ANNO XXIX -N. 4 LUGLIO-AGOSTO 1977 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO Pubblicazione bimestrale d1 serv1z10 ROMA lS'flTUTO POLIGRAFICO DELLO STATO 1977 á,. ' ABBONAMENTI ANNO L. 12.750 UN NUMERO SEPARATO .... , .. ¥ . . . . . ¥ . . . . . È 2.250 Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a: LIBRERIA DELLO STATO -PIAZZA G. VERDI, 10 -ROMA e/e postale 1/2640 Stampato in Italia ¥ Printed in ltaly Autorizzazione Tribunale di Roma -Decreto n. 11089 del 13 luglio 1960 (7219084) R.,ma, 1977 -Istituto Poligrafico Jello Stato P.V. INDICE Parte prima: GIURISPRUDENZA Sezione prima: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE (a cura del/'avv. Giuseppe Angelini-Rota e del/'avv. Fran co Favara) . pag. 47 5 Sezione seconda: GIURISPRUDENZA ZIONALE {a cura COMUNITARIA del/'avv. Oscar E INTERNA- Fiumara) . È ' 51 I Sezione terza: GIURISPRUDENZA SDIZIONE (a cura SU QUESTIONI DI GIURIdelf'avv. Carlo Carbone) . È 538 Sezione quarta: GIURISPRUDENZA cato Adriano Rossi) CIVILE . (a cura dell'avvo È 545 Sezione q:Jinta: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (a cura del/'avv. Ugo Gargiulo e delfavv. Raffaele Tamiozzo) È 555 Sezione sesta: GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA vocato Carlo Baf“le) . (a cura de/l'av È 567 Sezione settima: GIURISPRUDENZA APPALTI PUBBLICI toria) . IN MATERIA DI ACQUE ED (a cura delf'avv. Paolo Vit È 572 Sezione ottava: GIURISPRUDENZA PENALE (a cura del/'avv. Paolo Di Tarsia di Be/monte) . È Parte seconda: QUESTIONI -LEGISLAZIONE -INDICE BIBLIOGRAFICO CONSULTAZIONI -NOTIZIARIO LEGISLAZIONE ¥ pag. 93 CONSULTAZIONI ::. 102 La pubblicazione diretta dall'avvocato: UGO GARGIULO CORRISPONDENTI DELLA RASSEGNA DELEGATI PRESSO LE SINGOLE AVVOCATURE Avvocati Glauco NoRI, Ancona; Francesco Cocco, Bari; Michele DIPACE, Bologna; Giovanni CoNTU, Cagliari; Americo RALLO, Caltanissetta; Filippo CAPECE MINUTOLO DEL SASSO, Catanzaro; Raffaele TAMIOZZO, Firenze; Francesco GuICCIARDI, Genova; Adriano RossI, L'Aquila; Giuseppe Orazio Russo, Lecce; Marcello DELLA VALLE, Milano; Aldo ALABISO, Napoli; Nicasio MANcuso, Palermo; Rocco BERARDI, Potenza; Umberto GIARDINI, Torino; Maurizio DE FRANCHIS, Trento; Paolo SCOTTI, Trieste; Giancarlo MANDñ, Venezia. ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI FAVARA F., Il confl.itto di attribuzione: un rimedio sempre pi vitale I, 475 FAVARA F., Ottemperanza al giudicato e attribuzioni amministrative regionali . I, 492 MARZANO A., Carta verde e prestazione dei servizi dei Ç loss adjusters ,, I, 512 TAMIOZZO R., Brevi cenni in tema di provvedimenti di tutela di beni culturali ex art. 14 legge 1¡ giugno 1939, n. 1089 . . I, 555 PARTE PRIMA INDICE ANALITICO -ALFABETICO DELLA GIURISPRUDENZA PARTE PRIMA INDICE ANALITICO -ALFABETICO DELLA GIURISPRUDENZA APPALTO -Appalto di opere pubbliche -Capitolato generale 11.pp. del 1895 -Ritardi nei pagamenti -Disciplina -Illegittimitˆ per contrasto con art. 3 Cost. Esclusione, 576. ..:... Appalto di opere pubbliche -Difettosa progettazione -Onere dell'appaltatore di rilevarla -Condizioni, 576. - Appalto di opere pubbliche -Impreviste difficoltˆ di esecuzione -Disciplina -Clausola di deroga -Effetti Mutamento del tipo contrattuale Esclusione -Allargamento dell'alea normale -Interpretazione della clausola -Crit~ri, 572. -Appalto di opere pubbliche -Richieste dell'appaltatore di maggiori compensi -Contestazione della pretesa nel merito -Rinunzia implicita alla decadenza per tardivitˆ della 'riserva -Ammissibilitˆ, 576. -Appalto di opere pubbliche -Ritardi nei pagamenti -Disciplina -Applicabilitˆ -Limiti -Dolo o colpa grave dell'Amministrazione -Eliminazione di difetti dell'opera da parte dell'appaltatore -Ritardo nel collaudo Colpa -Esclusione, 576. ATTO AMMINISTRATIVO -Difetto di motivazione -Allegazioni d“fensive dell' Amministrazione in giudizio -Non sono idonee ad integrare la motivazione, 558. -Obbligo della motivazione -Natura del provvedimento -Effetti, con nota di R. TAMIOZZ0,,555. COMPETENZA E GIURISDIZIONE -Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo -Impiego pubblico Annullamento di atto nella fase di costituzione o in corso di rapporto: effetti, 541. -Giurisdizione ordinaria e amministrativa -Criterio discretivo -Distinzione tra diritto ásoggettivo e interesse legittimo -Qualifica,zione della situazione soggettiva -Riferimento ai criteri dell'ordinamento italiano Natura comunitaria della norma attributiva -Irrilevanza, con nota di P. VITTORIA, 532. -Giurisdizione ordinaria e amministrativa -Criterio discretivo -Ç Ptitum È sostanziale, con nota di P. VITTORIA, 532. - Questione di costituzionalitˆ esaminata in modo approfondito e non contenuto nei limiti della manifesta Infondatezza dal giudice di merito Difetto di giurisdizioRe: esclusione, 538. COMUNE -Convocazione straordinaria del Consiglio comunale -Competenza del Prefetto -Sussiste, 508. COMUNITË EUROPEE -Concorrenza -Assicurazione obbligatoria della responsabilitˆ civile -Decisioni e pratiche concordate -Effetti -Esclusione dal mercato di imprese di Ç loss adjusters È -Regole di concorrenza -Violazione, con nota di A. MARZANO, 511. -Concorrenza -Assicurazione qbbligatoria della responsabilitˆ civile Provvedimenti normativi nazioi;i.ali o accordi tra uffici -Responsabilitˆ esclusiva dell'ufficio nazionale -Ricorso a Ç loss adjusters È per la mera liquidazione dei sinistri -Possibilitˆ Contrasto di provvedimenti e accordi con regole di concorrenza Esclusione, con nota di A. MARZANO, 511. - Corte di giustizia -Interpretazione di atti delle istituzioni della Comu INDICE DELLA GIURISPRUDENZA Vll nitˆ -Giurisdizione nazionale di ultimo grado -Punto pregiudiziale non controverso -Obbligo di rimessione alla Corte -Insussistenza, con nota di P. VITTORIA, 532. -Libera circolazione delle persone e dei servizi -As!>icurazione obbligatoria della responsabilitˆ civile -Riserva ad ufficio nazionale della decisione definitiva sull'indennizzo Violazione del diritto di stabilimento ed alla libera prestazione di servizi in danno di imprese di Ç loss adjusters È -Esclusione, con nota di A. MARZANO, 511. -Organizzazioni comuni di mercato Carni bovine -Autorizzazione all'importazione in deroga a misure di salvaguardia -Assegnazione di contingenti -Disciplina dell'accesso alle quote rimesse agli . Stati membri Posizione soggettiva attribuita agli importatori dalla norma comunitaria -Interesse legittimo -Domanda di risarcimento danni da rifiuto di licenza -Carenza assoluta di giurisdizione, con nota di P. VITTORIA, 532. - Ravvicinamento delle legislazioni Circolazione di veicoli a motore Responsabilitˆ civile -Assicurazione obbligatoria -Veicoli esteri in temporanea circolazione nello Stato Sistema della Ç carta verde È " Controllo alle frontiere -Atti delle istituzioni comunitarie intese ad abolirlo -Autorizzazione a provvedimenti normativi nazionali o accordi in contrasto con norme del Trattato -Esclusione, con nota di A. MARá ZANO, 511. CONTRATTI DI GUERRA -Liquidazione e sistemazione -Giurisdizione amministrativa sulle controversie di sistemazione -Sussiste, 558 . -Natura discrezionale dell'attivitˆ di sistemazione -Applicabilitˆ del principio di uniformitˆ di trattamento Effetti, 558. CONTRATTI PUBBLICI -Aggiudicazione -Astˆ pubblica e liciá tazione privata -Tipicitˆ delle forá me -Necessitˆ, 564. -Aggiudicazione -Licitazione privata á Individuazione, 564. -Aggiudicazione -Trattativa privata Modalitˆ, 564. -Aggiudicazione -Trattativa privata Possibilitˆ di autolimitazioni per la P.A. -Sussiste, 564. CORTE COSTITUZIONALE -Conflitto di attribuzioni fra Stato e Regione -Promulgazione di legge regionale -E' atto idoneo a provocare il conflitto, con nota di F. FAVARA, 475. CORTE DEI CONTI -Legge regionale -Distinzione tra interpretazione e disapplicazione, con nota di F. FAVARA, 476. DEMANIO -Beni culturali e ambientali -Cose di interesse storico e artistico -Notificazione di cose mobili di proprietˆ privata -Destinatario -Custode giudiziario -Limiti, con nota di R. TAMIOZZO, 555. -Beni culturali e ambientali -Provvedimento di temporanea custodia ex art. 14 I. 1¡ giugno 1939, n. 1089 Necessitˆ di una congrua motivazione -Sussiste, con nota di R. TAMrnzzo, 555. EDILIZIA -Edilizia e urbanistica -Aree assoggettate a piano di ricostruzione Scelta -Censura sulla legittimitˆ della scelta dedotta in sede di impugnazione di atti esecutivi -Preclusione, con nota di R. TAMIOZZO, 560. -Edilizia e urbanistica -Piano di ricostruzione -Approvazione del progetto lavori -Impugnativa -Evocazione o intervento in giudizio del Comune interessato, con nota di R. TAMIOZZO, 559. - Edilizia e urbanistica -Piano di ricostruzione -Attuazione -Ultrattivitˆ dell'efficacia dei piani -Criterio di applicazione, con nota di R. TAMIOZZO, 559. VUT RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA -Termine inizio espropriazione e lavori -Prefissione -Obbligatorietˆ, con nota di R. TAMIOZZO, 560. -Termini -Datazione specifica -Non occorre -Riferimento ad eventi non esattamente determinabili temporalmente -Necessitˆ di individuazione del limite massimo per l'esecuzione dell'opera -Sussiste, con nota di R. TAMIOZZO, 560. FALLIMENTO -Somme versate a titolo di indennitˆ di anzianitˆ -Deducibilitˆ al passivo -Sussiste, 547. GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA -Appello -Vizi del primo grado -Censurabilitˆ in appello -Esclusione, 564. -Controinteressato ¥ Requisizione di azienda -Gestore provvisorio e custode -Controinteressato in sede di impugnativa dell'atto di requisizione -Esclusione, 563. -Giudicato -Contraddittorio -Inosservanza -Effetti, 563. -Giudicato -Ottemperanza -Poteridoveri della P.A. -Reiterazione, correzione e replica di provvedimenti annullati -Ammissibilitˆ, 562. -Ottemperanza al giudicato -Nomina di un commissario Ç ad acta È a carico di un Comune disposto da organo dello Stato -Violazione della competenza regionale di controllo sugli enti locali -Insussistenza, con nota di F. FAVARA, 492. -Ricorso -Cessazione della materia del contedere -Presupposti -Sostituzione dell'atto impugnato con altro atto -Irrilevanza in ordine ai motivi del ricorso -Effetti, 557. -Ricorso -Cessazione della materia del contendere -Presupposti -Sostituzione integrale dell'atto impugnato con altro atto -Diversitˆ nella motivazione -Irrilevanza, 557. IMPIEGO PUBBLICO -Benefici combattentistici ex I. 336/70 Concessione di qualifica e classe superiore, 565. -Dispensa dal servizio -Erronea e difettosa partecipazione della assegnazione del termine per produrre le osservazioni -áBifetti, 557. IMPOSTA DI REGISTRO -Accessioni -Presunzione di trasferimento -Esclusione -Atto di data certa col mezzo della registrazione Necessitˆ, 570. IMPOSTA DI SUCCESSIONE -Deduzione di passivitˆ -Debiti cambiari -Annotazione su libri di commercio obbligatori -Necessitˆ -Annotazione su registri sussidiari -Insufficienza, 571. IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA -Condono -Inosservanza di formalitˆ -Art. 11 terzo comma d1. '5 novembre 1973, n. 660 -Pagamento dell'imposta -Esclusione, 567. ISTRUZIONE PUBBLICA -Istruzione professionale -Distinzione della istruzione non professionale -Corsi preordinati all'esercizio del commercio -Istituzione, riconoscimento e organizzazione -1' attribuzione regionale, 505. LAVORO -Assunzione di personale in agricoltura senza le richieste all'Ufficio di collocamento -Sanzioni amministrative -Ingiunzione -Opposizioni, 546. -Atto formale di nomina -Accezione rigoristica -Necessitˆ ~ Non sussiste, 547. -Contratto di lavoro a tempo -Contratto a fattura -Volontˆ dell'ente di inserire il dipendente nella propria organizzazione -Sussiste, 548. -Rapporto di pubblico impiego -Ente pubblico -Rinvio a norme sostaná ziali sull'impiego privato -Ammissibilitˆ, 547. -Sostituzione della P.A. al concessionario decaduto nell'esercizio, della impresa -Applicabilitˆ dell'art. 2112 Sussiste, 547. INDICE DELLA GIURISPRUDENZA -Trasferimento dell'azienda -Mutamento nella titolaritˆ -Permanenza dell'elemento obbiettivo, 547. -Urgente necessitˆ -Indifferibilitˆ delle opere -Carattere obbiettivo, 546. OPERE PUBBLICHE -Rapporti tra enti pubblici per la realizzazione d'op.era pubblica -Finanziamento á e delegazione -Responsabilitˆ dell'ente delegante -Limiti, 545. PIANO DI RICOSTRUZIONE. -Termine per impugnazione del decreto di approvazione -Decorrenza nei confronti dei proprietari dei beni interessati -Effettiva conoscenza dell'atto -Necessitˆ della espressa menzione nel provvedimento -Non sussiste, con nota di R. TAMIOZZO, 559. PROCEDIMENTO CIVILE -Cassazione -Ricorso incidentale condizionato e ricorso principale -Ordine di esame, 572. -Comunicazione di cancelleria -Avviso di ricevimento -Necessitˆ, 504. -Opposizione in sede giurisdizionale ad ingiunzione amministrativa -Disciplina del procedimento -t?. esclusiva attribuzione statale, 490. PROCEDIMENTO PENALE -Competenza territoriale -Esecuzione -Limite temporale -Legittimitˆ costituzionale, 502. REGIONE -Agricoltura e foreste -Salvaguardia della flora -t?. attribuzione regionale, 489. -Conferimento di titoli abilitanti ad attivitˆ commerciali, professionali o artigiane -t?. attribuzione statale, 505. - Controllo sostitutivo -Nomina di un commissario Ç ad acta È a carico di un Comune disposto da organo dello Stato in esecuzione di sentenza del Consiglio di Stato -Impugnativa per conflitto di attribuzioni del decreto di nomina -Inammissibilitˆ, con nota di F. FAVARA, 492. -Legge regionale -Approvazione dopo rinvio governativo -Identitˆ del testo della legge -Necessitˆ, con nota di F. FAVARA, 475. - Norme penali -Abrogazione con legge regionale -Illegittimitˆ costituzionale, 503. REQUISIZIONE -Potere del Sindaco -Carattere sussidiario -Presupposti -Limiti, 563. RICORSI AMMINISTRATIVI -Parti nel giudizio -Controinteressati -Interesse di mero fatto -Rilevanza, con nota di R. TAMiozzo, 559. - Perenzione -Effetti -Natura, 565. -Perenzione -Termini -Sospensione feriale -Applicabilitˆ, 565. -Reiterazione di dec.isione -Ammissibilitˆ -Limiti, 563. -Soggetti nei confronti dei quali decorre. il termine per l'impugnazione Individuazione -Criteri, con nota di R. TAMIOZZO, 559. SENTENZA -Revocazione -Configurabilitˆ dello errore di fatto -Criteri di individuazione, 562. -Revocazione -Fatto contestato -Preclusione, 562. - Vizio di ultrapetizione -Estremi, 545. SICUREZZA PUBBLICA -Restrizione della libertˆ personale ad opera dell'autoritˆ di P.S. -Trasgressione degli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale -t?. costituzionale anche in assenza di flagranza 488. ' SUCCESSIONE -Successione legittima -Tra fratelli naturali -Esclusione Legittimitˆ costituzionale, 501. INDICE CRONOLOGICO DELLA GIURISPRUDENZA INDICE CRONOLOGICO DELLA GIURISPRUDENZA CORTE COSTITUZIONALE 20 gennaio 1977, n. 40 20 aprile 1977, n. 64 12 maggio 1977, n. 72 12 maggio 1977, n. 73 12 maggio 1977, n. 75 12 maggio 1977, n. 76 l2 maggio 1977, n. 77 12 maggio 1977, n. 79 30 maggio 1977, n. 88 30 maggio 1977, n. 89 30 maggio 1977, n. 90 pag. 475 È 488 È 489 È 476 È 492 È 501 È 502 È 503 È 504 È 505 È 508 CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITË EUROPEE 9 giugno 1977, nella causa 90/76 . . . . . . . . . GIURISDIZIONI CIVILI CORTE DI CASSAZIONE Sez. Un., 2 febbraio 1977, n. 469 Sez. I, 30 marzo 1977, n. 1217 Sez. Un., 26. aprile 1977, n. 1545 Scz. I, 9 maggio 1977, I}. 1778 . Sez. I, 9 maggio 1977, n. 1786 . Sez. I, 11 maggio 1977, n. 1811 . Sez. I, 23 maggio 1977, n. 2133 . Sez. II, 6 giugno 1977, n. 2326 . Sez. Un., 11 giugno 1977, n. 2444 . Sez. Un., 25 giugno 1977, n. 2712 . CORTE D'APP.ELLO Roma, Sez. Lav., 3 maggio 1977, n. 3732 . TRIBUNALE Roma, Sez. I, 14 marzo 1977, n. 2338 . pag. 511 pag. 545 )) 546 È 522 )) 567 )) 547 )) 570 )) 571 )) 572 )) 538 )) 541 pag. 547 pag. 576 INDICE DELLA GIURISPRUDENZA GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 18 gennaio 1977, n. 1 . pag. 55.5 Sez. IV, 18 gennaio 1977, n. 3 . È 557 Sez. IV; 15 febbraio 1977, n. 115 È 558 Sez. IV, 15 febbraio 1977, n. 117 )) 559 Sez. IV, 15 febbraio 1977, n. 121 )) 562 Sez. IV, 22 febbraio 1977, n. 146 )) 562 Sez. V, 18 gennaio 1977, n. 21 )) 563 Sez. V, 28 gennaio 1977, n. 27 564 Sez. V, 28 gennaio 1977, n. 37 )) 565 PARTE SECONDA INDICE ANALITICO -ALFABETICO DELLE CONSULTAZIONI IMPIEGO PUBBLICO -Dichiarazione di illegittimitˆ costituzionale di una norma di legge Effetti -Rapporti Ç esaurfri È e rapporti per i quali opera un fatto giuridico di preclusione, 102. -Professori universitari incaricati á Uisciplina del trattamento economico per cumulo .di impieghi -Dichiarazione di illegittimitˆ costituzionale della normativa di cui ai commi secondo e terzo del d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 ¥ Pretesaá di pagamento anteriore alla pronunzia della Corte costituzionale -Ammissibilitˆ -Limite della prescrizione biennale, 102. -Pubblico dipendente -Pretesa a maggior retribuzione che trae fondamento di norma di legge á Onere della tempestiva impugnazione delá l'atto autoritativo che costituisce o disciplina il rapporto esplicando la misura della retribuzione -Esclusione, 102. -Vizio di illegittimitˆ costituzionale di norma di legge -Incidenze sulla decorrenza del termine di prescrizione del diritto disconosciuto o liá mitato dalla norma ovvero sul termine di decadenza per l'esercizio del diritto á Esclusione, 103. INCOLUMITË PUBBLICA. -Sostanze radioattive -Produzione, lavorazione, detenzione -Controlli á Distinzione in categorie á Estensione dei controlli previsti per la cat. B alla cat. A, 103. ISTRUZIONE -Dichiarazione di illegittimitˆ costituzionale di una norma di legge á Effetti á Rapporti " esauriti È e rap porti per i quali opera un fatto giuridico di preclusione, 103. -Professori universiatri incaricati Disciplina del trattamento economico per cumulo di impieghi -Dichiarazione df illegittimitˆ costituzionale della normativa di cui ai commi secondo e terzo del d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 -Pretesa di pagamento della maggior retribuzione dovuta per gli anni accademici anteriori Alla pronunzia della Corte Costituzionale á Ammissibilitˆ -Limite della prescrizione biennale, 103. -Pubblico dipendente á Pretesa a maggior retribuzione che trae fondamento di norma di legge -Onere della tempestiva 'impugnazione dell'atto autoritativo che costituisce o disciplina il rapporto esplicando la misura della retribuzione -Esclusione, 104. -Vizio di illegittimitˆ costituzionale di norma di legge -Incidenze sulla decorrenza del termine di prescrizione del diritto disconosciuto o limitato dalla norma ovvero sul termine di decadenza per l'esercizio del diritto á Esclusione, 104. OPERE PUBBLICHE -Opera pubblica statale su terreno demaniale á Ordinanza sindacale di sospensione dei lavori -Carenza assoluta di potere, 104. -Opera pubblica statale su terreno demaniale -Ordinanza sindacale di sospensione dei lavori á Conflitto tra amministrazioni statale e comunale Risoluzione, 104. -Opera pubblica statale su terreno demaniale -Ordinanza sindacale di sospensione dei lavori á Ricorso al T.A.R. da parte dell'amministrazione statale ¥ Esclusione, 105. ~ 1: INDICE DELLE CONSULTAZIONI -Opera pubblica statale su terreno demaniale -Ordinanza sindacale di sospensione dei lavori -Ricorso al T.A.R. da parte dell'appaltatore -Intervento dell'amministrazione statale -Legittimitˆ, 105. PARTE CIVILE -' Immissione colposa di sostanza inquinante nelle acque marine -Danni risarcibili -Art. 71 cod. navigazione, 105. -Urbanistica -Ricostruzione -Piano particolareggiato -Immobile destinato a pubblico servizio statale -Interessi pubblici contrastanti -Prevalenza, 105. - Immissione colposa di sostanze inquinanti nelle acque marine -Danni risarcibili art. 71 cod. navigazione, 105. PROCEDIMENTO PENALE -Immissione colposa di sostanze inquinanti nelle acque marine -Danni risarcibili, 106. PRODUZIONE E SCAMBI -Sostanze radioattive -Produzione, lavorazione, detenzione -Controlli Distinzione in categorie -Estensione dei controlli previsti per la cat. B alla cat. A, 106. PRESCRIZIONE -Dichiarazione di illegittimitˆ costituzionale di una norma di legge Effetti -Rapporti Ç esauriti È e rapporti per i quali opera un fatto giuridico di preclusione, 106. -Professori universitari incaricati Disciplina del trattamento economico per cumulo di impieghi -Dichiarazione di illegittimitˆ costituzionale della normativa di cui ai commi secondo e terzo del d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 -Pretesa di pagamento della maggior retribuzione dovuta per gli anni accademici anteriori Alla pronunzia della Corte Costituzionale -Ammissibilitˆ -Limite della prescrizione biennale, 107. -Pubblico dipendente -Pretesa a maggior retribuzione che trae fondamento di norma di legge -Onere della tempestiva impugnazione dell'atto autoritario che costituisce o disciplina il rapporto esplicando la misura della retribuzione -Esclusione, 107. - Vizio di illegittimitˆ costituzionale di norma di legge -Incidenze sulla decorrenza del termine di prescrizione del diritto disconosciuto o limitato dalla norma ovvero sul termine di decadenza per l'esercizio del diritto -Esclusione, 107. PREVIDENZA E ASSISTENZA -Dipendenti F.S. -Assicurazione obbligatoria infortuni sul lavoro -Controversie concernenti il grado di invaliditˆ -Giurisdizione dell'A.G.O., 107. REGIONI -Rapporti tra Stato e Regione -Delega di funzioni statali -Piani di ricostruzione -Competenza residua dello Stato -Espropriazione per P.U. Legge sulla casa -Applicabilitˆ, 108. -Rapporti tra Stato e' Regione -Delega di funzioni -Statali -Piani di ricostruzione -Limiti, 108. -Urbanistica -Ricostruzione -Piano particolareggiato -Immobile destinato a pubblico servizio statale Trasferimento delle funzioni alle Reá gioni -Conflitto di attribuzioni, 108. RESPONSABILITË CIVILE , -Immissione colposa di sostanze inquinanti nelle acque marine -Danni risarcibili -Art. 71 cod. navigazione, 108. RICORSI AMMINISTRATIVI -Ç Giurisdizione domestica È ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso il provvedimento di esclusione dal concorso di referendario, 109. XIV RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO RICOSTRUZIONE -Rapporti tra Stato e Regione -Delega di funzioni statali -Piani di ricostruzione -Competenza residua dello Stato -Espropriazione per P.U. Legge sulla casa -Applicabilitˆ, 109. -Rapporti tra Stato e Regione -Delega di funzioni -Statali -Piani di ricostruzione -Limiti, 109. ~ Urbanistica -Ricostruzione -Piano particolareggiato -Immobile desti 'nato a pubblico servizio statale -Conflitto di interessi pubblici -Modi di risoluzione, 109 -Urbanistica -Ricostruzione -Piano particolareggiato -Immobile destinato a pubblico servizio statale -Interessi pubblici contrastanti -Pre, valenza, 109. -Urbanistica -Ricostruzione -Piano particolareggiato -Immobile destinato a pubblico servizio statale -Trasferimento delle funzioni alle regioni -Conflitto di attribuzioni, 110. INDICE DELLE LEGISLAZIONI LEGISLAZIONE QUESTIONI DI LEGITTIMITË COSTITUZIONALE I) Norme dichiarate incostituzionali Il) Questioni dichiarate non fondate Ili) Questioni proposte . . . . . . pag. È È 93 93 93 l ,, f I PARTE PRIMA GIURISPRUDENZA SEZIONE PRI1\1A GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE I CORTE COSTITUZIONALE, 20 gennaio 1977, n. 40 -Pres. Rossi .-Rel. Crisafulli -Presidente Consiglio dei Ministri á(sost. avv. gen. Aziariti) e Regione Umbria (avv. De Anna). Corte costituzionale -Conflitto di attribuzione fra Stato e Regione -Promulgazione di legge regionale -é atto idoneo a provocare il conflitto. (Cost., art. 134). Regione -Legge regionale -Approvazione dopo rinvio goyernativo -Identitˆ del testo della legge -Necessitˆ. (Cost., art. 127). Anche l'atto di promulgazione delle leggi (nella specie, si trattato di legge regionale) -come l'atto amministrativo (concreto, o normativo, o generale), come l'atto di controllo e come la pronuncia giurisdizionale o l'atto connesso all'esercizio della giurisdizione -atto idoneo a provocare l'insorgerŽ del conflitto di attribuzione -tra Stato e Regione, senza che per ci˜ venga meno la distinzione tra giudizio sulle leggi (anche perá vizi della promulgazione) e giudizio (in sede di conflitto) sull'atto promulgativo distintamente considerato. (1). Un Consiglio regionale Ç approva di nuovo È (art. 127 Cost.) un disegno di legge, in seconda lettura dopo un rinvio del Governo, solo quando il testo riapprovato identico a quello che aveva formato oggetto della prima deliberazione, senza che ad esso sia apportata modificazione alcuna. AllorchŽ invece al testo una qualsiasi modifica (anche non sostan ziale anche non incisiva, anche non collegata ai motivi del rinvio) apportata, si ha una delibera legislativa Ç nuova È e diversa, e quindi pu˜ nuovamente essere esercitato il potere di rinvio e non pu˜ proce dersi a promulgazione entro i 15 giorni (2). (1-3) Il conflitto di attribuzione: un rimedio sempre pi vitale. 1. -Le due rassegne in rassegna mostrano interessanti sviluppi dell'istituto del conflitto di attribuzione, le cui notevoli potenzialitˆ sono state in complesso non ancora sfruttate appieno. Nel giudizio deciso dalla sentenza n. 40 si esaminata la illegittima promulgazione di una legge regionale. Il vizio avrebbe potuto essere rilevato 476 RASSEGNA DELL'AVVOCATl'RA DELLO STATO II CORTE COSTITUZIONALE, 12 maggio 1977, n. '73 -Pres. Rossi -Rel. Gionfrida -Regione Sicilia (avv. De Fina) e Presidente Consiglio dei Ministri (non costituita). Corte dei conti -Sicilia -Legge regionale -Distinzione tra interpretazione e disapplicazione. (d.lgt. 6 maggio 1948, n. 655, artt. 2 e 6). Nello svolgimento della funzione di controllo sugli atti amministrativi della Regione siciliana, la Corte dei Conti pu˜ interpretare la legge regionale (senza che l'eventuale errore ermeneutico si converta in violazione della sfera di attribuzioni della Regione) ma non pu˜ disapplicarla; e una deliberazione della Corte dei Conti che, nella sostanza, assoggetta a controllo una legge regionale deve essere annullata (3). I (Omissis). -é da disattendere. preliminarmente l'eccezione di inammissibilitˆ del conflitto, sollevata dalla difesa della Regione, argomentando dalla asserita natura di Çatto costituzionaleÈ o Çatto di potere politicoÈ della promulgazione delle leggi, nonchŽ dal rilievo che, a ritenere altrimenti, risulterebbe elusa la disciplina dettata dall'art. 127 Cost. per l'impugnazione diretta delle leggi regionali. nel:l'ambito di un giudizio incidentale suHa iiLlegitti:mitˆ costituzionale della legge cos“ promulgata; ed invero l'accertamento della illegittimitˆ costituzionale della legge regionale e cio della volontˆ normativa dichiarata dalla promulgazione ad opera del Presidente della Giunta regionale, si risolve in una censura anche della promulgazione medesima, che rimane eliminata con la legge promulgata. D'altro canto, forse, il Governo avrebbe potuto esercitare nei 30 giorni il potere di opposizione alla nuova delibera legislativa e di suo rinvio al Consiglio regiona1le a sensi deH'art. 127 commi primo e terzo cost. anche senza passare attraverso l'annullamento della' promulgazione illegittimamente dichiarata e cioá sul presupposto di una sua radicale nullitˆ. La Corte ha, per˜, giustamente ritenuto ammissibile (anche) il conflitto di attribuzione con riguardo all'Ç atto promulgativo distintamente consideratoÈ, ossrvando che tale atto ha, di per s, dato Juogo ad una Ç invasione di com petenzaÈ per avere ÇmenomatoÈ il (o anche solo recato turbamento al) pre detto potere di opposizione e rinvio spettante al Governo. Ed invero nel procedimento di formazione della legge regionale inserita una Ç competenza complementare È dello Stato, che si sostanzia -appunto -nel potere test menzionato. V' di pi: il rapporto di complementaritˆ tra attribuzioni regionali ed attribuzione statale si manifesta specificamente in una alternativitˆ tra oppo sizione governativa e promulgazione regionale. L'osservazione non dine formale: Ç per quanto il Presidente regionale abbia quella solo d'orposizione di ~: ~ Il I I PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 477 / Ed invero, quando si sia definita la promulgazione come un Çatto costituzionaleÈ o un atto Çdi potere politicoÈ, nulla ancora si sarebbe detto che valga a differenziarla da ogni altro atto idoneo a dar luogo a conflitti di attribuzione tra Stato e Regione, nessuna distinzione al riguardo essendo fatta dall'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, che il solo testo di diritto positivo che in qualche modo .definisca i conflitti di attribuzione intersoggettivi, come quello di cui alla presente controversia. Senza prendere qui posizione in astratto sul problema se, come si ritiene da parte della dottrina, persino leggi formali ed atti a queste equiparati possano, in particolari ipotesi, essere all'origine di conflitti di attribuzi˜ne tra i poteri dello Stato, sufficiente ricordare, mantenendosi entro i limiti del giudizio in oggetto, che -nulla disponendo, come accennato, nŽ la Costituzione nŽ l'art. 39 della citata legge n. 87 la natura dell'atto, che si affermi invasivo dell'altr.ui competenza costituzionale, non ha mai assunto, nella giurisprudenza di questa Corte, rilievo determinante ai fini della ammissibilitˆ di conflitti tra Stato e Regioni. Atti idonei a provocarne l'insorgere sono stati, infatti, ritenuti cos“ concreti provvedimenti amministrativi, come regolamenti ed altri atti generali; cos“ atti di controllo, come pronuncie giurisdizionali od atti connessi con l'esercizio della funzione giurisdizionale (e poi ancora, tra gli atti amministrativi: sia atti definitivi, sia atti preparatori; sia atti formali ed esterni, sia atti interni, purchŽ esplicanti effetti per i terzi, ed anche comportamenti concludenti non estrinsecantisi in atti formali). indipendenza che gli deriva dal non condividere con altro organo la competenza promulgativa, analogamente al Capo dello Stato, egli, a differenza di questi, non estraniato dai concreti interessi politici ai quali si coordina l'attivitˆ legislativa del Consiglio, ma anzi . . . capo dell'amministrazione regionale, espressione della maggioranza al potere . . Ora, a integrare questa intrinseca debolezza dehla posizione giuridica del Presidente regiona1le, in ordine alla corretta esplicazione dellaá funzione promulgativa, serve egregiamente l'istituto del veto governativo sulla delibera cons.ilˆare,, (BARTHOLINI, La pro mulgazione, 1955, 781). La sottolineata affermazione della Corte costituzionale si basa su altre enunciazioni. Anzitutto, in ordine alla configurazione del potereá di promulgazione di legge regionale: questo stato visto come potere autonomo, il Presidente della Giunta regionale potendo (e dovendo) Çdecidere ... se promulgˆrla (la delibera legislˆtiva del Consiglio regionale) dopo il decorso di 15 giorni o se attendere sino al trentesimo giorno È. Per inciso, si osserva che non stato esaminato (trattandosi di questione non rilevante ai fini del decidere) in quali casi il Presidente della Regione possa (e debba) rifiutare la promulgazione di una deLibera Jegislativa contrastante con Ja Costituzione e/o con lo Statuto regionale, ove non sopravvenga l'opposizione del Governo o la proposizione dell'azione dinanzi alla Corte costituzionale (per il raffronto al parallelo, ma non eguale, potere del Presidente della Repubblica per la promulgazione deUe leggi statali, si mnvia a BARTHOLINI, op. cit., 779 e segg.; RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DEU.O STATO é perci˜ indifferente che la promulgazione delle leggi venga confi gurata -secondo una concezione che pu˜ dirsi tradizionale -come atto di funzione esecutiva o che la si consideri inclusa, piuttosto, per attrazione, nel procedimento legislativo,. largamente inteso cos“ da com prendere, oltre alla fase costitutiva della deliberazione della volontˆ. legislativa, quella, successiva, diretta a conferirle efficacia esterna nel l'ordinamento generale e nei confronti .di tutti i sog~etti che vi sono sottopos~i. GiacchŽ, in entrambe le ipotesi, non si incontrano ostacoli, nŽ di diritto positivo nŽ di ordine logico, a riconoscere la idoneitˆ del l'atto promulgativo a dar luogo a conflitti di attribuzione, quando ne ricorrano, beninteso, le altre condizioni. E non vero che, in tal guisa, verrebbe frustrata la distinzione tra giudizio sulle .. leggi (anche per vizi della promulgazione) e giudizio in sede di conflitto sull'atto promulgativo distintamente considerato, ben potendo darsi il caso (come nella specie) in cui proprio dalla interve nuta promulgazione si assuma risulti menomato un potere costituzio nalmente spettante al Governo e la proposizione del conflitto sia l'unico mezzo del quale esso dispone per provocare una decisione di questa Corte che restauri l'ordine delle competenze. Passando al merito, opportuno anzitutto riassumere le vicende della controversia su cui la Corte chiamata a decidere. La legge re cfr. anche SPAGNA Musso, il presidente della Regione nel sistema degli ora1inamenti regionali, 1961, 82 e segg.; va aggiuntivamente osservato che non prevista la possibilitˆ di un conflitto di attribuzione tra i poteri della Regione, e cio per quanto qui interessa, tra Presidente della Giunta regionale eá Consiglio regionale). La configurazione del potere di promulgazione regionale come . potere autonomo, e, per certi versi, contrapposto al potere deliberante del Consiglio regionale, trova riscontro nella possibilitˆ di una Çdistinta considerazione È dell'atto promulgativo; il che .conferma la scissione tra atto forma tivo della volontˆ legislativa e atto dichiarativo di detta volontˆ La Ç distinta considerazione È dell'atto promulgativo conduce ad eviden ziare una seconda enunciazione, peraltro pi volte esplicitamente formulata dalla Corte costituzionale: il giudizio sui conflitti, a differenza del giudizio amministrativo, pu˜ essere portato su una Çfrazione.È, su un ÇtrattoÈ sol tanto dell'attivitˆ pubblica (amministrativa, giurisdizionale, o di altro potere) senza necessariamente coinvolgere nella sua interezza tutta l'attivitˆ ridotta ad unitˆ della unicitˆ del procedimento e dell'atto produttivo delle modifica zioni giuridiche. Ci˜ rende l'intervento della Corte costituzionale ben pi pe netrante e pronto di q.anto non sia l'intervento del giudice amministrativo, ed inoltre idoneo aáÇ fornire risultatiÈ non ottenibili (o diversi da quelli otte nibili) mediante le ordinarie vie giurisdizionali. 2. -Significativa anche -e forse pi -la sentenza n. 73. Com' noto, con fa sentenza 23 novembre 1974, n. 3806, la Corte di Cassazione ha escluso la impugnabilitˆ, dinanzi al Giudice amministrativo, del diniego di visto (atto negativo di controllo) posto in essere dalla Corte dei conti in relazione a provvedimento di Regione a statuto speciale. Detta sentenza -che, forse, analizzata nel profondo, esprime una certa riluttanza ad abbandonare gli schemi di uno stato \: \; !~ ~ f: ! Û > f PARTE I, SEZ. I, GHJRISPRUDENZA áCOSTITUZIONALE 479 gionale sopra menzionata era stata rinviata per nuovo . esame al Con~ siglio della Regione Umbria, perchŽ -ad avviso del Governo -eccedente l'ambito delle materie elencate nell'art. 117 Cost. A tale .censura il Governo faceva seguire un rilievo circa la correttezza dei mezzi adottati per far fronte agli oneri finanziari pluriennali derivanti dall'applicazione della legge medesima, senza peraltro farne specifico motivo di censura, cos“ come necessario, secondo i principi affermati da questa Corte nella sent. n. 212 dell'anno 1976, quanto meno ai fini che allora venivano in considerazione. Nella seduta del 6 marzo 1975 la legge era approvata con la maggioranza assoluta del Consiglio, venendo peraltro modificata nella parte concernente la copertura della spesa, con l'adozione di un sistema diverso da quello originario. Inoltre, la decorrenza degli impegni di spesa autorizzati e della relativa provvista dei mezzi occorrenti per finanziarli veniva fatta ÇslittareÈ di un anno, a partire, cio, dal 1975, anzichŽ dal 1974. Il 26 marzo il Presidente della Giunta regionale promulgava la legge, precisando che il visto del Commissario del Governo doveva ritenersi tacitamente apposto per mancata impugnazione entro i quindici giorni dalla seconda deliberazione: onde, come giˆ detto, il ricorso per con- accentrato nel quale gli organi centrali sono, in quanto tali, collocati in posizione di Ç supremazia >>, e ad accettare la nuova realtˆ del regionalismo e del decentramento della giustizia amministrativa -ha lasciato uno Çspazio vuoto È impenetrabile alla tutela giurisdizionale, oHre ad avere reso poco funzionale il contraddittorio tra ÇprivatoÈ leso dal comportamento conse guente all'atto negativo di controllo e Regione chiamata a difendere un comportamento che solo formalmente le imputabile e della cui opportunitˆ politico- amministrativa sovente tutt'altro che convinta. Queste disarmonie del sistema sono state avvertite appieno dalla recentissima sentenza 28 maggio 1977, n. 2184 della stessa Corte di Cassazione, in tema di atti negatiw del!le CommissioIJJi di controllo di cui aill'art. 125, comma primo, Cost. Comunque, la necessitˆ da riempire l'anzidetto Ç spazio vuoto ,, stata avvertita, nella sostanza, anche dalla Corte costituzionale nella sentenza della quale si tratta. In essa, la Corte costituzionale non si limitata ad un sindacato ab extrinseco dell'atto sottoposto al suo sindacato (appunto un diniego di visto della Corte dei conti, atto recentemente ritenuto dalla stessa Corte costituzionale per taluni aspetti simile all'atto giurisdizionale: cfr. retro, 25), ma penetrata nell'intimo tessuto della motivazione della liberazione sub judice, compiendo una analisi non diversa da quella che avrebbe potuto essere compiuta da un giudice sovraordinato. La Corte costituzionale ha distinto tra Ç errore del processo ermeneutico È, che non darebbe luogo a viola2lione defila sfera di attribuzioni (nella specie, di una Regione, ma analogo discorso potrebbe essere fatto rispetto ai Ç poteri defilo StatoÈ), e Çcontestazione di ~egittim~tˆ della foggeÈ operata in una moti vazione Ç solo apparentemente svolta sotto il profilo della interpretazione È; tale ÇcontestazioneÈ, equivalendo ad un Çcontrollo>>, potrebbe invece dar iuogo a Ç 1lesione di competenze costituzionalmente garantite, quale dalla Re RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 480 flitto di attribuzione proposto dal Governo, che aveva frattanto provveduto altres“, in data 26 marzo, a rinviarla al Consiglio regionale malgrado la promulgazione fattane in quello stesso giorno. Secondo l'assunto della difesa dello Stato, la legge de qua, per effetto delle modificazioni introdotte al testo approvato in prima lettura, era da considerarsi Ç nuova È e perci˜ suscettibile, entro trenta giorni dalla seconda approvazione, di ulteriore rinvio all'organo regionale deliberante: l'intervenuta promulgazione dopo il minor termine di quindici giorni avrebbe pertanto illegittimamente inciso su una competenza costituzionale del Governo, impedendogli di esercitare efficacemente il potere di rinvfo, a norma del terzo comma dell'art. 127 della Costituzione. Secondo l'assunto della difesa della Regione, per contro, le modifiche apportate al testo originario non sarebbero tali da rendere Ç nuova È la legge, che avrebbe quindi dovuto considerarsi riapprovata Ç integralmente È, ai sensi dell'art. 127, ultimo comma, Cost. (e con la maggioranza ivi prescritta per tale ipotesi) e conseguentemente soggetta soltanto ad eventuale impugnazione entro quindici giorni: di guisa che legittimamente, scaduto questo termine senza che alcuna impugnazione fosse stata proposta, il Presidente della Regione avrebbe proceduto alla promulgazione. gione 1lamentata È. La distii>nzione tra Çerrore del processo ermeneutico,, e Ç contestazione (ovviamente non proclamata ma dissimulata) della legittimitˆ di una leggeÈ appare assai sottile sul piano concettuale ed assai ,difficile sul piano concreto: al limite, pu˜ tradursi in una Ç ricostruzioneÈ, medriante indizi, delle intenzioni soggettive degli autori dell'atto sub judice. Se, poi, si considera che la distinzione anzidetta pu˜ essere applicata a molti atti (si pensi non solo agli atti di controllo delle Commissioni e dei Comitati di cui agli artt. 125 primo comma e J30 Cost., ma anche, ad esempio, alle sen tenze che disattendono per manifesta infondatezza una eccezione di legittimitˆ costituzionale dedotta in via incidentale in un giudizio), non pu˜ non rilevarsi la notevole importanza dell'indirizzo tracciato dalla Corte costituzionale. Indirizzo che conduce a rilevare un vizio che nella sostanza e rimane una violazione di legge, in esito per˜ ad una indagine simile a quellˆ cui si ricorre per rilevare l'eccesso di potere; e ci˜ nei riguardi di atti non Çamministrativi'" quali l'atto di controllo della Corte dei Conti, e -deve ritenersi -anche l'atto giurisdizionale e in genere l'atto di diritto pubblico diverso dall'atto amministra tivo. Del resto, esattamente stato osservato Ç come, convivendo il vizio d'incom petenza degli atti amministrativi accanto a quello d'illegittimitˆ e di eccesso di potere, si facciano sentire in relazione ad esso le esigenze della delimitazione; viceversa nel campo dei conflitti costituzionali, dove l'incompetenza, o meglio l'invasione di competenza, costituisce l'unico motivo di ricorso, si avvertono le esigenze dell'ampliamento della sua portataÈ (SORRENTINO F., I conflitti di attri buzione tra i poteri dello Stato, Riv. trim. dir. pub., 11967, 720; cfr. anche GUARINO, Competenza, incompetenza, invasione di competenza, Giur. compl. cass. civ., 1950, III, 808 seg.; CuocoLO, Osservazioni sui conflitti di attribuzione e sulla partecipazione del Presidente regionale siciliano al Consiglio dei Ministri, Giur. cast., 1963, 1233 seg.). PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 481 Nei suoi termini. essenziali, il problema , dunque, di stabilire se una legge regionale, rinviata al Consiglio per nuovo esame e da questo riapprovata a maggioranza assoluta, della quale una parte sia stata confermata disattendendo le censure governative ed altra parte modificata, sia qualificabile come la stessa legge approvata Ç di nuovo È, secondo la formula dell'ultimo comma dell'art. 127 Cost., e quindi non pi suscettibile di rinvio. Ed in proposito osserva la Corte che il ripetersi nella prassi a poca distanza di tempo di equivoci e contestazioni ed il persistere di gravi dubbi dottrinali convincono della necessitˆ che, al di lˆ degli aspetti particolari che possono presentare i singoli casi di specie, il problema riceva una soluzione netta e lineare, che dia immediata certezza a tutti gli operatori interessati quanto agli obblighi ed alle facoitˆ che ad essi rispettivamente competono. Il Presidente del Consiglio regionale, infatti, dev'essere prontamente in grado di conoscere come comportarsi in sede di proclamazione del risultato della votazione ˆvente ad oggetto un disegno di legge in seconda deliberazione a seguito di rinvio, posto che, qualora il testo ne sia rimasto del tutto immutato e la maggioranza assoluta non sia stata raggiunta, la legge non potrebbe dichiararsi approvata, e se invece fosse data per approvata sarebbe censurabile per contrasto con l'art. 127 Cost. Di qui dovrebbe pervenirsi alla conclusione che, nel giudizio sui conflitti di attribuzione, non vi sono atti sottoposti a sindacato non pieno e perci˜ Ç privilegiati>>. In questo quadro, l'esclusfone ádegli Çerrori del processo ermeneuticoÈ appare un ÇriguardoÈ nei confronti degli organismi giurisdizionali (e comunque non amministrativi), il quale potrebbe col tempo divenire solo formate, essendo arduo giustificare un diverso trattamento a secondo che le violazioni di legge siano consapevoli (potrebbe dirsi Ç dolose È) o meno. Comunque, per valutare il cammino giˆ percorso dalla Corte costituzionale sufficiente confrontare la sentenza n. 73 in rassegna con le sentenze 26 gennaio 1957, n. 20 (.1n Giur. cost., 1957, 346) e 19 dicembre 1966, n. 121 (in questa Rassegna, 1966, 1205) della stessa Corte, entrambe ancorate ad un concetto tradizionale di competenza, intesa semplicemente come esistenza di un potere in capo ad un organo o ad un ente (senza considerazione dei modi di esercizio del potere invasivi di competenze altrui). * * * 3. -Le due sentenze in rassegna confermano che la difesa dell'attribuzione non soggetta a limitazioni, e che il conflitto strumento di tutela piena; ed infatti la portata dell'art. 134 Cost. non potrebbe essere ridotta da una legge ordinaria. Per cogliere appieno il ruolo del conflitto di attribuzione nel sistema dei rimedi di giustizia (in senso lato) pare opportuno evidenziare come ci˜ che caratterizza tale conflitto sia non tanto la specificitˆ del vizio (dell'atto impugnato) deducibile, e cio la Ç invasione di competenza È, quanto invece lo speciale oggetto del giudizio, e oio una attribuzione riiconosoiuta dahla Costituzione o da leggi costituzionali o di rilievo costituzionale. Non va dimenticato che, mentre la declaratoria della competenza non pu˜ mancare (e quindi costituisce l'essen 482 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEI.LO STATO (sent. nn. 153 e 235 del 1976). Dˆl canto suo il Presidente della Regione deve essere messo in grado di decidere sollecitamente se promulgarla dopo il decorso di quindici giorni o se attendere sino al trentesimo giorno; e lo stesso Governo della Repubblica, ove. ritenga di opporsi all'entrata in vigore .della legge precludendone la promulgazione, se gli incomba. l'onere di impugnarla davanti alla Corte (o davanti alle Camere per contrasto di interessi) entro il primo termine, ovvero di rinviarla ulteriormente al Consiglio entro quello di trenta giorni. Ma qualsiasi distinzione tra modifiche sostanziali e non; tra modifiche pi o meno incisive; come pure tra modifiche collegate ai motivi del rinvio, e modifiche ulteriori e diverse, si rivela, all'atto pratico, estremamente difficile e fonte di incertezze. Ed invero: A) L'atto cii rinvio non formalmente tipizzato dalla legge, potendo perci˜ accadere (come in fatto accaduto nella specie) che una modifica sia introdotta aderendo a rilievi governativi, non concretanti per˜ (ai sensi della ricordata sent. n. 212 del 1976) vere e proprie censure, sorgendo allora il dubbio se una modifica siffatta sia da considerare Ç in accoglimento È del rinvio. B) Di solito, l'atto di rinvio non contiene proposte specifiche, limitandosi ad enunciare i vizi ravvisati nella delibera legislativa regionale, sicchŽ ben possibile che il Consiglio regionale abbia . dinanzi a sŽ la scelta tra pi modi per conformarsi alle censure governative e che, nel procedervi, incorra in nuovi vizi di legittimitˆ costituzionale o di merito. ziale del giudizio), la pronuncia eliminatoria dell'atto viziato solo eventuale (e quindi non essenziale); ed noto che la Corte costituzionale ha giustamente ritenuto di-poter annullare l'atto invasivo anche sulla base di motivi diversi da quelli dedotti, anche se non ne sia stato domandato l'annullamento, e persino quando l'atto stesso stato in essere dal soggetto che ha assunto l'iniziativa del conflitto di attribuzione (Corte cost., 28 novembre 1972 n. 164, in questa Rassegna, '1973, 30). La necessitˆ di superare la nozione di Ç incompetenza È utilizzata dalla giurisprudenza amministrativa ha attirato l'attenzione sulle differenze tra Ç incompetenza È e Ç invasione di competenza >>, allontanandola da quello che il momento centrale del giudizio sul conflitto di competenza. Si cos“ osservato che l'invasione di competenza Çconcetto essenzialmente relazionaleÈ, nel senso che Ç non esiste con riferimento esclusivo ad un determinato atto, com' per l'illegittimitˆ in genere, ma postala, oltre a un vizio dell'atto, anche la sua idoneitˆ a turbare... interessi di un soggetto diverso dal soggetto agente È; per la invasione di competenza Ç la lesione un elemento intrinseco e necessario '" mentre per la incompetenza sarebbe Ç elemento estrinseco e accidentale È (SORRENTINO F., op. cit., 727; cfr. anche DIMORA, Il conflitto di attribuzione tra Stato e Regione nella giurisprudenza costituzionale, Giur. cost., 1975, 630). Osservazione questa non del tutto convincente: anche i vizi di illegittimitˆ dell'atto amministrativo rilevano in quanto ÇlesiviÈ di un interesse legittimo o di un diritto soggettivo, e quindi anche essi potrebbero forse essere configurati come Ç concetti relazionali È rispetto alla lesione di dette situazioni soggettive. Se si "mette a fuocoÈ, anzichŽ l'assenza di competenza nel soggetto autore dell'afto, l'effetto invasivo prodotto PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 483 C) Pu˜ darsi altres“ che le modifiche introdotte al testo precedenteá ne rendano, a giudizio del Consiglio, .ecessarie delle altre, concernenti disposizioni alle quali l'atto di rinvio non aveva (e non poteva avere) riferimento: nel qual caso, sarebbe dubbio se modifiche conseguenziali del genere siano da attrarre o meno tra quelle Ç in accoglimento È delle censure del Governo. Ci˜ premesso, l'unica soluzione che dia sempre pratica certezza quella pi strettamente aderente al testo e alla ratio dell'art. 127, ultimo comma, Cost.: che ricollega l'esigenza della maggioranza assoluta e il decorso del termine di quindici giorni per la promulgazione o per l'eventuale ricorso governativo al dato, di agevole e sicura verificazione, che la legge sia stata approvata Çdi nuovo È: vale a dire, nel medesimo identico testo che aveva formato oggetto della prima deliberazione e del successivo rinvio. Letteralmente, infatti, quando l'art. 127 usa l'espressione Ç ove il Consiglio regionale l'approvi di nuovo È, non pu˜ che riferirsi a quella determinata legge, giˆ in precedenza approvata,, senza che vi sia apportata modificazione alcuna; mentre, .logicamente, la norma si giustifica considerando che, in tanto richiesta la maggioranza assoluta ed in tanto viene aperto l'adito alla impugnazione, in quanto il Consiglio regionale abbia inteso limitarsi a confermare la propria anteriore deliberazione, resistendo al rinvio. Le conclusioni sopra esposte si allineano, d'altronde, in perfetta simmetria con quanto disposto -sia pure a livello di legislazione ordinaria -dall'art. 48 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, con riferimento á dall'atto sulla competenza spettante ad altro soggetto, in realtˆ si sposta l'indagine dal vizio dell'atto alla situazione soggettiva ÇlesaÈ, o -se si preferisce ÇmenomataÈ, daill'atto viziato. A ben vedere, allorchŽ si asserisce che Ç la lesione un elemento intrinseco È alla nozione di ,; invasione di competenzaÈ, si compie una operazione concettuale di aggancio dello specifico oggetto del giudizio sul conflitto di attribuzione, al vizio dell'atto eventualmente sottoposto, esso pure, a tale giudizio. Nel processo amministrativo, la situazione soggettiva tutelata giuoca un suo ruolo autonomo e distinto, come dato legittimante al ricorso, e inoltre rilevante per il sussistere dell'interesse a ricorrere; oggetto del giudizio pu˜ quindi rimanere l'atto, considerato. nella sua obbiettivitˆ. Di qui discende che anche i ,v.i dell'atto possono essere conosciuti nella loro obbiettivitˆ, e senza una congiunta considerazione della loro Ç lesivitˆÈ. Siffatta scissione per cos“ dire tecnica dei momenti del giudizio nel processo amministrativo non deve per˜ iná durre a Ç credere troppo È alla separazione tra sindacato sull'atto e tutela della situazione soggettiva, esásendo palese come le esigenze di tutela condizionino ed orientino il predetto sindacato. Nel giudizio costituzionale sui conflitti di attribuzione, la legittimazione a ricorrere ed a resistere riconosciuta allo Stato e alle Regioni (o Province di Trento e Bolzano) ex lege, e cio direttamente da disposizioni costituzionali; lo Çinteresse È di tali soggetti non ha quindi ragione di operare come dato legittimante (per l'ammissibilitˆ del ricorso proposto in via d'azione da una RASSEGNA' DELL'AVVOCA:rURA DELLO STA'ro 484 all'ipotesi (sotto molteplici aspetti analoga) delle conseguenze del rinvio (anche qui, Çper... riesame È: art; 47) delle deliberazioni non legislative regionali, per motivi di merito: nel senso precisamente che, Çove il Consiglio regionale confermi senza modificare, a maggioranza assoluta (...) la deliberazione al cui riesame sia stato inviato dalla Commissione di controllo ( ... ), la deliberazione diviene esecutiva se non venga annullata nel termine di venti giorni per vizi di legittimitˆÈ (si veda anche, nello stesso ordine di idee, per il controllo di merito sugli atti degli enti locali minori, il successivo art. 60, ultimo comma). E sono altres“ coerenti con il principio, ripetutamente affermato dalla giurisprudenzaá di questa Corte; della necessa.ria corrispondenza deiá .mo.tivi di rinvio delleá leggi regionali con quelli addotti nell'eventuale successivo ricorso, Ç in modo da consentire al Consiglio regionale una consapevole deliberazione e al Governo di valutare, tenuto conto di siffatta manifestazione di volontˆ, se sia opportuno promuovere la questione di legittimitˆ costituzionale È (sent. n. 123 del 1975), o quella di merito davanti alle Camere. é poi ovvio che, qualora il Consiglio regionale abbia modificato la legge rinviatagli per conformarsi, e realmente conformandosi, ai rilievi prospettati con l'atto di rinvio, senza incorrere in nuovi vizi, il Governo non avrˆ .alcun interesse a disporre un nuovo rinvio, di tal che, decorsi i trenta giorni, la legge sarˆ promulgata, pubblicata ed entrerˆ in vigore. Regione contro una legge statale, si richiede la sussistenza di un interesse della Regione ricorrente, ma si precisa trattarsi di un interesse solo processuale: cfr. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, II, 2, 1974, 72). Ci˜ pu˜ avere indotto ad accentuare il profilo Ç relazionale È del vizio dell'atto eventualmente sub judice, ossia a incorporare in tale vizio il momento della lesivitˆ dell'atto (e di riflesso del vizio di cui esso sia affetto). é questa per˜ operazione concettuale alquanto deformante (anche se, di per sŽ, non erron,ea). In realtˆ, come si detto, al centro di ogni discorso sul conflitto di attribu zione deve es.sere collocato il quid reso dall'art. 134. Cost. justiciablt;!, e cio.:~te labile, alla stregua .di situazione giuridica soggettiva, mediante il conferimento di un potere di Ç azione È a individuate entitˆ soggettive. Nˆturalmente, l'attribuzione non in tal modo divenuta bene della vita, entitˆ oggettiva assegnata da norme materiali a un singolo soggetto; essa rimane aggregato meramente ideale di potestˆ (rectius, di funzioni) previste da norme strumentali o sulla produzione giuridica. Tuttavia, ciascuno di siffatti aggregati risulta affidato ad una entitˆ soggettiva (come, del resto, la giurisdizione e la competenza per il singolo ufficio giudiziario) e, una volta cos“ individualizzato, pu˜ costituire oggetto di un accertamento giudiziale (cfr. in tal senso, L'Avvoca tura dello Stato nei giudizi dinanzi alla Corte costituzionale, in Studi per il cente nario, 1976, 489). In questo quadro, appare consentito esprimere riserve in relazione al brano della menzionata sentenza 28 maggio 1977 n. 2184 della Corte di Cassazione, ove si afferma che la sperimentabilitˆá della tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo contro l'atto negativo di controllo da parte dell'ente controllato Ç non pu˜ ritenersi esclusa o preclusa, rispetto all'atto negativo di controllo, dal fatto che l'ente controllato sia la Regione e cio dalla sperimentabilitˆ, da parte di tale ente, rispetto al!~ stesso atto, del conflitto di attribuzioni; si tratta, ¥¥¥ ¥¥¥ PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 485 Discende altres“ da quanto precede che, ove la legge regionale sia stata modificata in seconda deliberazione, anche se con la maggioranza assolhta, il Governo non pu˜ impugnarla, ma soltanto rinviarla per nuovo esame al Consiglfo. Alla stregua delle considerazioni dianzi svolte con specifico riguardo all'applicazioae dell'art. 127, ultimo comma, Cost., poichŽ il Consiglio regionale, in sede di seconda deliberazione, ha innovato alla legge in oggetto relativamente alle disposizioni di carattere finanziario, deve riconoscersi che il Presidente della Regione non aveva il potere di promulgarla senza attendere il decorso del termine di trenta giorni per un eventua'l"ááulterfore rinvio. A norma dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'atto promulgativo deve quindi essere annullato, consentendosi cos“ al rinvio disposto, in pari data, dal Governo di avere il suo corso regolare. p.q.m. dichiara che non spettava al Presidente della Regione Umbria procedere alla promulgazione della legge regionale 26 marzo 1975, n. 22, recante provvidenze in favore delle cooperative di produzione, lavoro e di trasporto, prima che fossero decorsi trenta giorni dalla deliberazione consiliare dl 6 marzo 1975, ed in conseguenza annulla la promulgazione medesima. invero, di rimedi che operano su piani diversi, giacchŽ col primo dato anche alla Regione far vailere 1a mera invaiI~ditˆ deH'atto di cont.roLlo in sŽ considerato, laddove col secondo dato alla sola Regione far valere il turbamento arrecato dall'atto di controllo alla sfera ad essa costituzionalmente garantita È. Dire che si in presenza di rimedi che Ç operano su piani diversi È di per sŽ ha scarso significato, specie se tale diversitˆ di Çpiani,, vista come diversitˆ tra vizi deducibili e porta alla conclusione del sussistere della giurisdizione amministrativa in quanto il vizio dedotto sarebbe, come ritenuto dalla sentenza testŽ menzionata, Ç un errore di giudizio, dunque una ávio~;;tziorte ádi'á leggeÈ. Giudizio amminis'trativo, giudizio ordinario, e giudizio sul conflitto di attribuzione opera~o su piani diversi perchŽ diverso il compito a ciascuno di essi assegnato. Il giudizio amministrativo si venuto storicamente modellando sul presupposto di una separazione e persino della configurabilitˆ di una contrapposizione., nella societˆ prima che nell'ordinamento, tra interesse pubblico affidato alla cura dell'autoritˆ amministrativa ed interesse Ç personale È e particolare del Ç privato È; e tale giudizio rimane cos“ modellato anche allorchŽ non un privato ma un ente pubblico assume il ruolo del ricorrente. La proposizione del conflitto di attribuzione (e similmente di un conflitto di competenza tra giudici) non -quanto meno in via immediata e diretta -mezzo di tutela di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo, ma esercizio di funzione pubblica per la corretta applicazione di norme (costituzionali o di rilievo costituzionale) per la produzione giuridica, ed la prima -in ordine logico -manifestazione delle attribuzioni da dette norme riconosciute. FRANCO FAVARA RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO II (Omissis). -Con vari decreti, il Presidente della Regione siciliana determinava (con ?ecorrenza 1¡ luglio 1970), ai sensi degli artt. 75 e 85 della legge regionale 1971, n. 7, lo stato economico di dipendenti regionali e di dipendenti statali inquadrati nei ruoli regionali, tenendo conto, con la stessa decorrenza, (anche) dei benefici di cui ai decreti statali n. 1077 e 1079 del 1970 emanati in virt della legge di delega 1968 n. 249. Successivamente, con proprio atto n. 59 del 23 marzo 1971, la Giunta della stessa Regione -considerato c)J.e la decorrenza della normativa sull'inquadramento del personale regionale era stata determinata in coincidenza con la data di decorrenza delle disposizioni dei decreti delegatiá 1077 e 1079 e che, proprio per tale coincidenza, la legge regionale (n. 7 del 1971) si poneva Çin rapporto di prioritˆ ed alternativaÈ rispetto a quella statale -deliberava, conseguentemente, che dovessero essere ritirati tutti i provvedimenti giˆ eventualmente adottati che avessero tenuto conto cumulativamente delle disposizioni regionali e statuali menzionate. Con nuova delibera n. 155 del 1973, la Giunta invitava, poi, l'Assessore competente a Ç procedere alla revoca dei decreti ágiˆ adottati concernenti l'attribuzione al personale della Regione dei benefici previsti dai d.P.R. 1970 n. 1077 e 1079 È. Seguiva ,a ci˜ una mozione dell'Assemblea regionale del 17 luglio 1973 e la presentazione di un disegno di legge ÇNorme interpretative della legge 23 marzo 1971, n. 7 sull'ordinamento degli uffici e del personale della amministrazione re.,gionale È. ' Il disegno diveniva legge della Regione n. 45 del 7 dicembre 1973: a termini della quale Çper il combihato disposto degli artt. 75, 86, 87 e 90 della legge regionale n. 7 ai dipendenti della Regione ed a quelli dello Stato transitati nei ruoli regionali non si applicano perchŽ incompatibili le disposizioni dei decreti legislativi emanati ai sensi della legge 1968 n. 249 È. Richiamandosi a detta legge, appunto, la Presidenza della . Giunta regionale annullava, quindi, i provvedimenti (di inquadramento del proprio personale) giˆ adottati, per la parte relativa alla Ç applicazione cuá mulativa È dei benefici discendenti dalla normativa statuale. In sede di registrazione, la Sezione di controllo della Cort dei conti per la Regione siciliana negava, per˜, il visto ai decreti presidenziali di annullamento predetti: sul rilievo che il giudizio di incompatibilitˆ, fra normativa regionale e statuale, quale formulato dalla menzfonata legge 1973 n. 45 non poteva, in realtˆ, incidere su rapporti (come quelli cm s1 riferivano i decreti in questione) sorti anteriormente all'entrata in vigore della legge stessa. Le Sezioni riunite della Corte dei conti per la Regione siciliana -alle quali il Presidente di tale Regione aveva riproposto l'esame dei suddetti l* .~ PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE provvedimenti, ai sensi degli artt. 2 e 6 del d.lgt. 6 maggio 1948, n. 655, nella parte non dichiarata incostituzionale dalla sentenza di questa Corte n. 121 del 1966 -hanno ritenuto .di non poter procedere ad un riesame della fondatezza delle cause per le quali la Sezione di controllo aveva rifiutato il visto, ma di doversi limitare ad accertare l'eventuale cessazione di tali cause o l'eventuale sussistenza di motivi non prospettati dall'Amministrazione all'Organo di controllo; e sotto tale profilo, hanno confermato la deliberazione della Sezione di controllo. Contro il diniego di visto della Sezione di controllo (confermato dalle Sezioni riunite della Corte stessa) ricorre, dunque, sostanzialmente ia Regiope .Sicilia, per conflitto di attribuzione; Sostiene, infatti, la ricorrente che l'organo statuale -disconoscendo il carattere interpretativo della legge regionale 1973, n. 45 e la sua retroattivitˆ -avrebbe, in pratica, disapplicato la legge ,stessa e con ci˜, Ç sicuramente esorbitato dal suo potere ed arbitrariamente sacrificato il potere legislativo, amministrativo e di governo della Regione siciliana, in violazione dell'autonomia ad essa riconosciuta dalle norme statutarie (artt. 14 lett. q, 20, 21, 23 cpv.) È. Il ricorso fondato. Non certo denegabile che, nello svolgimento della funzione di controllo sugli atti amministrativi della Regione siciliana, la (apposita Sezione della) Corte dei conti, possa -in relazione a quella che la premessa maggiore del sillogismo, che si conclude con il giudizio sulla legittimitˆ o meno dell'atto di controllo -interpretare la normativa regio~ ale, cui l'atto stesso si conformi o riporti: senza che, per ci˜, l'eventuale errore del processo ermeneutico si converta in violazione della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite della .Regione. Gli , per˜, che nella specie, la Corte dei conti non si limitata a tale consentita opera di esegesi; giacchŽ, in pratica -invece di interpretare la legge regionale 1973, n. 45 citata in funzione del controllo da svolgere sui decreti del Presidente della Giunta in base ad essa adottati ha: fattoá cadere il suo controllo proprio e direttamente sulla legge: derivando, poi, da tale sindacato della norma le conseguenze ill' ordine alla validitˆ degli atti applicativi. Ci˜ dimostrato dal fatto che l'affermazione della Corte dei conti, motivata del diniego di visto, in ordine al carattere Ç innovativo e non retroattivo È della legge regionale in parola, non giˆ si correla alla enucleazione di una conforme Ç volontˆ È del iegislatore regionale (che, anzi, la stessa Corte ammette che la legge intendeva proprio Ç dirimere le questioni nascenti dalle pretese giˆ avanzateÈ dal personale regionale, quanto all'applicabilitˆ di benefici previsti dai decreti statuali delegati); sibbene conclude un ragionamento in termini di Ç possibilitˆ È giuridica. Nel senso che -con la motivazione anzidetta, solo apparentemente svolta \ 488 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLo STATO sotto il profilo della interpretazione -la Corte dei conti ha in realtˆ e in definitiva affermato che al legislatore (nella specie regionale) non potesse riconoscersi la Ç potestˆ È di .incidere, con la álegge in áquestione, sul diritto anteriormente quesito dai dipendenti della Regione ~ll'applicazione cumulativa (per il periodo considerato) della normativa regionale e di quella statale. Il che, evidentemente, equivale a contestazione di legittimitˆ della legge regionale. Ora, proprio l'estensione cos“ attuata del controllo dell'organo statuale su atto normativo della Regione (soggetto al diverso regime della impugnazione delle leggi innanzi alla Corte costituzionale) dˆ conferma della effettivitˆ della lesione di competenze costituzionalmente garantite, quale dalla Regione lamentata: in conformitˆ a quanto, in analoga fattispecie, questa Corte giˆ, del resto, ha avuto occasione di ritenere, con sentenza n. 162 del 1976. p.q.m. dichiara che non spettava alla Sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione siciliana assoggettare al proprio controllo la legge regionale 7 dicembre 1973, n. 45 (ÇNorme interpretative della legge regionale 23 marzo 1971, n. 7 sull'ordinamento degli uffici e del personale dell'amministrazione regionaleÈ); e, pertanto, annulla la deliberazione della detta Sezione di controllo n. 135 del 24 settembre 1974 e di conseguenza la deliberazione confermativa n. 1/75 del 16 aprile 1975 delle Sezioni riunite della Corte dei conti per la Regione siciliana. CORTE COSTITUZIONALE, 20 aprile 1977, n. 64 -Pres. Rossi -Rel. Gionfrida -Coriani ed altro (n. p.) e Presidente Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen. Azzariti). Sicurezza pubblica -Restrizione della libertˆ personale ad opera dell'autoritˆ di P.S. -Trasgressione degli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale -~ costituzionale anche in assenza di flagranza. (Cost. art. 13; legge 14 ottobre 1974, n. 497, art. 8). Non contrasta con l'art. 13, comma terzo, Cost., in quanto sussistono i presupyosti della tassativitˆ, della eccezionalitˆ, e della necessitˆ e urgenza, l'art. 9 della legge 27 .dicembre 1956, n. 1423 come modificato dall'art. 8 della legge 14 ottobre 1974, n. 497 (nuove norme contro la criminalitˆ), per la parte in cui consente che l'autoritˆ di P. S. proceda all'arresto dei contravventori agli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale anche fuori dei casi di fragranza. (Omissis). -Per quanto, in primo luogo, attiene al requisito della tassativitˆ, questa Corte ha giˆ affermato che gli elementi della certezza e PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE della inequivocitˆ, insiti nel concetto di tassativitˆ, devono ritenersi sussistenti quando la norma precisi le circostanze ricorrendo le quali l'arresto consentito (sentenza n. 211 del 1975). Nella specie non dubbio che tali elementi (di certezza), appunto, ricorrano e che, quindi, la regola di tassativitˆ sia rispettata: in quanto la disposizione impugnata -oltre ad indicare la categoria di persone (quelle sottoposte a sorveglianza speciale), nei cui confronti pu˜ essere disposto l'arresto -descrive knche il..comportamento che legittima il provvedimento restrittivo della libertˆ personale, identificabile nel fatto della trasgressione agli specifici obblighi inerenti alla sorveglianza stessa. Ricorre, poi, indiscutibilmente, nella specie, anche l'estremo della ÇeccezionalitˆÈ: che (contrariamente a quanto assume il pretore di Catania) non pu˜ ritenersi contraddetto dalla frequenza e prevedibilitˆ dei fatti di violazione degli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale, non essendo -il significato del termine ÇeccezionaleÈ -legato alla raritˆ della fattispecie considerata, bens“ al suo porsi al di fuori della regola ordinaria. Da ultimo, quanto ai presupposti della necessitˆ ed urgenza, va tenuto presente che -come questa Corte giˆ ha precisato (v. sentenza n. 126 del 1972) - sufficiente, perchŽ i detti estremi siano realizzati, che la situazione contemplata dalla legge sia tale da prospettare come possibile la necessitˆ del provvedimento (il che, del resto, trova un riscontro testuale nel termine Çpu˜È adoperato dall'art. 13, comma terzo, della Costituzione): salvo, poi, rimanendo all'autoritˆ di pubblica sicurezza di verificare la ricorrenza in concreto della necessitˆ ed urgenza dell'intervento (in base alla valutazione degli elementi indicati nella sentenza giˆ citata n. 173 del 1971). Ci˜ posto in premessa e venendo, quindi, a considerare la specifica situazione descritta nella norma impugnata, deve senz'altro escludersi che, in relazione a questa, sia irragionevole la previsione che possa ricorrere (fuori della flagranza) una situazione di urgenza che renda necessario l'intervento restrittivo della libertˆ _personale: ove si tenga presente che il provvedimento si rivolge a soggetti nei cui confronti giˆ si sono verificate le condizioni di pericolositˆ sodale per la sottoposizione alla misura della sorveglianza speciale, e che hanno, per di pi, contravvenuto agli obblighi relativi -(Omissis). CORTE COSTITUZIONALE, 12 maggio 1977, n. 72 -Pres. Rossi -Rel. Reale -Regione Marche (avv. Galvani). Regione -Agricoltura e foreste -Salvaguardiaá della flora -é attribuzione regionale. (Cost., art. 117; legge reg. Marche 22 febbraio 1973, n. 6). z J:!ASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO Procedimento civile -Opposizione in sede giurisdizionale ad ingiunzione amministrativa -Disciplina del procedimento á ~ esclusiva attribu zione statale. (Cast., art. 117; legge reg. Marche 22 febbraio 1973, n. 6, art. 5). La politica ecologica non potrebbe riuscire proficua se non poggiasse su un'organica programmazione valevole per l'intero territorio nazionale o per gran parte di esso ed attuata mediante interventi spesso eccedenti i singoli ambiti regionali; tuttavia, rimane di competenza regionale la tutela di quella parte dell'ambiente naturale pi strettamente collegato con gli interessi dell'agricoltura. Pertanto, non contrasta con l'art. 117 Cast. una legge regionale che non riguarda il paesaggio nella integrale ricchezza dei suoi elementi ma solo salvaguardia la flora intesa come sub-materia rientrante nella materia Çagricoltura e foresteÈ (1). La disciplina dei procedimenti giudiziali esclusiva attribuzione statale. (Omissis). -Invero, la legge impugnata non riguarda il paesaggio nella integrale ricchezza dei suoi elementi ma, rivolta com' a salvaguardare la flora, assicura la protezione della natura, intesa come sub-111ateria rientrante nella materia Çagricoltura e foresteÈ, espressamente contemplata dall'art. 117 Cost. fra quelle per le quali le Regioni a statuto ordinario, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato e dal rispetto dell'interesse nazionale e di quello delle altre Regioni, possono emanare norme legislative. Si noti che il divieto di abbattimento non mai condizionato dalla circostanza che le piante conferiscono in qualche modo, con la loro presenza, alla tutela del paesaggio, come invece dovrebbe essere se la legge regionale si proponesse di tutelare la flora solo quale elemento costitutivo di esso e non giˆ quale elemento del patrimonio naturale in sŽ considerato. L'attinenza all'agricoltura della tutela del patrimonio naturale in tutti i suoi ele.menti costitutivi (e, quindi, anche della flora) generalmente riconosciuta e trova comunque specifica conferma nell'art. 4 lett. h, d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, sul trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni statali in materia di agricoltura e foreste. Tale disposizione, infatti, pur ribadendo la competenza degli organi statali in ordine agli interventi per la protezione della natura fa espres (1) Su riparto di attribuzioni tra Sato e Regioni in materia di tutela del paesaggio, cfr. MERUSI in Commentario della Costituzione, a cura di BRANCA, 1975, sub art. 9, 454. Le funzioni amministrative statali per la protezione delle bellezze naturali sono state delegate alle regioni dall'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616. !i ~ i: ~ !: i~ i: ~ . ~ PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE samente salvi Ç gli interventi regionali non contrastanti con quelli dello StatoÈ. Il che assicura lo svolgimento di una politica ecologica, che non potrebbe riuscire proficua se non poggiasse sulla base di un'organica programmazione, valevole per l'intero territorio nazionale o per gran par te di esso e attuata mediante interventi spesso eccedenti i singoli ambiti regionali e che risultino atti alla prevenzione di danni provenienti da eventi naturali o daU'opera dell'uomo. Ma,. per converso, lascia all'autono mia delle regiorni margini sufficienti per la tutela di quella parte delfam biente pi strettamente collegato con gli interessi dell'agricoltura e fo reste e contenuta, mediante interventi settoriali e limitati, entro il ter ritorio di ognuna di esse, come appunto nel caso di specie. A tali con cetti ha sostanzialmente giˆ acceduto questa Corte con sentenza n. 142 del 1967. (Omissis). -Orbene, il giˆ richiamato art. 5 della legge regionale de nunziata, dopo aver previsto che il verbale di accertamento delle viola zioni importanti sanzioni pecuniarie da parte degli organi di Cliii all'art. 8 suscettibile, entro quindici giorni dalla notifica, di ricorso alla Giunta regionale (secondo la modifica di cui alla legge regional 20 maggio 1975, á n. 39), stabilisce, nel penultimo comma, .che la sanzione sia applicata dal presidente della Giunta con decreto motivato. contenente l'ingiunzione al pagamento della somma. L'ultimo comma -come si giˆ accennato dispone, infine, che Ç si applicano, per l'i~giunzione di cui al comma precedente e per l'esecuzione di essa, le norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato 3 maggio 1967, n. 317, artt. 9 e 13, sostituito alle autoritˆ ivi previste il presidente della Giunta regionale È. I primi tre commi dell'art. 9 riguardano i requisiti e Ie modalitˆ di . emanazione dell'ingiunzione e terminano con l'affermazione che la stessa costituisce titolo esecutivo. Con che si perviene al momento terminale del procedimento amministrativo che la Regione legittimata a regolare autonomamente. I successivi commi del predetto art. 9 hanno invece diverso oggetto poichŽ riguardano il procedimento di opposizione alla ingiunzione che di indubbia natura giurisdizionale e riguarda quindi una materia per cui la Regione non ha competenza legislativa. Infatti, come questa Corte ha anche di recente statuito, Ç spetta solo alla legge dello Stato disciplinare in modo uniforme per l'intero territorio .nazionale, e nei confronti di tutti, i mezzi e le forme di tutela giurisdizionale dei diritti e degli inte ressi legittimi (sent. n. 81 del 1976) È. ' Ne consegue l'illegittimitˆ costituzionale del richiamo all'art. 9. della legge án. 317 del 1967 per il giudizio di opposizione all'ingiunzione, che ri guarda, ovviamente, anche i giˆ accennati aspetti della disciplina in og getto e, cio, l'esenzione dall'imposta di bollo e dalla formalitˆ di regi strazione della sentenza. -(Omissis). RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO CORTE COSTITUZIONALE, 12 maggio 1977, n. 75 -Pres. Rossi -Rel. Crisafulli -Regione Emilia Romagna (avv. Roversi Monaco) c. Presi dente del Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen. Gozzi). Regione -Controllo ~ostitutivo -Nomina di un commissario Ç ad acta È a carico di un Comune disposto da organo dello Stato in esecuzione di sentenza del Consiglio di Stato -Impugnativa per conflitto di attribuzioni del decreto di nomina -Inammissibilitˆ. (cast., artt. 117, 118 e 130; r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 27, n. 4). Giustizia amministrativa -Ottemperanza al giudicato -Nomina di un commissario Ç ad acta È a carico di un Comune disposto da organo dello Stato á Violazione della competenza regionale di controllo sugli enti locali -Insussistenza. (cast., artt. 117, 118 e 130, r:d. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 27, n. 4). Il provvedimento con il quale l'autoritˆ amministrativa nomina un commissario ad acta in esecuzione dell'ordine ad essa rivolto da una decisione del giudice amministrativo costituisce un atto dovuto e strettamente vincolato; il conflit(o di attribuzione per asserita violazione della competenza regionale di controllo deve quindi essere sollevato nei confronti della decisione del giudice amministrativo (1). 1 Il giudice amministrativo, procedendo, direttamente o indirettamente, alla nomina di un commissario, non si surroga all'organo di controllo, ma pone in essere una attivitˆ qualitativamente diversa da quella che quest'ultimo avrebbe istituzionalmente il potere-dovere di esplicare nel l'ipotesi di omissione da parte degli enti locali di atti obbligatori per legge. Non quindi configurabile, in tale attivitˆ, una lesione delle competenze regionali, che si svolgono in piani diversi (2). (Omissis). -1. -I giudizi promossi con i due ricorsi del Presidente della Regione Emilia-Romagna hanno, per una parte, identico oggetto ed involgono la risoluzione della stessa quesHone, concernente la spettanza (1-2) >ttemperanza al giudicato e attribuzioni amministrative regionali. 1. -La sentenza merita particolare ,segnalazione, :in quanto ~n essa per la prima volta affrontato il problema della qualificazione costituzionale dell'attivitˆ di ottemperanza al giudicato amministrativo. Collegata e, anzi, conseguente a tale qualificazione la soluzione della particolare questione trattata nei due conflitti di attribuzione, e cio la collocazione della competenza a porre in essere detta attivitˆ rispetto alle competenze amministrative riservate alle autonomie (rectius, autarchie) delle Regioni. La Corte costituzionale ha anzitutto osservato che Ç il dissenso tra le parti non verte... sui potere del Consiglio di Stato... di sostituirsi ailile amministrazioni inadempienti nei confronti di un giudicato, per realizzarne concretamente l'esecu ' ~ @ f f PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 493 del potere di nominare un commissario ad acta per l'esecuzione del giudicato, allorchŽ il Consiglio di Stato, pronunciandosi in sede di giudizio di ottemperanza a norma dell'art. 27, n. 4, del testo unico r.d~ 26 giugno 1924, n. 1054, non disponga direttamente sostituendo la propria decisione al provvedimento cui la Pubblica \Amministrazione sia tenuta in forza del giudicato. I giudizi, congiuntamente discussi alla pubblica udienza, vanno pertanto decisi con unica sentenza. 2. -Come riferito in narrativa, con il primo ricorso la Regione solleva conflitto di attribuzione per l'invasione della propria sfera di compete'nza costituzionale, che sarebbe stata determinata dal decreto 23 novembre 1974, con il quale il Prefetto di Forl“, in esecuzione della deci. sione emessa dal Consiglio di Stato, Sezione V, il 22 marzo 1974, ai sensi dell'art. 27, n. 4, del testo unico citato, ha nominato un commissario, per provvedere, in luogo e vece dell'amministrazione del Comune di Riccione, inadempiente rispetto al giudicato amministrativo, sul rilascio di una licenza edilizia. Va ricordato che la menzionata decisione venne pronunciata anche nei confronti dello stesso Prefetto, essendosi questi in un primo tempo rifiutato, adducendo la propria incompetenza, di procedere zione, assicurando ai soggetti interessati il conseguimento effettivo delle utilitˆ da quello ad essi derivanti È: questa frase pi che enunciare un pacifico assioma, tende ad accantonare alcune questioni delicate (non ultima quella relativa al punto se il Çconseguimento delle utilitˆÈ per il soggetto ÇinteressatoÈ sia o meno il reale ÇprodottoÈ del processo amministrativo). Sul problema individuato in apertura della presente nota, la Corte costituzionale ha mantenuto un atteggiamento cauto. Essa si limitata ad affermare che il Giudice amministrativo, nel procedere Ç direttamente o indirettamente È alla nomina di un commissario ad acta, Ç pone in essere una attivitˆ qualitativamente diversa È da quella che potrebbe essere posta in essere da un organo amministrativo istituzionalmente competente ad esercitare poteri sostitutivi; che Çil provvedimento con il quale l'autoritˆ amministrativa nomina un commissario ad acta in esecuzione dell'ordine ad essa rivolto È dal Giudice Ç atto dovuto e strettamente vincolatoÈ; che Çl'attivitˆ del commissario, pur essendo praticamente la medesima che avrebbe potuto essere prestata dall'amministrazione... ne differisce tuttavia giuridicamente È in quanto Çlegata ad uno stretto nesso di strumentalitˆ È all'ordine contenuto nella decisione del Giudice amministrativo. La Corte non ha qualificato come giurisdizionale l'attivitˆ del commissario; ed ha persino evitato di qualificare esplicitamente come giurisdizionale la nomina del commissario direttamente ad opera del Giudice amministrativo. Cionondimeno, la Corte ha affermato -ed questo il nocciolo della pronuncia -che l'attivitˆ sostitutiva per l'esecuzione di un giudicato in materia di. competenza regionale Çpotrˆ essere come non essereÈ affidata ad un organo facente capo all'amministrazione regionale competente in via ordinaria, Çsenza che in questa seconda ipotesi (ossia nella ipotesi che sia affidata ad una autoritˆ non regionale ma statale) sia configurabile una lesione di competenze regionaliÈ. Questa affermazione si baserebbe sulla considerazione che Çnell'esercizio dei poteri giurisdizionaliÈ per l'esecuzione del giudicato, al Giudice amministrativo Ç non sarebbe possibile disconoscere... una prudente discrezionalitˆÈ. RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 494 alla nomina del commissarip, giˆ prescrittagli dalla precedente decisione del 26 aprile 1972, n. 767, anch'essa adottata a conclusione di un giudizio >, ove necessario anche diretta, della esecuzione delle proprie decisioni, al fine di assicurarne la Ç effettivitˆ È (alla stessa esigenza risponde l'art. 109 Cost.): non pare perci˜ contrastare con l'art. 113 ult. comma Cost. l'attribuzione ad un Giudice del potere di Ç sostituzione È dell'amministrazione inadempiente all'obbligo di conformarsi al giudicato. In presenza di un giudicato, il rifiuto di ottemperare o l'inerzia (o l'inadempinza equipollente a rifiuto) dell'amministrazione evento che confluisce nella fattispecie costitutiva di un ulteriore potere giurisdizionale, e cio che espande l'ambito di imperio della giurisdizione. La decisione del Giudice che Ç sostituisce È l'atto amministrativo Ç dovuto È ma non ÇprodottoÈ dall'amministrazione rimasta inerte o inadempiente (e tale sostituzione, com' noto, pu˜ aversi in assenza di discrezionalitˆ amministrativa, e oio per un atto vinco1ato: dir. Cass. 20 marzo 1957, n. 957, e numeroseá decisioni conformi del Consiglio di Stato) pur sempre atto giurisdizionale, nella forma e nella sostanza; cos“ cor~e sentenza e non contratto la pronuncia emessa in forza dell'art. 2932 cod. civ. Tale atto non imputato all'organo o ente attributario della competenza amministrativa in via ordinaria, non espressione di un potere amministrativo, e non sottostˆ al regime giuridico degli atti amministrativi; esso rimane imputato all'organo giurisdizionale e trae dalla jurisdictio la sua autoritˆ, anche se gli effetti giuridici sostanziali sono grosso modo equivalenti (ma non identici) a quelli che sarebbero derivati dall'atto amministrativo sostituito e ricadono sull'organo o ente attributario dell'ordinaria competenza amministrativa. Parimenti giurisdizionale, come esplicitamente affermato nella sentenza in rassegna, la decisione con la quale il Giudice (ad esempio, perchŽ vi sono momenti di discrezionalitˆ amministrativa) nomina -egli stesso -un commissario ad acta, e cio attribuisce ad una persona fisica individuata l'esercizio di specifici poteri (che per il momento si denominano genericamente) pubblici, secondo Ç direttive " date dallo stesso Giudice nella sentenza rimasta ineseguita e/o nella sentenza resa in esito al giudizio di ottemperanza. Com' ovvio, avverso la decisione giurisdizionale che sostituisce l'atto ammi nistrativo o che nomina un commissario ad acta non proponibile un ordinario ricorso giurisdizionale. i: I l PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 497 mento. E nel ricorso, l'atto invasivo, del quale perci˜ si chiede l'annullamento, viene unicamente individuato, come si detto, nel decreto del Prefetto, e non nell'una o nell'altra delle decisioni emesse dal Consiglio di Stato, che a quello facevano obbligo di procedere alla nomina del commissario. Il primo ricorso deve pertanto dichiararsi inammissibile. 4. -Il secondo ricorso denuncia, invece, quali atti invasivi della competenza regionale, tanto, ed in primo luogo, la decisione del Consiglio di Stato 4 dicembre 1974 ( la n. 613 della V sezione), con la quale si mandava al Ministro per i lavori pubblici di nominare un commissario, per provvedere, in luogo e vece dell'amministrazione del Comune di Riccione, sul rilascio di una licenza edilizia, quanto in linea accessoria e conseguenziale, il decreto 24 giugno 1975, con il quale il Ministro aveva proceduto alla nomina; e di entrambi gli atti si chiede l'annullamento. ( Omissis). 5. -Nel merito, il dissenso tra le parti non verte sulla competenza della Regione, e per essa del comitato di controllo sugli enti locali, ad * * * 4. -Rimane da qualificare -ed questo il punto che maggiormente interessa -l'attivitˆ posta in essere dal commissario ad acta. Sono anzitutto prospettabili due contrapposte configurazioni. Secondo la prima, l'attivitˆ, in esame sarebbe imputabile, essa pure, all'organo giurisdizionale: il commissario agirebbe quale ufficio ausiliario del Giudice e pi precisamente quale ufficio esecutivo sostanzialmente facente capo alla giurisdizione, e porrebbe in essere ˆtti non impugnabili alla stregua di normali atti amministrativi, salva la possibilitˆ per la parte interessata (e tale potrebbe essere anche l'amministrazione) di tornare dinanzi al Giudice amministrativo con il procedimento camerale previsto per il giudizio di ottemperanza, se il commissario avesse a rimanere inerte o a rifiutare l'esecuzione o a porre in essere atti di non esatta esecuzione del giudicato. Per la seconda configurazione, invece, l'attivitˆ posta in essere dal commissario sarebbe imputabile all'organo amministrativo o all'ente rimasto inerte o comunque non ottemperante: il commissario agirebbe in sostituzione di tale organo o ente, e porrebbe iri essere atti impugnabili solo dal Ç privato È con il normale ricorso giurisdizionale introduttivo di un giudizio di cognizione (all'amministrazione rimarrebbero i poteri di autotutela), salva la proponibilitˆ del ricorso per inottemperanza soltanto nei casi in cui il commissario avesse, a rimanere inerte o a rifiutare l'esecuzione o a porre in essere un atto elusivo o equipollente al rifiuto di ottemperanza. Una risposta per cos“ dire intermedia potrebbe inoltre essere data, distiná guendosi tra l'ipotesi di affidamento ad un commissario di compiti meramente esecutivi di un deliberato sostitutivo di attivitˆ amministrativa vincolata giˆ compiutamente formulato nella pronuncia del Giudice (ad esempio, la formazione di un titolo di spesa per importo determinato) e l'ipotesi in cui si affidi al commissario il compito di fare scelte discrezionali o valutazioni tecnico-discrezionali. In linea di principio la seconda delle prospettate configurazioni appare la pi coerente al sistema ed ai principi dell'ordinamento; essa del resto, anche conforme all'orientamento della giurisprudenza amministrativa che -sia pure 498 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO esercitare il cosiddetto controllo sostitutivo in ordine agli atti di questi ultimi; nŽ, d'altro canto, sul potere del Corisiglio di Stato (ed ora dei tribunali amministrativi regionali) di sostituirsi alle amministrazioni inadempienti nei confronti di un giudicato, per realizzarne concretamente l'esecuzione, assicurando ai soggetti interessati il conseguimento effettivo delle utilitˆ. da quello ad essi derivanti. Il punto in controversia soltanto se, allorchŽ il giudice amm1mstrativo, adito in sede di giud“zio di ottemperanza, ritenendo di non potersi sostituire direttamente all'amministrazione, disponga la nomina di un commissario per porre in essere le attivitˆ necessarie allo scopo di adeguare la situazione di fatto alla situazione di diritto quale risultante dal giudicato, debba fame obbligo al comitato regionale di controllo, come assume la Regione, ovvero possa rivolgersi ad altro organo amministrativo che reputi idoneo, come sostiene per contro la difesa dello Stato. Ad accogliere la prima. alternativa, facendone applicazione alla specie, la decisione del Consiglio di Stato, che demandava al Ministro dei lavori pubblici, anzichŽ al comitato regionale di controllo, la nomina del com senza avere avuto occasione di approfondimenti -ha ripetutamente parlato di attivitˆ commissariale Ç in sostituzione dell'autoritˆ comunaleÈ o Çin sostituzione dell'amministrazione inadempienteÈ. Ed invero, deve escludersi che un'attivitˆ caratterizzata da momenti di discrezionalitˆ amministrativa o da valutazioni tecnico-discrezionale possa essere riferita alla giurisdizione, e cio compiuta senza assunzione di responsabilitˆ politiche civili e amministrative ed, eventualmente, in difformitˆ dagli indirizzi politici dell'autoritˆ attributaria del potere in via ordinaria. NŽ appare consentito ridurre l'attivitˆ commissariale a mera esecuzione di precetti enunciati da decisioni giurisdizionali. D'altro canto, imputare detta attivitˆ alla giurisdizione condurrebbe a negare la tutela giurisdizionale ai Çprivati È terzi che dall'attivitˆ stessa avessero ad essere lesi; considerazione quest'ultima che vale anche per l'attivitˆ vincolata. Quanto qui si sostiene trova conferma in una considerazione d'ordine processuale. Come si accennato, ove l'attivitˆ commissariale fosse imputata all'organo giurisdizionale dovrebbe necessariamente prevedersi una immediata superviá sione di detto organo sull'operato del commissai;io, e quindi dovrebbe estendersi l'ambito di applicazione del giudizio di ottemperanza in modo da consentire il controllo sulla esatta rispondenza di detto operato alle indicazioni del Giudice. Il giudizio di ottemperanza verrebbe portato non pi sul non tacere (ad esempio, sulla mancata nomina del funzionario da parte dei' Prefetto, Cons. Stato, V, 3 giugno 1970 n. 476), ma su quanto fatto dal commissario; conclusione questa inaccettabile, posto che detto giudizio non pu˜ essere esteso oltre i limiti ad esso assegnati dalla legge. * * * S. ¥ Una volta qualificata l'attivitˆ commissariale come attivitˆ amministrativa si pongono alcuni problemi. Anzitutto, áquello affrontato dalla Corte costituzionale nella sentÛnza in rassegna. Quando tutte le competenze amministrative erano attribuite allo Stato o ad enti che ad esso facevano capo, era del tutto naturale che i poteri commissariali venissero affidati ad una persona PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 499 . missario al Comune di Riccione (da scegliere tra i funzionari del Provveditorato alle opere pubbliche di Bologna), avrebbe invaso una competenza costituzionalmente sp~ttante alla Regione, cos“ come, per l'appunto, si afferma nel ricorso. Ma, a ben guardare, la tesi della Regione muove da un equivoco circa la natura ed il fondamento delí'attivitˆ svolta da~ giudice amministrativo nell'ipotesi considerata. GiacchŽ il giudice amministrativo, sia che sostituisca la propria decisione all'omesso provvedimento della pubblica amministrazione,. che vi era tenuta in forza del giudicato formatosi nei suoi confronti, come pi spesso suole accadere quando si tratti di atto vincolato; sia che ingiunga alla amministrazione medesima di provvedere essa stessa, entro un termine all'uopo prefissatole Ž con le modalitˆ specificate in sentenza; sia infine che disponga la nomina di un commissario per. l'ipotesi che il termine abbia a decorrere infruttuosamente, esplica sempre attivitˆ di carattere giurisdizionale (Çdecide pronunciando anche in meritoÈ, come si esprime l'art. 27, comma primo, del citato testo unico del 1924, riferendosi testualmente al Consiglio di Stato Ç in sede giurisdizionaleÈ). NŽ fa differenza, sotto questo aspetto, quanto all'ipotesi ora da ultimo prospettata, che la nomina del commissario sia fisica in ragione della sua preposizione ad un ufficio statale {per solito, il Prefetto competente per territorio). Ci˜ parso non pi naturale dopo che le attribuzioni amministrative sono state ripartite da norme costituzionali tra Stato e Regioni. La Corte costituzionale avrebbe potuto minimizzare {o, pi propriamente, eludere) la questione sollevata con il ricorso della Regione Emilia-Romagna; a tal fine avrebbe forse potuto osservarsi che il commissario organo (seppur straordinario) dell'ente .per cui agisce, che scarsa rilevanza assume l'essere la persona fisica commissario stata individuata e prescelta in ragione della sua preposizione ad un ufficio statale (anzichŽ regionale), e che quindi nessun turbamento v' nel riparto delle attribuzioni. La Corte ha invece seguito -ed opportunamente -una strada diversa, ed ha ravvisato nell'attivitˆ commissariale una funzione Ç qualitativamente diversa È e nel ommissario un ÇufficioÈ non pienamente immedesimato all'ente per cui agisce. é cos“ rimasta aperta 1a questione se per la preposizione a siffatto Ç ufficio È debba tenersi conto del riparto delle attribuzioni amministrative tra Stato e-Regioni; questione che la Corte ha risolto ritagliando un -seppur limitato e ÇstraordinarioÈ _.:: ambito di attribuzioni (come si detto, amministrative) connesse con la giurisdizione, in quanto tali non riservate alle Regioni ancorchŽ inerenti a taluna delle materie di cui agli artt. 117 e 118 Cost. La soluzione reperita da]lla Carte costituzionaile appare aderente aill'ordinamento costituzionale e merita di essere condivisa. áQuella esigenza di Ç completamento della tutela giurisdizionale È e -in termini pi generali -di completezza ed effettivitˆ della giurisdizione, che stata sottolineata nella menzionata decisione 9 marzo 1973 n. 1 della Adunanza plenaria, impone di attribuire allo Stato, con la totalitˆ delle attribuzioni giurisdizionali, anche i poteri amministrativi necessari per pervenire al risultato dell'ottemperanza al giudicato da parte di tutti gli enti autarchici; Io Stato ((Ilon distinguendosi tra Stato -giurisdizione e Stato -amministrazione) deve essere messo in grado di ottenere ta!le risultato \ RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 500 operata dal giudice amministrativo direttamente, ovvero attraverso l'interposizione di un organo amministrativo (come nella specie che forma oggetto del presente giudizio), poichŽ in tal caso a quest'ultimo viene semplicemente demandata la scelta della persona, e non giˆ conferito il potere di agire in via sostitutiva per mezzo di un Ç suo È commissario, come si verifica invece quando sia l'organo di controllo, di propria iniziativa, ad inviare un commissario ad acta presso amministrazioni sottoposte alla sua vigilanza. Procedendo, pertanto, direttamente o indirettamente, alla nomina di Iun commissario, il giudice amministrativo non si surroga all'organo di controllo, ma pone in essere un'attivitˆ qualitativamente diversa da quella che quest'ultimo avrebbe istituzionalmente il potere-dovere di espli I care nell'ipotesi di omissione' da parte degli enti locali di atti obbligatori per legge, tra i quali rientrano bens“, ma senza esaurirne la specie, quelli da adottare per conformarsi ad un giudicato: potere-dovere che, comunque, preesisteá alla pronuncia emessa nel giudizio di ottemperanza ed da questa indipendente. Ed a sua volta, l'attivitˆ del commissario, pur essendo, praticamente, la medesima che avrebbe dovuto essere prestata nei riguardi delle Regioni, le quali perci˜ non possono invocare le autarchie costituzionalmente garantite, e nei riguardi degli enti locali minori, senza dover passare attraverso la pi o meno volenterosa collaborazione delle Regioni. La pronuncia della Corte costituzionale rende possibile ed auspicabile far corrispondere aiHa fun2lione oggi affidata a commissari di volta ~n volta nominati, una struttura istituzionale adeguata; ci˜ al fine di rendere' meno incerta l'attivitˆ amministrativa successiva al giudizio di ottemperanza. C˜s“, de jure condendo, potrebbe essere disposto -ad esempio dalla Çlegge sulla proceduraÈ preannunciata dall'art. 19 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 che la competenza a porre in essere l'attivitˆ amministrativa successiva al giudizio di ottemperanza attribuita: al Prefetto, se trattasi di attivitˆ da imputarsi ad ente locale provinciale o infraprovinciale o ad organo periferico a competenza provinciale dello Stato o di ente parastatale; al Commissario del Governo, se trattasi di attivitˆ da imputarsi ad ente regionale o pararegionale o ad organo periferico a competenza regionale dello Stato o di ente parastatale; e al Direttore generale degli affari generali di ciascun Ministero, se trattasi di attivitˆ da imputarsi al Ministero stesso o agli organi centrali degli enti da esso vigilati o controllati. á * * * 6. -La proposta previsione di uffici amministrativi istituzionalmente competenti a collaborare con la giurisdizione per l'ottemperanza ai giudicati risolverebbe un altro problema che deve ritenersi tuttora aperto. La nomina di un commissario ad acta da parte del Giudice amministrativo accompagnata da una pronuncia (essa pure giurisdizionale) attributiva dell'incarico -che anche funzione amministrativa e quindi, per sua natura, potere-dovere -di compiere l'attivitˆ necessaria per pervenire al risultato dell'ottemperanza; tale pronuncia sovente formulata come una sorta di Ç ordine È dato ad un funzionario dell'amministrazione statale, individuato ed investito ratione officii. Inoltre, com' noto, frequentemente il Giudice amministrativo dˆ (ad esempio ad un Prefetto, ad un .Ministro, e in quakhe caso persiino al Ragionieráe generaJe deUo Stato) PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 501, dall'amministrˆzione, o in ipotesi da un commissario ad acta inviato dall'organo di controllo, ne differisce tuttavia giuridicamente, perchŽ si fonda sull'ordine contenuto nella decisione del giudice amministrativo, alla quale legata da uno stretto nesso di strumentalitˆ. Discende da quanto premesso che al giudice amministrativo non sarebbe possibile disconoscere, nell'esercizio dei poteri giurisdizionali attribuitigli dall'art. 27, n. 4, del testo unico n. 1054 del 1924, una prudente discrezionalitˆ, sia nel determinarsi per l'uno o per l'altro mezzo di esecuzione del giudicato, sia riella scelta (eventuale) del commissario ovvero dell'organo al quale demandarla: che, potrˆ essere come non essere, secondo le circostanze, l'organo di controllo, senza che, in questa seconda ipotesi, sia configurabile una lesione di competenze regionali, svolgentisi su piani diversi. anche I'Ç incarico-ordine ,, di provvede.re alla scelta e alla nomina del commissario ad acta. Pu˜ accadere -ed accaduto -che il destinatario di siffatte pronunce ritenga di non essere tenuto a dare ad esse seguito e comunque si astenga dal provvedere nel senso atteso. E tale atteggiamento pu˜ anche risultare giustificato: i poteri amministrativi sono ÇtipiciÈ, e perci˜ un pubblico funzionario non pu˜ emanare .(e a fortiori non pu˜ essere costretto a emanare) att.i che non sono espressione di un potere attribuitogli da!llli) -all'esercizio dell'attivitˆ commerciale nell'intero territorio dello Stato. Consegue dalle premesse innanzi poste che il decreto ministeriale in discussione -in quanto, appunto (con la riserva allo Stato del potere di riconoscimento dei corsi per esercenti il commercio e la diretta disciplina della relativa organizzazione) incide sulla materia della Ç istruzione professionaleÈ di cui all'art. 117 della Costituzione -debba essere annullato. Eccezion fatta per le disposizioni che esorbitano dalla materia sopra detta, per inserirsi in quella del Ç commercio È: quali sono, appunto, la 508 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO disposizione, contenuta nell'art. 5, concernente la composizione della commissione che deve procedere al colloquio finale con il candidato, e quella contenuta nell'art. 2, relativa alla previa comunicazione del programma di svolgimento dei corsi -ácon la facoltˆ del Ministro di chiederne modifiche od integrazioni -la quale rende possibile ˆllo Stato di controllare preventivamente che le materie di insegnamento, che spetta alle Regioni stabilire, siano, per quel che si in precedenza precisato, Ç idonee al conseguimento della qualificazione professionale È. Ci˜ vale, per altro, limitatamente alla Regione Lombardia; la quale, dopo l'attuato trasferimento ex d.P.R. 1972, n. 10, citato, ha concretamente legiferato nella materia della istruzione artigiana e professionale, anche per quanto attiene ai corsi de quibus. Nei confronti delle altre Regioni, che non hanno ancora esercitato la potestˆ normativa, il decreto impugnato continua, invece, a spiegare i suoi effetti, tranne che per il capoverso dell'art. 1, concernente il potere amministrativo di istituzione e riconoscimento dei corsi in oggetto: in relazione al quale la competenza dell'organo regionale si sostituisce a quella dell'organo statale (indipendentemente dall'emanazione di leggi, da parte della Regione) per effetto del trasferimento di funzioni operato dal d.P.R. n. 10 del 1972 citato. -(Omissis). CORTE COSTITUZIONALE, 30 maggio 1977, n. 90 -Pres. Rossi -Rei. Oggioni -Presidente Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen. Azzariti) e Regione Campania (avv. Spagnuolo Vigorita). Comune á Convocazione straordinaria del Consiglio comunale á Competenza del Prefetto -Sussiste. (Cost., art. 128; r.d. 4 febbraio 1915, n. 148, art. 124; I. 10 febbraio 1953, h. 62, artt. 56 e 59). I comuni sono parti dell'ordinamento generale dello Stato. Al Prefetto spetta il potere -proprio e non in via di controllo sostitutivo di convocazione straordinaria del Consiglio comunale; tale poter,e compatibile con l'attuale assetto decentrato della pubblica amministrazione (1). (Omissis) ..:::-La Corte chiamata a decidere in merito a conflitto di attribuzione, sollevato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nei (1) La Corte costituzionale ha nuovamente ribadito che i comuni sono enti ÇsatellitiÈ dello Stato e non delle Regioni, sebbene ad Çun organo della Regione È sia attribuito di Çesercitare il controllo sugli attiÈ (art. 130 Cost.), alla legge regionale siano riservate l'istituzione di nuovi comuni e la notifica delle loro circoscrizioni e denominazioni (art. 133 Cost.), e sia previsto come normale che i comuni svolgano attivitˆ amministrative nella veste di delegatari delle Regioni (art. 118 ult. comma Cost.). PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE confronti della Presidenza della Regione Campania. Il conflitto trae origine dalla statuizione adottata il 14 febbraio 1975 dalla Sezione di controllo istituita presso detta Regione, con la quale statuizione risulta annullata la delibera del Consiglio comunale di Battipaglia di nomina del Sindaco e della Giunta, delibera avvenuta a seguito di precisa istanza sollecitatoria da parte del Prefetto. PoichŽ l'annullamento risulta disposto Ç per dif~tto di convocazione È e, cio, per asserito difetto del potere prefettizio di convocazione del Consiglio, potere che spetterebbe, invece, ad essa Sezione di controllo, la Presidenza del Consiglio sostenendo, al contrario, la compe.tenza del Prefetto, denuncia la situazione conflittuale che da quanto sopra de,riva. I motivi di conflitto sono fondati. Va ricordato che con la legge comunale e provinciale del 1865 (T.U. 20 marzo 1865, n. 2248) era stabilito che nessuna riunione straordinaria del Consiglio comunale potesse aver luogo senza apposito provvedimento del Prefetto, a richiesta della Giunta o di una terza parte dei Consiglieri, salvo il caso in cui il Prefetto ritenesse di ordinare d'ufficio la riunione stessa. Successivamente, ácon il T.U. 10 febbraio 1889, n. 5921 fu apportata al riguardo una notevole innovazione, stabilendosi che le riunioni straordinarie del Consiglio potessero aver luogo, alternativamente, per deter . minazione del Sindaco, per deliberazione della Giunta, per richiesta di un terzo dei Consiglieri, ovvero per decreto del Prefetto. Con ci˜ il legislatore del tempo ha previsto al riguardo una serie di possibili fonti concorrenti d'iniziativa, nell'intento di apprestare gli strumenti idonei a garantire il tempestivo funzionamento dell'organo collegiale e, di riflesso, il corretto funzionamento del sistema democratio a livello locale. Dette disposizioni sono state integralmente trasfuse nell'art. 124 del T.U. della legge comunale e provinciale del 1915 (r.d. 4 febbraio 1915, n. 148) confermato in vigore da successive disposizioni integrative ed espressamente richiamato, nel caso, dal Prefetto di Salerno nel suo decreto. Tale iniziativa del Prefetto, pur nell'attuale assetto decentrato della pubblica amministrazione e nella accresciuta dimensione delle autonomie locali, giustificata come strumento di intervento per la tutela di interessi pubblici, come sono quelli attinenti allo .stimolo e all'attuazione del regolare funzionamento del Consiglio comunale, lasciando tuttavia libero l'organo collegiale locale quanto al contenuto delle deliberazioni di sua competenza. In proposito, va ricordata la sentenza di questa Corte n. 164 del 1972 con la quale, nel dichiarare di spettanza dello Stato il potere di nomina di commissari per la reggenza di amministrazioni comunali incapaci di funzionare, si considerato, in riferimento all'art. 128 Cost., che i Comuni rivestono tradizionalmente la figura di parti dell'ordinamento ge 510 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO. nerale dello Stato, al quale Çdeve rimanere riservata l'intera loro disciplina organizzativa e funzionale, come espressione di un potere politico di sovranitˆÈ. La Regione Campania ha contestato, come giˆ esposto, il potere prefettizio di convocazione del Consiglio comunale, assumendo che, trattandosi di esercizio di potere .sostitutivo, questo rientrerebbe nella competenza dellˆ Regione. La .Regione ha inteso con. ci˜ rapportarl'?i agli artt. 56 e 50, ultimo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62 sul funzionamento degli organi regionali, secondo cui il patere di controllo sostitutivo sugli atti dei Comuni, giˆ attribuito al Prefetto, deferito alle apposite Sezioni di controllo: nonchŽ ha inteso riferirsi alla legge regionale 4 marzo 1972, n. 4 in tutte le articolazioni relative alla materia dei controlli sugli Enti locali. La Corte non ritiene, nel caso, applicabili i criteri che regolano il controllo sostitutivo. A parte la differenza concettuale tra controllo sugli atti e controllo sugli organi, come giˆ delineata nella sentenza n. 164 del 1972, ápu˜ bens“ parlarsi di controllo sostitutivo ove si tratti di sostituzione che faccia seguito ad una situazione di inerzia concernente l'esercizio di poteri, discrezionali o vincolati, ma comunque facenti capo direttamente al soggetto sostituito. Invece, nella specie, il Prefetto ha fatto uso, in una situazione di grave difficoltˆ di funzionamento dell'organo comunale, di un potere che gli proprio, come sopra si detto, in linea concorrente con gli altri soggetti cui demandata una parallela facoltˆ di iniziativa. ( Omissis). p.q.m. dichiara la competenza ádel Prefetto a promuovere la convocazione in via straordinaria del Consiglio comunale per provvedere alla ele;zione del Sindaco e degli Assessori. -(Omissis). SEZIONE SECONDA GIURISPRUDENZA COMUNITARIA E INTERNAZIONALE CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITË EUROPEE, 9 giugno 1977, nella causa 90/76 -Pres. Kutscher -Rel. Donner -Avv. Gen. Reischl Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale di Milano nella causa S.r.l. Ufficio H. Van Ameyde (avv. Icautet) c. U.C.I. (avv. Stolfi). Interv.: Goven10 italiano (ag. Maresca avv. Stato Marzano), Governo Belga e Comissione delle Comunitˆ europee (ag. Marchini- Carnia). Comunitˆ europee -Ravvicinamento delle legislazioni -Circolazione di veicoli a motore -Responsabilitˆ civile -Assicurazione obbligatoria Veicoli esteri in temporanea circolazione nello Stato -Sistema della Ç carta verde È -Controllo alle frontiere -Atti delle istituzioni comunitarie intese ad abolirlo -Autorizzazione a provvedimenti normativi nazionali o accordi in contrasto con norme del Trattato -Esclusione. (Trattato CEE, artt. 100 e 101; direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166; raccomandazione della Commissione 15 aprileá 1973, n. 185; decisione della Commissione 6 febbraio 1974, n. 166). Comunitˆ europee -Concorrenza -Assicurazione obbligatoria della responsabilitˆ civile -Provvedimenti normativi nazionali o accordi tra uffici á Responsabilitˆ esclusiva dell'ufficio nazionale -Ricorso a Ç loss adjusters È per 0 la mera liquidazione dei sinistri -Possibilitˆ -Contrasto di provvedimenti e accordi con regole di concorrenza -Esclusione. (L. 24 dicembre 1969, n. 990, art. 6; d.m., 26 maggio 1971; trattato CEE, artt. 85, 86, 90, n. 1). Comunitˆ europee -Concorrenza -Assicurazione obbligatoria della responsabilitˆ civile -Decisioni e pratiche concordate -Effetti -Esclusione dal mercato di imprese di Ç loss adjusters È -Regole di concorrenza -Violazione. (Trattato CEE, artt. 85, '86 e 90). Comunitˆ europee -Libera circolazione delle persone e dei servizi -Assicurazione obbligatoria della responsabilitˆ civile -Riserva ad ufficio nazionale della decisione definitiva sull'indennizzo -Violazione del diritto di stabilimento ed alla libera prestazione di servizi in danno di inlprese di Ç Ioss adjusters È -Esclusione. (Trattato CEE, artt. 7, 52 e 59). La direttiva n. 72/166/C.E.E. del. Consiglio del 24 aprile 1972, la raccomandazione 73/185/C.E.E. della Commissione del 15 maggio 1973 e la de 512 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO cisione n. 74/166/C.E.E. della Commissione del 6 febbraio 1974, miranti ad abolire il controllo della carta verde alle frontiere degli Stati membri, non vanno interpretate nel senso che autorizzino provvedimenti normativi nazionali o accordi tra uffici nazionali d'assicurazione o loro membri che risultino incompatibili con le norme del Trattato in materia di concorrenza, di diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi (1). Un provvedimento normativo nazionale o un accordo tra uffici nazionali istituiti nell'ambito del sistema della carta verde che attribuisca all'ufficio naziona1e la responsabilitˆ esclusiva della liquidazione dei danni provocati nel territorio dello Stato membro interessato da veicoli stranieri assicurati all'estero, ma che non pregiudichi la possibilitˆ per l'ufficio nazionale od i suoi membri di far ricorso alle imprese di mera liquidazione di sinistri per conto degli assicuratori (loss adjusters), .nel senso della gestione ed istruzione dei reclami, non incompatibile con il combinato disposto dell'art. 90, n. 1, e degli artt. 85 e 86 del Trattato (2). Una decisione o un comportamento d'un ufficio nazionale o pratiche concordate dei suoi membri che mirino o siano atti ad emarginare le imprese di mera liquidazione di sinistri per conto degli assicuratori, potrebbero, eventualmente, incorrere nel divieto posto dall'art. 85, e, se l'ufficio nazionale fruisce d'una posizione dominante, nel divieto posto dall'art. 90 del Trattato in collegamento con l'art. 86 (3). Una disciplina giuridica o un comportamento che riservino all'ufficio nazionale d'uno Stato membro o ai suoi soci o alle compagnie d'assicu razione ivi stabilite la decisione finale circa l'indennizzo per i danneggiati da incidenti provocati, sul territorio di tale Stato, da veicoli abitualmente stazionati in un altro Stato membro non violano il divieto di discrimina zione posto dagli artt. 52 e 59 del Trattato (4). (14) Con la sentenza in rassegna la Corte di giustizia ha sostanzialmente condiviso le soluzioni proposte dal Governo italiano, le cui osservazioni sono qui di seguito riprodotte. Carta verde e prestazione dei servizi dei Ç Ioss adjusters È (Omissis) -1. -Ai fini delle presenti osservazioni non necessario ricordare i precedenti di fatto della vertenza pendente dinanzi al giudice nazionale áe le questioni di diritto in discussione tra le parti in causa. Tali precedenti e tali questioni risultano infatti giˆ evidenziati nella lineare ed analitica esposizione contenuta nel provvedimento di rinvio, con richiamo alla Raccomandazione 25 gennaio 1949, n. 5 del Sottocomitato dei trasporti su strada della Commissione economica per l'Europa dell'ON.U. (con la quale si posero le basi del sistema della c.d. carta verde, prevedendosi, tra l'altro, che Ç dans chaque pays les assureurs crŽeront une organisation centrale reconnue par le gouvernement È), alla Convenzione di Strasburgo del 20 aprile 1959 -per l'assicuraziune obbligatoria sulla responsabilitˆ civile in materia di autoveicoli (con annesso nel quale si prevedeva la circolazione dei veicoli stranieri, al n. 2 dell'art. 2, Ç ˆ la condition qu'un Bureau, reconnu ˆ cette fin par le Gouvernement, assume lui-meme ˆ l'Žgard des personnes lŽsŽes la charge á. de rŽparer, confor:tnŽment ˆ la loi nationale, les dommages causŽs par ces “! I I I I PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 513 (Omissis). -Con ordinanza 29 aprile 1976, pervenuta in cancelleria il 27 settembre 1976, il Tribunale Civile e Penale di Milano ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato C.E.E., quattro questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione della direttiva n. 72/166/C.E.E. del Consiglio del 24 aprile 1972 concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilitˆ civile risultante dalla circolazione di autoveicoli e di controllo dell'obbligo di assicurare tale responsabilitˆ (G.U. 2 maggio 1972, n. L 103, pag. 2), della raccomandazione (C.E.E.) n. 7-3/185 della Commissione del 15 maggio 1973 (G.U. 16 luglio 1973, n. L 194, pag. 13), della decisione n. 74/166/C.E.E. della Commissione del 6 febbraio 1974 (G.U. 30 marzo 1974, n. L 87, pag. 14), nonchŽ degli artt. 7, 52, 59, 85, 86 e 90 del Trattato. Dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia che oppone un'impresa di Ç loss-adjusters È, attrice nella causa principale, all'Ufficio Centrale Italiano di Assistenza Assicurativa Automobilisti vŽhicules È), alla Convention-type inter-bureaux predisposta a Londra nel 1952 ed alla convenzione integrativa stipulata il 16 ottobre 1972 (in aderenza a quanto disposto con l'art. 2, n. 2, della direttiva del Consiglio CEE 24 aprile 1972, n. 166), ed alle disposizioni adottate in argomento dalle Istituzioni comunitarie (raccomandazione della Commissione 21 giugno 1968, n. 289, direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166, raccomandazione della Commissione 6 febbraio 1974, n. 165, e decisione della Commissione 6 febbraio 1974, n. 166). Alle indicazioni contenute nel provvedimento di rinvio quindi sufficiente aggiungere che la Repubblica Italiana, firmataria della Convenzione di Strasburgo e che ha recepito i princ“pi di tale Accordo con la legge 24 dicembre 1969, n. 990 ed il d.m. 26 maggio 1971 (G.U. 4 giugno 1971, n. 141), ha dato concreto seguito alle disposizioni comunitarie integrando la propria normativa interna (giˆ coerente con i principi enunciati con la direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166) áCon i decreti mLnisterial>, interessate direttamente dal danneggiato (presumibilmente ignaro della possibilitˆ di rivolgersi all'ufficio gestore del proprio Paese e degli obblighi da tale ufficio assunti in suo favore), incarichino singoli uffici privati, non autorizzati all'esercizio delle assicurazioni di responsabilitˆ civile autoveicoli, e privi di propri capitali, di prendere contatto con il danneggiato per provvedere alla trattazione ed alla liquidazione del sinistro. PARm I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 519 scopo si pu˜ realizzare grazie ad un accordo fra i sei uffici nazionali d'assicurazione con il quale ciascun ufficio nazionale garantisca, alle condizioni fissate dalle leggi nazionali, l'indennizzo dei danni risarcibili causati sul suo territorio da un veicolo, assicurato" o meno, abitualmente stazionato in un altro Stato membro. Con la raccomandazione n. 73/185/C.E.E. del 15 maggio 1973 la Commissione, considerando che gli Stati membri originari avevano adottato Qd erano in procinto di adottare fo disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva del 24 aprile 1972, stabiliva, all'art. 1, quanto segue: ÇA decorrere dal 1¡ luglio 1973, ogni Stato membro fondatore si astiene dall'effettuare il controllo dell'assicurazione della responsabilitˆ civile risultante dalla circolazione di veicoli quando questi stazionino abitualmente sul territorio europeo di un altro Stato membro fondatore e non siano stati oggetto della notifica di cui all'art. 4, lettera b), della direttiva del Consiglio del 24 aprile 1972 È. Tale prassi, del tutto analoga a quella alla quale era necessario ricorrere prima della instaurazione del sistema sopra commentato, ovviamente in contrasto con gli obblighi assunti dagli assicuratori quali membri degli uffici nazionali emittenti; ma tale inadempimento in effetti rHevante nei soli rapporti contrattuali costituiti tra gli uffici nazionali; e se il danneggiato viene effettivamente e prontamente risarcito, l'ufficio nazionale gestore non viene nemmeno a conoscenza dell'accaduto (nessuna denuncia di sinistro nŽ alcuna domanda di risarcimento essendo stata ad esso indirizzata), e non avrebbe oltretutto interesse a dolersene, proprio perchŽ la gestione dei sinistri causati da veicoli non nazionali si risolve, come si sopra rilevato, in un onere a suo carico. Il lato patologico della situazione viene peraltro in evidenza, in tutta la sua rilevanza, quando il danneggiato, dopo aver concordato il risarcimento dovutogli e dopo aver sottoscritto la c.d. Ç quietanzaÈ (che viene secondo prassi rilasciata senza che alcun effettivo pagamento sia effettuato e che oltretutto non impegnativa nŽ per l'ufficio mandatario nŽ per l'assicuratore mandante), non riceve in effetti, a mesi di distanza, alcun indennizzo (o perchŽ l'impresa assicuratrice interessata non ha trovato di sua convenienza la liquidazione concordata dall'ufficio mandatario, o per difficoltˆ nella rimessa all'estero dei necessari fondi, o per qualsiasi altra ragione comunque estranea alla volontˆ ed alle iniziative del danneggiato). L'avente diritto al risarcimento si rivolge in questo caso all'ufficio nazionale effettivamente obbligato nei suoi confronti in base alla normativˆ nazionale e comunitaria; e tale ufficio gestore ovviamente tenuto ad indennizzare il daná neggiato, sulla base degli atti che gli sono forniti (eventualmente tramite lo stesso ufficio privato inizialmente interessato dall'assicuratore) dall'ufficio nazionale emittente: atti che sono naturalmente trasmessi, quando la convenzione con l'ufficio gestore competente non contempla la possibilitˆ di cui alla lettera b, punto (III), della convenzione tipo, senza richiesta di far definire il sinistro da terzi estranei al sistema concordato, e quindi con implicita revoca del mandato conferito aH'ufficio privato .iniziailmente interessato daJhl'assicuratore. Pu˜ anche accadere, inoltre, che una richiesta in tal senso (anche indipendentemente dall'eventuale diretto rapporto di mandato, tra assicuratore ed ufficio privato, al qua,1'e Sái sopra accennato) sia Jnvece in concreto avanzata dall'ufficio nazionale emittente; ed evidente che l'ufficio gestore sarˆ o no tenuto 520 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO Con la decisione n. 74/166/C.E.E. del 6 febbraio 1974 la Commissione, considerando che il 12 dicembre 1973 gli uffici nazionali di assicurazione dei nove Stati membri avevano stipulato un accordo conforme alla predetta direttiva, disponeva quanto segue: ÇDal 15 maggio 1974, ogni Stato membro si astiene dall'effettuare un controllo dell'assicurazione di responsabilitˆ civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, che stazionano abitualmente nel territorio europeo di un altro Stato membro, e come previsto. nella convenzione stipulata dagli uffici nazionali di assicurazione il 12 dicembre 1973 È. Lo scopo della direttiva in questione di facilitare la libera circolazione delle merci e delle persone stato cos“ raggiunto grazie agli accordi ed alla decisione sopra menzionati. I 0 a dar seguito a tale designazione (e quindi vincolato o no nella scelta del proprio mandatario) a seconda della convenzione stipulata con l'ufficio nazionale emittente, ed in particolare a seconda che abbia o no accettato la clausola di cui all'art. 4, lettera b, punto (Ili) della Convenzione-tipo. Nell'ambito di talli premesse va quindi considerata la pretesa vantata dalla parte attrice della causa di merito, la domanda rivolta cio, per quanto consta dal provvedimento di rinvio (pag. 10), a far Ç dichiarare illecita ed illegittima la pretesa dell'U.C.I. di vedere svolta l'attivitˆ di trattazione e liquidazione di sinistri (ed in particolare di sinistri automobilistici su incarico delle compagnie di assicurazione presso cui le persone in tali sinistri coinvolte sono assicurate) unicamente dalle compagnie di assicurazione che sono membri della stessa convenuta s.r.l. U.C.I.; dichiarare di conseguenza illecito ed illegittimo ogni intervento dell'U.C.I. presso terzi volto a limitare la libera attivitˆ dell'attrice e a sviarne la clientela È. , Dal provvedimento di rinvio, ed in particolare dalle considerazioni svolte daI giudice nazionale con riferimento alla normativa di diritto interno, sembra doversi invero desumere che la parte attrice della causa principale contesti in radice la compatibilitˆ con il diritto comunitario del sistema che ha consentito di eliminare il controllo alle frontiere dei certificati di 'assicurazione, rivendiá cando a ciascuna impresa che si occupi della trattazione e liquidazione di sinistri il diritto di provvedere, pur senza assumere alcuna responsabilitˆ nei confronti del danneggiato, alla trattazione e liquidazione dei sinistri causati da veicoli non nazionali. A tale radicale contestazione la parte attrice deve essere stata indotta, evidentemente, dalla ovvia impossibilitˆ (efficacemente dimostrata dal giudice na:Zionale) di .vincolare gli uffici nazionali nella scelta dei propri mandatari, d~lla ovvia impossibilitˆ, cio, di sostenere che gli uffici nazionali gest˜ri, obbligati a rispondere di determinate prestazioni, possano essere costretti ad avvalersi come propri mandatari di soggetti scelti da altri, e del cui operato noná siano tenuti o comunque non possano rispondere; e non certamente necessaria una particolare dimostrazione (oltretutto giˆ implicitamente fornita dal giudice nazio nale) per avvertire che la scelta di un mandatario, in base al principio dell'auto nomia negoziale e della libera determinazione della volontˆ contrattuale (prin cipio riconosciuto anche dalla rigida disciplina anti-trust nord-americana), necessariamente riservata al mandante, e che ad una predeterminata designa zione pu˜ essere il mandante tenuto (e comunque non nei confronti del soggetto da nominare mandatario) nel sofo caso in cui si sia in ta:l senso liberamente o volontariamente obbligato verso il terzo, al quale tale designazione sia stata ! i ! l I PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 521 Sulla prima questione Con la prima questione si chiede se la direttiva, la raccomandazione e la decisione succitate vadano interpretate nel senso che esse autorizzano provvedi:rp.enti normativi nazionali, accordi, decisibni e pratiche concordate tra gli uffici nazionali di assicurazione, oppure i,m comportamento di ogni singolo ufficio nazionale o delle imprese ad esso associate, aventi per oggetto o per effetto di restringere l'attivitˆ dei Ç loss-adjusters È nel settore della liquidazione dei sinistri causati da veicoli stranieri. Non si pu˜ pensare che la direttiva, la raccomandazione e la decisione succitate, avendo, come sopra illustrato, lo scopo d'eliminare il controllo della carta verde alle frontiere tra gli Stati membri, autoriz quindi contrattualmente consentita (come previsto, appunto, dall'art. 4, letá tera b, deMa Convenzione-tipo, oltretutto con ~e giˆ se,gnafate riserve e condizioni). 6. á Con riguardo alle considerazioni finora svolte vanno quindi esaminati, ad avviso del Governo italiano, i quesiti rivolti dal giudice nazionale. Nelle valutazioni in argomento necessarie va inoltre tenuto presente, in particolare: a) che la necessitˆ di un riconoscimento governativo degli uffici nazionali ., di assicurazione risulta giˆ a suo tempo avvertita sia nella Raccomandazione 25 gennaio 1949, n. S del Sottocomitato dei trasporti stradali della Commissione economica per l'Europa dell'O.N.U. (cfr. n. l, lettera a; v. pure n. 2 e 3, e art. 14, terzo comma, della Convenzione-tipo), sia nella Convenzione di Strasburgo del 20 aprile 1959 (cfr. art. 7, n. 2, e art. 8, e art. 1, ultimo periodo, e art. 2, n. 2, dell'allegato I); b) che la stessa definizione di Çufficio nazionale d'assicurazioneÈ, quale risulta dall'art. 1, n. 3, della direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166, contempla il raggruppamento dt Ç imprese di assicurazione che hanno ottenuto in uno Stato l'autorizzazione ad esercitare il ramo "responsabilitˆ civile autoveicoli" È; e) che l'efficacia della direttiva del Consiglio risulta espressamente condizionata, nella premessa che in tal modo possa essere realizzata Çla soppressione del controllo della "carta verde" per i veicoli stazionanti abitualmente in uno Stato membro e che.entrano,nel territodo di un a1tro Stato membroÈ (cfr. settimQ considerando), ed anche per quanto concerne i veicoli di paesi terzi (cfr. ultimo considerando e art. 7, n. 2), alla conclusione di Çun accordo tra i nove uffici nazionali di assicurazione ai sensi del quale ogni ufficio nazionale si renda garante, alle condizioni stabilite dalla propria legislazione, per la definizione dei ásinistri sopravvenuti nel suo territorio e provocati dalla circolazione dei veicoli stazionanti abitualmente sul territorio di un altro Stato membro indipendentemente dal fatto che siano assicurati o noÈ (cfr. art. 2, n. 2, nel testo modificato con la direttiva del Consiglio 19 dicembre 1972, n. á430 e rettificato in G.U.C.E. n. L 75 del 23 marzo 1973); d) che a norma dell'art. 6, secondo comma, della legge italiana 24 dicembre 1969, n. 990, e secondo previsione coerente con quanto sarebbe stato poi disposto con la direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166 (la cui attuazione 5 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 522 zino provvedimenti normativi nazionali o accordi tra uffici nazionali d'assicurazione, o loro membri, incompatibili con le norme del Trattato in materia di concorrenza, di diritto di stabilimento e di liberaá prestazione dei servizi. A maggior ragione da escludere ch'esse autorizzino eventuali accordi o pratiche concordate tra uffici nazionali d'assicurazione o eventuali comportamenti dei suddetti uffici che siano incompatibili con tali norme del Trattato. Sulla seconda questione Con la seconda questione si chiedeá se le regole di concorrenza poste dagli artt. 85, 86 e 90 del Trattato vietino ogni provvedimento normativo nazionale, ogni accordo tra uffici ed ogni decisione o pratica concordata non ha infatti richiesto, in Italia, specifici provvedimenti legislativi), Çl'obbligo di as&icurazione á&i considera tuttavia assolto quando J'utente sia in possesso di un certificato internazionale di assicurazione rilasciato da apposito ente costiá tuito all'estero, che attesti l'esistenza di una assicurazione per la responsabilitˆ civile per i danni causati dal veicolo o dal natante, a condizione che il certificato risulti accettato da un corrispondente ente costituito in Italia presso il quale l'assicurato si intende domiciliato, che si assuma di provvedere, nei limiti e nelle forme stabilite dalla presente legge, alla liquidazione dei danni causati nel territorio o. nelle acque territoriali della Repubblica, garantendone il pagamento agli aventi diritto e sia, a tale effetto, riconosciuto dal ministero dell'in dustria, del commercio e dell'artigianatoÈ. 7. -Quanto ai quesiti rivolti con il provvedimento di rinvio, e che possono essere unitariamente commentati, sembra doversi anzitutto rilevare che le domande proposte dal giudice nazionale, cos“ come formulate, sono in effetti viziate da un equivoco di fondo, sulla natura stessa dell'attivitˆ imprenditoriale della quale si discute. Nel dubitare che l'attivitˆ di liquidazione dei sinistri causati da veicoli non nazionali possa essere legittimamente ÇriservataÈ alle imprese di. assicurazione che costituiscono l'ufficio nazionale gestore, invero, il giudice nazionale sembra non aver tenuto presente che l'attivitˆ di liquidazione dei sinistri, proprio perchŽ ÇausiliariaÈ di quella assicurativa (e tale qualificazione pi volte sottolineata nel provvedimento di rinvio), giˆ per sua natura propria delle imprese di assicurazione, e in tanto pu˜ essere svolta' da altri, infatti, in quanto ne siano incaricati dalle imprese assicuratrici; ed evidente che se tutte le imprese di assicurazione si avvalessero di proprie rappresentanze all'estero o di propri uffici e di proprio personale per l'attivitˆ di liquidazione dei sinistri (e non soltanto quelle imprese che tale criterio di norma adottano) nessuno spazio residuerebbe per l'attivitˆ degli uffici privati che si occupano, in nome e per conto delle imprese assicuratrici, della Çmera liquidazione dei sinistriÈ, nŽ alcuno potrebbe dolersene; cos“ come nessuna fondata pretesa alla continuazione dell'att.jvitˆ di mandatario potrebbe evidentemente vantare il singolo ufficio che fosse stato incaricato da una impresa di assicurazione della liquidazione di taluni sinistri, qualora l'assicuratore si avvalesse poi del proprio personale o di terzi per la trattazione di altre pratiche di liquidazione. Nella formulazione dei quesiti non appare adeguatamente considerato, inoltre, che l'attivitˆ di Çmera liquidazione dei sinistriÈ pu˜ essere liberamente PARTE I, SEZ. II,' GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 523 che siano tali da escludere i Ç loss-adjusters È dalla liquidazione dei danni causati di;i veicoli non nazionali, anche quando i suddetti Ç loss-adjusters È siano designati dagli assicuratori del responsabile del sinistro operanti nel paese d'origine. é opportuno trattare separatamente i provvedimenti nazionali e gli accordi tra uffici, da una parte, e le decisioni e pratiche concordate, dall'altra parte. Provvedimenti normativi nazionali e accordi tra uffici II sistema della carta verde, rkonosciuto e perfezionato dal diritto comunitario, si propone di agevolare la libera circolazione delle persone e delle merci tutelando al tempo stesso l'interesse delle persone danneg esercitata, non solo per i sinistri causati da veicoli nazionali, ma anche per i 'sinistri causati da veicoli non nazionali, alla sola condizione, giˆ sopra motivata e giustificata, che l'impegno di provvedere al pagamento in favore del danneggiato sia assunto iri nome, per conto, e con Ç quietanza È di una impresa assicuratrice del cui operato l'ufficio nazionale di assicurazione debba e possa in concreto rispondere. La questione di fondo in discussione risulta invece centrata, nella formulazione dei quesiti, nella parte in cui viene sottolineata la competenza degli uffici nazionali gestori Çanche quando esse (e cio le imprese di mera liquidazione) siano designate dalle imprese assicuratrici del veicolo danneggiato operanti nel paese di origineÈ. Con tale impostazione peraltro, e proprio per la giˆ evidenziata impossibilitˆ di negare agli uffici nazionali di assicurazione il diritto di concordare, nella loro autonomia negoziale, il criterio di scelta di (eventuali) mandatari, la funzione stessa degli uffici gestori che viene ad essere messa in discussione; ed di tale funzione, quindi, che si chiede in effetti la verifica nell'ambito dell'ordinamento comunitario. 8. -I.n concreto, ed esclusa a priori la pertinenza stessa del riferimento all'art. 7 del trattato CEE (nessuna discriminazione essendo invero ipotizzabile, nella specie, a seconda della nazionalitˆ degli interessati), va rilevato anzitutto che il regime istituito, o pi esattamente avallato dalla direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166 non pu˜ assumersi incompatibile con gli artt. 52 e 59 del trattato CEE, dato che nessuna restrizione ne deriva, sotto il profilo considerato da tali disposizioni, in danno delle imprese che si occupano, su incarico delle compagnie assicuratrici, della istruzione, trattazione, e liquidazione dei sinistri automobilistici. Queste imprese possono infatti liberamente stabilirsi sul territorio di un altro Stato membro e fornirvi le proprie prestazioni in perfetta paritˆ di condizioni con le analoghe imprese nazionali, anche per quanto concerne l'attivitˆ di liquidazione relativa a sinistri causati da veicoli non nazionali. Anche il richiamo agli artt. 52 e 59 del trattato CEE (cos“ come quello all'art. 7) va del resto riconosciuto privo di rilevanza ai fini in esame, quando si consideri che la parte attrice della causa principale un'impresa italiana che esercita la sua attivitˆ in Italia, e non un'impresa di altro Stato membro rispetto alla quale possa discutersi di restrizioni alla libertˆ di stabilimento o alla libera RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 524 giate da un incidente mediante la creazione, in ciascun paese aderente, d'un ufficio nazionale formato dalle compagnie d'assicurazione, ciascuna delle quali soggetta a particolari controlli e deve fornire le garanzie richieste dalle leggi nazionali. Un provvedimento nazionale che riservi in tal modo alle sole compagnie d'assicurazione la liquidazione dei sinistri provocati da veicoli esteri, nel senso di decisione finale circa l'indennizzo ai danneggiati, realizza uno degli obiettivi del sistema della carta verde. Attribuendo all'ufficio nazionale formato da compagnie d'assicurazione il diritto esclusivo di liquidare direttamente i sinistri nel senso sopra indicato o di affidarne la liquidazione ad uno. dei suoi soci, lo Stato membro non pone in essere alcun provvedimento contrario alle norme del Trattato, ed in particolare all'art. 90 in collegamento con gli artt. 85 e 86, purchŽ la suddetta esclusiva non leda la libertˆ dell'assicuratore prestazione di servizi, nel senso ed ai fini considerati dagli artt. 52 e 59 del Trattato. 9. -La garanzia assunta dagli uffici nazionali di assicurazione nei confronti dei cittadini danneggiati da veicoli non nazionali, il conseguenziale obbligo di gestione dei relativi sinistri, e l'incidenza con cui tale garanzia e tale obbligo possono in fatto riflettersi, nei limiti g,fa sopra commentati, quanto al:la tinstaura. zione di diretti rapporti tra l'assicuratore estero e l'agenzia di liquidazione sinistri (nazionale o estera) non sono inoltre, ad avviso del Governo italiano, in contrasto con i princ“pi sulla concorrenza enunciati nel trattato CEE. Nello stesso provvedimento di rinvio risulta espressamente segnalato, in argomento, che la Commissione delle Comunitˆ europee stata giˆ investita della questione, su denuncia presentata a norma dell'art. 3, n. 2, lettera b, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17 (pratica n. IV/29013). Anche se la pendenza della relativa procedura pu˜ non escludere, in via di principio, la compete~a dei giudici nazionali, sarebbe stato forse opportuno, quindi, disporre la sospensione del procedimento della causa principale, secondo iniziativa giˆ in analoga occasione riconosciuta legittima (Corte di giustizia, 30 gennaio 1974, nella causa 127/73, SABAM, Racc., 51, punto 31); e ci˜ anche in considerazione della competenza riservata in argomento alla Commissione delle Comunitˆ europee, ed alla discrezionalitˆ dei provvedimenti che pu˜ adottare per le deroghe consentite dall'art. 85, n. 3, del trattato CEE e dagli c>, e quindi una condizione nella specie non ipotizzabile, dato che nessun pregiudizio deriva alle relazioni commerciali tra gli Stati membri, ovviamente, dal fatto che nella gestione dei sinistri PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 525 incaricato della liquidazione di far ricorso, per l'istruzione del sinistro, ad un'altra impresa, non facente parte dell'ufficio, specializzata in tale settore. Secondo l'attrice nella causa principale, il rifiuto dell'ufficio italiano di includere negli accordi da esso stipulati la clausola facoltativa, con la c9nseguenza che ai membri degli uffici stranieri stata tolta la possibilitˆ di scegliere come corrispondente in Italia, per la gestione e la definizione dei reclami, un'organizzazione del tipo indicato alla lett. (b) (III) della suddetta clausola, costituisce una decisione d'una associazione d'imprese assicuratrici, vietata dall'art. 85, n. l, del Trattato. Di fronte ad una legislazione nazionale che riservi l'attivitˆ assicurativa, ivi compresa la decisione circa l'indennizzo ai danneggiati, ai soli assicuratori, l'adozione della clausola facoltativa consntirebbe all'assi causati da veicoli non nazionali sia provveduto, nell'ambito territoriale di eiaá scuno degli Stati membri (e nei confronti di danneggiati nello stesso Stato resiá denti), da parte degli uffici nazionali di assicurazione: rilievo la cui validitˆ non pu˜ certo negarsi quando si consideri che gli scambi commerciali tra gli Stati membri non sono in alcuna misura influenzati o alterati a seconda che le agenzie di liquidazione provvedano in proprio o su incarico degli uffici nazionali di assicurazione (o dei membri mandatari).' Difetta inoltre, nella specie, anche la seconda condizione prevista dall'art. 85 del Trattato, .che vieta le intese solo se ed in quanto Çabbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune È. Le convenzioni stipulate tra gli uffici nazionali di assicurazione e la normativa nazionale e comunitaria al riguardo adottata hanno infatti lo scopo di garantire i diritti dei danneggiati nei casi di sinistri causati da veicoli non nazionali (oltretutto al fine di eliminare i controlli alle frontiere ed agevolare la concreta attuazione del principio sulla libertˆ di circolazione), e non certo quello di influire sulla concorrenza; nŽ alcun Ç effettoÈ in tal senso ne deriva in concreto, che possa assumersi illecitamente conseguito, dato che l'attivitˆ delle agenzie di liquidazioni sinistri giˆ per sua natura condizionata al conferimento di mandato da parte delle imprese assicuratrici, e che tali imprese possono liberamente accordarsi in ordine alle modalitˆ da seguire per il regolamento e la definizione dei rapporti contrattuali con i propri assicurati. áGiˆ in via di principio, del resto, di concorrenza potrebbe discutersi, nella specie, se gli uffici nazionali di assicurazione e le agenzie aventi ad oggetto della propria attivitˆ imprenditoriale la Ç mera liquidazione dei sinistri È si trovassero ad operare sul mercato a paritˆ di condizioni e secondo analoga situazione nei confronti dei danneggiati. Sarebbe cio necessario, per discutere di concorrenza, che, anche le agenzie private di liquidazione fossero direttamente responsabili nei confronti dei danneggiati, legittimate nei giudizi da questi eventualmente promossi dinanzi ai giudici nazionali, obbligati in proprio al risarcimento dei danni, tenute a provvedere con propri capitali, e responsabili anche dei danni prodotti da veicoli non assicurati. Tale paritˆ di condizioni, invece, ovviamente non sussiste; ed appare allora singolare la pretesa di dedurre violazione de!le¥regole di concorrenza e di garan tirsi, senza alcun rischio nŽ responsabilitˆ (nŽ alcun pericolo di versare somme 526 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO curatore straniero di aggirare tale legislazione per mezzo d'un' Ç lossadjuster È. In˜ltre, qualora ~a legislazione nazionale precisi che la responsabilitˆ nei confronti dei danneggiati incombe sempre all'ufficio gestore, il lasciare la gestione e la definizione d'un reclamo ad un'organizzazione che non faccia parte del suddetto ufficio e non eserciti attivitˆ assicurativa contrasterebbe con la suddetta legislazione. Viceversa, l'accordo tra uffic~ non esclude in alcun modo la collaborazione dei Ç loss-adjusters È, , nell'ambito della loro tipica attivitˆ ausiliaria, alla liquidazione dei sinistri provocati da veicoli stranieri. Di conseguenza, il predetto accordo non contravviene, sotto questo aspetto, nŽ all'art. 85, nŽ all'art. 86 del Trattato. Un provvedimento nazionale o un accordo tra gli uffici nazionali istituiti nell'ambito del sistema della carta verde che dichiari l'ufficio nazionale unico responsabile della liquidazione dei sinistri causati nel per danni causati da veicoli non assicurati), la possibilitˆ di utili, specialmente quando si consideri che gli uffici nazionali di asscurazioni non traggono invece alcun utile dalla gestione dei sinistri che sono obbligati a definire, e che il concordato rimborso delle spese di gestione, oltre a comprendere, ovviamente, anche i compensi dovuti proprio alle agenzie di liquidazione alle quali gli uffici gestori o i loro mandatari di norma si rivolgono per la trattazione dei sinistri, non coprono cer,to, altrettanto ovviamente, gli oneri che gli uffici gestori ed i loro membri si assumono per i danni causati dai veicoli non assicurati. 10. -PerchŽ possa assumersi vietata dall'art. 85 del trattato CEE, comunque, un'intesa deve risultare tale da Ç apparire ragionevolmente probabile È che ne sia ostacolata la concorrenza Ç in una parte rilevante del mercato >>, tale cio che possaÇ seriamente nuocere alla concorrenzaÈ,Ç in modo sensibileÈ ed Çin misura :rilevante È e Çnon trascurabile È (Corte di giustizia, 30 giugno 1966, nella causa 56/65, Technique Minire, Racc., 262 v. pag. 281; 9 luglio 1969, nella causa 5/69, Volk, Racc., 295, v. punti 5/6; 18 febbraio 1971, nella causa 40/70, Sirena, Racc., 69, v. punti 13 e 15; in analogo senso v. pure per l'art. 86 _del trattato CEE: Corte di giustizia, 8 giugno 1971, nella causa 78/70, Deutsche Grammophon, Racc., 488, v. punti 15/16; 16 dicembre 1975, nelle cause 4048/73, 50/73, 54-56/73, 111/73, 113114/ 73, Suiker Unie, Racc. 1663, v. punti 196 e 601). é quindi sufficiente, ai fini in esame, tener presente che, nel 1974, ad esempio, su 5.070.624 sinistri denunciati>>, soltanto 9.140 (di cui sofo 6.817 concernenti veicoli immatricolati in altri Stati membri) sono stati denunciati all'ufficio nazionale di assicurazione italiano (parte convenuta nella causa principale), e che anche per i 6.817 sinistri in questa sede rilevanti (pari allo 0,13% delá totale) la trattazione e liquidazione nei confronti del danneggiato, affidate dall'ufficio gestore ai propri . membri, sono state in effetti curate, oltretutto, proprio dalleá agenzie private di liquidazione sinistri (incaricate da quelle imprese assicuratrici che di esse normalmente si avvalgono). Va inoltre tenuto presente, sempre nella prospettiva in esame, che Çi presupposti per l'applicazione del divieto di cui all'art. 85 si devono valutare con riferimento al contesto concreto nel quale l'accordo si situa È, considerandosi cio il Ç contesto economico e normativo È nel quale gli accordi sono destinati a produrre i propri effetti (Corte di giustizia, 12 dicembre 1967, nella causa 23/67, De Haecht, Racc., 480, v. pag. 489; 6 maggio 11971, nella causa 1/71, CadiUon, Racc., PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 527 territorio dello Stato membro interessato da veicoli assicurati all'estero, ma che lasci intatta la possibilitˆ per l'ufficio nazionale od i suoi membri di far ricorso alle imprese di mera liquidazione dei sinistri per conto degli assicuratori (intendendosi qui Ç liquidazione È nel senso di gestione ed istruzione dei reclami), non incompatibile con il combinato disposto dell'art. 90, n. 1, e degli artt. 85 e 86 del Trattato. Decisioni e pratiche concordate Dal momento che una legislazione nazionale del tipo test considerato non viola le regole di concorrenza del Trattato, l'ufficio gestore, rifiutando in ossequio a detta legislazione di accettare l'intera clausola 351, v. punti 7 /8; 11 luglio 1974, nella causa 8/74, Dassonville, Racc. 837, v. punto 13; 26 novembre 1975, nella causa 73/74, Papiers Peints, Racc., 1491, v. punto 27; 16 dicembre 1975, nelle cause 40-48/73, 50/73, 54-56/73, 111/73, 113-114/73, Suiker Unie, Racc., 1666, v. punto 548); ed assumono quindi rilievo, a questo proposito, le varie considerazioni sopra svolte sul carattere ausiliario, per sua natura, dell'attivitˆ esercitata dalle agenzie di liquidazione sinistri, sulle esigenze imposte dalle norme sull'assicurazione obbligatoria della responsabilitˆ civile in materia di autoveicoli, e sulle finalitˆ perseguite dalla normativa nazionale e comunitaria in argomento intervenuta. Tali brevi considerazioni sembrano giˆ sufficienti ad escludere la ravvisabilitˆ, nella specie, degli estremi dell'intesa vietata dall'art. 85 del trattato CEE. Pu˜ essere utile aggiungere, tuttavia, che se anche a diversa soluzione dovesse invece pervenirsi, e potesse affermarsi la ricorrenza di entrambe le condizioni richieste dalla norma comunitaria, sarebbe, in ogni caso da ravvisare, nella specie, una delle deroghe consentite dall'art. 85, n. 3, del trattato CEE, tanto pi che tale deroga, se in ipotesi necessaria, sarebbe necessariamente implicita nelle norme adottate in argomento dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunitˆ europee, e nel fatto stesso che il sistema sopra commentato stato espressamente inserito, cori esplicito richiamo alla convenzione inter-bureaux del 12 dicembre 1973 (che richiama e conferma le precedenti convenzioni) nell'ambito dell'ordinamento comunitario. Tale conclusione sarebbe comunque imposta, infatti, dalla considerazione che il complesso delle norme contrattuali, nazionali e comunitarie intervenute nella materia rappresenta in effetti, come si giˆ &opra evidenziato, lo strumento necessario ed indispensabile per consentire la eliminazione di controllo alle frontiere, e quindi per conseguire uno degli obiettivi primari del trattato CEE; e se taluni inconvenienti o restrizioni se ne dovessero ammettere in ipotesi derivanti, tali inconvenienti o restrizioni sarebbero da riconoscere perci˜ giustificati in vista del fine perseguito, in quanto non eliminabili senza pregiudizio dell'intero sistema, e senza che si riproponga, quindi, la esigenza di ripristinare i controlli alle frontiere (cfr. in argomento, per utili spunti: Corte di giustizia, 24 ottobre 1973, nella causa 5/73, Balkan, Racc., 1901, sulla legittimitˆ e gli scopi del sistema degli importi compensativi; v. punto 29, secondo periodo). 11. -Analoghe considerazioni valgono anche ad escludere che il complesso di norme in discussione sia-incompatibile con i diritti attribuiti ai singoli dall'art. 86 del trattato CEE. Anche a proposito di tale disposizione, invero, pu˜ essere anzitutto rilevato che il comportamento in essa considerato risulta vietato Ç nella misura in cui 528 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO facoltativa, ed in particolare d'accettarne il punto (b) (III), non ha agito in contrasto con gli artt. 85 e 86 del Trattato. Del resto, nŽ una simile legislazione nŽ la mancata accettazione della clausola facoltativa impe: discono all'ufficio gestore od ai suoi membri di chiedere, ove la reputino necessaria, la collaborazione d'un Ç loss-adjuster È nell'esercizio della sua normale attivitˆ ausiliaria che la gestione e l'istruzione dei sinistri. Una decisione o un comportamento d'un ufficio nazionale oppure pratiche concordate dei suoi membri, che abbiano per oggetto o possano avere per effetto di emarginare le imprese che esercitano per conto degli assicuratori un'attivitˆ di mera liquidazione dei sinistri, nel senso ristretto giˆ illustrato, potrebbero, eventualmente, risultare vietati dal- possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membriÈ, e quindi in vista ed in ragione di un pregiudizio che invece nella specie in esame, come si sopra osservato, non nemmeno ipotizzabile. NŽ sembra, del resto, che una differente valutazione possa assumersi imposta dalla interpretazione che risulta giˆ fornita; nella sede competente, della riprodotta espressione (Corte di giustizia, 6 marzo 1974, nelle cause 6/73 e 7 /73, I.C.I. e Commercia! Solvents Corporation, Racc., 223, e. Rass. Avv. Stato, 1974, I, 569, con nota di richiami). Giˆ appare non agevole, invero, attribuire alla indicata limitazione un'autonoma portata ed un concreto contenuto, se intesa come rivolta soltanto a Ç delimitare la sfera d'applicazione delle norme comunitarie in rapporto alle leggi nazionaliÈ. L'affermazione di principio, certamente suggestiva, ed efficacemente motivata (per il riferimento, in particolare agli artt. 2 e 3, lett. f, del Trattato), sembra doversi comunque intendere (specialmente quando si consideri che un pregiudizio degli scambi tra Stati membri risulta in quella occasione in concreto ravvisata) in relazione alla specie in discussione nelle due cause cui la sentenza si riferisce, e quindi in vista dell'affermata esigenza di non limitare il divieto Ç unicameBte alle attivitˆ economiche e commerciali dirette a rifornire gli Stati membri È e di valutare perci˜ il comportamento delle imprese Ç senza necessitˆ di distinguere fra merce prodotta per il consumo comunitario e merce da esportare nei paesi terziÈ (confronta punti 31 e 32 della sentenza); e risulta invero espressamente affermato, in altra occasione, che Ç in effetti, l'attuazione della concorrenza causata da un determinato accordo ricade sotto il divieto dell'art. 85 nella misura in cui pu˜ incidere sul commercio fra Stati membri, mentre in caso contrario non ne colpita (Corte di giustizia, 30 giugno 1966, nella causa 56/65, Technique Minire, Racc., 262, v. pag. 281). Inducono del resto ad intendere in tal senso la decisione sopra ricordata {e cio a ritenere che per la operativitˆ del divieto in discussione occorre pur sempre che risultino in qualche misura pregiudicate le relazioni commerciali) sia il contesto tutto della motivazione, sia la ratio stessa dell'art. 86 del trattato CEE, individuata nella stessa decisione nello scopo di Çcolpire tanto le pratiche atte a danneggiare direttamente i consumatori, quanto quelle che ledono i loro interessi in forma indiretta, falsando le condizioni di effettiva concorrenza, previste dal citato art. 3, lettera f È: ratio e finalitˆ la cui rilevanza risultano in tutta la loro evidenza, nella specie in esame, quando si consideri che gli accordi e la normativa ora in discussione sono rivolti proprio a garantire una pi efficace tutela dei ÇconsumatoriÈ e valgono proprio ad evitare gli inconvenienti -I PARTE I, SEZ. Il, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 529 l'art. 85 e, nell'ipotesi d'una posizione dominante dell'ufficio nazionale, dall'art. 90 del Trattato in collegamento con l'art. 86. é compito del giudice nazionale accertare se sussistano le condizioni per l'applicazione di tali divieti. Sulla ..terza questione Con la terza questione si chiede se gli artt. 7, 52 e 59 del Trattato vietino ogni provvedimento normativo nazionale e ogni comportamento che direttamente o indirettamente abbiano per effetto di impedire, in uno Stato membro, ad un Ç lossáadjuster È stabilito in tale Stato, l'effet..: che in .loro danno si verificavano con il previgente sistema (quello, cio, che la parte attrice della causa principale vorrebbe veder ripristinato). Quanto alla effettiva portata ed operativitˆ degli artt. 85 e 86 del trattato CEE occorre tener presenti, del resto, anche le numerose altre sentenze rese dalla Corte di giustizia in tema di concorrenza. L'analitico esame di tali decisioni consente infatti di rilevare che le regole della concorrenza stabilite dal Trattato sono venute in discussione sempre a proposito della esigenza di eliminare gli ostacoli negli scambi intracomunitari, di impedire divieti di importazione, di evitare la separazione o l'isolamento dei mercati, di garantire la corretta formazione dei prezzi, e di tutelare i diritti dei consumatori, e quindi sempre con riguardo all'eventuale pregiudizio arrecato alle relazioni commerciali, e comunque in vista di finalitˆ che non sono invece compromesse nella specie in esame (cfr., per tutte: Corte di giustizia, 30 giugno 1966, nella causa 56/65, Technique Minire, Racc., 262; 12 dicembre 1967,. nella causa 23/67, De Haecht, Racc., 480, v, pag. 490; 9 luglio 1969, nella causa 5/69, Volk, Racc., 295; 18 febbraio 1971, nella causa 40/70, Sirena, Racc., 69; 6 maggio 1971, nella causa 1/71, Cadillon, Racc. 351; 25 novembre 1971, nella causa 22/71, Beguelin, Racc., 950; 14 luglio 1972, nella causa 48/69, I.C.I., Racc., 621; 11 luglio 1974, nella causa 8/74, Dassonville, Racc., 838; 15 maggi9 1975, nella causa 71/74, Nederlandse Vereniging Voor Fruit, Racc., 563; 26 novembre 1975, nella causa 73/74, Papiers Peints, Racc. 1491; 16 dicembre 1975, nelle cause 40-48/73, 50/73, 54-56/73, 111/73, 113-114/73, Suiker Unie, Racc., 1666, v. punti 193, 194 e 305; 3 febbraio 1976, nella causa 63/75, Fonderies Roubais, Racc., 111); ed ulteriori utiH elementi possibile desumere, ai fini in esame, anche dal solo raffronto della fattispecie in discussione con quelle in cui l'art. 86 del trattato CEE (applicato in sede amministrativa, per la prima volta, solo nel 1971, in danno della GEMA e della Continental Can) stato riconosciuto in concreto rilevante (cfr., ad esempio, da ultimo: Corte di giustizia, 13 novembre 1975, nella causa 26/75, Generai Motors, Racc., 1367). 12. -Se anche dovesse ammettersi l'astratta riconducibilitˆ della specie nell'ambito di operativitˆ dell'art. 86 del trattato CEE, inoltre, sarebbe comunque da verificare, in concreto, se il sistema sopra commentato possa assumeJl'si vietato dalla norma; ed anche tale indagine sembra doversi risolvere in senso negativo, in base a considerazioni analoghe a quelle giˆ sopra svolte a proposito dell'art. 85 del Trattato. Anche per discutere di Çposizione dominanteÈ (e sempre che una tale situazione sia ipotizzabile relativamente alla funzione svolta dagli uffici nazionali di 530 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO tivo esercizio della sua attivitˆ, quand'anche il provvedimento o il comportamento riguardino un ufficio nazionale d'assicurˆzione secondo. la definizione della direttiva n. 72/166/C.E.E. Mentre l'art. 7 del Trattato una norma che vieta in generale ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalitˆ, gli artt. 52 e 59 garanti. scono l'applicazione di tale divieto nei rispettivi specifici settori del diritto di stabilimento e della libera prestazione dei servizi. Ne consegue che una disciplina compatibile con gli artt. 52 e 59 risulta anche conforme all'art. 7. Gli artt. 52 e 59 proibiscono direttamente qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalitˆ. Per essere vietata dai suddetti articoli, sufficiente chŽ una discriminazione derivi da una disciplina, di qualsiasi naassicurazione) deve potersi ravvisare, invero, una concreta incidenza Çsul mercato comune o su una parte sostanziale di questoÈ (art. 86, primo comma, del Trattato; in argomento cfr. le sentenze giˆ sopra citate e, in dottrina: DRAETTA, in Commentario CEE, 1965, vol. Il, pagg. 639 e segg.); cos“ come occorre considerare il Çcontesto economico e normativo È nell'ambito del quale le convenzioni stipulate tra gli uffici nazionali di assicurazioni e le norme che ne regolano l'attivitˆ sono destinate ad esplicare effetti; e rimarrebbe sempre da chiarire, oltretutto, in base a quale criterio possa discutersi, avuto anche riguardo ai :principi enunciati nella giˆ citata sentenza c.d. degli zuccheri (v. punti 399 e 473/489), di ÇsfruttamentoÈ e di ÇabusoÈ relativamente alla funzione che gli uffici nazionali gestori sono chiamati per legge ad assolvere. 13. -Non pu˜ non essere considerato, infine, che se anche volessero ravvisarsi, nella specie in esame, una intesa o un abusivo sfruttamento di una posizione dominante in contrasto con gli artt. 85 e 86 del trattato CEE, assumerebbe in ogni caso rilievo, per giustificare il complesso di norme contrattuali, nazionali e normative in discussione, l'art. 90, n. 2, del Trattato, secondo cui le imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale Ç sono sottoposte alle norme del presente Trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidataÈ. Con riguardo a quanto sopra osservato sulla funzione svolta dagli uffici nazionali gestori si ritiene infatti che tali uffici, quale che sia la veste giuridica adottata, possano essere qualificati come Çimprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generaleÈ; e ci˜ specialmente quando si consideri che le prestazioni fornite (e nel testo tedesco il termine Ç gestione '" Ç gestion '" e Ç beheer È reso proprio con Ç leistung È) sono imposte da specifiche norme, nazionali e comunitarie, e che Çscopo della limitata eccezione dell'art. 90, par. 2, che fa seguito al rigoroso divieto disposto dal par. 1, di salvaguardare certe fondamentali esigenze di carattere economico, che potrebbero essere messe in pericolo da un'applicazione troppo severa delle norme del Trattato (specialmente di quelle sulla concorrenza)È (PAPPALARDO, in Commentario CEE, 1965, vol. II, pag. 692; sulla portata dell'art. 90 del trattato CEE cfr., in particolare Corte di giustizia, 27 marzo 1974, nella causa 127/73, BRT, Racc., 313; e 30 aprile 1974, nella causa 155/73, Sacchi, Racc., 409, e Rass. Avv. Stato, 1974, I, 1347). 14. -Non sembra possa dubitarsi, in definitiva, della validitˆ della normativa t comunitaria derivata discussa nella causa di merito, nŽ.della compatibilitˆ con ~ l~ i: I: ! I PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARlA E INTERNAZIONALE 531 tura, volta a regolare, in modo collettivo, l'esercizio dell'attivitˆ considerata. In tal caso appare irrilevante che la discriminazione tragga origine da atti della pubblica autoritˆ o, al contrario, da atti degli uffici nazionali d'assicurazione, cio degli uffici che rispondono alla definizione fornita dalla direttiva n. 72/166/C.E.E. Tuttavia, il fatto di riservare a compagnie d'assicurazione o ad un simile ufficio nazionale, stabiliti nel paese in cui si verifica un incidente provocato da un veicolo abitualmente stazionato in un altro Stato membro, la decisione concernente l'indennizzo al danneggiato, non costituisce una discriminazione ai sensi degli artt. 52 e 59 se l'esclusione d'altre categorie di imprese non effettuata in base al criterio della nazionalitˆ. Una disciplina giuridica o un comportamento che abbiano per effetto di riservare all'ufficio nazionale di uno Stato membro o ai suoi soci o le norme del trattato CEE delle convenzioni stipulate tra gli uffici nazionali' di assicurazione; e tale conclusione consente di prescindere dagli ulteriori profili di indagine impliciti nella portata stessa dei quesiti proposti dal giudice nazionale, quale quello relativo alla possibilitˆ di ritenere che avverso la direttiva del Consigho e le decisioni della Commissione, se lesive dei diritti che la parte attrice della causa di merito assume in suo favore derivanti dagli artt. 52, 59, 85, e 86 del Trattato CEE avrebbe dovuto la parte interessata proporre tempestivo ricorso ai sensi dell'art. 173, secondo e terzo comma, del Trattato, senza possibilitˆ -di rimettere in discussione la validitˆ, in sede di interpretazione pregiudiziale, per Ç vizio di legittimitˆ quivi compreso il difetto di motivazione e l'osservanza delle forme sostanziali È. 15. -Si propone pertanto di affermare, in diritto, che il sistema instaurato con le convenzioni stipulate dagli uffici nazionali di assicurazioni e con la direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166 (in ragione dell'assicurazione obbligatoria della responsabilitˆ civile in materia di autoveicoli, a tutela e garanzia dei cittadiru da.nneggiatd daIJa drco1azione di veicoli non nazionali, ed al fine di consentire la eliminazione del controllo alle frontiere sul certificato interá nazionale di assicurazione) non in contrasto con gli artt. 85 e 86 del trattato CEE. A commento finale di tale proposta, e ad integrazione di quanto altro giˆ sopra osservato, pu˜ essere opportuno ricordare i termini in cui sono state commentate le finalitˆ della direttiva del Consiglio 24 aprile 1972, n. 166, giˆ peraltro evidenziate nei vari considerando del provvedimento. Ç Scopo della direttiva -risulta invero rilevato nella VI Relazione generale sull'attivitˆ delle Comunitˆ (pag. 77) - la 'soppressione, entro il 31 dicembre 1973, dei! conwol1o della carta verde di assicurazione sia alle frontiere !interne che a quelle esterne della Comunitˆ per i veicoli immatricolati nei paesi membri. Tale soppressione presuppone che l'assicurazione della responsabilitˆ civile per gli autoveicoli, esistente in tutti i paesi membri, copra anche i danni sub“ti nel territorio degli aJltrJ Stati membni. Gli uffici naoiona:Li di assicurazione si sono impegnati il 16 ottobre 1972 a liquidare, alle condizioni stabilite dalla propria legislazione nazionale, i sinistri verificatisi nel territorio di loro competenza e causati da autovekoli stazionanti abituaJmente nel terrHorio di un altro Stato mŽmbro e a rimborsare agli uffici di assicurazione c;legli altri Stati membri le somme da questi pagate per tali indennizzi. 532 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO alle compagnie d'assicurazione ivi stabilite la decisione finale circa il risarcimento spettante ai danneggiati da incidenti causati, sul territorio di tale Stato, da veicoli abitualmente stazionati in un altro Stato membro, non violano il divieto di discriminazione posto dagli artt. 52 e 59 del Trattato. -(Omissis). Ç In futuro -conclude in argomento la Relazione -le persone lese da un autoveicolo immatricolato in un altro Stato membro non dovranno pi promuovere un'azione per il risarcimento dei danni all'estero, ma potranno direttamente chiedere ed ottenere il risarcimento dei danni nel loro paese. La soppressione del controllo della carta verde di assicurazione costituisce un'agevolazione notevole per una gran parte della popolazione. Essa rappresenta un nuovo passo verso la realizzazione della libera circolazione nel Mercato comuneÈ. A.M. CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 26 aprile 1977, n. 1545 -Pres. Caporaso -Est. Moscone -P. M. Del Grosso (diff.) -Ministero per il com mercio estero (avv. Stato Braguglia) c. Societˆ Immobiliare Agricola -S.I.A. s.a.s. (avv. Andreini e Marchesini). Competenza e giurisdizione -Giurisdizione ordinaria e amministrativa Criterio discretivo -Ç Petitum È sostanziale., Competenza e giurisdizione -Giurisdizione ordinaria e amministrativa Criterio discretivo -Distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo -Qualificazione della situazione soggettiva -Riferimento ai criteri dell'ordinamento italiano -Natura comunitaria della norma attributiva ¥ Irrilevanza. Comunitˆ europee -. Corte di giustizia -Interpretazione di atti delle istituzioni della Comunitˆ ¥ Giurisdizione nazionale di ultimo grado Punto pregiudiziale non controverso ¥ Obbligo di rimessione alla Corte -Insussistenza. (Trattato CEE, art. 117, commi primo e terzo). Comunitˆ europee -Organizzazioni comuni di mercato -Carni bovine Autorizzazione all'importazione in deroga a misure di salvaguardia Assegnazione di contingenti -Disciplina dell'accesso alle quote rimesse agli Stati membri -Posizione soggettiva attribuita agli importatori dalla norma comunitaria -Interesse legittimo -Domanda di risarcimento danni da rifiuto di licenza -Carenza assoluta di giurisdizione. (Regolamento della Commissione, 30 aprile 1975, n. 1209; d.m. 23 maggio 1975). La sussistenza o meno della giurisdizione del giudice ordinario a conoscere di una domanda proposta dal privato nei confronti della P.A. PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA áE INTERNAZIONALE 533 dipende dalla sostanziale naturˆ di diritto soggettivo o di interesse l?gittimo della posizione giuridica soggettiva fatta valere (1). Anche quando la posizione giuridica soggettiva fatta valere dal privato in confronto della P.A. attribuita da norma comunitaria avente diretta ed immediata efficacia obbligatoria, la individuazione del giudice giurisdiziqnalniente competente a garantirne la tutela e della natura di questa va operata in base all'ordinamento giuridico nazionale degli Stati membri (2). In sede di regolamento preventivo di giurisdizione, la Corte di cassazione non tenuta a sottoporre alla Corte di Giustizia delle Comunitˆ Europee una domanda di interpretazione della norma comunitaria attributiva della posizione giuridica soggettiva fatta valere nel giudizio di merito, quante volte non vi sia controversia nŽ insorga dubbio sull'attribuzione della posizione giuridica soggettiva o sulle caratteristiche e portata di tale attribuzione (3). Dal regolamento dellˆ Commissione della Comunitˆ Europea n. 1209 del 30 aprile 1975 -che autorizzava temporaneamente l'Italia e la Germania a rilasciare titoli di importazione per un numero determinato di vitelli maschi o giovani bovini destinati all'ingrasso, disciplinava modalitˆ, termini e condizioni per le domande ed il rilascio dei titoli e rimetteva agli Stati membri interessati di prendere i provvedimenti pi opportuni per garantire agli importatori il libero accesso alla quota-parte assegnata - stata attribuita al privato una posizione giuridica soggettiva che, secondo l'ordine interno italiano, non pu˜ qualificarsi come diritto soggettivo perfetto a partecipare all'importazione dei capi disponibili, (1-2) Nello stesso senso, cfr., da ultimo, Cass., sez. un., 14 marzo 1977, n. 1009, áGiust. civ. 1977, I, 738, nonchŽ Cass., sez. un., 10 marzo 1976, n. 814, in questa Rassegna 1977, I, 89. Nella giurisprudenza della' Corte di giustizia, cfr. la sentenza 19 dicembre 1968 nella causa 13/68 Salgoil, in Foro it. 1969, IV, 156 e Giust. civ. 1969, I, 557 con nota di BERRI, Il divieto delle restrizioni quantitative tra gli Stati membri della Comunitˆ Economica Europea in un giudizio incidentale di interpretazione a norma dell'art. 177 del Trattato C.E.E., promosso da un giudice italiano; e, per un diverso aspetto, attinente alla individuazione della norma regolatrice della responsabilitˆ della P. A. per fatto in lesione di situazione giuridica attribuita da norma comunitaria, la sentenza 22 gennaio 1976 nella causa 60/75 Russo, in questa Rassegna 1976, I, 36 con nota di MARZANO, Interventi dello Stato sul mercato nazionale e responsabilitˆ nei confronti dei singoli per attivitˆ in contrasto con la normativa comunitaria. Sulla distinzione fra problema di qualificazione della norma come di immediata applicazione e qualificazione secondo il diritto interno delle situazioni soggettive attribuite dalla normativa comunitaria, cfr. DI CIOMMO, La elaborazione giurisprudenziale del diritto comunitario, in questa Rassegna 1974, I, 57 e 68 ss. (3) Nello stesso senso, cfr. Cass. 6 ottobre 1972, n. 2896, Foro pad. 1973, I, 107, Giur. cast. 1972, 831 e Giust. eiv. 1973, I, 66. 534 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO ma come un diritto fievole ab ongme, la cui espansione a diritto soggettivo era condizionata al rilascio di un titolo di importazione, per ottenere il quale il privato vantava un interesse legittimo. La domanda di risarcimento dei danni proposta contro la P.A. per illegittimo diniego del titolo di importazione dˆ luogo ad un caso di difetto di giurisdizione del giudice ()rdinario per carenza assoluta di giurisdizione (4). (Omissis). -Il Ministero ricorrente osserva che la questione di giurisdizione dipende dalla qualificazione come diritto soggettivo ovvero come interesse legittimo della posizione soggettiva fatta valere dalla S.I.A. e che tale qualificazione non va rimessa alla Corte di Giustizia delle Comunitˆ Europee a norma dell'art. 177 del trattato di Roma, ma spetta unicamente al giudice italiano. Ci˜ premesso, assume che l'autorizzazione all'importazione di un certo quantitativo di vitelli o giovani bovini, concessa col regolamento n. 1209/75 a due Stati membri, era diretta a soddisfare il loro interesse pubblico all'approvvigionamento di animali desth1ati all'ingrasso e che, quindi, la tutela degli importatori, attraverso i quali si realizzava tale interesse, risultava subordinata e strumentale, ed era limitata al controllo di legittimitˆ sul modo di Sulla portata ed i limiti delfobbligo del giudice nazionale di. ultima istanza di sottoporre alla Corte di giustizia la domanda di interpretazione, dr., ancora, Cass., sez. un., 22 aprile 1976, n. 1445, in questa Rassegna 1976, I, 378 e Corte giust.-europea 27 marzo 1963,. nelle cause 28, 29 e 30/62, Giust. civ. J963, I, 1225 con nota di BERRI, Sull'efficaciaá delle sentenze della Corte di giustizia delle Comunitˆ europee in materia di interpretazione giurisprudenziale autentica ai sensi dell'art. 177 del Trattato e.E.E.: decisioni che hanno escluso l'obbligo, salva restando la facoltˆ prevista dall'art. 177 comma secondo, di riproporre all'esame della Corte una questione da questa g“ˆ decisa. L'awenuto deferimento della stessa questione nel medesimo giudizio da parte del giudice di ultima istanza stato poiá considerato potersi porre come limite alla facoltˆ di deferimento da parte del giudice di gradoá inferiore: Corte giust. europea 12 febbraio 1974, nella causa 146/73 Soc. Rheinmiihlen Diisseldorf, in questa Rassegna 1974, I, 86 e in motiv:v.ione, 100. Sui i:Limiti deMa competenza pregiudizia!le del:la Corte di giustizia in relazione all'oggetto, cfr. Cass., sez. un., 9 luglio 1976, n. 2595, in questa Rassegna 1976, I, 737 e Giust. civ. 1976, IV, 110 ed ivi la requisitoria del P. G. BERRI, Limiti di applicazione dell'art. 177 del Trattato e.E.E. ( 4) La qualificazione della situazione soggettiva come interesse legittimo discende pianamente dal riconoscimento dell'esistenza, alla base dell'autorizzazione comunitaria, di un interesse pubblico collettivo, nonchŽ dallo spazio fatto dalla normativa di livello comunitario all'esercizio da parte degli Stati membri di poteri discrezionali. In tema di giurisdizione in materia di provvedimenti autorizzatori, cfr. GIANNINI M.S. e PIRAS, Giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria nei confronti della pubblica amministrazione, Encicl. del diritto, Milano, 1970, XIX, 229 ss. e 276. P.V. fil ~~ >: li If PARTE I, SEZ. Il, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 535 eserc1z10 da parte dell'Amministrazione del potere conferitole con l'autorizzazione comunitaria. L'art. 2 n. 1 del regolamento n. 1209/75 delegava bens“ gli Stati membri interessati a emettere i provvedimenti pi opportuni per garantire agli importatori il libero accesso alla quota-parte loro assegnata, ma una simile garanzia mm poteva non essere subordinata al perseguimento, mediante siffatti provvedimenti, dell'interesse pubblico a cui l'autorizzazione comunitaria era diretta, essendo impossibile soddisfare le richieste di tutti gli importatori. D'altra parte, agli Stati membri interessati doveva ritenersi attribuito un potere discrezionale nell'assegnazione delle quote d'importazione, giacchŽ, stante l'anzidetta impossibilitˆ, occorreva fare delle scelte, per le quali il regolamento comunitario non dettava una disciplina nŽ imponeva doveri di condotta ad essi Stati, ma li delegava a prendere i provvedimenti pi opportuni per contemperare l'interesse pubblico all'importazione con quelli privati degli importatori, al che l'Italia aveva provveduto col D.M. 23 maggio 1975 (in G.U. n. 136 del 24 maggio 1975). La resistente S.I.A. ribatte che la qualificazione della posizione soggettiva sostanzialmente attribuita ai singoli dal regolamento n. 1209/75, dalla quale dipende la determinazione del nostro ordinamento interno del giudice competente a tutelare tale posizione e del tipo di tutela, implica la necessitˆ dell'interpretazione della detta norma, al fine di stabilirne il contenuto e la portata. Aggiunge che il regolamento numer<;> 1209/75 pur essendo essenzialmente inteso a perseguire un pubblico interesse, 'riconosceva per˜ agli interessi dei singoli operatori una posizione autonoma, direttamente tutelata e sottratta al potere discrezionale delle amministrazioni statali, consistente nella possibilitˆ, della quale essa era stata illecitamente privata, di partecipare alla ripartizione del contingente d'importazione. Il ricorso del Ministero per il commercio con l'estero in sostanza meritevole d'accoglimento. ., .... La risoluzione della presente controversia postula i seguenti principi fondamentali, sulla cui dimostrazione sarebbe superfluo soffermarsi, stante la giurisprudenza al riguardo di questa Corte di Cassazione, della Corte Costituzionale e della Corte di Giustizia dell~ Comunitˆ Europee, alla quale peraltro entrambe le parti aderiscono pi o meno esplicitamente. Anzitutto, la sussistenza o meno della giurisdizione del giudice ordinario ,a conoscere di una domanda proposta dal privato nei confronti della pubblica amministrazione dipende dalla sostanziale natura di diritto soggettivo o d'interesse legittimo della posizione giuridica soggettiva da lui fatta valere. Inoltre, ove la posizione soggettiva di cui si tratta risulti attribuita al privato da una norma comunitaria avente diretta e immediata efficacia obbligatoria, in quanto completa di ~ontenuto dispositivo (nonostante l'eventuale necessitˆ di norme interne 536 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO meramente esecutive), l'accertamento . del giudice giurisdizionalmente competente a garantire la tutela spettante a tale posizione, nonchŽ di quale debba essere questa tutela, va fatto in base all'ordinamento giuridico nazionale degli Stati membri, onde, nel caso dell'Italia, occorre all'uopo stabilire se la posizione soggettiva de qua debba qualificarsi come diritto soggettivo o come interesse legittimo secondo il nostro ordinamento interno, che solo tra tutti quelli degli Stati membri conosce una distinzione siffatta. Infine, quando queste Sezioni Unite devono procedere alla detta qualificazione per emettere una pronuncia in materia .,di giurisdizione, sono tenute a rivolgersi preventivamente alla Corte di Giustizia delle .Comunitˆ Europee esclusivamente nel caso che ricorra in senso tecnico una questione d'interpretazione della norma comunitaria attributiva della posizione giuridica soggettiva fatta valere nel giudizio di merito. Ora, nella specie, non ricorre affatto in senso átecnico una questione d'interpretazione del regolamento comunitario n. 1209/75, giacchŽ, a ben guardare, non si controverte fra le parti e non vi sono ragionevoli motivi di dubbio nŽ in ordine all'attribuzione da parte di esso di una posizione giuridica soggettiva a tutti gli importˆtori della Comunitˆ, nŽ in ordine alle caratteristiche e alla portata di tale attribuzione: onde queste Sezioni Unite dispongono senz'altro di tutti gli elementi necessari per poter procedere alla qualificazione loro demandata. Invero, mentre pacifico che la norma comunitaria subordinava la possibilitˆ di importare vitelli e giovani bovini destinati all'ingrasso, entro i limiti dei contingenti stabiliti, a che gli Stati membri interessati (Italia e Repubblica Federale Tedesca) rilasciassero titoli d'importazione a coloro che ne facessero domanda con determinate modalitˆ, lo stesso Ministero per il commercio con l'estero riconosce che l'art. 2 n. 1 prevedeva una situazione di vantaggio per tutti gli importatori della Comunitˆ, imponendo ai detti Stati di prendere Ç i provvedimenti pi opportuni per garantire agli importatori il libero accesso alla quota-parte loro assegnata, qualunque sia il loro luogo di stabilimento ne1la Comunitˆ È. Da parte sua, la S.I.A., non contesta l'assunto del Ministero per il commercio con l'estero, secondo cui nel conferimento del potere di emettere tali provvedimenti era insito anche quello di procedere a scelte per ripartire i contingenti fra gli aspiranti importatori, qualora, com'era prevedibile e come in effetti accadde in Italia, le domande superassero per numero di capi complessivamente richiesti il numero di capi disponibile. NŽ la S.I.A. contesta altres“ l'altro assunto della controparte, secondo cui l'autorizzazione a importare una certa quantitˆ di animali, in deroga alle vigentiá misure comunitarie di salvaguardia, venne data a due Stati membri principalmente allo scopo di soddisfare interessi pubblici collettivi, non solo generali dell'intera Comunitˆ, ma anche particolari dei detti Stati: il che invero risulta dal PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 537 terzo e quarto ÇconsiderandoÈ della premessa al regolamento n. 1209/75, in cui tra l'altro si dice che tali Stati vennero scelti in quanto tradizionalmente importatori di giovani bovini idonei all'ingrasso. Cos“ stando le cose e qualificando secondo l'ordine interno italiano la posizione giuridica soggettiva prevista dalla norma comunitaria, non si pu˜ non affermare che al privato era attribuito non giˆ un diritto soggettivo perfetto di partecipare all'importazione dei capi disponibili, ma un diritto fievole ab origine, la cui espansione a diritto soggettivo era condizionata al rilascio di un titolo d'importazione, per ottenere il quale egli poteva .soltanto vanta:i;-e un interesse l~gittimo. lrifatti,. il rilascio da parte dello Stato ital_iano del titolo anzidetto presentava tutte le caratteristiche. di una vera e propria autorizzazione amministrativa, in quanto era destinato a rimuovere volta per volta i limiti posti dal!~ norma comunitaria al concreto esercizio da parte del privato del diritto, a lui attribuito in via meramente potenziale, di effettuare importazioni, e in quanto doveva avvenire previo accertamento che ne ricorressero i presupposti e le condizioni e previo anche un apprezzamento discrezionale della situazione: quanto meno qualora le domande di titoli d'importazione superassero per numero di capi complessivamente richiesti quello massimo consentito all'Italia. Riguardo a quest'ultimo caso, infatti, la norma comunitaria non solo non disciplinava come andassero contemperati fra loro i contrapposti interessi degli aspiranti importatori, ma attribuiva sicuramente allo Stato italiano anche il potere di valutare in qual modo tale contemperamento risultasse pi conveniente ed opportuno per il soddisfacimento degli interessi pubblici collettivi di carattere interno, in vista dei quali esso (al pari della Repubblica Federale Tedesca) era stato scelto fra gli altri Stati membri. Se cos“ , ne deriva che l'eventuale illegittimitˆ del comportamento della Pubblica Amministrazione, dapprima nell'emettere il d.m. 23 maggio 1975, con cui tra l'altro si stabiliva una posizione(...) (1) degli allevatori e da cooperative .agricole, e poi col provvedere in conformitˆ in un determinato caso concreto, avrebbe dovuto essere fatta valere davanti al giudice amministrativo. NŽ consentiva, comunque, di proporre una domanda di risarcimento di danni da chi ritenesse leso il proprio interesse legittimo a seguito del diniego di un titolo d'importazione, trattandosi di danni non giuridicamente tutelabili, in quanto provocati, appunto, dalla lesione di un mero interesse legittimo. Nella specie, pertanto, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla domanda proposta dalla S.I.A. davanti al Conciliatore di Roma, per carenza assoluta di giurisdizione al riguardo. -(Omissis). (1) Manca qui nel testo della sentenza una parte del periodo, che pu˜ essere cos“ completato: ...di preferenza per le domande presentate da associazioni.... SEZIONE TERZA GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 11 giugno 1977, n. 2444 -Pres. Caporaso -Rel. Granata -P. M. Gambogi (concl. conf.) Simonetti in Dario Amelia (avv. Miceli) c. Ministero Pubblica Istruzione (avv. Stato Baccari). Competenza e giurisdizione á Questione di costituzionalitˆ esaminata in modo approfondito e non contenuto nei limiti della manifesta infondatezza dal giudice di merito ¥ Difetto di giurisdizione: esclusione. Rispetto all'intensitˆ e profonditˆ con cui il giudice ordinario o speciale esamina la questione di costituzionalitˆ della norma di cui chiamato a fare applicazione deve escludersi -quando la relativa indagine si concluda con una statuizione di manifesta infondatezza -che possa configurarsi un problema di misura della giurisdizione da esso esercitata. Motivi della decisione 1. -La Corte dei Conti, con la decisione impugnata, ha respinto nel merito la domanda dell'attuale ricorrente in base ad una interpretazione delle leggi 19 giugno 1970, n. 370 e 24 maggio 1970, n. 336 contraria a quella dalla medesima proposta, previa dichiarazione di manifesta infondatezza della questione di illegittimitˆ costituzionale sollevata in ordine alle norme cos“ interpretate. Con l'unico motivo di ricorso, la Simonetti deduce che con la menzionata decisione la Corte dei Conti, anzichŽ limitarsi ad una deliberazione Ç prima facie È della questione di costituzionalitˆ, contenuta nei limiti della Çmanifesta infondatezzaÈ, avrebbe invece compiuto una approfondita e esaustiva analisi degli addotti motivi di incostituzionalitˆ, Ç tradottasi in un sostanziale giudizio di legittimitˆ costituzionale delle Con l'interessante sentenza qui sopra pubblicata, le Sezioni Unite hanno opportunamente specificato che l'esame dell'eccezione di costituzionalitˆ da parte del giudice di merito pu˜ variare in Ç intensitˆ È nella sua misura d'esercizio solo quando conduca ad una valutazione di Çmanifesta infondatezzaÈ. Viceversa muterebbe il Ç tipo È di potere esercitato ove il giudice di merito investisse il Ç momento precettivo È della norma considerata (pronuncia positiva dell'illegittimitˆ costituzionale riversata in via esclusiva alla Corte costituzionale). PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE norme in contestazione È, cos“ invadendo la sfera di cognizione riservata alla Corte Costituzionale dall'art. 134, comma primo, Cost., e quindi incorrendo nel difetto di giurisdizione lamentato. 2. -Oppone l'Amministrazione resistente la inammissibilitˆ del ricorso sotto un duplice profilo: perchŽ con esso si chiederebbe alle Sezioni Unite di sostituirsi al giudice de quo nel sollevare la questione di costituzionalitˆ delle norme regolatrici del rapporto dedotto in causa; perchŽ, inoltre, il vizio prospettato non sarebbe in astratto configurabile come difetto di giurisdizione. 3. -Sotto il primo profilo la eccezi011e di inammissibilitˆ infondata. Vero che nelle conclusioni rassegnate con il ricorso, la Simonetti chiede a questa Corte Suprema, oltre che di Ç cassare la impugnata sentenza È, anche di Çemettere i provvedimenti conseguenziali per il giudizio sulla dedotta illegittimitˆ costituzionale della Çnormativa impugnata"á E deve riconoscersi che la seconda proposizione potrebbe, nella sua letteralitˆ, essere intesa come rivolta'. a sollecitare la diretta deliberazione, in questa sede, della questione di costituzionalitˆ, al fine di valutare la necessitˆ di investirne, o meno, la Corte Costituzionale. Il che ovviamente esulerebbe dall'ambito del sindacato esperibile dalle Sezioni Unite,' queste potendo -quando investite, come nel caso, del controllo limitato alla mera esistenza del potere giurisdizionale esercitato dal giudice speciale -porsi .questioni di legittimitˆ costituzionale solo delle norme attributive di quel potere, e non anche delle norme concernenti la disciplina del rapporto sostanziale, sul quale tale giurisdizione stata esercitata (Cass. S.U. 21 febbraio 1974, n. 495; Cass. S.U. ord. nn. 129-134 del 25 marzo 1974). Tuttavia il testo del ricorso univocamente esprime la denunzia, appunto, di un vizio attinente alla giurisdizione del giudice a quo per avere esso conosciuto funditus ci˜ che avrebbe dovuto deliberare solo prima facie, cos“ incorrendo in una duplice violazione delle regole sull'attribuzione e sul riparto della giurisdizione: quella di avere esercitato un potere di cui era privo (la cognizione funditus) e quella di av~re per con-, tro omesso di esercitare il potere di cui era investito (la deliberazione prima facie). Ed in questa prospettiva la conclusione della ricorrente, ap~ pare del tutto in linea con la natura ed i limiti della particolare impugnazione nel caso consentita ed quindi ammissibile (Cass. S.U. 2 febbraio 1976, n. 327), in quanto essa assume il significato di una domanda di cassazione senza rinvio relativamente alla statuizione (illegittimamente) resa e di cassazione con rinvio relativamente a quella (altrettanto illegittimamente) omessa, idonea in quest'ultima parte a reinvestire il giudice a quo del potere-dovere di pronunziarsi sulla questione di costituzionalitˆ nei meri limiti della Çmanifesta infondatezzaÈ e di adottare RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO provvedimenti di rimessione alla Corte Costituzionale conseguenziali all'eventuale negazione di essa. 4. -NŽ dell'ammissibilitˆ del ricorso. pu˜ dubitarsi, almeno alla stregua della giurisprudenza di queste Sezioni Unite, sul riflesso che la usurpazione da parte di un giudice ordinario o speciale di competenze spettanti alla Corte Costituzionale concreterebbe -attesa la indubbia appartenenza dell'uno e dell'altra a Çpoteri È certamente diversi, quand'anche si ammetta che l'attivitˆ della seconda possa qualificarsi in tutto o in parte giurisdizionale on valore omogeneo a quella del primo -non una questione di giurisdizione, ma un conflitto di attribuzioni (in principio configurabile anche in relazione agli atti giurisdizionali: Corte Cost. 27 dicembre 1974, n. 289 e 30 dicembre 1972, n. 211). Giˆ in precdenti arresti, infat!i, sono stati ritenuti ammissibili ricorsi alle Sezioni Unite per ragioni di giurisdizione in relazione ad asserite esorbitanze di organi giurisdizionali rispetto alla sfera di competenza della Corte Costituzionale, riconoscendosi altres“ che il vizio ádell'atto potenzialmente costitutivo del conflitto di attribuzioni tra diversi 1 poteri dello Stato possa essere fatto valere dal privato interessato (terzo rispetto alle figure soggettive pubbliche portatrici dei poteri in conflitto) come vizio di quello stesso atto, considerato nella eftettivitˆ della sua incidenza anche sulla di lui sfera di interessi giuridicamente protetti (Cass. S.U. 13 dicembre 1973, n. 3379 e 10 novembre 1973, n. 2966). 5. -L'eccezione di inammissibilitˆ invece fondata sotto il secondo profilo. Alla stregua dell'ordinamento positivo (legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23, comma secondo), il giudice ordinario o speciale indubbiamente tenuto a contenere la valutazione concernente la legittimitˆ costituzionale della norma applicanda nei limiti della Çmanifesta infondatezzaÈ, dovendo, ove tale questione gli appaia Ç non manifestamente infondata 'È rimetterne l'esame e la decisione alla Corte Costituzionale (Cass. S. U. citate ordinanze nn. 129-134 del 25 marzo 1974). La circostanza, peraltro, che l'inosservanza di tale regola sostanzi una violazione di legge, emendabile dal giudice dell'impugnazione quando investito di competenza a conoscere tale tipo di vizio, non significa pure che essa ridondi in difetto di giurisdizione. Invero, la eventuale esorbitanza -nel momento logico della valuá tazione -dal sindacato Çprima facieÈ di Çmanifesta infondatezzaÈ della questione di legittimitˆ attiene non alla identitˆ ed all'ambito del potere giurisdizionale spettante al giudice ordinario o speciale, ma unicamente al modo del suo esercizio. Sul piano qualitativo, l'indagine che si arresta alle soglie della Ç manifesta infondatezzaÈ e quella che esaurisce, invece, funditum, la verifica della legittimitˆ costituzionale di una data norma positiva non sono di ',~ PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE verse, variando soltanto la dimensione quantitativa dello stesso modello di giudizio logico-giuridico: muta, cio, non il Ç tipo È di potere esercitato, ma unicamente la Ç intensitˆ È del suo esercizio. Sempre che, naturalmente, l'esorbitanza concerna, ripetesi, il solo momento valutativo, mentre diversa potrebbe dover essere la conclusione quando l'esorbitanza investisse, invece, anch il momento precettivo (conducendo, ad esempio, ad una pronunzia affermativa della illegittimitˆ, sicuramente riservata dall'ordinamento in via esclusiva alla Corte Costituzionale). 6. -Deve pertanto escludersi che rispetto alla intensitˆ e profonditˆ, con cui il giudice ordinario o speciale esamini la questione di costituzionalitˆ della norma di cui chiamato a fare applicazione, possa configurarsi -quando la relativa indagine comunque si concluda con una statuizione di manifesta infondatezza -un problema di (misura della) giurisdizione da esso esercitata. Onde nella specie il ricorso inammissibile, in quanto rivolto a denunciare un (preteso) vizio della decisione impugnata non riconducibile in principio all'ambito della giurisdizione del giudice speciale che l'ha emessa. Ed in conformitˆ va statuito, con le conseguenze di legge. (Omissis). CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 25 giugno 1977, n. 2712 á Pres. Danzi - Rel. Vela -P. M. Del Grosso (conci. conf.) -Ministero Pubblica Istruzione (avv. Stato Sernicola) _c. Jannone Antonio (avv. Prosperetti) e Vitali Renzo (avv.ti Lombardi e Paleani). Competenza e giurisdizione -Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo -Impiego pubblico ~ Annullament.o di atto nella fase di costituzione o in corso di rapporto: effetti. (r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, artt. 26 e segg.). Se vanno proposte al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, le questioni derivanti dal rapporto di impiego pubblico, ossia le questioni delle quali il rapporto predetto costituisca il presupposto, il momento discriminatore fra giurisdizione generale di legittimitˆ e giurisdizione esclusiva va individuato nella presenza o meno di un atto di nomina non impugnato; fino a quando questo non esista, oppure sia in contestazione,' cosicchŽ si discuta sulla possibilitˆ, per il privato di ottenerlo (in tale generica previsione dovendosi includere la impugnazione di tutte le fasi del concorso e di altre operazioni preordinate alla nomina). non v' materia che per la giurisdizione degli interessi: peraltro se ad esso si sia provveduto dalla P. A. e non se ne impugni da alcuno la legit 542 R.\SSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO timitˆ, il rapporto di impiego non solo costituito, ma si pone alla base di ogni questione fra amministrazione e cittadino e ci˜ basta per radicare la giurisdizione esclusiva. (Omissis). -Sostengono le ricorrenti, che il Consiglio di Stato, accertando il duplice diritto del prof. !annone a conseguire gli effetti economici di un servizio non prestato e ad ottenere il conferimento dell'incarico per gli anni successivi, ha violato gli artt. 26 e segg. del testo unico approvato con r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, perchŽ si pronunciato in materia di responsabilitˆ della Pubblica Amministra;>:ione per lesione di interessi legittimi preesistenti all'instaurazione del rapporto. di impiego, e quindi a doppio titolo sottratta alla sua giurisdizione. Infatti, esse affermano, la situazione ripristinata dall'annullamento diversa a seconda che l'atto colpito sia stato emanato nella fase di costituzione, o nel corso del rapporto. Il 'privato che ottiene, a seguito di impugnazione innanzi al giudice amministrativo, l'annullamento del rifiuto di nomina, oppostogli dall'amministrazione, non consegue, per ci˜ stesso, il diritto ad essere assuntoá in servizio e viene a trovarsi in una posizione di aspettativa, suscettibile di soddisfazione unicamente e comple-á tamente con l'attribuzione del posto. Conseguentemente, se gli si riconoscessero dei benefici in considerazione del tempo intanto trascorso, si renderebbe l'amministrazione responsabile del comportamento tenuto prima della instaurazione del rapporto di impiego. AllorchŽ quest'ultimo, invece, sia giˆ in corso, l'annullamento del provvedimento illegittimo lo rende automaticamente di nuovo operante in tutti i suoi aspetti e quindi produce il ripristino dei diritti ádell'impiegato, sui quali si estende la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il ricorso non fondato. L'acuta argomentazione che ne costituisce il nucleo impone di precisare, anzitutto, che l'effetto dell'annullamento unico, sia la pronuncia emessa d'ufficio, o su ricorso amministrativo, o, infine, su ricorso giurisdizionale e consiste sempre e soltanto nell'eliminazione dell'atto illegittimo, oppure, secondo alcuni, della rilevanza di esso. A sua volta, tale eliminazione rende inevitabile il ripristino della situazione anteriore all'emanazione dell'atto illegittimo, a parte l'incidenza, su di essa, di fatti irriversibili, o di fatti sopravvenuti. Se, dunque, dopo l'annullamento il rapporto subirˆ ulteriori modificazioni, queste saranno necessariamente da ascrivere ad altri provvedimenti che l'amministrazione, vi fosse o meno tenuta, abbia adottato in luogo di quello annullato (la distinzione chiaramente posta, con riguardo alle pronuncie giurisdizionali, dal- La sentenza contiene alcune puntualizzazioni su temi non nuovi, ma suscettibili di riesame nel caso di specie per la particolare ed interessante prospettazione del ricorso. PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE l'art. 45 del testo unico sul Consiglio di Stato e dall'art. 26, secondo comma, della legge sui tribunali amministrativi; con riguardo alle decisioni dei ricorsi amministrativi, dall'art. 5 legge 24 novembre 1971, n. 1199). CosicchŽ, se e fino a quando tali atti. resteranno fermi, da essi e non dalla (esaurita) vicenda dell'annullamento che bisognerˆ procedere per impostare correttamente ogni problema derivante dal rapporto che ne stato costituito, modificato o estinto. ám qui la necessitˆ di distinguere, nella specie, gli effetti del duplice annullamento, pronunciato dal Ministero della Pubblica Istruzione il 16 gennaio 1973, del diniego di nomfo.a del prof. !annone e della nomina di altro docente, dagli effetti del conferimento dell'incarico al suddetto professore, decretato dal Rettore dell'Universitˆ di Perugia il 22 febbraio successivo. L'annullamento riport˜ gli aspiranti all'insegnamento nell'identica posizione in cui si trovavano quando l'illegittimo primo provvedimento del rettore non era stato ancora emanato, posizione che esattamente l'Avvocatura dello Stato qualifica come interesse. Il secondo provvedimento del Rettore super˜; invece, tale situazione, costituendo un rapporto di impiego fra l'amministrazione e Iannone. E poichŽ esso non fu impugnato nŽ dall'Amministrazione, nŽ dall'altro docente, mentre il prof. !annone se ne dolse solo perchŽ limitativo degli effetti che secondo lui avrebbe dovuto produrre, Ž evidente che quando il Consiglio fu chiamato a pronunciarsi su tale doglianza, quel rapporto erasi incontestabilmente instaurato e l'oggetto della controversia non investiva l'atto di nomina nella sua esistenza, ma,á proprio perchŽ questa non era pi in discussione, le sue conseguenze. E allora la soluzione del problema di giurisdizione (che l'unico del quale ci si possa occupare in questa sede) agevole. Se vanno proposte al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, le questioni derivanti dal rapporto di impiego pubblico, ossia le questioni delle quali il rapporto predetto costituisca il. presupposto, il momento discriminatore fra giurisdizione generale di legittimitˆ e giurisdizione esclusiva va individuato nella presenza o meno di un atto di nomina non impugnato. Fino a quando questo non esista, oppure sia in contestazione, cosicchŽ si discuta sulla possibilitˆ, per il privato, di ottenerlo -in tale generica previsioneá dovendosi includere la impugnazione di tutte le fasi del concorso e di altre operazioni preordinate alla nomina -non v' materia che per la giurisdizione degli interessi. Ma se ad esso si sia provveduto dall'amministrazione e non se ne impugni da alcuno la legittimitˆ, il rapporto di impiego non solo costituito, ma si pone alla base di ogni questione fra amministrazione e cittadino e ci˜ basta per radicare la giurisdizione esclusiva. RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 544 NŽ dato distinguere, come invece vorrebbe l'Avvocatura erariale, fra gli effetti della nomina, ed escludere che di alcuni di essi possa mai chiedersi l'accertamento in sede di giurisdizione esclusiva. Questa risulta individuata in base alla materia, ossia al rapporto sostanziale unitariamente inteso, e quindi solo ai suoi organi spetta definire in ogni possibile riflesso la reciproca posizione delle parti. Unica eccezione a questo chiaro criterio, e quindi unica distinzione possibile , piuttosto, quella (diretta a conservare una parte della giurisdizione ordinaria sui diritti dell'impiegato) fra questioni attinenti a diritti patrihloniali che siano, o meno, rispetto alla pronuncia di illegittimitˆ dell'atto o del provvedimento impugnato, conseguenziali, nel senso di cui agli artt. 7, terzo comma, legge n. 1034 del 1971 e 30, secondo comma, testo unico n. 1054 del 1924. Ond' che vanno proposte al giudice amministrativo le pretese le quali abbiano nel rapporto di impiego origine immediata e diretta e quindi trovino nella pronuncia sul com~ portamento dell'amministrazione giˆ implicata la valutazione del proprio fondamento, mentre vanno proposte al giuQice ordinario le pretese che abbiano una funzione risarcitoria dei danni che quel comportamento avrebbe provocato in aggiunta ai pregiudizi del primo tipo, indipendentemente da essi. Orbene, siccome l'istanza del prof. !annone al Consiglio di Stato aveva ad oggetto diritti derivanti direttamente ed immediatamente dal conferimento dell'incarico, nel senso testŽ chiarito, in quanto tendeva al conseguimento di tutti i vantaggi connessi alla nomina e prescindeva da ogni considerazione sulla colpa dell'amministrazione, solo il giudice Ç naturale È del pubblico impiego poteva stabilirne il fondamento. Il ricorso deve pertanto essere rigettato. -(Omissis). SEZIONE QUARTA GIURISPRUDENZA CIV~LE CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 2 febbraio 1977, n. 469 -Pres. Rossi - Rel. Virgilio -P. M. Raja (conf.) -Assessorato per i Lavori Pubblici della Regione Siciliana (avv. dello Stato Azzariti) c. Amministrazione Provinciale di Messina (avv. Moschella). Sentenza -Vizio di ultrapetizione -Estremi -(Cod. proc. civ. art. 112). Opere pubbliche -Rapporti tra enti pubblici per la realizzazione d'opera pubblica -Finanziamento e delegazione -Responsabilitˆ dell'ente delegante -Limiti. Il Giudice pu˜ sostituire al titolo della pretesa indicato dalla parte un titolo diverso senza violare il principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunziato, purchŽ dalla decisione non derivino effetti sostanziali pi ampi di quelli richiesti dalla parte (1). In caso di delega intersoggettiva per l'esecuzione di un'opera pubblica con onere del finanziamento a carico dell'Amministrazione delegante, l'esercizio del potere di controllo sul legittimo e corretto adempimento dell'incarico spettante al delegante, non costituisce per quest'ultimo fonte di corresponsabilitˆ verso i terzi per i danni provocati dal comportamento tenuto dal delegato (2). In caso di delega intersoggettiva il delegante pu˜ riversare sull'ente delegante tutte le spese relative all'esecuzione dell'opera; comprese quelle (1-3) La prima massima conferma i principi pi volte affermati dal S. C. in ordine ai criteri che determinano il vizio di ultrapetizione ritenendo che tale situazione si verifichi solo allorchŽ da parte del giudice si modifichi il petitum e non soltanto il titolo della domanda (jn senso conf. fra tante sent. 9 aprile 1975, n. 1305; sent. 24 febbraio 1975, n. 708; sent. 9 gennaio 1975, n. 48). Anche la seconda e la terza massima ribadiscono principi ormai consoá lidati nella giurisprudenza del S. C. in tema di cooperazione tra enti pubblici per l'esecuzione di opere di interesse collettivo (v. per riferimenti Cass. 11 luglio 1974, n. 2060, in questa Rassegna 1975, I, 156 ove richiami). Merita tuttavia di essere sottolineata l'affermazione contenuta nella terza massima in cui si conferma che la rivalsa spettante al delegato nei confronti del delegante per il rimborso delle spese sostenute pr l'esecuzione dell'opera riflette soltanto quelle utili o necessarie e non pure tutte quelle sostenute dallo stesso delegato, a meno che quest'ultimo non dimostri che le altre spese sono conseguenza di un inadempimento del delegante agli impegni derivanti a suo ¥ ¥ RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO per l'occupazione d'urgenza e l'espropriazione, ma non quelle derivanti da un comportamento colposo del delegato, a meno che l'ente delegante non si sia reso a sua volta inadempiente all'obbligo di fornire i fondi necessa.ri per il versamento delle indennitˆ dovute (3). carico dal rapporto di delega e finanziamento. (Conf. Cass. 6 agosto 1975, n. 2988 e Cass. 6 maggio 1972, n. 1395, in questa Rassegna 1972, I, 622-ove ulteriori richiami). CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 30 marzo 1977, n. 1217 -Pres. Mirabelli -Rel. Lipari -P. M. Del Grosso (diff.) -Anglani Donato (avv.ti Motzo e Salberini) -c. Ministero del Lavoro (avv. Stato Gargiulo). Lavoro ¥ Assunzione di personale in agricoltura senza le richieste alá l'Ufficio di collocamento á Sanzioni amministrative ¥ Ingiunzione á Opposizioni. (dJ_ 3 gennaio 1970, n. 7; !. 3 maggio 1967, n. 317). Lavoro . Urgente necessitˆ á Indifferibilitˆ delle opere ¥ Carattere obbiettivo. Il d.l. 3 gennaio 1970, n. 7 (norme sul collocamento dei lavoratori agricoli), nel richiamare, con riferimento alle sanzioni amministrative ivi erogate per l'assunzione di lavoratori senza il tramite dell'Ufficio di Collocamento, le norme di cui alla l. 3 maggio 1967, n. 317, equipara l'azione esperibile avverso i provvedimenti definitivi adottati dall'autoritˆ amministrativa in applicazione del decreto, a quella ordinaria prevista dall'art. 9 della legge n. 317/1967, che ne definisce la natura giuridica, e ne disciplina i relativi mezzi d'impugnazione (1). L'urgente necessitˆ che giustifica l'assunzione di manodopera al di fuori del competente Ufficio di Collocamento, non pu˜ ridursi al sogget tivo convincimento dell'indifferibilitˆ dei lavori, ma postula l'esistenza di requisiti obbiettivi e va rapportata allo spatium temporis che richiede rebbe il normale avviamento al lavoro tramite gli uffici (2). (1-2) Con la presente decisione, il S. C. ha consolidato la propria giurisprudenza in merito alla natura dell'opposizione all'ingiunzione di pagamento emessa cx art. 20 del d.!. 3 gennaio 1970, n. 7. Cfr. per un'analoga fattispecie, Cass. 9 gennaio 1976, n. 43, Foro it., Mass. 1976, 14. PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 547 CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 9 maggio 1977, n. 1786 -Pres. Mirabelli -Rel. Falcone -P. M. Leo (conf.) -.Gestione Commissariale della Ferrovia Penne-Pescara (avv. Stato Carbone) c. Curatela del Fallimento S.p.A. F.F.A. -Ferrovie Elettriche Abruzzsi (avv. Cipollone). Lavoro -Trasferimento dell'azienda -Mutamento nella titolaritˆ -Per manenza dell'elemento obbiettivo. (cod. civ., art. 2112). Lavoro -Sostituzione della p.A. al concessionario decaduto nell'eserci~io dell'impresa -Applicabilitˆ dell'art. 2112 -Sussiste. Fallimento -Somme versate a titolo di indennitˆ di anzianitˆ á Deducibilitˆ al passivo á Sussiste. Ai fini dell'applicabilitˆ dell'art. 2112 od. civ. . sufficiente verificare se si sia verificato un ¥mutamento nella titolaritˆ dell'azienda, indipendentemente dallo strumento giuridico adoperato, e ferme restando la struttura, l'organizzazione e l'entitˆ obbiettiva dell'azienda medesima (1). Anche quando la P. A. prosegua la gestione dal servizio svolto dal concessionario decaduto, si ha acquisto a titolo derivativo dell'organizzazione predisposta dal concessionario, e si realizza la ipotesi di sostituzione di un soggetto ad un altro nell'esercizio di un'impresa, disciplinata dalle norme di cui all'art. 2558 e segg. del cod. civ., e per quanto attiene ai rapporti di lavoro dall'art. 2112 cod. civ. (2). Saranno pertanto ammissibili al passivo del fallimento del concessionario decaduto le somme versate, a titolo di indennitˆ di anzianitˆ ai dipendenti del medesimo, trattandosi di rapporti che occorre continuare ai fini della prosecuzione del servizio (3). (1-3) Giurisprudenza costante, anche se la presente costituisce la prima applicazione del principio con riferimento alla insinuazione a passivo dei crediti per somme versate a titolo di indennitˆ di anzianitˆ. Cfr. per riferimenti, Cass. 14 luglio 1972, n. 2410, Giust. Civ., Mass. 1972, 1355; e, in dottrina, BARASSI, Il diritto del lavoro, Milano 1957, 221. CORTE D'APPELLO DI ROMA, Sez. Lav., 3 maggio 1977, n. 3732 -Pres. Del Giudice -Est. Pontrandolf“ -Universitˆ degli Studi di Roma (avv. Stato Freni) c. Li Gotti, G. (avv. Campana). Lavoro -Atto formale di nomina -Accezione rigoristica á Necessitˆ á Non sussiste. Lavoro -Rapporto di pubblico impiego á Ente pubblico -Rinvio a norme sostanziali sull'impiego privato -Ammissibilitˆ. RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 548 Lavoro -Contratto di lavoro a tempo -Contratto a fattura -Volontˆ dell'ente di inserire il dipendente nella propria organizzazione -Sussiste. L'atto formale di nomina, indispensabile per la sussistenza del rapporto di pubblico impiego, non deve essere inteso in senso rigoristico, quale atto unilaterale ed autoritativo avente natura giuridica di ammissione, ma pu˜ ben consistere in un atto scritto, dal quale risulti l'inserimento del lavoratore nell'organizzazione dell'Ente pubblico, dovendosi aver riguardo alla sostanza del rapporto (1). Il rapporto di pubblico impiegd'. pu˜ ben -essere regolato dalle norme sostanziali sull'impiego privato, specie quando l'Ente pubblico difetti di un regolamento disciplinante i rapporti con il personale non di ruolo, senza perdere con ci˜ la sua natura pubblica (2). Nulla vieta, pertanto, che un atto formale di nomina possa essere ravvisato in un contratto a fattura, o in contratti successivi definiti nel tempo, dovendosi ravvisare in questi, e nelle relative qualifiche (fatturista, contrattista) previste dalla legge, la volontˆ dell'Ente pubblico di proporre il dipendente all'incarico affidatogli (3). (Omissis). -Osserva la Corte che appare pregiudiziale, rispetto ad ogni altra questione di rito e di merito trattata nell'atto di gravame dall'appellante Universitˆ degli Studi di Roma, la questione della giurisdizione, se, cio, difetti la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della controversia de qua, come ritiene l'appellante, ovvero se sussista tale giurisdizione, come ritenuto dall'impugn.ata sentenza, sulla quale secondo opinione concorda anche l'appellato Li Gotti. A risolvere tale questione non interessa in alcun modo il carattere unitario o meno del rapporto vertito tra le .parti, carattere che potrebbe riguardare la questione -strettamente di merito -dell'applicazione, al caso di specie, del principio statuito dall'art. 2 dellaá legge 18 aprile 1962, n. 230, principio applicato dal primo giudice, dopo avere risolto in senso (1-3) La decisione, pur concernendo una fattispecie oggetto di ampio dibattito in giurisprudenza e dottrina, merita di essere segnalata per la pregevole sintesi del prob~ema di sempre pi strh1gente attua!litˆ, relativo aHa necessitˆ della sussistenza di un Ç atto formale di nomina ,, affinchŽ il rapporto di lavoro possa assurgere a rapporto di pubblico impiego, radicando la >giurisdizione innanzi al giudice amministrativo. La decisione riafferma peraltro il principio della irrilevanza, ai fini della qualificazione del rapporto, del modo in cui áesso venga disciplinato (normativa pubblica o privata), per ribadire l'assioma dello Ç inserimento ,, del dipendente nell'ambito organizzativo dell'Ente. PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 549 affermativo la pregiudiziale qustione della giurisdizione dell'A.G.O., avendo il detto giudice ritenuto sussistente, nonostante le reiterate assunzioni del Li Gotti da parte dell'Universitˆ, intervallate nel tempo, un collegamento fra i diversi periodi di lavoro e, quindi, un solo rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Interessa, invece, a prescindere dalla unitarietˆ o pluralitˆ di rapporti, stabilire la ricorrenza, nella specie, della figura del lavoro subordinato privato (come ritenuto dal primo giudice) ovvero del pubblico impiego (come ritiene l'appellante); questione che implica la preventiva risoluzione.. della natura del rapporto e, cio; se si tratti di lavoro subordinˆto oppôr~. di lavoro' autonome, posto. che il pOblko impiego un rapporto necessariamente di lavoro subordinato. Orbene, tenuto conto delle modalitˆ con cui fu espletata l'attivitˆ professionale del Li Gotti presso il Centro Ricerche Aerospaziali dell'Universitˆ degli Studi di Roma, attivitˆ svolta, in vari periodi, dal 1¡ marzo 1963 al 30 novembre 1971, previa assunzione del Li Gotti dagli organi direttivi di tale Centro, dapprima con un contratto Ç a fattura È e poi con ripetuti contratti di prestazione d'opera, sembra alla Corte che esattamente il primo giudice abbia ritenuto la sussistenza del lavoro subordinato nelle prestazioni lavorative del Li Gotti, e che sulla natura del rapporto, o dei rapporti, non esista sostanziale contrasto tra le parti; dovendosi rilevare che la stessa Universitˆ appellante, sostenendo decisamente la tesi del rapporto di pubblico impiego, ha ammesso implicitamente la natura subordinata delle prestazioni del Li Gotti, ancorchŽ, ma senza molta convinzione, abbia fatto un cenno, nell'atto di gravame, anche alla tesi del rapporto di lavoro autonomo (o di opera professionale senza vincolo di dipendenza). Ed invero, come esattamente rilevato dal primo giudice nell'impugnata sentenza, la natura subordinata delle prestazioni lavorative del Li Gotti era conclamata da numerosi univoci elementi e, in particolare, dai seguenti: espletamento, da parte del Li Gotti, della sua attivitˆ lavorativa presso il Centro Ricerche Aerospaziali dell'Universitˆ secondo le di- Impossibile offrire una panoramica della dottrina e giurisprudenza -legata spesso a minuziose questioni concernenti l'atto di nomina -sviluppatasi in materia. Basti ricordare l'ancorˆ attuale scritto dell'AZZARITI G. in Foro it. 1949, III, 98 ed, in tempi pi recenti la monografia del DE FINA G. (Foro it. 1972, V, 194) e del SATTA F. (Foro it. 1972, I, 311), a testimoniare l'erosione del postulato della rigorosa formalitˆ dell'atto di nomina. In giurisprudenza, per la tesi pi rigoristica, pu˜ vedersi Cass. SS,UU, 8 gennaio 1975, n, 27, Foro it. 1975, I, 570, per la soluzione pi ampia ed al passo con i criteri sostanziali inerenti la natura del rapporto, Cass. 25 gennaio 1975, n, 293, Giust. Civ. Mass., 1975, 144. RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO rettive e gli ordini impartiti dai dirigenti del Centro (prof. Broglio ed altri); mancanza di qualsiasi rischio economico a carico del Li Gotti ed esclusiva utilizzazione, da parte del medesimo, di attrezzature e materiali del Centro o di chi per esso; corresponsione di una retribuzione fissa mensile, in misura predeterminata e costante, degli assegni familiari e della 13" mensilitˆ, nonchŽ richia~o ripetuto ed esplicito, da parte degli organi direttivi del menzionato Centro e dell'Universitˆ di Roma, a fatti ed istituti tipici del lavor9 subordinato (stipendio, ferie, indennitˆ di liquidazione, dimissioni dall'impiego, ecc.); assicurazioni I.N.P.S. e I.N.A.i.L.; osservanza di un determinato orario giornaliero di lavoro ed espressa previsione anche del lavoro straordinario da effettuarsi secondo le esigenze del servizio. Naturalmente, l'accertata natura subordinata delle prestazioni effettuate dal Li Gotti costituita la premessa per l~ risoluzione della questione del carattere del rapporto, questione da cui dipendeva la risoluzfone della questione di giurisdizione: onde si trattava di stabilire se si verteva in materia di rapporto privatistico di lavoro subordinato, devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario, ovvero in materia di rapp˜rto di pubblico impiego, devoluto alla giurisdizione del giudice amministrativo. Il richiamo del primo giudice al principio, secondo cui non basta che il rapporto venga instaurato con un ente pubblico per potersi parlare di pubblico impiego, indubbiamente esatto; come, dovendosi escludere la ricorrenza, nella specie, di un rapporto privatistico di lavoro subordinato sotto il profilo della dipendenza del lavoratore da un ente pubblico economico, ai sensi del'art. 409 n. 4 c.p.c. (nuova formulazione v. anche l'abrogato art. 429, n. 3 c.p.c.), non essendo un'universitˆ statale di studi ente pubblico economico, altres“ esatto il richiamo del primo giudice all'art. 409, n. 5 c.p.c. (nuova formulazione -v. anche l'abrogato art. 429, n. 4 c.p.c.) e al principio, desumibile da tale norma, secondo cui sussiste una generale devoluzione al giudice ordinario delle controversie relative a rappo1;'ti di lavoro dei dipendenti di enti pubblici e ad altri rapporti di lavoro pubblico, semprechŽ non siano devoluti dalla legge ad altro giudice. Ed invero, si tratta di individuare quali siano le der˜~ ghe alla devoluzione di tali controversie al giudice ordinar.io, deroghe che, per prevalenti dottrina e giurisprudenza, si risolvono nell'esistenza di uh rapporto di pubblico impiego, la cui cognizione devoluta per legge al giudice amministrativo, per ritornare alla regola della giurisdizione del giudice ordinario, con conseguente applicabilitˆ del rito speciale del lavoro di cui alla legge n. 533/1973, quando, invece, il rapporto á dell'impiegato con l'ente pubblico non sia costituito mediante il c.d. Çatto formale di nomina È, finalizzato all'inserimento del lavoratore nell'organizzazione dell'ente pubblico e nell'ambito dei fini istituzionali di questo, ovvero quando non si tratti di vero rapporto di lavoro subordinato, PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE sibbene di rapporto contrattuale di lavoro autonomo (o di opera professionale), nel quale ultimo caso 1-che si giˆ escluso in precedenza difetta del tutto l'inserimento del lavoratore nell'organizzazione dell'ente pubblico e s“ al di fuori dello stesso concetto di Ç impiego È, pubblico o privato che dir si voglia. Ci˜ premesso, se indubbiamente esatti sono i richiami, come sopra fatti dal primo giudice, ai principi e alle norme suindicati, non altrettanto esatta appare alla Corte la conclusione a cui pervenuto il giudice stesso nell'escludere, nella particolare fattispecie, la figura del rapporto di pubblico impiego, e ci˜ nel ritenuto, ma erroneo, presupposto della ánon ricorrenza dell'atto formal~ di nomina e dell'inserimento del dipendente nella struttura organizzativa dell'ente pubblico e nell'ambito dei compiti istituzionali di questo. Quanto all'atto di nomina, il primo giudice, richiamata la necessitˆ che si tratta di un atto unilaterale e autoritativo avente natura giuridica di ammissione, ha escluso, nella specie, il predetto atto, e ci˜ perchŽ il rapporto era stato instaurato e si era svolto in forza di un contratto di prestazione Ça fatturaÈ e di successivi contratti di "prestazione d'opera, stipulati in posizione paritetica tra le parti. Egli ha per˜ mostrato di ignorare che quell'atto autoritativo imputabile alla Pubblica Amministrazione, nel quale deve individuarsi l'atto di nomina (Cass. civ., S.U., 21 ottobre 1972, n. 3175), non va considerato in senso rigoristico, e pu˜ ben consistere, per giurisprudenza decisamente prevalente, in un atto scritto da cui risulti l'inserimento del lavoratore nell'organizzazione dell'ente pubblico e, cio, nella mera esistenza formale dell'atto indipendentemente da qualificazioni formali e da elementi puramente nominalistici, dovendosi aver riguardo alla sostanza del rapporto (Cons. di Stato, Sez. IV, 24 maggio 1974, n. 200, Severini -C.O.N.I., Foro amm., 1974, I, 2, 586); come pu˜ consistere in un qualsiasi atto della Pubblica Amministrazione che, interpretato secondo le regole ermeneutiche, dimostri la volontˆ dell'ente di costituire un rapporto di pubblico impiego (Cass. civ., S.U., 18 gennaio 1975, n. 222); ovvero in un qualsiasi atto scritto, anche non diretto espressamente a tale fine, che tuttavia esprima la volontˆ dell'ente di dar vita al rapporto di pubblico impiego, inteso, questo, come rapporto in cui la prestazione d'opera di un determinato soggetto viene utilizzata in modo continuativo con inserimento del lavoratore nella propria organizzazione burocratica (Cass. civ., S.U., 8 gennaio 1974, n. 27). E ci˜ a tacere dell'altro orientamento giurisprudenziale, sul quale si potrebbe anche dissentire, ma che a maggior ragione costituirebbe un sostegno alla tesi del rapporto di pubblico impiego, e che risolve il c.d. Çatto formale di nominaÈ in un qualsiasi elemento concludente (es.: ordine di servizio, pagamento di stipendi, concessione di congedi) che, 552 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO a prescindere da un provvedimento iniziale di assunzione, faccia presumere la costituzione di un rapporto di pubblico impiego; ovvero in una qualsiasi manifestazione di volontˆ dell'ente, concretizzata in atti contestuali o successivi all'assunzione e rilevabili anche soltanto ai fini della prova del conferimento dell'incarico (es.: reiterata conferma delle fun~ zioni da parte dell'organo amministrativo dell'ente in sede di approvazione della corrispondente spesa); con il che, come appare evidente, si viene a dare rilievo, pi che all'atto scritto, comunque qualificato, al semplice purchŽ inequivocabile comportamento dell'ente pubblico, da cui si possa desumere la sua volontˆ di avere l'impiegato alle proprie dipendenze (Cass. civ., S.U., 4 marzo 1974, n. 596; Cass. civ., S.U., 21 giugno 1975, n. 2485). Ond' che, se appare pi convincente l'orientamento che richiede l'atto scritto per la costituzione di un rapporto di pubblico impiego, tale. atto va considerato ~ prescindere da qualificazioni puramente formali e nominalistiche, dato che alla configurazione del rapporto stesso non osterebbe neppure l'enunciazione, nell'atto stesso, del proposito della Pubblica Amministrazione difforme da quello di dar vita al rapporto di pubblico impiego, proposito espresso, ad es., con la clausola Ç senza rapporto di impiegoÈ (Cass. civ., S.U., 25 gennaio 1975, n. 292), purchŽ, comunque, vi fosse inserimento del lavoratore nell'organizzazione dell:ente pubblico e nell'ambito dei fini istituzionali di questo. Ma quel che importa rilevare che il rapporto di pubblico impiego ben pu˜ essere regolato dalle norme sostanziali sull'impiego privato, specie quando, per il personale non di ruolo, man.chi un regolamento organico dell'ente, senza con ci˜ perdere la sua natura pubblica, Çdata dalla natura istituzionale dell'ente datore di lavoro e dalla strumentalitˆ del rapporto ai fini propri dell'ente stessoÈ (Cass. civ., S.U., 23 maggio 1969, n. 1811): e ci˜ ai fini dell'affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo. Ne deriva che, potendosi prescindere, ai fini dell'atto di nomina, dalle qualificazioni usate e, quindi, anche dallo strumento adottato, nulla vietava che atti di nomina potessero essere ravvisati, nella specie, nel contratto Ç a fattura È, inizialmente stipulato, e nei successivi contratti definiti di prestazioni d'opera, a nulla rilevando che tali tecniche áimpieg~te fossero simili a quelle in voga nel rapporto privatistico di lavoro subordinato: onde ben poteva ammetersi che la ÇánominaÈ e la proposizione del Li Giotti c,tll'incarico affidatogli avessero trovato titolo, di volta in volta, nella Ç fattura È e nel Ç contratto È e, cio, in titoli e qualifiche (fatturista, contrattista) previsti dalla legge. Pertanto, non hanno rilievo, ad escludere il rapporto di pubblico impiego, gli elementi posti in risalto dal primo giudice per negare qualsiasi connotato pubblicistico al rapporto de quo e, cio: la non avvenuta assunzione del Li Gotti tramite concorso pubblico (art. 97 Costit.), dato PARm I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE che questo poteva ben mancare, specie per la costituzione di un rapporto, si di durata, ma a termine, e riguardante un impiegato non di ruolo; il mancato richiamo, nel contratto di prestazione Ç a fattura È e in quelli successivi di prestazione d'opera, a norme di carattere legislativo o regolamentare proprie del pubblico impiego; la previsione delle assicurazioni I.N.P.S. e I.N.A.I.L. proprie, ma non in via esclusiva, del rapporto di lavoro privato; la cancellazione nel cori.tratto 21 aprile 1967, redatto su modulo a stampa, di una clausola predisposta che prevedeva l'adeguamento retributivo del dipendente a quello del personale statale, (nella quale ultima circostanza il primo giudice ha ravvisato la volontˆ dell'ente di sottrarre il rapporto alla disciplina del pubblico impiego); e cos“ via. Piuttosto, decisivo per la qualificazione del rapporto come di pubblico impiego e tale da qualificare lo stesso atto di nomina, era l'ulteriore elemento rappresentato dalYinserimento dell'impiegato nella struttura organiz2lativa dell'ente nell'ambito dei compiti istituzionali di questo, elemento che il primo giudice -come ritiene la Corte -ha ingiustamente ed erratamente escluso. Ed invero, pacifico in causa che, a seguito dei vari contratti stipulati tra il Centro Ricerche Aerospaziali dell'Universitˆ degli Studi di Roma, diretto dal prof. Luigi Broglio, e l'ing. Li Gotti, quest'ultimo svolse un'attivitˆ lavorativa avente per oggetto la collaborazione ai lavori di progettazione, affidati al suddetto Centro, e finalizzati alla realizzazione di vari impianti tecnici da installar a bordo della piattaforma galleggiante del missile vettore S. Marco e, comunque, da utilizzare nel poligono di lancio e nell'ambito del progetto S. Marco. Tanto rilevato, si osserva, anzitutto, che l'inserimento del Li Gotti nella struttura organizzativa del suddetto Centro di ricerche, facente parte dell'Universitˆ di Roma, era comprovato dalla sua immissione in una di quelle categorie non di ruolo e diverse da quelle del personale docente, previste e definite come Ç fatturista È e Ç contrattista È, ci˜ non pertanto estranee all'organizzazione dell'Universitˆ, sia pure nell'ambito del summenzionato Centro. Inoltre, non potevasi negare che tale inserimento fosse avvenuto per \ i fini propri dell'ente universitario, onde non pu˜ assolutamente condi vidersi l'opinione del primo giudice che l'attivitˆ lavorativa del Li Gotti esulasse dai compiti istituzionali dell'Universitˆ e che la progettazione relativa al Ç Programma S. Marco È, alla quale fu interessato il Li Gotti, non fosse stata indirizzata a finalitˆ pubbliche, ma a finalitˆ emi nentemente produttivistiche analoghe a quelle di un qualsiasi altro pri vato imprenditore. Tutto ci˜ sommamente da contestare poichŽ, in tale modo, si venuto a negare che fine istituzionale, anche se non esclu sivo, di una universitˆ .di studi possa essere quello della promozione di ricerche, concretizzantesi nella progettazione di opere di progresso scien tifico, e si venuto con ci˜ ad equiparare l'attivitˆ svolta dall'Universitˆ RA!')SEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 554 di Roma, tramite il suddetto Centro di Ricerche Aerospaziali, nella progettazione relativa al Ç Programma S. Marco È, a quella svolta da un qualsiasi imprenditore privato mosso da fine di lucro, fine, questo, che era nettamente da escludersi nel caso dell'Universitˆ di Roma. Come da contestare quanto dovrebbe desumersi, sia pureá per implicito, dall'impugnata sentenza, e, cio, che il personale dell'Universitˆ, per essere veramente tale, debba essere impegnato a scopi esclusivamente didattici, e non anche a scopi di progettazione e di ricerca. Ne deriva che, affermato il rapporto di pubblico impiego, in riforma dell'impugnata sentenza, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a pronunciarsi sul rapporto dedotto in causa, perchŽ la giurisdizione appartiene al giudice .amministrativo. -(Omissis). SEZIONE QUINTA GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA . CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 18 gennaio 1977, n. 1 -Pres. De Capua Est. Pignataro -Buratti (avv. Romagnoli) c. Ministero Pubblica Istruzione (avv. Stato Ferri), Silvestri ed altro (n.c.). Beni culturali e ambientali -Cose di interesse storico e artistico -Notificazione di cose mobili di proprietˆ privata -Destinatario -Custode giudiziario -Limiti. Atto amministrativo -Obbligo della motivazione -Natura del provvedimento ¥ Effetti. Beni culturali e ambientali ¥ Provvedimento di temporanea custodia ex art. 14 1. 1 giugno 1939 n. 1089 ¥ Necessitˆ di una congrua motivaá zione ¥ Sussiste. PoichŽ il vincolo di una cosa mobile di interesse artistico e storico previsto dall'art. 3 della l. 1¡ giugno 1939, n. 1089, deve essere notificato ai privati proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo della cosa stessa, il provvedimento adottato ai sensi dell'art. 14 della stessa legge per la temporanea custodia dell'opera presso un istituto statale (museo p galleria) per assicurare la custodia ed evitare il deterioramento dell'opera medesima non pu˜ essere adottato nei confronti del custode giudiziario di un'opera sequestrata per ordine cautelare del Pretore, ma va notificato direttamente al privato possessore animo domini (1). (1-3) Brevi cenni in tema di provvedimenti .di tutela di beni culturali ex art. 14 legge 1 giugno 1939 n. 1089. ' Il caso esaminato nella decisione che si annota riguardava un provvedimento con il quale il Ministro della P. I. (ora Ministro per i beni culturali e ambientali) aveva disposto la temporanea custodia presso la Galleria Nazionale dell'Umbria di Perugia di una statua lignea raffigurˆnte Madonna col Bambino in trono, e quindi di una cosa mobile, intorno alla cui privata proprietˆ si contendeva e che. era stata assoggettata a giudiziale sequestro. IJ provved1mento dmpugnato risulta adottato ex art. 14 L 1¡ giugno 1939, n. 1089; esso era stato preceduto dal provvedimento ministeriale di notifica di interesse artistico e storico particolarmente importante della statua, notifica effettuata direttamente al Soprintendente ai monumenti e gallerie dell'Umbria in qualitˆ di sequestratario giudiziario dell'opera. L'annullamento del provvedimento cautelare adottato ex art. 14 '1egge citata stato collegato dalla Sez. IV alla ineff.icacia della notifica del vincolo in quanto fatta al semplice detentore-sequestratario giudiziario della cosa e al conseguente difetto di presupposto per l'emanazione dello stesso provvedimento cautelare. Invero l'art. 3 della legge n. 1089/1939 prevede la notifica del vincolo in forma amministmtiva ai privati proprietari, possessori o detentori a qualsiasi 556 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO Deve essere motivato il provvedimento amministrativo che risulti del tutto incomprensibile, in relazione agli eventi di fatt(J e alle posizioni giuridiche cui si ricollega, in difetto di sufficiente e idonea motivazione (2). Non costituisce motivazione congrua e idonea per un provvedimento di temporanea custodia ex art. 14 l. 1¡ giugno 1939, n. 1089, di un bene titolo (cfr. Sez. VI, 11 maggio 1960, n. 319, in Il Consiglio di Stato 1960, I, 990). Il Soprintendente, nella qualitˆ di sequestratario giudiziario, non certamente privato detentore, ma -come qualificato nella decisione che si annota -detentore pubblico munere. :t!. pur vero che vi era controversia sulla proprietˆ dell'opera; non poteva peraltro escludersi la titolaritˆ dell'animus possidendi e quindi la qualifica di possessore in capo al ricorrente, nei cui confronti quindi la notifica del vincolo andava effettuata. NŽ in contrario potrebbe addursi la natura del vincolo, che costituisce Ç un mezzo per qualificare giuridicamente la cosa che ne oggetto e quindi ha un carattere prevalentemente realeÈ (cfr. CANTUCCI, La tutela giuridica delle cose di interesse artistico, Padova .1953, 348), per dedurn.e il corollario che non importa tanto l'indagine, da parte della P. A., circa la particolare qualificazione giuridica dell'animus del notificando, quanto, piuttosto e semplicemente, l'accertamento del soggetto che in quel determinato momento (in cui il vincolo viene imposto) si trova in una particolare relazione di fatto con l'oggetto meritevole di tutela. Non si dimentichi, comunque, che -sia pure per limitati effetti -la notificazione irrilevante in relazione a certi poteri di intervento dell'Amministrazione suá beni di interesse storico e artistico (cfr. ad es. art. 20, 2¡ comma, I. 1089/,1939, che consente ahl'Amministraiiione :la facoltˆ di sospensione di favori in!íziati dai.privati contro iii! disposto de~li artt. 18 e 19, indipendentemente daJJ..la circostanza che H bene sia stato o meno oggetto di notifica); trattasi, peraltro, di ipotesi eccezionali, fra le quali non rientra la disciplina cautelare prevista dall'articolo 14, anche se, de iure condendo, sarebbe senz'ailtro auspicabile una modifica legislativa deihl'art. 15 che lo aHineasse quantomeno a!Jla previsione giˆ contenuta nel rkhiamato art. 20 (dintervento !ímmediato e regolar.izzazione del vincolo in un secondo tempo). La attribuzione di una pi ampia possibHitˆ di manovra sui beni mobi1i da parte dei Soprintendenti appare, !invero, diffid1mente contestabhle ove si consideri H notevole margine di rischio (perdita, alienazione, sottrazfone, fur.to, distruzione, folsicatlone) cui sottoposto -anche !ín ¥tempi brevi, come l'esperienza insegna -í'l bene mobiile di interesse artistico, storico e culturale. Qualche perplessitˆ suscita, invece, la seconda parte della decisione in rassegna, laddove il provvedimento annullato stato anche considerato nella sua sostanziale struttura Ç inesplicabile È per mancanza di idonea e congrua motivazione. Dall'esame del provvedimento impugnato risulta che in esso vi era l'accenno ad una Ç vertenza giudiziaria attualmente in corso È; tale accenno ben poteva e doveva considerarsi un semplice richiamo storico, senza peraltro rivestire affatto il carattere di motivazione in senso tecnico (anche se -a nostro sommesso avviso -la contesa giudiziaria sulla proprietˆ ben potrebbe motivare da sola un provvedimento ex art. 14, posto che la presumibile e notorfa .Jungaggine delle vertenze giudiziarie, e in ispecie di quelle in cui si discute della proprietˆ di opere di interesse storico e artistico, pu˜ sempre costituire possibile rˆgione di temuto pregiudizio per la conservazione dell'opera, posto che nessuno dei contendenti, che potrebbe vedersi escluso, all'esito della lite, da PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 557 storico o artistico vincolato e sottoposto a custodia giudiziaria per ardine cautelare del Pretore, il semplice richiamo alla pendenza di una controversie giudiziaria e alla apodittica e generica affermazione della urgenza di provvedere (3). ogni diritto sul bene, pu˜ ad esempio avere interesse ad accollarsi medio tempore gli oneri di conservazione e restauro). Il provvedimento impugnato conteneva, peraltro, una motivazione esplicita Ç ... a garanzia della conservazione dell'opera e della tutela della destinazione e dei diritti di uso e godimento acquistati dal pubblico, urgente provve ¨re ˆllaá temporanea custodia della statua presso un pubblico istituto È: dedurre da tale circostanziata enunciazione l'inesplicabilitˆ del provvedimento per mancanza di idonea e congrua motivazione sotto wl profMo della urgenza ci sembra invero eccessivo; sia sotto il profilo conservativo (che per le opere lignee costituisce notoriamente un problema scientifico estremamente delicato e difficile e richiede spesso tempi brevissimi di intervento e idonee attrezzature), sia sotto il profilo dellˆ destinazione al pubblico godimento il provvedimento appare sufficientemente motivato; nŽ alcuna correlazione, infine, poteva essere posta tra I'Ç urgenzaÈ (indicata nel provvedimento e direttamente collegata solo alle esigenze di tutela e conservazione richiamate nella motivazione sopra riprodotta) e il regime di custodia giudiziaria cui la statua era sottoposta, considerata la pi volte ricordata specifica ed esclusiva finˆlitˆ di tutela cui diretto il provvedimento ex art. 14 (c!“r. GRISOLIA, La tutela delle cose d'arte, Roma 1952, 342), che non impinge minimamente sulle vicende giuridiche e giudiziarie nelle quali per avventura (o meglio per sua disavventura) l'opera si trovi coinvolta. RAFFAELE TAMIOZZO CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 18 gennaio 1977, n. 3 -Pres. De Capua Est. Trotta -Montalbano (avv.ti Caroselli, Casales, Provenzani) c. Ministero Finanze (avv. Stato Camerini). Giustizia amministrativa -Ricorso -Cessazione della materia del contendere -Presupposti -Sostituzione integrale dell'atto impugnato con altro atto -Diversitˆ nella motivazione -Irrilevanza. Giustizia amministrativa -Ricorso -Cessazione della materia del contendere -Presupposti -Sostituzione dell'atto impugnato con altro atto Irrilevanza in ordine ai motivi del ricorso -Effetti. Pubblico impiego -Dispensa dal servizio -Erronea e difettosa partecipazione della assegnazione del termine per produrre le osservazioni Effetti. Qualora la pubblica amministrazione adotti un nuovo provvedimento che sostituisca integralmente quello precedentemente impugnato pur essendo anch'esso negativo per il ricorrente e solo diverso nella motiva 558 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO zione, va dichiarata ugualmente la cessazione della materia del conten dere (1). Qualora il nuovo provvedimento adottato dalla p.a. non abbia alcun effetto in ordine ai motivi di ricorso addotti dal ricorrente avverso altro precedente provvedimento, pure negativo, non potrˆ essere dichiarata la cessazione della materia del contendere (2). Qualora si dia al pubblico impiegato comunicazione preventiva della dispensa dal servizio per infermitˆ (provvedimento che peraltro dovrˆ essere adottato solo in un secondo tempo), con preavviso che lo stesso interessato verrˆ inviato a produrre entro un dato termine le proprie osservazioni, tale erronea e difettosa partecipazione dell'assegnazione del termine deve essere equiparata alla mancanza della comunicazione pre, ávista dall'art. 129, 3¡ comma, t.u. 10 gennaio 1957, n. 3, con conseguente illegittimitˆ dello stesso provvedimento di dispensa dal servizio per in fermitˆ (3L á (1-3) La decisione si allinea alla costante giurisprudenza del Consiglio di Stato in tema di ,cessazione della materia del contendere (cfr. ad es. Sez. VI, 25 settembre 1974, n. 265 in Il Consiglio di Stato 1974, I, 1057; Sez. IV, 4 dicembre 1974, n. 900, ivi, 1974, I, 1592; in dottrina cfr. GALTIERI C., La cessazione della materia del contendere davanti ai Tribunali Amministrativi Regionali, in Il Consiglio di Stato 1974, Il, 1187, con ampi richiami di dottrina e giurisprudenza). CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 15 febbraio 1977, n. 115 -Pres. De Capua -Est. Giovannini -Soc. Cantieri riuniti dell'Adriatico (avv. Dimini, Riancouti e :aiamonti) c. Ministero Tesoro (avv. Stato Ciardulli). Contratti di guerra -Liquidazione e sistemazione -Giurisdizione amministrativa sulle controversie di sistemazione -Sussiste. áContratti di guerra -Natura discrezionale dell'attivitˆ di sistemazione Applicabilitˆ del principio di uniformitˆ di trattamento -Effetti. Atto amministrativo -Difetto di motivazione -Allegazioni difensive del 1'Amministrazione in giudizio -Non sono idonee ad integrare la moti vazione. Ai sensi dell'art. 5 4ecreto legislativo 25 marzo 1948, n. 674, il Commissariato per la liquidazione e sistemazione dei contratti di guerra investito di due compiti specifici: a) liquidazione delle somme dovute in dipendenza dei contratti; b) sistemazione in senso stretto dei contratti medesimi; solo le controversie relative al secondo di tali compiti rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo, poichŽ la sistemazione strictu sensu comporta la necessitˆ di adottare libere scelte circa il PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 559 nuovo e pi conveniente assetto del rapporto negoziale, configurando os“ l'esercizio di una potestˆ tipicamente amministrativo-discrezionale (1). La natura discrezionale dell'attivitˆ di sistemazione dei contratti di guerra comporta la necessitˆ del rispetto del principio della uniformitˆ di trattamento nel senso che, qualora sia stato seguito un certo indirizzo in materia di lavori eseguiti per ordine dei tedeschi dopo VB settembre 1943 su precedenti commesse italiane e sia stata riconosciuta la prosecuzione delle commesse nei limiti della differenza fra importi dovuti e somme corrisposte dai tedeschi, sempre necessario motivare le ragioni che determinino .un criterio di sistemazione del contratto diverso da quello seguito per prassi (2). La carenza di motivazione del provvedimento impugnato non pu˜ essere eliminata con le allegazioni difensive dell'Amministrazione in sede giurisdizionale amministrativa (3). (1-3) Ha confermato la g,iurisdizione deiH'A.G.O. suUe azioni relative a!hla Hquidazione ,e ag1i mderunizzi di cui al~a ~ett. e) art. 5 decreto ~eigi:slativo 25 marzo 1948, n. 674, Sez. IV 311 gennao 1970, n. 50 in Il Consiglio di Stato 1970, I, 27; cfr. anche Sez. IV 10 ottobre 1969, n. 497, ivi, 1969, I, 1531; Sez. IV, 11 dicembre 1968, n. 762, ivi, 1968, I, 2026. L'ultima massima conferma una giurisprudenza consolidata (cfr. fra le tante Sez. IV, 28 ottobre 1975, n. 926, ivi, 1975, I, 1093; Sez. V, 29 gennaio 1976, n. 154, ivi, ,1976, I, 70; T.A.R. Lazfo II Sez. 9 apri:le 1975, n. 117,á in I Tribunali Amministrativi Regionali 1975, I, 1109. CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 15 febbraio 1977, n. 117 -Pres. De Capua -Est. Giovannini -Lucentini ed altri (avv. Virga e Fidenzio) c. Ministero Lavori pubblici (avv. Stato Azzariti) e Comune di Marsala (avv. Giacalone). Ricorso giurisdizionale á Soggetti nei confronti dei quali decorre il termine per l'impugnazione ¥ Individuazione ¥ Criteri. Piano di ricostruzione ¥ Termine per impugnazione del decreto di approvazione ¥ Decorrenza nei confronti dei proprietari dei beni interessati ¥ Effettiva conoscenza dell'atto ¥ Necessitˆ della espressa menzione nel provvedimento ¥ Non sussiste. Ricorso giurisdizionale ¥ Parti nel giudizio ¥ Controinteressati ¥ Interesse di mero fatto á Rilevanza. Edilizia e urbanistica ¥ Piano di ricostruzione -Approvazione del progetto lavori ¥ Impugnativa ¥ Evocazione o intervento in giudizio del Comune interessato. Edilizia e urbanistica á Piano di ricostruzione -Attuazione á Ultrattivitˆ dell'efficacia dei piani á Criterio di applicazione. RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 560 Espropriazione per pubblica utilitˆ -Termini -Datazione specifica -Non occorre -Riferimento ad eventi non esattamente determinabili temporalmente -Necessitˆ di individuaZione del limite massimo per l'esecuzione dell'opera -Sussiste. Espropriazione per pubblica utilitˆ -Termine inizio espropriazione e lavori -Prefissione -Obbligatorietˆ. Edilizia e urbanistica -Aree assoggettate a piano di ricostruzione -Scelta Censura sulla legittimitˆ della scelta dedotta in sede di impugnazione di atti esecutivi -Preclusione. Al fine di individuare i soggetti nei confronti dei quali prevista la decorrenza del termine per l'impugnazione dalla notificazione, comunicazione o effettiva conoscenza dell'atto non basta far riferimento ai soggetti che l'atto stesso elenca nominativamente, ma si deve aver riguardo ai reali destinatari diretti dell'atto medesimo (1). é alla data di effettiva presa conoscenza del decreto di approvazione del progetto dei lavori per un piano di ricostruzione, indipendentemente dalla menzione nel medesimo e indipendentemente, altres“, dalla pubblicazione per estratto nella ÇGazzetta UfficialeÈ, che deve farsi riferimento ai fini della computabilitˆ del termine per l'impugnativa da parte dei proprietari dei beni sui quali incide il decreto medesimo (2). Per poter partecipare ad un giudizio amministrativo sufficiente essere portatori di un interesse anche di solo fatto al mantenimento in vita del provvedimento impugnato da altri, non essendo necessario essere veri e propri controinteressati nel senso specificato dagli artt. 36, secondo comma, T.U. 26 giugno 1924, n. 1054 e 7 R.D. 17 agosto 1907, n. 642 (3). Post˜ che il centro abitato del Comune contemplato dal piano di ricostruzione direttamente interessato ai relativi provvedimenti di approvazione del progetto lavori per l'attuazione del piano medesimo pienamente ammissibile la partecipazione al giudizio sull'impugnativa di detti provvedimenti del Comune che sia stato evocato in giudizio o che vi sia intervenuto spontaneamente, e ci˜ in quanto, in ogni caso, il Comune sempre portatore quantomeno di un interesse di fatto nel giudizio medesimo (4). PoichŽ a norma dell'art. l, terzo comma, l. 21 dicembre 1955, n. 1357 (che trova applicazione anche ai comuni che pur privi di piani regolatori (1-8) Sulla decorrenza del termine per l'impugnazione del decreto di approvazione ex artt. 36, 1¡ comma, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e 1 r.d. 17 agosto 1907, n. 642 cfr. Sez. I, 31 ottobre 1975, n. il128; csi 12 dicembre 1970, n. 559 in Il Consiglio di Stato 1970, I, 2356; Sez. V, 28 febbraio 1964, n. 300, ivi 1964, I, 309. La particolare ampiezza della partecipazione al giudizio amministrativo di terzi portatori di interessi anche di mero fatto al mantenimento del provvedimento impugnato nella forma dell'intervento ad opponendum trova riscontro consolidato in sede giurisprudenziale (cfr. Sez. IV, 11 giugno 1974, n. 210, ivi, PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 561 generali risultino inclusi o comunque da includere negli elenchi dell'art. 8, secondo comma, della legge citata) i piani di ricostruzione avrebbero mantenuto efficacia -anche se scaduti -fino alla entrata in vigore dei nuovi piani regolatori generali, legittimo per tali comuni il provvedimento diá approvazione del progetto dei lavori per l'attuazione di un piano di ricostruzione giˆ scaduto qualora al momento di emanazione di detto provvedimento il nuovo piano regolatore del comune non risulti ancora entrato in vigore (5). PoichŽ i termini iniziali per le espropriazioni di pubblica utilitˆ e per i relativi lavori, previsti dall'art. 13, l. 25 giugno 1865, n. 2359, possono venir fissati sia con datazione specifica sia con riferimento al verificarsi di determinati eventi, ferma comunque la necessitˆ che risulti sempre certo a priori il limite massimo di tempo per l'esecuzione dell'opera, resta preclusa la possibilitˆ di ancorare l'inizio delle espropriazioni entro un certo tempo dalla data di comunicazione della registrazione del decreto di approvazione del progetto alla Corte dei Conti e l'inizio dei lavori entro un certo tempo dalla consegna, non essendo gli eventi cui i termini in parola sono cos“ ancorati suscettibili per loro stessa natura di poter essere collocati in momenti esattamente precisabili. a priori (6). Sussiste pur sempre l'obbligatorietˆ della indicazione dei termini iniziali per le espropriazioni e per i lavori (indicazione rilevante per certi fini), pur non essendo preclusa all'Amministrazione la possibilitˆ di pronunciare l'esproprio e far intraprendere comunque i lavori anche se i termini suddetti risultino decorsi (7). 1974, I, 354; Sez. VI, 6 marzo 1973, n. 78, ivi, 1973, I, 466; Sez. VI 23 maggio 1972, n. 265, ivi, 1972, I, 1142; Sez. VI, 21 aprile 1972, n. 152, ivi, 1972, I, 699). Circa la individuazione dei Comuni per i quali i piani di ricostruzione, anche se scaduti, avrebbero continuato ad avere efficacia fino all'entrata in vigore dei nuovi piani regolatori generali da formare a termine della legge urbanistica la decisione in rassegna fa espresso richiamo, in sede di motivazione, al contrasto giurisprudenziale sorto in passato fra la Sez. IV (secondo cui fra detti Comuni erano da ricomprendere solo quelli giˆ dotati di un piano regolatore generale fin da prima dell'entrata in vigore della legge urbanistica; cfr. Sez. IV, 28 giugno 1966, n. 561, ivi, 1966, I, 1184) e la Sez. V, secondo cui erano invece da ricomprendere nella categoria anche i Comuni i quali fossero inclusi o da includere negli 'elenchi di cui all'art. 8, 2¡ comma, I. 17 agosto 1942, n. 1150 (cfr. Sez. V, 7 aprile 1967, n._ 240 ivi, 1967, I, 673; 30 agosto 1967, n. 1020, ivi, 1967, I, 1629; 10 ottobre 1967, n. 1088, ivi, 1967, I, 1805; 6 febbraio 1968, n. 25, ivi, 1968, I, 192; 28 febbraio 1969, n. 145, ivi, 1969, I, 166; 25 gennaio 1974, n. 34, ivi, 1974, I, 72). La soluzione accolta dalla Sez. V, che ha trovato ulteriore conferma anche presso la Suprema Corte di Cassazione (cfr. Cass. Sez. II, 12 novembre 1975, n. 3810, in Giustizia civ. 1976, I, 245), viene ora recepita anche dalla IV Sezione. Sulle condizioni richieste per la riferibilitˆ del termine iniziale di effettuazione delle espropriazioni e dei lavori al verificarsi di dati eventi (certezza 'a priori del limite massimo di tempo per l'esecuzione dell'opera) cfr. Sez. IV, 4 aprile 1962, n. 313, ivi, 1962, I, 671; Sez. IV, 14 febbraio 1962, n. 188, ivi, 1962, I. RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 562 Non ammissibile la censura sulla legittimitˆ delia scelta di aree da assoggettare a piani di ricostruzione qualora tale censura sia dedotta in sede di impugnazione di atti meramente esecutivi del piano (8). 225; Csi 14 maggio 1970, n. 353, ivi, 1970, I, 1195; Sez. IV, 24 aprile 1963, n. 273, ivi, 1963, I, 541. Sull'ultima massima, anch'essa espressione di un principio consolidato da parte del Consiglio di Stato cfr. Sez. IV, 13 luglio 1976, n. 593, ivi, 1976, I, 753; Ad. PI. 25 febbraio 1975, n. 2, ivi, 1975, I, 85; Sez. IV, 30 luglio 1969, n. 405, ivi, 1969, I, 1188; contra Cass. SS.UU. 29 '.lprile 1969, n. 1374, ivi, 1970, Il, 110. R.T. CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 15 febbraio 1977, n. 121 á Pres. Uccellatore . Est. Trotta . Soc. Montecatini Edison (avv. Cervello e Sorrentino) c. Cassa per il Mezzogiorno (avv. Stato Siconolfi). Sentenza . Revocazione á Configurabilitˆ dell'errore di fatto á Criteri di individuazione. Sentenza ¥ Revocazione á Fatto contestato á Preclusione. 1 Per potersi configurare l'errore di fatto che pu˜ essere posto a base di un giudizio di revocazione necessario prospettare una falsa percezione di elementi probatori acquisiti al processo, non giˆ meri errori di ragionamento del giudice incidenti sulla valutazione delle risultanze processuali e sulla congruitˆ ed esattezza della decisione (1). Non pu˜ essere posto a fondamento di una domanda di revocazione per errore di fatto la circostanza che, in quanto oggetto di specifica contestazione fra le parti, abbia costituito un punto fondamentale della revocanda decisione (2). (1-2) Decisione che conferma principi consolidati e pienamente da condividere. Sulla revocazione, in genere, cfr. Sez. IV, 19 novembre 1974, n. 850, Sez. VI, 22 novembre 1974, n. 370 e Sez. IV, 17 dicembre 1974, n. 1061, in questa Rassegna 1975, I, 374, 375 e 376 cmi nota di commento. CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 22 febbraio 1977, n. 146 ¥ Pres. (ff.) Me- lito . Est. Carbone á Coop. edil. Mutilati ed invalidi di guerra Ç Medaglia d'oro Luigi MasiÈ (avv. Scamati e Gaeta) c. Ministero lavori pubblici (avv. Stato Onufrio) e Bizzarri (avv. Lubrano). Giurisdizione amministrativa á Giudicato ¥ Ottemperanza ¥ Poteri-doveri della P .A. ¥ Reiterazione, correzione e replica di provvedimenti annullati ¥ Ammissibilitˆ. PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 563 Giurisdizione amministr~tiva -Giudicato -Contraddittorio -lrlosservanza Effetti. Ricorso gerarchico -Reiterazione di decisione -Ammissibilitˆ -Limiti. In presenza di un giudicato amministrativo non sono escluse per l'Amministrazione, ai fini della ottemperanza al medesimo, la reiterazione, correzione o replica dei provvedimenti annullati, permanendo fra i poteri-doveri dell'Amministrazione la possibilitˆ di riprendere, annulá lare e completare procedimenti amministrativi, restando unicamente preclusa la possibilitˆ di riprodurre provvedimenti e ripercorrere procedimenti che riproducono integralmente gli stessi vizi e le stesse illegittimitˆ censurate in sede di giudicato amministrativo, e di contraddire conseguentemente il giudicato stesso nella sua essenza specifica (1). Qualora sia stato pronunciato in sede di giudizio amministrativo l'annullamento di una decisione su ricorso gerarchico della Commissione centrale di vigilanza per l'edilizia popolare ed economica per violazione del principio del contraddittorio, ben potrˆ la Commissione stessa disporre che il predetto ricorso gerarchico venga notificato al controinteressato, con ci˜ integrando cos“ il contraddittorio in precedenza non rispettato (2). Qualora una decisione su ricorso gerarchico improprio sia stata annullata in sede. giurisdizionale per mero error in procedendo, del tutto legittimamente tale decisione potrˆ essere reiterata ove sia stato sanato il vizio di procedimento nel quale l'autoritˆ decidente era in precedenza incorsa (2). (1-2) Sugli adempimenti della P. A. in sede di esecuzione di giudicato e sugli effetti della nuova normativa medio tempore intervenuta cfr. Sez. VI, 13 luglio 1976, n. 297 in Il Consiglio di Stato 1976, I, 858. CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 18 gennaio 1977, n. 21 á Pres. Di Pace . Est. Cossu -Comune di Sondrio (avv. Pandolfi e Salvucci) c. Fallimento Cotonificio Delice Fossati (avv. Palladino) -Appello T.A.R. Lombardia 30 luglio 1975 n. 211: conferma. , Giustizia amministrativa -Controinteressato -Requisizione di azienda Gestore provvisorio e custode -Controinteressato in .sede di impugnativa dell'atto di requisizione -Esclusione. Requisizione -Potere del Sindaco -Carattere sussidiario -Presupposti Limiti. 564 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO Giustizia amministrativa -Appello -Vizi del primo grado -Censurabilitˆ in appello -Esclusione. In sede di impugnazione di un provvedimento di requiszzzone di un'azienda, i soggetti incaricati della gestione provvisoria e della custodia non possono considerarsi controinteressati al ricorso, non essendo quest'ultimo diretto specificamente a contestare la legittimitˆ della investitura all'incarico ai medesimi affidato (1). Posta la natura sussidiaria del potere di ordinanza del Sindaco in tema di requisizione, detto potere sussiste e va esercitato solo qualora l'urgenza di provvedere non possa in ogni caso consentire un tempestivo intervento del Prefetto (2). Il Consiglio di Stato in grado di appello pu˜ rilevare solo vizi della fase processuale di secondo grado laddove resta preclusa la rilevabilitˆ di vizi della fase precedente (quale la supposta violazione del diritto di difesa) ove non risulti proposta apposita e tempestiva censura; tale censura , pertanto, inammissibile perchŽ tardiva, se essa venga proposta solo nella memoria difensiva prima della discussione dell'appello (3). (1-3) In tema di requisizione cfr. Sez. V, 26 maggio 1972, n. 398, in Il Consiglio di Stato 1972, I, 1014; Sez. IV, 25 febbraio 1975, n. 208, ivi, 1975, I, 110; Sez. V, 24 giugno 1976, n. 983, ivi, 1976, I, 781, quest'ultima in corso di pubblicazione anche nella presente Rassegna con nota di commento. CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 28 gennaio 1977, n. 27 -Pres. Roehrssen Est. Pranzetti -Cassa di risparmio di Torino (avv. Conforti e Contaldi) c. Istituto bancario italiano e Comune di San Mauro Torinese (avv. Bellini e Toesca) -Appello, T.A.R. Piemonte 8 aprile 1975 n. 120 áin I Tribunali Amministrativi Regionali, 1975, I, 1222: conferma. Contratti pubblici -Aggiudicazione -Asta pubblica e licitazione privata Tipicitˆ delle forme -Necessitˆ. Contratti pubblici -Aggiudicazione -Licitazione privata -Individuazione. Contratti pubblici -Aggiudicazione -Trattativa privata -Modalitˆ. Contratti pubblici -Aggiudicazione -Trattativa privata á Possibilitˆ di autolimitazioni per la P.A. á Sussiste. A differenza del sistema della trattativa privata, nel quale l'Amministrazione dispone della massima libertˆ di forme e della pi ampia discrezionalitˆ, l'asta pubblica e la licitazione privata rappresentano si- I I PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 565 sterni che non consentono forme atipiche, ma che debbono rispettare specifici connotati formali (1). Per potersi configurare la licitazione privata necessario che vengano rigorosamente osservati i modi e termini per legge stabiliti, non risultando sufficiente la sola esistenza di una gara informale in presenza della quale non pu˜ pertanto ritenersi sussistere la licitazione (2). Qualora si adotti il sistema della trattativa privata non precluso .alla Amministrazione di scegliere il contraente previo esperimento di una gara informale fra i soggetti invitati secondo il prudente apprezzamento dell'Amministrazione stessa, senza il ricorso alla procedura rigorosamente predeterminata per la licitazione privata (3). Premesso che la trattativa privata costituisce sistema residuale oltre quello dell'asta pubblica e della licitazione privata, entrambe caratterizzate da una procedura formale rigorosamente definita, e ferme la mns . sima libertˆ formale e la pi ampia discrezionalitˆ dell'Amministrazione in sede di trattativa privata, non esclusa la possibilitˆ di una autoliá mitazione da parte della stessa P.A., mediante la imposizione di condizioni procedurali al cui rispetto sia tenuto il medesimo organo pubblico e la cui violazione possa essere censurataá in sede di sindacato di legittimitˆ (4). (1-4) Sulla licitazione privata cfr. Sez. VI, 3 marzo 1954, n. 124, in Il Consiglio di Stato 1954, I, 293; Sez. V, 20 gennaio 1956, n. 9, ivi, 1956, I, 21; Sez. VI, 27 ottobre 1970, n. 694, ivi, 1970, I, 1774; sulla trattativa privata cfr. Ad. Pl. 28 gennaio 1961, n. 3, ivi, 1961, I, 8; Sez. IV, 12 luglio 1967, n. 299, ivi, 1967, I, 1131; Sez. VI, 6 dicembre 1974, n. 408, ivi, 1974, I, 1697. CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 28 gennaio 1977, n. 37 á Pres. Di Pace Est. Catallozzi á Settonce (avv. ScassellaH, Sforzolini e Valdina) c. Riuniti Spedali S. Maria della Misericordia e S. Nicol˜ degli incurabili di Perugia (avv. Scoca). Ricorso giurisdizionale -Perenzione -Effetti -Natura. Ricorso giurisdizionale -Perenzione -Termini -Sospensione feriale Applicabilitˆ. Impiego pubblico -Benefici combattentistici ex l. 336/1970 -Concessione di qualifica . e classe superiore. Considerato che per effetto della perenzione collegata alla inerzia .delle parti, si determina l'estinzione ipso iure del processo amministrativo, la natura dell'istituto medesimo della perenzione deve ritenersi squi RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO sitamente processuale, senza che essa possa interferire sulle posizioni sostanziali addotte in giudizio (1). PoichŽ il termine biennale di perenzione dei ricorsi in sede di giurisdizione amministrativa ha carattere processuale, esso va computato escludendo i periodi compresi fra il 1¡ agosto e il 15 settembre di ciascun anno (2). Per la concessione ai pubblici dipendenti che si trovino nelle condizioni previste dall'art. 2, secondo comma, l. 24 maggio ,1970, n. 336 (ex combattenti o assimilati) l'art. 3, primo comma, 1. 9 ottobre 1971, n. 824, richiede la sola astratta possibilitˆ della attribuzione al dipendente della qualifica o classe di stipendio superiore, senza che alcun rilievo possa assumere lo strumento te,enico (promozione per anzianitˆ senza demerito, promozione per merito comparativo, etc.) preordinato alla attribuzione medesima (3). (1-3) Massima pienamente da condividere; gioverˆ sottolineare quanto esattamente precisato in motivazione e cio: a) che appare del tutto irrilevante la circostanza che il termine di perenzione abbia durata di gran lunga maggiore rispetto a quella di altri termini processuali del giudizio amministrativo; b) che un altro termine piuttosto ampio, quello annuale per impugnare le sentenze dell'A.G.O., per consolidata giurisprudenza del Supremo Collegio (cfr. ad es. Sez. Il, 19 dicembre 1975, n. 4194 in Giustizia Civile Mass. 1975, 1970 con richiami giurisprudenziali) ricade anch'esso -come noto -nella disciplina della sospensione. SEZIONE SESTA GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 9 maggio 1977, n. 1778 -Pres. Caporaso Est. Granata -P. M. Del Grosso (diff.) á Bagnasco (avv. Guerra) c. Mi nistero delle Finanze (avv. Stato Abignente). Imposta generale sull'entrata -Condono -Inosservanza di formalitˆ Art. 11 terzo comma d.l. 5 novembre 1973 n. 660 -Pagamento del l'imposta -Esclusione. (d.!. 7 novembre 1973, n. 660 convertito con I. 19 dicembre 1973, n. 823, art. 11; I. 19 giu gno 1940, n. 762, artt. 13, 30 e 31; reg. 26 gennaio 1940, n. 10, art. 16). L'inosservanza di formalitˆ relative all'imposta sull'entrata, di cui all'art. 11, terzo comma, del d.l. 7 novembre 1973, n. 660, convertito con modificazioni con legge 19 dicembre 1973, n. 823, deve intendersi sanata senza pagamento del tributo (1). (Omissis). -Deve essere preliminarmente esaminata la questione, dibattuta tra le parti, dell'applicabilitˆ del condono in base alla disposizione di legge invocata dai ricorrenti, giacchŽ la risoluzione di tale questione pu˜ determinare l'estinzione del giudizio, ai sensi dell'art. 11 della succitata legge 19 dicembre 1973 n. 823. L'art. 8 di tale legge, mentre sancisce, COJ.?. il primo comma, che per le violazioni in materia di imposta generale sull'entrata, anche se defi (1) La decisione non pu˜ essere condivisa. Il terzo comma dell'art. 11 del: provvedimento di condono dispone che sanata l'inosservanza delle formalitˆ relative al tributo di cui ai commi precedenti, cio all'imposta sull'entrata che per i detti due commi resta dovuta secondo le norme ordinarie. L'osservanza di formalitˆ, sanata per effetto del condono, non pu˜ riguardare ogni adempimento che si integra nel presupposto dell'imposizione, ma solo quegli adempimenti meramente formali che non sono influenti sul tributo. La questione si incentra sui passaggi di merci in sospeso, in conto deposito, a scopo di lavorazione e per tramite di ausiliari del commercio che, entro certi limiti e quando siano diligentemente osservate preventivamente le condizioni imposte, non danno luogo ad entrata imponibile (art. 13, I. 19 giugno 1940, n. 762; art. 16-30, reg. 26 gennaio 1940, n. 10). Le Ç formalitˆ È imposte, o talune di esse, non sempre sono veramente delle formalitˆ; sono anche il mezzo con il quale si assicura che i trasferimenti di merci siano veramente di carattere interno e come tali non soggetti all'imposta, in deroga alla regola generale. Di conseguenza se, ad esempio, non risulta preventivamente costituito il rapporto di commissione, si ha un ordinario passaggio di merci tra soggetti estranei che non pu˜ diventare successivamente, nemmeno in sede di condono, passaggio a mezzo di commissionario; non cade in questione una Ç formalitˆ È m~ il 568 RASSEGNA DELL'AVvOCATURA DELLO STATO nitivamente accertate, non si fa luogo al versamento delle sopratasse, delle pene pecuniarie e delle altre sanzioni non penali non ancora corrisposte, subordinatamente al versamento dell'imposta dovuta, e, con il secondo comma, che per le violazioni non ancora accertate non si appliIl :: cano le sopratasse, le pene pecuniarie e le altre sanzioni non penali se il contribuente dichiara al competente ufficio l'ammontare complessivo delle áentrate non assoggettate al tributo e versa la relativa imposta, stabilisce, con il terzo comma, che Ç sanata l'inosservanza delle formalitˆ relative al tributo di cui ai comm.i precedentiÈ. Orbene, i titolari della ditta Ç Bagnasco È, muovendo dalla considerazione che ad essi in effetti stata soltanto addebitata (come emerge dai provvedimenti amministrativi e dalla pronunzia della Corte d'Appello) la mera inosservanza di una prescrizione fo;rmale, concernente la registrazione delle operazioni di consegna e restituzione delle merci, hanno chiesto, che, in applicazione del suindicato terzo comma, si applichi il condono sia per il tributo che per la pena pecuniaria, con esonero dal pagamento di qualsiasi somma. L'Amministrazione finanziaria, come si detto, si oppone a tale pretesa. Essa sostiene che le ipotesi in cui il contribuente comunque tenuto al pagamento dell'imposta, giˆ accertata (come nella specie) o in corso di accertamento, sono regolate dai primi due commi dell'articolo in esame (che prevedono il solo abbuono delle pene pecuniarie, previo pagamento del tributo) e che pertanto il terzo comma dello stesso articolo non pu˜ che riferirsi alle sole ipotesi di violazion“ formali della legge presupposto dell'obbligazione. In tal caso l'imposta resta dovuta anche in sede di condono a norma del primo e del secondo comma dell'art. 11, nŽ potrebbe la norma di condono dichiarando sanata l'inosservanza modificare radicalmente nella sostanza l'oggetto dell'obbligazione. Tuttavia non tutte le condizioni imposte dal regolamento sono essenziali e inerenti al presupposto; alcune sono veramente Ç formalitˆ È sanabili ex post che non influiscono sull'obbligazione. Il criterio distintivo tra condizioni essenziali e mere formalitˆ si ricava dall'art. 31 della legge e dall'art. 30 del regolamento: quando siano oss~rvate le norme sulla registrazione sui libri o sulla costituzione del rapporto di intermediazione o comunque risulti la funzione ausiliaria, se non osservata qualcuna delle altre norme si applica la pena pecuniaria ridotta Ç senza ripetizione di imposta È. Sono evidentemente queste vere e proprie formalitˆ, non implicanti pagamento di imposta, quelle che il terzo comma dell'art. 11 dichiara sanate ai soli fini delle soprattasse. Questa conclusione riconfermata dall'interpretazione complessiva dell'art. 11. I benefici del condono in materia di I.G.E. concernono le sanzioni e gli atti accessori e mai l'imposta che resta integralmente dovuta a differenza degli altri tributi che subiscono riduzioni; sarebbe pertanto poco credibile che il terzo comma dell'art. 11 abbia inteso escludere totalmente l'obbligazione per l'imposta. PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 569 tributaria che non determinano applicazione d'imposta e non rientrano quindi nelle previsioni precedenti. Ma tale assunto non pu˜ essere condiviso, dovendosi invece ritenere che il detto terzo comma diretto a disciplinare tutte le ipotesi di pretese. fiscali che scaturiscono dalla Çinosservanza di formalitˆÈ, quali che siano gli effetti che la legge tributaria fa scaturire dalle singole inosservanze. Questa interpretazione, infatti, trova conforto, i!! primo luogo, in elementi di ordine letterale, desumibili dal tenore e dal significato proprio delle espressioni adoperate. Invero, la locuzione Ç sanata l'inosservanza delle formalitˆ È significa sostanzialmente che tale inosservanza, considerata nella sua obiettivitˆ, á deve considerarsi insussistente e che pertanto restano caducati, in conseguenza della disposta sanatoria, tutti gli effetti che da essa derivavano, e cio non soltanto l'applicabilitˆ di pene pecuniarie o altre sanzioni ma anche (in mancanza di specifica esclusione) la imposizione di un ,tributo principale. Sempre sul piano letterale, non pu˜ farsi a meno di considerare che se il legislatore avesse inteso, come l'Amministrazione sostiene, riferirsi, nel terzo comma, a una circoscritta categoria di inosservanze formali ovvero limitare il beneficio del condono ad alcune soltanto delle obbligazioni tributarie derivanti dalle dette inosservanze avrebbe fatto ricorso ad appropriate specificazioni, mediante adozione di formule analoghe a quelle impiegate nei primi due commi dello stesso articolo. Ma la suenunciata interpretazione confortata anche da elementi di ordine logico, rapportabili alla Ç ratio È della norma in esame, diretta evidentemente ad assicurare, rispetto alle ipotesi contemplate nei commi precedenti, un trattamento preferenziale. Difatti, nel sistema normativo dell'imposta generale sull'entrata erano previste, accanto alle normali ipotesi di effettivo accertamento di entrate imponibili (che comportavano l'applicazione del tributo ed anche, per l'omissione o il ri.tardo del pagamento, di una pena pecuniaria), particolari casi di inosservanza di prescrizioni formali che determinavano, in materia di merci trasferite per tramite di ausiliari ed intermediari, di merci Çin conto sospesoÈ di depositi a custodia, di prestiti di consumo, di merci non conformi all'ordinazione, di beni destinati all'esportazione ed anche (come nella specie) di merci in conto lavorazione, una presunzione di esistenza di entrata imponibile e comportavano quindi l'assoggettamento del contribuente alle medesime obbligazioni tributarie previste per le ipotesi di accertamento effettivo. Orbene, risulta manifesto che rispetto alle ipotesi di accertamento effettivo, la posizione dei contribuenti che si erano resi responsabili, soltanto, di violazione di prescrizioni formali risultava meritevole di particolare considerazione, sicchŽ legittimo rapportare a tale specifica RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 570 ÇratioÈ il pm benevolo trattamento ad essi riservato con l'esonero completo degli obblighi tributari, principali ed accessori, derivanti dalle violazioni , stesse ed imposti, attraverso un sistema di presunzioni, per ragioni di politica fiscale. Per le considerazioni suesposte deve riconoscersi che ai sensi dell'art. 8, terzo comma, della 1. 19 dicembre 1'973 n. 823 sono interamente condonate l'imposta e la pena pecuniaria che formano oggetto della presente controversia, con conseguente declaratoria di estinzione del processo e compensazione delle spese dell'intero giudizio, va, pure, disposta la restituzione del deposito ai ricorrenti; -(Omissis). CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 11 maggio 1977, n. 1811 -Pres. Rossi á Est. Zappulli -P. M. Antoci (conf.) -'Ministero delle Finanze (avv. Stato Marzano) c. Giordano. Imposta di registro -Accessioni -Presunzione di trasferimento -Esclusione -Atto di data certa col mezzo della registrazione -Necessitˆ. (r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 47). PoichŽ per evitare il normale effetto della accessione sempre necessario un atto scritto con il quale si concede il diritto di inedificare, la prova della appartenza al compratore o a terzi delle costruzioni pu˜ essere data solo con quell'atto, che abbia acquisito data certa col mezzo della registrazione, che ha impedito il normale effetto dell'accessione e mai con atti equipollenti, se pure di indiscussa validitˆ probatoria (1). (1) La decisione sopra riportata riafferma con tutto rigore la generale validitˆ del principio contenuto nell'art. 47 dell'abrogata legge di registro e ne illustra ampiamente le. ragioni. La necessitˆ dell'atto che abbia acquistato data certa col mezzo della registrazione si giustifica non tanto come garanzia probatoria del fatto (che su tale piano potrebbero esistere validi equipollenti) ma come impossibilitˆ di ammettere l'esistenza di un negozio traslativo del diritto di superficie che non sia stato registrato. In sostanza quando si tassa il trasfeá rimento del solo suolo sep;uatamente dalle costruzioni, necessariamente si preá suppongono gli effetti di un precedente atto traslativo, e ci˜ non pu˜ farsi se quell'atto non stato registrato. Di conseguenza la norma dell'art. 47 non fa che un'applicazione specifica di un principio generale quando vieta che si dia rilevanza ad un negozio non risultante da atto registrato. L'art. 47, tuttavia, non mira soltanto allo scopo di assicurare che la imposta di registro sull'atto di costruzione del diritto ad aedifi,candum sia in qualche modo corrisposta, ma esige che quell'atto abbia anteriormente prodotto l'effetto reale di impedire l'accessione (v. Cass. 18 aprile 1974, n. 1057 e relativa annotazione, in questa Rassegna, 1974, I, 1236). Su questa premessa non possono mai ammettersi equipollenti dell'atto registrato come prove (non del fatto) ma del negozio di costituzione del diritto di edificare sul suolo altrui. Sul punto la pronuncia ora intervenuta dovrebbe valere a correggere alcune devia.zioni. (Cass. 21 giugno 1974, n. 1850, ivi, 1974, I, 1245). ¥ 1 PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 571 CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 23 maggio 1977, n. 2133 -Pres. Novelli Est. Zappulli -P. M. Pandolfelli -Ministero delle Finanze (avv. Stato Sacchetto) c. Ab~ndanno. Imposta di successione á Deduzione di passivitˆ -Debiti cambiari á Annotazione su libri di commercio obbligatori á Necessitˆ ¥ Annotazione su registri sussidiari ¥ Insufficienza. (r.d. 30 dicembre 1923, n. 2370, art. 45). Ai fini della detrazione dei debiti cambiari dell'asse ereditario, l'annotazione Sui libri di commercio obbligatori regolarmente tenuti necessaria e insostituibile; non pertanto sufficiente l'annotazione su libri sussidiari (1). (1) Decisione da condividere pienamente; cfr. Relazione Avv. Stato, 1970.75, II. 850. SEZIONE SETTIMA GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE E APPALTI PUBBLICI CORTE DI CASSAZIONE, Sez. II, 6 giugno 1977, n. 2326 -Pres. Ferrati Est. Corasaniti -P. G. Ferraiuolo (conf.) -Impresa Antonnicola (avv. C. Carbone) c. A.N.A.S. (avv. Stato Del Greco). Procedimento civile -Cassazione -Ricorso incidentale condizionato e ricorso principale -Ordine di esame. (cod. civ., art. 371). Appalto -Appalto di opere pubbliche -Impreviste difficoltˆ di esecuzione -Disciplina -Clausola di deroga -Effetti -Mutamento del tipo contrattuale -Esclusione -Allargamento dell'alea normale -Interpretazione della clausola -Criteri. (cod. proc. civ., art. 1664, comma secondo). All'esame del ricorso incidentale condizionato deve passarsi solo se il ricorso principale appaia fondato: ci˜, almeno nei casi in cui l'accoglimento del ricorso incidentale non importerebbe immediatamente per il ricorrente una decisione pi favorevole di quella adottata con la sentenza impugnata, ma solo il riesame della causa (1). La clausola del bando di appalto-concorso, costituente parte integrante del contratto, che, in deroga all'art. 1664 cod. civ., escluda il diritto ad ulteriore compenso per le difficoltˆ impreviste incontrate nell'esecu (1) Sul ricorso incidentale condizionato (interesse, onere di proporlo, contenuto e condizioni di ammissibilitˆ, limiti in cui la volontˆ del resistente rileva nel senso di modificare l'ordine logico delle questioni devolute), cfr. Cass. 27 lugilio 1976, n. 2988, Giust. civ. 1976, I, 1751. , A partire da Cass. 7 luglio 1972, n. 2254 (richiamata in motivazione, ma non pronunziata dalle Sezioni unite come ricorda invece l'estensore, con singolare lapsus dovuto forse all'adesione prestata alla sentenza dalla successiva giurisprudenza) in Foro it. 1973, I, 493, Giust. civ. 1973, I, 515 e Riv. dir. proc. 1974, 161 con nota adesiva di AGRATI MIGLIO, A proposito della subordinazione neces sariaÈ del ricorso incidentale del vincitore, l'indirizzo giurisprudenziale affatto prevalente nel senso che il ricorso incidentale, che verta su questioni pregiudiziali o preliminari non rilevabili di ufficio su cui la parte vittoriosa sia rimasta teoricamente soccombente, va considerato come condizionato all'accoglimento del ricorso principale anche in difetto di espresso condizionamento e va perci˜ esaminato solo dopo che il ricorso principale sia stato riconosciuto in tutto o in parte &nfondato (Cass. 7 febbraio 1975, n. 476, Giust. civ. Mass. 1975, 227; Cass. 8 gennaio 1974, n. 50, ivi, 1¡974, 26; Cass. 28 settembre 1973, n. 2446, ibidem, 1973, 1287). PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 573 zione dell'opera, non implica alterazione d~lla struttura ovvero della funzione dell'appalto nel senso di renderlo aleatorio, in quanto dˆ luogo solo ad un ulteriore allargamento del rischio proprio del tipo di contratto, senza che il rischio, pur cos“ allargato, esorbiti dall'alea normale: la interpretazione di tale clausola non postula di conseguenza un .particolare rigore d'indagine circa la volontˆ delle !!arti (2). (Omissis). -Svolgimento del processo. -L'impresa Sante Antonnicola convenne in giudizio davanti al Tribunale di Roma l'A.N.A.S. Espose 'che l'Azienda convenuta aveva affidato in appalto ad essa istante i lavori di costruzione di una variante per l'eliminazfone della viziositˆ planoaltimetrica in corrispondenza del valico di Passano di Vico fra le progressive Km. 3+600 e 3+450 della strada statale 66, per un dato prezzo complessivo a corpo; che nel corso dei lavori essa istante aveva iscritto negli atti contabili quattro distinte riserve per un dato ammontare; che l'Azienda aveva respinto le dette riserve ed aveva dichiarato di escludere la competenza arbitrale ai sensi dell'art. 47 del Capitolato generale 16 luglio 1962, n. 1063. Chiese pertanto che il Tribunale accertasse il diritto di essa istante a conseguire il risarcimento dei danni ed il compenso dei maggiori oneri incontrati nell'esecuzione dei lavori per difficoltˆ estranee all'originaria rappresentaz“one delle parti e condannasse l'Azienda convenuta a pagare ad essa istante una data somma a questo titolo. __: (Omissis). In senso contrario, per˜, cfr. Cass. sez. un., 15 aprile 1976 n. 1333, Giust. civ. 1976, I, 1046, che ha esaminato per primo il ricorso incidentale (in concreto non condizionato) e ci˜ in considerazione della sua prioritˆ logica, poi passando all'esame ed al rigetto del ricorso principale come di quello condizionato. La dottrina sull'argomento trovasi richiamata in Giust. civ. 1975, I, 814, nella annotazione redazionale a Cass. 12 ottobre 1974 n. 2817. (2) Dal contesto della decisione appare che questa abbia riguardo .ad un caso in .cui veniva in applicazione il comma secondo dell'art. 1664 cod. civ., anzich il comma primo (come scritto invece nella parte finale della sentenza). Presupposti nella specie non controversi della decisione sono evidentemente la applicabilitˆ dell'art. 1664, comma 2, cod. civ. anche agli appalti di opere pubbliche, la indifferenza al riguardo dell'esser il corrispettivo fissato a forfait, la natura dispositiva della norma. La decisione, distinguendo tra estensione convenzionale dell'ambito dell'alea norma:Le e contratto aleatorio per vol()[J:tˆ delle parti (su cui cfr. NICOLñ, Alea, Enciclopedia del diritto, Milano, 1958, I, 1024 e 1026 ss.), ha affermato in sostanza che la volontˆ delle parti pu˜ indirizzarsi alla sola deroga della disciplina posta dall'art. 1664 e che questa deroga non passa, come per la risoluzione da eccessiva onerositˆ (art. 1467 cod. civ.), per il medio della configurazione del contratto come aleatorio. Con la ulteriore conseguenza che non sorge una questione di diritto attinente alla qualificazione giuridica del ..contratto posto in essere dalle parti, ma solo una questione di merito, attinente alla ricostruzione della volontˆ delle parti nel senso che resti o no addossato all'appaltatore il rischio. delle sopravvenienze onerose impreviste. In questo senso la sentenza in rassegna appare seguire un ordine concettuale diverso da quello RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO Il tribunale dichiar˜ improponibile la domanda per decadenza derivata da tardivitˆ dell'iscrizione delle riserve, ritenendo che l'onere delJ: l'iscrizione tempestiva delle medesime sussiste anche per gli appalti a forfait, come quelli di cui si tratta, e non solo per gli appalti a misura. La Corte d'appello di Roma rigett˜ il gravame dell'appaltatore soccombente ritenendo: 1) che l'onere dell'iscrizione tempestiva non ricorre nel caso di appalto a forfait, sicchŽ sotto tale aspetto 18, domanda non poteva considerarsi improponibile; 2) che peraltro la improponibilitˆ delle riserve (e quindi della domanda) discendeva dall'art. 4 del bando di appalto, con cui era stata esclusa ogni variazione del prezzo d'appalto in relazione a qualsiasi aumento di spesa nell'esecuzione delle fondazioni e di qualsiasi altro lavoro, cos“ imprimendosi al contratto d'appalto un carattere aleatorio con conseguente implicabilitˆ sia del primo che del secondo comma dell'art. 1664 e.e. L'impresa Sante Antonnicola ha proposto ricorso per cassazione. L'A.N.A.S. resiste con controricorso, col quale ha proposto ricorso incidentale condizionato. Motivi della decisione. -Vanno anzitutto riuniti, ex art. 335 c.p.c., il ricorso principale dell'impresa Sante Antonnicola ed il ricorso incidentale dell'A.N.A.S., proposti entrambi contro la medesima sentenza. in precedenza seguito da Cass. 11 dicembre 1956 n. 4403, Giust. civ. 1957, I, 425 e Cass. 10 agosto 1950 n. 2479, Giur. it. 19Sl, I, 1, 730 con osservazione di BosELLI, centrate per contro sulla qualificazione del contratto come oneroso. Per la interpretazione delle clausole di rinunzia alla revisione del prezzo in caso di sopravvenute impreviste difficoltˆ, cfr. RUBINO, Appalto, Commentario del codice civile a cura di Scialoja e Branca, Bologna-Roma, 1967, sub art. 1664, n. 6, pag. 192. Sull'applicabilitˆ dell'art. 1664, comma 2, cod. civ. agli appalti di opere pubbliche; cfr. le osservazioni svolte nella Relaz. Avv; Gen. 1971-1975, III, n. 380, pag. 246 ss.: aihla giurisprudenza ivi richiamata adde Cass. 15 apPile 1976 n. 1337, in questa Rassegna 1976, I, 619. Sulla questione se la norma sia applicabile anche agli appalti a forfait, cfr. in senso affermativo, Lodo arbitr. 15 novembre 1967 n. 86, Arb. appalti 1968, 266 e Giust. civ. Rep. 1969, opere pubbliche, 136, richiamata' in CIANFLONE, L'appalto di opere pubbliche, Milano, 1976, n. 339, pag. 487 unitamente a Cfl!SS. 23 novembre 1971 n. 3398, Foro it. 1972, I, 2207, che per˜ non ha riguardo ad un caso dd appai1to a forfait; neilfo stesso senso, m dott.l'ina, RUBINO, Appalto, cit., sub art. 1657, 111.. 2, pag. 95. Diverso aspetto del problema, quello se dalla pattuizione di un compenso a forfait possa desumersi la volontˆ delle parti di derogare alla disciplina dell'art. 1664 cod. civ., che, se si ammette l'applicabilitˆ della norma anche a questi appalti, andrebbe risolto nel senso che l'esser stato il prezzo cos“ determinato possa costituire uno degli elementi, ma non il solo in base al quale operare tale valutazione: sull'argomento, cfr., con riguardo peraltro all'art. 1664 comma l, Cass. 22 febbraio 1974 n. 529, Giust. civ. Mass. 1974, 251; App. Torino 28 maggio 1957, Giust. civ. Rep. 1957, appalto, 39. I I I PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IK MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 575 Va preso in esame per primo il ricorso principale, ancorchŽ col ricorso incidentale condizionato si sollevi una questione (sussistenza per l'appaltatore dell'onere di tempestiva iscrizione delle riserve anche nel caso di appalto a forfait) risolta (negativamente e quindi) in senso sfavorevole al ricorrente incidentale, che ha prioritˆ logica rispetto a quella risolta, in senso a lui favorevole, con la decisione conclusiva del giudizio. Le Sezioni Unite di questa Corte Suprema, con la sentenza n. 2254 del 1972, hanno affermato che (sempre) deve esaminarsi per primo il ricorso principale, salvo a passare all'esame del ricorso incidentale condizionato solo se quello appaia fondato, perchŽ ci˜ risponde (sempre) ~ll'interesse del ricorrente incidentale. Ai fini della presente decisione sufficiente ritenere che ci˜ deve avvenire certamente (almeno) nei casi nei quali, come nel caso di specie, l'accoglimento del ricorso incidentale, se questo fosse esaminato per primo, non importerebbe senz'altro, cio immediatamente, una decisione pi favorevole per il ricorrenteá di quella adottata con la sentenza impugnata, ma solo un riesame della causa. Il ricorso principale non fondato. Pur prospettando la violazione di norme di ermeneutica contrattuale e dell'art. 1664 cpv. e.e. e la inadeguatezza della motivazione, esso investe in realtˆ la decisione di merito come risultato obbiettivo dell'interpretazione della volontˆ contrattuale nel senso che una apposita clausola del bando di appalto-concorso, costituente parte integrante del contratto, escludeva, in deroga all'art. 1664 capoverso e.e., il diritto ad ulteriore compenso per ie difficoltˆ impreviste incontrate nell'esecuzione dell'opera. Al riguardo sostiene in sostanza il ricorrente che l'indagine sulla portata precettiva del negozio esigeva una particolare cautela in relazione al carattere commutativo del contratto d'appalto ed alla correlativa necessitˆ di maggior rigore nell'accertamento di un particolare intento delle parti volto, cos“. come avrebbe avvisato la Corte del merito, a rendere aleatorio il contratto nel caso concreto. Ma tale assunto non pu˜ essere condiviso. Il contratto d'ap-, palto, pur non essendo aleatorio, importa per se stesso, da un lato in relazione all'inevitabile decorso di un apprezzabile lasso di tempo dalla conclusione alla esecuzione di essoá ed in relazione alla diretta esposizione di esso all'incidenza delle condizioni di mercato, dall'altro in relazione al sempre possibile divario fra difficoltˆ di esecuzione previste e difficoltˆ fii esecuzione incontrate, l'assunzione da parte dell'appaltatore di un rischio economico particolarmente ampio, rischio che peraltro rientra nell'alea normale di quel tipo di contratto e le cui conseguenze sono solo in parte attenuate dalle disposizioni contenute rispettivamente nel primo e nel secondo comma dell'art. 1664 e.e. é chiaro perci˜ che non implica alterazione della struttura ovvero della funzione dell'appalto nel senso di renderlo aleatorio (la locuzione della sentenza impugnata in parte qua mera inesattezza rettificabile mediante correzione ai sensi dell'art.. 384 cpv. c.p.c.), ma solo un ulteriore allargamento del rischio 576 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO senza che questo, pur cos“ ulteriormente allargato, esorbiti dall'alea normale -nŽ postula di conseguenza un particolare rigore d'indagine circa la volontˆ delle parti -una clausola diretta a rendere inoperante il temperamento di cui all'art. 1664, primo comma (rectius, secondo n. d.r), e.e., disposizione alla quale la stessa ricorrente principale riconduce le pretese a suo tempo avanzate. Rigettandosi il ricorso principale, il ricorso incidentale condizionato rimane assorbito. -(Omissis). TRIBUNALE DI ROMA, Sez. I, 14 marzo 1977, n. 2338 -Pres. ed Est. Vitali -Soc. p. a. Ingg. Provera e Carrassi (avv. Pallottino e Paoletti) c. Amministrazione dei lavori pubblici (avv. Stato Marzano). Appalto -Appalto di opere pubbliche á Richieste dell'appaltatore di maggiori compensi ¥ Contestazione della pretesa nel merito ¥ Rinunzia implicita alla decadenza per tardivitˆ della riserva ¥ Ammissibilitˆ. (r.d. 25 maggio 1895, n. 350, artt. 54, 64 e 89; cod. civ., art. 2968). Appalto ¥ Appalto di opere pubbliche á Difettosa progettazione ¥ Onere dell'appaltatore di rilevarla ¥ Condizioni. Appalto á Appalto di opere pubbliche ¥ Capitolato generale ll.pp. del 1895 á Ritardi nei pagamenti á Disciplina ¥ Illegittimitˆ per contrasto con art. 3 Cost. ¥ Esclusione. (d.m. 28 maggio 1895, art. 40; cast., art. 3). Appalto á Appalto di opere pubbliche ¥ Ritardi nei pagamenti ¥ Disciplina ¥ Applicabilitˆ ¥ Limiti ¥ Dolo o colpa grave dell'Amministrazione ¥ Eliminazione di difetti dell'opera da parte dell'appaltatore ¥ Ritardo nel collaudo ¥ Colpa ¥ Esclusione. (d.m. 28 maggio 1895, art. 40). La rinuncia a valersi dell'eccezione di decadenza per tardiva formulazione di riserve negli appalti di opere pubbliche pu˜ desumersi dal comportamento processuale dell'Amministrazione, che dimostri di voler discutere nel merito la pretesa dedotta nella riserva (1). L'appaltatore di opera pubblica che, ad opera eseguita, sottoscriva il contratto di appalto accettandone le condizioni, i prezzi unitari ed il (1) Sull'ammissibilitˆ della rinunzia a far valere la decadenza in cui l'appaJtatore sia incorso per aver formU!lato ~e riserve tardivamente, cfr. Cass. 5 gennaio 1976, n. 8, in questa Rassegna .1976, I. 124; Cass. 17 ottobre ,1975, n. 3374, ivi, 1975, I, 912; Cass. 29 ottobre 1973, n. 2809, ibit:Vem, 1973, I, 1191 con nota critica di MARZANO, Sulla rinuncia a valersi della decadenza in tema di pubblici appalti; Cass. 12 marzo ,1973, n. 677, Foro it. 1973, I, 2107, Giust. civ. 11974, I, 141 e dn questa Rassegna 1973, I, 458; Cass. 28 ottobre 1965, n. 2290, Foro it. 1966, I, 666. PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 577 prezzo complessivo, non ha diritto a maggiori compensi a fronte di spese poi incontrate per eliminare difetti dell'opera peraltro realizzata secondo il progetto predisposto dal committente se, pur potendolo, abbia omesso di rilevare che la realizzazione dell'opera a regola d'arte implicava necessariamente, ancorchŽ il progetto non ne facesse menzione, accorgimenti omessi in fase esecutiva (in particolare l'uso di un sistema di fissaggio delle lastre di cristallo utilizzate per costituire le invetriate dell'Aerostazione di Fiumicino, idoneo ad evitarne la rottura). Invero, anche l'appaltatore di opera pubblica, se conserva nel corso del rapporto l'autonomia di gestione e di esecuzione dell'opera che gli deriva dalla natura del contratto, tenuto alla verifica del progetto predisposto dal committente e ad adibire in tale verifica la diligenza e perizia necessarie (2). La disposizione contenuta nell'art. 40 del D.M. 28 maggio 1895 non illegittima per contrasto con l'art. 3 Cast. (3). Se i limiti della corresponsione di interessi ed indennizzi risultanti dal capitolato generale per gli appalti delle opere dipendenti dal Ministero dei lavori pubblici vengono meno nell'ipotesi in cui i ritardi nel compimento degli atti dovuti e nel pagamento delle somme di spettanza dell'appaltatore siano imputabili a dolo o colpa grave dell'Amministrazione e dei suoi funzionari, una colpa siffatta non rinvenibile nel comportamento dell'Amministrazione, che sospenda i pagamenti e soprassieda alle operazi6ni di collaudo durante il tempo impiegato dall'impresa appaltante per accertare definitivamente le cause del vizio che l'opera eseguita presenti e per apprestare e porre in esecuzione' i rimedi tecnici idonei ad eliminarlo, rendendo l'opera perfetta e collaudabile (4). (Omissis). -Restano dunque da trattare, in questa sede, la prima, la seconda, la terza e la quarta riserva, e la sesta, nei limiti sopra indicati. (2) La soluzione del caso stata raggiunta dal 1mibunaile muovendo da consolidati principi, di costante applicazione nel campo degli appalti privati, in tema di responsabilitˆ dell'a,ppaltatore per i vizi dell'opera nell'ipotesi in cui gli stessi vizi siano giˆ insiti nel progetto predisposto dal committente. In dottrina, sul punto, cfr. RlfBrNo, Dell'appalto, in Commentario di Scialoja e Branca, Bologna-Roma, 1967, pag. 47 ss.; in giurisprudenza, sull'obbligo di vel"ifica del progetto da parte dell'appaltatore, Cass. 11 aprhl.e 1975, n. 1378, Giust. civ. Mass. 1975, 628; Cass. 20 lugld.o 11971, n. 2343, ivi, 1n1, 1274; sul con1tesso onere di denunzia dei .difetti del progetto e di sospensione dei lavori, Cass. 21 ottobre 1974, n. 2985, Giust. civ. Mass. .1974, 1318; sulla diligenza e perizia richieste all'appaltatore, Cass. 3 giugno 1975, n. 2214, Giust. civ. Mass. 1975, 1021; sulla riduzione dell'appaltatore a nudus minister come limite della responsabilitˆ, Cass. 3 giugno ,1975, n. 2214, cit.,á Cass. 5 maggio 1975, n. 11738, Giust. civ. Mass. 1975, 790; Cass. 21 marzo 1973, n. 800, Foro amm . .1974, I, 1, 42; Cass. 4 gennaio 1966, n. 53, Riv. giur. edil. 1966, I, 731. 578 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO Relativamente alla prima riserva l'Amministrazione ha eccepito la decadenza dell'impresa, per tardivitˆ della iscrizione nei libri contabili. La eccezione stata sollevata per la prima volta con la comparsaá conclusionale del 25 novembre 1976, dopo dieci anni di lite e dopo che la causa era giˆ stata una volta spedita in decisione. Reputa il Collegio che l'Amministrazione abbia a suo tempo inteso di rinunciare alla eccezione, dimostrando, con il suo comportamento extraprocessuale e processuale, di V?ler affrontare nel merito la questione. La riserva dev'essere disattesa. Come s' detto, essa riguarda il mancato allibramento della fornitura e posa in opera di profilato in plastica per il fissaggio delle vetrate. Assume l'impresa che le debba essere pagata separatamente la fornitura e la posa in opera di unaá partita di profilato ad H in plastica trasparente, delle dimensioni di mm. 16 x 25, interposto in senso .orizzontale fra le. grandi lastre di cristallo delle vetrate sui fianchi e sulla fronte dell'Aerostazione. La indispensabilitˆ del profilato stata posta in evidenza, fra gli altri, dal consulente tecnico dell'ufficio, il quale ha rilevato che il contatto diretto fra loro delle lastre sovrapposte avrebbe determinato, per l'azione del vento e le vibrazioni di motori, uno sfregamento dei bordi, con il conseguente smussamento degli spigoli, la riduzione dei punti di appoggio e la rottura dei cristalli. L'art. 19 del contratto prevedeva la fornitura e la posa in opera di cristalli Çcompleti di ogni materiale di fissaggio e di ogni magisteroÈ. I prezzi non avrebbero subito mutamenti Ç sia per il tipo di montaggio scelto sfa per le lastre sovrapposte e collabenti È e si riferivano Ç a lastre rese perfettamente e permanentemente solidali con gli infissi con tutti gli oneri per materiali e mano d'opera necessari '" La circostanza che l'atto fu sottoscritto dopo la esecuzione dei lavori rende pi .significativa e pregnante la espressione negoziale della volontˆ In tema di appalti pubblici, con riguardo alla responsabilitˆ dell'appaltatore per danni arrecati a terzi omettendo la necessaria verifica del progetto predisposto d~I committente, cfr. Cass. 3 giugno 1967, n. 11218, Foro amm. 1967, I, 1, 533. SuM'argomento, cfr. a!ltres“, CIANFLONE, L'appalto di opere pubbliche, Milano, 1976, n. 576, pag. 858 ss. (3 4) Sulla terza massima non consta dell'esistenza di precedenti in termini. Sulla prima parte della quarta massima, cfr. Cass. 23 novembre 1974 n. 3800, Giust. civ. Mass. 1974, 1636; Cass. 19 novembre 1973, n. 3089, Foro it. 1974, I, 3105 e in questa Rassegna 1973, I, 1194 con nota di MARZANO, Il ritardo dei pagamenti nell'appalto di opera pubblica; Cass. 13 maggio 1971, n. 1384, Foro amm. 11972, I, 1, 48, Giust. civ. 1971, I, 1780 e Arb. e app. 1971, 31. Sulla seconda parte della massima, per riferimenti, cfr., in tema di appalti privati, Cass. 8 ¥luglio 197,1, n. 2181, Giust. civ. Mass. 1971, 1186, secondo la quale fino a quando non siano eliminati i vizi e le difformitˆ dell'opera, il credito dell'appaltatore non esigibile e non possono perci˜ decorrere a suo favore gli interessi sulle somme dovute. PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 579 I dell'impresa, la quale, accettando le condizioni del contratto, i prezzi unitari e l'ammontare complessivo di questo, aveva giˆ considerato (o avrebbe dovuto considerare) quali accorgimenti tecnici si rendevano necessari perchŽ il risultato dell'appalto fosse raggiunto a regola d'arte, in relazione all'ampiezza e allo spessore delle lastre e alle particolari condizioni ambientali in cui queste si .trovavano a svolgere la loro funzione. Nel presentare all'Amministrazione dei lavori pubblici uno studio su alcuni problemi relativi alle pareti dell'Aerostazione, l'impresa cos“ si esprimeva: ÇL'aerostazione dell'aeroporto intercontinentale di Fiumicino costituita da un corpo centrale rettangolare e da due moli che si sviluppano sul prolungamento di uno dei suoi lati maggiori. ÇLe pareti sono interamente vetrate, la copertura lo parzialmente. Ç Trattasi quindi di un edificio in cui le superfici perimetrali perdon˜ la loro funzione tradizfonale per acquistarne un'altra tecnicamente pi seducente. E cio l'utilizzazione della energia solare per il riscaldamento invernale degli ambienti e per l'illuminazione di essi con luce prevalentemente naturale. Ç Le pareti dovranno quindi esser!'! trasparenti a tale energia e corredate da schermi che possano escluderla nei mesi caldi o nei giorni particolarmente luminosi. Ç E ancora, non dovranno permettere la formazione di condensa sulla loro superficie, dovranno avere una ragionevole attenuazione acustica e dovranno resistere alle normali sollecitazioni statiche ed eventualmente dinamicheÈ. Giˆ nell'ottobre del 1959 (v. la documentazione prodotta dall'impresa) questa era a conoscenza del fatto che, avendo l'Amministrazione disatteso la sua proposta di utilizzare vetrate in Thermopane (ÇIl Thermopane una vetrata prefabbricata, costituita da due cristalli saldati lungo il perimetro su un distanziatore in metallo, che delimita una intercapedine contenente aria seccaÈ), si sarebbero dovuti applicare normali cristalli dello spessore da mm. 7 a 8 e dell'ampiezza di mq. 9,30. Anche ad un profano non pu˜ non apparire evidente la necessitˆ che, ai fini della esecuzione dell'opera a regola d'arte, tra le lastre, di peso e di ampiezza cos“ rilevanti, messe in opera in un edificio soggetto di continuo alle sollecitazioni del vento e alle vibrazioni dei motori, fosse interposto un corpo separatore ed isolante. Maggiormente tale necessitˆ dovette essere avvertita dall'impresa, nell'esercizio della sua attivitˆ professionale (art. 1176 cod. civ.), che, pertanto, quando sottoscrisse l'atto del 7 luglio 1960, non potŽ ignorare che nel prezzo per la fornitura e posa in opera dei cristalli erano comprese, fra gli altri materiali e magisteri occorrenti per la buona riuscita dell'appalto, anche la fornitura e RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO la posa in opera dei profilati speciali, in grado di separare i cristalli tra loro. Dall'epoca dei lavori, nel corso di alcuni anni, si verificarono alcuni fatti di rott'llra e di lesione dei cristalli, con grave allarme per la incolumitˆ delle persone presenti nell'aerostazione e molte perplessitˆ circa la bontˆ dei risultati dell'appalto. Avvennero rotture qi cristalli il 2-3 febbraio 1960 (1 cristallo), il 23 settembre 1960 (1 cristallo), il 3 febbraio 1961 (1 cristallo), il 5 aprile 1962 (3 cristalli), il 7 novembre 1962 (1 cri~tallo), il 18 novembre 1962 (2 cristalli): furono accertate lesioni di cristalli 1'8 ottobre 1960, il lO marzo 1961 e il 7 marzo 1963. Tali episodi rip~~uti e reiterati nel tempo, in effetti costituirono denuncia della esistellZa di un vizio nella esecuzione dell'aPJ?l;\lto, non potendo certo essere riferibili nel lo~o insieme a cause natqrali di forza maggiore, di natura occasionale od eccezionale. PerchŽ l'opera appaltata (avuto riguardo alla funzione della copertura ed al pericolo rappresen~ tato dalla rottura delle lastre e dalla caduta dei frammenti) potesse dirsi eseguita a perfetta regola d'arte, si sarebbe dovuto escludere in modo assoluto, salvi i casi eccezionali, la possibilitˆ di lesioni o di frantumazioni. Le riserve nn. 2, 3 e 4 dell'impresa si riferiscono al rimborso delle spese e al compenso dovuti per la sostituzione del cristallo andato in frantumi il 2-3 febbraio 1960; per la sostituzione di un altro cristallo lesionato (verbale dell'8 ottobre 19.60); per la sostituzione di altri cristalli lesionati (verbale del 10 marzo 1961). Le parti, ed il consulente tecnico dell'ufficio, concordano nell'individuare la causa efficiente delle rotture e delle lesioni dei cristalli nelle forti raffiche di vento che soffiano sulla piana di Fiumicino. Dagli elementi di giudizio presenti in atti, fra gli altri indicati dai consulenti dell'ufficio e' d,ell'amministrazione, si trae che l'aerostazione sorge in una zona partico~ armente ventosa, sia perchŽ priva di ripari all'intorno, naturali o artificiali, sia perchŽ situata in prossimitˆ del mare; che a causa della inusi.tata ampiezza delle lastre di copertura, e del loro peso, le rˆffiche di vento ne provocano l'oscillazione e, poi, in caso di concordanza del periodo di oscillazione e del ritmo delle raffiche, il lesionamento e la rottura; che, pi in particolare, le oscillazioni erano determinate dal fatto che le lastre erano appoggiate ai due montanti verticali, in modo che i loro lembi orizzontali erano insufficientemente trattenuti (sempre tenuto conto dell'ampiezza delle superfici); che il rimedio fu trovato, di accordo fra le parti, con l'inserimento di traverse di irrigidimento, in profilato di alluminio anodizzato, tali da attenuare od escludere le oscillazioni provocate dalle raffiche di vento; che il rimedio si rivel˜ efficacissimo, perchŽ dopo l'applicazione delle traverse, nei primi mesi del 1963, da parte dell'impresa, non si verificarono ulteriori inconvenienti. PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBB{,ICI 581 PoichŽ la progettazione dei lavori fu approntata dall'amministrazione committente, la quale stabil“ l'ampiezza e Io spessore delle lastre, e non tenne conto del suggerimento dell'impresa di utilizzare lastre di Thermopane, questa assume che la responsabilitˆ dei lesionamenti e delle rotture sarebbe da ascrivere esclusivamente all'amministrazione medesima, con l'obbligo dl risarcimento dei danni cagionati. Sono noti i principi che vigono nella materia, elaborati dalla dottrina prevalente e pi autorevole. é stato ritenuto che se il progetto viziato sia stato predisposto dal committente, nei suoi confronti, oltre il tecl).io che lo ha elfettivan1ente reqatto, responsabile anche l'appaltatore, s questi si sia avveduto del difetto, ed abbia omesso di dare tempestivamente notizia di ci˜ alla controparte, sospendendo, se del caso, l'esecuzione dell'appalto. Se l'appaltatore non si sia avveduto del difetto insito nel progetto portato dal committente, pure prospettabile una sua colpa, quand'egli per il grado di diligenza e di perizia al quale, in relazione alla professione esercitata, era tenuto, avrebbe dovuto accorgersi della deficienza e darne avvertimento alla controparte. La diligenza dell'appaltatore, in proposito, esige che egli esamini il progetto criticamente, al fine di accertare in esso la sussistenza di eventuali manchevolezze. Riguardp alla perizia alla quale l'appaltatore pure tenuto, da considerare che questa, con riferimento al grado medio della tecnica e dell'arte, deve essere valutata con maggiore o minor rigore, a seconda di alcuni coefficienti di graduazione, come l'ammontare del prezzo dell'appalto, la stima che l'appaltatore gode nell'ambiente professionale, l'importanza dell'organizzazione imprenditoriale dell'appaltatore (cfr. Cass. 20 luglio 1971, n. 2343). Per quanto concerne la colpa del committente, nel portare un progetto viziato (redatto da lui stesso o áda altri), da ritenere che egli, di norma, non pu˜ essere giudicato responsabile d'inadempienza nei confronti dell'appaltatore: tale colpa, infatti, come stˆto detto, Ç si presenta... solo come un rapporto di causalitˆ con quei vizi, e non anche come modo e titolo della violazione di un obbligo È: se mai potrebbe prospettarsi la tesi che la colpa del committente, sotto un profilo esclusivamente causale, varrebbe ad escludere quella dell'appaltatore (ove questa sussista), ai sensi dell'art. 1227 cod. civ. Ma da negare che tale precetto sia applicabile alla ipotesi in esame, sia ritenendo che la colpa dell'appaltatore, che insorge in momento successivo alla condotta del committente, si pone quale fatto interruttivo fra questa e l'evento dannoso, sia considerando che la colpa dell'appaltatore Ç consiste nel non avere posto riparo alla colpa del committente, nel non averne impedito le conseguenze dannose, sicchŽ presuppone necessariamente quest'ultima, e il compensarla con essa sarebbe contraddittorio... È. 582 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO I é altres“ da precisare che questi principi hanno valore sin tanto che l'appaltatore conservi l'autonomia di gestione e di esecuzione dell'opera che gli deriva dalla naturaá del contratto, e perdono efficacia quando l'appaltatore divenga il nudus minister del committente. Tali principi non sono derogati dall'essere l'appalto stipulato con una pubblica ammini I strazione, perchŽ anche in questa ipotesi . proprio della figura dell'appaltatore di assumere una obbligazione di risultato, Çcon organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischioÈ (art. 1655 cod. civ.). Facendo applicazione di questi criteri al caso di specie, non si pu˜ dubitare, intanto, che il contratto posto in essere dalle parti, nonostante la intitolazione della scrittura.Ç atto di cottimo fiduciarioÈ, avesse natura di appalto. Con esso, infatti, l'impresa assumeva l'obbligo della fornitura e della posa in opera dei cristalli ecc. per gli infissi dell'aerostazione di Fiumicino, al prezzo complessivo di L. 160.000.000, ridotto dello 0,13%, ' e si impegnava ad eseguire l'opera' con l'osservanza delle migliori regole, delle norme tecniche dei capitolati e delle prescrizioni della direzione dei lavori, in modo che il risultato fosse fornito a perfetta regola d'arte. I prezzi unitari venivano accettati dˆll'appaltatore in base a calcoli di sua convenienza, a tutto suo rischio; il tempo fissato per la esecuzione era di cinque mesi, dalla consegna dei lavori (2 gennaio 1960); l'appaltatore doveva servirsi della propria organizzazione imprenditoriale per quanto potesse occorrere. Dovendo fornire l'opera a perfetta regola d'arte (art. 19 della scrittura), l'impresa era tenuta ad avvedersi del difetto insito nella progettazione, con riferimento alle condizioni ambientali, ai particolari criteri di copertura dell'aerostazione, alla natura (cristalli non temperati), allo spessore, al peso, all'ampiezza delle lastre. Era tenuta ad avvedersi del difetto, quando l'amministrazione disattese il suggerimento di applicare lastre di Thermopane, nell'ottobre del 1959, per la importanza dell'opera commissionata, per la delicatezza dei problemi tecnici da affrontare e da risolvere, evidenti ancheá all'occhio del profano, per la notorietˆ e il prestigio della stessa impresa. Questa, come s' detto, fece eseguire a suo tempo un approfondito studio sui possibili modi della copertura e invetriate dell'aerostazione, e furono trattati partitamente gli argomenti relativi ai requisiti che tale copertura avrebbe dovuto possedere per costituire un efficace mezzo isolante dagli eccessi di luce, di calore, di rumore. Non fu affrontato, invece, il problema concernente la resistenza della ácopertura alle normali sollecitazioni statiche e dinamiche. Ci si limit˜ a ricordare che la verifica di stabilitˆ delle opere vetrarie va effettuata con i normali metodi che derivano dalla teoria dell'elasticitˆ e che, rispetto ai normali cristalli ed al materiale SŽcurit, le lastre in Thermopane hanno una capacitˆ di resistenza decisamente superiore. PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 583 Sia nella ipotesi, dunque, che l'impresa non si sia avveduta del difetto della progettazione e dei vizi che avrebbero compromesso la bontˆ dell'opera, omettendo studi, accertamenti e sperimentazioni e quant'altro necessario per stabilire, in relazione alla forza dei venti sulla piana di Fiumicino, nel corso dell'anno, il grado di resistenza dei cristalli di cui s' detto, sia nella ipotesi che, pur essend9si avveduta di quei difetti e vizi, l'impresa abbia mancato di darne tempestivo avviso all'amministrazione, in attesa di istruzioni integrative del progetto e sospendendo, se del caso, la esecuzione dell'opera, la sua respohsabilitˆ sarebbe comunque piena e, per le ragioni sopra ricordate, non potrebbe essere riversata sul committente. L'impresa non ha dimostrato, nŽ chiesto di dimostrare, di aver dato a suo tempo avviso all'amministrazione del difetto di progettazione e dei vizi che ne sarebbero derivati. Quanto alla sesta riserva, va ricordato che i lavori furono ultimati il 1¡ giugno 1960 e, quindi, subito dopo avrebbe dovuto essere emesso l'ultimo certificato di acconto, per L. 10.260.000; che la visita di collaudo avrebbe dovuto essere eseguita entro il 1¡ marzo 1961, e subito dopo avrebbe dovuto essere pagata lˆ rata di saldo di L. 9.689.028, e liberata la fideiussione (artt. 8 e 9 della scrittura). Invece, l'ultimo certificato di acconto fu emesso il 4 maggio 1963, le operazioni di collaudo, si conclusero il 4 aprile 1964, la rata di saldo fu pagata il 7 luglio 1964, la fideiussione fu liberata il 17 giugno 1964. Per l'art. 40 del capitolato generale approvato con D.M. 28 maggio 1895, applicabile nella specie per essere stato il contratto formato nel 1960; non competono alla impresa interessi o indennizzi. Le parti concordano sull'applicabilitˆ del testo del 1895 e sul fatto che l'art. 40 escluderebbe il diritto dell'impresa a pretendere alcunchŽ per i titoli sopra indicati. Infatti, il certificato per il pagamento dell'ultima rata di acconto fu emesso il 4 maggio 1963, e il certificato di collaudo il 30 aprile 1964, in pendenza delle riserve formulate dall'appaltatore, sicchŽ non vi fu decorso dei termini per il P,agamento degli interessi. Mˆ assume l'impresa che í'art. 40 sarebbe illegittimo, perchŽ in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, Ç stante il diverso trattamento riservato -nelle medesime condizioni di sofferenza di un credito -agli appaltatori di opere pubbliche commesse dalle Amministrazioni statali, per le quali dovrebbe valere quella limitazione temporale di decorrenza, rispetto agli appaltatori aggiudicatari di opere commesse da altre Amministrazioni statali cui non siano applicabili quelle norme capitolari, o da altri Enti pubblici, diversi dallo Stato, pei quali ultimi quelle norme non trovano applicazione pel non sussistere del presupposto cui esse fanno capo: la registrazione della Corte dei Conti È. La natura del provvedimento impugnato (decreto ministeriale conteá nente disposizioni di carattere regolamentare) consentirebbe la disappli RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO cazione dell'art. 40, in quanto illegittimo, senza il ricorso ad un giudizio incidentale di costituzionalitˆ. I decreti ministeriali e i regolamenti non sono leggi in senso formale, nŽ atti aventi forza di legge (atti, cio, emanati dal Governo con l'efficacia della legge in senso formale nelle due ipotesi dei decreti delegati e dei decreti legge -artt. 76 e 77 Cost.). Essi hanno natura di leggi in senso soltanto materiale; costituiscono s“ fonte di diritti in quanto pongono norme giuridiche, ma hanno l'efficacia propria degli atti amministrativi generali, condizionata dalle leggi formali, cui non possono nŽ derogare nŽ essere contrari. V., in tema, Corte Cost. 10 luglio 1974, n. 225; Corte Cost. 10 luglio 1974, n. 227; Corte Cost. 24 giugno 1961, n. 38; Corte Cost. 17 aprile 1957, n. 54; Cass. 29 marzo 1973, n. 870; Cass. 27 giugno 1966, n. 1668; Cass. 10 novembre 1961, n. 2617; Cass. 16 febbraio 1959, n. 473; Cass. 12 novembre 1958, n. 3699; Cass. 10 maggio 1957, n. 1645. Non ritiene tuttavia il Tribunale che il citato articolo 40 contrasti in alcun modo con la Costituzione e, in particolare, con l'art. 3 di essa. La circostanza che il legislatore abbia inteso salvaguardare' con pi intenso grado di tutela gli interessi dell'amministrazione dello Stato nell'ipotesi in cui si tratti della esecuzione di opere che rientrano nelle attribuzioni del Ministero dei lavori pubblici, si spiega, e si giustifica, agevolmente quando si consideri che il detto Ministero ha necessitˆ, per lo svolgimento delle sue funzioni istituzionali, di avere frequentissimi rapporti negoziali con appaltatori ed imprese, anche per la realizzazione di opere di grandissimo rilievo. Appare evidente, allora, la esigenza che tali rapporti siano disciplinati sulla base di un rigorosissimo schema di contratto che valga ad assicurare la esecuzione a perfetta regola d'arte dei lavori commessi e, nel contempo, ad evitare che nelle more degli accertamenti, resi opportuni o necessari dalle circostanze, relativi all'operato dell'appaltatore e dipendenti dall'organizzazione burocratica del Ministero, maturino interessi e indennizzi. Peraltro, con l'art. 5 del contratto l'impresa accett˜, assieme a tutta la normativa del capitolato generale del 1895, anche le regole limitative dell'art. 45). é senz'altro da riconoscere, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, richiamato dall'impresa, che i limiti della corresponsione di interessi e indennizzi vengono meno nella ipotesi in cui i ritardi nel compimento degli atti dovuti e nel pagamento delle somme di spettanza dell'appaltatore siano imputabili a dolo o a colpa grave dell'amministrazione e dei suoi funzionari (cfr. Cass. 27 agosto 1966, n. 2285; Cass. 13 maggio 1971, n. 1384; Cass. 19 novembre 1973, n. 3089). Ma nella specie non vi da dubitare che l'amministrazione, nel sospendere i pagamenti e nell'indugiare nel dar corso alle operazioni di collaudo, abbia inteso soltanto tutelare i suoi diritti, durante il tempo impiegato dall'impresa per PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 585 accertare definitivamente le cause del vizio e per apprestare e porre in esecuzione i rimedi tecnici idonei ad eliminarlo, rendendo l'opera perfetta e collaudabile. Come noto, solo nei primi mesi del 1963 furono applicate le sbarre di irrigidimento, sicchŽ l'amministrazione, atteso ancora qualche tempo per essere certa del buon esito del mezzo impiegato, dette inizio alla visita di collaudo nell'ottobre di quell'anno, concludendola nell'aprile successivo. Le operazioni di collaudo si conclusero il 4 aprile 1964. Non pu˜ ravvisarvi alcun elemento di colpa nel comportamento dell'amministrazione. Le spese del giudizio gravano l'impresa, che soccombe. -(Omissis). PARTE SECONDA I ru I I ~ i:='r t~f.'l li,[ ~ il ~ I ~ , . I " I . ' ~ i:: !! !' ~'.: !i, rJ, i:: 1:: t I ~~. r: m11111¥111111111111111111111rt1111tr1111111ra1111,11;111011¥11¥a111-¥ LEGISLAZIONE QUESTIONI DI LEGITTIMITA COSTITUZIONALE I -NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI R.d. 29 giugno 1939, n. 1127, art. 25, primo comma, riella parte in cui non riconosce la facoltˆ dell'inventore e del datore di lavoro di adire l'autoritˆ giudiziaria ordinaria. Sentenza 14 luglio 1977, n. 127, G. U. 20 luglio 1977, n. 138. legge reg. Trentino-Alto Adige 6 aprile 1956, n. 5, art. 118, secondo comma, limitatamente alla parte in cui prescrive che le cause di ineleggibilitˆ previste nell'art. 18, n. 3 nel testo modificato dalla legge regionale Trentino-Alto Adige 14 agosto 1967, n. 15 hanno effetto se gli interessati della convalida delle elezioni, abbiano fatto venir meno tali cause di ineleggibilitˆ dopo l'ultimo giorno utile per il deposito delle candidature. Sentenza 14 luglio 1977, n. 129, G. U. 20 luglio 1977, n. 198. II -QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE Legge <18 marzo 195,9, in. 311, art. 33 (artt. 3 e 36 della Costituzione). Sentenza 14 luglio 1977, n. 128, G. U. 20 luglio 1977, n. 198. legge 25 gennafo 1962, n. 20, artt. 16 e 27 (artt. 3, primo comma, 25, primo comma, e 102, primo e secondo comma, della Costituzione). Sentenza 4 luglio 1977, n. 125, G. U. 13 luglio 1977, n. 190. legge 26 gennaio 1962, n. 16 (artt. 3 e 36 della Costituzione). Sentenza 14 luglio 1977, n. 128, G. U. 20 luglio 1977, n. 198. legge 9 gennaio 1963, n. 9 e d1ell'art. 6 (art. 3 della Costituzione). Sentenza 14 luglio 1977, n. 126, G. U. 20 luglio 1977, n. 198. á d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1434, a.rt. 1 (art. 3 della Costit~zione). Sentenza 14 luglio 1977, n. 126, G. U. 20 luglio 1977, n. 198. III -QUESTIONI PROPOSTE Codice civile, art. 1284, primo comma (art. 3 della Costituzione). Pretore di Milano, ordinanza 23 marzo 1977, n. 309, G. U. 15 luglio 1977, n. 193. RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO codice di .procedura civile, art. 56 (artt. 24 e 28 della Costituzione). Tribunale di Napoli, ordinanza 31 gennaio 1977, n. 289, G. U. 24 agosto 1977, n. 230. codice di procedura civile, ¥art. 648, seco.ndo comma (artt. 3 e 24 della Costituzione). Giudice istruttore del tribunale di Genova, ordinanza 18 gennaio 1977, n. 277, G. U. 20 luglio 1977, n. 198. codice penale, art. 12, terzo comma (artt. 3, 13, 27, della Costituzione). Corte d'appello di Napoli, ordinanza 4 marzo 1977, n. 317, G. U. 31 agosto 1977, n. 237. codice penale, art. 376 (art. 3, primo comma, della Costituzione). Tribunale di Grosseto, ordinanza 23 marzo 1977, n. 296, G. U. 27 luglio 1977, n. 205. codice penale, art. 51a cpv., n. 2 (artt. 3 e 24 della Costituzione). Corte d'appello di Roma, ordinanza 12 aprile 1977, n. 310, G. U . . 15 luglio 1977, n. 193. codice penale, art. 570, p'l"imo comma (art. 29, primo comma, della Costituzione). Pretore di Roma, ordinanza 15 marzo 1977, n. 278, G. U. 15 luglio 1977, n. 193. cáodic:e di procedura penale, art. 102 (artt. 3 e 24 della Costituzione). Pretore di Terracina, ordinanza 20 aprile 1977, n. 264, G. U. 13 luglio 1977, n. 190. codice di procedura penale, art. 108 (art. 24 della Costituzione). Tribunale di Roma, ordinanza 11 marzo 1977, n. 282, G. U. 20 luglio. 1977, n. 198. codice di procedul"a penale, art. 13¥7, prima e u.itima parte (artt. 3 e 6 della Costituzione). Tribunale di Trif!ste, ordinanza 8 marzo 1977, n. 260, G. U. 6 luglio 1977, n. 183. codice di procedura penale, art. ~1á8 (art. 25 della Costituzione). Pretore di Roma, ordinanza 3 marzo 1977, n. 308, G. U. 10 agosto 1977, n. 218. coádiice 'penale militare di .pace, art. 260, secondo comma (artt. 3 e 97, primo comma, della Costituzione). Tribunale militare territoriale di La Spezia, ordinanza 2 marzo 1977, n. 256, G. U. 13 luglio 1977, n. 190. PARTE II, LEGISLAZIONE 9J legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F, art. 378 (artt. 3 e 112 della Costituzione). Pretore di Montefiascone, ordinanza 20 aprile 1977, n. 301, G. U. 27 luglio 1977, n. 205. .reg. 2 luglio \1913, n. 172 (regolamento sul Consiglio di Presidenza della Corte dei conti) (artt. 100, ultimo comma, 101, secondo comma, 108, secondo comma, e 3 della Costituzione). Corte' dei conti, seconda sezione giurisdizionale, ordinanza 6 maggio 1977, n. 292, G. U. 13 luglio 1977, n. 190. r.d.I. 13 novembre 1924, n. 1'825, art. 6, ásecáo.ndo comma (art. 52, secondo comma, della Costituzione). Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 14 gennaio 1977, n. 259, G. U. 6 luglio 1977, n. 183. legge 7 genn