APRILE 1949 
RASSEGNA MENSILE 
APRILE 1949 
RASSEGNA MENSILE 
DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 


PUBBLICAZIONE DI SERVIZIO 


ANCORA SUL CONFLITTO DI ATTRIBUZIONI 


SOMMARIO. -10 I precedientL -20 Optnione del Ga


0,00000 sparri. -30 Opinione del 11.alladore PalJi,eri e :sua criticao 
-40 Opinione del Groppali e sua critica. -50 O[pinione 
del Virga e sua criticao -60 iLo sviluppo della 
questione in sede parlamentare. -Le proposte della seconda 
OommLssione. -7. La discusstone in Senato; 
Gli emendamenti soppressivi dell'ultimo comma dell'articolo 
29 e l'intervento del Senatore Azara. -8. Gli 
interventi del Senatore Lodato e del Senatore Bos'oo. 


9. L'intervento del Senatore Schiavone e la replica ádel 
Senatore Azara. -á10. L'intervento del Senatore Zotta. 11.
iL'intervento .del 'Senatore Per.sico relatore ádella commissione 
-12. L'intervento del Ministro Grassi. 13. 
L'intervento del .senatore Orlanido. -Fine della discussione. 
-lFormulazione definitiva dell'art 29. 140 
Esame generale della discussione svoltasi in Senato 
-15, conclusione. 
1. Il problema posto per la prima volta nella 
nostra Rassegna (n. 7-8 del 1948) in ordine alla 
competenza della Corte Costituzionale a decidere 
sui conflitti di attribuzione tJ:a i poteri dello Stato, 
ha avuto ulteriori interessanti sviluppi nella dottrina, 
e, sopratutto in sede parlamentare. 
La questione fu, come si ricorderˆ, da noi sollevata 
in occasione della presentazione al Parlamento 
del disegno di legge n. 23, recant!;l -e< Norme 
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte 
Costituzionale È, il cui art. 31 tendeva sostanzialmente, 
a nostro avviso, a limitare quei poteri 
che alla Corte Costituzionale sono attribuiti 
dall'art. 134, secondo alinea, della Costituzione. 

In favore della tesi da noi sostenuta si � pronunziato 
il Presidente del Consiglio di Stato Ferdinando 
Roácco con un mirrubile, organico e convincente 
studio pubblicato nel numero 9 della nostra 
Rassegna. Dopo. di lui altri autorevoli studiosi di 
diritto pubblico si sono occupati di questo problema 
di capitale importanza per il nostro ordinamento 
giuridico, aderendo alcuni alla tesi da 
noi sostenuta, altri a quella cui si ispira la relazione 
ministeriale al disegno cli legge, e che ha, 
come � noto, nell'Azza riti l'esponente pi� autore


vole. 

Riteniamo necessario dare notizia delle pi� 
espressive manifestazioni delle opposte opinioni, 
al fine sopratutto di chiarire la portata della discussione 
svoltasi al Senato della Repubblica, con


clusasi con la soppressione cosi dell'art. 31, áSecondo 
la proposta da noi aávanzata, che dell'ultimo 
comma aggiunto all'art. 29 dalla Commissione legislativa, 
in sostituzione dell'art. 31, del quale 
riproduceva il contenuto sostanziale. 

_2. Il pi� <;esplicito tra gli scrittori favorevoli alla 
nostra tesi � stato il Gasparri (Ç Giur. It. È, 1949, 
IV, 17), il quale, premesso che Çla. prima e d'altronde 
pi� ovvia e lineare interpretaz.ione � quella 
secondo c.j nell'art. 134 d,i poteri si parla nel 
senso che tanto per intenderci pu˜ dirsi classico, 
con cui questa parola fu usata dal Montesquieu e 
dˆi suoi seguaci nella formulazione di quella dottrina 
politica che � detta appunto della separazion(
J CLei poteri È, rileva che Ç nella competenza,,della 
Corte Costituzionale rientrerebbe appunto h risolvere 
le controversie che in ordine al1~ rispettive 
attribuzioni possono sorgere tra gli organi della legislazione, 
quelli della giurisdizione e quelli della 
esecuzione È. Ci˜ posto, ritiene il Gasparri che la 
struttura del nostro ordinamento giuridico, in materia 
di risoluzione di conflitti di attribuzione tra 
Potere giudiziario e Pubblica Amministrazione risulta 
radicalmente trasformata, nel senso che ora 
anche le questioni tra Amministrazione~ Autoritˆ 
giudiziaria sono sottratte alla decisione di un organo 
(Oorte di Cassazione a Sezioni Unite) che, 
se bene quanto mai elevato e sereno, � .sempre parte 
in causa, ed affidate ad un Giudice veramente 
suver partes (Corte Costituzionale). Il G. continua 
rilevando eh~ le argomentazioni addotte contro 
questa semplice e chiara tesi, bench� sostenute da 
autorevoli voci, non persuadono, in quanto mentre 
� da escludersi che la Costituzione abbia ripudiato 
il principio della divisione dei poteri, come pretendono 
i sostenitori della tesi contraria, nemmeno � 
decisivo, per escludere la possibilitˆ di un conflitto 
di attribuzioni, la circostanza che sugli atti della 
funzione esecutiva sia consentito un sindacato giurisdizionale. 
Infatti, quello che costituisce il fondamento 
di un possibile conflitto di attribuzioni, 
� la possibilitˆ che gli organi della giurisdizione 
si inducano a compiere atti di mera ammi:Q.j.strazione, 
e viceversa gli organi dell'amministrazione 
atti di giurisdizione. 

Si che Ç il dire che i conflitti tra Pubblica Am


' 

ministrazione e Autoritˆ, giudiiZiaria sono conflitti 
nella misura in cui possono esserlo quelli tra una 



-102


parte e il Giudice, si riducono, cio�, a mere eccezioni 
di incompetenza, sulle quali peraltro � solo 
il iGiudice che deve decidere e non una autoritˆ 
diversa, non pu˜ non apparire che il frutto di 
un'osservazione superficiale e di un conseguente 
grossolano equivoco )). 

Un. genere di conflitto � qu:ello che si ha quando 
una parte, in contrasto con l'altra, afferma: ÇNon 
questo Giudice � competente a decidere su questo 
caso, ma quell'altro)); oppure: ÇNon questo n� 
altro Giudice, ma l'organo tale, non giudiziario È. 
E un genere lben diverso di conflitto � 1quello che 
sorge, quando un Organo amministrativo, ad un 
Giudice che si dichiaraá competente dice: ÇNon tu 
sei competente: Io lo sonoÈ. Nel primo caso si 
hanno due soggetti che litigano di fronte ad un 
Giudice sulla competenza di esso; ed � logico che 
in proposito decida il Giudice, come su tutti gli 
altri punti del loro litigio. Nel secondo si ha un 
soggetto che litiga con un Giudice, contendendogli 
un'attribuzione che il Giudice ritiene propria; ed 
� logico che su questo litigio una terza e superiore 
autoritˆ decida)). 

N� questa tesi del G. pu˜ contraddirsi con l'argomento 
che anche il privato potrebbe contendere 
in ipotesi al Giudice il proprio potere, sostenendo 
che questo spetta a lui stesso, in quanto � chiaro 
che pu˜ contendere sulla spáettanza di un potere 

ácostituzionale solo chi ha riconosciuta dalla Costituzione 
una sfera di potere nella quale pu˜ 
agire non semplicemente in piena libertˆ, ma con 
la fa~oltˆ di imporre ad altri la propria volontˆ, 
come appunto � il caso del potere esecutivo. Concludendo 
il suo a.rticolo, il G. non esita ad affermare 
che la tesi dei sostenitori dell'art. 31 del 
progetto non ha alcun sierio fondamento, e che Ç se 
le Camere lo lasciasse,ro passare, si correrebbe il 
rischio di vedere una Oorte Costituzionale costretta 
ad inaugurare il suo servizio pronunciando l'incostituzionalitˆ 
della legge regolatrice delle sue 
funzioni )). 

3. Ma pi� che gli argomenti favorevoli sopra riportati, 
ci sembra che apportino un contributo notevole 
se pure involontario alla nostra tesi gli 
scrittori che hanno succesásivamente aderito alla 
tesi contraria dell' Azzariti,. poicll'� le ragioni da 
essi addotte o si risolvono, per la maggior parte, 
in petizioni di principio, o non resistono ad una 
critica approfondita. 
'fra gli scrittori della prima serie, � da segnalare 
il caso del BALLADOREl-PALLIERI, il quale dopo 
aver sostenuto nella prima edizione del suo Diritto 
Costituzionale la tesi secondo la quale i conflitti 
di attribuzione indicati nello art. 134 della Costituzione 
erano da considerarsi quelli classici regolati 
dalla legge del 1877, ha con la seconda edizione 
del suo libro modificata la sua opinione adeder.
endo alla tesi contraria. 

E' notevole che un giurista come il BalladorePallieri 
ahbia dovuto ricorrere, per sostenere 1quest:
a1 sua, nuova opinione, all'argomento che si trarrebbe 
dall'art. 31 del disegno di legge, e cio� proprio 
da quel progetto di norma di cui si discute la 

esattezza e la conformitˆ alla Costituzione. N� 
sembra che un decisivo valore possa avere l'altra 
argomentazione del B., secondo la quale la Corte 
Costituzionale non avrebbe da occupar!Si Çdei conflitti 
che insorgano tra una (j1k(J;lunque Autoritˆ 
amministrativa e giurisdizionale (come erano appunto 
gli antichi conflitti di attribuzione), ma solo 
di quelli che sorgano tra gli organi Ç costituzionali 
È dello Stato. Abbiamo giˆ espresso, infatti, 
in proposito il nostro avviso, quando abbiamo detto 
che Ç non riteniamo che la Corte Oostituzionale 
abbia sostituito le Sezioni Unite della Corte di 
Qassazione nel giudizio sulle questioni di difetto 
assoluto di giurisdizione nei confronti dell'Autoritˆ 
amministrativa; noi riteniamo invece che la 
nuova Costituzione abbia posto, a.Z di sopra della 
Corte Suprema di Cassazione un organo costitu,
zionale cui � devoluta la competenza di stabilire 
se la stessa Oorte d~ Cassazione, organo massimo 
del potere giurisdizionale, si sia mantenuta nei limiti 
della giurisdizione i>. E questa nostra. opinione 
abbiamo ribadito nella nota allo studio del presidente 
Rocco, rilevando che a no.stro avviso Ç non 
sarebbe nel vero chi ritenesse che davanti la Corte 
Costituzionale una sentenza della Corte di Cassazione, 
che abbia deciso su materia riservata 
esclusivamente al potere esecutivo, sia impugnata 
come tale e, cio�, come atto che definisce 

una lite, venendo in rilievo, invece, la .sentenza 
esclusivamente come atto di un potere dello Stato 
(quello giudiziario) che, in quanto tale, in nulla 
si differenzia, da quello di un altro potere che 
possa determinare un conflitto È. 

Non ci sembra di peccare di presunzione osservando 
che questi argomenti conservano tutto il 
loro valore di fronte alla tesi del Balladore-PalHeri, 
la quale, ha il difetto anch'essa di prescindere 
dal particolare carattere della Corte Costituzionale, 
che non pu˜, in alcun modo, considerarsi 

soltanto un organo giuris-di.zionafo, sia pure il 
massimo organo giurisdizionale. 

4. Un altro sostenitore della tesi dell' Azzariti 
� il Groppali, il quale, peraltro, si libera del grave 
problema osservando che : � da ritenersi che non 
si sia voluto innovare per ci˜ che riguarda il regolamento 
di tali conflitti (se. conflitti tra organi 
della giurisdizione ordinaria ed organi dell'amministrazione 
attiva, finora regolati dalla legge 31 
marzo 1877) riservandosi alla nuova Corte (Costituzionale) 
solo quelli che possano nascere tra il 
Potere legislativo e il Potere esecutivo, come, ad 
esempio, in materia di approvazione di trattati internazionali, 
o tra il Potere esecutivo e quello giuditZiario 
in merito al s.indacafo di atti politici o tra 
lo Stato e le Regioni o fra, Regione e Regione ~r 
eventuali straripamenti di poteri sia nel ca.mpo 
della legislazione che in quello dell'Amministrazione)). 
(ÇLa Corte Bresciana))' _.1948, n. 9'-1(), 
P~á~á ~ 
Come si vede, bench~ il iGroppali tenga a dichiarare 
espressamente di es,sere sostenitore della tesi 
,secondo la qua.le l'istituzione della Corteá Costituzionale 
non avrebbe cambiato in nulla il sistema 



-103


attualmente vigente in materia di risoluzione di 
conflitti di attribuzione, il cui giudizio resterebbe 
sempre devoluto alla Corte di Oassazione, l'ammissione 
da lui fatta che tra i conflitti previsti dall'art. 
134 della. Costituzione vi sia pure quello che 
sorgerebbe per la pretesa del Potere giudiziario di 
sindacare ágli atti politici si risolve, sostanzialmente, 
in un argomento decisivo a sostegno della 
tesi contraria. 

Infatti, se si ammette che la pretesa del Potere 
giudiziario di sindacare l'atto politico i;ii risolve 
in un conflitto di attribuzioni tra Poteri dello 
S'tato, si demolisce proprio il .bastione principale 
della tesi dell' Azzariti e della Relazione ministeriale, 
quello cio� della. assoluta impossibilitˆ di 
ipotizzare un qualsiasi conflitto. tra Potere giudiziario, 
inteso nell'esercizio delle funzioni giudiziarie, 
e Potere esecutivo. Ora, una volta ammessa in 
ipotesi tale possibilitˆ, non si vede quali argomenti 
possano addursi per limitarne la portata ai 
soli casi di atto rpiolitico, escludendola invece per 
gli atti assolutamente discr,ezionali, per i quali 
sussistono le stesse ragioni che possono giovare a 
giustifica1rne la insindacabilitˆ assoluta. 

Oi˜ posto o si deve ritenere che il Groppali nel 
concetto di atto politico ricompr'ende anche gli 
atti assolutamente discrezionali, quelli cio� nei 
confronti dei quali non sono ipotiz,zabili n� diritti 
soggettivi, n� interessi legittimi, e allora. la sua 
tesi � esattamente uguale alla nostra ; o invece il 
Groppali fa dell'atto politico una categoria a s� 
diversa da quella degli atti assolutament~ discrezionali 
(ma comunque semprei ricompresa in questa) 
e allora manca ogni dimostrazione delle ra,gioni 
che giustificano qu,esto concetto limitato. 

~ Comunque, anche in questa siffatta accezione la 

ij)tesi del Groppali � tale da determinare una innovaq,
ione, e ben radicale, al sistema finora in vigore 
per il regolamento dei conflitti di attribuzione. 

5. Uno scrittore che ha cercato, invece, di portar
áe argomenti origina;li a sostegno della tesi del 
l'Azzariti, � il Virga (in Ç Foro Padano È, 1949, 
IV, 17). 
Questo autore. non esita a riconoscere che gli 
argomenti addotti dall'Aizzaritii, dal Raggi, dal 
Redenti a sostegno della tesi da noi combattuta 
Ç non sono del tutto esatti È. Egli ammette apertamente, 
in contrasto con l'Azzariti che Ç in linea 
teorica nulla vieta che l'ordine amministrativo 
pos¥sa contrapporsi all'ordine giurisdizionale, anche 
se la Pubblica Amministrazionei in giudizio 
non � investita di potestˆ amministrativa i> ; egli 
os.serva che Ç per determinare la natura di un conflitto 
non bisogna considerare il soggetto che lo 
eleva, bens“ gli organi tra i quali il conflitto si 
pone e quindi il conflitto tra Pubblica Amministrazione 
e Giurisdizione non cambia natura per 
il fatto che pu˜ essere denunciato non solo dalla 
Pubblica Amministrazione, ma da qualsiasi parte 
in causaÈ. Tuttavia, il V. ritiene che vi siano 
altre considerazioni s:ufficienti a i;iuffragare la tesi 
che i conflitti di attribuzione della dottrina. tra


dizionale non rientrino nella competenza della 
C<::irte Costituzionale. Anzitutto egli ritiene che 
stiano a favore di questa tesi i lavori preparatori, 
dai quali risulterebbe, a suo avviso, che si � inteso 
non alterare in nulla la competenza della O&te di 
Oassazione quale risultava dalla legge del 1877. Sostiene, 
poi, il V. che non sono possibili veri e propri 
conflitti tra Giurisdizione e Amministrazione, 
in quanto che Çnegare in una determinata ipotesi 
la competenza dell'Autoritˆ Giudiziaria significa 
affermare la competenza. delle giurisdizioni amministrative, 
eccettuati i rari ca.si in cui la legge precluda 
il ricorso giurisdizionale amministrativo. Ed 
anche quando ricorra ques:t'ultima ipotesi, quando 
cio� la giurisdizione pretenda sindacare un atto 
politico o comunque dichia.rato insindacabile, non 
si ha conflitto in senso tecnico, bens“ l'eventualitˆ 

o l'attualitˆ di un .eccesso di potere giurisdizionale, 
contro il quale esiste il rimedio diel ricorso per 
difetto di giurisdizione ...... Quando viene eccepito 
il difetto di giurisdizione non si pu˜ dire che si 
apra un conflitto; allo stesso modo che non potrˆ 
parlarsi correttamente di conflitto di attribuzione 
in ordine ad un atto amministrativo viziato di ~ccesso 
di potere per s.traripamento, sebhteine in 
questa ipotesj la Pubblica Amministrazione a,bbia 
usurpato le funzioni legislative o giurisdizionali, 
cosi non potr,emo parlare in sienso tecnico di 
un conflitto di attribuzione allorch� la giurisdizione 
abbia emesso o intenda emettere una prmrnnzia-
in ordine ad atti amministrativi o politici che 
la legge dichiarw insindacabili. Ed infine un'ultima 
considerazione, sempre secondo il V., sta a dimostrare 
l'infondatezza della tesi in esame. I conflitti 
tra .i Poteri de'llo Stato non possono risolver.
si in conflitti tra le singole Autoritˆ giurisdizionali 
e le singole, Autoritˆ amministrative, ma 
dovranno consistere in conflitti ch{l investano il 
Ç potere >J nel suo complesso ; ma. i conflitti fra, :i 
poteri come tali potranno solo verificarsi fra gli 
organi supremi in cui tali poteri si assommano e, 
cio�, dovranno essere necessariamente conflitti ¥ii 
carattere costituiVionale È. 
Queste sono in sostanza le argomentazioni del 
Virga a sositegno della ás:ua tesi, che, come abbiamo 
detto, coincide nelle conclusioni con :quella del1'
Azzariti, se pure ne ripudia. in rparte le ragioni. 

In base a tali argomentazioni il V. conclude 
con l'affermare che il conflitto costituzionale � 
Ç quel conflitto che sorge tra organi costituzionali 
per l'applicazione o interpretazione di norme formalmente 
o materialmente costituzionaliÈ. Secondo 
l'autore, l'elemento di pi� difficile identifi�azione 
in quesfa definizione � quello della costituzionalitˆ 
degli organi in conflitto. Il V. ritiene 
che non sia dubbiaá tale qualifica per la Oamera dei 
Deputati, il Senato della Repubblica, il Parlamento 
in seduta comune, il Presidente della Repubblica, 
il Consiglio dei Ministrj, il Presidenteá del 

Oonsiglio ed i singoli Ministri. Andrebbero, invece, 
esclusi dal novero degli organi cos:tituzionali gli 
organi giurisdizionali centrali, come la Corte di 
Cassazione, il Consiglio di Stato e la Corte dei 


-104


Oonti e gli organi amministrativi centrali come i 
Ministeri, mentre sarebbe dubbia la natura del 
Consiglio Superiore della Magistratura. 

Osserviamo subito che una volta riconosciuto 
all'ordine giuditZiario il carattere di potere costituzionale, 
non si riesce a capire, 13ulla base dei 
criteri enunciati dal Virga quali ne siano gli organi 
cositituzionali rappresentativi, non potendo certamente 
attribuirsi tale rappresentanza al Ministro 
Guardasigilli. Per quanto riguarda poi laá co


stituzionalitˆ fornnaile o materiale delle norme 
sulla interpretazione áed applicazione delle quali 
dovrebbe sorgere il conflitto, il V. ammette esplicitamente 
che sia ancora possibile la emanaz.ione 
di norme materialmente costituzionali senza l'apposita 
procedura prevista dalla Oostituzione, ed 
esclude che un conflitto di poteri, quale � previsto 
dall'art. 134, possa aversi in ordine alla interpretazione 
o applicazione di una norma legislativa ordinaria. 


Anche que¥sta tesi del Virga non ci sembra convincente. 
Essa si risolváe, infatti, in parte, in una 
petitZione di principio, in quanto si serve come argomento 
di dimostraz.ione di una proposiz\ione 
d'ella quale dovrebbe appunto essere dimostrata la 
compatibilitˆ con la Costituzione attuale. Egli 
infatti, come si � visto, '8ostiene che anche quando 
la giurisdizfone pretenda di sindaca~e un atto politico 
o comunque insindacabil~ (eJ cio� di interferire 
nella sfera di attivitˆ del potere esecutivo) 
non si aprirebbe un conflitto di attribuzioni in 
senso tecnico, in quanto rimarrebbe sempre possibile 
il rimedio del ricorso per difetto di giurisdizione; 
ma il V. si astiene di proposito dal rilevare 
che questoá ricorso, nel ásistema attuale, � devoluto 
all'a competenza della stessa giurisdizione, e cio� 
proprio di quel potere del quale si sostiene; nella 
speci�, la inesistenza. In altri termini con questo 
ricorso si chiede ad un determinato potere di rico. 

noscere che 1esso hˆ superato i propri limiti; si 

chiedei, insomma; un provvedimento del tutto ana


logo a quelli che venivano richiesti al monarca 

assoluto in via di grazia e non in via di giustizia, 

perch� il provvedimento di giustizia � solo conce


pibile che si richi'eda a chi � al disopra del con


flitto e non partecipe di esso. 

N� sembra convincente l'argomento (che po


tremmo chiamare del Ç parallelo È), secondo il 

quale non potrebbe parlarsi di conflitto di attribu


~ione quando la Giurisdizione interferisca nel Po


tere esecutivo, cos“ come non potrebbe parlarsene 

quando sia il Poter'e esecutivo a interferire nella 

Giurisdizione. Ed infatti, mentre nel nostro si


stema costituzionale, anteriore alla Costituzione, 

� stato sempre chiaro che spettassie alla Giurisdi


zione (ordinaria o amministrativa) impedire gli 

straripamenti del Potere esecutivo, nessun rime


dio particolare era previsto per impedire gli stra. 

ripamenti del Potere giudiziario nella sfera del 

Potere esecutivo, salvo la richi.esta di riesame da 

rivolgersi allo stes¥so Potere giudiziario senza al-á 

cuna possibilitˆ di un controllo superiore. 

Ora, mentre con la nuova Costituzione � rima


sta identica la regolamentazione dáella prima ipo


tesi, si � voluto istituire, per evidenti ragioni di 
armonia costituzionale (sempre d'altrondáe fatte 
presenti da gran parte della dottrina) un sistema 
per il quale gli straripamenti del Potere giudiziario 
fossero impediti da un organo estraneo e superiore 
ad esso. 

Ma, in.fine, ci sembra che sia propria la soprariferita 
formula escogitata dal V. per definire i 
conflitti costituzionali che fornisce un argomento 
decisivo a favore della nostra tesi, riportandosi 
cos“ anche per questo Autore quello che abbiamo 
rilevato per il Groppali. Infatti, se si ammette 
(e il V. lo riconosce esplicitamente) che potere giu. 
risdizfonale e potere esecutivo sono entrambi poteri 
cosátituzionali e che i loro limiti rispettivi 
sono stabiliti dalla Costituzione, non si vede, come 
possa contestarsi che qualunque straripamento 
dell'uno a danno dell'altro provochi un conflitto 
che concerne Ç l'applicaz.ione o interpretazione di 
norme formalmente e materialmente costituzionali 
1>. 

6. Ma � in sáede parlamentare che la questione 
ha avuto interessanti e certamente pi� importa.nti 
e significativi sviluppi. 
Oom'� noto, il disegno di legge n. 23 venne pre


sentato al S.enato nel luglio dello scor.so anno. La 

.seconda Commissione iperma:ôente (Giustizia,), de


cise di p~roporre :all'Assemblea la sop1press“one 

dell'art. 31, cosi come era stato richiesto nel no


stro studio ed in quello del Presidente Rocco. 

La motivazione della proposta soppressiva era 

la seguente: Ç Si pu˜, quindi, sopprimere il dispo


sto dell'art. 31, perch�, se si riferisce ai conflitti 

interni tra organi dello stesso potere sarebbe áSU


perfluo, in quanto .essi esulano dal campo dei con.~ 

flitti considerati dall'art. 134, della Oostituzion1e; ~ 

se invece, nella formula equivoca di questioni di 

competenza, si volessero comprendere i veri e pro


pri conflitti di attribuzione, non sembrerebbe pos


sibile sottrarli alla conoscenza della Corte per il 

semplice accidentale evento della loro preesistente 

regolamentazioneÈ. 

Questa motiva~ione sembra in contrasto con 

l'altra contestuale proposta, della stessa Com


miS"sione, di aggiungere all'art. 29 un ultimo com. 

ma d�l sáeguente tenore: Ç La risoluzione delle que


stioni circa il difetto di giurisdizione dei Giudici 

in confronti della Pubblica Amministrazione con


tinua ad essere regolata dalle norme vigenti>>. 

Tuttavia, nel chiarire la portata di questa disposizione, 
il relatore .faceva presente che con ci˜ 
si era inteso conformare il principio (giˆ accolto 
dalla Costituente con l'a¥pprovazione dell'a¥rt. 134) 
secondo il quale dovevano essere sottratti alla Cmte 
Oostituzionale i conflitti di giurisdizione. Con 
ci˜ era chiaro che la Commissione partiva dal pre, 
supposto che il difetto di giurisdizione nei confronti 
della Pubblica Amministr~?'ione dovesse intendersi 
sottratto alla Corte Costituzionale sQlo 
in quanto in esso venissero a concretizzarsi gli 
estremi di un conflitto di giurisdiázione, solo, cio�, 
in quanto si trattasse di materia sottratta si alla 
giuriscliz.ione dei Giudici ordinari ma rimessa alla 



-105


giurisdizione dei Giudici amministrativi tuttora 
conservati nel nostro ordinamento costituzionale, 
n0n di materia. sottratta completamente a qualsiasi 
Giudice (difetto assoluto di giurisdizione). 

7. Su questo ultimo comma dell'art. 29 si accesáe 
in Senato rin vivissimo contrasto. 
Furono proposti tre emendamenti soppressivi da 
parte dei senatori Zotta, Conti e Bosco; mentre 
un quarto emendamento soppr¥essivo fu proposto 
dal senator� S'chiavone il quale propose, in sostituzfone 
dell'ultimo comma in questione, una serie 
di norme di carattere procedura}e, concernenti 
soprattutto l'organo cui spetta.va di elevare il conflitto 
di attribuzioni tra Pubblica Amministrazione 
e Giurisdizione. 

Nella discussione svoltasi in s.enato SIU queste 
proposte soppressiv'e eá sul testo proposto della 
Commissione, tenuta su un elevato tono, scientifico, 
il senatore Azara (che nella questione pu˜ 
considerarsi il portavoce della tesi dell'Azzariti) 
acc¥ett˜ immediatamente le proposte soppressive a 
condizione che il primo comma dell'a.rt. 29 fosse 
modificato come segue: Ç La richiesta di risoluzione 
dei conflitti di attribuzione tra i Poteri dello 
Stato � fatta alla O.orte Costituzionale mediante 
1áicorso di uno degli organi costituzionali tra cui 
� sorto il conflitto >>. Nella discusásione di questa 
proposta., intervenne il Senatore Zotta perch� fosse 
precisato senza equivoco che, modificando nel 
senso suesposto il primo comma dell'art. 29, non 
si intendeva riprodurre in alcun modo, sotto altra 
forma, il disposto dell'ultimo comma dell'articolo 
stesso, sulla cui soppression.e si era ormai tutti di 
accordo. Egli rilev˜ come la tesi dei proponenti 

1l 
la soppressione fosse: che Ç il difetto di giurisdi


illffe 
zione della Pubblica Amministrazione, dando luogo 
ad un conflitto tra due poteri, potere giurisdi1donale 
e potere esecutivo deve ¥essere devoluto alla 
Oorte Costituzionale in base all'art. 134 n. 2. La 
ipotesi, invece, del difetto di giurisdizione nei confronti 
di altro Giudice, dando luogo ad un conflitto 
di giurisdizione, deve essere devoluta ancora 
alla Corte di Cassazione, Sezioni Unite, in 
base all'art. 111 >>. 

8. Nella discussione intervenne il .Senatore Lodato 
osservando : Ç La, soppressione. dell'ultimo 
comma. dell'art. 29 si impone, a mio parere, perch� 
non mi sembra si 1p1ossa sfuggire ai questo dilemma: 
o con esso si dice cosa che � giˆ imjplicita 
nell'interpretazione dell'art. 134 della Costitu1zione, 
ed in ¥questo caso � evidentemente inutile; o 
viceváe.rsa (a questa. ipotesi ¥� la pi� probabile) si dice 
cosa che non � compresa nell'art. 134, ma anzi 
contraásta con esso, ed in áquesto caso � evidentemente 
incostituzionale. Il difetto di giurisdizione 
dei Giudici di fronte alla PulbbHca Amministrazione 
costituisce un caso tipico di conflitto di attriibuzione, 
anzi l'unico caso, fino all'emana.zione della 
Costituzione, regolato e discusso; s che il volerlo 
sottrarre alla Oorte Qostituzionale costituirebbe 
una¥ violazione dei poteri ad essa conferita 
dalla Oostituzione. Altra cosa �, invece, il conflitto 
di giurisdiz.ione e, cio�, il difetto di giurisdizione 
del Giudice ordinario di fronte al Giudice 
specia.Ie e viceversa che l'a-rt. 111 della Costituzione 
riserva espressamente al giudizio della Oorte 
di -Cassazione. La. soppressione delPultimo comma 
dell'art. 29 ~pipare tanto pi� necessaria iná quanto 
corrisponde ad lJn criterio di correttezza legislativa 
lasciare alla stesisa Oorte Costituzionale, lo 
stabilire, con la sua giurisprudenza, quali siano, 
secondo l'esatta interpretazione dell'art. 134 della 
Costituzione, i limiti della sua. competenza. Del 
resto una disposizione come quella in discussione, 
che violi il disposto dell'art. 134 della. Costituzione, 
non impegnerebbe alla .~ma osservanza la 
Corte Costituzionale i cui poteri possono trovare 
un limite solo in una. norma costituzionale >>. 

Questa tesi del Lodato fu sostanzialmente ri: 
presa e sostenuta con calore dal Senatore Bosco, 
il quale ebbe ad osservare: ÇNoi dobbiamo preoccuparci 
di mantenere integri la lettera e lo spirito 
della. Costituzione, laddove all'art. 13;1. es¥sa 
stabilisce cher la Corte Costituzionale dirime i 
conflitti di attribuzione tra i Poteri dello áStato. 
Noi sappiamo che alcuni autori hanno sostenuto 
l'opinione che in questa. aula � 'Stata strenuamente 
difesa dal collega Zotta, che cio� la Corte di Cassazione 
debba continuare a giudicare soltanto dei 
veri e propri conflitti di giurisdizione che riguardano 
gli organi appartenenti alloá stesso potere 
giurisdizionale, ma quando si tratta di conflitti 
tra Giurisdizione ed Amministrazione, secondo i 
citati autori, dovrebbe subentrare la competenza 
della Corte Costituzionale. Vi sono altri insigni 
autori i quali sostengono il punto opposto, che 
cio� l'art. 134 della Oostituzdone, in rŽlazione 

all'art. 111, lasci [nteg1ra la competenza deHa 
Corte di 01issazione di giudicare tra i conflitti 
tra Giurisdizione e Pubblica Amministrazione. In 
presenza¥ di ¥qu1esti.... conflitti di áopinione rtra 
insigni giuristi e insigni magistrati io mi domando: 
aáb,biamo noi il diritto di dirimere con 
legge ordinaria tale controversia relativa alla interpretazione 
di una norma cotituzionale? A que


áá. 
sto interrogativo il Bosco rispondeva negativamente 
dichiarando testualmente: ÇLasciamo impregiudicata 
la questione � lasciamo alla Corte 
Costituzionale di interpretare la norma che riguarda 
la sua competenza; qualunque aggáiunta 
che, sotto forma di chiarimentoá, voless'e innestarsi 
alla Costituzione modificando in qualche parte le 
norme che essa detta, sarebbe da respingersi >>. 

9. Le tesi estreme contrarie sono state invece 
sostenute dal Senatore Zotta e dal Senatore Azara. 
Lo spunto alla discussione, dopo che, con la 
accettazione dell'emendamento soppressivo da 
parte del Senatore Azara, l'accordo sembrava, ormai, 
ra.ggiunto, fu offerto dall'intervento del Senatore 
Schiavone, il quale, non solo dichiar˜. di 
essere completamente favorevole alla soppressione 
dell'ultimo comma dell'art. 29, ma propose che, 
una volta stabilito che gli antichi conflitti di attribuzione 
rientrano nella competenm della Corte 
Costituzionale, si stabilissero le norme di proce



-106


dura per poterla. adire quando questi conflitti 
concretamente si verificassero. 

Contestata l'esattezza della. tesi secondo la quale 
l'Amministazione quando � parte in causa non 
pu˜ mai considerarsi un potere, ed affermato, 
invece, che quando sorge il conflitto di attribuzioni 
l'Amministrazione cambia veste e non si presenta 
come pai'te ma si erge a potere, lo Schiavone 
si � richiamato anche all'art. 111 della Costituzione 
per dedurre, dal fatto che la formula di 
questo � diversa da ¥quello dell'art. 362 del c.p.c. 
la conseguenza che questo articolo 111 contempla 
solo Ç i rapporti attinenti alle sfere tra giurisdizione 
e giurisdizione È. 

Ci˜ posto, áegli proponeva, al fine di evitare sopratutto 
che davanti alla Corte Costituzionale 
siano portate anche le cause di minore importanza, 
nelle quali lo straripamento di poteri si 
verifichi ad opera di una autoritˆ giudiziaria minore, 
che il conflitto fosse elevato con decreto del 
Presidente del Consiglio dei Ministri previa delibemzione 
conforme del Consiglio stesso. Nella intenzione 
del Senatore S'chiavone questo decreto 
del Presidente del Gons1iglio avrebbe dovuto sostituire 
il decreto del prefetto previsto dalla legge 
del 1877. 

E' a questo punto che il 1Senatore Azara ha 
apertamente esposto la sua intenzione in relazione 
all'accettazione ádella proposta s:oppressiva del-á 
l'ultimo comma dell'art. 29. 

Premesso che con gli interventi del Senatore 

Zotta e del Senatore Schiavone era stata rimessa 

in discussione la stessa questione che egli ere-á 

deva. ormai completamente risolta, 1'1A!zara ha af


fermato che con la istituzione della Corte Costi


tuzionale si � voluto creare un organo che dovesse 

giudicare dei conflitti di poteri tra. organi costi


tuzionali dello S'tato e, non tra un organo della 

Amministrazione ed un quals.iasi privato; questi 

ultimi conflitti, infatti, non sarebbero, secondo 

l'Azara, conflitti di attribuzione secondo il signi


ficato giuridico della parola e neppure conflitti 

fra poteri, bens~ questioni concernenti la giurisdi


ziione in controversie per lesioni o pretese lesioni 

di diritti soggettivi tra un privato e l'Ammini


strazfone; e quando l'Amministra¥zione sii pre


senta in giudizio deve starvi a paritˆ assoluta di 

condiziioni con i cittadini, come stabilisce la stes


sa Oost'ituzione. E-su questo punto, l'Azaraá in


sisteva con queste parole: Ç Il potere esecutivo 

pu˜ ¥e deve avere una supráemaz.ia sui cittadini, ma 

l'ha soltanto quando si tratta di fare osservare le 

leggi dello Stato, quando si tratta di garantire 

l'ordine pubblico, quando si tratta di promuovere 

il benessere sociale, quando insomma si tratta di 

attuare i fini dello Stato. Ma quando l'Ammini


strazione, per una ragion.e. qualsiasi, va a toccare 

il diritto soggettivo del cittadino ed il cittadino 

si vuole difendere, la paritˆ deve essere assoluta 

dinanzi a] Magistrato È. E dopo aver accennato 

all'inconveniente pratico che deriverebbe dal fat


to che il lavoro della. Corte Cosátituzionale, ver


rebbe appesantito da un notevole numero di pic


cole cause, cos“ precisava il suo pensiero : ÇIl 

mio emendamento sta a significare che tutti i 
conflitti tra poteri vanno alla Corte Costituzionale, 
ma che tutti gli altri che non sono conflitti 
di attribuzione bens“ di giurisdizione debbono 
spetta.re a.Ua magistratura áor(Hnaria ed a.ndaro 
innanzi alle Sezioni Unite della Suprema Corte 
cli Cassazione È. 

10. In replica a queste dichiarazioni dell'Azara, 
si ebbe un lungo e magistrale intervento del ¥Senatore 
Zotta. 
Premessa la necessitˆ che i dibattiti di natura 

tecnico-giuridica davanti al S'enato debbono essere 
approfonditi, tanto pi� quando come nella 
specie si tratta di uno degli argomenti pi� importanti 
che hanno interessato sempre giuristi ed uo. 
mini politici, lo Zotta rilevava che la ragione dell'istituzione 
della Corte Costituzionale va ricercata 
nel fatto che << es1sa � connessa con la rigiditˆ 
della nostra Costituzione, per cui una legge 
ordinaria non pu˜ andare al di lˆ dei limiti stabiliti 
dalla legge costituzionale e gli orga.i1i cli un 
potere non possono eccedere dalla sd'era di competenza 
fissata. dalla Costituzione. Il Giudice preposto 
al rispetto cli questi limiti � la Oorte Cos'iituzionale 
È. . . ÇLa Corte Costituz.ionale disciplina 
i conflitti tra. i Poteri dello Stato, mira ad 
asrsicurare che cia.scun Potere non invada la sfera 
di competenza di un altro Potere, mira cio� ad 
impedire, ad arginare lo straripamento cli poteri
È. Si tratta, quindi, secondo lo Zotta, cli un 
organo che giudica sui conflitti esterni e non sui 
conflitti interni, i quali invece, per quanto riguarda 
i rapporti tra gli organi giurisdizionali 
sono devoluti alla competenza della Corte di Cas'sai;
ione. Poich� la Oostitua.ione riconosce il prin-~ 
cipio della. divisione dei poteri, appare evidente, 
che quando un potere invade la sfera di competenza 
altrui si ba un'usurpazione cli potere, ad 
impedire la quale � stata appunto istituita la Oorte 
Costituzionale. N� pu˜ contestarsi che i tre po


teri, }egislativo, esecutivo e giudiziario, secondo la 
nostra Costituzione debbano intendersi su un terreno 
di paritˆ giuridica senza possibilitˆ cli sopraffazione 
de1l'uno sull'altro. .Ma, questa sopraf. 
fazione vi sarebbe, ove si intendes1se sottrarre alla 
Corte Costituzionale laá competenza a giudicare 
dei conflitti cli attribuzione tra Potere esecutivo 
e Potere giudizfario intesi nel senso cla.ssico e tradizionale. 
Infatti se � vera in linea, genera.le la 
tesi dell'Azara, secondo la qualei l'Amministrazione, 
in quanto � in giudizio non � potere, ed � 
vera nella, maggior parte dei ca.si, cio� per i casi 
in cui l'Amministrazione ed il privato si mettono 
sul terreno di paritˆ e domandano al Giudice 
la decisione di una controversia, quando, 
invece l'Amministrazione dice al Giudice: tu non 
hai il diritto cli intervenir.e nella sfera. di mia 
competenza perch� in quesfo campo la Costituzione 
mi riserva una¥ discrezionalitˆ insindacabiJe 
e dall'altra parte quando il Giudice risponde: 
Io ho il diritto, per mia competenza, di penetrare 
anche in codesto tuo campo discrez,ionale, � evidente 
che l'Amministrazione e il Giudice si met




-107 


tono sul .terreno dell'eguaglianza perch� e l'uno e 
l'altro assumono il ruolo di parte dando orioáine

0 

ad una lite la quale si svolge tra due parti che 
esprimono due poteri diversi. Scendendo sul piano 
dell'applica,.,ione concreta di questi principi, il Senatore 
Zotta cos“ prospettava un caso di conflitto 
di attribuzione: Pu˜ il Giudice 1sindacare la nomina 
o la dimis'Sione di uná Ministroá, di un Sottosegretario, 
di un Ambasciatore? Un tale sindacato 
involgerebbe, evidentemente, una subordinazione 
del Poteráe -esecutivo al Potere giudiziario che annullerebbe 
il principio della paritˆ giuridica degli 
organi costituzionali. E concludendo questo 
punto fondamentale del suo intervento, cos“ il 
S'enatore Zotta .sintetizzava il suo pensiero: ÇNella 
sfera del potere esecutivo vi sono, direi, tre 
gradi: un grado in cui il Potere amministrativo 
si pone sul medesimo piano del privato e allora 
la sua attivitˆ � sindacabile dinanz,i al Giudice 
ordinario, come � sindacabile la attivitˆ del privato: 
si consideri ad esempio un caso di responsabilitˆ 
contrattuale. In una sfera pi� ristretta 
l'Amministrazione � sindacabile solo dal Giudice 
amministrativo, ma non dal Giudice ol.'dina.rio, 
in quanto essa esplica un'attivitˆ nell'interesse 
pubblico da cui indirettamente pu˜ ricevere danno 
un privato. ¥Sorge allora la lesione di un interesse 
legittimo. In questo Becondo caso il Giudice 
� il Consiglio di Stato, ma non il Magistrato ordinario: 
se questi attentaSsáe a portare la ásua indagine 
in tale campo, usurperebbe un potere cio� 
lederebbe quella sfera di discrezionalitˆ che � 
propria del Potere esecutivo. Vi � un terzo caso 
in cui n� il Giudice ordinario n� il Giudice amministrativo 
possono sindacare l'attivitˆ del Potere 
esecutivo; se ci˜ facessero commettereb:bero 
unaá usurpazione di poteri È. 

Una critica serrata ed aácuta ha. poi mosso lo 
Zotta alla tesi, sostenuta anche dall'Azzariti nel 
noto articolo che dette lo spunto al primo articolo 
di questa Rassegna, secondo la quale la Corte Costituzione 
:sarebbe stataá istituita 1s:olamente per 
risolvere conflitti che finora venivano risolti in via 
esclusivamente politica, quali quelli tra i due 
rami del Parlamento, tra. Governo e Parlamento, 
tra Pres'.idente della Ráepubblica ¥e Parlamento, o 
Governo ecc. 

In tutti questi casi, ha sostenuto lo Zotta, vi 

� sempre una soluzione politica e non giuridica; 

e che la sua critica sia andata nel -segno lo dimo


stra il fatto che il Senatore Azara per sostenere 

la veritˆ della tesi contraria e, cio�, di una ipo-á 

tizzˆbilitˆ dell'intervento della Corte Costituzio


nale, ha fatto il caso che il Governo, pur avendo 

negata. la fiducia del Parlamento, in uno di que


sti casi di conflitto, non si ritiri. 

11. L'intervento del relatore della Commissione, 
Senatore Persico, era caratterizzato da una posizione 
contraria a quella del Senatore Zotta. 
Il Persico, premesso che nel votare l'art. 134 
della Costituzione nella formula << conflitto di at-tribuzioni 
tra i poteri dello SfatoÈ, l'Assemblea 
aveva intes'o escludere dalla competenza, della 

Oorte Oostitu~ionale i conflitti di giurisdizione, 
secondo quanto egli stesso aveva allora proposto, 
affermava che tra i conflitti di giurisdizione rientravano 
anch.e quelli derivanti da,} c.d. difotto di 
giurisdizione dei giudici nei confronti della .P.A. 
E concludeva: << Ed allora mi pare evidente che 
n� l'emendamento Azara, che non � riuscito a 
conciliare i diver~i pareri, n� quello Zotta, n� 
quello Conti, n� quello Bosco, n� quello Schiavone 
..... possano essere accolti È. 

Ripetuto poi l'argomento¥ che Ç< non � possibile 
che la giurisdizione diventi parteÈ, proponeva che 
venisse mantenuto l'ultimo comma dell'art. 29, 
nel testo formulato dalla. Commissione, e venisse 
soppresso l'art. 31 come superfluo. 

12. Interveniva allora, !nella discussione, per 
esprimere le illtenzioni del Governo proponente il 
Ministro Grassi, il quale, dopo a.ver premesso che 
<<la grande conquista dello Stato moderno � stata 
precisamente di sopprimere il contenzioso amministrativo 
e di portare al Giudice ordinario ogni 
controversia in cui si faccia questione di diritto 
amministrativo o politico, anche se vi � direttamente 
interessata la Pubblica Amministra.zione È 
rilevavaá che questa conquista, ottenuta in Italia 
con la legge del 1865 fu completata con la legge 
del 1877 << la quale defer“ alle Sezioni Unite della 
Corte di Cassazione il potere di pronunciare sulla 
competenza dell'Autoritˆ Giudiziaria e di ogni 
altro or,gano di giurisdizione, anche quando si 
assumeva che nei confronti della Pub.blica Amministra.,.,
i one non potessie esser.e adita l'Autoritˆ 
Giudiziaria, perch� non era in controversia un 
diritto civile o politicoÈ. 

Per mantenere questa conquista secondoá il Ministro 
sarebbe necessa.rio che anche la materia 
del difetto assoluto di giurisdizione, la quale involge 
pur sempreá una contestazione, fra le parti 
litiganti che spetta al Giudice di decidere, dovesse 
rimanere cli competenza della Autoritˆ giudiziaria 
ordinaria << anche perch� l'art. 102 della 
Costituzione ha confermato il principio della unitˆ 
della giurisdizione È. Secondo il Ministro, la 
nostra Costituzione non avr.ebbe fatto cos“ che 
conferma.re sempre pi� l'indiriz:zo che aveva. la 
nostra legislazione fin dal 1865 indirizzo che con-á 
trastere.bbe con la possibilitˆ di trasrerire alla 
Oorte Costituzionale la questione sulla giurisdizione 
dei Giudici. g su questo punto cos“ concludeva: 
<<Noi diciamo che non sono le questioni di 
giurisdizione che vengono spostate dall'Autoritˆ 

Giudiziaria alla Corte Costituzionale, perch� nel 
dire conflitti tra i Poteri dello Stato si � inteso 
rif.erirsi a quei conflitti che prima. potevano essere 
risolti soltanto politicamente tra gli organi sovrani 
dello Stato e che potranno trovare in seguito 
nuovo assetto giuridico e costituzfonale attraverso 
la Corte Costituzionale )). Dopo aver fatto alcuni 
esempi di questi possibili conflitti, seguendo la 
linea tracciata in proposito dall'Azzariti, della 
quale giˆ abbiamo dato notizia nel nostro primo 
articolo, il Ministro concludeva col dichiarare di 
approvar.e, a nome del Governo, l'emendamento 

¥ 

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-108 


del S.enatore Azara e della Oommiássioiie Çche 
stabilisce che i conflitti possono essere portati 
alla Corte Costituzionale con ricorso di uno degli 
organi costituzionali in conflitto>>; dichiarava 
inoltre di essere disposto ad aderire alla soppressione 
dell'art. 31 ed anche del terzo co“nma dell'art. 
29, nella formulazione della Commissione, 
confermata dal Relatore Persico. 

13. Si levava allora a parlare il Senatore Orlando, 
il cui intervento pu˜ dirsi sia stato quello 
conclusivo della. discussione, e che ha determinato 
il realizzarsi dell'accordo tra le varie opinioni. 
L'insigáne giurista. iniziava il suo discorso dichiarando 
di essere tuttora convinto, pur dopo 
tanti anni, di essere dalla parte della ragione, 
quandoá, in contrasfoá con Vittorio áScialoja, sosteneva 
clie la quarta Sezione del Consiglio di S'tato, 
istituita per la giustiizia amministrativa, dovesse 
consideraJ¥si Ç un organo s:upremo con cui I'Amministrazione 
si difende contro i suoi propri errori 
È, e non un organo giurisdizionale. Ci˜ a.etto, 
� precisato che lAmministrazione, ogni volta 
che resiste in giudizio ad una pretesa del privato, 
deve considerarsi parte áe non potere, e precisato 
che la riforma del 18i6'5 si fondava appunto su 
questo presupposto, del carattere di parte della 
Amministrazione evocata in giudizio, il '8.enatore 
Orlando cos“ esprimeva il suo pensiero nei riguardi 
dell'emendamento Aza.ra accettato dal Ministro: 
Ç Sono del pa.rere che esso non sia inutile, 
perch� prevede un caso, che pur potrebbe presentarsi 
; e, prevedendolo, mi pare che soddisfi le 
giáus-te considerazioni e preoccupazioni del cpllega 
Zotta. Infatti il caso, e sia pure soltanto sporadico, 
potrebbe non �i meno presentarsi. Certo, 

non vorremmo che tutte le cause, nelle 1quali il 
Sindaco di un piccolo Comune, tanto per fare un 
esempio, al fine di far dispetto ad un elettore avversario, 
gli costruisca davanti un chiosco che gli 
tolga la veduta, vadano a finire avanti lAlta 
Corte.... Tuttavia, non � da escludáere che, fra 
le pieghe di questi episodi della comune vita giudiziaria, 
possa pur sopravvenire un qualche caso, in 
cui davvero si verifichi una usurpazione di poteri. 
E, a áquesto punto, cade a proposito l'affermare 
che � necessario porre un rimedio perch� finisca 
una. buona volta quel brutto costume, che cominci˜ 
sotto il fascismo, dáell'usurpazione dei poteri, 
costume che, credo abbia, purtroppo qualche continuazione 
anche adesso ll. 

Dopo questa ampia ed esauriente discussione, 

il Senatore Zotta dichiarava: Ç Dopo le dichiara


zioni dell'On. Ministro mi sembra che la mia tesi 

possa comportare l'accettazione dell'emendamento 

dell'On. Azara, purch� si intenda dire questo, che 

peraltro � giˆ nelle dichiarazioni finali del Mini


stro, che cio� per quanto riguarda il potere giuri


sdizionale, gli organi costitu:iionali ai fini della 

presente legge, soáno le supreme magistrature ll. 

Alle dichiarazioni del S.enatore Zotta si associavano 
i Senatori Bosco e Schiavone; nessuno 
replicava in contrario. á 

Dopo di che, passati.si ai voti, veniva appro


vato l'art. 29 nella segáuente formulazione: Ç La 

richiesta di risoluzione di conflitti di attribuzione 

tra i poteri dello Stato � fatta alla Corte Costi


tuzionale, mediante rfoorso di.. uno degli organi 

costituzionaliá tra i quali � sorto il conflitto. 

II ricorso deve indicare come sorge il conflitto 

e specificare qlmli siano i Poteri dello Stato fra 

i quali il conflitto sussiste e quali le disposizioni 
. della Costituzione e delle altre leggi che si invocano
È. 
Veniva poi approvata la soppressione del terzo 
comma dell'art. 2'9 e quella dell'art. 31. 

14. Non crediamo di peccare di presunzione se 
rileviamo che dalla discussione svoltasi al Senato, 
che abbiamo sopra riferito nei suoi punti pi� salienti 
e significativi, � emersa chiara la giuste~z,a 
della linea da noi seguita nello studio pubblicato 
su questa Rass.egna, che dette inizio al dibattito, 
il quale, come si � visto, ha avuto cos“ rilevanti 
sviluppi anche nella dottrina. 
Rilevammo allora che, nella ipotesi pi� favorevole 
per la tesi seguita dal disegno di legge (secondo 
la. quale l'istituzione della Corte Costituzionale 
non avrebbe innovato circa la competenza 
in materia di conflitti di attribuzione, intesi nel 
senso classico della parola) sarebbe pur sempre 
stato opportuno, sul piano della correttezza legislativa, 
non introdurre in una legge ordinaria 
una norma che codificasse questa tesi, la cui discutibilitˆ 
era ed � evidente. 


Una tale norma, infatti, o avrebbe detto quello 
che giˆ dice la Costituzione e sarebbe stata manifestamente 
inutile; o sarebbe stata, secondo quello 
che noi riteniamo, contraria alla lettera ed 
allo spirito dell'art. 134 della Oostituzione, ed al


~ 

lora neá avrebbe costituito una violazione, tanto 

pi� grave in quanto s~rebbe sfataá compiuta proprio 
nel dettar.e le norme ásul funziona.mento di I 
quello organo, che tali viola:iioni � chiamato a 
controllare ed impedire. 

Ora nel contrasto (forse pi� di parole che di 
sostalliza), delle varie opinioni espresse in Senato, 
il punto sul quale tutti si sono trovati d'accordo 
� stato quello di sopprimere qualsiasi norma che, 
come l'art. 31 del disegno di legge, riproducesse 
quel difetto che abbiamo criticato. 

Ne pu˜ dirsi che la formulazione del primo 
comma dell'art. 29, secondo l'emendamento Aza.ra., 
abbia, sotto altra forma, espresso nuovamente 
il precetto contenuto nel citato art. 31 o nell'ultimo 
comma dell'art. 29 proposto dalla Commissione. 


Baisterebbe rilevare, in contrario, che il ¥Senatore 
Zotta, che fu il pi� strenuo sostenitore della 
tesi, secondo la quale debbono portarsi alla Corte 
Costituzionale tutti i conflitti di attribuzione tra 
poteri (compresi quelli gfa regolati dalla legge del 
1877) a conclusione della discussione; e dorro !~in_: 
tervento chiarificatore del Senatore Orlando, dichiar˜ 
di accettare lo emandamento Azara ; e tale 
accettazione non fu pura e semplice, ma (secondo 
risulta dal tes.to sopra integra.lmente trascritto) 

;;;;;;; h ...........


:: ;;;; :::: 


-10{) 


resa in termini tali, da non consentire alcun equivoco 
sul suo significato . 

.Una volta stabilitoá, il cl.te d'altronde � perf{lttamente 
logico, cl.te (almeno ai fini della legge in esame) 
per organi costituzionali del Poterg giurisdizionale, 
in conflitto con altri poteri, debbono intendersi 
le Supreme Magistrature, non v'� dubbio 
che l'emendamento Azara, ii quale stabilisce che il 
conflitto pu˜ sorgere solo tra questi organi costituzionali, 
rappresáenta l'integrale accoglimento, 
non ásolo 11ella tesi subordinata prospettata in 
quesi.a Rassegna, con la quale si sosteneva che la 
questione del conflitto di attribuzioni dovesse lasciarsi 
as.s1olutamentáe impregiudicata, g. riservata 
alla giurisprudenza della Corte Costituzionale, ma 
dellaá tesi principale, con la quale si sosteneva la 
pos¥sibilitˆ di configural'.e un conflitto tra Potere 
giurisdizionale e Potere esecutivo, determina.to 
da un atto di una delle S'upreme Magistrature (che 
� strutturalmente una sentenza, ma che viene in 
considera.zione solo sotto l'aspetto di atto di un 

Potere dello 1Stato)1 col .quale in sostanza, il Potere 
giurisdizionale interferisca nella sfera di attribuzioni 
riservata dalla Costituzione al Potere 
esecutivo. 

E che questa i;;ia stata la volontˆ del Senato risulta 
dall'andamento della discussione e da tutti 
gli interventi, compresi quello del Ministro e del 
relatore Senatore Persico, che purá ha tenuto a dichiarare 
la s,ua opposizione alla tesi sotenJ.Ita dal 
Senatore Zotta. 

Tutti non hanno potuto non riconoscere (come 
gli scrittori contrari alla tesi da noi seguita sopra 
ricordati) che esiste un campo riservato alla Pubblica 
Amministrazione intesa come Potere gsecu


' tivo, nel quale ogni intromissione � vietata al 

~Potere giudiziario. Taluno ha identificato questo 
campo con quello del c. d. attivitˆ politica, altri 
hanno parlato di attivitˆ assolutamente discrezionale; 
ma, in sostanza, si tratta di due concetti 
che partono dagli ástessi presupposti. Si tratta pur 
sempr,e di quel campo nel quale non 'sono ipotiz.zabili 
a favore dei cittadini n� diritti subiettivi 
n� interessi legittimi nei confronti dell' Amministrae,
ione, campo che coástituisce la c. d. sfera liá 
bera dell'attivitˆ amministrativa; libera nel senso 
che, a.n'interno di questa spetta esal~sivamente 
alla Pubblica Amministra.zione valutare il grado 
di neoessitˆ del pubblico interess1e e il me2.zo per 
so�disfarlo. 

Perch� non si !Pensi che noi ci limitiamo ad affermazioni 
astratte, e per dimostrare invece che 
intendiamo legare, anche su questo punto, la teoria 
alla pratica, indichiamo qui alcuni esempi concreti 
della suddetta attivitˆ esclusivamente riservata 
al potere esecutivo: nomina e dimissioni di 
funzionari per posti di particolare importanza politica 
(ambllisciatori, segretari generali dei Ministeri, 
ecc.); determinazione del modo di soddisfare 
interessi pubblici (ad esempio: decisione di devolv'.
ere somme staTuziate in bilancio per l'esecuzione 
cli opere pubbliche alla costruzione di un ponte, 
piuttosto che di un edificio, alla costruzione di una 
strada ordina.ria piuttosto che di una strada fer


rata); determinazione del modo di provvedere alla 
difesa del territorio dello Stato (mediante fortificazioni 
permanenti, o mediante apprestamenti 
mobili, ecc.); condotta della guerra. E che non si 
tratti di puri esempi scolastici ri-&ulta dal fatto 
che non sono mancati cittadini i quali hanno iniziato 
concrete az.ioni giudiziarie per ottenere risarcimento 
di danni dall'Amministrazione in relazione 
alla suddetta attivitˆ. E' recente il caso di 
una azione intentata da un gruppo di cittadini 
napoletani oontro l'Amministrazione per ottenere 
il risarcimento di danni derivati a Napoli dalla 
condotta della guerra. E' vero che il Tribunale ha 
dichiarato improponibile una tale azione, ma non 
pu˜ escludersi in via assoluta l'ipotesi che un altro 
Tribunale, o Corte Superiore, dia ingresso ad 
una tale pretesa e la accolga. S'i tratterebbe di 
una aberra!Zione, ma � proprio per gvitare queste 
aberrazioni, ecoezionali, quasi incredibili, ma pur 
sempre possibili in ipotesi astratta, che la Costituzione 
ha istituito un organo supremo al quale 
spetta di tutelare i limiti di ciaáscun potere. 

Ora, una volta cr¥eato un organo come la. Oorte 
Costituzionale, pr.oprio per impedire tali usurpazioni, 
sembra inconcepibile ch!? si possa continuare 
a mantenere il sistema precedente, secondo il 
quale la repressione di tali usurpazioni veniva affidata 
ad uno degli organi, sia p.re il mass1imo, 
del potere usurpatore. 

Vero � che per mitigare l'illogicitˆ del sistema 
si tendeva ad attribuire alla Corte di Cassazione a 
Sezioni uniti;)á un carattere diverso da quello che 
aveva come massimo organo giurisdiz.ionale; il 
carattere, cio�, che presso altri Paesi hanno il Tribunale 
dei conrflitti, o analoghi istituti ; ma, si 
trattava di ripieghi cl.te non hanno ora pi� ragion 
d'essere, una volta che la funzione di tutela dei 
limiti dei poteri costituzionali � stata devoluta 
alla Corte Costituzionale, appositamente istituita. 

Non ci sembra sia poi necessario soffermarsi sugli 
altri argomenti addotti dai sostenitori in sede 
parlamentare della tesi contraria poich� si tratta 
di argomenti, giˆ ampiamente criticati che in sostanza, 
partono da un unico presupposto, chiaramente 
espresso, .se pur mai .esplicitamenteá dichiarato; 
il presupposto, cio�, di una soggezione permanente 
del Potere <;).secutivo al Potere giudie,iario 
e di una prevalenza a.ssoluta di questo, sotto 
l'aspetto di uniao tutore dei diritti e degli interes;
si del cittadino di fronte a chiunque, privato o 
autoritˆ. 

Ora, � questo presupposto che �á in contrasto 
con il nostro sistema costituzionale; � vero, infatti, 
che spetta al Potere giurisdizionale tutelare 
i dirittti e gli interessi dei cittadini di fronte a 
cltiunque, ma � vero, altresi, che lo Stato, come 
societˆ organiz.zata, postula la esistenza di una 
sfera di attivitˆ del potere esecutivo, nell'ambito 
della, quale la considerazione degli interessi (non 
giuridici ma di fatto) dei cittadini � rimessa esclu. 
sivamente alla valutazione discrezionale dj quel 
potere. E' la tutela di questa 'sfera che � affida fa 


TI o fil& &1J rn E TI o fil& &1J rn E 
-110


alla, Oort.e Costituzionale; ed � dalla tutela di questa 
sfera che deriva, inˆirettam�nte la tutela dei 
diritti e degli interessi legittimi del cittadino. 

15. Riassumendo, ci sembra che quanto abbiamo 
sopra riferito in merito áai recenti sviluppi della 
grave questione nel campo dottrinale e in sede 
parlamentare,á consenta di fissare i seguenti 
punti: 
1) Nessuna dimo.straiZ>ione � stata data dal 
buon fondamento dell'argomento (posto dall'Azzariti 
e dai suoi sostenitori a base della loro tes1i) 
secondo il quale non sarebbero ipotizzabili conflitti 
di attri1buzione tra Potere esecutivo e Potere 
giurisdizionale, per la stessa ragione per la quale 
sono inconcepibili conrflitti tra la parte e il suo 
giudice. Per riconoscere la fondatez.za di tale argomento, 
si sarebbe, infatti, dovuto dimostrare 
che il potere esecutivo, di fronte al potere giurisdizionale, 
si presenta sempre) formalmente e sostanzialmente, 
come parte, o, in altri termini, che 
� devoluto al Potere giuris:dizionale il sindacato 
su tutti gU atti del Potere esecutivo. Ma questa 
tesi � insostenibile perch� contrasta nettamente 
con l'art. 113 della Costituzione che concede la 
tutela giurisdia.ionale contro gli atti amministrativi 
che ledano diritti ásoggettivi o interes1si legittimi, 
cosi tracciando, senza possibilitˆ di equivoci, 
il limite tra i due poteri. Dove non sussistono, 
o meglio, dove non possono sussistere 
diritti soggettivi o interessi legittimi, la tutela 

giurisdizionale � ~sc:lusa, e ogni sindacato da 
parte del Potere giudiziario costituisoe usurpazione, 
violazione di limiti segnati dalla Costituzione. 


2) Tutti coloro che sono intervenuti nel dibattito, 
sia scrittori che parlamentari, hanno dovuto 
riconoscere che la Costituzione della Repubblica 
rafforza il principio della divisione dei poteri, 
che questi s! identificano tuttora nei tre tradizio-á 

nali (legis1lativo, áesecutivo e giudiziario), che i 
limiti tra di essi sono segnati da norme costituzionali 
e che la Corte Oos;tituzionale � stata istituita 
proprio per la tutela della integritˆ di questi 
limiti e per evitar~ le ilfogittime interfáerenze 
di un potere nel campo dell'altro. 

3) Tutti hanno d-0vuto ammettere che esiste 
un campo nel quale il Potere es.ecutivo � assolutamente 
libero, nel senso che � esclusa l'ingerenza 
degli altri poteri, sia sotto forma di norme vincolatrici 
dell'az.ione concreta del Potere esecutivo 
mede,simo, sia sotto forma di controllo giurisdizionale 
dell'.esercizio di questo potere. Alcuni identificano 
questo campo libero con quello dell'attivitˆ 
meramente politica, altri eástendono i suoi 
confini per ricomprendervi anche l'attivitˆ asso-á 
lutamente discrezionale; ma nessuno pu˜ nega.re 
che questo campo esista e che l'intervento del Potere 
giurisdizionale diretto a sindacare l'attivit�, 
svolta dal Potere esecutivo nel suo ambito, costituisca 
usurpazione di potere e dia, perci˜, luogo 
ad uno dei conflitti di attribuzione previsti dall'art. 
134 della Oostituz.ione. 

Ci˜ posto, se questi conflitti sono possibili, se 
cio� il Potere giurisdizionale pu˜ con un suo atto 
interferire illegittimamente nel campo riservato 
esclusivamente al Potere esecutivo, non v'� alcuna 
ragione perch� questa. interferenza illegittima, 
questa usurpazione di potere rnm sia denunziabile 
alla Corte Costituzionale, ai sensi dell'art. 134 
d.ella Costituzione. 

* * * 

Il disegno di legge in questione � ora passato all'esame 
della Camera dei Deputati. 

Noi non dubitiamo minimamente che anche l'al-~ 
tro ramo del Parlamento seguirˆ la giusta linea . 
che ha finito per prevalere in Senato, dando vita á 
ad una legge che non porti in s:� il marchio dellaá 
incostituzionalitˆ. 



E1PWWWTIW E1PWWWTIW 
NOTE DI DOTTRINA 


A. 
.ALBINI: La. responsabilitˆ della Pubblica Amministrazione 
per atti illeciti dolosi. ÇForo PadanoÈ, 
1949, III, 41. 
E.' una critica alla giurisprude.11JZa ormai costante 
della Suprema Corte circa la irresponsabilitˆ 
della Pubblica Amministrazione per danni 
cagionati da atti illeciti dolosi dei propri dipendenti 
(cfr. da ultimoá Oass. Sez. Un. 9> luglio 1946, 

n. 819 -á Min. Esteri e Giustizia contro Aguglia, 
in Ç Foro It. ))' 1947, I, 104). 
s.ec,ondo l'A. la responsabilitˆ non pu˜ essere 
esclusa sol perch� � va.riata l'intensitˆ. dell'elemento 
psicologico soggettivo del fatto illecito, passandosi 
dal comportamento colposo a quello doloso 
del dipendente: chi, ad es., deve attraversare un 
passaggio a livello che sa esser.e sbarrato e custodito, 
trovandolo inv.ece aperto legittimamente 
s'inoltra sui binari; e. se poi, sopraggiunto il treno, 
costui vien travolto, ness:una. importanza pu˜ 
avere, agli effetti della responsa,bilitˆ e del risarcimento, 
l'indagare se il pasásaggio a livello rimase 
aperto per incuria o per maJvagitˆ del sorávegliante. 


Per sostener la sua tesi l'A. ripudia tutta la teorica, 
ormai concordemente accertata, circa la responsabilitˆ 
della Pubblica Amministrazione: la 
quale, a suo dire, risponde a titolo di l'esponsabilitˆ 
diretta, per fatto proprio, soltanto per l'attivitˆ 
psichico-volitiva o ideologica di quei suoi 
dipendenti i quali hanno precisamente il compito 
di formare ed esprimere le volontˆ (]..ella Amministrazione, 
e che sono organi di questa. Quando, 
invece, si tratta. di un'attivitˆ materiale non pu˜ 
pi� parlarsi di rapporto organico fra la Pubblica 
Amministrazione ed il dipendente e quindi di responsabilitˆ 
diretta, ma s:i � in presenza di un 
mero rapporto di dipendenza e di una responsabilitˆ 
indi;retta, in relazione alla. quale vaále il principio 
generale cuius cornmoda. ej'11!s et incornrnoda. 

In tal caso la responsabilitˆ non pu˜ essere 
esclusa quando Fevento si sia verificato per il doloso 
comportamento del dipendente, sempre che 
il fatto sia avvenuto nell'ambito delle incombenze 
al dipendente aiffidate o, quanto meno, esso trovi 
in queste la sua occasione. 

Peraltro l'A. non si ferma qui : egli ravvisa la 
responsabilitˆ della Pubblica Amministrazione 
anche quando si possa parlare di responsabilitˆ 
diretta) pur nei ristráetti limiti da lui fissati, anche 
s'e l'organo ha agito dolosamente, perch� se 

la volontˆ dell'organo esterno � giuridicamente 
quello dell'Ente, lai respons-abilitˆ dell'uno non 
pu˜ essere disgiunta da quella dell'altro, pur se 
viziata rda dolo. Non pu˜ farsi differenziazione fra 
dolo o colpa nel comportamento dell'organo, se 
questo ha agito per raggiungere gli scopiá dell'Ente. 


Quando il fatto � stato compiuto senza .che la 
perásona fisica abbia voluto perseguire gli scopi 
dell'Ente, la responsabilitˆ non pu˜ escludersi a 
priori, potendo es.sa sempre. sussistere in via. indiretta. 
E questa, in effetti, sus:siste 13empre, nella 
ipotesi che, agendo la persona fisica per un fine 
del tutto personale o comunque divf)rso da quello 
perseguito dalla Pubblica Amministrazione, essa 
trovi nella esplicazione delle funzioni pubbliche la 
necessaria occasione per compier~á il fatto illecito. 

La presa di posizion.e dell' A. sáu uno dei pun.ti 
sui qualj eraá stato raggiunto ormai l'accordo in 
tema di respon8'abilitˆ dáellO! Pubblica Amministrazione 
pu˜ essere s�i;tomatioo, in un momento 
in cui si tende a rimetterre in dAisOUr81Sione tutti i 
rapporti fra la Pubblica Amministrazione ed i privati, 
persone fi8iohe o giuridiche: non che le argl()menta.
zioni dell' A. siano anoh;e in minima pO!rte 
fondate, ma il tentativo ohe ora si fa in questa 
direzione merita di essere segnalato e valáutato. 

Gli errori dell' A. 8on facilmente individuabili; 
ed il pi� patente si rinviene in quel suo osácillare 
fra responsabilitˆ diretta e responsabilitˆJ indli,retta, 
in quello scindere in duei grosse categ'orie f, 
dipendenti della Pv,bblica Amministra21ione, nel 
profilare _.anche nei confronti d~ quŽi“ dipendenti 
oui � commesso il compáito di.i formare e manifestare 
la volontˆ della Pitbblica Amministrazione le 
responsabilitˆ dái questa talvolta oome diretta, 
átalaltra come indiretta. 

In queste forzature e contraddizioni � palese lo 
sforzo, non riUrscito, di dimostrare una tesi giˆ 
formulata: quella della affermazione, in ogni caso, 
della responsabilitˆ delôJ; Pubblica Amministrazione. 


E' sfuggito irvvero anJA. come unico siaá il rapporto, 
cos“ interno come esterno, fra la Pubblica 
Amvrninistraziorle e1d i S'UOi dipendenti, qual.e ohe 
sia la attivitˆ svolta: giacoh� q'11!esto r.apporto ed 
� ormai principio non pi� dis,cutibile -non � 
diverso, a seconda che l' a.ttiv,itˆ svolta abbia carat'tere 
intellettivo o materiale, ma � un rapporto 
unico, di natwra organica; �, f,n una parola, il rap



-112 


porto di pubblico impiego. Rapporto in base al 
quale tutta l'attivitˆ, volitiva o materiale, � attivitˆ 
dell' A4nvministrazione, ohi} d!j:rettamente ne 
risponde, ove da essa derivi danno ai terzi. E l' A. 
non si accorge come, oostruita la tesi della responsabilitˆ 
indA'“'etta, il prinof,pio citato : cuius: com. 

. moda .ejus et incommoda non gioca oerto come un 
principio di responsa.bilitˆ obbiettiva del preponente, 
come egli mostra di ritenere, oc:aorrendo 
invece ricercare in ogni caso se, cosa oui l' A. neppur 
fa cenno, sussista una colpa del preponente 
stesso, in quanto la responsabiPitˆ non si comunioa 
senz'altro. Colpa in eligendo od in vigilando, 
ma pur sempre colpa : ed impostata aos“ la, questione 
sarˆ assai raro risoontrarla nella Pubblica 
AmministrazioweI ..... 
Ma dove � pi� agevole scorgere l'errore deil' A. 
� nella sua espressa opin,ione che Ç lo scopo d;.ell' 
ente pu˜ essere raggiunto sia oon attivitˆ lecite 
che con attivitˆ; illecite )). 
Ora a, noi pari} che esisendo lo scopo oui tutta 
l'atti'vitˆ della Pubblica Amministraz¥ione tende 
niente altro ohe il soddisfaoimento del pubblico 
interesse, questo non possa esser raggiunto con attivitˆ 
illecite, essendo i d!U,e termini assolutamente 
oontrastanti e antitetici. 
Pu˜ darsi anchie che, per errore o per ignoranza 

o per incil1'ia, colposamente venga compiuta una 
attivitˆ il'lecita, ed in questo aaso nulla quaiestio 
.~ulla responsabilitˆ; ma la Pubblica Amminisvraz¥
ione non pu˜ volere ~ perah� � essa che V"IJcole 
attraverso i suoi dipendenti ~scientemente ed in 
mod'o preordinato compiere. una attivitˆi illecita, 
che per oi˜ stesso contradd'ice alla sw.a, intima 
essenza ed ai suoi scopi istituzionali I 
Se l'agente compie con dolo, scient¥emente, un 
aUo illecito, esso oompie un atto ohe per la s,ua 
nat'ltra �, pi� ed oltre che al di fuori, in contrasto 
con i fi%i della Pubblica Amminis,trazioneá; l'atto 
non p1t˜ perci˜ avere che un carattere privato, e 
non pu˜ e8'Sere riferibile aila Pubblica Amm.iniB'trazione 
a nulla rilevando ehe l'agente, nel compierlo 
abbia pe1á avventura nel suo servizio 'trovato 
la occasione per compiere quella certa attivitˆ. 

Del resto, lo stesso A. cj1 da la ragione non giuá 
ridica delle sue tesi : Ç poioh� � ev'�J;ente che la 
potenzialitˆ e,conomica di un sorvegliante deUe 
FF. SS. non pu˜ essere paragonata a quella dello 
Stato, perch� la possibilitˆ di essere reintegrato 
dei ˆanlfbi subiti dev� esB'ere ˆiverisa e1 variare in un 
grande intervallo che pu˜ andare dall'intere~a 
a zero? ... È. Que8to pu˜ essere, se mai, un ooncetto 
umanitario, ma non un concetto e men che 
mai una ragioni} giuridiea. Al risareimento del 
danno � tenuto sempre e soltanto chi � responsabile 
di averlo cagionato; e se costui, per avvená 
tiira, non ha la capaoitˆ economica necessaria per 
la reintegrazione del danno, questa non � ma.i stola 
e non potrˆ mai essere, sul terreno giuridico almeno, 
una ragione per addo8sare l'onere del risar. 
oimento a elbi respons.abile del danno non �. 

N� pare. che la cosa possa essere diversam:ente 
inqu.ad1áa.ta n;eppure alla. luce ddla nuova Costi


tuzione: la quale, anzi, col sancir.e áall'art. 28 la 
resp01isabilitˆ personale del dipendente della Pub. 
blica Am1ninistrazione, qit:ando dalla sua attivitˆ 
illegitUma deriv-i danno ad a.Uri, ha esteso, siJ 
le garenzie in favore dal danneggia.to ma. nulla ha 
innovato in ordine al'la responsabilitˆ della Pubblica 
Ammin~strazione, non sembrando che l'ultima 
parte di tale normáa possa a.ver la portata di 
render responsabile la Pubblica Amministrazione 
per un'attivitˆ ad essáa non riferibilŽ. 

Ad ogni modo la questione merita di essere esaminata 
f'undUus, assai al di lˆ di quanto non si 
sia inteso fare ora, con questi brevi 8punti; ed 
� un invito rivolto ai colleghi affinch� vogliano 
contribuire a quel'la ohiarificazione di .concetti cui, 
dopo quanto ha scritto l'A., appare necesB'ario 
procedere. (N. G.). 

D. R. 
PERETTI -GRIVA: Diminuzione di capacitˆ 
lavorativa. con danno potenziale futuro. ÇRiv. 
Giur. Oirc. e TrasportiÈ, 1949, 38. 
Il Tribunale di Torino, con sentenza 17 feb. 

braio 1948 (in Riv. e loco cit.), lm affermato che 

vi 
� diritto atd inde_nnizzo a seguito di constatata 

permanente invaliditˆ parzfale -dipendente da 

un incidente stradale ~anche quando, essendo la 

menomazfone di lieve entitˆ, l'infortunato di fat. 

to continui a svolgere normalmente l'attivit_ˆ la


vorativa espletata in tprecedenza,. E la sentenza 

su tal punto ha cos“ testualmente motivato: ÇLe 

ripercussioni nocive permanenti il Tarasco le ha 

subite; e come tali esse devono venire indennizzate 

da chi � responsabile del fatto colposo. Se il Ta


rasco ha potuto nullameno continuare il suo lavo-~ 

ro, tale drcostanza non significa se non eh.e la me. 

nomazione da lui subita � di lieve entitˆ (8 %) ; e 

di conseguenza non gli áspetterˆ un indennizzo vi. 

stoso. Ma, detto questo, ci si introduce nel diverso 

prob1ema della commisurazione dell'indennizzo al 

fP!l'egiudizio; restando re ipsa 1'ipudiata la, eccezio


ne che il permanere della idoneitˆ dell'attore a 

svolgere presso la Societˆ Gas 1e mansfoni gi� 

anteriormente ¥tenute, escluda il suo diritto al


l'indennizzo. E' ben vero che il Taraisco continua 

cos“ a godere di uno stipendio; ma la sua attitu


dine al lavoro � senza dubbio diminuita ed in m˜do 

permanente. E ci˜ costituisce valido titolo al ri


sarcimento del dannoÈ. 

Il ;p. G. ritiene criticabili cos“ la tesi del con


venuto (che opponeva di nulla dovere), come queHa 

accolta dal Tribunale, sotto il profilo che il risar


cimento � sempre dovuto quando si accerti una 

diminuzione di capacitˆá lavorativa, pur :quanto in 

fatto, ci˜ non abbia ripercussioni di carattere pa


trimoniale. 

La tesi del convenuto, considerata in senso asso. 

luto, non pu˜ esserti approvata, in. quanto_nulla. 

esclude che., in futuro, l'infortunato abbia a ri: 

sentire della diminuzione di capacitˆ lavorativa, 

pur se attualmente un danno patrimoniale non si 

sia ancora prodotto, giaech� nulla e13clude -ed � 


m m 
-113


verosimile, anzi -ch'esso si produca in futuro, 
col crescere degli anni. 

. Ma neppure la tesi, altrettanto assoluta, enunciata 
dal Tribunale, e elle port˜ alla applicazione 
pura e semplic.e delle note tabelle di capitalizza. 
zione, � approvabile. 

Non si pu˜ in via astratta affermare sic et simpliciter 
che essendo diminuita l'attitudine al laá 
voro si debba fare perci˜ stesso e senz'altro luogo 
al paga.mento dei danni ; ma occorre accertare in 
concreto se questi danni 'si sono .effettivamente 
prodotti. Si deve cio� tener conto del Ç contenuto 
economico >> del risarcimento, altrimenti si viola 
l'elementare principio che la no,zione del danno salvo 
il disposto dell'art. 185 c. p. ~non pu˜ essere 
che economica. 

Se la persona infortunata continuava ad esplicare 
la sua normai.e attivitˆ lavoraitiva, ed a percepire 
quindi la stessa retribuzione .di cui godeva in 
precedenza, il risarcimento non era dovuto, fino al 
perdurare di questa situazione; altrimenti si determinava 
un indebito arricchimento nel risarcito. 

Peraltro, come ási � detto ,sopra, non era dato sa. 
pere se áe fino a quando una siffatta situazione si 
sarebbe potuta protrarre; e poich� la questione 
doveva¥ essere decisa ora con riferimento al futuro, 
si entrava appunto nel criterio della liquidarzione 
dei danni futuri, in relazione ai quali il magistrato 
deve regofarsi con la sua prudente discrezionalitˆ 
in �ruse -al principio del quod prelumque accidit. 


La nota itel P G. a1"riva in buon punto a met. 
tere il dito su uno dei punti di a.ttrito in materia 
di risarcimento danni da fatti colposi. E' pi� fre. 
quente di qU:anto non si creda il caso di ohi riesce 
ad ottenere un oospicuo ri8aroime'!bto pur_ qy,a_ndo 
il concreto danno patrimoniale1 � a,sásai minotie di 
qU:ello cne appare configurabile in astratto. E oi˜ 
� dovuto .alle cause pi� disparate, tra, le quali, non 
ul'time, una oerta pi,qrizia mentale cne conduce ad 
una quasi meccanica applicazione delle tabelle di 
capitalizzazione, e1d un non sempre bene inteso 
senso pietistioo verso il soggetto leso. 

Vi � d.a esser grati quindi al P: G. ohe ha volu'to 
ricordare un principio gen(Jlf'ale, ohe assai di frequent� 
in questi casi viene dimentf,oato : á che il 
danno � risarcibile (pi� esattamente, forse : � 
aanno¥giuridioamente rilevante) sol qU:ando <JJbbia 
in conoreto Urn ootenuto economico, salvo il oaso 
particolare del danno non patrrf,moniale cui si riferisoe 
l'art. 185 Oodioe penale. 

E quanto alla liquidazione dei danni futuri in 
casi del gen.ere si domሠsempre 'tener conto delle 
pi� svariate circostanze; fra le quali sembrano 
basilari la entitˆ della resi<fAJ;ata invaliˆitˆ permanente, 
la natura di átale invaliˆitˆ e la particolare 
attivitˆ esercitata dalla persona che chie. 
de il risarcimento, per opporsi -ánei g�Mti limiti 
-alle talora. veramentf31 eccessive pretese che 
si intendono far valere per ott@'nere iD risarcimento 
dei danni .... ch� non si sono verificati e verosimi,l. 
mente non si verificheranno mai. (N. G.). 



RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA 


ATTO AMMINISTRATIVO -Impugnativa avanti il 
Consiglio di Stato -Sospensione della esecuzione Natura 
del relativo provvedimento -Impugnativa 
per difetto di giurisdizione. (Corte di Cass., Sezioni 
Unite, Sent. n. 1110-49-Pres.: Ferrara, Est.: Pasquera 

P. M.: De Villa -Colavita contro_Prefetto Foggia). 
La pronuncia del Consiglio di Stato sulla domanda 
di sospensione della esecuzione dell'atto 
amministrativo im[lugna.to ha. natura di atto giurisdizionale 
e presuppone, nel giudice che lo emette, 
il potere giurisdizionale di conoscere non solo 
di tale domanda; ma. anche del ricorso. 

Tuttavia, poich� la pronuncia sulla domanda di 
sospensione non pru˜ essere considerata una. decisione, 
ma � una ordinanza, come � es:pressamente 
previsto dal decreto legislativo 5 maggioá 1948, 

n. 648, essa non � impugna.bile per difetto di giurisdizione 
avanti le Sezioni Unite della. Corte di 
Cassazione, n� preclude la questione di giurisdizone 
qualora, davanti alle S1ezioni Unite, ,sia impugnata 
la pronunzia definitiva, sul merito. 
Ráiproduaiamo, anzitutto, testualmente la, parte 
deHP, m:o:tiv'azione idella, sáentenza dell.e Biezioni 
Unite ohe attiene alle dite massim¥e sopra riportate: 


In effetto, queste Sezioni Unite con sentenza 
20 marzo 1943, n. 649 affermarono il vprinaipio 
ehe anche quando nel. procedimento inaidentale 
sull'a sospensione non venga sollevata o non sia 
espressamente decisa la, questione sul difetto assoluto 
di giurisdizione sul Consiglio di Stato, deve 
ritenersi ehe questo, nel pror11Unoiare sulla sospensione 
abbia, impliaitamente rioonosoiuta 1,a, pro, 
pria giurisdizione SUllla, contestazione sottoposta 
al suo giudizio; ritenuta, .quindi, la, nafJura giurisdi.
zionale della deeisione sulla sospensione, la 
medesima sentenza affermAav'a, il prinoipio ehe Ç la 
prronurbaia sul.la sosp1erisione pu˜ essere impugnata 
immediatamente per difetto assoluto di giurisdizione 
È, e ohe il passaggio in giudicato delia predetta 
decisione e della conseguente a,ffermazione 

implicita della giwrisdizione nel Giudice su Va 
pronurnoia, dˆ lv,ogo, sull' eoeezione di difetto assoluto 
di giurisdizion,e, Ç a'd una preeTtusione, ohe 
non eonsente di p'I'oporre uiteriorm;ente la, stessa 
eccezione nem,meno in sede di i.inpugnativa per 
cassazione d~lla de,<Jisione definitiva, sul merito >>. 

Riesaminata la questione, ~a Corte rileva che la 
preoedente sentenza non ha considerato '!J;n partiool,
are asápetfo, da.l quale d,eriva una diversa so~u


zione per quan.to riguarda l'immediata proponibi~
itˆ del rieorso alle S'ezáioni Unite contro la pronunaia 
del Consiglio di Stato relativa al,ia domanda 
di sospensione dell'eseauzione dell'atto 
amm¥inistratfoo: á, , 

La sospensione denl!eseouziorle (art. 39 del T. 

U. 26 g#f;gno 1924, n. 1504 e 36 del Regolamento 
di procedura 17 agosto 1907, n. 842, modificati 
dall'art. 2 del, decreto legislativo 5 maggio 194.8, 
n. 642), � indubbiamente un mezzo cautelare; la 
relativa domanda solleva iin inoidente nen giudizio 
principal'e sitUa legitti1mitˆ derl,'atto im1pugnato, 
e si collega al giudizio definitivo sul rioorso 
con mpporto di mezzo a fine. La pronuncia sulla 
domanda di sospensione ha, perta'fito, natura di 
atto giu,risdizionale e presuppone, nel giudice ohe 
l,a emette, il potere giurisdizionale di eonoscere 
non so~o di ta,Ze domanda,, ma anohe del ricorso; 
sotto .questo aspetto la Corte non crede di doversi 
diseostare dalla pro'pria giurispribdenza, senza 
ripetere argomenti giˆ svol'ti. 
Pu˜ anohe ritenersi ohe il ConsigUo di Stato, 
giudfoe d:ella propria co11,,,petenz¥a, nel pronunciare 
sulla istan.~a di sospensione riconosoa im'-@) 
pliaitamente la propria giurisd~zione sulla contes
átazione sottoposta al &uo giud'izio, anche quando 
nel procedimento incidentale non venga proposta 

o non sia esperessamente deCisa 1,a questione del difetto 
di giurisdizioneá nel Consiglio di Stato; ma 
da qiieste premresse non si pu˜ trarre senz'al~ro 
la oonseguenza che la pronuncia sulla sospensione 
sia irnl'Jnedialamente im'p1tgnmbile per questa irnplicit.
a o esplicita delibera,zione della competenza, 
e che sia predl,itso dalla regi1Udicata il\ rieo't'so a,~le 
Sezioni Unite della Corte di Cassazione contro la 
decisione definitilva, per motivi attinenti alla giurisdi~
ione. 

'Nel proaedirnento dinanzi al Consiglio di Stato 
in sede giuri8dizionale � nettamente tracciata la 
di.stinzione tra la decisione del ricorso, ed i provvedimenti 
in gáenere emanati dallo stesso organo, 
che sono anch'essi deaisioni in senso lato, eome 
ogni pronuncia emanata nel eorso deZ. processo dal 
giudice ordfoario o speciale, ma non sono confondibUJi 
aori quella definitwa in cui si e-strinsica il 
páotere di deeisione della oontroversia. 

L'articolo 42 del T. U. i26 giugno--1924, n. 1504 
presorive, infatti, che Ç gli originali delk-deoi-sioni 
e dei áprovvedimenti giurisdizionali d.i qualsivoglia 
natura emessi dal Consiglio di Stato >> 
sono esenti da bollo, salvo 1,e tasse ivi staábilite j il 



z & :::i ! 'JBIDIE i Ehltrni &'' 


-115 


4 
successilvo art. 44 preveáde la ridhiesta di nuovi 
scMari'menti e documenti all'Amministrazione interessata, 
e l'ordine all'Amministrazione. di fare 
nuove verifi.cazion-i; nel Titolo III del Regolamento 
di procedura 17 agosto, n. 642 sono raggrup1pate 
l,e domande incidenti, e tra queste le domande 
di sospensione dell'esecuzione dell'atto ammJi


nistrotfivo; propomibi~i wel 'f'ioorso oppure miediante 
istanza diretta alla Sezione la quale Çpronuncia>> 
(ÇprovvedeÈ, secondo il decreto legislativo 
5 maggio 1948, n. 642) entro termine prefisso. 
Il t italo IV traUa, in.vece, della dtecisione del ricorso 
che contiene anche ia condanna delle áparti soccombenti 
alle spe'se (articoli 55, 61, 68), ed � contro 
questa Ç deoisione >> ohe gli articoli 47 e 48 den 

T. U. 2.6 giugno 1924, n. 1504 accordano i máezzi 
d“ imp'l{gnazione (ricorso in revocazione e ricorso 
per cassazione). 
La pron.uncia sulla domanda di sospensuone 
emeff8a dall,a Sezione con deoreto (art. 39 del T. 
U.) e, dopo il decreto legis~ativo 5 maggio 1948, 

n. 648, con ordinahza, � quindi un provváedimento 
giurisdf,zion.ale dvDergo dalla decisione che chiude 
il processo davanti il OonsigPio di Stato; contro 
quel prO'�'Ved!i:mento non � ammegso, nel sistemia 
dell,a leg,ge e del regolamento di procedura, n� 
ricorso di revocazione, n� rioorgo per casgazione. 
La strumentalitˆ del provvedimento cautelare di 
sospensione regola ed assicura in anticipo i:l rendimento 
pratico della decisione fi1“ale,á ma la garanzia 
giurisdizionale a scopo cautel'are, pur presu.
pponendo jl potere di co'nogcere de'l,la controversia, 
si e8aurisce in una valittaz.ione dell'opportitnitˆ 
e della oonvenienza della sospensione, senza 
decidere se l'atto amministraUvo sia o non sia 
legittimo; sn questo provváedimento, benoh� giufilt 
risdiz.ionale al pari dei provvedimenti cautelari 
del, Giudiae ordinario, non pu˜ formarsi, e non si 
forma, n� implicitamente n.� esplicitamente, la regiudicata 
sulla comvpetenza del Consiglio di Stato, 
con l'effetto di preciudere la questione di giurisdizione 
qualora davafiti a queste Sezioni Unite 
sia im1pugnata la pvronuncia definitiva su~ merito. 
Consegue che nel.la promuncia sulla domanda di 
80Spensiono non � neppure neces8'aria una riserva 
di esanie della. comrpetenza, e dhe l'eccezione di 
inammissibilitˆ del ricorso deve essere disattel8a. 
A.nnotando la sentenza n. 1865/48 delle ste8se 
Sezioni Unite (in questa Rassegna, 1948, fascicolo 
11-12, pag. 21) oonaláudevamoá dicendo <Li attendere 
dall'a Corte Suprema una pwrola chiarific'ab>ioe 
8Ui oomvl,es8i pr'oblemi che sorgono in relamone 
alla impugnabilitˆ autonomˆ, delle pronitnoie di 
sospensione del Consig-cio <Li Stato, in funzione 
del difetto di giurisdizione. 
Non ci sembre ohe la presente sentenza abbia 
determinato l' anspicata ohiarificazione, oh�, anzi, 
possiam1@ dire che i probZemi suaccennati sono rima8ti 
tnttorn insoluti ed ad essi si sono aggiunti 
nuoDi e ápi� gravi elementi di perpl,eássit'ñJ. 

Con qnest.a sentenza, invero, la Corte Suprrem.ri 
ha tentato di tracci(J;re la figáura della pron.nncia 
di sospensione come un atto ginridioo, formalmente 
giurisdizionrile, e sostanziaim1ente ammdni


strativo, il quale, n� � soggetto alle impugnative 
propr,ie degli atti amministrativi, perch� non � 
posto in essereá cla un organo deil,la Pubblica Amministrazione, 
(art. 113 della Costituzione) n� pu˜ 
essereá impugnato con i mezzi prevfati per gl““ atti 
giurisdizionali, áperch� non sarebbe-una decisione 
(art. 111 della Costituzione). 

Questa costruzione pioggia, come si rileva dalla 
sopra trascritta m.otivazioine, essenzialment-e sui 
seguenti argom,enti: 

Ogni Giudice, speciale od ordinMio, emette nel 
corso del giudizio vari pvro1,váRdimenti gi.uriffdizional,
i, ma il sistema processuale vigente esclude che 
questi provvedimenti abbiano t1ttti la Messa efficacia 
e la stessa portata, ai fi.ni deVla formazione 
del giudicato gulla esistenza. del potere giu1'isdizionale 
nel Giudice che li emette, e della, conseguente 
l,oro autonoma im'Pugnabilitˆ. ésiste tutta 
ittna oateágoria di atti giurisdizional;i ohe dispongono 
misure caiiteiari, i qual'i hanno carattere 
p'IJ:amente incidentale e, pur richiedendo nel Giuclice 
ohe lii emana il ápof)ere di g“udicare snl merito 
della lite nel corso dell,a quale sono adottati, 
non pregittdicano, peraZtro, la decisione de'"finitiva 
sulla esistenza di ,questo pregupposto eN8enziale 
del processo. ,Jn questa categoria poi ,.,,bbe farsi 
rientrare il provvedim;ento di sospen.Qione, e ci˜ 
in armonia con quanto � espressamente dispr,sto 
dall,e nor<m'e 'IJ-igenti in ordtine ai giwli::i m:anti il 
Consiglio di Stato, nolf"r/1,e che pret?ed'nn la frnápn


gnabilitˆ delle sole decisioni (cio� pronu.ncie 8/ll 
1nerito) emesse da questo. 

Non ci semibra che i suespogti argCJir>mf1 abá 
biano quel carattere d“ soliditˆ, anzi, di inconfutabilitˆ 
ohe sarebbe necessario per gi1.tslificare nna 
decisione la quale ha per consegiienzn �nmediata 
quel.la di attri,buire al Consiglio di 8t.ato il patere 
assoluto ed incontrol'labile di sospendere l'c.~ccu 
zione di tutti gli atti amministrativi, 8'''á ch1J incidano 
in materia di diritti soggettivi, o di interessi 
legáittimi, o, addirittura di interessi semplici. 

'Va rilevato, anzitutto, che la Corte S1iprema 
ha dovuto, per sostenere la tesi enuncwtu nella 
presente sentenza m,odificare radáicalmenie dne dei 
suoi ápi;� autorevol,i indirizzi giurisprudenzwli. ln 
primo luogo 'essa ha domito rnodiáji,care il principio 
(che costit.ui'Pa giurispvrudenea quasi ro8tante), 
confermato recentemente proprio nella f'cntenza 
n. 1865/48, secondo il quale Ç per arcertare 
la natura del provvedi1nento del Giudice 8e ne deve 
considerare il contenuto e, qualora la que.~tione 
da risolvere de¥bba necessariamente fnrina;áe C>ggetto 
di sentenza, come la pronuncia. su“la ~iurisdizione, 
il provvedi'l'nento va definito senf:�n,-:;;¥i È. 
E' da notare cheá nena presente 8Pntenea niilla r.i 
dice espressamente per contrastare ¥J limdnre la 
portata della nwssi1na sopra riferit(,. 

In 8econdo luogo la Corte Supremri láa du1 uto 
miitare (e in questo caso lo ha c8JH'C8Samente dichiarato) 
la p¥ropria giurisprudenza in terrrp,in.i, 
entinciata m,agistral,mrente neUa ben nota de<Ji~ione 
delle stesse Sezioni Unite n. 649 del 20 marzo 
1'943, la quale aveva esplicitamente affermato che 
Ç ove non si impugni immediatamente la zirimuná 


mw:llill.li"&&L 2f fil mm fil ;=

fil mmmm mimmm E?? 

-116


eia sulla sospensione per asso'tuto difetto di giurisd�zione, 
tale eccezione resta precl1u1a in sede di 
decisione sul meritio del, ricorso È. 

Per superare glJi ostacoli costitwiti drd 1Jue sii 
enunciati indirizzi giwrisprudenziali preoedáe"liti, 
sarebbe stato forse pi� agevole adwire alla t.esf,, 
sostenuta in pas¥s.ato da alŽuni scrittori. (V. Roceo, 

nello studio pubblieatlo in Ç Scritti Giuridici È in 
onore di Santi Romano, II, 513) e reeentemente 
ripresa dall'Aliotta e dai Berio (inÇ Rivista Amministrativa
È, 1949, 77), secondo la quale la pronuncia 
di sospensione sarebbe un atte ammini


strativo, sia dal punto di vista sostan;;�1le nlw 
dal punto di vista formale. 


La Corte Suprema, per˜, non htt ritenuto po.Qsibile 
superare i gravi argomenti ráhá' militano contro 
la suesposta te8i e Ohe sono sf:(J,tt 11rnpia.m.,,nte 
ela,borati dal, Varvesi nel siio studio in que8la 
Rassegna, 1949, pag. 1 e segg. A q1testi (','J"90ri.enli, 
che dopo la sostan.<:ia~e, implicita ndesione datavi 
dalla Corte Suprema. con la presente sentenza, 
debbono ritenersi sempre validi1 árinviamo integralmente. 


Dopo queste considerazioni di contorno, ci semlbra 
di poter sommáessam¥ente a,ffermare che la critica 
fondamentale dhe si pu˜ mtiovere alla sentenza 
in esame investe l,a stessa impostazione di 
essa. 

La Corte Siiprema ha, invero, basato l'a sua pronunzia, 
oomáe a,bbiamVo visto, sulla estensione integrale> 
a,z giudizio amrmtinistrativo, .nel quale � p1arte 
essenziale la Putbblica Am.ministrazione, d“ tutte 
le re1gole e principi che dominano i gittilfai ordinari; 
e1d ha ritenuto di poter ricomprendere il 
provvedirnlento giurisrlizional,e dA sospengione delta 
esecuzi.one del~'atto arm1ministrat.ivo nella grande 
categoria generale dei provve:dimenti cautelari, 
i qualf,, essendo giustificati dalle sole ragioni di 
urgenza, possono prescindere dalla oompetenza 
del Gi1tdice, fondandosi; su una specie di potere 
generieo che a qiiesto spet.ti, di evita,re grooi ed 
irreparabili danni ohe' derivino dal mutamento 
d'una determinata situazione giitridica o di fatto. 
PeraUro, se si pu˜ essere d'accordo eon questa 
acuta tesi de:d!a aorte Swprema per quanf)O riguarda 
in genere il sistema dei giudizi ordinari, 
ci se1nbra che l'applfoazione di essa al plf'ovvedi'
tmento d>i tfiospensiorv,e1 d'rRPatto ammdniSJtrat.ivo 
non sia possibile, in quanto non tiene conto 
del fatto clhe provvedl,menti di questo genere emanati 
da un Giudice privo d~ giurisdizione nei confronU 
della Piibbliea Amministrazione, non si risolvono 
solo in uno straripamento rial potere 
spettante al Giudice stesso di decidere quella lite, 
ma a(tres“, in una usurpazione del pobere spetta.
nte alla Pubblica Amministra.zione, in relazione 

al,'fJm esecuzione di querl'atto, potere garantito 
da.Ua Costituzione, e ohe non � anmtllato n� dimimdto 
nei~a sua forza dalla eircostanza Ohe l' Amministrazione 
stessa sia formalmente parte nel 
processo. Invero, nel nostro Ordinarnlento Costituziona,
T;e basato siiUa divisione dei poteri, in 
tanto l'Amministrazione � slltbordinata al Giudice, 
In quanto qne8ti abbia concretamiente il po-

s mm =fil rwu rn ii fil ;=; fil 

tere giurisdizionale nella, materia sottovosta al 
suo gmdi'.zio. 

Con questa sentenza, invece, la Corte Suprema 
ha finito con l"ammettere che Z1 A_mm:inistrazione 
� da ritenersi sempre subordinata al Giudiee, 
quando quesu eseárciti nei S'ltoi c˜rifronti un potere 
generico di adozione di provvedimenti cauteáVari 
e provvisori, potere ohe, ripetesi, non trova a7,c~
ma base nella, Costimizione. 

Non sappiant>O se .questo orienta.1m¥ento deZl'a 
Corte diá Cassazione sia destinato a rafforzars'i, 
se oio� Va Corte abbandonerˆ deifinitivamente 
quella sua giturisprudŽnza la quale, riconoscendo 
in ogni prov1)edimento giurisdizionale, clhe risolva 
“m.p:Meitamente o esp,l,icitamente la questione di 
g�trisdizione, il carattere di rlecisione Zl.g consentiva 
di esercitare in pieno le sue costituzionali 
funzioni 1U massimo organo regolatore delle competenze 
giudiziarie. Non ci nascondiam:o, comurnque, 
che il rafforzarsi di questo indirizzo non potrebbe 
che aggravnre que1g1li irnaonvenienti in.siiti 
nPll'istituto del.la sospensio11,e ohe sono stati segnalati 
nel sopra citato stu,ˆrio de~ Varvesi e che 
giˆ da soli giustificherebbero itna revisione radicale 
dell'istituto medesimo. 

Per aceennare solo ai pi� grain di questi in.convenient-
i, varrˆ notare che l'ordine di sospensione 
re~ati1>0 a,d atti amministvrativi che trova,no l,a loro 
caiisa nell'urgenza, si risolvŽ sostanzi(J)lf/nente in 
un annullamento dell'atto stesso_. la cui causa si 
iilentifica proprio nella nece88itˆ del.la im.mediata 
eseeuzionn clhe, mediante l'ordine di sospensione, 
impa1rtito, in ipotesi, da organo privo di potere 
ágiurisdizionale in ma;teria, viene .ad} es¥sere impedita.. 


E', peraltro, da rilevare che, se anclhe questo 

indirizzo giurispráttdenziale della Corte su.prema 

dovesse confermarsi, le conseguenze ohe ne de1


¥ 

ri11ano e ahe, al momento presente potrebbero tro


V'are nei casiá di pi� grat'e conflitto una sonuzione 

pratica sol,o sul piano ewtra giuridioo, (e cio� col 

rifit#o deW Amm.inistrazione di ottemperare al


l'ordine ˆi soáspensione), trovera,nno invece' una 

radieale e giuridic'a solnzione nel funzionamento 

della. Corte Costitiizionale. 

Se, invero, la Corte Supremla ha rit(Jlfl,(U,fo di do


ver rin'IJIJ'VZia,re (J)d esercUare il 8itO sindaeato sul.le 

pronuncie di sospensiva emesse dal Consigl~o di 

Stato r,ascia,ndo pratie(J)1niente senza tutela la Pub


blica Ammáinistrazione, di fronte a!JPi eventuali 

stra,ripamenti di potere giurisdizionale di qu.el 

Consesso, altrettanto non potrˆ avvenire quando, 

con l.a istit11,:<1ione deUa Corte Costituziornale, -E po


teri ˆelle Sezioni Unite nella materia in rlisous


sione saranno assunti da queU'Or,qano Suprem.o. 

Come pi� volte, infatti, � stato rilevato in que


sta Rasrsegna (V. sopra pagina 1 e seguenti e i 

richiami), a differenza di quanto avviene per il 

potere regolaf:ore detla Corte di Cassazione (o per 

(o meno di quanto la Corte di (Jassazione con la 

presente sáentenz1a ha ritenuto oháe avvenga) l'“nF 

tervento della Corte Costituzionale nei conflitti 

ˆi attribuzione (ehe si verificano anche quando 

un Giáudioe, assoluta.mente privo di giurisdizione, 


1JTI RE 


-117


pretervda. di emanare ordini neái confronti della 
Pubblioa Amministrazione), non pofJrd essere subordinato 
alla oircostanza che il pro'IJVedimento 
mediante il qual,e il Giudice privo di giurisdiizione 
interferisca neUa attivitˆ ammrinistrativa, sia, formalni.
ente, una decisione o sentenzˆ. Il prrovvedirnmito 
dái sospensiva, invero, agli effetti del conflitto 
di attribuzioneJ viene in 1questione solamente 
in qu,anto atto di un potere (quello giurisdizi.ona
ál'e) Ohe interferisoa neVf aUivitˆ di iin altro potere 
{la P. A.) senza alcun rigitardo alla forma 
dell'atto stesso. 

Tutta-vi.a la cmialnsione pi� im1portante ohe � 
dato di trarrie dalla seguente sentenza si � ohe 
qnesta innovazione giurispif'udenziale renderˆ ancora 
pi� acuto ed attitale il problema della oompatibilitˆJ 
dell'istituto wella sospensione giwrisdizionale 
degli atti amm�iiistrativi con i prinoipi 
sanciti nella Co8'tibtizione della Repttbblica. 

Nello studio del V arvesi sono giˆ stati aocen.
nati i motivi ohe sem,brano esoPudere qitesta compatibilitˆ 
e ohe possono sinte1tizzarsi ne'l,la consáiderazione 
ohe, una volta riconosoiuto al Consiglio 
di Stato il carattere di organo gi1trisdizionaie, 
non gli si possono attribuire, ,�enza una espressa 
norma costituzional:e (ohe manca) poteri che esulano 
com.pleta.mente dall<a funzione giurisdiziona,l,e 
e che, consistendo nella valutazione e nella fissazione 
del tempo della esecuzione del.l'atto amm1inistrativo, 
atten,gono strettamente alla Jiinzione 
arnirninistrativa. 

Nell'elaborazione delle imminenti riforme delle 
leggi sulla giurisdizione amministrativa non sj. 
potrˆ fare a meno di affrontare il problem:a neala 
sua i.nterezza per risolverlo in oonformtitˆ della 
CostitJuzione attuando, nei confronti del Consiglio 
di Stato e degli altri organi de'1la giustizia amrminisfJrativa 
quei principi della separazione dei poteri 
ohe postulano che ai dett-i organi siano rioonosciuti 
in pieno tutti gli at.tributi propri degli 
organi giu1ái8dáizionali, máa soltanto quelli. (A. S.). 

CASSAZIONE -Sentenze di giudici speciali -Violazione 
di legge -Costituzione -Ricorso. (Corte di 
Cass. Sez. Unite, Sent. n. 838-49 -Pres.: Ferrara, 
Est.: Jamalio, P. M.: Macaluso -Cialfi contro Patrioti). 


A norma dell'a,rt. 111 della Oostituzione � sempre 
amtmesso ricorso in Ca.ssa.zione per v)io.lazione 
di legge non solo contro i :provvedi,menti 
sulla libertˆ -personale, ma contro tutte le sentenza 
di 1qualunque giurisdizione speciale, meno 

¥quelle che siaino dalla Oostituzione medesima 
espressamente eccettuaite. 
La normw riceve irnm:ediata applicaizione, anche 
per le giurisdizioni non penali, dalla, entrata 
in vigore della Costituzione, restando fermo, per˜, 
il principio secondo il quale i mezzi di impugna:
liione sono il'egolati dalla legge .vigente al tempo 
in cui le sentenze furono :pronunciate. 

E' questa certam.ente una delle sentenze pi� 
importanti emesse dalla Corte l-{uprema dopo la 
entrata in vigore aella Oost.itU!z1ione, e reláativa a 

rn.ateria che attiene stretta1nente alla Costitu.eáione 
medesima. 

Con questa sentenza 1a Corte afferma decisamente 
che la Co8tituzione ha inteso oonferirle 
immediatamente il pialere di organo suprem)o &ie 
contro~lct e regola le co1npetenze degli organi giurfadi:<
iionaU e unifica la interpretazione g�urisdizionale 
del diritto. 

Non possiwmo non pl.andire a q'uesta decisione 
che si ispira mwnifeástament? alla necessitˆ dáella 
attuazione con.oreta del principio della unitˆ della 
giurisdáizione, ohe, comáe abbialrrvo pi� volte ripetuto 
in questa Rassegna, costituisce itno dei cardini 
fondamentali dáel7,'ordinamento gáiuri8diziionare 
quale � traccáiato nella Costituzione della 
ReprubbPica. 

Tanto pi� notevole � questa decisione in quanto, 
con essa la Corte ha modificato un precedente 
pronVrnziato reso con sentenza n. 1144/48 delle 
8tesse Sezioni Unite. 

Cfr. in argomento, oltre questa Rassegna, 1949 
pag. 51, A:<Jzariti: << Foro it. ))' 1948 -IV -81; Pe.<;
catore: ¥Ç Foro it. È, 1948, I, 721 ; Arohivio Ricerche 
giuridiohe 1949-277 e seguenti. 

DIRITTI E INTERESSI -Delimitazione zone enologiche. 
(Consiglio di Stato, Sez. VI, Decisione n. 27-48 
-Pres.: Corsini, Est.: Berruti -Sarocchi ed altri contro 
Ministero Agricoltura e Foreste). 

Lw delimitazione delle zone enologiche, ai sensi 
della legge 10 giugno 19.37, n. 1266, ai ,fini della 
identifica.zione dei vini tipici o ipregáia.ti, � rimessa 
all'apprezzamento discrezionale della Pubblica 
AIIllillinistraizione; e :pertanto in questa materia 
sono possiábili solo lesioni di interessi legittimi e 
non di diritti. 

La decisione appare esatta, ove si rifletta ohe 
tale delimitazione di zone rientra nella attivitˆ di 
disciplina del commercio e doll'.agricoltura ohe 
appartiene all'Amministrazione dello Stato, nell'attuale 
mom¥ento storioo-,�ociale, nel qua1e � acoenfoato 
l'in.t'ervento del potere pubblico “n attit“itˆ 
di s.chietto oarattere privato. Trattasi, natur<
ilmente, di disorezionalitˆ tecnf,co-arrvmini8trativa. 


GUERRA -Bandi -Territori<> in stato di guerra 
dichiarato zona di operazioni. (Corte di Cass., Sezioni 
Unite, Sent. n. 606-49 -Pres.: Ferrara, Est.: 
Messina I, P. M.: De Villa -Amministrazione militare 
contro Associazione Provinciale Industriali di 
Sassari). 

I handi che l'autoritˆ militare pu˜ emeUere a 
sensi degli articoli 16 e 17 della legge di guerra 
3 luglio 1938, n. 1815 nel territorio. in stato �i 
guerra, dichfarato zona di operazioni, hanno valore 
di legge finch� durai 1quest'ultima. áqualifica 
e nei limiti del comando dell'ufficiale che U emaána. 
A norma dell'art. 15 della stessa fogge, spetta _ 
al Co.mandante supremo determinare 1quaJe parte 
del ter,ritorio in 'Stato di guerra debba considerarsi 
zona, di opera.zioni e quando debba cessare tale 
1qualifica. 



:mx scsr I

E 

-118 



La sentenzia � di notevole imporbanza) ove si rifletta 
agli avvenimenti ahe si sono succeduti nel 
nostro Paese) specialmente dapo VS settem,bre 
1943, quando molte parti del territorio nazionale 
sono rimaste isolate e p!f"ime di oom'!l-rviJoazioni con 
il G averno centrale. La decisione ,di attribuire valore 
di legge ai bandi dei vari comanda,nti mtil,itari 
fino a quando la zona de'l lorro Comando resta 
zona di operazioni) non di fa,tto) ma, di d:iritto, 
(fino a qnando cio� la qua.Ufica non venga revocata 
con nn prom;-edimento del Comandante suprem.o) 
appare l'a pi� logica e la pi� aderente ai prinoipi. 

Sull.a permanenza, del potere di bando anche 
dopo l'entrata in, vigore della áCostituzione, vedi 
lo 8 tudio dd Di Oiornm10, i.n questa Rassegna, 
pag. 74 e segg. 

LEGGI, DECRETI E REGOLAMENTI -Potestˆ legislativa 
eccezionale del Governo -Termine -Entrata 
in funzione del Parlamento -Norma delegata in 
base al D. L. 25 giugno 1944 n. 151 -Emanazione 
successiva alla Costituzione -Promulgazione da parte 
del Capo dello Stato -Legittimitˆ. (Consiglio di 
Stato, Sez. V decis. n. 651/48 -Pres. : Severi, Est.: 
Gallo -Comune di Pietradefusi rie.). 

Il termine finale (entrata in funzione del Pará 
lamento) fissato dal decreto-leg1ge 25 giugno 1944, 
IL 151 all'esercizio del potere legislativo eccezionale 
attribuito al Governo, va riportato alla data 
della convocazione del Parlamento e non a quella 
delle .elezioni. 


Le norme delegate emanate in base all'esercizio 
dell'eccezionale potere legislativo preparlamentare 
non rientrano nell'ipotesi di delegazione normale 
prevista dalla Costitue.ione e non debbono perci˜ 
essere emana.te dal Capo dello Stato, che ha quindi 
conservato nei loro confronti il potere di prornulgarle. 


Il Oonsigálio di Stato ha accolto integralmente 
le ragioni svolte in quesátaá Rassegna, 1948, n. 9, 
pag. 15á e seg,r/., in nota all'articolo di Tesa'll(ro e 
Guarino, che sostenevano (opinione opposta. 

La parte centmle d;ella motivaz.ione � la seguente: 


Ç . . . Il Ooll:egio obietta ohe la dizione del decretO 
legislativo n. 151 Ç sino all'entrata in fun:
Çione del nuovo Pa,rlamento >> incontra un chiarimento 
testuale nel successivo decreto legisla.tivo 
luogotenenziale n. 98 del 1946, che adoperav1a la 
espressione (art. 3) Çfino alla convocazione: dcl 
Parlarncnto a norma della nuova Costituzione))' 
con evidertle riferimento, quindi, alla effeUivitˆ 
della convocazione o Ç prrirna riunione del'le nuove 
Camere >> che la Costitu,zione hˆ poi fissato (a,rticolo 
á61) non oltre il ventesimo giorno dell� el1czioni 
e che in concreto si � verificata. l'S ma,g. 
gio 1948 ... )). 

Per quanto rigu(l;rda [a questione relativa alla 
formula di promulgazione usa,ta invece di quella, 
della emanazione il Consiglio ha ritenuto che Ç i 
decreti legislativi ex art. 4 del decreto legislativo 

n. 151 ed art. 3 del decreto legislativo luogotenenziale 
n. 98 costituiscono t(n unicum non assimilabile 
sotto lJaspetto formale, ne all� leggi del Parlamento, 
perch� emessi senz<a l' intelf'vento di alcun 
organo direttamente rappresentativo, ne alle 
due classiche figure di atti del po'te,reesecy,tivo con 
eff“caoia dái legge formal�, perch� emessi senza welegazione 
del Parlamento o all'infuori della procedwra 
di áurgenza. Trattandosi quindi di rintracciare 
il criterio di assimilazione rispetto alle categor�; 
previste dall'art. 87 comma !5¡, cio� alle 
Ç leggiÈ oppur,e ai Ç decreti aventi valore di legge 
È, la tesi del ricorrente � oontraddetta sia dall'argomento 
letterale, ohe gli dovrebbe derivare 
da,ll'a,rt. 4 del decreto legislativo n. 151, il; quale 
rimette al Consiglio dei Ministri la delibera,zione 
dei Ç provvedimenti aventi folf'za di legge1 È in 
quanto l'art. 3 del successivo decreto legislMivo 
luogotenenziale n. 98, adotta,, invece, la ben diversa 
significMiva dizione che Ç il potere legislativo 
t"esta deleg,a,to al Governo È sia dall' argomen
áto sostanziale prospettato nel sooso che la, differenziazione 
dei provvedirncnti compiuta da,l detto 
art. 87 rnuovc dalla cons'iderazione non dell'efficacia 
dell' a.tto, bens“ solo da quella forrnale dell'org(]/
yto di provenienz1a (Parlamento o Governo) 
dell'atto stess'O, in quanto la possibiMˆ di u,tilizzare 
simile differenziazione po8'tula l'effettivo inizio 
di u.n funzionamento dei due prede'tti organi 
nella rispettiva competenza legislativa. secondo la 
Costituzione. Ma poioh�) come si � visto, l'a pobestˆ 

legislativa del Governo derivante dall'art. 3 in 
parola era esercitata, in via generale f} per straordinaria 
cornpetenzq, autonorna, fino alla convocazione 
del nuovo Parlarnento, salvo lei materie 
ivi tassativamente eccettuate, gli atti emanati nel 
l' eser.aizio della potestˆ medesima, sono correttamente 
a,ssimi'labili alle vere e proprie leggi; sog~ 

gette, perci˜, al,la sola prom.ulgazione del Capo 
dello Stato È. 

La decisione del Consiglio di Stato � stata annotata 
perspicu,amente in senso favorevole dallo 
Azizariti sáulia Ç Ras"Segna di Diritto Pubblioo È, 
1949, n. 1, II,. 87; a,nohe l'Azzariti condivide gli 
argomenti esposti, per la prima volta in questa 
Rassegna nell'nrticolo sopra citato. 

áNella stessa ÇRassegna di Diritto Pubblico È, 
194-9, //, 164, � pubblioata un'ordinanza. della Procitra 
della Repubb�ica di Palerrno, nella quale si 
aff<Jrrna che sono illegittimi i decreti legislativi, 
firma,ti s“ dal 0.apo dello Stato prima del'l'S maggio 
1948, 'ma pubblicati dopo. 

La tesi sembra manifestamente erronea, sol ohe 
si rifletta che il termine dell'S maggio 1948 si 
riferisce all'esercizio della potestˆ: legislativa da 
parte del Governo, men'tre, come � noto, l.a pubblicazione 
non co8tituis:ce m(]/ytifestazione di taále 
facoltˆ, ma bens“ atto amministrativo. (Vedi in 
N.D.I., Voce Legge, n. 11 e ZANOBINI: La pubblicazione 
delle leggi, passim). 

Sull'a questione vedi pure in Ç Giwr. It. È, 1-949, 
II) 74-.SS; nelle decisioni e note ivi riportate non 
sembrano addotti argomenti nuovi meritevoli di 
particolare confutazione. 


-119 


PENSIONI :-Dipendente militare -Azione di danni 
-Azione dinanzi all' A.G.O. -Condizione di propoá 
nibilitˆ -Decisione della Corte dei Conti. (Cass., 
Sez. Un., Sent. n. 1550-48 -Pres.: Ferrara, Est.: 
Gabrielli, P. M.: Eula -Ministero dei Trasporti contro 
Torrisi). 

Il regio decreto-legge 6 febbraio 1936, n. 313, 
disponendo che l'ina.bilitˆi di ogni grado, da qualunqu,
e causa prodotta in servizio o in occasione 
di ¥servizio, ai dipendenti civiiJ.i o militari dello 
Stato, dˆ luogo soltanto a trattamento preveduto 
dalle norme sul rapporto di servizio o di quie


.scen.za ha, inteso limitare, per gli eventi di servizio, 
la misura del risarcimento alle utilitˆ accordate 
nell'ambito del rapporto di impiego. Qualora, 
disconoscendosi dall'Amministrazione l'even. 
to cli servizio il dipendente statale non possa consecruire 
il ce~mato trattamento di quiescenza, ha 
fa~oltˆ di adire il Magistrato ordinario, dispieg-
ando l'eventuale azione di responsabilitˆ secondo 
il diritto comune. 

Pertanto, presupposto della proponibilitˆ della 
domanda riparatoria davanti al giudice ordinario 
� la sussistenza dell'atto amministrativo negativo 
definitivo; col quale si escluda, a favore dell'infortunato 
un trattamento di quiescenza, qualun


' 
. 11' d'

que ne sia la portata. Sarebbe contrario a or rnH 
delle giurisdiz.io1d imporre, senza un esplicito comando 
di legge, all'infortunato di adire, prima di 
esercitare l'azione ordinaria, il contenzioso sulle 
pensioni, per ottenere unar de~isione negativa irrevocabile, 
in sede di giuri¥sdizione armministrativa. 


La prioritˆ della forma di risarcimento, contemplata, 
dalla legge del 1936, deve ritene:si es~urita, 
con l'emanazione dell'atto ammimstrahvo 

crw 
negativo definitivo, che, accompagnato da presunzione 
di legittimitˆ o di giustizia, bene pu˜ essere 
accettato dall'interessato, come base per l'ulteriore 
tutela del suo diritto. 

In materia di pensioni a favore degli impiega.ti 
dello Stato ed in ri!JUáardo all~e pensioni privile. 
gia'te ed alla que8tione agitatasi s1!'lla posá~ibiiit~ 
della coesistenza del diritto a penBione e d un itiritto 
ai danni per eventi di servizio nei quali foBse 
ipotizzabile áuma responsa.bilifJˆ1 dell'Amministra. 
zione secondo le norme itel diritto comune, oon 
decreti-legge 21 ottobre 1915, n. 1558, fu disposto, 
che uon láe norme contenute nel T. U. 21 febbraio 
189á5 1i. 70 delle leggi sulle pensioni e con qiielle 
succ;ssivamente emanate in materia di pensioni 
privilegiate si intendera oompletamente regolato 

qualsiasi diritto dell'impiegato civile o militare, 

che nell'esercizio o nella occasione del�e sue funzio~
i avesse. riportato ferite o oonvratto infer


, 
. . 

mitˆ da renderlo inabile ad ulteriore serv1z10, e 
quelli degli aventi diritto in caso di morte dell'~mpiegato 
in servizio, o in conseguenza del; serviz¥io 
stesso, qualunque fosse stata la eaáusa dell'infortunio. 


La sfera di appl'icazione del itecreto, per la lettera 
della disposizione, apparve limitata ai soli 
dipendenti civili e militari legati allo Stato da un 

rapporto d'impiego uon diritto a pensione e loro 
congiunti e i casi d'inabilitˆ assoluta o di morte. 

Con deoreto-legge 6 febbraio 1936, n. 313, successivamente, 
vennf} per˜ stabilito che l'inabilitˆ 
di ogni grado o la morte da qualunque causa prodotta 
in sen'izio ai dipendenti civili e militari di 
qualsiaá8i Amministrazione dello Stato, anch? ad 
ordinamento autonomo, danno luogo, nei 0onfronti 
dell.o f~tato, itnioa;m:ente al, tra~tame":to pire: 
vi8to a fa11ore itei medesimi o itegli altri aventi 
dáiritto dalle norme che regolano i rapporti iti servizio 
o la q1tie8ácenza (art. 1) e che i� itisposto si 
applica anch? ai dipenrLenti dello St.ato soggetti 
alle norme itel decreto-legge 17 agosto 1935, 

n. 1765 sull'as8icurazione obbligatoria degl'i infor(
11,ni sul: laváoro e delle malattie pirofessionali, ai 
quali peraltrn � fatto s.al~vo i~ diri~to áal á~ra~t?'rnento 
spettante ad essi ed agli altri aventi itiritto 
in base alle norme medesime, nel caso iti morte 
o d.'inabilit˜; di ogni grado e durata (art. ~'). 
Con d,etto d.ecreto, oui láe SeRJioni Unite del Supremo 
Collegio con senten~a 30 aprile 1947 (in 
Ç Giur. Ital. ))' 1937, I, 1, 832) assegnarono váa.lore 
interpretativo, venne cos“ definitiv'amente esclusa 
pei dipendenti ite¥llo Stato, oivili e ;r1'flitar'~, d~ 
ruolo e n.on di ruolo, B"tabili oit avventizi, ordinar-i 

o straordina.ri, per qual1unque evento in serviR,ofo o 
in ocoa8ione iti servizio e per qualitnque effetto di 
esso, ogni .altro itiritto diverso dalla pensione o 
dal trattamento di quiescen2¥a previsto dalla láegge, 
pensione e trattamento di q1i/ie~cenza che esauriscano 
cos“ ogn,i ragione del dtpenitente verso lo 
Stato salva l~e'l:entuale azione di responsabilitˆ 
verso 't.autore della foB"ione o della morte, ove sia 
possibile secondo le norme genera.li (Cfr. V1T'l'A: 
Dir. Amm., vol. I, pag: 5á3á6á; ZANORINI: Corso, 
vo�. III, pag. 96). . 
Non sono mancate contes'tazioni, anche dopo il 
decreto 1936, particolarmente rispetto al personale 
avventizio straordinario assunto cio� per periodo 
limitato di bempo con itiritto alla sola indennitˆ 
(},'infortunio e ci˜ in re:lazione aff(l;rt. 4 
del r.d. 17 a.gosto 1935, n. 17<65 sugli infortuni, che 
prevede nelá cmso dái colpa penale la liqu_idazione 
del da.nno secondo il' diritto com11,ne. Ma il Supre. 
mo Collegio, esat'tamente, ha ripet1i/t.amente ~s'Clu: 
so ogni distinzione di oategoria iti dipendenti e di 
genere di eventi ed. ha spieg<!'to ?he. l'at. 4 ~ccen: 
nato ite'l:e riterversi no..,,, applicabile in materia ne1 
confronti dáello Stato pevr abrogazione implicita 
(Ca8s. 3 iuglio 1942 in Ç Foro Ital. ))' 1942, I, 215, 
ed 11 niarz'o 1947 in Ç Rep. Giáur. It. ))' voce pen
ásioni, n. 2'8). . . 

Ha ritenuto anzi il Supremo Collegio che il de


creto si applica anche ai militari di leva (Se~" 

Un. 24 luglio 1946 in Ç Giur lt. È I, .1, 112) in 

ispecie re1l'ativa a militare che ebbe .a riport~re le


sioni mentre trovava8i in viaggio su ferrovia per 

jar ritorno dalla licenza al s1to reggimentQ...La 

giurispruden.'<fa, invero, ádeU.a Corte dei c.on:t“, eh.e � 

l'organo speciale d~ giwrisitizione amn:inistrativa 

in 
materia di pensione, � oscillante circa la pen


.<?ionabiliit.ˆ¥ del.l'infortunio in itinere (Cfr. decisioni 

á5 ˆicembre 1:947 e 30 gennaio 1948 inÇ Foro Ital. È 


-120


1948, III, 239 con nota di riohia;mo). Ma � stato 
precisato n.ella, sentenza delle Sezioni Unite e saga,
cement� � sta,to rilevata in nota a,desiva aUa 

senáten:~a (JAMALIO: Occasione di S'ervizio, pensione 
privilegiata e risarcimento di danno in 
Ç Giur. It. ))' I, 1, 112) che l'occa,sione di servizio 
� requisito idon.eo a prod'ttrre la pen8ionabil!iM 
dell'infortzmio al dipendente dello Stato, in quanto 
deve ritener8i coái decreti 191':) e 1936 abba,ndonata 
ogni distinzione tra ca.itsa ed occasione di 
8ervizio a senisi deU'art. 40 e 41 del regolamento 
5 settembre 1895, n. 603 ed anche la e8igen!ifa della 
causa unica, diretta ed immediat.a di cui all'articolo 
13 del regio deareto 21 novembre 1923, numero 
2480. 

Con l'a 8enten!ifa riportata in ma8'sima il Supremo 
Colláegio, in speoie riguard.ante ancháe milita,re 
ohe rientrando al 8UO reggim.ento italla licenwa 
riportava, lesioni in uno scontro f errovia,rio, ha 
deciso circa le cond,iz¥ioni di proponibilitˆ della 
domanda di itanni davanti a,l Giudice ordinario, 
quando la pensione o il trattamento dovuto siarno 
8tati esclusi, eome nella specie, per non ricorrere 
n� l'a causa n� la occas-ione di servizio. Punto questo 
certamente delicato, perch� rigua,rda il procedimento 
anvmini8'trativo di liquida~ione della pensione 
o del trattamento di legge, la compete'l'ltro degli 
organi di giuri8'dizione amministrativa, gli sátes8i 
limiti di giuri8dizione del Giudice ordinario c˜n 
i conseguenti contatti ed interferenze in funzione 
degli aspetti complessi delle varie speeie per la diversitˆ 
frequente dell'Amministrazione 8tatale che 
dJeve la liquida,z¥ione e dell' Ammmistrazione che 
pu˜ essere tenuta a rispondere d.ei danni, della 
innegabile per qiia,nto spiegabile tendenza degli interessa-
ti a 8Uperar.e la legge limitatrice, ~ della 
8tcssa, prova dei fa.tto e delre conseguenze a.i fimi 
del t'f'attnmento o della pr&tesa riparatoria. 

Giˆ il Supreámo Collf}gio con la sentenza 24 VugVio 
1946, ritenuta la pensionabilitˆJ deUe lesioni 
in viaggio del militare di leva e pertanto la improponibilitˆ 
della. aoimanda di aanni (J,1.)a,nza,t.a, al 
Giudice ordinario, ha avvertito ohe tale improponibilitˆ 
dovossáe considerarsi a,llo Sta:to, nel senso 
cio� che essa viene a cessare qu.alora dai aompetenti 
organi sia negata la pensione non potendosi 

per escludere ánna duplice riparazione giustificare 
la mancanza di ripa,razione. E poi, successivamente, 
ha, deciso che l'azione per fatti colposi pru˜ 
sperim,en.ta,rsi contro lo Statoá qualora a seguito 
del procedirnento ammini8'tru;tf;voá sia stato esclu80 
riooT'!'ere gU estremi per la pensione privilegia,
ta (Sezi. Un. 1¡ gáiugno 1948 in ÇForo Amm. )), 
//, I, 75, e nella nostra Rassegna n. 7-8 pagg. 22). 
Ora,. a maggiore svolgimento e qu.a8i a sistern,a,zione 
di tali concetti fissa che spetta in materia, la 
prioritˆ al procedirn�nto amministrativo, e che il 
provvedimento itefinitivo che esclude il diritto al 
trattarnento di qu,iescenza per non ricorrere gli 
e.stremi per farsi luogo ad esso .� condizione per la, 
propon-ibilitic dell'eventuale ,azifone per danno secondo 
il diritto comune. Condizione necessaria in 
quanto elimina ogni contes-tazione in merito al se 
8petti il trattamento di quiescenza che � sottratta 
alla giurisdizio¥ne ordinaria j condáizione sufficiente 
perch� non pu˜ farsi obbligo áall'interessato di 
e8perire la giurisdizionáe amministrativa contro il 
provvedimento negativo definitivo che � assistito 
dalla pres1tnzione di legittimitˆ e di giu,stizia. 

Cos“ inteso il: pensiero del Supremo Collegio, 
potrebbe farsi in astratto adesione all'insegnamento 
se non las-eiasse in concreto perpZes'8i la situa,
zfone in cui sono váenute aá trovarsi le ste8se Sezioni 
Unite con la, sentenza 24 luglio 1'946 e con 
questa an.notata, nelle quali in funzione della imponibilitˆ 
o dáella proponibi~itˆ della domanda per 
effetto del non essere o dell'essere intervenU'to l'atto 
amministrativo di diniego della pensione si � 
nella sotanza ristenU'to ora pensionabile ed ora 
non pensionabile l'infortunio del militare rientrante 
dáalla licenza. E la perplessitˆ cresce quando 
8i pensa al diniego dal trattamento da parte di ¨ 
Amministrazione statale diversa da, quella a oui 
cmrico a1J1,drebbe il ris.arcimento secondo il diritto 
comune perch� un eventuale vizio dell'atto amministrativo 
dell'una, se1npre ripara,bile per la natura 
ste8sa dall'atto amministirativo, ileterminerebbe 
defi;nitivamente la, responsabilitˆ dell'altra. 
Onde l'atto a,m.ministraDivo definitivo di diniego 
del tr.attnmento sembra es8ere certo condizione 
nece8saria, ma non sempre sufficiente per l'azione 
ripa,ratoria. (B. C.) 


ORIEáNTAMENTI GIURISPRUDENZIALI 
DELLE CORTI DI MERITO 


IMPIEGO PUBBLICO-I. Incarichi universitari -Inesiá 
stenza diritto soggettivo degli aspiranti (art. 112 del 
regio decre~o 31 agosto 1933 e 9 del regio decreto legge 
20 gmgno 1935). -2. Preteso risarcimento 
in seguito ad annullamento del Giudice amministrativo 
di atto amministrativo illegittimo -Impropoá 
nibilitˆ. -3. Pronunzia incidentale del Consiglio di 
Stato sulla risarcibilitˆ del danno -Inesistenza di 
giudicato. (Corte App. Napoli, -Pres.: Cedrangolo, 
Es~. : Santoro, Pannain -Universitˆ di Napoli, 24 gennaio-
12 marzo 1949). 

1. Non sussiste un diritto soggettivo dell'atspirante 
ad un incarico d'insegna.mento universitario, 
mirando le norme per il conferimento deglj incarichi 
ad a.ssfourare il migliore funzionamento 
degli studi universitari. 
2. Eá', pertanto, improponibile avanti l'Autoritˆ 
giudiziaria ordinaria domanda di un aspáirante diretto 
ad ottenere il risarcimento del d'anno a seguito 
della decisione del Consiglio di 1Stato che in 
sede di legittimitˆ annulli il provvedimento che 
conferisce l'incarico ad altro a¥spira.nte. 
3. Non costituisce giudicato l'a.ffermaz.ione contenuta 
nella parte motiva della decisione del Consiglio 
di S'tato che l'annullamento dell'atto amministrativo 
illegittimo pos:sa servire di titolo per il 
risareLmento del danno da liiquidarsi da.vanti al 
giudice ordinario. 
1. Sulla plf'ima massima cfr. !ACCARINO: In tema 
d'incarichi universitari nota a. decisione del Oonsiglio 
di Stato 5 maárZ'o 1947 in ÇForo It. È, III, 
207. 
2. Sulla seconda massima circa la pretesa di risarcimento 
a .wguito delrannUrllamento dell'atto 
amm.inistrativo co/a.: Relazione Avvocatura 1936 
1941, p. 80 e 1930-1941, p. 71-79. 
Alla giurisáprtidenza ivi citata � conforme anche 
qitella po8teriore della Corte di Ca8sazione: Sez¥. 
Un. 8 lug'lio 1942 (i'rH< Foro It. È, 1942, p. 230) e 
Sez. Un. 23 maggio 1946 (Rep. : ÇForo It. È, 
1946, c. 898, n. 62), nonch� la. pi� auto,,..evo~e dottrina: 
cos“ il SANTI ROMANO nel Corso Diritto Amministrativo 
(p. 257) precisa il suo pensiero ÇNon 
ogni illegittimitˆ pu˜ dar luogo, almeno, in ogni 
c.aw o respon.<rabilitˆ ma solo quella che pu˜ essere 
dichiarata dall' Aittoritˆ gi1uliziaria È che cio� incida 
in un diritto soggettivo, per la. quale l'Auto


' 


ritˆ giudiziarria sia competente a t¥errmine dell'articolo 
2 della legge sul cont.enzioso amministrativo. 
Soltanto lo Zanobini senza alauna motivazione, 
afferma (vol. Il, 6a, ed., p. 156) che nel oaso di lesione 
di un interesse, dopo il, giudizio amministrati'l'O, 
in. c'Uri sia stato annáulla.to un atto amm.inistrativo 
per áillegittimitˆ, si pil˜ ottenere il risarcimento 
dei dáan;ni, proponendo la relativa azione 
avanti l'Autoritˆ; giudiziwria ordinaria. La tesi 
non 8embra aocoglibile, percli,�, se esatta la decisione.
del Consiglio di Stato dovrebbe importare la 
conseguenza dell!a trasformazione dell'interesse legittimo 
áin diritto soggettivo. Ma la qualifi.cazione 
<lell'intereisse e la sua protezione � in funzione 
deU.a natitra della norma gáiuridica, da ou<i s¥oltanto 
deriva se esso protegge l~,interesse del privato 
in modo immediato da elevarli a diritto soggettivo. 


Il problem.a peraltro meriterebbe maggiore approfondime1Jito 
in rel(J;zione alle aue oa.te1g'orie d/intere.
ssi l'?g'ittimi, gl'interessi oacasionalmente protetti 
ed i diritti affiievoliti, Solo per i secondi la 
decisione del Co1'1!sigl'i-o di 8tato, che rfoonosca 
l'eccesso di potere dell, Amministrazione, cio� la 
inesistenza dell'in.tereifse pubblico, che condiz-ioni 
l'interesse deál privato, varrebbe ad escl~udere ohe 
nel oaso di specie si sia velf'ificato l'affievolimento 
del diritto, cio� che lo ste.'180 sia degradato o mero 
interesse legáittimo. L'acoertamento dell'illegittimitiˆ 
potrebbe in ipotesi importare, perci˜, in tal 

caso il riaonoscim,ento della iU,iceitˆ dell'atto amministrativo, 
quindi della violazione del diritto 
soggettfoo ed in consáe.guwnza la deoisione di annuVlamento 
potrebbe essere fonte di responsabilitˆ 
per l' Arnmin-istrazion¥e, come ail esempio in casi 
di occupaz.fone d'urgen.�a csápropriazione, ecc. 

Su questo. punto la sentenz¥a in esame ha cos“ 
motivato : Ç La pi� a'/.l;torevole dottrina esolude 
ohe dall'a.Uo amrninistá11ativo meramente il'begittimo 
possa senz.'a.Z'tro de!f'ivare per l'Amministrazione 
l'obbligo del risarcimento dei danni, ed 
ugualmente lo es'Clude la giurispru.denza, perch� 
� pacifico in dottrinaá e giurf;sprudenz.a ohe il fondamen.
to della respo'l'ltsabilitˆ!, patrimoniale � la 
colpa cho si estrinseca nell'atto illecito che non 
deve confondersi con l'atto invalido ed illegittimo. 
Infatt.i il Suplf'emo OoUegio in Sezioni U,nite il 
6 dicembre 1928 (Ç Giur. Jt. ))' 1929, I, pag. 153), 
cos“ decise : ÇIl danno come tale, non � nece¥sása



WPT~UPF,,,,,,;%WW& fu ;;¥iffi&fffiFffWmrfpfil '''WfifWfWWfWffWW% RWPRW 

-122


riamente oonnesso ad ogni ipo:tesi di illegg'ittimd


t ˆ, ma ha, sem'Pf'e per titolo da un lato l,a lesione1 

di un diritto soggettivo e d<ltll'aUro una responsa


bilitˆ )). 

ÇIn altra decisione d.e"l; 2 marzo 1932 (Ç Giur. 

It. È, 1932, I, pag. 18~) lo stesso Supremo Collegio 

a, Sezioni Unite disse: Ç.Volere individ.uáare in 

ogni atto amm,inistrativo dichiarato Wegittimo Za 

lesione di un diritto subiettivo perfetto del pri


vato e per discendere da, ogni decisione di a,nnu.Ua


mento del Consiglio di Stato un'a,zione di risa,rci


mento, r.avvisa,ndo in tale caso ima: interdipenden


z.a fra la funzione positiva, d;el Giudice amministrativo 
e qu,ello dáel Giudice ordinario, non corrispondono 
ad una precisa ed esatta concezione del 
fondamento della duplice tute~a_ giurisdizionale, 
qáuale � venti/ta chiarendosi attraverso l'evoiu.zione 
dáei modernái studi processualis-tici. Infatti se � 
vero che l'a giurisprudenza ordinaria mira a gaárentire, 
contro le altrui invasioni merc� l'intervento 
diretto dello Stato, il soddisfacimento di 
quelz.e pretese giurid.fohe del singolo cittadino che 
trovano la, loro concreta, ed im¥mediata attuazione 
nella legge cd hanno nome ˆi veri e propri diritti 
soggettivi, altrettanto non pu˜ dirsi della giurisdizione 
a.mmf nistrativa, la quale mir:a a, regola,re 
in, formáa di aáuto con.troUo l'esercizio dello 
stesso potere statale, in senso pi� armonico ed 
aderente alle concorrenti esigáenzo de~ cittadino 
qua.Ze partecipe della medesima collettivitˆ; di cáui 
promana quel provvedimento >>. 
ÇLa stessa Suprema Corte nella decisione dell'
8 litglio 1942 (Ç ]l'oro lt. J>, 1942, pa,g. 230) ribadi 
il concet:to che soltanto la sentenza del Consiglio 
di Stato che annáulla un atto amministra,tivo lesivo 
di un diritto soggettivo costitáuisce titolo per 
l?azione di risareimento di danni, ma non quella 
ohe annuUa Uán atto am1md.nistrativo l,e11ivo di un 
mero interesse legittimo; concetto, come � chiaro, 
interamáente diverso da quello che ebbe ad espri1nere 
la IV Se.zione del Oonsiáglio di Stato nei motivi 
di iliritto che ebbe a manifestare nella sentenz1a 
che spin<Se il prof. Pannain ad inca.are la 
sua a.zione innanzi al Tribunale di Napo~i per il 
risarciámento di danni. 

Ç Infine con l'ultima sentenza del 23 ma'[Jgio 
194, (Rep. Ç Foro It. È, 1946, col. 898, n. 62), lo 
ste<sso Supremo Collegio ebbe a confermare lo stesso 
concetto. Ç Dovendosi escludere ohe nel sistema 
del nostro diritto p11bblico positivo esiste un diritto 
del cittadino alla. legittimitˆ degli atti della 
pubblica Amministrazione, l'illegittimitˆ formale 
ed obbiettfoa degli atti stessi non basta da sola a 
crea,re nel privato il diritto al riaonoscimento della 
colpa, presupposto minimo di ogni responsabilitˆ 
per illecito. 

ÇIn sostanzáa non ogni illegittimitˆ pu˜ dar luogo 
in ogni oaso a responsabilitˆ ma solo quell'a che 
pu˜ essere diohiarata daU' A'wtori.tˆ giudiziaria 
per.ch� riguarda un diritto soggettivo per cui l' Aut<
Yritˆ giudiziaria � competente giusta l'art. 2 
della legge sU;l contenzioso amministrativo È. 

<< Tale teorica ha, infine trovato autorevole conferma 
neWart, 28 della vigente Gos'tituzione, ohe 

estendendo allo St<ltto ed agli Enti pubblici la reponsabilitˆ 
civile degl'i a,tti compiuti in i;iola~iont; 
di diritti dai propri funzionari e dipendenti ha 
usato l'espresásione diritto, non comprendendo in 
esso l'interesse legittirt}Jo. Difatti qiianˆo P'1:� volle 
riferirsi agli interessi (art. 113) li precis˜ con le 
parole interessi legitt�ni. Per quanto s'� esposto 
ne consegue che il prof. Pannain, qiiaie aspirante 
ad un inca.rico universita,rio non era che titolare 
di un interesse ocoasionalrnente prodotto; che la 
1Jiolazione di interessi occasionalmente protfJtt.i zn;,˜ 
dar luogo soltanto all'ann.ullamento dell'atto amministrativo; 
ohe, infine, in conseguenza. dell'atto 
am.m..inistrativo ed il1legittimo interesse oooasionalmente 
protetto non si tra.sforma in diritto soggettivo 
e, per tanto, d'ifetto di gittrisdizione dell' 
A '/ktorit.ˆ giitdi:<:iaria in relazione ad una aziione 
per risarcimento di danniÈ. 

3. La terza .rnassima. � ineeccpibile. Hutla. 11w~stione
á della risarcibilitˆá d()l danno con azione da 
proporsf, avanti al G:iud.foe ordinario il Con.~1gli:J 
di Stato decise inci.dentalmente ai fini dell'accertamento 
dell'interesse1 a ricorrere. Pertanto, esáUá 
landa la competen.z¥a delá Consiglio di Stato in temn 
di diritti, l'accertamento incident'ale non pu˜ 
avere valore di giáudicato, com{3 statuisce espressamente 
fa,rt. 28 T. U. 2:6 giugno 1924, n. 1054. 
(G. B.). 
IMPOSTA DI REGISTRO -Esenzione per i capi famiglia 
soci di diritto dell'unione fra le famiglie numerose. 
Art. 7 legge 26 giugno 1940, n. 887 e art. 3, 
1¡ comma, regio decreto 22 novembre 1937, n. 2032. 
(Trib. Bari, Sent. 21 luglio-26 ottobre 1948 -Pres.: 
ed Est.: Gentile -Finanza contro Perrini e Masi). 

Ai fini della esenzione tributaria concessa con 
l'art. 7 della legge 26 agosto 1940, n. 817 a favore 
dei capi famiglia soci di diritto dell'Unione famiglie 
numerose, per gli atti di tmsferimenfo di fondi 
rustici, l'acquisto della qualifica di socio di diritto, 
se � legata alla condizione della esistenza di 
almeno sette figli viventi, prescinde dall'altra condizione 
della minore etˆ dei figli stessi. 

Il Tribunale non ha fatto buon governo della 
legge e la sentenz"a � stata gravata, di appello. 

L'art. 3, 1¡ aomma, diello Statuto dell'Unione 
famiglie numerose, approvato con regio decreto 
22 novembre 1937, n. 2032, qua~ifioa socio di diritto 
il genitore esercente la pa.tria potestˆ su famiglia 
nitmerosa. Requisito eS1sáenzia.Z.e quindi � 
che alla, data della oostituzione dell'Unione (15 

.dicembre 1937) o successivamente, ma prima dell'atto 
di tmsferiámento per il quale � chi-esta la, 
esenzione, il oapo famiglia esercitasse la patria potestˆ 
su non meno di sette figli viventi, per potetá 
essere iscritto oome socio di diritto. 

Si tra.tta, nella specie, di un ca'{>Q famiglia ohe 
aUa, data suindicata aveva sette fig'li; ma unCJavevamggiunto 
la maggiore etˆ. 

L'ultimo capoverso dell'art. 3 dello Statuto, disponendo 
ohe il genitore socio di diritto, U;na volta 



-123 


iscritto non perde tale qualitˆ qualora) in seguito) 
venga a diminuire il mJ;mero dei suoi figli) ovvero 

. questi raggiungano la maggiore etˆ). sta a confermare 
l'esattezza del principio so8tenuto dalla AvvocatU�ra 
che per essere iscritto come socio di diritto 
deve sáussi8tere la oond.izione dell'esercizio 
dena paátria potestˆ contemporaneamente su set te 
figli. 

Invece secondo la tesi del Tribunal� l'art. 3, che 
crea una categoria di sooi q14alificati) non. avrepbe 
ragion di essere) se il benefi.cio tributario dovesse 
cornpetetf"e .a chiunque fosse oapo di una famiglia 
composta di sette figli in tutto od in parte 
maggiorenni) n� si spiegherebbe perch� ii Vegislatore 
ha richiesto l'esernizio della patria potestˆ. 

D)altra parte non � possibile ritenere che il legislatore 
abbia inteso beneficiare il capo famiglia 
che esercita la patria potesf:ˆ, su famiglia 'fl!Um.erosa) 
e cio� su sette figli non tutti minori) perch� 
in tal caso non si spiegherebbe la precisazione 
fatta nell'ultima. parte dell'art. 3 della permar1;enza 
della qualifi1ca acquisita nonostant� sopraggiunti 
mutamenti. 

Ohe una distinzione esista nello Statuto fra famiglie 
8empUcemente nnmerose e quelle il oui capo 
� socio di diritto si evince chiarament� dal confronto 
fra gli articoli 1 e 3. 

Perr l'art. 1 la famiáglia � numerosa anche se fra 
i sette figli alcuni siano c.ad'uti in gáuerra perr 014i 
la famiglia si intende r1;umerosa anche se composta 
di meno di sette figli vfoenti al momento della. costit14zione 
dell'Unione, mentreá per l'art. 3, disporvendosi 
che la qualifica permane anche se qualcuno 
miuoia o rraggiunga la maggiore etˆ, si � ohia'
f'amente messa in rilievo la acoennata differenr<!a) 
e si � inoltre affermato il presupposto essenziale 

~ della esist�nza in vit.a di sette fi;gli minori. E la 
esenzione da ogni contrib14to sociale, assicurato 
dall'art. 3 ai sooi di diritto, pone maggiormente 
in evidenza la differenza esistente fra le due caf.eg'Orie 
di soci. 
Ed infine) g14ardando alla finalitˆ; della norma) 
bisogna ammettere che il legislatore ha voluto attribuir_(! 
il b¥eneficio esclusivamen.te al socio di 
diritto per i maggiori oneri familiari che a lui incombono 
in arrnonia alla politica demografica del 
tempo. (P. L. S.). 

PROCEDIMENTO CIVILE -Legittimazione attiva 


á 
Difetto -Rilevabilitˆ di ufficio -Associazioni di 
fatto disciolte -Rivendica del patrimonio sociale dopo 
lo scioglimento della associazione -Spetta soltanto 
agli ex soci, non ad altra associazione successivamente 
sorta. (Corte di App. Firenze 17 novembre 1948 
-Pres. : Guidoni, Est. : Saladino -Societˆ delle 
Feste di Castellina in Chianti contro Amministrazione 
Finanze). 

Il difetto di legittimaz.ione attiva .� eccezione 
rilevabile di ufficio, avendo il giudice il 'Preciiso 
doveráe di accertarsi se le parti hanno veste per 
agire in giudizio. La, relativa eccezione, quindi, 
deve essere es¥aminata anche se per caso, fosse 
stata dal convenuto sollevata non in comparsa di 
risposta ma in corso di istruttoria. 

Il diritto di impugnazione di atti di disposizione 
del patrimonio deliberati al momento dello scioglimento 
di una associazione di fatto, e l'eventuale 
azione tli revindica, pu˜ spettare soltanto a coloro 
che erano soci al momento dello. scioglimento, ed 
in pro1piorzione delle singole quote ad ognuno spet


tanti. 

La prim.a massima appare ovvia, e non. ha bisogno 
di aloun commento) (cfr. ZANzuccm: Nuovo 
Dir. Proc. Oiv., 'Gol. I, 113, e nota 5). 

Si richiama l'attenzione invece sulla. seconda 
massima, pienamente favorevole alla tesi sosten.uta 
dalla Avvooat14ra dello Stato in difesa dell~Amáminfatrazione. 
Accade di frequente, infa'tti, che 
Associazioni sorte di recente .convengono in gi,udizio 
l' Amministrazion.e delle Finanze o il Commissariato 
della G. I. pretendendo la restituzione 
di beni g'iˆ appartenenti a disciolte assooiazioni 
non riconosciute e pas8Mi (per váend.ita) per donazione 
o p�r destinazione a seguito dello scioglimento 
delle associazioni stesáse) in proprietˆ dell'ex 
p.n.f.) dell'ex o.n.b. o deU'ex g.i.l.j tale pretesa 
appoggiando ad 1.in asserto diritto di... succe1ssione. 


S~ questo pitnto la sentenzˆ della Corte di Firenze 
ora segnalata ha cos“ motivato : 

Ç Anche la doglia.nza mossa alla sentenza impugnata 
per avere essa diohiaraPo che la Societˆ 
dell'e Feste di Oastellina in Chianti era oaren:te 
di legittimazione ad impugnare la deliberaziione 
assembleare 19 gi1tgno 1930 della Societˆ del Teatro 
di CasteUina e la donazione di cui al rogito 
Nenoini 19 giugno 1930 �, a parere del.la Corte inaccoglibile 
1>. 

Esattamente il Tribunale) confortato in questo 
da un recente giudicato di questa Corte) in data 
20 febbmio 1948, ha ritenuto ohe i beni delle assocôJ,,
zioni di fatto, oome l'attuaie, e come la disciolta 
Societˆ del Teatro, non appwrtengono all'associazione 
ma spettano ai s'ingoli soci per 
quote secondo te regole della comunione, con quei 
limiti che derivano dagli ac¥cordi sociali j ed in ci˜ 
� concorde la dottrina pi� autorevole confort<JAta 
anche d-alla R:elazione minisáteriale al nuovo Ood“ce 
ove si legge: Ç L'estensione alle associazioni di 
fatto delle norme che disciplinano le associazion.i 
riconosciute porterebbe in sostanza ad una equipara.
zione fra i due tipi di organizzazione e svalitterebbe 
conseguentemente l.a importanz¥a stessa del 
riconoscimento È. 

Da taie mancanza di personalitˆ> giuridica. ne 
deriva che il ii,iritto di impugnazione di atti di disposizione 
itel patrimonio deliberati all'atto dello 
scioglimento di una associaz1ione di fatto non pu˜ 
spett.are che a coloro ohe erano soci al momento 
clello soioglimento, peroh� per effetto dell'estinzione 
del rapporto sociale le quote di comproprietˆ 
del patrimonio sociale tornavano alla liberaá disponibilitˆ 
di coloro che erano i soci) i quali soli 
diiienta.vano i titolari delle singole quote. 

Ammesso dunque che la delibemzione 19 giugno 
1930 fosse illegittima e nulla) sofo ai soci della di



-124 


sciolta Societˆ; del Teatro competerebbe il diritto 

di irnpugnare il detto atto e rivendicare la pro


prietˆ dell,immobile. 

Ora, da un esatto riscontro fatto dai primi giu


dici � rimasto aacerta.to albe solo dieci soci dáella 

'fl/UOVa Sooietˆ deille Fe8te erano anohe soci dell'a 

vecchia Societˆ del Teatro mentre � evidente che di 

fronte ad wna .deliberazione in ordine alla qua le 

es8a Sociáetˆ si � disciolta la Soaietˆ1 non pu˜ ri


sorgere se non con il consen8o ivnanime di tU:tti 

i suoi componenti. 

Del res'to sotto un altro rifle8so l'a Societˆ delle 

Feste difetta di legittimazione ad impugnare per á 

vizio di consenso i voti dei soci che deliberarono 

la donazione dell'immobile al fascio e lo sciogli


mento delia Societˆ. 

Basta infatti tener preis¥ente che i presupposti 

per l'a validitˆá delle deliber:azioni si distinguono in 

presupposti individuali o 8oggettivi e presupposti 

generali od obbiettivi. 

Ora per ann'!kllare per vizio di consenso un qual


siasi atto o negozio giáiwidico, non � sufficiente di


mostra.re ra esistenza del fatto oggettivo (violen. 

za), ma occorre provare che senza quella violen,za 

l'a volontˆ del soggetto si sarebbe det-erminata in 

8enso diverso. 

Quindi solo i sáoci C11'i fu rivolta la minaccia sono 

in grado di dire se essa influ“ nella determinazione 

della loro volontˆ e non la. Societˆ che manca an


che sotto questo riflesso di legittimaz.ione ad agire. 

L'abile dife8a dell'appellante, intuendo la gravitˆ 
di tale argomento, tenta una replica alla eccezione 
di difetto di legittimazione sostenendo che 
sono presenti in giudizio uti singuli alowni soci 
ch� partecipavano alla delibáeraziOne impu.gnata 
ma nel presente ágiudizio chi agisce non sono i 
singoli soci od alouni dei singoli sooi detl.a disciolta 
8ocietˆ ma � la Sooietˆ delle Feste la quale 
ha per l'art. 36 c. c. una capacitˆ processuale pro. 
pria. 

Non � qui'ndi esatto ohe siano in questa ca.wsa 
attori uti singuli dei vecchi soci della SocietW 
del Teatro È. 

La questione � s'tata deoisa in analogo senso dal 
Tribunale <Li Firenze con a~tra sentáenza 9 novembre 
1948 --pass1ata in giudioato __, in ca'!ksa O'ircolo 
ricreativo Il RU.orgimento contro Malli, Am1ninistra.
zione Finan~á� e Gomm. Giovent� Italiana. 
(N. G.). 

RESPONSABILITË CIVILE -R.S.I. -Circolazione di 
veicol{ -Efficacia dei DD. MM. di invalidazione d! 
un complesso di atti e provvedimenti. (Corte d1 
App. Roma 23 dicembre 1948 -Pres.: Cataldi, Est.: 
Gabrielli -Min. A. I. contro S~Iani). 

Agli eiffetti della dichiarazione di inefficacia dei 
s1ngoli atti e provvedimenti amministrativi emanati 
daigli organi del sedicente governo deUa, r.s.i. 
� suffici.ente, a sensi dell'art. 4 cpv. decreto legislativo 
luogotenenziale 5 ottobre 1944, n. 249, un 
decreto ministeriale motivato di carattere .generale, 
anche se riferito genericamente ad un complesso 
di atti e provvedimenti relativi alfa stessa 
materia (nella specie decr~to ministeriale 10 ot


tobre 1945 per la dichiarazione di inefficacia degli 

ordini di circolazione di tutti gli autoveicoli ap


partenenti al Ministero dell'Africa, Italiana). 

Segnaliamo questa importante sentenza della 

Corte d'Appello di Ro1r~a che,. in adesione all'a 

te8i sostenuta in difesa dell' Am1rninis'trazione (ofr. 

anohe SALVATORI: Gli atti della I'.s.i., in questa 

Rassegna, 1948, n. 5, pag. 8, n. 13), ha fatto g¥iu


stizia della 8trana te.<Ji 8econdo la qu.ate i decreti 

ministeriali di invalidazioneá non potevano rife


rirsi che a singoli atti o provvedimen'ti. La s'en


ten.z¥a in esame merita piena adesione anahe 8Ul 

punto che attien� alla equiparazione) agli effetti 

deU;e disposizioni del decreto legi8lativo luogote


nenziale 5 ottobre 1944, n. 249, dái tutte le attivitˆ 

svolte sotto l'imperio deg'li organi del sedicente go. 

verno della r.8.i, seniz:a distingu.ere fra le attivitˆ 

di carattere civile-arnmini8trativo, per cos“ dire, e 

quell'e di natu,qáa politico-militare, qua'111do siano 

intervenuti i dec:reti ministeriali riohiesti dal cpv. 

dell'art. 4 del citato decreto legislativo luogote


nenziale, l'a legittimitˆ dei qiiali non pu˜ venire in 

contestazione avanti gli organi della gáiurisdizio.ne 

ordinaria. 

Sul punto che ci interessa la sentenza � co-sá“ 

motivata: 

ÇE' r�wlutivo della controverisia, nel senso so


stenuto dall"appellante, l'argomento tratto d.al 

contesto del decreto ministeria.le 10 ottobre 1945, 

emesRo dal Mini.stra per l' Afrioa italiana in virt� 

della facoltˆá di C'lfi alrart. 4 cpv'. 1¡ del decreto 

legislativo luogotenenziale 5 ottobre 1944, n. 249, 

e soprattutto l'argomento tr.atto dal succe8sivo de


creto eme8so nelle more dáel giu.dizio. 

Ç Inspirandosi alla distinzione tra atti di ordi


naria amministrazione in senso lato, e atto di 

~ 

natáura politico-militare, il decreto legislati'Vo luoI 


I

gotenenziale 5 ottobre 1944, n. 249, rel-ativo all' 
a8setto della legislaz1ione nei territori ocoupatiJ 
! 
ricono1;ce efficacia ai primi ohe siano stati oompfati 
dal governo di fatto, per negáarla ai secondi 
(articoli 1, 2 e 4), ma, prevede (art. 4 opv.) ia pos8ibilitˆ 
di in-validazione di quegli atti ohe, p'/kr apá 
parendo apolitici, siano stati eme8si dal governo 
di fatto della r.s.i. per fini propri, e ne deváoltve 
in concreto la facoltˆ al Ministro competente, ohe 
deve esercitarla con decre'to motivato >>. 

Ora il decreto ministeriale 10 ottobre 1945, inva. 
lida, nei confronti dell'Amministrazione dello 
Stato, tutte le disposiZioni di servizio degli orgáani 
de,lla r. 8. i. riguardanti la utilizzazione degli autoveicoli 
dell'Amministrazione dell'A. I. cad11'ti 
nella di8pon.ibilitˆ di detti organi. 

La motivazione d�l decrreto, in quanto consid,era, 
tra V' altro, clbe il provvedimento di invalidazione 
8i impone, per avvenuta destinazione degli autoveicoli 
al servizio dei tedeschi e degl:i organi della 
repubblica. sociale italiana, e il rilievo della sáentenza, 
ohe la PoUzia delf'Afrioa Jt�iliana cr.AJ.) 
istituzionalmente provvedeva anche in Italia aVUF 
tutela dell'ord.ine e della sicurezza pubblica, !banno 
indotto la sentenza stes8a a ritener!} ohe, in 
base allo stesso deareto mini8'teria~e lO ottobre 

= ¥ 



-125 


1945, e all'art. 4; commaá 1¡ del decreto legislativo 
lnogotenenziale 5 ottobre 1944, l"Amministrazionc 
(l,ell'Africa italiana d,evc rispondere dell'investimento 
in esarne. 

JJfa, oltre che dalla letterale espressione usata 
nel decreto 10 ottobre 1945 Ç Sono dichiarati 
inefficaci.;... táutte le disposizioni.... sotto qualsiasi 
formia emanate dagU organi della sedi,cente 
r.s.i., revativi alla disposizibne, utilizzazion.e e 
destinazione di tutti gli antomezzi, ecc. ))' l'inesattezza 
del,l'interpret(ffiiione di esso fatta dalia 
sentenza, � desumibile da ci˜, ohte, con l'emanazione 
di quel provved�nento il Minist-ero hta fatto 
iu;o della facoltˆ attribuitagli con l'art. 4, cpv. 
1¡ del decreto legislativo luogotenenziale 5 ottobre 
1944, facoltˆ che si concreta appunto nelia invalidazione 
di quegli atti del governo Wegittimo di 
natura áamministrativa in senso lato -che 
inrece la. legge, con l'art. 4, prima parte conval�la. 


TRASPORTI -Trasporto ferroviario -Danno alle persone 
-Rappresentanza sostanziale della Amminiá 
strazione ...: Notificazione presso l'Avvocatura dello 

á StatQ e costituzione di questa in giudizio -Non sana 
la nullitˆ della domanda ove vi sia difetto di legitá 
timazione passiva. (Trib. Napoli, 1a Sez., 24 luglio 1948 
-Pres. e Est. : Favara -Genzano contro Amministrazione 
FF. SS.). 

Nei giudizi per risarcimento dei tlanni cagionati 
alla persona del viaggiatore, anche se connessi 
a quelli per la peárdita del bagaglio personale, la 
1áappresentaniz'a dell'Amministrazione spetta esclusivamente 
al Capo Compartimento della circoscrizione 
territoriale in cui si verific˜ l'infortunio, il 
quale deve ,essere convenuto, salvo le norme sul 

~foro erariale, dinanzi all'Autoritˆ giudi,ziaria competente 
per valoráe, che risie<,'(e nel distretto della 
Corte d'Appello assegnato a cia.s'Cun compartimento 
ferroviario. Per i sinistri verificatisi nell'amliito 
del Compartimento di Roma e per le caus¥e 
istituite dinanzi aHe magistrature ivi resid:enti 
eletta rappresentanza spetta unicamente al Ministro 
dei Trasporti a norma dell'art. 14 'del regio 
11ecreto 11 ottobre 193'1-, n. 1948, in relazione al regfo 
decreto 7 giugno 1'923, n..1258. 
E' nullo pertanto il giudizio istituito nei confronti 
del Oapo Compartimento del luogo di partenza 
o di quello di arrivo del viaggiatore, corrir-;
pondenti a quelli in cui rispettivamente sors1e o 
doveva essere esáeguita l'obbliga2ione di trasporto, 
se detti luoghi a:ppartengono ad un Com1pMtimento 
diverso da quello dell'infortunio. 
Tale nullitˆ pu˜ ,essere rilevata in ogni stato 
e grado della causa e deve es.s1ere ri1evata anche 
d'ufficio; n� pu˜ ritenersi sanata per effetto della 
notificazione dell'atto esáeguita presso l'Avvocatura 
dello Stato e dalla costituzione di questa nel giudizio,
á quale organo domiciliatario per legge, cui � 
devoluta la difesa e non la rappresentanza sostanziale 
delle Amministrazioni dello Stato. 

La giurisprudenza � ormai decisamente orientata 
verso il principio che la vocatio in jus di uin 
organo deU' Amministrazione diverso da quello cui 

spetta l:a rappre8cntanza sosta.nzialc, secondo le 
norme generali del regio decreto 25 giugno 1865, 

n. 2361 richiamate dagli articoli 11 e 52 del Testo 
Unico 30 ottobre 1933, n. 1611 e 144 c. p. c. 
importa la improponibilitˆ del'la domanda per assoluta 
nullitˆ della. citazione, nullitˆ che certamente 
non pu˜ essere sanata n� con la notificazione 
deU'atto esegáuita presso l' Avvocat'tfra dello 
Stato, n� con la costituzione di questa nel giudiz,,
io, (cfr. Cass. sent. n. 1127, del 1947 in cau,sa 
Finanza contro Signorelli riportata in Rassegna 
n. 1-2, pag. 9, del 1948 con nota di richiami e sent. 
28 gennaio 1948 in Ç Riv. di Leg. Fisc. ))' 1948, 
png. 1G2). Sia chi? fole nullitˆ si riferisca alle 
norme 8áulla oapacitˆ procesgua.le delle parti dett:
ate ádall'art. 75 c.p.c. oppure, come acutamente 
� stato rilevato dal Sandulli (sulln Rnppresentanza 
dello Stato in giudiziio in Rassegna 1948, n. 9, 
pag. 17), alla competenza funzionale dell'organo 
al quale � affidata la tutela di iina determ.inata 
8fera di interessi dell'Amministrazione, � certo che 
l'ecce1<1-ione .attiene alla legittimitˆ del contraddittorio 
(art. 101 c. p. c.), che � 1.ino dei principali 
presu.ppo.~ti per l'esercizio dell'azione giudiziaria, 
la citi rnancanZáUt si risolve nella improponibilitˆ 
assoluta della domanda. Sotto tale profilo 
tanto vale chiamare in oaitsa una Amministrazione 
diversa da quella che dovrebbe rispondere 
dell'a lesiono del diritto dedotta in giudizio (legittimatio 
ad causam), quanto chiamare in gi'llcdizio 
un organo che non ha il potere di rappresentare 
l' Ammin�itra.zione per contraddire alla domanda 
attrice (legittimatio acl processum). 
E' stato, d'Utltra parte giˆ osservato (vedi nota 
al SanduUi, záoc. cit.) che la nullitˆ della citazione 
non potrebbe nepp'll!f"e ritenersi sanata nell'ipotesi 
che l' AmJocatura dello Stato si fo8se co8tituita in 
nome del:l'organo ohe legalmente rappresenta la 
Amministrazion.e con'Mnt1J;ta, in luogo di quello 
che fu co1ivenuto nel giudizio, giacch� tale ipotesi 
urterebbe contro il prinˆipio che l'Avvocatura 
dello. Sfato � investita del mandato difensivo nei 
limiti della domandia giudiziale, per cui l'indicazione 
di un organo, ehe non fu mai convenuto in 
giudizio importa che nei confron'ti di esso l' A~toritˆ 
Giudiziaria non potrebbe nepp'/kre statuire, 
senza una preventiva domandaá proposta nelle forme 
di rito (art. 99 c.p.c.). . 

Piuttosto potrebbe domandarsi se la sanatoria 
della nullitˆ possa ráerifioarsi in base al'l'airt. 182 
o.p.c., che dispone ohe il giudice, nel caso c'he 
rilevi di ufficio o in seg'tfito .ad eccezione della 
varte interessata un difetto di rappresentanz,a, 
pu˜ assegnar.e iin termine per la costituzione della 
per8ona, alla quale spetta la r.approsentanza. 

Sull'applicabiritˆ in generale di átale norma si � 
pronunciato in 8enso fa1wrevole l' Andrioli Ç Proc. 
Civ. ))' vol. 2, pag. 49). Senonch� in tal caso non 
si tratta di 8anare la nullitˆ! del'la citazione, la 
qu~le nullitˆ invcoc resta ferma, tanto che-ánon 
impedisce il verificmrsi di una eventuale decadenza 
dell'azione, come si esprime lo ste8so articolo, ma 
si tratta rZi áuna rinnovazione dell'.aUo e di una 
costituzione ex novo, ohe si innesta nel primitivo 



o

LE = 

-126


giudizio ed impedisce ii raacoglimento di at:U 
istruttori che altrimenti sarebbero nulli (art. 1'5á9 

c.p..c.). 
Ma questa solu,z~one se vale) in generale) per 
tutte le Amministraziop,i dáello Stato) non vale per 
quella. delle Ferrovie dello Stato perch� nei confronti 
di quest)áulti1na si innesta) a pi� delle volte) 
adá una questione di rappres:entanza una eccezione 
di incompctenz'(], di carattere funzionale. 

La giwrisprudenzaJ per i giudiZi relativi al risa.
rcimen.to dei danni cagionati alla persona d.el 
viaggiatore si era richiamata fi.nora alla compet.
enz,a territoriale escliwiva del Puogo delfevento 
dannoso in base all'art. 14 par. 3 del regio dáeereto 
11 ottobre 1934, n. 1'948, in relazione all'art. 25 

c.p.c. per cui il luogo dell'evento dannoso coinoid.
erebbe con quello in cui sorse o doveva essáere 
eseguita la relativa obbligáazione di risar.cimento 
(cfr. sent. Zanellaá contro Ferravi(} dello Stato in 
Ç Foro It. È, 1946, voce Ferrovie n. 8, e sent. 25 lU.á 
glio 1947 in Ç Foro It. È, 1948, col. 100). 
Senonch� la questione) ad evit.are dubbiezze sául 
carattere inderogáabil(J o meno ili tale competenza) 
va risolta. in base a principi ˆiversi) cheá pi� propriamente 
a.t.tengono alla rappresenta1'1!Za giudizia.
le. 

Competenza territoriale e rappresentanza sostan.~,,
ial'e sono d.tte concetti distinti : la prima rigiwrda 
l.a capacitˆ del Giudioe eˆ � di diritto 
proce8suale) la seconda qitella delle parti ed � d'i 
diritto sostanzia.le. Mentre quella �J di regol~aJ 
derogabil'eJ dovendo la. relatfoa ecoezione essere 
solleva:ta in limine litis, la seconˆa pu˜ essere eccepita 
sempre) in qu,al'unqu(} stato e grado deálZa 
causa. Nella specie � bens“ vero che il luogo dell)
infortunio � assunto dalla legge come foro terri. 
torialmente competente perch� -coincide con quello 
in cui sorse o dev1e es:sáere eseguita l'obbligáa. 
zione di risarcimento (art. 25 c.p.o.) ma ci˜ non � 
che 1,na conseguenza del principio che nel lu,ogo 
dell'infortunioJ e soltanto in MsoJ si esplica la 
rappr.esentanza organica dell'Amministrazione devolitta 
.a quel Compartimento ferroviario J per cui J 
non di competenza territoriale � da parlare) ma 
pi� esattamente di competenza funzionale) epper˜ 
inderogabile. 

Invero Z)art. 14, 'Par. 3, de¥lla citata legge stabili.
s.ce che l'Ammini8trazioneJ p(}r l~e azioni na. 
scenti da danno alla persona del viaggiaátore si 
intende rappresentat.a dJal Capo Compartimento 
avente a norma del precedente paragrafo 2 ágiáurisdiz'ione 
nel territorio ove si verific˜ l)evento dannoso. 
QuesVu.ltimo pamgrafo fa riferimento al 
regio decreto 7 giugno 19213, n. 1258 cheJ salvo le 
successive modifical<!ioni) delimita le circoscrizioni 
territoriali dei vari compartimenti ferroviari in 
relazione a,lle Autoritˆ giudiziarie di ciascun Distretto 
di Cort.e d'Appello innanzi a cui pu˜ esplicarsi 
il potere di rappresent.anz:a. 

Dal complesso di tali disposizioni) quindi) si 
evince ohe u.na duplice condizione � riohiesta dalla 
legge per la regolaritˆ; delle istituzioni dei ágiudizi 
relativi al risarcimento dei danni cagionati 
alla persona del viaggiatore: .. 

1) che venga evocato in giuˆiz:io il Capo Compartimento 
dez luogo dell'infortunio; 

2) che il ágiudizio venga proposto innanzi alla 
Autoritˆ Giudiziaria del distratto della Corte 
d'Appello assegnato a quel Compartimento ferroviario. 


D:a ci˜ deriva che J ad esempio) per u,n infortu.. 
nio verificatosi nell'ambito deál Compartimento dái 
Roma) non pu˜ esásere convenuto il Capo del Com. 
partimento di Napoli. N � potrebbe essere convenuto 
il Oapo dee Compartimento di Roma innanzi 
al Tribunale di Napoli) anche se quivi dovesse 
essere es.eguita l'obbligazione) perch� dinanzi a 
questo Tribunale egli non avrebbe il pot~we di 
rappresentare l' Ammini8tmz:ioneá. 
Entrambe le condizioni attengono alla rappresen'tanza 
sostanziale dell' Amministr(J)zione) e se 
esse si risolvono anche in una competenza territor“a,
le qu,esta � di C:(J)rattere funzionaleJ perch� 
rappresenta un secondo aspetto della stes.sa questione. 
Ci˜ vale a chiarire eˆ a risolvere i ˆiversi 
casi che nella pratica possono presentarsi. 

Nel C(J}SO di specie) deciso dalla sentenza annotata) 
l'infortunio si era verifica'to ad Orvieto) 
che) secondo la legge 7 luglio 1907, n. 429á e sucoessive 
modificazioni) rientra nella circoscrizione 
del Compartimento di Roma) per cui non poteva 
essere convenuto il Capo del Compartimento di 
Napoli) che haá bens“ ra rappresentanm dell'Am-~ 
ministrazione) ma solo per gli infortu.ni verifi-'@'li 
catisi nell'ambito della .ma Circoscrizione. N� I 
avrebbe potuto essere rinnovaáta la. citazione a I 

norma dell'art. 182 c.p.c. áevocandosi dinanzi allu : 
stesso Tribunale il Capo del Compartimento d“ 
Roma) peroh� questo non avrebbe potuto rappresent(
J}re l'Amministrazione) se non dinanzi alle 
Autoritˆ giud-iziarie del distretto della Corte di 
Appello di Roma (competenza funzional'e). E poich� 
per le norme sul foro dello Stato il giu,dizio 

dováeva essere istituito dinanzi al Tribunale di 
Roma, la citazione doveva essere proposta nei 
confronti del Ministro dei Trasporti a norma del 
1¡ cpv. dell)art. 14 della citata legge. 

Di qui la improeedibilitˆ o l'improponibilitˆá della 
domanda affermata dal Trib1vnale con l'inevi, 
tabile consegáuerMx1 che in casi simili l'azione di 
risarcimeri:to nascente del contratto di trasporto 
potrebbe essere anche colpita dalla prescrizione 
per il decorso del breve termine previsto dalfar-. 
ticolo 2951 e.e. in relazione az~rart. 16 della legge 
11 ottobre 1934, n. 1948. (R. B.). 



RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 


I PROVVEDIMENTI SONO ELENOATI SECONDO L'ORDINE 

DI PUBBLIOAZIONE SULLA ¥GAZZETTA UFFIOIALE ¥ 

1949 

1. 
Legge 31 marzo 1949, n. 92. (G.U., n. 75): Sospensione 
dell'entrata in vigore del decreto Legislativo 5 
maggio 1948, n. 483, recante modificazioni ed aggiunte 
al Codice di procedura civile. -Vedi in questa Rassegna 
la precedente legge 29 dicembre 1948, n. 1470 
(1948), fase. 11-12, pag. 39. 
2. Legge 12 aprile 1949 n. 149 (G. U., n. 93 suppi.): 
Revisione del trattamento economico dei dipendenti 
statali. -Degno di nota, � l'articolo 14, il quale 
non compreso nello schema di disegno di legge presentato 
dal Governo, fu invece inserito nel testo 
del provvedimento per áiniziativa parlamentare, e 
risente della fretta con il quale fu compilato. Sembra 
peraltro che la norma non possa interpretarsi 

nel senso che il limite di L. 50.000 mensili si riferisca 
al solo trattamento di quiescenza, ma concerna invece 
il trattamento complessivo; ci˜ anche in relazione 
al disposto dell'art. 4. 

3. 
Legge 29 aprile 1949, n. 160. (G.U., n. 99): Proroga 
delle vigenti disposizioni in materia di locazioni e sub 
locazioni di immobili urbani. -Vedi in questa 
Rassegna 1948, Fase. 11-12-, pag. 39, XII. 
4. Decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1949. 
(G. U., n. 99): Proroga della funzione e dei poteri 
dei commissari regionali per. la disciplina, la 
produzione e la distribuzione della energia elettrica 
nelle regioni dell'Alta Italia e dell'Italia OentroMeridionale. 
-Vedi in questa Rassegna 1948, fase. 1112, 
pag. 38, IV. 
J 



INDICE SISTEMATICO 
DELLE CONSULTAZIONI 


LA FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN ALOUN MODO LA SOLUZIONE OHE NE é STATA DATA 

ALBERGHI. -Se l'istanza prevista dall'art. 3 della 
legge 24 lugUo 1936, n. 16~, per ottenere l'autorizzazione 
a trasformare un albergo, firmaita da alcuni soltanto dei 
comproprietari dell'albergo stesso, valga a f.ar decorrere 
il termine di un mese áentro il quale il Commissariato 
per il Turism.o !PUñ negare 'l'autorizzazione (n. 3). 

AMMASSI. -I) Se nel caso di ammasso senza passaggio 
di proprietˆ, ma ai soli fini della gestione, l'Ente ammassante 
abbia diritto di trattenere in ogni ¥caso, a cal"
ico di colui che viene condannato per omesso conferimento, 
:S¥enza confisca della merc�, la quota integrativa 
che residui dopo la chiusura della geástione (n. 2). II) 
Se nel caso di ammasso senza pa;;saggio di proprietˆ, 
l'Ente ammassante possa costituirsiá parte civile nei pro.
cedimenti per i reati di omesso conferimento (n. 2). 

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA. -I) Se l'Amministrazione 
debba rispondere dei danni cagionati a taluno 
dall'internamento in un campo di conceáIlltramento a 
caws.a di un errore di nome determinato da colpa di un 
funziáonario (n. 77). ~ II) Seá gli Uffici provinciali autotrasporti 
in liquidazione siano organi dell'Amministrazione 
dello Stato (n. 76). 

APPALTO.. -I) Quali siano i criteri da seguirsi per 
la revisione dei pI'ezzi in caso di appalto nel quale il 
corrispettivo sia fissato totalmentáe o parzialmente in 
natura, e cio� mediante attribuzione di materiali (n. 104). 
Il) Se la corresponsione al ¥collaudatore da parte dell'appaltatore 
di un compenso non dovuto giustifichi il 
provvedimento di esclusione dell'appaHato!'e stesso dalle 
gare (n. 103). -III) Se nel concetto di esecuztone dell'opera 
appaltata, di cui all'a1t. 68 dei Regolamento contabilitˆ 
generaie Stato, riáentrino anche ~e operazioni di 
collaudo (n. 103). 

AUTOVEICOLI. -I) Se gli automezzi introdotti in 
Italia dalle Forze ..armat.e aneate e successivamente trasferiti 
.all'UNRRA e alla AA. I. debbano esser.e assoggettati 
ai ¥comuni dazi doganali (n. 17). -II) A chi possa 
essere r\lasciata la licenza di trasporto per autoveicoli 
cli cose proprie (n. 16). -III) Se sia possibile indicare, 
a scopo cli limitazione, nena lic.enza cli trasporto per 
conto proprio le cose che possono essere trasportate 

(n. 16). -IV) Se sia possibile pcrescrivere che il tHolar.e 
della lioenza cli trasporto di cose proprte porti seco documenti 
giustificativi della proprietˆ delle cose trasportate 
(n. 16). -V) Se coloro che sono muniti di lice.r1za 
di trasporto di cose proprie possano trasportare per conto 
e nell'interesse proprio cose appartenenti a terzi (n. 16). VI) 
Se si possa revocare la licenza di trasporto di cose 
proprie nel caso che H titolare non svolga pi� l'attivitˆ 
.che giustificava la concessione della licenza stlessa 

(Il. 16). 

COMUNI E PROVINCIE. -Se l'azLenda speciale COá 
stituita d.ˆ un Comune per la gestione di un serv1z10 
comunale sia la stessa cosa che una azienda municipalizzata 
(n. 12). 

CONCESSIONI AM!M~NI:STRATIVE. -: Se ila 1deie.adenza 
cla una concessione per causa di forza maggior¥e 
abbia lo stesso effetto della scˆclenza. della concessione 
medesima (n. 17). 

CONTRATTI DI GUERRA. -Se l'art. 5, lett. D del 
decreto legf.slativo 25 marzo 1948, i1. 674, abbia cletenninato 
una abrogazione implidta della ordinanza n. 762 
clel 3 ottobre 1943 del Commissario alle fabbáricazioni 
di guerra (n. 8). 

DANNI DI GUERRA. -I) Se possa rientrare tra i 
danni di guerra il furto commesso cla mi.litari isolati 
in zona cli operazioni (n. 9). -Il) Se possa rientrare 
tra i danni cli guerra quello derivantáe dalla asportazione 
di beni operata cla militari inquadrati agli ordini 
cli ufficiali. 

DONAZIONI. -Se le persone guriclicheá abbiano la 
capacitˆ rii effettuare donazioni (n. 6),. 

ESPROPRIAZIONE. -I) Se l'Amministrazione espropriante 
possa áessere condannata ad esáeguire entro un 
certo termine opere necáeássarie alla recinzione clel fondo 
determina¥ta dalla espropriazione stessa (n. 36). -II) Se 
l'usufruttuario clel fondo espropriato debba partecipare 
rul concordato stipulato tra l'Amministrazione .esprop
áriante ed il proprietario in ordine ali.a misura della 
indennitˆ (n. 34). -III) Se sia possibile ottenere la 
retrocessione del bene espropriato, ai .sensi clell'aPt. 63 
della legge 25 giugno 1865, n. 2359, quando il bene stesoo 
sia stato acquistato dall'Amministrazione non con un 
deácreto cli esproprio, ma con un atto di compravendita, 
sia pure stipulato in vista deUa possibi1e espropriazione 
(n. 35). 


-129 


FERHOVIE.. -I) Se possa farsi luogo ad erogazione 
d~ acconti a favore di concessionai:i di lineeá ferrovia


árie, per la ricostruzione e riparazione degli impianti 
distrutti, fuori delle ipotesi tassativamente previste dall'art. 
6 del decáreto legislativo luogotenenziaJe. 15 ottobre 
1944, n. 346 (n. 75). -II) Sei possa applicars1 il principio 
deU'art. 1467 c. c. alle wnvenzion1 con le quali 
l'Amministrazione delle FiF. áSS..assumeva, diieátro compenso 
da parte. dei privati, hl servizio dáella sorveglianza 
de1i .passaggi; a livello, chie intersechino strade prj_vate 
(n. 74). 

GIURISDIZIONI SPECIALI. -Se la Giunta p.rovincial!
e amministrativa nella composizione previs~a per i 
ricorsi in materia di tributi locali, sia una giurisdizione 
speciale (n. 2). 

GUERRA. -Quale si.a la situazione giuridica che si 
determi!D.a in re.lazioneá al recupero di beni dell.a Pubblica 
Amministrazione effettuato da taluno allo scopo 
di sottrarli alla preda da parte dei tedescM (n. 98). 

IMPIEGO PUBBLICO. -I) áSe un impiegato statale 
lioenziato .a seguito di condanna del Tribunale Speciale, 
áabbia diritto, una volta annullata taleá condanna 
{d;ecreto legislativo 5 ottobre 1944, n. 316) e ripristinato 
il rapporto d'impi1ego, agli emolumenti non goduti per 
il periodo in cui rimase allontanato dal s.ervizio (numero, 
165). -Il) In base a quali oriteri debba essere 
liquidata ai pensionati dello Stato riassunti in servizi-
0 non di ruolo il premio di presenza ed H compenso 
per lavoro straordinario (n. 164). -Ill) A quai.e presc.rizione 
siano soggetti gli assegni spettanti ai membri 
della 1ex Aecademi.a dáel'Italia (n. 163). 

¨.

:m;;; IMPOSTE E TASSE. -I) Se la Giunta provinciale 
amministrativa cheá decide sui; ricorsi in materia di 
tributi locali sia una giurisdizione spec~ale (n. 99). II) 
In quale momento e in base .a quale fatto, atto o 
situazione possa considerarsi verificato il presupposto 
. ogg-e-ttivo per l'applicazione della imposta doganale sulla 
importazione di autoveicoli (n. 100). -III) Se gli 
automezzi introdotti in Italia per re Forze armate 
alleate e succes:sivamente tr.asf<eriti all'U.N.R.R.A. áe 
alla AA. l. debbano essere assoggettati ai comuni dazi 
doganali (n. 100). -IV) Quali siano i cáriteri per l'applicazione 
delle norme di esenzione doganaie in favore 
dáell'UNRRA (n. 100). 

IMPOSTA ¥SULLA ENTHATA. -I) Se l'importo del


l'imposta di fabbricazione dovuta sulla meroe áche sia 
oggetto d~ passaggi 1sogget11i a~l'impos~a sull"en“tra.ta 
concorra a costituire l'imponibHe cui � commisurata 
questa ultima imposta (n. 12). 

IMPOSTA DI REGISTHO. -I) Quali siano Ie conseguenze 
sulle spese giudiziali, ai sensi dell'art. 148 deUa 
legge sul registro, di una azione giudiziaria iniziata 
�opo che il ricorso amministra.tivo si sia svolto solo 
in primo grado (n. 54). 

INFORTUNI SUL LAVORO. -I) .Se l'indennitˆ per infortunio 
mortale sub“to in, lavori di bonifica in campi minati 
sia devoluta jure proprio agli aventi diritto (nu


me.ro 11). -II) Se il rastreUatore PáO:Ssa disporre. per 
testamento della indennitˆ per infortunio morta.leá suddetta 
(n. 11). 

LOCAZIONI DI COSE. -I) Se le. quote aggiuntive 
conces~ dal Pretore in aumento dei canoni di locazione, 
per riparazioni effettuate dal locatore, debbano calcolarsi 
ai fini degli aumenti dei canoni stabiUti con le 

' 
leggi di proroga del regime vincolistico (n. 36). II) 
Se le Ferrovie dello Stato siano tenute a concáedere 
in uso gratuito dei locali per uffici imposte di consumo 
nene stazioni (n. 35). 

LOTTO E LOTTERIE. -Se il regolamento approvato 
con decreáto ministeria1e 15 febbraio 1947 possa applicarsi 
a tut¥te le lotterie gestite da1 Ministero delle Finanze 
(n. 5). 

OBBLIGAZIONI E CONTRATTI. -Quali siano criteri 
da s.eguire per U risarcimento dei danni permanenti 
in relazione alla svalutazione monetaria (n. 29). 

OPERE PUBBLICHE. -Se l'Amministrazione sia 
r-esponsabile¥ dei danni provocati a fond.i altrui da 
pioggie allliviona.li che abbiano determinato crolli di 
opere idrauli>che, la cui manutenzione áera deficiente a 
causa de.Uo stato di guerra (n. 10). 

PEN¥SiIONI. -Se ráossa proced!eTSi a rit.enuta cautelare 
áSulla pensione prescindendosi dal provvedimento 
fprmalie p1revis:to dal I'egio decreto-legge 19 gennai-0 
1939, n. 295 (n. 31). 

POSTE. -In quali limiti :l'Amministrazione. Postale 
sia responsabile de�lo smarrimento di buoni del Táesoro 
presentati ai suoi uffici per la rinnovazione (numero 
13). 

RAPPORTI DI LAVORO. -Se sia punibU.e per usurpazione 
di pubbliche funzioni colui chie eáserciti il collocament.
o dei lavoratori, in. seguito ad elezione dei lavoratori 
mede1simi i{n. 15). 

RESPONSABILITA' CIVILE. -Se :l'Amministrazione 
Pubblica sia responsabile dei danni cagionati a. taluni 
dall'internamento in un campo di conc.entramento dovuto 
ad errore di nome det.erminato da colpa di un funzionario 
(n. 89). 

SUCCESSIONI. -A chi spetti l'ereditˆ va1cante di un 
cittadino d!egli Stati Uniáti relativamente ai beni esi.
stenti¥ nel territorio italiano (n. 17). 

TERHEMOTI. -Quali siano le norme che regolano 
la proprietˆ .industriale nelle zone terremotat.e (n. 4). 

TRASPOHTO. -I) Se il termine annuale di pr.escrizione. 
deHe azioni de.ri vant.t dal contraitto di trasporto 
venga sospeso quandoá la mancata riconsegna delle cose 
spedite derivi da reato (n. 17). -II) Se il mittente che 
abbia dichiarato nella lettera di vettura che le .cose 
spedite avevano un certo peso o una certa quantitˆ 
sia ammesso a provar.e che la merce stessa era di' peso 
e quantitˆ superiori (n. 16). 

TRATTATO DI PACE. -A quai.e Governo sia attribuito 
il diritto di richiedere all'Italia la restituzione 
dei beni prevista dall'art. 75 del Traittato di Pace (n. 5).