ANNO II -N. 6-7 ANNO II -N. 6-7 
DELL" AVVOCATURA DELLO STATO 


PUBBLICJAZIONE DI SERVIZIO 


L'ART. 28 DELLA COSTITUZIONE 


' 

E LA. RESPONSABILITA DELLO STATO E DEGLI ENTI PUBBLICI 

&!MMARJO. -'I; La responsabil“tˆ della Pubblica Amministrazione 
nell'ordinamento giuridico italiano, anterio1rmente 
alla Costituzione. Responsabilitˆ diretta, organtca 
ed es.elusione in ogni caso dell'actio institoria. 
Insufficienza ed inidoneitˆ del principio di responsabilit.\ 
indiretta. 

Imputabilitˆ alla Pubblica Amministrazione dell'attivitˆ 
esplicata dal proprio funzionario o dipendente. Atti 
�olposi. Requiásiti per l'imputabilitˆ: che il funzionario 

o dipendente abbia agito nella esplicazione di mansioni 
assegnategli e [lG'r i fini della Pubblica Amministl'azionti 
~-fante .de service -. Atto doloso del funzionario <J 
clipendent,e: non impu~abilitˆ alla Pubblica Amministrazione. 
Ec.cezioni apparenti: responsabilitˆ della Pubblica 
Amministrazione pe.r sottrazione di plichi e1 corrispondenza. 
Custodia. 
Responsabilitˆ della Pubblica Amministrazione: colpa 

~.. ' ille~ittil_n~tˆ d~ll'~tto" _m~tinzione. f~a at~i illegitti~i e 
~tti illec1t1; att1vita ps1cluco-amrmmstrat1va e tecmco. 
materiale. Criteri che presiedono all'affermazione della 
rnsponsa.bilitˆ nell'uno e nell'altro caso: megittimitˆ del 
provvedimento, illiceitˆ .dell'azione colposa. Principio 
della responsabilitˆ per danni legittimi. ConfutazionG. 
Limiti della Pesponsabilitˆ della Pubblica Amministrazione. 
Danno, lesione cli ádiritti soggetitivi. Principio della 
1'isarl'ibilitˆ del danno -lesione d'interessi legittimi. 
Confutazione. Apparenti appUcazioni del principio: casi 
cli giurisdizione es<Clusiva e diritti affievoliti. Risarcibili1tˆ 
dei danni morali. 
Hesponsabilitˆ personale ciel funzionario o dipendente. 
Disposizioni cli legge, eia cui risulta: art. 52 e 53 T. U. 
sulla ácorte dei conti, art. 201 T. U. Legge comunale e 
p1ovinciale, art. 12 decreto-J.egge 30 novembre 1923, 

n. 2841 e legge 17 luglio 1890, n. 6972. Giurisprudenza: 
Cass. 27 luglio 1932, s. U. 12 maggio 1938, n. rn3:J, 
Cass. 10 aprile 1940. Fondamento: atto causa immediata 
<'rl rffif'icán1e ciel danno. 
II) L'art. 28 della Costituzione. Sua origine e presuppc1sti. 
Lavori della la Sottocomrniss.ione dell'Assemblea 
Costi1uente. Principio della responsabilitˆ personale del 
fnnzionario G1 solidarietˆ dello Stato per gli atti lesivi 
dei dil'itti costituzionali di libe1 tˆ. Estension.e, tiella tutela 
a tutti i diritti sanciti dalla Costituzione. Progrtto 
della Commissione. Disn1ssione all'Assemblea Costituente. 
Abbandono della prima formula. Affermaziofle de.Jla 
rcspnnsahilitˆ dri fnnzionari P cliprnclrn1i rlrllo St.ato e 

degli Enti pubblici per gli atti lesivi di diritti. Estensione 

della anzidetta responsabilitˆ allo Stato ed agli Enti 

pubblici. Conf,erma dei principi elaborati da dottrina e 

giurisprudenza sull'argomento. 

Interpretazione logico-sistematka dell'art. 28. Funzionari 
e dipendenti. Paritˆ di trattamento fra attivitˆ 
amministrativa e¥ tecnico-materiale. 

Rinvio alla legge OTdinaria per il regolamento concreto 
del fondamento e clei limiti de:lla res.ponsabilitˆ, del 
fm1zionario delloá Stato. Compatibilitˆ delle leggi vigenti 
con l'art. 28, che � di immediata applicazione. La riforma 
dell'Amministrazione e i suoi riflessi sul problema in 
esame. 

Responsabilitˆ per atti compiuti in violazi0ne di dil'itti. 
Esrlusione del principio della. responsabilitˆ per 
atti legittimi. Lesione cli dir.itti soggettivi. Non risardbilitˆ 
del danno-lesione cli interessi 1egittimi. Tutela 
rlegli steássi. Limiti. 

I. 
La Costituzione, con l'enunciare rfra gli altri 
lliIáitti essenziali del cittadino ¥quello a.cl ottenere 
il risarcimento .dei dam1i contro lo 1Stato e gli 
Enti Pubblici, ha riproposto il problema, del fondamento 
e dei limiti della responsabilitˆ, degli 
stessi. 

Con questn breve stmdio ci proponiamo di e.samina.
re se, per effetto della cit.a.ta. norma costituzionale, 
ásiaá stato innovato il sistema giul'irlko gi�. 
dgente o se invece la stessa non rappresáenti la 
cotlificadone dei principi, faticosamente elaborati 
1lal1a dottrina. e da.Ua, ;giurisprudenza., relativamente 
a.U'a.rgomento (1). 

Gioverˆ a. questo punto enuncia.re brevemente 
non la genesi e neppure lo ásviluppo, ehe ci áportPrPbhero 
troppo lontano, ma i i-ísultati, ormai 
quasi pacifici, cui l'elaborazione dottrinaria e 
giurisprudenziale áerano p.ervennte in ordine alla 
responsahilit� della Pubblica Am1ministrazione 
.anteriormentie alla Costituz.ione. 

.Scartato ormai definitivamente il criterio delln 
rPsponsnbilit�, inrlirelta, connesRa nec.essariamente 
nd un'aá tio í'/1;.'l'tiloria ed all'accertamŽi1fo d,i 

(1) S. U. Cass. 12 maggio 1938, in "Giur. it..,,, 1938, 
J, 1, 781. 

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una. ciu.lpa in eUgiend<0 o in 1.1-igilanˆ<0, che, nei rigua,
r,di della Puibblica Amministra~zione, il Giudice 
ordinario non avrebbe mai potuto accertare, dottrina 
e giurisprudenza si eirano, definitivan:iente 
orientati verso il pr“ncipio genera..le della. responsrubilitˆ 
direttaá, senza. alcuna distimáJone fra. a.ttivitˆ 
privata. e .pubblica. Anche in relazione all'attivitˆ 
esplica.ta. dai militari e daái sa.nitari, addetti 

a. pubblici ospedali e nosocomi, lai Giurisprudenza 
aveva recentemente, e col pla.uso di tutta. la dottrina, 
abba.ndona.to ogni criterio di responsaibilitˆ 
indiretta., fissando definitivamente il principio che 
ogni attivitˆ, intellettuale o volitiva., materiale 9 
tecnica, esplicata. dai dipendenti dell'Amministrazione 
per il rnggiungimento dei ,fini della stessa e 
nell'a.dempimento dáel compiti, .delle a.ttrtbuiiioni 
o competenze loro attribuite fosse da considerarsi 
attivitˆ delllli Ptubblica, Amministra1Zione, la. quale 
ne doveva eventua.lmente rfa.pondern come di fatto 
suo proprio. Il principio della responsabilitˆ indiretta 
� pertanto in ogni caso da escludere perch� 
� insufficiente, inidoneo e soprattutto contra.rio 
ai criteri fondamentali della. 01,garriwa,zfone amministrativa. 
Lo .Stato e cos“ gli Enti pubblici non 
sono e non possono considera.rsi dei comuni padroni 
o committenti, cui incomba l'obbligo di cur
áare la scelta dei commesási e vigilarne l'operato. 
N� il fondamentoá della riiferibilitˆ aUa. Pubblica 
Amministmz.ione dell'attivitˆ svolta. áilai propri dipendenti 
pu˜ diversamente aitteggiarsi secondo che 
il dipendente svolga attivitˆ regolata da.l diritto 
privato o dal diritto pubblico, attivitˆJ psichica o 
materialeá. Unico � infatti ed unico dev'essere il 
ra1pporto che lega il dipendenteá a.Ua Pubblica Amminstrazfone, 
essendo contrario a,i pi� elementa1r'i 
principi di logica giuridica il pensare che un dipendente 
po1ssa, di volta in volta es,sere organo o 
commesso. ¥La" Bubblica. Amministrazione � un 
complesso di uomini ordinati, tendenti ad un fine 
dete~minafo. Questo ordinamento � fatto di uomini 
che, entro, l'ambito di ¥quei fini, .sentono e .si muovono 
per' l'Ente, sono l'En.te stes1so agenteá e ci˜ 
sia che svolgano attivitˆ amministrativa che tecnico-
materia,le (2). Questo concetto, cui aderisce 
ormai tutta la. dottrina, pu˜ considera.rsi consolidato 
in giurisprudenza., .secondo la quale Ç i dipendenti 
di Enti pubblici sono álega.ti ai medesimi 
non da un comune rapporto institorio, niaá da, un 
mpporto di diritto pubblico, da.l ¥qua.le esula O'gni 
concetto di c:uJpa in eligen.d˜ o in vigilaJn,do: onde 
la responsabilitˆ degli Enti per il fatto dei loro 
flipendenti � a titolo cli responsabilitˆ diretta, ossia. 
per fatto proprio (3). Il principio della responsabilitˆ 
indiretta � d'altronde insufficiente e inidoneo. 
Essendo l'aotio ins'titoria fondata sulla 
presunta culpa in vigilando o in eligendo, elle deve 
essere esclusa, perch� la Pubblica áAmministrazione 
cura mediante una serie di rigorose prove la 
scelta e conlrolla l'attivitˆ svolta dai prepri dipendenti, 
e che comunque non potrebbe mai essere 
(2) VITTA: Dir. amm.IJJ, ed I, p. 443; ZANOBINI: Corso 
vol. I, p. 259. 
(3) Cass. 29 gennaio 1940, in ¥Foro Amm. '" 1940, II-28. 
sindacata dal giudice ordinario, implicandoá c10 
un esame su criteri di discrezionalitˆ áe di buona 
amministrazione, áessa non potrebbe mai sperimentarsi 
contro la Pubblica A'mministrazione. La 
riprova di ci˜ .� che il principio della responsabilitˆ1 
della Pubblica AiID.:ministraz1o'ne si � andato 
via via affermando col progressivo abbandono del 
criterio della responsabilitˆ indiretta e si � posto 
in tutta la. sua pienezza col definitivo consoli


darsi del criterio del rapporto organico e della 
conseguente responsabilitˆ organica, diretta. Il 
riesumare l'ormai sepolto criterio della responsaibilitˆ 
institoria., sia pure aid un fine particola.re, 

� pertanto irrazionale ed illogico oltre che controproducente 
(4). , 

. Il principio ehe la Pubblica Amministrazione 
risponda per il fatto del proprio dipendente come 
per fatto proprio non pu˜ dirsi enunciato nella 
dovuta completezza se non si precisino le condizioni, 
col concorso delle quali e solo delle quali, il 
fatto del dipendente diventa e deve essáere considerato 
fatto proprio della Pubblica Amministrazione. 
E' intuitivo, infatti, che il dipendente, essendo 
pur sempre una individualitˆ fisica e giuridica, 
opera anche per i propri fini oltre che per 
quelli dell'Amministrazione, di cui � organo. Altrettanto 
intuitivo � che in questi casi l'atto del 
dipendente non pu˜ essere, riferito alla Pubblica 
Amministra,zione. Giova, pertanto, esaminare, 
sempre con la brevitˆ che ci siamo imposti, qua,li 
siano i criteri e le condizioni, 1seicondo le quali 
l'atto del dipendente pu˜ ~ deve considerarsi atto 
della Pubblica Amministrazione. 

Nessrun dubbio pu˜ esservi relativamente alla riferibilitˆ 
alla. Pubblica kmministraz.ione degli atti 
compiuti dai dipendenti conformemente alle leig~e 
a:i regolamenti di orga,nizzazione, per i fini de!L~~ 
Pubblica. Amministrazione, nella esplicazione di 
funzioni foro a,ssegnate e nei limiti della, competenza. 
loro attribuita. Cor.relativamente � pa.c1fico 
che l'atto resti solo e proprio del funziona.rio quando 
sia. compiuto per fini suoi personali ed assolllltamente 
fuori delle attribuziioni e dei ipoterj a lui 
conferiti nella qualitˆ di organo della Pubblica 
Aimministra.zione. 

Le ipotesi esemplifica.te sono i due crusi-limite, 

che non possono dar luogo a discussioni o a dub


bi; questi, invece, sorgono dove alcune e non tutte 

le condizioni della prima ipotesi eventualmente 

concorrano con altre della seconda. Ed � questo 

uno dei pi� complessi problemi, che mai dottrina 

e giurisprudenza abbiano risolto. E' appena il 

caso di accennare cheá un ordinamento giuridico 

potrebbe esplicitamente limitare la riferibilitˆ al


l'Ente dei soli atti compiuti col concorso di tutte 

le condizioni enunciate nella. prima ipotesi, tenen


do responsabile unico ed esclusivo il funzionario 

in tutti gli altri casi. Il nostro ordinamento, priá 

ma della vigenteá Costituzione, non prevedeva 

esplicitamente il problema, che, P.~r.tanto, fu po


sto e risolto, dopo lungo e dibattuto tr!J!vagli~, 

della dottrina .e dalla giurisprudenzaá, che, al


(41 A. ALBINI,;, in ((Foroá PadanoÈ, 1949, III, p. 41. 



-171


meno in linea di massima, pu˜ dir.si abbiano raággiunto 
risultati ormai non pi� contestati. 
á Condizione principale ¥perch� l'atto del ifunzfona>
I'io sia impiutahile alla [pubblica. Amministrazione 
� che loi stesso a.bbja 8'gito in servifilo e per 

,1gli scopi dell'Ente, della cui organizzazione fa 

' 
parh~ (5). He il fatto � consecutivo a:d un01 pronuncia., 
ordine o negozio, di cui costituisca la. mera e 
legittima esecuzione, esso � pacifica~ente ritenuto 
imputabile alla Pubblica Amministrazione (6). 
Oontrariamen~e a quanto affermano glil autori 
francesi che il fatto cio� non sia riferibile all'Ente 
áquando vi sia, colpa sepa.raiMle dall'ordinaJ'ja. condotta 
amminisrtrativa (7) o quando l'azione sia 
faori della propria competenza (8) la giurisprudenza 
e la dottrina italianaá prevalenti hanno 
ritenuto che il vizio d'incoimpetenza non .escluda 
l'imputabilitˆ, del fatto ana. Pubblica, Amministra.
zione. La. colpa, per˜, dev'essere intimamente 
concessa al servizio e sempre dir.etta al raggiungimento 
dei fini dell'Ente. 

Conseguentemente � stafo ritenuto non imp111ta.bi1e 
alla P'ubblica. Amministrazione l'a.tto colposo 
compiuto in servizio per soddisfar.e un bisogno 
proprio del funzionario (incendio causato da sigaretta 
(9). 

Concordemente dottrina. e giurisp'l.¥111denza, hanno 
escluso che l'atto ádoloso del funziona.rio potesse 
mai essere imputa.to alla LPubblica Amministrazione 
(10). Il dolo, 1specie se sj traduca. in reato, 
� un fatto squisitamente 1personaále del ¥soggetto e 
come ta.le a.ssolutamente inidoneo ad essere riversafo 
su altri. E.sso rompe i,n modo assoluto il 
rapporto fra l'Ente e il dipendente come assolutamente 
estraneo all'ambito delle sue attribuzioni 
(11) . 

¥ 
Recentemente si � voluto, rompere l'armonia, che 
su ¥questo punto regna.va, orma.i pacificanrnnte, sostenendosi 
lai iáesporrsabHitˆ della. Pubblica Annniá 
nistrazione anche pe¥r i fatti dolosi del dipendente. 
In 1questo tentativo, oltre a riesmna.re l'ahbandona.
to concetto della. responsabilitˆ indiretta. e l'altrettanto 
superafa distinzi!one fra attivitˆ volitiva 
e tecnico-materale si � a.ffemna.to che Ç i fini dell'Ente 
possono essere peráseguiti con attivitˆ lecite 
e illecite e che queste si ricollegano a.U'Ente 
che ne risponde in proprio È (12). La,, tesi � cos“ 
a1beárrante che non meáriter'ebbe confutazione; la 
(5) 
ZANOBINI: Corso I, p. 259; Cass., s. U. 12 luglio 1940, 
in 
" Foro it. È, 1940, I, 1157. 
(¥6) VITTA: ioc. cit., p, 443 seg. 


(7) 
HAURION: Precis de droit adminJi'st.ra.tif, p. 514 e seg. 
(8) 
DUGUIT: TmitŽ de droit áeorristitutionnei, III, ;p. 278. 
(9) 
VITTA: ioc. cit., v: 447, cfr. altres“ ZANOBINI: ioc. cit., 
p. 263. 
(10) CAMMEO: cit., in Vitta. 
(11) Cass. 9 ottobrei 1941, in "áGiur. it. '" 1942 I, 1,46; 
29 gennaio 1940, n. 345 e 11 marzo 1940, .n¥. 835, in " Mass. 
Giur. it. È, 1940, col. 47 e 157; 7 aprile 1947 in Ç Giur. it. '" 
1948, I, 1, 91; S. U. 14 .aprU.e 1943 in "Fo~o it. È, 1943, 629; 
S. U. 16 aprile 1942 in "Foro it. È, 1942, I, 475; S. U. 9 luglio 
1946, n. 819 in Ç Mass. Foro it. È, 1946, 192. 
(12) A. ALBINI: ioc. cit. 
malrufode costituisce un pa,rtioola.re stato .d'animo, 
di cui � concettualmente insuscettibile, per il suo 
carattere astratto, la persona giuridica. (13). Non 
solo i fini, che q111esta persegue, ma, anche le aitt;ivitˆ, 
per Il1ezw delle .quali tali 1fini.&ono pers:?g.iti,. 
sono e debbono essere lecite. L'attivitˆ, malfaiosa 
� concettualm,ente estranea, aUe attribuzioni dell'organo, 
cos“ collie il fine illecito � rper definizione 
estraneo ai .fini della Pubblica Amministrazione 
. .Se pure ia, incompetenza,, stricitoi s'6n,suá, non 
esclude la. riiferiibi,litˆ. dell'atto alla. Pubblica, Amministra.
zione l'a,s.soliuto e volontario eso!lbita.re 
dalle mansioni attribuite esclude e .deáve escludere 
l'ill1putabilitˆ dell'aitto all'Ente. 

;Solo eccezionalmente, ed aggiungerei appa.rentemente, 
la Pubblica, Amministra.zione pu˜ rispondere 
del dolo dei suoái dipendenti. Oi˜ si verifica 
nel caso ádi sottrazione dolosa. di plichi e corrispondenza, 
in un ca,so c:iio� in c111i la, Pubblica. Amministrazione 
� tenuta. a prraestar.e oustodiam. In questa 
ipotesi fa PubM~ca Amministra.zione risponde 
non tanto del fatto doloso del proprio dipendente 
quanto della. custodia., che si era volontariaanente 

o per legge aissunta. 
(Essa. risponde in sostanza, in forza di un'esplicita, 
ed eccezionale disposizione di legige, del fatto 
proprio -ma.ncata riconsegna. del plico ..--.. ásenza 
che ápossa addlllrre a. sua, liiberalZione il fatto doloso 
del dipendente. Di questo fatto, pertanto, pu˜ 
rettamente dirsi che risponde llllediatamente, nel 
senáso che � costretta. a, subirne le conseguenze e 
a árispondere dell'ina.dempimento dell'obbligazione, 
che da 1quel fatto fu causato. 

L'eccezione comunque non pu˜ che confermare 
la regola. 

* * * 

Il problema dell'imputabilitˆ, alla Pubblica 
Amministrazione :degli atti compiuti dai propri 
dipendenti nell'esercizio delle mansioni loro att['ibuite 
e per il raggiungimento dei fini dell'.A:mministrazione 
stessa � H p.resuppost˜ logico e giuridico 
della r:esponsabilitˆ di essa.. I due problemi 
vanno, per˜, tenutj distinti con particola.re cura 
per la retta. comprensione del tell1a, esásendo imputabilitˆ 
áe responsa.bilitˆ concetti indipendenti e 
distinti. Premesso ci˜ giova brevemente esaminaáre 
come sia. stato r}solto ;il proiblema, della, responsa,bilitˆ 
della Piubblica Amministrazione verso i privati, 
proiblema, che ha, forse da.to origine a ~aggfori 
.discussioni áe dissensi che non quello della 
imputabilitˆ e che, anwra. oggi, JllOn pu˜ dirsi 
padficamente risolto. Connesso con esso � l'ailtro 
problema dellaá responsabiU.tˆ personale del dipendente 
organo, che f.ra breive esalllineremo. Riteniamo 
oppoá1'tuno prelimina.rmente accenna.re che, 
a noástro avviso¥, sono questi i due punti, su cui 
maggiormente pu˜ influire l'a.rt. 2.S della. vigent� 
Oostituz.ione. 

Il fondamento della, responsabilitˆ della. Pubbli


ca. Amministra.z,ione � vMiamente inteso, ma ri


teniamo, senza tema. di es¥sere aiccusati di eccessiva 

\13) C. C. 17 febbraio 1939, in "Giur. it. È, 1939, I, 1, 1013. 

::i;~; : ~rmrn ;r; ; ;;w., ?w. 

:::::: 


-172 


superficialitˆ, che tutte 1-e va.rie teorie sull'Mgomento 
si possano sintetizzmáe nelle due tesi, che 
si coántáendono il campo, almeno apparentemente, 
e la cui sintesi, a. noástro avdso, eásprime la. iáetta 
soluzione del problema. 

La prima, afferma che la ráesponsaMlit�, della 
Pubblica. A:mministraLZione pl"esuppone la colpa, 
come 1quella. .dei privati (14), l'a.ltra, invece, contestata 
la comunione di concetti fra, 1questa. respionsahilit�, 
del diritto privato, afferma che la 
párima, unitariamente e o:rga.nicrumente regola.fa, dal 
diritto pubblico, esclude la, co1pa. come e1emento 
necessa.rio ~ integrare la iáesponsabilitˆ e presuppone 
invece l'illegittimitˆ dell'a,tto o fatto, imputabile 
a,Ua, Pubblica Amministra.zione (H:i). 

L1e due tesi sono a, nostro a.vviso entrambe esatte, 
ma. parziaálmente. L'una infatti attiene ai fatti 
illeciti, l'a.ltra, a.gli a.tti illegittimi. La distinzione 
tra-fatti ed a.tti, fra a.ttivitˆ tecnico-materiaJe e 
amministrativo-volitiva � innegabile ed � genemlmente 
ammessa. 

Ta.le distinzione. risulta. evidente anche a, chi si 
pr'Olponga. il problema. dell'imputabilitˆ. L'atto negoziaJe, 
il provvedimento, invero, viene intuitivamente 
l"iJferitoá aUa :Pubblicaá A'mministrazione, pm 
essendoá posto in essere da suoi dipendenti, senzn 
bisogno di pa.rticolare riceiiáca. Esso � la, risultanza,, 
ahneno normahnente, di un complesso pil:ocedimento 
a.inminfatrativo, in cui pi� org:ani concorrono, 
di ta.Ich� l'atto, aJiche nella. sua appare1rna 
esteriore, viene riferito alla, Pubblica Amministrazione, 
dalla oui complessaá organizáza,zione 
� stato posto in essere. L'attivilˆ materiale, 
invee~, � di uno o pi� idipendenti, faciLmente 
individuabili, irndipendente da un proeedimento 
amministrativo ed a.gisce dii¥ettamente ed immediatamente 
nel mondofisiCO' esterno. Dal punto di 
vi,sta clell'imputabilit� della Pubblica Amministra-á 
zione la, diversa. spáecie di attivitˆ non dˆ luog'o 
<tá differenza, di concetti : entrambe sono riferibili 
a.ila.,á Pubblica. Allllllinistiáa,zione se ed in quanto 
comptute da, dipendenti nell'áesercizio delle mansioni 
loro attribuite e per i tini dell'Ente. Dal 
punto di vista della responsabilitˆ invece la. distinzione 
� forieraá di conseguenzáe pa,1áticofari. 
N-ell'esaimina.re l'atto o provvedimento amminisfrativo 
ogni inda1gine sulla colpa. � preclusa per 
i pl'incipii fondamenta.Ii che regolano la mate'l'ia, 
ma � a.ltres“ di difficile aitimzione pratica. La. colpa., 
infa.tti, � uno stato soggettivo che non consiisle 
nella obiettiva violazione della norma, ma richiede 
il concorso di .elementi soggettivi necessari, 
<inali, per lo meno, la. coscienza e la, volontˆ della 
azione. La ricerca. .di tale elemento soggettivo nella 
formazione tlell'atto amministrativo � di paárticolare 
diffi00Uˆ, ed � d'a,ltwnde párec1usa al giudiee 
ordinario, che dovrebbe valuta.re tutta una. serie 
<li atti interni, prepa.ratol"i, che hanno conc01áso 
aUa formazione dell'atto, individnaJido quelli che 
furono da, soli o in concorso fra loro la. camm effi


(14) VITTA: lOc. cit. e N11m1n ni.gfstn, ynce " Rrsponsallilitˆ 
Amministrativa "á 
(15)ZANOBINI: loc. c1t., p. 259. 
ciente: S1ogg1eltframe:nte ed ogg.ettframente, del'l'a.tto. 
La. sostituzione di áquesto criterio sog~ettivo 
ton l'altro, oggettiváo, dell'illegittimitˆ dell'atto 
fu, pertantoá, opportuna, e necesása.l"ia, per l'afformaizione 
di una respoá11,.sabilit� �ella,, PubbliÇa, Amminiisirazione 
in coniseguenza di un atto ammiuis 
trativo. Diversa,mente s'a,tteggia il prol>lenm di 
fronte aU'attivit� tecnico-materiale : 1questa, � propria 
di uno o pi� dipendenti-organi, facilmente 
individua.bili, e compiuta al di fuori tli ogni proácedimento 
amministrativo. In q111esta, ipotesi � evidentemente 
la iáesponsabilit� dell'ag"ente; che viene 
estesa, vedremo di qui a, un momento se in concmso
á con la prima., alla. Pubblica, Amministrazfone. 
,i\la la. res1)(msabilit� va. accerta.ta, nei confronti. 
del dipendente ed � non solo possibile, ma giuridicamente 
necessarin, accerta.rla, alla, stregua del 
diritto vigente. Qui l'indagine sulla, colpa, sull'elemento
á sog,gettivo cio1�, � poss:Ubile e doverosa e la 
Pubblica, Amministrn.zione risponde sofo se concorrano 
gli eláementi og.gettivi e sogg'ettivi per la 
affermazione della iáesponsabilitˆ del dipendente. 
Contrariamente oipina.ndo la Pubblicaá Amministrazion:
e si trovernbbe in posizione deteriore riispelto 

a.i pl'iva.ti e, salvo sáempre il problema. deilla, imputaibilit�, 
risponderebbe anche di danni incolpevoli. 
A 1queste estreme conseiguenze inYero alcuni antori 
vorrÛibbero peárvenire, a.ffermando che la responsabilitˆ 
della Pubblica, Amministrazfone, unita.
I'iamente :inte.sa, sussisterebbe ogn~ volta. che 
fosse a.rl'ecato un 1la.rmo (Hi), a,ncorch� conseg1uenza, 
di atti legittimi. Questa, tesi, pmá˜, ha da.to 
origine a vivaci contrasti e, purá a,v-endo fattoá proseliti, 
non .pu˜ ádirsi sia. sta.ta. mai aiecolta. dalh1 
Giurisprudenza, (17), che lrn. sempre tenutn distinti 
lo indennizz,o per sacl'ifici legittimamente imposti 
e il risa.rcimento per danni coálpevoli. ,).!>"k..,,, 

Esaminato il fondamento occmáre brevemente 7 
cennare a,i limiti della l"esponsa1bilitit della, Pubblica 
Amministrazione. .Questa non pu˜ in nessun 
caso prescinde1áe da, un evento daJinoso; la, sola 
illegittimitˆ dell'a,z.ione non pu˜ prodnrre i>iesponsabilit�,, 
maá solo invaliditˆ, dell'atto (18). Il danno 
inoltre deve consistere nelhv lesione di un dil'ítto 
soggettivo. La, contra.ria. tesi, che cio� sii:t 
risarcibile da.Ha, Pubblica, Amministrazione anelrn 
il da.nno-lesione d'intNáe.ssi legittimi, ripetutamente 
sostenuta daJlo Zanobini, non pu˜ dirsi sia. stata 
mai accolta, rlalla, giurisprudenza.. L'annullamento 
dell'aUo illegittimo da pa.rte del Giudice 
amministra.tivo non trasforma l'interesse legittimo 
in diritto soggáettivo e la, lesione del primo resta 
non risa,t"cibile. 


In ordine all'ampiezza, del risa,rcimento � da 
menziona.re una. questione pa.rticolarmente complessa, 
rela.tiva alla res1ponsa1bilifa\ della. Pubblicn 
Amministraz.ione pei danni mo.rali, quando l'a,zfone 
colpevole del dipendente, impntahile alla Pub


(16) ZANOBINI: loc. cit. 
(17) Cfr. fra le altre C. C. 12 luglio 1947, in " Giur. it. '" 
1G48, I, 1, 88, áConforme VITTA ÇDir. Amm., III ed., I voi., 
pag. 443. 
(18) ZANORINI : lnc. dt. 

=7777[l' 7 7 ;; Lii && 
-173 


!Jliea Ammiui::;tra.zione,. eoufiguri. uu iáea.t.o colpoá 
so. Dottrina. e gilmisprudenza a:vevanoá ;per lnngáo 
tempo escluso la ráesponsaobilitˆ della. Pubbliea Amá 
ministra.zione peár i danni rn,01raH, essendo questit 
unaá conseguenza intimamente connessa alla. responsabilitˆ 
penale, che intuitiva.mente non si 
estende aUa Pubblica Amministrazione. Heeentemente 
la, gim"isáprudenza, ha mutato indiri?Jzo, rnceogliemlo 
l'adesione di lrno1m. im.rtá~ della, dottrina. 
La 1questione comunque non irn˜ dhsi a.ffa.tto risoluta. 
n� la gimisprudenza consolidataá (19~. 

* * * 

1~a I"esponsaibilitˆ della. Pubblica Amministraá 
zione per il fatto dei propri dipemlenti come per 
fatto proprio non esclude la responsabilitˆ, person.
a.le del dipendente stes.so. Ohe 1questa1 ráesponsabilitˆ 
ápersona.le sussista verso la. Pubblka. Ammiuistra.
zione á� principio pacificáo e d'altronde non 
contestabile perch� enunciato in chiaráe e precise 
<lisposizfoni di legge. Cos“ gli a.rticoH 52 e 5H 

T. U. sulla Corte dei Conti 12 Luglio 193.J prevedono 
la responsahilit�, del funz,ionairio o dipenllente 
verso hl> Pubblica, Amministrazione per danni 
Ml áessa. stessa. a.1Teca.ti o a. terz.i, di cui essa 
debba rispondere. Gli articoli 201 eá segg. 'r. U. 
Leggi comunali e proávinciali 1'9.34 prevedo,no l'analoga 
responsabilitˆ dei dipendenti degli Enti loeali 
verso gli Enti st¥essi, mentre nei con-fronti <legli 
Enti di beneficenza, provvede la. leágge 17 luglio 
1890, n. {l972 modificata con decreto-legge 30 novembre 
Hl23, n. 2841 airt. 12 e sáegg. e per i dipendenti 
degli ex !sindaca,ti fascisti il decretol0gge 
12 ottobre 1983, n. 1399, a.rt. -11 e seguenti. 
DaU'esame compara.tu e siste!Illa.tico delle cita.te 
~isposizioni di legge pu˜ con sicurezza, argomeutfta'..
r¥si l'esistáenza. di un principio generale, vigente 
nel nostro O'l'dinaimento giuridico, in forza. del 
quale i dipendenti della Pubblica Amministrazione 
sono¥ tenuti a, risaárcirla dei danni arr1ecati 
a, terzi col loro comportamento colpevole e di 
cui la Pubblica, Amministra~one debba. rispondere 
(2-0). N� il principio risulta. snaturatoá dalla 
cireo1stanza che per gl'impiega.ti dello Stato-e solo 
per essi il giudizio di responsabilitˆ sia attribuito, 
per ragione di conneássione, alla competenza. 
esclusiva, della Corte dei conti e che 1questo Giudice 
possa ridur1"e l'ammontare del risa.r<:imento 
dovuto dall'impiegato rispetto aH'effettivo {fanno 
prodotto. '.Dra.ttasi di un p.rincipio e1q111ita.tivo e di 
1m potere giurisdizionale che non infirmano il 
diritto soggettivo dello 1S!tato al risa.rcimento e 
il correlativo obbligo giuridicoá del dipendente. 

(19) C. C. 29 gennaio 1940 tn Ç Foro it. " 1940, I, 627 !' 
Ç Foro Amm. '" 1940, II, 28, S. U. 11 marzo 1940 in Ç Foro 
Amm. '" 1940, II, 58; S. U. 14 a,prile 1943, n. 869 in "Foro 
it. '" 1943, I, 629; C. G. 11 febb.rafo 1946, n. 117 in "Giur. 
Compl. '" G. C. 1946, I, 320 eo C. C. 7 aprile 1947 ivi 1947, 
II; 258. Per le due oppost.e tesi cfr. altres“: CoLETTI in 
" Giur. Compl. " Cass. 1947, II, 258 e BENEDETTINI in " Foro 
Padano È, 1948, I, 603. 
(20) PELLEGRINI in N. D., voce "ResponsabilitˆÈ e 
VITTA: ivi, voce "Responsabilitˆ AmministrativaÈ, 
In ordine poi al sPeomlo puntoá la giudisp1áudenza. 
ha sempre affermato il principio della responsabilitˆ 
personale del dipáeudeute-oárgauo nei 
eonfronti del terázo. Giˆ con sentenza. ~7 luglio 
1932 (~l) la. <S. C. aveni. insegnat.o che Ç l'esiskná 
za della iáesponsahilitˆ della Prôibblica A:ínministrazione 
eomunque eoufi.gura.ta., non � valida. rag-
ione p-er escludeáre, in ogni 'l'.a,so la. responsabilitˆ 
personale dáel funziona.rio, attingendo questa 
le sue iáa.dici dalla di'Ve¥rsit�, dei subietti e dalla 
esigenza di g1ustiziaá, che vuole che non solo la 
Pubblica. Amministra.zione ma, anche il funziouario 
sfa. esposto ad azfo.ne di danni q1wándu a,l di 
lni opera.to po8ása riC'olloyarsi d;r<'ttamn1le il 1ire. 
yindiz'io la1nentato È. L-a responsabilitˆ persona1 ~ 
del funzionario ~ aggiung¥eva la rS. O. -trova 
appog¥gio nella traádiz.ione dottiáinale ed � confl'1á_. 
mata da. a.lcune eccezioni in cui la. responsahiliL\ 
del funziona.rio non solo non � esclusa, ma � limitata. 
arl funzfo.na.rio, con áesclusione di que1la <lella 
P1uhblica. Ammini.stra.zfone e da.l fotto che l'azi<)'lle 
civile contro altri .funzionarri (pre1fotto) � rnbonlinafa, 
a.I conRenso della. Pubblica Amministrazione. 
La. stessa sentenza. a.vvertiva., per˜; che non snssisteva. 
pi� la responsabilitˆ persorntle del funziornwio, 
rquando il ásuo a.tto si fiosse incorporato jn 
un procedimento amministrativo, non pott>ndo 
l'atto stesso considerarsi jn ta.le ipotesi ráa1usa effi.
cái.ente e <1iretta del danno. Lo stesso principio 
era oonferm,afo, dalle Sezioni unite (22) della. Ga.ssa.
z,ione che cos“ ulteriormente pl'eeisavano il loro 
pensiero: Ç La responsabilitˆ tlel funz.ionario e 
della, Pubblica Amministrazione ::;ono dirette e 
eoncol'renti per l'intero obblig˜ >>. Il ra.p1Jorto 
organico lascia impregiudicate le distinte personalit�, 
dei due subietti. L'Ente orga..nismo e il funzionatl'ío 
org-ano sono sempre due persone con tutte 
le qua.liti\ inerenti a ciascuna di 8S">e: il fatto 
stessoá che fra. loro � escluso ogni rapporto di 
rapp1,esentanza,, neces¥sa.ria o volontaiáia, e o me 
orma.i deve ritenersi dopo la 1111nga áe fatieosa elabomzione 
dottrinale e giurisprudenzia.le sul tPma. 
controverso, conduce alla conseguenza,. d1e le due 
persone, nell'ambito della, rispettiva attivitˆ, l'ispondono 
entrambe degáli .effetti di t]uesta. In concreto 
le tl.ue responsabilitˆ concorrenti per l'unico 
fatto lesivo agiscono ~ si rapp1áesentaJ1.:10 eune u:r;a 
re.sponsabilitˆ sofala.le di áentrambi i subietti (23). 
E 1questa :Giurisprudenza pu˜ ritenersi orma.i consolida.
ta, di talch� resta confermato, per l'ordinamento 
vigente anteriormente alla nuova Costituzione, 
il principio della responsabilH:t vá~rsonale 
del funzfona.i"io, concorIá:ente con quella della. Pubblica. 
Amministrazione sempre che l'attiYWt da lui 
esplicata e na.tura.lmente imputabile auche alla 
Pubblica Am,ministra,zione fosse la ca.usa. immediata 
e diretta del danno. Ci˜ sPnza1 �iftinzione 

(21) C. C. 2“ luglio 1932, in "Giur. it. '" 1932, I, 1, 1172. _ 
(22) Cass. S. U. 12 maggio 1938, n. 1633 in Ç Giur. it. '" 
1938, I, 1, 781 e ¥ Foro it. '" I, 1362. 
(23) Conform~ C, C. 10 aprile 1940 in ÇForo it. "¥ 1940, 
1, 601, 

"V rn mrnrn i &MMmm± &&& '@% 

mrrn±u trnuu &M&& =&Wf8* ;!fim1ifil mummm 

-174


fra a,ttivitˆ volitiva, amministrati11a. o ternieo


ma,teriafo 
dua,z.ione 
danno. 
e con 
dell'at 
la sola limifaziona della, indiviio 
come causa efficiente del 
II. 

Premessa,, eon la. lbrevit�, che la va.stitˆ del tema 
imponeva, la. áenuncia.zione somma.ria. del risultato, 
ooi dottrina. e giUJ.¥ispruclenz.a sono pervenute 
in :relazione ail con1,plesso problema, della, responsaibilitˆ 
dei funzionari áe della Pubblica, Amministra.
zione, esamineráemo l'a.rt. 28 della, nuova, Costituzione 
dello 1S!l:a,to, italiano onde ricercare se 
esso ra.ppresenti, e :fino a che punto, fa, cod1ficazione 
dei principi ormaii acquisiti o sáe, invece, 
non introduca" e pecr qua.nta pa.rte delle innovazioni. 


áLa storia pa,daimenta.re dell'a.rt. 28 � lrunga. e 
clOmrpfossa, áe ,Ja,, formula,zione adottata, conclude 
un dibattito ~á sintetizzaá numerose tesi, di cui � 
dove,roso fa,r cenno. 

Nella seduta del 1¡ ottobre 1946 la prima Sottocommissione 
dell'Assemblea Costituente, dopo 
avere arppál'Orvato la form1Ulaázfone dell'a.rticolo rela,
tivo a.Ha. 1stampaá (mrt. 21 Costituzione), poner.t 
in discussione il successivoá che, secondo la. formula,
zione della Commissione, suonava cos“ : Ç I 
funzionari dello 1Stato sono. :iá1esponsahili a.i sensi 
della legge pena.le e ili quella civile, per gli atti 
compri.uti dolosamente lo colposamente iná mola,zione 
d,ei diritti di li'bertˆ swnciti dalla preseánte 
OoB'titooione. Lo Sta.to risponde solidamente oon 
i funzionari per i danniÈ. Il testo si riferiva 
esclusivaimente agl~ atti oomiprirUti 't'rn 17iiolazcione 
dei di'Y'itti costitrinionali di libertˆ e si voleva con 
esso principalmente a:Merma.re il pirincipfo della 
re.sponsabilitˆ colposa,, 'quella dolosa, essendo giˆ 
prevista dalle leggi penali (24). Ci˜ \l'enne esplicitamente 
confermato e si precis˜, alt1,es“ che la 
disposizione prescindeva da.Ila responsahiíitˆ. comune 
della, Pubblica. Amministrazione e dei funz.
iona,ri, che doveva, esse'r regolafa, in t'lltt'altra. 
sáede, qui essendo neces.sa1rio soltanto garantire i 
diritti costituzionali di libertˆ (25). Essendo, poi, 
stato fatto presente che l'Italia ási avviava ad 
un 011dinaimento r~giona.le e che, anche i funziiona,
ri delle Regioni avrebbero potuto ledere i fondalllentali 
diritti di libertˆ dei dttadini, si sostitu“ 
la. di?“ione Ç 1funziona1ri d-elo IS1taiJoá }) con 
Ç pu1bbli!ci funziona,ri È e si a.ggiunse ne1l secondo 
comma Ç e gli Enti pubblici È. Essendo sembrato 
opportuno, infine, cheá in ¥questai sede, cio� nel 
titolo r'ela.tivo ai rap1porti civili, fosser.0, ga,rantiti 
non solo i d!iritti di liberf)ˆ, rma tutti gli a,ltiri 
diritti sanoiti dalla Costitu~~ione, .si soppr¥es1sáe 
l''inciso Ç di lHÈeirtˆ È per cui l'articolo fu a1pprovato 
nella seguente formulazione: << I pubblici 
funziona-ri .sono responsaihili, ai s-ensi deUa. legige 
penale e di quella civile per gli atti compiuti 
dolosamente oá colposamente in violazione dei di


(24) Verbali I Sottoácommiássione, p. 156 seg. 
(25) Ivi: D1chiaraziáoni To~liatti, Caristia1 Mqro, 
ritti sanciti da1la presente Costituzione. Lo :Stato 
e gli Enti pubblici rispondono solhlalmente con i 
funzionari per i danni È. 

Nella seduta del 15. aprile 1947 dell'Assemblea 
Costituente (:!á6) veniYa posto Jn discussione l'articolo 
cos“ modificato dalla. Commissione: Ç I dipendenti 
dello Stato e de:gli Enti ipubblici sono 
personalmente r1esponsabili, secoándo le leggi penali, 
civili áe amministrative, degli a,tti compiuti 
in violazione di diritti. Lo 1Stafo e gli Enti pubblici 
garantiscono il rismácimento dei danni 
arrecati dai loro dipendenti. 

La legge determina, leá condizioni e i modi per 
la ripa1ra1zione degli eirrori giudizia.ri È. 

Non � chi non veda come l'a.ttuale formulaázione 
aivesse ádel tutto abbandonato i concetti e gli 
scopi che avevano guidato laá 1Sottocommissione. 
Questa. si era preoccupata, di afferma.re un principio 
nuovo a, tutela. dei diritti essenziali, garan. 
titi al cittadino cla,Ua, Costituzione, prescindendo 
da.I noto ciomcetto della comune1 responsabilitˆ 
della, Pubblica. AmministraLZione áper atti o fatti, 
illegittimi o illeciti. La. .Sottocommissione avriebbe 
voluto proclama.re la .responsa.bilitˆ penale dolosa, 
e colposa, del funzfona.rio per gli atti lesivi 
dei diritti fondamentali, civili o politici, ~~el cittadino. 
La, conseguente responsaibilifa civile e 
l'il!berrante soUdrurietˆ dello 1Stato anche per i 
reati dolosi dovevano esserne so.io una conseguenza,. 
,La, Commissioneá, invece, modifica.va totalmente 
la formulazione dell'a.rticolo (22 del progetto, 
e 28 della Oostituzione) a.ffe.r:ma.ndo sempliceimente 
il diritto fondamenta,le del cittadino ad 
essere .risal!'cito cleJ danni, che la colpevole attivitˆ 
de'] dipendente dello 'Sfato e degli Enti pubblici 
aváesse a1rreca1to e la. conseguente ráesponsaá:i 
bilitˆ persona.le del dipendente stesso secondo :leggi 
pena.li, civili e amministrative,. 

Oon l'anzidetta. formula<Zione e rpi� a.ncora con 
1quella definitiva. si ahba:ndona.va. del tutto ogni 
concáetto innova.tivo e si fissava nella, C~stituzione, 
come diritto insopprimibile del cittadino, 
'<JueUo al risarcimento dei danni contr'oá lo 1Stato 
e i suoi rfunz.iona,ri e dipendenti, secondo i principi 
elrubora.ti dalla' dottrina e dalla giurisiprudenza 
(27). 

Ohe questo sia il valore dell'art. 28 risulta non 
solo da.I suo tenore logico-gramma.tica.le e da.U'interpeitraz.
ione sistemaHca, che cli essoá pu˜ farsi 
nell'rumbito della Costituzione, mai a,ltres“ da.i lavori 
prepara.fori. Non solo in sede di Oommissione, 
ma anche in sede di Aássemblea. Costituente 
venne rigetta.toá recisamente ogni tentativo di altera.
re il problema della responsabilitˆ cosi come 
era. stato eia.borato claUa dottrina, e dalla, giurisprudenro.. 
C~ntro i va,ri emendamenti proposti 

(26) Verbali Assemblea Costituentáe. Resoconto sommario 
n. 89-90, p. 9 seg. .. 
(27) Abbandoniamo a questo punto l'espressione-Pu_bblica 
Amministrazione perch� essa fu deliberatame~1te 
esclusa dall'Assemblea e per le conseguenze, che si potranno 
trarreo in seguito relativamente alla responsabilitˆ 
del Farlamento e dell'Ordine giudiziario. 

&&mtlillk . b IIHl& EHM@ rmIi 57 TI &E&filt&E&& J:Af::::#:

I 

-175


al testo fo.rmulafo daHa Oommissione l'on. 'l'upini 
dichia,i_áava che questa nell'elaboira.re l'articolo 
22, aiveva cerca.to d'ispirairsi agli insegnamenti, 
oostitU¥(;'nti ormai prinoip¥i. in.disciu.ti.bili 
della doUrina. giuspubblicistica (28). 

Lo stes.so concetto aveva. espresso l'on. Oro Nol>
ili (29), il quale, ossáervan!llo che 1a questione 
della. I'esponsa.bilitˆ della, Piubiblica, Amministraázione 
era molto anticai e che in proposito vi era 
tutta un'elatbora.zione dottrinaeia e .giurisrprudenzia
ále, riteneva oppmtuno enuncia.re il principio 
1lella respáonsabilitˆ personale dei dipáendenti, lasciando 
a.Ua. giurisprudenza, il compito d“ decidere 
1quando ricoárressero gli estremi per stabilire 
una solidal'iefa degli Enti 11uhblici. 10onseguentemente 
1e1ra rigietta.to J'emenŽLamento áOostant:�ni, 
che voleva. a,ffe1"IIlare il principio della, responsabilitˆ 
indiretta dello 1Stato e degli Enti puibiblici 
e che voáleva estendere¥ laá responsabilitˆ. per gli 
atti lesivi dáiá �ntore1s8i fogiUimi. Non era1 approávato
á l'emendamento a.ggiuntivo Ç uell'.eserciziio 
delle loro funzioni >> perch� era intuitivo che¥ la 
norma dovesse tra.ttare della. responsabilitˆ che 
i dipendenti e funz.ionail'i e con essi lo 1Sta.to e gli 
Enti prubblici incontiáano pe¥r gli atti compiuti da.i 
primi nell'esercizio dáelle loro funzioni e, cio�, 
nella qualitˆ di dipendenti e funzfona,ri. Veniva., 
irnfine, concordemente approvato che l'ultimo comma, 
relativo aHa ripa1áa,zione degli errori giudizia,
ri, venisse trasferito alla :fine dell'Mát. 191 in 
quanto stabiliva, un principio del tutto diver.so 
�aJla, triesponsabilitˆ .. 

In definitiva,, se da,i lavori prepa.ratori si poteisse 
deS1Umere la m1en.s letgis, si dovrebbe !dtenere 
che l'intenzione del legislatore fu quella di non 
innovare, ma confecIámar.e costituzionalmente un 

lJY1principio giˆ appartenente all'ordinamento vigente. 


* * * 

Oonfmme � il conoetto che si trae dall'interpretazione 
logico-sistematica. dell'art. 28, il quale, 
a nostro aivviso, ha prooisa.toá i principi vigenti, 
eliminando 1qua1lche diubbio tuttora. esistente. 

In P'rimo luogo � opportuno o,sservare che l'a.rticolo 
in esame tra,tla. indistintamente dei Çfunzionairi 
e dipendentiÈ dello .Staito e degli Enti rpubl>
lici, confermando, quindi, il principio, che poteva, 
ormai, considáera,rsi ius rec1eP'tu1m', della. paritˆ 
di condizione e tra.ttamento, ai .fini della, 

l"etSponsaibilitˆ, deU'atltivitˆ volitiV\o-amministrativa 
e di quella tecnico-materiale. Importante �, 
poi, la considerazione che l'a.rt. 28 rinvia alla 
legge <J<i"cUna.ria il regolamento concreto di questa 
l'esponsa1bilitˆ. Ci˜ sia per ¥quanto riguarda. quella 
dei funzionari e dipendenti, sia per ci˜ che atUene 
all'estensione dell'anzidetta. .responsabilitˆ allo 
Stato e agli Enti pul>blici sotio il profilo civilisticu. 


La qual cosa d'altronde � conforme ai pi� corretti 
principi, che debbono presiedere alla ripar


(28) Re¥s. cit., p. 11(
2.9) IvL 
tizione della materia fra legislatore costituziona.
1e e le.gislatore ordina,i_áio. La, lleteirminazione 
dei diritti primairi, inviolabili, del <ittadino �, 
infa.tti, compito dáel legislatore costituzionale. 
Mentre i� innegabile che appartiene alla competenza, 
del legislato1áe ordina.rio la regolamentazioá 
ne cornweta, della imputa.bilitˆ di un evento dannoso 
a, un .soggetto eá lai determinazfone delle conseguenz.
e dell'a,zione colpevole, ossia. ht, clisciplina 
positiva. ádel fonda.mento e dei limiti della responsabilitˆ. 
E' su:ffiicente che la, Costituzione a�bia 
stahilito che la, le1sione dei diritti soggettivi, ancorch� 
compiuta, nell'esplicazione del potere pubblico, 
dˆ diritto. a risa,rciinento nei confronti sia 
del fumzionario o dipendente che deUo Sta.to o 
<lell'Ente pubblico, aJla, cui organizza,zione quello 
appartenga. 1Sarˆ, poi, compito del legislatore 
ordina.rio fissa.re il fondamento e i limiti di questa, 
responsa.bilitˆ. 

Il rinvio alla, leigge ordina.ria. significa,, inoltre, 
che l'anzidetta responsaMlitˆ � regolata dalle vigenti 
e dalle loro ulteriod ed eventua"1i mod:�ficazioni. 
Neássuna, incompa.tibHitˆ ci prure sussista 
fra, l'art. 28 deHaá Costituzione e l'ordinamento 
vigente .rela,tivo a.lla materia, de qua; il primo., 
pertanto � di immediata, applica.zione e il secondo 
resta in v:i:gore com'�. Neppure il principio della 
responsabilit�. personale del funzionario o dipendente 
� nuovo e, perta.nto, rnepprnr1e pel' qITTesta 
parte l'applicazione dell'a,rt. 28 ha, bisogno di 
pa.rticolruri a.dattaimenti dell'ordinamento vigente. 
Ohe, anzi, l'espresso rinvio aJle leggi ordinarie 
rende palese che 1que,sta. responsabilitˆ personale 

(penaJe, civli1e e iamministra.tiva, cio� ne~ C.Oillfronti 
della, Pubblica, Amministrazfone) sussiste 
solo nei ca.si e_col concorso delle, circostanze, soggettive 
ed oggettive, previste daUa l{\,,<rge perch� 
una. tale responsabilitˆ sorga.. Penaálment.e ,sarrˆ, 
pertanto, necessH-rio che l'az.ione del dipendente 

o :t“unziona.rio integri tutti gli elementi necessa.ri 
perch� il fatto costituisca reafo; civilmente la 
sua, 1"esponsabilitˆ ásussisterˆ solo se la, sua. azione, 
cosciente e volontaria, sia la, causa. immedfa,fa, ed 
emciente del danno. 
1Su questo punto i primi commenta.tori della 
Oostituzione sono conco~di, anche ¥se taluno .ritenga., 
a nostro avviso erroneamente, che l'a.fferma,
zione della, reásponsa.bilitˆ personale del ifunzionai1.
áio o dipendente sia. una novitˆ introdotta dalla 
Oostituzione (30). Cos“ il Giugni ritiene che l'a.pplica~
ione del principio della responsabilitˆ personale 
del funzionario .sa,rሠpossibile sofo con la 
riforma. dell' Amminista-azione, e1s<Sáern<to ogági impoS:
sribi<le l'acoertamento di ta,ie reisponsa.bilitˆ. 

Tale afferma.zfone non contesta chee oggi possa 
sussistere, in ipotesi, lai responsa.bilitˆ personale 
del 1:unzio1mrio, ma, ne ritiene impossibile, allo 
stato attuale ádell'ordinamento biurocrartico, lo accertamento. 
Ci˜, per˜, come si � detto, � vero 
solo in pM'te. La, did'ficoltˆ pratica dell'accertamento 
non sus1siste per i fatti illeciti e non pu˜ 

(30) AMORTH: La Costituzione itaLiama, pag. 66; A. GIUGNI: 
La Nuova Costituzione. Roma, 1948. 

-176 


tlirsi che ~mssista neppure per tutti gli atti illegiltimL 
Per 'lfli-esti ultimi l'aiccertamento della. responsabilitˆ 
dei singoli funziona.ri �, per˜, vera 
mente dirftkile, sia. 'Páe1ách� l'azione di eiaseuno di 
essi si co1mpe11et1áa, in un complesso procedimento 
amministrativo, sia perch� l'illegittimitˆ prescintle 
daHa. eolpa,, che, ,secornlo il dil'itto vigente, í' 
l'elemento soig-gettivo essenziale perch� sussista 
responsaábilit�, a.Imeno individuale. A no-i sembra 
poco, probabile e neppur1e opportuno-che la, riforma, 
dell'o'l~dinamento burocratico innovi sostanzialmente 
a questi principi (81). Da un lato l'illegittimitˆ, 
specie for:ma.Ie, � di difficile aceertamento 
e di“ luogo-il pi� delle volte a, wmplessi 
e dibattuti 1woblemi d' interpefra,zione legislativa,, 
onde sempra assurdo p1áeternlere che ogni fonzio'na,
rio o dipendente sia da solo e sempre in grado 
di da.re l'esa.tta. soluzione ad áessi áe in ln-eve tempo 
determina.re s-e un provvedimento sia o meno con-á 
forme aUe leg'.gi, a.i regolamenti nonch� a;i criteri 
di buona, amministrazione. D'altra parte, come 
esattamente osserávava l'on. Togliiatti (32), la fobia 
dellaá responsabilitˆ, ove si prescindesse aneht> 
�aU& ,scusabilit� dell'enáore, da.rebbe luogo per 
ogni a,tto amministra,tivo a una, serje di crisi di 
coscienza, che nessuno risolvere1bbe. C1˜ significherebbe 
pa.raJizzm:e l'azione amministrativa, anzich� 
iátmderla, conforme aUa. legge. Si piu˜ ammettere 
unˆ, responsaibilitˆ personale del funzfomHáio 
nel ca,so di gra,v.e negáli:genza. e in genere di errore 
colpevole, ma <1uesto principio, a no.stro avvtso, 
giˆ sussisfa e non appare suscettibile di inasprimenti. 
Oomunique, a.nche ,se le nuove le1ggi lo modifica,
ssero, nel ásenso di aumentare i casi di responsahilitˆ, 
questa, sarebbe pur sempre una. <áonseguenza, 
del nuovo ordinaimento giuridico e non 
dell'art 28, che, per laá responsahilitˆ del funzionairio
á, iáinviaá alle leg~gi ordinarie, penali, civili e 
amministra.Uve. Ná� sembl"a, contrar.io ~lla, lettem 
e aHo 1Spirito dell'a,rt. 28 che in akuni ca.si l'azione 
di iáeRponsa1bilit�, contro il funziona.rio o dipendente 
possa farsi valere direttamente dal citfa,
dino, mentr-e in a1ltri, invece, la, stessa, po,ssa 
essere esercita.ta solo in via di 'l"iva,lsa., totale o 
pa,rziaJe, daUo 1Stato e dagli 1Enti pubblici secondo 
le leggi e i principi dell'ordinamento amministrativo. 


Alcune consi�era,zioni possono ancora, tru,rsi 
daJl'esa,me dell'a,rt. 28: kt responsa,bili,tˆ, del funzionario 
o dipendente e ¥quella. dello 1Srato e degli 
1Bnti Pubblici sussiste, secondo le leggi pena.li, 

(31) Rel. Commissiurie per la Bifurma dell'Amm.ne. 
noma, 1948, pag. 18. 

(32) Resocontlol I Sottocornrn:issione, n. 16, pag. 160; 
cfr. anche VITTA: loc. cit. 
dvili e-d 1Hnministra.tivt', solo per atti cvmpiut i 
in t'iolad.onr di diritti. 

Il s.eieondo comma �ell'al't. 22 del progelto t\ 
sta.tu trasfel'ito alla. fine dell'Mát. 24 della, Costituzione 
essendo appa1ásq evide~1te..che trattava rnatel'ia, 
diversa, daUa iáesponsa!Yilit�. Ed, infatti, la 
rnsponsahilitˆ con:'liste nel doYer rispontfore pN 
la gi� ane1rnta violazioue imputabile tlella qualsia.
si norma., lHáecedente e presupposta, di comlotta 
e di subirue la p1.,estabilita. sanzione \33). I>ove 
non c'� violazione di una, norma. agáernli nou v'� 
1áesponsabilitˆ. Il danno a.rreeafo nella esplit-azione 
di attivit� lt>gáittinrn. non tl� luogo a, l'espousa1bilitit, 
ma al pi� ad 'indennizzo. I due comáetti 
i,;ono diversi e la tesi della iáesponsaibilit� per qualsiasi 
danno anáecato, legittimamente o illegi ttimamente, 
<leve considerarsi definitivamente sepolta 
(34). D'alt.ronde essa contrasta inevitabilmente 
con l'art. 28 della Costituzione che non 
solo prevede la, responsa.bilitˆ dello 1Sta.to e degli 
J<::nti pubblici esclusivamente nel caso di violazione 
<hi didtti., ma, p1-ecisa che a, detti Enti Ni o8tondc 
lu stessa. responsabilitˆ, in ciui � incorso il funzionario 
o dipernlente, secondo le leggi penali, 
civili e amministrative. Or.a, nell'ordinamento vigPnte 
non esiste e non potrˆ mai esistere una responsa1bilit� 
.persona.le senza ieolpa, e derivante dtt 
attivitˆ le<'ita,. Conseguentemente non pot1ሠma.i 
pa1farsi di responsabilit�, deillo :Sta.fo e degli Euti 
pubblici e tanto meno dei loro funz,ionairi e dipendenti 
co¥nsegnente ad attivitˆ, legittimaá. 

Altrn conseguenza, immediata che si trae dal}'
art. ~8 .f> che l'anzidetta ráesponsabilit�. pu˜ susBistere 
solo quando sia. stato riolato un (tiri.tto 
sogg¥ettiri'o. Lai lesione degli interessi legittimi nou 
dt“ luogo a, responsahilitti n� del funzionario n� 
dello ;Stato e degli Enti pubblici. Ci˜ �, d'a,lt.ron-¥. 
de, con.forme alla preva1ente giurisprudenza. ed 
alla.. maggior pa,rte della, dottrina, ma, l'averlo 
esplicita.ment.e conformato la Oostitiuziione, elimina 
ogni ulterimáe possibilitˆ di tleviazione. La tutela. 
degli inte1áessi 1-egittimi � prevista daigáIi ari.ieoli 
24 e 113, ma essa. s.i limita aH'annullaimeuto 

dell'atto illegittimo. Gi˜ �, d'altra pa.rte, conforme 
al concetto stesso dell'interesse legittimo, 
che � tutelato non in 1qua,uto proprio del cittaádino, 
ma. in ¥quanto coincida o -sia intimame:nle 
connesso con l'interesse genemle. Esso, pertanto, 
a.vri“, IJiena tutelaá ,quando, con l'annullamento 
dell'a.tto viz.iato, sa,rˆ stato ásoddisifa,tto l'interesse 
generale. 

GIUSEPPE GUGLIELMI 

. AVVOCATO DELLO STATO 

(33) F. PELLEGRINI: N. D., voce: (( Responsabilitˆ '" 
(34) Cfl' . .in questi sensi gli articoli 29 e 30 del prngetto 
di Hiforma dell'Amm.ne e la Relazione sullo stesso. 
Capo IV e AMORTH: loc. cit. 

E&famE&famE 
!Ufili EWOOITTID: filBRR " 

NOTE DI DOTTRINA 

M. 
Rurnr: La Corte Costituzionale nella Costituzione 
italiana. Ç Riv. am. della Repubblica italianaÈ, 
1949, pagg. 227, 237, 310 e 322). 
Villustre giuristaá, giˆ Presidente della Commissione 
dei 75, che prepa.r˜ il progetto di Costituzione 
della. Ráepubblica, sta pubbJicando ora 
una, serie di articoli (dei ¥quali sono usciti gi�, i 
primi due) suU.a, Corte costituzionale, áper inquadrare 
dal punto di vista storico e sistematico 
1q11esto nuovo e fontlamentale istituto nell'ordinamento 
giuridico ita.lia.no. 

Premesso nn accura.to esame di diritto comparato, 
in ordine ai va.ri tipi di Oorte costituzioá 
na1e nelle a.ltre legislazioni (con particola:re iáigt1a.
nlo a. quella, degli Stati Uniti d'America) il 
Ruini dimostra come uno .Stato a costituzione 
rigida. non possa. fare a meno di un istituto a 
cara.ttere giuclisdizionale che eserciti il permanente 
contwllo sull'osservanza delle norme costituziona.
li at1tinch� ne sia. impedita. la viofa.zfone 
per mezzo di leggi, o al.ti aventi forza cli leggáe, 
adotta,ti ásenza, la. pi-ocedura di revisione prescritta 

~dalla. Costituzione. 
Hfassumendo, con felice sintesi, le discussioni 
svoltesi in sede di Assáembleaá Costituente il Ruini 
dimostra. come la Corte costituzionale non usurpi, 
in nulla, le attr~buz,ioni spettanti a.I Padan1ento 
(controllo di merito sulle leggi) e come ~ssa, si 
limiti a ga,rantire la, osservaonza, della, gerarchia 
tra le norme legisla.tive, qua,le � staibilita rigidamente 
da,l sistema. costituzionale. 
Occupandosi poi, pa,rticolaJ:mente, delle varie 
attribuzioni ádella Oorte Costituzionale ¥quali risultano 
daH'a.rt. 134 della. Oostitnzione, l'A. si 
so.ff.erma. a. lungo su 1quello che, a buon diritto, 
pu˜ ritenersi l'attribuzion.e pi� importante e che 
fa della. Corte costituzionale uno strnmento. essenziale 
per il mantenimento di fJ nel sistema. rli 
e1quilibr'io che � aUa, ba.se della, nostra. Oostituzione, 
come di tutte le rostituzioni :fondate sul 
principio della divisione dei :poteri: e cio� il giudizio 
sui .co,nflitti di attribuzione tra i potáeri dello 
:Sfato, e su 1quelli tra. lo Stato áe le Regioni, e tra 
le Regioni. 
Questa. tra.ttaz.ione del Huini ha per noi una 
pa,rticola.re importanza. in quanto tocca il problema. 
che per primi ahbiarno trattato su questa 
lfassegna (v. 1948, n. 78, rpag. 1 e segg., n. 9, 
pagá. 1 áe seggá.; 19-19 pag. 101-110), iniziando una 
serra.ta, critica. della, tesi, rappresentata, e sosteá 
nuta. dall'Azza.riti~ nel no(.o-articolo, pubblicato 

nella stessa rivisita Amministrativa (1948, pag. 333) 
e tra.sfusa. nel progetto gáoverna,tivo di legge pel 
funzionamento della. Corte Costituzionale (art. 31). 

Prima. di scendere all'eásame particola.reggia.to 
dell'articolo del Huini rileviallllo subito, con soddisfazione, 
che l'illustre Presidente della, Commissione 
dáei 75 sostanzialmente condivide la. tesi 
.da noi sostenuta., dichiarando chiaramente che la 
interpráeta,ziione esa.tta del su.o pensiero, 1quale risulta. 
d¥a1i vari inter'\"enti da, lui ef'f1ettua.ti in s¥etle 
di commissione e in ásáede di assemblea. costituente, 
� proprio (}Uella, data da noi, negli a.rticoli so.praácitati. 


1Egli, fofatti, cos“ in proposito testuahnente si 
esprime: 

Ç In sede di discus.sione del titolo sullaá Corte 
Oostituziona.le, Persico propose di elimina.re dalla 
competenza della, Corte costituziona.le i conflitti 
di attribuzione tra i .poteri ádello Stato; � da 
iáitenersi che volesse conservaire alla, Oa.ssazione 
anche i colliflitti della legge del 1877 ; ma la formula. 
che egli poi sugger“ fu cháe Ç rimane ferma 
la competenza. delle 8ez.ioni Unite della. Corte di 
Cassa.z.ione a. giudica,re dei conflitti di giurisdiz1one 
a norma di legge )) ; ed � a, ta.loe forrrrnla. che 
il relaitore 1Rossi ed io ci riferimmo, da1ndogli 
affidamento che non si intendeva modificare quei 
punti del I'esto giˆ stabiliti nell'a.rt. III. La nostrn 
risposta (che á� stafa cita,ta, talvolta in senso di,
áerso, a. fa,vore 101 s1favore delle contrapposte tesi) 
non pu˜ essere intesa come adesione a. che i conflitti 
.della legge del 1877 l'estino alla Oassaz,iorn~ ; 
anzi io pensa,vo il contraário. Vi � 1Un senso di 
clifctto dii giit“ri.sdái:zioine che pu˜ compr1e11dere tanto 
áquelli che sono tradiziona,lmente indicati .qua.Ii 
conflitti di giurisdizione (ad es. se in una. da.fa, 
questio,ne sfa. compáetente il C'Onsiglio di .Stato o 
la Magistra.tura, ordinaria) 1quanto i conflitti cli 
a.ttr:ihuzi,on.e tra, amministra~ione e giurisdizione ; 
ma. noi cii siˆimo riferiti. al sáenso priu l"1md.tato e 
tradiz¥ionale. Ad ogni modo non si pu˜ trarre 
daHe nostre dichia,raz.ioni un a.rgomento decisivo 
di interpretazione. E, di fronte al testo della: disposizione 
costituzionale che parla. di conflitto 
di aittribuz.ioine in genere tra. poteri (tutti i poteri) 
deUo rStato, non si pu˜ sostenere che siano senz'a.
ltro e¥sclusi proplf"io quei: conjli:tti ohe ne por"tav
áano U nome. )) . á á á 

Dop10-1questa chia.ra. ed esplicita afrformazione, 
la ,quale, per lo meno, va.le a togliere a.i sostenitori 
della, tesi contrairia, uno degli argomenti priná 
ci:pal1 (1que.llo doŽ dei Ia.vori preparatori), il Ruini 


a: mm ;&m:JI ;;;;;iW&@; 
;;ˆ&D 

&&&i



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dt 

-178 


pa,s,sa ad esaminare, nei pa.rticolari, le due opinioni 
contra.stanti, riproducendone, páer ,sommi 
capi, le rispettive ragioni. 

Rinviamo pe1á questo a quanto � stafo es.posto 
nei cifati itrticoli di 1questa, -Rassegna, nei qua.U 
l'enunciazione delle opposte tesi � stata fatta. con 
ogni possibile ampiezza. 

A conclusione della sua sommaria, ma precisa 
analisi, il Ruini rileva che, a suo avviso, sono eccessive 
entrambe le tesi estr(lme: sia, cio�, quella 
Ç che la Corte costituzionale non abbia ad entrare 
per nulla nei rapporti tra il potere giudi~iario e 
l'esecutivo È, sia quella Ç che ovunque siavi parvenza. 
di conflitti di attribuzione, la ua.ssa.zione 
debba tacere, áe non possa pronunciarsi elle a 
nuova corte È. :Sintetizzando il suo pensiero d,efinitivo 
egli, poi, cosi scrive: 

Ç L'esclusione sistematica ed aprioristica di 
una categoria di conflitti (scilicet dalla competenza 
dáella Corte costituzionale) � contraria alla 
letLera e allo spirito della Costituzione (se per 
alcune categorie, come i rapporti tra Parlamento 
e 1Governo, non se~,bra. possibile pa.ssare dal giuoco 
politico ad un controllo giurisdizionale, ci˜ non 
avviene per i rapporti ira Magistratura ed esecutivo, 
nei quali un controllo ,giurisdizionale gi�, 
esiste, e si tratta di trasferirlo dalla Magistratura 
ordinaria, ahe � giudiae e parte, ad un organo giurisdizionale 
estraneo). La Costituzione parla di 
confliUo di attribuzione tra poteri dello Stato; e 
sono poteri 1a Magistratura (che la costituzione, 
accogliendo i voti dEli magistrati riconosce quale 
potere) e l'esecutivo (che la costituzione chiama 
Governo, comprendendovi, ollr,e che il Gov,erno 
in .senso stretto, come Consiglio dei Ministri, anehe 
l'Amministrazione). Basta pensar.e alle funzioni 
squisitamente politiche del Governo: se la 
Magistratura láe invadesse, non si potrebbe privare 
il Governo della facoltˆ di ricorreráe alla Cor


te costituzionale. N�( pur restando sul terreno 
dell'amministraz.ione, si potrebbe ammettere che 
la Magistratura spogliass,e .sistematicamente quel 
poter,e di facoltˆ discrezionali ad esso essen~iali 
ed indispensabili; la <1ecisione non pu˜ essere lasciata 
aUa M agistra,tura stessa. U canone che il 
Ma,gi,strato � giudice in ogni lite della. propria 
competenza vie11e limitato dalla costituzione di 
un organo costiluzionale per giudicare dei confini 
di competenza fra i poteri È. 

Enunciati, con tanta precisione, i cardini fondamentali 
del suo pensiáero il Ruini, per evitare 
possibili travisamenti di esso, dichiara poi che 
egli non intende sostenere che, dopo l'istituzione 
della Corte costituzionale, sia cessata c˜mpletamente 
la funzione della Corte di Cassazione in 
materia di conflitti cli attribuzione, o difetto assoluto 
di giJUrisdizione. Invero come potrˆ ancora 
continuare a chiedáersi alla Cassazione il regolamento 
di giurisdi.zione tra organi della giurisdizione 
ordinaria e della giurisdizione sp,eciale amminisfrativa, 
potrˆ anche chiedersi, alla stessa 
Corte, sotto il profilo di dif,etto di giurisdizione, 
un ráegolamento dei conflitti esterni di attribuzione 
tra organi giudiziari e organi amministrativi. 
ÇNon pu˜ evidentemente negarsi, .scrive il 

--; ¥¥á¥rm111 

Ruini, che l'Amminisfrazione, ove l'organo sup1~
emo di governo non ravvisi la rilevanza di una 
questione a riflessi costituzionali, possa sáeguire 
le vie del regolamento di compet,enza previste nel 
codice di rito È ; anche perch� Ç non si pu˜ lascimáe 
che il pi� modesto organo amministrativo, che � 
in causa, o il prefetto, nel caso dell'amministrazione 
fuori causa -come potevano fin'ora promuove1
áe immediatamente il giudizio di competenza 
in Corte di Uassa1zione -possano promuover.
e domani quello della Corte costituzionale >>. 
Ç Tutto consiglia, invece, che 1'int,ervento della 
Corte costituzionale possa essere provocato soltanto 
da un decreto del Presidente del Consiglio 
dei Ministri che previa deliberazione del Consiglio 
<lenunci in concreto il conflitto di attribuzione 
su cui la corte costituzionale sarˆ chiamata a pro


nunziarsi >>. 

Il Ruini conclude, infine, la sua esposizione 
con una, rassegna delle tesi in contrasto, citando 
in proposito i sostáenitori di esse e gli articoli e 
studi pubblicati, tra i quali larga parte � fatta 
agli articoli pubblicati in questa Ras1:Yegna. 

Non possiMno non ripetert; qui la nostra, piena 

soddisfazione per la conferma ohe il presidente 

R'u.inef, dˆ áalla tesi rla noi sostenrnta., ln qita�J, cáo11ic 

� noto, ha daáto luogo a fruttuose discussioni in 

sede doUrinale e in sede parlamentare, s'llcl cui 

oorso uf;teriore abbiam.o particolarmente riferito 

nell'articolo pubblicato nel n. 4 dáelt'anno in corso, 

vag. 101 e segg. 

Possiamo dire che l'insigne aittor~ concorda 

pienamente su tittti j punti da noi sáintetiaamente 

riassunti a pag. 8, n. 1.2 del I articolo pubblicato 

neaa. Rassegna ri,. 78, de~ 1948. 

Rinviando alla lettura di questo, teniamo qiti a'!>'~ 

precisare che anahe il RmNI � d/acoordo sul pi11nt'o-W 

uho la Oort.e costi.tttzi.onal.e � un inevitabile e indái


NPC'n,.sa.bile prrodotto della rirri.d'itiˆ dellaá aostUu


:<:io'IU:! e del pri:nc1ipio d.ella d;ivisionc deái poteri; 

che, in contrasto (on la, tesi dell' Azzariti, anche 

egli non esita a rieonowcre qualitˆ! di potere co


stituz1ional� all'a rrbagislratura e all'Amministra


zione; ohe anch'egli riconosce ohe, a.i fini del aon


flitto di attribáuzione la sentenza, quale <<unica e 

nobilissima manifesta,~ione di vita della Magistra


tura )) � l'itrn1iooá atto aon citi quosáto potere vqi˜ 

interferire in ostiti1rZional1nente netle attribu,zfoni 

del potere eseautivo; ahc infine Za Cort� costitu


zfonaile non ha S08tituito la Corte di ca,s1Sa!Q1í01W 

ma si � 8avrapposta ad essa, aome a tutti ágli altri 

org.ani supremi dei vari poteri dello Stato. 

Su qitest'ultim.o pitnto, ai preme, anzi, preaisare 

ahe il contrasto che il p1áesidiente RuINI crede dái 

rfaoontrore tra Va nostra t;eNái od il suo P'unto d,i 

vista non esiste e pu˜ esser dipeso forse da qual


che non ahiara espressione aontenuta nei nostri 

articoli. Noi, infat{i, nel primo art� alo pubbli


cato ri,ez n. 7/8, del 1948, {pag. 9) sarivevaimo ahe 

cadono tutte le preoecttpaziorlli d( v'edere _portati 

alla Corte costituzionale aonflitti di attribuzion-e 

tra i~á Pretore e l'Ufficio del Genio Civile. Questo 

conflitto inveoe arriverˆ aUa Corte costituz1iona.Ze 

solo quando abbia zwrcorso tutti i gradi della ge



:M: &Ai&i&i.M&iti ::::::: & 22: i& li::::::::::::&i Ji 


:j &@fil :j &@fil 
-17~ 


rarchia amministrativa e giudiZ'iaria, senza che 
abbia potuto trovare una soluzione, o mediante il 
riconoscimento del proprio difetto di giurisdizione 
da parte dell'autorit(l giudiziaria, o mediante ii 
riconoscimento della inesistenza di un proprio potere 
non vincolato da parte dell'aniirninistrazione, 

rappresentata dai suoi massimi organi gerarcllici 
È. 
Con ci˜ intendeáDamo precisare : 

1¡ che davanli alla Corte costituzionale pu.˜ 
sollevwrsi oonfl'itto di attribitzione solo quando le 
aUribuz.ioni del potere esecutivo siano state violate 
da u¥n atto del potere gi.udáiziario ohe rappáresenti 
l'espressionáe di volontˆ definitiva di questo 
potere, e (io� da una sent(}nza p.assata in giudioato, 
contro la quale non siano pi� consentiti gli 
ordinari rim.edi giurisdiziionali; 

2. Ohe a decidere se vi sia materia di conflitto 
costituzionale, se, oio�, ¥una tale sentenza. costituisoa 
effettiiva violaziorie de~la attribu.zion(} del 
potere esecutivo, debbano essere solo i masásimi 
organi di questo potere, e non iz~ Prefetto al quaie, 
tutt'al pi�, potrˆ conserva.rsi la faooltˆ, attualmente 
conferitagli da.l codice di prooedura civile, 
di prmniwrvere diárettamen.tc, omiiBso med¥io, la 
pron1uwia sulki questione delle Se.:;¥ioni Unite della 
Gorle dái Cassaz:ione, quale org¥ano supremo del 
potere giurisdizionale secondo la funzione affidáatale 
dall'art. 111 deUa costitt{l<!ione. 
Cos“ vreŽisato il nostro pensiero, e rilevato altres“ 
che noi conoordiamo anche sul punto che, 
oltre i conflitti di attribuzione classici, sono ipot,
izzabili, come rien-tranti nell'a oom.petenza della 
Corte costituzionale, anche altri tipi di conflitto 
tra poteri, la oui iden.tifi.cazion.e swrˆ posB'ibile sol.o 
attraverso il vrati_ o funzionamento della Oort.e 

wmedesima, 
sia-mo lieti di constatare che l'articiolo 
del vresid¡ent� Rurn1 costituii:,ce la pi� autorevole 
ed ambita conferma alla esattem¥a di quanto noi 
abbiamo S'Ull'argomento sempre esposto. E confidiamo 
.che qioosto i1~lervento dell'insigne parlamentare 
costititisca un elemento decisivo affinch� 
la legge in diNC'll8sione st{lla Oort.e costituzionale, 
il citi prog(}tto fm ná“ lo spunto a ti~tta questa viva. 
e e profonda disoussionáe, sia formulata in modo 
da rispettare rigoro8a1nente la lettera e lo sviá 
rdo della Cosátituzione. 

E. MORONE : Approvazione per iscritto della clausola 
che richiama il capitolato generale in un contratto 
di appalto per opere pubbliche. Ç Riv. trim. dir. 
e proc. civ.È, 1949, 230. 
Il T1áilmnale di Torino, con sentenza 25 settemlJre 
1947, in causa Impresa Hanella c. Ministero 
lavori pubblici ed a-ltri (Riv. loco citati), ha affermato 
che il richiamo al capitolato generale per 
la esecuzione delle opere pubbliche in un coná 
tratto di appalto in tanto ha efficacia, per la 
pairte relativa al giudizio arbitrale, in quanto 
osservi le nornne fissate dalla legge per i contratti 
in generale, e cio� sia stato specificamente approvato 
per iscritto. 

U Morone -che pa.rte dal principio, anch'esso 
affermato dal Tribuna-le, e conforme del resto alla 

pi� recente giurisprudenza della O. S.: avere, 
eio�, il capitolato generale va.lo.re convenziona.le 
-critica peraltro la soprariferita maássima fissata 
dalla se.nte:qza in esame. 

Osserva il M. che tale áprincipio -elle deve, 
evidentemente riferirsi non solfanto alla Žla.usola 
á<.;Ollll1Promisspria. c1ontenuta nei cwpitola,ti generali, 
ma a tutte quelle. disposizioni che comunque 
rientrano nei casi indicati dall'art. 1341 c. c. � 
in contrasto stridente con l'a-1át. 99 del regolamento 
sulla contabilitˆ di 1Stato, a mente ádel 
á11uale (ultiilllo comma) dei capitolati stessi � sufticiente 
far nei co:qtratti soltanto Ç menzioneÈ. 

N� potrelbbe sostenersi che, essendo il codice 
posterioáre. a quel regolamento, le norme in quello 
contenute a.bbiano modificato od abrogato le norme 
contenute in questo, in caso di contrasto; 
giacch� � sufficiente osservare che la legge ed il 
regolamento di contabilitˆ ge.nerale si pongono 
come :un insieme di leggi speciali che regola1no 
una determinata materia, di fro:i:i,te al codice civile, 
che. � legge ge.neraie per eccellenza: onde 
il principio sopra enunciato¥ della abrogazione 
implicita non pu˜ trovare a¥pplicazione. 

E d'altra, parte i capitolati generali sono, per 
e-erto, norme interne, ed aUa, loro applicazione gli 
uffici dipendenti dal Ministeáro dei lavori pubblici 
non potrebbero sottrarsi (se nou, forse, in casi 
eccezionali), senza, incorrere in un vizio di eccesso 
di potere, cos“ come � gáiˆ stato altre volte 
l'iteruuto (cfr. Oms. 1Sta-toá, IV 18ez. 16 ma.rzo 19137 
in Ç1Giur. It. >> 1937, III, 157). 

La tesi aiccolta dal Tribunale di Torino pu˜ 

considerarsi come una conseguenza di quella 

tendenza che tende a far rientrare i contratti 

dello Stato n~gli schemi del diritto privato. 

A 
¥questa il J\tl. reagisce, OS'Servando che l'atti


vitˆ contrattuale dello Stato nel campo delle ope


re 
pubbliche si inserisce stretta¥mente. nelle fun


zioni primarie della pulbblica amministraz“˜ne, 

volte essenziai1mente a.i soddisfacimento di un 

pubblico interess-e; laddove l'attivitˆ contrat


tuale privata ha di mira il soddisfacimento del


l'interesse privato. Ed a questa diversitˆ di fini e 

di intenti non pu˜ non corrisp@dere una sostan


ziale diversitˆ di struttmáa, e áquindi di regola


mentazione legislativa. 

_Si. conviene vienwmen.te cáoin le argo1m¥ent~i.orti 

1Lel Moro,ne, ohe ha mosso a fuoc:o¥ laá queástione, oon 

il riohiamo preciso e vuntuaae alla diversitˆ di 

fini fra i oontratti dái avpalto della P. A. e quelli 

stipulati fra i privaU. Di pi�, i primi hanno una 

propria compiuta disciplina giwridica, all.a quale 

rlevono seánz'altro sottostare; ed � una disciplina 

eminentemente pubblicistica; si ohe non vare che 

Pi 
v¥ossa esser posto per iina inserzione di norme 

1tettate per i rapporti contrattuali privati. 

Altra cosa � poi vedere se, per ai'Ventura, i ca


pitolati generali non debbano ormai esse-r. ~otto


posti a revisione e, sopratutto, 8e non si debba -~ 

riesaminare il principio del-la inderogabil.itˆ della 

c'/iausola compromissoria; ma � que8tione tutt'af


fatto diversa, e ohe non ha nulla a che fare con 

la questione inesattamente decisa dal Tribáiinale 

di Torino con la sentenza sopraindicata. 


fil faii fil faii 
-180 


G. 
SABATINI : False interpretazioni in tema di falsitˆ 
in atti. (in Ç Giustizia penale È, 1949, II, 
347). 
L'A., in noia ad una sentenza 16 dicembre 1948 
della III iSezione penale della C. S., che aveva 
affermalo essere le schede del casellaiáio giudiziario 
atti puhlblici origina¥li (Uit. loco citati), 
dopo un lieve spunto, polemico contro una f¥erta 
prassi d'inter'pretazione ch'egli definisce Ç elastica
È, in .quanto sostituirebbe il giudice al legislatore, 
critica specificamente la sentenza 16 dicem


1

bre 1'948 della 3a áSezione della¥ Corte .Snprema, la 
quale ha ritenuto che la soppressione delle schede 
del iQasellario Giudiziario integri il deliito di soppressione, 
di atti pubblici, di cui agli articoli 490 
e 476 O. p. 

A sostegno della sua tesi difforme, l'A. comincia 
ad esaminare la natura e<l il funzionamento 
del Casellario giudiziale, ,quale si desume dal Codice 
di rito penale e dal re:gio decreto 18 giugno 
1931, n. 778. In sostanza, data la funzione dell'Ufficio, 
il ,quale compila e consernt l'estratto 
del provvedimento (o dei provvedimenti) del gindic.
e, oltre che le genernlib\ del condannato, il 
Sáabatini afferma che la scheda � atto pu.bb~ico 
derit'ato. 'fale asserzione � snffraágata dall'A. col 
rilievo che -ove pure poRsa pal'larsi di status 
giuridico-penale del condannato -esso status 
non sarebbe costitnilo dalla scheda, bensi dal 
provvedimento del giudice che poi viene su di 
rssa¥ trascritto. E confro i fautori dell'opposta 
tesL, i ,quali pongono in riliern la ,quasi imipossilhilit� 
di ricostituire la Rchrda sottratta, per derivarne 
il carattere Ç primario È, il .Sabatini oss
áerrn che la ricostitnzione � sempre possibile attra.
yerso il Casellario centrale; e che, comunque, 
l'argomento non sarebbe decisivo. 

Una volta affermato che la scheda del Casellario 
� atto derivato, il .Sabatini si domanda se 
essa. sia un ceriificato ovvero nn attestato. A tal 
proposito l'Antore distingue: ácertificato � l'atto 
(in senso ampio) il ,quale contiene dichiarazioni 
di verit� con efficacia probatoria, e perci˜ esso 
'PôJne a. creare la, 'Pl'<JiVa, laddove aHestato � atto 
(Bempre in senso ampio) che non crea tale prova, 
ma la riporta scmplice-mn1te, áperch� esso � riproduzione 
fedele di nn documento preesistente. 
Quindi, secondo l'A., le schede del Casellario sono 
atti certifica>tivi; da ci˜ discende che la soppressione 
di esse va punita come soppreRRione di cerá 
tificati, a sensi !legli articoli 4'!10 e 477 Codice 
pena.le. 

La náota del SABATINI continna il dibattito, riapertosi 
quafohc anno fa in dottrina e gáiuri8prudenza, 
sttlla natura degli atti pubb~ici e loro classificazione 
in originali e derivativi, agli effetti 
della legge penale, in tema di fal8o. Non sem,bra, 
pera.ttro, ohe le conclusioni a oni l'A. � pervenuto 
siano esatte. 

Esatta � l.a ádistinzione tra le due specie dái atti 
pnbblici (in senso am,pio) : domtmrnti origina'l,i e 
docmnrnti derivativi, orvero, per dirla col Gar


n,el'tt.tti (Si.st.e~r1;a._, I, 802), doou1m,cnti d.i priimo grado 
e doawrnenti di seaondo grado. La distin.done 
tra le due speaie di atti � et)idente e su di essa 
non possono .~orgere dubbi. Gli atti originali, 
comie la parola ste8sa _lascia. cl~ia.rarnente intendere, 
sono domtmenti nei quali l'ac('ertamento del 
fatto giiiridicamente rilevante viene a coinaidere 
oon la na.<sicita stessa del docmncnto; in altre pa1
áole, il domonento sorge solo in qáuanto vi sia 
stato accertamento. Gli alti derivati, viceiáersa, 
ripetono la loro esistenza non dil'ettamente dal,la 
sáiuazione giurirdfoa accertata .¥ bens“ da nn precedente 
docnmento, del qu,alr 1ássi sono itna riproduzione 
sintetica, o integrale, o parziale. Non � 
escluso, beninteso, che possano anche cssPrvi document
ái dPrivativi di grado ultPriore, m1ari mano 
cihe ci si all.,ontani dalla fonti' prinia, e sem,pre che 
l.,ordinamento giuridico ne pre1Jcda, in concreto, 
l'esistenza. 

Per sornpl'ifioare su quanto si � te8t� detto, 
basterˆ rifarsi ad 1tno dei casi pi� comitni di atti 
pnbbUai: l'atto di nasoita. liJsso, redatto daWUffioia.
fe dello Sta,to Oirifo C'(m le formalitˆ dallaá 
Legge previste, accerta un fatto naturale, quale 
qitello dePl,a nascita di im irn11w, e con tale aocertaniento 
l'O fa as8ttrgere nella categoria dei fatti 
giuridici. L'Mto di nascita, inteso sia n.rl 8enso 
di aocm'tamento, sia riel senso di documento, in 
tanto pi~˜ essere legittimamente posto in essere 
in qitanto si sia 't;¥erificato il fatto naturale deU,a 
náascita, e qwindi solo ed esclnsivam.ente da q1te.~
t' nltirno esso ripete la sua esistenza; esso sar,c“, 
perci˜ atto originario) o vri111ario) o di primo grado. 
Per converso, uria volta redatto l,,atto di nascita, 
se nl'. potranno rilasciare estratti o aertificati 
i quaáli, indi1áettnmente pn suppongono la na.:i::È~á 
scita, m.a direttamente presuppongono. l'atto d~ 
na-scita; con la con8egnen,�a, ad ese1111pio, ohe se 
la nascUa non sia mai aviáenáu.ta, e ci˜ non pertanto 
l,atto originale sia stato redatto, non si 
potrˆ impugnare di falso l'estratto o il certificato, 
percih� esso � conforme o, aomunque, derivato 
dal .mo originale, bens“ solo quest,nlt�no; 
il ohe spáiega l.a qualifica che la dottrina gli dˆ, 
di atto derkatfoo o di secondo grndo. 

I requ.isiti comuni ed indispensabili delle dne 
.~pecie di atti wno di natura soggettiva ed oggettiva. 
E,, anzitutto, necessario che tatto venga 
redatto o rilasciato da uri pnbblico itfficiale 
espressamnite aáulorizzato dalla legge; � la áqua7.
itˆ dcl pitblilico ufficiale ad i1nprimere all,aUo 
quella presunzione di rer�lfoitˆ, la qitale viene 
efficacemente difesa.. in sá de penale, attraver8o 
le norme incriminatrici dfl falso docmnentale. 
B, poi necessario che l'atto abbia un suo contenuto, 
nel qiwle, in 8ostanza, l.'atto 8tesso si esaiti
áiscr~; anche tale requ.isito _, oggettiV'O, viene determinato 
dalla legge in relrzzione ad ogni categoria 
di atti. E,, infine, neces.-:ario, che l'atto 
abbia una sua forma part-icolare;á ˆnche questa 
di volta in volta prevista dal( a legge J. �, pe;˜, -apá:pena 
il oaw di notare .che non necrssariamente 
tale forma ha i caratteri dello scritto, pnr es8endo 
questa la forma pi� diffu8a. 


:::::h i&&&&&Z&i&Z 21&&1 :::::i&M& ::::Ai &&&i:: !::::::i.i&U 


7 ¥m /jj~ 7 ¥m /jj~ 
-181 


8e il criterio di8crctivo ed i requisitái comuni 
degli alti originwri e di qnelli derivnti i;orio cJiiari, 
non sempre oháiaro riP1>ce l:'inquadra111<ento pratico 
di un deterrninato nt to nell'una piuttosto 
ohe neU'altra categoria. Per qiianto rigua'f'da, in 
particolare, le schede del Casellario giudiziario, 
vi � un rioternle divario di opinioni. Il Tribunal.e 
di Roma, con srántenza 13 agosto 1947 (Gfo8t. penale 
1947,Il,627) ritenne che le schede fossero atti 
p1t1bblici originali; tale soluzione venne criticatn 
dal BATTAGUNI (Falsitˆá in schede del Oai;ell.ario 
giudiziario, áivi); la Corte S1ip1áem1a di Ca8sazione, 
con ili i;entenza annotatn dal Habatini, ha ribadito 
la te.sái del Tribunale di Rormei; lei stessei 
Corr'te Supreima. -come riao1"d.a, U BATTAGLi�\I 
nella nota citala -ebbe ad citt1'ibuáire lei qiiaHfiaa 
di attestati aái fogl,i co111áplnnr:ntari delle schede, 
fogli clhe, in quanto complernentari, non possono 
avere che la stessa natura g�tridicci delle sohede 
stesse (Ca.%. 13 aprile 1939, in Giust. pe1i. 1¥939, 
II,587). Siembra ohe i pi� recenti orientamenti 
giáurisp-riidenziali siuno conformi ad una retta interprela,
zione dellla legge. 

Ed invero, senza addentrarsi riell'esame del.l'ord
á“narnento e del f unzionaHMnto dei Cas('blctrii, 
esa1ne giˆ dettagliatamente compiitto dagli Aittori 
e dalle sentenze sopra citate, deve solb farsi 
rilevare ohe la distfr1zirJnc tra l.e due a-mvie cntegorfo 
di atti ri.on ptt˜ essere intesa in senso assolnto 
e qnasi 1neccanicisl iCo, ma in senso relntivo. 
Vale a dire, nrv atto origincile pn˜ essere con8iderato 
semiplioe p1áesupposto di fatto ohe dˆ vita ad 
nn altro atto, il quale piu) essere origáinale a sua 
volta. 

Seinpre per rim:anerc nel, campo delle sc'hede 
. llel ca.sellwrio' i fantori dellri tesi contraria a 

"'f!4quella qui esposta, sostengono ohe lo status giuridico 
penale del conda..nnalo viene máeato non 
dalla scheda del. Casellario, m.rt dal provvedimiento 
del giudi�e. Ora,. proprio su questa asserzione 
occorre andare molto nauti. Intanto, bisognerebbe 
cominciare a dire : lo status giitr�liao penale 
dell'individuo, non del comlannato, perdi� anche 
gl,irvc,ensnrati hanno ivno status, che � dato proprio 
dall'a.ssen<0a di condanne o di al,tri precerlenti 
giu.,di.ziari. Ci˜ plY'emesso, � facUe dednrre 
che_. proprio peroh� fio status non rignarda sofo 
le condanne, ma anche l'assenza di condanne, 
esso non pit˜ essere co.~titwito dal 1>rovvedimento 
del giwdioe. Oppure bisogna dilr'le che, per l'i~i.oensurato 
lo status � creato dal << 1wn-provvedimento? 
È Ed � aJn!missibil.e l'esisten.za di un atto pit1bblico 
da nessun p1tbbli.co ufficiale posto in essere, 
con contenuto inesistente, e non concretizzato 
iri forma alácuna, per embrionale ohe si voglia? 


8i dirˆ) a questo punto, ohe per l,incengurato 
non esiste nea.nche fo, .~ohŽda, come non esiste il 
provi?ed“m1ento del giudice. Ma si potrˆ risponrtere 
a tale obbieziorve ohe la scheda vien,e rioavata 
per esclusione, dnl confronto con le schede 
esistenti. Ed il confronto � possibile ed ngevole 
peroh� es,so � loca.Uz,zato nel Casellwri.o del Tribuna,
le nel cui oircondario � nata la per.<wna; 

men.tre fo 8tesso sistema non potrebbe applicarsái 
rii provvedim1enti dcl gáiudiee, perch� il corlfronto 
non pn˜ essere esercitctlo per Fimposs“bilitiˆi della 
localizzazione e per la manácan:w di itn piibblico 
u.ffi.ciale addetto a tale overa.zione. 

E.d al,lora, riohi(J;ni.ctti i re,quiiiti per; l'esi8tenza 
dell'atto pttább'Mco, nr: di8cende che, nel ca8o dell'incerisurato, 
l"elemento sogyetti1w � rappresentato 
dal 8egretario del Caseltririo, e non pu˜ es8ere 
rapp,re8entato da a1,tri che da lui; l'elemento 
oggettoivo forniale non esiste niaterialámente p¥erch� 
non pre1jeduto dalia legge; Vele mento oggettivo 
sostanziale (conteri.uto) � dato da 1t1i, operazione 
lo gioa del pubáblico 1tffieiale, n� pi� n� nieno 
che un sil.logis1111a, ohe votrebbe essere il segáuente 
: Ohi non � sc~iednto nel Casellario � ineensáurat()
I.; Tfo¥io non. � .sohe:d'ato nel Case.zl(J;rio: Ti.záio 
� incensurato. Quindi � il 8cgretario ai Ža.se~bario 
ohe crea ratto dopo que8lli operazione lo1y'ica. 
Ora, .se tal.e conclusione vale nel caso dell'incensurato, 
deve valere an1Che nel ca.~o del c˜nilanriato, 
p'f3rc1h� ev>identr:mente) ln natáura dell'atto 
dev,essere congiderata ogget.tivam.erbte, e 
JJer tutti i crisi oonsimá'li_. a nulla rilevundo la differen.
za di conteniito, meramente interna, dell.o 
atto, tra stato di inceri8itrate.zzri. e stato di oondanna. 


Pertanto,. riaU)acciando il tPma ri quando si diceva 
dianzi, deve .ritener8i che la schecla,. � atto 
originale, il q1wfo. trov.a.. il 81to pre.s.upposto di 
fatto nel pro¥t7Vedinwnloá dcl giud-icc (anch,es8o 
atto originale), riel, cnso dái condannˆ; ma app�nto 
pcroh� ta..le pre8upposlo ˜) nella specie. itn semvUce 
ele11i1ento .storico, deve .'co11clude1'.si che t.n 
schedn � l'unico e primo atto pubblico rignardante 
lo status giitridico penale di una determinata perá 
sona. 8ul.la qáz(;estione 8pccificn 8i vedono poi, in 
vario sáen.80 : BATTAGLINI, in g�ii.st. pen. 194 7, II, 
627; BEnLINGUEJR, cfr. 19±9,II,'.!47; e Dr :M:IGLIAn-. 
DO, cfr., 194:9,381. (M.S.). 

Decorso di termini per la impugnativitˆ dell'accertamento 
e del ruolo e iJ.1'proponibilitˆ della azione 
di indebito. (Giur: imp. dirette, di registro, e 
di negoz. 1948, 299 n. 90). 

Con sentenza 14 febbraio 19±7, n. 205, sn ri


corso Fina¥nze e Istituto Federale Credito Agra


rio Liguria (Riv. loco cit.), la Corte !Suprema 

ebbe a statuire che il contribuente il quale abbia 

lasciato decorrere inutilmente i termini stabiliti 

dalla legge per fare opposizione all'accertamento 

e per impugnare i ruoli nei quali � stato iscritto 

non 'PUñ poi chiedere neppure mediante un'azione 

di indebito arricchimento la restituzione delle 

somme pagate ed eventualmente non dovute. 

'l'ale sentenzaá (salvo una affermazione di detá 

taglio non influente ai fini del decidere;ácortte


nuta nella motivazione) � ai)provata incondizioá -


natamente da una. nota redazionale, la¥ áquale os


serva che una. volta divenuta. definitiva, per man


canza di impugnativa¥, l'iscrizione a iáuolo del 



ili = i -ili = i -
182 


tributo, il contrilbuente � debitore dell'imposta 
quale ri,sulta. dalla, iscrizione stessa ed � legalmente 
obbligato al pagamento (art. 24 del T. U. 
delle leggi per la riscossione delle imposte dirette, 
approva.fo con regio decreto, 17 ottobre 1922, numero 
1401). 

Da ci˜ consegue: 

1¡ che il pagamento dell'imposta iscritta a 
ruolo costituisce giuridicamente pa,gamento di un 
debito, e quindi non :pu˜ contemporaneamente 
esser considerato come pagamento di indebito; 

2¡ che di fronte alla, ádefinitiviti“, cos“ dell'accertamento 
come della iscr1zione a ruofo, per difetto 
di tempestiva impugnazione di ,questa o di 
quello, non si pu˜ ripetere ,quanto si � pagato, 
perch� fondamento di tale azione sarebbe 1a dimostra¥
zione dell'erroneitˆ dell'accertamento e 
della illegittimiti“, della iscrizione, ment're l'una 
e l'alti¥a non possono pi� esser rimessi in disrussione 
proprio pe1¥ la decol'l'enza dei termini concessi 
al contribuente per contestare la insussistenza 
(totale o parziale) ˜el suo debito di imposta. 


Si conviene senza riserve con la nota rias.~unta: 
la cui PRattezza appare tanto pi� inoonteRtnbile 
in quanto essa appare su di una Rivista di solito 
non molto benevole verso le tesi della Finanza. 

La veriM � ohe, come. � stato giˆ. notalo, sia la 

a�::ione di indebito che q1tel,la di arricohimentn 
pre.mpponq.ono 1l'acC:Prtamento dello indebito e 
della mancanza di cau,sa d.ell'a,rricehfrmento: e 
cio�, in materia tributaria, la ri8ol!u.zinne della 
questione se l'imiposta pa,qata sia effettivamente 
dovuta o no. 

Ed ammettere una tal.e indaqine. quando i ter


. m.iinti di imp1t,_qnativa oonce8'si all'itáOpo dalle lerrai 
tributarie sono qiˆ. con.m'ml(lfi, sotto il profilo ohe 
le d1te azioni snindicate hanno naflura civili.~tica 
e sono soq,gette mtindi soltanto alla rwescriz1'.one 
or<d'A,naria, significherebbe, in pratioa, toalierc 
ogni valore a quei termini, e la8ciare indefinitivamente 
sospesi, finn al tmám~'.ne ordinario di rmi. 
scrizione, ogni questione Rnlra legittimitˆ dPllo 
accertamento e della i8crizione. 

Ci˜ � in aperto contra,sto !lia con le di8posizioni 
di leg_qe che tvssano 1'. term.lini per proporre 1e impu,_
qnative, sia con il criterio inforwvatore delle 
disposizioni stesse: che �, evidentemente. qitello 
di evitare ii procrastinarsi di 1.tno stato di incertezza, 
asso"f)utamrente nooivo per il p>Ubblico interesse, 
giacoh� in que8ta materia, pi� oheá in ogni 
altra, occorre giungere il pi� pre8to possibil.e ad 
1uta sitnazione di certezza giuridica. Ond'� ohe 
giu1st(J)mern,tie la Corte S1tprerma., nella; sent,enza 
surriferita, avvertiva, come necessaria ed irrefutabile 
ptrermessa di tutta la m:otivazione, ohe Ç i 
rapporti tributari non possono rimanere senza 
limi.te so8pe8i, non definitivi, soggetti a revisione, 
e la legge comrrmina, p~r ei˜, termini, deeadenze, 
presorizioni pier assicurare il reg'Olare funzionamento 
deWordinamiento fiscaleÈ. (N. G.). 

A. 
JoRio : Sulla nomina del giudice istruttore in 
appello. (in ÇDir. e Giur. È, 1949, 137). 
Rostiene l'J., in un succinto studio, che anche 
in grado di appello la designazione del giudice 
istruttore deve áessere precedl1ta< 1lalla istanza di 
parte, pur nel silenzio dell'art. 349 c.p.c. 

Quáesta tesi l'A. deduce dalla disposizione dell'art. 
359 c.p.c. che richiama, per i procedimenti 
in appello, le norme dettate per il procedimento 
dinanzi al Tribunale, in quanto applicabili e sempre 
che non siano incompatibili con le disposi. 
zioni del Titolo III, Capo IL 

E' una norma,, áque.sta., di rinvio 'entro i determinati 
limiti della applicabilitˆ e della non incornpa 
tibilitil: che possono agevolmente de1rnmersi, la 
prima avuto riguardo alla diversa struttura dei 
due procedimenti di primo e di secondo grado, In 
seconda tenendo presente il contenuto sostanziale 
delle norme messe a confronto. Fissato tale principio 
lo J. nota rhe nessuna incompatibiliti“ vi � 
fra la norma dell'art. 172 c.p.c. e quelle che regola.
no i processi di appello; 1mentre fa applicabilitˆ 
sua deriva e dal ricl1iamo generico dell'articolo 
350, e dalla ratio Zegis, posto che le stesse 
ragioni che hanno indotto a dettare quella norma 
per i processi di priimo grado valgono per i processi 
di appello; onde appare opportuno che come 
in primo grado l'attore, cos“ in secondo grado 
l'appellante dia, attraverso la richiesta di nomina. 
dell'istruttore, Ja dimostra.zione della volontˆ di 
voler continuaI'e il processo. 

La questione ha una, noteFole importanza pratica:, 
posto che, ore 8i facoia adesione alla te.~i 
propugnata dallo Jorio, .si a1:rebb,c la estin~'ione 
<lel prooes.so di appello tntte le volte che non fos8e~ 
avanzata tempestivamente la ri0hicsta di nomina 
dell'i8trutrtore. E tale questioneá si p't'esentia an"or 
ogqi di attualitˆ, dal momento che con legge 5 lngli:
o 19'19, n. 341 � Rtaita rinviata. sine die l'applioazione 
del decreto legge 5 maggio 1948, n. 483. 

Peraltro la tiesi dáello ,f. non appare e.satta. 

In dottrina es<~áa � oondivfaa. dal 0ARNELUTTI 
(IstáWnzioni, n. 564), con apo<Uttica affermazione; 
ma la maggioranza deg'li av,tori si � pronunciiata 
in senso contrario (A:-<DRIOLI: Comm. al C.P.C., 
II, 332; SATTA: Dir. Proc. Civ., n. 112; REDENTI: 
Dir. Proc. Oiv.,,vol. Il, I p., n. 162), e negli 8te88i 
8'oosi � il pensiero ufficiale del legislatore (si veda 
la circolare n. 2661 dol 14 aprile 1942, al n. G). 

In giurisprudenza contro la, tesi sostenuta dallo 
J. si sono pronu.nciati il Trib. di Term.ini Imerese, 
con .sevnteriza 9 g-iugno 1947, in ÇForo it. È, 
1947, L, 866; e la Corte di Appelfo di Bari (13 giugno 
1946, Di Donna contro Borrelli,. in Ç Rep. 
Foro It. >l, 1947, 102, n. 237; e 18 marzo 1948, S'oc. 
El. Bonifiche contro Lupo e Porro, in Corte Bari 
1949, I, 8, n. 5). 

Del resto a convincere della farlaoia della tesi 

sostenuta dallo J orio basterˆ consi(lerare cl1e qy,e. 

sto av,tore, per poterla sostenere-, deve ronclitder�


pcr ritenere dáov,er8i considerare come non scritto 

l'art. 349 o.p.o. JiJ' certo facil� darsi ragione sop


primendo gli articoli dcl codice; rna � da ritetn,ere 

nhc il metodo non sia del tutto ortodosso (N.G.). 



WT7FJ:.P= WT7FJ:.P= 
RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA 


ESPROPRIAZIONE PERPUBBLICAUTILITË-Indená 
nitˆ -Occupazione d'urgenza -Determinazione inteá 
ressi. (Corte di Cass., Sez. II, Sent. n. 1084-49 È 
Pres. : Azara, Est.: Cataldi, P. M. : Pittiruti -Ministero 
Guerra contro Bignone). 

Ç L'indeunitib per l'occupaázione d'urgenza. si 
dáetermina. in base all'interesse legale annuo nell'ammontare 
dell'indennitˆ di espropriazione non 
solo nelle espropria.zioni per pubblica¥ utilitˆ della 
amministrazione ferroviaria, ma in ¥quella di 
tutti gli enti pubblici, ¥quando, tra.ttandosi di 
opera pubblica dichiara.ta. urgente ed indifferibile, 
l'occupazione d'urgenza si concreti in una 

espropriazione definitiva anticipata 1n iquanto 
sia., appunto preordinata allo scopoá di attua1áe 
immediatamente la espropriazione e .questa si 
compia nella stessa estensione della oc0cupazione 
di urgenza >>. 

Con la presente SPntenza la Corte ,Suprema conferm:
a la sua ginrisprudenza enunciata nella sentenza 
n. 35, dcl 1946, della qua.l,e demmo notizia 
in questa Rassegnn, 1948, n. 5, pag. 18. R“producinmo 
qni teNtualmente gli nrgomenti addotti 
dnlla Corte per giustificare la decisione; 

Ç ,Se, infa1tti.. l'w cupazione di itrgenza, quando 
sia V.imáitata del tempo_. non pu˜ dar l:.ogo, per 
ano logia, che alla stessa indennitˆ, prevista p:>r 

~l'oc01~pazione temporanea dall'art. 69 della legge 

p
p
r""<' del, 1865 oommiisurata alla perdita dei frutti o alla 
diminuzione drl valore del fondo, salvo evrntuali 
maggiori danni, la stessa, quando preluda alla 
espropriazione definitiva ed in qitesta realmente 
si eonveárta, non pi� che rigiw.rdarsi come un a.tto 
prevaratorio di detta espropria~ione, r<,i8olventesi 
sostanzial;mente in una anticipata plf'esa di 
possesso defin.itivo dell'im1Ynobile. 
lri tal oaso il relatfoo indennizzo non p1t˜ che 
i(lrntificarsi con l'interesse legale sttVfa;rnmontare 
del.l'indennitˆ di espropriazione, in questo determinato 
dalla ritardata liq'uidazione di questa, la 
qitale, prendendo il posto del berle esproáplf'iato, 
av1áebbe dovuto corrispondersi, in astratto, al momento 
stesso della occupazione. 
Lo scopo nel predetto caso perseguito dal.la am¥minristrazione 
pubbllica � wnioamente la espro. 
priazione deNJimrmJobile, e Páinderinitˆ< non pu˜ 
0 rtatnto, ohe essere soltanto q1tella di espropriazione 
fatta retroagire al mom,ento de'l,la occupazione 
al fine della. corrisponsione deg'li interessi, 
poioh� � in sostanza, de.ila disponibiUtˆ di tale 
indennitˆ ohe il proprietario espropriato � stato 
privato a partire dall;a data della occupazione, e 
il relativo indenniz~o, pertanto, non pu˜ che essere 
quello stabilito per tutte le obbligazioni pecuriarie 
tardivamente eseguite dagli articoli 1231 

c. c. d,el 1865 e 1225 c. c. vigente>>. 
GUERRA -Beni di sudditi nemic1 -Immobili -Restiá 
tuzione formale -Locazione stipulata dal sequestratario 
-Azione per la riconsegna -Intervento dell'Autoritˆ 
giudiziaria -Commissione di Conciliazione 
di cui all'art. 83 del Trattato di pace. (Corte di Cass., 
Sez. III, Sent. n. 1142-49 -Pres. : Curcio, Est. : Anichini, 
P. M.: Binazzi -Muzi contro Intendenza di 
Finanza di Roma). 

Ç La riconsegna puramente formale, effettuaiai 
dal sequestratario al proprietario dell'immobile, 
in conformitˆ. del decreto legislativo luogotenenziale 
1¡ febbraio 1945, n. 26 (ri.guardante la revoca
á dei provváetli:menti adottati in materia di 
beni appartenenti alle persone aventi la naziona. 
litib di uno degli Stati delle Nazioni Unite), e la 
mancanza di ogni riserva e di ogni eccezione, all'atto 
di fa.le riconsegna, circa la locaiZione in 
wrsio giˆ st1pulata dal seiquestraif:a.rio, non implicano 
da parte del proprietario rinuncia ad ottenere 
il rilascio effettivo dell'immolbile nei confronti 
del conduttore, n� creano un diretto rap. 
porto di locazione tra¥ rproprieta.rio e conduttore 
medesimo. Pertanto, entrati successivamente in 
vigore i deácreti 26 marzo 1946, n. 140 e 25 maggio 
1946, n. 434, che, integrando le precedenti 
disposizioni rendono possibile la riconsegna effettiva, 
il proprietario pu˜ avvalersi della facoltˆ 
prevista dmll'art. 9 del giˆ indicato decreto numero 
140, per cui la locazione stipulata dal sequestratario, 
pu˜ a scelta del proprietario essere 
risolta o essere lasciata in vigore fino alfa. sca. 
denza del suo termine contrattuale; pu˜ in atto 
provocare l'intervento dáell'Intendenza di Finanza, 
pnrch� ¥questa provveda, con le formalitˆ, previste, 
da1l'art. 1 del c1ecreto n. 434, integrato 
dal decreto legislativo 12 giugno 1947, n. 557, aád 
ottenere in via gindiziaria il rilascio effettivo dci 

heni da parte del locatario >>. 

Ç 1Se il proprietario dell'immobile sequestrato, 
avvalenilosi della. facoltˆ alternativa concessagli 
dall'art. 9 del decreto legislativo luogotenenziale 
26 ma.rzo 1946., n,, 140, abbia dichiarato, all'atto 
della r¥estituzione del bene di volere lasciare in 
vigore a1 termine contrattuale di scadenza il contratto 
di locazione stipulato dal sequestratario 

(anzi che di volerne la immediata risoluzione), 
ci˜ non gli inibisce, una volta sopravvenuta tale 
sca.denza., di invocare e di ottenere l'intervento 
dell'Intendenza di Finanz::t, ai sensi dell'art. 1 
del decreto 25 maggio 1946, n. 434, integrato col 
decreto legislativo 12 g'iugno 1947, n. 577, perch� 
provveda con le formaliti'\, in dette norme previste 
a-d ottenere in via giudiziaria il rilascio {lei 
beni daá parte del locatario a favore del proprie. 
tarlo medesimo>>. 

Ç L'a,zione ;promossa in base all'art. 1 del decreto 
legislativo 25 maggio 1946, n. 434, integ-rato 



-184


dal dee1;eto legislativo 12 giugno 19-!7, n. 577, 
dall'Intendenza di Finanza relativa@ente al rilascio 
da parte del locatario 11i beni immobili iáestituiti 
a, persone a.venti na.zionalitˆr delle Nazioni 
Unite, � e rimane di competenza dell'autoriil1 
giudiziaria ordinaria, anche dopo la successiva 
entra,ta. in vigore del 'L'rattato di Pace, esulando 
in proposto 'qualsiasi cornpetenr,a delle Commissioni 
di conciliazione prevista dall'art.. 83 del 
predetto trattato. Tali commissioni sono infatti 
orgáani inteirnazfonali, ('he hanno competenza a 
conoscere es�lusivamente di controversie tra gli 
Stati co11traenti cirra la restituzione cli beni in 
dipendenza di diritti o di o!bhlighi sorgenti iier 
gli áSta'ti stes,si degli atticoli 73 e 78 e relativi allegati 
di pa.rte B del Trattato di Pace, e non gi� 
in controversie l'iguardanti ácontestazioni tra pri. 
vati, siano 'queste basate sn norme di dfrilto interno 
ovvero su convenzioni e nOl'me di diritto internazionale 
>>. 

Ci se1nbra sufficiente aver riportato le sopratrascritte 
massime di questa verspicua sentenza 
deUa Suvre11w Corte clhe segna una linea chiara 
e definitiva, per la solluzione dei wumeros“ proble1ni 
eihe sorgono in relazione aWavvZicazione del.le 
norm,e emáanate per la reintegrazione de.i citta. 
dini apvartenenti alle N. U. in possesso dei loro 
b<:mi. 

La Corte ha accol'to la teNái'. dell,'Avvocatura. 

Particolarmente noterole nella mot'ivazfone a.ppare 
la tesi 8e,condo la quale le norm1e sitddette, 
anche se em.anate vrima. del. Trattato di Pacr, 
rappresentano in sostanza disvo1;izionái di esecuzfone1 
del Tratta,to ste1sso, o vredsamente d.ell'a,
rt. 78 dáiá e1s's'o'. 

Lo stesNo carattere di norme di e8e0uzione anticipatri 
dal Trattato sem!bra po8sn Hcono.<Jcersi 
anohe al decreto lPg'islativo n. 451 del 21 1nagffio 
1946. 

IMPOSTE E TASSE -Competenza amministrativa e 

giudiziaria -Tasse di registro successione e mano


morta -Opposizione giudiziaria senza l'esperimento 

"del reclamo amministrativo. (Corte di CasFJ., Sez. 

Unite, Sent. n. 1069-49 -Pres.: Pellegrini, Est.: Mes


sina, P. M. : Macaluso -Cassa Pensioni Firenze con


tro Finanze). 

Ç Anche dopo la rifoiáma degli ordinamenti irilmtari, 
disposta dal regio decreto legge 7 agosto 
1~3G, n. 1639, il contrihuenic, contro il ,quale sia 
stata intimata ingiunzione per il pagamento di 
li na¥ imposta di registro o di successione, ha facoltˆ 
di promuovere l'opp0sir,ione in via giudL 
r,iaria indipendentemente dal previo eRperimento 
del ricorso amministrativo, di cui trattano le leggi 
,fi,scaU sul registro e sulle successioni. 

Il mancato esperimento del rico1áso amminist1áativo 
nei modi áe nei termini di legge fa s“ che la 
Amminis)trazione non possa' essel'P icondannata 
alle spese cli lite, neanche iii caso di soccomben


za. Oi˜ vale anche in malnia di imposia di manomorta, 
in Yirl� dell'ait. 36 della legge 30 dicemlH'e 
1'923, n. 3271 È. 

La senten.'Ca ha ripetnto sostanzialmente le argonventazioni 
della ]Jrec dente decisione dell,e 
stesse Sc:ioni Unii e n: 1:!3, dc( 1¡ febbraio 1947 
in. caáu.ga, J]f'ira,pon.fo. 

Le critáiche a questa deci8ion~ sono contennte 
nella, nota pnbfJlicnta 1n qnnsfo Rassegna, 1948, 

n. 4, pag. 1 e seguenti. Ci sembra elle queste cril 
icihe rinNinyono t ntl ora va,lide, sziecia lmente per 
qiwnto riguarda la qneslione se tllia 8oláuzionc 
r1drg'iirtta rlf:l, 71roblema dei rapporti tra. giitrisdizfone 
tribntrnáia speciale e yi1trisdi.'Cione ordinaria, 
in 111nteria di impnste inrlirette.. pos8a trovwrsi 
nella sowpen8ione neerssaria del processo 
ordinario fino ull'esito del processo tributario 
am1111inistrat-�vo. Sán que8to pnnlo la Corte Sn.prema 
ha espressamente rifiutato di 7náendere posizione 
'tfJ'ermando alfres“' che ht trsi esvosta nrll,a 
8Cntenza n. 123/!7 8Prondo la, qwtle la J>rup08í.
zione dell'n.zione in ria ginrli,ziaria importa rinnncia 
al ricorso ai11111.;nistrativo Ç costitu“ ánna 
8Cm;plice argomentadone e non form˜ oggetto di 
speoifica deci8ione )) . 
La qtte8lione oramai 8ta prr perdrre tutta Za 
8Ua im1vortanza. in vista del.ln �nminente necrs. 
8aria riforma del cootenzioso t1ái7mtarfo. 

ORDINAMENTO GIUDIZIARIO -Consiglio superiore 

della Magistratura -Non impugnabilitˆ dei provv.~


dimenti. (Comdglio Stato, Sez. IV, 21 maggio 1949, 

n. 191 -" Pres. : Papaldo, Est. : Rizzatti --Landoni, 
Jemma e Uzzo contro Ministero Grazia e Giustizia). 
I ptovvedimenti adottali dal Consiglio 8uperior
áe della ::\1agistratura non sono Sllseettibili di .~ 
riesame da pal"te del Consiglio di Stato. 

Sulla qnestione -in ordine alla qua'[le si � orinai 
formata una gi1trisvr1tden.záa oostante (cfr. da 
u.ltim10 Consiglio Stato IV 8e:\:. 30 ma{Jgio 1'947, 
ná. 180 c1 2 lug'lio 1948, n. 338 -C08í la dáecfisioinc lw. 
motiváato : 

Ç Il Oonsigl-io Supcriorr' deUa Magi8tratura fa 
parte dell'oir<Iine g�uliziario ed ha, fra l'altro, il 
compito di fornire garanzia di comvctenza e di 
yit~st“.<:ia ne.Un 8ael.ta dei magistrati idonei al.z'e 
11i� elevate fttnzioni. Questa garan.zia � istituzionalm,,
nte ristretta nPll'ambito del 8istenia pre. 
visto dall'orrfrnamento ginrliziario. si, che i JfrOVá 
vedi,menli non 80no sn8cettibili di riesaime da 
parte del Consigl.io di Stato. 

Ç Osserva. il Collegio C1he la legge, affidando a.l 
Consiglio Su.periore della 1lfogistratura oa scel,ta 
di alcuni fra i m1agáistrati drstinati (l covrirc alti 
ymrli e ad e8plicare delioa,tissime fttnzioni, ha 
11o~uto assiourare a,Z vroee880 di 8elezione garanzie 
fondwmental:i che 80ôanzinlmente lo estraniano 
dalle altre vrucedtire am1ninisfra"tiv-e) '.~"“ <:_he 
il procedimento stres'SO � destina,to a esa1urir8{ 
neUo ambito dello ste880 Oon8iglio Superiore, il 
guaz:e, eánni, � noto.¥ si pronuncia prima a sezioni 
sempl,ici, indi sit rioon:o, in 1tdáienza plenaria )),. 


-185 


La deoisione appare tanto pi� esatta) quando 
S'i tengano pre,~enti le norrne ddla Gostil'tusfone 
dgente in ordine al princáipio della autonomia e 
llell'autogoverno della mag�stratura. 

PROCEDIMENTO CIVILE -Costituzione dell'attore 
(o dell'appellante) nel termine indicato per il convenuto 
(o per l'appellato) -Estinzione del processo 
-Insussistenza. (Cass., I Sez., 29 aprile 1949, n. 1063 -
Pres.: Pasquale, Est.: Messina I, P. M.: Cigolini -
Amm. Prov. Roma contro Istituto Nazionale Previdenza 
Sociale). 

Non si verifica estinzione del processo �i primo 
grado o di appello, ai sensi <1ell'a1át. 171 primo 
comma ~. p. c., i:;e l'a.Uore o l'appellante, che 
non ab!hia rispettato il proprio termine di costituzione, 
stahilito daU'art. Hi5 c.p.c., si eostituise<~ 
invece nel termine tissato per l'art. Hi6 per il 
convenuto o appellato, mentre {1uest'ultimo non 
si costituisce affatto o si costituisce successiva. 
mente alla sca,denza di tale termine. 

Gontinna il contrasto 8tridente) 8/l tale questione_ 
di particolare importanza p'ratica, fra la 
ftiurisprnden.~a .della I e quella della III Sez,ione 
de'{; f}upremio Col,Zegio. 

In questa Ç Ra.sse,qna JJ siffatto contrnsto � sta.lo 
giˆ s~gnalato (1'94'9,44) ; e si sono esposte allora 
le ragioni del di8senso da.ZZa nwss'im,a sopr'Ct 
riferita). n� � il oaso di ripetere q'uanto al.iora si 
ebbe occa.sione di sarivere. 

Gioverˆ sdl,tanto aggiungere) alla citmdone allora 
in.dioata irn favor:e della te:sii opposta a qudfr1 
ora riaffermata. dalla I Sezione della Corte Supl“"
e¥m1a) in giurisprudenzáa: Tribunale Catania 

~1diC'e1m.br'e1947, FASSARI e ACCOLLA c. BAHBWRA,'
ín Ç Dir. e Giur. JJ 1'94'9, 1'98, e Tribunale F'irenzP) 
8 novem¥bre 1948, BmMME c. IBAR'l'OLI e PAGANI) 
in ÇMan. 'l'rib. n 194'9, 18¥9, n. 488; nonch�, so8tanzial!
in.ente) Gass. III Sez. 12 maggio 1'947, 

n. 737 e 30 g1iityno 1'947, n. 10'34, in Ç MaR8. Foro 
lt. JJ 1947, 169 e 23:!; ed iri dottrina FARINAHO, in 
nrmpia nota al:la citata sentenza del Trib. Oatania) 
nonCJi� NAPPI) in << Man. Trib. 1'948, 107,
)J 

n. 260, e RIDDEiN'l'I) Dir. Proc. Civ. n, 1JOl. 1, p. 
n. 162,; nel 8enso invece, delln sentenza in esa1m'e, 
1nir con qualcihe perpl,esásitˆ.) App. Torino 30 gennaio 
1948, FoLIA c. 0AJA, in <<Man. Trib. )J 1948, 
107 n.. 21UO (N.G.). 
RESPONSABILITË CIVILE -Circolazione stradale 
-Scontro di veicoli -Danni al solo conducente di uno 
dei veicoli --Inapplicabilitˆ dell'art. 2054, 2¡ comma 
c. c. (Corte di Cass., Sez. III, Sent. n. 724-49 -
Pres. : Valenzi, P. M. : Sardo, Est.: Vitanza -Montesissa 
contro Verani). 

La disposizione detta dall'art. 2054, 2¡ comma 

c. p. c. perá cui in casoá di scontro il veicolo si 
presume, fino a prova contraria, che ciascuno 
dei conducenti abbia concorso ugualmente a produrre 
il danno subito dai singoli veicoli, non � 
applicabile quando jl danno derivato daUo scontro 
˜ stato unicamente :prodotfo al conducente di uno 
dei veicoli scontratisi. In tal caso vigáe in tutta 
la i,;.ua estensione il prine1p10 i-mncito nel primo 
comma del gi� eitato articolo, secondo il áquale 
il conc�ucente del veicolo che haá p1áollotto il �a.m10 
deve risarcirlo, seá non prova di avere fatto tutto 
il possibile per evitare il danno-medesim-ñ. 

Con la presente masMm'<J, il S npre1ô10 Collegio 
111,otlificu) ancora una 1Jo�ta la sua precedente giurisprudenza 
cihe sem1brava, ormáai stabilmente e 
per",masivamente fissata dal.le senten.~P n. 1'97 del 
1945 e 11 febbraio 1946 n. 124, in caitsa Zumrno 

c. Soc. BILLI nel senso che a sácnsi d.e,ll'art. 2054 
c0<l. oi1;. in cia1810 di 8contro di. 1Jiciooli T:a pre"wnzione 
di respon8ab“litˆ grava su en.t1á(11nbi i condncenti 
anche se uno dei veicoli non ab¥b“a 8ttbito 
a,foun dwnno. 
Una tale osoillazione 1;he orm1ai ditra da inol,to 
ie1n1po s1,i un punto c'OSí delicato e i1mportante drllc 
normáe t'li,e di8cipUnano gli in1Jestimenti non pu˜ 
meritare plauso. La Stuprem1a Corte deve) a nostro 
avriso) rendersi conto che non � qitesta. unii 
questione che possa la8eiarsi incerta o decidersái 
caso per caso. Si tratta (];i 1i-n punto essen.~ial'f! 
del.la disciplina relativoa ('.he � necessario sia chiaro 
e fermo sia per indirizzo dei gfodici minori) sia 
perc1h� e8so � spes8o a base di tran.sa.~ioni e. di 
pareri. 

Prem1e8'8'0 questo) dioiamo 8Uáb i.to ohe i.l rn.11/ a.inen. 
to di giurispr1idenza att1iale non ci oonvoince) per 
tre ragioni: 

1¡ perch� l'avere sofferto danno o non averlo 
soffcl'to non pu˜ essere indice di re8pOn8abiliMi in 
qnanto non ri,~ponde a1d esattezá.~áa ohe n@ifo, gen.r'rnlitx“ 
dei oasi ahi hn sub“to danni sia meno responsa.
bile cli Clhi non ne ha subiti: in genere anzi 
l'avere s1ibito o nieno danni di71ende dal,la natura 
dPlá Vf'ioolo e dalla sua m1ole e non dalla colpa di 
1ino solo dei condAteenti : la bicia~etta che urta 
oonlro l'aiitotreno e si sfascia pn˜ ben essere stata 
la ccmsn dell'inoidcnte anehe se essa solo � restata 
danriegg'iata : per ciii non si vede quale rngione 
pratica o teoriC'a potrebbe legittiámare ln 
pre.mnzione solo a carico deg7.i aiitoveicoli non 
rimwsti danneggiati e cio� in grnae dei pi� grossi 
veicoH. E) Uána fU,tela. e itn. f-a pOrc r¥crso i.l vfocolo 
e contro il grand1e C'he frarn.c¥am;entáe nmi. semibra. lcgittima. 


2¡ perc.h� per far diventare reciproca. la preRllnzione 
sarebábe sufficiente ttn miinimo dawno) 
andie 8e spvropo1á.~áionato a quello drWaltro veicolo, 
danno che � sem.pre dimo8trabile in pratica 
qna11rln ('.'� stato nn urto, n� si saprebbe in base 
a ohe cosa potrebbe fi8sarsi una pretesa che il 
dann.i abbia tinci certa conNistenza minima nel, 
hlenzio della l'eggr-. 

3¡ perc1h�) infine -e questa � la ragione piu 
,..:, nttamente giuráidica -l'incidente e il danno 
che 11.1á (/Priva sono concepiti daU)art. 2054 ¥'!od. 
ci.1J'. in s1efn.S'o1 u“niJta,ri˜ : la c1olpáa) s:e cr�) �á -oolpa 
comune e 1wn 8lá1npNoe1rvPnte reciproori) e il danno 
(frtJe e,,.-<erc r1á,,a'l'fito proporz“onal,mente alla cnlJ>
a. 111¥1 n1'l S'lW complesso riwultato de'l,la 8Gm.nu~ 
frrt il d1r.nnn rli un V(foolo e qiwllo 1el:fa.Uro11 omá: 
di8posto esvressamente dall'art. 2054 in esame. 



-186 -


N� ha quindi rile1mnza prr l'attrihttzione del~a 
q1wta di da,nno da risarcire., il fatto ohe una delle 
parti a1bbia. prodotto all,'altra un danno pi� grave, 
non ha cio� importan,za ohi 8ia .~tato il danneggiato, 
ma solo l!entitˆ del danno coni:pálessivo. 

Non .~i .spiegherebbe perci˜ peroh� il fatto che 
il dan_no sia nna partr sia pi� gravr, non esplichi 
alciina. inftttenza n¡l caso di ripartizione dcl.á 
l'onere del dnnno e lo debba invece e8plicare per 
la. rwes1inzimte di re8ponMbilitˆ relativa. 

0

Ma soprat1itto qu sto favore 1Jer8o il danne,r1qiato 
non, 8áem1brro,. ejonforim,c a g�1bstizia perioh� nm1. 
si gi1tstifioa in nesMtn modo il principio che ehi 8ia 
8tato darvn,eggiafo ri8ponda so'l,o per un fatto p108itivo 
e provato di colpa e rion ab'Ma pi� q11ini1i 
l'obbliqo nonnale di dvn1i08trare di aver fatto il 
fl088ibile per evitare l'incidentr, mentre chi non lo 
� 8talo sog'.qiaocia a tale forma ag,qra11ata. di rr8ponsr11bilit;
w 

Il l,iberare, in caso di scontro tra veicoli, quello 
danneggiato dall'oábbá~i.rto di dimostrare di n1,er 
fatto tutto il po.os1bile prr evitnre il dnnnn, cin� 
d"U'obbl(qo fondamentale che deri1'a dal.l'T circolazione 
eq'u,ivale a ridiirre il velcofo ad 1tna 
áÇ cosa,È non oircolante, (previ.~ta accnn.to nlTe 
per8one dal, plf"imo comnM dell'art. 2054 c. c., ohe 
la Corte ha applicato nella speciP) prescindcn.do 
dal fatto ohe la Ç oo8a >i non circola P qnindi non 
ha gli obblighi relativi, mentre il 11eicol,o Ç circola 
>i qitindi deve inC"ontrare fotti gli obblig1hi derfoanti 
dalla circolazione. 

Per questi motivi d,i oqnitˆ, di giu8tizia, e di 
stretto diritto, au,8piioli,ianw ohe la Corte Suprema 
ritorni al,la precedente interpretnzione dell'articolo 
2054 o. c. (V.S.). 

SEQUESTRO PENALE -Documenti dell'inchiesta 
amministrativa relativa ad incidenti ferroviari -Ordinanza 
di sequestro -Impugnativa -Incidenti di 
esecuzione. (Cass., Sezione Unite Penali, Sent. 16 lugli 
1949, Pres. : De Ficchy, Rel. : De Giovine, Est. : 
Mangini, P. M.: Berardi -Ministero clei Trasporti, 
rie. -contro ordinanza del Giudice istruttore di 
Reggio Calabria). 

Avverso il provvedimento di sequeistro di a.tti 
1lell'inchie1sta a¥mminist:rativa, ferrovfariai, emanato 
nel corso cJ.ell'istruttoria :forma.le, ben pu˜ essere 
pro:posto incidente di esecuzione, ai norma 
dell'art. 628 c. áPá c., dall'Amministra,zione, terzi\ 
sequestrai.a. 

La Corte di Ca1S8'<J,1z.ione ha aocolto la te.<1i della 
Avvocatura, eflhi giˆ aooennamtmo in qu-e.<1ta Rax 
segna., 1'948, Faso. 10, pag. 23. 

La Corte non ha d,ecri8o l'altra que8tione rolativa 
all'applic,azim1;.e dieillai l:e1gigie 25 giiigno 1949, 

n. 372, in quanto ha r'ifnvia.to al Gi1ttdice i,stritttd:
re peiroh� .<1i, proni?Mizi 8'lt1~ merito d;eill'inciid.entc 
di .c.<;iccuzione ohe esso a1,eDa dfohiwrato inammi8si.
bile. 
R'�portiamo testnalmente la parteá oentralc della 
motivaziion1e d'ieUa. sentenoo de~la Corte. 
ÇL'art. 628 � ˆispo8i.z'ione d!i carattere generale. 
Ç Es,e011zion.e )) non stáa soU.ainto per e.-:ocuzione cl.i 

gen.t~a pa,.w:ata in giudioato, maá per esiemizion.e 
d¥i provvedimenti i.n genere, come si de81im1e dall'art. 
575 e daUo s1te8á.cs10¥ art. á628, oisásfo di senten.
z¥e, ordinan:w e decreti penali. 

L'art. 628, �n80mma, a1tfori'.z:zta lia pcropo.,ái;.;:“onc 
de'U.'inioidente s1emplf"e ohe si tratU di oon.trover.<1ôJ; 
rela.tfoa a. diritti inerer1rti alla es'emt~ione di plf"ovt'ediimen.
t.o (nel 8on.so .<1il!f'ri,001rdato1) e non 8ía dialla 
legge vefie,tato O'[fM gm1,;a11ne o sta.bilita. ttma f o¥rnw 
diver8a d'i. gravame. 

Nella 8peoie, le Ferro'l.:ie intmiˆeoono appwnto 
d1i far valere il d“i.ritto -~ che a loro a.vvfao deri1,
a17a, ilaáll'art. 4 ifolla legge 2 settembre 1909, 

n. 372 -di 1ion. e181Jbire la inohiesta a.ll'A_itto,ri.tr“ 
g iitdiziairia. 
N � va¥le U d.ire c1he l'orˆirnanoo. di scqu@sátr'o � 
imm.@diatarm.ente .ese1cntfoa. Un proooediment0 piu} 
e1sis,eire eseiautivo, ma 80'f]g'etto a. gravame. 

Aneti, l'art. 1631 o. p. p. dispone tegt1ialmcnte 
ohe il ricor8'0 per oa8sazione non .wspenˆe l'csceud.
oir1;e dell'oror�na,nz;a pronunmata ai .<1ensi d.ell'a.
rt. 628. 

Solta'fl;to il Gittdioe che ha cm,esRo ~'orˆinam,~:n 
ptb˜, oon. decreto 8osipen.dere l'ese()'lt:z:fon.e. Il che 
la1soia oMa.rwrn,e;n.te intenderre che ttnáa 1'0lta prroposf)
o1 t'inm,1dle%te av eseon.:zio>rW pr1Jma a:eict'e'ffet. 

t1lar8i del sáeiqu.esátro, il Gi.ttdioe pqt˜, ma non deá 
ve, 8ospendiere l'e.<1ecuzione >>. 

TERRE INCOLTE Assegnazione -Inapplicabilitˆ del 
decreto legislativo luogotenenziale 19-ottobre 1944, 

n. 279 e del decreto legislativo luogotenenziale 6 settembre 
1946, n. 89, ai beni demaniali e patrimoniali 
indisponibili dello Stato. (Cons. di Stato, V Sez. Cons. 
27 maggio 1949, n. 4"0 -Pre~. : Severi, Est. : Lugo Cooperativa 
Terre Incolte di Cava..,zere contro Amministrazione 
Finanze, Amm:nistrazi'.>ne LL. PP., Pre4@t 
fetto di Venezia e Randoli). 
Soltanto ai beni patrimoniali disponilbili dello 
Stato, e non anche a quelli demaniali o patrfanoniali 
indisponibili, possono in ipotesi applicarsi 
le disposizioni delle leggi sulle terre incolte. 

La pronuncia della Oommissione Provincia.le per 
l'assegnazione delle terre incolte � vincolante per 
il Prefetto per 1quanto riguarda gli apprezzamenti 
<li merito, ma non per 1quanto riguarda i presupposti 
di legittimitˆ delfa pronuncia stessa. 

E' legáittimo il provvedimento del Prefetto c'he 
rifiuti di emettere il decreto per un'assegna.zione 
di terre demaniali dello 1Stato disposta dalla predetta 
Commissione. 

La decisione de1l, Consiglio di Stato, confermando 
ancora, nna volta iV carattere am1m1inistrativo 
del procedimento per l'a8segnazione delle terre incolte, 
con8equenzialmente riconosce che 8e il Prefetto 
nel provvedere od em:ettere il decreto rel.ativo 
non pu˜ 8inilacare g~i apprezzamenti di merito della 
pironitnoia della Co1nimri8sione, nrm pu˜ fJuttav�1 
es8crP tenuto a sanoirne i vizi di legittimritˆ senza 
incorrervi a sita volta. La. te8i � lineare, e 8olo 
al,citne riserve de1b bono mantenersi sul carattere 
ammJinistratii'o piutto8to ohe ,qiiiri8dizionale della 
pronnnoia della Oomin~i88ione, 



-187


Per qu,anto rigiiarda poi la negata assegnazione 
.dei beni demaniali e patrimoniali indisponibili, 

á la decisione del Gonsigl,io di Stato, come anche il 
provvedimento del Prefetto, sono 1Jeramente da 
rilevarsi. Con l'esem ..pio ˆel Prefetto d“ Venezia e 
con la precisa interpretazione data dal Consiglio 
rU Stato aJZ.q 1.eggi vigenti in materia, molte delle 
deUcate controversie in tema di tw1áre incolte notra'Mbo 
trovare la loro naturale definizione. á 

8n q1,,esto punto la Sezione ha cos“ m.c>tivato: 

Ç Respinta l'a.(ferm1a~ione di principio, sulla qua


f.P. � fondato il motivo plf'inoipale del ricorso, il 
Collegio deve oonsiderare ancora se, nel caso concreto, 
il Prefetto di Venezia robbia ben prom;1eduto, 
nel rifirutalf'e il deoreto ˆái c!()VfWession.e allaá cooperativa 
di OavMzere; e ritiene di dare sol.u.~ione afferinativa 
al quesito, percih� 1.a pronuncia della comá 
misásioneá prov�noia.le era affetta ˆa pl(J;lese straripamento 
di potere. 
Ç E' pacifico che il terreno richiesto dalla cooperativa 
faceva pa.rte del bacino M arice, costituito 
dallo Stato per regolare il. corso delle acque dell'A.
1dige, mieˆiante scarico, nei mmnenti delle periodiohe 
piene. Ifasta por m.ente a questa particolare 
situazionáe giuridica dei terreni in contestazione, 
per escludere che essi potessero formare oggetto 
deilla¥ conoe8'sione. In prirrnáOá luogo la leigfalazione 
nelle terre incolte fa riferimento soltanto ai terreni 
di pr-oprietiˆ¥ dei privati e di enti pubblici e 
non fa r111Cnzione dello Stato (art. 1 decrPto leqisl.ativo 
19 ottobre 1944, n. 279). Ma anCihe se si p1~˜ 
dubitare ohe il significato della norma possa essere 
esteso (incT!udendo lo Stato nella categoria dertl.i 
enti pitább-lioi), cos“ da poter applicare il procedi


.c4,máento a,nche a terreni di proprietˆ 8fatale, � certo 
r'fn-he il dubbio pu˜ essere lecito sol.tanto di fronte a 
terreni che lo Stato possieda a titolo privato, e 
cio� ai beni prttrimoniali disponibili. 
Il presupposto fondamentale del potere dell.n 
antoritˆ a.mministrativa, di concedere aUe imioni 
di contadini le terre insiifficientemente coltivate, 
� ohe la terra possa esserr, per siw natu.rale 
destinazione, assorrqettata al.lo sfráuttnm1ento 
agricolo: 1'al13 a dire che non sia giuridioam
áente vincolata ad un dfoerso finr. 

<(Questo principio che si desume ohiaramente 
da.Me ragioni i8piratrici della legislazione sulle 
terre incolte dai 8ingoli testi e dal sistema delle 
leggi, che regolano q1te8ta mnteria, � stato costantemente 
affermato dalla giurisprudenza di 
q1J..e8to Gon8iglio (IV Sezione 23 gennuio 1946, 

n. 12; V Srzione 29 m'i(tggio 1948, n. 316) e il 
Gol,legio intende om confermarlo. Ne segue che 
non pos¥son.oá fovrmare ogg:eitto della con.ocssfone pre. 
vista dalle leggái .mlle terre in.colte, i beni demaniali 
e i beni palrimoniali indisponibil.L.Q..ursti 
beni non sono destinuti all'agricoltura bens“ ud 
1tn fine pvubbUoo e, perta.nto, sono essenzialmente 
inaMenabili, secondo l'ampio significato tecnico 
che l.a dottrina e la giurisprudenza hanno attri7mito 
a qurstu parola; e cio� non possono foriniare 
o,qgetto di a.tti di8po8itivi, se non per volere 
deTl'A.m.m1inistra.~ione comJpetente e nei ca8i e 
nelle forme stabiliti dall,a le,qgP. 
Ç L'Ammináistra.zione p1t˜ anche cogtit1iire conee8sioni 
sitl bene pnbblico, rna tali che non pos.<
1ono sottrarre il bene alla sna. P"rtfoo7,are destinazione 
e sPmpre revocabili dall' Amrministra,zione 
strs8a. Ma non � concepibile che il bene possa 
esse!f'e distolto dal fi1ie pq1.b7>lico. al qt{,(1,le � 1.?incnlato 
e sottratto alle di8ponibili'tˆ dell' Amlmini8trazione 
competente, per essere dato in conaeis<
sion.e agric10Va. A.ltrimen.ti si dm?f'e˜bc dire c1he 
7,e leggi sulle terre incolte hanno soverchiato e 
sconvolto la d1:sciplina stabilita. a tiltela dei beni 
pubblici; afferrnaziwne aberrante che non ha alcun 
.~ostegno in qnrlle lermi. n� al.trave 

Ç Fermi qiiesti concetti. � facile ooncl'iudere eh" 
la commis8ione provinciale wr le terrr inco.zte di 
Venezia ha pronuncia,to fuor dai limiti del .mo 
potere. La d"'tta commis8ione infatti ha ritenuto 
dt poter di8porre dei terrPni eomprr8i nel fH:.oinf) 
Jlarice, il quale � un 'bacino di espansinnr-. r1Pfá 
l" A.diqe, costitui8ce una delle OP''re accesgorie rffll'a7,
veo di qitel fi;um1e e deráP, cnme tale, <¥nnsi<lrrMsi 
opera demJaniale ai Ren.~i dell'art. 1fl.'i dellrr 
lerme 20 marzo 1865, n. 2248. 

ÇNe segue ohe il Prefetto di Venezia doveva di


Rattendere la promtncia del7a commi8sionáe provin


C'iale e bene ha agito, rifimta.ndo il decreto di con


cessione >>. 

Analogamen.te, e .Çempre in relazione alla particolare 
natura ginn:dica ilPi beni di cui trattasi, 
Te Sezioni Unite drl.la Oasgazione, con recente sentenza; 
(n. 1067 diel 1949) ohe p1tább1JiJeheremO' prn.q. 
8i1'YIXPl'nente s~i qttáe...~ta Rassegna, hanrno ricor10scfoto 
la e8clusione dalle nor'111 e vincoli8tiche in 
materia d?'. locazioni.. e dall.e relative giitrisdizioni 
8peciali, dei beni ohe hanno formato ogqetto di 
corlcessione am1ninistrativa da parte dello Stato 

(L.B.). 


i:;:u I 7 ,m l[ 22 ;zmrJRrnmz E

2 2 fu 

ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI 


' 

D áE L L E C O R T I D I lVI E R I T O 


AUTOVEICOLI -Rivendica di automezzi militari Applicabilitˆ 
dell'art. 1156 c. c. (Trib. Catania ~O agosto 
1948 -Ditta Lena. Ricalzi e Saddemi contro 
Ministero Dif~sa-Esercito). á 

Alla nol'lna sancita dall'art. 1153 e.e., secondo 
cui per i mobili il possesso di buona fede vale titolo, 
deroga l'art. 115,U e.e. per quanto riguarda i 
mobili .iFcl'iiti in pubblici l'egisiri. E hl tale de1
áoga devono 1áiia1ersi comp1áesi non solo i beni effe.
ttrvarmente iscritti, ma anche rqueHi che, pur essendo 
a'strattamente iscrivibili per loro natura, 
non sono di fa,tto iscritti per tll}a ra:gione esclusivamente 
soggettiva, come � per gli automez,z,i di 
proprietˆá dell'Arriministra,zione militare. á 

La sopir'ariferr'i.ta sen,tcn,za. del Tribiina.ZC di. Qa,tan�t 
nella controversa qáuestione fa ade8ione all!i 
tesi soslcmita dalláa Arrooat1i11aJá 8U di che V'edansi 
anche le ossen;a,záioni ad uno scritto dcl 
:\foNTi�L, in qnesta Rassegna 1949, 4G. 

OBBLIGAZIONI E CONTRATTI -Transazioni stipupulate 
con fo P. A. -Ritardo nell'approvazione Conseguenze. 
(Trib. di Genova, 25 maggio 1949 -
Pres.: Valerio, Est.: Calusi-Basso contro Ministero 
Difesa-Esercito). 

La P.A. non pu˜ esseiáe tenuta responsabile del 
danno derivalo dalla sopravvenuta svalutazione 
moneta.ria per ritardo nell'approvazione di un contrntto 
di imnsazione, essendo l'appl'ovazfone atto 
tipicamente tlisc1áezionale. 

Tale danno non pu˜ esse1"e imputato al <lebitOl'e 
ueppuráe soiio il lJrofilo di l'iiardo nell'esecuzione, 
se esso debitore non w1ása in mora. 

La sttrriferila 8enten.m lw rfaolto in maniera 
inocoep,i.bile, sotto il profiVo gi,urirdioo, áuna questione 
di somma delicatezza. 

Al riguardo occorre C8aminarc quale sia la vortata 
e l'wmbilo di avvlioazione dell'a.rt. Hl dolla. 
legg'e dl contabilitˆ generale dello Stato. 

Una vrinia indagine i:a condotta sulla natura 
[/ittrirdáioa dell'atto di approvazione riohi.cBfo dal 
]Jredc{to a1áfjcOlO perr.h� ['atto Stipulalo -che I\ 
giˆ vincolan.tc per il privato -tale diventi anohe 
per la Pitbblicri, Amrninisátrazione. 

Or qu.i � da segnalare che dite tesi fonda1mentali 
S'í c<ontendono irl' oam..po (itna terr21ai, plY'opugna.ta dal


la Foun. Snna formazfonc d,ci contratti delta 
Sfoto, in ÇRie. lt. Se. Giwr. >> 1938,1 e seguenti 
1wr quanto suggcstica � rimasta i8olata; l'approraz'ione 
8'(]Jr'Cbbe ttnO staidfo ncc1


08Salf'fo ]Jer la fOr'mazione 
llelfo dichiara:ˆonc di volontˆ! derll' Ammiini8lrazionc, 
s“ ahe si sarebbe in vresenz<a di un 
á atlo-prncedimento, con la conscguen:w che, fino a 
quando l'apvrouazionc non siaá interi:enuta, non 
ri � corwcnso, e nou si pu˜ parlará di contratto; 
il pritYklo � obbli'yato non a mantener fede a un 
contratto che non esiste -pcroh� rwn votrcbbe 
esistere per una soltanto rlelle parti contraentiá~ 
ma t¥ obbligai.o soltanto al mantenimento della 
pl'opria proposta, per cui non pu˜ sottrarni ex uno 
laie1áe. La prima d.cllc dáltC vrcdettc teorie attribtliscc 
alli'approra.<<:ionc valore costitntiro, nel senso 
che eBsa ineri8ce alht perfe2ione slcsf!a dcl'l'atto 
(cfr. I Nauosso, Principv di oon.tabilitˆ di Stato, 

n. 1()9 e sc,qucnti.: e, <on qitáalchc dirersilˆ di inivostazione' 
DE: OuPIS' Uon.tabi“lit ˆ rl:i S'tato) e, 
'l'oaxAcc1, La Uontabilil� rZ.Cllo Stato, n. 89) e talr~ 
trsi sembra, sotto un vrofilo strettamente giwridico, 
la vi� esatta, in quanto l'atto di apvrrova.
done ricnc ad integrare la nianifestazione di. volonf 
ˆ, giˆ espressa dall'Ao111ninistrazione, che, d,a 
solaá, non 1\ caziacc di alcuna rilcU'anza giuridica. 
Peraltro <lomina11le �i dottriána � l'altra tesi: 
secondo la quale il contratto � pel'felLo in tu~tti i 
suoi eleni.enti, fin dal momento i~i cui il vrivato e 
l'Amministrazione rnrinifcstano il c'Onsenso eá si ha 
l'incontro �lcllc rolontˆ; 11taá iál oontratto non spicya 
efficaeia giuridica e gli effetti non si producono 
fino (L quando, r¥on l'a71vrora.i¥ione, il contratto non 
dit'cnta C8C'[J1tibile. L'aJJ]!'r'Ot'áazáione, in tal caso, 
funziona come condizione non giˆ di esistenza, 
ma tli áefticacia di un contratto gi�, pel'fetio (cfr. 
GIAQUINTO, Contrntto airnrrvinistrntivo, in Nuo'Go 
Drigcsto Italiano, IV, pa.g. 92 sc,gg.j A.D. G1AN:-;
1x1, Elem,enli di diritto finanziario, n. 48; GmcCIAimI, 
Le transazioni degli Nnti Pitbblici, pag. 4~; 
ZANOBINI, Corso di Diritto Amministrativo, vol. 

IV, Sez. II, van. 111-113). 

E la ginrfsprudcnza coslanlc della Suvre1na 
Uorlc ha. fatto sostan.<:<ialmente ade:~�mc aJJitcsta;_ 
lesi: si vedano da ultimo Ga8s. 16 maggio 1941, 
Domani10 o. Si,lveistri, iná Ç Giurr. It. È 1'941, I, 616á2; 
e Cass. :Z'l luglio 1939, Prada c. Azienda Elett1rica 

Municipale Milano, iávi, 1940, I, 1, 176. 


-189 


Ad o,qnái rnodo,, per la questione di citi ci si occupa_, 
gli effetti 80sta.nziali non oambiano, quale di 
. qáueste due tesi si 't:?ogfia seguire. . 

Ed imáero dottrina. e giurispruden!!.ia concordi 
ammet tono ohe) in vendenza deWapprovazione) 
ni,entrc il prirnto � 't.:incolato a nor1t recedere dal 
eontrMto (la. O. 8. cion. smi.tenzn. 8 apri.Te 1938, 

n. 1217, Slrazza1wsco r-. Comune di Conco -in 
Ç Foro A_m.m. >> 1938, II, 9-! -ha. p1"eicii8ato che 
Ç il prirnto non pu˜ sottrarsi al vincolo contralto 
))) con una obbli.gazfone che nasce dalla legge, 
nesswna o/Jbláig1a.zione 8orgc per la I'1nbblica A111rrl!
inistraz'ione) ohe. ]JCrtanto non zm˜ incontrare 
alcuna responsabilitˆ. 

Seinbra inol'tre possa a-rmiungersi ,in materfa 
specifica di trwnsazioni, c-he non possa m-ai parlarrsi 
di nna. effioaoia n01;a1t�;1a deiUla, tra1iBaázáionc rispetto 
al rapporto giuridioo JJreesistente. E ci˜ 
sia detto non tanto perch� sia d.a ritenere ohe in 
nessun caso l(J) tran.~azione possa averi} effetto di 
so{:ltituirc, noávandolo, un nuoro rapporl o all, antico, 
tale tesi, giˆ dáa taláuno seguita, essendo stata 

con ra,c/ioni(} rip11d:iata d1allla ámigl'ioro aottrin<L 
(cfr. GUICCIARDI, Op. ('it., ]JlL[J. 30 e seguenti; 
NICOLñ, Transaz1ionáe e Nowzionc, in Ann-uario dir 
oonvp., wl. I X, fa8c. 111, pag. 501) ciii ha fnlto 
adc1sfonc la gáiii.rispru.d.enza (Caás8. 7 maggio 1947, 
n_ 689, S.I.R.C. c. f:lpugnificio Italiano, in-Ç Giur. 
Il. )) 1948, I, 1, lO(i; e rn agosto 1947, Dáe ~TalVes 

o. Socá. Ecl. ~bra.riáa in e( Gi:ur. 001mp.Z. Ca88. 
Oi1;" >> 1947, III qnadáro, 232) : in qitan.to si ri-tfonc 
che oaciorr'e, áin ogn.i. cia8o, aviere ri.g¥uard.o a.z conte'nuto 
della trwnsi.zione, giacch� non pu˜ esol'udersi 
a priori ra noáwzione, pur C88Cnclo que8ta un 
effetto soltanto e1Jentáua7c e non <erto eonnat11ralc 
rlella tran8a.zione (art. Ul7'6 .e.e.). 
~J'Jl~a la nigione della ~?8C'~'1t8i?ne dcl carattere nor(
Ltiro peá1á le transazioni 8tipul'ale con la P.A. 
8Cnibra p0S8a farne rinrácnir&i in ci˜: che, ad,cren<
J,o alla tesi dorn.inante s1tcr1-itnoiata circa la 
natura giuridioa. dell'atto dái approV'azione, oráe l'a 
tran8az.ione, perfetta anche al di fuori e prˆ11a 
dell' GJYprovaziunáe, costitu.fase no1;azione dorrebbe 
zwrlarc scn:<:'aUro alla cs'.inzionc dcl rapporto 

precNistente, ohe per˜ dovrebbe poi rivivere, ove 
l'approva;;,áionc non segáu.issc. La qital costruzione 
non appa1re gi1tridiaaa11entc acr tutto piana cd-approvabile. 


Resta-ora d-a e8arninarc_, ed � il punto cruciale, 
quale possa eS8Cr'e il OOTn]JOrtamento d,cl priváato 
che ha stipulato con i,Arnrnini8lrazáionc, quando 
qitesta prolungáhi pi� del nornwlc la sua inerzia 
cd) il 8tto silenzio prima-rli approi;(J)rc (o di non a}Jprov
áaine1) l'(J)tfo. 

1'alát:?oUa iil termine entro il q1uilc l'a1ppro1;azionc 
dm;1e 8egu.irc � posto dailla leggác (es. art. 13 dd 
Cnpitolato Gcnerale 28 rna.ggio 1895 si1gli appalti 
del!le opere pubbliche) om;cro pu˜ e88ere fissato 
contratttwlmente (art. 114 acl Regolarncnto s11ll'a 
Oontabili.tˆ di: Stato). In qttc8U oa..~i Dn qneRtio1n-e 
non sorge, c1;idente1nmitc. 

Ma � quando il tc11minc non � fissato che la quc8lione 
8i ]Jrcsenta in tutta la .ma delicatezza. 

Si � giˆ t:i8to che il prfoato, contrattando (ori 
r .t1mministrazáione) � impegnato per legge a non 
reocdere dal con.tratto cdá a tener ferma la s11a 
man-ifestazione dái 1:olontq. E taluno, rigorosame.
nt e applicando questo prinBipio -ed anche 
argomentando a cont rarjo dalla. 'norma ora 'rioorlata 
llell'art. 11-± dcl Regolarnento -esclude che 
ii prirato contraente possa agire in alcun modo 
per ottenere (he l' Am-mini8trazionc e8ca dalla sua 
prolun.gala inerzia e 8i decida aá prot:vcdcrc. 

L'INGROSSO (op. cit. n. 202) cos“ si e8prim{! in 
proposito: cc Noi credáiai1110 ohe, nel 8il'enzio, il 
pri1:ato contraente sva sfornito dái d-iritto contrattuale 
e quindi di az1ione giudáiZ'iaria, per obbliga1ác 
la P.A. (]) proviácd.cre snll'appror-azfonc, e non possa 
pertanto metterla in mora, appunto verch� la 

P. A. prima ddl'approrazionc non assume afoun 
obbl:i,qo contraltualo. Riteniamo p11re che il prir
áalo non abbia alcáun rimedio -ne1111neno per la 
ria acl rioor8o al Consáiglio di Stato -per lagnar
á8i cZ:Cll'inerzja-deU'Arnininistrazione È. 
Il 'roGNAcc1 (op. riát. n. 93) e la FORTI (op. eit.) 
rite1ngáono poi non p088a farsi ricorá8o alla norma 
d.oll'arl. 1173 e.o. 186';) \Ora art. 1183), in qnanto 
qui si tratta dcl lerrnine per l'adernpiáincnto d.i 
itna obbliyaizionc, la qnale, come si � visto, non 
sorge per l'Am.mini8lrazáione fino a quando il contrallo 
non 8ia stato a]Jprovato. 

Peraltro 8i � da ta/11;no vensato di mitigare qucSllt 
tesi, e cos-“ -restando sempre escluso che il 
privato contraente possa, ad un e-erto momenlo, 
ritenersi sciolto da oigni vincolo cm áwno latore 8i 
˜ fa.tta s: rada nrui tcnd.enzáa dottrinaria capa: e 
di eontcmpcrarc gli interessi d'ella Pubblioa Ain1ninistrazione 
cori. quel'li dei cittadini, utilizzando 
ii principáio giˆ ami/I/esso dalla dottrina e dalla giurispntcl.
cn-za, ed ora lcg¥isl'atiramcntc fi8salo aazl'art. 
5 d.e.lla lcggáe comunale e prorincia1e, con 
nna norm.a che lia. uána portata generale nel campo 
del diritlo pubblico. 

Si ˜ perci˜ rarvi.mta la possibilitˆ' che il prirato 
costitmscci in mora l'Am-ministra;;,.ionc, diffidandola 
a prorvcclcre entro un congrno termine (cfr. 
GIAQUIN'l1o, OJJ. cit.; Guiociardi op. cit.; RESTA, 
ll sil'en.záio n.cli'cscrcizio delle funzáfoni amministraá 
tire, vag. Hi3 e seguenti). 

Sorge, peraltro, qucst-ione circa l'ulteriore comvortamento 
del~ priva.lo, ove, piw dopo talei costitu.
done in-mora, la Pu.bbliaa Amministrnzione non 
csr a dal suo stato d'incrzáia e non prom;eda. 

Non pare che neppure in que8ta sitnazionc il 
privato possa senz'altro ritenersi wcfooolato; rna 
egl'i dovrebbe pu-r 8¥empre provooare 1tna pronitn-cin 
giuri8dimonaile �n questo 8e>n8o. 

Orbene, 8Cmábra che, cs.,<?cndo l'approvazione o 
men.o dáel oontratto wn. aUo aárn1n�n.'i18tratico di nat
ánra. cs8enzia-lámcri-te di8crczionalc, ed essendo il 
contralto ancora inefficace per difetto di approi:
a;:,iione, non. po88ano ancora sorgere nel privato 
diritti S'Oggeltivi perfeitti: onde l'e8ame della controrersia 
dovrebbe c.<1scrc portato a¥ranti agli or--yani 
dcll'a giustizia amministratfra (cfr. RANELLETTI,. 
Guarentigie della gi1lstizia nella Pi1bbliea 
Am1nini8trazionc, 419; REs'.rA, op. cit.). E qui 
po8sono dˆársi dtttc i:pote:si.: il 8ilen~io dcll.'Arrurmi



g 77 g 77 
-190 


nistr(]Jz:ion.c vien.e rit.en,uto legittwno, rwi qua.Z caiso 
aol rigetto del ricorso l' Amtm,inistrazione rimarrˆ 
libera nell,e sue d~terminazionj,; ovvero vien.e r#enuto 
illegittimo, cd in questo caso, in esecuzfon,e 
<lella decisione, iu Pubblica Amministr~ione do1Jrˆ 
manifestare la, sua volontˆ, dichiMando dj, ap. 
provMe o di non approvare il contratto. 

Peraltro � da osservar.e che la giurispr,udenza 
1J,el Suprerno Collegio (cd in conformitˆ si sono 
espressi anche il GIAQUINTO op. cit. e il GALLO, 
I rapport,i contrattitaN nel diritto amministrativo, 
Gap. VI) ha invece ritenuto, con orientamento che 
deve essere (],ecisamcnte oontrastato, esser la questione 
di conipetcnza dell'ootoritˆ giudiziaria or1Zinaria, 
decidendo che Ç q'l1!Jndo la Pubblica Am,. 
ministraa¥ione abbia giˆ stipulato un contratto e 
non provveda a chied,ere la necessaria approvazione, 
� oonsent ito al privato, che da tale oontrat. 
to sia giiˆ viJnoolato, rri,ette1rla all'uopo �n rrwra 
perch� si provved,a in un congruo termine, e se 
essa non pr,o'vvede pu˜ l'a,utor#ˆ' giudiziaria, qualorY
È il rapporto sia di sua c10m,petenza, Jissair'c 
detto termine ll (Uasw. 1 aprile 1936, n. 1136, Puglisi 
o. Ospedale Civ. di Noale, ilfl, ÇForo Arnrn,, È 
1936, II, 14:!; conf. Gass. 12 inmggio 1934 n. 1587, 
Soo. Mer. Elettr. c. Comune Gaste1ll'o di Alife, in 
Ç Foro It. >l 1934, I, 1581). 

Corfllttnque, per˜, deve escludersi ohe, senza atto 
dj diffida ad adempiere da parte del, privato, e 
senza prefi,ssione di un ter'rrtine da pMtc dell'autoritˆ 
giudiziaria ordiriaria, possa qitesta -ove 
pur sia com,petente, del clie nonostant(! il contrario 
avviso del Supremo Collegio, vi son forti ra. 
gioni di dubitare, per quanto si � detto sopra porre 
nel nu~la l'atto di transazione interco,rso 
fra wn prrima.to e la PitbbUca A,m,min.istrazione. 

N � si potreb bf}., per escZ1tdere, in concerto, l,e disposizion,
i legislative ed i plf'incipi ()he informano 
la materia, fare anohe in questi casi ricorso alla 
norma fissata dall'art. 1224 cp,v. a. c. Anzitutto 
� ancora vivo il oontrasto neUa giurisprudenza su 
questo p,unto: si sostiene infatti da taltmo ohe il 
maggior danno cui si riferisce la disposizione del: 
l'art. 1224 opv. derivi automaticamente dal fenom1eno 
delki, svalutazione monetaria (Ofr. in que. 
sti sensi: App. Milar1;0 20 gennaio 1'948, in Ç Mon. 
Triib. >l 1948, 189 n. 472; App. Bologna 3 febbraio 
1948, in Ç Foro Jt. l> 1948, I,874) ; ma non pare ohe 
tale te,si sia da approvare. 

L'art. 1224 cpv. i1npone infatti al creditore di 
dar la prova di aver sitb“to un maggior danno in 
dipenden.<:a della sopraggiunta svalutazione; ma 
non si pu˜ sostenere ohe 'tal.e maggior danno sussista 
sempre ex se. Ed in tali sen8i si � pronunciata 
l'altra parte deUa giurisprudenza (cfr. App. 
Gooov'a 17drio@mbre1948, inÇ Fo,ro Pad'. J> 1949, II, 
12, n. 48 ; App. BreSfYia 25 giugno1 1948, �n Ç Oort,
e Bres,ciarna, È 1949, I, I; e sostwn~áialmente anohc 
Cass. 9 settem1bre 1948, n. 1591, in Ç Foro It. l> 
1'948, 921 -che nella motivazion:e testitalmente 
afferma che Ç il principio nominali8tico, temperato 
dal 2¡ eom1n:a dell'art. 1224 c. c., per l.e obbUgazioni 
originariamente peclniarie rfohiede la di. 
mostrazion,e drl maggior danno È) ; mentre ancihe 

qiiando alla sval,utazione monetaria si � dato valore 
di p¥resiinzione agli effetti della liquidazione 
riel maggior danno senza bisog:no di particol,are 
prova, ci˜ � stato fatto in vista della particolare 
qual,~foˆ, del creditore, (industriale o commerciante), 
tale da far ritenere ch� vcrosimílmente~ ove l'obbl:
igazione pemtitiMia fosse stata tempestivamente 
adempvitta, il creditorf? avrebbe investito la somma 
in m1odo lucroso (Cfr. App. If1ircnze, 10 marzo 1948, 
in Ç Riv. Dir. Gomvrn. ll 1'948, II, 198). 

Ma a parte qu,este con,.si,dcra!Z'ionli,, ei!roa la applicabilitˆ 
generica della norma dell'art. 1:!24 cpv. 
a tutti i contratti ohe importano una obbl'igazione 
pecuniaria, sta di fatto che la questione si p,,.e. 
senta i?i modo del t,utto diverso nei cast del genere 
di qruel,lo in esa.me. 

Invero tale, norma di legge pre8~ippone chv il debitore 
sia in mora .g,ell'aiclempimento dell'obuligáa,
zione; ma, per quanto � ohiarito sopra, non P"Uñ 
parlarsi di, mpJ"la o dli ilnadernpi,mento fi,no a quarndo 
non sia intervenuta l'approvazione, peroh� p1áirn,
a d'i q'ttesto momento non sorge al01tna obbligcizione 
per le amministrazioni; e certo non pu˜ 
dwrsi mora se non vi � ancora ta obbliga¥tio. 

E la Suprema Oort'?_ a Sezioni Unite (10 lu1934, 
n. 25191 1Solfrizzi c. Finanze, in ÇForo Am 
glio 1934, n. 2519, Soifrizzi c. Finanze, in <C !loro 
A11imm1. ll 1934, I 1, 214) in coerenza con i pr'in.c“pi 
generali, dopo aver riaffermato ohe nc1osuna responsa.
bilitˆ p'u˜ I!Amministra.'!'f,one incontrare 
prima deU'approvazione del contratto, in quanto 
non 8Ussiste, prima di al~,ora per ~ssa alcuna obbligazione, 
conclude logicamente che Ç non sus~1stendo 
alcun obbligo rimane ~scluso 1quel ritardo 
nell'esecuzione che dˆ diritto, a sensi dell'art. 1225 

c. c. (ora 1218) a, ri-sa1:dmento d:i, danni, consistente, 
nel caso dell'art. 1231, nel pagamento deg,l~ 
interessi >l, (ed ogwun vede eh~ la questione non 
si sposta so& percih� il risarcimento dei danni pu˜, 
a sensi de,Wora vigente art. 1224, ohe ha sostituito 
l'art. 1231 del oodice deál 1865, and(JJ1'e berle al di 
lˆ d;,el pa.gamevnto deái soU interr()s1si). 
Un ultimo, p1Unto re1:Jta da esaminar,e: sie possano 
ne1Vla spe1crie trorva,re applicaziorie le no'1"'1n<C del codice 
vigente, relative alla eocessiva onerosiM sopravvenuta. 


Ma qui intanto, in linea di massima, potrebbero 
farsi due obiezioni: anzitutto ohe � assai discutibile 
oh~ le norme in esame siano applicabili 
ai contratti del,l'a Pitbblica Amrninistrazione, re. 
golati e disciplinati da norme tutt'affatto partiaolari) 
ohe co8tituisoono uno speciale corpus juris; 
di poi che, in particolare, potrebbesi la transazione 
configurar~ come un contratto aleatorio (cfr. 
in questi sensi il pi� recente studio sull'argomento 
del OARREJSI, Natitra giuridica della transazione, 
-in ÇArdi. Giur. È 1'947, 113), e quindi 80tlratto 
per s'ua intrinseca natiira al.le disposizioni sulla 
ecces8iva onero8itˆ sopravvenu,ta, in forza della 
esplicita norma portata dall'art. 1469 c. Q~ __ 

Ma, a prescindere da queste argomentazioni, 
non pare applicabile i'art. 1467 c. c.J .sia peroh� 
la tran-sazione non � '!kn contratto ad esecu.<:ione 
differita, sia perch� la plf'estazione � dovuta dalla 



-191 

debitrice Amrninislrazione, ond~. in ipotesi que1:5ta 
sola potrebbe chiedere l,a risoluzione o la riduzione 
de_l contratto ad equitˆ. 

N � p<l!re ohe si ái;ersi nell'ipotesi configurata nell'art. 
14u8, giacch� non pu˜ dir1Ji ohi} il pdvato 
abhia unilateralmente assunto delle obbligaziowi 
contrattua~i, il, cui ademp¥irnoito sia divcniito 
troppo gravoso,á giao<ih� il vincolo ohe il privato 
assum:e, e che, npele1Ji ancora una volta, deriva 
dalla legge, consiste non nell'adempimento di una 
ob¥bligazione ma, come s'� visto, nrUa siw. impos8ibil.
itˆ di recedere dal contratto, ohe � co1Ja del 
táutto diversa. 

Le transazioni stipulate devono quindi ri111ancr 
ferme, anohe se la loro approvazione ritard-i alcu.n 
vooo; e bene ha fatto il Tribunale di Genova a non 
risolvere la qitestione i'fb base a speciose argo11wntazioni 
metagiuridiohe, o addirittura ewtragiuridicif1'
e, quali talvolta si � soliti invocare in questi 
ca.si., e ohe hanno, im a()j“vn;i.tiv¥a, l'unicro fimc di �ntorbidare 
l,a chiara e retta ávisáione dci problemi 
giuridici. (N. G.). 

áPOSSESSO -Possesso di Buona fede -Cose appartenenti 
alla Pubblica Amministrazione. (Corte di Appello 
Torino, 18 marzo 1949, Pres. : De Litala, E..;t, : 
Talassano: Vallino contro Pistono e Francisco). 

Non � legittimo il possesso di chi in buona fede 
detiene cose giˆ <li spettanza della P. A., e che 
non hanno legittimamente mai cessafo di aippartenerle, 


&egnaláiarno con com.páiacirnento questa sentenza 
della O.orte torinese, la quale, in itna caii,sa in oui 
era e8tranea la P. A., ha puntualmente appl,ioati 

..... principi gi1iridioi sempre sostenutái dalla Avvo..;
atitra in tema di ricupero di beni della Arnrninistmzione 
f! di interpretazione del decreto leg�1la. 
liáao luogotenenziale 1¡ febbraio 1945, n. 32. 

~........ Ç La Corte ritiene, che l'appello � infondato. 


rá Provato docurnental;nwnte e non contestato che lo 
á appellato ha pa,g¥ato la 8orr1;m.a di L. 90.000 aU'Arn1ninistrazione 
militare per evitare l'evizione del 
cwvalto per oui � lite, tra,ttasi di esaminare la q1.wstione 
se l'Amministrazione suddetta potesse riouperare 
quel caval,lo, una volta riconosci?J;tane l' ap. 
partenenza nlla amministrazione militare medcsilna. 
á ÇLa, resistenza dei oonvenuti si fonda su qiicsla 
tesi: l'art. 1¡ del deiore,to l0eyis1latirl)O' luogoten.en~ale 
l¡ febbraio 1945, n. 32, in1;ocato dal FRA�'ICisco, 
non pu˜ a,pplioarsi al caso peroh� la l,egittimitˆá del 
possesso, secondo i principi enunciati dal c. c. 
(alf't. 1147), swrebbe dimo8'trato per i due conn:nitti 
dall'aver aoquistato il cava~to in occasione 
di urna fiera, sen::&a aver conosciuto il v¥izio di ori. 
gine, per rattore, a maggior ragiori.e, per averlo 
ricevuto in pennuta in buona fede. Detta aisposizione, 
sempre secondo i convenuti, si applicherebbe 
solo al, possessore di mala fede,. sia prroh� co á 
nosca l'illegittim.a provenienza della cosa, sia per. 
ch� l'appartenenza alla Autoritˆ militare delln 
8tessa. sia riconrJ8Cibile prima facie. 

Ç Il 'I'riábunal,e non ha accolto taie interpretazfone 
e ha fatto bene perch�, seguendola, il proviicdimento 
legislativo di cui trattasi (che deve aver 
pure a,vuto una ragione di es1Scre emanato) risulterebbe 
privo ai utilitˆ e costititirebbe una inespli. 
cabile ripetizione della disciplina del poB#CB8o dei 
1nobili giˆ conlewuta nd c. c. La portata del.la 
legge speoia,le �, invece, nel senso ohe la le.gittirn.
itˆ dcl possesso deve e1Jsere dimostrata nei confronti 
delJl'Amministrazione pubbl"ioa, in deroga a 
quanto dis¥posto riel c. c., e ohe deve e_ssere fornita 
la dinvostrazione che le cose giˆá spettanza dell,11 

Am;rninistra,zione hanno legittimamente oessato 
d-'appartenerle, in1dipendentemente da,lla prova della 
buona fed11 del possesBore (omissis). 

Ç Se si 8áegui.s.se l'áinterpre1tazi.one dei oonrmvuli, 
vorrebbe .a marnoare la l)(JJf'att()t'istfoa, preoitp1táa <Z.C.l


l.a norma: cio� la novitˆ (l,el precetto giuráidico. In 
secondo luogo (art. 1 legge n. 3~ del 1:945) � con. 
cesso a,ll'Amministrazione pubbUca di pagare im 
indennizzo non 1Juperiore al qwinto del valore venale 
de>ll'oggetto al 10 lttglio 1943, disposizione clhe 
pu˜ riferirsi sol.o al possessore ai buona fede. 
ÇDeve, pertanto, CO!ftáciludersi per l'apeplt.cabiUáiˆ 
degli art. 1485 s<Joondo co1nma e 1486 o. o. in re<lazione 
all'art. 1555 stesso oodice. I convenilti devono 
ess()r~ c1ovnda.nnati a.l paga¥meY/'i.to áiin fa'l/'ore ddl'attore 
del1la 1Jornim¥a di L. 90.000 oltre all,a tassa 
di registro in dipendenza del contratto stip1ilp.to 
tra l' Arnrnrf.rnstra,zione militare e il /l'rancisco (arti-'fcolo 
1475 o. c.)È. -:fá--á 

SuUa, qwwtione speici.ji-c-a. v. anohe quáe:sta Hnsse
ágna, 1948, fase. 11, 12, JJ¡'g. 25. 

RESPONSABILITË CIVILE -Danni -Liquidazione Rimborso 
di spese -Svalutazione monetaria. (:Sent . 

n. 1880, Sez. lll, :,O maggio 1949 -Telesio, D1 Steá 
fano, Binazzi contro Grilli, Azienda tram.viaria di .á; 
R~~ r 

L'obbligo del rimborso di spese, effettuale aálá 
l'áepoca del sinistro costiluisce, per il responsabile, 
obbligazione avente carattere pecuniario, e 
quindi trova aipplicazione il principio nominalistico 
(art. 1277 c. c.), secondo il quale l'estinzio. 
ne del debito si effettua col paga¥mento di una 

¥quantitˆ di moneta corrispondente a áquella erogata 
senza riguardo alla svaluta0ione che successivamente 
ablbia1 subito il danaro, 644,502/48. 
V. ltesp. Civ.. 1. 
RESPONSABILITA CIVILE -Risarcimento danni Somme 
non percepite e spese erogate al momento 
dello evento dannoso -Non incidenza della svalutaá 
zione monetaria. (Trib. di Torino, 1¡ aprile 1949 -
Sarale contro Amministrazione Militare). 


Se il credito del danneggiaio ha per oggetto 
somme di denaroá che in conseguenza del fatto 
illecito costui non percep“, ovvero spese f;!ro_gate 
per riparare il da.nno subito, si ha debito di va-áIuta, 
onde deve valuta.re il principio nominaliá 
stico della moneta, senzaá incidenza della svalu. 
tazione monetaria. 




&illmm iHM 

-102 -


Ei,¥aUa a.pp,fi,ca.:z-ioánc della di8tinzionc fra debUo 
di valore e debito di valittn: qáttando si tratti 
di obbligazioni che hanno per aggett˜ 8omm1e di 
danaro dcterni.inalu di per s�, non páu˜ parlarsi 
di debito di v¥aloriá; rna, qual.e <'he Nia la ca¥u,.~a 
dPlla obbligazione, occorre tener ferma l<t norma 
dell'art. 1277 c. c... n� pu˜ venire in consáidera.:-.:
ione la svaluta..'Sione monetaria, salvo C'hc non 
sái ver8i nrl ca.so previsto dall'art. ]22.J CJ'>1-'. c. c. 

RESPONSABILITA CIVILE -Danni derivanti dalla 

circolazione di automezzi alleati guidati da militari 

alleati. (Trib. di Genova, 19 giugno 1949 -Pres.: Va


lerio, Est., Ca!usi -O˜rsino contro Ministero Difesa-
Esercito). 
Lo :Shlto ita.liano non risponde, áfnoiái dei 

limiti fissai.i dal iácgio decrrt0Jegg1e 21 ma.ggio 
19.J6, n. 451, r1ei danni de1áivati lln incidenti stradali 
conseguenti alla c:iráeolnzione di antomez,zi 
alleali, anco1ách� gnil1Hti da miliLaári italiani, se 
trattasi di militari che aginrno alle dirette dipendenze 
¥legli allea.ti. 

Prr i danni provocati da autocarri alleati.¥ gáuidati 
da, niiUtari itali<Lni, l<L responsabilitˆ dello 
Stato, la qua.le non pu˜ cswere fondaJa sulla proprieM 
del veicol.o, virne di wlito affrrrnata snZl<L 
base del cosidelto ra.pporto organiao, per cui lo 
l-,'tato risponlle in via direttn dell'altiráitˆ illecita 
po8t<L in esw're dai snoi dipcnádenti,, nello 
ambito delle áiq11com.1Jenze lMo affidali'. 

Per il militare, il. qáuale per e!iigf'nze politichP 

o militari, virne m.cs~o <Ll>le dirette dip1nden.'Se di 
autoritˆ di á11no Stato stranil'ro, l'esclusione della 
responswbilitˆ dello 8tato va daercata nella 
rnancanza di qnegl,i stess¥i presuvposti, ohe negli 
altri casi portano ad affermare la. responsabiUtˆ 
rlcllo 8tato per l'operato dei suoi cli7Jendentái e 
cio� il poter"e di soelta., i:n rela,~ione alle raric í¥ncombenK:
e, .e il potere di son'eg.Zi.anzáa. 
Scartatn l'esistenzáa di una rcsponsabil:iM indiretta 
dello Stato, in base al rapporto institorio, 
tesi ohe prraltro hn qnalohe sostenitore in 
dottrina (ALEssr -La resp. della 1'á a. Vol. I 
zntg. 167 e nota. 58), deve peraltro rfoMwsocr.~i 
che tra U rapporto organ.ioo e qu>CJl.lo def: 0oim'fni.~sione 
oorre un oerto paral~elismo, che ne rende 
parzialrncn.te comitnái alcuni presupJJ08ti. 

L'annotata sentenza ha s1tl punto cos“. motivato: 
Ç E' dri ritenersi che il Comarvdo Militare Alleato 
non arrrbbe c:-rfllmrnte affidato nn pro>prio 

a.u.tocwrro a. rniUtari. dáci quali non aveissc pofoto 
co1111pletanienle disporre per lo impáiego, con esolusione 
cio� di ogni ingerenK:a deU: Autoritˆ Militare 
italiana, e, questo, avuto rigáuardo alle esigenze 
rnilitari deglái alleati, ohe essi solo potcl“ano 
valutare nel lo<ro interes,~e, -noneh� <tlla sit 
nazione creatasi in se.guito aWarmistizio. 

Ç Ci˜ posto � eváiden.te ohe 7/Am111ini8lrazione 
convenuta non � tenuta, riella 8pecie, a rispond.
ere dell' ope'l'ato d'eWau..tista investitore, mancanrlo 
i presuppo8ti e8senz-iali della propria responsa,
bilitˆ, vale a dire del potere di 1JCelta di 
mil.it<Lri componenti il reparto in relazione alle 
va;rie incom1benze loro affidate, secondo le attUurtini 
di oiascnno di essi, del potere di so1áveglian.
za, il qnale si trasfer“ automai'icamente a.gli organi 
alle e1ti dirette dipendenze il rl'parto stesso 
operava : tal.oh� pu˜ sicurarnáente affermarsi cihe 
le incombenze e la mansione ctffidata al sol.<J,ato 

corbd¥u.cente l'a.idocarro, náon potevano essere in 
alcun rnodo riferite allo Stato italiano, nw al 
Governo Alleato. -

Ç Nitlla �“fine rUe1?a che ~'attivitˆ del Governo 
Militare Alleato si svolgesse eventunlmPnte nel-. 
Vinteresse dell:o 8tato ita,Zia.no, non essendo tale 
circostanza di per s� Çntfficiente a far ricadere su 
quáe8t'ultirl1)o. laá riosp0'11'8a.1Jihtˆ doll'áincidmi,tc È. 

I./Am.min:istrazione italinna prormede quáindi ad 
ái;n.clermizz¥a:re ta.li da~inli n,ei mod.i prcV"i-~át i daál 
regio dl'crcto-lPgge 21 nia,rJgio 1946, n. 451; il 
qnale conl'iene, corn' � noto, la 1lisposizionáe ohe 
i 1náovv¥edimenti adottati in proposito dal Ministero 
del Teso1á0 non sono so,rmetti ad imp1ngnaz¥
ione n� in via am1111ini8trativa n.� in via giuri. 
sdizionale (art. 7). 

N � tale rim'ma pn˜ ritenersái abrogala dall'arti-. 
oo.ZO 113 ádella (!oBtitit.z-ione : poioh� nei. casái. (cu.
i: trctttais¥i non. v¥i � diriUo orl ái.nte1r1essác ol~c possa 
farsi valere aontro lo 8tato italiano, onde ze 
dite norme, queU.a costituzionale e qitella ordinaria, 
si 1niuov¥ono su piani diversi, e la prima 
náon pu˜ perci˜ incidrre sulla 8econ<la. In qitestái 
termini si � an.che pronunciato il Tribu.nal.e di 
Roma oon sentenzci. 21 iu.gUo 1948, Dm Bi“lLLrs o. 
.MJ�ni1stero Dife8'a-E8ercvito, pa¥ssata, in. giwcliooto. 

Diver8a Co8a � invece vedere se, ed entro quali 
li.rn.iti, sáu-l regio diecrreto-lcg1g1e 21 ma.,qgio 1946, numerai 
451 in.ftui..~ca. l'a1rt. 716, n. 2, d1el Tr<Ltta¥to et.i 
paoe; rna qui sanˆá stato .mffiaiente accennare a 
questo nnovo e diver8o profilo della questione. 

(A. R.). 
&::::::::: :::::::: ::&k& '.W& IZ2 :&::::::: mt&ZkZ2&1&&i& 


RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 


I .PIWVVEDIMEN'l'l SONO ELENCATI SECONDO L'ORDJNE 

DJ PUBBLIC.4.ZIONE SULLA "GAZZE:L''l'A UFFICIALEÈ 

llurre entro pi� ristretti confini il lato potere .Pre


1949 

visto dall'art. 19 del T.U. del 1934, é da ritenere, 

1. Legge 29 marzo 1949 n. 264 (G. U., n. 125 suppl.): 
Provvedimenti áin materia di avviamento al lavoro e 
di assistenza dei lavoratori involontariamente disoccupati. 
-Si tratta della legge organica fondamentale 
sul collocamento obbligatorio della mano di 
opera. All'art. 7 essa proclama che cc il collocamento 
� funzione pubblica"á Pu˜ sorgere il dubbio se tale 
disposizione implichi che l'esercizio abusivo del 
collocamento stesso costituiscail reato di usurpazione 
di pubbliche funzioni (art. 347 c.p.) e tale dubbio � 
giustificato dal fatto che l'art. 27 della legge stessa 
punisce cc chiunque esercita la mediazione in violazione 
delle norme della presente legge" co.n un'ammenda, 
o con l'arresto, senza alcun richiamo alla 
possibilitˆ di punizione per reato pi� grave. In proposito, 
si fa presente che un sistema analogo era 
seguito dalla legge 21 dicembre 1938, n. 1934: e 
non risultano pronunce giurisprudenziali della Corte 
Suprema che abbiano affermato la sussistenza del 
reato di usurpazione di pubbliche funzioni. 

La present� legge, all'art. 29, dichiara espressamente 
abrogato il regio decreto-legge 21 dicembre 
M, 1938, ~á 193.4. Con ci˜ si vorr~bbero risol".ere tutti 

~dubbi sorti dopo la soppress10ne dell'ordmamento 
sindacale fascista, in ordine al mantenimento in 
vigore della disciplina del collocamento, quale risultava 
dal predetto decreto-legge n. 1934, dubbi che 
hanno dato luogo a pronunce giurisprudenziali in 
senso vario. Si vedano le relazioni ministeriali. e 
parlamentari alla legge in " Le Leggi "¥ 1949, pagina 
459 e seguenti. 

2. Legge 12 maggio 1949, n. 273 (G. U., n. 133: 
Aumento del limite di valore della competenza dei 
Conciliatori e dei Pretori e del limite di inappellabilitˆ 
delle sentenze dei Conciliatori. -La competenza 
del Conciliatore � elevata a lire 10.000 e quella 
del Pretore a lire 100.000. 

3. 
Legge 8 marzo 1949, n. 277 (G. U., n. 134): Abrogazione 
e sostituzione dell'art. 19 del T. U. della legge 
comunale e provinciale. -Sulla portata e sugli scopi 
di questa legge che vuole essere una riforma parziale 
della legge comunale e provinciale, dettata 
dalla urgente necessitˆ di eliminare le norme in pi� 
aperto e stridente contrasto con la lettera e lo spirito 
della Costituzione, si veda particolarmente la 
relazione Resta in "Le leggi"¥ 1949, pag. 503. 
La modificazione pi� importante appare essere 
quella per la quale il potere di ordinanza di urgenza 
del Prefetto sarebbe stato limitato all'ambito delle 
$Ue competenze istituzionali, con ci˜ volendosi ri


tuttavia, che questa latitudin(l di potere, pi� che 
derivante dalla lettera dell'art. 19 suddetto, si basasse 
sullo spirito col quale esso veniva applicato e 
~ulla particolare situazione politica del tempo. 


In fondo pu˜ dirsi che la preoccupazione del legislatore 
� stata quella di codificare una tendenza 
a restringere il potere del Prefetto che giˆ si � largamente 
manifestata nella giurisprudenza del Consiglio 
di Stato, posteriormente alla soppressione del 
regime áfascista. 

Per quanto riguarda i poteri di controllo sulle 
amministraz!oni locali (Comuni e Province) appare 
evidente che questa norma ha carattere provvisorio, 
in attesa dell'emanazione della legge prevista dall'art. 
130 della Costituzione, che tale controllo devolve 
alle Regioni. 

4. 
Legge 26 marzo 1949, n. 313 (G. u., n. 142): Ammissione 
dell'Italia all'Organizzazione Internazionale 
dei Profughi (l.R.O.). -Com'� noto in forza dell'art. 
V, n. 3, dell'accordo del 24 ottobre 1947 ('G. U. 
suppl., n. 114 del 18 maggio 1948) il Governo italiano 
si assume l'espletamento e la composizione di 
azioni per il Comitato dell'I.R.O. Ci˜ comporta che 
la difesa e rappresentanza in ghidizi˜ per tali azioni 
spetta all'Avvocat�ra dello Stato, con la conseguente 
applicazione di tutt.e le norme sulla notifica 
di atti alla Amministrazione dello Stato e sul Foro 
erariale. L'I.R.O. � un organismo internazionale ed 
� soggetto alla giurisdizione italiana solo nei limiti 
nei quali vi sono soggetti gli Stati stranieri. Si noti 
che per quanto riguarda il rapporto di impiego, il 
regolamento del personale all'art. 9 prevede �he 
tutte le controversie siano sottoposte áall'arbitrato 
obbligatorio dell'Avvocatura dello Stato. 
5. Legge 3 giugno 1949, n. 320 (G. U., n. 144): Dichiarazione 
di morte presunta di persone scomparse per 
fatti dipendenti dalla situazione politico-militare determinatasi 
immediatamente dopo l' 8 settembre 1943. 
-L'intestazfone della legge non corrisponde affatto 
al testo in quanto questo si riferisce alle persone 
scomparse in segmto a fatti dipendenti dalla 
situazione politico-militare determinatasi tra il 
10 giugno 1940 e il 31 dicembre 1945. Naturalmente 
quello di cui bisogna tener conto � il testo della legge 
e nessuna rilevanza � da attribuirsi al titolq_, . 

6. 
Legge 27 giugno 1949, n. 329 (G. U., n. 146): Autorizzazione 
al Ministero delle finanze ad acquistare o 
a costruire case a Zipo popolare per ádare alloggi in 
affitto ad impiegati dipendenti. -La legge � chia

-194 


rissima nello stabilire che il rapporto che si istituisce 
tra impiegati e amministrazione. in relazione al godimento 
degli alloggi � un rapporto di concessione 
amministrativa. Ci˜ stante, l'art. 4 non rappresenta 
che l'applicazione del principio dell'autotutela 
amministrativa, e non si comprende per quale 
motivo si sia ritenuto di richiedere l'intervento del 
Pretore, al fine di rendere esecutiva l'ordinanza di 
sfratto che, in conformitˆ di quanto si pratica per 
i beni patrimoniali indisponibili e demaniali, si sarebbe 
potuta emettere con pieni poteri anche dal 
Ministro o dall'Intendente di finanza. é appena 
il caso di rilevare che il Pretore qui esercita una funzione 
amministrativa e non giurisdizionale. 

7. 
D. M. 25 giugno 1949 (G. U., n. 146): Costituzione 
degli uffici stralcio per la liquidazione dei patrimoni 
delle soppresse organizzazioni sindacali fasciste. La 
costituzione di questi uffici � disposta in applicazione 
dell'art. 5 del decreto-legge 1¡ dicembre 1947, 
n. 1611. Non vi � dubbio che si tratta di uffici 
dell'Amministrazione dello Stato, sia per il fatto che 
ad essi sono preposti funzionari dello Stato in quanto 
tali, sia perch� essi svolgono un'attivitˆ di interesse 
strettamente statale (liquidazione dei patrimoni al 
fine della devoluzione dei residui). Ne deriva che la 
loro rappresentanza e difesa spetta all'Avvocatura 
dello Stato. 
8. 
Legge 3 giugno 1949, n. 361 (G. U., n. 147): Disposizioni 
sul servizio dei commessi autorizzati e degli 
ufficiali giudiziari. -La figura del commesso giudiziario 
assume con questa legge un notevole rilievo 
dal punto di vista processuale. Vedi la relazione in 
cc Le leggi >>, 1949, pag. 542. 
9. Decreto Presidenziale 22 giugno 1949, n. 340 (G. U. 
n. 150 suppl.): Norme integrative e complementari per 
l'attuazione della legge 28 febbraio 1949, n. 43, concernente 
provvedimenti per incrementare l'occupazione 
operaia agevolando la costruzione di case per lavoratori. 
-Trattasi di un decreto legislativo, emanato 
su delega del potere legislativo, ai sensi dell'art. 76 
della Costituzione, avente pertanto pieno valore di 
legge formale; la delega � contenuta nell'art. 28 
della legge 28 febbraio 1949, n. 43. 
Dall'esame delle norme di questo decreto, soprattutto 
da quelle norme che stabiliscono la subordinazione 
della gestione Ina-Casa ad un potere degli 
organi statali centrali (Ministero del lavoro e del 
tesoro) che non � solo di vigilanza o tutela, ma che 
riveste la forri:ia di interventi di superiore gerarchico, 
sembra confermata l'opinione espressa in 
questa Rassegna, 1949, pag. 95, in nota alla legge 
26 febbraio 1949, n. 43, circa la natura di Organo 
dello Stato della suddetta gestione. Si noti, a questo 
proposito, che gli articoli 38 e 39 del decreto assoggettano 
completamente la gestione alle prescrizioni 
ed agli ordini del Ministero del tesoro e del lavoro, 
in materie nelle quali le persone giuridiche, non 
inquadrate nell'Amministrazione dello Stato, hanno 
la pi� piena autonomia. 

Merita rilievo, nel presente decreto, anche il sistema 
che regola l'assegnazione degli alloggi (arti


coli 13 e segg.) che riconferma l'esattezza dell'opinione 
giˆ da noi sostenuta circa jl carattere di rapporto 
di diritto amministrativo spettante a tale 
assegnazione. é evidente che contro le deliberazioni 
della Commissione p:r,ovinciaJe J;lreyista dall'art. 14.¥ 
� dato ricorso dopo la decisione sulla opposizione, al 
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. Non 
sembra possa dubitarsi che la Commissione, per il 
modo cui � composta e per il fatto che la nomina ne 
� attribuita al Prefetto, sia un organo dello Stato. 

10. Legge 5 luglio 1949, n. 341 (G. U., n. 151): Proroga 
della sospensione della entrata in vigore del decreto 
legislativo 5 maggio 1948, .n. 483, recante modificazioni 
e aggiunte al G.P.G. -Vedi in questa Rassegna, 
1949, pag. 127, n. 1 e 1948, fase. 11-12 pag. 39. é 
da rilevare che la proroga disposta con la presente 
legge � intervenuta dopo la scadenza della proroga 
precedente, s“ che formalmente tra il 30 giugno e 
il 5 luglio il decreto n. 483 del 1948 sarebbe stato 
in vigore. 
11. 
Legge 25 giugno 1949, n. 353 (G. U., n. 153): Proroga 
dei contratti agrari d'affitto dei fondi rustici, mezzadria, 
colonia parziaria e conpartecipazione nonch� 
delle concessioni di terre inc˜lte o mal coltivate. Come 
� noto la proroga non si applica alle concessioni 
amministrative di beni patrimoniali indisponibili, 
anche se abbiano la sostanza di affitto di fondi 
rustici. 
12. 
Legge 12 luglio 1949, n. 386 (G. U., n. 158): Proroga 
del termine stabilito dagli articoli 1 O e 11 del 
decreto legislativo 7 aprile 1948, n. 262 per favorire 
l'esodo spontaneo dei dipendenti delle Amministrazioni 
dello Stato. -Perch� si abbia diritto ai benefici 
previsti negli articoli 10 e 11 suddetti basta che..., 
dipendent,e di ruolo o non di ruolo abbia presentato 
la domanda di collocamento a riposo o, rispettivamente, 
le dimissioni entro il termine stabilito dalla 
legge, a nulla rilevando il fatto che ildecreto di collocamento 
a riposo o il decreto di accettazione delle 
dimissioni siano emanati successivamente. 
13. Legge 25 giugno 1949, n. 409 (G. U., n. 163): Norme 
per agevolare la ricostruzione delle abitazioni distrutte 
dagli eventi bellici e per l'attuazione dei piani di ricostruzione. 
-Particolarmente notevoli gli articoli 
17-24 che portano integrazioni ed aggiunte al dedecreto 
legislativo 10 aprile 1947, n. 261. L'art. 23 
modifica l'art. 89 del citato decreto n. 261. A questo 
proposito � opportuno rilevare che ove una delle parti 
nei contratti stipulati prirna della entrata in vigore 
della legge, si rifiuti di completare i contratti stessi 
con l'atto pubblico integrativo di cessione espressa 
a favore dell'acquirente per diritto al contrabito 
dello Stato, l'acquirente stesso pu˜ chiedere un accertamento 
giudiziario, che terrˆ luogo di tale atto 
pubblico a tutti gli effetti. Notevole � anche l'articolo 
31, che regola la questione della proprietˆ dei 
materiali di recupero, per il pe~iñclo anj;eri_ore_ al 
26 gennaio 1945. á 
Su questa questione si veda anche quanto abbiamo 
eletto in questa Rassegna, 1948, fase. 5, pag. 22, 

n. I. 

INDICE SISTEMATICO 
DELLE CONSULTAZIO~I 


LA FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN ALCUN MODO LA SOLUZIONE OHE NE é STATA DATA 

ACQUE PUBBLICHE. -1) Quali siano i limiti della 
competenza del Tribunale ISuperiprn delle Acque in materia 
di espropriazione (n. 14). -ill) Quale sia 1a competemza 
del Trlhunale Superioáre delle Acque in materia 
di acquedotti, in relazione al1a approvazione dei prog,etti 

(n. 14). 
AMMINI1STRAZIONE PUBBLICA. -1) Quale sia la 
natura giuridi.ca del AA.I. e de'll'UNRRA-CASAS ~!¥. 81). 
-II) Quale sia l'attuale situazione giuri.dica della G.I.L. 

(n. 81). á 
AMNLSTIA E INDULTI. ~ Se l'impiegato dello Stato 
posása rinunciare al condono disciplinare stabilito col 
dÛ1Cráeto1 legge !Presidenziale n. 10 del 24 giugno 1946 

(n. 10). 
APPALTI. -Se ai fini della revisione deái prezzi, debba 
tenersi conto, peár stabilire le retribuzioni iniziali della 
mano d'opera, degli accordi in¥terconfedierali, quando 

,.,~uesti non siano stati ancora estesi alla provincia interessata 
(n. 107). 

APPROVVIGIONAMENTI E áCONSUMI. -Se il decreto 
legislativo n. 21 del 18 gennaio 1947 abbi.a convalidato 
solO' le ásanzioni relative .alla violazione dei prezzi, irrogate 
sotto l'impero della r.s.i., o anche le sanzioni per 
le¥ violazioni della disciplina della distribuzione dei generi 
razionati (n. 14). 

ASSEGNI CIRCOLARI. -1) Seá il mancato pagamento 
dáell'.assegno bancaTio .costituisca in s� e per s� un fatto 
da cui deriva la conversione dell'assegno in istrumentoá 
di credito, con la consegueánte assoggeitabilitˆ a trattamento 
fiscaie¥ previsto per le 1cambiali (n. 3). -II) Quale 
sLa il trattamento fiscale. da farsi ad un ass,egno bancario 
revocato prima della scadáenza del termine di pre1sentazione 
(n. 3). -III) Quale sia il trattamento fiscale da 
farsi per un assegno di cui si si.a rifiutato il pagamento 
da parte del trattario per non aver ricevuto l'avviso' di 
emissione (n. 3). -IV) Quale sia il trattamento fiscale 
da f.al'si per un assegno bancari-o con firma falsa del 
traente (n. 3). 

AISSICURAZIONI. -I) Se agli effetti dell'assi.curazione 
infortuni sia da considerarsi infiammabile la pellicola 
cinematografica (n. 13). -LI) Se le, societˆ di assicurazioni 
possano, ,ai sensi deH'art. 63 del decreto legge 
3 aprile 1942, n. 708, surrogarsi agli i!TIJlie,gati non dipen


denti dallo, Stato peT chiedere il conferimento del trattameruto 
di quiescenza a loro, spettante, per JJivalersi dei 
c.rediti che abbiano ve,rso questi impiegati morosi nel 
pagamento delle quote di cáessiáone deláquinto (n. 15). III) 
Se le societˆ di assicurazioni che intendano esercitarne 
la dndus.tria in Sicilia debbono esserne autoriz


zate dal Governo regionale(n.14). 

ATTO AMMINISTRATIVO. -1) Se possa pl'etendersi 
la revoca di un atto amminfatratiyo sostanzialmente non 
lesivo di un int8'resse del privato, per n solo fatto che 
nella motivazione di esso si .contengano consideuáazioni 
inesatte ('n. 5). -II) Se un atto amministratávo (rlPliberazione..
comunale) che contenga. tutti gli estremi di 
un determinato contratto possa teneiá luogo del contratto 
stesso (n. 6). 

COMUNI E PHOVINCIE. -1) Se la Giunta provinciale 
amministrativa che d'ecide in sede giuri&dizionale possa, 
respingendo il ricorso, adottare. un provvedinwnto in 
merito alla questio'ne1 sollevata dal ricor>So stesso, nella 
qualitˆ di organo dell'Amministrazione (n. 14). -II) Se 
il Segretario Comunale possa stipulare un atto di donazione 
per conto del Oomune (n. 15). -III) Se un atto 
di donazione del Comune possa risultare da una deliberazione 
comunale, indipendeántemente dal contratto formale 
(n. 15). 

CONCESSIONI AMMiiNIISTRATIVE. -Se il rapporto 
che si istituisce tra l'UNRRA-CASAS e gli ass,egnatari 
de.gli ap,partame1nti da .esso costruiti sia una concessione 
amministrativa (n. 18). 

CONTABILITA' DELLO STATO. -1) Se il principio 
secondo il quale le ditte .concorrenti alle aste non possono 
Titiraire l'offerta valga anche pe.r le offerte viziate 
da errore (n. 51). -II) Se possa eoffettuarsi trattenuta 
sugli assegni dello impi:egato deUo Stato per pagamenti 
di debiti verso altra Ammindstr:azione Pubblica, diversa 
da quella che effettua 1a ritenuta (n. 52). 

CORTE DEI CONTI. -Se la Corte dei conti sia competernte 
.a giudicare della responsabilitˆ contabile ed 
amministrativa degli impiegati dell'A.R.A.R. (n:. 1.). 

DANNI DI GUERRA. -1) Se la norma dell'art. 89 del 
dec.reto 1eg;is1ativ.o 10 .aprile 1947, n. 261, !l'elativa all'integrazione 
dell'atto di trasferimento a titoloá oneroáso dell'immobile 
per il quale si concede il contributo per la 



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-196 


ricostruzione, abbia caratt.ere transitorio (11. 11). -II) Su 
costituisca danno di guen.a qudlo cagionato a� un 
imrnob.ile locato-a Forze di Polizia .ad op.era di insoárti, 
i _quali siano penetrati nell'irnmobil.e stesso dopo lo 
~bun�arneuto delle suddette Forz.eá (n. 12). 

DEMANIO. -Se possauo con;;i�erarsi demaniali, agli 
el'fdti dulia loro situazio11.e giuridica, i be.ni . della ex 
liIL (n. 59). 

DONAZIONE. -1) Se ,iJ :Segretario Commiale lJOssa 
stipulai e un atto �i donazione p.er .conto del Cornuue 

(11. 7). -Il) Se un atto di donaziáone del Comuue possa 
risultare �a una deliberazione corrnmale, inLlipáende11tcmente 
eia! contratto formai.e (n. 7). 
ENFITEUSI. -Se la .sospension.e del diritto di affrun. 
cazione prevista dal decreto legislativo 4 dicembre 1946, 

11. 671, si áeste¥nda anch.e .a;i canoni enfiteutici di pertinenza 
dell'Amministrazione del Fondo per il Culto (n. 13). 
ESECUZIONE FISCALE. -1) Se il sequestro couservativo 
adottato a ga1áa.nzia dei crediti tributari ostacoli 
l'esecuzione fiscal.e da parte dell'esattor.e sui beni stessi 
(!1. 11). -II) Sei l'Intendenza di Finanza possa sospendere 
l'esecuzione fiscale in I'elazione¥ a ooni sottoposti .1 
sequestl'o conservativo per imposta straordinal'ia sui 
sopra-profitti di guen'a (n. 11). 

ESPHOPnIAZIONE .PER PUJ3J3UCA UTILITA'. -1) Se 
auche al concordato amkllev0Je1 che, si stipula per :fissare 
l'indennitˆ di espropriazione s;i.ano .applicabili le 
norme geáner.ali sui contratti dello Stato (n. 37). -1,1) Se 
U conco1'dato amichevole dell'indennitˆ di espropriazione 
sia subordinato neUa sua e<f'ficacia alla condizione che 
la esprop.r;iazione abbia luogo nel termine prefisso nel 
provvedimento che dichiara la pubblica utilitˆ (n. 37). 

FERRO\TIE. -1) Quale sia l'interpretazioue della convenzione 
ferroviaria italo-svizze¥ra in 11e1azione al cos“ 
detto wnto áComun.e (n. 78). -II) Se il possesso ciel 
biglietto sia .elemento essenz,iale per la esistenza del 
ácontratto di trasporto ferroviario (rr. 79). 

GUEHR.\. -1) IS.e il d.eácreto legislativo 21 maggio 1946, 

n. 451, si appliclli anche a favore di colo'ro che erano 
impiáegati .alle dipendenze degli alleati e ráipo.rtarono 
danni in occasione e a causa del servizio (rl. 100). 
IMiPIEGO PUBBLICO. -I) Se possa effettuarsi trattenuta 
sugli assegni dello impiegato delloá Stato per 
pagamento di debiti verso altia Ammin“-strazione PubJ.
Jlica, diversa da quella cheá effettua la ritenuta (n. 177). 
-Il) Se l'impi.eg.ato dello ¥Stato possa rinunciarn al 
condono disciplinare stabilito dal decreto legislativo Presidenziale 
n. 10 ciel 24 giugno 1946 (n. 178). -III) Se le 
societˆ di asskuraziorri possano, ai sensi dell'a.rt. 63 
del deereto legge 3 aprile 1942, n. 708, surrogarsi agli 
impiegati non dipendenti dallo Stato per chiiede.rn ti 
conferimento del trattamento di quiescenza a loro spettante, 
per rivalerási dei crediti che abbiano vsrso questi 
impiegati morosi nel pagamento delle quot.e, di cessione 
del quinto [n. 179). -IV) Se il principio della sospension0 

cautela.re in pendenza �el giudizio peuaIGá o dfociplinarP 
si applicasse agLi impkgati uon di ruolo auche_l prima 
dell'Žntrata in vigoTe del decTeto legge 4 apál'i!e 1947. 

n. 207 (n. 180). -V) Se sia possibi!.e dar corso alle 
domande cli collocamento.. Jn congedo ~avanzate da sottufficiali 
quando quG"sti, dopo la prns.entazione della 
domanda, sianáo stati sottoposti a proceclim.e.ntoá disciplinare 
(n. 1.81). -VI) Se pot~ssi;iro c-onvalidarsi decrdi 
dl licenziamento adottati dalla H.S.I. iiei confronti di 
impiegati pubblici che alla data dell' 8 settembre l!H:l 
erano in servizio militare (.n. 182). -VII) Se possa 
pignora.rsi lo stipencLio di un impiegato dello Stato per 
crediti che un ospedale vanti ve.rso di lui a causa del 
ricovero della moglie nell'ospedale medesimo (n. 183). VIII) 
Se gli impi.egati municipali dei Comuni delle 
Colonie italiane abbiano diritto al .rimputrio a spese 
dello Stato (n. 184). -IX) Se si .debba corrispondáeárc 
indennitˆ di lice:nziamento. ad un'impiegata di ente 
pubblico assunta con contratto annuale rinnovabile 
(n. 185). -X) Quale sia la posizione gimidica á�lel personale 
stagioniero clelle Terme di Salso Maggiáore (n. 185). 
IMPOSTE E TASSE. -I) Se la presunzioue di fro�¥J 
stabilita dall'a,rt. 3 del decreto legislativo 2 luglioá 1947, 

n. 683, valga anche per gli atti cli disposizione compiuti 
dopo la notificazione dell'avviso di accertarneuto (n. 104). 
-II) .S.e susststa diritto di rivalsa giuridica a carico 
del consumatore a favore del vendito1e di prodotti tessili 
elle corrisponda la relatiya addizionale (n. 105). -III) 
Se si debbano corrispondere ~ dazi doganali sullt' 
mt-rci importate in Alto Adige dur.ant,e l'occupaziom' 
tecl.esca, in esenzione d'imposta (ri. 100). 
;JN.FOHTUNI SUL LAVOHO. -SL' le ve-rificatrici di 
pellicole cinematograficl1c �ebbauo essere assiácurat-c 
contro gli infortuni sul lavoro (1i. 1:!). ,., 

LOCAZIONE. -I) se, l'aumento dei ca11011i pruvisto 
dal decl'eto legislativo 23 clicembrn 1947, n. 1461, sia 
dáovuto solo per le locazioni prorogate (n. 37). -Il) Se 
l'Amministrazione sia rnsponsabile ex locato dei darn1 i 
cagionati acl un immobile da essa tenuto in fitto nel 
corsoá di movimenti insunezionali, anche se le Forze di 
Polizia al cui US¥O¥ era .adibito l'immobile st.esso lo avesse.
ro abbandonato proprio a ácausa d.ell'iinsurrezione 

(n. 38). -Hl) S.e l'Incis sia .autorizzato all'adeguamento 
e pe.requazione dei canoni di affitto a carico dei propri 
inquilini (n. 39). -IV) Se la competenza delle Commissioni 
Arbitrarie iin materia di locazi,oni si e-stenda 
anche alla :fissazion.e originaria .ciel canone di affitto 
(n. 40). 
PROFITTI -DI HEGIME. -!Se gli atti cli disposizione 
compiuti da profittatori collaborazio.nisti (art. 5 decreto 
legislativo 26 marzo 1946, n. 134) siano soggetti all'azi.on6' 
di inefficacia d.e jure prevista dagli articoli 29 decreto 
legislativo 27 luglio 1944, n. 159 e 45 decreto legislativo 
26 marzo 1946, n. 134 (rr. 55). 

PHOPHIETA' INTELLETTUALE. í) Se la Conmiissione 
di Conciliazione prevista dall'art. 83 del .Tr~t.tafo 
di Pace sia cáompetente a .giud.i-care delle questioni di 
risarcimento di danni promosse da sudditi delle Nazioni 
Unite¥ peár vio.Jazione dei loro diritti di proprietˆ ante!




-197 


lettuali commes.si da italiani durante la guerra (n. 6). 
-II) QuaJ,e, sia la differenza tra invenzione e miglioraá 

mento tecnico (n. 7). 

REGIONI. -I) Quali siano i poteri della Regione 
Siciliana in materia di autorizzazioni a esercitare l'industria 
delle assicurazioni (n. 6). -II) Se le norme 
della áCostituzione in materia di deJ.ega legislativa e di 
legislazione di urgenza si applichino anche alla Regione 
Siciliana (n. 7). -III) Se la poátestˆ legislativa della 
Hegione sia. primaria o delegata (n. 7). -IV) Se sict 
ammissibiJ.e, H riwrso del Commissa.riato delloá stato per 
l'illegittimitˆ wstituzionale di una le1gge regionale skiliana 
(n. 7). 

HESPONSAJ3ILITA' CIVILE. -1) Se il decreto legislativo 
21 maggi.oá l!l46, n. 451, si applichii anche a favore 
di coloro che erano imp.iegati alle dipendenze dáegli 
alleati e riportarono danni in occasione o a causa del 
servizio (n. 92). -II) Se il fatto che l'Amministrazione 
abbia dato disposizioni di carattere gen.etale sul modo 
di eseguire lavori di sminamento¥ valga a rende.ria responsabile 
dei danni .cagionati dall'esecuzione concáreta 
dei lavori stessi (n. 93). -UI) Se l'art. 2054 C. C. prevede 
un'ipotesi di áColpa reciproca od invece di colpa comune 

(n. 94). 
SUCCE:.SSIONI. -Se l'Amministrazione possa legittimamente 
paga.re assegni agli er-edi di un militare disperso 
in base alla semplice attestazione di un atto 
notorio in ordine alla qualitˆ d.i erede (n. 18). 

TASSA DI BOLLO. -Qua.Je sia il trattamento fiscale 
degli assegni bar.cali non pagati per varie cause (n. !i). 

TflATTATO nI PACE. -1) Se la Commissione di 
Conciliazione prevista dall'art. 83 de1 Trattato di Pace 
sia competente a giudicareá delle questioni di risarcimento 
di danni promosse da sudditi delle Nazioni Unite 
per violazione dei loro diritti di pr.oprietˆ intellettuali. 
commessi d.a italiani durante la guena (n. “). -IJ) Se 
ai sens,i de'll'art. 76, n. 2, del Trattato di P.ace la giusta 
indennitˆ che l'Italia .deve pagare ai cittadini pe.r le 
ráe¥quisizioni disposte da.gli alleati debba calcola-rsi con 
riferimento al prezzo normale del mercato e se, a questi 
fini lo Stato Ital,iano sia vincolato dalle dichiarazioni 
delle. autoritˆ alleate (n. 8). -III) Quali siano gli 
estremi per l'applicazione dell'art. 75 del Trattato di 
Pace (n. 9). 

UNIFORMI E DI\! ISE. -Clw cosa debba intendersi 
per uniforme ai sensi dell'art. 2 del d-ecreto lrgislatil'<J 
14 febbraio 1948, n. 4:1 (n. 1). 

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