ff?fWff@F@fVA@ff'~~~.dt@illfiJIDW~&@illillfTfimfiMDWfilfi&N4@WtrTW11 ~\\\( . ' MARZO 195 DELL'AVVOCATURA DELLO STATO PUBBLIClAZIONE DI SERVIZIO I CONTRATTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE SOMMARIO. -Parte I: I fini della P. A. -Natura pubblica degli stessi. Attivit diretta al conseguimento di tali fini: attivit di diritto pubblico e attivit di diritto privato, -Interdipendenza di tali attivit -Attivit contrattuale ed attiv~t9, amministrativa non contrattuale. Disciplina giuridica della formazione e della manifestazione di volont della P. A. nei contratti di diritto pubblico e di diritto privato. Contratti dello Stato e contratti degli enti pubblici: identit del regolamento giuridico. -Il contratto della P. A. -Formazione e manifestazione della volont della P. A. Perfezione ed efficacia del contratto. -I controlli amministrativi: competenze e natura -Contratti rfgolari e contJ'.atti irregolari -Diniego di approvazione ai contratti irregolari: potere vincolato. L'approvazione dei contratti regolari: natura del potere di controllo -La potest di rifiutare l'approvazione a contratti regolari per gravi interessi pubblici o dell'ente: poteri discrezionali -Natura e limiti di tale potere. -Natura ed effetti dell'approvazione -Insostituibilit di essa. Esecuzione anticipata del contratto non approvato. -Il potere di annullamento : competenza. Annullamento dell'atto amministrativo prECedente o sussEguente alla formazione del contratto : ffetti sul contratto -Legge regolatrice dell'atto di annullamento e legge regolatrice del contratto. La Pubblica Amministrazione tende al conseguimento dei suoi fini, di natura ovviamente pubblica, mediante una complessa attivit, tutta coordinata al ra.ggiungimento dei fini medesimi, che per si atteggia in modi diversi. Alcune attivit son,o proprie ed esclusive della Pubblica Amministrazione e rappresentano l'esplicazione del jus imperii che alla stessa conferisce l'ordinamento giuridico. Altre attivit sonoi nvece ,analoghe e a volte identiche a quelle esercitate dai privati per il conseguimento dei propri fini, naturalmente privati. "' La diversa natura dei mezzi non d luogo per a una distinta e duplice personalit dello Stato, come pure a volte si ritenne, una privata e. l'altra pubblica, n ad una diversa capacit, uniche essendo e l'una e l'altra.. Neppure i fini della Pubblica Amministrazione possono distinguersi in pubblici e privati, perch gli stessi sono indi stintamente e istituzionalmente di natura pubbli cistica: Anche i fini patrimoniali, che lo Stato e la Pubblica Amministrazione in genere si prefiggono di raggiungere, sono immediatamente o mediata- mente fini pubblici perch tutti fra loro coordi nati in vista dell'unit essenziale, ontologica e finale della Pubblica Amministrazione, che appunto la personificazione d'interessi pubblici. Come le du~ attivit, di diritto pubblico e .Ili diritto privato, d'imperio e di gestione, promanano dall'unica personalit giuridica della Pubblica Amministrazione, cos le stesse raramente si trovano isolate nel mondo del diritto. Per quanto interessa al nostro tema, che si propone l'enunciazione di alcuni fra i pi complessi ed interessanti problemi, cui d luogo l'attivit contrattuale dello Stato e della Pubblica Aniministrazione in genere, la materia regolata dal diritto privato e quella disciplinata dal diritto pubblico armonicamente s'intersecano, non tanto per che non possano distinguersi le varie fasi ed i . singoli istituti, oon i rispettivi ordinamenti giuridici particolari2 che ciascuno dei medesimi istituti regola e disciplina '(1). Ma ai fini del nostro studio non i:p.teressa neppure tanto la distinzione fra attivit di imperio e attivit di gestione, quanto l'altra fra attivit contrattuale ed attivit amministrativa non contrattuale. Riconosciuta ormai generalmente l'esistenza di un contratto di diritto pubblico (quando lo stesso in concreto sussista non problema attinente al tema) riteniamo d poter comprendere sotto lo stesso regolamento giuridico sia questo che il contratto di diritto privato.. Questa identit di diFiciplina giuridica deve, a nost,ro avviso, riconoscersi almeno per quanto riguarda ]a formazione e la manifestazione di volont della Pubblica Amministrazione, l'incon t.ro di questa con la volont del privato contraente e cio la stipulazione vera e propria del contratto, le condizioni di efficacia del1o stesso, la compe tenza giurisdizionale ed suoi limiti in ordine alle varie questioni, che possano insorgere fra il pl'ivato e la Pubblica Ammfoistrazione, prima o dopo la perfezione del contratto e relativamente alla .validit o na esecuzione del medesimo (2). Poich questo il limitato. oggetto del nostro studio daremo per pacifica l'identit di regola mento giuridico dei due ordini d contratti,. senza entrare nella questione se i contratti di..diritto (1) A.D. GIANNINI: Elementi di diritto finanziario, pag. 45 e segg. (2) Contra ZANOBINI, II, pag. 173; cfr. per MORTARA: Comm., pag. 345, I e CAMMEO: Comm., pag. 842, nonch Giurisp. Ital. 1929, I, 382 nota. -62 . pubblico, per Ja parte non espressamente prevista d~lle leggi amministrative, siano regolati dalle norme del diritto privato o da norme. di diritto pubblico di contenuto uguale alle precedenti, da intendersi. sostanzialmente recepite nel diritto amministrativo (3). Un'ultima precisazione opportuno fare: la pi ricca.giurisprudenza, specialmente in ordine a taluM quest10ni, si formatai sui contrattidegli Enti pubp.l_ici, piuttosto che sui contratti dello Stato. Riteniamo di poter postulare (4) l'identit sostanziale dei principi, che disciplinano gli uni e gli altri, e tratteremo perci della unica figura giuridica del contratto della Pubblica Amministrazione; intendendo con tale espressione sia il contratto di diritto pubblico, che di diritto privato, sia i contratti dello Stato, che quelli posti in ... essere dagli Enti pubblici. La figura giuridica del contratto della Pubblica Amministrazione , nelle sue linee fondamentali, quella stessa che s'incontra nei rapporti fra privati (5). Identica n l'essenza e cio l'incontro di due volont, intese ad ottenere un certo risultato pratico, cui l'ordinamento giuridico ricollega effetti giuridici, approssimativamente corrispondenti allo scopo pratico, che le parti si :prefissero, costituendo, modificando o risolvendo un vincolo giuridico. L'identit essnziale degrada ad analogia quando dall'incontro tra le volont dei privati, persone fisiche, si passa alla formazione e manifestazione della volont della persona giuridica. Per quanto si riferisce alla Pubblica Amministrazione questa fase, che potrebbe definirsi pre-contrattuale, minutamente regolata dal diritto amm_mistrativo, che disciplina la organizzazione deJla Pubblica Amministrazione e la formazione, nonch la manifestazine della volont della medet1ima. Come il privato sente alcuni bisogni, prevede il mezzo per il soddisfacimento degli stessi ed infine, col contratto, tende a raggiung~re quei mezzi ed a soddisfare quei bisogn:, cosi la Pubblica Amministrazione costituita da organi vari, ciascuno dei quali presiede ad una specifica i funzione. Questi organi agiscono per mezzo di manifestazioni di scienza o di volont e la loro attivit d luogo ad atti amministrativi, la cui disciplina posta dal diritto amministrativo (6). , Questo complesso procedimento, attraverso il quale con proposte, pareri, deliberazioni e controlli la Pubblica Amministra7.ione forma la propria volont, culmina con la manifestazione della volont medesima. Questa, che diretta all'altro futuro contraente, s'incontra, nelle forme volute dall'ordinamento giuridico, con analoga manife (3) ZANOBINI: Corso, I e II passim. (4) VITTA: Diritto amministrativo, vol. II, pag. 716. (5) A. D. GIANNINI, loc. cit. (6) A. D. GIANNINI: loc. cit., pag. 60; L. RAGNISCO: nota. a decisione 8. giugno del C. d. S. in cc Riv. Dir. pubbl. >>, 1935, II, 423 con ricca e dotta specificazione delle vrie fasi di un contratto comunale; U. FORTI: nota a sent. Sez. Un. 27 novembre 1928, in cc F. A.; 1929, II, 25. ' stazione di volont del privato e pone in essere il contratto. La perfezione del contratto, a differenza di qua:o.to accade fra privati, non co_incide per con l'efficacia del medesimo, r.he dalle leggi amministrative subordinata ad una serie di controlli, i quali pongono in essere altri atti amministrativi. Questa configurazine giuridica non per pacifica in dottrina, n in giurisprudenza, essendo controversa la natura e l'incidenza contrattuale degli atti di controllo. Cosi la Suprema Corte con recente sentenza (7) ebbe a ritenere che i contratti della Pubblica Amministrazione, subordinati all'approvazione, presentano la situazione giuridica disciplinata daJl'art. 1331 Codice civile in relazione agli artt. 1326 e l 328 Codice civile, per cui la dichiarazione del privato contraente deve considerarsi proposta irrevocabile~ di modo clie il contratto va a perfezionarsi solo al momento in cui l'atto di approvazione sia portato a conoscenza del proponente. Con pi recente sentenza (8) le Sezioni Unite, pm non proponendosi ex professo la questione, decidevano che l'atto di controllo deve considerarsi autonomo e destinato a conferire presunzione di legittimit al contratto, che, potrebbe dedursi, deve considerarsi gi perfetto, ancorch non efficace (9). A noi sembra non possa dubitarsi della perfezione del contratto al momento deJl'incontro delle due volont, ossia al momento della stipulazione prop'riamente detta. I successivi tti di controllo sono elementi estrinseci al contratto, di cui condizionano l'efficacia, ma che presup . pongQno gi perfetto. La volont del Ministro, che, constatata Ja regolarit. del contratto, lo approvi, non diretta a contrattare, ma postula un contratto gi perfetto ed una gi compiuta manifestazione di volont eontrattuale della Pubblica Amministrazione. Ci tanto pi evidente non solo quando l'approvazione dovesse esser data con legge dal Parla- mento, ma sopratutto nei contratti degli Enti pubblici, ove il controllo atto dello Stato mentre il contratto innegabilmente atto dell'Ente pubblico. In questi casi non pu assolutamente configurarsi come manifestazione di volont contrattu, tle il visto del Prefetto, che certamente non contratta. Innegabile essendo l'identit concettuale dell'atto di controllo sui contratti dello Stato e su quelli. degli Enti pubblici, ne deriva che in ogni caso il contratto perfetto con la stipulazione e l'atto di controllo, indipendente, estrinseco al contratto, ne condiziona l'efficacia. L'atto di controllo merita di essere pi attentamente esaminato, perch dalla sua natura e (7) Cass. I, n. 390 del 15 marzo 1947, -in ccF. A.., Il, _ 1, 33. (8) Sez. Un., n. 293 del 4 febbraio 1950, in ccF. A., II, 1, 48. _ (9) C. d. S. V, n. 52, del 23 gennaio 1948, in cc F. A.>>, I, 2, 184; sull'estrinsecit dell'atto di controllo cfr. anche D. A. GIANNINI, loc. cit. -.63 sopratutto da.Ila ampiezza dei poteri della autorit di .controllo dipende la risoluzione di molte altre questioni. Giover appena accennare, essendo questo principio pacifico, che il controllo pu esercitarsi sia sugli atti preliminari, che s11l contratto. gi concluso. Questo ultimo controllo maggiormente interessa il nostro tema e perci ne tratteremo con una certa ampiezza, considerandolo si.a sotto il profilo soggettivo, che nella sua intrinseca natura e negli effetti, che produce. Tutti i contratti dello Stato, anche se stipulati per corrispondenza, non sono obbligatori per l,Amministrazione finch non siano stati approvati dal Ministro, che pu per delegare l'approvazione ad altra autorit (10). Il potere di controllo sui contratti stipulati dalle Amministrazioni statali perci, in linea di massima, attribuito al Mini stro competente, salvi i casi, in cui il contratto debba essere approvato con decreto del Capo dello Stato (11). I contratti dei Comuni e delle Provincie, che eccedano i limiti, entro i quali, ai sensi degli artt. 8'l e 140 del T.U. legge comunale e pro vinciale, consentito procedere a lici.tazione. pri vata senza autorizzazione prefettizia, non sono impegnativi per l'Ente senza il visto del Pre fetto (12). Il potere conferito all'autorit di controllo, Ministro o Prefetto, analogo, se non identico. Essi debbono verificare la regolarit della stipu lazione ed accertarsi che siano state osservate le forme prescritte (13). Ove l'esame sia positivo le predette autorit debbono approvare o apporre il visto di esecutivit al contratto, sottoposto al loro contr,ollo. N mi pare che in ci possa -ravvisarsi e_sercizio di facolt discrezionale: al contratto riconosciuto irregolare deve essere negata l'approvaJ>, 1948, XXVII, I, 374. (17) Consiglio di Stato, 28 gennaio 1947, in Archivio Ricerche giur. >>, 1948, 170 e Rep. F. I., 48 col. 49; cfr. anche art. 357 legge 20 marzo 1865, Alleg. F e art. 7 decreto-legge 21 giugno 1940, nonch GIANNINI, loc. cit., pag. 55, che esattamente ricollega gli ef.fetti della esecuzione anticipata di un contratto non approvato ad un atto amministrativo autonomo, ancorch occasionato dalla contrattazione. (18) PAPINI: Annullamento di uffcio di atti amministrativi invalidi, pag. 89 e 112; cfr. anche, A. D. GIANNINI, loc. cit., pag. 60. accompagna, quando questa provenga da eccesso di potere, poich in tal caso cc vi sarebbe un mezzo di annullare un contratto per errore sui motivi n, causa non prevista nel diritto privato. La Cassa zione, riprendendo questo concetto, ebbe occasione di. decidere che la facolt di annullamento non poteva essere esercitata fuori del caso, in cui si fosse riscontrato nell'atto annullato una viola zione di legge o regolamento (19). . .A noi sembra che il problema vada impostato diversamente. In primo luogo occorre precisare che l'atto amministrativo, indipendentemente dalla sua relazione o connessione con un contratto, di diritto privato o di diritto pubblico, pu essere in ogni tempo annullato per illegittimit dalla stessa autorit che lo emise o dal Governo, ai sensi dell'art. 6 T.U. legge comunale e provin ciale. Per illegittimit deve intendersi non solo la violazione di legge, . ma anche l'incompetenza e l'eccesso di .potere. Tale potere di annullamento, eminentemente discrezionale, trova il correttivo in due principi consolidati della Giurisprudenza: l'annullamento deve corrispondere ad un concreto interesse della Pubblica .Amministrazione e non pu sopravvenire quando, per il lungo decorso di tempo, si sia consolidata una posizione di fatto, meritevole di tutela. L'illegittimit dell'annullamento ancor pi evidente quando l'atto amministrativo, che si pretende annullare, abbia esaurito i suoi effetti. Questi principi, che regolano nella sua essenza e nei suoi limiti il potere di annullamento degli atti amministrativi illegittimi da parte della Pubblica Amministrazione, nel quale si estrinseca l'autotutela amministrativa, istituto fondamentale del nostro ordinamento giuridico, non pare possano essere disconosciuti. Ben diverso il problema per quanto riguarda le conseguenze dell'annullamento di un atto amministrativo, precedente o successivo al con tratto, relativamente al contratto medesimo. Non mi pare che possa con sicurezza affermarsi che questo, in ogni caso, cada nel nulla con effetti ex tunc. Non va dimenticato, infatti, che il con tratto, per quanto riguarda la sua essenza, i suoi requisiti di validit e i suoi effetti, reglato dalla legge contrattuale e senza dubbio, trattandosi di contratti di diritto privato, da quest'ultimo e non dai princip1 del diritto amministrativo. Non pu darsi, quindi, unica soluzione alle varie ipotesi di annullamento, occorrendo distin guere, caso per caso, secondo la particolare influenza, che l'atto annullato ebbe nella forma zine del contratto. Ove, ad esempio, sia annullata l'autorizzazione a contrattare, per avventura necessaria e senza dubbio attinente alla capacit del soggetto, il contratto sar annullabile come ogni. contratto, posto in essere da soggetto incapace.. L'annulla mento della deliberazione a contrattare fa venir meno il consenso e perci<) rende nullo il contratto. (19) CAMMEO: in Papini, loc. cit. e Sez. Un., Cass. 25 e 30 novembre 193, in cc Giurispr. Ital. >>, 1932, I 33. -65 N vale distinguere secondo i vizi della deliberazione, considerando annullabile il contratto 'quando gli stessi integrassero l'errore, la violenza o il dolo. Quale che sia la causa dell'annullamento, questo, una volta posto in essere legittimamente, pone nei nulla con efficacia ex tuno la deliberazione e fa venir meno il consenso ab initio. Tutto ci che precede la stipulazione rientra esclusivamente nel campo del diritto pubblico; della validit degli atti amministrativi relativi occorre giudicare non alla stregua del diritto privato, .ma del diritto pubblico. L'annullamento di un atto amministrativo va, perci, riguardato con riferimento alle norme amministrativ, che gli attribuiscono l'effetto di porre nel nulla l'atto annullato con effetto ex tuno. In sostanza l'atto illegittimo e per tale illegitti mit annullato non produttivo di effetti, neppure parziali, e ci ex tuno. L'annullamento dell'atto, che pose in essere il consenso dell'Ammnistrazione al contratto, fa venir meno il consenso stesso e non si limita a viziarlo. L'annullamento dell'atto di approvazione, condi zione cui era sottoposta l'efficacia del contratto, fa venir meno la medesima, nello stesso modo della condizione mancata. L'atto di approvazione annullato, per incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge, posto nel nulla con effetto ex tuno e pone le parti nelle identiche condizioni, rispetto al contratto, in cui sarebbero state se l'approvazione fosse stata ab initio negata. L'eventuale esecuzione, data al contratto ille gittimamente approvato, crea una situazione iden tica a quella, che si verifica nella ipotesi, dianzi prevista, di esecuzione di un contratto p:i:ima dell'approvazione e non approvato. Tale situazione sar, perci, regolata non dalla legge del contratto, bens dal principio, che vieta l'indebita locupletazione. ne costituivano il presupposto, l'elemento essenziale o la condizione d'efficacia. L'atto di annullamento, espressione dell'autotutela amministrativa, sar disciplinato dai principi di diritto pubblico, che lo prei'edono e lo regolano, e la sua legittimit sar alla stregua degli anzidetti principi valutata. Il suo effetto si estrinsecher direttamente ed immediatamente sull'atto annullato, che cesser con efficacia ex tuno e definitivamente, di aver vit nel mondo del diritto. Questo effetto dell'atto di annullamento si compie e si esaurisce con la sua emanazione. Il contratto, a suo tempo perfezionato ed efficace, subir, indirettamente e di riflesso, gU effetti dell'annullamento. La sua validit ed efficacia continuer ad essere regolata dalle norme di diritto pubblico o privato, secondo che trattisi di contratto di diritto pubblico o di diritto privato, che lo disciplinavano, tenendo presente per la caducazione, definitivamente operata dall'atto di annullamento, dell'atto amministrativo annullato. Il contratto sar perci annullabile, nullo o inefficace, secondo che, per effetto dell'annullamento, sia venuto meno un presupposto attinente alla capacit a contrattare, il consenso o l'approvazione. opportuno soltanto notare che, appunto perch il contratto , nella sua esistenza, validit ed efficacia, regolato dal diritto contrattuale ed il pi delle volte dal diritto privato, l'azione di annullamento per mancanza di un presupposto attinente alla capacit o la oondiotio per la ripetizione di questo fu prestato in esecuzione di un contratto, al quale, per effetto del successivo annullamento, sia venuto meno il consenso o l'approvazione, potrebbero essere prescritte per il decorso del te~po, che, secondo. la legge del contratto, necessario e sufficiente per la prescrizione di tali diritti. In tali casi l'annullamento In definitiva non pare che possa disconoscersi . dell'atto amministrativo sa-rebbe irrilevante ed la netta distinzione, per natura e per regolamento improduttivo di effetti, rispetto al contratto giuridico, fra l'annullamento dell'atto ammini( 20). (continua) strativo illegittimo e la validit ed efficacia del GIUSEPPE 6U6LIELMI contratto, rispetto al quale, per effetto dello AVVpOATO DELLO STATO atto di annullamento, sia venuto meno, con efficacia ex tunc, uno degli atti amministrativi, che (20) PAPINI, ]oc. cit., pag. 100. N O TE DI DOTTRINA ACHILLE S.ALERNI: Le imposte straordinarie sul patrimonio nella dottrina e nella legislazione. (((Ed. Giuffr, 1951). Non possiamo nascondere la nostra particolare soddisfazione nel segnalare all'attenzione, non solo dei colleghi, :tna dgli studiosi e dei pratici, questa veramente pregevole opera del collega Salerni, che , certamente, quanto di pi completo possa scriversi nella materia delle imposte straordinarie sul patrimonio, sia dal punto di vista dell'esegesi delle norme che le regolano,I sia. dal punto di vista della costruzione di principi genera1i tratti da una profonda conoscenza dell'isti-. tuto, sia infine dal punto di vista della abbondanza ed esattezza della documentazione. Senza tema di esagerare pu dirsi che questo volume una miniera inesauribile dalla quale pu attingere chiunque, studioso o pratico, debba interessarsi di questo delicato campo del diritto tributario. Non qui possibile scendere ad un esame analitico dell'opera, la quale, d'altronde, per la sua stessa natura non si presta ad una recenzione fondata su lettura necessariamente affrettata. Essa, infatti, costituisce la tipica opera di consultazione e, cio, 10 strumento scientifico indispensabile per chi debba affrontare i numerosi problemi giuridici che sorgono dall'applicazione concreta della imposta straordinaria. Certo l'Autore ha saputo brillantemente utilizzare l'esperienza derivante dalla lunga e proficua attivit f\VOlta nell'esercizio professionale collaudando, alla luce critica di tale esperienza, anche quelle teorie e quelle soluzioni originali che nel volume, scritto nella forma di commentario, articolo per articolo, sono frequentemente esposte. Nel confermare il nostro app'l'ezzamento per la fatica del valoroso collega, che ha gi trovato numerosi e lusinghieri riconoscimenti da parte di autorevoli recensori, esprimiamo l speranza che egli voglia affrontare, con la stessa acutezza e profondit di indagine, altri temi del diritto pubblico e particolarmente del diritto tributario. FRANCESCO LlNT.AS: Commento ad alcune disposizioni generali contenute nella legge del registro. (Lezioni per il corso di preparazione dei volontari dell'Amministrazione delle tasse, tenuto nel 1950). Sotto questo titolo cos modesto, il prof. Lintas, valoroso funzionario del Ministero delle finanze, ha svolto una organica, documentata, ed aggiornata trattazione in materia di imposta di registro, riuscendo al tempo stesso a dimostrare che anche la materia tributaria, astrusa per i pi, pu essere esposta nella forma pi piana ed accessibile anche ai principianti, senza che ne perda in nulla la elevatezza del tono. Basta scorrere i titoli delle lezioni per rendersi conto che esse sono impostate secondo un piano organico frutto di una visione completa:: della materia, ci che permette di inquadrare i singoli complessi problemi in una trattazione unitaria ed esauriente. Dopo brevi cenni di carattere generale che tendono a delineare la natura dell'imposta di registro dal punto di vista finanziario, e che si concludono con la esatta attribuzione ad essa del carattere di tributo misto (imposta e tassa), il L. mette in luce anche un aspetto del tributo normalmente trascurato dai tributaristi, attinente ai riflessi dell'istituto della registrazione nel campo del diritto civile. Questi. rifiessi si riassumono nei seguenti effetti civilistici della registrazione: a) accertare la legale esistenza degli atti in genere; . b) conservare il sunto della loro sostanza; o) imprimere alle scritture private la data certa ,di fronte ai terzi. Dopo aver precisato i criteri secondo i quali viene definito l'oggetto della imposta di registro l'A. enuncia quelli che secondo lui sono i tre principi fondamentali che reggono la registrazione come istituto tributario e cio: 1 lobbligatoriet della registrazione; 2 l'inscindibilit della registrazione; 3 l'autonomia della registrazione. Nello schema di questi tre principi sono' ricondotti una serie di problemi e di questioni la cui coordinazione contribuisce fortemente alla loro giusta soluzione dal punto di vista giuridico. Gli argomenti ormai tradizionali relativi alla tassazione dell'atto secondo i suoi effetti, alla regola dell'analogia, alla dipendenza o indipendenza delle varie disposizioni (articoli 8 e 9 della legge di registro) sono trattati dal L. succintamente, ma con l'indicazione aggiornata di tutte le pi importanti decisioni giurisprudenziali. Dopo un esame, materiato sopr~ttutto di casi pratici, circa la tassabilit dei negozi nulli, annuk labili, inefficaci e la rimborsabilit delle imposte percette, I'A. affronta la questione delle inserzioni ed enunciazioni e degli atti formati all'estero. Vi infine una chiara esposizione dei problemi che sorgono in materia di privilegi tributari, iiltendendosi per tali quelle norme che concedono 67 agevolazioni o esenzioni dall'imposta di registro norme le quali possono essere poste solo co~ legge. formale . .Anhe qui il L. si giova della sua esperienza pratica per indicare attraverso la soluzione di fattispecie concrete,' la esatta sistemazione giuridica di problemi molto contrastati quali quello sulla applicazione estensiva dell~ ~o~~~ di privilegio (possibile di fronte alla imposs~ b1.li~a ~ell'applicazione analogica), e quello dei limiti dei.poteri di vigilanza delle autorit finanziarie sulle cooperative, agli effetti. del mantenimento delle agevolazioni tributarie foro concesse. Dop~ quant.o abbiamo detto non ci resta che esprimere l augurio che questa opera, del Lintas che fin'ora inedita e si presenta solo sotto la for/na di dispense ciclostilate, sia al pi presto pubblicata in u:i volume, il cui pregio non potr sfuggire a quanti ~i occupano, come giuristi o come pratici di questa importante branca del diritto tributario. PERiWNE-CAPANo: La retroattivit degli atti amministrativi. Iovene, Napoli, 1950. Il problema della retroattivit degli atti giuridici interssa i vari campi del diritto ed stato . . ' variamente rrnolto a seconda del campo nel quale stato considerato. Mentre per la legge stato sancito il principio della irretroattivit, per O'li atti regolati dal Giritto privato una .discipli~a diversa prevista in alcuni casi dal codice come per es., per l'accettazione dell'eredit. Considerata sommariamente questa ipotesi, l'A. si sofferma a delineare due specie. di retroattivit: que~la volontaria, che non trova limite alcuno alla sua possibile estensione nel tempo, tranne i limiti generali, e l'altra legale che viene applicata alla fattispecie complessa e trova il proprio limite nell'inizio del fatto. Precisato, poi, che la retroattivit non pu concepirsi come una :finzione e che nessuna differenza vi tra essa e la retrodatazione, considerata invece come nozione diversa dal Von Tuhr, l'A. passa a considerare il problema della retroattivit degli atti amministrativi. Per gli atti che creano un diritto non vi alcun ostacolo per riconnettere ad essi effetti retroattivi, mentre il contrario deve dirsi per gli atti che creano un dovere perch non pu la Pubblica Amministrazione superare i limiti ad essa imposti dalla legge. Ove poi gli atti creino diritti e doveri reciproci, ammissibile la retroattivit solo se vi sia equilibrio tra gli effetti di vantaggio e quelli a carico di entrambe le parti. Tuttavia la retroattivit degli atti amministrativi incontra, oltre il limite di carattere generale derivante dalla inviolabilit dei diritti dei cittadini, altro limite e cio: non pu la Pubblica Amministrazione superare l'ostacolo derivante dall'inesistenza nel passato del fatto produttivo di conseguenze giuridiche. Applicando tali principi, l'A. affronta la questione della retroattivit a proposito del riconoscimento delle persone giuridiche e la risolve nel senso positivo se il riconoscimento consiste in un semplice accertamento, in senso negativo se esso pre~uppo~e .una v:alutazione discrezionale da parte dell Ammm1straz10ne; a proposito dell'atto di promozione degli impiegati, al quale l'A. conferisce retroattivit perch non nuoce all'interessato a proposito della dispensa dell'impiegato eh~ . . . ' viene variamente risolta a seconda che l'Ammini ~trazione abbia o non abbia potere discrezionale: m questo caso per la retroattivit ha efficacia limitata perch non pu l'impiegato essere messo nelle identiche condizioni in cui si sarebbe trovato se fosse stato disp~nsato quando se ne verific la causa e cio non pu restituire il corrispettivo del servizio prima prestato. Il capitolo terzo inizia con l'individuazione del c?ncet~o dell'annullamento, per il quale l'A. si riporta alla definizione del Windscheid, delineandone le note che lo distinguono da. concetti affini. Ammette quindi che l'annullamento ha effetti retroattivi, i quali vanno per precisati nella loro portata, tenendo. principalmente conto della circostanza che nel passato l'atto annullato ebbe esistenza, e l'annullamento sopravvenuto in un tempo posteriore. In tal modo l'A. limita l'efficacia retroattiva e giustifica tale limitazione nella presunzione di legittimit eh.e riveste gli atti amministrativi e nella forza esecutoria, di cui essi sono dotati. Egli ritiene, perci, che l'annullamento non pu far cadere, ipso iure, tutti gli effetti prodotti dall'atto ed applica tale principio agli atti posti in essere dal funzionari di fatto, distinguendo l'ipotesi. del funzionario che agisce senza alcuna investitura dall'altra in cui tale investitura esiste, ma sia invalida. Nel primo cas gli atti del funzionario apparente sono invalidi, e quindi non riferibili alla persona giuridica, sia perch questa non obbligata a rispondere degli atti di una persona con la quale non ha mai avuto rapporto, sia perch manca l'estremo della buona fede dei terzi. La retroattivit dell'annullamento, in questo caso, va quindi ammessa senza limitazione. Nella seconda ipot1:1si, in conformit a. quanto la dottrina ha ritenuto, gli atti compiuti devono restare fermi anche dopo che > dalla giurisdizione civile a quella penale e viceversa non consentito neppure sull'accordo delle parti: e ci perch proprio la legge che ne determina la rispettiva sfera d'impero, violata la quale, si viola [una norma di competenza funzionale, che correlativa alla materia, oggetto della attivit giurisdizionafo penale. e civile. In tema di cose sequestrate o confiscate nel corso dl un giudizio, il terzo che nelle co&,, stesse van.ti un diritto non ha scelta nell'organo giudiziario da adire a propria tuteia; e soltanto se il magistrato penale, ricorrendone l condizioni, rimetter a quello civile la risoluzione della controversia, soltanto allora il giudizio civile potr validamente svolgersi. Non vale a sanare il vizio della sentenza civile, che abbia violato il principio anzidetto, la circostanza che in base penale il giudizio sia stato poi definiti con l'applicazione dell'amnistia. La sentenza ha accolto la tesi dell'Avvocatura. La parte sostanziale della motivazione riportata nella massima. La Corte Suprema ha applicato le .'1.-orme in materia di ripartizione della giurisdizione tra giudici civili e giudici penali in modo particolarmente perspicuo, esponendo concetti e criteri semplici e chiari per ricondurre l'ordine in una materia nella quale, purtroppo, si notano, specie da parte dei giudici di merito, oscillazioni e deviazioni pericolose. COMPETENZA E GIURISDIZIONE -Mancata sottoscrizione di uno dei componenti il Collegio impedito di una decisione del Consiglio di Stato -Applicabilit dell'art. 182 u. co. c. p. c. -Inapplicabilit dell'art. 276 u. co, c. p. c. (Corte di Cass., Sez. unlte civ., Sent. 21 dicembre, 1950 :... P. P.: Ferrara, Est.: Biccheddu, !P. M.: Macaluso -Gentili -Ministero pubblica istruzione). La mancata sottoscrizione a causa di impedimento di una decisione del Consiglio di Stato da parte di uno dei componenti il Collegio che ha partecipato alla camera di consiglio non comporta mancato esermz10 di giurisdizione censurabile . dinnanzi alle Sezioni Unite della Corte Suprema di Cassazione. L'art. 276, ultimo comma, c.p.c., ilquale dispone che il presidente, chiusa la votazione, scriva e sottoscriva il dispositivo, non applicabile alle decisioni pronunciate dal Consiglio di Stato. I. Si segnala la sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione di cui si annota la massima perch si riferisce ad una fattispecie del tutto singolare la soluzione della quale non risulta potesse esse~e confortata da precedenti giurisprudenziali. Il caso il seguente: dopo la camera di consiglio in cui era stato deciso un ricorso discusso in pubblica udienza lo stesso giorno, il Consigliere, facente funzione di Presidente, cadde ammalato e dopo pochi giorni malaugy,ratament mor. Nella decisione pubblicata dopo la morte si dette atto che essa era stata adottata dai" sette componenti del Collegio di cui venivano indicati i nomi prima della firma e1 dei sei superstiti venne apposta la dichiarazione manca la firma del Consigliere X deceduto prima della pubblicazione della decisione>>. Il ricorrente avanti il Consiglio di Stato, che era rimasto soccombente impugn la decisione avanti le Sezioni Unite d~lla Corte di Cassazione, oltre che con argomenti di dettaglio che si omettono riferendosi ad una situazione di specie di scarsa importanza, con due fondamentali considerazio.ni: a) poich dall'art. 66 del regolamento per l~ procedura dinanzi al Consiglio di Stato r'hl~vasi, a contrrio che le decisioni possono esser modificate ' . . ., fino a quando non siano sottoscritte dai votanti, cio comporta che esse esistano solo al momento della sottoscrizione e non invece al momento della pronuncia in camera di consiglio. Se si verifica invero, dopo la pronuncia e prima della sottoscrizione, la necessit di modificare la decisione, occorre che non vi sia impedimento per nessuno dei componenti il Collegio: se tale impedimento si verifica, non rimane che riportare il ricorso alla discussione in pubblica udienza. Ci comporta come conseguenza l'inapplidabilit .alle decisioni del Consi.glio di Stato dell'ultimo comma dell'art. 132 c.p.c. il quale, come noto dispone che se alcuno dei giudici che ' . ha deliberato la sentenza non pu sottoserivere per morte od altro impedimento, sufficiente la sotto: scrizione degli altri componenti il Collegio, purche prima di esso sia menzionato il motivo: se un~ decisione viene pubblicata mancando la sottoscrizione di uno dei componenti il Consiglio di Stato ' ~~..i.tffit.t'N....-..47.&..i.tmmr7..l..Jt.tf.illfFNJY..:::ar~..AtW.ff..Jttttt'..Jti.?".Jttilltt'it?".4.tllit.PM..&iJWMili&&J..W -70 impedito si ha una decisione inesistente, cio si ha sostanzialmente omessa giurisdizione da parte di detto Collegio su materia di sa competenza censura bile avanti le Sezioni Unite della Cassazione; b) ammesso che non sia esatta la considera zione di cui sub a, se la cennata norma della procedura civile applicabile anche dlle decisioni del Consiglio di Stato, ne consegue anche l'applica bilit dell'ultimo comma dell'art. 276 c.p.c. il, quale dispone che il Presidente, chiusa la votazione, scriva e sottoscriva il dispositivo: se ci non avviene non si pu dire che la decisione sia stata pronunciata, onde, anche sotto questo aspetto, si ricade nel vizio diomessa giurisdizionecensurabilecome si detto. II. interessante esaminare come la Cassazione nella sentenza. di cui si annota la massima abbia disatteso le considerazioni del ricorrente. Sul primo punto cos ha motivato: , quale traeva gli elementi favorevoli .del caso dalla 4b situazione venutasi a determinare e che, in fondo, costituiva una valutazione ex-post della fattispecie nei termini esposti sviluppatasi e non poteva invece essere idoneo a valere nei casi in cui il Giudice non aileriss'e alle premure rivoltegli, non era l'argomento fondamentale. . Si rilev invero che, anche ammesso che i motivi fossero pervenuti per posta al cancelliere con la nota lettera di accompagnamento, non poteva affermarsi che la ratio del 3 comma del cennato art. 201 c.p.p. dovesse ritenersi violata. Si deve infatti considerare che la presentazione personale dei motivi richiesta affinch si abbia la garanzia che i motivi provengono dal difensore per quanto riguarda la loro autenticit e che persiste la volont di coltivare la impugnazione in un primo tempo solo dichiarata e successivamente svolta nei motivi. Ora nessun dubbio nel caso in esame poteva sussi stere su tale garanzia: e se certo che le norme di procedura debbono essere osservate a vantaggio di una regolare am,ministrazione della Giustizia, altrettanto certo che non pu non essere ritenu.ta aberrante l'applicazione di una rigo:.osa interpre tazione ili una norma, a vantaggio di nessuno_ ed.. a _ danno esclusivo dell'imputato che beneficia., invece, noto, in ogni caso ili un favor il quale, luminosa conquista del diritto penale dei paesi civili, impone che esso non sia sottratto all'esame ilei giudici che la legge gli riconosce. -73 III. La Oorte Suprema ha accolto il ricorso, limitandosi a valutare, approvandolo, il primo argomento. Si pu aff ermre pertanto che la questione non stata interamente delibata e che essa stata risolta solo attraverso una valutazione per cos dire ex-post di quanto in pratica nel caso .~i era verificato. Forse l'esame dell'argomento fondamentale comportava addivenire alla affermazione di un principio che potmJa essere ritenuto troppo ampio: troppo ampio per da chi considera le' norme processuali nelle branche giuridiche in cui gli interessi pubblici sono preminenti com e trappolerie a cui il giudice deve volentieri indulgere, giusto da colui invece il quale, nella considerazione eh-e essndo prerninente il favor dell'imputato, questo favor . deve essergli riconosciuto ogni qual volt la ratio di norme procedurali che sembrano ostarvi non , come nel caso in esame, violata. (F.C.), ORIENTAMENTI GIURISPR.UDENZIALI DELLE CORTI DI MERIT.O REQUISIZIONI -Requisizioni di guerra -Occupa zioni di urgenza -Caratteri (regio decreto 16 ago sto 1940, n. 1741, art. 8; legge 25 giugno 1875, n. 2359, art. 76). Sentenza Corte Appello Ancona 5 dicembre 1950, Pres.: Assanti, Est.: Mazza. - Brugiapaglia. c. Ministero Difesa-esercito. Qualsiasi provvedimento della Pubblica .Amministrazione co:p. cui si dispone della privata propriet, in tempo di guerra. e in relazione allo stato di guerra, attua un potere di requisizione, dando vita ad una situazione giuridica disciplinata dalle norme del regio decreto 18 agosto 1940, n. 1741; che sostituiscono le disposizioni della legge 25 giugno 1865, n. 2359 emanate in tempo di pace, per le occupazioni temporanee; di conseguenza, le controversie relative all'applicazione delle norme del decreto stesso sfuggono alla competenza dell'.A'.G.O. per rientrare in quella esclusiva dei Comitati giurisdizionali per le requisizioni. Per determinare la natura di un atto, e in particolare per definire se un dato provvedimento costituisca requisizione ovvero occupazione di urgenza, occorre avere riguardo al suo contenuto sostanziale e non all'elemento puramente formale, desunto :dagli articoli di legge indicati nel provve-' dimento. Con (a sentenza che si annota stata atfrontat1 (1 ancora una volta la delicata questione sul criterio differenziale tra occupazioni di urfienzia, poste in essere dall'Autorit militare ai sensi dell'art. 76 della legge espropriati'i:a, e requisizioni emanate dalla stessa autorit in virt della legge sulTe requisizioni di guerra 18agosto1940, n. 147. La individuazione della fattispecie ai fini della cennata inda~ gine dai;a luogo a maggiori perplessit perch il nomen juris attribuito al provvedimento dall'Autorit -ra quale aveva richiamato a giustificazione dell'atto il citato art. 76 -eia in contrasto con la sostanza dell' ~tto stesso, risultando dalla medesima l'essenza di un provvedimento di requisizione ai sensi della citava legge n. 1741. L1 a definizione dell'atto era poi decisiva ai fini della competenza essendo devolute, come noto, le controversie in materia di requisizioni a caus_a della guerra della cognizione dei Comitati giurisdizionali per le requisizioni, quelle in materia di occupazione all'A.G.O. La Corte di Appello di Ancona, la quale ha ritenuto il provvedimento come requisizione, ha rettamente deciso. In tale rnodo essa si uniformata alle precedenti pronuncie del Comitato centrale e della Cassazione: cfr. sentenza Comitato centrale 19 novembre 1941, in cc.Foro It. n, 1942, In, 142, e Cass. 25 giugno 1943, in cc Giur. It. , rep. 1944, Voce Requis., n. 4, 5, 6 e 7. Tale indirizzo giurisprudenziale viene per contrastato da autorevole dottrina, sostenendosi da talun.i che un sicuro criterio differenziale tra requisizioni in uso di immobili ed occupazioni di urgenza, non pu de jure condito precisarsi e che, quindi, la identificazione del provvedimento andrebbe fatta secondo la forma e le enunciazioni in esse contenuto del potere esercitato (Luci/redi); da altri che l'occupazione di urgenza sarebbe giustificata dalla esecuzione di opere urgenti e necessarie, le quali non si {&) ravvisano nelle requisizioni, destinate invece all'uso temporaneo della cosa (Ourugno); da ltri ancora che l'occupazione sarebbe un atto costitutivo di diritti reali, mentre la requisizione imporrebbe soltanto una limitazione temporana alla facolt di usare dell'immobile (Zanobini). Il dibattito quindi ancora aperto sia sulla prima questione -criterio differenziale tr'a occupazioni di urgenza (art. 71 e 76 legge espropriati'lla) e requisizioni (legge citata n. 1741 ), sia sull'altra identificazione del provvedimento a seconda delle disposizioni legislative richiamate a titolo di giustificazione del potere esercitato, ovvero a seconda delle ca_ratteristiche sostanziali che possano ravvisarsi nel potere stesso. Preliminare l'indagine sulla applicabilit ai provvedimenti ex artt. 71 e 76 citati ed agli altri ex legge, n. 1741 del principio secondo il quale gli atti amministrativi sono tanti, e diversi tra di loro, quanti sono i poteri attribuiti alta Pubblica Amministrazione dall'ordinamento giuridico. Ora, questa indagine non pu essere espletata che sulla base del diritto positivo tenendo conto dei principi che la moderna dottrina, nell'elaborazione compiuta per delimitare gli elementi del potere, ha enunciato. I fattori che assumono rilevanza, secondo la pi. autorevole dottrina (Miele, S'andulli), in ordine alla individuazione di un potere giuridico, e quindi, in ordirM all'atto in cui la estrinsecazion:e di esso si risolve, sono: le circostanze, che attengono alla situazione storico-ambientale e condizionano la sussi -75 stenza del potere nell'agente; i termini, soggettivo ed oggettivo, tra i quali il potere opera; il contenuto e la causa che concretano l'entit del potere. La volont (e quindi i motivi) e la forma attengono poi all'esercizio del potere (e cio soltanto all'atto). Ove si tenga conto dei cennati fattori in ordine ai poteri di cui si tratta, si deve pervenire, a nostro avviso, a distinguere il potere di occupare di urgenza dall'altro di requisire di urgenza. Consideriamo, per ora, pe.r semplicit di indagine, i provvedimenti contemplati dall'art. 71 dell'a legge espropriativa e dall'art. 7 della legge 20 maggio 1865, n. 2248, Alleg. E. La circostanza storico-ambientale, nella quale si inquadra il potere di occupare consiste in uria situazione di pubblica e grave Calamit: rottura di argini, rovesciamenti di ponti, ed .altri casi di forza maggiore e di assoluta urgenza nei quali si ravvisi il pericolo di un disastro per la vita della comunanza. Di diversa natura la circostanza che si presenta come presupposto del potere di requisire: una urgente necessit pubbliCa; e cio una situazione nella quale si ritiene indispensabile e indifferibile soddisfare determinate esigenze amministrative, determinati servizi pubblici. . Nella prima ipotesi rientrano, quindi, gli eventi che presentano un pericolo per la publica incol'l(mit; e tale carattere essi conservano anche se la enumerazione dei casi previsti dall'art. 171 ha solo ~alore esemplificativo; nella seconda ipotesi vanno compresi gli eventi che rendono comunque impellente la tutela degli interessi della Pubblica Amministra "" zione. Come vedremo, a seoonda dei poteri, diversa @y la oausa in funzione. della quale essi sono stati attribuiti alle pubbliche autorit. Nessuna distinzione si ravvisa nel termine attivo del potere, che indica quale autorit possa esercitarlo (in genere il Prefetto). Distinzione vi pu essere nel termine passivo che indica l'oggetto in ordine al quale la podest attrabuita dall'ordinamento possa essere esercitata: la requisizione ex art. 7 pu colpire beni mobili ed immobili; l'occupazione solo beni immobili. Naturalmente se oggetto del provvedimento coattivo un immobile, il oriterio di distinzione dkto da altri fattori. Precisa sembra infatti la differenza tra q1,1,egli elementi nei quali si conoreta la entit del potere, e che individuano il potere da un punto di vista sostanziale: oontenuto e oausa. L'oocupazione di urgenza ha per oontenuto la costituzione di un diritto reale a favore dell'Amministrazione: 'Wn jus occupandi, che mezzo per un fine ulteriore. La requisizione ha per contenuto un diritto, anche esso di natura reale, che per fine a se stesso. Anche la firf,alit per cui il potere di occupare di urgenza conferito dall'ordinamento si distingue da quella che giustifica il potere di requisire: l'esigenza di soddisfare un interesse. sociale, nella prima ipotesi, il quale subirebbe un danno irreparabile, se il provvedimento eooezionale non venisse adottato; l'esigenza di soddisfare un interesse amministrativo, nella seoonda ipotesi, che non tollera indugi, n oonsente impiego di mezzi diversi da quello ecoezionale. La giurisprudenza, attraverso la lunga casistica sull quale si pronunoiata, sembra ohe oonforti la distinzione dinanzi fatta, in particolare quella sulla situazione propria di ciascun potere: sull'art. 71 cfr. per es.: Consiglio Stato 8 marzo 1929, in Foro It. , 1929, III, 166, motiv. Consiglio Stato 18 aprile 1931, in Foro It., 1931, III, 161; Consiglio Stato 30 gennaio 1930, in Foro Amm. , 1930, I, 1, 54; Consiglio Stato 9 novembre 1945, in , III, 194). Si vuole infine notare ohe la possibilit di conversione dell'occupazione di urgenza in espropriazione di urgenza, espressamente previsto dall'art. 73, non altera la fisionomia del potere ex art. 71, posto che le opere costruite nei casi di pubblica calamit ben possono avere natura permanente, in relazione. alle speciali ragioni che hanno determinato l'occupazione, la quale, rimane, pertanto, distinta dall'occupazione temporanea, cos come l'espropriazione per pubblica utilit, appare diversa, in rapporto alla -76 diversa situazione di fatto nella quale si inquadra, dalla espropriazione di urge'Kbza (cfr. Consiglio ~tato 8 marzo 1929, cit.). Sulla base dei rilievi ora fatti possibile altres individuare il potere. ex art. 76 ed il potere di requisire ex legge cit. 17 41. Oltre a quanto si detto per il contenuto, quest'ultimo potere, pu, invero facilmente delimitarsi, ove si consideri che esso posto in essere per fini di guerra: tale elemento causale che vale ad individuare la funzione esercitata. In virt di esso, infatti, la requisizione, operata in base alla legge di guerra, pu distinguersi anche da quella eserCitata a tenore dell'art. 7. Concludendo, a nost.ro avviso, deve ritenersi che ciascuna del.le varie norme richiamate fissa un determinato tipo di potere, e che questo va individuato nel suo aspetto sostanziale. il potere esercitato, . rivelato dalla sostanza dell'atto, che indiva la natura dell'atto stesso: e la sostanza dell'atto consiste nella determ:inazione oggettivamente manifestata la quale caratterizza il tipo di atto posto in essere, in corrispondenazadella . finalit del potere, nell'esercizio del quale esso viene compiuto (MIELE, I principi di diritto amministraHvo pag. 167). A tale stregua vanno considerate le ipotesi nelle qua]i la mancata corrispondenza tra forma e sostanza dovuta a un m'ero errore dell'autorit agente, la quale, pure avendo richiamato a giustificazione dell'atto una certa norma, abbia inteso, invece, esercitare un potere diverso. Il richiamo ad una norma diversa (ma affine) da quella appropriata al caso, come generalmente il Consiglio di Stato ha riconosciitto (Consiglio Stato, 15 aprile 1947, in Jforo Amm. , 1947, I, 2, 152) non concreta il vizio di eccesso di potete per perplessit della motivazione, posto che, come si detto, la determinazione oggettivamente manifestata, e non la forma, che individua la finalit dell'atto, e quindi la specie del potere esercitato. In tal modo l'essenza dell'atto va definita secondo le sue caratteristiche .sostanziali e non attraverso il nomen juris attribuito dall'autorit agente. Se vero, quindi, che tutti i fattori attinenti alla consistenza del potere valgono ad individuare l'essenza dell'atto, primo tra .essi la causa giuridica, anche vero che questo elemento acquista ai fini della nostra indagine un particolare rilievo. Gli altri fattori che attengono invece alla sfera di esercizio del potere, quali i motivi e la forma, nessuna importanza hanno in ordine alla individuazione del potere e dell'atto: essi, infatti, P1:esuppongono gi superato il problema sull'esistenza del potere, e quindi l'indagine sulle caratteristiche sostanziali del medesimo. Anche se una corrispondenza vi debba essere tra il motivo prossimo o remoto che spinge l'autorit ad agire, e la finalit che l'ordinamento giuridico ha determinato, di guisa che l'uso del potere rientri nei limiti assegnati dal diritto, essa irrilevante ai fini della nostra .indagine, come del pari irrilevante le forma con la quale il comportamento dell'Amministrazione assume concretezza. (U. G.) Tu .RASSEG.NA DI LEGISLAZIONE I PROVVEDIMENTI SONO ELENCATI SECONDO L'ORDINE DI PUBBLICAZIONE SULLA GAZZETTA UFFICIALE I. I. Legge 1.1 gennaio 1951, n. 25 (G. U. n. 25 s. o.): Norme sulla perequazione tributaria e sul 1ilevamento fiscale straordinario. -Questa legge ha gi dato logo ad alcune questioni di interpretazione relative al titolo V, il quale contiene norme che disciplinano un vero e proprio condono di penalit per omessa, ritardata, o infedele denuncia o per morosit nel pagamento delle imposte. Le questioni che sono sorte involgono anche problemi di carattere costituzionale, relativamente alla possibilit di concedere condoni con legge e non nella forma prevista dall'art. 79 della Costituzione. Su alcune di queste questioni ha gi espresso parere l'Avvocatura Generale, e i relativi quesiti saranno segnalati nell'apposita rubrica. 2. Legge 24 febbraio 1951, n. 84 (G. U. n. 51): Norme per l'elezione dei Consigli comunali. - una legge ch modifica radicalmente il precedente sistema elettorale amministrativo, regolato dalla Legge 7 gennaio 1946, n. I. 3. Legge 14 febbraio 1951, n. 103 (G. U. n. 57): Dichiarazione di morte prsunta di persone scomparse in seguito a deportazione, avienuta t!f'a l' 8 settembre 1943 e il 25 aprile 1945. -Probabilmente la disposizione del secondo comma dell'art. 58 del e.e. non trovava applicazione nei casi di deportazione, indipendentemente dalla legge in esame, in quanto la scomparsa del deportato poteva farsi rientrare nella previsione del n. 2 dell'art. 60 al quale la limitazione del secondo comma dell'art. 58 non sembra applicabile. 4. Legge 3 febbraio 1951, n. 114 (G. U. n. 58): Istituzione degli Ispettorati compartimentali agrari di Genova e di Perugia. ____. Questa legge concerne materia per la quale, prima della Costituzione, non si dubitava che la facolt normativa spettasse al Governo ai sensi della legge 31 gennaio 1926, n. 100 (Regolamenti di organizzazione). Non sembra, peraltro, che le disposizioni degli artt. 95 e 97 della Costituzione, che stabiliscono una riserva di legge per l'organizzazione degli uffici della Pubblica Amministrazione possano essere interpretate ne! senso che, anche per la istituzione di uffici periferici, specie quando non si dettino norme per lo stato del personale, sia indispensabile una legge formale. In questa materia ancora fluida sarebbe opportuno non instaurare una prassi costituzionale che restringa eccessivamente la potest normativa del potere esecutivo. Si veda in proposito in questa Rassegna, 1949, pag. 69 e seguenti. 5. Legge 8 marzo 1951, n. 122 (G. U. n. 60): Norme per la elezione dei Consigli provinciali. ~ La . legge non contiene le norme per il funzionamento dei nuovi organi eletti.vi provinciali e per sopperire a tale mancanza in corso un apposito disegno di legge. 6. Legge 3 febbraio 1951, n. 165 (G. U. n. 68): Ratifica, con modificazioni, dei decreti legislativi 27 giugno 1946, n. 37 e 25 luglio 1947, n. 937, concernenti norme sulla costituzione e funzionament'o dei Provveditorati regionali alle 00. PP. 7. Legge 3 febbraio 1951, n. 165 (G. U. n. 68): Ratifica, con modificazioni, del decreto legislativo 17 a'prile 1948, n. 777, concernente modificazioni alle disposizioni sulla esecuz~one di opere pubbliche e alle norme sulla costituzione e funzionamento dei Prov-. veditorati alle O O. P P. Particolarmente importanti' le norme che dispongono nuovi limiti di valore per }a, competenza degli organi consultivi periferici e del 'Consiglio superiore in materia di opere pubbliche. Per quanto riguarda la competenza per valore in materia di transazioni ben noto che il parere degli organi consultivi non sostituisce quello dell'Avvocatura dello Stato che obbligatorio per qualsiasi transazione. II. SENATO DELLA REPUBBLICA I. Disegno di legge n. 1638 (Iniziativa governativa): Regolazioni finanzim ie connesse con le integrazioni di prezzo accordate .ml bilancio dello Stato. -Con questo disegno di legge si intendono regolare tutte le questioni pendenti in materia di integrazioni di prezzo a carico del bilancio dello Stato dovute per i maggiori costi di determinate merci necessarie per l'approvvigionamento del Paese, le quali nel ~.m~0'wnzm~~:ooJnn:r~rnrurrnMrnoo:rnwruwwwrn-rurnrru---ruwru--i"*rnif%t&t--1mttfrtrnwmw~ I 78 - I tempo della guerra erano oggetto di assegnazione 2. Disegno di legge n. 1683 [(iniziativa governativa): a prezzi inferiori ai costi stessi. L'art. 1 di questo Attribuzioni e funzionamento degli'. organi delle Ammidisegno di legge d facolt al Ministro per l'industria nistrazioni Provinciali. -Si tratta del disegno di e commercio, di concerto col Ministro del tesoro, legge cui abbiamo accennato sopra in relazione alla di dar corso, con o senza modifiche, ai reintegri a legge 8 marzo 1951, n. 122. carico dei bilanci dello Stato concessi dal sedicente governo della r. s. i.. Nella relazione si afferma 3. Disegno di legge n. 1377-A (Iniziativa parlamentare): che le integrazioni concesse dalla r. s. i. sono inscinNorme integrative all'art. 11 della legge 17 gennaio 1949, dibili daUa norme relative ai prezzi, le quali norme n. 6 e all'art. 29 del R. D. 30 dicembre 1923, n. 3283, sono comprese tra gli atti amministrativi convaliconcernenti provvedimenti in materia di tasse di cirdati col D. L. L. 5 ottobre 1944, n. 249 . Evidentecolazione. -Dell~ legge n. 6 del 17 gennaio 1948 mente, non si tenuto conto della esistenza del D. L abbiamo gi parlato in questa Rassegna, 1929, pagi 18 ger1naio 1947, n. 21 il quale, all'art. 1, u. p., testualna 33. Con questo progetto di legge si risolve il mente dispone: Sono esclusi dalla convalida stadubbio da noi avanzato irca l'identificazione della bilita dal presente articolo gli atti e provvedimenti autorit politica cui devoluto il rilascio della emanati in materia di integrazioni di prezzi a carico autorizzazione al trasporto di persone su autocarri. del bilancio dello Stato" Si tratta del prefetto. I .N. D I e E s I sT E M A T I e o D E L L. E C O N S U L T A Z 1 O N"I LA FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN ALCUN MODO LA SOLUZIONE OHE NE STATA DATA. AMMASSI. --Se l'Ente Nazionale Risi possa applicare alle giacenze di riso d'una campagna precedente il prezzo del riso della campagna seguente, riscuotendo la relativa differenza o se tali differenze di prezzo siano avocabili allo Stato ai sensi del decreto-legge n. 330 del 1947 (n. 5). AMMINISTRAZIONE PUBBLICA. -I) A quale Ministero ,faccia carico la responsabilit per fatti colposi commessi dai. carabinieri in servizio di istituto (n. 111). -II) Quale influenza abbia sulla soluzione del quesito precedente il fatto che il danno sia stato cagionato da investimento automob.ilistico commesso con una vettura di propriet di una Amministrazione determinata (n. 111). ' ANTICHITA' E BELLE ARTI. A chi appartengano cose mobili di interesse storico ed artistico trovate nel sottosuolo di un palazzo di propriet comunale ceduto on riserva di propriet delle cose medesime (n. 15). APPALTI. -Se i materiali impiegati dall'Amministrazione per costruire. le case per i senza tetto siano esenti da imposta di consumo (n. 145). AUTOVEICOLI. -Se costituisca contrabbando la cessione in uso a terzi fatta in Italia di autoveicoli importati temporaneamente col sistema del trittico (29). CITTADINANZA. -I) S il mutamento dello status civitatis degli alto atesini in forza della legge 21 aprile 1939, 'n. 1281, fosse condizionato all'effettivo trasferimento in Germania della residenza (n. 6). II) Se sia rilevante per l'ordinamento italiano agli effetti di stabilire l'avvenuto mutamento di cittadinanza in base alla suddetta legge, la legislazione germanica (n. 6). COMUNI E PROVINCIE. -Se agli effetti dell'applicazione dell'art. 149 del T.U. della legge comunale e provinciale del 1915 possa tenersi conto, all'effetto di stabilire la durata della pena, del cumulo delle 'pene stabilite per vari reati o se si debba tener conto della pena inflitta per ciascun reato concorrente (n. 26). CONCESSIONI. -S~ ai fini dell'imposta di registro il rapporto giuridico derivante dalla autorizzazione a gestire una casa da gioco possa considerarsi concessione di pubblico servizio (251. CONTRABBANDO. -I) Se costituisca contrab bando la cessione in uso di terzi fatta in Italia di auto veicoli importati temporaneamente col siste=a del trittico (n. 17). -II) Se in un procedimento penale , per contrabbando di tabacchi esteri sia consentita la,./.. costituzione di parte civile dell'Amministrazione delle/ : Finanze e dell'Amministrazione, dei Monopoli dell~\;,,. Stato (n. 18). . tf " CONTRATTI AGRARI. -Se le quote integrative per il grano ed il granturco contemplate nei listini dei prezzi medi delle Camere di commercio e le deduzioni pflrcentuali previste dalle leggi 18 agosto 1948, n. 1140 e 30 agosto 1949, n. 476, spettino all'ffittuario coltivator o al concedente (n. 13). CONTRATTI DI GUERRA. -Se il contratto relativo alla gestione della rete telefonica necessaria per i servizi della protezione antiaerea sia. un contratto di guerra (n. 14). DEMANIO. -I) Se il decreto-legge 27 ottobre 1937, n. 1839, istitutivo della ex g. i. I. determinasse immediatamente il passaggio a questo ente degli immobili previsti nell'art. 2 o se invece occorressero atti specifici di trasferimento (n. 76). -II) Se possa procedersi all'espropriazione per pubblica utilit di beni del Demanio di uso civico (n. 77). DEPOSITO. -Se un atto di svincolo di deposito cauzionale versato a garanzia di forniture di merci alla Pubblica Amministrazione possa considerarsi, agli effetti della imposta di registro, anche come atto enuncante il rapporto giuridico di fornitura. (n. 13). DONAZIONI. -I) Se sia valida una donazione fatta da una federazione fascista di beni appartenenti all'ente opere assistenziali (n 12). -II) Se costituisca donazione, soggetta quindi alle formalit previste dal Codice civile, la erogazione di somme disposta da una Cassa di risparmio a favore della g. i. I. (n. 13). 80 ELETTRODOTTI. -Quale sia la regolamentazione giuridica delle maggiorazioni dei canoni dovuti alle Ferrovie da proprietari di elettrodotti per l'attraversamento di linee ferroviarie (n. 2). ENTI E BENI ECCLESIASTICI. -Se sia dovuto l'aumento del cosidetto pausciale per i seminari delle provincie ex austriache (n. 14). ESECUZIONE FISCALE. -Come debbono farsi le notificazioni di atti esattoriali ai contribuenti residenti all'estero (n. 20). ESPROPRIAZIONE PER P. U. -I) Se possa procedersi all'espropriazione per pubblica utilit di beni del Demanio di uso civico (n. 63). ~II) Se sia costituzionale l'art. 23 della legge 28. febbraio 1949, n. 43 il quale stabilisce che la indennit di espropriazione di aree per conto della gestione INA-Casa sia fatta secondo la legge 15 gennaio 1885, n. 2896 sulla citt di Napoli (n. 64)"' -III) Se sia proponibile l'azione giudiziaria per l'aumento dell'indennit di espropriazione, prima della nomina del perito per la fissazione dell'indennit stessa. (n. 64). -IV) Se siano validi gli accordi contrattuali stipulati con la societ fiduciaria germanica per fissare le indennit di espropriazione di beni appartenenti a cittadini alto-atesini optanti per la cittadinanza germanica (n. 65). , FARMACIE. -Se l'espressione fino al completamento degli studi contenuta nell'art. 369 del T.U. delle leggi sanitarie debba intendersi restrittivamente come riferita alla durata normale degli studi (n. 1). FERROVIE. -I) Quale sia la regolamentazione giuridica delle maggiorazioni dei canoni dovuti alle Ferrovie da proprietari di elettrodotti per l'attraversamento di linee ferroviarie (n. 122). -Il) Quale sia la procedura da seguire per ottenere l'abbattimento di piante esistenti a distanza maggiore di sei metri dalla linea ferroviaria ma tali da cagionare pericolo alla circolazione dei treni (n. 123). -III) Se l'Amministra ,.zione ferroviaria responsabile dei danni cagionati ),,@ai viaggiatori dall'opera di un frenatore non di servizio {A:' sul treno sul quale il danno si verific (n. 124). IV) Se un dipendente ferroviario passato ad altra Amministrazione in seguito a concorso abbia diritto al mantenimento delle concessioni gratuite di viaggio, in relazione anche alla legge 12 ottobre 1949, n. 771 (n. 125). -V) Se possa applicarsi la procedura di graduazione degli sfratti da alloggi di ferrovieri (n. 126). FILIAZIONE. -Se sia valido a tutti gli effetti un riconoscimento di figlio naturale disperso in guerra effettuato prima della dichiarazione di irreperibilit, quando la successiva dichiarazione di morte presunta retroagisca ad epoca anteriore al riconoscimento stesso (n. 2). GUERRA. -I) Se possa conside~arsi fatto di guerra l'uccisione di ,civili italiani avvenuta ad opera di militari alleati durante operazioni di rastrellamento (n. 108). -II) Se i residuati di guerra abbandonati sul terreno possono considerarsi cosa smarrita agli )~ffet.ti dell'applicazione dell'art. 647, n. 1 c. p. (n. 109). / IMPIEGO PRIVATO. -I) Se dopo la trasformazione dei Consorzi agrari in Societ private il rapporto di impiego dei dipendenti sia divenuto rapporto di impiego privato a tutti gli effetti (n. 18). -II) Se gli impiegati di un Ente ai quali si applica la legge sull'impiego privato e per i quali si sia disposta l'estensione della legge 11 aprile 1950, n. 130, abbiano .diritto a veder calcolata nella indennit di licenziam~nto la indennit di :funzione prevista dalla legge suddetta (n. 19). IMPIEGO PUBBLICO. -l) Se sia applicabile alle Commissioni giudicatrici di concorsi a pubblico impiego e in genere alle Commissioni amministrative, ilprincipio della ricusazione dei componenti, in analogia alla ricusazione dei giudici (n. 256). -II) Se l'art. 13 del decreto-legge 7 aprile 1948, n. 262, possa interpretarsi nel senso che esso trovi applicazione anche a favore di appartenenti a ruoli non considerati nell'ordinamento gerarchico (n. 257). _:_ III) Se un dipendente ferroviario passato ad altra Amministrazione in seguito a concorso abbia diritto al mantenimento delle concessioni gratuite di viaggio, in relazione anche alla legge 12 ottobre 1949, n. 771 {n. 258). -IV) Se l'Amministrazione resti obbligata verso il C.1.M. per il fatto di avere autorizzato le deleghe di pagamento che i propri impiegati fanno a favore di detto Consorzio (n. 259). -V) Se l'art. 57 della legge sullo stato giuridico si interpreti nel senso che l'assegno alimentare possa essere concesso ai figli o alla.moglie dell'impiegato sospeso solo disgiuntamente (n.~ 260). IMPOSTA DI REGISTRO. -I) Se l'atto :ai vin e,:;,,. colo di un deposito cauzionale prestato per una pubblica W' fornitura possa considerarsi atto enunciante nei con fronti del contratto di fornitura ai fini dell'imposta di registro (n. 66). - II) Come dev'essere classificata, ai fini dell'imposta di registro, l'at.to di autorizzazione ad apertura di casa da giuco (n. 67). IMPOSTE E TASSE. -I) Se la valutazione delle circostanze che autorizzano il sequestro conservativo in materia tributaria sia soggetto a sindacato dell'autorit giudiziaria (n. 153). -II) Se i materiali impiegati dall'Amministrazione per costruire le case per i senza tetto siano esenti da imposta di consumo (n. 154). III) Se l'Amminist.razione Aiuti Internazionali possa considerarsi contribuente ai fini dell'imposta di fabbricazione sullo zucchero che acquista, agli effetti della relativa esenzione (n. 155). -IV) Se ne sia dovuta l'imposta. di negoziazione suue azioni di una societ il cui patrimonio sia sequestrato (n. 156). INFORTUNI SUL LAVORO. -I) Se po!!sa considerarsi infortunio sul lavoro il danno subito da un dipendente postale nel viaggio verso l'Ufficio compiuto su un automezzo fornito dall'Amministrazione in una giornat,a di sciopero dei pubblici trasporti (n. 23). II) Se sia legittima la sospensione delle prestazioni da parte dell'I.N.A.M.L. per il fatto che il datore-d1 lavoro non paghi i prescritti contrinuti (n. 24). LOCAZIONI. -Se possa applicarsi la procedura/ di graduazione degli sfratti da aloggi di ferrovieri. (n. 55). -81 MONOPOLI. -Se in un procedimento penale per contrabbando di tabacchi esteri sia consentita la costituzione di parte yivile dell'Amministrazione delle Finanze e dell'Amministrazione dei Monopoli di Stato (n. 16). NAVI. -I) Quale sia la portata dell'espressione senza regolare contratto contenuta nell'art. 1178 del Codice della navigazione (n: '13). -II) Quali siano i rapp~rti tra gli articoli 1117 e 1223 del Codice della navigazione (n. 43). ;_ III) Se il Ministero della marina mercantile possa impartire disposizioni concernenti la interpretazione delle leggi relative a contravvenzioni marittime ai comandanti di porto (n. 43). NOBILT ORDINI CAVALLERESCHI E ONORIFICENZE. -Quale sia i~. regolamento giuridico delle onorificenze dei SS. Maurizio e Lazzaro concesse motu proprio dal Re nell'anno 1943, mentre la sede del Governo era a Brindisi, e non ancora registrate (n. 6). OPERE PUBBLICHE. -Se si applichi il capitolato di appalto delle opere pubbliche ai lavori finanziati dalla Regione Siciliana ed eseguiti da un'Amministrazione provinciale in proprio nome (n. 15).' PARTE CIVILE. -I) Se in un procedimento penale per contrabbando di tabacchi esteri sia consentita fa costituzione di parte civile dell'Amministrazione delle finanze e dell'Amministrazione dei monopoli di Stato (n. 5). -ll) Se l'Amministrazione postale possa costituirsi parte civile in procedimenti contro efj) abusivi trasportatori di effetti postali (n. 6). ~ . POSTE E TELEGRAFI. -Se l'Amministrazione postale possa costituirsi parte civile in procedimenti contro abusivi trasportatori di effetti postali (n. 23). PRESCRIZIONE. -Se l'inte~venuta.prescrizione . del credito di un militare verso lo Stato per assegni dovutigli per il periodo dello sbandamento, impedisca la compensazione di questo credito con il debito su lui gravante per anticipi di prigi<>nia corrisposti in pi ai suoi famigliari ai sensi dell'art. 41 del decreto-,.. legge n. 583, del 1941 (n. 8). PRIGIONIERI DI GUERRA. -I) Se l'intervenuta prescrizione del credito di un milifare verso' lo Stato per assegni dovutigli per il periodo dello sbandamento, impedisca la compensazione di questo credito con il debito su di lui gravante per anticipi. di prigionia corrisposti in pi ai suoi famigliari ai sensi dell'art. 41 del decreto-legge n. 583, del 1941 (n. 11). -I) Se una donna che abbia riconosciuto come figlio naturale un militare disperso, prima della dichiarazione di irreperibilit abbia diritto agli assegni previsti dall'art. 41 del decreto-legge n. 583, del 1941 (n. 12). PROPRIETA'. ~ Quale sia il valore . da tener presente agli effetti del pagamento dei materiali impiegati nelle costruzioni su suolo altrui ai sensi dell'art. 936 del e.e. (n. 4). REGIONI. -Se si applichi il capitolato di appalto delle opere pubbliche ai lavori finanziati dalla Regione Siciliana ed eseguiti da un'Amministrazione provinciale in proprio nome (n. 17). RESPONSABILITA' CIVILE. -I) A quale Amministrazione faccia carico la responsabilit per incidenti automobilistici causati da carabinieri in servizio di istituto (Ii. 114). -II) Se l'Amministrazione sia responsab~le dei danni subiti da propri dipendenti durante il viaggio per recarsi al luogo di lavoro su automezzi forniti dall'Amministrazione stessa (n. 115). SOCIETA'. -I) . Se la liquidazione formale sia obbligatoria in tutti i casi di scioglimento di cooperative (n. 29). -II) Se sia dovuta l'imposta di negoz:iazione sulle azioni di una Societ sottoposta a sequestro (n. 30).. TRATTATO DI PACE. -Se l'art. 78 del Tra.ttato di Pace si applichi per il risarcimento di danni subiti da cittadini delle Nazioni Unite in seguito alla requisizione di un loro automezzo gi sequest.rato effettuata da una federazione del p.f.r. (n. 30). ~.i.-i.-J.-J.W.-H.M