ANNO LV -N. 2 -3 APRILE-SETTEMBRE 2003 PUBBLICAZIONE TRIMESTRALE DI SERVIZIO ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO S.p.A. ROMA 2003 ComitatO scientifico: Presidente:Luigi Mazzella. Componenti:Franco Coppi ^Giuseppe Guarino ^Natalino Irti ^Eugenio Picozza ^Franco Gaetano Scoca. DirettorE responsabile: Oscar Fiumara ^Condirettore:Giuseppe Fiengo. ComitatO dI redazione: Giacomo Aiello ^Federico Basilica ^Vittorio Cesaroni ^Roberto de Felice ^Maurizio Fiorilli ^Massimo Giannuzzi ^ Antonio Palatiello ^Giovanni Paolo Polizzi ^Mario Antonio Scino ^ Tito Varrone. HannO collaboratO inoltrE aL presentE numero: Massimo Bachetti ^ Marzia Ciafrino ^Paolo Cosentino ^Francesca Farinelli ^Franco Favara ^ Ettore Figliolia ^Noemi Gennari ^Maria Vittoria Lumetti ^Massimo Mari ^Simona Prunali ^Sandro Tizzi ^Andrea Valletti. SegreteriA dI redazione: Francesca Pioppi. Telefono:066829431^E-mail:rassegna@avvocaturastato.it ABBONAMENTIANNO2003 ITALIAESTERO ABBONAMENTOANNUO..................... 41,00 . 77,00 UNNUMEROSEPARATO...................... 12,00 . 21,00 Prezzidoppi,tripli,quadrupliecc.pertuttiqueifascicoliche, stampatiinunicovolume,sostituisconoaltrettantinumeri dellaprevistaperiodicitaannuale. Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a: ISTITUTOPOLIGRAFICOEZECCADELLOSTATOS.p.A. FunzioneEditoria P.zzaVerdi,10^00198Roma Tel.0685082207^0685084124 Fax0685084117 E-mail:venditeperiodici@ipzs.it c/cpostalen.387001 Stampato inItalia^PrintedinItaly AutorizzazioneTribunalediRoma^Decreton.11089del13luglio1966 (6999999/32)Roma,2003IstitutoPoligraficoeZeccadelloStatoS.p.A.^S. INDICE^SOMMARIO Temi.istituzionali. Il procedimento di formazione dei pareri dell'Avvocatura dello Stato, diOscar FiumaraedEttoreFigliolia .................................. Pag. 1 L'Avvocatura dello Stato e iprocessiper reati ministeriali, diRobertodeFelice 8 Il.contenzioso.comunitario.ed.internazionale. Attivita dell'Ufficio dell'Agente del Governo italiano nei procedimenti dinanzi alla Corte di Giustizia delle Comunita europee, diSimonaPrunali ....... 25 1.Le decisioni: Il principio del ne bis in idem nell'Accordo di Schengen, Plenum,11febbraio 2003,C-187eC-385/01,acuradellaDirezioneGeneraleperl'integraz ioneeuropeadelMinisterodegliEsteri ....................... 28 La tutela dei prodotti alimentari di qualita dinanzi ai giudici comunitari: le operazioni in loco di affettamento del Prosciutto di Parma e di grattugia del Grana Padano, Plenum,20maggio2003,C-108/01eC-112/00,di OscarFiumara 34 Un blocco autostradale per motivi ambientali: liberta di riunione e liberta di traffico, Plenum,12giugno2003,C-112/00,diOscarFiumara ....... 45 2.Igiudizi in corso alla Corte di Giustizia CE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Il.contenzioso.nazionale. MassimoGiannuzzi,Il rapporto tra Stato e Regioni nella disciplina dellefondaz ioni bancarie (CorteCost.,sent.29settembre2003,n.300); 113 MassimoMari,La ricostruzione sistematica del settore (CorteCost.,sent.29 settembre2003,n.300)...................................... 128 GiuseppeFiengo,Sulla potesta regolamentare dello Stato in regime di legislaz ione concorrente (CorteCost.,sent.1.ottobre2003,n.302)........... 133 GiuseppeFiengo,Sussidiarieta e leale collaborazione nel sistema delle infras trutture e degli insediamenti produttivi strategici (CorteCost.,sent.25set- tembre-1.ottobre2003,n.303)................................ 140 NoemiGennari,Sul riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni in tema di infrastrutture di telecomunicazione e tutela dai campi elettromagnet ici,(CorteCost.,sent.1-7ottobre2003,n.307e25ottobre-7novembre 2003,n.331;TARVeneto,sent.2ottobre2002,n.6118;TARToscana, sent.16gennaio2003,n.12).................................. 167 MassimoMari,Sull'autonomiafinanziaria degli Enti locali. L'unita del sistema (CorteCost.,sent.2-15ottobre2003,n.311) ...................... 205 AntonioPalatiello,Il termine ragionevole delprocesso: la memoria dell'Avvocat ura dello Stato alle Sezioni Unite .............................. 209 MariaVittoriaLumetti,SandroTizzi,La responsabilita ex art. 2051 c.c. dell'is tituto scolastico durante l'occupazione studentesca (Trib.Firenze,2.sez. civ.,21novembre2002n.762) ................................ 230 Ipareridel.comitatoconsultivo.... 239 Contributi.di.dottrina. MassimoBachetti,Delitto di alto tradimento e responsabilita civile dello Stato 255 MariaVittoriaLumetti,Il risarcimento del danno alla persona: inquinamento elettromagnetico e organismi geneticamente modificati . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 AndreaValletti,Annullamento dell'aggiudicazione e contratto. Riflessioni sull 'opportunita di uscire dal circolo vizioso della nullita -annullabilita -caducaz ione .. .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... . . . . ... .. 301 MariaVittoriaLumetti,Gli strumenti della semplificazione normativa . . . . . . 323 RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO ServizI informaticI E statisticI FrancescaFarinelli,LadisciplinagiuridicadiInternet.................. IndicI sistematicI ............................................ 345 387 TemiIstituzionaliTemiIstituzionali Il procedimento di formazione dei pareri dell'Avvocatura dello Stato (Tribunale di Roma, G.I.P., 5-7 luglio 2001; Corte d'Appello di Roma, sezionesecondapenale, 18 dicembre2002-14gennaio2003). Neicapidiimputazionesiipotizzavanoreatidifalsoideolo- gico,abusod'ufficioepeculatoacaricodiViceAvvocatoGene- raledell'epocadeifatti,cheavevasottoscrittounparere,redatto daaltroAvvocatodelloStatoassegnatariodell'affare,conil qualesieraespressol'avvisochefosseroapplicabililepiurestrit- tivedisposizioninormativeinmateriadirevisioneprezzi,intro- dottedallalegge28febbraio1986,n.41,legittimandocos|una revisioneprezzicheavrebbeportatounnotevolevantaggioeco- nomicoall'impresaincaricatadeilavori. IlGiudiceperleindaginipreliminari,insededigiudizio abbreviato,haassoltoilViceAvvocatoGeneraleconformula pienapercheilfattononsussiste;laCorted'appellohaconfer- matolaformulaassolutoriaespressamenterichiestadalladifesa dell'imputato,malgradolasopravvenutamortedelmedesimo. Ladifesadell'imputato,assuntadall'Avvocaturastessaai sensidell'art.44r.d.30ottobre1933n.1611,avevainnanzitutto richiamatol'attenzionedeigiudicantisulprocedimentodiforma- zionedeipareriresidall'AvvocaturadelloStato,nell'ambitodel quale,all'epoca(anno1986),sieraformatoederastatoesternato ilparereoggettodellacontestazione. All'AvvocaturadelloStato^sieradetto^spettanolarap- presentanza,ilpatrocinioel'assistenzaingiudiziodelleAmmini- strazionidelloStato(art.1,co.1,r.d.30ottobre1933,n.1611). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Essa``provvedeallatutelalegaledeidirittiedegliinteressidello Stato;alleconsultazionilegalirichiestedalleAmministrazioni...'' (art.13). Gliaffaridicuisioccupal'AvvocaturadelloStatosidivi- donoin``contenziosi''e``consultivi''.Essivengonoassegnati (limitandoquiildiscorsoagliufficidell'Avvocaturagenerale delloStatodiRoma:perleAvvocaturedistrettualidelloStato, operantineidistrettidiCorted'Appellodiversidaquello romano,valgonolestesseregolemutatis mutandis)dall'Avvocato Generale(art.15)secondocriteridicompetenzaedanzianita. Conriferimentoagliaffari``consultivi'',cioeaiparerida renderealleAmministrazionichenefannorichiesta,l'avvocato delloStatoassegnatariodell'affarepredisponeilparereinlinea legalesecondolasuavalutazionedellavicendaeinvialalettera cos|predispostaallafirmadeiViceAvvocatiGeneralicompe- tentipermateria(ilpoteredifirmadeipareriediognicorri- spondenzaeesercitatodall'AvvocatoGeneraleodalViceAvvo- catoGeneraleincaricatopermateria,secondocriteriprefissati dalprimo).Primadipervenireallafirma,loschemadipareree presoinvisione,dinorma,daunastrutturadisupportodel- l'AvvocatoGenerale,formatasecondoitempidadueotreavvo- catidelloStato^cheperbrevitaecomprensionechiamiamo ``coordinamento''^chehauncompitodifiltro,segnalandoagli assegnatarieventualidivergenzeconlineeinterpretativeseguite dall'Istitutoovverolaritenutanecessitadimodificheointegra- zioni,chel'assegnatariopuocondividereomeno.Laletteracos| predispostapassaallafirmadell'AvvocatoGeneraleodiunsuo Vice,iqualipossonoomenocondividerequantopredisposto dall'assegnatarioe/oquantosegnalatodal``coordinamento''. Ovenonsiraggiungaunaccordofraladirigenzael'assegnatario, l'affarepassaall'esamedelComitatoconsultivodell'Avvocatura, cheha,fraglialtricompiti,quellodi``dirimere,sentitigliinteres- sati,ledivergenzediopinionecheinsorgononellatrattazione degliaffaricontenziosieconsultivifraavvocati,cheesercitano funzionidirettive,edavvocati,cuisonoassegnatigliaffaristessi'' (art.26legge3aprile1979,n.103:ilComitatosiesprimeanche suiparericheriguardanoquestionidimassimaodiparticolare rilevanza).L'AvvocatoGeneraleeisuoiVicefirmano,quindi, TEMIISTITUZIONALI l'attopredispostodall'assegnatarioomodificatoconilsuocon- senso(ovveroapprovatodalcomitatoconsultivo),manonpos- sonomodificareunilateralmenteilpareresenzailconsensodel- l'assegnatario. Pergliaffari``contenziosi''laprassieformalmentediversa masostanzialmentenellostessosenso.Gliattidifensivi,anche perragionidispeditezzaediindividualizzazionedelconcreto difensore,sonosottoscrittidall'assegnatariodell'affare,masono anch'essiinviatial``visto''delladirigenza,secondolaprocedura sopradescrittapergliaffariconsultivi.Lacorrispondenza,anche pergliaffaricontenziosi,seguelastessatrafiladeiparerinegli affariconsultivi. Daquantosoprasievincecheun'Amministrazionedello Stato,allorcherichiedeunparere,sirivolgeall'Avvocaturadello StatoenonadunsingoloAvvocatodelloStato,echeilparere vieneresoall'AmministrazionerichiedentenondalsingoloAvvo- catodelloStatocheloredigeodall'AvvocatoGeneraleoVice AvvocatoGeneralechelosottoscrive,madall'Avvocaturadello Stato,previoesperimentodiunprocedimentocomplessoche passaattraversofasispecifichedicompetenzafunzionaledipiu organiinternidistintil'unodall'altro:assegnazione^redazione ^esamedicoordinamento^(eventualeinterventodelcomitato consultivo)^sottoscrizione. Conquesteprecisazioni,ovviamente^sieraaggiuntol 'imputatononintendecertosottrarsiallesueresponsabilitadi firmatariodell'atto,rivendicandoanziconfermezzaedorgoglio lasuafunzione(allorasvolta),maintendesoloavvertireche l'opinioneespressanelparereechesiassume``falsa''efruttodi unasinergiaprofessionaleformatasinell'ambitodell'Avvocatura, lecuiconclusionipossonoessereopinabilifinchesivuole,ma sonol'espressionediunainterpretazionecondivisaatuttiilivelli eriferibileall'Avvocaturaqualeorganoistituzionalediconsu- lenzalegaledelleAmministrazionidelloStato. Ovviamente^sierainfinedetto^l'esamedelViceAvvo- catoGeneraleriguardaessenzialmentel'interpretazionedataad unacertanormativariguardoadunafattispeciequaledescritta nellaletteradirichiestadell'Amministrazione.Ilparereeinogni casoresosecondoparametrididiritto,sullabasedelleindica- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO zionidifattofornitedall'Amministrazionerichiedente(cliente assistito)chesononecessariamenteassunteapresuppostodel- l'opinionegiuridicaespressaovenonemerganoelementidicon- trastoocontraddizioninellastessarichiestadiparere. Questeconsiderazioni,espressetenendocontodell'organiz- zazionedell'Avvocaturaall'epocadeifatti,sonostatepienamente condivisedagliorganigiudicanti(cfr.anche,incasosimilare, Corted'AppellodiRoma,sezionequartapenale,11gennaio 2000,n.2/00,conlaqualeestatosottolineatocheipareridel- l'Avvocatura,dinaturanonvincolanteperl'Amministrazione richiedente,sonodaessaresinellasuafunzionedi``organodesi- gnatoadarepareridinaturalegale'').Esseconservanovalore anchenell'attualeorganizzazione,introdottaconlacomunica- zionediservizio21gennaio2002n.16bis (inquesta Rassegna, 2001,pag.XVII):lacostituzionedisezionifralequalisono distribuitipermateriagliaffari,l'affidamentodiciascunadiesse alladirezionediunViceAvvocatoGenerale,ladesignazioneper ciascunadiunavvocatoconcompitidicoordinamento,lafirma congiuntadelViceAvvocatoGeneraleedell'avvocatoestensore delparere,fermeinognicasolecompetenzedell'AvvocatoGene- raleedelComitatoconsultivo,rendonoancorpiutrasparente l'azionedell'AvvocaturadelloStato(insedecentralee,mutatis mutandis,insedeperiferica). Nelmeritol'assolutainconsistenzadell'ipotesiaccusatoriae statarilevatanonsoloinprimogrado^invitadell'imputato^, maancheinfased'appelloallorche,invecedipronunciarsiper l'estinzionedelreatopermortedelreo,cheavrebbepotuto lasciarel'ombradiundubbiochedipersesolaapparivainfa- mante,laCorted'appello,inaccoglimentodellarichiestadella difesasvoltadall'Avvocatura,tesaasalvaguardarel'onoreela rettitudinedell'accusatoedilprestigiodell'Istituzionecuiappar- teneva,haconfermatolapronunciapienamenteassolutoria emessanelgiudizioabbreviato.Sullapossibilitadiapplicare l'art.129,secondocomma,cod.proc.pen.ancheincasodi sopravvenutaestinzionedelreatopermortedelreo,cfr.Cassa- zione,sezionesestapenale,3novembre-23dicembre1999 n.14631,RV216322. Avv.ti Oscar Fiumara ed Ettore Figliolia TEMIISTITUZIONALI Tribunale di Roma, Giudice per le indagini preliminari, 5 luglio 2001 (7 luglio 2001), nelpro- cedimentopenalecontroilViceAvvocatoGeneraledelloStatoG.A.(Avv.tidelloStato O.FiumaraeE.Figliolia). Ilparereredattonegliuf fficidell'AvvocaturadelloStato,nelmomentoincuivienecomuni- catoall'Amministrazionerichiedente,deveritenersiresodall'AvvocaturadelloStatoquale organoistituzionaledeputatoasvolgerelafunzioneconsultiva,siccheunreatoipotizzatodal pubblicoministeroneiconfrontidelViceAvvocatoGeneralechehafirmatoilparereavrebbe richiestoilconcorsonecessariodeivariavvocatidelloStatocheparteciparonoalprocedimento perlasuaformazione. Nellaspecieilfattononsussiste. (r.d.30ottobre1933,n.1611;legge3aprile1979,n.103). (omissis)L'AvvocatodelloStatoG.A.eaccusatodiaverdatoalMinisterodellePoste unparereerroneo,intalmodofornendounsostegnogiuridicoalleattivitacriminosedegli imputati. Nelcapod'imputazionenonsonoindicatialtrielementi,oltrealsuddettoparere,per ritenerecheilG.A.avessedeliberatamentefattovalutazionigiuridichenoncoerenticongli elementicontrattuali,nedagliattiprocessualirisultacheegliavessevolutamenteinterpre- tatolaleggeinmodoerroneoocapzioso. Deveessererilevatoanzituttochel'imputatohasottoscrittoilparerenellasuaattivita istituzionale. Inpropositoladifesaharilevatoche,secondol'ordinamentodell'AvvocaturadiStato, perl'espletamentodell'attivitaconsultival'AvvocatoGeneraledelloStatoprovvedeadasse- gnareisingoliaffariaivariAvvocatiiqualipredispongonoilpareresecondoleproprievalu- tazioni.Quindiilparerevieneinviatoall'AvvocatoGeneraleoadunodeisuoiVice(secondo criteriprefissatidiripartizionedicompetenzapermateria),iqualisonocoadiuvatidaun ufficiocompostodadueotreAvvocatidelloStatoiqualiassicuranol'uniformitainterpreta- tivadell'Avvocatura.Perlesituazioniincuidovesserosorgeredivergenzetral'Avvocato chehaespressoilparereelastrutturadi``coordinamento''eprevistol'interventodelComi- tatoconsultivodell'Avvocatura.Sidevequindiescluderechel'AvvocatoGeneraleounodei suoiVicepossanomodificareunilateralmenteilparereredattodall'assegnatario. Perleconsiderazioniesposteeperlanaturastessadell'AvvocaturageneraledelloStato (ilcuiordinamentoeregolatodallalegge3aprile1979,n.103)l'attoconsultivo,nel momentoincuivienecomunicatoall'Amministrazionerichiedente,deveritenersiresodal- l'AvvocaturageneraledelloStatoqualeorganoistituzionaledeputatoasvolgerelafunzione consultiva. Pertantoilreatoipotizzatodalpubblicoministerononsarebbestatocommessodal ViceAvvocatoGeneraleG.A.,chehafirmatoilparere,maavrebberichiestoilconcorso necessariodeivariAvvocatidelloStatocheparteciparonoalprocedimentodellasuaforma- zione. Apartetalepreliminarerilievo,vapureconsiderato,sempreinviapreliminare,cheil parere,condivisoesottoscrittodall'AvvocatoG.A.,estatoresosullabasedelleindicazioni difattofornitedall'Amministrazionerichiedente(notadirichiestaconallegatalaconven- zionenormativaindata8giugno1985). Ildubbiointerpretativoinmeritoall'applicazionedell'art.33dellaleggen.41del 28febbraio1986erasortoabrevissimadistanzaditempodall'entratainvigoredellalegge stessa. Nelpareresiescludel'applicabilitadell'art.33(chenonsiriferiscealleconcessionigia inattoalmomentodellasuaentratainvigore),sullabasedellaconsiderazionechelacon- venzioneerastatastipulataindataanteriore.Ecioinquantoessacontenevaladisciplina dellavenditadelleareeedelleconcessionidicostruzione,individuavaleareedacederee gliesatticorrispettivisullabasediunprogettopreliminare,eprevedevaicorrispettivia misuraapplicabiliperremunerarelacostruzioneconlapuntualeprevisionechetaliprezzi eranosoggettiarevisioneapartiredalladatadellaconvenzionestessa. Sullabaseditalielementisembraragionevoleconcludere,cos|comeedettonelparere, chesierafralepartigiaformatol'accordosulcontenutodellaconcessioneedinparticolare suicorrispettivi,previstiamisurasecondoiprezzaridel1984,riservandosiaisuccessivi disciplinarisoltantoladeterminazionedelcompensoglobalesullabasedeiprogettiesecutivi ancoradaredigere.Essendostatigiastabilitiicriteriperladeterminazionedelcompenso RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO globale,equindiconvenutiiprezzi,lavolontacontrattualedovevaritenersigiaformata comeconfermatodallaclausoladicuiall'art.12cheprevedevalafacoltadirecederedal contrattochepertantolepartiritenevanocomegiaconcluso. Peraltroindividuazionedellanormativaapplicabileallafattispecieeracorretta,come successivamenteritenutodasentenzedelConsigliodiStato(sez.IVn.350/1998en.147/ 1999). Ciopremesso,varilevatocheestatocontestatoall'imputatodiaverartatamentefornito unsostegnotecnico-giuridicoalConsigliod'Amministrazionenell'approvareglischemi disciplinaricontenentidisposizioniincontrastoconl'art.33legge41/1986.Mabastaosser- varechel'AvvocatoG.A.,sullabasedeidatidifattofornitidall'Amministrazione,silimito aesprimereunparereeasostenereunatesigiuridicaesatta. Peraltroneppureecontestatounqualchesuocomportamentodalqualepoterdedurre cheegliavesseagitoinaccordoconaltriimputatialloscopodifarstipulareall'Amministra- zionecontrattiillegittimi. Deveconcludersichel'AvvocatoG.A.espresseunparereliberoemotivato,comeera nelsuodovereistituzionale,peraltroinlineaconilconvincimentoinprecedenzaespresso dalCapodell'ufficiolegislativodelMinisteroedallostessoMinistro,alfineunicodiacqui- sirecertezzainordineallaquestionegiuridicasottopostaalsuoesameenoncertoalfine difavorirequalcuno.Nonsussisteinconseguenzaalcunodeitrereaticheglisonostaticon- testatiunicamentesullabasedelparereesenzaalcunaltrospecificoaddebito. Conseguentementel'imputatodeveessereassoltopercheilfattononsussiste(omissis). Corte d'Appello di Roma, sezione seconda penale, 18 dicembre 2002 (14 gennaio 2003), nel processopenalecontroilViceAvvocatoGeneraledelloStatoG.A.(Avv.tidelloStato O.FiumaraeE.Figliolia). Il decesso dell'imputato nel corso del procedimento non impedisce, a norma dell'artp 129 comma secondo cod.proc.pen., la pronuncia nel merito se dagli atti risulta evidente (come nel caso di specie) che ilfatto non sussistep (cod.proc.pen.,art.129). (omissis)Epreliminareadognialtraconsiderazionelavalutazionedelpuntodidiritto concernentelapossibilitadipervenireadunapronuncia``nelmerito''favorevoleall'impu- tatoquando,comenelcaso,siasopravvenutaunacausaestintivadelreato,quicostituita dallamortedell'imputato.Vigentel'articolo152,comma2,c.p.p.del1930,ilcuitenoree sostanzialmenteriprodottodall'articolo129,comma2,c.p.p.del1988,lagiurisprudenza dellesezioniunite(Cass.,S.U.,sentenza6682del4giugno1992)haavutomododiosservare cheilprincipioespressodalsecondocommadiquell'articolo``sottolineacomeilfattodella sopravvenienzadiunacausaestintivadelreato,operativa(ex nunc),nonpuoporrenelnulla larealtaacquisitanelprocedimentocheilfattoascrittoall'imputatononsussisteonone previstodallaleggecomereatoononestatocommessodall'imputatostesso.Unasiffatta realtadeveprevalereanchenelcasoincuilacausaestintivadelreatosiaquelladellasoprav- venutamortedelreo;ciosiaperlarilevanzasostanzialedelriconoscimentodell'innocenza diunapersonaaccusata,chenoncessapereffettodellasuamorte,residuandol'interesse deicongiuntiedeglierediallatuteladellamemoria,siaperche,permanendotaluneconse- guenzenonindifferentinonostantel'estinzionedelreato(lamortedelreononestingue infattileobbligazioniciviliderivantidalreatoequelleconcernentilespeseprocessualied, eventualmentedimantenimentoincarcere),nonv'eragione^invirtudelprincipiodiegua- glianzaeperconsiderazionidieconomiaprocessuale^cheicongiuntieglieredideldefunto nedebbanosubireilpesosoloperlacasualitadellasopravvenienzadellamortedelloro dantecausa,rispettoallamigliorsortedell'imputatovivente,cheavrebbeviceversailvan- taggiodivederericonosciutalapropriainnocenza,sia,infine,perchelasurricordatanorma nonfadistinzionetralecauseestintiveedilsuosensopiupregnanteequellodellatuteladel- l'innocenzadellapersonaviventealmomentoincuiestatapromossal'azionepenale''.Gli argomentichehannosostenutoladecisionedellesezioniunitedellacassazionesembrano tantopiuconvincentiinuncontesto,qualequelloverificabilenelpresenteprocedimento,in cuilavicendaprocessualevedeilsopravveniredellacausadiestinzionecostituitadal decessodell'imputatodopoilriconoscimento,inprimogrado,cheifattialuiriferitinon sussistono.Cioinduce,peraltro,adinterrogarsisullanozionedievidenzacuihaaccedutoil TEMIISTITUZIONALI codificatoresiadel1930chedel1988dettandorispettivamentegliarticoli152,comma2,e 129,comma2.Conformementeallagiurisprudenzaaffermatasivigentelaprimadelledispo- sizionicitate,ritienequestaCortechela``evidenza''dellaprovacheimponel'assoluzione nelmeritononriguardiilmezzodiprova,consideratodiperse,mapiuttostolaconclusione logico-giuridicacuiconducel'usodellostessomezzo.Comehaprecisatoilgiudicedilegitti- mita(Cass.,Sez.4,sentenza16839del21dicembre1990inCedpRv.p186073),nonenecessa- riochelaprova,valutata``primafacie'',diaimmediatamentelacertezzadellainnocenzadel- l'imputato,mabastachesia``estremamentesicuro''ilgiudizioalqualesipervieneattraverso l'adeguatavalutazionedeglielementiprobatorigiaacquisitiagliatti.Indefinitivalapronta individuabilitaelapreesistenzainattidellaprovadell'incolpevolezza,impongono,nelcaso inesame,unapronunciadimeritofavorevoleall'imputatopurinpresenzadicausadiestin- zionedelreato.Ataleimpostazione,peraltro,sembraimplicitamenteaderire,sottoilprofilo cheorasiconsidera,ilrappresentantedellaProcurageneralerassegnando,all'odierna udienza,conclusionicherichiedonol'assoluzionenelmeritodalreatosubc). Nelloscrutinarel'imputazionedicuialcapoa)(art.479c.p.^falsitaideologicacom- messadapubblicoufficialeinattopubblico^),unprimoprofilodeveessereaffrontatocirca lastessariconducibilitadiquantocontestatoalparadigmanormativodelfalsoinattopub- blico,ecioancheammessochelavolontadelpubblicoufficialesifossedeterminatanel sensodirendereunparereinfedele.Nonviedubbiocheilparereformulatoabbiaimplicato uneserciziodivalutazionitecnicogiuridiche,laddove,invece,ilparadigmadellanorma incriminatriceportaaritenereintegraregliestremidellafalsitaideologicasoltantolefalse attestazionidelpubblicoufficialecheabbianoadoggettofattidaluicompiutiocadutisotto lasuadirettaepersonalepercezione.Restano,pertanto,aldifuoridellafattispeciecrimi- nosadicuiall'articolo479c.p.tuttelemanifestazionidigiudizio,conl'unicolimite^che nelcasononsicoglie^costituitodaquellemanifestazionidigiudiziochesottendano,anche implicitamente,attivitachesiassumanofalsamentecompiutedalpubblicoufficiale(cfr Cass.,Sez.sesta,sentenza20maggio1992nr.6018,inCEDpRv.p190482).Orbenenelparere percuieprocessononvietracciadiattestazionediunfattodalpubblicoufficialecompiuto oavvenutoallasuapresenza.Infine,lastessanaturadel``parere''etaledaescludereche adessopossariconnettersiquellafedeprivilegiatachelanormaincriminatricetutela. IlPMappellante,conargomentononprivodisuggestione,sembra,comedetto,indivi- duareilfattofalsamenteattestatonell'averdatoattochesifossepervenutoalla``aggiudica- zione''giaconlastipuladella``convenzionenormativa''.Ataleargomento,pero,nonpuo nonreplicarsichel'individuazionedelmomentodella``aggiudicazione''costituiscemomento centrale,senonl'inpse,diquellavalutazionechealpubblicoufficialeerastatarichiesta,deri- vando,poi,dall'individuazionedelmomentodell'aggiudicazioneconseguenzeinevitabili, sulpianologico,inpuntodiindividuazionedellanormativaapplicabiletraquellesuccedu- tesineltempo.Nonpuoessere,infine,sottaciuto,anche,esoprattutto,perassumerele dovutedeterminazioniinordineaicapib)ec),cheilparereespressodall'imputato,all'epoca inassenzadiprecedenti,sierivelatoinlineaconlesuccessivedeterminazionigiurispruden- zialichehannonegatolapossibilitadifarricorsoalla``revisioneprezzi''soloinpresenza diintesedeltutto``autonome''rispettoadaccordiintervenutiprimadell'entratainvigore dellanormachehaabolitol'istitutodellarevisioneprezzi(cfr.ConsigliodiStato,Sezione quarta,sentenzanr.350del27febbraio1998). Quantoaifattidicuiaicapib)ec),occorreevidenziarecheicorrelativireaticontestati sarebberostati,perciocheconcernel'AvvocatoG.A.,commessicolporreinesserelacon- dottasuba);intalecondottarisiederebbel'apportocausalefornitosiaperilreatodiabuso inattidiufficiocheperquellodipeculato.L'insussistenzadelfattosuba),dunque,non puonontravolgerelastessapossibilitadiprovareglialtrireaticontestati.Edinfatti,in assenzadiqualsivogliaulterioreelemento,rimaneesclusivamenteildatocostituitodalla merasintonicitadelparereespressorispettoagliinteressidellasocietaM.Macio,inassenza didatiulterioridacuidesumereunaqualchecointeressenzatral'AvvocatoG.A.egliespo- nentidellasocietacitata,nonfornisceprovaalcunadeifattispecificamenteattribuitial- l'AvvocatodelloStato.Tuttocio,peraltro,aldiladellatecnicaimpiegataperlaredazione delleimputazioni,checumulainunsolocapocondotteeterogeneeriferibiliadiverseper- sone,nonpregiudicalavalutazionedellecondottedeglialtricoimputati,condottequinean- cheincidentalmentescrutinate(omissis). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO L'Avvocatura dello Stato e i processi per reati ministeriali (Corte Costituzionale, sentenze 11-24 aprile 2002, n. 134; 23-25 maggio 1990, n. 265. Corted'appellodiRoma,sezionesecondapenale,sentenza16giugno2003,n. 4759). Lagiustiziapoliticaeilpuntocrucialediogniordina- mentocostituzionalepercheriflettelostatodeirapportitra poteridelloStato,daunapartee,dall'altra,ilgradodiresponsa- bilitaoimmunitadeititolaridelpotere. L'originariodisegnocostituzionalerimettevaallaCorte Costituzionaleigiudizisuireatiministeriali,ritenendositale altissimasedequellaopportunaperl'importanzadellamateria trattatae,soprattutto,perladignitadellepersonecoinvolte.Ma l'accessoallaCorte(che,comesiricordera,eraintegratadagiu- diciestrattidaunelencodi45,elettidalleCamereinseduta comune,epressolaqualefungevadaP.M.uncollegioditre commissarid'accusa)erasubordinatoaun'istruttoriarimessa allac.d.Commissione(bicamerale)inquirenteche,inparticolare, vennecontestataperlatendenzaallaarchiviazionedelledenunce controiministri,tuttiappartenentiallostessoschieramentopoli- tico,rimastoimmototrail1946eil1994.Nelprimoprocesso (laCommissionepotevaproporrelamessainstatodiaccusa, cheeradeliberatadalParlamentoinS.C.)controdueministri,il c.d.affare Lockheed,ilsistemadimostro,all'attopratico,dinon tenere,paralizzandoperannil'attivitadellaCorteicuigiudici, peraltro,mantenevano(trattandosidigiudicespecialeedorgano straordinario)talevesteanchedopo lanaturalescadenzadelloro mandato(art.26,u.c.,legge20/62).Prevalse,alfine,l'ideachela Cortenonfossel'organoadatto.Laleggecostituzionale1/1989, lasciataallaCortel'improbabilefunzionedigiudicareilCapo delloStato,rimette,inlineagenerale,all'A.G.ordinaria(edin particolarealTribunale,incomposizionecollegiale,delcapo- luogodeldistrettocuiappartieneilgiudicecompetentesecondo lenormeordinarie)lagiurisdizionesuireatiministeriali. Eprevista,perl'esamedellenotiziedireato,l'istituzionedi unCollegiodimagistratiestrattiasorte,cuiilP.M.,omessa ogni indagine (sitrattadiundivietodiindagare,conconseguenteinu- tilizzabilita),rimettequantopervenutogli.NelleindaginiilColle- TEMIISTITUZIONALI giocumulalefunzionidiP.M.eG.I.P.e,ovenonarchivi,investe laCameradiappartenenzadell'indagato(oilSenato,sequesti noneparlamentare)dellaquestione.LaCameraautorizza(o meno)l'eserciziodell'azionepenale;puonegarlo(art.9,Legge cost.1/89)soloseritenga,con valutazione insindacabile,chel'in- quisitoabbiaagitoperlatuteladiuninteressecostituzional- menterilevanteoperilperseguimentodiunpreminenteinteresse pubblico. Finqui,ilsistema.Ora,idettagli.Sel'autorizzazioneinter- viene,l'Assemblea(art.9,u.c.,Leggecost.1/89)rimettegliatti alCollegioperchecontinuiilprocedimentosecondolenorme vigenti. L'art.3dellalegge(diattuazionedellaLeggecost.1/89) 219/89aggiungeche,avvenutalarimessione alCollegio,ilpro- cedimentocontinua secondolenormeordinarievigentieche (co.2)ilCollegiotrasmettegliattialP.M. Ora,adinterpretareilcontinuainsensotransitivo (sog- getto:ilCollegiocontinua)elospecialeOrganoadoverconclu- dereilprocedimento,unendolefunzionidiP.M. eG.I.P.;nel sensointransitivo(soggetto:ilprocedimento)sipuo(manon necessariamentesi deve)argomentarecheinveceaproseguiree ilP.M.(eilG.I.P.). LaMagistraturaharesponsabilmenteinvestitolaCorte Costituzionale. Inveroinunprimocasoincuigliatti,inunmomentodi transizionefrailvecchioedilnuovocodicediprocedurapenale, eranostatirestituitidallacameradeideputatialcollegioperi reatiministerialiconlaconcessaautorizzazioneaprocedere,il CollegiostessoavevarimessogliattialP.M.,ilqualeasuavolta avevasollevatoconflittodicompetenza.LaCortediCassazione, investitadelconflitto,avevasollevatoquestionediincostituziona- litadell'art.3dellalegge219/89.LaCorteCostituzionaleconsen- tenza23-25maggio1990,n.265,avevadichiaratononfondatala questioneproposta,risolvendosiquestainunmeroproblemadi interpretazione,problemachetrovavalasuasoluzionenelfatto cheilsuddettoarticolo3andavaintesonelsensochelatrasmis- sionedegliattidalCollegioalP.M.eraavvenutanonpercheque- st'ultimoprovvedesseallosvolgimentodituttal'attivitaconse- 1O RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO guenteallaconcessaautorizzazionemasoltantopercheparteci- passeall'attivitaspettantealCollegioesercitandoisuoipoteri. LaCortediCassazioneconsentenza26giugno10luglio1990, n.1817,siconformavaallapronunciadellaConsultaenellaspecie ilCollegioperireatiministerialiprovvedevaessostessoconordi- nanza2-18marzo1991alrinvioagiudiziodegliimputati. Questasoluzionenonparveall'AvvocaturadelloStatosicura edinconfutabile,dopoilconsolidarsidelpassaggioalnuovocodice diprocedurapenale.Sollevatonuovamenteconflittodicompe- tenza,l'Avvocatura,nell'auspicareundefinitivointerventochiarifi- catoredellaCortesuprema,prospettonellontanoanno1993,la tesi,purnonnascondendonel'opinabilita,che,entratoinvigoreil nuovocodice,coerenzaavrebbevolutochelacompetenzadelCol- legioperireatiministerialidovesseintendersilimitataallafase relativaallaconcessioneoaldiniegodell'autorizzazioneaproce- dere.MalatesinonfucondivisadallaCortediCassazionela quale,consentenzasez.1del4marzo-21aprile1994n.1099(in questa Rassegna,1994,I,171,connotadiFiumarA eincalcelatra- scrizionedellamemoriadell'AvvocaturadelloStato)statu|che nelprocedimentopenaleperireatiministerialilacompetenza allosvolgimentodispecificiattiistruttori,successiviallaconces- sionedell'autorizzazioneaprocedereedalladecisionesullarichie- stadirinvioagiudizio,spettaalCollegioperireatiministeriali. LaCorteritennelaconservazionedelCollegioanchesuccessiva- menteallaconcessionedell'autorizzazioneaprocedere,precisando chenellafaseadessasuccessivailCollegiosvolgalefunzioniche eranopropriedelG.I.,conapplicazionedellenormeprocedimen- talidelprevigentecodicedel1930,giacchesoltantoquestesicon- formanoallasuastrutturaeconsentonol'esplicazionedellafun- zione,perlaqualeestatocreatodallavolontalegislativacostitu- zionale.LaCorte,pero,nonmancodisottolinearechelenon pocheperplessitachesorgonodallasoluzionesceltaeinonlievi problemiprocessualichedallastessapotrannoscaturirerendono auspicabileunulterioreinterventochiarificatoredellegislatore che,allaluceanchedelleesperienzesopravvenuteallapratica applicazionedelledisposizionidelnuovocodicedirito,fissiin modoorganicoeprecisoladisciplinadelleattribuzionidelColle- gionelleduefasidelleindagini. TEMIISTITUZIONALI L'auspicatointerventolegislativo,pero,nonvenneel'indi- rizzosegnatodallaCorteSupremasiconsolidoconnumerose successivesentenzedellaCortemedesima(citatenellamemoria dell'Avvocaturachequidiseguitovienetrascritta). Moltiannidopo,econsvariatiprocessiministerialiincorso, costatiannididibattimento,laConsulta(disattendendoleargo- mentazionidell'Avvocaturaintervenutainrappresentanzadella PresidenzadelConsiglio,adifesadeldirittoviventequale risultantedallainterpretazionegiurisprudenzialeormaiconsoli- data)hariconsideratoilproblemaedepervenutaallasoluzione oppostavalorizzandol'argomentoche,sefosseaccoltal'opinione corrente,funzionidiG.U.P.efunzionidiP.M.(nellaspecie:di indagine)sarebberoincentratenellostessoorgano,conpregiudi- ziodeivaloriditerzietacheoggil'art.111Cost.esige,conconse- guenzeincostituzionali. Ladecisione(n.134/02,incalceriportata)estatapresaa spuntointutti iprocessiministerialigiatalvoltaconclusiinun grado,pereccepirelanullitadeldecretodicitazioneagiudizio. Anchenelcasoquiinesamecioeavvenuto. Cisonoalcuneconsiderazionidafare(comenotacritica valgalamemoriadiseguitopubblicata). LasentenzadellaCorted'appellodiRomanoneoriginale, nonpuononapplicarela134/02(mentreleinterpretative nonsiapplicano,forse:persuadono).Eaccettabilelasconfitta, manonl'assenzadiunconfrontoche,cisiaconsentito,loscritto difensivosottoestesoforsemeritava.L'Avvocatura^spessocriti- cata,eanziaddottaadesempiodatalunipolemistiacosa potrebbedivenireilP.M.se,putacaso,diventasseun'Agenzia sottoilcontrollodell'Esecutivo^haancoraunavoltadatoprova diassolutaindipendenzaperche,conl'accoglimentodellaque- stionedinullita,tuttigliimputati,perreatiperlopiuprescrivi- biliin15anni,vengonoalucrareunasostanzialeamnistia,che nonapparecertolasoluzionemigliore. LaCorted'Appellononconsideracheilc.d.G.U.P.(distinto dalG.I.P.edestinatoallasola udienzapreliminare)enatonel 1998enon poteva figurareinmotivazione,perchenel1997eras emmai^ilG.I.P.,organoplurifunzionale,adoverprovvedere. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO QuantoallaConsulta,essanonharitenutocheilnuovo testodell'art.111Cost.avesseabrogato l'art.9,co.4,Leggecost. 1/89,nellaparteincuidisponevacheilParlamentorimettesse gliattialCollegio(chenoneunpassacarteeche,selodeverice- vere,continua ilprocedimento)anzichealP.M.Talesoluzione avrebbeavutoilvantaggiodisalvare questo,comealtriprocessi conrinvioagiudizioante art.111Cost.nuovaversione. Inconclusioneespettatoall'AvvocaturadelloStatoassu- mereinquestigiudizilafunzionediparteimparziale, coprendoun'aread'interessigeneralichelavicenda,nellasua oggettivita,harelegatoinsecondopiano. Avv. Roberto de Felice CorteCostituzionale,sentenza11^24aprile2002n.134^Presidente: C.Ruperto^Redat- tore: Zagrebelsky^F.D.L.(G.PansinieC.F.Grosso)c/PresidentedelConsigliodei Ministri(Avv.delloStatoP.Cosentino)^Questionedilegittimitacostituzionaleinvia incidentale. Spetta al P.M. svolgere le indaginipreliminari eformulare le richieste relative all'azione penale, neiprocedimentiperireatiministeriali, dopol'autorizzazionedella Cameracompetente, espettanoalG.I.P. o (G.U.P.) enonalCollegioperiReatiMinisteriali,lerispettivefunzioni, previste dal rito penale, durante e dopo le indagini preliminari svolte in seguito alla predetta autorizzazione. Non e pertanto, fondata la questione di legittimita costituzionale dell'art. 3, co.4, legge219/1989, laddove^adavvisodelremittente^disponecheilprocedimento prosegua (dopo l'autorizzazione parlamentare a procedere) avanti il medesimo Collegio per i Reati Ministeriali, che cumula lefunzioni di P.M. e di G.I.P. (Art.90Cost.;L.Cost.16gennaio1989n.1,art.9,co.4;L.5giugno1989n.219, art.3). (omissis) 1.IlCollegioperiprocedimentirelativiaireatiprevistidall'art.96della CostituzioneistituitopressoilTribunalediNapolisollevaquestionedilegittimitacostituzio- nale,inrelazioneagliartt.3,27,secondocomma,e111dellaCostituzione,dellalegge5giu- gno1989,n.219(Nuovenormeintemadireatiministerialiedireatiprevistidall'articolo 90dellaCostituzione),ilcuiart.3stabilisceche,quandogliattidelprocedimentoacarico diministrisianostatirimessialcollegioaseguitodellaconcessionedell'autorizzazionea procedere(art.9,comma4,dellaleggecostituzionale16gennaio1989,n.1),ilprocedi- mentocontinuasecondolenormeordinarievigentialmomentodellarimessione. Ilgiudicerimettenteritienechelanormadell'art.3dellaleggen.219del1989oraindi- catacomportichel'ulteriorecorsodelprocedimentoabbialuogoinnanzialcollegio,anziche davantiagliorganigiudiziariordinariamentecompetentisecondoilcodicediprocedura penale,echequindiilgiudicedell'udienzapreliminaresiailmedesimocollegioche,nella faseprecedente,haesercitatolefunzionidipubblicoministero.Ciodeterminerebbeperl'im- putatounirragionevoleaffievolimentodiquellegaranziechesicompendianonell'espres- sionegiustoprocesso(art.111,primocomma,dellaCostituzione),comprendentiinnanzi- tuttoilcontraddittoriotraleparti,incondizionidiparita,davantiagiudiceterzoeimpar- ziale(art.111,secondocomma,dellaCostituzione). 2.Laleggecostituzionale16gennaio1989,n.1(Modifichedegliarticoli96,134e 135dellaCostituzioneedellaleggecostituzionale11marzo1953,n.1,enormeinmateria diprocedimentiperireatidicuiall'articolo96dellaCostituzione),hariformatoilprece- dentesistemadigiustiziapenalecostituzionalefacentecapoallagiurisdizionedellaCorte TEMIISTITUZIONALI costituzionaleprevistadaglioriginariartt.96,134e135dellaCostituzione,neldichiarato intentodiricondurreall'ambitodell'ordinariodirittoprocessualepenaleilprocessoacarico delPresidentedelConsigliodeiministriedeiMinistriperireaticommessinell'esercizio dellelorofunzioni. Ilnuovoart.96dellaCostituzione(art.1dellaleggecostituzionalen.1del1989) disponecheilPresidentedelConsigliodeiMinistriediMinistri,anchesecessatidalla carica,sonosottoposti,perireaticommessinell'eserciziodellelorofunzioni,allagiurisdi- zioneordinaria.L'assimilazionediquellacheuntemposidenominavalagiustiziapolitica allagiustiziacomuneeperaltroavvenutacondueparticolarita.Lostessonuovoart.96della CostituzioneprevedelapreviaautorizzazionedelSenatodellaRepubblicaodellaCamera deideputati,secondolenormestabiliteconleggecostituzionaleegliartt.7e8dellalegge costituzionalen.1del1989istituiscono,pressoiltribunaledelcapoluogodeldistrettodi corted'appellocompetenteperterritorio,uncollegioditremagistratiperilcompimentodi indaginipreliminarialquale,nell'ipotesichenonsidebbadisporrel'archiviazionedellanoti- ziadireato,spettarichiederelapredettaautorizzazioneparlamentare. L'Assembleaparlamentarecompetentesvolgelesuevalutazionieprendelesuedetermi- nazionisecondoledisposizionidell'art.9,commida1a3,dellaleggecostituzionalen.1 del1989e,oveconcedal'autorizzazione,rimettegliattialcollegiodicuiall'articolo7per- checontinuiilprocedimentosecondolenormevigenti(comma4dellostessoart.9).A suavolta,l'impugnatoart.3dellaleggeordinariadiattuazione(n.219del1989)stabilisce chequandogliattisianostatirimessiaisensidelcomma4dell'articolo9dellaleggecosti- tuzionale16gennaio1989,n.1,alcollegioiviindicato,ilprocedimentocontinuasecondole normeordinarievigentialmomentodellarimessione. Ilgiudicerimettenteinquestogiudiziodicostituzionalitaeperl'appuntoilcollegioil quale,essendostatirimessigligliattidallaAssembleaparlamentareaseguitodellaconces- sionedell'autorizzazioneaprocedereneiconfrontidiunexministrodellaRepubblica,si trovaacelebrarel'udienzapreliminare.Dallaconstatazionedellapropriadoppiafunzione ^quellagiasvolta,qualeorganodelleindaginipreliminaricherichiedel'autorizzazionea procederedopoavereesclusal'archiviazione;quelladasvolgere,qualegiudicedell'udienza preliminarecui,sullabasedegliattid'indaginecompiuti(edeventualmentedelleintegrazioni d'indagineeprobatorieoraconsentitedagliartt.421-bis e422cod.proc.pen.,secondocio cheedispostodallalegge16dicembre1999,n.479),spettadecidereilnonluogoaprocedere ovverodisporreilgiudizio(art.424cod.proc.pen.)^lacensuradiincostituzionalitasotto- postaall'esamedellaCortecostituzionale. 3.IlPresidentedelConsigliodeiministri,tramitel'AvvocaturageneraledelloStato, eccepiscepreliminarmentel'inammissibilitadellaquestione,sullabasedidueconsiderazioni: laritenutagenericitadell'ordinanzadirimessione,dallaqualerisulterebbel'impugnazione dell'interaleggen.219del1989;ilcaratteresostanzialmentelegislativodell'interventoche sirichiedeallaCortecostituzionale,laqualesarebbeindottasulterrenodellesceltenorma- tiveriservateallegislatore.L'eccezione,sottoentrambiiprofili,nonefondata.Daltenore dellapursinteticaordinanzadirimessionee,inparticolare,dall'esposizionedellecircostanze chehannodatoluogoaldubbiodicostituzionalita,sievinceconchiarezzachedenunciata eladisciplinadellafaseprocessualeseguentelaconcessionedell'autorizzazioneparlamen- tare,perquantoriguardal'organogiudiziariocompetenteacondurla,cioeilgiaricordato art.3,comma1,dellaleggen.219del1989.Quantoalsecondoprofilodiinammissibilita, lasuainconsistenzarisulteradalseguitodellamotivazione. 4.Nelmerito,laquestionenonefondata. 4.1.Ildubbiodicostituzionalitaprospettatoriguardalasovrapposizionenelmede- simoorganogiudiziario(ilcollegioistituitodall'art.7dellaleggecostituzionalen.1del 1989)dellafunzionedigiudicedell'udienzapreliminareconquelladiorganodelleindagini preliminari,competenteadisporrel'archiviazionee,inmancanza,arichiedereall'Assemblea parlamentarel'autorizzazioneaprocedere.Talesovrapposizionederivadaun'interpreta- zionedellenormevigentiinmateriachetrovaconfortonellagiurisprudenzadellaCortedi cassazione(chehaaltres|respintocomemanifestamenteinfondatelequestionidilegittimita sollevateinproposito)edialcuniCollegiperireatiministeriali.Ma,quelchepiucontain questasede,taleinterpretazioneestataaccoltadallaCortecostituzionalenellasentenza n.265del1990. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Inquestadecisionesiaffermavachelapredettainterpretazionesiricavaconcertezza dallaletteradelladisposizionedellaleggecostituzionale,ladoveessaaffermacheilcollegio competentenellaprimafasedelprocedimentolocontinuasecondolenormevigenti.Aque- staosservazione,sifacevaseguire,aconferma,ilrilievochel'originariaformulazionedella leggecostituzionale(larimessionedegliattialProcuratoredellaRepubblicaperche[avesse] corsoilprocedimentosecondolenormevigenti)erastatadallaCameradeideputatimodi- ficatainquellaattualemedianteunappositoemendamentoecheiltentativooperatodal Senatodiripristinareiltestooriginariononavevaavutosuccesso. 4.2.L'orientamentopredettononpuoessereconfermato,primacheperlesueipotiz- zateconseguenzeincostituzionali,perchecos|imponel'interpretazionesistematicadell'ordi- namento,qualeevenutoaconfigurarsiprogressivamenteneltempo,un'interpretazionealla qualenonsioppone^comesivedra^nelaletteradellalegge,nelacosiddettavolontadel legislatore. Dall'epocaincuilaresponsabilitapenalecostituzionaledeiministriestatariformatae laprimasentenzadellaCortecostituzionalesudiessapronunciata,ilquadronormativo, relativamenteall'eventualitachefunzionidecisoriepossanoesseresvoltedamagistratiche abbianopromossol'azionepenaleoesercitatopoterid'indagine,eprofondamentemutato; anzi,estatocapovolto.Almomentodell'approvazionedellariformaeraancorainvigoreil precedentecodicediprocedurapenale,ilqualeconoscevaquellacommistionedifunzioni, tantonelcasodelprocessopretorilequantonell'istruzioneformalecondottadalgiudice istruttore.Ilprocessopenalerinnovatodalcodicedel1988sieispiratoall'oppostoprincipio dellaseparazionedeiduetipidifunzioni,separazioneimpostaallegislatoredelegatodal- l'art.2,numero67,dellalegge16febbraio1987,n.81(DelegalegislativaalGovernodella Repubblicaperl'emanazionedelnuovocodicediprocedurapenale),nonchedall'art.6 (Dirittoadunprocessoequo)dellaConvenzioneeuropeaperlasalvaguardiadeidirittidel- l'uomoedellelibertafondamentali(secondol'interpretazionedellaCorteeuropeadeidiritti dell'uomo),richiamatadallastessalegge-deleganellaprimaproposizionedell'art.2.Daque- staesigenzaderivalasoppressionedapartedelnuovocodicetantodelprecedentetipodi processopretorilequantodellafiguradelgiudiceistruttore,inconseguenzadellasceltadi modelliprocessualiditipoaccusatorio.Conriferimentoairitiprevistidalnuovocodice, poi,l'art.34cod.proc.pen.,alcomma3,traivaricasidiincompatibilitaall'ufficiodigiu- dice,prevedequellodichihaesercitatonelmedesimoprocedimentofunzionidipubblico ministero. L'anzidettosviluppodellalegislazioneprocessualepenalecircailrapportotrafunzioni dipubblicoministeroefunzionidigiudicenoneindipendentedalparallelorafforzamento delprincipioditerzietadelgiudicesulpianocostituzionale,manifestatosidiparipasso negliorientamentideglistudiosietradottosinellagiurisprudenzaenellalegislazionecostitu- zionali.Dondeladifficoltadiseparareconnettezzailpianodellenormepostedallegisla- tore,nell'eserciziodelsuopoterediscrezionale,daquellodelprincipiocostituzionalepresup- posto,cheessoetenutoasvolgere. Dopounaprimafasediacquiescenzadifronteallaconfusionefunzionaleche,pervari aspetti,segnavailcodiceprocessualeabrogato(sentenzen.61del1967,n.123del1970, n.101del1973,intemadiprocedimentopenalepretorile),lagiurisprudenzadellaCorte costituzionalesiedecisamenteorientatanelsensodiritenerelaseparazionefunzionalecoes- senzialeallastrutturastessadelprocessopenale,secondoiprincipidiparitafraaccusae difesaediterzietadelgiudicerispettoall'unaeall'altra(sentenzen.268del1986en.172 del1987,anch'esseintemadiprocessopenalepretorile,nonche,ingenerale,sentenze n.330del1997en.292del1992).Conlasentenzan.131del1996,imedesimiprincipiassur- gonoaelementicostitutividelgiustoprocesso,espressionechecompendialadisciplina chelaCostituzionedettacircaicaratteridellagiurisdizioneeidirittidiazioneedifesain giudizio.Ilprocessopuodirsigiustoinquanto,tral'altro,siaassicuratal'esigenzadiimpar- zialitadelgiudice:imparzialitachenonecheunaspettodiquelcaratterediterzietache connotanell'essenzialetantolafunzionegiurisdizionalequantolaposizionedelgiudice, distinguendoladaquelladeglialtrisoggettipubblici,econdizional'effettivitadeldirittodi azioneedifesaingiudizio.Ilmedesimoordinediesigenzecostituzionalieallabase,poi, dellagiurisprudenzadiquestaCorteintemadiincompatibilitaalgiudizio,ex art.34cod. proc.pen.(apartiredallasentenzan.432del1995),ediastensioneericusazione(sentenza TEMIISTITUZIONALI n.283del2000),perpossibilepre-giudiziodelgiudice.Questisviluppihannodaultimotro- vatolalorosanzionecostituzionaleformalenelnuovotestodell'art.111dellaCostituzione, postoconl'art.1dellaleggecostituzionale23novembre1999,n.2:Lagiurisdizionesi attuamedianteilgiustoprocessoregolatodallalegge(primocomma);Ogniprocessosi svolgenelcontraddittoriotraleparti,incondizionidiparita,davantiagiudiceterzoe imparziale(secondocomma). 4.3.Difrontealquadroordinamentalecos|venutosiaconfigurare,ilrapportotrail procedimentoacaricodeiministriperireaticommessinell'eserciziodellelorofunzionieil dirittoprocessualecomunechesideterminerebbeinbaseall'interpretazioneadottataasuo tempodell'art.9,comma4,dellaleggecostituzionalen.1del1989e,ora,fattapropriadal giudicerimettente,comporterebbeconseguenzeassolutamentesingolari.Nonloeranoal tempodell'approvazioneditalelegge,quandolacommistionedellefunzionidipubblico ministeroedigiudicenonerastataancorasuperatadalnuovocodice,ilqualeversavaallora inregimedivacatio legis.Ilprincipiodellaanzidettadistinzioneincontrerebbeinvece,oggi, inbaseaquell'interpretazione,unarotturaevidente,inquantol'organochehacompiutole indaginipreliminarieharichiestol'autorizzazioneparlamentareavendoesclusolapossibi- litadiprocedereall'archiviazionedellanotiziadireatosarebbeinvestitodellacelebrazione dell'udienzapreliminare:dovrebbecioe,sullabasedellerisultanzedelleindaginidaesso stessocondotte,adottarelasentenzadinonluogoaprocedereoildecretochedisponeilgiu- dizio(art.424cod.proc.pen.),nonchecelebrare,quandonericorranolecondizioni,ilgiudi- zioabbreviatoanormadell'art.438cod.proc.pen.,ovveroapplicarelapenasurichiestaa normadell'art.444cod.proc.pen. Unasimileconseguenza^salvacomunquelapossibilitadiunasuavalutazioneallaluce deiprincipisupremidellaCostituzione(sentenzan.1146del1988)^dovrebbeaccettarsisolo sefossedispostaesplicitamenteeinconfutabilmentedaunanormadirevisionedellaCostitu- zione,ilchenone. 4.4.Inprimoluogo,comeindicazionegenerale,deveconsiderarsiche,perquanto riguardalaresponsabilitapenaledeiministri,laleggecostituzionalen.1del1989^conl'e- sclusionedegliartt.1e2^noneleggedirevisionedellaCostituzionemacontienenorme perl'attuazionedell'art.96riformato.Cio,giadiperse,inducearicercarel'interpretazione chenepermettailpiufacileearmonicoinserimentonelquadrocostituzionalevigente,tanto piuinpresenzadell'intentonormativo,esplicitonelnuovoart.96dellaCostituzione(intro- dottodall'art.1dellaleggecostituzionaleinquestione),divalorizzareinmateriaildiritto processualecomune. Lanormadell'art.9,comma4,^L'assemblea,oveconcedal'autorizzazione,rimette gliattialcollegiodicuiall'articolo7perchecontinuiilprocedimentosecondolenorme vigenti^derivadall'approvazionedapartedellaCameradeideputati(Atti parlamentari, Cameradeideputati,Xlegislatura,discussioni,sedutadel12maggio1988)diunemendamento sostitutivodellacorrispondentenormaapprovatadalSenatodellaRepubblica:L'assemblea, oveconcedal'autorizzazione,rimettegliattialprocuratoredellaRepubblicapercheabbia corsoilprocedimentosecondolenormevigenti.L'innovazione,dellacuiratio ipromotori nondetterospiegazione,consisteinquesto:larimessionedegliattialcollegio,anzichealpro- curatoredellaRepubblica;lacontinuazionedelprocedimentoanzichel'avercorsodelpro- cedimento. NellasecondaletturadelSenato,silevaronovocicontrarieall'innovazioneapportata dallaCameradeideputati(Atti parlamentari ^Senato della Repubblica ^Xlegislatura,132a seduta,Assemblea,1.luglio1988),cheriprendevanounacritica,giaemersanell'altra Camera,rivoltaallapossibilitacheallastreguadellaletteradellanormailcollegiocontinui ilprocedimento,secondolenormevigenti.Intalmodo,sidisse,sivenivaacontraddireil significatogeneraledellariforma,impostatasuunaderogaaldirittocomunesolofinoale nonoltreilmomentodellaconcessionedell'autorizzazioneaprocederedapartedella Cameracompetente.Nellostessoordinediideesiespresseilrelatoreilquale,peraltro, ritennechelacriticataespressioneintrodottadallaCameradeideputati^perchecontinui ilprocedimento^potesseedovesseleggersi:percheilprocedimentocontinui.Intal modo,sullabasedellasolaletturatestuale,sivenivaasostituireilsoggettodellaproposi- zione(ilprocedimentoinluogodeilcollegio)eaintendereinsensointransitivoilsigni- ficatodelverbocontinuare,consentendol'ingressonelprocedimentoacaricodeiministri RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO dellenormeprocessualipenalicomuni(secondolenormevigenti)giadalmomentoimme- diatamentesuccessivoallarimessionedegliattidapartedellaAssembleaparlamentare.L'a- perturadiquestapossibilitainterpretativaneldibattitoparlamentarealSenatofufatta valerepersuperareleragionicheavrebberomilitatoperilripristinodeltestooriginario, approvatoinprimaletturadalSenatostesso,ciocheavrebbeperaltrocomportatoun rischio,conilritornoall'altraCamera,perl'approvazionecometaleo,comunque,perl'ap- provazionetempestivadellaleggecostituzionale. Daciorisultadunquechelaletteradelladisposizionedell'art.9,comma4,dellalegge costituzionalenonerisolutiva.E,quantoall'intenzionedellegislatorecostituzionale,al nonespressointentodellaCameradeideputatichehaintrodottol'emendamentodacuitale disposizioneederivata,puocontrapporsil'oppostointendimentoespresso,senzaincontrare dissensi,dapartedelSenatodellaRepubblicaedalrelatoredellaleggeinparticolare.Ne puoattribuirsi^comefattonellasentenzan.265del1990diquestaCorte^pesoeccessivo allacircostanzacheilSenato,nellasedutapredetta,ebbearespingeresenzaesplicitemotiva- zioniunemendamentovoltoaripristinarel'originarioart.9,comma4:laspiegazioneditale rigettopuoragionevolmentetrovarsiinquellastessaesigenzadiconclusivitadelprocedi- mentolegislativocheavevaindottoadapprovarecomunqueiltestocheprovenivadalla Cameradeideputati. 4.5.L'obiettivaincertezzaderivantedallaletteradellaleggeedall'intenzionedellegi- slatoreinducealloraafarprevalereleragionisistematichechesoprasisonodetteearite- nereconclusivamenteche,unavoltaconcessal'autorizzazionedall'Assembleaparlamentare, nellaformaprevistadalcomma3dellostessoart.9,gliattisianorestituitialcollegiochea essaliavevainviati,affincheilprocedimentoproseguasecondoleformeordinarie,valea direperimpulsodelpubblicoministeroedavantiagliordinariorganigiudicanticompetenti. Cioeperl'appuntoquantorisultapianamentedall'impugnatoart.3dellaleggen.219del 1989,lacuicompatibilitaconl'interpretazionefinoaoradataallacorrispondentenorma dellaleggecostituzionalenonrisulterebbeinveceevidente.Taleart.3,commi1e2,infatti, stabiliscechequandogliattisianostatirimessiaisensidelcomma4dell'articolo9della leggecostituzionale16gennaio1989,n.1,alcollegioiviindicato,ilprocedimentocontinua secondolenormeordinarievigentialmomentodellarimessioneeaggiungeche,intalcaso, ilcollegioprovvedesenzaritardoatrasmetteregliattialprocuratoredellaRepubblica pressoiltribunaleindicatonell'articolo11dellaleggecostituzionale16gennaio1989,n.1. 5.Cos|ricostruitoilsistemae,inesso,cos|precisatalaportatadellanormaimpugnata, laquestionedilegittimitacostituzionalesollevatadalCollegioperiprocedimentirelativiai reatiprevistidall'art.96dellaCostituzioneistituitopressoilTribunalediNapolideveessere dichiaratanonfondataperl'erroneitadelpresuppostointerpretativodalqualeilgiudice rimettenteepartito.(omissis). Ilprimocaso,dioppostasoluzione. Corte Costituzionale, sentenza 23 ^25 maggio 1990 n. 265 ^Presidente:G.ConsoRedattore: F.Greco NelprocedimentoperireatiministerialiprevistodallaLeggecostituzionale1/89edalla legge219/1989,competenteallaprosecuzionedelleindaginipreliminari,dopol'autorizzazione parlamentareaprocedere,elostessocollegioprevistodall'art.7leggeCostituzionale1/89. (omissis)1.Sidubitachel'art.3,secondocomma,dellalegge5giugno1989,n.219 ^stabilendocheilcollegiodicuiall'art.7dellaleggecostituzionale16gennaio1989,n.1, dopolaconcessionedellaautorizzazioneaprocedereexart.9dellastessaleggecostituzio- naleelaconseguentetrasmissionedegliattiadesso,debbaprovvedere,asuavolta,allatra- smissionedeglistessisenzaritardoalProcuratoredellaRepubblicacompetenteperl'ulte- riorecorsodelprocedimento^violiildispostodelcitatoart.9,quartocomma,dellalegge costituzionalen.1del1989,ilqualeprevede,invece,chedettacompetenzaspettaalcollegio. 2.Nonsipuononcondividerelainterpretazionedelquartocommadell'art.9della leggecostituzionale16gennaio1989,n.1,accoltadallaCortedicassazionenelsensoche L'Assemblea,oveconcedal'autorizzazione,rimettegliattialcollegioperchecontinuiil procedimentosecondolenormevigenti.Sitrattadellostessocollegiospecialeprevistodal- TEMIISTITUZIONALI l'art.7dellastessalegge,ilqualehagiacompiutoleindaginipreliminarichehanno,poi, datoluogoalprocedimentosvoltosidinanziall'AssembleadellaCameracompetenteperla concessioneomenodell'autorizzazioneaprocedere. Lasuddettainterpretazionesiricavaconcertezzadallaletteradelladisposizionein esame,ladoveedettotestualmentechelostessocollegiocompetentenellaprimafasedel procedimentolocontinuasecondolenormevigenti.Ilsignificatoletteralenoncambiaanche seilverbocontinuisiritengariferitoalprocedimento,inquantoesemprechiaraladesi- gnazioneacompierel'istruttoriadelcollegioalqualesonostatirimessigliattidall'Assem- blea. Iltestooriginariostabilivachel'Assemblea,oveconcedal'autorizzazione,rimettegli attialProcuratoredellaRepubblicapercheabbiacorsoilprocedimentosecondolenorme vigenti. Ladisposizioneestataradicalmentemodificatainquellaattualeaseguitodell'approva- zionediunappositoemendamentodapartedellaCameradeideputati. InsededisecondaletturaalSenato,viestatoiltentativodiripristinareiltestoorigina- rio,maestatoconfermatoquelloemendato. Pertanto,inaderenzaalladisposizionecostituzionale,ilsecondocommadell'art.3della legge5giugno1989,n.219,ilqualestatuisceche,incasodiconcessionedell'autorizzazione aprocedere,ilcollegio,provvede,senzaritardo,atrasmetteregliattialProcuratoredella RepubblicapressoilTribunale,vainterpretatonelsensochetaletrasmissionedegliatti dalcollegioalpubblicoministeroavvienenonperchequestiprovvedaallosvolgimentodi tuttal'attivitaconseguenteallaconcessaautorizzazione,maperchepartecipiall'attivita spettantealcollegioesercitandoisuoipoteri.(omissis). Corte di Appello di Roma, sezione seconda penale ^Memoria dell'Avvocatura Generale dello Stato ^AnaseMinisterodelleInfrastrutture(Avv.delloStatoR.deFelice,cont. 19458/1997)c/P.edaltrieneiconfrontidelProcuratoregeneralepressolaCorted'Ap- pellodiRoma(Sost.P.G.Cons.SalvatoreCantaro). Diritto:Siallega,ex adverso,lasentenzainterpretativa di rigetto dellaCorteCostituzio- naledel24aprile2002,n.134,inbaseallaqualegliimputatiasserisconolanullitadel decretochedisposeilpresentegiudizioedegliattisuccessivi,percheadottatidaOrgano suppostoincompetente. IlrispettodelleIstituzioni,eancorpiuquellodelPopolo,fannos|chesiacompitodei Giudicidiquestoprocessodisattendereleindicazionieledoglianzedegliimputati. Questeultimeinduconoasvolgerealmenountripliceordinediconsiderazioni:ilprimo dinaturasquisitamentegiuridico-costituzionale,glialtridueinerentiproblematichedi naturasistematica,strettamenteconnesseconilmeritodelpresenteprocesso. Inprimoluogo,comegiarilevato,ilprovvedimentodellaCorteCostituzionaleex adverso invocatohanaturadisentenzainterpretativadirigetto.Enotocomequestotipodi interventononconferiscaalpronunciatocostituzionalevalorevincolanteerga omnes (cfr., ex plurimis,T. Martines,Diritto costituzionale,IXed.,Milano,1997,636e637),ancheper- che,secos|fosse,laCortesisostituirebbeindebitamenteallegislatoreordinarioconuna sortadiinterpretazioneautenticadeltestolegislativo(cfr.sent.n.40del1979). Talirilievisonodestinatiadavereunpesoancorapiudecisivoconsideratochesono condivisidallostessoGiudiceredattoredellasentenza,Prof.Zagrebelsky:cfr.G. Zagrebel- sky,La giustizia costituzionale,IIIed.,IlMulino,1977,256;G. Zagrebelsky,voceProcesso costituzionale,inEnc. dir.,vol.XXXVI,Milano,1987,652e653. Percompletezzaespositiva,giovarilevarecome,oltretutto,nonsiapacificonemmenoil valoredaattribuireataletipologiadisentenzaneiconfrontidellostessoGiudiceremittente. Rispettoalla(minoritaria)tesi(cfr.Elia,Sentenze interpretative di norme costituzionali e vincolo dei giudici,inGiur. cost. 1966,1715ss.)delc.d.vincolopositivo,secondolaqualeil GiudiceetenutoadapplicarelanormaqualelaCortel'haindividuata,e,infatti,prevalente quelladichi(cfr.Esposito,Diritto vivente, legge e regolamento di esecuzione, inGiur. cost. 1962,605ss.)ritienecheilvincolosiasoltantonegativo,giacchelasentenzavieterebbeal RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO GiudicediinterpretareiltestonelsensodisattesodallaCorte,malolascerebbeliberodidar- gliqualsiasialtrainterpretazione(purcheritengamanifestamenteinfondataogniquestione dilegittimitacostituzionalerispettoallanormadaluitrattadaltesto). Quantoalsecondoordinediconsiderazionicuiprimasifacevacenno,essoprendele mossedall'esplicitoriconoscimento,effettuatopiuvoltedallastessaCorteCostituzionale (cfr.,adesempio,sentenzen.167del1976,n.88del1977e34del1979),amentedelquale ilpoteredireinterpretareiltestosiarrestainnanziallacostanteesegesigiurisprudenziale cheattribuiscealprecettolegislativoundeterminatosignificato(c.d.dirittovivente:cfr. L. Paladin, Dirittocostituzionale,IIIed.,Padova,1998,778).Alriguardo,infatti,laCorte harilevatocheessa,purnellasuapienaautonomiadigiudizio,nonpuonontenereil debitocontodiunacostanteinterpretazionegiurisprudenzialecheconferiscealprecetto legislativoilsuoeffettivovalorenellavitagiuridicaseevero,comeevero,chelenormesono nonqualiproposteinastrattomaqualisonoapplicatenellaquotidianaoperadelgiudice, intesaarenderleconcreteedefficaci(sent.n.88del1977);concioprivilegiandogliorienta- mentidellaCortediCassazione(v.,adesempio,lasent.n.254del1992). All'uopogiovarilevarecomel'interpretazionegiurisprudenzialedell'art.3,commaI, dellalegge5giugno1989,n.219,inunoconquelladell'art.9,commaquarto,dellalegge Cost.16gennaio1989,n.1dalqualederiva,siastatasempreunivocanelritenerechealTri- bunaleministerialecompetesseanchelacelebrazionedell'udienzapreliminare:cfr.Cass., sez.Ipen.,4marzo1994,inGiust.pen.1994,III,301;Cass.,sez.Ipen.,2luglio1996;Cass., sez.VIpen.,10ottobre1997,Grandini;Cass.,sez.VIpen.,15giugno1998,Buda;Cass., sez.VIpen.,17febbraio1999,DeLorenzo;Cass.,sez.VIpen.,14giugno2001,DeLorenzo. L'interpretazionedelGiudicedilegittimita(piurispondenteallaratiolegiseanchepiu garantista,comesiesporrainseguito)trovagiustificazioneinbaseadueargomentiprinci- pali,tralorocollegati.Daunlato,trattandosididisciplinadirangocostituzionale(attuativa dellaleggedirevisionedell'art.96Cost.),nonsonoadessaapplicabilileregoledelprocedi- mentopenaleordinario,ovenonespressamenterichiamate;sicche,alprocedimentoperi reatiministerialinonpuoestendersilaregoladiincompatibilitadicuiall'art.34,comma III,c.p.p.Dall'altrolato,epropriol'art.9,commaIV,leggeCost.1/1989astatuireletteral- menteche,unavoltaautorizzatalaprocedibilita,ilParlamentorimettegliattialcollegio perchequestocontinuiilprocedimentosecondolenormevigenti,dovendo,quindi,gestire essostessoanchelafasesuccessivaallachiusuradelleindagini. Sulpuntogiova,inoltre,richiamareleconsiderazionidicuiallasentenza22ottobre 1997,n.311dellaCorteCostituzionale(ilcuiredattoreestatolostessoGiudiceZagrebel- sky),resaamentedellapregressadisciplinadell'art.34c.p.p.,nelvigoredelqualeestato instauratoilpresentegiudizio.Lapronunziadaultimorichiamatahaaffermatochepuo farsiquestioned'incompatibilitadelgiudiceinconseguenzadiprecedentidecisioniprese nelcorsodelprocedimentosoloinquantoeglisiachiamatoarendereungiudiziosulmerito dell'accusa.SullabaseditalepresuppostoilGiudicedelleLeggihaconclusocheall'attivita cuiilgiudiceechiamatonell'udienzapreliminaredebbariconoscersi(anchedopolamodi- ficadell'art.425cod.proc.pen.operatadallalegge8aprile1993,n.105:v.sentenzan.71 del1996),unafunzioneessenzialmenteprocessuale,inquantocontrollosullalegittimita delladomandadigiudizioavanzatadalpubblicoministeroenonqualegiudizioanticipato rispettoaquellodibattimentale(cfr.sentenzan.82del1993).Pertantononeadessoestensi- bilelaregoladell'incompatibilitaprevistanelcommaIIdell'art.34c.p.p.,vecchiaformula- zione(cfr.sentenzan.64del1991;ordinanzenn.24,232,279,333e410del1996,en.97 del1997).Risultaevidentecometaleragionamentovalga,mutatismutandis,ancheperilproce- dimentoperireatiministeriali,dicuiinparola. Aconfermadicio,perquelcheconcerneleaffermazionicheprecedonocircalanatura dialcunedelledecisionicheilgiudicedell'udienzapreliminareechiamatoaprendere,ilrife- rimentopiupertinenteeallasentenzan.155del1996dellaCorteCostituzionale,conla qualeestatoaffermatochelaprecedentepronunciainordineaunamisuracautelareperso- naleneiconfrontidell'imputatodeterminaunpregiudiziodell'imparzialitadelgiudice,qua- loralostessovengachiamatonell'udienzapreliminare,suiniziativadelleparti,apronun- ciarsiinsededigiudizioabbreviato(art.438ss.c.p.p.),ovveroadisporrel'applicazionedella penasurichiesta(art.444ss.c.p.p.).Purnelladiversitadellesituazioni,ilpuntocomunee rappresentatodapronunceterminativedelgiudiziochecontengonoopresuppongonol'affer- TEMIISTITUZIONALI mazionediresponsabilitadell'imputato.Lapossibilitaditalipronunceprival'udienzapreli- minaredellasuafunzionenaturaliter processualeedimostra(nelledueipotesiconsiderate) l'esistenzadiungiudizio,lacuipartecipazioneeinibita,peresigenzediimparzialita,algiu- dicecheinprecedenzasisiapronunciatoinordineaunamisuracautelarepersonaleneicon- frontidelmedesimoimputato. Alcontrario,laCorteCostituzionale(semprenellacitatasentenzan.311del1997),ha affermatochenelprocessopenaleminorilel'udienzapreliminaresipresentaconcaratteristi- chetalidaescluderelariferibilitaadessadelleconsiderazionisvolteperilprocessopenale comune.Rileva,infatti,laCortecomenelprocessopenaleacaricodeiminori,ilgiudicedel- l'udienzapreliminare^costituitodauncollegiocompostodaunmagistratoedaduegiudici onorari,anormadell'art.50-bis,comma2,delr.d.30gennaio1941,n.12(inseritodal- l'art.14delleNormeperl'adeguamentodell'ordinamentogiudiziarioalnuovoprocesso penaleedaquelloacaricodegliimputatiminorenni,inallegatoald.P.R.22settembre 1988,n.449)^siachiamatoaprenderedecisionichenontrovanoriscontronell'udienzapre- liminaredelgiudiziopenalecomune.Inparticolare,oltreapoterpronunciared'ufficiosen- tenzadinonluogoaprocedereperirrilevanzadelfatto(artt.27e32deld.P.R.n.448del 1988),puosospendereilprocessoemettereallaproval'imputatoe,dopononoltretreanni ounannoasecondadeicasi,dichiararel'estinzionedelreato,prendendoprovvedimenti conseguenticircal'affidamentodelminorenneaiserviziminorilidell'amministrazionedella giustiziaeimpartendoprescrizionidiretteallariparazionedelleconseguenzedelreatoealla conciliazionedelminorenneconlapersonaoffesadalreato(artt.28e29);puopronunciare sentenzadinonluogoaprocedereperconcessionedelperdonogiudiziale(art.32,commaI) o(inconseguenzadelrinviooperatodall'art.32,commaI,all'art.425c.p.p.)perdifettodi imputabilita(v.sentenzan.41del1993),nonchesentenzadicondannaasolapenapecunia- riaoasanzionesostitutiva(art.32,commaII).Questapiuampiagammadiesitidell'u- dienzapreliminarenelprocessopenaleminorile,cheegiustificatadallanecessitadievitare findoveepossibilelacelebrazionedelgiudiziodibattimentale,inconsiderazionedellespe- cialiesigenzediprotezionedellapersonalitadeiminoricoinvolti,fas|chelafunzioneditale udienzanonpossaritenersidinaturaanalogaaquelladell'udienzapreliminarenelgiudizio penalecomune,cioeesclusivamenteprocessuale.Nonpotrebberitenersicheilgiudicedell'u- dienzapreliminareminorilesiachiamatoasvolgereessenzialmenteun'attivitadicontrollo sull'azionedelpubblicoministeroalfinediaprireochiuderelapossibilitadellosvolgimento delprocessonellasedepropriadeldibattimento:lasuaeinfattiunafunzionedigiudizio cheincludelapossibilitadiadottarepronuncealtrimentiriservateall'organodeldibatti- mentoechepuoperfinosfociareinunasentenzadicondannaoinunasentenzachepresup- ponecomunquel'accertamentodellaresponsabilita(v.sentenzan.77del1993).Risulta evi- dente come nessuna delle suesposte considerazioni possa essere riferita al procedimento per i reati ministeriali. All'uopogiovarammentarecomequesteconsiderazionisianostateavallatedallastessa CorteCostituzionale(cfr.sent.25maggio1990,n.265,inForo it. 1990,I,c.3362ss.),che hadichiaratolamanifestainfondatezzadellaquestionedilegittimitacostituzionaledel- l'art.3,commaII,dellalegge219/1989.Peraltro,lasentenza134/2002,ex adverso allegata, non disconosce in alcun modo quanto statuito nella precedente pronunzia richiamata.Semplice- mentesilimitaadaffermarecheimutamentilegislativinelfrattempointervenuti(Ilquadro normativo...eprofondamentemutato;anzi,estatocapovolto)nonconsentonopiuunatale interpretazione,alloratuttaviapienamentegiustificata. Epropriodaquestaasserzionechedoverosamentescaturisceilterzoordinediconside- razionicuiprimasifacevariferimento.Lasentenzamotivaaffermandochel'interpretazione sostenutadaiGiudicidilegittimitaedallastessapronunziadellaCorteCostituzionale dianzicitatafosseinlineaconiprincipigeneralidell'ordinamentonel1989,annodellavaca- tio (sinoal24ottobre)delCodiceVassalli,quandoancora^siafferma^eradiffusalacul- turadellacommistionetraaccusatore,giudiceeinquirente.Tuttavia,l'unicaprovaaddotta asostegnoditaleasserzioneecostituitadallapermanenzadelvecchioritopretorile. L'affermazioneequantomenoapodittica.IlCodiceRocco,nell'istruzione(formalee sommaria)delPubblicoMinistero(nelprosieguo,P.M)prevedevaunanettadistinzionedi ruoli,riservandoalP.M.lafunzionedipromuoveredell'azionepenale,alGiudiceIstruttore (nelprosieguo,G.I.)oalP.M.quelladiindagare,ealTribunalequelladigiudicare. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Benchesiaverocheilritopretorilefacesseinuncertoqualmodoeccezioneataleregola (soloindibattimentoesistevaunP.M.,peraltroprecario),cio,tuttavia,sigiustificavain virtudellecompetenzebagatellariattribuitealPretore(gianell'OrdinamentoGrandiinqua- dratoinunruolominoredellaMagistratura^quellodeipretorieprimipretori^poicon- fluitoinquellodeimagistratidiTribunale)eperragionidispeditezza.Specularmente,oggi, invirtudellemedesimeesigenze(celeritadelgiudizioecompetenzabagatellare)eilritodel GiudicediPaceinmateriapenale(D.Lgs.28agosto2000,n.274)perpiuversiderogatorio rispettoaiprincipigeneralidelc.p.p.:sipensiall'archiviazioneperparticolaretenuitadel fatto(exart.34delD.Lgs.274/2000)oallacitazionedirettaagiudiziodapartedellaper- sonaoffesaincasodireatoperseguibileaquerela(exart.21delD.Lgs.274/2000). Tuttavia,nessunodicoloroche(giustamente)hannorilevatotalidiscrepanzehamai sostenutocheperciosolofossimodifronteadunsovvertimentodelprincipiodell'obbligato- rietadell'azionepenaledapartedelP.M.,nell'uncaso,oadun'evoluzioneavantaggiodell'a- zionepenaleprivata,nell'altro. Allalucedeirilieviformulati,nonviedubbiocheilritopretorilecostituisseun'ecce- zionealsistema:perdipiu,un'eccezioneunanimementecriticatadalladottrina. Sesolosiconsideracheil24ottobre1988erastatopromulgatoilCodiceVassalli,eche nell'annodivacatiomoltesuenormeeranostateestesealprocessopretorile(tracuiquella dell'obbligodicontestareilfatto-reatoprimadiemettereildecretodicitazioneagiudizio), esemplicisticoeassurdoritenerecheunlegislatore,chesiaccingevaamutareadsemperla Costituzione(laleggecostituzionaleincriminataedel1989),fosseinfluenzatodaremini- scenzepuramenteinquisitorie. Ilquadrodeiprincipigeneraliera,dunque,bendiversodaquellodescrittodallasen- tenzadellaCorteCostituzionaleexadversoallegata,venendopraticamenteacoincidere conquelloattuale.Sicchel'argomentoprospettatocontantaenfasinellapronunziadequa siappalesameramenteimpressionisticoe,peraltro,nonlogico. Needimaggiorpregioilrilievoconcernentelariformadell'art.111Cost.,che,peraltro, datadal1999(leggeCost.23novembre1999,n.2),giaccheessaesuccessivaaldecretoche disponeilgiudiziooggioltraggiato(siricordicomelastessasentenza134/2002dellaCorte Costituzionalemettaindiscussionel'interpretazionedicuiallasent.265/1990solodal momentoincuisarebbeintervenutoilpretesomutamentonelquadrodeiprincipigenerali) esoprattuttoperche,comesivedra,essanonincideminimamentesullasostanzadel discorso. Ilprimocommadell'art.111Cost.eunproclamadipoliticalcorrectness,inquantoun processoegiustoseinessosonorispettateleregole^giuridiche^chelogovernano;see ingiustoperragionimoraliopolitiche,ciononspiegarilevanzaaifiniprocessuali. Iconditoresditalearticolovolleroimpropriamentetradurrel'espressione,mutuatadal dirittoangloamericano,didueprocesstothelawignorando,inespertiqualierano,chela paroladuesignificadovuto.PrecisamentesitrattadiunvocabolosuperstitediquelLey Frenchofranceselegale(inrealtaanglonormanno)oggiparlatonelleisoledelCanalee,sino al1700,nelleCortidiWestminster. Essoe,esattamente,ilparticipiopassatodelverbodevoir,rimastoincastonatonellalin- guainglesecomeunanticogioiello,enellagrafiadeltempo.Inpocheparole,ilbrocardo inglese,tradottoenontradito,significachenessunopuoesserecondannatosenzailprocesso dovutosecondolalegge.Un'aspirazionepiumodestadeiproclamidigiustizia,cheesprime ilcaratteredinecessarietaeconformitaallaleggedelprocessopenale. Ilnovellatosecondocommadell'art.111Cost.esigecheilGiudicesiaimparzialee terzo:requisitichenonaggiungonomoltoalladefinizionediGiudice. Lasentenzainesamenonconsidera,inprimis,chel'imputazione,anchenelritoministe- riale,eattodelP.M.,echequindiilCollegiocumulasololefunzionidiinvestigatore(non raccogliendo,colritoVassalli,prove,comeunavolta)ediGiudiceperleindaginiprelimi- nari(nelprosieguo,G.I.P.).Orbenequestononlorendeparziale.Aprescinderedallescarse attribuzionidelG.I.P.(nell'udienzapreliminareeglipuosoloassolvere,manoncondannare: sitrattadiunaquasigiurisdizione,enondiunagiurisdizionepiena),tuttiigiudicidibatti- mentalisvolgonoun'attivitadiaccessoalfattoedicognizionedelleprove(cheelastessadi chiindaga,abenvedere)edessipossonoprocedered'ufficioataliindagini,comenelcasodel- l'art.507c.p.p.,senzadiveniremenoterzi. TEMIISTITUZIONALI Lasentenza134del2002allude,poi,allagiurisprudenzadellaCorteCostituzionale sullevarieincompatibilitadeigiudicipregiudicatidallapreviaconoscenzadiatti.Inprimis, nonepersuasivoilrilievosecondocui,seunOrgano,chenoneimmutabilenellepersone, haindagato,nonpuopoiricoprireilruolodiG.I.P.equinditaleruolodeveesserericoperto daunaltroOrgano.Ilproblemaenellepersone.Enonrisultachevisianostateistanzedi ricusazioneaccolte.AlcontrariolaCassazioneharespinto,nelprocessoinesame,unasimile questione.Ergo,ilproblemanonsipone. Insecundis,ilritoministerialeeunsottosistemaconsuoiprincipi,chevaindagatocome tale.Sipassa,com'enoto,dallaCommissioneInquirente,edall'accusapoliticaavantile Camereriunite,congiudiziodellaCorteCostituzionale,allacompetenzadell'Autoritagiu- diziariaordinaria.Tuttavia,pernormacostituzionale,epostaunapreclusionealP.M.:egli nonpuoindagare.Leinvestigazionisono,infatti,svoltedaunCollegiodiMagistrati,che cumulalefunzionidiindagineediG.I.P.(eccettoquelladipromozionedellaazionepenale, chespettaalP.M.). IlCollegiopuoarchiviareorichiedereallaCameracompetentel'autorizzazioneapro- cedere.Nellasecondaipotesi,unavoltaottenutataleautorizzazione,gliattiritornanoal Collegiostesso. Nonoccorrecertolungaesperienzainmateriapenalepersapereche,alritornodegli atti,leindaginiproseguonoepossonoscoprirsiulteriorireati.SeeilCollegioaproseguire, potraindagareerichiedereulterioriautorizzazioni.Alcontrario,seeilP.M.ordinario, comeritienelasentenza134/2002,siverificaunasituazionedistallocompleto.Egli,infatti, nonpuoindagaresullenuovenotiziedireatoministeriali,madevenuovamenteinteressare ilCollegio.Dunque,ilprocedimentosibloccasinoanuovaautorizzazionedellaCamera,e tuttociocheilP.M.haraccoltoeinutilizzabileperlenuovecontestazioni. Allalucediquesteconsiderazioni,exart.97Cost.,esicuramentepiucostituzional- menteorientataun'interpretazionechevedenelCollegiol'unicoorganodiindagine.Soprat- tutto,consideratocheilCollegio,enonilpaventato(maesistente)P.M.d'assalto,eun organocheassicuramaggiorigaranzieallanaturadegliinteressicoinvoltieaglistessiimpu- tati. TaleelaratiodelsottosistemadellaleggeCost.1/1989edellaleggeattuativa219/1989. Eintalesottosistemaeexpressisverbisconsentitoall'OrganocumularelefunzionidiP.M. ediG.I.P.Siccheevanomenarescandaloperchetalecumuloprosegueanchedopolaauto- rizzazioneaprocedere. Conclusivamente,l'avversatatesi,dariprovareperlesueaberranticonseguenze,va respinta,nonessendorazionaleconfigurareunOrganodiversoperilprocedimentosucces- sivoallaautorizzazioneaprocedere,essendoconsentito,intalesottosistemanormativo,il cumulodifunzioni,che,peraltro,nonrendeilCollegiomenoterzo,vistocheegiatrino, edessendoirrilevantiirichiamialnuovo(eposterioreaifatti)111Cost.,oalbarbaroe inquisitorioclimaprocessualedel1989,certonontalepercheesistevailpoveroPretoreeil relativorito,eccezionaleeriprovatodadecenni.Infine,ogniproblemad'incompatibilitasi risolveconl'astensione.Meritano,alcontrario,considerazioneleargomentazionidellapre- cedentedecisione265/1990dellaConsulta,laddovesirilevacheladisposizionedicuial quartocommadell'art.9dellaleggeCost.1/1989nonpuononessereinterpretatanelsenso percuielostessoCollegiospecialeprevistodall'art.7dellastessalegge,chehagiacom- piutoleindaginipreliminari,chedevecontinuareilprocedimento,unavoltaconcessal'auto- rizzazioneaprocedere.LaCorteprecisa,infatti,chelasuddettainterpretazionesiricava concertezzadallaletteradelladisposizioneinesame,ladoveedettotestualmentechelo stessocollegiocompetentenellaprimafasedelprocedimentolocontinuasecondolenorme vigenti.Aggiunge,poi,cheilsignificatoletteralenoncambiaancheseilverbocontinui siritengariferitoalprocedimento,inquantoesemprechiaraladesignazioneacompierel'i- struttoriadelcollegioalqualesonostatirimessigliattidall'assemblea. Taleinterpretazioneesuffragata^comerilevalastessaConsultanellasentenza 265/1990^dailavoripreparatori,laddovedannorilievoallasignificativamodificaappor- tataaltestooriginariodell'art.9,commaquarto,leggeCost.1/1989.Taletestoprevedeva chel'assemblea,oveconcedal'autorizzazione,rimettegliattialprocuratoredellarepub- blicapercheabbiacorsoilprocedimentosecondolenormevigenti.Ladisposizioneestata radicalmentemodificatainquellaattuale(l'assemblea,oveconcedal'autorizzazione, RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO rimettegliattialcollegioperchecontinuiilprocedimentosecondolenormevigenti)a seguitodell'approvazionediunappositoemendamentodapartedellaCameradeideputati. InsededisecondaletturaalSenato,vifuiltentativodiripristinareiltestooriginario,ma fuconfermatoquelloemendato. Infinemilitanoafavoredidettaricostruzioneunaseriedimotivazionidicarattere logico-sistematico.Inprimoluogo,comegiarilevato,trattandosididisciplinadirango costituzionale(attuativadellaleggedirevisionedell'art.96Cost.),nonsonoadessaapplica- bilileregoledelprocedimentopenaleordinario,ovenonespressamenterichiamate. Inoltre,ilritoministerialeeunospecialesottosistemadaindagaresecondoisuoispeci- ficiprincipi.Eposta,pernormacostituzionale,unapreclusionealP.M.:eglinonpuoinda- gare.L'attivitainvestigativae,infatti,svoltadaunCollegiodiMagistrati,checumulalefun- zionidiindagineediG.I.P.(eccettoquelladipromozionedellaazionepenale,chespettaal P.M.).Sulpuntogiovaribadirecome,qualora,unavoltaottenutal'autorizzazioneaproce- dere,fosseilP.M.aproseguireleindagini(comeargomentalasentenzan.134del2002),egli nonpotrebbeindagareautonomamentesueventualinuovenotiziedireatiministeriali,ma dovrebbeinteressareilCollegio,determinandosicos|undeleterioimmobilismo.Ilprocedi- mentosarebbe,infatti,sospesosinoanuovaautorizzazionedellaCamera;mentrequanto raccoltodalP.M.sarebbeinutilizzabileperlenuovecontestazioni.Alcontrario,seeilCol- legioaproseguire(comeritenutodall'orientamentopacificodellagiurisprudenzadilegitti- mitainprecedenzarichiamatoedallastessaCorteCostituzionalenel1990),potraindagare erichiedereulterioriautorizzazioni,connotevoleceleritaebeneficiperilprocedimento. Dallesuesposteconsiderazionisievince,pertanto,comeun'interpretazionerealmente costituzionalmenteorientata(specieinrelazioneaiparametridicuiall'art.97Cost.)delsot- tosistemadellaleggeCost.1/1989edellaleggeattuativa219/1989nonpossachevederenel Collegiol'unicoorganodiindagine,alqualeeexpressisverbisconsentitocumularelefun- zionidiP.M.ediG.I.P. Roma,1giugno2003 Avv.RobertodeFelice Siaggiunge,percompletezza,l'esitodefinitivodellavicenda. Corte d'Appello di Roma, sezione seconda penale, sentenza 16 giugno 2003 n. 4759 ^Presi denteG.Tavolaro-RelatoreM.Michelozzi. Nonpuoesseredisattesalasentenzainterpretativadirigetto134/02dellaCortecostituzio- nalee,diconseguenza,ildecretochedisponeilgiudizioacaricodiunministro,emessodalcol- legiodeiReatiMinisterialiinluogodelG.U.P.enullo,econessolasentenzasuccessivadelTri- bunale.GliattivannorimessialP.M. (omissis).Ilgiorno16delmesedigiugnodell'anno2003laCorted'AppellodiRoma, SecondaSezionePenale,compostadaiseguentimagistrati:dott.GiuseppeTavolaro,Presi- dente;dott.MassimoMichelozzi,Consigliere;dott.PieroDeCrescenzo,Consigliere;Rela- toredott.MassimoMichelozzi,conl'interventodelPubblicoMinisteroinpersonadelSosti- tutoProcuratoredott.SalvatoreCantaro(...)hapronunciatoinpubblicaudienzala seguentesentenza(omissis). Motivazionecontestuale.GliimputatiP.eB.hannoripropostoneirispettivigravami eccezionedinullitadeldecretochedisponeilgiudiziosottoilprofilodell'incompetenzafun- zionaledelCollegioperireatiministerialiasvolgerelefunzionidigiudicedell'udienzapre- liminare,prospettando,tral'altro,l'erroneitadell'interpretazione,purconsolidata,offerta dallagiurisprudenzacostituzionaleedilegittimitadellenormeregolatricidelgiudizioa caricodeiMinistriperireaticommessinell'eserciziodellelorofunzioni,edilcontrastodi talinorme,nellaanzidettainterpretazione,connumerosiprincipicostituzionali. Consentenzan.134indata11-14aprile2002laCorteCostituzionale,decidendonel giudiziodilegittimitacostituzionaledell'art.3,primocomma,legge219/1989promossoda CollegioperireatiministerialipressoilTribunalediNapoli,haosservatochel'interpreta- zionefinoadallorafornitadellenormeregolatricididettogiudizio,secondolaqualealCol- legioperireatiministerialicompeterebbesialafunzioneinquirentechequelladigiudice dell'udienzapreliminare,risultaincompatibileconlosviluppodellalegislazioneproces- TEMIISTITUZIONALI sualepenalecircailrapportotrafunzionidipubblicoministeroefunzionidigiudicenon- checonilconstatatorafforzamentodelprincipioditerzietadelgiudicesulpianocostituzio- naledaultimonelnuovotestodell'art.111Costituzione. ConlacitatasentenzalaCorteCostituzionale,dopoaverrilevatol'obiettivaincertezza derivantedallaletteradellaleggeedall'intenzionedellegislatoreelanecessitadifarpreva- lereragionisistematiche,hacos|ritenutochelanuovanorma,pernonincorrerenelladecla- ratoriacertadiillegittimitacostituzionale,debbaessereinterpretatanelsensoche,una voltaconcessal'autorizzazionedall'Assembleaparlamentare,gliattisianorestituitialColle- giocheadessaliavevainviati,affincheilprocedimentoproseguasecondoleformeordina- rie,valeadireperimpulsodelpubblicoministeroedavantiagliordinariorganigiudicanti competenti. Talesentenzainterpretativadirigettononpuoesseredisattesa,risultandodalcontesto dellasuamotivazionechelasoluzioneadottatael'unicacompatibileconiparametricostitu- zionaliinvocati. Devepertantoritenersicheildecretochedisponeilgiudizio,emessodalCollegioperi reatiministerialiinluogodelG.U.P.ordinario,siaaffettodanullitaassolutaperincompe- tenzafunzionaleecheconseguentementesianullaanchelasentenzaemessadalTribunale. Gliattidevonoessererestituiti,perquantodicompetenza,alpubblicoministero- (omissis). Ilcontenzioso comunitario edinternazionale Ilcontenzioso comunitario edinternazionale Attivita dell'Ufficio dell'Agente del Governo italiano nei procedimenti dinanzi alla Corte di Giustizia delle Comunita europee. Relativamentealcontenziosocomunitario,ilServiziodel ContenziosoDiplomatico^Ufficio dell'Agente del Governo ita- liano ^espletandolecompetenzeprevistedall'art.20delD.M. 18febbraio2003(G.U.28aprile2003,n.97)cura,diconcerto conl'UfficioVIdellaDirezioneGeneraleperl'Integrazione Europea,l'attivitaistruttorianecessariaperlapreparazionedelle causeedilcoordinamentoconlealtreAmministrazioni,aifini delladifesaingiudiziodelloStatoedeisuoiinteressi. Perquantoriguardairinviipregiudiziali(dicuiall'art.234 CE)appareutilericordarechelesentenzeinterpretativedella CortediGiustiziasonovincolantiall'internodegliordinamenti degliStatimembridellaComunitaeuropea,eche,pertanto,l'in- terventointaliprocedimenti,anchesenonpropostidagiudici italiani,costituisceunfondamentalestrumentoattraversocuie possibileprospettarealgiudicecomunitarioistanzeindifesa degliinteressinazionali. Perquestomotivol'Ufficiodell'Agentesvolgeun'azionedi sensibilizzazioneneiconfrontidelleAmministrazioniitalianeal finedipromuovereunasempremaggiorepartecipazionedel governoitalianoanchenellequestionisollevatedaigiudicidi altriPaesi. Alfinedirenderepiuincisivaedefficacelapropriaazione istituzionale,giadaqualcheannol'Ufficiodell'Agentedel RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Governoitalianoorganizza,diconcertoconl'UfficioVIdella DirezioneGeneraleperl'IntegrazioneEuropea,conilDiparti- mentodellePoliticheComunitariedellaPresidenzadelConsiglio econl'AvvocaturaGeneraledelloStato,delleriunionipac- chettosulcontenziosocomunitario,invitandogliUfficiLegisla- tividelleAmministrazionicoinvoltenellatrattazionedeiricorsi edeirinviipregiudizialipendentidinanziallaCortedigiustizia ariunioniperiodichefinalizzateall'individuazionedellamigliore lineadidifesaneiricorsiperinadempimentononchedell'inte- ressedelGovernoitalianoadintervenireconosservazioniscritte odoralinellecausepregiudiziali. Simona Prunali IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE Si riportano di seguito, in tabelle sintetiche, i dati relativi ai ricorsi ed ai rinvii pregiudiziali trattati negli ultimi 5 anni dall'Ufficio dell'Agente del Governo italiano. RICORSI DIRETTI EX ARTT. 226 E 228 DEL TRATTATO CE (Commissione contro Stati Membri per infrazione al diritto comunitario) Anno Numero di ricorsi trattati Di cui interventi italiani in ricorsi promossi contro altri Stati membri 1999 29 2000 22 2001 21 2002 27 2 2003 * 17 1 * dati al 31 ottobre 2003. RICORSI EX ART. 230 DEL TRATTATO CE (Stato italiano contro Commissione o interventi a favore di altro Stato membro, della Commissione ovvero nell'interesse di un privato) Anno Numero di ricorsi trattati Di cui interventi italiani in ricorsi promossi da altri Stati membri o da privati 1999 14 1 2000 12 8 2001 4 1 2002 12 5 2003 * 12 2 * dati al 31 ottobre 2003. RINVII PREGIUDIZIALI EX ART 234 DEL TRATTATO CE (questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte dai giudici nazionali) Anno Numero rinvii pregiudiziali trattati Numero rinvii pregiudiziali originati in Italia Interventi del Governo italiano 1999 205 24 19 2000 191 28 33 2001 202 30 45 2002 189 22 25 2003 * 124 23 15 * dati al 31 ottobre 2003. LEDECISIONILEDECISIONI Il principio del ne bis in idem nell'Accordo di Schengen (CortediGiustiziadelleComunitaeuropee,Plenum,11febbraio2003, nellecauseriuniteC-187/01eC-385/01) 1.Conlasuddettasentenza,laCortesiepronunciataperlaprima volta,aisensidell'art.35delTUE,sull'interpretazionediunostrumentodi terzopilastro,edinparticolaredell'art.54dellaConvenzionediapplica- zionedel1'AccordodiSchengendel1985,firmatail19giugno1990,che sanciscel'applicazionetransfrontaliera,fragliStatimembrifirmatariditale accordo,delprincipiodelnebisinidem.Inbaseatalearticolounapersona chesiastatagiudicataconsentenzadefinitivainunaPartecontraentenon puoesseresottopostaadunprocedimentopenaleperimedesimifattiinun'al- traPartecontraenteacondizioneche,incasodicondanna,lapenasiastata eseguitaosiaeffettivamenteincorsodiesecuzioneattualmenteo,secondola leggedelloStatocontraentedicondanna,nonpossapiuessereeseguita. Nelcasodispecie,lequestionipregiudizialivertentisull'applicazionedel summenzionatoarticoloeranostatesollevatedallaCorted'appellodiColo- niaedalTribunalediprimogradodiFurnes(Belgio)nell'ambitodiprocedi- mentipenalipromossiperreaticommessirispettivamenteneiPaesiBassie inBelgio,rispettoaiqualisieraverificatal'estinzionedell'azionepenalea seguitodiproceduratransattivapromossadalpubblicoministero,dopoil versamentodiunasommadidenaro. Inparticolare,igiudicidelrinviochiedevanoallaCortedipronunciarsi inmeritoall'applicabilitaalcasoinquestionedelsummenzionatoart.54, conconseguenteimpossibilitadiavviareunprocedimentopenaleperimede- simifattieneiconfrontideglistessisoggetti,sebbenelaproceduradiestin- zionedell'azionepenaleavesseavutoluogoinassenzadiunasentenza pronunciatadaungiudice. LaCortedigiustizia,pronunciandosisullequestionisottopostele,ha dichiaratocheilprincipiodelnebisinidemsancitodall'art.54dellaConven- zioneapplicativadell'AccordodiSchengen,siapplicaanchenell'ambitodi procedurediestinzionedell'azionepenale,qualiquelledicuitrattasinelle causeprincipali,inforzadellequaliilpubblicoministerodiunoStatomem- brochiude,senzal'interventodiungiudice,unprocedimentopenale promossoinquestoStatodopochel'imputatohasoddisfattocertiobblighi e,inparticolare,haversatounadeterminatasommadidenaro,stabilitadal pubblicoministero. 2.LapronunciadellaCortesiinseriscenelquadrodegliobiettivista- bilitidalTrattatodiAmsterdamedalConsiglioeuropeodiTamperein materiadicooperazionegiudiziariapenale,edinparticolaredall'art.31del TUE,cheprevede,fral'altro,lafacilitazionedellacooperazionefraautorita degliStatimembriinrelazioneaiprocedimentipenalieall'esecuzionedelle decisioni. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni Ilsuddettoprincipioeinoltreespressamenterichiamatodalpiano d'azionedelConsiglioedellaCommissioneadottatoaViennaneldicembre 1998,che,alpunto49,prevedel'adozione,entrocinqueannidall'entratain vigoredeltrattatodiAmsterdam,dimisureperilcoordinamentodelle indaginigiudiziarieedeiprocedimentiincorsonegliStatimembri,alfine dievitaresovrapposizioniedecisionicontraddittorieetenendocontodiuna miglioreutilizzazionedelprincipione bis in idem. Ilprincipioinquestioneealtres|inclusofraleprioritadelprogramma dimisureperl'attuazionedelprincipiodelreciprocoriconoscimentodelle decisionipenalidelgennaio2001,cheprevedeunriesamedegliarticolida 54a57dellaConvenzioneapplicativadell'AccordodiSchengen,nellapro- spettivadiunapienaapplicazionedelprincipiodelmutuoriconoscimento. LaPresidenzagreca,nelquadrodelleprioritastabiliteperilprimo semestredel2003inmateriadicooperazionegiudiziariapenale,hapresen- tatounapropostadidecisionequadrosull'applicazionedelprincipiodelne bis in idem. 3.Lasentenzainesamedevealtres|esseresegnalatainquantooffre un'interpretazionedeglieffettiche,sulterritoriocomunitario,possonoderi- varedallepronuncediestinzionedellapenaemesseinviatransattiva.Ilrico- noscimentodellanecessitacheadecisionisiffattesiapplichiilmenzionato principione bis in idem poneunanuovalucesull'istitutodelpatteggiamento dellapena,lacuiesattanaturagiuridica,inItalia,risultaancoraoggettodi qualchedisputadottrinaria(maanchegiurisprudenziale,sivedaex multis TARFriuliVeneziaGiulia30agosto2001n.563). Infine,oltreagliaspettidimeritosopraindicati,lasentenzahauna granderilevanzainquanto,perlaprimavoltanellastoriadell'ordinamento comunitario,laCortedigiustiziadelleComunitaeuropeeadottaunadeci- sioneconcernenteilsettoredeldirittopenale. Comegiaaccennato,aisensidell'art.35TUE,introdottodalTrattatodi Amsterdam,allaCortedigiustiziaestatariconosciutaunaspecificacompe- tenzainterpretativanellemateriecontemplatedalTitoloVITUEecon riguardoaglistrumentididirittoderivatoprevistiintalemedesimoTitolo (decisioni,decisioni-quadro,convenzioni).Talecompetenzaestataespressa- menteconferitaallaCorteanormadelcombinatodispostodell'art.35par.2 epar.3lett.b)TUE,tramitedichiarazioneall'attodellafirmadelTrattatodi AmsterdamconlaqualealcuniStatimembri(inparticolare,adoggi,Belgio, Germania,Grecia,Italia,Lussemburgo,PaesiBassi,Austria,Portogallo,Fin- landiaeSvezia)hannoammessochequalunquegiurisdizioneinternapossa chiedereallaCortedipronunciarsiinordineall'interpretazioneoallavalidita diunodegliattisopraindicati.LaSpagnaharimessoinveceunadichiarazione aisensidell'art.35par.3lett.a),cheprevedelastessapossibilita,maperle solegiurisdizioninazionaliavversolecuidecisioninoneammessoricorso. L'art.35TUEprevede,inpratica,unmezzochetrasferiscenelsettore materialesoprarichiamatoalcunecompetenzeattualmenteesercitatedalla CortediLussemburgonelprimopilastro,conformementeagliartt.230e 234TCE.AlfinedicompletareilquadrodicompetenzedellaCortedigiusti- ziasidevesegnalareancheildispostodell'art.46TUE. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Ilquadrogiuridicosoprasolamenteaccennatoconsentedicogliere l'indubbiarilevanzadellapronunciachesisegnala.Sitratta,inbuonasintesi, delprimocasoincuiilprocessodiintegrazionecomunitarioriguardanteil settoredellagiustiziapenalemanifestainpienoisuoiconcretieffetti,indivi- duandosinellaCortedigiustiziaCEl'organogiurisdizionalesupremodel- l'ordinamentogiuridicocreatodallenormecontenutenelterzopilastro. Siricordainfineche,aisensidell'art.6TUE,nelcontestodinormee regolesoprarichiamatelaCortedigiustiziaopereranelpienorispettodei principidellostatodidirittononchedeidirittifondamentalicomegiagaran- titidalletradizionicostituzionalicomunidegliStatimembriedallepertinenti disposizionidellaConvenzioneperlasalvaguardiadeidirittiumani(chenoto- riamentelaCortecomunitariafapropriericonducendolenell'alveodeiprin- cipigeneralideldirittodicuilastessahasinoadoggigarantitol'osservanza). (a cura dellaDirezione Generaleper l'Integrazione Europea del Ministero degli Esteri) Corte di Giustizia delle Comunita Europee, Plenum, 11 febbraio 2003, nelle cause riunite C-187/01 e C-385/01 ^Presidente Rodr|guezIglesias^Relatore Schintgen^Avv. Gen. RuizJaraboColomer^Domandedipronunciapregiudizialedell'Oberlandesgericht diKoln(Germania)edelRechtbankvaneersteaanlegtediVeurne(Belgio)neiproce- dimentipenalicontroGotutokeBrugge^Interv.:Governibelga,francese,italiano (Avv.delloStatoG.Aiello),olandeseetedesco,noncheCommissionedelleComunita europee. (Convenzione19giugno1990perl'applicazionedell'accordodiSchengen14giugno1985,art.54). Il principio del nebisinidem, sancito dall'art. 54 della Convenzione di applicazione del- l'AccordodiSchengen14giugno1985, traigovernidegliStatidell'UnioneeconomicaBenelux, della Repubblicafederale di Germania e della Repubblicafrancese relativo all'eliminazionegra- dualedeicontrolliallefrontierecomuni,firmataa Schengen il19giugno 1990, siapplicaanche nell'ambito di procedure di estinzione dell'azione penale, quali quelle di cui trattasi nelle cause principali, inforza delle quali ilpubblico ministero di uno Stato membro chiude, senza l'inter- vento di un giudice, un procedimento penale promosso in questo Stato dopo che l'imputato ha soddisfattocertiobblighie, inparticolare,haversatounadeterminatasommadidenaro,stabi- lita dalpubblico ministero. (Omissis)25.Conleloroquestioni,cheeopportunoesaminarecongiuntamente,i giudicidelrinviochiedonoinsostanzaseilprincipiodelne bis in idem,sancitodall'art.54 dellaCAAS,siapplichianchenell'ambitodiprocedurediestinzionedell'azionepenale,quali quelledicuitrattasinellecauseprincipali. 26.Daldettatostessodell'art.54dellaCAASdiscendechenessunopuoesseresotto- postoaprocedimentopenaleinunoStatomembroperimedesimifattiperiqualiestato giagiudicat[o]consentenzadefinitivainunaltroStatomembro. 27.Orbene,unaproceduradiestinzionedell'azionepenale,deltipodiquelleinessere nellecauseprincipali,eunaproceduramediantelaqualeilpubblicoministero,legittimato atalfinedall'ordinamentogiuridiconazionalecompetente,decidedichiudereiprocedimenti penaliacaricodell'imputatodopochequest'ultimohasoddisfattocertiobblighie,inparti- colare,haversatounadeterminatasommadidenaro,stabilitadaldettopubblicoministero. 28.Diconseguenza,occorreinprimoluogorilevareche,nell'ambitodiunasiffatta procedura,l'azionepenalesiestinguemedianteunadecisioneemessadaun'autoritaincari- catadiamministrarelagiustiziapenalenell'ordinamentogiuridiconazionaleinteressato. 29.Insecondoluogo,eimportanterilevarecheunaproceduraditaletipo,icui effetti,qualiprevistidallaleggenazionaleapplicabile,sonosubordinatiall'impegnodel- l'imputatodieseguiredeterminatiobblighiprescrittidalpubblicoministero,colpisceil comportamentoillecitocontestatoall'imputato. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni 30.Allalucedicio,egiocoforzaconcluderechequando,aseguitodiunprocedi- mentodeltipodiquellidicuitrattasinellacausaprincipale,l'azionepenalesiestinguedefi- nitivamente,l'interessatodev'essereconsideratogiudicat[o]consentenzadefinitiva,ai sensidell'art.54dellaCAAS,perifattialmedesimocontestati.Inoltre,unavoltaeseguiti gliobblighiacaricodell'imputato,lapenacollegataallaproceduradiestinzionedell'azione penaledev'essereconsiderataeseguita,aisensidellamedesimadisposizione. 31.Ilfattochenessungiudiceintervenganelcorsodiunasiffattaproceduraechela decisionepresaalterminediquest'ultimanonassumaleformediunasentenzanonetale dainficiarequestainterpretazione,inquantosiffattielementidiproceduraediformanon possonoaverelabencheminimaincidenzasuglieffettidiquestaprocedura,descrittinei punti28e29dellapresentesentenza,iquali,inassenzadiun'espressaindicazionecontraria nell'art.54dellaCAAS,devonoessereconsideratisufficientiaconsentirel'applicazionedel principiodelne bis in idem,previstodaquestadisposizione. 32.Peraltro,eimportanterilevarechenessunadisposizionedeltitoloVIdelTrattato sull'Unioneeuropea,sullacooperazionedipoliziaegiudiziariainmateriapenale,icui artt.34e31sonostatiindicaticomefondamentonormativodegliartt.54-58dellaCAAS, nedell'AccordodiSchengenodellastessaCAASassoggettal'applicazionedell'art.54di quest'ultimaall'armonizzazioneo,quantomeno,alravvicinamentodellelegislazionipenali degliStatimembrinelsettoredelleprocedurediestinzionedell'azionepenale. 33.Allalucedicio,ilprincipiodelne bis in idem,sancitonell'art.54dellaCAAS,a prescinderedalfattochesiaapplicatonell'ambitodiprocedurediestinzionedell'azione penalechenecessitinoomenodell'interventodiungiudiceodipronuncegiudiziali,implica necessariamentecheesisteunafiduciareciprocadegliStatimembrineiconfrontideiloro rispettivisistemidigiustiziapenaleecheciascunodiquestiultimiaccettal'applicazionedel dirittopenalevigenteneglialtriStatimembri,anchequandoilricorsoalpropriodiritto nazionalecondurrebbeasoluzionidiverse. 34.Perimedesimimotivil'applicazionedapartediunoStatomembrodelprincipio delne bis in idem,qualeenunciatonell'art.54dellaCAAS,aprocedimentidiestinzionedel- l'azionepenalesvoltisiinunaltroStatomembrosenzal'interventodiungiudicenonpuo esseresubordinatoallacondizionechenemmenol'ordinamentogiuridicodelprimoStato richiedaunsimileinterventogiurisdizionale. 35.Questainterpretazionedell'art.54dellaCAASacquistaancorpiuvalorein quantoelasolaafarprevalerel'oggettoeloscopodiquestadisposizionesuaspettiproce- duraliomeramenteformali,chevarianodelrestosecondogliStatimembriinteressati,ea garantireunaproficuaapplicazionedidettoprincipio. 36.Ataleproposito,daunlato,occorrerilevareche,comerisultadall'art.2,primo comma,quartotrattino,UE,conilTrattatodiAmsterdaml'Unioneeuropeasieprefissa loscopodiconservareesvilupparequest'ultimaqualespaziodiliberta,sicurezzaegiustizia incuisiaassicuratalaliberacircolazionedellepersone. 37.Inoltre,comesidesumedalprimocapoversodelpreambolodelprotocollo, l'attuazionenell'ambitodell'Unioneeuropeadell'acquis diSchengen,dicuifapartel'art.54 dellaCAAS,miraapromuoverel'integrazioneeuropeae,inparticolare,aconsentireal- l'Unioneditrasformarsipiurapidamenteinunospaziodiliberta,disicurezzaedigiustizia, chequest'ultimahaloscopodiconservareesviluppare. 38.Orbene,l'art.54dellaCAAS,chehaloscopodievitarecheunapersona,peril fattodiesercitareilsuodirittoallaliberacircolazione,siasottopostaaprocedimentopenale perimedesimifattisulterritoriodipiuStatimembri,puovalidamentecontribuirealla realizzazionecompiutadiquestoscoposoloseapplicabileancheadecisionichechiudono definitivamenteiprocedimentipenaliinunoStatomembro,benchesianoadottatesenza l'interventodiungiudiceenonassumanoleformediunasentenza. 39.D'altronde,gliordinamentigiuridicinazionalicheprevedonoilricorsoaproce- durediestinzionedell'azionepenale,qualiquelledicuitrattasinellecauseprincipali,lo fannosoloindeterminatecircostanzeoperdeterminatireatitassativamenteelencatioindi- viduati,iquali,inlineagenerale,nonsonotraipiugraviesonopunibilisoloconsanzioni dilimitataseverita. 40.Allalucedicio,lalimitazionedell'applicazionedell'art.54dellaCAASallesole decisionidiarchiviazionedell'azionepenaleadottatedaungiudiceoemanatesottoforma RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO disentenzaavrebbeilrisultatodifarbeneficiaredelprincipiodelne bis in idem previstoda questadisposizione,epertantodellaliberacircolazionechequest'ultimamiraadagevolare, isoliimputaticolpevolidireatiperiquali,acausadellalorogravitaodellesanzioniperessi applicabili,eimpossibilefarricorsoalladefinizionesemplificatadicertiprocedimenti penali,incuiconsisteunaproceduradiestinzionedell'azionepenaledeltipodiquelledi cuitrattasinellecauseprincipali. 41.Igovernitedesco,belgaefranceseobiettanotuttaviachenonsoloildispostodel- l'art.54dellaCAAS,maanchelaratio diquestadisposizionee,inparticolare,isuoirap- porticongliartt.55e58delladettaconvenzione,nonchelavolontadelleparticontraenti diquest'ultimaecertialtriattiinternazionaliaventiunoggettoanalogoostanoacheildetto art.54siainterpretatonelsensodiunasuaapplicabilitanell'ambitodiprocedurediestin- zionedell'azionepenale,chenonprevedanol'interventodialcungiudice.Ilgovernobelga aggiungeche,aifinidell'applicazionediquest'ultimadisposizione,unadecisionepresaal terminediunprocedimento,qualequellodicuitrattasinellacausaBrugge,sarebbeassimila- bileadunasentenzadefinitivasoloqualora,inviapreliminare,idirittidellavittimasiano statidebitamentetutelati. 42.Perquantoconcerne,inprimoluogo,ildispostodell'art.54dellaCAAS,occorre ricordare,comerisultadaipunti26-38dellapresentesentenza,che,inconsiderazionedel- l'oggettoedellafinalitadiquestadisposizione,l'usodeitermini``giudicataconsentenza definitiva''nonostaachequest'ultimasiainterpretatanelsensocheessaeparimentiappli- cabilenell'ambitodiprocedurediestinzionedell'azionepenale,qualiquelledicuitrattasi nellecauseprincipali,chenonprevedonol'interventodinessungiudice. 43.Insecondoluogo,lungidall'imporrechel'art.54dellaCAASsiaapplicabileuni- camentenell'ambitodisentenzeodiprocedurediestinzionedell'azionepenalechepreve- danol'interventodiungiudice,gliartt.55e58dellaCAASsonocompatibiliconl'interpre- tazioneditaledisposizionequaleformulataneipunti26-38dellapresentesentenza. 44.Infattidaunlato,l'art.55dellaCAAS,poicheconsenteagliStatimembridi derogareall'applicazionedelprincipiodelne bis in idem pertalunifattitassativamenteelen- cati,oggettodisentenzestraniere,develogicamenteverteresuimedesimiattieprocedure diquellimedianteiquali,peridettifatti,unapersonapuoessere``giudicataconsentenza definitiva''aisensidell'art.54dellaCAAS.Questaconclusioneapparetantopiuvalidase sitienepresentechegliartt.54e55dellaCAASutilizzano,nellamaggiorpartedellever- sionilinguistiche,imedesimiterminiperdesignaretaliattieprocedure. 45.Dall'altro,l'applicazionedell'art.54dellaCAASnell'ambitodiproceduredi estinzionedell'azionepenalequaliquelledicuitrattasinellecauseprincipalinonetaleda privarel'art.58dellaCAASdellasuaefficaciapratica.Secondoilsuodettato,infatti,questa disposizioneconsenteagliStatimembridiapplicarenormenazionalidiportatapiuampia diquellecontenutenonsolonell'art.54dellaCAAS,maancheintutteledisposizionidi quest'ultimarelativeall'applicazionedelprincipiodelne bis in idem.Inoltre,essanoncon- sentelorosoltantodiapplicarequest'ultimoadecisionigiudizialidiversedaquellerientranti nelcampodiapplicazionedeldettoart.54,bens|riconosceloro,alivellogenerale,ildiritto diapplicaredisposizioninazionalichedianoaquestoprincipiounaportatapiuampiao assoggettinolasuaapplicazioneacondizionimenorestrittive,senzanessunrapportocon lanaturadelledecisionistraniereinquestione. 46.Perquantoconcerne,interzoluogo,lavolontadelleparticontraenti,quale sarebbedesumibiledatalunilavoriparlamentarinazionaliriguardantilaratificadella CAASodellaconvenzionetragliStatimembridelleComunitaeuropee25maggio1987, relativaall'applicazionedelprincipio``ne bis in idem'',checontienenelsuoart.1unadispo- sizionesostanzialmenteidenticaaquelladell'art.54dellaCAAS,bastirilevarechequesti lavorisonoanterioriall'integrazionedell'acquis diSchengennell'ambitodell'Unioneeuro- pea,operatamedianteilTrattatodiAmsterdam. 47.Inultimo,perquantoconcernelatesidelgovernobelgasecondolaqualel'appli- cazionedell'art.54dellaCAASatransazionipenalirischierebbediledereidirittidella vittimadiunreato,eimportanterilevarecheilprincipiodelne bis in idem,qualeenunciato daquestadisposizione,hal'unicoeffettodievitarecheunapersonagiudicataconsentenza definitivainunoStatomembropossaesseresottopostaanuoviprocedimentipenaliperi IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^le decisioni medesimi fatti in un altro Stato membro. Il detto principio non vieta alla vittima o a chiun- que altro sia stato danneggiato dal comportamento dell'imputato di promuovere o di conti- nuare un'azione civile diretta ad ottenere un risarcimento per il danno sofferto. 48. Alla luce di tutte le precedenti considerazioni occorre rispondere alle questioni proposte dichiarando che il principio del ne bis in idem, sancito dall'art. 54 della CAAS, si applica anche nell'ambito di procedure di estinzione dell'azione penale, quali quelle di cui trattasi nelle cause principali, in forza delle quali il pubblico ministero di uno Stato membro chiude senza l'intervento di un giudice, un procedimento penale promosso in questo Stato dopo che l'imputato ha soddisfatto certi obblighi e, in particolare, ha versato una determi- nata somma di denaro, stabilita dal pubblico ministero (omissis). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Latuteladeiprodottialimentaridiqualitadinanziai giudicicomunitari:leoperazioniin loco diaffetta- mentodelProsciuttodiParmaedigrattugiadel Granapadano. (CortediGiustiziadelleComunitaEuropee,Plenum,20maggio2003, nellecauseC-108/01eC-469/00). LaCortediCassazionefranceseelaHouseofLordsdelRegnoUnito avevanopostoalcuniquesitialgiudicecomunitariopersaperesefossero legittimeeopponibiliaglioperatoristranierileprescrizionicontenutenei disciplinariitalianirichiamatinellanormativacomunitariaatuteladeipro- dotticondenominazionediorigineprotetta(dop).Questeimpongono,per lacommercializzazionediconfezionedeiprodotticonledenominazioni GranaPadanograttugiatofrescoeProsciuttodiParmaaffettato,chele operazionidigrattugiaediaffettamentosianoeseguitenelluogoitalianodi produzione. LecontroversiesisonoinseriteinuncontestochevedealcuniPaesidel SudEuropa,cheintendonotutelareinumerosiprodottidiqualita,incontra- stoconaltriPaesidelNordEuropa,chetendenzialmentevedrebberoinvece confavoreunadisciplinamenorigidaepiupermissiva.Ilrischiodiun depauperamentodiprodottiprestigiosi,fortementeapprezzatidaiconsuma- tori,eilconseguentedannoperlabilanciacommercialedell'Italia,chevanta numerosissimiprodottidaproteggere,hannoindottoilGovernoitalianoa sosteneredinanziallaCorteinLussemburgoconfermezzalanecessitadi unapienaeaccuratatuteladeiprodottidiqualita. Sierilevatoinparticolarecheleprescrizionicontenuteneidisciplinari rispondonoapreciseesigenzedigarantirelaqualitadelprodotto.Nonbasta affatto,percheilprodottosiaaffettatoograttugiatoaregolad'arte,cheesso siaunautenticoGranapadanoounautenticoProsciuttodiParma.Le operazionidigrattugiaodiaffettamentosonomoltodelicateedebbono riguardareunprodottoassolutamenteintegroeconparticolaricaratteristi- chechelorendanoidoneoaunprocedimentodielaborazionechenonne alterilecaratteristicheconl'inevitabiletrascorreredeltemposiapurbreve fral'elaborazionestessaelavenditaalpubblico.Ilrispettodituttelecaratte- risticheedituttiipassaggiegarantitodalcontrolloinlocoadoperadel- l'organismoappositamenteabilitatosecondolanormativacomunitaria,che richiamaleprescrizioninazionali.Noneassolutamentesufficientedimo- strarecheilformaggioaltrovegrattugiatooilprosciuttoaltroveaffettato provengonodaformeautentichediGranapadanoodiProsciuttodiParma. Innanzituttocioebendifficiledaverificareinconcreto,percheebenfacile unaaggiunta,siapureinbassapercentuale,diprodottodiverso,difficilmente distinguibile.Ma,soprattutto,noneassolutamentepossibilegarantireche siastatousatounprodottocheall'attodell'elaborazioneabbiaavutooabbia conservatolecaratteristichepeculiaririchiesteperlamaggiorappetibilitadi esso.Epossibilecheperunaimpropriautilizzazionedelprodottoounine- sattosvolgimentodell'operazione,senzal'esperienzaeicontrollidellazona ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni diproduzione,ilprodottosubiscaunacadutapercentualediqualita,piuo menovistosa,chepuo,alungoandare,compromettereilsuobuonnome nelmercato(che,pertaliprodotti,edipuraealtaqualita),finoadarrivare, addirittura,adunapossibilerevocadelladenominazioneprotetta. LatesidelGovernoitaliano,inarmoniaconladifesadeiConsorzidei prodottiinteressati,estatacondivisaesostenutaingiudizioanchedalla CommissionedelleComunitaeuropeeedaiGovernifranceseespagnolo, intervenutiincausa.Disegnooppostosonostateinveceleosservazionidel Governobritannicoeleconclusioniassuntedall'avvocatogeneraledella CorteS.Alber,ilqualeultimohaosservatocheildivietopostodaidiscipli- narirelativamentealluogodiconfezionamentodelprodottograttugiatoo affettatosiporrebbeincontrastoconiprincipicomunitariinmateriadi liberacircolazionedellemerci,dondel'invaliditaparzialedellaregolamenta- zionecomunitariachetaledivietoconsentisse. LaCorte,nellasciadell'indirizzogiadelineatoconlasuasentenza 16maggio2000,nellacausaC-388/1995,Belgioc.Spagna,relativamente all'imbottigliamentodelvinospagnoloRiojanellazonadiorigine(inquesta Rassegna,2000,I,162,connotadiBraguglia,Latuteladivinidiqualita inunaregionedeterminata:l'imbottigliamentonellazonadiproduzione),ha aderitoallatesiitaliana,dichiarandochesonopienamentecompatibilicon lanormativacomunitarialeprescrizionicontenuteneidisciplinariitaliani (opponibili,pero,aglioperatorieconomicisoloseportatialoroconoscenza medianteunapubblicitaadeguata). Eunagrandevittoriaperl'Italiaeperiprodottidiqualita,chesi affiancaaquellaottenutasullaprotezionedelladenominazioneparmi- giano-reggianoinsidiatodalbendiversoparmesanprodottoinaltripaesi (sentenza25giugno2002,nellacausaC-66/00,inquestaRassegna,2002,I, 58,connotadiFiumara,Latutelacomunitariadelparmigianoreggiano).E unriconoscimentochevabenoltreilcasodeidueprodottiinquestione,per- chesegnaunorientamentodiquellapiurigorosatuteladituttiiprodotti tipici,auspicatainparticolaredall'Italia,adifesadellaforteenonsempre lealeconcorrenzadialtriprodottisimilarimoltomenopregiati. QuasicontemporaneamenteallasentenzadellaCorteeintervenutoil regolamentoCEn.692/2003delConsigliodell'8aprile2003,chehamodifi- catoilregolamento2081/1992,rafforzandolatuteladeiprodottitipicinel sensoauspicatoesostenutodall'Italia,prescrivendocheidisciplinarideipro- dottipossonocontenereladescrizionedeimetodidicondizionamentodaese- guirsinellazonageograficadelimitata,ritenutinecessariperpreservarele caratteristichetipichedeiprodottiovveroassicurarnelarintracciabilitaoil controllo.Intalmodovieneadessereeliminatoancheilproblemadellaade- guataconoscenzadidisciplinaridapartedeglioperatorieconomici,chenon potrannopiusottrarsiallororispetto. Diseguitosiriportasololamotivazionedellasentenzasulprosciuttodi Parma,inquantoquellasulgranapadano,oltrearisolvereunaproblematica temporaleormaiesauritaedimodestorilievo,edellostessotenoremutatis mutandis. Avv.OscarFiumara RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO CortediGiustiziadelleComunitaEuropee,Plenum, 20maggio2003,nellacausaC-108/01^ PresidenteRodr|guezIglesias^RelatoreGulmann^AvvocatoGeneraleAlber^ DomandadipronunciapregiudizialepropostadallaHouseofLords(RegnoUnito) nellacausaConsorzioProsciuttodiParmaeSalumificioS.Ritac.AsdaStoresLtde HygradeFoodsLtd^Interv.:GovernidelRegnoUnito,spagnolo,franceseeitaliano (Avv.delloStatoO.Fiumara)eCommissionedelleC.E.(ag.IglesiasBuhigues). (TrattatoCE,artt.29e30;regolamentoCEEdelConsiglio14luglio1992,n.2081;art.17,regola- mentoCEdellaCommissione12giugno1996n.1107;legge13febbraio1990n.26;decretomini- steriale15febbraio1993n.253). Ilregolamento(CEE)delConsiglio14luglio1992,n.2081,relativoallaprotezionedelle indicazionigeograficheedelledenominazionid'originedeiprodottiagricoliedalimentari,modi- ficatodall'AttorelativoallecondizionidiadesionedellaRepubblicad'Austria,dellaRepubblica diFinlandiaedelRegnodiSveziaeagliadattamentideiTrattatisuiqualisifondal'Unione europea,dev'essereinterpretatonelsensochenonsiopponeachel'usodiunadenominazione diorigineprotettasiasubordinatoaunacondizionedirealizzazione,nellazonadiproduzione dioperazioniqualil'affettamentoeilconfezionamentodelprodotto,qualoraunatalecondizione siaprevistaneldisciplinare. Ilfattodisubordinarel'usodelladenominazionediorigineprotettaprosciuttodiParma perilprosciuttocommercializzatoafetteallacondizionecheleoperazionidiaffettamentoedi confezionamentosianoeffettuatenellazonadiproduzionecostituisceunamisuradieffettoequi- valenteaunarestrizionequantitativaall'esportazioneaisensidell'art.29CE,mapuoessere consideratogiustificatoequindicompatibileconquest'ultimadisposizione. Tuttavia,lacondizionedicuitrattasinoneopponibileaglioperatorieconomici,senone stataportataaloroconoscenzamedianteunapubblicitaadeguatanellanormativacomunitaria. CortediGiustiziadelleComunitaEuropee,Plenum,20maggio2003,nellacausaC-469/00^ PresidenteRodr|guezIglesias^RelatoreGulmann^AvvocatoGeneraleAlber^ DomandadipronunciapregiudizialepropostadallaCourdeCassation(Francia)nella causaRavilcontroBelloneBiraghi^Interv.:Governifrancese,spagnoloeitaliano (Avv.delloStatoO.Fiumara)eCommissionedellaC.E.(ag.VanLier). (TrattatoCE,artt.29e30;regolamentoCEEdelConsiglio14luglio1992,n.2081,art.17;regola- mentoCEdellaCommissione12giugno1996,n.1107;legge10aprile1954,n.125;d.P.R.30otto- bre1955,n.1269). Perquantoriguardailperiodoprecedentel'entratainvigoredelregolamento(CE)della Commissione12giugno1996,n.1107,relativoallaregistrazionedelleindicazionigeografiche edelledenominazionidioriginenelquadrodellaproceduradicuiall'articolo17delregolamento (CEE)n.2081/1992delConsiglio,l'art.29CEdeveessereinterpretatonelsensochenonsi opponeacheunaconvenzioneconclusafradueStatimembriAeB,qualelaconvenzionetra laRepubblicafranceseelaRepubblicaitalianaperlaprotezionedelledenominazionidiorigine, delleindicazionidiprovenienzaedelledenominazionidialcuniprodotti,sottoscrittaaRomail 28aprile1964,rendaapplicabilenelloStatomembroAunanormativanazionaledelloStato membroB,comequellacuisiriferisceilgiudicenazionale,inforzadellaqualeladenomina- zionedioriginediunformaggio,protettanelloStatomembroB,eriservata,perilformaggio commercializzatograttugiato,aquellograttugiatoeconfezionatonellazonadiproduzione. Ilregolamento(CEE)delConsiglio14luglio1992,n.2081,relativoallaprotezionedelle indicazionigeograficheedelledenominazionid'originedeiprodottiagricoliedalimentari,modi- ficatodall'AttorelativoallecondizionidiadesionedellaRepubblicad'Austria,dellaRepubblica diFinlandiaedelRegnodiSveziaeagliadattamentideiTrattatisuiqualisifondal'Unione europea,deveessereinterpretatonelsensochenonsiopponeachel'usodiunadenominazione diorigineprotettasiasubordinatoaunacondizionedirealizzazione,nellazonadiproduzione, dioperazioniqualilagrattugiaturaeilconfezionamentodelprodotto,qualoraunatalecondi- zionesiaprevistaneldisciplinare. Ilfattodisubordinarel'usodellaDOPGranaPadanoperilformaggiocommercializzato grattugiatoallacondizionecheleoperazionidigrattugiaturaediconfezionamentosianoeffet- ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni tuatenellazonadiproduzionecostituisceunamisuradieffettoequivalenteaunarestrizione quantitativaall'esportazioneaisensidell'art.29CE,mapuoessereconsideratogiustificatoe quindicompatibileconquest'ultimadisposizione. Tuttavialacondizionedicuitrattasinoneopponibileaglioperatorieconomici,senone stataportataaloroconoscenzamedianteunapubblicitaadeguatanellanormativacomunitaria. Nondimeno,ilprincipiodicertezzadeldirittononescludechequestacondizionesiaconsiderata dalgiudicenazionaleopponibileadoperatoricheabbianoavviatoun'attivitadigrattugiaturae diconfezionamentodelprodottonelcorsodelperiodoprecedentel'entratainvigoredelregola- menton.1107/1996,qualoraquestogiudiceritengache,nelcorsoditaleperiodo,ildecreto 4novembre1991fosseapplicabileinforzadellaconvenzionetralaRepubblicafranceseela Repubblicaitaliana,dicuisopra,edopponibileaisoggettiinteressatiinforzadellenormenazio- naliinmateriadipubblicita. (Omissis)Lacausaprincipale 22.L'AsdagestisceunacatenadisupermercatinelRegnoUnito.Inessivende,in particolare,prosciuttorecanteladenominazione``prosciuttodiParma'',acquistatogiaaffet- tatopressolaHygrade,cheacquistaessastessailprosciuttodisossatomanonaffettato pressounproduttoreitalianomembrodelConsorzio.Ilprosciuttovieneaffettatoeconfezio- natoermeticamentedallaHygradeinconfezionicontenenticiascunacinquefette. 23.Leconfezioniriportanolaseguentescritta:``ASDAAtasteofItalyPARMAHAM GenuineItalianParmaHam''(``ASDAIlsaporedell'ItaliaPROSCIUTTODIPARMA autenticoprosciuttodiParmaitaliano''). 24.Sulretrodelleconfezionisilegge``PARMAHAMAllauthenticAsdacontinental meatsaremadebytraditionalmethodstoguaranteetheirauthenticflavourandquality'' (``PROSCIUTTODIPARMA.TuttelecarnigenuineAsdacheprovengonodall'Europa continentalesonopreparatesecondometoditradizionalipergarantireillorosaporeauten- ticoelaloroautenticaqualita'')e``ProducedinItaly,packedintheUICforAsdaStoresLimi- ted''(``ProdottoinItalia,confezionatonelRegnoUnitoperlaAsdaStoresLimited''). 25.Il14novembre1997,ilConsorziohaavviatonelRegnoUnitounprocedimento giudiziariocontrolaAsdaelaHygradeaffinchefosseroemanate,controquesteultime, diverseingiunzioniinteseessenzialmenteacheessecessasserolaloroattivita,poiche quest'ultimasarebbeincompatibileconiregolamentivigentiperilprosciuttodiParma. 26.Il17novembre1997essohachiestochefosseropronunciateneiconfrontidique- stesocietaconprovvedimentid'urgenzaleingiunzionirichiestenellasuadomandaprinci- paleenell'attodicitazione. 27.LaAsdaelaHygradehannochiestoilrigettodelledomandesostenendo,in particolare,cheilregolamenton.2081/1992e/oilregolamenton.1107/1996nonconferi- vanoalConsorzioidirittidaessofattivalere. 28.Ledomandesonostaterespinte. 29.IlConsorziohainterpostoappellodinanziallaCourtofAppeal(England& Wales)(RegnoUnito).IlSalumificioestatoammessoadintervenireinquestoprocedi- mento.L'appelloestatorespintoil1.dicembre1998. 30.IlConsorzioeilSalumificiohannoalloraaditolaHouseofLords. 31.Ritenendochelasoluzionedellacontroversiadipendessedall'interpretazionedei regolamentinn.2081/1992e1107/1996,laHouseofLordshadecisodisospendereilproce- dimentoedisottoporreallaCortelaseguentequestionepregiudiziale: ``Se,dalpuntodivistadeldirittodelleComunitaeuropee,ilregolamento(CEE)del Consiglion.2081/1992,lettoincombinatodispostoconilregolamento(CE)dellaCommis- sionen.1107/1996econildisciplinarerelativoalProsciuttodiParmaDOP,attribuisca undirittocomunitariovalido,chepuoesserefattovaleredirettamentedinanzialgiudicedi unoStatomembro,allalimitazionedellavenditaaldettagliocomeprosciuttodiParma diprosciuttoaffettatoeconfezionato,derivatodaprosciuttidebitamenteesportatidaParma inconformitaairequisitipostidallaDOP,machenonestatopoiaffettato,confezionato edetichettatoconformementealdisciplinare''. Sullaquestionepregiudiziale. 32.Inviapreliminare,occorreconstatarecheildisciplinareinbasealqualelaDOP ``prosciuttodiParma''estataregistrataconilregolamenton.1107/1996menzionaesplicita- menteilrequisitodiunaffettamentoediunconfezionamentodelprodottonellazonadi RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO produzioneperilprosciuttocommercializzatoafette,efariferimentoallalegge13febbraio 1990nonchealdecreto15febbraio1993relativamenteallecondizionidarispettareinforza didisposizioninazionali,aisensidell'art.4,n.2,lett.i),delregolamenton.2081/1992. 33.Sempreinviapreliminare,occorrerilevareche,nellacausaprincipale,sonoin discussioneoperazionidiaffettamentoediconfezionamentoeffettuateinunafasediversa rispettoaquelledellavenditaaldettaglioedellaristorazione,perlequalinonecontestato ilfattochenonsiapplicalacondizionerelativaallarealizzazionedidetteoperazioninella zonadiproduzione. 34.Pertanto,allorchesifarariferimento,nelseguitodellapresentesentenza,alla condizionediaffettamentoediconfezionamentonellazonadiproduzione,sarannoconside- ratesololeoperazionidiaffettamentoediconfezionamentoeffettuateinunafasediversa daquelledellavenditaaldettaglioedellaristorazione. 35.Allalucediquesteosservazioni,laquestionepregiudizialecomprendeinsostanza quattroelementi. 36.Ilprimoelementoriguardal'esameintesoadaccertareseilregolamenton.2081/ 1992debbaessereinterpretatonelsensochesiopponeachel'usodiunaDOPsiasubordi- natoaunacondizionedirealizzazione,nellazonadiproduzione,dioperazioniqualil'affet- tamentoeilconfezionamentodelprodotto. 37.Ilsecondoelementoriguardal'esameintesoadaccertareseilfattodisubordinare aunatalecondizionel'usodellaDOP``prosciuttodiParma''perilprosciuttocommercializ- zatoafettecostituiscaunamisuradieffettoequivalenteaunarestrizionequantitativaal- l'esportazioneaisensidell'art.29CE. 38.Ilterzoelementoriguardal'esameintesoadaccertarese,incasoaffermativo,la condizionedicuitrattasipossaessereconsideratagiustificataequindicompatibilecon quest'ultimadisposizione. 39.Infine,ilquartoelementoriguardalaquestionesequestacondizionepossaessere fattavalereneiconfrontideglioperatorieconomici,allorchenonestataportataalorocono- scenza. Sullapossibilitadisubordinarel'usodiunaDOPaunacondizionedirealizzazione,nellazonadi produzione,dioperazioniqualil'affettamentoeilconfezionamentodelprodotto. 40.IlConsorzio,ilSalumificio,igovernispagnolo,franceseeitalianononchela Commissioneritengonoinsostanzacheilregolamenton.2081/1992consenta,inviadiprin- cipio,ataluniproduttoridiottenerechel'usodellaDOPsiasubordinatoaunacondizione direalizzazione,nellazonadiproduzione,dioperazioniqualil'affettamentoeilconfeziona- mentodelprodotto. 41.L'AsdaelaHygradenutronodubbisulfattocheunatalecondizionepossarien- trare,inunmodoqualsiasi,nellanormativacomunitaria.IlgovernodelRegnoUnitoritiene cheilregolamenton.2081/1992nonconferiscaaiproduttoriildirittodivietarelavendita conlaDOPdiunprodottoaffettatoeconfezionatoaldifuoridellazonadiproduzione. 42.Atalriguardo,occorreconstatarechesiadallaformulazionesiadallastruttura delregolamenton.2081/1992risultacheildisciplinarecostituiscelostrumentochedeter- minal'ampiezzadellatutelauniformechequestoregolamentointroducenellaComunita. 43.Infatti,l'art.4,n.1,delregolamenton.2081/1992subordinailbeneficiodiuna DOPallaconformitadelprodottoaundisciplinare.L'art.8dellostessoregolamentosubor- dinal'apposizionedellamenzioneDOPsuunprodottoallaconformitadiquest'ultimoal dettoregolamentoequindialdisciplinare,mentrel'art.13determinapoiilcontenutodella tutelauniformeconferitaalladenominazioneregistrata.L'art.10,n.1,precisacheilcom- pitodellastrutturadicontrolloistituitainogniStatomembroequellodiassicurarechei prodottirecantiunaDOPrispondanoairequisitideldisciplinare. 44.Aisensidell'art.4,n.2,delregolamenton.2081/1992,ildisciplinarecomprende almenoglielementielencati,inmanieranonesaustiva,inquestadisposizione. 45.Essocontienequindi,inparticolare,quelliindicatinelladettadisposizionesub b),d),e),h)ei),ossia: ladescrizionedelprodotto,dellesueprincipalicaratteristichefisiche,chimiche, microbiologichee/oorganolettiche; glielementichecomprovanocheilprodottoeoriginariodiunazonageografica delimitata; ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni ladescrizionedelmetododiottenimentodelprodottoe,sedelcaso,imetodilocali, lealiecostanti; glielementispecificidell'etichettaturaconnessialladicituraDOP; leeventualicondizionidarispettareinforzadidisposizionicomunitariee/onazionali. 46.Ildisciplinarecontienequindiladefinizionedettagliatadelprodottoprotetto, stabilitadaiproduttoriinteressati,sottoilcontrollodelloStatomembrochelotrasmette, quindidellaCommissionecheregistralaDOP,nell'ambitoodellaproceduranormaledi cuiagliartt.5-7,odellaprocedurasemplificatadicuiall'art.17delregolamenton.2081/ 1992. 47.Questadefinizionedeterminaaltempostessol'estensionedegliobblighidarispet- tareaifinidell'usodellaDOPe,comesuocorollario,l'ampiezzadeldirittoprotettoneicon- frontideiterzipereffettodellaregistrazionedellaDOP,chesanciscealivellocomunitario normeenunciateocuisifariferimentoneldisciplinare. 48.Atalriguardo,sideveconstatarechelaformulazionedell'art.4delregolamento n.2081/1992nonescludeaffattochesianoadottateregoletecnicheparticolarichesiappli- canoalleoperazionicheportanoadiversepresentazionisulmercatodiunostessoprodotto, affinchequest'ultimo,daunlato,soddisfi,perciascunadiquestepresentazioni,ilcriterio diqualitacheiconsumatori,secondoilterzo``considerando''diquestoregolamento,hanno tendenzaaprivilegiaredadiversiannie,dall'altro,offralagaranziadiun'originegeografica certa,semprepiuricercatasecondolostesso``considerando''. 49.Inconsiderazionediquestidueobiettivi,regoletecnicheparticolaripossono esserediconseguenzaadottateperoperazioniqualil'affettamentoeilconfezionamentodel prodotto. 50.Occorrequindiconcluderecheilregolamenton.2081/1992dev'essereinterpre- tatonelsensochenonsiopponeachel'usodiunaDOPsiasubordinatoaunacondizione direalizzazione,nellazonadiproduzione,dioperazioniqualil'affettamentoeilconfeziona- mentodelprodotto,qualoraunatalecondizionesiaprevistaneldisciplinare. Sulla natura della misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all'esportazione della condizione di affettamento e di confezionamento del prodotto nella zona di produ- zioneperlaDOP ``prosciutto diParma''. 51.LaAsdaelaHygradesostengonochecondizionirelativealconfezionamentodi unprodottopossonocostituirerestrizioniaisensidegliartt.28CEe29CE.Inparticolare, l'applicazionenelRegnoUnitodiunanormainforzadellaqualeilprosciuttodiParma commercializzatoafettepotrebbebeneficiaredellaDOPsoloseestatoaffettatoeconfezio- natonellazonadiproduzionepotrebbemanifestamenteostacolaredirettamenteoindiretta- mente,inattooinpotenza,ilcommerciointracomunitario. 52.IlgovernodelRegnoUnitoritienechelacondizionedicuitrattasinellacausa principalecostituiscaunarestrizionequantitativaall'esportazione. 53.Atalriguardo,sidevericordareche,secondounagiurisprudenzacostante,il divietodirestrizioniquantitativenonchedimisuredieffettoequivalentevalenonsoloperi provvedimentinazionali,madelpariperquelliadottatidalleistituzionicomunitarie(v.,in particolare,sentenze25giugno1997,causaC-114/1996,KieffereThill,Racc.,I-3629,punto 27,e13settembre2001,causaC-169/1999,Schwarzkopf,Racc.,I-5901,punto37). 54.L'art.29CEvietatuttiiprovvedimentichehannol'oggettool'effettodirestrin- gerespecificamentelecorrentid'esportazioneedicostituireintalmodounadifferenzadi trattamentofrailcommerciointernodiunoStatomembroedilsuocommerciod'esporta- zione,cos|daassicurareunvantaggioparticolareallaproduzionenazionaleoalmercato internodelloStatointeressato(v.,inparticolare,apropositodimisurenazionali,sentenza 23maggio2000,causaC-209/1998,SydhavnensSteh&Grus,Racc.,I-3743,punto34). 55.Comeestatoconstatatoalpunto32dellapresentesentenza,ildisciplinaredella DOP``prosciuttodiParma''menzionaesplicitamenteilrequisitodiunaffettamentoediun confezionamentodelprodottonellazonadiproduzioneperilprosciuttocommercializzato afetteefariferimentoallalegge13febbraio1990,nonchealdecreto15febbraio1993relati- vamenteallecondizionidarispettareinforzadidisposizioninazionali,aisensidell'art.4, n.2,lett.i)delregolamenton.2081/1992.InquantoregistralaDOPprosciuttodiParma, ilregolamenton.1107/1996facos|dell'affettamentoedelconfezionamentonellazonadi produzioneunacondizionediutilizzodellaDOP``prosciuttodiParma''perilprosciutto commercializzatoafette. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 56.Questacondizionehacomeconseguenzacheprosciuttoprodottonellazonadi produzione,chesoddisfalealtrecondizionirichiesteperpoterbeneficiaredellaDOP``pro- sciuttodiParma''nonpuoessereaffettatoaldifuoriditalezona,salvoessereprivatodi questadenominazione. 57.Percontro,ilprosciuttodiParmatrasportatoall'internodellazonadiproduzione conservailsuodirittoallaDOPallorcheeiviaffettatoeconfezionatoconformementealle normecuifariferimentoildisciplinare. 58.Questenormehannoquindipereffettodirestringerespecificamentelecorrentidi esportazionedelprosciuttochepuorecarelaDOP``prosciuttodiParma''edicrearecos| unadisparitaditrattamentotrailcommerciointernodiunoStatomembroeilsuocommer- ciodiesportazione.Pertanto,essecomportanorestrizioniquantitativeall'esportazioneai sensidell'art.29CE(v.,nellostessosenso,sentenza16maggio2000,causaC-388/1995,Bel- gio/Spagna,Racc.,I-3123,punti38e40-42). 59.Sidevequindiconcluderecheilfattodisubordinarel'usodellaDOP``prosciutto diParma''perilprosciuttocommercializzatoafetteallacondizionecheleoperazionidi affettamentoediconfezionamentosianoeffettuatenellazonadiproduzionecostituisceuna misuradieffettoequivalenteaunarestrizionequantitativaall'esportazioneaisensidel- l'art.29CE. Sulla giustificazione della condizione di af ffettamento e di confezionamento del prodotto nella zona diproduzione. 60.IlConsorzio,ilSalumificio,igovernispagnoloeitalianononchelaCommissione fannovalereche,nellacitatasentenzaBelgio/Spagna,laCortehadichiaratocheunamisura dieffettoequivalenteaunarestrizionequantitativaall'esportazione,costituitadall'obbligo diimbottigliareunvino,cuieattribuitaunadenominazionediorigine,nellasuazonadipro- duzioneperpoterutilizzareladenominazionediorigine,eragiustificatainquantoeraintesa apreservarelareputazionedelladenominazionegarantendo,oltreall'autenticitadel prodotto,ilmantenimentodellesuequalitaedellesuecaratteristiche.Essiritengonochela giurisprudenzachederivadaquestasentenzapossaesseretrasferitaallacondizionediaffet- tamentoediconfezionamentodelprosciuttodiParmanellazonadiproduzione,inquanto questacondizioneegiustificataaifinidellagaranziadell'autenticitaedellaqualitadel prodotto.Ilgovernofrancesesottolineachequestacondizioneconsentedigarantirecheil prodottosiaoriginariodell'areageografica. 61.LaAsda,laHygradeeilgovernodelRegnoUnitoaffermanocheleoperazionidi affettamentoediconfezionamentononincidonosullaqualitadelprosciuttodiParmae nonpregiudicanolasuaautenticita.Basandosisuquestapremessa,ilgovernodelRegno Unitoritienechel'iterlogicoseguitonellacitatasentenzaBelgio/Spagna,chesidovrebbe ineffettiseguirenellapresentecausa,debbaportareaunasoluzionecontrariarispettoa quellaadottataintalesentenza. 62.Inviapreliminare,occorrericordareche,conformementeall'art.30CE,l'art.29 CElasciaimpregiudicatiidivietiorestrizioniall'esportazionegiustificatidamotivi,inparti- colare,dituteladellaproprietaindustrialeecommerciale. 63.Occorrerilevarechelanormativacomunitariamanifestaunatendenzagenerale allavalorizzazionedellaqualitadeiprodottinell'ambitodellapoliticaagricolacomune,al finedipromuovernelareputazionegrazie,inparticolare,all'usodidenominazionidiorigine oggettodiunatutelaparticolare(v.sentenzaBelgio/Spagna,cit.,punto53).Taletendenza sieconcretatanelsettoredeivinidiqualitaconl'adozionedelregolamento(CEE)delCon- siglio16marzo1987,n.823,chestabiliscedisposizioniparticolariperivinidiqualita prodottiinregionideterminate(Gazzetta Uf fficiale L84,pag.59),abrogatoesostituitodal regolamento(CE)delConsiglio17maggio1999,n.1493,relativoall'organizzazionecomune delmercatovitivinicolo(Gazzetta Ufficiale L179,pag.1).Essasiemanifestataanche,relati- vamenteadaltriprodottiagricoli,conl'adozionedelregolamenton.2081/1992,ilquale,alla lucedeisuoi``considerando'',mirainparticolareasoddisfarel'attesadeiconsumatoriin materiadiprodottidiqualitaediun'originegeograficacertanoncheafacilitareilconsegui- mentodapartedeiproduttori,incondizionidiconcorrenzauguali,dimiglioriredditiin contropartitadiunosforzoqualitativoreale. 64.Ledenominazionidioriginerientranoneidirittidiproprietaindustrialeecom- merciale.Lanormativapertinentetutelaibeneficiaricontrol'usoillegittimodelledette ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni denominazionidapartediterzicheintendanoprofittaredellareputazionedaesseacquisita. Talidenominazionisonodiretteagarantirecheilprodottocuisonoattribuiteprovengada unazonageograficadeterminataepossiedatalunecaratteristicheparticolari.Essepossono goderediunagrandereputazionepressoiconsumatoriecostituireperiproduttorichesod- disfanolecondizioniperusarleunmezzoessenzialepercostituirsiunaclientela.Lareputa- zionedelledenominazionidioriginedipendedall'immaginedicuiquestegodonopressoi consumatori.Asuavoltataleimmaginedipende,essenzialmente,dallecaratteristicheparti- colarie,ingenerale,dallaqualitadelprodotto.Equest'ultima,indefinitiva,checostituisce ilfondamentodellareputazionedelprodotto(v.sentenzaBelgio/Spagna,cit.,punti54-56). Nellapercezionedelconsumatore,ilnessotralareputazionedeiproduttorielaqualitadei prodottidipende,inoltre,dallasuaconvinzionecheiprodottivenduticonladenominazione dioriginesonoautentici. 65.IldisciplinaredellaDOP``prosciuttodiParma'',imponendochel'affettamentoe ilconfezionamentoavvenganonellazonadiproduzione,miraaconsentireaibeneficiari dellaDOPdiconservareilcontrollodiunadellepresentazionidelprodottosulmercato. Lacondizionecheessoponehacomefinedimegliosalvaguardarelaqualitael'autenticita delprodottononche,diconseguenza,lareputazionedellaDOP,dicuiibeneficiarisiassu- mono,pienamenteecollettivamente,laresponsabilita. 66.Pertanto,unacondizionequalequelladicuiecausa,malgradoisuoieffetti restrittivisugliscambi,dev'essereconsiderataconformealdirittocomunitarioseedimo- stratochecostituisceunmezzonecessarioeproporzionatoidoneoapreservarelareputa- zionedellaDOP``prosciuttodiParma''(v.,nellostessosenso,sentenzaBelgio/Spagna,cit., punti58e59). 67.Atalriguardo,occorreconstatarecheil``prosciuttodiParma''vieneconsumato principalmenteafetteechetutteleoperazionicheportanoaquestapresentazionesonocon- cepiteperottenere,inparticolare,unsapore,uncoloreeunastrutturadeterminati,che sarannoapprezzatidalconsumatore. 68.L'affettamentoeilconfezionamentodelprosciuttocostituisconoquindiopera- zioniimportanti,chepossononuocereallaqualitae,diconseguenza,allareputazionedella DOPsevengonoeffettuateincondizionicheportanoaunprodottononconformealle qualitaorganoletticheassociateaquest'ultimo.Questeoperazionipossonoanchecompro- metterelagaranziadiautenticitadelprodotto,poichehannonecessariamentecomeconse- guenzal'eliminazionedellamarchiaturadioriginedallecosceintereutilizzate. 69.IldisciplinaredellaDOP``prosciuttodiParma'',medianteleregolecheprevedee medianteirequisitichedevonoessererispettatiinforzadelledisposizioninazionalialle qualifariferimento,istituisceundispositivochedisciplinainmanieradettagliataerigorosa letrefasicheportanoall'immissionesulmercatodiprosciuttopreconfezionatoafette.La primafasecomportaildisossamentodelprosciutto,lapreparazionedeipezzi,larefrigera- zioneeilcongelamentodiquestiaifinidelleoperazionidiaffettamento.Lasecondafase corrispondealleoperazionidiaffettamento.Laterzaconsistenelconfezionamentodel prosciuttoaffettato,sottovuotooinatmosferaprotetta. 70.Treregoleprincipalidevonoessererispettatenelcorsodelprocessoindustriale. 71.Inprimoluogo,dopouncontrollodell'autenticitadellecoscedimaialeutilizzate, deveessereoperataunaselezionetraqueste.Sololecoscechesoddisfanotalunecondizioni aggiuntivepiurestrittive,relativeinparticolarealpeso,alladuratad'invecchiamento,al contenutodiacqua,altassodiumiditainterno,all'assenzadidifettivisibili,possonoessere affettateeconfezionate.Laselezionecontinuanellevariefasidelprocesso,allorche appaionoanomaliedelprodotto,comemacchiechederivanodamicroemorragie,zonebian- cheneimuscoli,oancoralapresenzadigrassointramuscolareeccessivo,chenonpotevano esserescoperteprimadeldisossamentoodell'affettamento. 72.Insecondoluogo,tuttiglioperatoridellazonadiproduzionechehannol'inten- zionediaffettareeconfezionareprosciuttodiParmadevonoessereautorizzatidallastrut- turadicontrollo,cheautorizzaancheifornitoridiconfezioni. 73.Interzoluogo,rappresentantidellastrutturadicontrollodevonoesserepresenti inciascunadelletrefasidelprocesso.Essicontrollanopermanentementechesianorispettate tutteleprescrizionideldisciplinare,ivicompresalamarchiaturadelprodottoinciascuna fase.Aconclusionedelleoperazioni,essicertificanoilnumerodiconfezioniprodotte. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 74.Ledifferentifasidannoluogoainterventitecniciedicontrollomoltoprecisi,che vertonosull'autenticita,laqualita,l'igieneel'etichettatura.Talunerichiedonovalutazioni specializzate,inparticolarenelcorsodellefasidirefrigerazioneedicongelamentodeipezzi. 75.Intalecontesto,sideveammetterecheicontrollieffettuatialdifuoridellazona diproduzionefornirebberomenogaranzieinmeritoallaqualitaeall'autenticitadel prodottorispettoaquellieffettuatinellazonadiproduzionenelrispettodellaprocedura previstadaldisciplinare(v.,nellostessosenso,sentenzaBelgio/Spagna,cit.,punto67). Infatti,daunlato,icontrollieffettuatisecondoquest'ultimaprocedurapresentanouncarat- tereapprofonditoesistematicoesonoeffettuatidaprofessionistichehannounaconoscenza specializzatadellecaratteristichedelprosciuttodiParma.Dall'altro,sarebbedifficilmente concepibilecheirappresentantideibeneficiaridellaDOPpossanoinstaurare,efficacemente talicontrollineglialtriStatimembri. 76.Ilrischioperlaqualitael'autenticitadelprodottoinfineoffertoalconsumoe,di conseguenza,piurilevanteallorcheessoestatoaffettatoeconfezionatoaldifuoridellazona diproduzionechenonnelcasoincuiessoestatoaffettatoeconfezionatoall'internodella dettazona(v.,nellostessosenso,sentenzaBelgio/Spagna,cit.,punto74). 77.Questaconstatazionenoneinficiatadallacircostanza,sottolineatanellapresente causa,secondocuil'affettamentodelprosciuttopuoessereeffettuato,quantomenoatalune condizioni,dadettagliantieristoratorialdifuoridellazonadiproduzione.Infatti,quest'opera- zionedeveessereeffettuata,inviadiprincipio,dinanzialconsumatore,o,quantomeno, quest'ultimopuorichiederechequestoavvengaalfine,inparticolare,diverificarelapresenza delmarchiodioriginesullacosciautilizzata.Inparticolare,operazionidiaffettamentoedi confezionamentoeffettuateamontedellafasedelcommercioaldettaglioodellaristorazione costituiscono,acausadeiquantitatividiprodottiinteressati,unrischiodigranlungapiucon- cretoperlareputazionediunaDOP,incasodicontrolloinsufficientedell'autenticitadelpro- dottoedellasuaqualita,rispettoadoperazionieffettuatedadettagliantiodaristoratori. 78.Pertanto,lacondizionediaffettamentoediconfezionamentonellazonadipro- duzione,laqualeedirettaapreservarelareputazionedelprosciuttodiParmapotenziando ilcontrollodellesuecaratteristicheparticolariedellasuaqualita,puoessereconsiderata giustificatacomemisuradituteladellaDOPdicuibeneficialacollettivitadeglioperatori interessatiecherivesteperquestiultimiun'importanzadecisiva(v.,nellostessosenso,sen- tenzaBelgio/Spagna,cit.,punto75). 79.Larestrizionechenederivapuoessereconsideratanecessariaperlarealizzazione dell'obiettivoperseguito,nelsensochenonesistonomisurealternativemenorestrittiveeido- neeaconseguirlo. 80.Ataleriguardo,laDOPprosciuttodiParmanonsarebbetutelatainmodo comparabiledaunobbligo,impostoaglioperatoristabilitialdifuoridellazonadiprodu- zione,diinformareiconsumatori,medianteun'adeguataetichettatura,delfattochel'affetta- mentoeilconfezionamentosonoavvenutialdifuoriditalezona.Infatti,unpregiudizioalla qualitaoall'autenticitadiunprosciuttoaffettatoeconfezionatoaldifuoridellazonadi produzione,dovutoalrealizzarsideirischiconnessialleoperazionidiaffettamentoedi confezionamento,potrebbenuocereallareputazionedituttoilprosciuttosmerciatoconla DOP``prosciuttodiParma'',compresoquelloaffettatoeconfezionatonellazonadiprodu- zionesottoilcontrollodellacollettivitabeneficiariadellaDOP(v.,nellostessosenso,sen- tenzaBelgio/Spagna,cit.,punti76e77). 81.Occorrequindiconcluderecheilfattodisubordinarel'usodellaDOP``prosciutto diParma''perilprosciuttocommercializzatoafetteallacondizionecheleoperazionidi affettamentoediconfezionamentosianoeffettuatenellazonadiproduzionepuoesserecon- sideratagiustificatae,pertanto,compatibileconl'art.29CE. Sull'opponibilitaaglioperatorieconomicidellacondizionediaffettamentoediconfezionamento nellazonadiproduzione. OsservazionipresentateallaCorte. 82.IlConsorzioeilSalumificioritengonochelacondizionediaffettamentoedicon- fezionamentonellazonadiproduzione,previstadaldisciplinaredellaDOP``prosciuttodi Parma'',possaesserefattavaleredinanziaigiudicinazionali.Aloroparere,unoperatore potrebbefarvalerelasuaignoranzadiquestacondizionederivantedaattiedisposizioniai qualinonhaaccessosolonelcasoincuifosserichiestaneisuoiconfrontil'applicazionedi ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni unasanzione.Analogamentealgovernoitaliano,essiritengonochel'operatorenonpuoper controfarvalerelasuaignoranzadellacondizioneallorche,comenellacausaprincipale, glierichiestosolodiporrefine,perilfuturo,allavenditadiprosciuttodiParmaaffettato econfezionatoaldifuoridellazonadiproduzione.Essiaggiungonoche,inognicaso,la AsdaelaHygradenonhannoincontratoalcunadifficoltanellacausaprincipaleperottenere eutilizzareliberamenteelegittimamentetutteleinformazionietuttiidocumentinecessari, inparticolareunaversioneinlinguainglesedeldisciplinare,disponibiledal1997. 83.Ilgovernofrancesesostieneche,inapplicazionedell'art.249CE,ognisoggetto puofarvaleredirettamenteunregolamentocomunitariodinanziaungiudicenazionalenel- l'ambitodiunprocedimentocivile. 84.LaCommissioneaffermachelamancatapubblicazionedeldisciplinarerisulta dallastrutturadelregolamenton.2081/1992edallaproceduradiregistrazionespecifica attuata.Asuoparere,laquestionepregiudizialepostatoccal'essenzastessadellanormativa emetteindiscussionetuttalaproceduradiregistrazioneprevistadalregolamenton.2081/ 1992.Lamancatapubblicazionedeldisciplinarederiverebbedaunasceltadeliberatadel legislatorecomunitarionell'ambitodellaprocedurasemplificata.Questaproceduraavrebbe raggruppatotutteledenominazionigiaprotettedallenormativenazionali.Ledenomina- zioniregistratenell'ambitodellasuaapplicazionesarebberostategiabenconosciutenon solodalpubblico,ma,verosimilmente,anchedaglioperatorieconomici,chefosseroimpor- tatori,distributoriovenditorialdettaglio.Sidovrebbeanchesupporrechequestioperatori commercializzavanoiprodottidicuitrattasiprimadellaregistrazionedellaDOP.L'intento perseguitodallegislatorecomunitariosarebbestatounicamentequellodiconcederealle denominazionigiaprotettealivellonazionaleilbeneficiodellaprotezionecomunitariadopo laverifica,dapartedellaCommissione,dellaloroconformitaconiterminielecondizioni degliartt.2e4delregolamenton.2081/1992. 85.LaAsdaelaHygradesostengonocheunprovvedimentononpubblicatonella GazzettaUfficialedelleComunitaeuropeenonpuoessereattuatoneiconfrontidiunsingolo allorche,comenellacausaprincipale,quest'ultimononelegittimatoadottenereunacopia diquestoprovvedimento,chesianellasualinguaoinun'altralingua.Nonostanteilprinci- piodell'efficaciadirettadeiregolamenti,previstoall'art.249CE,unprovvedimentocomuni- tariopotrebbefarsorgeredirittiindividualisoloseesufficientementechiaro,precisoe incondizionato.Laportatael'efficaciadiunanormativacomunitariadovrebberoessere chiareeprevedibilidaisingoli,sottopenadiviolazionedelprincipiodicertezzadel.diritto ediquelloditrasparenza.Lenormeadottatedovrebberoconsentireagliinteressatidicono- scereconprecisionelaportatadegliobblighicheadessiincombono.Lamancatapubblica- zionediunattoosterebbeacheobblighistabilitidaquestoattosianoimpostiaunsingolo. Inoltre,unobbligoimpostodaldirittocomunitariodovrebbeesserefacilmenteaccessibile nellalinguadelloStatomembrodovedeveessereapplicato.Inmancanzadiunatraduzione ufficiale,unprovvedimentocomunitariononpotrebbefarvenirmenoidirittidisingolisia nell'ambitodiprocedimenticivilisiainquellodiprocedimentipenali.SeilConsorziofosse autorizzatoafarrispettare,dinanziaungiudicenazionale,undisciplinarenonpubblicato, iprincipidicertezzadeldirittoeditrasparenzasarebberoviolati.Diconseguenza,ledispo- sizionirelativeaquestodisciplinarenonpotrebberoavereefficaciadiretta. 86.IlgovernodelRegnoUnitorilevacheilregolamenton.1107/1996indicasoloche ladenominazioneprosciuttodiParmaeunaDOP.NullainquestaDOPindicherebbe cheunoperatorechehaacquistatoprosciuttodiParmanonpossaaffettarloeconfezionarlo aifinidellasuavenditaalconsumatore.Nullanellanaturadelleoperazioniattirerebbel'at- tenzionedell'operatoresulfattochelaDOP``prosciuttodiParma''nonpuoessereutilizzata perlefettetagliatealdifuoridellazonadiproduzionedaunprosciuttocherecavalegittima- mentelaDOP.QualsiasidivietodiutilizzarelaDOP``prosciuttodiParma''dovrebbeessere trasparenteefacilmenteaccessibile.Iprincipiditrasparenzaediaccessibilitaverrebbero rispettatisoloselarestrizionepuofacilmenteesseredeterminatasullabasedipubblicazioni ufficialidellaComunita. GiudiziodellaCorte 87.Occorrericordareche,inapplicazionedell'art.249,secondocomma,CE,ilrego- lamento,attodiportatagenerale,eobbligatoriointuttiisuoielementiedirettamenteappli- cabileinciascunodegliStatimembri. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 88.Ataletitolo,essononsolodiritti,maancheobblighidicuiisingolipossonoesi- gereilrispettodapartedialtrisingoliagendodinanziaigiudicinazionali. 89.Tuttavia,l'imperativodellacertezzadeldirittorichiedecheunanormativacomu- nitariaconsentaagliinteressatidiriconoscereconesattezzal'estensionedegliobblighi ch'essaimponeloro(v.sentenza1.ottobre1998,causaC-209/1996,RegnoUnito/Commis- sione,Racc.,I-5655,punto35). 90.Ilregolamenton.2081/1992enuncia,neldodicesimo``considerando'',cheper usufruiredellaprotezioneinciascunodegliStatimembri,ledenominazionid'originedevono essereregistratealivellocomunitarioechel'iscrizioneinunregistroconsentealtres|di garantirel'informazionedeglioperatoridelsettoreedeiconsumatori. 91.Tuttavia,essononprevedelapubblicazionedeldisciplinareodielementidi quest'ultimonell'ambitodellaprocedurasemplificata. 92.Ilregolamenton.1107/1996silimitaaprevederecheladenominazione``pro- sciuttodiParma''eregistratainquantoDOPaisensidell'art.17delregolamenton.2081/ 1992. 93.Inquantooperaquestaregistrazione,essosanciscealivellocomunitariolecondi- zionienunciateocuisifariferimentoneldisciplinaree,inparticolare,quellacheimponela realizzazionedelleoperazionidiaffettamentoediconfezionamentonellazonadiprodu- zione.Questacondizionecomportaperiterziunobbligodinonfare,chepuoesseresanzio- natocivilmente,eperfinopenalmente. 94.Ora,comehannoammessonelcorsodelprocedimentotuttigliintervenientiche sisonoespressialriguardo,latutelaconferitadaunaDOPnonsiestendedisolitoad operazioniqualil'affettamentoeilconfezionamentodelprodotto.Questeoperazionisono vietateaiterzialdifuoridellazonadiproduzionesoloseunacondizioneintalsensoepre- vistaespressamenteneldisciplinare. 95.Intalecontesto,ilprincipiodicertezzadeldirittorichiedevachelacondizionedi cuitrattasifosseportataaconoscenzadeiterzimedianteunapubblicitaadeguatanellanor- mativacomunitaria,pubblicitacheavrebbepotutoessererealizzatamediantelamenzione diquestacondizionenelregolamenton.1107/1996. 96.Nonessendostataportataaconoscenzadeiterzi,ladettacondizionenonpuo esserefattavalereneiloroconfrontidinanziaungiudicenazionale,chesiaaifinidiuna sanzionepenaleonell'ambitodiunprocedimentocivile. 97.Nonsipuoutilmentesostenerechelapubblicazionedellecondizionicontenute neldisciplinarenonfossenecessaria nell'ambitodellaprocedurasemplificatadicuiall'art.17 delregolamenton.2081/1992,perilfattocheledenominazioniregistrateeranogiaben conosciutedalpubblicoedaglioperatorieconomiciel'intentoperseguitodallegislatore comunitarioeraunicamentequellodiestenderealivellocomunitariounaprotezionegia esistentealivellonazionale. 98.Infatti,primadell'adozionedelregolamenton.2081/1992,ledenominazionidi origineeranoprotettedadisposizioninazionalipubblicateeapplicabili,inviadiprincipio, sulsoloterritoriodelloStatomembrocheleavevaadottate,conriservadiconvenzioniinter- nazionalicheestendevanolaprotezionealterritoriodialtriStatimembri,dicomune accordotraicontraenti.Ora,conquest'ultimariserva,nonsipuopresumereche,inconse- guenzadiunatalesituazione,lecondizionirelativealledettedenominazionidioriginefos- seronecessariamenteconosciutedalpubblicoedaglioperatorieconomicidituttalaComu- nita,ivicompresequellerelativeall'esattaestensionedellaprotezione,determinatadadisci- plinariedadisposizioninazionalidicontenutotecnico,redattenellalinguanazionaledello Statomembrointeressato. 99.Occorrequindiconcluderechelacondizionediaffettamentoediconfeziona- mentodelprodottonellazonadiproduzionenoneopponibileaglioperatorieconomici,se nonestataportataaloroconoscenzamedianteunapubblicitaadeguatanellanormativa comunitaria(omissis). ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni Unbloccoautostradalepermotiviambientali: libertadiriunioneelibertaditraffico (Corte di Giustizia delle Comunita Europee, Plenum, 12 giugno 2003, nella causa C-112/00) LaCortehacondivisoinpienoilpuntodivistadelgovernoitaliano, che,nelcorsodelladiscussioneorale,richiamateecondensateleosservazioni scritteprecedentementedepositate,avevarilevatoquantosegue. L'autostradadelBrennero(A13)collegaInnsbruck,inAustria,allafron- tieraconl'Italia,alvalicodelBrennero.Essarappresentaunadelleprincipali viedicollegamentorapidoperl'interscambiofrailNordEuropa(inpartico- larelaGermania)el'Italia.Leproblematicheconnesseallaintensitadeltraf- ficointerfrontalierohannoindottoadunaregolamentazionecomunitaria limitativafondatasulsistemadeic.d.ecopunti. Efintroppoevidentel'interessechepossonoavereglioperatoridaeper l'Italia,nonchel'interaeconomiaitaliana,acchenessunopongaostacolial liberotrafficosuquestaimportantissimaviadicomunicazione. Edealtres|fintroppoevidentecheunqualsiasiindebitoimpedimento, anchesolotemporaneo,alliberotrafficocostituisceinlineadiprincipiouna misurasuscettibilediostacolaredirettamenteoindirettamente,attualmenteo potenzialmente,ilcommerciointracomunitario;misuravietata,inviadimas- sima,dall'art.28delTrattato.EgliStatimembridebbonoassicurare,aisensi dell'art.10delTrattato,lelibertafondamentaliindicatedalTrattatostesso. LeconsiderazionicheprecedonononpossonoperosviareilGoverno italianodalsuoimpegnodilealecooperazioneconlaCorte,cuisionoradi portareilpropriocontributoall'interpretazionedellanormativacomunitaria, noncheconlaCommissioneeconglialtriStatimembri. EinquestaprospettivailGovernoitalianoribadisceinquestasedeil puntodivistagiaespressonelleproprieosservazioniscritte,purauspicando che,nelrispettodeiprincipisullatuteladaunlatodeidirittifondamentali dicuiallaConvenzionesullasalvaguardiadeidirittidell'uomoedall'altro dellelibertafondamentalidelTrattatoCEenell'equocontemperamento degliinteressichepossonotalvoltacontrapporsi,ogniStatomembroassicuri ilmassimoimpegnoagarantireseriamentequellalibertaditrafficocheora, nellapresentecircostanza,eoggettodellavertenza. Ecertamentevero^ripetiamo^cheperilcombinatodispostodegli art.10e28delTrattatolalibertaditrafficogarantiscelaliberacircolazione dellemerci;edogniostacoloadessafrappostoedaritenersiinviadiprinci- piovietato. Nelcasodispecie,pero,l'ostacoloprovienedall'eserciziodiundiritto fondamentaledapartediungruppodicittadini.Ovviamentenonequesta lasedeperverificareseessihannoononhannoragionedidolersidellasitua- zione.Quelcheeindubitabileecheessihannoesercitatoundirittodiliberta fondamentaleespressamentegarantitodall'art.11dellacitataConvenzione suidirittidell'uomo. Taleart.11stabiliscecheildirittoallalibertadiriunionenonpuo essereoggettodialtrelimitazionioltrequelleprevistedallaleggeechecosti- tuisconomisurenecessarie,inunasocietademocratica,perlasicurezza RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO nazionale,perlasicurezzapubblica,perladifesadell'ordineeperlapreven- zionedeidelitti,perlaprotezionedellasaluteodellamoraleoperlaprote- zionedeidirittiedellalibertadeglialtri. IlrispettodeidirittifondamentaliqualigarantitidallasuddettaConven- zioneeespressamenteprevistodalparagrafo2delvecchioart.FdelTrattato sull'Unioneeuropeaedalparagrafo2delnuovoart.6,ilquale,anzi,alpara- grafo1,precisachel'Unionesifonda(anche)sulrispettodeidirittidel- l'uomoedellelibertafondamentali. Idirittidell'uomoelelibertafondamentaligarantitedallaConvenzione disalvaguardiaprevalgonosullequattrolibertadelTrattatoCE,fracuila libertadicircolazionedellemercielaconnessalibertaditraffico?Noirite- niamodis|,perchel'Unionenonsologarantisceilrispettodellelibertafon- damentalimaaddiritturasuessosifonda.Ma,indefinitiva,noneneanche necessariostabilireunagerarchiadellefonti,percheilproblemadelbilancia- mentofralelibertafondamentalielelibertadelTrattatoCEsipuorisolvere medianteunraccordofralestessenormecomunitarie. Infattidaunlatopuodirsichel'art.11dellaConvenzioneconsenteuna limitazionedellelibertafondamentali,purcheillimitesiafissatodallalegge esianecessariopergarantire,fral'altro,idirittielelibertadeglialtri:epo- trebbedirsiche,appunto,l'art.28delTrattatoCEponeunlimitepercheesso intendetutelareancheidirittielelibertadeglialtri.Madaunaltrolato benpuorilevarsicheafrontedellalibertadell'art.28delTrattatoCEv'e anchelalibertafondamentalediriunioneprevistanellaConvenzione,ilcui rispettoerichiamatodalTrattatodell'Unione.Quindi,alpiu,potrebbepar- larsidiunaconcorrenzadinormediparirango,cheimponeunreciproco rispettoedunque,incasodicontrasto,unequocontemperamentodegliinte- ressiingiuoco:cioeintantolalibertadiriunionevarispettata,inquanto nonpregiudichieccessivamentelalibertaditraffico;eviceversa.Maindefi- nitiva,quand'anchevifosseunagerarchiafralefonti,conunasupremazia deidirittifondamentalidellaConvenzionerispettoallelibertadelTrattato CE,pursemprevidovrebbeessereunavalutazionedellaragionevolezzadel sacrificiodellalibertasottordinataagaranziadelrispettodellaliberta sovraordinata. Inognicaso,quindi,siponeunproblemadichideveeffettuarelavalu- tazioneelacomparazionedegliinteressiingiuoco,perassicurareunequili- brionellasituazioneconcreta. Orbeneechiaroche,dinorma,lalibertadiriunioneinbenpochicasi puocollidereconlalibertaditraffico,siccheingeneralenonsipongonopro- blemi.Allorcheunapossibilitadiconflittosorge,essanonpuocheimpingere nelsettoredell'ordinepubblicoedellapubblicasicurezza:ineffetti^come delrestoeaccadutonelcasodispecie^intantopuoprospettarsiunimpedi- mentoaltrafficoinquantolariunioneassumal'aspettodiunamanifesta- zionepubblica,conlapartecipazionediungruppopiuomenovasto,macer- tamentenumeroso,dipersone(sipensinonsoloamanifestazionidiprotesta locali,maallegrandimanifestazionisindacali,localienazionali,agliscio- peri,chepossonocoinvolgereblocchideltrafficostradale,ferroviario, navale,aereo).Eappuntonelcasodispeciesitrattadiunamanifestazione ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni pubblicache,perilraggiungimentodelsuoscopoedellasuavisibilita,si svolgeproprioconunbloccostradale,cioeunbloccodiqueltrafficocheessa intendecontestare. Orbeneepropriol'art.30delTrattatoCEcheprevedecheledisposi- zionidegliartt.28e29lascianoimpregiudicatiidivietiorestrizioni...al transitogiustificatidamotivi...diordinepubblico(e)dipubblicasicu- rezza....Lavalutazionediquestaincidenzadelleragionidiordinepubblico edipubblicasicurezzarientraindubbiamenteneipoteridelleautoritanazio- nalipreposteallalorotutelanell'ambitoterritorialediloroesclusivacompe- tenza. Inquasitutteleosservazioniscritte(enelcorsodelladiscussioneorale) estatarichiamatalasentenzadellaCorte9dicembre1997,nellacausa C-265/1995,Commissionec.Francia,nelcasodellefragolespagnole.Ivila Cortehaappuntoprecisato(punto33)chegliStatimembri,cherestanoi solicompetentiquantoalmantenimentodell'ordinepubblicoeallasalva- guardiadellasicurezzainterna,fruisconodiunadiscrezionalitaperstabilire qualisiano,inunadeterminatasituazione,iprovvedimentipiuattiadelimi- naregliostacoliall'importazionedeiprodotti.Echiarochelostessoprinci- piovaleamaggiorragioneallorchesitrattanondiadottaremisurepereli- minareostacolipostidaterziprivati,madiadottareunprovvedimento (esplicitooimplicito)checonsentel'eserciziodiundirittofondamentale, qualelalibertadiriunione,siapurconilsacrificiodiun'altraliberta,che perocertamentenonesovraordinata. MalaCorte^sieobiettato^hapurprecisato(punto35)cheadessa spetta,tenendocontodeipoteridiscrezionalisopramenzionati,accertare, neicasiincuieinvestita,seloStatomembroconsideratoabbiaadottato misureidoneeagarantirelaliberacircolazionedellemerci.Questoeveris- simoegiustissimo.MalaverificadellaCorteeunaverificadelrispettoda partedelloStatomembrodeisuoiobblighicomunitariequindivacondotta nell'ambitoeaconclusionediunprocedimentochel'abbiainvestitaex art.226delTrattato(ex art.169),comeeavvenutonelcasofrancese. IvilaCortehaconstatatol'inadempimentodelloStatoriconoscendola fondatezzadellecontestazionimosse,aisensidellanormasopracitata,dalla Commissione;essahainfattiprecisato(punto65)chenellaspecieil Governofrancesehaomesso,manifestamente e costantemente,diadottare provvedimentisufficientiedadeguatiperfarcessaregliattivandaliciche compromettonosulsuoterritoriolaliberacircolazioneditaluniprodotti agricolioriginaridialtriStatimembrieperimpedireilreiterarsiditaliatti. Nelnostrocasononv'estatoalcunprocedimentodiinfrazione;allo Statomembrononestatamossaalcunacontestazione;nellavicendasi discutediunsolobloccostradaleadoperadimanifestantiautorizzati (espressamenteoimplicitamente)allariunione,duratoperunbreveperiodo. CertamentelaCommissione,nell'ambitodellesuespecifichecompetenze, vigilaedovrasemprevigilaresulcomportamentodegliStati,intervenendo tuttelevoltecheancheunmeroeccessodipoteredapartedelleautorita nazionalisiataledacostituireviolazionediunobbligocomunitario.Confi- diamocheleautoritaaustriacheesercitinosemprelegittimamenteerazional- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO menteiloropoteri,agaranziacertamentedeidirittifondamentalideicitta- dini,maanchenelrispettodellelibertaaltrui,fondamentoeragionedella stessaesistenzadellanostraComunita,chenoiauspichiamoesseresempre piucoesa. Avv. Oscar Fiumara Corte di Giustizia delle Comunita' Europee, Plenum,12 giugno 2003, nella causa C-112/00 - Presidente Rodr|guezIglesias-Relatore Schintgen^Avvocato Gen.Jacobs^Domanda dipronunciapregiudizialepropostadall'OberlandesgerichtdiInnsbrucknellacausa civileSchimidbergerc.Rep.Austria^Interv.:Governiaustriaco,greco,olandese,fin- landeseeditaliano(Avv.delloStatoO.Fiumara)eCommissionedelleComunitaeuro- pee(ag.SchieterereGrunwald). (TrattatoCE,artt.10,28,29e30;Convenzioneeuropeaperlasalvaguardiadeidirittidell'uomoe dellelibertafondamentali,4novembre1950,art.11). Ilfatto che le autorita competenti di uno Stato membro non abbiano vietato una manifesta- zione nelle circostanze di cui alla causa principale (un blocco stradale di circa 30 ore dell'auto- strada del Brennero promosso da un'associazione con finalita essenzialmente ambientali per protestare contro la densita del traffico dei veicoli commerciali) non e incompatibile con gli artt. 30 e 44 del Trattato CE(divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE e 30 CE), letti in com- binato disposto con l'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE). (omissis)1.Conordinanza1.febbraio2000,giuntaincancelleriail24marzosuc- cessivo,l'OberlandesgerichtInnsbruckhasottopostoallaCorte,aisensidell'art.234CE, seiquestionipregiudizialivertentisull'interpretazionedegliartt.30,34e36delTrattato CE(divenuti,inseguitoamodifica,artt.28CE,29CEe30CE),lettiincombinatodisposto conl'art.5delTrattatoCE(divenutoart.10CE),nonchesuipresuppostidellaresponsabi- litadiunoStatomembroperdannicagionatiaiprivatiinragionedelleviolazionideldiritto comunitario. 2.Taliquestionisonostatesollevatenell'ambitodiunacontroversiacheopponela EugenSchmidberger,InternationaleTransporteundPlanzuge(inprosieguo:laSchmidber- ger)allaRepublikOsterreich(inprosieguo:laRepubblicad'Austria),aventeadoggetto l'autorizzazioneimplicitamenteaccordatadalleautoritacompetentidiquest'ultimaaun'as- sociazioneconfinalitaessenzialmenteambientaliadorganizzareunamanifestazionesull'au- tostradadelBrennerochehacomportatoilbloccocompletodellacircolazionesull'auto- stradastessaperquasitrentaore(omissis). Causaprincipale e questionipregiudiziali 10.Risultadalfascicolodellacausaprincipalecheil15maggio1998l'associazione TransitforumAustriaTirol,ilcuiobiettivoelatuteladellospaziovitalenellaregione alpina,hainformatolaBezirkshauptmannschaftInnsbruk,aisensidegliartt.2dellaVslG e86dellaStVO,chesisarebbetenutaunamanifestazionesull'autostradadelBrennero (A13)dalvenerd|12giugno1998,alleore11,alsabato13giugno1998,alleore15,laquale avrebbecomportato,pertuttoilperiodoindicato,lachiusuratotaledellacircolazioneintale autostradasultrattotral'areadisostadell'EuropabruckeedilcasellodiSchonberg (Austria). 11.Ilgiornostesso,ilpresidentedell'associazionecitatahatenutounaconferenza stampa,aseguitodellaqualeimediaaustriacietedeschihannodiffusoinformazioniin ordineallachiusuradell'autostradadelBrennero.Ancheiclubs automobilisticiaustriacie tedeschi,essendostatipreviamenteinformati,hannofornitoindicazionipraticheaiviaggia- tori,precisandoinparticolarechetaleautostradadovevaessereevitatanelperiodoinque- stione. 12.Indata21maggio1998,laBezirkshauptmannschafthachiestoallaSicherheit- sdirektionfurTirolistruzioniinmeritoall'annunciatamanifestazione.Indata3giugno 1998,ilSicherheitsdirektorhadatoordinedinonvietarla.Il10giugno1998sietenutauna riunionedeirappresentantidellevarieautoritalocalialloscopodigarantireilregolaresvol- gimentodellamanifestazionestessa. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni 13.Ritenendotalemanifestazionelecitaaisensideldirittoaustriaco,laBezirks- hauptmannschafthadecisodinonvietarla,senzatuttaviaverificareselasuadecisione potesseviolareildirittocomunitario. 14.Talemanifestazioneestataeffettivamenteorganizzatanelluogoealladataindi- cati.Diconseguenza,venerd|12giugno1998,apartiredalleore9,gliautomezzipesanti cheavrebberodovutoattraversarel'autostradadelBrennerosonostatibloccati.L'auto- stradaestatariapertaallacircolazionesabato13giugno1998versoleore15e30,salvii divietidicircolazioneapplicabili,aisensidellanormativaaustriaca,agliautomezzipesanti superioria7,5tintalunefasceorarieilsabatoeladomenica. 15.LaSchmidbergereun'impresaditrasportiinternazionaliaventesedeaRotan derRot(Germania),chedisponediseiautomezzipesantisilenziosienoninquinanticon rimorchio.L'attivitaprincipaledell'impresaconsistenell'effettuaretrasportidilegnamedalla Germaniaversol'Italiaetrasportid'acciaiodall'ItaliaversolaGermania.Atalfine,isuoi automezziutilizzanoessenzialmentel'autostradadelBrennero. 16.LaSchmidbergerhapresentatoricorsodinanzialLandesgerichtInnsbruck (Austria)alfinediottenerelacondannadell'Austriaalpagamentoinsuofavoredella sommadi140000ATSatitolodidanni,inquantoacinquedeisuoiautomezzierastato impossibileattraversarel'autostradadelBrenneroperquattrogiorniconsecutivi,conside- randoche,daunlato,gioved|11giugno1998eraungiornofestivoinAustria,mentreil13 eil14giugnoseguentieranounsabatounadomenica,eched'altrolato,lanormativa austriacaprevedeundivietodicircolazionedegliautomezzipesantisuperioria7,5tdurante lamaggiorpartedeifinesettimananonchedeigiornifestivi.Taleautostradarappresente- rebbel'unicoitinerariopercorribiledaisuoiveicolitralaGermaniael'Italia.Ilmancato divietodellamanifestazioneeilmancatointerventodelleautoritaaustriacheperimpedire ilbloccoditaleassestradalerappresenterebberoun'ostacoloallaliberacircolazionedelle merci.Poichetaleostacolononsarebbegiustificatoallalucedeidirittiallalibertad'espres- sioneedallalibertadiriunionedeimanifestanti,essorappresenterebbeunaviolazionedel dirittocomunitarioefarebbequindisorgerelaresponsabilitadelloStatomembrointeres- sato.Nellafattispecie,ildannosubitodallaSchmidbergerderiverebbedallaimmobilizza- zionedeisuoiautomezzipesanti(50000ATS),dallespesefissepergliautisti(5000ATS) edaunmancatoguadagnorisultantedaglisconticoncessiaiclientiacausadeirilevanti ritardineltrasportodellemerci,nonchedallamancataesecuzionediseitrasportitralaGer- maniael'Italia(85000ATS). 17.LaRepubblicad'Austriahachiestoilrigettoditalericorso,poicheladecisione dinonvietarelamanifestazionepreannunciatasarebbestataassuntaaseguitodiunesame minuziosodellasituazionedifatto,poicheinAustria,inGermanianoncheinItaliaerano statepreliminarmentediffuseinformazionisulladatadellachiusuradell'autostradadel Brenneroepoichetalemanifestazionenonavrebbedatoluogoaintasamentirilevantine adaltriincidenti.L'ostacoloallaliberacircolazionederivantedaunamanifestazionesarebbe consentitoquandol'ostacolocheessageneranonhacaratterepermanenteeserio.Ilbilan- ciamentodiinteressiincausadovrebbefavorirelelibertad'espressioneediriunione,in quantoidirittifondamentalisarebberointangibiliall'internodiunasocietademocratica. 18.Dopoaverpresoattochenonerastatodimostratochegliautocarridella Schmidbergeravrebberodovutoattraversarel'autostradadelBrenneroil12eil13giugno 1998,nechenonvifossestatalapossibilita,dopochel'impresainteressataavevaavutonoti- ziadell'organizzazionedellamanifestazione,dimodificaregliitinerarialfinedievitareun danno,consentenza23settembre1999ilLandesgerichtInnsbruckharespintoilricorso,in quantotalesocietaditrasporto,daunlato,nonavrebbeadempiutoaglioneridiallegazione ediprovaadessaincombentiinbasealdirittosostanzialeaustriacorelativialpresunto dannoeconomicoe,d'altrolato,nonavrebbe,ottemperatoall'obbligo,sudiessagravante aisensideldirittoproceduraleaustriaco,diesporretuttiifattisucuisifondaladomanda echesononecessariaifinidellarisoluzionedellacontroversia. 19.LaSchmidbergerhaquindiinterpostoappelloavversotalesentenzadifronte all'OberlandesgerichtInnsbruck,ilqualeritienenecessariotenercontodelledisposizioni deldirittocomunitarioquandositratti,comenelcasodispecie,didirittichesonofondati, almenoinparte,suquest'ultimo. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 20.Atalpropositosarebbenecessariostabilire,inprimoluogo,seilprincipiodella liberacircolazionedellemerci,eventualmenteincombinatodispostoconl'art.5delTrattato, impongaaunoStatomembrodigarantireilliberoaccessoalleprincipaliviedicomunica- zioneesetaleobbligoprevalgasuidirittifondamentali,qualilalibertadiespressioneela libertadiriunione,garantitidagliartt.10e11dellaConvenzioneeuropeaperlasalvaguar- diadeidirittidell'uomoedellelibertafondamentali(inprosieguo:laCEDU). 21.Incasodirispostaaffermativa,ilgiudicedirinviochiede,insecondoluogo,sela violazionedeldirittocomunitariocos|accertatasiasufficientementecaratterizzatadafar sorgerelaresponsabilitadelloStato.Talunequestioniinterpretativesiporrebbero,inparti- colare,perquantoconcerneladeterminazionedelgradodiprecisioneedichiarezzadegli artt.5,30,34e36delTrattato. 22.Nellafattispecie,laresponsabilitadelloStatopotrebbesorgereinforzadiun attonormativoerroneoinquantoillegislatoreaustriacoavrebbeomessodiadeguarela disciplinarelativaallalibertadiriunioneagliobblighiderivantidaldirittocomunitarioe, inparticolare,alprincipiodellaliberacircolazionedellemerci,ovverosullabasediunavio- lazioneamministrativainquantoleautoritanazionalicompetentisarebberostatetenute,in conformitaall'obbligodicooperazioneedilealtadicuiall'art.5delTrattato,ainterpretare ildirittointernoinconformitaalledisposizionidelTrattatostessoinmateriadiliberacirco- lazionedellemerci,perquantotaliobblighiderivantidaldirittocomunitariosonodiretta- menteapplicabili. 23.Ilgiudicea quo siinterroga,interzoluogo,sullanaturaesull'importodeldiritto alrisarcimentodeldannoderivantedallaresponsabilitadelloStato.Essosichiedequanto rigorosadebbaesserelaprovadellacausaedell'entitadeldannoarrecatodaunaviolazione deldirittocomunitariodicaratterelegislativooamministrativoeintendesapere,inpartico- lare,sesussistaundirittoalrisarcimentoanchequandol'importodeldannopossaessere determinatosolamenteinbaseavalutazioniforfettarie. 24.Infine,ilgiudicea quo esprimedubbiinordineallecondizioninazionalidi attuazionedeldirittoalrisarcimentodeldannoderivantedallaresponsabilitadelloStato. Essosichiedeselenormeaustriacherelativeall'onerediallegazioneediprovadiundiritto, noncheall'obbligodiesporretuttiifattinecessariallasoluzionedellacontroversiarispettino ilprincipiogiurisprudenzialedieffettivita,inquantoidirittichederivanodallanormativa comunitarianonsemprerisulterebberodefinitiintegralmentesindall'inizio,nonchein quantoilricorrente,incontrerebbeseriedifficoltanell'esporreconprecisionetuttigliele- mentidifattorichiestidalladisciplinaaustriaca.Cos|,nelcasodispecie,ilcontenutodel dirittoalrisarcimentononrisulterebbedefinitonequantoalsuofondamento,nequantoal suoimporto,siccherisulterebbenecessariounrinviopregiudiziale.Orbene,ilragionamento delgiudicediprimogradosarebbetaledafrustraretalunidirittibasatisuldirittocomunita- rio,respingendoladomandasullabasediprincipideldirittonazionaleedaggirando,per motivipuramenteformali,lequestionirilevantididirittocomunitario(omissis). Sulle questionipregiudiziali 46.Sidevepreliminarmenterilevarechelequestioniformulatedalgiudicedelrinvio sollevanodueproblemicertotralorocollegati,matuttaviadistinti. 47.Perunverso,infatti,ilgiudicedelrinviochiedeallaCorteseilbloccototaledel- l'autostradadelBrenneroperquasi30oreininterrotte,intervenutonellecircostanzedicui allacausaprincipale,costituiscaunostacoloincompatibileconlaliberacircolazionedelle merciedebbaquindiessereconsideratounaviolazionedeldirittocomunitario.Peraltro verso,lequestionihannopiuspecificamenteadoggettolecondizioniincuipuoessereinvo- catalaresponsabilitadiunoStatomembroperdannicagionatiaiprivatiinragionediuna violazionedeldirittocomunitario. 48.Quantoaquest'ultimoaspetto,ilgiudicedelrinviochiedeinparticolarese,ed, eventualmente,inchemisuralaviolazionedeldirittocomunitariosupponendoladimo- stratanellecircostanzedicuiallacausasottopostaalsuoesamesiasufficientemente manifestaegravedafarsorgerelaresponsabilitadelloStatomembrointeressato.Essointer- rogainoltrelaCorteinordineallanaturaeallaprovadeldannorisarcibile. 49.Postoche,logicamente,talesecondaseriediquesitidev'essereesaminatasola- mentequalorasidiaunarispostaaffermativaallaprimaquestione,comedefinitanella ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni primafrasedelpunto47diquestasentenza,laCortedevepreliminarmentepronunciarsisui diversiaspettisollevatinell'ambitoditalequestione,oggettoinsostanzadelprimoedel quartoquesito. 50.Allalucedeglielementicheemergonodalfascicolodellacausaprincipaletra- smessodalgiudicedelrinvio,nonchedalleosservazioniscritteeoraliformulatedinanzialla Corte,taliquesitidevonoessereintesinelsensocheessimiranoachiarireseilfattochele autoritacompetentidiunoStatomembrononabbianovietatounamanifestazioneavente finalitaessenzialmenteambientale,chehacomportatoilbloccocompleto,perquasi30ore ininterrotte,diunaviadicomunicazioneimportantequalel'autostradadelBrennero,costi- tuiscaunostacoloingiustificatoalprincipiofondamentaledellaliberacircolazionedelle mercisancitodagliartt.30e34delTrattato,eventualmentelettiincombinatodispostocon l'art.5dellostesso. Sull'esistenza di un ostacolo alla libera circolazione delle merci 51.Atalproposito,sidevericordareinnanzituttochelaliberacircolazionedelle mercicostituisceunodeiprincipifondamentalidellaComunita. 52.Cos|,l'art.3delTrattatoCE(divenuto,inseguitoamodifica,art.3CE),inse- ritonellaprimapartedellostesso,daltitoloPrincipi,dispone,allalett.c),che,aifini enunciatidall'art.2delTrattatostesso,l'azionedellaComunitacomportaunmercato internocaratterizzatodall'eliminazione,fragliStatimembri,degliostacoli,inparticolare, allaliberacircolazionedellemerci. 53.L'art.7AdelTrattatoCE(divenutoinseguitoamodifica,art.14CE)prevede, alsuosecondocomma,cheilmercatointernocomportaunospaziosenzafrontiereinterne nelqualeegarantitainparticolarelaliberacircolazionedellemerci,secondoledisposizioni deldettoTrattato. 54.Taleprincipiofondamentaleeattuatosegnatamentedagliartt.30e34del Trattato. 55.Inparticolare,l'art.30stabiliscechesonovietatefragliStatimembrilerestri- zioniquantitativeall'importazionenonchequalsiasimisuradieffettoequivalente.Delpari, l'art.34vietatraquestiultimilerestrizioniquantitativeall'esportazioneequalsiasimisura dieffettoequivalente. 56.Risultadagiurisprudenzacostante,apartiredallasentenza11luglio1974, causa8/1974,Dassonville(Racc.,837,punto5),chetalidisposizioni,inseritenelloroconte- sto,devonoessereintesenelsensocheessemiranoadeliminarequalsiasiostacolo,diretto oindiretto,attualeoinpotenza,allecorrentidiscambinelcommerciointracomunitario (v.,intalsenso,sentenza9dicembre1997,causaC265/1995,Commissione/Francia,Racc., I-6959,punto29). 57.Cos|,laCortehastabilitoinparticolareche,inquantomezzoindispensabileper larealizzazionedelmercatosenzafrontiereinterne,l'art.30delTrattatononsoltantovieta iprovvedimentidioriginestataleche,diperse,creanorestrizionialcommerciofragliStati membri,mapuoancheapplicarsiqualoraunoStatomembroabbiaomessodiadottarei provvedimentinecessariperfarfronteaostacoliallaliberacircolazionedellemercidovuti acausenonimputabilialloStato(sentenzaCommissione/Francia,cit.,punto30). 58.Infatti,l'omissionedapartediunoStatomembrodiagireo,sedelcaso,diadot- tareiprovvedimentisufficientiaimpedireostacoliallaliberacircolazionedellemerci,creati inparticolaredaattidiprivatisulsuoterritoriocontroprodottioriginaridialtriStatimem- bri,puoostacolaregliscambiintracomunitarialparidiunfacere(sentenza Commissione/Francia,cit.,punto31). 59.Diconseguenza,gliartt.30e34delTrattatoimpongonoagliStatimembrinon solodinonadottaredirettamenteattiocomportamentitalidacostituireunostacoloagli scambi,maanche,incombinatodispostoconl'art.5delTrattato,diadottarequalsiasiprov- vedimentonecessarioeadeguatoper,garantiresulloroterritorioilrispettodidettaliberta fondamentale(sentenzaCommissione/Francia,cit.,punto32).Infatti,aisensidelcitato art.5,gliStatimembridevonoadottaretuttelemisuredicaratteregeneraleoparticolare atteadassicurarel'esecuzionedegliobblighiderivantidalTrattatoedastenersidaqualsiasi misuracherischidicomprometterelarealizzazionedegliscopidelTrattato. 60.Consideratoilruolofondamentaleattribuitoallaliberacircolazionedellemerci nelsistemacomunitarioe,inparticolare,alfinedipermettereilbuonfunzionamentodel RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO mercatointerno,l'obbligodiciascunoStatomembrodigarantirelaliberacircolazionedei prodottisulsuoterritorioadottandolemisurenecessarieedappropriatepereliminarequal- siasiostacoloderivantedaattidiprivatisiimponesenzadoversidistingueresesimiliatti compromettano,iflussidiimportazioneodiesportazione,ovveroilsemplicetransitodelle merci. 61.Emergeinfattidalpunto53dellasentenzaCommissione/Francia,cit.,chela causachehadatoorigineatalesentenzariguardavanonsolol'importazione,maaltres|il transitoinFranciadiprodottiprovenientidaaltriStatimembri. 62.Nediscendechequandoinunasituazionequalequelladicuiallacausaprinci- palelecompetentiautoritanazionalisidevonoconfrontareconostacoliall'effettivoesercizio diunalibertafondamentalesancitadalTrattato,qualelaliberacircolazionedellemerci, derivantidaazionicondottedasoggettiprivati,essesonotenuteadadottareiprovvedimenti adeguatialfinedigarantiretalelibertanelloStatomembrointeressato,anchese,comenella causaprincipale,talimercisonosemplicementeintransitoattraversol'Austriaperessere trasportateinItaliaoinGermania. 63.VaaggiuntochetaleobbligodegliStatimembrieancorpiuessenzialequandosi trattadiunassestradalediprimariaimportanza,qualel'autostradadelBrennero,cherap- presentaunadelleprincipaliviedicomunicazioneterrestripergliscambitral'Europaset- tentrionaleedilnorddell'Italia. 64.RisultadaquantoprecedecheilfattocheleautoritacompetentidiunoStato membrononabbianovietatounamanifestazionechehacomportatoilbloccototale,per quasi30oreininterrotte,diunaviadicomunicazioneimportante,qualel'autostradadel Brennero,etaledalimitareilcommerciointracomunitariodellemerciedevepertantoessere consideratounamisuradieffettoequivalentearestrizioniquantitative,incompatibilein lineadiprincipiocongliobblighideldirittocomunitariorisultantidagliartt.30e34del Trattato,lettiincombinatodispostoconl'art.5dellostesso,amenochetalemancato divietopossarisultareobiettivamentegiustificato. Sull'eventuale giustificazione dell'ostacolo 65.Conilsuoquartoquesito,ilgiudicedelrinviochiedeinsostanzasel'obiettivo dellamanifestazionedel12e13giugno1998nelcorsodellaqualeimanifestantiintende- vanorichiamarel'attenzionedelpubblicosullaminacciaperl'ambienteelasalutepubblica costituitadall'aumentocostantedellacircolazionedegliautomezzipesantisull'autostrada delBrennero,nonchesollecitareleautoritacompetentiarinforzareiprovvedimentiattia ridurretaletrafficononchel'inquinamentochenerisultanellaregione,fortementesensibile, delleAlpisiataledaprevaleresugliobblighiderivantidaldirittocomunitarioinmateria diliberacircolazionedellemerci. 66.Tuttavia,ancheselatuteladell'ambienteedellasalutepubblica,segnatamente intaleregione,puo,atalunecondizioni,rappresentareunlegittimoobiettivodiinteresse generaletaledagiustificareunalimitazioneallelibertafondamentaligarantitedalTrattato, tracuilaliberacircolazionedellemerci,varilevato,comehafattol'avvocatogeneraleal punto54dellesueconclusioni,chegliobiettivispecificiditalemanifestazionenonsono,in quantotali,determinantinell'ambitodiun'azionegiurisdizionalequalequellaintentatadalla Schmidberger,chemiraainvocarelaresponsabilitadiunoStatomembroperl'asseritavio- lazionedeldirittocomunitario,quest'ultimadedottadalfattocheleautoritanazionalinon hannoimpeditochesiostacolasseiltraffico,sull'autostradadelBrennero. 67.Infatti,alfinedideterminarelecondizioniincuipuoessereinvocatalarespon- sabilitadiunoStatomembroe,inparticolare,alfinediaccertaresequest'ultimosiaincorso inunaviolazionedeldirittocomunitario,devonoesserepreseinconsiderazionesolamente l'azioneol'omissioneimputabilialcitatoStatomembro. 68.Nellafattispecie,sidevequinditenercontounicamentedell'obiettivoperseguito dalleautoritanazionalinelmomentoincuihannodecisodiautorizzareimplicitamente ovverodinonvietaretalemanifestazione. 69.Orbene,atalpropositoemergedalfascicolodellacausaprincipalecheleauto- ritaaustriachesonostatemossedaconsiderazionirelativealrispettodeidirittifondamentali deimanifestantiinmateriadilibertadiespressioneedilibertadiriunione,enunciatie garantitidallaCEDUnonchedallaCostituzioneaustriaca. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni 70.Nellasuaordinanzadirinvio,ilgiudicenazionalesollevainoltrelaquestionese ilprincipiodellaliberacircolazionedellemerci,garantitodalTrattato,prevalgasuicitati dirittifondamentali. 71.Occorrericordareinpropositoche,secondounacostantegiurisprudenza,i dirittifondamentalifannoparteintegrantedeiprincipigeneralideldirittodeiqualilaCorte garantiscel'osservanzaeche,atalfine,quest'ultimasiispiraalletradizionicostituzionali comuniagliStatimembriealleindicazionifornitedaitrattatiinternazionalirelativialla tuteladeidirittidell'uomoacuigliStatimembrihannocooperatooaderito.LaCEDUrive- ste,aquestoproposito,unparticolaresignificato(v.,segnatamente,sentenze18giugno 1991,causaC-260/1989,ERT,Racc.,I-2925,punto41;6marzo2001,causaC-274/1999P, Connolly/Commissione,Racc.,I-1611,punto37,e22ottobre2002,causaC-94/00,Roquette Freres,Racc.,I-9011,punto25). 72.Iprincipisviluppatidatalegiurisprudenzasonostatiriaffermatidalpreambolo dell'Attounicoeuropeo,poidall'art.F,n.2,delTrattatosull'Unioneeuropea(sentenza Bosman,cit.,punto79).Aisensiditaledisposizione,l'Unionerispettaidirittifondamen- tali,qualisonogarantitidallaConvenzioneeuropeaperlasalvaguardiadeidirittidell'uomo edellelibertafondamentali,firmataaRomail4novembre1950,equalirisultanodalletra- dizionicostituzionalicomunidegliStatimembri,inquantoprincipigeneralideldiritto comunitario. 73.NederivachenellaComunitanonpossonoessereconsentitemisureincompati- biliconilrispettodeidirittidell'uomointalmodoriconosciuti(v.,inparticolare,sentenze ERT,cit.,punto41,e29maggio1997,causaC-299/1995,Kremzow,Racc.,I-2629, punto14). 74.Poicheilrispettodeidirittifondamentalisiimpone,intalmodo,siaallaComu- nitacheaisuoiStatimembri,latuteladitalidirittirappresentaunlegittimointeresseche giustifica,inlineadiprincipio,unalimitazionedegliobblighiimpostidaldirittocomunita- rio,ancorchederivantidaunalibertafondamentalegarantitadalTrattato,qualelalibera circolazionedellemerci. 75.Cos|,risultadagiurisprudenzacostanteche,dalmomentoche,comenellacausa principale,unasituazionenazionalerientranell'ambitodiapplicazionedeldirittocomunita- rio,laCorte,aditainviapregiudiziale,devefornireaigiudicinazionalituttiglielementidi interpretazionenecessariperlavalutazionedellaconformitaditalesituazioneconidiritti fondamentalidicuilaCorteassicurailrispetto,qualiessirisultano,inparticolare,dalla CEDU(v.intalsenso,segnatamente,sentenza30settembre1987,causa12/1986,Demirel, Racc.,3719,punto28). 76.Nellafattispecie,leautoritanazionalisisonobasatesullanecessitadirispettare idirittifondamentaligarantitidallaCEDUedallaCostituzionedelloStatomembrointeres- satoperconsentirechefosselimitataunadellelibertafondamentalisancitedalTrattato. 77.Lapresentecausasollevacos|ilproblemadellanecessariaconciliazionetrale esigenzedituteladeidirittifondamentalinellaComunitaconquellederivantidaunaliberta fondamentalesancitadalTrattatoe,inparticolare,ilproblemadellaportatarispettivadelle libertadiespressioneediriunione,garantitedagliartt.10e11dellaCEDU,edellalibera circolazionedellemerci,quandoleprimesonoinvocatequaligiustificazioniperunalimita- zionedellaseconda. 78.Atalproposito,sideveosservareche,daunlato,laliberacircolazionedelle mercirappresentacertamenteunodeiprincipifondamentalinelsistemadelTrattato;tutta- via,atalunecondizioni,essapuosubirerestrizioniperleragionidicuiall'art.36delTrat- tatostesso,oppureperimotiviimperatividiinteressegeneralericonosciutiaisensidiuna costantegiurisprudenzadellaCorteapartiredallasentenza20febbraio1979,causa 120/1978,Rewe-Zentral,dettaCassisdeDijon(Racc. pag.649). 79.D'altrolato,seidirittifondamentalidicuisitrattanellacausaprincipalesono espressamentericonosciutidallaCEDUerappresentanofondamentiessenzialidiuna societademocratica,risultatuttaviadallaformulazionestessadeln.2degliartt.10e11di taleconvenzionechelelibertadiespressioneediriunionesonoanch'essesoggetteatalune limitazionigiustificatedaobiettividiinteressegenerale,setalideroghesonoprevistedalla legge,dettatedaunoopiuscopilegittimiaisensidelledisposizionicitateenecessariein unasocietademocratica,cioegiustificatedaunbisognosocialeimperativoe,inparticolare, RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO proporzionatealfinelegittimoperseguito(v.,intalsenso,sentenze26giugno1997,causa C-386/1995,Familiapress,Racc.,1-3689,punto26,e11luglio2002,causaC-60/00,Carpen- ter,Racc.,1-6279,punto42,noncheCorteeuropeadeidirittidell'uomo,sentenza23settem- bre1998,Steelea.c.RegnoUnito,Recueildesarretsetdecisions1998-VII,101). 80.Cos|,neppureidirittiallalibertad'espressioneeallalibertadiriunionepacifica garantitidallaCEDUcontrariamenteadaltridirittifondamentalisancitidallamedesima convenzione,qualiildirittodiciascunoallavitaovveroildivietodellatortura,nonchedelle peneoditrattamentiinumaniodegradanti,chenontolleranoalcunarestrizionea ppaionocomeprerogativeassolute,mavannoconsideratiallalucedellalorofunzione sociale.Neconseguechepossonoessereapportaterestrizioniall'esercizioditalidiritti,a condizionechetalirestrizionirispondanoeffettivamenteadobiettividiinteressegeneralee noncostituiscano,rispettoalloscopoperseguitodatalirestrizioni,uninterventospropor- zionatoeinaccettabiletaledalederelasostanzastessadeidirittitutelati(v.,intalsenso, sentenze8aprile1992,causaC-62/1990,Commissione/Germania,Racc.,I-2757,punto 23,e5ottobre1994,causaC-404/1992P,X/Commissione,Racc.,I-4737,punto18). 81.Intalicircostanze,deveeffettuarsiunbilanciamentotragliinteressidicuisi trattaedeveaccertarsi,conriferimentoatuttelecircostanzediciascunafattispecie,sesia statoosservatoungiustoequilibriotrataliinteressi. 82.Atalproposito,leautoritacompetentidispongonodiunampiopoterediscre- zionale.Sidevetuttaviaverificareselerestrizioniimposteagliscambiintracomunitarisiano proporzionateconriferimentoallegittimoobiettivoperseguito,ossianellafattispeciela tuteladeidirittifondamentali. 83.Perquantoriguardalacausaprincipale,sidevesottolineareinnanzituttochele circostanzechelacaratterizzanosidistinguononettamentedallasituazionechesipresentava nellacausachehadatoorigineallasentenzaCommissione/Francia,cit.,richiamatadalla Schmidbergerqualeprecedenterilevantenelcontestodell'azionegiurisdizionaledaessa intentatainAustria. 84.Infatti,rispettoaglielementidifattoconsideratidallaCorteaipunti38-53della sentenzaCommissione/Francia,citata,sideverilevare,inprimoluogo,chelamanifesta- zionedicuiallacausaprincipalehaavutoluogoaseguitodiunadomandadiautorizzazione presentatasullabasedeldirittonazionaleedopocheleautoritacompetentihannodeciso dinonvietarelamanifestazionestessa. 85.Insecondoluogo,lapresenzadimanifestantisull'autostradadelBrenneroha comportatoilbloccodellacircolazionestradalesuunsoloitinerario,inun'unicaoccasione eperunaduratadiquasitrentaore.Inoltre,l'ostacoloallaliberacircolazionedellemerci causatodatalemanifestazionehaavutounaportatalimitatarispettosiaall'ampiezzageo- graficacheallagravitaintrinsecadeidisordinidicuisitrattavanellacausachehadatoori- gineallasentenzaCommissione/Francia,cit. 86.Interzoluogo,nonecontestatochemediantelacitatamanifestazionetalunicit- tadinihannoesercitatoilorodirittifondamentaliesprimendopubblicamenteun'opinione dalororitenutaimportantenellavitadellacollettivita;epacificoinoltrechetalemanifesta- zionepubblicanonmiravaadimpediregliscambidimerciaventiunanaturaoun'origine particolari.Invece,nellacausaCommissione/Francia,cit.,l'obiettivoperseguitodaimanife- stantierachiaramentequellodiimpedirelacircolazionedideterminatiprodottiprovenienti daStatimembridiversidallaRepubblicafrancese,nonsolomediantel'apposizionediosta- colialtrasportodellemerciinquestione,maaltres|medianteladistruzionedellestessein fasedispedizioneovveroditransitoattraversolaFrancia,oaddiritturaquandoessesitro- vavanogiaesposteneinegozidelloStatomembrointeressato. 87.Inquartoluogo,varicordatoche,nellafattispecie,leautoritacompetentiave- vanoadottatovariemisurediassistenzaediaccompagnamentoalfinedilimitare,per quantopossibile,leperturbazionidellacircolazionestradale.Cos|,inparticolare,lecitate autorita,leforzedipolizia,gliorganizzatoridellamanifestazioneediverseassociazioni automobilistichehannocollaboratoalfinedigarantireilbuonosvolgimentodellamanife- stazione.Benprimadelladataincuiquest'ultimadovevaaverluogo,un'ampiacampagna informativaerastatacondottadaimedianonchedaiclubs automobilistici,siainAustria cheneipaesilimitrofi,ederanostatiprevistidiversiitinerarialternativi,siccheglioperatori economiciinteressatieranodebitamenteinformatisullerestrizionidellacircolazioneche ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^ledecisioni sarebberostateapplicatealladataenelluogodellamanifestazioneprevistaederanoin gradodiassumerepertempotuttiiprovvedimentiutiliperovviareatalirestrizioni.Inoltre, nelluogostessoincuidovevatenersilamanifestazioneerastatorealizzatounservizio d'ordine. 88.Peraltro,epacificochel'azioneisolatadicuisitrattanonhaprodottounclima generalediinsicurezzacheabbiaavutouneffettodissuasivosullecorrentidiscambiintraco- munitarinellorocomplesso,adifferenzadelleperturbazionigravieripetuteall'ordinepub- blicodicuisitrattavanellacausachehadatoorigineallasentenzaCommissione/Francia, citata. 89.Infine,conriferimentoadaltrepossibilitaconsideratedallaSchmidbergercon riferimentoallamanifestazionecitata,tenutocontodell'ampiopoterediscrezionaledicui dispongonogliStatimembri,sideverilevareche,nellecircostanzedicuiallafattispecie,le competentiautoritanazionalihannopotutoritenerecheundivietopuroesemplicedella manifestazionestessaavrebberappresentatoun'inaccettabileinterferenzaneidirittifonda- mentalideimanifestantidiriunirsiediesprimerepacificamentelaloroopinioneinpubblico. 90.Quantoall'imposizionedicondizionipiurigideperquantoconcernesiailluogo adesempiosulbordodell'autostradadelBrennerosialaduratalimitatasolamente aqualcheoradellamanifestazioneinoggetto,essaavrebbepotutoesserepercepitacome unarestrizioneeccessivataledaprivarel'azionediunapartesostanzialedellasuaportata. Seleautoritanazionalicompetentidevonotentared|limitare,perquantopossibile,gli effetticheunamanifestazionesullapubblicavianecessariamenteesercitasullalibertadicir- colazione,ealtres|verocheessesonotenuteabilanciaretaleinteresseconquellodeimani- festanti,iqualimiranoadattirarel'attenzionedell'opinionepubblica,sugliobiettividella loroazione. 91.Everocheun'azionediquestotipocomportanormalmentetaluniinconvenienti perlepersonechenonvipartecipano,inparticolareperquantoconcernelalibertadicirco- lazione,tuttaviaessipossonoessereinlineadiprincipiotollerati,dalmomentochel'obiet- tivoperseguitoeessenzialmentequellodiesprimerepubblicamenteun'opinioneinconfor- mitaallalegge. 92.Ataleproposito,esenzaesserecontraddettasutalepunto,l'Austriaprecisache, inognimodo,tuttelesoluzionialternativechepotevanoessereconsiderateavrebberocom- portatoilrischiodireazionidifficilidacontrollareeidoneeasuscitareperturbazionimolto piugravidegliscambiintracomunitarinonchedell'ordinepubblico,cheavrebberopotuto concretizzarsiinformadidimostrazioniselvagge,diconfrontifrasostenitoriedavversari delmovimento.dirivendicazioneinteressatoovveroinattiviolentidapartedimanifestanti chesifosseroritenutilesinell'eserciziodeilorodirittifondamentali. 93.Diconseguenza,tenutocontodell'ampiopoterediscrezionalechedev'essere riconosciutoalleautoritanazionaliinquestamateria,questeultimehannoragionevolmente potutoritenerechel'obiettivolegittimamenteperseguitodatalemanifestazionenonpoteva essereraggiunto,nelcasodispecie,mediantemisuremenorestrittivedegliscambiintraco- munitari. 94.Allalucediquantoprecede,laprimaelaquartaquestionedevonoquindiessere risoltenelsensocheilfattocheleautoritacompetentidiunoStatomembrononabbiano vietatounamanifestazionenellecircostanzedicuiallacausaprincipalenoneincompatibile congliartt.30e34delTrattato,lettiincombinatodispostoconl'art.5dellostesso. SuipresuppostidiresponsabilitadelloStatomembro 95.Risultadallasoluzionedataallaprimaeallaquartaquestioneche,considerato l'insiemedellecircostanzedellacausapendentedinanzialgiudicedelrinvio,nonpuoessere rimproverataalleautoritanazionalicompetentialcunaviolazionedeldirittocomunitario taledafarsorgerelaresponsabilitadelloStatomembrointeressato. 96.Inquestecircostanze,nonvienecessitadistatuireinordineallealtrequestioni relativeatalunedellecondizionichefannosorgerelaresponsabilitadiunoStatomembro peridannicagionatiaiprivatiaseguitodiunaviolazione,dapartediquest'ultimo,del dirittocomunitario(omissis). IGIUDIZIINCORSO ALLACORTEDIGIUSTIZIACE IGIUDIZIINCORSO ALLACORTEDIGIUSTIZIACE Causa 4/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Brevetti ^Competenza giurisdizionale ^Esecuzione delle decisioni ^Art.16,n.4Convenzione diBruxelles^OrdinanzadelOberlandesgericht(Germania)emessail 5dicembre2002,notificatail20febbraio2003(cs4833/03,avv.dello statoO.Fiumara). IL fattO LasocietaGathapropostoazionedinanzialTribunalediDusseldorf, competenteinmateriadicontraffazionedibrevetti,alfinedifaraccertare lamancanzadititolidirivendicazioneincapoallasocietaLuk.Quest'ul- tima,titolarediduebrevettifrancesiregistrati,rivendicavadirittidipriorita tedeschiesostenevachelasocietaconcorrenteGat,nelpresentareuna domandaperl'aggiudicazionediunacommessa,avevaviolatoipropribre- vetti. IlTribunalediDusseldorf,ritenendodiaverelacompetenzainternazio- naleperdecideresullaviolazionedibrevettifrancesi,respingeval'azionedi accertamentoperinfondatezza,dichiarandochelerivendicazionidelbrevetto rispondevanoairequisitiperottenerelaprotezionebrevettuale.Lasocieta Gatproponeva,allora,appelloavversotalepronuncia,eccependolaman- canzadicompetenzainternazionaledeigiudicidellaRepubblicafederale tedesca. Lacompetenza,ilriconoscimentoel'esecuzionedelledecisioniinmate- riacivileecommercialesonostatiregolatidallaConvenzionediBruxelles del27settembre1968,chevincolavatuttigliStatimembridellaComunita. IlsuoregimevenneestesoagliStatimembridell'EFTAe,inseguito,alla PoloniaconlaConvenzionediLuganodel16settembre1988,contenente quasilestessedisposizioni.Nelsuopreambolovieraenunciatoilfinedella stessa,ovverolafacilitazionedelriconoscimentoel'esecuzionedelledecisioni giudiziarie,conformementeall'art.293CE,eilpotenziamentonellaComu- nitadellatutelagiuridicadellepersoneresidentisulsuoterritorio.Nelsuo considerandosidichiaravacheatalfineeranecessariodeterminarela competenzadegliorganigiurisdizionalidegliStaticontraentinell'ordina- mentointernazionale. LaConvenzionediBruxellesestata,poi,sostituitadalregolamento (CE)n.44/2001delConsigliodettoBruxellesIchehalostessocampo d'applicazioneecheeentratoinvigoreil1.marzo2002.L'art.1ditale Regolamentodelineailpropriocampodiapplicazioneprevedendocheesso ... si applica in materia civile e commerciale, indipendentemente dalla natura dell'organogiurisdizionale.Essononconcerne, inparticolare, lamateriafiscale, doganaleedamministrativa (omissis). Nelcasodispecie,tuttavia,taleregolamentonontrovaapplicazione,in quantoaisensidell'art.66,primocommadellostesso,essosiapplicasolo alleazionipropostedopolasuaentratainvigore,mentrel'azionediaccerta- mentoestatapropostanel2000. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE57 Aisensidell'art.16,n.4,dellaConvenzionediBruxelles^applicabile, quindi,alcasodispecie^indipendentementedaldomiciliohannocompe- tenzaesclusivainmateriadiregistrazioneodivaliditadibrevettiigiudici delloStatocontraentenelcuiterritorioildepositoolaregistrazionesono statirichiesti,sonostatieffettuatiosonoreputatiesserestatieffettuatia normadiunaconvenzioneinternazionale. IL quesitO EstatochiestoallaCortedichiarireinchemododebbaessereinterpre- tatol'art.16,n.4,dellaConvenzionediBruxellesconcernentelacompetenza giurisdizionaleel'esecuzionedelledecisioniinmateriacivileecommerciale. Se,cioe,debbaessereinterpretatonelsensochelacompetenzaesclusiva ^fondatasutalenorma^deigiudicidelloStatocontraentenelcuiterritorio ildepositoolaregistrazionediunbrevettosonostatirichiesti,effettuatio reputatiesserestatieffettuatianormadiunaconvenzioneinternazionale, sussistasoloquandovienepropostaun'azione(conefficaciaerga omnes)diannullamentodelbrevetto;ovvero sussista,nelcasodiazionesullavaliditadeibrevetti,quandoilconve- nutoinunprocedimentopercontraffazionedibrevetto,^oppurel'attorein unprocedimentodirettoadaccertarechenonc'estatacontraffazionedel brevetto^sollevil'eccezionecheilbrevettononsarebbevalidoosarebbe nulloenonsiconfigurerebbealcunacontraffazionedelbrevetto(aprescin- deredalfattocheilgiudiceaditoritengafondataomenol'eccezione;apre- scinderedaquando,nelcorsodelprocedimento,siastatasollevatal'ecce- zione). Causa C-6/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale ) ^Discarica di rifiuti ^ Rifiuti biodegradabili ^Direttiva99/31/CE^Art.176CE^Ordinanza delVerwaltungsgericht(Germania)emessail4dicembre2002enotifi- catail27febbraio2003(cs.5680/03,avv.delloStatoG.Fiengo). IquesitI ConlapredettaordinanzaestatochiestoallaCortediGiustiziadelle ComunitaEuropeedipronunciarsiinviapregiudiziale,aisensidell'art.234 CE,inmeritoall'interpretazionedelladirettivadelConsiglio26aprile1999, 99/31/CErelativaallediscarichedirifiuti,incombinatodispostocon l'art.176CE,alfinedichiarire: 1.Sel'art.5,n.1delladirettivarelativaallediscarichedirifiuti,con gliobiettivistrategicidiriduzionedideterminatirifiutibiodegradabilidesti- natiall'interramento,debbaessereinterpretatonelsensoche,nell'ambitodel- l'art.176CEediscostandosidallemisuremenzionatedall'art.5,n.2della direttiva(ovverolariduzionequantitativadeirifiutiurbanibiodegradabili adunadatapercentualedelpesodellaquantitacomplessivadirifiutiurbani biodegradabiliconriferimentoadundeterminatoannosolare)talimisure possanoessererafforzateconunadisposizionenazionaleditrasposizione deidettiobiettivicomunitarichesubordinaildepositodeirifiutiurbanie deirifiutichepossonoesseresmaltiticomeirifiutiurbanialrispettodelcri- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO teriodiripartizionechiamatoquotaorganicadelresiduoseccodella sostanzaoriginale(definitainterminidiperditaperagnizioneointermini diTOC). Nelcasodisoluzioneaffermativadelprecedentequesito: 2.a) segliobiettivicomunitaririportatiall'art.5,n.2delladirettiva, debbanoessereinterpretatinelsensocheperilrispettodeirequisiticitati siasufficiente,allalucedelprincipiocomunitariodiproporzionalita,una normativanazionale,comequellatedesca,cheprevedestatidiattuazionee parametriqualiquelliindicatinell'ordinanzaallegata,cuisifarinvio; 2.b) insededivalutazionedelleconseguenzeincasodicoperturadi rifiutinonpretrattaticonrifiutipretrattaticonprocessitermiciomeccanico biologici,seilprincipiocomunitariodiproporzionalitaconsentaunmargine discrezionaleampioorestrittivo;sedalprincipiodiproporzionalitasipossa dedurrelapossibilitadicompensareirischiderivantidarifiutipretrattati solomeccanicamentecondiversemisuredisicurezza. Laricorrente,chegestisceunadiscaricacentralediEiterkopfe,richie- deva,nelprocedimentoinesame,chelaconvenutavenisseobbligataarila- sciarleun'autorizzazionediprorogasinoaldicembre2013nellaqualele venisseconsentital'occupazionedelleareedidiscarican.5en.6(conrifiuti preparatisolomeccanicamente),inderogaaquantostabilitoain.2,3,4.03 dell'allegatoBallacircolaretecnicasuirifiutiurbani(AbfAblV). Talerichiestaestatarigettata,inquantosiritennecheessanonpoteva basarsisuln.2.4dellaTASiedlAbf,bens|dovevabasarsisul6,n.2del nuovoregolamentosuldepositoecocompatibiledeirifiutiurbani(AbfAblV). Laricorrente,asostegnodell'applicazionedellavecchianormativa, eccepival'atipicitadelcasoinesameesoprattuttoilcontrastodellanuova normativaconilprincipiodilegittimoaffidamentodiproporzionalitaedi irretroattivita.Eccepivalaviolazionedelladirettiva99/3l/Csostenendoche l'AbfAblVfissavacriteridiversiepiuseveririspettoaquesta,prevedendo unaprotezionemaggioreeconfigurandocos|unamisuraadeffettoequiva- lenteadunarestrizionequantitativaall'importazioneinviolazioneall'art.28 CE.Sostanzialmente,talenormativanazionaleestendelanozionedirifiuti urbanibiodegradabiliprevistadalladirettiva(arrivandoadincludervitutte lesostanzeorganiche)edisciplinaancheirifiutianaloghiagliurbani, ponendomaggiorirestrizionirispettolanormativaComunitaria. Ilconvenutosostienel'infondatezzaditaliargomentazioni,rilevandola conformitaconildirittocomunitariodelqualel'AbfAblVnecostituisceun rafforzamento,inapplicazionedeimedesimiprincipiefinalita,edinconfor- mitaall'art.176CE. LaDirettivadelConsiglio6aprile1999,99/31/CErelativaallediscari- chedirifiuti,miraaprevenire,oaridurreleripercussioninegativesull'am- biente,inparticolaresulleacquesuperficiali,sulleacquefreatiche,sulsuolo, sull'atmosferaesullasaluteumana,risultantidaldiscarichedirifiutiecio attraversoun'azionediprevenzioneedicontrollodellediscarichedirifiuti nellaComunitaalloscopodiinstaurareunlivelloelevatodiprevenzionedel- l'ambiente. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE59 Comesisottolineaneiconsiderando,emergelavolontadaparte delleistituzionieuropeedicreareunstrategiacomunitariamediantecriteri enormecomuniperlosmaltimentodeirifiutinell'intento,perilfuturo, direalizzarenellaComunitasoloattivitadidiscaricasicureecontrollate inmododaprevenireoridurreipotenzialieffettinegativisull'ambiente noncheirischiperlasaluteumana.Atalfine,risultanecessarioadottare misureadeguateperevitarel'abbandono,loscaricoelosmaltimento incontrollatodeirifiutiede,altres|,necessariochelediscarichepossano esserecontrollateperquantoriguardalesostanzecontenuteneirifiutiivi depositati. LadirettivainquestioneprescrivechegliStatimembrielaborinouna strategianazionalefinalizzataallariduzionedeirifiutibiodegradabilidacol- locareadiscaricaechelanotifichinoallaCommissionechedovra,poi,pre- sentarealParlamentoeuropeoedalConsigliounaappositarelazione.Ven- gono,inoltreindicateletappetemporaliattraversocuiaddivenireagliobiet- tiviprefissati. Secondoquantoprevistoall'art.176CE,Iprovvedimentidiprotezione adottatiinvirtudell'articolo15nonimpedisconoaisingoliStatimembridi mantenereediprendereprovvedimentiperunaprotezioneancoramaggiore. Taliprovvedimentidevonoesserecompatibiliconilpresentetrattato.Essi sononotificatiallaCommissione. Ilquadronormativonazionalecuisifariferimentoecostituitodal DecretoLegislativo13gennaio2003,n.3cherecepisceladirettiva 1999/31/CE.Lamancataattuazionedellasuddettadirettivaentroiltermine stabilitohadatoluogoadunricorsoperinadempimentoacaricodella Repubblicaitaliana(CausaC-374/02)chehaconclusolasuafasescritta conlarinunciaallareplicadapartedellaCommissione. L'art.1deldecretodisponechePerconseguirelefinalitadicui all'art.2deld.l.5febbraio1997,n.22(DecretoRonchi)ilpresentedecreto stabilisceirequisitioperativietecniciperirifiutielediscariche,misure,pro- cedureeorientamentitesiaprevenireoaridurreilpiupossibileleripercus- sioninegativesull'ambiente,inparticolarel'inquinamentodelleacquesuper- ficiali,delleacquesotterranee,delsuoloedell'atmosfera,esull'ambienteglo- bale,compresol'effettoserra,noncheirischiperlasaluteumanarisultanti dallediscarichedirifiuti,durantel'interociclodivitadelladiscarica. Causa C-11/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Prodotti farmaceutici ^ Commercio ^Prezzo imposto ^Art.2,n.2,direttiva89/105/CEE^ OrdinanzadelRaadVanStateAfdelungAdministratie(Belgio)del 9dicembre2002^Iscrittail13gennaio2003(avv.delloStatoM.Fio- rilli). IL fattO LaNVBossPharmahaimpugnatoladecisionedelMinisterodell'Eco- nomia1.giugno1999sullasuadomandadifissazionedelprezzodelpro- dottofarmaceuticoBossaten. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Lacontroversiaattieneallatrasparenzadellemisurecheregolanolafis- sazionedeiprezzidellespecialitamedicinaliperusoumanoelaloroinclu- sioneneiregiminazionalidiassicurazionemalattia. IL quesitO Sel'art.2,n.2,delladirettivadelConsiglio21dicembre1988,89/105/ CEEriguardantelatrasparenzadellemisurecheregolanolafissazionedei prezzidellespecialitamedicinaliperusoumanoelaloroinclusionenei regiminazionalidiassicurazionemalattia,inbasealqualeunadecisione concuileautoritanazionalicompetentidecidonodinonpermetterelacom- mercializzazionediunaspecialitamedicinalealprezzopropostodalrichie- dentedebbacontenereunespostodeimotivibasatosucriteriobiettivie verificabili,debbaessereintesonelsensochel'autoritacompetenteinbase allanormativanazionalebelgadebba,medianteunadisposizionediportata generale,stabilireinanticipoqualicriteril'autoritachedecidesullasingola domandadebbaprendereinconsiderazioneonelsensocheall'autoritadeci- dentesiaconsentito,inognisingoladecisione,dichiararequalicriteriobiet- tivieverificabiliabbiaintalcasoapplicatopernonaccogliereladomanda, onelsensocheesufficientechel'autoritamotiviformalmentelasuadeci- sioneindividualebasandosisudaticoncretidelfascicolo,nelqualcasospetta algiudicedecideresetalidatirispondonoaduncriterioobiettivoeverifica- bile. Causa C-16/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Marchi ^Immissione di merce sul mercato comunitario ^Art.7,n.1dellaprimadirettivadel Consiglio21dicembre1988,90/104/CEE^DecisionedelHovratten overSkaneochBlekinge(Svezia)emessail19dicembre2002,notificata il20febbraio2003(cs.4718/03,avv.delloStatoO.Fiumara). IL fattO LaPeakHoldingABetitolaredeimarchiPeaK Performance, Peak, R&D, ReD Oak,registratiinSveziaenell'Unioneeuropea.LaHandelskom- panieffettuavalavenditadiretta,attraversonegoziinSvezia,diabitiealtri prodotti,ingranpartecontrassegnatidamarchicheeranostatiacquistati attraversoimportazioniparallele,reimportazioni,oinaltrimodinonrien- trantineinormalicanalididistribuzionedeltitolaredelmarchio.Il27set- tembre2000laHandelskompanivendevaunapartitadi25.000capidiabbi- gliamentodellaPeakPerformanceametaprezzo;lamerceprovenivadacol- lezionideglianni1996-98ederastataprodottafuoridall'Europaperconto dellaPeakPerformanceProductionABesuccessivamenteimportatain Europaperesseremessainvendita,comenormaleassortimentodellaPeak PerformanceProductionAB.LaPeakHoldingABhasostenuto,intale occasione,diaverdispostochelapartitadimercenonfosserivedutainaltri StatieuropeialdifuoridellaRussiaedellaSloveniamentrelaHandelskom- panihanegatotalelimitazione.LaHandelskompanihasostenuto,inprimo luogo,cheiprodottieranostatiimmessisulmercatoinquantolaPeakPer- formanceProductionABavevaconsentitoall'importazionenelmercato ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE61 internoeallosdoganamentodimercialloscopodivenderlee,difatti,tali mercisonostatevenduteneinegozidiproprietadellaPeakPerformancePro- ductionAB.LaPeakHoldingABconfuta,invece,chelemercisianostate immessesulmercatodallasocietaoconilsuoconsenso. Nellacausasonosortequestioniattinentil'interpretazionedell'espres- sioneimmersiincommerciodicuiall'art.7,n.1dellaprimadirettivadel Consigliodel21dicembre1988n.89/104/CEE,sulravvicinamentodelle legislazionidegliStatimembriinmateriadimarchid'impresa.L'articoloin questionestabiliscecheildirittoconferitodalmarchiodiimpresanonper- mettealtitolaredellostessodivietarel'usodelmarchiodiimpresaperprodotti immessiincommercionellaComunitacondettomarchiodaltitolarestessoo conilsuoconsenso. IquesitI SichiedeallaCortedichiarire: 1.sedebbaritenersicheunamercesiastataimmessasulmercato perilfattocheessasiastata: a)importatanelmercatocomuneesdoganatadaltitolaredelmar- chioalloscopodivenderla; b)messainvenditadaltitolaredelmarchioinnegozidisuaproprieta oinquellidiunasocietacollegataall'internodelmercatocomune,senza chelamercesiastataceduta; 2.seiltitolaredelmarchiopossa^qualoraunamercesiastata immessaincommercioinunodeiduemodiprecedentementeespostiesisia verificatoperciol'esaurimentodeldirittodelmarchiosenzachelamercesia stataceduta^farvenirmenol'esaurimentodelmarchioriportandolamerce indeposito; 3.seunamercedebbaessereconsiderataimmessaincommercioper ilfattocheessasiastatacedutadaltitolaredelmarchioadun'altrasocieta nelmercatointernoanchequalorailtitolaredelmarchio,almomentodella cessione,abbiapostoall'acquirentelacondizionedinonrivendereulterior- mentelamercesulmercatocomune; 4.sesullarispostaallaprecedentequestioneinfluiscalacircostanza cheiltitolaredelmarchionellacessionedellapartitaincuirientralamerce abbiadatoall'acquirentel'autorizzazionedirivendereunapiccolaquantita dimerceall'internodelmercatocomune. Causa C^20/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Attivita di ambulante ^ Autorizzazione all'esercizio dell'attivita libera circolazione di merci, per- sone e servizi ^Articoli30-37,articoli48esegg.edarticoli59esegg. TCE^OrdinanzadelRechtbank(Belgio)emessail16gennaio2003, notificatail27febbraio2003(cs.5683/03,avv.delloStatoA.Cingolo). IL fattO Gliopponenti,cittadinideiPaesiBassieiviresidenti,nellacausa avviatad'ufficiodalPubblicoMinisterobelgasioppongonoall'esecuzione dellapenadiunacondannaincontumaciapronunciataalorocaricodalla RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO sedicesimasezionedelTribunalediprimoGradodiBrugessezionesup- plentedurantelevacanzegiudiziarieperlaviolazionedellaleggebelga relativaall'eserciziodell'attivitadiambulanteeall'organizzazionedeimercati all'aperto.IlTribunale,ritenutaricevibilel'opposizione,haannullatolasen- tenzaimpugnatachecondannavagliopponentiadun'ammendaoallapena detentivaalternativa. L'articolo3dellalegge25giugno1993prevedechel'eserciziodell'atti- vitadiambulantenelterritoriodelRegnosiasoggettaapreviaautorizza- zionedelMinistroodiunfunzionariodiprimolivellodaessodelegatoe chelapredettaautorizzazioneetemporanea,personaleenontrasferibile. L'articolo5,n.3prevede,inoltre,cheledisposizionidellamedesimalegge nonsiapplicanoallavenditadiquotidianieriviste,noncheallavenditadi abbonamentiaquotidianiqualorasitrattidiunserviziofornitoregolar- menteadunaclientelaabitualeelocaleagliordinipercorrispondenza edallavenditaamezzodidistributoriautomatici. Dacioderivache:la vendita di quotidiani e riviste nonemaisoggettaad autorizzazione;la vendita di abbonamenti a quotidiani nonesoggettaadauto- rizzazionequalorasitrattidiunserviziofornitoregolarmenteadunaclien- telaabitualeelocaleodiordinipercorrispondenzaedivenditaamezzodi distributoriautomatici;la vendita di abbonamenti a riviste comenelcaso dispeciee,invece,sempresoggettaalrilasciodiun'autorizzazione. IquesitI 1.Segliarticolidellaleggebelga25giugno2003,relativaall'eserci- ziodell'attivitadiambulanteeall'organizzazionedeimercatiall'aperto,inter- pretatinelsensocheassoggettanoapreviaautorizzazionelavenditaquale attivitadiambulantediabbonamentiarivistenelterritoriobelga,tanto pericittadinibelgiquantoperglistraniericittadinidell'UnioneEuropea, disponendochelaviolazioneataleprescrizionesiapenalmenteperseguibile, violinoipredettiarticolidelTrattatoCE. 2.Sesiarilevanteaifinidellasoluzionedellapredettaquestioneil fattocheaisensidellalegge25giugno2002,lavenditadiquotidiani,riviste elavenditadiabbonamentiaquotidianinonsiainalcunmodosoggettaa previaautorizzazione. CauseriuniteC^21/03eC^34/03(domandadipronunciapregiudiziale)^ Appaltipubblicidiservizi,fornitureelavori^Soggettilegittimatiaparte- cipare^Incompatibilitadisoggetticheabbianopartecipatoafasiprepa- ratoriedell'appalto^OrdinanzedelConseild'Etat(Belgio)emessein data27dicembre2002enotificateil25marzo2003(cs.7473/03,avv. delloStatoG.Fiengo). IL fattO LaSocieteAnonimeFabricompresentavaduericorsiseparatiformu- landorichiestadiannullamentodell'art.26edell'art.32delRegiodecreto 25marzo1999ilqualemodificavailRegiodecreto8gennaio1996relativo agliappaltipubblicidilavori,forniture,servizieconcessionidilavoripub- blici. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE63 Lanormativainoggettoprevedel'obbligodiastenersidallapresenta- zionedidomandadipartecipazioneovveroaformulareun'offertanei confrontidichisiastatoincaricatodellaricerca,dellasperimentazione,dello studioodellosviluppodilavori,fornitureoservizi.Laricorrentecontesta taledisposizione,rilevandocomeconformementeall'oggettoprincipaledel proprioattocostitutivooveeindicatolosvolgimentodituttiitipidi lavorinelsettoreditrasportidienergieedifluidiessasiaindottaapre- sentareregolarmenteofferterelativeadappaltipubblici;tuttavia,talepre- suntaincompatibilitaconsistentenellapartecipazioneosvolgimentodi unafasepreparatoriadell'appaltononpuoessereritenutadiperse motivovalidoesufficientediesclusione,dovendol'autoritaaggiudicatrice dimostrarel'esistenzadiunvantaggiotaledafalsareilnormalegiocodella concorrenza.Talediscriminazionecomportalaviolazionedelprincipiodi uguaglianza(chedevesussisteretragliofferenti),dellalibertadelcommercio edell'industria,nonchel'inosservanzadell'obbligodiunacorrettatrasposi- zionedelledirettivecomunitarieneldirittobelga. Iquesiti(due ordinanze) Ordinanza n. 114.150 del 27 dicembre 2002 (causa C-21/03) 1.SeladirettivadelConsiglio14giugno1993,93/38/CEE,che coordinaleprocedurediappaltodeglientierogatoridiacquaedienergia, deglientichefornisconoserviziditrasportononchedeglienticheoperano nelsettoredelletelecomunicazioni,segnatamenteilsuoarticolo4,n.2,non- cheladirettivadelParlamentoeuropeoedelConsiglio16febbraio1998, 98/4/CEchemodificaladirettiva93/38/CEE,citata,incombinatodisposto conilprincipiodiproporzionalita,conlalibertadicommercioediindustria econriferimentoaldirittodiproprieta,garantitosegnatamentedalproto- collo20marzo1952,addizionaleallaConvenzioneperlasalvaguardiadei dirittidell'uomoedellelibertafondamentali,ostinoachenonsiaammesso apresentareunadomandadipartecipazione,ovveroaformulareun'offerta perunappaltopubblicodilavori,difornitureodiservizi,chisiastatoinca- ricatodellaricerca,dellasperimentazione,dellostudioodellosviluppodi talilavori,fornitureoservizi,senzachesiconcedaaquestapersonalapossi- bilitadidarprovache,nellecircostanzedelcasodispecie,l'esperienzada essaacquisitanonhapotutofalsarelaconcorrenza. 2.Selarispostaallaquestionecheprecedesarebbediversaqualora ledirettivecitate,letteincombinatodispostoconimedesimiprincipi,liberta ediritti,fosserointerpretatenelsensocheessehannoadoggettosolamente leimpreseprivate,ovveroquellecheabbianoeffettuatoprestazionialtitolo oneroso. 3.SeladirettivadelConsiglio25febbraio1992,92/13/CEE,che coordinaledisposizionilegislative,regolamentarieamministrativerelative all'applicazionedellenormecomunitarieinmateriadiprocedurediappalto deglientierogatoridiacquaedienergiaedeglientichefornisconoservizi ditrasportononchedeglienticheoperanonelsettoredelletelecomunica- zioni,segnatamenteaisuoiartt.1e2,possaessereinterpretatanelsenso che,sinoallaconclusionedellaproceduradiesamedelleofferte,l'autorita RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO aggiudicatrice puo rifiutare la partecipazione alla procedura, ovvero la pre- sentazione di un'offerta, da parte dell'impresa che sia vincolata ad un sog- getto che sia stato incaricato della ricerca, della sperimentazione, dello studio o dello sviluppo di lavori, forniture o servizi, quando tale impresa, interro- gata in tal senso dall'autorita aggiudicatrice, affermi che essa non beneficia per questa ragione di un vantaggio ingiustificato tale da falsare le normali condizioni concorrenziali. Ordinanza n. 114.149 del 27 dicembre 2002 (causa C-34/03) 1. Se la direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, con particolare riferimento al suo art. 3, n. 2, la direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/36/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, con particolare riferimento al suo art. 5, n. 7, la diret- tiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, con particolare riferimento al suo art. 6, n. 6, e la direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 13 otto- bre 1991, 97/52/CE, che modifica le direttive 92/50/CEE, 93/36/CEE e 93/37/CEE relative al coordinamento delle procedure di aggiudicazione rispettivamente degli appalti pubblici di servizi, degli appalti pubblici di for- niture e degli appalti pubblici di lavori, con particolare riferimento ai suoi artt. 2, n. 1, lett. b) e 3, n. 1, lett. b), in combinato disposto con il principio di proporzionalita con la liberta di commercio e di industria e con riferi- mento al diritto di proprieta , garantito segnatamente dal protocollo 20 marzo 1952, addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta fondamentali, ostino a che non sia ammesso a pre- sentare una domanda di partecipazione, ovvero a formulare un'offerta per un appalto pubblico di lavori, di forniture o di servizi, chi sia stato incaricato della ricerca, della sperimentazione, dello studio o dello sviluppo di tali lavori, forniture o servizi, senza che si conceda a questa persona la possibilita di dar prova che, nelle circostanze del caso di specie, l'esperienza da essa acquisita non ha potuto falsare la concorrenza. 2. Se la risposta alla questione che precede sarebbe diversa qualora le direttive citate, lette in combinato disposto con i medesimi principi, liberta e diritti, fossero interpretate nel senso che esse hanno ad oggetto solamente le imprese private, ovvero quelle che abbiano effettuato prestazioni al titolo oneroso; 3. Se la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazionedegli appalti pubblici di forniture e di lavori, con particolare riferimento ai suoi artt. 2, n. 1, lett. a), e 5, possa essere interpretata nel senso che, sino alla conclusione della procedura di esame delle offerte, l'autorita aggiudicatrice puo rifiutare la partecipazione alla procedura, ovvero la presentazione di un'offerta, da parte dell'impresa che sia vincolata ad un soggetto che sia stato incaricato della ricerca, della sperimentazione, dello studio o dello svi- luppo di lavori, forniture o servizi, quando tale impresa, interrogata in tal IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 65 senso dall'autorita aggiudicatrice, affermi che essa non beneficia per questa ragione di un vantaggio ingiustificato tale da falsare le normali condizioni concorrenziali. C-25/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Appalti pubblici di servizi, forniture e lavori ^Contratto in proprio esente da gara di appalto ^ Applicabilita della direttiva 89/665/CEE ^Ordinanza del Oberlande- sgericht (Germania) emessa in data 8 gennaio 2003, notificata il 3 aprile 2003 (cs. 7357/03, avv. dello Stato G. Fiengo). IL fattO La ricorrente (costituita da tre societa aventi per oggetto sociale la gestione di impianti di riciclaggio e di smaltimento dei rifiuti) ha presentato ricorso all'autorita giudiziaria competente al fine di obbligare la resistente un ente territoriale in qualita di ente aggiudicatore a bandire la proce- dura di appalto aperta per il conferimento dell'incarico di smaltimento della quantita di rifiuti che verranno a prodursi nel territorio a partire dal mese di giugno 2005. In tale ricorso e stata eccepita una violazione della norma- tiva sugli appalti in quanto, in mancanza dei presupposti per la qualifica di contratto interno, non e stata indetta alcuna gara d'appalto. Risulta per- tanto necessario stabilire, ai fini della fondatezza del ricorso, se la fattispecie posta in essere possa configurarsi quale contratto in proprio esente da gara di appalto. A tal fine, occorre chiarire se la societa di partecipazione in mano pubblica (nella quale pertanto vi sia una partecipazione societaria privata) possa o meno essere riconosciuta quale azienda interna dell'autorita aggiudi- catrice determinando in tal modo la non applicabilita della normativa in materia di appalti. IquesitI a)Conriferimentoall'interpretazionedell'art.1n.1delladirettiva 89/665/CEEcos|comeintegratadall'art.41delladirettiva92/50/CEE: 1. Se tale articolo imponga agli Stati membri di garantire un ricorso efficace e quanto piu rapido possibile avverso la decisione dall'autorita aggiu- dicatrice di non aggiudicare un appalto pubblico mediante un procedimento conforme alle disposizioni delle direttive in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici. 2. Se tale articolo imponga, altres| agli Stati membri di garantire un ricorso efficace e quanto piu rapido possibile avverso le decisioni assunte dalle autorita aggiudicatrici prima della formale indizione della gara d'ap- palto, in particolare avverso la decisione relativa alla questione, di carattere preliminare, se un determinato procedimento di acquisizione rientri o meno nell'ambito d'applicazione soggettivo o oggettivo delle direttive in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, ovvero se in via di eccezione sussista una deroga alla normativa sugli appalti. 3. In caso di risposta positiva sulla questione pregiudiziale sub 1 e di risposta negativa alla questione pregiudiziale sub 2, se uno Stato membro adempia all'obbligo di cui al precitato art. 1, n. 1, nel caso in cui l'accesso RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO allaproceduradiricorsovengaconcessosolamenteconilraggiungimentodi unafaseformaledeterminatadelprocedimentodiacquisizione,adesempio apartireall'avviodelletrattativescritteooraliconunterzo. b) Con riferimento all'interpretazione dell'art. 1, lett. a), della direttiva 92/50/CEE, tenuto conto della modifica apportata dal direttiva 97/52/CE: 1.Presupponendocheun'amministrazioneaggiudicatrice,qualeun enteterritoriale,intendastipulareconunenteformalmentedistintodaessa uncontrattoscrittoatitoloonerosoaventeadoggettoservizi,qualerientri nell'ambitod'applicazionedelladirettivadicoordinamentodeiservizi:pre- supponendoinoltrechetalecontrattononrappresenti,inviadieccezione, unappaltopubblicodiserviziaisensidell'art.1,lett.a),delladirettivadi coordinamentodeiservizi,inquantol'enteconcuisistipulailcontrattosia riconducibileallapubblicaamministrazioneovverosiaqualificabilecome impresadell'amministrazioneaggiudicatrice,selaqualificazionediuntale contrattocomecontrattoinproprioesentedagarad'appaltodebbasempre escludersiqualoravisialasemplicepartecipazionesocietariadiun'impresa privatanell'enteconcuisistipulailcontratto. 2.Nelcasodirispostanegativaallaprecedentequestionepregiudi- ziale,aqualicondizioniunenteincuivisialapartecipazionesocietariadi privatisiariconducibileallapubblicaamministrazioneovverosesiaqualifi- cabilecomeimpresadell'amministrazioneaggiudicatrice.Inparticolare: 2.1se,perpoterqualificareunasocietadipartecipazionepubblica comeimpresadell'amministrazioneaggiudicatriceconriferimentoall'am- piezzaeall'intensitadelcontrollo,siasufficientechel'amministrazione aggiudicatriceesercitisullasocietastessalasuainfluenzadominanteai sensidegliartt.1,n.2,e13,n.1,delladirettiva93/38/CEE(checoordinale procedurediappaltodeglientierogatoridiacquaedienergia,deglienti chefornisconoserviziditrasportononchedeglienticheoperanonelsettore delletelecomunicazioni); 2.2sel'influenza,giuridicamenteprevista,chepuoesercitareil socioprivatodellasocietadipartecipazionepubblicaquantoall'individua- zionedegliobiettividell'enteconcuisistipulailcontrattoe/oquantoalle singoledecisionirelativeallaconduzionedell'impresa,escludalaqualifica- zionediquest'ultimacomeimpresadell'amministrazioneaggiudicatrice; 2.3se,perpoterqualificareunasocietadipartecipazionepubblica comeimpresadell'amministrazioneaggiudicatrice,conriferimentoalcriterio dell'ampiezzaeall'intensitadelcontrollo,siasufficienteunampiopotere direttivoinordinealledecisionirelativeallastipulazionedelcontrattoealla fornituradeiservizinellaconcretaproceduradiacquisizione; 2.4se,perpoterqualificareunasocietadipartecipazionepubblica comeimpresadell'amministrazioneaggiudicatrice,conriferimentoalcriterio dellosvolgimentodellapartepiuimportantedellasuaattivitainfavoredel- l'autoritaaggiudicatrice,siasufficientechealmenol'80%dellacifrad'affari mediarealizzatanellaComunitadallasocietainquestionenegliultimitre anniinmateriadiserviziderividallafornituradidettiserviziall'autorita aggiudicatriceovveroalleimpreseadessacollegateoadessariconducibili, ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE67 ovvero,qualoralasocietamistanonabbiaancoramaturatoun'attivitatrien- nale,siasufficientechepossaprevedersiilrispettodellacitatanorma dell'80%. C-28/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita ^Privilegio sull'accantonamento cautelare dei crediti d'impresa d'assicurazione ^Art.15e16delladirettiva 73/239/CEeart.17e18delladirettiva79/267/CE^Ordinanzadel SinvoulioTimEpicrateias(Grecia)emessail23ottobre2002enotifi- catail19marzo2003(cs.7472/03,avv.delloStatoG.Fiengo). IL fattO Ilricorrenteeunapersonagiuridicadidirittoprivato,chesioccupadel pagamentodelrisarcimentoderivantedaresponsabilitacivileperinfortuni automobilisticieche,unavoltaversatoilrisarcimento,sisurrogadefinitiva- menteneidirittideldanneggiatoderivantidall'incidentestradaleneicon- frontidell'obbligatoalrisarcimentoodelsuoassicuratore. Aseguitodirevocadefinitivadell'autorizzazioneallacostituzioneedal funzionamentodiunasocietadiassicurazione(IntercontinentalA.E.)si disponevailsequestro,atitolodiprovvedimentocautelare,delpatrimonio mobiliareedimmobiliaredellastessae,successivamente,siprocedevaaldis- sequestrodipartedeipredettibenipatrimonialiperlacoperturainviaprivi- legiatadeicreditidalavorodipendente.Ilricorrentechiedeva,quindi,l'an- nullamentoditaleultimoprovvedimentoargomentandoche,versandogli importidovutiatitolodirisarcimentodaunasocietad'assicurazioneinliqui- dazione,conildissequestrodell'accantonamentocautelareditaleimpresa, perlacoperturainviaprivilegiatadeicreditidalavorodiquest'ultima,si riduceilpatrimoniosulqualepotrannosoddisfarsiipropricreditineicon- frontiditalesocietad'assicurazione. Secondol'interpretazionedelledirettivecomunitarie,propostadalricor- rente,laprevisioneperleimpresediassicurazionediunobbligodicostituire riservetecniche,dimettereadisposizioneattivipatrimonialiacopertura diquesteultime,edipredisporreunmarginedisolvibilideicrediti,suggeri- rebbel'esistenzadiunprivilegiodegliassicurati(nonchedeiloroaventi causa)rispettoataliaccantonamenti. Tuttavia,secondoilMinisterodelloSviluppo,inbaseall'art.35,n.9, dellaleggegreca2496/1997,ilprivilegiodicuigodonosull'accantonamento cautelareidipendentidiunimpresadiassicurazionepercreditiderivanti dallororapportodilavoroprevalesulprivilegiocuigodonosullostesso accantonamentogliassicurati(noncheiloroaventicausa). IL quesitO Allalucediquantodispostoinparticolare,agliartt.15e16dellaprima direttivadelConsiglio73/239/CE,recantecoordinamentodelledisposizioni legislative,regolamentariedamministrativeinmateriadiaccessoedieserci- ziodell'assicurazionedirettadiversadell'assicurazionesullavitacomecom- pletataemodificatadallasecondadirettivadelConsiglio88/357/CEnonche RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO dallaterzadirettivadelConsiglio92/49/CEnoncheagliartt.17e18della primadirettivadelConsiglio79/267/CE,recantecoordinamentodelledispo- sizionilegislative,regolamentariedamministrativeriguardantil'accesso all'attivitadell'assicurazionedirettasullavitaedilsuoesercizio,comemodi- ficataecompletatadallasecondadirettivadelConsiglio90/619/CEnonche dallaterzadirettivadelConsiglio92/96/CE,seillegislatorenazionalepossa disporreche,nelcasoincuiun'impresadiassicurazionefallisca,siaposta inliquidazioneovengaatrovarsiinunaanalogasituazionediinsolvenza,i creditiderivantidarapportodilavorodipendenteconquestaultimasiano soddisfattiinviaprivilegiatasugliattivicompresinelleriservetecniche, rispettoaicreditideibeneficiaridiun'assicurazionenonchedeiloroaventi causaatitolouniversaleoparticolare. LA posizionE deL GovernO italianO IlMinisterodellagiustiziahafattopervenireleseguentiosservazioni: QuestoUfficio,perquantodicompetenza,nonrinvienealcuninteresseda partedelGovernoitalianoadintervenirenellacausainoggetto,inquantoesiste giaunadirettivachegarantiscelapossibilitadellasceltadiqualicreditiprivile- giare. Infattiladirettivan.2001/17/CE,garantendolatuteladegliassicurati,dei contraentidiunapolizza,deibeneficiariediognipartelesachegodadeldiritto diazionedirettaneiconfrontidell'impresadiassicurazionesuuncreditorisul- tantedaoperazionidiassicurazione,stabiliscechegliStatimembripossanosce- gliereseconcedereaicreditidiassicurazioneilprivilegioassolutosuognialtro creditoounparticolareprivilegiosulqualepossanoprevaleresoltantoicrediti lavorativi,previdenziali,fiscalieidirittireali.Dunque,nullavietaadunoStato membrodistabilireunagerarchiafravariecategoriedicrediti(senza,pero, alcunadiscriminazionetracreditori,basatasunazionalitaoresidenza). Causa C-31/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Medicinali per uso umano e medicinali veterinari ^Certificato protettivo complementare ^ Art.19,n.1Regolamento92/1768/CEE^OrdinanzadelBundesge- richtshof(Germania)emessail17dicembre2002-Registratail27gen- naio2003(avv.delloStatoM.Fiorilli). IL fattO Indata15giugno1994nellaRepubblicaFederalediGermania,veniva autorizzatoilmedicinaleDostinexperusoumano.Nell'autorizzazione venivamenzionatalaCabergolinaqualecomponenteattivadelmedicinale. Questoprincipioattivoestatoautorizzato,inquantomedicinaleperuso umano,perlaprimavoltaall'internodellaComunitaEuropeail21ottobre 1992neiPaesiBassi. L'autorizzazionedelDostinexestatalaprimaautorizzazionedi immissioneincommercioditaleprodottoprotettoinquantomedicinale all'internodelpaese. Tuttaviail7gennaio1987eragiastatarilasciatainItaliaun'autorizza- zioneriferitaadunmedicinale,ilGalastop,perusoveterinario,checon- tieneanch'essoilprincipioattivoCabergolina. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE69 Larichiedentehapresentatounadomandadirilasciodiuncertificato protettivocomplementareil13dicembre1994.Ilcertificatoestatorichiesto inviaprincipaleperilprincipioattivoCabergolinainformadibaselibera odisale,farmaceuticamenteammissibileottenutoperaddizionediacidi;in subordineperilprincipioattivodelmedicinaleDostinexintutteleforme copertedallaprotezionedelbrevettodibase. Laricorrentenelprocedimentoaquo,titolarediunbrevettotedesco, richiestoil31marzo1981edestintosinelfrattempoperdecorrenzaditer- mine,aventeadoggettounaanalogacombinazionediprincipiattiviritiene chel'autorizzazionedelmedicinaleveterinarioGalastopnondebbaessere presainconsiderazionenelcasodispeciepoichenelregolamentosulcertifi- catoprotettivoverrebbeoperataunadistinzionesostanzialetramedicinali perusoumanoeveterinariiqualivengonoesaminatiedautorizzaticon procedureamministrativediautorizzazionediverseedindipendentileune dallealtre.LarichiestaestatarespintadalDeutschesPatent-undMarke- namt(Ufficiotedescodeibrevettiemarchi)riguardosiaalladomandaprin- cipalesiaaquellainsubordine.Questiharitenutochesiaprimaautorizza- zioneaisensidell'art.19n.1delRegolamentosulcertificatoprotettivo, l'autorizzazionerilasciatainItaliail7gennaio1987.Cioevalidoaprescin- deredalfattochel'autorizzazioneitalianasiriferiscaadunmedicinaleveteri- nario,mentreladomandadirilasciodelrichiedenteriguardal'autorizzazione diunmedicinaleperusoumano. IL quesitO SealrilasciodiuncertificatoprotettivocomplementareinunoStato membrodellaComunitasullabasediunmedicinaleperusoumanoautoriz- zatoneldettoStatomembroostilacircostanzache,primadelladatastabi- litadall'art.19n.1,delRegolamentosulcertificatoprotettivo,inunaltro StatomembrodellaComunitasiastatarilasciataun'autorizzazionediimmis- sioneincommerciodellostessoprodottoinquantomedicinaleveterinario, ovverorileviunicamenteladataincuiilprodottoestatoautorizzatoin quantomedicinaleperusoumanonellaComunita. NotA Larilevanzadellaquestionederivadallanecessitadiinterpretareinmodo certolanormativarelativaalrilasciodiuncertificatoprotettivo.Questasipre- figgedirafforzare,nelcampodellaricercafarmaceutica,latutelacommerciale delbrevettorelativoaiprincipiattivideimedicinali.Lanormativadiriferimento nelcasoinspecieeilRegolamento(CEE)del18giugno1992,n.1768,piuin particolareallabasedellatesidellarichiedentevengonopostil'art.2,art.3 lett.b)ed),art.8n.1lett.b)eart.14lett.d).Dall'analisidiquestenorme emergerebbeunaevidentedistinzionetraimedicinaliadusoumanoequelliad usoveterinario,periquali,infatti,illegislatoreavrebbevolontariamenterichia- matonormative^relativeaprocedurediautorizzazioneperl'immissionein commercio(diseguitoA.I.C.)^differentiossiarispettivamentelaDir.65/65/ CEelaDir.81/851/CE.Intesoinquestiterminiilrichiamoallenormative,ne conseguirebbeunainterpretazionedell'articolo19n.1delRegolamentotaleda considerareesistentiirequisitiinvirtudeiqualisarebbepossibileconcederleun RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO certificatoprotettivocomplementare.Infattil'art.19prevedecomerequisito fondamentale^oltreallatitolaritadiunbrevettoinvigore^ilrilasciodiuna primaautorizzazioneall'immissioneincommercionellaComunitaonelrispet- tivoterritorio;questa,secondotaleprospettiva,sarebbedaritenerequellarila- sciataallarichiedente,relativamentealmedicinaledaessaprodottoperutilizzo umano. Contrariamenteepossibileritenere,pero,chepartendodalterminemedi- cinale,allalucedellastessanormativa,nonsipossaravvisarealcunadifferen- ziazionenell'utilizzocheillegislatorefadeiterminiumaneedanimali,i qualivengonorichiamatiesclusivamentecomemodalitadiutilizzodiundeter- minatoprincipioattivo(art.1lett.a),infattisiintendepermedicinaleogni sostanzaocomposizionepresentatecomeaventeproprietacurativeoprofilatti- chedellemalattieumaneoanimali[...];inoltre,sempresecondol'art.1 lett.b),sideveintendereilprodottocomeprincipioattivoolacomposizione diprincipiattividiunmedicinale.Conseguentementeallaluceditalidefini- zioniilcertificatoerilasciatosei)ilprodotto(intesocomeprincipioattivo ocomposizionediquesti)siaprotettodabrevettoinvigore,seii)perilprodotto inquantomedicinalesiarilasciataunA.I.C.secondoledirettivedicuisopra eseiii)questaautorizzazionesialaprimadelprodottoinquantomedicinale. Anchel'art.4.delRegolamentoindividua,comeoggettodellaprotezionedel certificato,ilprodottoinquantomedicinale.Irichiamifatti,dallegislatore, almedicinaleinsensopiuampio,escluderebberochesipossainterpretarela normativainmododaravvisarviunrinvioallenormativedeterminatedaidiffe- rentiusi,quelloumanoeveterinario.LeprocedureperleA.I.C.diunmedici- naleperusoumanooveterinariosonodifferenti,soprattuttorelativamentealla presentazionedelleprovefarmacologicheetossicologiche,manonsembrache illegislatoresisiavolutoriferire,nelRegolamenton.1768/1992,altipodiuso diutilizzodellasostanzabrevettata.Laconseguenzadituttociocomporterebbe chel'art.19n.1possaessereinterpretatonelsensodiconsiderarecomeprima autorizzazioneperl'immissioneincommercioquellarilasciataalGalastop inItalianel1987seppurperusoveterinario. Anchelagiurisprudenza,seppurscarsasullatematica,sieorientatanel considerare,aifinidiunaA.I.C.,ilmedicinalesenzaalcunadifferenziazione relativamentealtipodiutilizzochenevienefatto(Causa110/95,sent.del12 giugno1997,YamanouchiPharmaceuticalCoLtdc.Comptroller-Generalof Patents,DesignsandTradeMarks). CausaC-32/03(domandadipronunciapregiudiziale)^IVA^Detrazione^ Contrattodilocazione^Eserciziodiattivitaeconomicaindipendente^ Art.4,nn.1-3,direttiva77/388/CEE^OrdinanzadelHojesteret (Danimarca)emessail22gennaio2003,notificatail19marzo2003 (cs.5931/03,avv.delloStatoA.Cingolo). IL fattO Lasocietainnomecollettivoappellanteaffermainviaprincipaleil dirittodidetrarrel'IVAriguardantelalocazionedilocaliconclusaperl'eser ciziodiun'attivitaeconomicadiristorazione,anchesuccessivamentealla ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE71 chiusuradelristorante,adducendo,asostegnodellasuaposizione,lacirco- stanzacheilcontrattodilocazioneprofessionaleestatoconclusoconun divietodirecessodelladuratadidiecianniperentrambeleparti.Diconse- guenza,ilcontrattodilocazioneprofessionaleconclusodallasocietacome elementodiun'attivitaeconomicaprofessionalediristorazione,secondole normalicondizionidieserciziodiquest'ultima,diperserealizzerebbeun'atti- vitaeconomicaindipendentetaledaconsentireladetrazionedell'IVA (art.37dellaleggesull'IVAel'art.4delladirettivaIVA). IlMinisterodelleFinanze,invece,sostienechelasolacircostanzachela societasiastatainpossessodiuncontrattodilocazione,noneinfluenteai finidistabilireseessaabbiaeffettivamentesvoltoun'attivitaeconomicaindi- pendenteaisensidellasestadirettivaIVA,tenutocontoanchedelfattoche lasocietanonavrebbeattivamentecercatodiconseguireintroitidiunacerta stabilita.Alcontrario,lasocietaavrebbecessatol'attivitadiristorazioneper ilcuiesercizioeraregistrata,facendointalmodoveniremenoilcollega- mentodirettoedimmediatotraoperazionieffettuateamonteedoperazioni effettuateavalle. IquesitI 1.Sepossaritenersicheunapersonaesercitiun'attivitaeconomica indipendenteaisensidell'art.4,nn.1e3,dellasestadirettivaIVA,inuna situazioneincuil'interessatohaconclusovolontariamenteuncontrattodi locazionecomeelementodiun'attivitaeconomicaindipendente,incuil'effet- tivaattivitaeattualmentecessata,mailcontrattodilocazionehacontinuato adesistereperuncertoperiodoperunaclausoladidivietodirecessoedin cui,dopochel'attivitaeffettivaecessata,nelgodimentodelcontrattodi locazionenonvengonoeffettuateoperazionisoggetteadIVAalloscopodi procurarsiintroitidiunacertastabilita. 2.Seperlarispostaallaquestionenonabbiaqualcherilevanzail fattochel'interessato,perladurataresidualedelperiodoincuivigeildivieto direcesso,cerchiattivamenteodisfruttarel'esistenzadellalocazioneper effettuareoperazionisoggetteadIVAalloscopodiprocurarsiintroitidi unacertaabilitaodicederelalocazione,esesiadiunqualcherilievola duratadelperiodoincuivigeildivietodirecessoodellaparteresidualedi esso. Causa C-36/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Commercio di medicin ali ^Esonero dall'obbligo di presentare le prove cliniche ^Art.10,n.1, lett.a),iii)Direttiva2001/83/CE^OrdinanzaHighCourtofJustice (RegnoUnito)del23dicembre2002^Iscrittail3febbraio2003(avv. delloStatoM.Fiorilli). IL fattO Ladomandadipronunciapregiudizialevienesollevatanell'ambitodiun procedimentoaventeadoggettolacorrettainterpretazionedell'art.10,n.1, delladirettiva2001/83/CE.Inparticolare,ilprocedimentoriguardale circostanzeincuicoluicherichiedeun'autorizzazioneall'immissioneincom- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO mercioperunprodottomedicinalepossaessereesoneratodall'obbligodi presentareirisultatiditaluniesamieproveclinicheepossainvecefarriferi- mentoaidatipresentatidaundiversorichiedenteinrelazioneadunaltro prodotto,qualorataleprodottosiastatoautorizzatodamenodidieci/sei anni,masiacollegatoa(ocostituiscaunaestensionedellagammadi)un prodottooriginalecheestatoautorizzatodapiudisei/diecianni. IquesitI Seunadomandadiautorizzazioneall'immissioneincommercioperun prodottomedicinaleCpossaesserevalidamentepresentatainbaseall'art.10, n.1,lett.a),iii),primocomma,delladirettiva2001/83/CEqualoraconla domandasicerchididimostrarecheilprodottoCeessenzialmenteanalogo aunaltroprodotto,ilprodottoB,incircostanzeincui: 1.ilprodottoBecollegatoaunprodottomedicinaleoriginaleA, inquantoilprodottoBestatoautorizzatocomeunaestensionedella gammadelprodottoA,mahaunaformafarmaceuticadiversarispettoal prodottoAononealtrimentiessenzialmenteanalogoalprodottoAai sensidell'art.10,n.1,lett.a),iii);e 2.ilprodottoAestatoautorizzatoperl'immissioneincommercio nellaComunitadapiudelperiododisei/diecianniprevistonell'art.10, n.1,lett.a),iii);e 3.ilprodottoBestatoautorizzatoperl'immissioneincommercio damenodelperiododisei/diecianniprevistonell'art.10,n.1,lett.a),iii). NotA Ilprocedimentoinquestioneriguardalarichiestadiautorizzazioneal- l'immissioneincommercioperunprodottomedicinaleel'esonero,perilrichie- dente,dall'obbligodipresentazionedeirisultatiditaluniesami.Ilrichiedente, infatti,rimandavaairisultatidelleproveclinichepresentatedaundiversorichie- denteinrelazioneadunaltroprodottoautorizzatodamenodidieci/seianni maessenzialmenteanalogoadunprodottooriginaleautorizzatodapiudi dieci/seianni. L'art.10,n.1,lett.a),iii),dellaDirettiva2001/19831CEdispone:Il richiedentenonetenutoafornireirisultatidelleprovetossicologicheefar- macologiche,oirisultatidelleprovecliniche,sepuodimostrare[...]cheil medicinaleeessenzialmenteanalogoadunmedicinaleautorizzatosecondo ledisposizionicomunitarieinvigoredaalmenoseianninellaComunitaein commercionelloStatomembrocuisiriferisceladomanda;questoperiodo edidiecianniquandositrattadiunmedicinaledialtatecnologiaautoriz- zatoinvirtudellaproceduraistituitadall'art.2,par.5,dellaDirettiva87/ 22/CEdelConsiglio;inoltre,unoStatomembropuoaltres|estenderequesto periodoadieciannicondecisioneunicaconcernentetuttiimedicinali immessiincommercionelsuoterritorioseritienecheleesigenzedellasalute pubblicalorichiedano.GliStatimembripossonononapplicareilperiodo diseiannioltreladatadiscadenzadiunbrevettocheproteggeilmedicinale originale. Lanozionediprodottoessenzialmenteanalogo^dicuiall'art.10,n.1, lett.a),iii)^estatoesaminatodallaCortediGiustizianellaSentenza3dicem- ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE73 bre1998,causaC-368/1996,Generics,incuisiafferma:[...]icriteriutilizza- biliperdelimitarelanozionedisimilaritaessenzialetraspecialitamedicinali sonodatidallamedesimacomposizionequalitativaequantitativaintermini diprincipiattivi,dallamedesimaformafarmaceuticae,sedelcaso,dalla bioequivalenzatraiduemedicinaliaccertataconstudiappropriatidibiodi- sponibilita.LaCortehapoiaggiuntocheunaspecialitamedicinaleeessen- zialmentesimileaunaspecialitaoriginalequandosoddisfaicriteridell'identita dellacomposizionequalitativaequantitativainprincipiattivi,dell'identitadella formafarmaceuticaedellabioequivalenza,acondizionechenonappaiachela specialitapresentadifferenzesignificativerispettoallaspecialitaoriginaleper quantoriguardalasicurezzaol'efficacia. Causa C-43/03 (Commissione c/ Repubblica italiana) ^Ricorso per inadempi- mento ^Organizzazione dei controlli ufficiali nel settore dell'alimenta- zione animale ^Direttiva2000/77/CEchemodificaladirettiva 95/53/CE(cs.9200/03,avv.delloStatoA.Cingolo). IL fattO LaCommissionedelleComunitaEuropeehapropostoricorso,atermini dell'art.226CE,direttoafarconstatarechelaRepubblicaitaliana,non avendoadottatoledisposizionilegislative,regolamentarieamministrative necessarieperconformarsialladirettiva2000/77/CEdelParlamentoeuro- peoedelConsiglio,del14dicembre2000,recantemodificadelladirettiva 95/53/CEdelConsigliochefissaiprincipirelativiall'organizzazionedeicon- trolliufficialinelsettoredell'alimentazioneanimale,o,inognicaso,non avendolecomunicateallaCommissione,evenutamenoagliobblighichele incombonoinvirtudell'art.2,n.1ditaledirettivaedelTrattato. LA posizionE deL GovernO italianO (Omissis).SicostituisceingiudizioconilpresenteattoilGovernodella Repubblicaitaliana,perresisterealricorsodellaCommissioneCE,inragione delleseguenticonsiderazioni. L'asseritoinadempimentodell'obbligodiattuazionedelladirettivadicuisi trattanonsussiste. Infatti,comerisultadall'allegatadocumentazione,ladirettiva2000/ 77/CE,concernentel'organizzazionedeicontrolliufficialinelsettoredell'ali- mentazioneanimale,estatainseritanell'allegatoBdellalegge1.marzo2002, n.39(cd.leggecomunitaria2001). Inattuazionedelladelegalegislativadicuiall'art.1didettaleggen.39del 2002,estatopredisposto,nelluglio2002,dalMinisterodellaSanitaloschema didecretolegislativodirecepimentodelladirettivadequa,chehapoicostituito oggettodiapprofonditoesamedapartedituttiiMinisteriinteressati,attraverso appositeriunionidicoordinamento. Iltestoinizialeestatoquindimodificatoperconsentirel'accoglimentodi taluneproposteavanzateindetteriunioniedeveoraessereesaminatonella ConferenzaStato-Regioniprevistaperil20marzo2003. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Puopertantoaffermarsichelasuadefinitivaapprovazioneeormaiimmi- nente. Sind'ora,pero,vaprecisatocheallastreguadiquantodianziesposto,non puocertoparlarsidiinadempimentoinsensotecnico,attesocheladirettivae statainseritanellaleggecomunitaria2001echeildecretolegislativodidefini- tivorecepimentoeinitinere,ormaiinfaseassaiavanzatadiultimazione. Potendosipertantoritenerevenutameno,nellasostanza,lamateriadel contendere,ilGovernoitalianoinvitalaCommissionearinunciarealproposto ricorso,nelconsuetospiritodicollaborazione. Indiversaipotesiconcludechiedendocheilricorsostessosiarespinto,per- chenonfondato.(Omissis). Causa C-50/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Appalti pubblici di forn itura ^Successivi accordi di modifica ^Nave da ricerca ^Artt.1,lett.a) e5,n.1,lett.a)direttiva93/36CE^OrdinanzadelOberlandesgericht Rostock(Germania)emessail5febbraio2003,notificatail22aprile 2003(cs.8244/03,avv.delloStatoO.Fiumara). IL fattO E I quesitI EstatochiestoallaCortediGiustiziadelleComunitaEuropeedipro- nunciarsiinviapregiudiziale,aisensidell'art.234CE,inmeritoall'interpre- tazionedelladirettiva93/36/CEdelConsiglio,del14giugno1993,checoor- dinaleprocedurediaggiudicazionedegliappalti,alfinedichiarirese: unaccordodimodificadiunappaltopubblicodifornitureconcluso (fornituradibenidiversidaquellioriginariamenteprevisti)rappresentiun appaltopubblicodifornituresoggettoabandodigaraaisensidell'art.1, lett.a),delladirettiva93/36/CE,qualora: 1.ilvaloredeibeniinteressatidall'accordodimodificasuperila sogliadicuiall'art.5,n.1,lett.a)delladirettiva93/36/CEe 2.peribeniinteressatidall'accordodimodificavengaeffettuatala sostituzionedelfornitoreealcontempovenganotevolmentemodificatala specificaditalibeni. Laresistentehaindettounagarad'appaltoconproceduraapertaperla costruzionediunanavedaricercaidoneaasuperficighiacciatedotatadi sistemaidroacustico.Talegaraestatavintadalcandidatochehapresentato l'offertapiueconomica. AseguitodiunariunionedelGruppodiespertiinscandaglidelcomi- tatodisettoretecnicoscientificoestatoraccomandatoall'enteaggiudicatore l'installazionedelsistemadiscandaglioidroacusticoL3/Atlas. Laricorrentehapertantochiestol'avviodiunprocedimentodiverifica allacommissionedicontrollodell'aggiudicazionedegliappalti,inquanto ritienechelafornituradiunnuovosistemaidroacusticocostituiscauna modificadelcontrattorilevanteaisensideldirittoinmateriadiappalti,tale dacostituirenuovoappaltoecomportarenecessariamenteininstaurazione diunanuovaproceduradiaggiudicazione.Asupportoditaletesi,viene ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE75 eccepitoilcaratterenonirrilevantedellamodificadelcontrattoel'aumento delprezzochenederiverebbe,taledasuperarelasogliadegliappaltipubblici diforniture. C-51/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Visti d'ingresso ^Soggiorno non superiore a tre mesi ^Cittadini rumeni non autorizzati ^Artt.1 n.2e8n.2regolamento539/2001/CE^Art.249CE^Ordinanzadel Amtsgericht(Germania)emessail21ottobre2001enotificatail 3aprile2003(cs.7359/03,avv.delloStatoG.Fiengo). IL fattO L'imputata,almomentode1suoingresso,vigendoilregolamento 539/01,necessitavadiunvistoperl'ingressoeperilsoggiornonelterritorio federale.Ilsuocomportamentoha,pertanto,integratogliestremidiunille- cito.Opinabileeperolapunibilitadidettoillecito,giaccheaisensidell'art.2, n.3,delcodicepenaletedesco,selaleggedeltempoincuiilcommessoil reatovienemodificataprimadelladecisione,siapplicalaleggelecuidisposi- zionisonopiufavorevolialreo. EbbenealregolamentoCEn.539/2001esubentratoilregolamento 2414/2001conilqualeilConsigliohamodificatogliartt.1e8delregola- menton.539/2001consentendoancheacittadinirumeniunsoggiornofino atremesinegliStatimembridell'Unioneeuropeasenzaessereinpossesso delvisto,afardatadal1.gennaio2002. IL quesitO Seilcombinatodispostodell'art.1,n.2,edell'art.8,n.2nonchedel- l'allegatoIIdelmenzionatoregolamentovadainterpretatonelsensochei cittadinirumeniadecorreredall'entratainvigoredelmenzionatoregola- mentonecessitinoancorasoloperunperiododeterminatodiunvistoal- l'ingressoeperunsoggiornononsuperioreatremesinegliStatimembridel- l'Unioneeuropea. Causa C-53/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Farmaci ^Abuso della posizione dominante ^Esercizio di commercio parallelo ^Art.82Ce^ OrdinanzadelEpitropiAntagonismou(Grecia)emessail22genaio 2003,notificatal'8aprile2003(cs.7356/03,avv.delloStatoO.Fiu- mara). IL fattO LaCommissioneperlaConcorrenza(C.C.)^Autoritaindipendenteisti- tuitanell'ambitodellaleggegreca703/1977relativaalcontrollodeimono- poliedeglioligopoliedallaprotezionedellaliberaconcorrenza^estata chiamataadesaminarevariricorsiproposticontrolasocietafarmaceutica perazioniGlaxosmithklineAEBE(Glaxo),riunitiacausadellaconnessione, congiuntamentealladomandadellasocietaconvenutacherichiedeunaatte- stazionenegativadellaviolazionedell'art.82CE. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Oggettodeiricorsiinesameeilfattochelasocietaconvenutaavrebbe postoinessere,inviolazionedell'art.82.CE,unosfruttamentodellaposi- zionedominantedetenutasulmercatogrecorifiutandosidisoddisfareinte- gralmentegliordinativideigrossistidifarmacialfinediimpedireleattivita diesportazionediquestiultimidallaGreciainaltriStatimembri. Inparticolare,iricorrentichiedonochelaGlaxoottemperiall'obbligo derivantedallaleggedirifornireregolarmenteilmercatonazionaledeisuoi farmacibrevettatiedimantenereunariservadisicurezzadeglistessiperun periododitreanni(vediL.D.96/1973,art.8n.4,legge1316/1983,art.29, n.2). Laconvenutaaffermatuttaviachelapoliticadaleipraticataquantoalla distribuzioneedisponibilitadeifarmacisulmercatogrecoinnessun momentohaviolatotaleobbligoechel'eserciziodiuncommercioparallelo senzarestrizionidapartedeigrossistidifarmacigrecisarebbelacausadella situazionedipenurianelmercatonazionalelamentataeavrebbe,altres|,pro- vocatoallastessaundannoeconomicoedorganizzativo.Ildannoeconomico derivadalfattocheungrannumerodirivenditorineiPaesididestinazione delleriesportazionisonostatirifornitideiprodottiindiscussionenondalla retedivenditaufficialeneiPaesiinquestioneedadunprezzomoltopiualto, chelaconvenutacontavadiincassare,madagliesportatoriparalleligrecie daeventualiintermediari. LaC.C.,puravendoaccertatochelaGlaxodetiene,quantoalladistri- buzioneedisponibilitadifarmacisulmercatogreco,unasituazionediquasi monopolio,ritienechel'applicazionedell'art.82CEallastessanellafattispe- ciedipendadallacaratterizzazionedelcomportamentodellastessacome abusivo. SecondolaC.C.lacircostanzacheun'impresadispongadiunaposi- zionedominantesulmercatononimpedisceaquest'ultimadiproteggerei suoilegittimiinteressicommerciali.Ciosignificache,malgradolaposi- zionechehannoall'internodelmercatogrecoedindipendentementedalla questioneseedinqualemisuranelmercatovisiapenuriadeifarmaciin discussione,lasocietaconvenuta,vistiipregiudizisubitidalcommercio parallelodeifarmaci,hadirittodiadottaremisuredituteladeisuoilegittimi interessicommerciali,quandoessivengonominacciatidalleesportazioni massicceinquestioneversoaltriStatimembridell'Unioneeuropea. Pertanto,laC.C.sichiedeselalimitazionedellefornitureaigrossistidi farmaciaventeloscopodilimitareleloroesportazioni,costituiscaunabuso esiapertantocontrariaaldivietodell'art.82,lett.b),CE,inquantoostacola l'attivitaeconomicadeigrossisti,anchesehaloscopodiproteggereinteressi commercialilegittimideifornitoriedadispettodelfattocheilcommercio parallelofavoriscedirettamentegliimportatoriparalleliesecondariamente lecasseprevidenziali,manonilconsumatorefinaleoppureilrifiutoparziale divendereaigrossistideve,allalucediquantoprecedentementeposto,consi- derarsiinlineadiprincipiogiustificato.Seilrifiutoparzialedivenditae primafacie giustificatonelquadrodiunaponderazionediinteressiedinbase alprincipiodiproporzionalita,allorasiponeunproblemaperquanto riguardaifattorichedeterminerannotaleponderazione. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE77 IquesitI SonostatesottoposteallaCortediGiustiziadelleComunitaeuropee,ai sensidell'art.234delTrattatoCE,leseguentiquestioni: 1.Seilrifiutodiun'impresainposizionedominantedisoddisfare integralmentegliordinativichevengonoinoltratidaigrossistidiprodottifar- maceutici,quandosiadirettoarestringereleattivitadiesportazionediquesti ultimiedalimitareintalmodoildannocausatodalcommercioparallelo, costituiscadiperseuncomportamentoabusivo; a) se,eventualmente,influiscailfattocheilcommercioparallelosia moltoproficuoperigrossistiinragionedelledifferenzediprezzocausate, inundeterminatoPaese,daungradoelevatodiinterventodapartedello Stato; b) Sesiacompitodiun'autoritanazionalecompetenteinmateriadi concorrenzaapplicareleregolecomunitariediconcorrenzainmodoindiffe- renziatoaimercatichefunzionanoinmodoconcorrenzialeedaquelliin cuilaconcorrenzanonvienefalsatadall'interventostatale; 2.Comevalutarel'eventualecarattereabusivonelcasoincuila Cortegiudichichelarestrizionedelcommercioparallelononcostituisce sempreunapraticaabusivaquandoepostainesseredaun'impresainposi- zionedominante,precisandoqualesiailcriterioappropriatodausareintale valutazione: a) seilcriteriodellapercentualedisuperamentodelnormalecon- sumonazionalee/oquellodeldannochel'impresainposizionedominante hasubitointerminidifatturatocomplessivoedelprofittocomplessivo,ed incasodirispostaaffermativacomesidebbadeterminaretalepercentuale; b) seilcriteriodellaponderazionedegliinteressie,incasodirisposta affermativa,qualisianogliinteressichedevonorientrareintalepondera- zione: b1) sesullarispostaineriscailfattocheilconsumatorefinalericeve unvantaggioeconomicolimitatodalcommercioparallelo,b2) sedebbano esserepresiinconsiderazioneedinqualemisura,gliinteressidegliorgani- smisocio-previdenzialiadottenerefarmacimenocari; e) sealtricriteri. Causa C-54/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Commercio di medici- nali ^Fissazione prezzo ^Prodotti inclusi nel regime nazionale di assicu- razione malattia ^Art.6n.2delladirettiva89/105/CEELandesgericht, Wien(Austria)del29gennaio2003Iscrittal'11febbraio2003(avv.dello StatoM.Fiorilli). IquesitI 1.SeladirettivadelConsiglion.89/105/CEE,riguardantelatraspa- renzadellemisurecheregolanolafissazionedeiprezzidellespecialitaper usoumanoelaloroinclusioneneiregiminazionalidiassicurazionemalattia, debbainterpretarsinelsensocheconlastessaconfligganonormenazionali RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO (qualil'art.31,n.3,punto12,dell'ASVG;artt.2dellaVOHMV)relativealla registrazionedellespecialitamedicinalieallapubblicazionedelregistrodi medicinali; 2.incasodisoluzioneaffermativaalprimoquesito,selaDirettiva n.89/105/CEEsiatalmentechiara,esattaespecificadanonlasciarealcun poterediscrezionaleallegislatorenazionalenelrecepimentodelladirettiva stessa; 3.incasodisoluzioneaffermativaalsecondoquesito,selaprecitata Direttivamiriaconferireundirittosoggettivoalricorrentedellacausain questione; 4.incasodisoluzionenegativaalsecondoquesito,selaCortedi Giustiziadispongaditutteleinformazioninecessarieperstabiliresele normesopracitaterimanganoneilimitidelpoterediscrezionaleattribuitoal legislatorenazionaledallaDirettiva89/105/CEE,oserimettaalgiudice nazionalelaresponsabilitadirisolverelaquestione. NotA LaCortediGiustizia,nellasentenza27novembre2001,causaC-424/99, Commissione/Austria,dopoaverqualificatoilregistroaustriacounelenco positivorientrantenell'ambitodiapplicazionedell'art.6dellaDirettiva89/ 105/CEE,siepoisoffermatasull'interpretazionedell'art.6n.2)dellaDirettiva stessachecos|dispone:Qualsiasidecisionedinonincludereunaspecialita medicinalenell'elencodeiprodotticopertidalregimediassicurazionemalat- tiacontieneunespostodeimotivibasatosucriteriobiettivieverificabili, compresiqualsiasieventualeparereoraccomandazionedegliespertisucui ladecisionesiafondata.Ilrichiedenteeinoltreinformatodeimezzidi ricorsodicuidisponeinvirtudelleleggiinvigoreedeiterminientrocuideve introdurredettoricorso.LaCortehaaffermatocheiricorsipropostidinanzi adespertiindipendenti,controledecisionisullerichiestediinclusionedispecia- litamedicinalinelregistro,nonpossonoessereequiparatiairicorsigiurisdizio- nalicuifariferimentoladirettiva,nongarantendolostessolivelloditutela. Causa C-58/03 (Domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Cittadini bulgari ^ Accordo di associazione ^Ingresso ^Domanda di permesso di soggiorno ^Lavoro autonomo di prostituta ^Art. 59, n. 1 accordo CE/Bulgaria. ^ OrdinanzadelRechtbank(Paesibassi)emessail4febbraio2003e notificatail3aprile2003(cs.7298/03,avv.delloStatoG.Fiengo). IL fattO Laquestionepregiudizialevienesollevatanell'ambitodiunprocesso instauratoaseguitodellarigettodellarichiestadiunacittadinabulgaradi ottenereunregolarepermessodisoggiornoatempodeterminato,motivato dallosvolgimentodilavoroautonomodiprostituta,neiPaesiBassi. Sulpianogiuridicorilevanoledisposizionicontenutenell'accordodel 19dicembre1994,inforzadelqualevenivacostituitaunaassociazionetra laComunitaeuropeaeisuoiStatimembridaunlatoelaBulgariadall'altro, accordoentratoinvigoreil1febbraio1995.Aisensidell'art.4delcitato ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE79 accordociascunoStatomembroaccordauntrattamentononmenofavorevole diquelloaccordatoallepropriesocietaeaipropricittadiniperlostabilimento disocietaecittadinibulgarieperleattivitadisocietaecittadinibulgaristabiliti sulsuoterritorio(...)Lostessoaccordochiarisceinoltrecheperstabili- mentosiintendeildirittodiintraprendereesvolgereattivitaeconomiche inqualitadilavoratoriautonomiecheleattivitaeconomichecompren- donoinparticolareleattivitaditipoindustriale,commerciale,artigianalee professionale.All'art.59,primocomma,vieneinoltrespecificatocheaicitta- dinibulgari,cheintendonosvolgereattivitalavorativeautonomeneiPaesi Bassi,vienerichiesta,comeprecondizioneperpresentaredomandadiper- messodisoggiorno,un'autorizzazionedisoggiornotemporaneo,chenon puoessererichiestainlocobens|deveesserepresentatapressolerappresen- tanzediplomaticheoconsolarideiPaesiBassidalPaesediprovenienzaodi stabiledimora. IquesitI 1.Sel'art.59,n.1,dell'accordoeuropeotraleComunitaeuropeeei loroStatimembri,daunlato,elaBulgaria,dall'altro,debbaessereinterpre- tatonelsensocheladettadisposizioneostiachevengarespintauna domandapresentataneiPaesiBassiperlaconcessionediunregolareper- messodisoggiornoalloscopodisvolgerelavoroautonomoperilfatto chelostranierointeressato,cheecittadinodellaBulgaria,nonabbiarichie- stopertalescopoilrilasciodiun'autorizzazionedisoggiornotemporaneo nelsuodettopaeseonelpaesedistabiledimora,nonabbiaiviattesolarela- tivadecisioneprimadifareingessoneiPaesiBassienonabbiacos|integrato lacondizionepostadall'art.3.71.primocommadelVb2000. 2.Seaifinidellasoluzionedellaquestionesub1),siarilevantechelo straniero,adifferenzadiquantoerailcasonellasentenzadellaCortedigiu- stiziadelleComunitaeuropee27settembre2001nellacausaC-257/99,gia quandosieratrasferitodallaBulgarianeiPaesiBassiaveval'intenzionedi svolgereneiPaesiBassiattivitalavorativaautonomaeabbiaomessodichie- dereinBulgariaunasiffattaautorizzazione,pursussistendonelepossibilita. C-60/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Libera prestazione di serv izi ^Imprenditori edili ^Subappalto dei lavori ^Obblighi nei confronti di lavoratori dipendenti ^Art.49TrattatoCE^OrdinanzadelBunde- sarbeitsgericht(Germania)emessail6novembre2002enotificatail 3aprile2003(cs.7581/03,avv.delloStatoG.Fiengo). IL fattO L'attore,conricorsodel4settembre2000alTribunaledellavorodiBer- lino,hachiestoalleconvenute^societaportoghesechelohadistaccatoin Germaniaesocietatedescapressolaqualeestatodistaccato^comedebitrici insolidoilpagamentodelleretribuzioniarretrate.L'attoreritienechelacon- venuta^societaportoghese^siatenutaalpagamentodelsalariocome datricedilavoro,mentrelasocietatedescarisponderebbe,aisensidellalegge tedescasuldistaccodeilavoratori,qualegarantepericreditisalarialifatti RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO valere.Laleggesuldistaccodeilavoratoriestatamodificatadallaleggerela- tivaallaprevidenzasocialeeallatuteladeilavoratoriedal1a esancito cheunimprenditorecheaffidiadunaltroimprenditorel'esecuzionedilavori edili,aisensidelcodiceprevidenzialetedesco,rispondaperleobbligazioni diquestoimprenditoreealpagamentodelsalariominimoadunlavoratore odalpagamentodeicontributiadunentecomuneallepartidelcontratto collettivo,comeungarantecheharinunciatoalbeneficiodellapreviaescus- sione.Ilsalariominimocomprendel'importochedeveesserepagatoallavo- ratoredopoladetrazionedelleimposteedeicontributiprevidenzialiedi sostegnodellavoroodeicorrispondentioneriperlasicurezzasociale. Laresponsabilitaoggettivadell'imprenditoreediledeveindurrequest'ul- timoaprestareattenzioneacheisubappaltatoririspettinolecondizionidi lavorovincolantidicuiallaleggesuldistaccodeilavoratorietraquesterien- tranoledisposizionisuisalariminimivincolantichevalgonoancheperle impresestranierechedistaccanolavoratoriinGermania. IL quesitO 1.Sel'art.49CE(ex art.59TrattatoCE)sioppongaadunanorma- tivanazionalesecondolaqualeunimprenditoreedile,cheaffidaadunaltro imprenditorel'esecuzionedilavoriedili,risponde,perleobbligazionidique- stoimprenditoreodiunsub-appaltatorealpagamentodelsalariominimo adunlavoratoreoalpagamentodicontributiadunentecomunealleparti delcontrattocollettivo,comeungarantecheharinunciatoalbeneficio d'escussione,quandoilsalariominimoricomprendel'importochedeve esserepagatoallavoratoredopoladetrazionedelleimposteedeicontributi previdenzialiedisostegnodellavoroodeicorrispondentioneriperl'assicu- razionesociale(salarionetto),selatuteladelsalariodellavoratorenone unoscopoprimariodellaleggeosolosecondario. Causa C-67/03 ^(Commissione c/Repubblica italiana) ^Ricorso per inademp imento ^Protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da esposizione ad agenti chimici sul luogo di lavoro ^Messa a punto di un primo elenco di valori limite ^Direttiva2000/39/CE^Direttiva1998/24/CEE (cs.10312/03,avv.delloStatoA.Cingolo). IL fattO LaCommissionedelleComunitaeuropeehapropostoricorso,atermini dell'art.226CE,direttoafarconstatarechelaRepubblicaitaliana,non avendoadottatoledisposizionilegislative,regolamentarieamministrative necessarieperconformarsialladirettiva2000/39/CEdellaCommissione, dell'8giugno2000,relativaallamessaapuntodiunprimoelencodivalori limiteindicativiinapplicazionedelladirettiva98/24/CEdelConsigliosulla protezionedeilavoratoricontroirischiderivantidall'esposizioneadagenti chimicisulluogodilavoro,o,inognicaso,nonavendocomunicatodette disposizioniallaCommissione,evenutamenoagliobblighicheleincom- bonoinvirtudell'art.3,paragrafo1ditaledirettiva. IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 81 LA posizionE deL GovernO italianO L'asseritoinadempimentodell'obbligodiattuazionedelladirettivadicuisi trattanonsussiste. Infatti,comerisultadall'allegatadocumentazione,condecretolegislativo 2febbraio2002,n.25,pubblicatonelsupplementoordinariodella Gazzetta Ufficiale dellaRepubblicaitalianadell'8marzo2002,n.57,estata dataattuazionealladirettiva98/24/CEsullaprotezionedellasaluteedella sicurezzadeilavoratoricontroirischiderivantidaagentichimiciduranteil lavoro. Taledecretolegislativoharecepitonell'ordinamentoitalianoladisciplina delladirettiva98/24/CE,inserendounnuovoTitoloVII-bis,articolida72-bis a72-terdecies,aldecretolegislativo19settembre1994,n.626. Inparticolare,l'art.72-terdecies,comma2,delnuovoTitoloVII-bis,peril recepimentodeivaloridiesposizioneprofessionaleebiologiciobbligatoripredi- spostidallaCommissioneeuropeaeperladeterminazionedeivalorinazionali, tenutocontodeivalorilimitepredispostidallaCommissione,traiqualiricadono quellidicuialladirettivan.2000/39,haprevistol'adozionediunoopiudecreti deiMinistrodellavoroedellepolitichesocialiedellasalute. Aifinidell'approvazioneditalidecretiestatadettataunaarticolataproce- dura:siprevedeinfattichevengaacquisital'intesaconlaConferenzaperma- nenteperirapportitraloStato,leregionieleprovinceautonomeechesiano sentitiilMinisteroperleattivitaproduttive,lepartisocialiedilcomitatocon- sultivoperladeterminazioneel'aggiornamentodeivalorilimitediesposizione professionaleedeivalorilimitebiologicirelativiagliagentichimici,daistituirsi aisensidelcomma1delmedesimoart.72-terdecies.Pertanto,perlapredisposi- zionedelprovvedimentodiattuazioneinconcretodelladirettivasiepreliminar- menteprovveduto,indata11novembre2002(all'esitodiunacomplessafase necessariaperl'acquisizionedelledesignazioni),acostituireildettocomitato consultivo,compostodaespertidichiarafamainmateriatossicologicaesanita- ria. Direcenteilcomitatoconsultivoharesoilproprioparereinmeritoai valorilimitedicuisitratta,cosiccheilMinisterodellavoroedellepolitiche socialihapotutoprovvedereapredisporreunoschemadidecreto,trasmessoil 12marzo2003aiMinisteridellasaluteedelleattivitaproduttiveperlevaluta- zionidirispettivacompetenza. L'iterdiadozionedeldecretoministerialefinaleedunqueinstatoassai avanzato,sicchepuoprevederseneabreveildefinitivocompletamento. Tantopuntualizzatoinlineadifatto,deveperaltrosind'oraprecisarsiche allastreguadiquantodianziespostononpuocertoparlarsidiinadempi- mentoinsensotecnico,attesocheladirettivadicuitrattasiestatasostanzial- menterecepitamediantel'inserimento,neldecretolegislativon.626del1994 delcitatonuovoTitoloVII-bis,inbasealqualehaavutocorsolaprocedura perl'adozionedelprovvedimentoministerialedideterminazionedeivalorinazio- naliinconformitaagliindirizzifornitidalladirettivan.2000/39dellaCommis- sione:procedurache,comesiedianzirilevato,sitrovaormaiinfaseassaiavan- zataeprossimaadultimazione. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Potendosipertantoritenerevenutameno,nellasostanza,lamateriadel contendere,ilGovernoitalianoinvitalaCommissionearinunciarealproposto ricorso,nelconsuetospiritodicollaborazione. Indiversaipotesiconcludechiedendocheilricorsostessosiarespinto,per- chenonfondato.(omissis). Roma,25marzo2003(f.toAvv.AntonioCingolo). Causa C-72/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Tassa marmi del Comune di Carrara ^Artt.23,81,85e86CE^OrdinanzadellaCom- missioneTributariaProvincialediMassaCarraradell'11dicembre2002 ^Registratoil19febbraio2003(avv.delloStatoM.Fiorilli). IL fattO LaCarbonatiApuanis.r.l.impugnainnanziallaCommissioneTributa- riaProvincialediMassaCarraral'avvisodiliquidazionedelComunediCar- rararelativoallac.d.tassaMarmirelativaalmesedimaggio2001. Latassaestataistituitaconlegge15luglio1911,n.749afavoredel ComunediCarraraevieneapplicata,sullabasediunatariffadeliberata annoperanno,almarmoescavatonelsuoterritorioetrasportatofuoridal medesimo. Dadettatassasonoesentiimarmichevengonoutilizzatinell'ambitodel territoriocomunaleepossonoessereesentatitotalmenteoparzialmentei marmichevengonoutilizzatiolavoratineiComunivicini. Laricorrenteprospettachelatassamarmisiaincontrastocongli articolida23a31delTrattatoC.E.,datocheessacostituisceunpesoimpo- stosopraunprodottoinquantoestrattoinundeterminatoterritorioed esportatofuoridiesso.Poichenonrisultacheilmarmoestrattoinaltriterri- toridellaComunitaEuropeasiacolpitodatributianaloghi^perilfattoin sedell'estrazioneoperiltransitofuoridelluogodiorigine^siassumeche latassaeidoneaaledereilprincipiodellaliberacircolazionedellemerci edellaliberaconcorrenzanellaformazionedelprezzo. IL quesitO Seleleggi15luglio1911,n.749;23dicembre1997,n.449;Decretolegge 26gennaio1999,n.8,comeconvertitoconmodificazioninellalegge75/ 1999^IstituzionedellatassamarminelComunediCarrara^sianocon- formiagliarticoli23,81,85e86delTrattatoCEneltestovigenteaseguito delTrattatodiAmsterdam,ratificatoinItaliaconleggen.209/1998. NotA Conlegge15luglio1911n.749taledirittoditransitovennesostituitoda unatassamarmi.L'articolounicodidettaleggestabilisce:Eistituitaa favoredelComunediCarraraunatassasuimarmiescavatinelsuoterritorioe trasportatifuoridiesso.DettatassaeapplicataeriscossadalComuneall'uscita deimarmidaisuoiconfiniinbaseadappositoregolamento,dadeliberarsidal ConsiglioComunaleedaapprovarsiconRegioDecretoinconformitaal- l'annessatariffa.OgniannoilConsiglioComunale,neldeliberareilbilancio preventivodelComune,stabilira,entroilimitimassimidellatariffamedesima, IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 83 la misura in cui la tassa dovra esserepercetta per l'anno successivo, mantenendo sempre le proporzioni stabilite nella tariffa fra le varie categorie. Tuttavia, quando il Comune dovesse assumere impegnicontinuatividafronteggiarsioda garantirsi col gettito della tassa, il Consiglio Comunale potra in anticipazione fissareperpiu annilamisuraminimadellatassastessa.Potra ilComune,con deliberazione consiliare, secondo le forme della legge comunale e provinciale e da approvarsi dalla Giunta provinciale amministrativa, disporre che una parte del provento della tassa sia erogata a far fronte alle spese o agli impegni da incontrarsiperla costruzioneedeserciziodelportodiMarinadi Carraraaccor- dandosil'eventualeapplicazionedellalegge12febbraio1903n. 50;edunaparte in contributi all'iscrizione degli operai dell'industria marmifera alla Cassa nazionale di previdenza per gli operai. Dalla data di entrata in vigore della pre- senteleggee abrogatoilRegiodecreto19settembre1860perlaprovvisoriaisti- tuzione di un diritto di pedaggio sui marmi a favore del Comune di Carrara. 4. La tariffa allegata alla legge n. 749 del 1911 prevedeva le seguenti misure della tassa marmi: a) marmistatuariepaonazzitanto in blocchiriquadratiquanto informi, limite massimo per tonnellata lire 8; b) marmi greggi ordinari, venati, bardigli idem lire 5; c) marmi segati in tavole e lastre idem lire 2; d) marmi lavorati, quadrette, mortai e granulati idem lire 1. I lastroni eccedenti lo spessore di cm. 12 e mezzo saranno tassati come i marmi greggi. 5. Con l'art. 55, comma 18, della legge 27 dicembre 1997 n. 449 sono state apportate alla norma sopra indicata le seguenti modifiche: e stata soppressa la frase da approvarsi con regio decreto mentre e stato disposto che la delibera istitutiva della tariffa debba essere preceduta dalla consultazione delle parti sociali; sono statesoppresse leparole entro i limitimassimidella tariffamede- sima e le parole mantenendo sempre le proporzioni stabilite dalla tariffa tra le varie categorie; al secondo comma e soppressa la parola minima. 6. Con l'art. 2, comma 2 ter, del decreto legge 26 gennaio 1999, n. 8 convertito con modificazioni nella legge n. 75/1999, e stato disposto che la nor- mativa sopra detta si interpreta nel senso che la tassa... e applicata ai marmi e loro derivati ed e determinata in relazione alle esigenze della spesa comunale inerente direttamente o indirettamente alle attivita del settore marmifero locale. 7. Dal testo della legge italiana si ricava dunque che il Comune di Car- rara e abilitato a deliberare anno per anno le tariffe di una tassa la quale colpi- sce il marmo escavato nel suo territorio e trasportatofuori di detto territorio. I proventi della predetta tassa marmi sono destinati alle spese che il Comunedi Carrara incontra, direttamente o indirettamente, per le attivita del settore mar- mifero. Tali sono, ad esempio, le spese per il mantenimento delle strade di accessoallecave, diquelleperl'accessoalmare,perlamanutenzionedelporto marittimo di Marina di Carrara. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 8.Inconcreto,conilregolamentoperlagestioneeriscossionedella tassasuimarmiapprovatocondelibera23marzo1999,ilComunediCarrara hastabilitochel'accertamentoelariscossionedellatassainparolaavvengano direttamente.LatariffaedeliberatadalConsiglioComunale,anchetenuto contodeldannoambientalecausatodall'industriamarmifera.Possonoessere stabiliteesenzionioagevolazioniinfavoredimarmidestinatiadessereutilizzati olavoratineiComunivicini:Ortonovo,Massa,Montignoso,Serravezza,Pietra- santa,Massarosa,Stazzema,FivizzanoeCastelnuovoMagra.L'ufficiodi accertamentoeistituitoavalledeibacinimarmiferiedamontedelcentroabi- tatodelcomune(nonquindialconfineesternodelcomune).Ivisipesailmarmo esiliquidalatassa.Quandoilmarmoedestinatoadessereutilizzatonel ComunediCarrara,l'interessatonefaappositadichiarazioneepuoessere tenutoaprestaregaranzia;eglihanovantagiorniditempoperdimostrareche ilmarmoestatoimpiegatonelterritoriodelcomune.Sonoconsentiteagevola- zioninelpagamentoperglioperatoriabituali,sullabasediunaliquidazione mensile. 9.Latariffadeliberataelaseguente: blocchiinformilit.8.000pertonnellata; blocchilavoratiesegatinelterritoriocomunalelit.0pertonnellata; scaglieperpolveriegranulatilit.5.500pertonnellata; scaglieperedilizia,cementerieeconglomeratilit.5.500pertonnellata; terre,toutvenantedinertiperriempimentilit.1.500pertonnellata; scaglieperedilizia,cementerieeconglomerati,terre,toutvenanted inertiperriempimentoutilizzatinelterritoriocomune(diCarrara)lit.0per tonnellata. IlGovernoitalianosieriservatodiintervenirenellafaseorale. Ecio,inquanto,adunprimoesamenonsembrachelatassapossaessere paragonataadunarestrizionequantitativaallacircolazionedelmarmolocale, nechecomportiunadiscriminazionetraescavatorieoperatoricommerciali, matendesoloadagevolarel'utilizzazionelocaledelmateriale. Sel'applicazionedelletassecomportasseilcontenimentodellaestra- zione,l'eventosarebbeprivodirilevanzasulpianodellaconcorrenza. Causa C-74/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Farmaci ^Prodotti essenzialmente simili ^Autorizzazione all'immissione in commercio ^Proc edura semplificata ^Art.4,comma3,punto8,lett.a)subiii)direttiva 65/65erelativemodifiche^OrdinanzadelOstreLandsret(Danimarca) del14febbraio2003^Iscrittail19febbraio2003(avv.delloStatoM. Fiorilli). IL fattO Laricorrente^unasocietafarmaceuticacheproduceilmedicinaleSero- xat,regolarmenteimmessoincommercio^haimpugnatoladecisionedel- l'autoritadanesecompetenteinmateriadimedicinaliconlaqualevenivano approvatiduenuovifarmaci.Ledomandediautorizzazioneperl'immissione incommerciodiquestivenivanopresentatesecondolaproceduradi ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE85 domandaabbreviata,ritenendotaliprodottiessenzialmenteanaloghial medicinaleSeroxat.Laricorrenteeccepiscelanoncorrettezzaditalevaluta- zione,inquantosostienechelasostituzionedellaformasalinadeterminila modificazionedelprincipioattivo,facendocos|venirmenolasimilaritadei prodotti,condizioneessenzialeperlaproceduradidomandaabbreviata. IquesitI 1.Sesiacompatibileconl'art.4,terzocomma,punto8,lett.a),sub iii),dellaprimadirettivasuimedicinali(65/65/CEEerelativemodifiche), cheunprodottosiaautorizzatosecondolaproceduradidomandaabbreviata quandounaformadisaledelprincipioattivodelprodottoesostituita rispettoallaformadisaleutilizzatanelprodottodiriferimento. 2.Selaproceduradidomandaabbreviatapossaapplicarsiseun richiedente,dipropriainiziativaosuinvitodell'autoritasanitarianazionale, produceunadocumentazionesupplementaresottoformadideterminate provefarmacologiche,tossicologicheoclinichealfinedidimostrarecheil prodottoeessenzialmentesimilealprodottodiriferimento. NotA Lanormativacomunitariainmateriaecostituitadallaprimadirettivasui medicinali^direttiva65/65/CEE^edallerelativemodifiche^direttiva75/ 318/CEE,direttiva87/21/CEE,direttiva91/507/CEE,nonchedairegolamenti n.141/2000,n.847/2000en.2309/1993. Inconsiderazionedellanecessita,daunlatodidisciplinarel'immissionein commerciodeiprodottimedicinalinell'interessedellasanitapubblica,dall'altro diridurregliostacoliallaliberacircolazioneditaliprodottinellaComunita chepotrebberorisultaredadifferenzetraisisteminazionalidicontrollo,leisti- tuzionicomunitariehannoadottatounanormativafinalizzataadarmonizzarei controllisull'immissioneincommerciodeiprodottimedicinali. Comepreannunciatonelpreambolodelladirettivabase,ogniregolamenta- zioneinmateriadiproduzioneedidistribuzionedellespecialitamedicinalideve averecomeobiettivoessenzialelatuteladellasanitapubblica,tuttaviaquesta finalitadeveessereraggiuntaavvalendosidimezzichenonostacolinolosvi- luppodell'industriafarmaceuticaegliscambideiprodottimedicinaliall'interno dellaComunita. Aisensidell'art.3delladirettiva65/65,nessunaspecialitamedicinalepuo essereimmessaincommercioinunoStatomembrosenzaun'autorizzazionepre- ventivarilasciatadall'autoritacompetentedelloStatomembrooconcessain conformitaalregolamento(CEE)delConsiglio22luglio1993,n.2309;inbase aquantoprevistodall'art.4,ilresponsabiledell'immissioneincommerciodi unaspecialitamedicinaledevepresentareunadomandaall'autoritacompetente delloStatomembro,corredatadaunaseriediinformazioniedocumenti,allo scopodiottenerel'autorizzazioneallaimmissioneincommercio.Tuttavia,al punto8(a)eprevistalapossibilitadiavvalersi,indeterminatecircostanze,di unadomandaabbreviataoprocedurasemplificata,qualoralaspecialitamedici- nalesiaessenzialmenteanalogaadunprodottoautorizzatosecondoledisposi- zionicomunitarieinvigoredaalmeno6anninellaComunitaecommercializ- zatonelloStatomembrointeressatodalladomanda(puntoiii). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Per la normativa italiana sifa rinvio al decreto legge n. 178 del 29 maggio 1991, che dispone il recepimento delle direttive della Comunita economica euro- pea in materia di specialita medicinali ^tra cui le direttive sulle specialita medi- cinali n. 65/65/CEE, n. 75/319/CEE, n. 83/570/CEE, n. 87/21/CEE ^ed al decretoleggen. 44del18febbraio1997cheattualadirettiva93/39/CEE, che modifica le direttive 65/65/CEE, 75/318/CEE e 75/319/CEE relative ai medici- nali. Causa C-82/03 (Commissione c/ Repubblica italiana) ^Ricorso per inadempi- mento ^Requisiti minimi di sicurezza e di salute per l'uso delle attrezza- ture di lavoro ^Art.10CE^Direttiva98/655/CEE(cs.10019/03,avv. delloStatoA.Cingolo). IL fattO LaCommissionedelleComunitaEuropeehapropostoricorso,atermini dell'art.226CE,direttoafarconstatarechelaRepubblicaitaliana,avendo trascuratodicooperareinmodolealeconlaCommissioneinuncasoriguar- dantelasaluteelasicurezzadeilavoratori,evenutamenoagliobblighiad essaincombentiinvirtudell'art.10CE. EsponelaCommissionediaverricevuto,nelcorsodel2000,unadenun- ciadiunoperatoreeconomicoriguardanteuncasodi(presunta)cattiva applicazionenell'ordinamentogiuridicoitalianodelladirettiva89/655/CEE delConsigliodel30novembre1989,relativaairequisitiminimidisicurezza edisaluteperl'usodelleattrezzaturedilavorodapartedeilavoratori duranteillavoro(secondadirettivaparticolareaisensidell'art.16,para- grafo1,delladirettiva89/391/CEE). LA posizionE deL GovernO italianO (Omissis). L'asserito inadempimento dell'obbligo di leale cooperazione (al finedifacilitarelaCommissionenell'adempimentodeipropricompiti) nonsus- siste. Anzitutto, e pacifico che l'addebito mosso dalla Commissione non riguarda l'obbligostabilitodallostessoart. 10CEdiadottaretuttelemisuredicarattere generale e particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dalpresente Trattato ovvero determinatidagliattidelle istituzionidella Comu- nita . Infatti le misure stabilite dalla direttiva 89/391/CEE sono state integral- mente attuate con le norme di cui al Titolo Idel decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, mentre quelle di cui alla direttiva 89/655/CEE sono state attuate con gli articoli da 34 a 38 del medesimo decreto legislativo n. 626 del 1994. Inoltre, con specifico riferimento ai punti dell'allegato I alla direttiva 89/655/CEE, richiamati nelparagrafo 9 delparere motivato emesso dalla Com- missione, deve rilevarsi che essi risultano puntualmente trasposti o comunque presentinell'ordinamento italianopermezzo delleseguentidisposizioni: AllegatoI,punto2.5:art. 75deldecretodelPresidentedellaRepubblica n. 547 del 1955 (come successivamente modificato) ed art. 36 del decreto legi- slativo n. 626 del 1994; IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 87 Allegato I, punto 2.8: articolida41a44eda55a73deldecretodel PresidentedellaRepubblican.547del1955,oltreadulterioridisposizionispeci- ficheperdeterminatitipidiattrezzature; Allegato I, punto 2.14: articolida76a81deldecretodelPresidente dellaRepubblican.547del1955; Allegato I, punto 2.16: articoli8,11,12eda15a21deldecretodelPre- sidentedellaRepubblican.547del1955; Allegato I, punto 2.19: articolida267a271deldecretodelPresidente dellaRepubblican.547del1955eleggen.186del1968. Aciosiaggiungache,alfinediadeguarelarichiamatadisciplinaallapro- gressivainnovazionedelletecnichediprevenzione,estataadottataunanorma dichiusura(art.374,secondocomma,deldecretodelPresidentedellaRepub- blican.547del1955)aisensidellaqualegliapprestamentididifesa ovveroqualsiasistrumentotecnicoattoallaprotezionedairischiperilavoratori devonopossedereinrelazioneallenecessitadellasicurezzasullavoroi necessarirequisitidiresistenzaeidoneita. Nonacaso,delresto,pertalunitraidestinataridisiffattenormeecioe inparticolareperidatoridilavorosonoprevistenumerose,corrispondenti sanzionipenaliincasodiaccertateviolazionidiciascunodegliobblighisanciti dalledisposizionimedesime. Tantopremesso,echiaritochelaRepubblicaitalianahascrupolosamente datopienaecompletaattuazionealledirettiveinmateria(equindinonhacerto ostacolatol'azionedellaCommissione),l'oggettodelricorsodellaCommissione concerne,dunque,esclusivamenteilmancatoriscontroadunarichiestadispeci- ficainformazioneapropositodiunaisolatadenunciaprovenientedaunopera- toreeconomicoeriguardanteunsingoloimpiantopressoilqualelanormativa de qua,seppurecertamenteesistenteedoperativa,nonsarebbestatainconcreto applicata(perpresumibileinottemperanzadeldatoredilavoroagliobblighisu disegravanti). Preliminarmente,deveeccepirsicheilricorsononcontienel'esposizionedel contestofattualeminimo,indispensabileaifinidellarelativadifesaedellacon- seguentedecisionegiudiziale. Infatti,nedalricorso,nedatalunodeidocumentiallegatialmedesimoe datodesumerealcundatoinformativocircaladenominazioneel'ubicazionedel- l'impiantooggettodelladenuncia. CiohacomportatounaoggettivadifficoltaperleAutoritaministerialiita- lianenell'individuareicompetentiorganidivigilanzainmateriadiprotezione deilavoratori,alfinedipoterattivareprontamentemiraticontrolli. Ciotuttoracomportaunaaltrettantooggettivadifficoltaancheaifinidel- l'esercizio,inconcreto,deldirittodidifesa. Peraltro,standoallesingoleinadempienzesegnalatenelpareremotivatoe relativealdetto(manonidentificato)impiantodidepurazione,deveprecisarsi chesololeprimedueappaionoriconducibilialmancatorispetto(beninteso,in sedemeramenteapplicativa)delleprescrizionidicuialladirettiva 89/655/CEE,concernenteirequisitidisicurezzadelleattrezzaturedilavoro; RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO mentretuttelealtreafferiscono,perconverso,allostatodeiluoghidilavoro ovveroadaltrifattoridirischio,comeadesempiol'eccessivorumorenell'am- bientedilavoro. Orbene,lemisurediprevenzioneesicurezzaconcernentitaliultimiaspetti sonodisciplinatedaaltredirettivenonrichiamatenelpareremotivatodella Commissione(ecomunqueanch'essegiaintegralmenterecepitenell'ordina- mentoitaliano). Inognicasopurritenendosinonsussistentealcunaresponsabilitaper mancatacollaborazioneepursottolineandosil'assairistrettarilevanzadellafat- tispeciededottaingiudizio(gial'ordinamentonazionaleapprestaefficacirimedi atuteladelleinadempienzenellasubiectamateria,dandoaddiritturarilevanza penaleallemedesime)siassumeimpegnoadeffettuareogniulterioreespeci- ficoaccertamentosuquantooccorsoesueventualiomissioniposteinessere daisoggettitenutiall'applicazionedellaleggeatuteladellasicurezzaneiluoghi dilavoro,alfinediacquisireefornireallaCommissioneanchenellapresente sedegiudizialeenelconsuetospiritodicollaborazioneognielementoutile adunabonariacomposizionedellacontroversia. Allostatoesalvoognisuccessivosviluppodellavicendaall'esitodegli accertamenticherisulteraulteriormentepossibileesperire,ilGovernoitaliano concludechiedendocheilricorsodellaCommissionesiadichiaratoinammissi- bile,ovverosiarespintoperchenonfondato. Roma,8marzo2003^f.toAvv.AntonioCingolo. Causa C-85/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Nozione di agente comm erciale ^Art.1n.2direttiva86/653/CEE^OrdinanzadelProtodikeio (Grecia)emessail27aprile2003(ct.24780/03,avv.delloStatoO.Fiu- mara). IL fattO E I quesitI IlTribunalegrecohachiestoallaCortedipronunciarsisull'interpreta- zionedell'art.1n.2delladirettiva86/653/CEE(relativaalcoordinamento dellalegislazionedegliStatimembriconcernentigliagenticommercialiindi- pendenti)perchiarirese(primoquesito)debbaessereconsiderataagente commercialeanchelapersonache,inqualitadiintermediarioindipendente, acquistaanomepropriomercipressoilpreponente,detraendodalprezzole proprieprovvigioni,esuccessivamentevendatalimerciaterzi,agendoper contodelpreponente;incasodirispostanegativaaquestadomanda,prose- gueilgiudiceremittente,laCortedovrebbeprecisare(quesitisecondo,terzo equarto)sesieinpresenzadiunalacunadelladirettiva,eventualmentecol- mabiledallegislatorenazionaleinviaanalogica. LA posizionE deL GovernO italianO IlGovernoitalianohapropostoallaCortedirispondereinsensopositivo alprimoquesito,restandoquindiassorbitiglialtriquesiti. Aisensidell'art.1n.2delladirettiva^estatoosservato^peragente commercialesiintendelapersonache,inqualitadiintermediarioindipendente, ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE89 eincaricatainmanierapermanenteditrattareperun'altrapersonalavenditao l'acquistodimerci,ovveroditrattareediconcluderedetteoperazioniinnome epercontodelpreponente(inmododeltuttoanalogodispongonol'art.1742 delcodicecivileitaliano,nonchel'art.1dellalegge3maggio1985,n.204rela- tivaalladisciplinadell'attivitadiagenteerappresentantedicommercio). Talenormativaprevedecomerequisitoindispensabiledellafiguradel- l'agentecommerciale(apartel'esclusiva,chenelcasodispecienonsembrarile- vare)ilcaratterepermanenteostabiledell'attivitaditrattazioneoconclusione dicontrattipercontodiun'altrapersona.Unavolta,dunque,chelapersona compia,suincaricostabilediunpreponente,operazionicheimportanoilpas- saggiodiunamercedalpreponentestessoadunaterzapersonapercontodel preponentestesso,nonsembrachesiarilevanteilmodoincuiquestopassaggio avvenga,attraversocioeunavenditadalpreponentealterzoovveroattraverso unadoppiavenditadalpreponenteall'intermediarioedaquestialterzo,sempre chetalesecondopassaggioavvengapercontodelpreponentestesso,cioenel sensocheilterzoabbialarappresentazionedelruolodiintermediariodella personachesiefrappostafraluieilpreponente:inentrambiicasisembrache l'intermediarioassumalafiguradell'agentecommercialeaisensieperglieffetti delladirettivacomunitaria(edellanormativaitalianaconforme)(avv.Oscar Fiumara). Causa C-103/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) Conti annuali e conti consolidati ^Pubblicita dei bilanci Direttiva90/605/CEEArt.47 direttiva78/660/CEE^Art.44C^OrdinanzadelLandgericht(Ger- mania)emessal'11febbraio2003,notificatal'8aprile2003(cs.8243/03, avv.delloStatoO.Fiumara). IL fattO E I quesitI EstatochiestoallaCortediGiustiziadelleComunitaEuropeedipro- nunciarsi,aisensidell'articolo234delTrattato,inordineall'interpretazione dellaDirettiva90/605/CEE,alfinedichiarireselasuddettaDirettivasia incompatibileconildirittocomunitarioprimario,segnatamenteconl'arti- colo44delTrattatoCE. Inparticolare,sichiedeallaCortedichiarirese: 1.^aifinidell'adozionede1ladirettivadelConsiglio8novembre 1990,90/605/CEE(chemodificaledirettive78/660/CEEe83/349/CEE relativerispettivamenteaicontiannualieaiconticonsolidatiperquanto riguardaillorocampod'applicazione)laComunitaeuropeapotesseassu- mereafondamentol'art.44,nn.1e,incombinatodisposto,3,lett.g),del TrattatoCE,sebbeneladettadirettivaconferiscadirittidiaccessoanchea terzichenonnecessitanoditutela; 2.^seladirettiva90/605/CEE,incombinazioneconl'art.47della direttiva78/660/CEE,siacompatibileconildirittofondamentaleallibero eserciziodelleattivitalavorativericonosciutodall'ordinamentocomunitario, nellamisuraincui,pereffettodellanormativapredetta,lesocietainacco- manditasempliceincuiilsociopersonalmenteresponsabilesiaunasocieta RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO aresponsabilitalimitatavengonoobbligatearenderepubblicoilbilancio annualeelarelazionesullagestione,ecioinparticolaresenzaalcunalimita- zionedellacerchiadeisoggettititolaridiundirittodiaccessoatalidocu- menti; 3.^seladirettiva90/605/CEE,incombinazioneconl'art.47della direttiva78/660/CEE,siacompatibileconidirittifondamentaliallaliberta distampaedidiffusioneradiotelevisivariconosciutidall'ordinamentocomu- nitario,nellamisuraincui,pereffettodellanormativapredetta,lesocieta inaccomanditasemplicenellequaliilsociopersonalmenteresponsabilesia unasocietaaresponsabilitalimitataecheoperinonelsettoredellastampa edell'editoriae/onelsettoredell'emittenzaradiotelevisivavengonoobbligate arenderepubblicoilbilancioannualeelarelazionesullagestione,ecioin particolaresenzaalcunalimitazionedellacerchiadeisoggettititolaridiun dirittodiaccessoatalidocumenti; 4.^seladirettiva90/605/CEEsiacompatibileconilprincipiogene- ralediuguaglianza,nellamisuraincuiessaportaatrattareinmodomeno favorevolelesocietainaccomanditasempliceilcuisocioaccomandatario siaunasocietaaresponsabilitalimitatarispettoallesocietainaccomandita sempliceilcuisocioaccomandatariosiaunapersonafisica,sebbeneicredi- toridiunasocietaaresponsabilitalimitata,invirtudegliobblighidipubbli- cazioneincombentialles.r.l.,sianotutelatimegliodeicreditoridiunasocieta inaccomanditasemplice,ilcuisocioaccomandatario,inquantopersona fisica,nonsoggiaceadalcunobbligodipubblicazione. Nelcasodispecie,indata6febbraio2002unasocietatedescahachie- stodiprenderevisionedelbilancioannualediunasocietailcuisocioacco- mandatarioeunasocietaaresponsabilitalimitataeilcuisocioaccoman- dantee,fraglialtri,unasocietaaresponsabilitalimitata. Causa C-112/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Convenzione di Bru- xelles del 27 novembre 1968 ^Competenza speciale in materia di assicu- razioni ^Articoli10,n.1e12,sub3^OrdinanzadellaCourd'appel (Francia)del20febbraio2003,notificatail22aprile2003(cs.9487/03, avv.delloStatoG.Fiengo). IL fattO LaS.A.EtablissementsBernardLaiterieduChatelardavevacommissio- natolarealizzazionedilavoridiisolamentodilocalimediantel'apposizione diparticolaripannelli.Aseguitodellamancatacorrettarealizzazionedel- l'operanonchedidifettirilevatineipannelliaseguitodiperizia,lasocieta francesehapropostoazionedirisarcimentodeldannocontrolaSocietache haeseguitoilavoriecontrolasocietaproduttricedeipannellinonche,infine, controlerispettivesocietaassicuratrici. Traiconvenuti,laS.F.I.P.^beneficiariadellaPolizzaGrupposotto- scrittadallasocietamadre(belga)conungruppodiassicuratoribelgic hiamaingaranziatalicoassicuratoribelgisullabasedell'art.10primo ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE91 commadellaConvenzionediBruxellesritenendopossibileadireilgiudice pressocuiestatapropostal'azioneesercitatadallapersonalesacontrol'assi- curato. Gliassicuratoribelgihanno,invece,eccepitol'incompetenzaterritoriale ditalegiudice,inconsiderazionediunaclausoladerogatoriadellaConven- zione,edinseritanelcontrattodipolizzaassicurativa,nellaqualeleparti hannostabilitoche,incasodicontroversia,lacompagniaassicuratricesi sarebbeassoggettataallagiurisdizionedelforodeldomiciliodelsottoscrit- tore(lasocietamadrebelga),ovveroilTribunaldePremiereInstancedeBru- xelles. IL quesitO Sel'assicuratobeneficiariodiuncontrattod'assicurazioneperconto(di chispetta),conclusotrauncontraentedell'assicurazione(sottoscrittore)e unassicuratoreaventientrambidomicilionellostessoStatomembro,possa esserevincolatodallaclausolacheattribuiscecompetenzaalleautoritagiuri- sdizionalididettoStato,quandol'assicuratononabbiapersonalmente approvatotaleclausola,ildannosisiaverificatoinunaltroStatomembro, el'assicuratoabbiaaltres|citato,dinanziadun'autoritagiurisdizionaledi quest'ultimoStato,assicuratoriaventidomicilionellostesso. Causa C-117/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Selezione dei siti di interesse comunitario ^Siti su cui insistono habitat e specie comunitarie di tipo prioritario ^Eccezione al procedimento in due fasi ^Art.4, paragrafo5;art.6,comma3,eart.21delladirettiva92/44/CEE^ OrdinanzadelConsigliodiStato,Sezionesesta(Italia),del17dicembre 2002^Registratail18marzo2003(avv.delloStatoM.Fiorilli). IL fattO Laricorrentehapartecipato,inassociazionetemporaneaconaltre imprese,inepigrafespecificate,allalicitazioneprivataperl'affidamentodi lavori,consistentinell'escavazionedifondalifinoallaquotadi12,5mt.e nelloscaricodeirelativisedimentiincassadicolmata,didragaggionelporto diMonfalcone,indettadall'amministrazionestataleintimataeneerisultata aggiudicataria,converbale.n.1041del14maggio2001. Nonostantecheloscariconellacassadicolmatafosseautorizzatodal Ministerodell'Ambiente,cheavevaaltres|comunicatocheilavorinonerano soggettiallaproceduradiVIA,opinionecondivisadallaDirezionedell'am- bientedell'intimataregione,l'amministrazioneappaltantenonhaprovveduto all'approvazionedegliattidigara,finoadeterminarsiquattromesidopo, negativamente. Hainfattiprovvedutoconildecretodeldirigenteresponsabiledelproce- dimentodiaccordodiprogrammadell'UfficiodelGeniocivileperleopere marittimediTriesteprot.n.2960del28settembre2001dinonapprovazione deiverbalidilicitazioneprivataediannullamentodellagaraperilavoridi dragaggioedapprofondimentodeifondalidelportodiMonfalcone,costi- tuenteilprimoattoimpugnatoconilricorsodiprimogrado,all'annulla- mentodell'interaproceduradigara,sullabasedelleconsiderazionisvolte RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO dallaRegione,conlanotadelDirettoreregionaledell'Ambiente prot.AMB/1908/01del27luglio2001,chesegnalalaqualificazionedella cassadicolmata,destinataaraccogliereilmaterialescavatoaseguitodei lavorisuddetti,comesitodiinteressecomunitario,dasottoporreavaluta- zionediincidenzaaisensidell'art.5deld.P.R.8settembre1997n.357di impossibileesitopositivo. Assumelaricorrentecheilprocedimentoperlaclassificazionediparte dellacassadicolmataperiprogettatilavorididragaggiofraisitidiimpor- tanzacomunitaria(nellaspecieinquellodenominatofocedelTimavo) nonsarebbeancoracompletato,essendostataformulatalarelativaproposta dalleautoritanazionalienonessendoadessaancoraseguital'inclusionenel- l'elencodeisopradettisitiadoperadellaCommissioneEuropeaaisensidel- l'art.4paragrafo5delladirettiva94/43CE,ondenonsarebberoancorain vigore,asuoriguardo,lenecessariemisurediconservazioneel'obbligodella valutazionepreventivasuiprogetticheabbiano,sudettosito,incidenzasigni- ficativaaisensidelsuccessivoart.6paragrafi1,2,3e4. Neseguirebbel'erroneitadelpresuppostosucuisifondaladecisionedi annullamentodellagara. Gliarticoli1lett. b) e6paragrafo4delladirettiva93/43/CE. Ledisposizionicomunitarieconsentirebberounesitodiversodellavalu- tazionediincidenza,considerataladefinizionedihabitat comezonadistinta percaratteristichenaturalioseminaturali,nonriscontrabiliinunacassadi colmata,operaartificialedell'uomo;eancheperlapossibilitadiautorizzare, comunque,larealizzazionedelprogettopermotiviimperatividiinteresse pubblico,inclusimotividinaturasocialeedeconomica,previaadozionedi misurecompensativeautorizzatedallaCommissioneEuropea. IlT.A.R.Friuliharitenutonecessarialavalutazionediincidenzain unasituazioneincuisiastatorinvenutoinunsitointeressatodaunprogetto dilavoripubblici,oggettodiappalto,unhabitat prioritarioossiaunhabitat cherischiadiscomparirenelterritoriodell'Unioneeuropea. Sirilevainsentenzachesialadirettiva(art.4),siaild.P.R.n.357/1997 (art.3,comma1.edart.4),delineanounprocedimentoinduefasi:lapropo- sta,cheedicompetenzadelloStatomembro,eladecisionecircal'inclusione omenonell'elencodeisitidiimportanzacomunitaria,cheedicompetenza dellaCommissioneeuropea,dallaqualeultimasoltantoderivanoobblighi diprotezioneambientale. Ilprocedimentosarebbediversoepiurapidoinpresenzadihabitat prio- ritariprevistidall'art.1paragrafo2letterad)ossiahabitat chesonoinperi- colodiscomparsa,elacuituteladeveessereperquantopossibilerapida, comenellafattispecieagiudizio. L'allegatoIIIdell'attocomunitario,disciplinandoicriteridiselezione deisitiattiadessereindividuatiqualisitidiimportanzacomunitaria,prevede unprocedimentoarticolatoinunaFaseIcheregolalavalutazionedell'im- portanzacomunitariadeisitipropostialivellonazionale,lacuiconclusione elaformazionediunelenconazionaleelaFaseII,cheregolalavalutazione alivellocomunitariodeisiticompresineglielenchinazionalieledetermina- zionifinalicheneconseguono,conl'indicazionedeirelativicriteri. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE93 Dettoallegato^secondoilgiudicediprimogrado^prevedeunasignifi- cativaeccezionenelprocedimentoallaFaseIIdisponendochetuttiisitiindi- viduatidagliStatimembrinellaFaseI,cheospitanotipidihabitat naturali ospecieprioritari,sonoconsideratisitidiimportanzacomunitaria. InsostanzaquandounoStatomembroha,comenelcasodispecie,indi- viduatounsitoincuisirinvieneunhabitat prioritario,inquantononsolo diinteressecomunitariomaaltres|inpericolo,elohainclusonell'elenco inviatoallaComunitaEuropea^secondoladecisionediprimogrado^eo ipso dettositoeconsideratodiimportanzacomunitariaedassoggettatoalle misuredisalvaguardia,dicuiall'art.6paragrafi2,3e4delladirettiva,a normadell'art.4paragrafo5,noncheallaprescrittavalutazionediincidenza, contrariamenteaquantoassumonoiricorrenti. Nediostacolosarebbelaprevisioneaisensidell'art.4paragrafi2e3 delladirettivadiunaproceduradivalutazione,dapartedellaCommissione, anchedeisitidiimportanzacomunitariaincuisonopresentihabitat ospecie prioritari. Dettoprocedimentoavviene,comespecificatodall'indicatoparagrafo2, primoperiodo,inbaseaicriteridicuiall'allegatoIII(FaseII),fraiquali ecompresoquellodellaconsiderazione,qualisitidiinteressecomunitario, dituttiisitipropostidagliStatimembriovesirinvenganohabitat ospecie prioritari. L'ulterioreinterventodellaCommissioneCE,inquestocaso,come risultadalcomma2delcitatoparagrafo2dell'art.4,sarebbenecessarioper lafacolta,concessaagliStatimembri,incuidettihabitat esitisianopresenti inmisurasuperioreal5%delterritorionazionale,dichiederecheicriteri, inbaseaiqualieavvenutalaloroidentificazione,sianoapplicatiinmaniera piuflessibileperlaselezionedell'insiemedeisitidiimportanzacomunitaria nelloroterritorioconconseguenterichiestaaisensidell'art.21delladiret- tiva,diunpareredellaCommissioneadunappositoComitato,rappresenta- tivodegliStatimembri,cuiseguel'adeguamentodellaCommissioneal parereolarimessionedell'affarealConsigliodell'Unioneeuropea. Sitrattaquindi,nelcasodisitiincuiinsistonohabitat especiecomuni- tarieditipoprioritario,dieventualerevisionedidecisionigiaprese,in quantolaloroinclusioneneisitidiimportanzacomunitariaegiaprevista dall'AllegatoIII^FaseIIdelladirettiva,conconseguenteapplicazione immediatadellemisuredisalvaguardiaedellavalutazionediincidenzadi cuiall'art6. IL quesitO Sel'art.4paragrafo5delladirettiva21maggio1992n.92/43debba interpretarsinelsensochelemisuredicuiall'art.6edinparticolarequella dicuiall'art.6,comma3,dellastessadirettivasianoobbligatoriepergliStati membrisolodopoladefinitivaapprovazioneinsedecomunitariadell'elenco deisitiaisensidell'art.21,ose,diversamente,aldiladell'individuazione delmomentodidecorrenzaordinariadellemisurediconservazione,occorra distinguerefraiscrizionidichiarativeecostitutive(includendofraleprime RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO quelle relative a siti prioritari) ed al fine di salvaguardare l'effetto utile della direttiva mirante alla conservazione degli habitat, nel solo caso di individua- zione da parte di uno Stato membro di un sito di importanza comunitaria ospitante tipi di habitat naturali o specie prioritari, non debba ritenersi che sussista un obbligo di sottoposizione a valutazione di piani e progetti signifi- cativamente incidenti sul sito, anche prima della formazione da parte della Commissione del progetto di elenco dei siti o della adozione definitiva di detto elenco ai sensi dell'art. 21 della direttiva ed in sostanza a partire dalla formulazione dell'elenco nazionale. NotA Come emerge dai Considerando della Direttiva 92/43/CEE, lo scopo che si vuole perseguire e il mantenimento e la conservazione della biodiversita e garantirne lo sviluppo durevole. Per assicurare il ripristino o il mantenimento degli habitat naturali e delle specie di interesse comunitario in uno stato di con- servazione soddisfacente, si ritiene necessario designare zone speciali di conser- vazione ^alfine di realizzare una rete ecologica europea ^ovvero habitat natu- rali, cioe zone terrestri o acquatiche che si distinguono per le loro caratteristiche geografiche, abiotiche e biotiche, interamente naturali o seminaturali. All'art. 4 par. 5 della direttiva, e infatti previsto che Non appena un sito e iscritto nell'elenco di cui alparagrafo 2, terzo comma, esso e soggetto alle dispo- sizioni dell'articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4. All'art. 6, comma3,eprevistocheQualsiasipianooprogettonondiretta- mente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e pro- getti,formaoggetto diuna opportuna valutazionedell'incidenza chehasulsito, tenendo contodegliobiettividiconservazionedelmedesimo. Alla lucedelle con- clusioni della valutazione dell'incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorita nazionalicompetentidannoilloroaccordosutalepianooprogettosol- tanto dopo averavuto la certezza che essononpregiudichera l'integrita delsito in causae, se delcaso,previopareredell'opinionepubblica. L'art. 21 della direttiva dispone che Il rappresentante della Commissione sottoponealcomitatounprogettodellemisuredaadottare. Ilcomitatoformula ilsuoparere sulprogetto entro un termine che ilpresidentepuo fissare infun- zione dell'urgenza della questione in esame. Ilparere e formulato dalla maggio- ranza prevista dall'articolo 148, paragrafo 2, del Trattato per l'adozione delle decisioni che il Consiglio deve prendere su proposta della Commissione. Nelle votazioni al comitato viene attribuita ai voti dei rappresentanti degli Stati mem- brilaponderazionedefinitaall'articoloprecitato. Ilpresidentenonpartecipa alla votazione. La Commissioneadottalemisureprevistequalorasiano conformialparere del comitato. Se le misure previste non sono conformi al parere del comitato, o in man- canza di parere, la Commissione sottopone senza indugio al Consiglio una pro- posta in merito alle misure da prendere. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE95 SeilConsigliononhadeliberatoentrotremesiadecorreredalladatain cuigliestatasottopostalaproposta,laCommissioneadottalemisurepropo- ste. Talenormativacomunitariaestatarecepitaattraversoild.P.R.n.357 dell'8settembre1997,ilqualeoperaunafedeletrasposizionedelladirettiva habitat,relativaallaconservazionedeglihabitatnaturalieseminaturali,nonche dellafloraedellafaunaselvatiche. Causa C-124/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Concetto di latte destinato alla fabbricazione di prodotti, a base di latte ^Direttiva 92/46/CEEArt.2,capoversosub2)^OrdinanzadelCollegevan Beroepvoorhetbedrijfsleven(Olanda)emessal'11marzo2003,notifi- catail13maggio2003(cs.11312/03,avv.delloStatoO.Fiumara). IL fattO E I quesitI EstatochiestoallaCortediGiustiziadelleComunitaEuropeedipro- nunciarsiinviapregiudiziale,aisensidell'art.234CE,inmeritoall'interpre- tazionedelDirettiva92/46/CEEdelConsiglio,del16giugno1992,chestabi- liscelenormesanitarieperlaproduzioneelacommercializzazionedilatte crudo,dilattetrattatotermicamenteediprodottiabasedilatte,alfinedi chiarirese: 1.a)ilconcettolattedestinatoallafabbricazionediprodottiabasedi lattedicuiall'art.2,capoverso,sub2),delladirettiva92/46/CEE,debba essereinterpretatonelsensochecomprende(anche)costituentidiprodotti lattiero-casearidiunprodottocomprendenteanchecomponentididiversa natura,cioeprodottinonlattiero-caseari,edoveilcostituentediprodotto lattiero-caseariononpuoessereseparatodaicomponentidiversidaicosti- tuentilattiero-caseari: 1.b)incasodisoluzioneaffermativadellaprimaquestione,l'art.22 delladirettiva92/46/CEE,debbaessereinterpretatonelsensoche,incaso d'importazionedapaesiterzi,taledirettivaeapplicabilesolosutalecosti- tuentedellattediunprodottoepertantononeapplicabilesulcorrispon- denteprodottonellacuicomposizioneessorientra; 2a)ilconcettodiprodottoabasedilattedicuiall'art.2,capo- versosub4,delladirettiva92/46/CEEriguardiesclusivamenteprodottifiniti oancheprodottisemifiniti,chedebbanoessereancorasottopostiaunalavo- razioneprimadiesserevendutialconsumatore; 2b)qualoral'art.2,capoverso,sub4),delladirettiva92/46/CEE, contempliancheprodottisemifiniti,inapplicazionediqualicriteripossasta- bilirsiseillatteounprodottolattiero-caseariosiacostituenteessenzialedi unprodotto:perlasuaquantitaovveroperilfattocheilsuoeffettocaratte- rizzailprodotto,secondol'accezionedell'art.2,capoversosub4),delladiret- tiva92/46/CEE. Aseguitodell'esitodeicontrollidoganalieffettuatitramiteprelievoa campionedacontainerprovenientidaAruba,venivanegatal'importazione nell'Unioneeuropeadeiprodottilattiero-cascariivicontenuti.Leautorita RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO olandesirilevandolapresenzadiunapercentualeanimalenellacomposi- zionedelprodotto,disponevanol'espletamentodicontrolliveterinari;si accertavaintalesede,sialamancanzadelcertificatoveterinarionecessario aifinidell'attraversamentodellefrontiere,chelaprovenienzadaunostabili- mentononriconosciutodallaCommissione. Causa C-130/03 ^Ricorso per inadempimento ^Regolamento (CE) n. 40/1994 del Consiglio del 20 dicembre 1993 sul marchio comunitario ^Istituzione dei tribunali dei marchi comunitari ^RicorsodellaCommissionedelle Comunitaeuropeeiscrittoil24marzo2003(ct.13915/03,avv.dello StatoO.Fiumara). LA materiA deL contenderE LaCommissionehachiestoallaCortedidichiararechelaRepubblica italiana,avendoomessodidesignaretribunalideimarchicomunitaridi primaesecondaistanza,ocomunquenonavendocomunicatoallaCommis- sione,entroilterminestabilito,unelencoditalitribunaliconindicazione dellalorodenominazioneecompetenzaterritoriale,evenutamenoagli obblighiadessaincombentiaisensidell'art.91delreg.CEn.40/1994. LA posizionE deL GovernO italianO IlGovernoitalianohaprecisatoincausache,inforzadelladelegaconte- nutanell'art.16dellalegge12dicembre2002n.273,contenentemisureper favorirel'iniziativaprivataelosviluppodellaconcorrenzaestatoemanatoil decretolegislativo27giugno2003n.168concernentelaistituzionedisezioni specializzateinmateriadiproprietaindustrialeedintellettuale.Taledecreto prevedeappunto,inpienaattuazionedelregolamentodelConsigliosopracitato, laimmediataistituzione,pressoitribunalielecortid'appellodidodicicittaita- liane,dialtrettantesezionispecializzateinmateriadiproprietaindustrialeed intellettuale(art.1),precisandonelacomposizione(art.2)elacompetenza (artt.3esegg.) Essendovenutaacessarenellasostanzalamateriadelcontendere,estato chiestoallaCommissionedirinunciarealricorsoproposto. Causa C-132/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Alimenti a base di cereali e altri elementi destinati a lattanti e bambini ^Direttive96/5/CE e98/36/CE^ContaminazioneaccidentalediO.G.M.^Obbligodiindi- cazionesullaconfezione^Direttiva79/112/CEErelativaalravvicina- mentodellelegislazionidegliStatimembrisullaetichettaturaelapre- sentazionedeiprodottialimentaridestinatialconsumatorefinale^ Regolamento(CE)49/2000^OrdinanzadelConsigliodiStato,sezione quarta(Italia),del28gennaio2003^Iscrittoil25marzo2003(avv. delloStatoM.Fiorilli). IL fattO IlCodaconS impugnaildecretoministerialeSanita31maggio2001 n.371nellaparteincuimodifical'articolo4,comma1.,ultimoperiododel ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE97 decretoministerialeSanita6aprile1994n.500disponendoEscluso,inogni caso,l'usodimaterialederivatodaorganismigeneticamentemodificati, salvalatolleranzaprevistadalregolamento(CE)n.49/2000. IlgiudicediprimogradohaannullatoildecretoministerialeSanita limitatamenteallaprevisionedellaesenzionedall'indicazionedelletraccedi O.G.M.nellaetichettaturadeglialimentiperlattantieneglialimentidipros eguimento. IL quesitO Seladisposizionedicuiall'articolo2,paragrafo2,letterab),delregolam ento(CE)n.1139/1998,comesostituitodall'articolo1,delregolamento (CE)n.49/2000,debbaessereapplicataancheaiprodottialimentariperlatt antieperbambinifinoatreannicioe,specificamente,se,inrelazioneatali prodotti,lacontaminazioneaccidentaledimaterialederivatodaorganismi geneticamentemodificati,inproporzionenonsuperioreall'1%debba,o meno,essereindicatanellaetichettatura. CausaC-133/03(domandadipronunciapregiudiziale)^Falsoinbilancio^ OrdinanzadelTribunalediTorino^G.I.P.del25febbraio2003 (ct18848/03,avv.delloStatoO.Fiumara). LacausariproponeilquesitogiapostonellecauseriuniteC-387/02, C-391/02eC-403/02,perlequalicfr.questaRassegna,luglio-dicembre 2002,244. LaCortehasospesolaprocedurainattesadellasuapronuncianelle suddettecause. CausaC-134/03(domandadipronunciapregiudiziale)^Mercatocomune^ Impostasullapubblicitaedirittosullepubblicheaffissioni^Art.87e seguentiTrattatoCE^Conferimentoadun'impresapubblica(comune) dellagestionediun'imposta^OrdinanzadelGiudicediPacediGenova ^Voltri10marzo2003(ct.27858/03,avv.delloStatoO.Fiumara). IL fattO E I quesitI Davantialgiudiceremittentependeunacausapromossadaunsoggetto, laViacomOutdoors.r.l.,controunaltrosoggetto,laGiottoImmobilier s.a.r.l.,perilpagamentodelcorrispettivodialcuniservizidiesposizionedi manifestipubblicitari,corrispettivocheinclude^cos|affermailgiudice l'impostacomunalesullapubblicitaedaltrioneripagatialComunedi Genova:laGiottocontestalarichiestadipagamentodell'impostaedegli oneriaggiuntivi. Ilgiudiceitalianodubitadellacompatibilitaconlanormativacomunitar iadellaregolamentazioneitalianasull'impostacomunalesullapubblicitae suldirittosullepubblicheaffissioni(decretolegislativo15novembre1993 n.507,esuccessivemodificazioni)esottoponeallaCorteiseguentiquesiti: RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 1.^Seilconferimentoadun'impresapubblica(Comuni)dellagestione diun'impostaedidirittiqualiquelliconsideratiinpremessa,erelativiad unmercatochecostituiscepartesostanzialedelmercatocomuneenelquale lastessaimpresapubblicaoperainposizionedominanteosti: a) all'applicazionedell'art.86CEincombinatodispostocon l'art.82CE; b) all'applicazionedell'art.86CEincombinatodispostocon l'art.49CE. 2.^Seladevoluzionealladettaimpresapubblicadelgettitoderivante dall'impostaedaidirittiinquestioneosti: a) all'applicazionedell'art.86CEincombinatodispostocon l'art.82CE; b) all'applicazionedegliart.87CEe88CE,costituendounaiutodi Statoillegittimo(nonnotificato),noncheincompatibileconilmercato comune. LA posizionE deL GovernO italianO (omissis)4.-Unacosae l'impostasullapubblicita ealtracosae ildiritto sullepubbliche affissioni (purse comprensivo dell'impostasullapubblicita). L'impostasullapubblicita e dovutaperqualsivogliadiffusioneesternadiun messaggio pubblicitario e prescinde completamente da qualsiasi servizioreso: trattasidiun'imposta checolpiscelamerapropagazionepubblicadiunmessag- gio pubblicitario di qualsiasi natura, da chiunque e comunque trasmesso (salvo estensionioriduzioniperparticolariesigenze) edhaperpresuppostol'invasione della sfera di godimento comune dei beni. Cosa del tutto diversa e il diritto sulle pubbliche affissioni. Il legislatore ha previsto unservizio comunaledipubblico interesse,perladiffusionedimanifesti contenenti comunicazioni aventi finalita istituzionali, sociali o comunque prive di rilevanza economica, da effettuarsi in appositi impianti di spettanza comu- nale, salvo una riserva di spazio anche per messaggi diffusi nell'esercizio di atti- vita economiche, anche in tal caso, evidentemente, per l'opportunita di offrire a chiunque, magari sfornito di una specifica organizzazione, un minimo di spazio. Per tale pubblicita e chiaro che e dovuto, oltre all'imposta sulla pubblicita , anche il corrispettivo (comprensivo del costo e dell'utilizzo dell'impianto comu- nale) del servizio (cos| come, ad esempio, nel caso di occupazione di spazi o aree pubbliche per pubblicita da parte di privati, l'art. 9 comma 7 prevede il pagamento, oltre che dell'imposta sulla pubblicita , anche della tassa per l'occu- pazione): ilcomplesso delcorrispettivo delservizio edella impostasullapubbli- cita vieneacostituireildirittosullepubblicheaffissioni,unammontareforfettiz- zato e graduato anche qui a seconda dellefinalita del messaggio. 5. ^Venendooraaiquesitipostidalgiudicenazionale,nonv'e alcundubbio che la nozione di impresa pubblica nel diritto comunitario comprende, in senso ampio,qualsiasisoggettocheesercitiun'attivita economica,aprescinderedallo statusgiuridico di tale entita (sentenza della Corte nella causa C-41/1990, Hoeffuer): e dunque certamentepossibile che un Comunepossa essere conside- rato, atalunieffettienell'eserciziodiunacertaattivita un'impresapubblica. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE99 Certamente,pero talepossibileequiparazionenelcasodispecienoneper- tinente. Invero noi non sappiamo, perche il giudice nazionale non ce lo spiega sufficientemente (donde il dubbio di ricevibilita della sua domandapregiudiziale formulato nel paragrafo 2 del presente scritto), se nel caso di specie la parte attrice nella causaprincipale abbiafornito direttamente o attraverso altropri- vato ilserviziopubblicitario,perilquale ilComuneavrebberichiesto ilpaga- mentodell'impostasullapubblicita ovveroessaabbiachiestoalComuneilser- vizio di pubblica affissione, per il quale il Comune avrebbe richiesto il paga- mento del diritto sulla pubblica affissione, comprensivo dell'imposta sulla pubblicita . Il giudice nazionale parla di impostasullapubblicitaedaltri oneri, ma non chiarisce quali siano stati tali oneri aggiuntivi. Comunque, se ilgiudicenazionaleavesse inteso chiederese l'impostasulla pubblicita possa essere considerata di per se un diritto speciale o esclusivo vie- tato exart. 86CE, larispostanonpotrebbecheesserenegativa.L'impostasulla pubblicita non costituisce certo un diritto speciale o esclusivo a favore del Comune per favorire la sua attivita di impresa pubblica in concorrenza con imprese private. L'imposta colpisce in uguale misura (con le graduazioni del caso) qualsiasimessaggiopubblicitarioeffettuatoattraversoformedicomunica- zionevisiveoacustiche,perilsolofattocheilmessaggiostessosia effettuato; e nello stesso modo l'imposta opera allorche essa e incorporata nel diritto sulle pubbliche affissioni. La sua influenza e dunque del tutto neutra nei rapporti con- correnziali e il suo gettito, afavore del bilancio comunale, e giustificato dall'in- vasione che ilmessaggiofanell'area dipercezionepubblica. Se viceversa il giudice nazionale avesse inteso riferirsi al diritto sulle pub- blicheaffissioni, nonpotrebbeneanche in talcasoparlarsidiun dirittospeciale oesclusivo. Unavoltadepuratoildirittodell'importodellaimpostasullapubbli- cita in esso incorporata (comunque dovuta) per quanto detto sopra, resterebbe il mero corrispettivo del servizio effettivamente reso, in particolare per l'uso del- l'impianto diproprieta comunale utilizzato: e non v'e alcun elemento che indichi o lascipresumere che questo corrispettivo non corrisponda all'effettivita del servizio. Ne v'e alcun elemento che possa definirsi sintomatico dell'esistenza in concreto di un'alterazione della concorrenza, non sussistendo alcuna condizione difavoreperilcomune, cui, insostanza, vieneattribuitasololagestionedibeni di sua proprieta . Se infine il giudice nazionale avesse inteso dubitare della legittimita del- l'imposta sulla pubblicita solo nel senso che il suo gettito consentirebbe al Comune di assumere una posizione dominante nella gestione dei servizi di pub- blica affissione, la risposta dovrebbe essere ugualmente negativa. Non solo, per evidenti ragioni, il servizio di pubblica affissione e di importanza relativamente marginale rispetto a quello che puo essere il vastissimo campo pubblicitario, ma mancherebbe, pur anche per tale ipotesi, l'indicazione di un qualsiasi ele- mento che lasci anche solo presumere una distorsione della concorrenza. 6. ^Per queste ragioni il Governo italiano propone di rispondere ai quesiti posti, ove la Corte ritenesse ricevibile la domanda pregiudiziale, nel senso che un sistema quale quello previsto dal decreto legislativo italiano n. 570/ 1993 e succ. mod. che prevede il conferimento al Comune del gettito dell'imposta sulla pubblicita e/o dei diritti sulle pubbliche affissioni non contrasta con alcuna norma del Trattato (avv. Oscar Fiumara). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO CausaC-136/03(domandadipronunciapregiudiziale)^Provvedimentidi espulsioneodivietodisoggiorno^Motividiordinepubblico^Parere autoritacompetente^CittadiniUEecittadiniturchi^Artt.8e9dirett iva64/221/CEE^Artt.8e9decisione1/1980AssociazioneCEE- Turchia^OrdinanzadelVerwaltungsgerichtshof(Austria),emessail 18marzo2003,notificatail13maggio2003(cs10263/03,avv.dello StatoA.Cingolo). IL fattO Lavicendainquestioneriguardaduereclamiamministrativiproposti dinanzialTribunaleamministrativodiappello^riunitiaifinidelladiscus- sioneincameradiConsiglioedelladecisione^avversodueprovvedimenti cheimpongonorispettivamente: a) undivietodisoggiornodelladuratadi10anniacaricodiuncitta- dinotedesco,coniugato,chelavoraeviveinAustriaconlasuafamiglia,e cheestatocondannatopertruffaaggravataa18mesidipenadetentiva,di cui12conbeneficiodisospensionecondizionale; b) l'espulsionediuncittadinoturco,chedamoltianniviveelavorain Austria,echehasubitoduecondannepenali(penepecuniarie). Lanormativanazionaleaustriacasuglistranieriprevede,fraimotiviper iqualiunostranieropossaessereespulsoocolpitodaunprovvedimento didivietodisoggiorno,ilpericoloperl'ordineelasicurezzapubblica;com- petenteadecideresuldivietodisoggiornoel'autoritaamministrativaa livellodipoliziafederaleconprovvedimentoadottatoinviagerarchicain duegradi;ilreclamononproduceeffettosospensivochepuo,invece,essere decisodaltribunaled'appellonell'ambitodelcontrollodimeritoesercitato nelverificarel'apprezzamentooperatodall'autoritainteressatarispettoalla suaconclusioneo,sedelcaso,dallaCorteCostituzionalelaquale,pero, limitalasuaverificaallaviolazionedidiritticostituzionalmentegarantiti. Nelcasodispecieilgiudicea quo,ancheallalucedellagiurisprudenza comunitaria,deducechechiunquesiacolpitodaunprovvedimentodellapor- tatadiquelliquiinesamedebbapoteresperireglistessiricorsiconsentitiai cittadininazionalicontrogliattiamministrativio,almeno,possafarvalere lesueragionidinanziadunaautoritacompetentediversadaquellacheha adottatoilprovvedimentorestrittivoeche,quindi,nelcasoincuisiaconsen- titoilricorsogiurisdizionaleilprovvedimentodiespulsionenonpossadive- nireeesecutivoprimachel'interessatosiapostoingradodiproporreil ricorsostesso. IquesitI Sichiede,inparticolare,allaCortedichiarire: 1.^Segliartt.8e9dellapredettadirettivadebbanoessereinterpretati nelsensoche,trannecasidiurgenza,leautoritaamministrative^aprescin- deredall'esistenzadiunricorsogerarchicointerno^nondebbanoadottare ladecisionerelativaall'allontanamentodalterritorionazionalesenzaaver sentitoilparerediun'autoritacompetenteaisensidell'art.9,n.1,delladiret- tiva,qualoraavversolalorodecisionesiasoloconsentitoadireconun reclamoiTribunalididirittopubblicoentroiseguentilimiti:atalereclamo nonsiricollegaunautomaticoeffettosospensivoeiTribunalinonpossono ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE101 emettereunadecisionediopportunita,masolorimuovereladecisioneimpu- gnata.Edancorailgiudiced'appello,nell'ambitodell'accertamentodi merito,evincolatoadunaverificadellaconsequenzialitaedilgiudicecosti- tuzionale(eventualmenteadito)limitalasuaverificaallaviolazionedei diritticostituzionalmentegarantiti. 2.^Selegaranzieditutelagiurisdizionaledeidirittidicuiagliartt.8e 9delladirettivasopraindicatasiapplicanoaicittadiniturchi,chefruiscono dellaposizionederivanteloroaisensidell'art.6o7delladecisionedelConsi- glio,19settembre1980,n.1/1980relativaall'accordodiassociazioneCEE-- Turchia. Causa C ^153/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Prestazioni familiari ^Stato di impiego ^Stato di residenza dei familiari ^Art.76regola- mento1408/1971^OrdinanzadellaCourdeCassation(Lussemburgo) emessail6marzo2003,notificatail20maggio2003(cs.10691/03,avv. delloStatoA.Cingolo). IL fattO Nelcasodispecielaricorrente(Caisse nationale desprestationsfamiliales) impugnalasentenzadeiConseil Superieur des assurances sociales concui vienericonosciutoallaconvenutaildirittoalversamentointegraledell'inden- nitadieducazioneprevistadallaleggelussemburghese,modificatadal 10agosto1988,cheistituiscedettaprestazione. Purriconoscendoildirittodellaconvenutaallaconcessionedellapre- dettaindennita,anormadell'art.73delregolamento1408/1971,laricorrente sostienechenelcasodispecietroviapplicazionel'art.76dellostessoregola- mentoinquantol'indennitadieducazionenonhailsuofondamentonella leggenazionaletedesca(dovesiritienerisiedanoifamiliaridellaconvenuta che,peraltro,nonvihamailavoratone'versatocontributi)mainprincipi didirittocomunitariochesiimpongonoalleautoritanazionalianchesele condizionipostedallaleggenazionalenonvengonosoddisfatte. IquesitI SichiedeallaCortedichiarire: 1.^sel'art.76delpredettoregolamentovadainterpretatonelsenso cheprendeunicamenteinconsiderazionel'ipotesiincuiillavoratore migrantehadirittoaprestazionifamiliarianormadellalegislazionedello StatodiimpiegoedanormadellalegislazionedelloStatodiresidenzadei suoifamiliari; 2.^incasodisoluzioneaffermativa,seglientidelloStatodiimpiego possanoprocedereallasospensionedeldirittoalleprestazionifamiliariqua- loraritenganocheilrifiutod|accordareprestazionifamiliarinelloStatodi residenzanonsiaconformealdirittocomunitario; 3.^nell'ipotesidisoluzionenegativa,invece,seilcitatoart.76per- mettaalloStatodiimpiegodiapplicarelaregoladelnoncumulodellepre- stazioninelcasoincuiilconiugedellavoratoremigrantepercepisceoha diritto,anormadellaleggedelloStatodiresidenzadeifamiliari,apresta- zionifamiliaridellastessanatura. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Causa C-162-03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Quote latte ^Ordi- nanza21febbraio2003delTribunalediMilano,sez.distaccatadiCas- sanod'Adda(cs.12284/03,avv.delloStatoO.Fiumara). LacausariproponeilquesitogiapostonellecausedaC-177/02a C-180/02,perlequalicfr.questa Rassegna,luglio-dicembre2002,121. LaCortehasospesolaprocedurainattesadellasuapronuncianelle suddettecause. Causa C ^169/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Imposta speciale sui redditi di persone residenti all'estero ^Libera circolazione dei lavoratori ^Art.39CE^OrdinanzadelRegeringsratten(Svezia)emessaindata 10aprile2003,notificatail30maggio2003(cs12554/03,avv.dello StatoA.Cingolo). IL fattO Uncittadinotedesco,residenteinGermania^dovecompletaisuostudi grazieadunaiutofinanziariomensiledeisuoigenitori,noncheunaborsa distudiodellostatotedescopervittoedalloggio^svolgeun'attivitaretri- buitainSvezianelluglio1996.Pertaleattivitaeglichiedeall'Autoritafiscale svedeseun'esenzionefiscaleo,insubordine,unoscontofiscaleasserendo chequantopercepitoinGermanianoncostituisceredditoimponibile secondolanormativatedesca.Talerichiestavienedapprimarespintadal- l'AutoritafiscalesecondolaqualeilredditomaturatoinSveziadeveessere sottopostoall'impostaspecialesuiredditidipersoneresidentiall'estero(rite- nutaallafonteriscossadalloStato)e,successivamente,accoltaaseguitodi unricorsopresentatodall'interessatoalTribunaleamministrativoregionale. Talesentenzavieneimpugnatadall'AutoritafiscaledinanziallaCorte d'appelloamministrativacheaccoglieilricorsoe,annullandolasentenza delTribunaleamministrativoregionale,confermaladecisionedell'Autorita fiscale.L'interessatopresenta,quindi,appellodinanziallaCorteamministra- tivasupremalamentandountrattamentodiscriminatoriononconsentitodal TrattatoCE. IquesitI SichiedeallaCortedichiariresel'art.39delTrattatoCEdebbaessere interpretatonelsensocheostaaunanormativadiunoStatomembro secondolaqualelepersonefisiche,cheafinifiscalinonsonoconsiderate residentinelpaese,machehannopercepitounredditodalavoronelpaese stesso(assoggettamentolimitatoall'imposta)sianotassateconunimposta allafontedinaturatalecheladeduzionedibaseolealtrededuzionirelative acircostanzepersonalinonvengonoconcesse,mentrelepersoneresidenti nelpaesehannodirittoatalideduzioninell'ambitodell'imposizioneordina- riariguardantel'impostasuqualsiasiredditopercepitonelloStatomembro oall'estero(assoggettamentoillimitatoall'imposta),manellaqualelaman- canzadeldirittoalladeduzionedibaseealtrededuzionidellaprimacatego- riadipersonemenzionata,vienepresainconsiderazioneattraversoun'ali- quotaridottarispettoaquellachesiapplicaaicontribuentiresidentinel paese. ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE103 CausaC-173/03(domandadipronunciapregiudiziale)^Settorecarnibovine^ Premiopermacellazioneprecocedivitelli^Proporzionalita^Art.3, n.2primafraseelett.c)regolamento(CE,EURATOM)1182/1971^ Art.50-bis regolamento(CEE)3886/1992^OrdinanzadelCollege vanBeroep(PaesiBassi)emessail2aprile2003,notificatail10giugno 2003(cs.13087/03,avv.delloStatoO.Fiumara). IL fattO E I quesitI SichiedeallaCortediGiustiziadelleComunitaeuropeedipronunciarsi inviapregiudiziale,aisensidell'art.234delTrattatoCE,inrelazioneall'in- terpretazionedeiseguentiregolamenticomunitariconriferimentoalregime dipremiprevistidalregolamento(CEE)n.805/68,relativoall'organizza- zionecomunedeimercatinelsettoredellecarnibovine:regolamento(CEE Euratom)delConsiglio3giugno1971,1182,chestabiliscelenormeapplica- biliaiperiodiditempo,alledateedaiterminieilregolamento(CEE)della Commissione23dicembre1992,n.3886,chestabiliscelemodalitadiappli- cazionedeiregimiprevistidalregolamento(CEE)n.805/68. Ilgiudicea quo chiedeallaCortediGiustiziadelleComunitaeuropeedi chiarire: 1.a ^sel'art.3,n.2,primafraseelett.e),delregolamento(CEE, Euratom)n.1182/1971debbaessereinterpretatonelsensocheuntermine definitoinsettimane,comequelloprevistodall'art.50-bis delregolamento (CEE)n.3886/1992,scadeallafinedelgiornochenell'ultimasettimanareca lostessonomedelgiornoseguentealgiornoincuihaavutoluogolamacel- lazione; 1.b ^seunoStatomembronell'applicarel'art.50-bis delregolamento (CEE)n.3886/1992sialiberodideterminareladatadipresentazionedella domandadipremiofacendoricorsoallenormeproceduralinazionalivigenti nelsuoordinamentogiuridicointernoperanaloghitermininazionaliin materiadipresentazionedelledomande; 1.e ^incasodisoluzionenegativa,sel'art.50-bis delregolamento (CEE)n.3886/1992debbaessereinterpretatonelsensocheunadomanda dipremioepresentataneiterminianchenelcasoincuisiadimostrabile cheessaestatainviataperpostaprimadellascadenzadeltermineditreset- timaneedepervenutaoltreildettotermineall'autoritacompetenteinuna datatalechel'autoritastessahapotutocomunicareallaCommissioneirela- tividatilostessogiornoincuiliavrebbecomunicatiqualoraladomandadi premiofossestataricevutadallaautoritacompetenteentroiltermine; 2.^sel'art.50-bis,n.1,delregolamento(CEE)n.3886/1992sia validoneilimitiincuiescludeintegralmentedalpremioledomandeper qualsiasisuperamentodelterminenellapresentazionedellestesse,indipen- dentementedallanaturadellaportatadelritardo. Laquestionetraeoriginedaunavicendachecoinvolgedueallevatoridi bovini(appellanti)che,avendorichiestoalconvenutol'attribuzionediun premioperlamacellazioneprecocedivitelli,sisonovistirespingereleloro domandepernonaverlepresentateentroilprevistotermineditresettimane. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO CausaC-174/03(domandadipronunciapregiudiziale)^Appaltipubblicidi servizinell'ambitodeic.d.settoriesclusi^Applicabilitadellapertinente normativacomunitariaadunasocietadinavigazionecheoperasiain regimedimonopoliocheinregimediliberaconcorrenza^Direttiva 93/38/CEE ^Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna del 1o aprile 2003 (ct 28199/03, avv. dello Stato O. Fiumara). IL fattO E I quesitI Il giudice di rinvio chiede alla Corte di pronunziarsi su due questioni relative all'applicabilita della pertinente normativa comunitaria in materia di appalti pubblici di servizi, nell'ambito dei c.d. settori esclusi, ad una societa di navigazione ^la Tirrenia di Navigazione S.p.A. ^che esercita le proprie rotte marittime (trasporto di passeggeri, veicoli e merci) sia ^in alcuni casi ^in regime di monopolio di fatto, che ^in altri casi ^in regime di libera concorrenza. Nel caso di specie, alla base del contenzioso che ha innescato la causa pregiudiziale pendente dinanzi alla Corte di Giustizia si colloca una richiesta presentata dall'Impresa portuale di Cagliari S.r.l., di annullamento della determinazione con la quale la societa Tirrenia ha affidato alla C.T.O. (Com- bined Terminals Operators S.r.l.), mediante trattativa privata, il servizio rela- tivo alle operazioni portuali da svolgersi nell'ambito del porto di Cagliari connesse al carico, scarico, trasbordo, deposito e movimentazione delle merci e dei veicoli imbarcati su e da navi di proprieta della detta Tirrenia. L'im- presa portuale di Cagliari pretende che la Tirrenia sia tenuta al rispetto della normativa comunitaria in tema di appalti di servizio, ossia in prima battuta della direttiva 93/38/CE (come modificata dalla direttiva 98/4/CE) sui c.d. settori esclusi, ed in seconda battuta della direttiva 92/50/CEE (come modificata dalla direttiva 97/52/CE ) sugli appalti di servizi. La Tirrenia, invece, replica di non esservi tenuta. CausaC-194/03(domandadipronunciapregiudiziale)^Quotelatte^Latte eprodottilattierocaseari^Organizzazionecomunedeimercati^Quantit ativodiriferimentoprovvisorio^Cessazionediproduzione^Ripresadi produzioneconmezzinonpropri^Quantitativo di riferimento ex regola- mento (CEE) 857/84 ^Ordinanza del Finanzgericht (Germania) emessa il 29 aprile 2003, notificata il 27 giugno 2003 (cs 14570/03, avv. dello Stato O. Fiumara). IquesitI Le questioni pregiudiziali poste sono le seguenti: 1. ^Se l'art. 3-bis, n. 1, secondo cpv., lett. b), del regolamento 857/84/CEE, debba essere interpretato nel senso che consenta l'attribuzione di un quantitativo di riferimento specifico provvisorio ad un'azienda che abbia precedentemente cessato la commercializzazione e che, a seguito della riconversione della produzione su altri prodotti agricoli medio tempore effet- tuata, possa produrre il quantitativo di riferimento richiesto al momento ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE105 dellapresentazionedelladomandasolamenteconl'ausiliodimezzidiprodu- zionepresiinaffittoatalescopo(terrenidipascolo,muccheealtrimezzi produzione). 2.^Sel'art.3-bis,n.4,secondocpv.,secondoperiododellostesso debbaessereinterpretatonelsensocheilquantitativodiriferimentospecifico definitivamenteattribuitodebbaritornareallariservanazionaleanchenei casiincuil'aziendaprecedentementeimpegnatasianoncommercializzare abbiaottenuto,comeprecisatosoprasub 1,edabbiapotutofornireilquanti- tativodiriferimentospecificoprovvisoriosolamentegrazieamezzidiprodu- zione(terrenidipascolo,muccheealtrimezzidiproduzione)presiinaffitto atalescopo,ponendotermineall'affittoerestituendoidettimezzidiprodu- zioneallarispettivadantecausaanteriormenteal1.luglio1994. 3.^Nelcasodisoluzionenegativaallaquestionesub 2: Sel'art.3-bis,n.4,secondocpv.,dellostessodebbaessereinterpre- tatonelsensocheilquantitativodiriferimentospecificodefinitivodebba ritornareallariservastataleancheneicasiincuil'azienda,precedentemente impegnatasianoncommercializzare,abbiadefinitivamenterinunciato,ante- riormenteal1.luglio1994,allapossibilitadiutilizzazionedeimezzidipro- duzionenecessariallarealizzazionedelquantitativodiriferimentospecifico. 4.^Incasodisoluzioneaffermativaallaquestionesub 3: Seunarinunciadefinitiva,nelsensoprecisatosoprasub 3,possa essereravvisatanelfattochel'azienda,precedentementeimpegnatasianon commercializzare,abbiaprovvedutoarestituirealrispettivodantecausa, anteriormenteal1.luglio1994,imezzidiproduzionepresiinaffittoeneces- sariallarealizzazionedelquantitativodiriferimentospecifico,interrom- pendolaproduzionedilatteeriprendendolasolamentequattromesidopop eraltrosempreanteriormenteal1.luglio1994^conaltrimezzidiprodu- zionesiaproprisiapresiinaffitto. Causa C-207/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Farmaci ^Certificato di Protezione Complementare ^Data da prendere in considerazione per il calcolo della durata di un CPC ^Immissione in ambito SEE ^Prima immissione in Svizzera e Liechtenstein ^Art.13regolamento 92/1768/CEE^OrdinanzadellaHighCourtofJustice(RegnoUnito) emessail6maggio2003,notificatail27giugno2003(cs14527/03,avv. delloStatoO.Fiumara). IL fattO Vieneinesameilproblemadelladurata,equindidelladatadiscadenza, diduecertificatiprotettivicomplementari(CPC)dicuisonotitolarigli appellanti;imedicinalidicuitrattasihannoottenutol'autorizzazioneall'im- missioneincommercioinSvizzerae,inunsecondomomento,quellaper l'immissioneincommercionelloSEE.Secondoledisposizionidell'unione doganalevigentetralaSvizzeraedilLiechtenstein,econformementeal sistemadicommerciabilitaparalleladeimedicinali,leautorizzazionisvizzere alcommerciosonostateautomaticamentericonosciutenelLiechtensteinai RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO sensi del diritto di tale Stato. Le autorizzazioni svizzere, quindi, costituivano le sole autorizzazioni al commercio per il territorio del Liechtenstein per i medicinali di cui trattasi. Secondo l'Ufficio brevetti inglese la durata del CPC deve essere calco- lata sulla base delle date dell'autorizzazione svizzera, mentre per gli appel- lanti essa deve essere calcolata con riferimento alla data di concessione della prima autorizzazione all'immissione in commercio nello SEE. IquesitI 1. ^Se la data del rilascio di un'autorizzazione all'immissione in com- mercio in Svizzera, automaticamente riconosciuta nel Liechtenstein, debba essere considerata la prima autorizzazione di immissione in commercio ai fini del calcolo della durata di un certificato protettivo complementare dispo- sto dall'art. 13 del regolamento n. 1768/1992 (come modificato dall'accordo SEE). 2. ^Se un'autorita competente all'interno dello SEE sia obbligata a retti- ficare i termini di tutti i certificati prote ttivi complementari esistenti la cui durata sia stata erroneamente calcolata. Causa C-210/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Tabacco per uso orale ^Fornitura ^Commercializzazione ^Art. 8direttiva01/37/CE^Validita ^Fondamento giuridico ^Artt. 28-30, 95, 133 e 253 CE ^Ordinanza della High Court of Justice (Regno Unito) emessa in data 17 aprile 2003, notificata il 1o luglio 2003 (cs. 14524/03, avv. dello Stato A. Cin- golo). IL fattO La prima ricorrente e un'impresa svedese che produce e distribuisce un prodotto costituito da tabacchi per uso orale denominato Snus. La seconda ricorrente vende all'ingrosso e al dettaglio prodotti del tabacco nel Regno Unito. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sul divieto di commercializzazione dello Snus nell'Unione europea e nel Regno Unito. Il divieto e contenuto in una serie di atti normativi comunitari e del Regno Unito. IquesitI Si chiede alla Corte di chiarire se: 1. gli artt. 28-30 CE ^applicati in conformita ai principi generali di proporzionalita , non discriminazione e tutela dei diritti fondamentali (con particolare riferimento al diritto di proprieta ) ^debbano essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa nazionale che vieta a chiunque di for- nire, offrire o consentire che sia fornito, esporre per la fornitura o possedere al fine di fornire, qualunque prodotto costituito interamente o parzialmente da tabacco ^presentato sotto forma di polvere o di particelle fini, ovvero qualsiasi combinazione di queste due presentazioni, oppure sotto una forma che richiama un prodotto commestibile ^che sia destinato ad un uso orale, eccettuati i prodotti da fumare o masticare; ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE107 2.l'art.8delladirettiva2001/37/CEsiainvalido,intuttooin parteper:violazionedelprincipiodinondiscriminazione;violazionedel- l'art.28e/o29CE;violazionedelprincipiodiproporzionalita;inadegua- tezzadell'art.95CEe/odell'art.133CEcomefondamentonormativo; violazionedell'art.95,n.3;sviamentodipotere;violazionedell'art.253 CEe/odell'obbligodimotivazione;violazionedeldirittofondamentaledi proprieta; 3.iprincipidicuisopradebbanoessereinterpretatinelsensoche ostanoadunprovvedimentonazionalediattuazionedell'art.8-bisdella direttiva89/622/CEchesiastatoadottatoinforzadi,poteriattribuitidal dirittonazionalechenondipendonodall'esistenzadiunobbligodiattuare ladirettiva,inconsiderazioneanchecheladirettiva89/622/CE(comemodi- ficatadall'Attodiadesionedell'Austria,dellaFinlandiaedellaSvezia)estata abrogataesostituitadalladirettiva2001/37/CE^ilcuiart.8ribadisceil contenutodell'art.8-bisdelladirettiva89/622/CEE^echel'art.8della direttiva2001/37/CEeinvalidoallalucedeiprincipimenzionatinellaque- stionesub2),lett.A),c)oh). CausaC-215/03(domandadipronunciapregiudiziale)^Identificazionedi cittadinocomunitario^Documentodiidentita^Obbligodiesibizione^ Dirittodisoggiorno^Nozionedidestinatariodiservizi^Principiodi proporzionalita^Direttiva73/148/CEE^SentenzadelRechtbankte Gravenhage(PaesiBassi),emessaindata12maggio2003,notificatail 1.luglio2003(cs.14525/03,avv.delloStatoA.Cingolo). IL fattO Conduericorsiuncittadinofrancesehachiestoilrisarcimentodeidanni subitiperesserestatosottoposto,induediverseoccasioni,inOlanda, acustodiacautelarefinalizzataall'espulsioneexart.59VW2000dopoessere statoarrestatoatitolodivigilanzainternasuglistranieriexart.50,n.1, dellastessa;cioeraavvenutosubitodopoilrilascioseguitoalsuoarresto perchesospettatoditentatofurtolaprimavolta,perchetrovatoinunazona nonaccessibiledellastazionelaseconda;ditaliepisodidicustodiacautelare eglihalamentatol'illegittimitainquantoturistafrancese. Ilresistente,invece,ritieneilprimocasodiprivazionedellaliberta secondolanormativageneralesuglistranierilegittimoperquantoriguarda ilperiodoincuil'interessatononhadatoprova,attraversol'esibizionediuna validacartad'identita,dellasuaappartenenzaadunoStatomembro.Per quantoriguardapoilasecondaoccasione,incuil'interessatononavevafor- nitoalcundocumento,aggiungeilfattochelameracopiadiunacarta d'identita(presentenelfascicolorelativoallaprecedentedetenzione)nonvale neaisensidelregolamentoolandesesuglistranieri(allegato2delVreemde- lingenVoorschrift2000)nedelledirettive68/360/CEEe73/148,noncheil fattochel'interessatononavevainvocatoilsuodirittoallaliberacircolazione echeinognicasosiadiscutibilelasussumibilitadellafattispecieconcreta all'immaginelegaledelturistasecondoildirittocomunitario. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO IquesitI Inmerito alprimoprocedimento sichiede: 1.Se,venutimenoicontrollidoganaliallefrontiereinterne,l'art.4 n.2c.3dellaDirettiva73/148/CEErelativaallasoppressionedellerestri- zionialtrasferimentoealsoggiornodeicittadinidegliStatimembrial- l'internodellaComunitainmateriadistabilimentoediprestazionediservizi debbaessereinterpretatonelsensocheilsancitodirittodisoggiornodebba esserericonosciutodalleautoritadelloStatomembrosoloesoltantonel momentoincuilapersonacheloinvocariescaadimostraredipossederela cittadinanzadiunoStatomembroinforzadiunavalidacartad'identitao diunvalidopassaporto; 2.intalcasoseallostatoattualeildirittocomunitario,inpartico- lareconriferimentoaldivietodidiscriminazioneealprincipiodellalibera circolazionedeiservizi,esigachetaliautoritadebbanoporrelapersonain condizionidipoteresibiretaledocumento; 3.seaifinidiquest'ultimastatuizionesiarilevantelacircostanza cheildirittonazionaledelloStatoinquestionenonimpongaingeneraleai propricittadinialcunobbligodifornirelegeneralita; 4.qualoralaquestionen.2vadarisoltainsensopositivo,seil dirittocomunitarioimpongarequisitididurataalperiodopercuiloStato deveporrel'interessatoincondizionediesibireildocumentoprimachegli vengainflittaunasanzionedidirittoamministrativonelleformediunprov- vedimentoperpresuntosoggiornoirregolare; 5.seunasanzioneditalgenereeconsistenteinunamisuradi custodiacautelarefinalizzataall'espulsioneex art.59delVreemdelingen Wet del2000(leggeolandesesuglistranieri^inseguitoVW2000)primachesia scadutountaleterminecostituiscaun'eccessivarestrizionedellaliberacirco- lazionedeiservizi; 6.se,nelcasoincuilaprimaquestionevadarisoltainsensonega- tivo,allalucedeldirittocomunitariosipossaparlarediostacoloallalibera circolazionedeiserviziqualoraacaricodiunapersonachesiproclamicitta- dinadiunaltroStatomembroeturista,fintantochenondimostriilsuo dirittolasoggiornomedianteesibizionediunodeipredettidocumenti,venga applicatounprovvedimentodicustodiacautelarefinalizzataall'espulsione ex art.59WVperragionidiordinepubblico,ancheinassenzadiunaminac- ciaseriaedattualeperlostesso; 7.seintalcaso,pervalutaresetalemisurasiagiustificata,siarile- vanteladuratadelperiododuranteilqualeunoStatomembropongal'inte- ressatoincondizionediesibireildocumentorichiesto; 8.seallostessofinerilevilacircostanzachetaleStatononricono- scaalcundirittoalrisarcimentoperilperiododicustodiacautelaredurante ilqualelacittadinanzanonsiastataprovata,comeeprassiperlecustodie cautelariillegittimeriguardantiglistranieri; 9.se,nelcasoincuiloStatononprevedaingeneralealcunobbligo difornirelepropriegeneralita,ildirittocomunitariosiopponga,soprattutto dalpuntodivistadeldivietodidiscriminazione,achetaleStato,nell'ambito dellavigilanzainternasuglistranieri,possagiungere,neiconfrontidiuna ILCONTENZIOSOCOMUNITARIOEDINTERNAZIONALE^IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE109 personachesidichiaraturista,all'emanazionediunprovvedimentoqualela custodiacautelareperglistranierifinalizzataall'espulsioneex art.59WV fintantochel'interessatononprovil'asseritodirittoalsoggiornomediante l'esibizionedeidocumentidicuisopra. Aifinidelsecondoprocedimentosichiede invece: 1.seildirittocomunitariosioppongaache,fincheilcittadinodi unoStatomembrononinvochieglistessoildirittoalsoggiornoinquanto destinatariodiservizi,eglinonvengaconsideratocomecittadinocomunita- riotutelatoinforzadeldirittodisoggiornoemanantedall'ordinamento comunitario; 2.selanozionedidestinatariodiservizichevieneinquestione debbaessereintesanelsensoche,anchequandoqualcunositrattengainun altroStatomembroperunperiodoabbastanzalungo,eventualmenteper piudiseimesi,ivisiaarrestatoperunreato,nonindichiunafissaresidenza odimoraeinoltrenondisponganedidenaronedibagagli,ilsoggiorno costituiscamotivosufficienteperpresumerechesifruiscadiservizituristici odialtriservizicollegatiadunbrevesoggiornoquali,adesempio,l'alloggio edilconsumodipasti. Causa C-216/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Franchigie doganali ^ Unione doganale ^Regolamenti918/83,2744/98,3316/94e2744/98^ Direttiva69/169/CEE^Ordinanzaemessaindata30settembre2002 dalLandesgeriobtZivilrechtssachend'Austria,notificatail7luglio 2003(cs.15076/03,avv.delloStatoA.Cingolo). IL fattO LaDLDTradingCompanyImport-ExportconsedeaBrno(Repubblica Ceca)vendeneipressidellafrontieraaustriaca,neisuoilocalicommerciali, prodottidestinatialconsumoquotidianodifattoesclusivamenteaiviaggia- tori,iqualiimportanotalimerciinAustrianelbagagliopersonaleeper proprioconsumo.Lemerciimportatedaiviaggiatoririguardanotabacchi, profumi,prodottialcoliciedaltrioggettidiusocomune. Aseguitodirestrizionimesseinattodall'Austria,lasocietaDLDTra- dinghasubitodeidannipereffettodimancatiintroiti.Lasocietacecaattri- buisceallostatoaustriacolaresponsabilitadimancatiintroiti. Secondolaricorrente,ledisposizioniaustriachesullefranchigienell'am- bitodeltrafficoviaggiatorisono,inparticolare,incontrastoconlatariffa doganalecomuneecolregimecomunitariodellefranchigiedoganali. IquesitI SichiedeallaCortedichiarire: 1.seladisciplinarisultantedairegolamenti(CE)n.3316/94e n.2744/98siaconformeallanormativasullefranchigiedoganali,inpartico- larealregolamenton.918/83,nonchealprincipiodell'Unionedoganale; 2.incasodisoluzioneaffermativadellaquestionesub 1):se l'entratainvigoreconeffettoretroattivodelregolamento2744/98abbialeso iprincipidellacertezzadeldirittoedellatuteladellegittimoaffidamento; RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO 3. se la disciplina risultante dall'art. 5, n. 8 della direttiva 69/169/ CEE ovvero delle relative disposizioni di esecuzione nazionali di cui al par. 30 VSFBEFRVO e di cui alla VST-VOBGBI.II, n. 326/1997 sia in contrasto con l'obiettivo dell'armonizzazione dell'IVA e delle imposte di consumo negli Stati membri, della liberalizzazione ovvero agevolazione del traffico dei viaggiatori con gli Stati terzi e della realizzazione di uniformita fra le franchigie fiscali e doganali nel traffico dei viaggiatori. Cause C-261/03 e C-262/03 (domande di pronuncia pregiudiziale) ^Quote latte ^Definizione di consegna ^Artt. 1, 2 e 9 lett. g) regolamento 92/3950/CEE e artt. 1, 2 e 3 regolamento 93/536/CEE ^Ordinanze del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, sezione di Parma, del 6 maggio 2003, notificata il 6 agosto 2003 (ct. 29299/03, avv. dello Stato O. Fiumara). IL fattO E I quesitI Il Tribunale chiede alla Corte di Giustizia delle Comunita Europee di pronunciarsi, in base all'art. 234 CE, sul concetto di consegna soggetta al prelievo supplementare nella materia delle cosiddette quote latte. Il giudice a quo chiede se il Regolamento CEE del Consiglio n. 3950/ 1992 [in particolare gli artt. 1, 2, 9 lettera g)] del 28 dicembre 1992 che istitui- sce un prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero- caseari ed il Regolamento CEE della Commissione n. 536/1993 (in partico- lare gli artt. 1, 2, 3) del 9 marzo 1993 che stabilisce le modalita di applica- zione di tale prelievo debbano essere interpretati nel senso che, ai fini della determinazione delle quote latte e dell'applicazione del prelievo supplemen- tare, debba essere qualificato come consegna oppure come vendita diretta l'affidamento di quantitativi di latte da parte dell'impresa produt- trice, senza cessione di proprieta terzi, in esecuzione di un contratto d'ap- palto, per la lavorazione del latte prodotto e per la trasformazione in formag- gio, burro e siero, a fronte del pagamento di un corrispettivo per detto servi- zio, al fine della successiva commercializzazione da parte del proprietario. In ambo i casi di specie le ricorrenti (nella prima causa Allevamenti Associati S.r.l., nella seconda Latteria Sociale Modena S.c.a.r.l.) impugnano la decisione del Servizio Provinciale Agricoltura di Reggio Emilia che dispo- neva di qualificare come consegne le dichiarazioni di vendita diretta del latte prodotto da Allevamenti Associati nelle annate 1998/1999 e 1999/2000, lavo- rato e trasformato dalla Latteria Sociale Modena in forza di due contratti in conto lavorazione, prevedendo di conseguenza che si provvedesse alla trat- tenuta del prelievo supplementare da parte di quest'ultima; le ricorrentiinvo- cano, invece, l'applicazione del regime delle vendite dirette (per cui il prelievo sarebbe l'esito delle compensazioni nazionali effettuate relativamente alle stesse), lamentando la violazione, attraverso la decisione impugnata, dei regolamenti di cui al quesito. LA posizionE assuntA daL GovernO italianO Il Governo italiano ritiene che la risposta debba essere nel senso che le operazioni poste in essere vanno qualificate come consegne ai sensi e per gli effetti dei regolamenti citati. IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 111 LaCorteconsentenza 16 novembre 1995, nella causa C-196/1994, Schiltz^Thilmann, inRacc. I,3991,haprecisatochelaratio delprelievosup- plementaresullattebovino(laproblematicadellec.d.quote-latte)sifondasulla distinzionefraiquantitatividiriferimentoperlevenditedirettedilattealconsu- matoreequelliperconsegnedilattefatteadunacquirente.Ilproduttore^ha ancoraprecisatolaCorteconsentenza 15 gennaio 1991, nella causa C-341/ 89, Ballmann, inRacc., I,25^ecoluichevendelatteoaltriprodottilattiero- casearidirettamentealconsumatoree/ocheeffettuaconsegneall'acquirente. SullabasediquestepremesselaCorte,prima,sottoilvigoredelregola- mento857/84/CEE,consentenza23novembre1995,nellacausaC^285/93, Domenikanerinnen-Kloster Altenhohenau, inRacc., I,4069,hadichiarato chevievendita direttaalconsumoogniqualvoltaillattesiavendutodalprodut- toreaterzisenza passare attraverso un'impresa dedita al trattamento o alla trasformazione del latte; epoi,sottoilvigoredelregolamento3950/92/CEE (sulpuntoaventelostessocontenutodispositivo),consentenza 29 aprile 1999, nella causa C-288/97, Consorzio fra i caseifici dell'altopiano di Asiago, ha dichiaratochelanozionediacquirenteaisensidegliartt.2,n.2,e9,lett.e), delregolamento(CEE)delConsiglio28dicembre1992,n.3950,cheistituisce unprelievosupplementarenelsettoredellatteedeiprodottilattiero-caseari, deveessereinterpretatanelsensocherientrainessaogniimpresaintermediaria cheprocedaall'acquistodilattepressounproduttorenell'ambitodiunrapporto contrattuale,qualichesianolemodalitadiremunerazionediquest'ultimo,allo scopoditrattarlooditrasformarloessastessa,oppuredicederloadun'impresa ditrattamentooditrasformazione,eche,nell'ipotesiincuiunataleimpresa raggruppicooperativechesianoanch'esseacquirenti,effettuipercontodiqueste ultimeleoperazionidigestioneamministrativaecontabilenecessariealversa- mentodelprelievo,inparticolarequelledicuiall'art.7delregolamento(CEE) dellaCommissione9marzo1993,n.536,chestabiliscelemodalitadiapplica- zionedelprelievosupplementarenelsettoredellatteedeiprodottilattiero- caseari. Eineffetticomenellanozionedivendita diretta al consumo rientranonon sololeoperazionieffettuateatitoloonerosonoteindirittocivilecomevendite, maanchelecessioniatitologratuitosenza passare attraverso un'impresa dedita al trattamento o alla trasformazione del latte o di altri prodotti lat tiero caseari ^secondol'espressaprecisazionedell'art.9lett.h)delreg. 3950/1992^cos|nell'ipotesialternativaeresidualediconsegna ad un acqui rente (chenonsiacioevenditadirettaalconsumonelsensosopradetto)rientra qualsiasialtraoperazionedipassaggiodellattedalproduttoreadaltrichenon siaunconsumatorefinale,aqualsiasititolo,siaessodivenditapropriamente dettaodimerautilizzazioneperlatrasformazione.Inquestoquadrononsem- braaverealcunrilievocheilprodottofinaletrasformatononsiacommercializ- zatodaltrasformatoremaritornialproduttoredellatteperesseredalmedesimo immessoalconsumo. Ecos|l'art.1delregolamentodiesecuzione536/1993dellaCommissione haespressamenteprecisato(eorailnuovoregolamento1393/01/CE,sulpunto esattamenteidentico,precisaancora),inpienaaderenzaalledisposizionidel regolamentodelConsiglio,cheperquantitatividilatteodiequivalentelatte commercializzatiinundatoStatomembro...siintendequalunquequantitativo RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO dilatteodiequivalentelattecheescadaunaqualsiasiaziendasituatanelterri- torioditaleStatomembroecheiquantitativifornitidaunproduttoreper esseretrattatietrasformatiinbaseauncontrattodilavorazionesonodaconsi- derarsicomeconsegne.EiservizidellaCommissione,rispondendoadun appositoquesitopostodalleautoritaitaliane,connota15ottobre1993 n.034002ebberoaprecisarecheinordineaiquantitatividilattecheiprodut- torifannotrattareotrasformarenelquadrodiuncontrattodilavorazioneper contoterzi,l'articolo1,punto1,secondocommadelregolamento(CEE) n.536/1993disponechetaliquantitativisonodaconsiderarsicomeconsegne: taleestato,pertanto,l'orientamentofornitodall'Amministrazioneitalianaagli operatoridelsettoreetaleestatoanchel'orientamentogiurisprudenzialenazio- nale(cfr.Cassazione30gennaio2002n.1236,che,inaderenzaalleenuncia- zionidellaCortecomunitaria,haritenutoconsegneiconferimentidilatte dalproduttoreadunacooperativadiproduttori,attuatoattraversounrapporto diversodallacompravenditaveraepropria)(omissis)^Roma,30settembre 2003^Avv.O.Fiumara. CausaC-268/03(domandadipronunciapregiudiziale)^Regimefiscaledelle plusvalenzeazionarie(c.d.capitai gains)^Imputabilitafiscaleallacond izionechesianorealizzateinoccasionedellacessionedititoliazionaria societaoentistabilitiintaleStato^SentenzadelRechbankvanVerste AanlegteAntwerpen(TribunalediprimogradodiAnversa-Belgio) del13luglio2003,notificatail17luglio2003(avv.delloStatoG. Fiengo). IL fattO Secondol'Amministrazioneilricorrente,nelvendereaunasocietafran ceseazionidisocietabelgheappartenentialgruppoAntverpia,avendola suafamigliaunanotevolepartecipazionenellesocietadelgruppo,avrebbe realizzatoplusvalenzeimponibili. IL quesitO Segliartt.43,46,48,56e58CEostinoadunanormativanazionale belga,qualeprevistanegliartt.67,n.8e67-terdelWIB64,aisensidelquale leplusvalenzechesianostaterealizzateinoccasionedellacessioneatitolo oneroso,aldifuoridell'eserciziodiun'attivitaprofessionale,diazioniodi quoterappresentativedisocieta,associazioni,entioistituzionibelghe,sono imponibili,qualoralacessioneavvengaafavorediunasocieta,associazione, enteoistituzionestranieri,mentrenellastessasituazionetaliplusvalenze nonsonoimponibili,qualoralacessioneavvengaafavorediunasocieta, associazione,enteoistituzionebelga. NotA Trattasidiunacontroversiacheconcerneunanormativafiscaleavente unafinalitaprotezionistica,cioeevitarecheleazionidisocietabelghevengano venduteadoperatorinonbelgi.Poneilproblemadellainterpretazionedel- l'art.56CE,chevietatuttelerestrizioniaimovimentidicapitalitraStatimem- bri,nonchetraStatimembriePaesiterzi.Nelcasosipongonolemedesimepro- blematichedellacausapregiudizialeC-242/03. Ilcontenzioso nazionale Ilcontenzioso nazionale Il rapporto tra Stato e Regioni nella disciplina delle fondazioni bancarie (Corte Costituzionale, sentenza 29 settembre 2003, n. 300) Conlasentenzan.300/2003laCortecostituzionalehafornitounsigni- ficativocontributoalladefinizionedellacornicecostituzionaleentrolaquale illegislatorestataleequelloregionalepossonolegiferareinmateriadifonda- zionidioriginebancaria,eneidiversisettoridiattivitaneiqualiquesteisti- tuzionioperano,secondoleprevisionideilorostatuti. Laquestionedicostituzionalitasottopostaall'esamedelgiudicedelle leggiavevaadoggettol'art.11dellaleggen.448/2001(leggefinanziaria 2002),concuiestatamodificata,sottovariaspetti,ladisciplinadellefonda- zionidioriginebancariadettatadaldecretolegislativon.153/1992. DueiparametridicostituzionalitainvocatidalleRegioniricorrenti: l'art.117,terzocommaCost.che,secondolaprospettazionedellericor- rentisarebbestatoviolatodallaleggestataleimpugnata,peresserstate immessenell'ordinamentonormedidettaglioinmateriadicassedirispar- mio,casserurali,aziendedicreditoacarattereregionale,oggettodella potestalegislativaconcorrentedelleRegioni,nonchel'art.117,sesto comma,Cost.,cheriservaalleRegionilapotestaregolamentarenellemate- rieincuiloStatonondisponedicompetenzalegislativaesclusiva,violato daicommi1e14deldenunciatoart.11cheattribuisconoall'Autoritadivigi- lanzaunapotestaregolamentareinmateriadifondazionidioriginebanca- ria.L'illegittimitacostituzionaledellaleggeimpugnata,allastreguadel- l'art.117,terzocomma,dellaCostituzioneestataprospettataancheinconsi- derazionedelfattochetalifondazionisonochiamateadoperareinsettori materialiaffidatiallacuradellalegislazioneregionale,concorrente,oaddirit- tura,esclusiva,secondolaRegioneToscana. LeargomentazionisvoltedalleRegioniricorrentiapparivanoconfor- tatedallesentenzenn.341e342/2001dellaCortecostituzionale.Inqueste decisionisieraritenutochenellemoredelprocessodiristrutturazione bancaria,contemplatodall'art.25deldecretolegislativon.153/1999,al- l'esitodelqualeglienticonferentiaziendebancarieasocietaperazioni RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO avrebberodovutodismetterelapartecipazionerilevantenellesocietaconfe- ritarienonchequalsiasialtrapartecipazionenonpiuconsentitaglienti conferenticonservavanolaqualificazionedientecreditizioproprioin ragionedelperdurantevincologeneticoefunzionaletratalientiesocieta conferitarie. Datalepremessasitraevalaconclusionecheledisposizionistatutarie, dicontenutoanalogoaquellodell'art.117,terzocommaCost.,cheattribui- sconoalleRegioniadautonomiaspecialecompetenzeinmateriadienticre- ditizidiinteresseregionale,tralequalifigurailpoteredivigilanzasutali enti,dovesseroritenersiapplicabiliallefondazionidioriginebancaria. Lasentenzaannotatapervieneadescluderelapossibilitadicontinuare adincludereglienticonferentinelsistemadelcreditoedelrisparmio,pro- prioinconsiderazionedelfattocheilquadriennio,decorrentedall'entratain vigoredeld.lgs.n.153/1999,previstodall'art.25,assegnatodallegislatore aglienticonferentiperlalororistrutturazione,sieormaiconcluso. Aifinidellaloroqualificazionegiuridicaassumevaloredirimenteil dispostodell'art.2,primocomma,deld.lgs.n.153/1999,checonfiguragli entiinquestionequalipersonegiuridichedidirittoprivato,assoggettate,in quantotali,alladisciplinadelcodicecivile. Neconseguechelaregolamentazionegiuridicadellefondazionidiori- ginebancaria,inerendoall'ordinamentocivile,rientranellasferadellapote- stalegislativaesclusivaassegnataalloStato,exart.117,secondocomma,let- teral)Cost. MeritapienaeconvintaadesionelaconsiderazionedellaCortecostitu- zionalesecondolaqualeegiuridicamenteirrilevantealfinedistabilirequale sialanaturagiuridicadaattribuireoggiallefondazionidioriginebancaria se,infatto,sisiacompletatoilprocessodiristrutturazionedeglienticonfe- rentidisciplinatodall'art.25deld.lgs.n.153/1999,lapienaoperativitadell'ef- fettoinnovativoavutodimiradallegislatore,incidente,tral'altro,sulriparto dicompetenzelegislativetraStatoeRegionidisegnatodalvigentetestodel- l'art.117dellaCost.,nonpotendoesserecondizionataall'effettivorispetto delleprescrizionilegislativedapartedeglienticonferenti. CorrettamentelaCorteharicondottoleattivitadellefondazionidiori- ginebancariadirettealperseguimentodegliscopidiutilitasocialestatutaria- menteprevistialprincipiodisussidiarietaexart.118,quartocommaCost., respingendoqualsiasisuggestioneadinquadraretalientiinunanozionelata diPubblicaAmministrazioneinsensosoggettivoodoggettivo. Atalpropositogiovarichiamarel'insegnamentodiquelladottrinacheha giustamentemessoinrilievocomel'autonomiaprivata,tradizionalmentecon- cepitaesclusivamenteincorrelazioneconl'ambitodell'iniziativaeconomicae conlasferadeirapportipatrimoniali,pereffettodell'irruzionenell'ordina- mentogiuridicodelprincipiodisussidiarieta,siavenutaadassumerepriorita ancheneisettori,primariservatiall'apparatoamministrativo,delleattivita ...voltearealizzareibisognideisingoliinquantopersonaenoninquanto centroautonomodiinteressi(cfr.VarronE C., Lefondazionibancariealla lucedelprincipiodisussidiarietaorizzontale,inRiformacostituzionaleenuova disciplinadellefondazionidioriginibancarie,101,MaggioliEditore,2003). ILCONTENZIOSONAZIONALE Questaprospettivaconsentedisalvaguardarel'autonomiaditalisog- getti,qualiespressionidelpluralismodellasocietacivile,costituzionalmente garantitoinquantoluogoincuisisvolgelapersonalitaumana(art.2 Cost.),purnelriconoscimentodellacompetenzalegislativa,sedelcasoregio- nale,neidiversisettoridell'attivitaneiqualiquesteistituzionioperano,in conformitaaipropristatuti. Avv. Massimo Giannuzzi Memoria dell'Avvocatura dello Stato (ct.8167/03,Avv.delloStatoF.Favara). Lapresentememoriaintegraconalcuneargomentazionil'attodiintervento31marzo 2003perilPresidentedelConsiglio;cioconintentodisollecitacollaborazioneallatratta- zionedicomplessacontroversia. Altramemoriapotraesserepresentatainprossimitadell'udienza. Preliminarmentesisottolineaildubbiodiinammissibilitadellequestionigiasollevatea pag.3dell'attodiinterventoanzidetto:nellaordinanzadirimessionenonsirinvieneuna effettivamotivazionesulpuntodellalegittimazionedellefondazioniedellaA.C.R.I.aricor- rere;nell'ordinanzasileggesoltanto``nessundubbiocircalasussistenzadellalegittimazione attiva;basta(!)all'uopoosservarechel'elencodeiricorrentisiapreconlaA.C.R.I.....``. Senonche,osservatochelalegittimazioneattivadellaA.C.R.I.eestremamentedubbiae comunque^ovefosseravvisabile^sarebbeunriflessodiquellaeventualmentericonosciuta allefondazioni,perqueste(fondazioni)moltieconsistentidubbiilremittenteavrebbe dovutoporsi,affrontareesuperarealmeno perciocheconcernegli``scopi''adesseassegnati ela``governance''diesse;tematichequestechelogicamenteprecedonoesononettamente separatedaquellecheriguardanol'attivitadellefondazioniel'espletamentodeicompitiaffi- datiallepersonefisiche``pro-tempore''amministratori.Comegiaosservato,spettasoloal fondatore,nellaspecieallegislatore,individuaregli``scopi''edefinirela``governance''.E nonpareche^daunlato^l'assenzadiunfondatoreprivato,erogatoredicespitieportatore dipropriinteressiediunaproprialegittimazione,e^d'altrolato^lepiuelasticheregole sullalegittimazioneattivaneigiudizidinanziaiT.A.R.,congiuntamenteproducanoladevo- luzioneagliamministratori``pro-tempore''diinteressi(ediunalegittimazione)cheinfonda- zioninormalinonsarebberogiuridicamenteattribuiteneallefondazionineagliamministra- toridiesse. La``premessa''dell'attodiinterventoinquestogiudiziopresentatoperlefondazioni ricercailfondamento(anche)dellalegittimazionearicorrereinun``pluralismosocialeeisti- tuzionale''raffiguratocomeantagonistadellegislatorestataleecomedato``dinatura''pree- sistenteallalegge.Unaraffigurazionepalesementeartificiosaederronea:lefondazioniin questionesono``figlie''delleleggichelehannogenerateecheledisciplinano.Edearbitrario assimilarlealle``formazionisociali''(adesempio,allecomunitafamiliarioreligiose,aipar- titipolitici,alleassociazionisindacali);conseguentementearbitrarioeporretaleassimila- zioneapresuppostoperl'ammissibilitadiunacontrapposizioneingiudiziosostanzialmente controillegislatore.Lefondazionibancariesono soltanto ``universitates''patrimoniali,perdi piunonaccumulatedaunfondatoreepercio,inpassatoedancoraoggi,nellasostanza``ade- spoti''. Altroequivocochegiovaeliminaresubitoequellochefacapoallaespressione``societa civile'';espressionegiornalistica,eperoutilizzatanellaordinanzadiremissione,conlaquale sivorrebbeindicarequalcosadicontrappostoallecomunitapoliticamenteorganizzate. LanostraCostituzione(comequalsiasialtracartacostituzionale)nonconsentediraffi- gurareduetipologiedi``societates'',quellechesonoorganizzateesiesprimonosullabase dellaCostituzioneapartiredall'art.1,commasecondodellastessa,equelladellepersone (inpratica,qualificatedalleattivitacheesercitanoodaltrimentinotabili)lequali,pervarie motivazioniindividuali,preferisconononaderireesplicitamenteaformazionipoliticheo sociali,efarsieventualmentecandidaredaassociazioniminime,nondiradoneppurdemo- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO craticheallorointerno.Comunque,ilriferimentoalla``societacivile''puovaleresoltantoai finidella``provvista''dellesingolepersonecuiaffidarecompitidiamministrazioneodirevi- sionecontabile,noncertoanchecomefondamentopercos|direcostituzionaledell'autonomia dellefondazioni. Inconclusione,icuratori``pro-tempore''difondazionibancariechetantaresistenza hannooppostoecontinuanoadopporreaqualsiasipiurazionaleassettodelsettoreeda qualsiasimodificalegislativaoregolamentarenoncoerenteconillorointentodiconservare ilcontrollodifattosulle``universitates''patrimonialieretteinfondazioni,rappresentano soprattuttosestessi,postochelefondazioniamministrateperdefinizionesonoinanimati ``oggettisoggettivizzati''. DevequindidubitarsidellalegittimazionedeisoggettichehannoricorsoalTARLazio (unsoloamministratorehaavvertitolanecessitamoraleegiuridicadiricorrereinproprio). DellaA.C.R.I.sitorneraatrattareinaltramemoria. Quantosinquiosservatoconriguardoallapreliminaredirilevanzadellequestionipuo inqualchemisuravalereancheperesaminarelapertinenzadiduedeiparametricostituzio- nalievocatidalremittente,eprecisamentedell'art.118,quartocommaedell'art.18Cost. Salvoerrore,perlaprimavoltaesollecitatal'autorevoleinterpretazionedicodesta Cortesull'art.118,quartocommaCost.Senonche,adavvisodiquestadifesa,dettoparame- tro^secorrettamenteanalizzato,enonassuntoasloganenfaticoedapprossimativo^non puoessereutilizzatoperlapronunciasulledisposizionilegislativeinesame. Anzitutto,esso(quartocomma)nonponeunlimitepreclusivoailegislatoristatalieregio- nali,nonvietacioeatalilegislatoridiprevedereinterventiamministrativi(oingenerepub- blici)ogniqualvoltasia,conacclaramentoinfatto,constatatalapresenzadiuna``autonoma iniziativadeicittadini,singolieassociati'';ilprecettocostituzionalesoloindicaailegislatori ordinariunorientamento(``favoriscono''),liautorizzaedincitaafavorire,conlinguaggioa ridottacogenzasimileaquellorinvenibilenell'art.31,commasecondoenell'art.47,comma secondoCost. Inoltre,ilquartocomma``dequo''considera``l'autonomainiziativadicittadini'',ad esempioaderentiadassociazionidivolontariato,``perlosvolgimentodiattivitadiinteresse generale'',ponealcentrodellaprevisionecostituzionalelaprestazionediqueste``attivitadi interessegenerale'',attivitaomogeneepertipologiaaquellechepotrebberoesserefornite daapparatipubblici,eperoidoneeacostituireunsurrogatodiquesteequindiunaalterna- tivaadesse.La``autonomainiziativa''exart.118,quartocommasidistinguedunquenetta- menteepersinosicontrapponealla``libera''(inlineadimassima)``iniziativaeconomicapri- vata''dicuiall'art.41Cost.,conimpiegodirisorsefinanziarieproprieeconorganizzazione eremunerazionedialtrifattoridellaproduzione,perlosvolgimentodiattivitaeconomiche lucrativediinteresseimmediatonon``generale''(ovviamentesenzadenegareilcontributo diquesteultimeattivitaalbenesseredellacollettivita). Ilprincipiodisussidiarieta,nellasuaversionecosiddettaorizzontale,emenzionatoalla finedelquartocommaperinquadrareconcettualmenteechiarireilprecettocostituzionale, enoncertoperesprimereunaregoladiportataindefinita,assorbente,edidoneaavanificare leprecedentiparoledelcommastesso.ImpropriamenteilpareredelConsigliodiStato, Sez.attinormativi,1.luglio2002esibitodalladifesadelMontedeiPaschidiSiena^un pareremoltoaccuratodalpuntodivistatecnico,eperomoltosensibilizzato,neiparagrafi introduttivi,dalleopinionidegliamministratoriincaricadellefondazioni^haenfatizzato l'art.118,commaquartoCost.,adessoattribuendounaeccessivaenonneutralecaricaideo- logicadistampoanti-pubblico(farebbe``assumereunaposizioneprioritariaalprivato rispettoalpubblicoancheinsettorisinorariservatiallacompetenzaesclusivadegliapparati amministrativi''),edhaprecostituitoidubbiripropostidalremittente.Inparticolare,la anzidettacaricaideologicaetrasfusanellaordinanzadirimessioneladdoveessarecita ``invertireilrapportosancito,dallarecenteriformadell'art.118,commaquarto''. Inconclusione,ilparametroinesamenonhaintrodottounulterioreordinediautonomie, essopurecostituzionalmentegarantitoinaggiuntaalleautonomiegovernatedallasovranita popolareedalleautonomiedeiprivati(perovvieesigenzediconcisionesonostatelasciate dapartealtreautonomiepercos|direnondirettamenteriferibilialmondodel- l'economia,qualeadesempiol'autonomiadellaattivitaculturale,scientificaeartistica);il ILCONTENZIOSONAZIONALE parametroinesamenonhacostituzionalizzatounospontaneismopotenzialmenteconflig- genteconil``pubblicipoteri''democraticamenteformati,eche^quandosorrettodacospi- cuerisorsefinanziarie^potrebbepersinodegenerareineversivo. Appareaquestopuntopalesechegliamministratoridifondazionibancarienonsono riconducibiliallafiguradei``cittadinisingolioassociati'';che``a fortiori''atalefiguranon sonoriconducibilineppurelepersonegiuridichefondazioni,lequali,oltretutto,nonsono ``cittadini'';echecomunquelalegislazioneincontestabilmente``favorisce'',emolto,sul pianotributariol'iniziativa(anchequellanon-benefica,tutt'altrochemarginale)dellefonda- zionibancarie.Delresto,ledisposizioni``subjudice''sonostatecriticatedalremittentenon perchenon``favoriscono''leiniziativemaperche``stravolgerebbero''(sic,condrammatizza- zioneeccessiva)lanozionediautonomiaprivata. Neppurel'art.18,commaprimoCost.epertinenterispettoallequestioniinesame.Il ``diritto''^nonsoltantolaliberta^dei``cittadini''(edeglistranieri)di``associarsi''epalese- menteestraneoallamateriacontroversa:nonsidiscutedicittadinicheintendanoassociarsi ogestireunaassociazionedalorocostituita.Lagaranziacostituzionaleoffertadall'art.18 nonpareestendersifinoaraffigurareundirittoacostituirefondazioniodaltrepersonegiu- ridiche;tuttavia,suquestoargomentononoccorresoffermarsi,postocheleodiernefonda- zionibancariesonostatecostituitedallaleggeenon``cittadini-fondatori''. Aquestopuntooccorreiniziareaconsiderarelefondazionidenominate``diorigine associativa'',conriguardoallaremotavicendacostitutivadell'entepubblicocassadirispar- mio(vicendapersolitorisalenteacircaduesecolifa).Comenoto,primadegli``scorpori'' inizioanniNovantaunapartedellecasseeragovernatadaassembleadiassociati;peraltro, laqualitadiassociatoerapersonaleedintrasmissibile,eranon``res''commerciabilema ``munus publicum''.Sicche,ladistinzionetracassedirisparmiodioriginestoricaassociativa edaltrecassedirisparmioriguardavasoltantounaspettodell'organizzazionedelsingolo entepubblico,enondeterminavadiversitaontologica. Attualmentelastrutturaorganizzativadellefondazioniassociative,disciplinatanegli statuti,sicaratterizzasoloperlapresenzadell'assembleadeisoci,senzaaltredifferenze sostanzialirispettoallec.d.fondazioniistituzionali.Infattidallastessadottrinaeritenuta improprialaripartizionetrafondazioniistituzionalieassociativeinquantoinentrambii casiprevalel'elementoistituzionale:lapresenzadiunfondodidotazioneacomposizione nonassociativa;elastessaassembleaquandoesisteecompostadasocicooptatichenon rappresentanoilcapitale. Lapresenza``ab antiquo''diunaassembleadiassociatiestatatenutainogniconsidera- zionedallenormelegislativeeregolamentaridegliannitrail1990edil2002.Daultimo, l'art.4,comma1letterad) deld.lgs.17maggio1999,n.153,letteranonmodificatanel 2001-adoperadell'art.11,comma5^(salval'eliminazionediunincisoconcernentelacoop- tazione)econfermatadall'art.3,comma6delregolamento2agosto2002,n.217,reca normanonsottopostaasindacatodilegittimitacostituzionaleepercioestraneaallamateria controversa,inquestogiudizio,comeespressamentericonosciutonellaordinanzadirimes- sione. Sull'argomentoquisommariamenteaccennatositornerainaltramemoria. Premessocheneppureperlefondazioni``diorigineassociativa''apparecongruoinvo- carel'art.18Cost.,``afortiori''ilparametrononeutilizzabileperaltrefondazioni,generate pertrasformazionediCassedirisparmiodiorigineistituzionale. Noncondivisibileeilbranodelcitatoparere1.luglio2002nelqualeeespresso,none chiaroconqualeinvestitura,(postochelaSezioneconsultivanonegiudicedelleleggi), l'auspicioper``unaletturaevolutivadell'art.18Cost.''attraversolasaldaturadidettopara- metroconl'art.118,commaquartoCost.``perl'affermazionedeivaloricollettivi''deiquali formazionisocialiorganizzatesifarebberoportatrici.Questobranorecainseunasortadi ``manifesto''delfai-da-tespontaneistico,privodigaranziedidemocraticita,echepuoessere resoconcretamenteefficacedalladisponibilitadicospicuerisorse. Lanonriconducibilitadellefondazionibancarieinununicoindistintoaggregatocon linguaggiogiornalisticodenominato``terzosettore''eesplicitamenteesclusadall'art.10 comma10deld.lgs.4dicembre1997,n.460,commacherecita``nonsiconsideranoinogni casoONLUS...glienticonferenti(sinoti,siparladienti,enondifondazioni)dicuialla legge30luglio1990,n.218''.L'origineel'evoluzionestoricadeglientipubbliciconferenti RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO oratramutatiinfondazioni,laingenteconsistenzadeiloropatrimoni,ildiversoepeculiare regimedellavigilanza,esoprattuttolaradicalmentediversadisciplinadella``destinazione delreddito''(cfr.art.8,letteraC,DedEdeld.lgs.17maggio1999,n.153)nefannosoggetti deltuttodistintiedifferentidalleONLUS,ancorcheancheperquesteultimeillegislatore usil'espressione``settori''diattivita,eneprevedaunaelencazione.Eappenailcasodi aggiungerecheilmondodelleONLUSstaconoscendoproblematichetutt'altrocherisolte. AccostamentitrafondazionebancarieedONLUScreerebberoincertezzedellequaliproprio nonsiavvertel'utilita. Ilremittentehamenzionatoanchealtriparametricostituzionali.Apag.7dell'attodi interventosiegiarilevatal'estraneitadell'art.41,Cost.allamateriaquicontroversa. Lefondazionibancariesonoesplicitamentequalificate``entinoncommerciali'',perdi piu^unavoltaaregime^``entiilcuifineeequiparatoperleggeaifinidibeneficenza'' (art.9,comma4eart.12,commi1e2deld.lgs.17maggio1999,n.153),e``personegiuridi- cheprivatesenzafinedilucro'',sottopostearegimegiuridico``speciale'',perilchelenorme civilistichesonoesplicitamentedichiarateapplicabili``soloinviaresiduale''esussidiaria``ed inquantocompatibili''(art.2,comma1eart.29delpredettod.lgs.,eperiodoaggiuntodalla legge15giugno2002,n.112all'art.5,comma1deld.l.15aprile2002,n.63).Lefondazioni bancariedunquenonsonoimprese,nondesideranofarsiqualificarecometali(ancheper beneficiarediagevolazionifiscali),equindinonsvolgono,nonpossonosvolgereeneppur ambisconosvolgere``iniziativaeconomicaprivata''. Ilremittenteasseriscechel'art.41Cost.``tutelal'autonomiaprivata''.L'asserzionee inesatta:l'art.41Cost.nonhariguardoaqualsivogliacontratto(art.1322cod.civ.)odattoo comunquemanifestazione(persinononcommerciale)dell'autonomiaprivata.Comeunivoca- menteemergeanchedaisuoiCommisecondoeterzoedellasuacollocazionesultitoloIII dellaparteprimadellaCostituzione,essogarantiscenonqualsivogliaattivitadeiprivati,ma specificatamentela``iniziativaeconomica''ossial'organizzazionedeifattoridellaproduzione eleattivitarivoltearisultatidilucro,inbrevel'imprenditorialita. Conriguardosoltantoaiprimiquattrocommiedalcomma14dell'art.11inesame,il remittentemenzional'art.117Cost;icommiterzoequartoesestodiessosonoevocatipure intrericorsi``diretti''propostidaRegionidelCentroItaliaavverso(anche)l'art.11in esame.Ilremittenteosservache``alcunideisettoriindicatinell'art.11,comma1rientrano nell'ambitodellemateriechelanormacostituzionaleassegnaallapotestalegislativaconcor- rente.....o,addirittura,aquellaesclusivadelleregioni....''.Significativamente,nell'attodi interventoperl'A.C.R.I.eleottantafondazionil'art.117Cost.edimenticato:devedesumersi che,perovvieragioni,lefondazioninondesideranochecompetenzalegislativasiaricono- sciutaailegislatoriregionali,eche^suquestopunto^lalineadellefondazionisidiscosta dallaopinionedelremittente. Ineffetti,l'art.117Cost.estatoerroneamentemenzionato.Ledisposizionidell'art.11 inesameconcernonoilregimedellefondazioniintesecome``soggetti'',enonladisciplina dei``settori''neiqualiessepossonooperare. Ovviamente,nelporreinessereilorointerventi,lefondazionidovrannoinfuturotener contodileggiprodottedalleRegioninellemateriedilorocompetenza(o,sesipreferisce, nonriservatealloStato);daquestacircostanzaperononpuodesumersicheilegislatori regionalisianocompetentiadimporreatalisoggetticomportamentioscelteperquanto attienesiaalladislocazionedeiloroinvestimentisiaalladestinazionedelleloroerogazioni ``altruiste''siaalrapportotraaccantonamentiederogazioni. Nellapassatalegislatura,ilParlamentonazionale,condisegnoistituzionalecoerente- mentemirantearealizzareequilibri``bilanciati'',daunlatohaconferitoalleRegionipiu ampiecompetenzelegislative,ed'altrolatohaaccresciutoilnoveroelaconsistenzadelle autonomiedidirittopubblico(sipensialleistituzioniscolasticheedancheaglientilocali) edhaattuatoilpassaggiodisoggettigiapubblici(qualiglienticonferenti)nell'areadiscipli- natadaldirittoprivato,seppurconprevisionediunregime``speciale''.Lemarginalicorre- zioniapportatenellalegislaturaincorsoallanormativasullefondazioninonhannoribaltato ``inpartequa''queldisegnoistituzionale,tracciatoprimadellariformadelTitoloquinto dellaCostituzioneedinvistadiessa.Questemarginalicorrezionirimangononellasciadella riformadel1998^1999,chehacollocatolefondazionibancarienell'ambitodell'``ordina- mentocivile''(art.117,commasecondoletteraLCost.)siapureconpeculiariconnotati ILCONTENZIOSONAZIONALE119 ``speciali''.Conformulaforseunpobrutale,potrebbedirsicheglienticonferentisonostati trasformatiinfondazioneavendopresenteancheildibattitoall'epocaincorsosulriparto dellecompetenzelegislative.Sembrasuperfluoaggiungerecheunalegislazioneesclusiva delloStatopotrebbeessereravvisataancheconriguardoall'art.117,commasecondolet- teraE,consideratochele``universitates''patrimonialidellefondazionisono``risparmio'' (nonprivato)accumulato. Nonparecheilremittenteabbiaevocatol'art.117Cost.ancheperporrelaquestionep uripotizzabile^dilegittimitacostituzionaledell'inciso``diversidalloStato''contenuto nellanovellataletteraC dell'art.4,comma1deld.lgs.n.153del1999. Pocheparolesonosufficientiadescluderechelamateriadilegislazioneconcorrente ``cassedirisparmio,casserurali,aziendedicreditoacarattereregionale''(art.117,comma terzoCost.)possaassumererilevanzaperquantoquiinteressa.Lefondazionibancariesono entitaormainettamenteseparateedistintedalles.p.a.cassedirisparmioconferitarie,eche ulteriormentedaquestesidistaccherannonelprossimofuturo.Inoltre,laspecificazione``a carattereregionale''nellaprevisionedellaanzidettamateriaunivocamenteindicacheperle aziendedicreditoacaratterenazionaleodinterregionaleerimastaunacompetenzalegisla- tivaesclusivadelloStato.Comenotorio,dopoleaggregazioniefusioniavvenutenelsistema bancariodurantegliultimidieciannilamaggiorpartedelleaziendedicreditohaassunto carattereedimensionioperativesuperioriall'ambitoterritorialediunaRegione;ediriflesso moltedellefondazionibancariesonodivenutesocie,soventeimportanti,delleneo^forma- tesiaziendedicreditoacaratterenazionale(talvoltapiufondazionisonodivenutesociedella stessabanca).Ciohaprodottoinalcunicasiunaumentodella``influenza''(art.2359cod. civ.)dellefondazioni^sociesulsistemabancarionazionale;unrisultatonondesideratodal legislatoredel1998^1999,echeanchel'art.11,comma7e10inesamemiraacontrastare. Inrelazioneallaquestionedilegittimitacostituzionaledeicommi4(ultimoperiodo)e7 dell'art.11inesameemenzionatoanchel'art.22Cost.,palesementenonpertinentealla materiaquicontroversa. Questoparametroeevocato,congiuntamentealsolointroduttivoart.2,Cost.,al punto7dellaordinanzadirimessioneadducendosicheilpredettocomma7comporterebbe una``eccessivacomprensionedellacapacitadellepersone'',edalsuccessivopunto8ovepure siaccennaa``limitazionidellacapacitadellepersone''.Ilremittentenonconsideracheil testocostituzionaleeincentratosulleparole``per motivi politici'',equindiomettedeltutto diaddurreargomentie/oelementidifattoasostegnodell'essereledisposizionicriticatestate posteperglianzidettimotivieconl'intentopersecutorio.Comeevidente,deiduecommi dianzimenzionati,l'uno^ilcomma4ultimoperiodo^attieneallaindividuazionedei``sog- getti(nonsitrattadipersonefisiche)cuieattribuitoilpoteredidesignare'',el'altroil comma7^prevedealcuneincompatibilitaper``isoggetti(personefisiche)chesvolgonofun- zionidiindirizzo,amministrazione,direzioneocontrollo''.Nessunodeiduecommiconcerne lacapacitadellepersone;entrambimiranoaprevenireipiuvistosiconflittidiinteresse,e comunquecertamentenonsonostatiprodotti``permotivipolitici''.Nepuoseriamente sostenersicheallegislatoreordinariosiadall'art.22Cost.inibitodimodellarepoteried incompatibilitasecondodiscrezionalisuevalutazioni. Inconclusione,unicoparametrocostituzionaleforseinvocabile,perquantoconcreta- menteutilizzabile,inquestogiudiziocostituzionalerimaneilgeneraleprincipiodiegua- glianza,cheperaltro``nelmerito''non appareviolatodaalcunedelledisposizioniinesame. L'interoimpiantodell'ordinanzasirivelaartificiosoeprivodiqualsivogliafondamento;il remittentehasolo``girato''acodestaCortedubbiinconsistenti,eperoistillati(conqualche esorbitaredall'attivitaconsultiva)nelcitatoparere1.luglio2002. Occorresottolinearechenessuna questionedilegittimitacostituzionaleestataprospet- tataperilcitatoperiodoaggiuntodallaleggediconversioneall'art.5.comma1deld.l. 15aprile2002,n.63.Ilremittentehainpropositoscrittochetaleperiodo``nonhaalcun effettonovativodelladisciplinainvigore''(affermazioneparzialmentecondivisibile),epero haomessodievidenziareleparolepiusignificativediquelladisposizione,ecioe``lenorme delcodicecivilesiapplicanoallefondazionibancariesoloinviaresidualeedinquantocom- patibile.Questoperiodoedil``criterio''fondamentaletesteriportatosonodunquefuori discussioneedelrestoeranogianell'art.29deld.lgs.n.153del1999;ciononeaffattoirri- levanteinquestasede,oveseppurinfondatamente siipotizzalademolizionedialcuneindivi- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO duatedisposizionilegislative.Adesempio,unapronunciademolitoriadell'art.11,comma10 sarebbepreliminarmenteimpeditadal``criterio''enunciatodalcitatoart.5.Quantodisposto datalearticolononpuoessereinquestasede``disapplicato''(fermorestandoilpoteredi codestaCortedisollevareulteriorequestionedinanziasestessa)..... Inrealta,ilperiodoquiconsideratohaintegratoemodificatoquell'art.2,comma1del d.lgs.17maggio1999,n.153cheilremittente(sottovalutandoilsuccessivocitatoart.29) hadifatto(ederroneamente)elevatoaparametrocostituzionale,facendolevasuessoper evocarel'art.3Cost. Ineffetti,sel'art.2,comma1citatoelettocongiuntamenteall'art.5,comma1pure citato,vienemenolapossibilitadiinvocarel'art.3Cost.``sub specie dell'irrazionalitalegisla- tiva''(cos|recitalaordinanzadiremissione),vienemenolapossibilitadiattribuireall'art.2, comma1``rangodinormadiprincipio'',el'opinionerelativaallo``stravolgimento''espressa delremittenterimanesolounaopinione(perverononsoloerronea,mapreclusaaquelgiu- diceperche,nellasostanza,valutazionepolitica). Adintegrazionediquantoscrittonell'ultimoperiodo(apag.10)dell'attodiintervento perilPresidentedelConsiglio,sisegnalanoatitoloesemplificativo,gliartt.109e122del d.lgs.24febbraio1998,n.58.L'art.122recita``pattiinqualunqueformastipulati'',e l'art.109recita``aderentiadunpatto,anchenullo,previstodall'art.122''. L'art.11inesame,aicommi1,2e3,haintegratol'art.1(inserendolaletteraCbis,e modificandolaletteraD) edhasostituitol'art.2,comma2deld.lgs17maggio1999, n.153.InordinealsecondoperiododellacitataletteraCbis (``isettoriindicatipossono esseremodificati..'')sirileva,inviapreliminare,chelaquestioneataleperiodorelativae palesementenonrilevanteaifinideldecidere``a quo''.Ilregolamento2agosto2002oggetto diquelgiudizio,all'art.1,recita:``Ledefinizioniutilizzatenelpresenteregolamentocorri- spondonoaquelledell'art.1``delcitatod.lgs.;dunqueisettoriammessielencatinellalet- teraC bis non sono stati modificati dal regolamento.Perilmomentononoccorresoffermarsi sull'art.37bis,comma2,periodosecondo,dellaleggeMerloni11febbraio1994,n.109, comemodificatadaultimodallalegge1.agosto2002,n.166,laqualeha``ope legis''inte- gratol'anzidettaletteraCbis. QuantotesteosservatorendeevidentecheilTARLazioavrebbedovutosemplicemente dichiarareinammissibile``in parte qua''ilterzomotivodelricorsopropostogli,quantomeno perassenzadiinteresseattualearicorrere.Lalegittimitacostituzionaledell'ultimoperiodo dellaletteraCbis potraesseresottopostaascrutiniodicodestaCortesoloseequandodi quelperiodosarafattaapplicazione. Soloperdoveredicompletezzasiosservachelaquestionerelativaadettoultimo periodoe,oltrecheinammissibileperlemoltepliciragioniesposte,ancheinfondata.Pre- messocheunaveraepropria``riservadilegge''noneprevista,perlamateriadichetrattasi, dallaCostituzione,ilremittenteharitenutoche,trattandosidi``unaformadidelegifica- zione'',avrebbedovutoprevedersiunregolamentogovernativoex art.17,commi1e2della legge23agosto1988,n.400,anzicheunregolamentoministerialeex art.17,comma3stessa legge,edinoltrecheinsufficientesarebbel'indicazionedelle``normegenerali''daosservarsi insedediproduzionedelregolamento``de quo''.Quest'ultimacriticaappareinconsistente, postocheicriterigeneralisonoagevolmentedesumibilidagliartt.1e2(comeintegratie modificati)deld.lgs.n.153del1999.L'altracriticahainvecequalcheconsistenza(nonpero perchesiabbiauncasodidelegificazione);essatuttavianonconsiderachel'art.17della leggen.400del1988non edotatodiforzasuperiorealladisposizionelegislativaquiin esamecomunquenonpuoessereevocatocomeparametrocostituzionale.Nel'art.70Cost. puoessereinvocatoperindirettamentecostruireunasortadi``riservarelativadilegge'' nonprevista,comesiedetto);inCostituzione,operpervenireallaeliminazionedell'inciso ``comma3''dalperiododichetrattasi. LaletteraCbis,comeintegratadallalegge1.agosto2002,n.166,recaunaelencazione diventi``settoriammessi''raggruppatiincategorie(intalsensol'interpretazionedatanedal menzionatoparere1.luglio2002,implicitamentecondivisadall'art.2delregolamento).Il remittetemuovecriticasoprattuttoperl'inclusionediquattrosettori^``prevenzionedella criminalitaesicurezzapubblica'',``sicurezzaalimentareeagricolturadiqualita'',``edilizia popolarelocale'',e``realizzazionedilavoripubbliciodipubblicautilita''(vaspecificatola fondazionepartecipandocomesoggettofinanziatoreassociatooconsorziatonellapromo- ILCONTENZIOSONAZIONALE zionediiniziativainregimedi``projectfinancing'')^asuodire``avulsidallatradizioneope- rativadellefondazionibancarie''(rectius,deglientipubbliciconferenti,cheleneonatefon- dazioninonhannotradizione),edinvecericompresi``nell'ambitodeicompitiappartenenti aipubblicipoteri''.Premessocheovviamentenessunopensachelefondazionipossano (menchemaidebbano)sostituirelapolizia,l'ispettoratofrodi,edaltrisimilariapparati, nonsivedequalemaiparametrocostituzionaleostiache,adesempio,lefondazionisiren- danoperfilantropiaacquirentiocommittentidialloggidalocareacanonecontenutoa famiglienonabbienti,osiimpegninoasostegnodelvolontariatoinprogettiafavoredi minorideviantiodiexdetenutiperprevenirnelacadutaolaricadutanelcrimine;attivita, questeesimilari,neppureestraneeaquantoinpassatopraticatodaglientiCassedirispar- mio.Edilremittentenonsieavvedutodellacontraddizione..al'enfasi..luipostaalprinci- piodisussidiarietalariserva,puredaluipostadeicompitirappresentantiaipubblici poteri''. Comunque,ognidiscussionesullaelencazionedei``settoriammessi''appareininfluente, postocheelasciatoaciascunafondazioneilpoterediscegliereaqualisettoridedicarsi;se reputeradinonfarsicoinvolgereadesempionellaediliziapopolarelocaleodininiziative in``projectfinancing'',ciascunafondazionepotrasemplicementenonincluderetalisettori trai``rilevanti''etraquellineiqualiintervenireinvianonprevalente,esceglierealtrisettori ``rilevanti''odiintervento.Semmai,alledisposizioniinesamepotrebbeesseremossauna critica(nongiuridico-costituzionale)didubbiautilitaedeffettivitarispettoallefinalita perseguitedallegislatore;l'accennoalla``preferenzaaisettoridimaggiorerilevanzasociale'' evagoepocoincisivo.Uncorrettivo,essopureflebile,estatointrodottodall'art.2, comma4periodosecondodelregolamento2agosto2002;periodocheparrebbelimitativo deicompitielencatinell'art.10,comma3deld.lgs.n.153del1999,consideratochelasegna- lazioneeilrichiamodell'attenzioneiviprevistipossonorimanere``letteramorta''. Ancheillimitenumerico^``nonsuperioreatre''(quindiancheunosolo,comenel previgenteart.1,letteraD)^deisettoririlevanti,limitefissatoprimadell'interpretazione datadalConsigliodiStatodallaletteraCbis,inassenzadiunobbligodiindividuareiset- toririlevantiintrecategoriediverse,puorivelarsididubbiaincisivitarispettoalleanzidette finalita.Adesempio,sarebbebendifficileraffigurarecome``entestrumentale''(cos|silegge nell'ordinanzadirimessione)diamministrazionipubblicheterritorialiunafondazionela qualescegliessecome``rilevanti''ilprimoedilquintodeisettoridellacategoria1. Leconsiderazionicheprecedono,elemoltealtrechepotrebberoessereesposte, rendonoevidentechelecritichemossedalremittenteinrealtaattengonoallaopportunita politica,enonsononeppurqualificabilicomeammissibilidubbicircalalegittimitacostituzio- naledeicommi1,2e3dell'art.11inesame;ecomunquechenessunaseria``compressione'' dell'autonomiadellefondazioniderivadallagrigliadeisettoriammessiedeisettoririlevanti. Delresto,lostesso(pocominimalista)remittenteinordineall'obbligodioperareesclusiva- menteneisettoriammessinonriesceadindicareunsettorepercos|diredimenticato,ede costrettoascriverechelaquestionevaimpostata``inastratto'';edinordineall'obbligodi individuare``iloisettoririlevanti''osservasoltantochelafondazionesarebbecostrettaad operarenell'ambitodeisettoriammessie``nelsolcotracciatoinviaeteronoma'',(ossiadal Parlamento),senzaaddurreulteriorespecificiargomenti. Enonparepossaaddiritturaindicarsicomeincostituzionale``l'intenzionedellegislatore del2001''dicoordinare``inunaprospettivaunitarialepotenzialitaespresse''dallefonda- zionibancarie.Unasiffattaintenzione,qualoraravvisabileequaloraeffettivamenterealizza- bilemedianteitimidistrumentinormativipredisposti,sarebbepersinocostituzionalmente doverosaaisensidipiuparametricostituzionale,acominciaredalsoventetrascuratoart.3, commasecondoCost. Ilremittentecritical'art.11,comma4inesame(aliaslanovellataletteraCdell'art.4, comma1deld.lgs.n.153del1999,travasatonell'art.3,comma1enell'art.5,comma2 delregolamento2agosto2002,n.217,perchementreperidesignatidaglientiterritoriali usalaparola``qualificata'',perlepersonalitaaltrimentidesignaterichiede``professionalita, competenzaedesperienza''.Insostanza,ilremittenteipotizzachepersonedifattopoco ``qualificate'',eperciononsufficientementeidonee,sianodesignatesoloper``appartenenza'' apartitiosindacati.Questacriticasupponechelenormeanzidettesianodestinatearima- nereinosservate(ilcheeindimostrato),enonconsideracheilpersonale``latusensu''politico RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO subisceunaduraselezioneesviluppaqualitaesensibilitadigrandeutilitaancheperlefon- dazioni.Comunque,lacriticatesteriferita,oltrecheinammissibileconcretandosiessain opinabiliapprezzamentidiopportunita,noneidoneaneacondurreademolizionedella disposizioneneadunapronunciaadditiva(adesempio,peraggiuntadell'avverbio``profes- sionalmente''primadellaparola``qualificata'').Ladisposizione``de qua''esuscettibiledi moltepliciinterpretazioni,edanchediesserelettaincoerenzaconilprincipiodiegua- glianza:conpronunciaintepretativadiinfondatezza,potrebbeesserechiaritocheirequisiti di``professionalita,competenzaedesperienzadevonoessereegualmentepresentipertuttii designati,cioeancheperquelliespressidalleautonomieterritoriali;ilchedelrestoegia desumibiledall'art.4delregolamentocitato. Inammissibiliedinconsistentiappaionoidubbidelremittenteinordinealsecondo periododellaletteraC inesame,edal``salvoquantoprevistoalperiodoprecedente''che necostituiscelo``incipit''. InseguitoalmenzionatopareredelConsigliodiStato,questosecondoperiodoestato trasfusonell'art.5,comma2delregolamentoanzidetto,dopoesserestatopuntualizzatonel secondoperiododidettocomma2. Ladisposizioneconcernenonicomponentidegliorganidellefondazionima``isoggetti aiqualieattribuitoilpoteredidesignare''talunodidetticomponenti;quindicontrodiessa (disposizione)qualchedoglianzaavrebbepotutoemergereinfuturo,nelcontestodialtra controversia,periniziativanondellefondazioni(oloroamministratori)madiundiverso ``soggetto''cuifossestatodenegatoilpredetto``poteredidesignare''.Ilcheavrebbedovuto, inviapreliminare,indicarealremittentelacarenza``in parte qua''diinteressearicorrerein capoallefondazioniricorrentieconseguentementelapreliminarenon^rilevanzadellaque- stionequiprospettata. Sulmeritodiessasiosservacheilremittenteharavvisatoduediversidubbidilegitti- mitacostituzionale:perdisuguaglianza(art.3Cost.)asuodire``ingiustificata''tra``sog- getti''ammessiadesignare,eper``irrazionalitaintrinsecadellaprecisionelegislativa''stante ^sebensiecompreso^lainsussistenzadiunvincolodimandato.Ilprimoditalidubbie palesementeinconsistente:glientiterritorialisono``ope legis''qualificatiadesignare,mentre esemplicementeimpensabileunapariqualificazioneperaltri``soggetti''lacuiindividua- zioneerimessaallostatutodiciascunafondazione;inoltreglientiterritorialisonosoggetti democraticamentegovernatie``portatoridiinteressi''nonsettorialiechenonpossonodirsi particolarisenonperladimensionedell'elemento``territorio''.Peraltro,proprioilterritorio connotaanchelacomunitadallaqualelacassadirisparmioha,nelcorsodeidecenni,tratto linfa,echeequindiallabasedell'accumulazionepatrimoniale.Quindil'art.3Cost.sarebbe statoviolatosesituazionidifferentiavesseroricevutodisciplinanondifferenziata. Ilsecondodubbio,cheinvececoncernelepersonecomponentigliorganidellefonda- zioni,puoessereagevolmentefugatoinviainterpretativa:eevidentechetuttiicomponenti, qualechesiastatoilsoggettodesignante,sonoegualmenteesentidavincolidimandatoed egualmentedevonoperseguireimparzialmentegli``scopi''dellafondazione,enoncurare ``interessi''alieni. Il``salvoquantoprevistoalperiodoprecedente''riguardasoloisoggettidesignati,non lepersonechiamateafarpartedegliorganidellafondazione.Cioprecisato,ladisposizione sottopostaascrutinio,lungidaltracciareunalineadi``nettadistinzionedinaturadelledue componentiinsenoall'organodiindirizzo'',comeerroneamentescrittodalremittente, risultaopportunapercheconcorreapreveniredeviazionidagli``scopi''(potrebbedirsi eccessidipotere)econflittidiinteresse.Abenvedere,anzi,anchequestosecondodubbio risultainammissibile:ilremittentenell'esprimereunasua(inrealtaerronea)opinionecirca unavaga(enoncorrelataaparametrocostituzionale)``irrazionalitaintrinseca''delladispo- sizioneedunasua(perveroimmotivata)preferenzaperleregolepostedall'art.2391cod. civ.^questenotoriamentetraleregolemaggiormentecriticatedeldirittosocietario,perla loroscarsaincisivitaeperlaconseguenteloroscarsissimaeffettivita-,chiedeacodesta Cortedirendereunapronunciaestraneaalsindacatodilegittimitacostituzionale.Ilremit- tenteerravistosamentequandosupponecheillegislatoreordinariononpossagraduarei rimedicontroiconflittidiinteressisecondosuevalutazionidiscrezionali,divoltainvolta adeguatialsettorecuilanormativaeindirizzata(inargomento,anchequantogiascritto, conriguardoall'art.11,comma7inesame,apag.7dell'attodiintervento). ILCONTENZIOSONAZIONALE Agiustificazionedeldubbiodilegittimitacostituzionaledell'ultimoperiododell'art.11 comma14,ilremittentenonadduceconsiderazioniautonomeedulterioririspettoaquelle esposteriguardo^parrebbe^aicommi4e7dellostessoarticolo,edipotizzaunapronuncia ``qualedirettaconseguenza''diunadeclaratoriadifondatezzadialtrequestioni.Senonche ilcitatoultimoperiodoparrebberecareduedisposizioninon ``consequenziali'':conlaprima eprevistala``ricostituzionedegliorgani''inseguitoallo``adeguamentodeipropristatuti''; conlasecondaeprevistaunalimitazionetemporanea``all'ordinariaamministrazione''(salvo derogheautorizzate)dell'attivitadellefondazioni.Quindi,arigore,laquestionerelativa all'ultimoperiodo``de quo''sarebbeinammissibilediipotizzataincostituzionalita.Nelefon- dazioniappaionolegittimateadolersidel``vulnus che^adettadelremittente^derivaai soggetti(personefisiche)attualmentecomponenti''. Comunque,l'applicazionedelperiodoinesameestatasospesa;sifariservaditornare sull'argomento. f.to Avv. Franco Favara. Corte Costituzionale, sentenza 29 settembre 2003, n. 300 ^Presidente R.Chieppa^Redat- tore G.Zagrebelsky. (omissis) neigiudizidilegittimitacostituzionaledegliarticoli11;17,comma2;19, commi1e14;22,commi3e4;24,commi2,3,4,9e13;25,commi1,5e10;27,comma 13;28,commi1,5,6,8e11;29;30;33;35;41;52,commi10,14,17,20,39e83;54;55;59; 60,comma1,letterad);64;66;67;70e71dellalegge28dicembre2001,n.448[Disposizioni perlaformazionedelbilancioannualeepluriennaledelloStato(leggefinanziaria2002)], promossiconricorsidelleRegioniMarche,Toscana,Emilia-RomagnaeUmbria,notificati il22(primoesecondoricorso),il27eil26febbraio2002,depositatiincancelleriail28feb- braio,il1.el'8marzo(terzoequartoricorso)2002eiscrittiainn.10,12,23e24delregistro ricorsi2002(omissis). Considerato in diritto 1.^LeregioniMarche,Toscana,Emilia-RomagnaeUmbria,nel- l'impugnarenumerosedisposizionidellalegge28dicembre2001,n.448[Disposizioniperla formazionedelbilancioannualeepluriennaledelloStato(leggefinanziaria2002)],conte- stanotral'altrol'art.11ditalelegge(Modifichealdecretolegislativo17maggio1999, n.153,inmateriadifondazioni).Perragionidiomogeneitadimateria,latrattazionedella questionedicostituzionalitaindicatavieneseparatadaquelladellealtre,sollevateconi medesimiricorsi,oggettodidistintedecisioni. 2.^l'articolodileggeinquestioneincidesunumerosiaspettidelladisciplinadellefon- dazionidioriginebancaria,inparticolareintemadi:campimaterialidiintervento(isettori ammessierilevanti);regoledicomposizionedell'organodiindirizzo;causediincompa- tibilita;modalitadigestioneedestinazionedelpatrimonio;definizionedellanozionedi controllodiunasocietabancariadapartediunafondazione;periodotransitorio,in relazionealleprescrittedismissionidellepartecipazionidicontrolloinsocietabancarie; poteridivigilanza;adeguamentodeglistatutiallenuovedisposizionilegislativeericostitu- zionedegliorganidellefondazioniconseguentiallemodifichestatutarie. Conargomentisostanzialmenteanaloghi,tutteleRegioniricorrentisostengonochele disposizionidellaleggestataleimpugnataintervengonoconnormedidettaglioinunamate- ria^quelladellecassedirisparmio,casserurali,aziendedicreditoacarattereregionale ^chel'art.117,terzocomma,dellaCostituzioneassegnaallalegislazioneconcorrenteregio- nale.Lacompetenzalegislativaregionaleinmateriadifondazionidioriginebancaria,ad avvisodellericorrenti,discenderebbealtres|dallacircostanzachetalifondazionisonochia- matedallaleggeaoperareinsettorimaterialiaffidaticostituzionalmenteallacuradellalegi- slazioneregionale(concorrente,o,perlasolaRegioneToscana,esclusiva,secondol'art.117, quartocomma,dellaCostituzione). Unaparticolarecensuraepoirivoltaaicommi1e14deldenunciatoart.11,iqualirico- nosconoall'Autoritadivigilanza^attualmenteilMinistrodell'economiaedellefinanze RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO unapotestaregolamentareche,operando,inipotesi,inmateriadilegislazioneregionale, violerebbelariservadipotestaregolamentaredispostadall'art.117,sestocomma,della CostituzioneafavoredelleRegioniintuttelematerienondicompetenzalegislativaesclu- sivadelloStato. 3.^Datalalorosostanzialeidentita,iquattroricorsi,perlaparteattinenteall'art.11 dellaleggen.448del2001,possonoriunirsiperesseretrattaticongiuntamenteedecisicon unicasentenza. 4.^Iricorsiinesamenonsonofondati. 5.^Tuttelecensuresibasanosulpresuppostochelefondazionidioriginebancaria sianotuttorasoggetticaratterizzatidall'appartenenzaall'organizzazionedelcreditoedel risparmio.Talepresuppostononeoggipiusostenibile,tenutocontodeglisviluppidellalegi- slazioneinmateriaapartiredal1990. Lalegge30luglio1990,n.218(Disposizioniinmateriadiristrutturazioneeintegra- zionepatrimonialedegliistitutidicreditodidirittopubblico),eilsuccessivodecretolegisla- tivo20novembre1990,n.356(Disposizioniperlaristrutturazioneeperladisciplinadel gruppocreditizio),hannodatoavvioaunaprofondatrasformazioneeriorganizzazionedel settorebancario,ancheattraversolatrasformazionedellebanchepubblicheinsocietaper azioni.Nellesuelineegenerali,ilprocedimentogiuridicoprevistosiebasato(a) sulcosid- dettoscorporodellaaziendabancariadaglioriginarienticreditizi;(b) sullascissionedi questiultimiinduesoggetti:glienticonferentielesocietaperazioniconferitariee (c) sulconferimentodell'aziendabancariaallasocietaperazioniconferitariadaparte dell'enteconferente.Aquest'ultimo,unavoltaoperatoilconferimento,eraaffidata(1)la gestionedelpacchettoazionario,daessodetenutonellasocietaconferitaria,oltre(2)all'a- zione^tradizionaleperleCassedirisparmio^nelcampodellapromozionedellosviluppo sociale,culturaleedeconomico. Questaprocedura,chehaattivatounafaseditrasformazionedeglientipubblicicreditizi condottaessenzialmentedall'internodiessi,senzaintromissioninelcapitaleprimadeglienti bancariepoidellesocietabancarie,hacomportato,inunprimomomento,unostretto legamesostanzialetrasoggetticonferentiesoggetticonferitari,purdistintigiuridica- mente.Sebbeneglienticonferentidovesserosoprattuttoperlacaratterizzazionericevuta conl'art.12deldecretolegislativon.356del1990concentrareleproprierisorsenelperse- guimentodeifinidiinteressepubblicoeutilitasocialestabilitineilorostatuti,enonpotes- seroesercitaredirettamentel'impresabancaria,essieranoprincipalmenteititolaridelcapi- taledellasocietaperazioniconferitaria,potendomantenerelapartecipazionedicontrollo, invistaperaltrodelleoperazionidiristrutturazionedelcapitaleedidismissionediparteci- pazioni,attraversoleproceduredegliarticoli1-7deldecretolegislativo.Eraprevista,sia puretransitoriamente,unacontinuitaoperativatraiduesoggetti[art.12,comma1,let- terac)],assicuratadallaprevisionenellostatutodell'enteconferentedellanominadimembri delsuocomitatodigestione(oequivalente)nelconsigliodiamministrazionedellasocieta conferitariaedicomponentil'organodicontrollonelcollegiosindacaledellasocietastessa. Aglienticonferenti,aventicapacitadidirittopubblicoedidirittoprivato,sicontinuavano adapplicareledisposizionidileggerelativealleproceduredinominadegliorganiammini- strativiedicontrollo(inparticolare,lanominagovernativadelpresidenteedelvicepresi- dente).SutalientivenivamantenutalapreesistentevigilanzadelMinistrodeltesoro,previ- staperglientipubblicicreditizi.AlMinistro,inoltre,dovevanoesseresottoposte,perl'ap- provazione,lemodifichedeglistatuti.Riassuntivamenteecoerentemente,ilTitoloIIIdel decretolegislativon.356potevaessereintestatoaglientipubbliciconferentiche,come questaCortehariconosciutoconlasentenzan.163del1995,potevanoconsiderarsiquali elementicostitutividelsistemacreditizioalloraesistente. Alprocessodiseparazionefudatoimpulsoconnormedettateeprescrizioniimpartite nel1994,volteapromuovereleproceduredidismissionedipartecipazionideglientipubblici conferentinellesocietaperazioniconferitarie:ildecreto-legge31maggio1994,n.332 (Normeperl'accelerazionedelleproceduredidismissionedipartecipazionidelloStatoe deglientipubbliciinsocietaperazioni),convertitoconmodificazionidallalegge30luglio ILCONTENZIOSONAZIONALE 1994,n.474,eladirettivadelMinistrodelTesorodel18novembre1994(Criterieprocedure perledismissionidellepartecipazionideliberatedaglienticonferentidicuiall'art.11del decretolegislativo20novembre1990,n.356,noncheperladiversificazionedelrischiodegli investimentieffettuatidaglistessienti).Quest'ultimoprovvedimentoinparticolare,adottato nell'ambitodelpoteredivigilanzagovernativasuglienticonferenti,miravaaldupliceecon- nessoscopodiconcentrarnel'attivitanelperseguimentodellefinalitaaessiassegnateneiset- toridiinterventodiinteresseeutilitasocialee,correlativamente,restandoesclusala gestionedellasocietaconferitaria,diridurreprogressivamentelapartecipazionedetenuta inquest'ultima,tramitedismissionidestinatearidurnelaconsistenzaanonpiudelcin- quantapercentodelpropriopatrimonio,neicinqueannisuccessivi. Conlaleggedidelega23dicembre1998,n.461(DelegaalGovernoperilriordinodella disciplinacivilisticaefiscaledeglienticonferenti,dicuiall'art.11,comma1,deldecreto legislativo20novembre1990,n.356,edelladisciplinafiscaledelleoperazionidiristruttura- zionebancaria),eilconseguentedecretolegislativo17maggio1999,n.153(Disciplinacivili- sticaefiscaledeglienticonferentidicuiall'art.11,comma1,deldecretolegislativo 20novembre1990,n.356,edisciplinafiscaledelleoperazionidiristrutturazionebancaria, anormadell'art.1dellalegge23dicembre1998,n.461),latrasformazionedellanaturagiu- ridicadeglioriginarienticonferentipuodirsinormativamenterealizzata.Essiqualienti pubblicigestoridellapartecipazionealcapitaledellesocietaconferitarie^cessanodiesistere cometali,dalmomentodell'approvazione,entrocentoottantagiornidall'entratainvigore deld.lgs.n.153[art.2,comma1,letteral),dellaleggen.461],dellemodifichestatutarie resenecessarieperl'adeguamentoallenuovedisposizionievengonotrasformatiinfonda- zioni,personegiuridicheprivatesenzafinedilucro,dotatedipienaautonomiastatutaria egestionalecheperseguonoesclusivamentescopidiutilitasocialeedipromozionedello sviluppoeconomicosecondoquantoprevistodairispettivistatuti(art.2deld.lgs.n.153 del1999).Ilpatrimoniodellefondazionieespressamentevincolatoagliscopistatutari (art.5,comma1,dellostessodecreto). Atalisoggetti,costituitiinfondazionidisciplinatedanormespecifiche,eespressamente preclusol'eserciziodifunzionicreditizieedealtres|esclusaqualsiasiformadifinanzia- mento,dierogazioneodisovvenzione,direttioindiretti,aenticonfinidilucrooinfavore diimpresediqualsiasinatura,conl'eccezionedelleimpresestrumentaliaiproprifinistatu- tari(oltrechedellecooperativesocialidicuiallaleggen.381del1991)(art.3,comma2). Salvoquindicheinentiesocietacheabbianoperoggettoesclusivol'eserciziodiimprese strumentali,intuttelealtreipotesi,comprendentidunqueanchelesocietabancarieconferi- tarie,sonovietatelepartecipazionidicontrollo(art.6,comma1).Pertanto,lefondazioni, apartiredall'entratainvigoredeldecretolegislativon.153,nonpossonoacquisirenuove partecipazionidicontrolloinsocietadiversedaquelleanzidette,neconservarle,ovegia detenutenellesocietastesse(art.6,comma4).Quantoalladetenzionedellepartecipazioni dicontrollonellesocietabancarieconferitarie,l'art.25,connormatransitoriastabilitaai finidellalorodismissione,prevedevaperaltrounperiododitolleranzadiquattroannidalla entratainvigoredeldecretolegislativo.Oveilquadrienniofossedecorsoinutilmente,ilmen- zionatoart.25disponevacheledismissioni,comunqueobbligatorie,potesseroavvenirein unulterioreperiododinonoltredueanni,conlaperdita,tuttavia,delleagevolazionifiscali, secondoquantoprevistodall'art.12,comma3. Allasuddettatrasformazionegiuridicadellanaturadell'ente,alladestinazionedellesue attivitaascopiesclusividiutilitasocialeedipromozionedellosviluppoeconomico,conla totaleseparazionefunzionaledall'attivitacreditizia,ealdivietodipartecipazionidicon- trollonelcapitaledisocietaesercentil'attivitabancaria,siaccompagnainfineunrigoroso regimediincompatibilitatracariche,rispettivamente,nellafondazioneenellasocietabanca- riaconferitaria[art.4,comma1,letterag),ecomma3]. 6.1.^Ilquadronormativotestedelineatomostraconevidenzachelefondazionisorte dallatrasformazionedeglioriginarientipubbliciconferenti(soloimpropriamenteindicate, nellinguaggiocomuneenoninquellodellegislatore,conl'espressionefondazionibanca- rie),secondolalegislazionevigente,nonsonopiu^adifferenzadeglioriginarientipub- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO bliciconferenti^elementicostitutividell'ordinamentodelcreditoedelrisparmio,alqualee riconducibilelacompetenzalegislativachel'art.117,terzocomma,dellaCostituzionerico- noscealleRegioniinmateriadicassedirisparmio,casserurali,aziendedicreditoacarat- tereregionale.L'evoluzionelegislativahaspezzatoquelvincologeneticoefunzionale, dicuiparlanolesentenzen.341en.342del2001diquestaCorte,vincolocheinorigine legaval'entepubblicoconferenteelasocietabancaria,ehatrasformatolanaturagiuridica delprimoinquelladipersonagiuridicaprivatasenzafinedilucro(art.2,comma1,del d.lgs.n.153)dellacuinaturailcontrollodellasocietabancaria,oanchesololapartecipa- zionealsuocapitale,nonepiuelementocaratterizzante.Conquestatrasformazione,muta lacollocazionenelripartomaterialedellecompetenzelegislativetracciatodall'art.117della Costituzione.Neledisposizionilegislativeimpugnate,chepuremodificanoperaspettirile- vantiildecretolegislativon.153del1999,sonotalidaricondurrelefondazioniall'ordina- mentoalqualeappartenevanoglientipubbliciconferenti. TantobastaperescluderelafondatezzadellapretesadellequattroRegioniricorrenti,di vedereannullateleimpugnatedisposizionidellaleggedelloStatoinmateriadifondazioni dioriginebancaria,inconseguenzadellacompetenzalegislativaconcorrentelororicono- sciutarelativamenteallecassedirisparmio,casserurali,aziendedicreditoacarattere regionale.L'art.11dellaleggen.448del2001operainfattinoninquestamateriamain quelladell'ordinamentocivile,comprendenteladisciplinadellepersonegiuridichedi dirittoprivatochel'art.117,secondocomma,dellaCostituzioneassegnaallacompetenza legislativaesclusivadelloStato. 6.2.^Daquestaconsiderazionediscendealtres|l'infondatezzadellacensuramossa specificamenteaicommi1e14deldenunciatoart.11,nellaparteincuiriconosconopotesta regolamentareall'Autoritadivigilanza.Unavoltaricondottaladisciplinainesameauna materiacompresanelsecondocommadell'art.117,cadelapossibilitaperleRegionidiargo- mentarelapropriacompetenzaregolamentare,esistente,secondoilsestocommadello stessoart.117,nellemateriediversedaquelleassegnateallacompetenzalegislativaesclusiva delloStato.Conilmedesimoordinediconsiderazioni,ilConsigliodiStato(Sezioneconsul- tivapergliattinormativi,1.luglio2002),delresto,hariconosciutolalegittimitaedefinito ilimitidelpotereregolamentareprevistodall'impugnatocomma14dell'art.11dellalegge n.448del2001. 6.3.^Ebens|verochequestaCorte,chiamataapronunciarsisulpoteredivigilanza suglienticheavevanoeffettuatoilconferimentodell'aziendabancariaallasocietaperazioni, ingiudizipromossidaRegioniadautonomiaspecialeancheinbaseanormestatutariecor- rispondentiaquellacostituzionaleinvocatanelpresentegiudizio,conlegiaricordatesen- tenzen.341en.342del2001hariconosciuto,inrelazionealmomentoincuiessesonostate pronunciate,laperdurantequalificazionequalienticreditiziditalisoggetti.LeRegioni ricorrentinonmancanoperciodiappoggiareleproprieargomentazionisuquesterecenti pronuncecostituzionali. Nelperiodotransitoriodelleoperazionidiristrutturazionebancaria,secondolecitate pronunce,laqualificazionedientecreditizioestataritenutaplausibile,inbasealmancato venirmeno,inconcreto,delvincologeneticoefunzionaletraenticonferentiesocietabanca- rieconferitarie,vincolonelqualesieritenutotrovaregiustificazionelavigilanzatransitoria- menteattribuitadallalegge[finoallaistituzionedellaautoritadicontrollosullepersonegiu- ridicheeanchesuccessivamente,fincheperdurilapartecipazionedicontrolloinsocietaban- carie,secondolaprevisionedell'art.2,comma1,letterai),dellaleggen.461del1998]al Ministrodeltesoro.LaCorteharitenutochelaperditaditalequalificazionefossedestinata averificarsisoloalcompimentodellatrasformazione,conladismissionedellapartecipa- zionerilevantenellasocietabancariaconferitariaedellealtrepartecipazioninonpiuconsen- tite[oltreche^siaggiungevainquellacircostanza^conl'adeguamentodeglistatutiela relativaapprovazione,giarealizzatisinellageneralitadeicasi,anormadellaletteral) del comma1dell'art.2dellaleggen.461del1998],conlaconseguenzacheilpoteredivigilanza, inforzadelledisposizionistatutariecheattribuisconoalleRegioniadautonomiaspeciale competenzainmateriadienticreditizi,dovesseesserericonosciutoalleRegionistesse. ILCONTENZIOSONAZIONALE Senoncheilvalorediquesteconsiderazioni,dettateinrelazioneallaspettanzadel poteredivigilanza,nonpuoproiettarsioltrelafaseordinariadiristrutturazionedeglienti conferenti^fondazionidioriginebancaria.Lesentenzen.341en.342del2001cadononel mezzodelquadriennioprevistodall'art.25deld.lgs.n.153comeperiodonormaleperl'ade- guamento,cuipotevaseguireunbienniosupplementare,nelcasodimancatadismissione dellepartecipazioninelperiodoordinario,peraltrosanzionata,comegiarilevato,dallaper- ditadeibeneficitributariprevistiviceversaperglienticheavesserooperatotempestiva- mente. Nelmomentopresente,incuiilquadrienniosiecompiuto,nonc'eragioneperritenere ulteriormenteperdurantel'originariaqualificazionedeglienticonferenti,qualielementidel sistemadelcreditoedelrisparmio,ancheperche,aritenereilcontrario,sideterminerebbe laconseguenzadirimettereadadempimenticoncretideisingolientilapienaegeneraleope- rativitadellariformarealizzatadallalegge;conl'assurdoulterioreeffettochelacompetenza legislativadelloStatoedelleRegioniverrebbeadeterminarsinoningenerale,mainrela- zioneall'effettivorapportodipartecipazionealcapitaledellasocietabancariaincuiogni entesitrovasseefinirebbeperdipenderenondallaleggemadagliadempimenticoncreti, attuatividellalegge,rimessiall'iniziativadeglientistessi. Nellaspecie,siedifronteaunafaseditransizioneilcuicompletamentoerimesso all'attuazionedelleprescrizionilegislativecheedemandataall'attivitadeglientidiorigine bancaria,sottolavigilanzaministeriale.MaaquestaCortespettailgiudiziodilegittimita costituzionaledellalegge,indipendentementedagliatticoncretidiapplicazionedellalegge medesima.Essanonpuotrascurarelacircostanzacheiltermineprevistoperl'adeguamento eormaidecorso(e,sipuoaggiungere,daquantorisultainfatto,rispettatodapartedella grandemaggioranzadeglientiinteressati). Adifferenzadiquantoebbeadeciderenel2001,laCorteogginonpuodunquenondare rilievoallaconclusionedelperiodoordinarioassegnatoaglientipergliadempimenticonse- guentialladecisionelegislativadiseparareglientimedesimidalsistemacreditizio,ancorche illegislatorestessoabbiaprevistoprorogheperfarfronteasituazioniparticolari(sivedano ilcomma1-bis dell'art.25deld.lgs.n.153,introdottodalcomma13dell'art.11dellalegge n.448del2001;ilcomma3-bis delmedesimoarticolo,introdottodall'art.80,comma20,let- terab),dellaleggen.289del2002;e,daultimo,lemodificheapportateaicommi1e3-bis dellostessoart.25,aoperadeldecreto-legge24giugno2003,n.143,convertito,conmodifi- cazioni,dallalegge1.agosto2003,n.212). Ciochecontaormai,indefinitiva,aifinidelladeterminazionedellaportatadaasse- gnarealripartodellecompetenzelegislativedelineatonell'art.117,secondoeterzocomma, dellaCostituzione,elaqualificazionedeglientiinquestionequalifondazioni-personegiuri- dicheprivate,datadall'art.2,comma1,deld.lgs.n.153del1999,piuvoltecitato,indipen- dentementedall'eventualeperduraredilorocoinvolgimentiinpartecipazionibancarieche laleggeancoraconsentaperragioniparticolari,accantoall'esercizioprioritariodellepro- priefunzionifinalizzatealperseguimentodegliscopidiutilitasocialeedisviluppoecono- mico,secondoleprevisionideilorostatuti. 7.^LeRegioniToscana,Emilia-RomagnaeUmbriafannoaltres|valere,afavore dellapropriacompetenzalegislativa,l'indiscutibilecircostanzachelefondazionidiorigine bancaria,anormadell'art.2,comma2,deld.lgs.n.153,tantonellaversioneoriginaria quantoinquellamodificatadalcomma3dell'art.11dellaleggen.448del2001,operano perscopidiutilitasocialeinmaterie,relativamenteamoltedellequaliesistecompetenza legislativaregionale,allastreguadelterzoedelquartocommadell'art.117.Daquestacon- statazionevienetrattalaconseguenzacheallegislatorestatalesarebbepreclusoorganizzare lemodalitadieserciziodellefunzioniinquestione.Lefondazioni,chevengonocos|ritenute esseremodalitaorganizzativedieserciziodiquesteultime,rientrerebberopercionell'ambito dellacompetenzadelleleggiregionali,almenoperlemateriecheatalecompetenzasono riconducibili. Questomododiragionarepresupponechelefondazionidioriginebancariaeleloro attivitarientrinoinunanozione,perquantolatasia,dipubblicaamministrazioneinsenso RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO soggettivoeoggettivo.Dopoild.lgs.n.153,questopresuppostononepiusostenibile.La lorodefinizionequalipersonegiuridicheprivate,dotatedipienaautonomiastatutariae gestionale;ilriconoscimentodelcaratteredell'utilitasocialeagliscopidaesseperseguiti;la precisazione,contenutanell'art.2,comma1,letteraa),dellaleggen.461del1998,che,quali chesianoleattivitaeffettivamentesvoltedallefondazioni,restanofermicompitiefunzioni attribuitidallaleggeadaltreistituzioni,innanzituttoaglientipubblici,collocano^anche inconsiderazionediquantodisponeoral'art.118,quartocomma,dellaCostituzione^le fondazionidioriginebancariatraisoggettidell'organizzazionedellelibertasociali(sen- tenzan.50del1998),nondellefunzionipubbliche,ancorcheentrolimitiecontrollicompati- bilicontalelorocarattere.Nonedunquepossibileinvocarelefunzioniattribuiteallacom- petenzadelleRegioniperrivendicareaesseilpoterediingerenzanell'organizzazionedisog- getticheappartengonoaunambitodiversodaquellopubblicisticocheeilloro. Cionontoglie,naturalmente,cheneiconfrontidell'attivitadellefondazionidiorigine bancaria,comediquelladiqualunquealtrosoggettodell'ordinamentocivile,valgano anchelenormeregionali,emanatenell'ambitodellepropriecompetenzeperdisciplinarei diversisettoridell'attivitaneiqualiquesteistituzioni,secondoipropristatuti,operano. 8.^Perquesteconsiderazioni,tuttelecensuremosseall'art.11dellaleggen.448del 2001dalleRegioniMarche,Toscana,Emilia-RomagnaeUmbriaconiricorsiinepigrafe devonoesseredichiaratenonfondate. Perquestimotivi:laCortecostituzionaleriservataognidecisionesullerestantiquestioni dilegittimitacostituzionaledellalegge28dicembre2001,n.448[Disposizioniperlaforma- zionedelbilancioannualeepluriennaledelloStato(leggefinanziaria2002)],sollevatedalle RegioniMarche,Toscana,Emilia-RomagnaeUmbriaconiricorsiindicatiinepigrafe;riu- nitiigiudizi,dichiaranonfondatelequestionidilegittimitacostituzionaledell'art.11della legge28dicembre2001,n.448[Disposizioniperlaformazionedelbilancioannualeeplu- riennaledelloStato(leggefinanziaria2002)],sollevate,inriferimentoall'art.117,terzo, quartoesestocomma,dellaCostituzione,dalleRegioniMarche,Toscana,Emilia-Romagna eUmbria,coniricorsiinepigrafe. Cos|decisoinRoma,nellasededellaCortecostituzionale,PalazzodellaConsulta,il 24settembre2003. La ricostruzione sistematica del settore (Noted'udienza^sentenza29settembre2003,n.300). Ambiguitachecaratterizzailsettoreedisoggettiinessooperanti. Tuttalavicendanormativadellefondazionibancariesiesvoltaall'insegna dell'ambiguitacheconcernesialacollocazionedelsettoresialanatura deisoggettiinessooperanti. Sioscillatraunaconcezionepercos|direprivatisticaedunaconcezione cheponenelmassimorilievolamatricepubblicisticael'interessepubblico chenecostituisceilfondamento,incorrelazioneconinotirilevantissimiinte- ressieconomico-socialichefannocapoaisoggettichesonoilpuntodirife- rimentodell'attivitaedaisoggetticonferitari. Attualmenteesenz'altroquestaconcezionepubblicisticaquelladomi- nantechehacondottosialagiurisprudenzacheladottrinaadefinirelefon- dazionibancariecomeenticreditiziinquantoesercitanoindirettamentel'im- presabancarianonpiuabilitatiall'eserciziodelcreditomanonancora entinoprofitdidirittoprivato(unasortaditertiumgenusinviadievoluzione). Taleambiguitatrovaconfermanell'oggettodeigiudizisottopostioggi allavalutazionedellaCorteenell'oppostanaturadeisoggettiinessicoinvolti edegliinteressidicuiglistessisonoportatori. ILCONTENZIOSONAZIONALE DaunlatoleFondazioniCassediRisparmiocheailorofiniinvocano latuteladell'autonomiaprivatasenzariferimentiall'art.117Cost.;dall'al- troleRegionicheinvocanolatuteladellaloropotestaconcorrenteoesclu- siva(inmodoconfuso)dilegiferareinmateriaaisensidell'art.117,terzoo quartocomma. Regionichenellelorodifeseprendononettamenteposizioneperlaqua- lificazionecomeorganismididirittopubblicodellefondazionibancarie conriferimentoallanormativacomunitariainmateriadiappaltipubblicie affermacheperlemodalitadellaloronascita,perl'originedelloropatri- monioeperilregimecomplessivodicuiald.lgs.153/1999,anchedopol'ac- quisizionedellaformalepersonalitadidirittoprivatononcostituisconoveri soggettidiautonomiaprivata,macontinuanoapresentareaifinidellaindivi- duazionedeilimitidellapotestalegislativacaratteristichemarcatamentepubbli- cistiche. Infondatezza.Veroechequalunquedeidueindirizzi(privatisticoopubblici- stico)siritengadiseguire,nullamutaperquelcheriguardal'infondatezza deiricorsi. 1.Infatti,sesiritienedidoverseguirelalineaprivatisticasidovra riconoscerechel'art.11hacollocatolefondazionicomepersonegiuridiche natedaunaleggedellostato(legge218/1990,leggeAmato)concaratteri- stichedeltuttopeculiari,nonassimilabiliallebancheequindiestraneealle materiedicompetenzaregionale,nell'ambitodell'ordinamentocivileeche pertanto,lanormasullastradadiundisegnoistituzionale,correlatoalle politichediprivatizzazione,tracciatobenprimadellariformadelTitoloV, adeguandoladisciplinaallemodifichecostituzionalierecependotaluni aspettidellagiurisprudenzacostituzionale(richiamoagliartt.117-118eraf- forzamentodellarappresentanzadeglientilocalinegliorganidiindirizzo dellefondazioni)haintesodisciplinarelefondazionicomesoggetti,piutto- stochedisciplinareisettoriincuipossonooperare. Daciodiscendechefermal'esigenzachelefondazioniinfuturoten- ganocontodelleleggiregionalinellematerieriservatealleregioniqueste nonpossonoimporreaisoggetticomportamentiperquelcheriguardala sceltapergliinvestimenti,ladestinazionedelleerogazionieilrapportotra accantonamentiederogazioni. Dataleconfigurazionedellanormacomeriguardantemateriache rientranell'ordinamentocivile(art.117,letteral)deriverebbechelegit- timamenteloStatohadisciplinatoinforzadelpotereesclusivolefonda- zionicomesoggettiinrelazioneaiqualinonesistecompetenzaregio- nale. Alriguardosisottolineacheanchesottol'aspettosoggettivonessuna valenzapuoessereattribuitaalleoriginibancariedellefondazioni.Einfatti improprioricondurrelefondazioni,chehannoereditatodallecassedirispar- miooriginariesololafunzionedierogazionedegliutiliascopipubblicidi utilitasociale,allestessecasse.Alcontrarioeredidellecasse,qualiimprese RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO bancarie, sono le s.p.a. che esercitano l'impresa bancaria: le fondazioni sono solo azioniste delle banche e come tali non soggette alla vigilanza della Banca d'Italia. Inoltre, proprio l'art. 11 (comma 13) prevedendo che, in alternativa alla dismissione, le fondazioni possano per un ulteriore periodo affidare le pro- prie azioni ad una societa di gestione del risparmio indipendente, assicura la definitiva separazione alle fondazioni dalle banche conferitarie anche per quanto concerne i poteri derivanti dall'essere azionista di maggioranza. 2. Se si privilegia, invece, l'aspetto pubblicistico della materia [tesi che parrebbe essere ritenuta preferibile alla luce di quanto ritenuto dalla Corte nelle sentenze 341 e 342/2001, ove si afferma la permanenza della qua- lificazione di ente creditizio delle fondazioni fino al compimento della tra- sformazione sia con la dismissione della partecipazione rilevante nella societa bancaria conferitaria e delle altre partecipazioni non piu consentite, sia con l'adeguamento degli statuti e la relativa approvazione degli Statuti (fonda- zioni non persone giuridiche private senza fini di lucro argomentando dal combinato disposto degli artt. 2 e 28, comma secondo, d.lgs. 153/1999) e si afferma che solo dopo le modifiche statutarie si porra il problema del coordi- namento con il nuovo regime delle persone giuridiche private e delle trasfor- mate istituzioni pubbliche di assistenza in associazioni e fondazioni con per- sonalita di diritto privato senza fine di lucro, anche in relazione agli scopi ed ai settori di attivita previsti per la fondazione (ex bancaria) ed alle materie di competenza (esclusiva o concorrente) regionale (o provinciale)], la materia rientrerebbe comunque nell'ambito della legislazione esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e) che affida allo Stato la tutela del risparmio. Che si debba seguire piuttosto questa seconda via appare coerente: a) oltre che con quanto ritenuto dalla Corte costituzionale nelle piu recenti sentenze sopra citate (341, 342/2001 e in sentenza 163/1995) ove si evidenzia anche che e la qualificazione di ente creditizio che giustifica nel periodo transitorio delle operazioni di ristrutturazione bancaria l'attribuzione dei poteri di vigilanza sulle fondazioni al Ministero del Tesoro e si ribadisce la permanenza di un vincolo genetico e funzionale tra enti conferenti e societa bancarie conferitarie; b) con la disciplina della tutela del risparmio in via generale che, e opportuno sottolineare, trova nella Costituzione un riferimento specifico nella stessa parte prima: Titolo III, art. 47, primo e secondo comma: la Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l'esercizio del credito. Favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprieta dell'abitazione.... Tale norma che fa riferimento alla Repubblica (da intendersi, in questo caso come in molti altri articoli della prima parte della Costituzione, con riferimento allo Stato centrale, concernendo le funzioni nella norma previ- sta funzioni ritenute fondamentali in guisa da non poter che essere uni- formi su tutto il territorio nazionale) deve essere interpretata e correlata a ILCONTENZIOSONAZIONALE quantodettatodall'art.117,secondocomma,letterae) chenecostituiscela trasposizionenelTitoloVede,cometale,laconfermadellatesisemprerece- pitadallaCorte,secondolaqualelatuteladelrisparmio(anche prima del- l'entratainvigoredellamodificadelTitoloVdellaCostituzione)nonpoteva enonpuocheessereriservataalloStato. Sarebbeerroneo,pertanto,correlareaifiniinterpretativitalenorma all'art.114Cost.che,seponeloStatoinposizioneparitariarispettoaglialtri Enti,nontogliecheloStato(comeedimostratodalfattochenelsecondo commaart.114essononecitatoperquelcheriguardalasuaautonomiae l'agganciodiquestaallaCostituzione)debbaesserericonosciutocomesvol- genteunruolocentralenelpromuoverel'interessenazionale. Concettoquestoche,purnonessendoesplicitatonelTitoloV,permane anchenellanuovadisciplinacomelimiteimplicitoall'ambitodiazione deglialtrientiecomeespressionedellastessaunitadellaRepubblica. Abenvederel'interessenazionale(chehaunasuaelasticitaevariabi- litasostanzialeedicuipuoesserecustodeeinterpretesololoStatocome rappresentantedegliinteressiunitaridellaRepubblica)nelTitoloVtrova unpuntodiriferimentoediemersionespecifico(oltrechenell'eccezionale poteresostitutivodicuiall'art.120,secondocomma)proprionellaprevisione diunpotereesclusivodilegiferare(art.117,secondocomma)checostituisce nell'enunciazionedellematerieunaesplicitazionedituttoquantosecondoil legislatorecostituzionaledeveesserericompresoneipoteririservatialruolo centraledelloStatoatuteladellaunitarietadellaRepubblica; c) occorreaggiungerecheapparedeltuttoinfondatoilriferimento delledifesedelleRegioniall'art.117,commaterzo,perquelcheconcernele materiedilegislazioneconcorrente(cassedirisparmio,casserurali,aziende dicreditodiinteresseregionale). Nonedubbio,infatti,chelefondazionibancarie: 1) sonoentitaormaidistinteeseparatedalleS.p.a.CassediRispar- mioconferitarieeulteriormentesidistinguerannodaquesteinfuturo; 2) hannocaratterenazionaleointerregionaleconriferimentoadun ambitoterritorialechevabeloltrequellodiunasingolaregione. Cioecomprovatodall'ampiezzaevarietadei``settori'',cuifariferi- mentol'art.11,chehannopernaturadimensionichevannooltrequelledel- l'EnteRegionee,ancorpiu,dall'enormeinfluenzacheunamassadidenaro calcolabilein60milionidieurohasull'interosistemaeconomiconazionale. Talidimensioniedinfluenzasonocos|grandichepotrebberorendere invocabileilpoteredilegislazioneesclusivacheinmateriaalloStato,nella attualefasetransitoria,potrebbeesserericonosciutooltrechesottoilprofilo dellaletteral) delsecondocommadell'art.117,sottoilprofilodellalet- terag) dellamedesimanorma,ovesiritengacheattualmentelefondazioni bancariepossanoesserericompresetraglientipubblicinazionali. Daquantosopraconclusivamentederivache,nellostadioattualedella disciplinadellefondazionibancarie,spostarel'asseversounversanteesclusi- vamenteprivatisticooversounalineaesclusivamenteregionalisticaavrebbe RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO (edequestocheillegislatorehaintesocontrastare)effetticomunquenegativi sullatuteladelpatrimoniodellefondazionicheoccorrepreservarecome patrimoniodituttiicittadiniecollocarecoerentementenell'ambitodiquel risparmiochelaCostituzionenegliart.47e117,secondocomma,lett.e) ponecomebenecomune,chedeveinognicasoesseredisciplinatouniforme- mentepersalvaguardareinmodounivocolostessointeressedellacomunita nazionale. Avv. Massimo Mari ILCONTENZIOSONAZIONALE SullapotestaregolamentaredelloStato inregimedilegislazioneconcorrente (Corte Costituzionale, sentenza l ottobre 2003 n. 302) LadecisionedellaCorteCostituzionaleribadisce(vedianchelasentenza n.376del2002)uneffettocuiidelegificatoridellaRiformaBassaniniforse nonavevanopensato:selasemplificazionedelleprocedure,e,ingenerale,la deregolation avvengonoconlasemplicesostituzionediregolamenti(fonti subprimarie)alleleggiprimarie,ilmeccanismoedestinatoinevitabilmente adincepparsirispettoallaprevisionediunalegislazioneconcorrenteregio- nale.Lafonteregolamentarenonbastapiue,soprattutto,finisceperincidere inun'area(quelladellanormativadidettaglio)riservataallapotestalegisla- tivaregionale.IlcasodispecieriguardalemodificheintrodottedalGoverno alregolamento25gennaio2000n.34sullaqualificazionedelleimpresenei lavoripubblici. Laconsapevolezzadiquestoeffettofrenanteallaoperativitadeiregola- mentidelegatisiritrovaanchenelpareredellaSezioneNormativaConsul- tivadelConsigliodiStaton.1794del26agosto2002,che,aseguitodell'en- tratainvigoredelnuovoTitoloquintodellaCostituzione,haritenutonon piupraticabilel'adozionediregolamentiministerialiperdisciplinare,aisensi dell'art.10deldecretolegislativo20ottobre1998,n.368,lagestioneela valorizzazionedeibeniculturaliattraversoassociazioniesocietamiste. G.F. CorteCostituzionale,sentenza1.ottobre2003,n.302^Presidente R.Chieppa^Redattore A.Fionocchiaro^Giudice V.Onida. (Omissis)neigiudiziperconflittidiattribuzionepromossiconricorsidellaprovinciadi Trento,dellaRegioneValled'Aosta,dellaprovinciadiBolzano,dellaRegioneEmiliaRoma- gna,dellaprovinciadiTrentoedellaprovinciadiBolzanosortiaseguitodeld.P.R.25gen- naio2000,n.34,concernenteRegolamentorecanteistituzionedelsistemadiqualificazione pergliesecutoridilavoripubblici,aisensidell'art.8dellalegge11febbraio1994,n.109,e successivemodificazioniedegliartt.1,comma2e3,188,comma8,9e10,deld.P.R. 21dicembre1999,n.544,recanteRegolamentodiattuazionedellaleggequadroinmateria dilavoripubblici11febbraio1994,n.109,esuccessivemodificazioninotificatiil28,il27, il29aprile,il26eil27giugno2000,depositatiinCancelleriail5,il9,il18maggioedil 6lugliosuccessiviediscrittiainn.18,19,23,30,31e32delregistroconflitti2000(omissis). Considerato in diritto.1.Iseiricorsi,promossirispettivamentedallaprovinciadi Trento(reg.confl.n.18del2000),dallaprovinciadiBolzano(reg.confl.n.23del2000)e dallaRegioneValled'Aosta(reg.confl.n.19del2000)neiconfrontidelPresidentedelCon- sigliodeiministri,conriferimentoaldecretodelPresidentedellaRepubblica25gennaio 2000,n.34(Regolamentorecanteistituzionedelsistemadiqualificazionepergliesecutori dilavoripubblici,aisensidell'articolo8dellalegge11febbraio1994,n.109,esuccessive modificazioni),nonchedallaRegioneEmiliaRomagna(reg.confl.n.30del2000),dallapro- vinciadiTrento(reg.confl.n.31del2000)edallaprovinciadiBolzano(reg.confl.n.32 del2000)neiconfrontidelPresidentedelConsigliodeiMinistri,conriferimentoaldecreto delPresidentedellaRepubblica21dicembre1999,n.554(Regolamentodiattuazionedella leggequadroinattuazionedellaleggequadroinmateriadilavoripubblici11febbraio 1994,n.109,esuccessivemodificazioni),sollevanoquestionidilegittimitacostituzionale RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO parzialmentecoincidenti,inquantodiretteasostenerel'inapplicabilitaneiloroconfrontidei regolamentididelegificazioneimpugnati.Igiudizi,evidentementeconnessi,possonodunque essereriunitiperesseredecisiconunicapronuncia. 2.Coniprimitrericorsi,propostidallaprovinciadiTrento,dallaprovinciadiBol- zanoedallaRegioneValled'Aosta,sichiedel'annullamentodeldecretodelPresidentedella Repubblica25gennaio2000,n.34,nellaparteincuidisciplinailsistemadiqualificazione pergliesecutoridilavoripubblicidiinteresseprovincialeeregionaleedinparticolare(in subordinelaregioneValled'Aosta)degliartt.1,comma2;2,comma1,letterab);5, comma1,letterah) ed8,comma1. Lericorrenticontestanol'applicabilitadelregolamentochedisciplinailsistemadi qualificazionepergliesecutoridilavoripubblicisullabasedelpotereconferitodall'art.8 dellaleggen.109del1994ailavoripubblicidiinteresseprovincialeeregionale. Inparticolare:ladisposizionecheestendelaqualificazioneprevistadalregolamento agliesecutorideilavoripubblici,diimportosuperiorea150.000euro,affidatidalleregioni edalleprovinceadautonomiadifferenziata(art.1,comma2);quellacheincludetralesta- zioniappaltantidelregolamento,oltreaisoggettidicuiall'art.2,comma2,dellalegge, ancheleregionieleprovinceadautonomiadifferenziata[art.2,comma1,lett.b)];quella cheincludeduerappresentantidelleregioniedelleprovinceautonomedesignatidalla conferenzadeipresidentidelleregioniedelleprovinceautonomenellacommissionecon- sultiva[art.5,comma1,lett.h)],istituitapressol'Autoritaperlavigilanzasuilavoripub- bliciperesprimereparerinelcorsodelprocedimentodiautorizzazione,dapartediquest'ul- tima,degliorganismididirittoprivatocheattuanoilsistemadiqualificazione(Societaorga- nismidiattestazione,SOA);quellacheincludetraisoggettichenonpossonodetenere partecipazionialcapitalediunaSOAancheleregionieleprovinceautonome(art.8, comma1). Tuttelericorrenti,premessodidisporreinmateriadilavoripubblicidiinteresseprovin- ciale(oregionale)dellapotestalegislativaprimariaedellerelativepotestaamministrative, peraltrogiaesercitate,deduconol'invasionedellapropriasferadicompetenzainmateriadi lavoripubblici,mediantelaviolazionedeiprincipicostituzionalirelativiall'eserciziodel potereregolamentareedelprincipiodilegalita. 3.LaregioneEmiliaRomagnahapropostoricorsoperconflittodiattribuzionenei confrontidelloStato,avversoildecretodelPresidentedellaRepubblica21dicembre1999, n.554(Regolamentodiattuazionedellaleggequadroinmateriadilavoripubblici11feb- braio1994,n.109,esuccessivemodificazioni)emanatosullabasedell'art.3dellalegge n.109del1994chiedendonel'annullamentonellaparteincuiintendedisciplinareilavori pubblicidiinteresseregionaleesegnatamentedell'art.1,commi2e3,edell'art.188, commi8,9e10.LaprovinciadiTrentoelaprovinciadiBolzanohannopropostoanaloghi ricorsi,chiedendol'annullamentodellostessoregolamentonellaparteincuiintendediscipli- nareilavoripubblicidiinteresseprovincialeesegnatamentedell'art.1,commi2e3,edel- l'art.188,commi8,9e10. Lericorrenticontestanol'applicabilitadelregolamentoailavoripubblicidiinteresse regionaleeprovincialeinviasuppletiva,sinoall'adeguamentodellaproprialegislazioneai principidesumibilidallaleggequadro(art.1,comma3);l'applicabilita,inviapermanente, delmedesimoregolamentoailavoripubblicidiinteresseregionaleeprovincialefinanziati inmisuraprevalenteconfondiprovenientidalloStato,ailavorirealizzatinell'ambitodifun- zionidelegate,nonchenellematerienonoggettodipotestalegislativaanormadell'art.117 dellaCostituzione(art.1,comma2);l'obbligodiistituireelenchidicollaudatoriedicurarne latenutamedianteappositecommissioni(art.188,commi8,9e10). Lericorrenti,premessodidisporreinmateriadilavoripubblicidiinteresseprovinciale (oregionale)dellapotestalegislativaprimaria(oconcorrente)edellerelativepotestaammi- nistrative,peraltrogiaesercitate,deduconol'invasionedellapropriasferadicompetenzain materiadilavoripubblici,mediantelaviolazionedeiprincipicostituzionalirelativiall'eserci- ziodelpotereregolamentareedelprincipiodilegalita. Tuttesostengonol'inidoneitadellanormaregolamentareadintervenirenellemateriedi competenzaregionaleeprovinciale,tantopiusedicompetenzaesclusiva,richiamandola giurisprudenzadellaCorte. ILCONTENZIOSONAZIONALE Inoltre,quantoalfondamentoditaleapplicabilitanell'art.10,legge10febbraio1953, n.62,richiamatoespressamentedallanormaimpugnata,ingeneralenesottolineanol'inido- neitapercherelativoalrapportodiincompatibilitatraleggestataleeleggeregionaleda valutareinconcreto(regioneEmiliaRomagna),edinparticolarel'erroneitarispettoalle provinceautonome,perlequalil'adeguamentoespecificamentedisciplinatodanormedi attuazionestatutaria(art.2,d.lgs.16marzo1992,n.266),cheprevedonounappositogiudi- ziodicostituzionalita. LaprovinciadiBolzano,infine,sostienecheilregolamentoimpugnatoeprivodibase legaleperche,aisensidell'art.2,comma2,leggen.109del1994,comeinterpretatodalla sent.n.482del1995,leregionieleprovincenonsonocompresetraidestinataridelregola- mento. 4.Vapremessoche,comedirecenteaffermatodaquestaCorte(sentenzenn.39e13 del2003e507del2002),tuttiiricorsidevonoesserescrutinatiallalucedelledisposizioni costituzionalisullacompetenzavigentinelmomentoincuiidecretiimpugnatisonostati adottati,anullarilevandoilsuccessivomutamentodeiparametriconseguentiall'entratain vigoredelnuovotitoloVdellaPartesecondadellaCostituzione. 4.1.Iprimitrericorsisonofondatisullabasedelleconsiderazionicheseguono. IdecretidelPresidentedellaRepubblican.34del2000,en.594del1999trovanoilloro fondamento,rispettivamente,negliartt.8e3dellaleggen.109del1994. Conilprimoditaliarticoliestatoprevistoche,conappositoregolamento,daemanare aisensidell'art.17,comma2,dellalegge23agosto1988,n.400,eistituito,tenutoconto dellanormativavigenteinmateria,unsistemadiqualificazione,unicopertuttigliesecutori aqualsiasititolodilavoripubblicidicuiall'articolo2,comma1(dellaleggen.109del 1994),diimportosuperiorea150.000euro,articolatoinrapportoalletipologieedall'im- portodeilavoristessi(art.8,comma2). Conilsecondodeisuddettiarticoliestatademandataallapotestaregolamentaredel Governo,aisensidell'art.17,comma2,dellalegge23agosto1988,n.400,conlemodalita dicuialpresentearticoloesecondolenormedellaleggen.109del1994lamateriadeilavori pubbliciconriferimento:a) allaprogrammazione,allaprogettazione,alladirezionedei lavori,alcollaudoealleattivitadisupportotecnico-amministrativoconleannessenorma- tivetecniche;b) alleprocedurediaffidamentodegliappaltiedelleconcessionidilavoripub- blici,nonchedegliincarichidiprogettazione;c) alleformedipubblicitaediconoscibilita degliattiprocedimentali,anchemedianteinformazionetelevisivaotrasmissionetelematica, nonchealleprocedurediaccessoagliatti;d) airapportifunzionalitraisoggetticheconcor- ronoallarealizzazionedeilavorieallerelativecompetenze. Subitodopol'emanazionedellesuddettenorme,questaCortehaesaminatolaquestione dilegittimitacostituzionaledell'art.3dellaleggen.109del1994sollevatadaalcuneregioni e,conlasentenzan.482del1995,l'hadichiaratainfondatarilevando,fral'altro,l'inesat- tezzadelpresuppostointerpretativodacuilericorrentimuovevano,ecos|testualmente motivando:Iregolamentigovernativi,compresiquellidelegati,nonsonolegittimatiadisci- plinaremateriedicompetenzaregionaleoprovinciale(sentenzan.333del1995).Nelostru- mentodelladelegificazioneprevistodall'art.17dellaleggen.400del1988puooperareper fontididiversanatura,tralequalivieunrapportodicompetenzaenondigerarchia.Nel casoinesameladisposizionedenunciataprevedeesclusivamenteladelegificazionestatale, rispettandol'attribuzioneallaleggedelladisciplinadeirapporticonleregionieleprovince autonome.Difattiquesteultimenonsonocompresetraleamministrazionieglientidestina- taridelregolamento,secondol'espressaprevisioneedelencazionechenefal'art.2, comma2,letteraa),dellaleggen.109del1994.Sololadirettaincompatibilitadellenorme regionaliconisopravvenutiprincipienormefondamentalidellaleggestatalepuodetermi- nare,aisensidell'art.10,primocomma,dellalegge10febbraio1953,n.62,l'abrogazione delleprime(sentenzenn.153del1995,498e497del1993,50del1991,151del1974).La disposizionedenunciatanontrovaquindiapplicazioneallericorrenti,chenonhannoper- tantointeresseafarvaleregliulterioriviziprospettati,mancandolalesionedell'autonomia costituzionalmentegarantitaalleregioniealleprovinceautonome(sentenzenn.314del 1990e961del1988).Esclusal'applicabilitaalleregionidell'emanandoregolamento,ogni dubbiodilegittimitacostituzionaleriferitoaisuoicontenuti(inparticolare,perilrinvioad RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO essooperatodall'art.8,comma2,dellaleggen.109del1994,secondoquantoprospettanole provinceautonomediBolzanoediTrentoelaRegioneSardegna)nonharagionediessere. Sullabaseditaliconsiderazioniild.P.R.n.34del2000eparticolarmentelenorme dellostessoimpugnateeincostituzionalenellaparteincuidisponelapropriaapplicabi- litaalleregioni,ancheastatutospeciale,ealleprovinceautonomepernonesserelestesse compresefraidestinataridelregolamento. Nesipuoconvenireconl'eccezionedelladifesaerarialesecondocuilasentenzadella Corten.482del1995,nonhariguardatol'art.8dellaleggen.109del1994,relativoal sistemaunitariodiqualificazione,essendoinfattisufficienterilevare,daunlato,che,come risultadallamotivazionedellapronunciadiquestaCorte,vieespressorichiamoall'articolo citatoe,dall'altrochel'art.8dellaleggeabilitante,rinvia,perilavoripubbliciassoggettati, all'art.2,comma1,che,asuavolta,perisoggettiaffidatari,richiamal'art.2,comma2, dovenonsonocompreseregionieprovinceautonome. QuantoenunciatotrovadelrestoconfermanellasentenzadiquestaCorten.376del 2002che,nell'affrontareilproblemadeiregolamentididelegificazioneemanatiaisensidel- l'art.17,comma2,dellaleggen.400del1988,affermaespressamentecheladelegificazione cioelasostituzionediunadisciplinadilivelloregolamentareadunapreesistentedilivello legislativoriguardasololalegislazionestatalepreesistenteecheladelegificazioneelostru- mentoadottatodallegislatorestataleperrealizzarel'obiettivodellasemplificazionedeipro- cedimentinell'ambitodiciocheeragiadisciplinatodalleleggistataliprecedentementein vigore.Lasostituzionein parte qua connormeregolamentaririguardaesclusivamentele preesistentidisposizionidileggistatali. 4.2.Concludendosuiprimitrericorsi,vadichiaratochenonspettaalloStatoadot- tare,conildecretodelPresidentedellaRepubblica25gennaio2000,n.34(Regolamento recanteistituzionedelsistemadiqualificazionepergliesecutoridilavoripubblici,aisensi dell'articolo8dellalegge11febbraio1994,n.109,esuccessivemodificazioni)normeapplica- bilineiconfrontidelleregioni,ancheastatutospeciale,edelleprovinceautonomediTrento ediBolzanoe,conseguentemente,vapronunciatol'annullamentodegliartt.1,comma2,2, comma1,letterab),5,comma1,letterah) ed8,comma1,delpredettod.P.R.25gennaio 2000,n.34,nellaparteincui,rispettivamente,(a) individuanofraidestinataridelsistema unicodiqualificazione,gliesecutorideilavoripubblici,diimportosuperiorea150.000euro, affidatidalleregioniancheastatutospecialeedalleprovinceautonomediTrentoeBolzano (art.1,comma2);(b) definisconostazioniappaltanti,fralealtre,leregioniancheasta- tutospecialeeleprovinceautonomediTrentoeBolzano(art.2,comma1,lett.b);(c) inclu- dononellacommissioneconsultivaduerappresentantidelleregioniedelleprovinceauto- nome(art.5,comma1,lett.h),espressionedaintendersicomprensivaanchedelleregioni adautonomiadifferenziata);(d) includonoancheleregionieleprovinceautonometraisog- gettichenonpossonodetenerepartecipazionialcapitalediunaSOA(art.8,comma1, espressionecomprensivaanchedelleregioniastatutospeciale). 5.Passandoall'esamedeglialtritrericorsipropostidallaregioneEmiliaRomagna, dallaprovinciadiTrentoedallaprovinciadiBolzanodeverilevarsi,preliminarmente,l'in- fondatezzadell'eccezionediinammissibilitasollevatadalladifesaerarialeedargomentata sullacircostanzachel'attoimpugnatohasololaformadelregolamentomasostanzaeforza dilegge,cometaleinidoneoadessereoggettodiconflittodiattribuzione,potendosineisuoi confrontiproporresoloricorsoinviaprincipaleneidiversiterminiprevisti;conlaconse- guenzache,ancheavolerliconsiderare,inviadiconversione,qualeimpugnativadiretta, sarebberopalesementetardivi. L'attoimpugnatononhavaloredileggee,quindi,nonesoggettoalprocedimentodi impugnazionegiaprevistodall'art.2dellaleggecostituzionaledel1948eoraprevisto(con terminemodificato)dall'art.127,comma2,dellaCostituzione. Correttamente,pertanto,lericorrentihannopropostoilconflittodiattribuzioneedi relativiricorsi,notificatinelterminedisessantagiornidallapubblicazionedell'attoimpu- gnato,aisensidell'art.39,comma2,dellaleggen.87del1953sonoammissibili,peressere statitempestivamenteproposti. 5.1Passandoall'esamedellesingolequestioni,sonofondatelecensurerelativeagli artt.1,comma2,e188,commi8,9e10deld.P.R.n.554del1999,perlestesseragionienun- ciatenelprecedenteparagrafon.4.1,dalmomentochetaledisciplinaestende,connorma ILCONTENZIOSONAZIONALE regolamentare,ledisposizionipredetteasoggettiesclusidall'applicazionedellestesse,sulla basedellaleggen.109del1994.Pertanto,vadichiaratochenonspettaalloStatoadottare conildecretodelPresidentedellaRepubblica21dicembre1999,n.554(Regolamentodi attuazionedellaleggequadroinmateriadilavoripubblici11febbraio1994,n.109,esucces- sivemodificazioni)normeapplicabilineiconfrontidelleregioni,ancheastatutospeciale,e delleprovinceautonomediTrentoediBolzanoe,conseguentementevapronunciatol'annul- lamentodegliartt.1,comma2,e188,commi8,9e10delcitatod.P.R.n.554del1999,nella parteincuiestendono,rispettivamente,l'applicabilitadelregolamentoailavoripubblicidi interesseregionaleeprovincialefinanziatiinmisuraprevalenteconfondiprovenientidallo Stato,ailavorirealizzatinell'ambitodifunzionidelegateenell'ambitodellematerienon oggettodipotestalegislativaanormadell'art.117dellaCostituzione(art.1,comma2),non- cheestendonol'obbligodiistituireelenchidicollaudatoriedicurarnelatenutamediante appositecommissioni(art.188,commi8,9e10). Ilprevalentefinanziamentostataleel'afferenzaafunzionidelegateoamaterieestranee alvecchioart.117dellaCostituzionenongiustificanoinfattil'applicabilitadelregolamento che,inviagenerale,nonsiapplicaalleregioniesideveescluderecheilcriteriodelfinanzia- mentoprevalentesiasuscettibileditrasferireun'operapubblicadallasferadicompetenza regionaleaquellastatale. Quantoall'altracensuraesufficienteosservarechelavoripubblicidicompetenzaregio- nalenonsonosoloquelliattinentiadaltremateriedicompetenzaregionaleprevistedalvec- chioart.117,inquantol'ambitodellamaterialavoripubblicidicompetenzaregionale eradefinitodanormediattuazionedeglistatutispecialie,perleregioniordinarie,dal d.P.R.24luglio1977,n.616(Attuazionedelladelegadicuiall'art.1dellalegge22luglio 1975,n.382). 5.2.Conriferimentoallacensurarelativadell'art.1,comma3,deld.P.R.n.544del 1999,secondocui,aisensidell'art.10dellaleggen.62del1953,leregioni,ancheastatuto specialeeleprovinceautonomediTrentoediBolzanoapplicanoledisposizionidelregola- mentofinoaquandononavrannoadeguatolaproprialegislazioneaiprincipidesumibili dallalegge,occorredistinguerefraregioniordinarieeprovincediTrentoeBolzano(acco- munate,perquelcheinteressa,allaregioneTrentino-AltoAdige). Neiconfrontidelleprimelanormaimpugnatanoneillegittima,percheadessesi applicailmeccanismodell'art.10dellaleggen.62del1953,esplicitamenterichiamata. Ladisposizionedenunciatavaintesanelsensocheilregolamentosiapplicaovelapree- sistentelegislazioneregionalerisultiinconcretoabrogatapereffettodelsuocontrastocon iprincipifondamentalirecatidallaleggen.109del1994,oltrecheladovenonvisiamai statalegislazioneregionale(edunqueladisciplinastataleprevigenteeoradelegificata continuiadapplicarsiinforzadelprincipiodicontinuita). Stabilireseleleggiregionalipreesistentisonoononsonoincontrastoconinuoviprin- cipifondamentalie,quindi,sonoononsonoabrogate,ecompitodeigiudicineicasicon- creti;ilregolamentostatalenonpuofarepresumerechesiacos|,apriori,pertutteleleggi regionalipreesistenti. Sullabasediquestainterpretazione,laquestione,relativaalleregioniordinarie,einfon- data. DiversoeildiscorsoperleprovincediTrentoeBolzano.(chegodonodiunadisciplina comune,perquantodiinteresse,allaregioneTrentino-AltoAdige). Alorononsiapplical'art.10dellaleggen.62del1953,mal'art.2deld.lgs.16marzo 1992,n.266(NormediattuazionedellostatutospecialeperilTrentino-AltoAdigeconcer- nentiilrapportotraattilegislativistatalieleggiregionalieprovinciali,nonchelapotesta statalediindirizzoecoordinamento),secondocuiilsopravveniredinuovenormestatali comportantivincolidiadeguamentodellalegislazioneprovincialenonproduceabrogazione delleleggiprovincialipreesistentiincontrastoconinuovivincoli,masolounobbligodi adeguamento,lacuimancatarealizzazionepuoesserefattavaleredalGovernoconapposito ricorsocontroleleggiprovincialinonadeguate. Neiconfronti,quindi,delledueprovinceautonomenonpuotrovareapplicazioneil regolamentostataleinbaseall'art.10dellaleggen.62del1953. PertantovadichiaratochenonspettaalloStatoeperessoalPresidentedelConsiglio deiministriadottare,conildecretodelPresidentedellaRepubblica21dicembre1999, RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO n.554(Regolamentodiattuazionedellaleggequadroinmateriadilavoripubblici11febb raio1994,n.109,esuccessivemodificazioni)normeapplicabiliinviasuppletivaneiconf rontidelleprovinceautonomediTrentoediBolzano,e,conseguentementevapronunciato l'annullamentodell'art.1,comma3,delpredettod.P.R.21dicembre1999,n.554,nellaparte incuisiriferiscealleprovinceautonomediTrentoediBolzano. Per questi motivi la Corte costituzionale riunitiigiudizi; a) dichiara chenonspettaalloStatoeperessoalPresidentedelConsigliodeiministri, adottare,conildecretodelPresidentedellaRepubblica25gennaio2000,n.34(Regola- mentorecanteistituzionedelsistemadiqualificazionepergliesecutoridilavoripubblici,ai sensidell'articolo8dellalegge11febbraio1994,n.109,esuccessivemodificazioni)econil decretodelPresidentedellaRepubblica21dicembre1999,n.554(Regolamentodiattua- zionedellaleggequadroinmateriadilavoripubblici11febbraio1994,n.109,esuccessive modificazioni)normeapplicabilineiconfrontidelleRegioni,ancheastatutospeciale,edelle provinceautonomediTrentoediBolzano,e,conseguentemente,annullagliartt.1, comma2,2,comma1,letterab),5,comma1,letterah) e8,comma1,deld.P.R.25gennaio 2000,n.34,nonchegliartt.1,commi2e188,commi8,9e10deld.P.R.21dicembre1999, n.554,nellaparteincuisiriferisconoalleRegioni,ancheastatutospeciale,ealleprovince autonomediTrentoediBolzano; b) dichiara chenonspettaalloStatoeperessoalPresidentedelConsigliodeiministri adottare,conildecretodelPresidentedellaRepubblica21dicembre1999,n.554(Regola- mentodiattuazionedellaleggequadroinmateriadilavoripubblici11febbraio1994, n.109,esuccessivemodificazioni)normeapplicabilineiconfrontidelleprovinceautonome diTrentoediBolzano,e,conseguentementeannullal'art.1,comma3,delpredettod.P.R. 21dicembre1999,n.554,nellaparteincuisiriferiscealleprovinceautonomediTrentoe diBolzano; c) rigetta,perilresto,ilricorsoperconflittodiattribuzionipropostodallaregioneEmi- liaRomagnaavversol'art.1,comma3,deldecretodelPresidentedellaRepubblica 21dicembre1999,n.554(Regolamentodiattuazionedellaleggequadroinmateriadilavori pubblici11febbraio1994,n.109,esuccessivemodificazioni),conilricorsoindicatoinpre- messa. Cos|decisoinRoma,nellasededellaCortecostituzionale,PalazzodellaConsulta,il 23settembre2003(omissis). Memoria dell'Avvocatura Generale dello Stato per il Presidente del Consiglio dei Ministri (ct 22779/00,Avv.delloStatoP.Cosentino). Conricorsonotificatoindata27giugno2000laProvinciaAutonomadiBolzanoha sollevatoinnanziacodestaCorteconflittodiattribuzionineiconfrontidelloStato,chie- dendochevengadichiaratochenon spetta allo Stato didisciplinareconregolamentoedin mododirettamentevincolanteilavoripubblicidiinteresseprovincialedicompetenzadella ricorrenteProvinciaAutonoma,e conseguentemente annullare ildecretodelPresidentedella Repubblica21dicembre1999n.554,concernenteRegolamentodiattuazionedellalegge-- quadroinmateriadilavoripubblici11febbraio1994n.109esuccessivemodificazioni, nellaparteincuiessointendedisciplinarelavoripubblicidiinteresseprovinciale,esegnata- mentenegliarticoli1,commi2e3,e188,comma8,perviolazionediprincipienormecosti- tuzionalistatutarieattuativi. SiecostituitoperresistereilPresidentedelConsigliodeiMinistri,concludendoperche laCortedichiariinammissibileocomunquerespingailricorso. A) Ilricorsoperconflittodiattribuzioniparrebbeinprimoluogononammissibile,e cioinquantol'attoimpugnato(ild.P.R.21dicembre1999n.554)siccomeinvasivodella sferadicompetenzaprovincialehasoltantolaforma,olaveste,diregolamento,mapossiede lasostanza,elaforza,dilegge(generaleeastratta),inquantotrattasidiregolamentoc.d. delegificato,cuitaliforzaesostanzasonostatiattribuitidall'art.3,comma1,dellalegge- quadro11febbraio1994n.109(conriferimentoall'ipotesidicuiall'art.17,comma2,della ILCONTENZIOSONAZIONALE legge23agosto1988n.400perladisciplinadimaterienoncopertedariservaassolutadi legge).Pertanto,neiriguardidiunattodelloStatodotatoditaleforza(dilegge)nonsembra possainstaurarsiconflittodiattribuzioni,bens|impugnativadirettadell'attoaventeforza dileggeaisensidell'art.2dellaleggecost.9febbraio1948,n.1noncheart.32legge 11marzo1953n.87,peraltroentroiltermine(invigoreprima dellamodificadell'art.127 Cost,introdottoconl'art.8dellaleggecost.18ottobre2001,n.3)di30giorni dalla pubbli- cazione dellalegge(nellaspecieavvenutainGazzetta Ufficiale 28aprile2000n.98,S.O. n.66/2),anzichequellodi60giorniprevistopericonflittidiattribuzioneaisensidel- l'art.39,comma2,dellalegge11marzo1953n.87.Ilricorsode quo agitur,notificatoil 26giugno2000,risultapertantoinammissibileecomunqueancheavolerloconsiderare,in viadiconversionedell'attoprocessuale,qualeimpugnativadiretta,palesementetardivo (rispettoalladisciplinadecadenzialevigenteall'epocadellasuaproposizione). B) Ilricorsorisultacomunquedeltuttoinfondatonelmerito.ConessolaProvincia AutonomadiBolzanolamentalaviolazionedelleproprieattribuzionidicuiagliartt.8, n.17,e16dellostatutospeciale(inparticolare,art.2deld.lgs16marzo1992n.266)nonche dell'art.107dellostatuto.Taleviolazionegraverebbesuiprincipicostituzionalirelativiai rapportitrafontistatalieregionali;viene,inoltre,lamentatalaviolazionedelprincipiodi legalita. Adavvisodellaricorrente,infatti,ilregolamentoimpugnatosarebbeprivodifonda- mentolegaleinquantolaleggen.109/1994avevastabilitocheilregolamentogovernativo nondovesseriguardareancheregionieprovinceautonome. Laricorrente,pertanto,chiedeallaCorteCostituzionaleladichiarazionedinonspet- tanzaalloStatodelpoteredidisciplinare,conildecretodelPresidentedellaRepubblica 21dicembre1999,n.554,ilavoripubblicidiinteresseregionaledicompetenzadellaricor- renteProvinciaAutonomaechiede,perl'effetto,l'annullamentodelledisposizionidicui all'art.1,commi2e3,edell'art.188,commi8-10,delpresenteregolamento. Lecensuredevonoessererespinte. Inprimoluogo,infatti,perquantoriguardailcriteriodellaprevalenzadelfinanzia- mentostatale(art.1,comma2,deldecretodelPresidentedellaRepubblican.554/1999)ai finidell'applicabilitadellenormedelregolamentoalleRegioni,occorrerilevarecheesso attieneadunaspettoconnessoavalutazioni discrezionali di allocazione di ingenti risorse finanziarie,conconseguentesottrazionedifondidadestinareadaltrepossibilifinalitasicu- ramentediinteressedelloStato;l'interesseregionale-cheovviamentenonpuoessere legatoaparametrifissiepredeterminabili,qualeadesempioquellomeramenteterritoriale -diventaintalmodorecessivonell'ambitodellaqualificazionedadarsiall'interesseaisensi dell'art.117dellaCostituzione. Perquantoconcernepoiilriferimentoallematerienonoggettodipotestalegislativaa normadell'articolo117dellaCostituzione,deveevidenziarsichelavastitadegliambiti oggettodelregolamentopostulacertamentelaregolamentazionedimaterie che non atten- gono alla legislazione regionale dei lavori pubblici rigidamenteintesa(quali,adesempio,la disciplinadellesocietadiingegneria,quellarelativaalladefinizionedellecontroversie,non- cheallegaranzie). Vainoltreosservatochelariformaoperatadallegislatorenelsettoredeilavoripubblici sifondaessenzialmentesullastrettaconnessionetralenormecontenutenellaleggequadro equelledelregolamentodelegificante,taledanonpoteressereconsideratioperantiiprincipi contenutinellalegge,senontradottinelladisciplinacontenutaneldecretoinquestione, ovenaturalmentenontraspostinelleleggiregionali,comeprevistoalcomma3dell'arti- colo1deldecretodelPresidentedellaRepubblican.554/1999. Occorreaggiungere,infine,cheladdoveilriferimentoall'art.10dellaleggen.62del 1953sembraescludereleRegioniastatutospecialeeleprovinceautonomedall'obbligodi adeguarelaproprialegislazioneainuoviprincipirecatidallaleggequadroedalregola- mento,taleobbligoderivadirettamentedall'articolo1,comma2,dellaleggen.109/1994, attraversoilrichiamoespressoaiprincipidiriformaeconomicasociale. Perlesuesposteconsiderazioni,ilPresidentedelConsigliodeiMinistriinsistenellecon- clusionidiinammissibilitaecomunquedirigettogiaformulatenell'attodicostituzione. Roma,22febbraio2003^Avv. Paolo Cosentino. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Sussidiarietaelealecollaborazionenelsistema delleinfrastruttureedegliinsediamenti produttivistrategici (Corte Costituzionale, sentenza 25 settembre -10 ottobre 2003 n.303) NelcontestodelledecisionidellaCorteCostituzionalemeritaunaparti- colareattenzionelasentenzan.303del1.ottobre2003,pronunciatanelgiu- diziodicostituzionalita,promossodalleRegioni,sulladelegaalgovernoin materiadiinfrastruttureedinsediamentiproduttivistrategicidicuiallalegge n.443/2001,sullemodificazioniataledisciplinaintrodottedallaleggen. 166del2002esullarelativalegislazionedelegata.L'importanzadelladeci- sioneenellacircostanzachelaCorteCostituzionaleindividuaunlimitefun- zionaleall'operativitadelcriteriodellacompetenzalegislativaresidualedelle Regionidicuiall'art.117delnuovoTitoloV,neiprincipidisussidiarietae dinecessariacollaborazione. Lasussidiarietaopera^secondolaCorteCostituzionale^comecriterio diallocazioneallivellopiuadeguatodellefunzioni,anchelegislative,colsolo limitecheipresuppostipertalemodificazionefunzionaledellacompetenza sianoconcretamentesaggiatiinunrapportodiconcretacollaborazionecon leRegionieglialtrisoggettiincisi. Ilprincipiocos|introdottoapreunvarcodiragionevolezzanelquadro interpretativodelnuovoTitoloVesembraesserestatoadottatoinprospet- tivadallaCorteCostituzionalecomemisuraconcretapervalutareglieven- tualisconfinamentistatalinell'areadellalegislazioneriservataalleRegioni. G.F. CorteCostituzionale,sentenza25settembre-1.ottobre2003n.303^Presidente R.Chieppa ^Redattore C.Mezzanotte^Giudice G.Zagrebelsky(ct.41387/02edaltri,Avv.dello StatoP.Cosentino). (omissis)Considerato in diritto 1.LeRegioniMarche,Toscana,UmbriaedEmilia- RomagnaelaProvinciaautonomadiTrento(reg.ric.nn.9,11,13-15del2002)denunciano lalegge21dicembre2001,n.443(DelegaalGovernoinmateriadiinfrastruttureedinsedia- mentiproduttivistrategiciedaltriinterventiperilrilanciodelleattivitaproduttive),cosid- dettaleggeobiettivo,ilcuiunicoarticoloeimpugnatoinpiucommie,segnatamente,nei commida1a12enelcomma14,censuratiperasseritocontrastocongliarticoli117,118e 119dellaCostituzione. LaRegioneToscana(reg.ric.n.68del2002)impugna,percontrastocongliartt.117, 118e119Cost.,anchel'art.13,commi1,3,4,5,6e11,dellalegge1.agosto2002,n.166 (Disposizioniinmateriadiinfrastruttureetrasporti),cherecaalcunemodificheallalegge n.443del2001. LaRegioneToscana,laProvinciaautonomadiBolzano,laRegioneMarcheelaPro- vinciaautonomadiTrento(reg.ric.nn.79-81e83del2002)denuncianoaltres|numerosi articolideldecretolegislativo20agosto2002,n.190(Attuazionedellalegge21dicembre 2001,n.443,perlarealizzazionedelleinfrastruttureedegliinsediamentiproduttivistrategici ediinteressenazionale),inriferimentoagliartt.76,117,118e120Cost.,noncheallostatuto specialeperilTrentino-AltoAdige,neltestoapprovatocond.P.R.31agosto1972,n.670 (Approvazionedeltestounicodelleleggicostituzionaliconcernentilostatutospecialeperil Trentino-AltoAdige). ILCONTENZIOSONAZIONALE Infine,leRegioniCampania,Toscana,Marche,Basilicata,Emilia-Romagna,Umbriae LombardiaedilcomunediVercelli(reg.ric.nn.84-91del2002)impugnanosial'interotesto deldecretolegislativo4settembre2002,n.198(Disposizionivolteadaccelerarelarealizza- zionedelleinfrastruttureditelecomunicazionistrategicheperlamodernizzazioneelosvi- luppodelPaese,anormadell'art.1,comma2,dellalegge21dicembre2001,n.443),sia, specificamente,numerosiarticolidelmedesimodecretolegislativo,lamentandolaviolazione degliartt.3,9,32,41,42,44,70,76,77,97,114,117,118e119Cost.,nonchedell'art.174 deltrattatoistitutivodellaComunitaeuropea. 1.1.Lastrettaconnessioneperoggettoepertitolodellenormedenunciate,tutte contenutenellaleggedidelegan.443del2001eneidecretilegislativin.190en.198del 2002cheseneproclamanoattuativi,nonchelasostanzialeanalogiadellecensureprospet- tatedallericorrenti,rendonoopportunalatrattazionecongiuntadeiricorsi,chevanno quindidecisiconun'unicasentenza. 2.Primadiaffrontarenelmeritolecensurepropostedallericorrentieopportunosof- fermarsisulcontenutodellaleggen.443del2001.Sitrattadiunadisciplinachedefinisceil procedimentodaseguireperl'individuazione,lalocalizzazioneelarealizzazionedelleinfra- strutturepubblicheeprivateedegliinsediamentiproduttivistrategicidipreminenteinteresse nazionaledarealizzareperlamodernizzazioneelosviluppodelPaese.Ilprocedimentosi articolasecondoquestecadenze:ilcompitodiindividuarelesuddetteopere,daassolversi nelrispettodelleattribuzionicostituzionalidelleRegioni,econferitoalGoverno (comma1).Nellasuaoriginariaversioneladisposizionestabilivachel'individuazioneavve- nisse,sentitalaConferenzaunificatadicuiall'art.8deldecretolegislativo28agosto1997, n.281,amezzodiunprogrammaformulatosupropostadeiMinistricompetenti,sentite leRegioniinteressate,ovverosupropostadelleRegioni,sentitiiMinistricompetenti.Il programmadovevatenercontodelpianogeneraledeitrasportiedovevaessereinseritonel Documentodiprogrammazioneeconomico-finanziaria(DPEF),conindicazionedeglistan- ziamentinecessariperlarealizzazionedelleopere.Nell'individuareleinfrastruttureegli insediamentistrategiciilGovernoeratenutoaprocederesecondofinalitadiriequilibrio socio-economicofraleareedelterritorionazionaleeadindicareneldisegnodileggefinan- ziarialerisorsenecessarie,cheintegranoifinanziamentipubblici,comunitarieprivatiallo scopodisponibili.L'originariocomma1prevedeva,infine,cheinsedediprimaapplica- zionedellapresenteleggeilprogrammaeapprovatodalComitatointerministerialeperla programmazioneeconomica(CIPE)entroil31dicembre2001. Ilcomma1dell'art.1dellaleggen.443del2001estatomodificatodall'art.13, comma3,dellalegge1.agosto2002,n.166,chehamantenutoincapoalGovernol'indivi- duazionedelleinfrastruttureedegliinsediamentistrategiciedipreminenteinteressenazio- nale,mahaelevatoillivellodicoinvolgimentodelleRegioniedelleProvinceautonome, introducendoespressamenteun'intesa:inbaseall'art.1,comma1,attualmentevigente,l'in- dividuazionedelleoperesidefinisceamezzodiunprogrammacheepredispostodalMini- strodelleinfrastruttureedeitrasportid'intesaconiMinistricompetentieleRegionioPro- vinceautonomeinteressate.TaleprogrammadeveessereinseritosemprenelDPEFmapre- viopareredelCIPEepreviaintesadellaConferenzaunificata,egliinterventiinesso previstisonoautomaticamenteinseritinelleinteseistituzionalidiprogrammaenegli accordidiprogrammaquadroneicompartiidriciedambientali[...]esonocompresiin un'intesageneralequadroaventevaliditapluriennaletrailGovernoeognisingolaRegione oProvinciaautonoma,alfinedelcongiuntocoordinamentoerealizzazionedelleopere. Anchenellasuaattualeversionelanormaribadiscetuttaviacheinsedediprimaapplica- zionedellapresenteleggeilprogrammaeapprovatodalCIPEentroil31dicembre2001. Regolatalafasediindividuazionedelleinfrastruttureedegliinsediamentiproduttivi strategiciedipreminenteinteressenazionale,laleggen.443del2001,alcomma2,conferi- scealGovernoladelegaademanare,entro12mesidall'entratainvigoredellalegge,unoo piudecretilegislativivoltiadefinireunquadronormativofinalizzatoallacelererealizza- zionedelleinfrastruttureedegliinsediamentiindividuatiaisensidelcomma1,dettando, alleletteredaa) ado) delmedesimocomma2,iprincipieicriteridirettiviperl'esercizio delpoterelegislativodelegato.Questiultimiinvestonomoltepliciaspettidicarattereproce- dimentale:sonofissatiimoduliproceduraliperaddivenireall'approvazionedeiprogetti,pre- liminariedefinitivi,delleopere[lettereb) ec)],dovendorisultare,quellipreliminari,com- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO prensividiquantonecessarioperlalocalizzazionedell'operad'intesaconlaRegioneola Provinciaautonomacompetente,che,atalfine,provvedeasentirepreventivamentei comuniinteressati[letterab)];sonoindividuatiimodellidifinanziamento[tecnicadi finanzadiprogetto:letteraa)],diaffidamento[contraentegeneraleoconcessionario:inpar- ticolareletteree) edf)]ediaggiudicazione[lettereg) eh)],edepredispostalarelativadisci- plina,ancheinderogaallalegge11febbraio1994,n.109,manellaprescrittaosservanza dellanormativacomunitaria. L'assettoprocedimentalecos|sinteticamentedescrittochetrovaulterioresvolgi- mentoinnumerosealtredisposizionidellaleggen.443del2001,tralequaliquellesulla disciplinaedilizia(commida6a12ecomma14),anch'esseimpugnatesicompletaconil comma3-bis,introdottodalcomma6dell'art.13dellaleggen.166del2002,ilqualeprevede unaproceduradiapprovazionedeiprogettidefinitivialternativaaquellastabilitadalpre- cedentecomma2,demandataadundecretodelPresidentedelConsigliodeiministriprevia deliberazionedelCIPEintegratodaiPresidentidelleRegionieProvinceautonomeinteres- sate,sentitalaConferenzaunificataepreviopareredellecompetenticommissioniparlamen- tari. 2.1.QuestaCortenonechiamata,nellaodiernasede,agiudicareselesingoleopere inseritenelprogrammameritinodiessereconsideratestrategiche,sesiacorrettalalorodefi- nizionecomeinterventidipreminenteinteressenazionaleosecontaliqualificazionisiano lesecompetenzelegislativedelleRegioni.Similiinterrogativipotrannoeventualmenteporsi nelcasodiimpugnazionedelladeliberazioneapprovativadelprogramma,chenonhanatura legislativa.Inquestasedesitrattasolodiaccertareseilcomplessoiter procedimentalepre- figuratodallegislatorestatalesiaex se invasivodelleattribuzioniregionali;sidevecioe appurareseillegislatorenazionaleabbiatitoloperassumereeregolarel'eserciziodifunzioni amministrativesumaterieinrelazioneallequaliessononvantiunapotestalegislativaesclu- siva,masolounapotestaconcorrente. Ilnuovoart.117Cost.distribuiscelecompetenzelegislativeinbaseadunoschema imperniatosullaenumerazionedellecompetenzestatali;conunrovesciamentocompleto dellaprevigentetecnicadelripartosonooraaffidatealleRegioni,oltreallefunzioniconcor- renti,lefunzionilegislativeresiduali. Inquestoquadro,limitarel'attivitaunificantedelloStatoallesolematerieespressa- menteattribuitegliinpotestaesclusivaoalladeterminazionedeiprincipinellemateriedi potestaconcorrente,comepostulanolericorrenti,significherebbebens|circondarelecom- petenzelegislativedelleRegionidigaranzieferree,mavorrebbeanchediresvalutareoltre- misuraistanzeunitariechepureinassetticostituzionalifortementepervasidapluralismo istituzionalegiustificano,adeterminatecondizioni,unaderogaallanormaleripartizionedi competenze[bastipensarealriguardoallalegislazioneconcorrentedell'ordinamentocostitu- zionaletedesco(konkurrierende Gesetzgebung)oallaclausola di supremazia nelsistemafede- ralestatunitense(Supremacy Clause)].Anchenelnostrosistemacostituzionalesonopresenti congegnivoltiarenderepiuflessibileundisegnoche,inambitineiqualicoesistono,intrec- ciate,attribuzioniefunzionidiverse,rischierebbedivanificare,perl'ampiaarticolazione dellecompetenze,istanzediunificazionepresentineipiusvariaticontestidivita,lequali, sulpianodeiprincipigiuridici,trovanosostegnonellaproclamazionediunitaeindivisibilita dellaRepubblica.Unelementodiflessibilitaeindubbiamentecontenutonell'art.118,primo comma,Cost.,ilqualesiriferisceesplicitamenteallefunzioniamministrative,maintroduce perquesteunmeccanismodinamicochefiniscecolrenderemenorigida,comesichiarira subitoappresso,lastessadistribuzionedellecompetenzelegislative,ladoveprevedechele funzioniamministrative,generalmenteattribuiteaicomuni,possanoessereallocateadun livellodigovernodiversoperassicurarnel'eserciziounitario,sullabasedeiprincipidisussi- diarieta,differenziazioneedadeguatezza.Edelrestocoerenteconlamatriceteoricaecon ilsignificatopraticodellasussidiarietacheessaagiscacomesubsidium quandounlivellodi governosiainadeguatoallefinalitachesiintendaraggiungere;maseneecomprovata un'attitudineascensionaledevealloraconcludersiche,quandol'istanzadieserciziounitario trascendeanchel'ambitoregionale,lafunzioneamministrativapuoessereesercitatadallo Stato.Ciononpuorestaresenzaconseguenzesull'eserciziodellafunzionelegislativa,giacche ilprincipiodilegalita,ilqualeimponecheanchelefunzioniassuntepersussidiarietasiano organizzateeregolatedallalegge,conducelogicamenteadescluderechelesingoleRegioni, IL CONTENZIOSO NAZIONALE con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni amministrative attratte a livello nazionale e ad affermare che solo la legge statale possa attendere a un compito sif- fatto. 2.2. Una volta stabilito che, nelle materie di competenza statale esclusiva o concor- rente, in virtu dell'art. 118, primo comma, la legge puo attribuire allo Stato funzioni ammini- strative e riconosciuto che, in ossequio ai canoni fondanti dello Stato di diritto, essa e anche abilitata a organizzarle e regolarle, al fine di renderne l'esercizio permanentemente raffron- tabile a un parametro legale, resta da chiarire che i principi di sussidiarieta e di adeguatezza convivono con il normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e possono giustificarne una deroga solo se la valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assun- zione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irra- gionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita , e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata. Che dal congiunto disposto degli artt. 117 e 118, primo comma, sia desumibile anche il principio dell'intesa consegue alla peculiare fun- zione attribuita alla sussidiarieta , che si discosta in parte da quella gia conosciuta nel nostro diritto di fonte legale. Enunciato nella legge 15 marzo 1997, n. 59, come criterio ispiratore della distribuzione legale delle funzioni amministrative fra lo Stato e gli altri enti territoriali equindigia operante nella sua dimensione meramente statica, come fondamento di un ordine prestabilito di competenze, quel principio, con la sua incorporazione nel testo della Costituzione, ha visto mutare il proprio significato. Accanto alla primitiva dimensione sta- tica, che si fa evidente nella tendenziale attribuzione della generalita delle funzioni ammini- strative ai comuni, e resa, infatti, attiva una vocazione dinamica della sussidiarieta ,che con- senteadessadioperare nonpiu come ratio ispiratrice e fondamento di un ordine di attribu- zioni stabilite e predeterminate, ma come fattore di flessibilita di quell'ordine in vista del soddisfacimento di esigenze unitarie. Ecco dunque dove si fonda una concezione procedimentale e consensuale della sussidia- rieta e dell'adeguatezza. Si comprende infatti come tali principi non possano operare quali mere formule verbali capaci con la loro sola evocazione di modificare a vantaggio della legge nazionale il riparto costituzionalmente stabilito, perche cio equivarrebbe a negare la stessa rigidita della Costituzione. E si comprende anche come essi non possano assumere la fun- zione che aveva un tempo l'interesse nazionale, la cui sola allegazione none ora sufficiente a giustificare l'esercizio da parte dello Stato di una funzione di cui non sia titolare in base all'art. 117 Cost. Nel nuovo Titolo V l'equazione elementare interesse nazionale = compe- tenza statale, che nella prassi legislativa previgente sorreggeva l'erosione delle funzioni amministrative e delle parallele funzioni legislative delle Regioni, e divenuta priva di ogni valore deontico, giacche l'interesse nazionale non costituisce piu un limite, ne di legittimita ne di merito, alla competenza legislativa regionale. Cio impone di annettere ai principi di sussidiarieta e adeguatezza una valenza squisita- mente procedimentale, poiche l'esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, puo aspirare a superare il vaglio di legittimita costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita concertative e di coordinamento orizzontale, ovve- rosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta . 2.3. La disciplina contenuta nella legge n. 443 del 2001, come quella recata dal decreto legislativo n. 190 del 2002, investe solo materie di potesta statale esclusiva o concor- rente ed e quindi estranea alla materia del contendere la questione se i principi di sussidia- rieta e adeguatezza permettano di attrarre allo Stato anche competenze legislative residuali delle Regioni. Ed e opportuno chiarire fin d'ora, anche per rendere piu agevole il successivo argomentare della presente sentenza, che la mancata inclusione dei lavori pubblici nella elencazione dell'art. 117 Cost., diversamente da quanto sostenuto in numerosi ricorsi, non implica che essi siano oggetto di potesta legislativa residuale delle Regioni. Al contrario, si tratta di ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualifi- cano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potesta legislative esclusive dello Stato ovvero a potesta legislative concorrenti. 3. Alla stregua dei paradigmi individuati nei paragrafi che precedono, devono essere saggiate le censure che si appuntano sullalegge n. 443 del 2001, nella suaversione originaria ed in quella modificata dalla legge n. 166 del 2002. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 3.1.PerprimodeveessereesaminatoilricorsodellaProvinciaautonomadiTrento, nelqualevengonocensuratiicommida1a4dell'art.1dellaleggen.443del2001sulpara- metrodell'art.117Cost.IlricorsoepropostosullapremessachelecompetenzeProvinciali fondatesullostatutospecialenonsianoscalfite;sarebberoinveceleseleattribuzionispet- tantiallaProvinciaaisensidell'art.117Cost.,invirtudellaclausoladifavorecontenutanel- l'art.10dellaleggecostituzionale18ottobre2001,n.3,secondolaqualealleRegionispe- cialiealleProvinceautonome,finoall'adeguamentodeirispettivistatuti,siapplicaladisci- plinadelnuovoTitoloVnellaparteincuiassicuraformediautonomiapiuampierispetto aquelleprevistedaglistatutistessi.Inparticolare,ilcomma5deldenunciatoart.1,nelfare salvelecompetenzedelleRegioniastatutospecialeedelleProvinceautonome,dicuiagli statutispecialieallerelativenormediattuazione,lascerebbeindennileattribuzionidicui ald.P.R.22marzo1974,n.381,perilquale,pergliinterventiconcernentileautostrade (art.19),laviabilita,lelineeferroviarieegliaerodromi(art.20),loStatodeveottenerela previaintesadellaProvincia.DelparilaposizionedellaProvinciarisulterebbegarantita daldecretolegislativo16marzo1992,n.266,esegnatamentedall'art.4,cheleriservala gestioneamministrativadiognioperachelostatutononassegniallacompetenzastatale. LaProvincia,ponendoabasedelproprioricorsolaviolazionedicompetenzepiuampie rispettoaquellestatutarie,cheassumederivantidall'art.117Cost.,aveval'onerediindivi- duarlenelraffrontoconlecompetenzestatutarie,che,persuastessaammissione,sonofatte salvedallaleggeoggettodiimpugnazione.Aifinidiunacorrettainstaurazionedelgiudizio dilegittimitacostituzionalelaricorrentenonpotevaquindilimitarsialmerorichiamo all'art.117Cost. Ilricorsoepertantoinammissibile. 3.2.Inviapreliminarevadichiaratoinammissibileilcongiuntointerventoad adiu- vandum dell'AssociazioneItaliaNostra-Onlus,diLegambiente-Onlus,dell'Associazioneita- lianaperilWorld Wide Fund For Nature (WWF)-Onlus,nelgiudizioinstauratoconilricorso dellaRegioneToscanaavversolaleggen.166del2002.Vaquiribaditol'orientamentocon- solidatodiquestaCortesecondoilqualeneigiudizidilegittimitacostituzionaleinviadi azionenoneammessalapresenzadisoggettidiversidallapartericorrenteedaltitolare dellapotestalegislativailcuiesercizioeoggettodicontestazione(cfr.,daultimo,sentenze n.49del2003,n.533en.510del2002,n.382del1999). 4.LeRegioniMarche,Toscana,UmbriaedEmilia-Romagnadenuncianoilcomma1 nellasuaprimaformulazione,lamentandoanzituttolaviolazionedell'art.117Cost.,perche larelativadisciplinanonsarebbeascrivibileadalcunadellemateriedicompetenzalegisla- tivaesclusivastatale;edelresto,argomentanolericorrenti,nonessendopiucontemplata dall'art.117Cost.lamateriadeilavoripubblicidiinteressenazionale,nonsarebbepossi- bilefarriferimentoalladimensionenazionaledell'interessealfinediescluderelapotesta legislativaregionaleoProvinciale. Lepredettericorrentisostengonopoichel'individuazionedellegrandioperepotrebbe, inparte,rientrareinunodegliambitimaterialiindividuatidall'art.117,terzocomma,Cost. (qualiportieaeroporticivili;grandiretiditrasportoedinavigazione;produzione,trasporto edistribuzionenazionaledell'energia),maladisposizionecensurata,daunlato,detterebbe unadisciplinadidettaglioenondiprincipioequindisarebbecomunquelesivadell'autono- mialegislativaregionale;dall'altro,escluderebbeleRegionidalprocessocodecisionale, chedovrebbeesseregarantitoattraversolostrumentodell'intesa. LaRegioneMarchedenunciainoltreilmedesimocomma1percontrastocongli artt.118e119Cost.,sulrilievochenonsarebberostatirispettatiiprincipidisussidiarieta, differenziazioneedadeguatezzaechesarebbestatalesal'autonomiafinanziariaregionale conl'attribuzionealGovernodelcompitodireperiretuttiifinanziamenti. LaRegioneToscana,condistintoesuccessivoricorso,impugnailcomma1anchenella formulazionemodificatadall'art.13,comma3,dellaleggen.166del2002,ribadendoche ladisposizioneviolerebbel'art.117Cost.,inquantonontroverebbefondamentonellacom- petenzalegislativastataleesclusivaoconcorrente;einognicaso,inquantodetterebbeuna disciplinacompiuta,dettagliataeminuziosacheprecluderebbeallaRegioneognipossibilita discelta.Laricorrentededucealtres|laviolazionedell'art.118,primocomma,Cost.,assu- mendoche,daunlato,nonsarebberostatirispettatiicriteridisussidiarieta,differenziazione edadeguatezza;dall'altro,leesigenzedieserciziounitariodicuiparlal'art.118Cost.,non ILCONTENZIOSONAZIONALE autorizzerebberounaderogaalripartodellapotestalegislativapostodall'art.117Cost. Infine,sempreadavvisodellaRegioneToscana,l'introduzionediun'intesaconleRegioni interessateeconlaConferenzaunificataaifinidell'individuazionedellegrandioperenon consentirebbedieliminareiprospettatidubbidiincostituzionalita,giacchel'intesanon garantirebbeunarealeformadicoordinamentoparitario,inassenzadimeccanismiattiad impedirecheessasiarecessivadinanzialpreminentepoteredelloStato,chepotrebbeproce- dereancheafrontedelmotivatodissensoregionale. 4.1.VannoscrutinatenelmeritolecensurecheleRegionisollevanoavversoil comma1,dell'art.1dellaleggen.443del2001,anchequellecheneinvestonol'originaria versione,dovendosiescluderechelesopravvenutemodificherecatedall'art.13,comma3, dellaleggen.166del2002,abbianodeterminatosulpuntounacessazionedellamateriedel contendere.Cioinquantoproprioinbasealladisposizioneoriginariaestatoapprovatoil programmadelleinfrastruttureedegliinsediamentiproduttividapartedelCIPE(condeli- beran.121del21dicembre2001)edeataleprogrammachefariferimentoancheil comma1neltestonovellatodall'art.13dellaleggen.166del2002,comepuodesumersi chiaramentedalfattochelanorma,riprendendoinparteladisposizioneanteriore,stabilisce cheinsedediprimaapplicazionedellapresenteleggeilprogrammaeapprovatodalCIPE entroil31dicembre2001. Tuttelecensuresonoinfondateeperdarcontodicioebeneesaminarepreliminarmente l'impugnazionepropostadallasolaRegioneToscanaavversoilcomma1,neltestosostituito dallalegge1.agosto2002,n.166. QuandosiintendanoattrarrealloStatofunzioniamministrativeinsussidiarieta,di regolailtitolodellegiferaredeveessereresoevidenteinmanieraesplicitaperchelasussidia- rietaderogaalnormaleripartodellecompetenzestabilitonell'art.117Cost.Tuttavia,nel casopresente,l'assenzadiunrichiamoespressoall'art.118,primocomma,nonfasorgere alcundubbiocircal'oggettivosignificatocostituzionaledell'operazionecompiutadallegisla- tore:nondilesionedicompetenzadelleRegionisitratta,madiapplicazionedeiprincipidi sussidiarietaeadeguatezza,chesolipossonoconsentirequellaattrazionedicuisiedetto. Predisporreunprogrammadiinfrastrutturepubblicheeprivateediinsediamentiproduttivi eattivitachenonmettecapoadattribuzionilegislativeesclusivedelloStato,machepuo coinvolgereanchepotestalegislativeconcorrenti(governodelterritorio,portieaeroporti, grandiretiditrasporto,distribuzionenazionaledell'energia,ecc.).Pergiudicareseunalegge statalecheoccupiquestospaziosiainvasivadelleattribuzioniregionaliononcostituisca inveceapplicazionedeiprincipidisussidiarietaeadeguatezzadivieneelementovalutativo essenzialelaprevisionediun'intesafraloStatoeleRegioniinteressate,allaqualesiasubor- dinatal'operativitadelladisciplina.Nellaspeciel'intesaeprevistaeadessaedaritenersi cheillegislatoreabbiavolutosubordinarel'efficaciastessadellaregolamentazionedelle infrastruttureedegliinsediamenticontenutanelprogrammadicuiall'impugnatocomma1 dell'art.1.Nelcongegnosottostanteall'art.118,l'attrazionealloStatodifunzioniammini- strativedaregolareconleggenonegiustificabilesoloinvocandol'interesseaunesercizio centralizzatodiesse,maenecessariounprocedimentoattraversoilqualel'istanzaunitaria vengasaggiatanellasuarealeconsistenzaequindicommisurataall'esigenzadicoinvolgere isoggettititolaridelleattribuzioniattratte,salvaguardandonelaposizionecostituzionale. Benpuodarsi,infatti,chenell'articolarsidelprocedimento,alriscontroconcretodellecarat- teristicheoggettivedell'operaedell'organizzazionedipersoneemezzicheessarichiedeper essererealizzata,lapretesastatalediattrarreinsussidiarietalefunzioniamministrativead essarelativerisultivanificata,perchel'interessesottostante,qualechenesialadimensione, possaessereinteramentesoddisfattodallaRegione,laquale,nelcontraddittorio,ispiratoal canonedilealecollaborazione,chedeveinstaurarsiconloStato,nonsoloalleghi,maargo- mentiedimostrilapropriaadeguatezzaelapropriacapacitadisvolgereintuttooinparte lafunzione. L'esigenzacostituzionalechelasussidiarietanonopericomeaprioristicamodificazione dellecompetenzeregionaliinastratto,macomemetodoperl'allocazionedifunzionialivello piuadeguato,risultadunqueappagatadalladisposizioneimpugnatanellasuaattualeformu- lazione. ChiaritochelaCostituzioneimpone,asalvaguardiadellecompetenzeregionali,cheuna intesavisia,vaaltres|soggiuntochenonerilevanteseessaprecedal'individuazionedelle RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO infrastruttureovverosiasuccessivaadunaunilateraleattivitadelGoverno.Sedunquetale attivitasiastatagiapostainessere,essanonvincolalaRegionefinquandol'intesanon vengaraggiunta. Inquestosensosonoquindidarespingereanchelecensurechelericorrentiindirizzano controilcomma1dell'art.1dellaleggen.443del2001,nellaversioneanterioreallamodi- ficarecatadallaleggen.166del2002,perilfattocheinessaeraprevistocheleRegionifos- serosolosentitesingolarmenteedinConferenzaunificataenonvenivainveceesplicitamente sancitoilprincipiodell'intesa.L'interpretazionecoerenteconilsistemadeirapportiStato- RegioniaffermatonelnuovoTitoloVimponeinfattidinegareefficaciavincolanteaquel programmasucuileRegioniinteressatenonabbianoraggiuntoun'intesaperlaparteche leriguarda,comenelcasodelladeliberazioneCIPEdel21dicembre2001,n.121. 5.TutteleRegioniricorrentiimpugnanoilcomma2dell'art.1,chedettadallalet- teraa) allaletterao) iprincipiedicriteridirettiviinbaseaiqualiilGovernoechiamato ademanare,entro12mesidall'entratainvigoredellalegge,unoopiudecretilegislativi voltiadefinireunquadronormativofinalizzatoallacelererealizzazionedelleinfrastrutture edegliinsediamentiindividuatiaisensidelcomma1. Conanaloghecensure,cheevocanoilcontrastoconl'art.117Cost.,e,perlaRegione Marche,anchegliartt.118e119Cost.,sideduceanzituttochelaprevistanormativaderoga- toriadellaleggequadrosuilavoripubblicin.109del1994violerebbelapotestalegislativa esclusivadelleRegioniinmateriadiappaltielavoripubblici. Sisostieneinoltrechelecompetenzeregionalisarebberougualmenteviolateanchesesi ricadessenell'ambitodellapotestalegislativaconcorrente,percheildenunciatocomma2, detterebbeunadisciplinacompiutaedidettaglio,noncedevolerispettoadunaeventuale futuralegislazioneregionale. Lecensuresonogenericamenteformulateequindiinammissibili.Percomprenderloe sufficientelaricognizionedelcontenutodelledisposizionidenunciate. Ilcomma2dell'art.1dellaleggen.443del2001,haadoggettoladelegaademanare unoopiudecretilegislativivoltiadefinireilquadronormativofinalizzatoallacelererealiz- zazionedelleinfrastruttureedegliinsediamentiproduttiviindividuatiaisensidelcomma1. Nell'eserciziodelladelegailGoverno,autorizzatoariformareleprocedureperlavaluta- zionediimpattoambientale(VIA)el'autorizzazioneintegrataambientale,nelrispettodel- l'art.2delladirettiva85/337/CEE,comemodificatadalladirettiva97/11/CE,eadintro- durreunregimespecialeanchederogatoriodinumerosedisposizionidellalegge11febbraio 1994,n.109,chenonsianonecessariaedimmediataapplicazionedelledirettivecomunitarie, etenutoarispettareiprincipiecriteridirettivifissatinelleletteredaa) ado) delmedesimo comma2. Comegiadettoinprecedenza,l'indirizzoimpostoallegislatoredelegatoinvesteuna molteplicitadiaspettiacarattereprocedimentaleemuovedalmodellodifinanziamento delleopere,conilconcorsodelcapitaleprivato,attraversoladisciplinadellatecnicadi finanzadiprogetto[letteraa)]perfinanziareerealizzareleinfrastruttureegliinsediamenti dicuialcomma1. LadelegaautorizzapoiilGovernoadefinireimoduliproceduralisostitutividiquelli previstiperilrilasciodeiprovvedimenticoncessorioautorizzatoridiognispecie,avuto riguardoanchealladuratadelleprocedureperl'approvazionedeiprogettipreliminari, comprensividiquantonecessarioperlalocalizzazionedell'operad'intesaconlaRegione olaProvinciaautonomacompetente,che,atalfine,provvedeasentirepreventivamentei comuniinteressati,e,oveprevista,dellaVIA,noncheaprefigurareleprocedurenecessarie perladichiarazionedipubblicautilita,indifferibilitaedurgenzaeperl'approvazionedel progettodefinitivo,conprevisionediterminiperentoriperlarisoluzionedelleinterferenze conservizipubblicieprivatiediresponsabilitapatrimonialiincasodimancatatempestiva risoluzione[letterab)]. VienequindiimpartitaalGovernoladirettivadiattribuirealCIPE,integratodaiPresi- dentidelleRegioniinteressate,ilcompitodivalutarelepropostedeipromotori,diappro- vareilprogettopreliminareequellodefinitivo,divigilaresull'esecuzionedeiprogettiappro- vati,adottandoiprovvedimenticoncessoriedautorizzatorinecessari,comprensividella localizzazionedell'operae,oveprevista,dellaVIAistruitadalcompetenteMinistero.Sipre- scriveinoltrechevenganoaffidatialMinisterodelleinfrastruttureedeitrasporticompiti ILCONTENZIOSONAZIONALE diistruttoriaediformulazionediproposteequellodiassicurareilsupportonecessarioper l'attivitadelCIPE,eventualmentetramiteun'appositastrutturatecnicadiadvisor edicom- missaristraordinari[letterac)]. Ladelegaprosegueautorizzandolamodificazionedelladisciplinainmateriadiconfe- renzadiserviziedettandoicriteriispiratoriperilsuofunzionamento[letterad)]. Vengonoquindiindividuatiimodellidiaffidamentoediaggiudicazioneconcernentila realizzazionedelleoperedicuialcomma1,eprefiguratalacornicedellarispettivadisci- plina,ancheinderogaallaleggen.109del1994,masiimponealGovernoilrispettodella normativacomunitaria. Siprevedeinoltrecheillegislatoredelegatoaffidilarealizzazionedelleinfrastrutture strategicheadununicosoggettocontraentegeneraleoconcessionario[letterae)]esidettano icriterichedevonopresiederealladisciplinadell'affidamentoacontraentegenerale,con riferimentoall'art.1delladirettiva93/37/CEE[letteraf)]. Quantopoialsoggettoaggiudicatore,sistabiliscel'obbligo,nelcasoincuil'operasia realizzataprevalentementeconfondipubblici,dirispettarelanormativaeuropeaintema dievidenzapubblicaedisceltadeifornitoridibenioservizi,maconsoggezioneadun regimederogatoriorispettoallacitataleggen.109del1994pertuttigliaspettidiessanon aventinecessariarilevanzacomunitaria[letterag)].Altempostessosiautorizza,nel rispettodellanormativacomunitariaedalfinedifavorireilcontenimentodeitempiela massimaflessibilitadeglistrumentigiuridici,l'introduzionedispecifichederoghealla vigentedisciplinainmateriadiaggiudicazionedilavoripubbliciedirealizzazionedegli stessi,indicandoicriteriperregolamentarel'attivitadelcontraentegeneraleelacostituzione disocietadiprogetto[letterah)]. Ladelegainvesteancoraiprofiliconcernentil'individuazionedimisureadeguateper valutareilregolareassolvimentodegliobblighiassuntidalcontraentegenerale[letterai)], laprevisione,nelcasodiconcessionedioperapubblicaunitaagestionedellastessa,diappo- sitimeccanismidicorresponsionedelprezzoalconcessionario,nonchedifissazionedella duratadellaconcessionemedesima[letteral)],conilrispettodeirelativipianifinanziari[let- teram)]. Ladelegadettacriteriancheinordinealleformeditutelarisarcitoriasusseguentealla stipuladeicontrattidiprogettazione,appalto,concessioneoaffidamentoacontraentegene- rale,prescrivendochedebbaessereesclusalareintegrazioneinformaspecificaeristrettala tutelacautelare,pertuttigliinteressipatrimoniali,alpagamentodiunaprovvisionale[let- teran)].InfinesistabiliscecheilGovernodebbaprevedere,perleproceduredicollaudo delleopere,terminiperentoricheconsentano,overichiestodaspecificheesigenzetecniche, ilricorsoancheastrutturetecnicheesternedisupportoallecommissionidicollaudo[let- terao)]. Siedunqueinpresenzadiunadisciplinaparticolarmentecomplessacheinsistesuuna pluralitadimaterie,tralorointrecciate,ascrivibilinonsoloallapotestalegislativaconcor- rentemaancheaquellaesclusivadelloStato(adesempiolatuteladell'ambienteedell'ecosi- stema).Inunquadronormativosiffatto,lecensuremossedallericorrentinonraggiungono illivellodispecificitachesirichiedeaifinidiunoscrutiniodimerito(intalsensov.sentenza n.384del1999),poicheneimotividiricorsononvieneppureunasinteticaesposizionedelle ragionipercuiledisposizionicontenutenelcomma2denunciato,singolarmenteconside- rate,determininounalesionedelleattribuzioniregionali. 6.SonoinvecesufficientementecircostanziatelequestionicheleRegioniUmbriaed Emilia-Romagnasollevanosullelettereg) edn),delcomma2,sostenendoneilcontrasto conildirittoeuropeo.Inparticolarelaletterag),nellaparteincuicircoscrivel'obbligo perilsoggettoaggiudicatoredirispettarelanormativaeuropeaintemadievidenzapubblica solonelcasoincuil'operasiarealizzataprevalentementeconfondipubblici,violerebbe ladirettiva93/37/CEE,allaqualenonsarebbeconformeneppurenelcasodelricorsoal- l'istitutodellaconcessionedilavoripubblici(art.3l)oall'affidamentoadunicosoggetto contraentegenerale. Laquestionedeveesserescrutinatanelmerito,nelsensodellanonfondatezza,apre- scinderedalproblemapiugenerale,cheinvesteoral'interpretazionedell'art.117,primo comma,Cost.,seedentroqualilimitil'ipotesidicontrastodiunanormainternaconl'ordi- namentocomunitariosiaidoneaaradicarelacompetenzadelgiudicedelleleggi. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Neigiudizidiimpugnazionedeveesseretenutofermol'orientamentogiaespressoda questaCorte(sentenzen.85del1999,n.94del1995en.384del1994),secondoilqualeil valorecostituzionaledellacertezzaedellachiarezzanormativadevefareaggiosuognialtra considerazionesoprattuttoquandounaesplicitaclausolalegislativadisalvaguardiadel dirittocomunitariorenda,comenellaspecie,manifestamenteinsussistenteildenunciato contrasto. Laletterag) dell'art.2,infatti,contieneunadelegaalGovernoperchesianoadottate procedurediaggiudicazioneanchederogatorierispettoallaleggen.109del1994quando nonsitrattidiopererealizzateprevalentementeconfondipubblici,manonautorizzail Governoaviolareildirittocomunitario:alcontrariosiprevedecheladeroganondebba riguardaregliaspettiaventinecessariarilevanzacomunitaria.Ancheladisciplinadell'aggiu- dicazioneinappaltodiopererealizzateconprevalentifondiprivatidovraquindirispettare ildirittocomunitario,qualunquenesiailcontenuto. 6.1Laletteran),secondafrase,asuavolta,nellaparteincuirestringe,pertuttigli interessipatrimoniali,latutelacautelarealpagamentodiunaprovvisionale,disattende- rebbeladirettiva89/665/CEE(c.d.direttivaricorsi),giaccheridurrebbelepossibilitadi tutelapienapericoncorrentichelamentinoviolazionidellenormecomunitarieinmateria diappalti. Ancheinquestocasosipuoprescinderedalproblemaappenarichiamatodeirapporti traildirittocomunitarioeildirittointernoedeilimitientroiqualidiquestirapportipossa conoscerelaCorteCostituzionale.Laquestioneeinfattiinammissibileperdifettodiinte- ressesottoundupliceprofilo:inprimoluogo,essaevocauncontrastocoldirittocomunita- riosenzaperodedurrel'esistenzadiunalesionedelleattribuzioniregionali;inoltreladispo- sizionedenunciatainvestelatutelagiurisdizionalediterzienonriguardaquindimateriedi competenzalegislativadelleRegioni. 6.2LaRegioneToscanadenunciainfinelaletterac) delmedesimocomma2,come sostituitodall'art.13,comma5,dellaleggen.166del2002,deducendoilcontrastocongli artt.117e118Cost.EssanongarantirebbeilrispettodelleattribuzionidelleRegioni,rele- gateadunruolomeramenteconsultivonell'approvazionedeiprogetti,demandataalCIPE, integratodaiPresidentidelleRegioniinteressate.Inoltrelaricorrente,premessocheil comma3dell'art.13,nelsostituireilcomma1dell'art.1dellaleggen.443,disponeche anchelestruttureconcernentilanauticadadiportopossonoessereinseritenelprogramma delleinfrastrutturestrategiche,rilevachelaprevisionesecondocuilavalutazionediimpatto ambientalesullestessedebbaessereeffettuatadalMinistrocompetenteenondalleRegioni violerebbeleattribuzionidiquesteultimeinmateriadiportievalorizzazionedeibeni ambientali. Laquestionenonefondata. Contrariamenteaquantodedottodallaricorrente,ladisposizioneimpugnata,nell'attri- buirealCIPE,integratodaiPresidentidelleRegioniedelleProvinceautonomeinteressate, ilcompitodiapprovareiprogettipreliminariedefinitividelleopereindividuatenelpro- grammadicuialcomma1,noncircoscriveaffattoilruolodelleRegioni(odelleProvince autonome)aquellomeramenteconsultivo,giacchequeste,attraversoiproprirappresen- tanti,sonoapienotitolocomponentidell'organoepartecipanodirettamenteallaforma- zionedellasuavolontadeliberativa,potendoquindifarvalereefficacementeilpropriopunto divista.Occorreinoltreconsiderarechel'approvazionedeiprogettideveesserecomprensiva anchedellalocalizzazionedell'opera,sullaquale,comegiaperlarelativaindividuazione,ai sensidelcomma1dell'art.1,eprevistal'intesaconlaRegioneolaProvinciaautonomainte- ressata[letterab) delmedesimocomma2]. Neinfinepuodirsicheladisposizionedenunciata,comesostenutodallaricorrente, affidialMinistrocompetentel'effettuazionedellavalutazionediimpattoambientalesulle opereinseritenelprogramma,consideratochedallapianaletturadellanormarisultache unasiffattavalutazioneeaffidataalCIPEincomposizioneallargataairappresentantiregio- nalieProvinciali,mentrealMinistroelasciataunicamentelarelativafaseistruttoria. 7.Efondatalaquestionedilegittimitacostituzionalesollevatadatuttelericor- renticheinvestel'art.1,comma3,dellaleggen.443,nellaparteincuiautorizzail Governoaintegrareemodificareilregolamentodicuiald.P.R.21dicembre1999,n.554, perrenderloconformeaquest'ultimaleggeeaidecretilegislatividicuialcomma2. ILCONTENZIOSONAZIONALE Cheairegolamentigovernativiadottatiindelegificazionefosseinibitodisciplinare materiedicompetenzaregionaleeragiastatoaffermatodaquestaCorteavendoriguardo alquadrocostituzionaleanterioreall'entratainvigoredellariformadelTitoloVdellaParte IIdellaCostituzione.Nellesentenzen.333en.482del1995enellapiurecentesentenza n.302del2003l'argomentosucuieincentratalaratio decidendi echelostrumentodella delegificazionenonpuooperareinpresenzadifontitralequalinonvisianorapportidi gerarchia,madiseparazionedicompetenze.Sololadirettaincompatibilitadellenorme regionaliconsopravvenutiprincipionormefondamentalidellaleggestatalepuoinfatti determinarel'abrogazionedelleprime.Laragionegiustificativaditaleorientamentosie,se possibile,rafforzataconlanuovaformulazionedell'art.117,sestocomma,Cost.,secondoil qualelapotestaregolamentareedelloStato,salvadelegaalleRegioni,nellemateriedilegi- slazioneesclusiva,mentreinognialtramateriaedelleRegioni.Inunripartocos|rigida- mentestrutturato,allafontesecondariastataleeinibitainradicelapossibilitadivincolare l'eserciziodellapotestalegislativaregionaleodiincideresudisposizioniregionalipreesi- stenti(sentenzan.22del2003);eneppureiprincipidisussidiarietaeadeguatezzapossono conferireairegolamentistataliunacapacitacheeestraneaallorovalore,quellacioedi modificaregliordinamentiregionalialivelloprimario.Queiprincipi,losiegiarilevato, nonprivanodicontenutoprecettivol'art.117Cost.,purse,allecondizionieneicasisopra evidenziati,introduconoinessoelementididinamicitaintesiadattenuarelarigiditanel ripartodifunzionilegislativeividelineato.Nonpuoquindiesserelororiconosciutal'attitu- dineavanificarelacollocazionesistematicadellefonticonferendoprimarietaadattiche possiedonolostatutogiuridicodifontisecondarieeadegradarelefontiregionaliafonti subordinateairegolamentistataliocomunqueaquesticondizionate.Sequindi,comegia chiarito,allaleggestataleeconsentital'organizzazioneeladisciplinadellefunzioniammini- strativeassunteinsussidiarieta,vaprecisatochelaleggestessanonpuospogliarsidellafun- zioneregolativaaffidandolaafontisubordinate,neppurepredeterminandoiprincipiche orientinol'eserciziodellapotestaregolamentare,circoscrivendoneladiscrezionalita. 8.Efondatapurelaquestionedilegittimitacostituzionaledell'art.1,comma3-bis, dellaleggen.443del2001,introdottodall'art.13,comma6,dellaleggen.166del2002,pro- postadallaRegioneToscanalamentandolaviolazionedegliartt.117e118Cost.,perilfatto chealleRegionisarebbestatoriservatounruolomeramenteconsultivonellafasediappro- vazionedeiprogettidefinitividelleopereindividuatenelprogrammagovernativo. Ladisposizionedenunciataconsentechetaleapprovazione,inalternativaalleproce- duredicuialcomma2,avvengacondecretodelPresidentedelConsigliodeiministri.Per questaproceduraalternativaeprevistocheildecretodelPresidentedelConsigliosiaadot- tatopreviadeliberazionedelCIPEintegratodaiPresidentidelleRegioniodelleProvince autonomeinteressate,sentitalaConferenzaunificataepreviopareredellecompetenticom- missioniparlamentari. DalladegradazionedellaposizionedelCIPEdaorganodiamministrazioneattiva(nel procedimentoordinario)adorganochesvolgefunzionipreparatorie(nelprocedimento alternativo)discendechelapartecipazioneinessodelleRegioniinteressatenoncostituisce piuunagaranziasufficiente,tantopiusesiconsiderachenoneprevisto,nelprocedimento alternativo,alcunruolodelleRegioniinteressatenellafasepreordinataalsuperamentodel loroeventualedissenso. 9.TutteleRegioniimpugnanoilcomma4dell'art.1,inriferimentoall'art.117e, limitatamentealricorsodellaRegioneMarche,ancheagliartt.118e119Cost. LadisposizionecontieneunadelegaalGovernoademanare,nelrispettodeiprincipie deicriteridirettividicuialcomma2,previoparerefavorevoledelCIPE,integratodaiPresi- dentidelleRegioniinteressate,sentitelaConferenzaunificatadicuiall'art.8deldecreto legislativo28agosto1997,n.281,elecompetenticommissioniparlamentari,unoopiu decretilegislativirecantil'approvazionedefinitivadispecificiprogettidiinfrastrutturestra- tegicheindividuatesecondoquantoprevistoalcomma1. Leimpugnazionidellericorrentisonosvoltemoltosuccintamenteesilimitanoadope- rareunmerorinvioagliargomentisviluppatiinrelazioneadisposizionididiversocontenuto senzaulterioriprecisazioni,senonquellachesiverserebbeinmateriadipotestalegislativa residualesullaqualeloStatosarebberadicalmenteprivodicompetenza.Ancheildenun- ciatocomma4dell'art.1,comeleprecedentidisposizioni,riguardaperomateriedicompe- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO tenzaconcorrenteoesclusivadelloStatoenoninvestepotestaresiduali.Netraqueste ultime,perleragionigiaesposte,possonoritenersicompresiilavoripubblici.Leimpugna- zionivannopertantorigettate. 10.IlmotivodiricorsopropostodallaRegioneMarchecontrol'art.1,comma5, dellaleggen.443del2001,amentedelquale,aifinidellapresentelegge,sonofattesalve lecompetenzedelleRegioniastatutospecialeedelleProvinceautonome,nonhaunasua autonomaconsistenzamadeveessereinterpretatocomeargomentotesoacorroborarele censuresvolteneglialtrimotividiricorso,sullequalisieappenadeciso. 11.LeRegioniToscana,UmbriaedEmilia-Romagnadenuncianoicommida6a12 eilcomma14dell'art.1,chedisciplinano,nellorocomplesso,ilregimedegliinterventiedi- lizicondisposizioniilcuicontenutoconvienesubitoillustrare. Ilcomma6prevedeche,perdeterminatiinterventi,inalternativaaconcessioniedauto- rizzazioniedilizie,l'interessatopossaavvalersidelladenunciadiinizioattivita(DIA).L'al- ternativariguardainparticolare:a) gliinterventiediliziminori,dicuiall'art.4,comma7, deldecreto-leggen.398del1993(convertitonellaleggen.493del1993);b) leristruttura- zioniedilizie,comprensivedellademolizioneericostruzioneconlastessavolumetriae sagoma;c) gliinterventiorasottopostiaconcessione,sesonospecificamentedisciplinati dapianiattuativichecontenganoprecisedisposizioniplano-volumetriche,tipologiche,for- maliecostruttive,lacuisussistenzasiastataesplicitamentedichiaratadalconsigliocomu- naleinsedediapprovazionedeglistessipianiodiricognizionediquellivigenti;d) isopralzi, leaddizioni,gliampliamentielenuoveedificazioniindirettaesecuzionediidoneistrumenti urbanisticidiversidaquelliindicatiallaletterac),marecantianalogheprevisionididetta- glio.Rimanefermaladisciplinaprevigentequantoall'obbligodiversareilcontributocom- misuratoaglioneridiurbanizzazioneedalcostodicostruzione(comma7). Ilcomma8stabiliscechelatutelastorico-artisticaopaesaggistico-ambientaleperla realizzazionedegliinterventidicuialcomma6siasubordinataalpreventivorilasciodel parereodell'autorizzazionerichiestidalledisposizionidileggevigentieinparticolaredal testounicodelledisposizionilegislativeinmateriadibeniculturalieambientali,dicuial decretolegislativo29ottobre1999,n.490. Ilcomma9eilcomma10contengonoladisciplinarelativaalcasoincuileopereda realizzareriguardinoimmobilisoggettiaunvincololacuitutelacompeta,ancheinviadi delega,all'amministrazionecomunale(comma9)ovverosoggettiaunvincololacuitutela spettiadamministrazionidiversedaquellacomunale(comma10).Nelprimocasoeprevisto cheiltermineperlapresentazionedelladenunciadiinizioattivita,dicuiall'art.4, comma11,deldecreto-legge5ottobre1993,n.398,decorredalrilasciodelrelativoattodi assenso.Nelsecondocasosiprevedeche,oveilparerefavorevoledelsoggettoprepostoalla tutelanonsiaallegatoalladenuncia,ilcompetenteufficiocomunaleconvocaunaconfe- renzadiserviziaisensidegliartt.14,14-bis,14-ter e14-quater dellalegge7agosto1990, n.241,eilterminediventigiorniperlapresentazionedelladenunciadiiniziodell'attivita decorredall'esitodellaconferenza.Tantonelcasoincuil'attodell'autoritacomunaleprepo- staallatuteladelvincolononsiafavorevole,quantonelcasodiesitononfavorevoledella conferenza,ladenunciadiinizioattivitaeprivadieffetti. Ilcomma11,asuavolta,abrogailcomma8dell'art.4deldecreto-leggen.398del1993, ilqualeprevedevalapossibilitadiprocedereadattivitaedilizieminorisullabasedidenuncia inizioattivitaacondizionechegliimmobilinonfosseroassoggettatialledisposizionidicui allaleggen.1089del1939,allaleggen.1497del1939,allaleggen.394del1991,ovveroa disposizioniimmediatamenteoperativedeipianiaventilavalenzadicuiall'art.1-bis del decreto-leggen.312del1985,convertitonellaleggen.431del1985,odallaleggen.183del 1989,ochenonfosserocomunqueassoggettatidaglistrumentiurbanisticiadiscipline espressamentevolteallatuteladellelorocaratteristichepaesaggistiche,ambientali,stori- co-archeologiche,storicoartistiche,storicoarchitettonicheestoricotestimoniali. Inbasealcomma12ledisposizionidicuialcomma6siapplicanonelleRegioniasta- tutoordinarioadecorreredalnovantesimogiornodalladatadientratainvigoredellapre- senteleggeeleRegioniastatutoordinario,conlegge,possonoindividuarequalidegli interventiindicatialcomma6sonoassoggettatiaconcessioneediliziaoadautorizzazione edilizia.Conilcomma14vienedelegatoilGovernoademanare,entroil30giugno2003, undecretolegislativovoltoaintrodurreneltestounicodelledisposizionilegislativeeregola- ILCONTENZIOSONAZIONALE151 mentariinmateriaedilizia,dicuiall'art.7dellaleggen.50del1999,esuccessivemodifica- zioni,lemodifichestrettamentenecessarieperadeguarloalledisposizionidicuiaicommi da6a13(quest'ultimadisposizione,nondenunciata,fasalvalapotestalegislativaesclusiva delleRegioniastatutospecialeedelleProvinceautonomediTrentoediBolzano). Eimportanterilevarecheilcomma12estatomodificatodall'art.13,comma7,della leggen.166del2002,ilqualehaaggiuntoallaversioneoriginarialeseguentidisposizioni: salvocheleleggiregionalipubblicateprimadelladatadientratainvigoredellapresente leggesianogiaconformiaquantoprevistodalleletterea),b),c) ed) delmedesimo comma6,anchedisponendoeventualicategorieaggiuntiveedifferentipresuppostiurbani- stici.LeRegioniastatutoordinariopossonoampliareoridurrel'ambitoapplicativodelle disposizionidicuialperiodoprecedente. Tutteledisposizioniilcuicontenutosieoraespostohannoportatageneraleeprescin- donodalladisciplinaprocedimentaleconcernenteleinfrastruttureegliinsediamentiprodut- tivistrategiciedipreminenteinteressenazionale,dellaqualenoncostituisconoulteriore svolgimento. Controdiessesiorientanolecensuredellericorrenti,lequaliassumonocheloStato avrebbeviolatolacompetenzaresidualedelleRegioniinmateriaediliziae,subordinata- mente,avrebbeleso,conunadisciplinadidettaglio,lacompetenzaregionaleconcorrente inmateriadigovernodelterritorio. Nellememoriepresentateinprossimitadell'udienza,laRegioneToscana,inconsidera- zionedellasopravvenutamodificadelcomma12,haespressamentedichiaratodirinunciare aimotividiricorsoconcernentiicommida6a12edilcomma14.Insistonoinvecenellecen- sureleRegioniUmbriaedEmilia-Romagna,sicchequestaCortedevepronunciarsisudi esse. 11.1.Einnanzituttodaescludersichelamateriaregolatadalledisposizionicensurate siaoggidaricondurreallecompetenzeresidualidelleRegioni,aisensidell'art.117,quarto comma,Cost.Lamateriadeititoliabilitativiadedificareappartienestoricamenteall'urba- nisticache,inbaseall'art.117Cost.,neltestoprevigente,formavaoggettodicompetenza concorrente.Laparolaurbanisticanoncomparenelnuovotestodell'art.117,macionon autorizzaaritenerechelarelativamaterianonsiapiuricompresanell'elencodelterzo comma:essafapartedelgovernodelterritorio.Sesiconsiderachealtrematerieofun- zionidicompetenzaconcorrente,qualiportieaeroporticivili,grandiretiditrasportoedi navigazione,produzione,trasportoedistribuzionenazionaledell'energia,sonospecifica- menteindividuatinellostessoterzocommadell'art.117Cost.enonrientranoquindinel governodelterritorio,apparedeltuttoimplausibilechedallacompetenzastatalediprin- cipiosuquestamateriasianostatiestromessiaspetticos|rilevanti,qualiquelliconnessi all'urbanistica,echeilgovernodelterritoriosiastatoridottoapocopiudiunguscio vuoto. 11.2.Chiaritochesiversainmateriadicompetenzaconcorrente,restadachiedersi senelledisposizionidenunciatevisianoaspettieccedentilaformulazionediunprincipiodi legislazione.Unaccuratoesamedelladisciplinapoc'anzirichiamataconduceaunarisposta negativa.Nonvienullainessachenonsiariconducibileadunaenunciazionediprincipio echepossaesserequalificatonormativadidettaglio. Giovapremetterecheiprincipidellalegislazionestataleinmateriadititoliabilitativi pergliinterventiedilizinonsonorimasti,neltempo,immutati,mahannosubitosensibili evoluzioni. Dalgeneraleeindifferenziatooneredellaconcessioneedilizia(leggen.10del1977)sie passatiall'autorizzazionepergliinterventidimanutenzionestraordinariaefraquestial silenzio-assensoquandononsianocoinvoltiedificisoggettiadisciplinavincolistica(legge n.457del1978).Ilsilenzio-assensoestatosuccessivamenteampliatoedestesoefatto oggettodispecificheprevisioniprocedurali(leggen.94del1982,chehaconvertitoil decreto-leggen.9del1982).AlleRegioniestatopoiattribuito(leggen.47del1985)ilpotere disemplificareleprocedureedaccelerarel'esamedelledomandediconcessioneediautoriz- zazioneediliziaediconsentire,perlesoleopereinterneagliedifici,l'asseverazionedel rispettodellenormedisicurezzaedellenormeigienico-sanitarievigenti,secondounmodello che,inqualchemodo,anticipal'istitutodelladenunciadiinizioattivita.Edancora (decreto-leggen.398del1993,convertitonellaleggen.493del1993)sonostatenuovamente RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO regolateleprocedureperilrilasciodellaconcessioneedilizia,eliminandoilsilenzio-assenso eprevedendoinsuavecelanominadiuncommissarioregionalead acta conilcompitodi adottareilprovvedimentoneicasidiinerziadelcomune.Siegiuntiquindialladisciplina sostanzialeeproceduraledelladenunciadiinizioattivita(DIA)pertalunienumeratiinter- ventiedilizi,imponendoalleRegionil'obbligodiadeguarelaproprialegislazioneainuovi principi(leggen.662del1996). Edunquelungoquestadirettrice,incuiloStatohamantenutoladisciplinadeititoli abilitativicomeappartenenteallapotestadidettareiprincipidellamateria,chesimuovono ledisposizioniimpugnate.Lefattispecienellequali,inalternativaalleconcessionioautoriz- zazioniedilizie,sipuoprocedereallarealizzazionedelleoperecondenunciadiinizioattivita asceltadell'interessatointegranoilproprium delnuovoprincipiodell'urbanistica:sitratta infatti,comeagevolmentesievincedalcomma6,diinterventiedilizidinonrilevanteentita o,comunque,diattivitachesiconformanoadettagliateprevisionideglistrumentiurbani- stici.Indefinitiva,lenormeimpugnateperseguonoilfine,checostituisceunprincipiodel- l'urbanistica,chelalegislazioneregionaleelefunzioniamministrativeinmaterianonrisul- tinoinutilmentegravosepergliamministratiesianodiretteasemplificareleproceduree adevitareladuplicazionedivalutazionisostanzialmentegiaeffettuatedallapubblicaammi- nistrazione. Nepuodirsichelemodificazioniintrodottenell'ultimoperiododelcomma12del- l'art.1,ecioel'attribuzionealleRegionidelpoterediampliareoridurrelecategoriediopere perlequalieprevistainprincipioladichiarazionediinizioattivita,abbianocomportato, nelladisciplinacontenutanelcomma6,unmutamentodinaturael'abbianotrasformatain normativadidettaglio.Viesolounamaggioreflessibilitadelprincipiodellalegislazionesta- talequantoallecategoriediopereacuiladenunciadiinizioattivitapuoapplicarsi.Resta comeprincipiolanecessariacompresenzanellalegislazionedititoliabilitativipreventivied espressi(laconcessioneol'autorizzazione,edoggi,nelnuovotestounicon.380del2001,il permessodicostruire)etaciti,qualeelaDIA,considerataproceduradisemplificazione chenonpuomancare,liberoillegislatoreregionalediampliarneoridurnel'ambitoapplica- tivo. Lamateriadelcontendereinrelazioneaicommi6e12nonedunquecessata,come invecevorrebbel'AvvocaturageneraledelloStato,malecensurecheleRegioniUmbriaed Emilia-Romagnahannotenutefermeneiconfrontidiquestedisposizioninonpossonoessere accolte,giacche,anchedopolesopravvenutemodificazionidelcomma12,ledisposizioni impugnatesilimitanoaporreprincipienoncostituiscononormedidettaglio. 11.3.Delparivarespintalacensurarelativaalcomma7,ilquale,senzaavereilcon- tenutodinormadidettaglio,silimitaareiterarel'obbligodell'interessatodiversareglioneri diurbanizzazionecommisuratialcostodicostruzioneanchequandoiltitoloabilitativocon- sistanelladenunciadiinizioattivita.L'onerositadeltitoloabilitativoriguardainfattiun principiodelladisciplinauntempourbanisticaeoggiricompresafralefunzionilegislative concorrentisottolarubricagovernodelterritorio. 11.4.Nonsonofondatelequestioniconcernentiicommida8a11dell'art.1,perle qualisonosvoltimotividicensuraanaloghiaquelliappenaesaminati. Seppure,infatti,nonsifosseinpresenzadiunalegislazionestatalerientrantenel- l'art.117,secondocomma,letteras),Cost.,cheattribuiscealloStatolacompetenzaesclu- sivainmateriadituteladell'ambiente,ecosistemaebeniculturali,ledisposizionicensurate noneccederebberol'ambitodellapotestalegislativastatalenellemateriedicompetenzacon- corrente,einparticolarenellamateriagovernodelterritorio.Ineffettiesse,lungidal porreunadisciplinadidettaglio,costituisconoespressionediunprincipiodellalegislazione statalediversodaquelloprevigente,contenutonell'art.4,comma8,deldecreto-legge n.398del1993(chevieneespressamenteabrogato),secondoilqualepuoprocedersicon denunciadiinizioattivitaancheallarealizzazionedegliinterventiedilizidicuialcomma6 dell'art.1dellaleggen.443del2001cheriguardinoareeoimmobilisottopostiavincolo.Il legislatore,stabilitotalenuovoprincipio,hacoordinatol'istitutodelladenunciadiinizio attivitaconlevigentidisposizionichepongonovincoli,atalfineribadendolaindispensabi- litachel'amministrazioneprepostaallalorotutelaesprimailproprioparere,lacuiassenza privadieffettiladenunciadiinizioattivita.Indefinitivaledisposizionicensuratesilimitano ILCONTENZIOSONAZIONALE afarsalvalaprevigentenormativavincolistica,senzaalterareilpreesistentequadrodelle relativecompetenze,anchedelegatealleamministrazionicomunali,esenzaattrarreallo Statoulterioricompetenze.Leattribuzioniregionalinonsonopertantolese. 11.5.Leconsiderazionisvolteneiprecedentiparagrafiinduconoaritenereprivadi fondamentolacensurachelericorrentimuovonoalcomma14,contenenteladelegaal Governoademanareundecretolegislativovoltoadintrodurreneltestounicodelledisposi- zionilegislativeeregolamentariinmateriaediliziadicuiall'art.7dellalegge8marzo1999, n.50,lemodifichestrettamentenecessarieperadeguarloalledisposizionideicommida6 a13.Sisostienedallericorrenticheladisposizionesiaillegittimainquantosarebbeilcon- cettostessoditestounicocheripugnaalripartocostituzionaledellecompetenzeecionon soltantoperlematerieresidualiregionali,maancheperlemateriedicompetenzaconcor- rente,nellequalisulleRegionigravasoltantoilvincolodiconformarsiaiprincipidellalegi- slazionestatale. Ledisposizioniimpugnatelosieappenavistononsonotuttaviaascrivibiliacom- petenzeresidualiehannoilcontenutodiprincipicheleRegionipossonosvolgereconpro- prienormelegislative.Inserirequeiprincipiinuntestounicogiavigenteedunqueopera- zionechenonledealcunaattribuzioneregionale. 12.LaRegioneToscanahaimpugnatoancheicommi1,4e11dell'art.13dellalegge n.166del2002. 12.1.Ilcomma4inserisce,dopoilcomma1dell'art.1dellaleggen.443del2001,il comma1-bis,ilqualedettaleindicazionichedevecontenereilprogrammadelleinfra- struttureedegliinsediamentiproduttivistrategiciedipreminenteinteressenazionaleda inserireneldocumentodiprogrammazioneeconomico-finanziaria.Laricorrenteassume cheladisposizioneviolerebbegliartt.117e118,primocomma,Cost.perlestesseidentiche ragionigiaposteafondamentodellacensurasvoltaavversoilcomma3dell'art.13della leggen.166del2002,chehasostituitoilcomma1dellacitataleggen.443. Ilmotivodiricorsoedarespingersisullabasedellestesseargomentazionichehanno condottoaritenereinfondatelecensureavversoilmenzionatocomma1dell'art.1nellaver- sionevigente:ladoglianzainesamenonassumeinfattialcunaautonomiarispettoaquella giascrutinata,conlaquale,delresto,eprospettatacongiuntamente. 12.2.Neicommi1e11dell'art.13dellaleggen.166,sonoindividuatiedautorizzatii limitidiimpegnodispesaquindicennaliperlaprogettazioneerealizzazionedelleoperestra- tegicheedipreminenteinteressenazionaleindividuateinappositoprogrammaapprovato dalCIPE,prevedendo,tral'altro,chelerisorseautorizzateintegranoifinanziamentipub- blici,comunitarieprivatialloscopodisponibili.Ilsuccessivocomma11disponeinecessari stanziamentidibilancio. InordineatalidisposizionilaRegioneToscanasostienecheesse,nelprevederespecifici stanziamentiperlaprogettazioneelarealizzazionedelleoperestrategicheapprovatedal CIPE,contrasterebberosiacongliartt.117e118Cost.,inquantosiriferirebberoalpro- grammapredispostodalCIPEchesiassumeelaboratoinspregioallecompetenzeregio- nali;siaconl'art.119Cost.,percheinciderebberosull'autonomiafinanziariadelleRegioni garantitadallaCostituzioneancheinrelazionealreperimentodellerisorseperlarealizza- zionedelleinfrastrutturedicompetenzaregionale. Lacensuravarespintaperconsiderazionianalogheaquellegiasvoltenelpunto4.1. dellapresentepronuncia:inassenzadell'intesaconlaRegioneinteressataiprogrammisono inefficaci.Neconseguecheanchequestadisposizionedeveessereinterpretatanelsensoche ifinanziamenticoncernentileinfrastruttureegliinsediamentiproduttiviindividuatinelpro- grammaapprovatodalCIPEpotrannoessereutilizzatiperlarealizzazionediquellesole operechesianostateindividuatemedianteintesatraStatoeRegionioProvinceautonome interessate. Quantoall'evocatoparametrodell'art.119Cost.,esufficienteosservarechesitrattadi finanziamentistataliindividuatiestanziatiinvistadellarealizzazionediunprogrammadi operecheloStatoassume,neiterminigiachiariti,inbaseaiprincipidisussidiarietaedade- guatezzaancheinconsiderazionedeglionerifinanziaricheessocomportaenonepensabile cheloStatopossaesimersidalreperirelerisorse.Nonepertantoapprezzabilealcuna lesionedell'autonomiafinanziariadelleRegioni. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 13.SitrattaoradiesaminareiricorsipropostidalleRegioniToscanaeMarchee dalleProvinceautonomediBolzanoediTrento,inriferimentoagliartt.76,117,118e120 dellaCostituzione,noncheagliartt.8,primocomma,numeri5,6,9,11,14,16,17,18,19, 21,22e24;9,primocomma,numeri8,9,e10;16dellostatutospecialeperilTrentino-Alto Adige,erelativenormediattuazione,avversonumerosiarticolideldecretolegislativo 20agosto2002,n.190,attuativodelladelegacontenutanell'art.1,comma2,dellalegge 21dicembre2001,n.443. SpecificamentelaToscanaimpugnagliartt.1-11;13;15e16,commi1,2,3,6e7;17-20; laProvinciaautonomadiBolzanogliartt.1,commi1e7;2,commi1,2,3,4,5e7;3, commi4,5,6e9;13,comma5;15;laRegioneMarchegliartt.1-11;13e15-20;laProvincia autonomadiTrentogliartt.1,2,3,4,13e15. 14.IlricorsodellaProvinciaautonomadiTrentoestatodepositatopressolacancel- leriadellaCorteCostituzionaleoltreiltermineprevistodall'art.32,terzocomma,della legge11marzo1953,n.87.LaProvincia,conappositaistanza,purnondisconoscendoil carattereperentoriodeltermineperildeposito,ritienechepossatrovareapplicazionealla fattispecieladisciplinadell'errorescusabile,che,perilprocessocostituzionale,noneespres- samenteprevisto.Sichiedepertantodiconsiderarescusabile,edunquetempestivo,ildepo- sitoeffettuatodallaProvinciaautonomail5novembre2002.Insubordine,laProvinciasol- lecitaquestaCorteasollevaredinanziasestessalaquestionedilegittimitacostituzionale degliartt.31,terzocomma,e32,terzocomma,dellaleggen.87del1953,nellaparteincui precludonol'applicazioneditaleistituto,perviolazionedell'art.24,primocomma,Cost.e delprincipiodiragionevolezza. Entrambelerichiestenonpossonoessereaccolte.Neigiudiziinviadiazionevasenz'al- troesclusal'applicabilitadelladisciplinadell'errorescusabile,cos|comeedaescludersiche laCortepossaritenerenonmanifestamenteinfondataunaquestionedilegittimitaproprio suquellenormelegislativeche,regolandoilprocessocostituzionale,sonointeseaconferire adessoilmassimodicertezzaeadassicurareallepartiilcorrettosvolgimentodelgiudizio. IlricorsodellaProvinciaautonomadiTrentodeveesserepertantodichiaratoinammis- sibile. 15.L'art.1,comma1,cheregolalaprogettazione,l'approvazioneerealizzazione delleinfrastrutturestrategicheedegliinsediamentiproduttividipreminenteinteressenazio- nale,individuatidall'appositoprogramma,eimpugnatodallaProvinciaautonomadiBol- zano.Preliminarmentelaricorrentelamentacheladisposizionesarebberivoltaasalvaguar- dareunicamentelecompetenzericonosciuteledallostatutospecialeedallenormediattua- zione,senzaalcunriferimentoallenuoveemaggioricompetenzederivantidagliartt.117e 118,applicabilialleRegioniadautonomiadifferenziatainvirtudellaclausoladiestensione contenutanell'art.10dellaleggecostituzionale18ottobre2001,n.3,ecomunquecheviole- rebbel'art.2deldecretolegislativon.266del1992.Taledisposizionedefiniscelecondizioni dell'adeguamento(seimesi)dellalegislazioneProvincialeaiprincipidellalegislazionesta- tale,tenendofermal'immediataapplicabilitanelterritorioregionale(...)degliattilegisla- tividelloStatonellematerienellequaliallaRegioneoallaProvinciaautonomaeattribuita delegadifunzionistatali. LapretesaavanzatadallaProvinciadiBolzanoequelladirimanereindennedal- l'obbligodiapplicazioneimmediatanelproprioterritoriodelladisciplinacontenutanella disposizioneimpugnata.Un'applicazioneimmediata,tuttavia,eesclusadallostessoart.1, ilquale,perunverso,fasalvelecompetenzedelleProvinceautonomeedelleRegioniasta- tutospeciale;peraltroversosubordinal'applicazionedelladisciplinaaunapreviaintesa, allaqualelastessaProvinciaautonoma,proprioperchetitolaredicompetenzestatutarie chelesonofattesalve,puosottrarsi.Inquestiterminilacensuraeinfondata. Anchecompetenzeulterioririspettoaquellestatutariamentepreviste,chepossanoderi- vareallaProvinciadiBolzanodallaclausolacontenutanell'art.10dellaleggecostituzionale n.3del2001,soggiaccionoaimedesimilimitipropridellefunzionicorrispondentidelle Regioniordinarie;eseperquesteel'intesa,qualelimiteimmanenteall'operaredelprincipio disussidiarieta,adassicurarelasalvaguardiadellerelativeattribuzioni,unidenticomodulo collaborativodeveagireancheneiconfrontidellaProvinciadiBolzano. PerlestesseragionivarespintalacensurasvoltadallaProvinciadiBolzano,semprein riferimentoalparametrodell'art.2deldecretolegislativon.266del1992,neiconfrontidel- ILCONTENZIOSONAZIONALE l'art.13,comma5,ilqualestabiliscechel'approvazionedelCIPE,adottataamaggioranza deicomponenticonl'intesadeipresidentidelleRegioni,sostituisce,ancheafiniurbanistici ededilizi,ognialtraautorizzazione,approvazione,parereenullaostacomunquedenomi- nato,costituiscedichiarazionedipubblicautilita,indifferibilitaeurgenzadelleopereecon- sentelarealizzazioneel'eserciziodelleinfrastrutturestrategicheperl'approvvigionamento energeticoeditutteleattivitaprevistenelprogettoapprovato. 16.LeRegioniMarcheeToscanaimpugnanol'art.1,comma5,secondoilqualele Regioni,leProvince,icomuni,lecittametropolitaneapplicano,perleproprieattivitacon- trattualiedorganizzativerelativeallarealizzazionedelleinfrastruttureediversedall'appro- vazionedeiprogetti(comma2)edallaaggiudicazionedelleinfrastrutture(comma3),le normedelpresentedecretolegislativofinoallaentratainvigorediunadiversanorma regionale,(...)pertuttelemateriedilegislazioneconcorrente.Sidenuncialalesionedel- l'art.117dellaCostituzionepoicheinmateriedicompetenzaconcorrentesarebbepostauna normativacedevoledidettaglio. Nonpuonegarsichel'inversionedellatecnicadiripartodellepotestalegislativeel'enu- merazionetassativadellecompetenzedelloStatodovrebbeportareadescluderelapossibi- litadidettarenormesuppletivestataliinmateriedilegislazioneconcorrente,etuttaviauna simileletturadell'art.117svaluterebbelaportataprecettivadell'art.118,commaprimo,che consentel'attrazionealloStato,persussidiarietaeadeguatezza,dellefunzioniamministra- tiveedellecorrelativefunzionilegislative,comesiegiaavutomododiprecisare.Ladisci- plinastataledidettaglioacaratteresuppletivodeterminaunatemporaneacompressione dellacompetenzalegislativaregionalechedeveritenersinonirragionevole,finalizzatacom'e adassicurarel'immediatosvolgersidifunzioniamministrativecheloStatohaattrattoper soddisfareesigenzeunitarieechenonpossonoessereespostealrischiodellaineffettivita. Delrestoilprincipiodicedevolezzaaffermatodall'impugnatoart.1,comma5,operaa condizionechetraloStato,leRegionielePovinceautonomeinteressatesiastataraggiunta l'intesadicuialcomma1,nellaqualesisianoconcordementequalificateleopereincuil'in- teresseregionaleconcorreconilpreminenteinteressenazionaleesisiastabilitoinche terminiesecondoqualimodalitaleRegionieleProvinceautonomepartecipanoalleattivita diprogettazione,affidamentodeilavoriemonitoraggio.Siaggiungache,aulterioreraffor- zamentodellegaranzieposteafavoredelleRegioni,l'intesanonpuoessereincontrasto conlenormativevigenti,ancheregionali,oconleeventualileggiregionaliemanateallo scopo. 17.L'art.1,comma7,letterae),definisceopereperlequalil'interesseregionalecon- correconilpreminenteinteressenazionaleleinfrastrutture(...)nonaventicarattereinter- regionaleointernazionaleperlequalisiaprevista,nelleintesegeneraliquadrodicuial comma1,unaparticolarepartecipazionedelleRegionioProvinceautonomealleprocedure attuativeeoperedicarattereinterregionaleointernazionaleleoperedarealizzaresulter- ritoriodipiuRegionioStati,ovverocollegatefunzionalmenteadunareteinterregionaleo internazionale.LaRegioneToscanalamentalaviolazionedell'art.76Cost.,giacchela leggen.443del2001nonautorizzerebbeilGovernoaporreunregimederogatorioanche perleoperediinteresseregionale. Inrealtal'art.1deldecretolegislativon.190,fariferimentoainfrastrutturepubblichee privateeinsediamentiproduttivistrategiciedipreminenteinteressenazionaleenonparla maidioperediinteresseregionale,masolodioperenellequaliconilpreminenteinteresse nazionale,chepermaneinposizionediprevalenza,concorrel'interessedellaRegione. Operediinteresseesclusivamenteregionale,inaltritermini,nonsonooggettodelladisci- plinaimpugnata. Nonepertantoravvisabilenelladisposizionedenunciataalcuneccessodidelega. 17.1LastessaRegioneToscana,laRegioneMarcheelaProvinciadiBolzanoassu- monopoichel'art.1comma7,letterae),violerebbegliartt.117,commiterzo,quartoe sesto,e118Cost.,poicheladisposizioneescluderebbelaconcorrenzadell'interesseregionale conilpreminenteinteressenazionaleinrelazioneadopereaventicarattereinterregionaleo internazionale,mentreilsolofattodellalocalizzazionediunapartedell'operasulterritorio diunaRegioneimplicherebbeilcoinvolgimentodiuninteresseregionaleelaconseguente legittimazionedellaRegioneinteressataall'esercizionelproprioterritoriodellecompetenze legislative,regolamentarieamministrativeadessariconosciutedallaCostituzione. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Anchequestacensuradeveessererespinta. Lericorrentimuovonodallaerroneapremessacheperleoperediinteresseinterregio- nalesiaesclusaogniformadicoinvolgimentodelleRegioniinteressate.Alcontrariodeve esserechiaritochel'intesageneraledicuialprimocommadell'art.1deldecretolegislativo haadoggetto,fral'altro,laqualificazionedelleopereedunquelastessaclassificazionedella infrastrutturacomeoperadiinteresseinterregionaledeveottenerel'assensoregionale. Chiaritocheildecretolegislativon.190,nonautorizzaunaqualificazioneunilaterale dellivellodiinteressedell'operaeribaditocheanchelaclassificazionedellastessadevefor- mareoggettodiun'intesa,nonpuodirsiscalfitalapeculiaregaranziariconosciutaallaPro- vinciadiBolzanodallenormediattuazionedellostatutospecialeperilTrentino-AltoAdige recatedald.P.R.n.381del1974,lequalirichiedonoappuntoun'intesafraMinistrodei lavoripubbliciepresidentidelleProvinceautonomediTrentoeBolzanoperipianiplu- riennalidiviabilitaeipianitriennaliperlagestioneel'incrementodellaretestradale (art.19);estabilisconochegliinterventidispettanzadelloStatoinmateriadiviabilita, lineeferroviarieeaerodromi,ancheserealizzatiamezzodiaziendeautonome,sonoeffet- tuatipreviaintesaconlaProvinciainteressata(art.20). 18.L'art.2,comma1,stabiliscecheilMinisterodelleinfrastruttureedeitrasporti promuoveleattivitatecnicheedamministrativeoccorrentiaifinidellasollecitaprogetta- zioneedapprovazionedelleinfrastruttureedegliinsediamentiproduttiviedeffettua,conla collaborazionedelleRegioniedelleProvinceautonomeinteressatecononeriaproprio carico,leattivitadisupportonecessarieperlavigilanza,dapartedelCIPE,sullarealizza- zionedelleinfrastrutture. SecondolaprospettazionedellaProvinciaautonomadiBolzanoquestadisposizione violerebbel'art.16dellostatutospecialeperilTrentino-AltoAdige,ilqualeponeilprincipio delparallelismotrafunzionilegislativeeamministrative,nonchel'art.4,comma1,del decretolegislativon.266del1992,ilqualedisponechenellemateriedicompetenzapropria dellaRegioneodelleProvinceautonomelaleggenonpuoattribuireagliorganistatalifun- zioniamministrative(...)diversedaquellespettantialloStatosecondolostatutospecialee lenormediattuazione,salvigliinterventirichiestiaisensidell'art.22dellostatuto. Laricorrentepresupponechealcunedellemateriesucuiinsistonoicompititecnicie amministrativiconferitialMinisterosarebberodicompetenzalegislativa(equindiammini- strativa)Provinciale,maomettediconsiderarechetraglioggettiriconducibiliallapropria competenzarientranosoloopereolavoripubblicidiinteresseProvinciale,aiqualiildecreto legislativon.190noneapplicabile.Quandoinvecel'operatrascendel'ambitodiinteresse dellaProvincia,allorasiealdifuoridellegaranziestatutarieeleeventualiulterioricompe- tenzenormativecheessaintendessetrarredall'art.10dellaleggecostituzionalen.3del 2001,inrelazionealleinfrastrutturedicuialdecretolegislativoimpugnatononpotrebbero sottrarsiailimitichesifannovalereneiconfrontidelleRegioniordinarie,ossia,nellaspecie, allapossibilita,perloStato,difaragireilprincipiodisussidiarietaattraendoeregolando funzioniamministrative.Ilparallelismoinvocatodallaricorrenteopera,pertanto,unica- mentenell'ambitoProvincialeeconriferimentoallecompetenzestatutarie,essendosuperato dall'applicabilitadelprincipiodisussidiarietaperlecompetenzeulteriori. 18.1.Perimotiviappenaillustratidevonoessererespinteanchetuttelecensureche laProvinciadiBolzanoprospetta,sempresulparametrodell'art.4,comma1,deldecreto legislativon.266del1992,conargomentazionianalogheechehannoadoggettogliartt.1, commi1e7;2,commi1,2,3,4,5,e7;3,commi4,5,6,9;13,comma5;e15,iqualipreve- donoprocedimentidiapprovazionechecomportanol'automaticavariazionedeglistrumenti urbanistici,determinanol'accertamentodellacompatibilitaambientaleesostituisconoogni altraautorizzazione,approvazioneeparere. 19.LaProvinciaautonomadiBolzanoimpugnal'art.2,commi2,3,4e5,iquali,nel riservarealMinisterodelleinfrastruttureetrasportilapromozionedell'attivitadiprogetta- zione,direzioneedesecuzionedelleinfrastruttureeilpoterediassegnarelerisorseintegra- tivenecessariealleattivitaprogettuali,violerebberol'art.16dellostatutospecialeperil Trentino-AltoAdigeel'art.4deldecretolegislativon.266del1992.Quest'ultimo,nelterzo comma,prevedechefermorestandoquantodispostodallostatutospecialeedallerelative normediattuazione,nellemateriedicompetenzapropriadellaProvincia,leamministra- zionistatali,compresequelleautonome,eglientidipendentidalloStatononpossono ILCONTENZIOSONAZIONALE disporrespeseneconcedere,direttamenteoindirettamente,finanziamentiocontributiper attivitanell'ambitodelterritorioregionaleoProvinciale.Taledisposizione,secondola ricorrenteimporrebbeladirettaassegnazionedeifondialleProvinceautonomediTrentoe Bolzanoenonaisoggettiaggiudicatori. Ilmotivodiricorsovarespintoperragionianalogheaquellepoc'anziesposte,giacche alleProvinceautonomenonspettainmateriaalcunacompetenzastatutaria,senoncon riguardoalleoperediinteresseProvinciale.Nonsiapplicanodunqueiparametrichela ricorrenteinvoca. 20.LeRegioniToscanaeMarcheimpugnanol'art.2,comma5,ilqualeprevedeche perlanominadicommissaristraordinariincaricatidiseguirel'andamentodelleopereaventi carattereinterregionaleointernazionaledebbanoesseresentitiipresidentidelleRegioni interessate.Lericorrentilamentanolaviolazionedegliartt.117e118Cost.edelprincipio dilealecollaborazione,che,alorogiudizio,imporrebbeilcoinvolgimentodellaRegione nellaformadell'intesa. Laquestionenonefondata. Ladisposizioneimpugnata,infatti,prevedeunaformadivigilanzasull'eserciziodifun- zioniche,inquantoassuntepersussidiarieta,sonoqualificabilicomestatali,enonvie alcunaprescrizionecostituzionaledallaqualepossadesumersicheillivellodicollaborazione regionaledebbaconsistereinunaveraepropriaintesa,anziche,comeeprevistoperleopere interregionalieinternazionali,nellaaudizionedeipresidentidelleRegioniedelleProvince autonomeinsededinominadelcommissariostraordinario. 21.LeRegioniToscanaeMarcheimpugnanol'art.2,comma7,nellaparteincui consentealPresidentedelConsigliodeiministri,supropostadelMinistrodelleinfrastrut- tureetrasporti,sentiti,perleinfrastrutturedicompetenzadeisoggettiaggiudicatoriregio- nali,ipresidentidelleRegioniedelleProvinceautonome,diabilitareiCommissaristraordi- nariadadottare,conpoteriderogatoridellanormativavigenteeconlemodalitaeipoteri dicuiall'art.13deldecreto-legge25marzo1997,n.67,convertito,conmodificazioni,nella legge23maggio1997,n.135,iprovvedimentiegliattidiqualsiasinaturanecessariallasol- lecitaprogettazione,istruttoria,affidamentoerealizzazionedelleinfrastruttureedegliinse- diamentiproduttivi,insostituzionedeisoggetticompetenti.Senedenunciailcontrastocon gliartt.117,118e120dellaCostituzione. Vainnanzituttopremessocheleinfrastrutturedicompetenzadeisoggettiaggiudicatori regionalisonoquelleinrelazioneallequali,nelleinteseprevistedalcomma1dell'art.1del decretolegislativon.190,siericonosciutochel'interesseregionaleconcorreconuninteresse statalepreminenteedeproprioquestoriconoscimentoagiustificarel'eserciziodellafun- zioneamministrativadapartedelloStato.Adevitarecheleesigenzeunitariesottostantialla realizzazioneditalioperepossanorestareinsoddisfatteacausadell'inerziadelsoggetto aggiudicatoreregionale,alloStatosonoconferitipoterisollecitatoricheperaltrodevono essereesercitatiseguendounpercorsoprocedimentalechenonprivaRegionieProvince autonomedellegaranzieconnesseallatitolaritadiuninteresseconcorrenteconquellosta- tale.Einfattiprevistocheicommissaristraordinariagiscanoconlemodalitaeipoteridi cuialcitatoart.13deldecreto-leggen.67del1997,eilcomma4ditalearticolo,chedeve essereritenutoapplicabileallafattispecie,attribuiscealPresidentedellaRegione(e,inque- stocaso,peroperericadentinell'ambitodellaProvinciaautonoma,alPresidentedellaPro- vincia)ilpoteredisospendereiprovvedimentiadottatidalcommissariostraordinarioe anchediprovvederediversamente,entro15giornidallalorocomunicazione. Inquestitermini,lacensuraedarespingere. NonpuoesserecondivisaneppurelaprospettazionedellaRegioneToscana,secondola qualealleipotesidiinerziaregionaledovrebbeovviarsiaisensidell'art.120Cost.,perla cuiapplicazionemancherebbero,nellaspecie,ipresupposti.Occorrequitenerebendistinte lefunzioniamministrativecheloStato,perragionidisussidiarietaeadeguatezza,puoassu- mereealtempostessoorganizzareeregolareconlegge,dallefunzionichespettanoalle RegionieperlequaliloStato,nonricorrendoipresuppostiperlaloroassunzioneinsussi- diarieta,esercitipoteriinviasostitutiva.Nelprimocaso,quandosiapplichiilprincipiodi sussidiarietadicuiall'art.118Cost.,quellestesseesigenzeunitariechegiustificanol'attra- zionedellafunzioneamministrativapersussidiarietaconsentonodiconservareincapoallo StatopoteriacceleratoridaesercitareneiconfrontidegliorganidellaRegionecherestino RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO inerti.Inbreve,lagiaavvenutaassunzionediunafunzioneamministrativainviasussidiaria legittimal'interventosollecitatoriodirettoavincerel'inerziaregionale.Nellafattispeciedi cuiall'art.120Cost.,invece,l'inerziadellaRegioneeilpresuppostochelegittimalasostitu- zionestatalenell'eserciziodiunacompetenzacheeerestapropriadell'entesostituito. 22.LeRegioniricorrenticensuranonellasuainterezzal'art.3,chedisciplinalapro- ceduradiapprovazionedelprogettopreliminaredelleinfrastrutture,leproceduredivaluta- zionediimpattoambientale(VIA)elocalizzazione,denunciandoneilcontrastoconl'art.117 Cost.,giacchedetterebbeunadisciplinadiminutodettaglioinrelazioneadoggettiricadenti nellacompetenzaregionaleinmateriadigovernodelterritorio. Lacensuraeinammissibile,inquantoformulatainterminigenerici,senzaspecificare qualipartidelladisposizionecensurataeccederebberolapotestaregolativachepurenonsi disconoscealloStatoinmateria. 23.L'art.3,comma5,ilqualeaffidaalCIPEl'approvazionedelprogettopreliminare delleinfrastrutturecoinvolgendoleRegioniinteressateaifinidell'intesasullalocalizzazione dell'opera,maprevedendocheilmedesimoprogettononsiasottopostoaconferenzadiser- vizi,secondolaRegioneToscanasarebbeincontrastoconl'art.76Cost.,poichenon sarebbeconformeall'art.1,comma2,letterad),dellaleggen.443del2001,ilqualeautoriz- zavasoloamodificareladisciplinadellaconferenzadeiservizienonasopprimerla. Lacensuranonefondata. IlGoverno,aisensidell'art.1,comma2,letterad),eradelegatoariformareleproce- dureperlavalutazionediimpattoambientaleel'autorizzazioneintegrataambientale,nel- l'osservanzadiunprincipio-criteriodirettivomoltocircostanziatoecos|formulato:modifi- cazionedelladisciplinainmateriadiconferenzadiserviziconlaprevisionedellafacolta, daparteditutteleamministrazionicompetentiarilasciarepermessieautorizzazioni comunquedenominati,diproporre,indettaconferenza,neltermineperentoriodinovanta giorni,prescrizionievariantimigliorativechenonmodificanolalocalizzazioneelecaratte- risticheessenzialidelleopere.Talecriterio,diversamentedaquantoassumelaricorrente, eradettatoconriferimentoall'approvazionedelprogettodefinitivo,nongiadiquellopreli- minare.Attuativodellaletterad),dunque,nonel'art.3,comma5,bens|l'art.4,comma3, deldecretolegislativon.190,relativoall'approvazionedelprogettodefinitivo,cheineffetti prevedelaconferenzadiservizierisultapertanto,sottoilprofilodenunciato,conformealla delega. 24.LeRegioniricorrentidenuncianoicommi6e9dell'art.3,iquali,nelprevedere cheloStatopossaprocederecomunqueall'approvazionedelprogettopreliminarerelativo alleinfrastrutturedicarattereinterregionaleeinternazionalesuperandoilmotivatodissenso delleRegioni,violerebberogliartt.114,commiprimoesecondo;117,commiterzo,quarto esesto,e118,commiprimoesecondo,Cost.LeRegioni,siosservaneiricorsi,sarebbero relegateinposizionedidestinatariepassivediprovvedimentiassuntialivellostatalein materiechesonoriconducibiliallapotestalegislativaconcorrente. Laquestionenonmeritaaccoglimento. Leproceduredisuperamentodeldissensoregionalesonodiversificate. Inunaprimaipotesi[art.3,comma6,letteraa)]ildissensopuoesseremanifestatosul progettopreliminarediun'operache,invirtudiun'intesafraloStatoelaRegioneoProvin- ciaautonoma,estataqualificatadicarattereinterregionaleointernazionale.Inquestocaso ilprogettopreliminareesottopostoalconsigliosuperioredeilavoripubblici,allacuiattivita istruttoriapartecipanoirappresentantidelleRegioni.Atalefineilconsigliovalutaimotivi deldissensoelaeventualepropostaalternativache,nelrispettodellafunzionalitadell'opera, laRegioneoProvinciaautonomadissenzienteavesseroformulatoall'attodeldissenso.Il pareredelconsigliosuperioredeilavoripubblicierimessoalCIPEche,inforzadell'art.1, comma2,deldecretolegislativon.190,applicabilenellaspecie,eintegratodaipresidenti delleRegionieProvinceautonomeinteressate.Seildissensoregionaleperduraancheinsede CIPE,ilprogettoeapprovatocondecretodelPresidentedellaRepubblica,previadelibera- zionedelConsigliodeiministri,sentitalaCommissioneparlamentareperlequestioniregio- nali.Vainprimoluogorilevatochenonsitrattaquidiapprovazionedelprogettodefinitivo, masolodiquellopreliminare,echeleoperecoinvoltenonsonoqualificatedicarattere regionale.Rispondequindiallostatutodelprincipiodisussidiarietaeall'istanzaunitaria chelosorregge,chepossanoesseredefiniteproceduredisuperamentodeldissensoregionale, ILCONTENZIOSONAZIONALE lequalidovrannocomunquecomeavvienenellaspecieinformarsialprincipiodilealecolla- borazione,ondeoffrirealleRegionilapossibilitadirappresentareilloropuntodivistaedi motivarelalorovalutazionenegativasulprogetto.Nessunacensura,indefinitiva,puoessere rivoltaalladisciplinalegislativa,salvalapossibilitaperlaRegionedissenzientediimpu- gnareladeterminazionefinaleresacondecretodelPresidentedellaRepubblicaoveessaleda ilprincipiodilealecollaborazione,sulqualedeveesseremodellatol'interoprocedimento. Nellasecondaipotesi[art.3,comma6,letterab)]ildissensosimanifestasulprogetto preliminarerelativoainfrastrutturestrategicheclassificatenell'intesafraStatoeRegione comedipreminenteinteressenazionaleoadoperenellequaliilpreminenteinteressestatale concorreconquelloregionale.IlprocedimentodisuperamentodeldissensodelleRegionie diversamentearticolato:siprovvedeinquesticasiamezzodiuncollegiotecnicocostituito d'intesafrailMinisteroelaRegioneinteressataaunanuovavalutazionedelprogettopreli- minare.Ovepermangaildissenso,ilMinistrodelleinfrastruttureetrasportiproponeal CIPE,sempred'intesaconlaRegione,lasospensionedell'infrastruttura,inattesadiuna nuovavalutazioneinsedediaggiornamentodelprogrammaoppurel'avviodellaprocedura previstaincasodidissensosulleinfrastruttureoinsediamentiproduttividicarattereinterre- gionaleointernazionale.Iltenoreletteraledelladisposizioneportaaconcluderechela necessitadell'intesaconlaRegionesiriferiscanonsoloallapropostadisospensionedelpro- cedimento,maancheallapropostadiavviodellaproceduradicuiallaletteraa) dell'articolo inesame.SiconsentirebbeinsommaallaRegione,nelcasodioperediinteresseregionale concorrenteconquellostatale,dibloccarel'approvazionedelprogettoadesserelativo, inattesadiunanuovavalutazioneinsedediaggiornamentodelprogramma. Inquestitermini,ilmotivodiricorsoinesamedeveessererigettato. 24.1Perleragioniappenaesposteanchelecensurerelativeagliartt.4,comma5, e13,comma5,cheallaproceduradell'art.3,comma6,fannoespressorinvio,devonoessere respinte,cos|comedeveessererigettatalacensurarivoltadalleRegioniToscanaeMarche neiconfrontidell'art.13,chedisciplinaleprocedureperlalocalizzazione,l'approvazione deiprogetti,laVIAdegliinsediamentiproduttiviedelleinfrastruttureprivatestrategiche perl'approvvigionamentoenergetico,richiamandoleprocedureprevistenegliartt.3e4del decreto. 25.DevonoesseredichiarateinammissibililecensurecheleRegioniToscanaeMar- chesvolgononeiconfrontidegliartt.4,5,6,7,8,9,10e11,che,inrelazionealleinfrastrut- tureeagliinsediamentiproduttiviqualificaticomestrategici,contengonouncomplesso insiemediinnovazioniinmateriadiappaltiediconcessionidilavoripubblici.Senedenun- ciailcontrastoconl'art.117Cost. Ancorprimadiesaminarenelmeritolacensura,cheprocedeperaltrodallaerroneapre- messacheilavoripubblicicostituiscanounamateriadiesclusivacompetenzaregionale,si deverilevarecheessaeformulatainterminicos|genericidanonconsentireuncorrettoscru- tiniodilegittimitacostituzionalesullesingoledisposizioni.Nellacongeriedinormeconte- nutenegliarticoliimpugnati,fattesimultaneamenteeindistintamenteoggettodicensura, discernereoselezionareiprofilidicompetenzastatalepotenzialmenteinterferenticonla disciplinaregionalenoneonerechepossaessereaddossatoallaCorte,maattienealdovere diallegazionedelricorrente.Veroinipotesichesussistanoprofilididisciplinainerentia competenzeresiduali,einfattiindubitabilelapotenzialeinterferenzaconessedifunzionie compitistataliriconducibiliallapotestalegislativaesclusivaoconcorrente,qualilatutela dell'ambienteedell'ecosistema,latuteladellaconcorrenza,ilgovernodelterritorio. 26.L'art.4,comma5,eimpugnatodallaRegioneToscanaperlaparteincuiprevede chel'approvazionedelprogettodefinitivo,adottataconilvotofavorevoledellamaggioranza deicomponentiilCIPE,sostituisceognialtraautorizzazione,approvazioneeparere comunquedenominatoeconsentelarealizzazionee,pergliinsediamentiproduttivistrate- gici,l'esercizioditutteleopere,prestazionieattivitaprevistenelprogettoapprovato.La ricorrentelamentalaviolazionedell'art.76dellaCostituzione,perilcontrastoconl'art.1, comma3-bis,dellaleggedidelegan.443del2001,comemodificatadallaleggen.166del 2002,ilqualeporrebbequalemomentoindefettibiledelprocedimentodiapprovazionedel progettodefinitivoilparereobbligatoriodellaConferenzaunificatadicuiall'art.8del decretolegislativon.281del1997. Lacensuraeinfondata. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Aprescinderedalrilievochel'art.1,comma3-bis,dellaleggen.443del2001,intro- dottodallaleggen.166del2002,nonfiguraespressamentetraicriterieprincipidirettivi perl'eserciziodelladelega,echeestatodichiaratocostituzionalmenteillegittimoconlapre- sentepronuncia(v.8),deveosservarsichel'art.4,comma5,costituisceattuazionedelcri- teriodicuiall'art.1,comma2,letterac),dellacitataleggen.443del2001,comemodificato dall'art.13,comma6,dellaleggen.166del2002,delqualesieinprecedenzaesclusoil dedottoprofilodilesionedellecompetenzeregionali(punto6.2.).Ilsuindicatocriteriopre- vedevainfattichevenisseaffidataalCIPE,integratodaipresidentidelleRegionioProvince autonomeinteressate,l'approvazionedelprogettopreliminareediquellodefinitivo.Eche l'operativitadelladisposizioneimpugnatapresuppongachel'approvazionedelprogettodefi- nitivosiaeffettuatadalCIPEincomposizioneallargatasiricavadall'art.1,comma2,dello stessodecretolegislativon.190,ilqualechiariscechel'approvazionedeiprogettidelle infrastrutture(quindidelprogettopreliminarecomediquellodefinitivo)avviened'intesa traloStatoeleRegioninell'ambitodelCIPEallargatoaipresidentidelleRegioniedelle Provinceautonomeinteressate. 27.LaRegioneToscanahaimpugnatol'art.8,nellaparteincuiprevedecheilMini- sterodelleinfrastruttureetrasportipubblichisulpropriositoinformaticoe,unavoltaisti- tuito,sulsitoinformaticoindividuatodalPresidentedelConsigliodeiministriaisensidel- l'art.24dellalegge24novembre2000,n.340,nonchenelleGazzette Ufficiali italianae comunitaria,lalistadelleinfrastruttureperlequaliilsoggettoaggiudicatoreritienedisolle- citarelapresentazionedipropostedapartedipromotori,precisando,perciascunainfra- struttura,iltermine(noninferiorea4mesi)entroilqualeipromotoripossonopresentare lepropostee,selapropostaepresentata,stabiliscecheilsoggettoaggiudicatore,valutata lastessacomedipubblicointeresse,promuovalaproceduradiVIAesenecessariolaproce- duradilocalizzazioneurbanistica. Laricorrentelocensurapereccessodidelega,inquantoessononchiarirebbesele infrastruttureinseritenellalistapersollecitarelepropostedeipromotorisianodaindivi- duaretraquellegiaricompresenelprogrammadioperestrategicheformatod'intesaconle Regioniaisensidell'art.1,comma1,dellaleggedidelegan.443del2001osealcontrario sidebbaconsentirelapresentazionedipropostedeipromotoriancheperoperenonfacenti partedelprogramma,esullequalinessunaintesaestataraggiuntaconleRegioniinteres- sate. L'interpretazionepiupianaelinearedelladisposizionecensurataechedebbatrattarsi delleopereinseritenelprogrammadicuialcomma1,esullequalisisiaraggiuntal'intesa. Nonequindifondatalacensuradiviolazionedell'art.76Cost.eneppuresussistelaviola- zionedell'art.117,poicheilprincipiodisussidiarieta,comesievistonelparagrafo2.1, postulachealloStato,unavoltaassuntalafunzioneamministrativa,competaanchedirego- larlaonderendernel'esercizioraffrontabileaunparametrolegaleunitario. 28.LeRegioniToscana,MarcheelaProvinciaautonomadiBolzano,propongono questionedilegittimitacostituzionale,inriferimentoall'art.117,sestocomma,Cost.,anche dell'art.15deldecretolegislativon.190. Laquestioneefondata. Ilcomma1ditalearticoloattribuiscealGovernolapotestadiintegraretuttiiregola- mentiemanatiinbaseallaleggen.109del1994,assumendocomenormeregolatriciilpre- sentedecretolegislativo,laleggedidelegaelenormativecomunitarieinmateriadiappalti dilavoriestabiliscechelenormeregolamentarisiapplichinoalleRegionisololimitata- mentealleprocedurediintesaperl'approvazionedeiprogettiediaggiudicazionedelleinfra- strutturee,perquantononpertinenteaquesteprocedure,siapplichinoatitolosuppletivo, sinoallaentratainvigoredidiversanormativaregionale.Ilcomma2delpredettoarticolo autorizzairegolamentiemanatinell'eserciziodellapotestadicuialcomma1adabrogareo derogare,dallaloroentratainvigore,lenormedidiversocontenutoprecedentementevigenti nellamateria;ilcomma3puntualizzaglioggettidelregolamentoautorizzato;ilcomma4 stabilisceche,finoallaentratainvigoredeiregolamentiintegratividicuialcomma1,si applicaild.P.R.n.554del1999inmateriadilavoripubbliciadottatodalloStatoaisensi dell'art.3dellaleggen.109del1994,inquantocompatibileconlenormedellaleggedi delegaedeldecretolegislativon.190;eproseguedisponendocheirequisitidiqualificazione sonoindividuatieregolatidalbandoedagliattidigara,nelrispettodelleprevisionidel decretolegislativon.158del1995. ILCONTENZIOSONAZIONALE Dalleargomentazionichesostengonoilmotivodiricorsosievincecheessoinvestei primiquattrocommidell'art.15,cheriguardanoappuntoiregolamentigovernativiautoriz- zati;neeesclusoinveceilcomma5,chehaunoggettodiversoedaffattoautonomo,poiche concernel'attivitadimonitoraggiotesaaprevenireereprimeretentatividiinfiltrazione mafiosa.Cos|accertatalaportatadellecensure,essedevonoessereaccolte,perleragioni chesonostategiaespostenelprecedenteparagrafo7,dovesisonoillustratiimotividella pronunciadiaccoglimentodellaquestioneriguardantel'art.1,comma3,dellaleggen.443 del2001,dicuil'impugnatoart.15eattuativo. 29.Conun'unica,laconicacensuralaRegioneToscanaimpugna,conrichiamoagli stessimotivigiasvolti,l'art.16,ilqualecontieneunapluralitadinormetransitorie,diverse asecondadellostadiodirealizzazionedell'operaalmomentodientratainvigoredeldecreto legislativon.190.Laregolamentazioneeinfattidifferenziataasecondachesiastatoappro- vatoilprogettodefinitivooesecutivo(comma1);abbiaavutoluogolavalutazionedi impattoambientalesullabasedinormevigentistatalioregionali(comma2);nonsisia svoltaalcunaattivitaesiversiinfasediprimaapplicazionedelladisciplina(comma3);o ancorasitrattidiprocedimentirelativiagliinsediamentiproduttiviealleinfrastrutturestra- tegicheperl'approvvigionamentoenergeticoincorso(comma7,cheregolaancheilregime degliattigiacompiuti).Ciascunadiquesteipotesieassoggettataaunadisciplinaparticolare epertantononepossibileindirizzareneiloroconfrontiunacensuraunitariafondatasuun solomotivo,perdipiuargomentatoper relationem conriferimentoaimotivisopraespo- sti,alcunideiquali,alorovolta,vengonodichiaratiinammissibilipergenericitaconlapre- sentepronuncia. Lacensuraepertantoinammissibileperlasuagenericita. 30.LeRegioniMarcheeToscanadenunciano,inriferimentoall'art.117Cost.,gli artt.17,18,19e20nellaparteincuidettanounadisciplinadellaproceduradivalutazione diimpattoambientalediopereeinfrastrutturechederogherebbeaquellaregionale,cui dovrebbericonoscersilacompetenzaaregolareglistrumentiattuatividellatuteladell'am- biente. Lacensuranonmeritaaccoglimento. Lericorrentimuovonodallapremessachelavalutazionediimpattoambientaleregolata dalledisposizionicensuratetroviapplicazioneancheneiconfrontidelleoperediesclusivo interesseregionale,macos|none,poichelasferadiapplicazionedeldecretolegislativo n.190,elimitataalleopereche,conintesafraloStatoelaRegione,vengonoqualificate comedipreminenteinteressenazionale,conilqualeconcorreuninteresseregionale. Perleinfrastruttureedinsediamentiproduttividipreminenteinteressenazionale, invece,nonvieragionedinegarealloStatol'eserciziodellasuacompetenza,tantopiuche latuteladell'ambienteedell'ecosistemaformaoggettodiunapotestaesclusiva,aisensidel- l'art.117,secondocomma,letteras),cheebens|interferenteconunamolteplicitadiattribu- zioniregionali,comequestaCortehariconosciutonellesentenzen.536en.407del2002, machenonpuoessereristrettaalpuntodiconferirealleRegioni,anzichealloStato,ogni determinazionealriguardo. Quandosiariconosciutoinsedediintesaunconcorrenteinteresseregionale,laRegione puoesprimereilsuopuntodivistaecompiereunasuapreviavalutazionediimpatto ambientale,aisensidell'art.17,comma4,mailprovvedimentodicompatibilitaambientale eadottatodalCIPE,ilquale,secondounarettainterpretazione,conformeaicriteridella delega[art.1,comma2,letterac),dellaleggen.443del2001,comesostituitodallalegge n.166del2002],deveessereintegratodaiPresidentidelleRegioniedelleProvinceautonome interessate.L'insiemediquesteprevisioniapprestagaranzieadeguateatutelareleinterfe- renticompetenzeregionali. 31.Oggettodicensuraepurel'art.19,comma2,ilqualedemandalavalutazionedi impattoambientaleaunaCommissionespecialeistituitacondecretodelPresidentedelCon- sigliodeiministri,supropostadelMinistrodell'ambiente.LeRegioniToscanaeMarche lamentanounalesionedegliartt.9,32,117e118Cost.perlamancataprevisionediunapar- tecipazioneregionaleintaleCommissione. PremessocheladisposizionedeveessereinterpretatanelsensochelaCommissionespe- cialeoperaconriferimentoallesoleoperequalificateinsedediintesacomediinteresse nazionale,interregionaleointernazionale,essaeinveceillegittimanellaparteincui,perle RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO infrastruttureegliinsediamentiproduttivistrategiciperiqualisiastatoriconosciuto,insede diintesa,unconcorrenteinteresseregionale,nonprevedechelaCommissionespecialeVIA siaintegratadacomponentidesignatidalleRegionioProvinceautonomeinteressate. 32.LeRegioniCampania,Toscana,Marche,Basilicata,Emilia-Romagna,Umbriae Lombardiahannopropostoquestionedilegittimitacostituzionaleinviaprincipale,inriferi- mentoagliartt.3,9,32,41,42,44,70,76,77,97,114,117,118e119Cost.,noncheall'art.174 deltrattatoistitutivodellaComunitaeuropea,dell'interodecretolegislativo4settembre 2002,n.198,recanteDisposizionivolteadaccelerarelarealizzazionedelleinfrastrutture ditelecomunicazionistrategicheperlamodernizzazioneelosviluppodelPaese,anorma dell'art.1,comma2,dellalegge21dicembre2001,n.443,einparticolaredegliartt.1,3, 4,5,6,7,8,9,10,11e12. 33.Avversoilmedesimodecretolegislativohapropostoricorso,persollevareque- stionedilegittimitacostituzionaleeconflittodiattribuzione,ancheilcomunediVercelli. Ilricorrenteritienechelaproprialegittimazioneadimpugnarediscendadalfattochelarevi- sionedelTitoloVdellaParteIIdellaCostituzionehaattribuitodirettamenteaicomuni potestaamministrativeenormativechedovrebberopoteresseredifesenelgiudiziodilegitti- mitacostituzionaleinviadiazioneenelgiudizioperconflittodiattribuzione. Aprescinderedallaqualificazionedell'attoedalproblemaseconessoilcomuneabbia sollevatounaquestionedilegittimitacostituzionaleoabbiaintrodottounconflittodiattri- buzione,ilricorsodeveesseredichiaratoinammissibile. L'art.127Cost.prevedecheLaRegione,quandoritengacheunaleggeounatto aventevaloredileggedelloStatoodiun'altraRegioneledalasuasferadicompetenza, puopromuoverelaquestionedilegittimitacostituzionaledinanziallaCorteCostituzionale entrosessantagiornidallapubblicazionedellaleggeodell'attoaventevaloredilegge. Conformulazionedaltenoreinequivoco,latitolaritadelpoterediimpugnazionedileggi stataliedunqueaffidatainviaesclusivaallaRegione,neesufficientel'argomentosistema- ticoinvocatodalricorrenteperestenderetalepotereinviainterpretativaaidiversientiterri- toriali. Analogodiscorsodeveripetersiperilpoterediproporrericorsoperconflittodiattribu- zione.Nessunelementoletteraleosistematicoconsenteinfattidisuperarelalimitazionesog- gettivachesiricavadagliart.134dellaCostituzionee39,terzocomma,dellalegge11marzo 1953,n.87e,comunque,sottoilprofilooggettivo,restaferma,anchedopolarevisione costituzionaledel2001,ladiversitafraigiudiziinviadiazionesulleleggieiconflittidi attribuzionefraStatoeRegioni,iqualiultiminonpossonoriguardareattilegislativi. 34.GliinterventispiegatidallesocietaH3GS.p.a.,T.I.M.S.p.a.TelecomItalia Mobile,VodafoneOmnitelN.V.(giaVodafoneOmnitelS.p.a.),WindTelecomunicazioni S.p.a.equelliproposti,peraltrotardivamente,daicomunidiPontecurone,MontePorzio Catone,Roma,PolignanoaMare,MantovaedelCoordinamentodelleassociazioniconsu- matori(CODACONS),devonoesseredichiaratiinammissibili,perlestesseragioniesposte nelparagrafo3.2dellapresentesentenza. 35.L'interodecretolegislativon.198del2002,eimpugnatointuttiiricorsiper eccessodidelega,sulrilievochelaleggen.443del2002,nell'art.1,comma1,autorizzava l'adozionediunanormativaspecificaperlesoleinfrastrutturepuntualmenteindividuate annoperanno,amezzodiunprogrammaapprovatodalCIPE,mentrenelcasodispecie nonvisarebbestatataleindividuazione,maesclusivamenteunasintesidelpianodegli interventinelcompartodellecomunicazioni.Inoltre,siaggiungeneiricorsidelleRegioni Emilia-RomagnaeUmbria,ladelegasarebbestataconferitaperlarealizzazionedigrandi opere,mentretralicci,pali,antenne,impiantiradiotrasmittenti,ripetitori,cheildecreto legislativon.198disciplina,costituirebberosolounamolteplicitadipiccoleopere;infinesi lamentaneiricorsidelleRegioniEmilia-Romagna,UmbriaeLombardialungidall'unifor- marsiaiprincipiecriteridirettividelladelega,ildecretoimpugnato,nell'art.1,porrebbea semedesimoiprincipicheinformanoledisposizionisuccessive. SecondolagiurisprudenzadiquestaCorte,nelgiudiziopromossoinviaprincipaleil viziodieccessodidelegapuoessereaddottosoloquandolaviolazionedenunciatasiapoten- zialmenteidoneaadeterminareunavulnerazionedelleattribuzionicostituzionalidelle RegionioProvinceautonomericorrenti(sentenzen.353del2001,n.503del2000,n.408 del1998,n.87del1996).Nellaspecienonpuonegarsicheladisciplinadelleinfrastrutture ILCONTENZIOSONAZIONALE ditelecomunicazionistrategiche,chesiassumeincontrastoconlaleggedidelegan.443del 2001,comprimaleattribuzioniregionalisottopiuprofili.Ilpiuevidentetraessiemerge dallaletturadell'art.3,comma2,secondoilqualetaliinfrastrutturesonocompatibilicon qualsiasidestinazioneurbanisticaesonorealizzabiliinognipartedelterritoriocomunale ancheinderogaaglistrumentiurbanisticieadognialtradisposizionedileggeodiregola- mento.InquesticasilaRegioneelegittimataafarvalereleproprieattribuzionianchealle- gandoilvizioformaledieccessodidelegadeldecretolegislativonelqualetaledisciplinae contenuta. Nellaspeciel'eccessodidelegaeevidente,anullarilevando,inquestogiudizio,la sopravvenutaentratainvigoredeldecretolegislativo1.agosto2003,n.259,recanteil Codicedellecomunicazionielettroniche,cheriguardainpartelastessamateria. L'art.1,comma2,dellaleggen.443del2001,chefiguraneltitolodeldecretolegisla- tivoimpugnatoederichiamatanelpreambolo,haconferitoalGovernoilpoterediindivi- duareinfrastrutturepubblicheeprivateeinsediamentiproduttivistrategicidiinteresse nazionaleamezzodiunprogrammaformulatosupropostadeiMinistricompetenti,sentite leRegioniinteressateovverosupropostadelleRegionisentitiiMinistricompetenti.Icriteri delladelega,contenutinell'art.2,confermanocheidecretilegislatividovevanoessereintesi adefinireunquadronormativofinalizzatoallacelererealizzazionedelleinfrastrutturee degliinsediamentiindividuatiamezzodiunprogramma. Ditaleprogrammanonviealcunamenzioneneldecretoimpugnato,ilqualealcontra- rioprevedecheisoggettiinteressatiallainstallazionedelleinfrastrutturesonoabilitatiad agireinassenzadiunattocheidentifichipreviamente,conilconcorsoregionale,leopere darealizzareesullascortadiunmeropianodiinvestimentidellediversesocietaconcessio- narie.Ogniconsiderazionesullarilevanzadegliinteressisottesialladisciplinaimpugnata nonpuoavereingressoinquestasede,postochetaledisciplinanoncorrispondealladelega conferitaalGovernoenonpuoessereconsideratadiquestaattuativa. L'illegittimitadell'interoattoesimequestaCortedalsoffermarsisullesingoledisposi- zionioggettodiulterioricensure,cherestanopertantoassorbite. Per questi motivi la Corte Costituzionale,riunitiigiudizi: 1)dichiara laillegittimitacostituzionaledell'articolo1,comma3,ultimoperiodo, dellalegge21dicembre2001,n.443(DelegaalGovernoinmateriadiinfrastruttureedinse- diamentiproduttivistrategiciedaltriinterventiperilrilanciodelleattivitaproduttive); 2)dichiara laillegittimitacostituzionaledell'articolo1,comma3-bis,dellamedesima legge,introdottodall'articolo13,comma6,dellalegge1.agosto2002,n.166(Disposizioni inmateriadiinfrastruttureetrasporti); 3)dichiara inammissibililequestionidilegittimitacostituzionaledell'articolo1, commi1,2,3e4,dellalegge21dicembre2001,n.443,sollevate,inriferimentoall'arti- colo10dellaleggecostituzionale18ottobre2001,n.3,eagliarticoli117e118dellaCostitu- zione,dallaProvinciaautonomadiTrento,conilricorsoindicatoinepigrafe; 4)dichiara nonfondate,neisensidicuiinmotivazione,lequestionidilegittimita costituzionaledell'articolo1,comma1,dellalegge21dicembre2001,n.443,sollevate,in riferimentoagliarticoli117,118e119dellaCostituzionedallaRegioneMarchee,inriferi- mentoall'articolo117dellaCostituzione,dalleRegioniToscana,UmbriaedEmilia-Roma- gna,coniricorsiindicatiinepigrafe; 5)dichiara nonfondatalaquestionedilegittimitacostituzionaledell'articolo1, comma1,dellalegge21dicembre2001,n.443,comesostituitodall'articolo13,comma3, dellalegge1.agosto2002,n.166,sollevata,inriferimentoagliarticoli117,118e119della Costituzione,dallaRegioneToscana,conilricorsoindicatoinepigrafe; 6)dichiara inammissibililequestionidilegittimitacostituzionaledell'articolo1, comma2,letterea),b),c),d),e),f),g),h),i),l),m),n) eo),dellalegge21dicembre 2001,n.443,sollevate,inriferimentoagliarticoli117,118e119dellaCostituzione,dalla RegioneMarchee,inriferimentoall'articolo117dellaCostituzione,dalleRegioniToscana, UmbriaedEmilia-Romagna,coniricorsiindicatiinepigrafe; 7)dichiara nonfondatalaquestionedilegittimitacostituzionaledell'articolo1, comma2,letterag),dellalegge21dicembre2001,n.443,sollevata,inriferimentoall'arti- colo117,primocomma,dellaCostituzione,dalleRegioniUmbriaedEmilia-Romagna,con iricorsiindicatiinepigrafe; RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 8)dichiara inammissibilelaquestionedilegittimitacostituzionaledell'articolo1, comma2,letteran),dellalegge21dicembre2001,n.443,sollevata,inriferimentoall'arti- colo117,primocomma,dellaCostituzione,dalleRegioniUmbriaedEmilia-Romagna,con iricorsiindicatiinepigrafe; 9)dichiara nonfondatalaquestionedilegittimitacostituzionaledell'articolo1, comma2,letterac),dellalegge21dicembre2001,n.443,comesostituitodall'articolo13, comma5,dellalegge1.agosto2002,n.166,sollevata,inriferimentoagliarticoli117e118 dellaCostituzione,dallaRegioneToscana,conilricorsoindicatoinepigrafe; 10)dichiara nonfondatelequestionidilegittimitacostituzionaledell'articolo1, comma4,dellalegge21dicembre2001,n.443,sollevate,inriferimentoagliarticoli117, 118e119dellaCostituzione,dallaRegioneMarchee,inriferimentoall'articolo117della Costituzione,dalleRegioniToscana,UmbriaedEmilia-Romagna,coniricorsiindicatiin epigrafe; 11)dichiara nonfondatalaquestionedilegittimitacostituzionaledell'articolo1, comma5,dellalegge21dicembre2001,n.443,sollevata,inriferimentoagliarticoli117, 118e119dellaCostituzione,dallaRegioneMarche,conilricorsoindicatoinepigrafe; 12)dichiara nonfondatelequestionidilegittimitacostituzionaledell'articolo1, commi6,7,8,9,10,11,12e14,dellalegge21dicembre2001,n.443,sollevate,inriferimento all'articolo117dellaCostituzione,dalleRegioniToscana,UmbriaedEmilia-Romagna,con iricorsiindicatiinepigrafe; 13)dichiara nonfondatalaquestionedilegittimitacostituzionaledell'articolo1, comma1-bis,dellalegge21dicembre2001,n.443,introdottodall'articolo13,comma4, dellalegge1.agosto2002,n.166,sollevata,inriferimentoagliarticoli117,118e119della Costituzione,dallaRegioneToscana,conilricorsoindicatoinepigrafe; 14)dichiara nonfondata,neisensidicuiinmotivazione,laquestionedilegittimita costituzionaledell'articolo13,commi1e11,dellalegge1.agosto2002,n.166,sollevata,in riferimentoagliarticoli117,118e119dellaCostituzione,dallaRegioneToscana,conil ricorsoindicatoinepigrafe; 15)dichiara laillegittimitacostituzionaledell'articolo15,commi1,2,3e4,del decretolegislativo20agosto2002,n.190(Attuazionedellalegge21dicembre2001,n.443, perlarealizzazionedelleinfrastruttureedegliinsediamentiproduttivistrategiciediinte- ressenazionale); 16)dichiara laillegittimitacostituzionaledell'articolo19,comma2,deldecretolegi- slativo20agosto2002,n.190,nellaparteincui,perleinfrastruttureegliinsediamentipro- duttivistrategici,periqualisiastatoriconosciuto,insedediintesa,unconcorrenteinteresse regionale,nonprevedechelacommissionespecialeperlavalutazionediimpattoambientale (VIA)siaintegratadacomponentidesignatidalleRegionioProvinceautonomeinteressate; 17)dichiara inammissibililequestionidilegittimitacostituzionaledegliarticoli1,2,3, 4,13e15deldecretolegislativo20agosto2002,n.190,sollevate,inriferimentoagliarticoli 76,117,118e120dellaCostituzioneeagliarticoli8,primocomma,numeri5,6,9,11,14, 16,17,18,19,21,22,e24;9,primocomma,numeri8,9e10;e16deld.P.R.31agosto 1972,n.670,agliarticoli19,20e21deld.P.R.22marzo1974,n.381eall'articolo4del decretolegislativo16marzo1992,n.266,dallaProvinciaautonomadiTrento,conilricorso indicatoinepigrafe; 18)dichiara nonfondata,neisensidicuiinmotivazione,laquestionedilegittimita costituzionaledell'articolo1,comma1,deldecretolegislativo20agosto2002,n.190,solle- vata,inriferimentoagliarticoli117e118dellaCostituzione,all'articolo10dellaleggecosti- tuzionale18ottobre2001,n.3,eall'articolo2deldecretolegislativo16marzo1992,n.266, dallaProvinciaautonomadiBolzano,conilricorsoindicatoinepigrafe; 19)dichiara nonfondata,neisensidicuiinmotivazione,laquestionedilegittimita costituzionaledell'articolo13,comma5,deldecretolegislativo20agosto2002,n.190,solle- vata,inriferimentoagliarticoli8,primocomma,numeri5,6,9,11,14,16,17,18,19,21, 22,e24;9,primocomma,numeri8,9e10;e16deld.P.R.31agosto1972,n.670,eall'arti- colo2deldecretolegislativo16marzo1992,n.266,dallaProvinciaautonomadiBolzano, conilricorsoindicatoinepigrafe; ILCONTENZIOSONAZIONALE 20)dichiara nonfondatalaquestionedilegittimitacostituzionaledell'articolo1, comma5,deldecretolegislativo20agosto2002,n.190,sollevata,inriferimentoall'articolo 117dellaCostituzione,dalleRegioniMarcheeToscana,coniricorsiindicatiinepigrafe; 21)dichiara nonfondatelequestionidilegittimitacostituzionaledell'articolo1, comma7,letterae),deldecretolegislativo20agosto2002,n.190,sollevate,inriferimento agliarticoli76,117,commiterzo,quartoesesto,e118dellaCostituzione,dallaRegione Toscana,inriferimentoagliarticoli117,commiterzoquartoesesto,e118dellaCostitu- zione,dallaRegioneMarche,inriferimentoagliarticoli8,primocomma,numeri5,6,9, 11,14,16,17,18,19,21,22,e24;9,primocomma,numeri8,9e10;e16deld.P.R.31agosto 1972,n.670,eagliarticoli19e20deld.P.R.22marzo1974,n.381,dallaProvinciaauto- nomadiBolzano,coniricorsiindicatiinepigrafe; 22)dichiara nonfondatelequestionidilegittimitacostituzionaledegliarticoli2, commi1,2,3,4,5e7;3,commi4,5,6,e9;e13,commi5e15,deldecretolegislativo 20agosto2002,n.190,sollevate,inriferimentoagliarticoli117e118dellaCostituzione, all'articolo10dellaleggecostituzionale18ottobre2001,n.3,eagliarticoli8,primocomma, numeri5,6,9,11,14,16,17,18,19,21,22,e24;9,primocomma,numeri8,9e10;e16del d.P.R.31agosto1972,n.670,eall'articolo4,comma1,deldecretolegislativo16marzo 1992,n.266,dallaProvinciaautonomadiBolzano,conilricorsoindicatoinepigrafe; 23)dichiara nonfondatelequestionidilegittimitacostituzionaledegliarticoli2, commi2,3,4e5,sollevate,inriferimentoagliarticoli8,primocomma,numeri5,6,9,11, 14,16,17,18,19,21,22,e24;9,primocomma,numeri8,9e10;e16deld.P.R.31agosto 1972,n.670,eall'articolo4,comma3,deldecretolegislativo16marzo1992,n.266,dalla ProvinciaautonomadiBolzano,conilricorsoindicatoinepigrafe; 24)dichiara nonfondatelequestionidilegittimitacostituzionaledell'articolo2, comma5,deldecretolegislativo20agosto2002,n.190,sollevate,inriferimentoagliarticoli 117e118dellaCostituzione,dalleRegioniToscanaeMarche,coniricorsiindicatiinepi- grafe; 25)dichiara nonfondatelequestionidilegittimitacostituzionaledell'articolo2, comma7,deldecretolegislativo20agosto2002,n.190,sollevate,inriferimentoagliarticoli 117,118e120dellaCostituzione,dallaRegioneToscana,e,inriferimentoagliarticoli117e 118dellaCostituzione,dallaRegioneMarche,coniricorsiindicatiinepigrafe; 26)dichiara inammissibililequestionidilegittimitacostituzionaledell'articolo3del decretolegislativo20agosto2002,n.190,sollevate,inriferimentoagliarticoli117della Costituzione,dalleRegioniToscanaeMarche,coniricorsiindicatiinepigrafe; 27)dichiara nonfondatalaquestionedilegittimitacostituzionaledell'articolo3, comma5,deldecretolegislativo20agosto2002,n.190,sollevata,inriferimentoall'articolo 76dellaCostituzione,inrelazioneall'articolo1,comma2,letterad),dellalegge21dicembre 2001,n.443,dallaRegioneToscana,conilricorsoindicatoinepigrafe; 28)dichiara nonfondate,neisensidicuiinmotivazione,lequestionidilegittimita costituzionaledell'articolo3,commi6e9,deldecretolegislativo20agosto2002,n.190,sol- levate,inriferimentoagliarticoli114,commiprimoesecondo,117,commiterzo,quartoe sesto,e118,commiprimoesecondo,dellaCostituzione,dalleRegioniToscanaeMarche, coniricorsiindicatiinepigrafe; 29)dichiara nonfondate,neisensidicuiinmotivazione,lequestionidilegittimita costituzionaledegliarticoli4,comma5,e13deldecretolegislativo20agosto2002,n.190, sollevate,inriferimentoagliarticoli114,commiprimoesecondo,117,commiterzo,quarto esesto,e118,commiprimoesecondo,dellaCostituzione,dalleRegioniToscanaeMarche, coniricorsiindicatiinepigrafe; 30)dichiara inammissibililequestionidilegittimitacostituzionaledegliarticoli4,5,6,7, 8,9,10e11deldecretolegislativo20agosto2002,n.190,sollevate,inriferimentoall'articolo 117dellaCostituzione,dalleRegioniToscanaeMarche,coniricorsiindicatiinepigrafe; 31)dichiara nonfondatalaquestionedilegittimitacostituzionaledell'articolo4, comma5,deldecretolegislativo20agosto2002,n.190,sollevata,inriferimentoall'articolo 76dellaCostituzione,dallaRegioneToscana,conilricorsoindicatoinepigrafe; 32)dichiara nonfondatalaquestionedilegittimitacostituzionaledell'articolo8del decretolegislativo20agosto2002,n.190,sollevata,inriferimentoagliarticoli76e117della Costituzione,dallaRegioneToscana,conilricorsoindicatoinepigrafe; RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 33)dichiara inammissibilelaquestionedilegittimitacostituzionaledell'articolo16del decretolegislativo20agosto2002,n.190,sollevata,inriferimentoagliarticoli117e118 dellaCostituzione,dallaRegioneToscana,conilricorsoindicatoinepigrafe; 34)dichiara nonfondatelequestionidilegittimitacostituzionaledegliarticoli17,18, 19,commi1e3,e20deldecretolegislativo19agosto2002,n.190,sollevate,inriferimento all'articolo117dellaCostituzione,dalleRegioniToscanaeMarche,coniricorsiindicatiin epigrafe; 35)dichiara laillegittimitacostituzionaledeldecretolegislativo4settembre2002, n.198(Disposizionivolteadaccelerarelarealizzazionedelleinfrastruttureditelecomunica- zionistrategicheperlamodernizzazioneelosviluppodelPaese,anormadell'articolo1, comma2,dellalegge21dicembre2001,n.443); 36)dichiara inammissibileilricorsopropostodalcomunediVercellipersollevare questionedilegittimitacostituzionaleeconflittodiattribuzioneavversoildecretolegisla- tivo4settembre2002,n.198. Cos|decisoinRoma,nellasededellaCortecostituzionale,PalazzodellaConsulta,il 25settembre2003(omissis). ILCONTENZIOSONAZIONALE Sul riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni in tema di infrastrutture di telecomunicazione e tutela dai campi elettromagnetici. (Corte Costituzionale, sentenza 1 -7 ottobre 2003 n. 307 e 27 ottobre -7 novembre 2003 n. 331). Conduesignificativepronunce-lesentenze1.ottobre2003,n.303(*)e 7ottobre2003,n.307-laCorteCostituzionaleeintervenutadirecentea dettarefondamentaliaffermazionidiprincipiointemadiripartodicompe- tenzalegislativatraStatoeRegionidopolanotarevisioneoperatadalla leggecostituzionale18ottobre2001,n.3. L'occasioneestatafornita,nelprimocaso(sent.n.303),dalricorsoal giudicedelleleggidapartediunapluralitadiRegioniinordineallalegitti- mitacostituzionaledellalegge21dicembre2001,n.443(lacosiddettalegge obiettivo,sulleinfrastrutturestrategichediinteressenazionale)edeirelativi decretilegislatividelegatidiattuazione. Parallelamenteestatalavoltadell'impugnativadapartedelloStatodi diverseleggiregionaliriguardantil'attivitadiprevenzioneelatutelaambien- taleesanitariadall'inquinamentoelettromagneticoprodottodaimpiantifissi ditelecomunicazioneoradiotelevisivieperiltrasportodienergia,cheha portatoallaquasicoevasentenzan.307. Siritieneutileillustraredapprimaquest'ultimapronuncia,cheappare meglioconferenteall'argomentodelripartodicompetenzetraStatoe Regioniinmateria. L'iniziativadelloStato,eperessodellaPresidenzadelConsigliodei Ministri,hainfatticonsentitodifocalizzaremeglioquellasoffertalineadi confinefralacompetenzalegislativastataleequellaregionale,comededotta dalnovellatodispostodeltitoloVdellasecondapartedellaCostituzione. InmeritoalsistemadiripartodellecompetenzetraStatoeregioni occorrepreventivamentesoffermarsisuicontenutidell'art.117Cost. Inparticolare,sirammentacheilsecondocommadisciplinainmodo tassativolematerienellequaliloStatoesercitalasuapotestalegislativa esclusiva,mentreilterzocommastabilisceedefiniscelemateriedilegisla- zioneconcorrente,perlequalilapotestalegislativaspettaalleRegioni,salvo cheperladeterminazionedeiprincipifondamentaliriservatiancoraallo Stato.Infine,alquartocommadelmedesimoarticolovienespecificatoche spettaalleRegionilapotestalegislativariferitaadognialtramaterianon espressamenteriservataalloStato. Risultacos|cristallizzatoilprincipiodellasussidiarietadellalegislazione statalerispettoaquellaregionale,conlaconseguenzacheallaRegionee (*)Vediretro,pag.140;Sullaquestionedell'elettrosmog vediancheMariA VittoriA Lumetti,Il risarcimento del danno alla persona: inquinamento elettromagnetico e organismi geneticamente modificati, inquesta Rassegna,267. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO riconosciutoungeneralepoterelegislativo,rimanendounaresidualepotesta normativastataleperlesolematerieespressamenteetassativamenteindi- cate. Apparechiaroallora,ancheallaletturadelnuovoart.117Cost.,cheil principiodistintivotracompetenzaregionaleestataleeancoraincardinato nell'oggettodelladisciplinanormativa. Ilcriteriodistintivodellecompetenzerisiedepertantonellamateria secondounaratio chesiesostanzialmenteconsolidata. Inveroperotalecriteriononappareesaustivoocomunquesoddisfa- cente,inparticolareladdovevieneassuntoconvalenzaimmediata,avuto riguardosoprattuttoallapossibilitadiunasovrapposizionedimolteplici materie,attribuiteallediversepotesta,ecompresentinell'ambitodiuna stessanormativa,laqualesiproponedidisciplinarespecificicompitifinaliz- zatiadobiettividefiniti. NelcasospecificolaCorteCostituzionale,conlasentenzan.307del 2003,haintesoriaffermarechel'ambitod'interventodellegislatoreconcer- nentelatuteladell'ambientenonrappresentaunamateria insensostretto, bens|uncompito,nell'eserciziodelqualeloStatoconservailpoteredifissare standard diprotezioneuniformivalidiintutteleRegioniemaiderogabili daqueste,nemmenoinsensopiurestrittivo. Lemateriedicuialleleggiregionaliimpugnate,coinvolgendogliaspetti attinentiallatuteladellasalute,assoggettataalleinsidiedelcosiddetto elettrosmog,maanchel'ordinamentodellacomunicazione,laproduzione, trasportoedistribuzionenazionaledell'energia,noncheinviageneralela materiadelgovernodelterritorio,rientranotraquellepercuilaCostitu- zione,alnuovoarticolo117,comma3,haprevistounapotestalegislativa concorrentefraStatoeRegioni,nellaqualequesteultimefissanoladisci- plina,manelrispettodeiprincipifondamentalistabilitidalloStato. Peraltrononeaffattoescluso,comedelrestogiaemergedadiverse pronuncedellastessaCorteCostituzionale,cheleleggiregionali,emanate sullabasedellapotestaconcorrenteoresidualeprevistadall'art.117Cost., comma3e4,possanoassumerecomescopoanchefinalitaditutelaam- bientale. EstatosostenutodalloStatopartericorrentecheigiarichiamatiprin- cipifondamentalieranostatiindividuatimediantelaleggequadrosullapro- tezionedall'esposizioneacampielettrici,magneticiedelettromagnetici (22febbraio2001,n.36)echel'iniziativaregionaleavesseviolatoiripetuti principiivicontenuti. LaCorteCostituzionalesieconseguentementerichiamataproprioatale normativa,utilizzandolanell'argomentarelasentenzaalfinediverificarese leRegioni,neldeliberareleleggiimpugnate,sisianoattenuteailimitifissati perl'eserciziodellaloropotestalegislativa. Laleggen.36del2001,chesiapplicaatuttigliimpiantichepossono comportarel'esposizioneacampielettrici,magneticiedelettromagneticicon frequenzacompresatra0Hze300GHz,stabiliscelefunzionidipertinenza delloStatoelecompetenzespettantialleregionieaglientilocali. ILCONTENZIOSONAZIONALE Inparticolareglistandarddiprotezionedall'inquinamentoelettroma- gneticosidistinguono,nellanormativa,in: limitidiesposizione,determinatidalloStato,definiticomevalori chenondevonoesseresuperatiinalcunacondizionediesposizionedaparte dellapopolazioneedeilavoratorialfinediassicurarelorounaconfacente tuteladellasalute; valorid'attenzione,sempredeterminatidalloStato,intesicome valoridicampodanonsuperare,atitolodicautela,rispettoaipossibili effettialungotermine,negliambientiabitativiescolasticieneiluoghiadibiti apermanenzeprolungate; obiettividiqualita,riconducibiliaduecategorie,dicuilaprima facenteriferimentoancoraunavoltaavaloridicampoelasecondariguar- danteinvececriterilocalizzativi,standardurbanistici,prescrizionie incentivazioniperl'utilizzodellemiglioritecnologiedisponibili;laprima categoriaedipertinenzadelloStato,mentrelasecondaeattribuitaallacom- petenzaregionale. Insostanzalaleggequadroassegnalafissazionedellesogliediesposi- zionealloStato,mentrelasciaalleRegionil'autonomadisciplinaperl'uso delterritorioinrapportoallalocalizzazionedegliimpiantieperognialtra prescrizionevoltaaridurrel'impattonegativodegliimpiantimedesimisul territorioamministrato. SitrattaquindidiunambitoincuiloStatoeleRegionipossonoe devonocooperarealfinedigarantireunatutelamiglioredell'ambiente. LeconclusionicuiepervenutaoralaConsultasipossonosintetizzare nell'assuntochespettaalloStatofissareivalorilimited'esposizionedella popolazioneaicampielettromagneticiecheinparitempononpossonole Regionistabilire,perilterritoriodicompetenza,valoridiversi,ancorche piurestrittiviseppurfinalizzatiallatuteladellasalutedeicittadini. Cionondimeno,alleRegionivieneconfermatal'attribuzionedella competenzalegislativaconcernentelalocalizzazionedegliimpianti. Ciostante,l'aspettoessenzialechesipuocoglierenelladecisionedella CorteCostituzionaleappareesserequellodelladefinizionediunalogicadi principiosecondolaqualelatuteladellasalutedeicittadinivaaffermatae confermatasenzaperochetrovipres|diesorbitanti,dovendosialtempo stessotenercontodellanecessariapresenza,attivazioneepianificazionedelle retinazionaliperletelecomunicazioniedeigrandiimpiantiperlaprodu- zionedell'energia,componentiirrinunciabilidelprocessodimantenimentoe sviluppodiadeguatilivellidibenesseredellasocietanelsuocomplesso. Emergequindiche,giustapposteallepalmarievidenzedellaprotezione dellasalutedeicittadini,laCorteCostituzionalehavolutorecuperarequei rilevantiinteressinazionalisottesiallaefficienterealizzazionedegli impianti,interessicheconl'esserestabilmentesottintesi,potevanorischiare diessereirragionevolmentesottovalutatioignorati. IgiudicidellaConsultahannopertantosignificativamenteconclusoche ladeterminazionealivellonazionaledivalori-soglianonderogabilidalle Regionideveessereconsideratacomeilpuntodiequilibriotraleesigenze contrappostedievitarealmassimol'impattodelleemissionielettromagnetiche edirealizzareimpiantinecessarialPaese. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Si e realizzato cos| quel necessario contemperamento fra esigenze di diverso orientamento, ma in definitiva non contrapposte, atteso che le fina- lita del legislatore, quali che siano, sono sempre e comunque di valenza positiva. Del resto, a contrario non possono sottacersi gli evidenti rischi connessi ad arbitrarie ed ingiustificate diversificazioni e frammentazioni sul territorio nazionale delle possibili varie legislazioni regionali, con ricadute oltretutto a danno della necessaria disciplina unitaria della tutela della concorrenza nello specifico rilevante settore delle telecomunicazioni. Coerentemente, pertanto, con specifico riferimento all'attribuzione delle discipline localizzative e territoriali, la Corte riconosce alle Regionieagli enti locali una piena autonomia, con l'unico (necessario) presidio che le norme poste non costituiscano un impedimento ed un ostacolo, laddove prive di ragionevole giustificazione, all'insediamento stesso degli impianti. Come accennato in apertura, la Corte Costituzionale aveva avuto modo, gia prima della sentenza n. 307 illustrata, di affrontare giudizi diversi di legit- timita costituzionale con la sentenza n. 303 del 2003. Tale decisione rileva, in questa sede, per i principi generali d'interpreta- zione del riparto delle competenze legislative che sono stati enunciati appunto dalla Corte per la lettura corretta del modificato titolo V della parte seconda della Costituzione. Nella circostanza, e con espresso riferimento alla problematica delle competenze legislative qui argomentate, la Corte ha dichiarato l'illegittimita costituzionale del D.lgs. 4 settembre 2002, n. 198 recante Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione di telecomunicazioni strategiche per la moder- nizzazione e lo sviluppo del Paese, avendo riscontrato il vizio di eccessodi delega. Tale declaratoria sottolinea la rilevata assenza, all'interno del D.lgs. n. 198/2002, di un programma di individuazione delle infrastrutture, redatto d'intesa con le Regioni e le province autonome interessate. Siffatta carenza realizza una espansione indebita delle competenze sta- tali e una conseguente compressione indebita dell'autonomia regionale. L'intento della pronuncia della Consulta, del tutto esplicito, e quello di realizzare un'efficace coordinamento fra poteri secondo lo spirito che per- vade tutta la Carta Costituzionale e che e stato, come si e visto, successiva- mente confermato e ribadito nella sentenza n. 307 del 2003. A ben vedere, in definitiva, le due decisioni della Consulta si rivelano solo apparentemente divergenti, risultando al contrario fra loro coordinate e sapientemente mirate, ove si consideri l'intrinseca difficolta del processo d'attuazione del nuovo titolo V della Costituzione e l'obiettivo di realizzare una costante intesa fra lo Stato e le Regioni. Ma di certo alla Corte Costituzionale non mancheranno presto ulteriori opportunita di intervento nella delicata e complessa materia del nuovo riparto di competenze tra Stato e Regioni. Dott.ssa Noemi Gennari ILCONTENZIOSONAZIONALE Corte Costituzionale, sentenza 1 -7 ottobre 2003, n. 307 -Presidente R.Chieppa^Redattore V.Onida^Giudice G.Zagrebelsky(ctt.2034/02edaltri,Avv.tidelloStatoG.Norie I.M.Braguglia). (omissis)Considerato in diritto ^1.ConquattrodistintiricorsiilPresidentedelCon- sigliohaimpugnatodiversedisposizionidiquattroleggiregionali:sitratta,precisamente, dellaleggeregionaledelleMarche13novembre2001,n.25,recante``Disciplinaregionale inmateriadiimpiantifissidiradiocomunicazionealfinedellatutelaambientaleesanitaria dellapopolazione''(ricorsoiscrittoaln.4delregistrodeiricorsidel2002);dellaleggeregio- naledellaCampania24novembre2001,n.13,recante``Prevenzionedeidanniderivantidai campi elettromagneticigeneratidaelettrodotti''(ricorsoiscrittoaln.5delregistrodeiricorsidel 2002);dellaleggeregionaledellaPuglia8marzo2002,n.5,recante``Normetransitorieper latuteladall'inquinamentoelettromagneticoprodottodasistemiditelecomunicazionie radiotelevisivioperantinell'intervallodifrequenzafra0Hze300GHz''(ricorsoiscrittoal n.35delregistrodeiricorsidel2002);edellaleggeregionaledell'Umbria14giugno2002, n.9,recante``Tutelasanitariaeambientaledall'esposizioneaicampielettrici,magneticied elettromagnetici''(ricorsoiscrittoaln.52delregistrodeiricorsidel2002).Secondoilricor- renteledisposizioniimpugnatefuoriesconodall'ambitodellacompetenzaregionaleovio- lanoiprincipifondamentalistabilitidalleleggidelloStato. 2.Attesal'oggettivacomunanzadellamateriatrattataneiricorsi(tutteleleggiimpu- gnateriguardanolatuteladalcosiddetto``elettrosmog'',cioedall'inquinamentoelettroma- gneticoprodottodaimpiantifissiditelecomunicazioneoradiotelevisivieditrasportodi energia,benchedueleggi-MarcheePuglia-concernanosologliimpiantiditelecomunica- zioneoradiotelevisivi,una-Campania-sologlielettrodotti,euna-Umbria-entrambii tipidiimpianti),eopportunoriunireigiudiziperchesianodecisiconunicapronunzia. 3.Devonoesserepreliminarmentedichiarateinammissibililacostituzionedella RegioneCampanianelgiudiziointrodottocolricorsoiscrittoaln.5delregistrodeiricorsi del2002equelladellaRegionePuglianelgiudiziorubricatocoln.35delregistrodeiricorsi del2002,avvenuteentrambeoltreiltermineprescrittodall'articolo23,terzocomma,delle NormeintegrativeperigiudizidavantiallaCorteCostituzionale. LaRegioneCampaniaargomental'ammissibilitadellacostituzionetardiva.Tuttaviala Cortenonritienedidiscostarsidallapropriagiurisprudenzaconsolidata(cfr.,tralemolte, sentenzen.71del1982en.417del2000),checonsideraperentoriiterminiprevistiperla costituzionedellepartineigiudiziinviaprincipale. 4.Devonoaltres|esseredichiaratiinammissibiligliinterventispiegati,nelgiudizio avversolaleggedellaRegioneCampania(reg.ric.n.5del2002),dalGestoredellaRetedi TrasmissioneNazionaleS.p.a.,dallesocietaENELS.p.a.,ENELDistribuzioneS.p.a., TERNA-TrasmissioneElettricitaReteNazionaleS.p.a.,edalComunediLaccoAmeno, nellapersonadelSindaco,nonchedaquest'ultimoqualeUfficialediGoverno;nelgiudizio avversolaleggeregionaledellaPuglia(reg.ric.n.35del2002),dallaSocietaWindTeleco- municazioniS.p.a.;e,nelgiudizioavversolaleggeregionaledell'Umbria(reg.ric.n.52del 2002),dallaS.p.a.VodafoneOmnitel. SitrattadiunComunee,neglialtricasi,disoggettiimprenditorialiinteressatialla disciplinarecatadalleleggiimpugnate;ma,inconformitaallacostantegiurisprudenzadi questaCorte(cfr.daultimosentenzen.35del1995en.382del1999),einammissibile l'intervento,neigiudizipromossiinviaprincipaleneiconfrontidileggiregionaliostatali, disoggettidiversidaquellititolaridellepotestalegislativedellacuidelimitazionesidiscute, ancorchedestinatariattualiopotenzialidelledisciplinenormativerecatedalleleggiimpu- gnate. 5.TutteleleggiregionaliimpugnatesonostateemanatenelvigoredelnuovotitoloV dellapartesecondadellaCostituzione,comerisultantedallaleggecostituzionale18ottobre 2001,n.3,efannoseguitoaltres|allaleggestatale22febbraio2001,n.36(``Leggequadro sullaprotezionedalleesposizioniacampielettrici,magneticiedelettromagnetici'':d'orain poiindicatacomeleggequadro). RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Quanto alle censure sollevate nei ricorsi, e opportuno anzitutto sgomberare il campo da un assunto di carattere generale, che il ricorrente sostiene, in modo piu esplicito nel ricorso contro la legge dell'Umbria, invocando la competenza legislativa esclusiva attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione, in tema di ``tutela dell'am- biente, dell'ecosistema e dei beni culturali'', per escludere qualsiasi competenza delle Regioni a legiferare in vista di finalita di tutela dell'ambiente. Tale assunto non e fondato. Questa Corte ha gia chiarito che la ``tutela dell'ambiente'', piu che una ``materia'' in senso stretto, rappresenta un compito nell'esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste; e che cio non esclude affatto la possibilita che leggi regionali, emanate nell'esercizio della potesta concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, della Costi- tuzione, o di quella ``residuale'' di cui all'art. 117, quarto comma, possano assumere fra i pro- pri scopi anche finalita di tutela ambientale (cfr. sentenze n. 407 del 2002 e n. 222 del 2003). Nel caso delle discipline regionali impugnate, esse attengono essenzialmente agli ambiti materiali -richiamati del resto anche dal ricorrente -della ``tutela della salute'', minacciata dall'inquinamento elettromagnetico, dell'``ordinamento della comunicazione'' (per quanto riguarda gli impianti di telecomunicazione o radiotelevisivi), della ``produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia'' (per quanto riguarda gli elettrodotti), oltre che, piu in generale, del ``governo del territorio'' (che comprende, in linea di principio, tutto cio che attiene all'uso del territorio e allalocalizzazione diimpianti o attivita): tutti ambiti rientranti nella sfera della potesta legislativa ``concorrente'' delle Regioni a statuto ordinario, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, e pertanto caratterizzati dal vincolo al rispetto dei (soli) principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. 6. Assume dunque essenziale rilievo la disciplina di principio stabilita dalla legge quadro, ai fini di verificare se le Regioni, nel deliberare le leggi impugnate, si siano attenute ai limiti fissati per l'esercizio della loro potesta legislativa. Tale legge, che si applica a tutti gli impianti che possono comportare l'esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici con frequenze comprese tra 0 Hz e 300 GHz, e in particolare sia agli elettrodotti, sia agli impianti radioelettrici (art. 2, comma 1), stabili- sce distintamente le funzioni spettanti allo Stato (artt. 4 e 5) e le competenze delle Regioni e degli enti locali (art. 8), e disciplina specificamente i piani di risanamento (art. 9), i con- trolli (art. 14), le sanzioni (art. 15) e il regime transitorio applicabile in attesa dell'emana- zione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sulle soglie di esposizione per la popolazione, previsto dall'art. 4, comma 2 (art. 16: cfr. oggi d.P.C.m. 8 luglio 2003). In particolare, nel sistema della legge, gli standard di protezione dall'inquinamento elet- tromagnetico si distinguono (art. 3) in ``limiti di esposizione'', definiticome valoridi campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico che non devono essere superati in alcuna condi- zione di esposizione della popolazione e dei lavoratori per assicurare la tutela della salute; ``valori di attenzione'', intesi come valori di campo da non superare, a titolo di cautela rispetto ai possibili effetti a lungo termine, negli ambienti abitativi e scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate; e ``obiettivi di qualita ''. Questi ultimi sono distinti in due categorie, di cui una consiste ancora in valori di campo definiti ``ai fini della progressiva minimizzazione dell'esposizione'' (art. 3, comma 1, lettera d, n. 2), l'altra invece del tutto ete- rogenea consiste nei ``criteri localizzativi, (...) standard urbanistici, (...) prescrizioni e (...) incentivazioni per l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili'' (art. 3, comma 1, lettera d, n. 1). La legge attribuisce allo Stato la determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione edegliobiettividiqualitadelprimodeidue tipiindicati, cioedeivaloridicampo defi- nitiaifinidellaulterioreprogressiva``minimizzazione''dell'esposizione(art. 4,comma1,let- tera a), mentre attribuisce allacompetenza delle Regionilaindicazione degli obiettivi diqualita del secondo deitipiindicati, consistentiincriterilocalizzativi, standardurbanistici, prescrizioni e incentivazioni (art. 3, comma 1, lettera d,n. 1,eart.8,comma1,lettera e). Al di la della discutibile terminologia, la logica della legge e quella di affidare allo Stato la fissazione delle ``soglie'' di esposizione, graduate nel modo che si e detto, alle Regioni la disciplina dell'uso del territorio in funzione della localizzazione degli impianti, cioe le ulte- riori misure e prescrizioni dirette a ridurre il piu possibile l'impatto negativo degli impianti ILCONTENZIOSONAZIONALE sulterritorio(anchesepoialcunesceltelocalizzativesonoalorovoltariservatealloStato:e ilcasodeitracciatideglielettrodotticontensionesuperiorea150kV:art.4,comma1,let- terag),oltrecheladisciplinadeiprocedimentiautorizzativi(cfr.art.8,comma1,let- terac):cio,incoerenzaconilruoloriconosciutoalleRegioniperquantoattienealgoverno eall'usodelloroterritorio. Everochelastessaleggeprevedepoil'emanazionediunregolamentostataledestinato acontenereanchemisurerelativeallalocalizzazionedegliimpiantiealtremisuredirette ad``evitaredanniaivaloriambientaliepaesaggistici''eatutelaregli``interessistorici,arti- stici,architettonici,archeologici,paesaggisticieambientali'',noncheunadisciplinadei ``principi''relativiaiprocedimentiautorizzativi(art.5eart.8,comma1,letteraa).Ma,a prescinderedaogniconsiderazionecircalasortechepotrariservarsiatalepotestaregola- mentareaseguitodellaentratainvigoredelnuovoart.117,sestocomma,dellaCostitu- zione,chelimitalapotestaregolamentaredelloStatoallesolemateriedicompetenzasta- taleesclusiva,lacircostanzacheilregolamentoprevistononestatoemanato,inassenza inoltrediqualsiasidisciplinalegislativatransitoriasuquestitemi,rendesuperfluaogni ulterioredisaminainargomento,restandofermocheleleggiregionaliimpugnatedevono esserevalutateinrelazioneallaloroconformitaomenoaisoliprincipifondamentaliconte- nutinellaleggequadro. 7.L'esamedialcunedellecensureproposteneiricorsipresupponechesirisponda all'interrogativoseivalori-soglia(limitidiesposizione,valoridiattenzione,obiettividiqua- litadefiniticomevaloridicampo),lacuifissazioneerimessaalloStato,possanoessere modificatidallaRegione,fissandovalori-sogliapiubassi,oregolepiurigoroseotempipiu ravvicinatiperlaloroadozione. Larispostarichiedechesichiariscalaratio ditalefissazione.Seessaconsistesseesclusi- vamentenellatuteladellasalutedairischidell'inquinamentoelettromagnetico,potrebbe inveroesserelecitoconsiderareammissibileuninterventodelleRegionichestabilisselimiti piurigorosirispettoaquellifissatidalloStato,incoerenzaconilprincipio,proprioanche deldirittocomunitario,cheammettederoghealladisciplinacomune,inspecificiterritori, coneffettidimaggioreprotezionedeivaloritutelati(cfr.sentenzen.382del1999en.407 del2002). Mainrealta,nellaspecie,lafissazionedivalori-sogliarispondeadunaratio piucom- plessaearticolata.Daunlato,infatti,sitrattaeffettivamentediproteggerelasalutedella popolazionedaglieffettinegatividelleemissionielettromagnetiche(edaquestopuntodi vistaladeterminazionedellesogliedeverisultarefondatasulleconoscenzescientificheed esseretaledanonpregiudicareilvaloreprotetto);dall'altro,sitrattadiconsentire,anche attraversolafissazionedisogliediverseinrelazioneaitipidiesposizione,mauniformisul territorionazionale,elagraduazioneneltempodegliobiettividiqualitaespressicomevalori dicampo,larealizzazionedegliimpiantiedelleretirispondentiarilevantiinteressinazio- nali,sottesiallecompetenzeconcorrentidicuiall'art.117,terzocomma,dellaCostituzione, comequellichefannocapoalladistribuzionedell'energiaeallosviluppodeisistemiditele- comunicazione.Taliinteressi,ancorchenonresiesplicitineldettatodellaleggequadroin esame,sonoindubbiamentesottesiallaconsiderazionedel``preminenteinteressenazionale alladefinizionedicriteriunitariedinormativeomogenee''che,secondol'art.4,comma1, letteraa,dellaleggequadro,fondal'attribuzionealloStatodellafunzionedideterminare dettivalori-soglia.Insostanza,lafissazionealivellonazionaledeivalori-soglia,nonderoga- bilidalleRegioninemmenoinsensopiurestrittivo,rappresentailpuntodiequilibriofrale esigenzecontrappostedievitarealmassimol'impattodelleemissionielettromagnetiche,e direalizzareimpiantinecessarialpaese,nellalogicapercuilacompetenzadelleRegioniin materiaditrasportodell'energiaediordinamentodellacomunicazioneeditipoconcor- rente,vincolataaiprincipifondamentalistabilitidalleleggidelloStato. Tutt'altrodiscorsoeafarsicircaledisciplinelocalizzativeeterritoriali.Aquestopro- positoelogicocheriprendapienovigorel'autonomacapacitadelleRegioniedeglienti localidiregolarel'usodelproprioterritorio,purche,ovviamente,criterilocalizzativiestan- dard urbanisticirispettinoleesigenzedellapianificazionenazionaledegliimpiantienon siano,nelmerito,talidaimpedireodostacolareingiustificatamentel'insediamentodegli stessi. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 8.Allalucediquestepremessepossonooraessereesaminatelespecifichecensure mosseneiricorsialledisposizionidelleleggiregionaliimpugnate. L'art.3,comma3,dellaleggedellaRegioneMarcheprevedechel'installazionedegli impiantisiasottoposta``adopportuneproceduredivalutazionediimpattoambientalecos| comeprevistodall'articolo2-bis dellalegge1.luglio1997,n.189''.Ilsuccessivocomma4 demandaadunattodellaGiuntaladeterminazionedellemodalitadiattuazione.Ledue disposizionisonoimpugnatedalPresidentedelConsigliosulpresuppostocheesseeccedano lacompetenzaregionale,poichelacompetenzaresterebberiservataalloStatoinfunzione dellatuteladell'ambiente. Laquestioneeinfondataperquantoriguardailcomma3:infattilasottoposizionea valutazionediimpattoambientaledellainstallazionedegliimpiantiinquestione,anchea prescinderedallaprevisioneanalogacontenutanellaleggestatale(poiabrogatadall'art.12 deld.lgs.n.198del2002,asuavoltaperocaducatodallasentenzan.303del2003diquesta Corte),afferiscealladisciplinadell'usodelterritorio,enoncontrastaconalcunprincipio fondamentaledellalegislazionestatale. Nonvaleincontrarioilrichiamoagliarticoli1,comma6,letteraa,n.2,e2,comma6, dellalegge31luglio1997,n.249,eall'art.2,comma1,deldecretolegge23gennaio2001, n.5,convertitoconlalegge20marzo2001,n.66,chesiriferisconoallaelaborazionedei pianidiassegnazionedellefrequenzedapartedell'Autoritaperlegaranzienellecomunica- zioni.Talipianicomportanobens|lanecessitadiprevedereinviageneralel'ubicazionedegli impiantisulterritorio,manonesaurisconoledecisionidiconcretalocalizzazionedegli stessi,cherestanonellasferadellacompetenzaregionaleelocale,comeconfermanosia l'art.8,comma1,letteraa,dellaleggequadro,sia,perlafasetransitoria,l'art.2,commi1 e1-bis,deldecretoleggen.5del2001. 9.Fondataeinvecelaquestionerelativamentealcomma4,perl'assolutaindetermi- natezzadelpoteredemandatoallaGiunta.Unaproceduradivalutazionediimpattopuodi fattotradursiinunostacoloingiustificatoallarealizzazionediimpiantichesonooggettodi unaprogrammazionenazionale,asecondadelmodoincuivengadisciplinataedeglieffetti attribuitialledeterminazioniassuntenell'ambitodellastessa.Latotalelibertaattribuitaalla Giuntaneldettaretaledisciplina,senzal'indicazionedialcuncriteriodapartedellalegge, violailprincipiodilegalitasostanziale,oltrecheconsentirel'emanazionedidisciplineregio- nalieccedentil'ambitodeipoteridellaRegioneocontrastanticoniprincipifondamentali desumibilidallalegislazionestatale:edeterminapertantol'illegittimitacostituzionaledella disposizioneimpugnata. 10.L'art.3,comma6,dellaleggemarchigianaimpone,siapureinviatransitoria,e cioefinoall'adozione``deidecretieregolamentiprevistidall'articolo4''dellaleggestatale n.36del2001,chelaprogettazione,larealizzazioneelamodificadegliimpiantisiano attuateinmododaottenere``qualeobiettivodiqualita'',incorrispondenzadiedificiadibiti apermanenzenoninferioriaquattroore,valoridicampoelettricononsuperioria3Volt/- metro. Ilricorrentecensurataledisposizioneinquantoessainvaderebbel'attribuzione,riser- vataalloStatodall'art.4,comma1,letteraa,dellaleggen.36del2001,dideterminarei limitidiesposizione,ivaloridiattenzioneegliobiettividiqualitainterminidivaloridi campo. Laquestioneefondata. Comesiedetto,laleggequadrodistinguenettamentefragli``obiettividiqualita''inter- minidivaloridicampo,aifinidella``progressivaminimizzazionedell'esposizione''-definiti dalloStato-egli``obiettividiqualita''interminidicriterilocalizzativi,standard urbanistici, prescrizionieincentivazioniperl'utilizzodellemiglioritecnologiedisponibili,indicatidalle leggiregionali.Nelcasodelladisposizioneimpugnata,sitrattaall'evidenzadiunobiettivo delprimotipo,lacuidefinizioneerimessaalloStato:ondeessaeccedel'ambitodellacom- petenzaregionale. 11.L'art.7,comma3,dellaleggedelleMarchestabiliscecheconattodellaGiunta regionalesonodeterminateledistanzeminime,darispettarenell'installazionedegli impianti,dalperimetroesternodiedifici``destinatiadabitazioni,aluoghidilavorooad attivitadiversedaquellespecificamenteconnesseall'eserciziodegliimpiantistessi'',diospe- ILCONTENZIOSONAZIONALE dali,casedicuraediriposo,edificiadibitialculto,scuoleedasilinido,nonchediimmobili vincolatiaisensidellalegislazionesuibenistorico-artisticioindividuaticomeedificidipre- giostorico-architettonico,diparchipubblici,parchigioco,areeverdiattrezzateedimpianti sportivi. IlPresidentedelConsigliocensurataledisposizioneinquantoessaintroduceunpara- metro,quellodelladistanza,diversodaquelli``diattenzione''lacuideterminazioneeriser- vataalloStatoaisensidell'art.4,comma1,letteraa,dellaleggequadro. Laquestioneefondata. LatotalelibertaattribuitaallaGiuntaaifinidelladeterminazionedelledistanze minime,elagenericitaedeterogeneitadellecategoriediareeediedificirispettoacuiilvin- colodidistanzaminimavieneprevisto,configuranonongiaunquadrodiprescrizionio standard urbanistici,bens|unpotereamministrativoincontrastoconilprincipiodilegalita sostanzialeetaledapoterpregiudicarel'interesse,protettodallalegislazionenazionale,alla realizzazionedelleretiditelecomunicazione.Lanormaimpugnataeccedepertantoilimiti dellacompetenzaregionale. 12.DellaleggeregionaledellaCampaniaeimpugnatoinprimoluogol'art.1, comma2,incuisienunciache``perifinidicuialcomma1''-valeadireperlatuteladella saluteeperlasalvaguardiadell'ambientedall'inquinamentoelettromagnetico-lalegge ``dettanormeperlalocalizzazionedeglielettrodotti''. Secondoilricorrente,ilrinvioafinalitadi``tuteladell'ambiente''violerebbelacompe- tenzaesclusivadelloStatoinquestamateria. Lagenericacensuraeinfondataperleragionigiaespostesopra,aln.5. 13.L'art.2dellastessaleggestabiliscecheiComunidevonoindicareneilorostru- mentiurbanisticiglielettrodottiesistentieicorridoiaereiointerratiperlalocalizzazione dellelineeelettrichedivoltaggiosuperiorea30.000volt(comma1);chel'ampiezzadeicorri- doiedefinita``condirettivadellaRegione''(comma2);cheglistrumentiurbanisticidevono assicurareilrispettodiunvalorelimitediinduzionemagneticadifformedaquellodefinito dalloStato,inprossimitadiedificiadibitiapermanenzeprolungate(comma3). Dettenormesonocensuratepercontrastoconiprincipidellaleggestatale. Laquestioneeinfondatarelativamentealcomma1,chesilimitaaprevederelaindica- zioneobbligatorianeglistrumentiurbanisticideglielettrodottiedeicorridoiperlaloro localizzazione(chedovra,evidentemente,essereconformeallaspecificanormativaealla pianificazionestatale),noncherelativamentealcomma2,chesilimitaaprevedereunadiret- tivaregionalesull'ampiezzadeicorridoi,cheealtracosarispettoalladefinizionedivincoli nellefascedirispetto. 14.Einvecefondata,perleragioniespostesopraaln.7,laquestionerelativamente alcomma3dell'art.2,cheintroduceunvalorelimitediinduzionemagneticainprossimita dideterminatiedificiedaree,ilqualesisovrapponeailimitidiesposizionefissatidallo Stato[cfr.art.4deld.P.C.m.23aprile1992,recante``Limitimassimidiesposizioneai campielettricoemagneticogeneratiallafrequenzaindustrialenominale(50Hz)negli ambientiabitativienell'ambienteesterno'',richiamatoinviatransitoriadall'art.16della leggequadro]. 15.L'art.3dellaleggeregionaledellaCampaniastabilisce,alcomma1,chei Comuni,conleprocedureprevisteperlalocalizzazionedelleoperepubbliche,adeguanola pianificazioneurbanisticaindividuandoglielettrodottiineserciziochenonrispettanoil valorelimitediinduzionemagneticadicuiall'art.2,comma3,echesonooggettodiinter- ventiprioritaridirisanamento;alcomma2,cheleimpresedistributricidienergiaelettrica conelettrodottiditensionefinoa150kVpresentanoallaRegioneunpianodirisanamento conlemodalitaeitempidegliinterventidarealizzare,pianocheeapprovato,aisensidel comma3,dallaRegionesentitiilComuneinteressatoel'Agenziaregionaleperlaprotezione dell'ambiente;infineilcomma4prevedeche``perlefinalitadicuialcomma1''leimprese distributricidienergiaelettricaperleretiditensionesuperiorea150kVattivanolaproce- duradirisanamentoconlemodalitaprevistedald.P.C.m.23aprile1992(erroneamenteindi- catoconladatadel23aprile1993). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Ilricorrentecensuratuttaladisposizioneperchenonavrebbetenutocontodellariserva alloStatodellacompetenzaastabilireicriteridielaborazionedeipianidirisanamento, ancheconriferimentoallemodalitadicoordinamentodelleattivitariguardantipiuRegioni. Laquestioneefondataperquantoriguardailcomma1,chefariferimentoaivalori- limitedicuiall'art.2,comma3,inconseguenzadellaillegittimitadiquest'ultimo;nonche, perlestesseragioni,perquantoriguardailrinvioallefinalitadelcomma1contenutonel comma4dellostessoart.2. 16.Noneinvecefondatalamedesimaquestioneperquantoriguardaicommi2e3, chefannoriferimentoallacompetenzaallaapprovazionedeipianidirisanamentodegli elettrodottiditensionefinoa150kV,competenzariconosciutaallaRegionedall'art.9, comma3,secondoperiodo,dellaleggequadro.NepuosostenersichelaRegionedebba attenderelastatuizionedapartedelloStatodeicriteridielaborazioneedellemodalitadi coordinamentointerregionaledeipiani(aisensidell'art.4,comma1,letterad,dellalegge quadro),chenoncondizionano,ancheaisensidelcitatoart.9dellaleggestatale,lapredi- sposizionedeipiani,masemmai,eventualmente,nepotrannocomportarel'adeguamento unavoltacheloStatoabbiaprovveduto. Parimentinonfondataelaquestioneconriguardoalcomma4,esclusol'incisoiniziale: perglielettrodottiditensionesuperiorea150kVsifainfattirinvioalleprocedurestabilite dall'attostatale(siapureerroneamenteindicatoquantoalladata). 17.Ecensuratoanchel'art.7dellaleggedellaRegioneCampania,chestabiliscele sanzioniperilsuperamentodeilimitifissatidallastessaleggeeperlamancatapresenta- zionedeipianidirisanamento.Ilricorrentelamentachesiafissatounregimesanzionatorio autonomosenzatenercontodiquelloprevistodall'art.15dellaleggequadro. Laquestioneefondata. Lacompetenzaadisciplinarelesanzioniperilsuperamentodeivalori-limitenonpuo cheseguirelacompetenzaafissareglistessivalori,equindinellaspeciespettaalloStato (cfr.infattil'art.15dellaleggequadro).Quantoaglieffettidellamancatapresentazionedei pianidirisanamento,odelmancatorispettodelleprescrizionideipiani,provvedel'art.9 dellaleggequadro,aicuisensilaRegioneeabilitataasostituirsiaigestoriadottandoil pianoperglielettrodottiminori(comma3,terzoperiodo),mentreilmancatorisanamento comporta,atitolodisanzione,chenonsiriconoscaalgestoreinadempienteilcanoneper l'utilizzodellalineanonrisanata,noncheladisattivazionetemporaneadegliimpianti,con provvedimentodelMinistroperglielettrodottimaggiori,dellaRegioneperquelliminori (comma6). Ladisciplinaimpugnataedunquecostituzionalmenteillegittimainquantosisovrap- poneaquellastatalerecatadallaleggequadro. 18.Infineilricorrenteimpugnal'art.8dellaleggecampana,cheimponel'adegua- mentodeglielettrodottigiaautorizzatimanonancorainesercizioalvalore-limitediindu- zionemagneticafissatodall'art.2,comma3,disponendolasospensionedellaautorizza- zionefinoallapronunciadellaRegione:secondoilPresidentedelConsigliolanormativa transitoriadellaleggeregionalesisovrapporrebbeaquellarecatadall'art.16dellalegge quadro. Laquestioneefondata,inconseguenzadelriconoscimentodellaillegittimitacostituzio- naledelrichiamatoart.2,comma3. 19.LaprimadisposizioneimpugnatadellaleggedellaRegionePugliael'art.3, comma1,letteram,chedefinisce``areesensibili''le``areeperlequalileamministrazioni comunali,suregolamentazioneregionale,possonoprescriverelocalizzazionialternative degliimpianti,inconsiderazionedellaparticolaredensitaabitativa,dellapresenzadiinfra- strutturee/oserviziaelevataintensitad'uso,nonchedellospecificointeressestorico-archi- tettonicoepaesaggistico-ambientale''.Ilsuccessivoart.4,comma1,stabiliscechela Regione,``nelrispettodeilimitiprevistidald.m.n.381/1998''(contenenteladisciplina,cui rimanda,inviatransitoria,l'art.16dellaleggequadro,suilimitidiesposizione,lemisure dicautelaegliobiettividiqualitarelativamenteaisistemifissidelletelecomunicazionie radiotelevisivi),e``tenendocontodeglistrumentidellapianificazioneterritoriale,paesaggi- sticaeambientale,alivelloregionaleelocale'',``dettaicriterigeneraliperlalocalizzazione degliimpianti,noncheicriteriinerentil'identificazionedelle`areesensibili'elarelativaperi- metrazione''. ILCONTENZIOSONAZIONALE Secondoilricorrente,taledisciplinaeccederebbedallacompetenzaregionale:definendo le``areesensibili''eprevedendoicriteriperlaloroidentificazioneeperimetrazione,intro- durrebbenozioniestraneeallalegislazionestatalediprincipioesiporrebbeincontrasto conessa. Laquestionenonefondata. Le``areesensibili''sonodefinitedallaleggeregionaleconriguardoasituazionieinte- ressi(tuteladellapopolazionenelleareedensamenteabitateofrequentate,interessesto- rico-artisticoopaesisticodell'area)dicuilaRegionehacertamentetitoloperoccuparsiin sedediregolazionedell'usodelproprioterritorio.Soprattutto,poi,ladefinizioneelaperi- metrazioneditaliaree,nelsistemadellaleggeregionale,hannol'unicoscopodifondarela previsionedi``localizzazionialternative'',cioeuntipodimisurache,fermorestandoilneces- sariorispettodeivincolidellaprogrammazionenazionaledelleretiedellapianificazione delterritorio,rientraappienonellacompetenzaregionaleintemadigovernodelterritorio, especificamentenellacompetenzaregionale,riconosciutadallaleggequadro(art.8,comma 1,letteraa),perla``individuazionedeisitiditrasmissioneedegliimpiantipertelefonia mobile,degliimpiantiradioelettriciedegliimpiantiperradiodiffusione''.Essanonprelude dunqueallafissazionedivalori-sogliadiversiecontrastanticonquellifissatidalloStato, maattieneepuoatteneresoloallaindicazionediobiettividiqualitanonconsistentiinvalori dicampo,maincriteridilocalizzazione,standard urbanistici,prescrizionieincentivazioni all'utilizzodellamigliortecnologiadisponibile,oallacuradell'interesseregionaleelocale all'usopiucongruodelterritorio,siapurenelquadrodeivincolichederivanodallapianifi- cazionenazionaledelleretiedairelativiparametritecnici,nonchedaivalori-sogliastabiliti dalloStato. 20.Epoiimpugnatol'art.10,comma1,dellaleggepugliese,aicuisensievietata l'installazionedisistemiradiantirelativiagliimpiantidiemittenzaradiotelevisivaedi stazioniradiobasepertelefoniamobilesu``ospedali,casedicuraediriposo,scuoleeasili nido''.Secondoilricorrentetaledivietoassolutoavrebbeuncontenutodiversoedeccedente rispettoall'unicoparametrodelvaloredicampoelettromagneticoprescrittodald.m.n.381 del1998,cuirinvialanormatransitoriadell'art.16dellaleggequadro. Laquestioneeinfondata.Ildivietoinquestione,riferitoaspecificiedifici,noneccede l'ambitodiun``criteriodilocalizzazione'',innegativo,degliimpianti,edunquel'ambito degli``obiettividiqualita''consistentiincriterilocalizzativi,lacuidefinizioneerimessaalle Regionidall'art.3,comma1,letterad,edall'art.8,comma1,letterae,dellaleggequadro; nediperseesuscettibiledipregiudicarelarealizzazionedellereti. 21.Diversaelaconclusionequantoall'art.10,comma2,dellastessalegge,che estendeildivietodilocalizzazionedegliimpiantialleareevincolateaisensidellaleggesta- talesuibeniculturalieambientali,alleareeclassificatediinteressestorico-architettonico, allearee``dipregiostorico,culturaleetestimoniale'',eallefascedirispetto,perimetrate secondounadeliberadellaGiuntaregionale,degliimmobili``protetti''dicuialcomma1 (ospedali,casedicuraediriposo,scuoleeasilinido):disposizionealcuipropositoilricor- renterilevacheessainvaderebbelacompetenzaesclusivadelloStatoinmateriaambientale econtrasterebbeconl'art.5dellaleggequadro,cheriserverebbeadunregolamentostatale l'adozionedimisurespecifichefinalizzateallatuteladell'ambienteedelpaesaggio. Talequestioneefondata.Inquestocasoinfattil'ampiezzaelaeterogeneitadellecatego- riediareecontemplate,l'indeterminatezzadialcunedefinizioni(comequelladiaree``dipre- giotestimoniale'')elaassolutadiscrezionalitaattribuitaallaGiuntanelperimetrarelefasce dirispettorelativeagliimmobilidicuialcomma1,fannodeldivietolegislativoanaloga- menteaquantosieosservatosopra,aln.11,apropositodiunasimiledisposizionedella leggedelleMarcheunvincoloingrado,nellasuaassolutezza,dipregiudicarel'interesse, protettodallalegislazionenazionale,allarealizzazionedelleretiditelecomunicazione,non- chelesivo,perciocheattienealladeterminazionedellefascedirispetto,delprincipiodi legalitasostanziale. 22.Dellaleggeregionaleumbraeimpugnatoanzituttol'art.1,comma1,perche,nel- l'enunciarelefinalitadellalegge,affermachelesuenormesonodettate,oltreche``atutela dellasaluteedellapopolazionedaglieffettidellaesposizioneaicampielettrici,magnetici edelettromagnetici'',anche``asalvaguardiadell'ambienteedelpaesaggio'':latuteladell'am- bientesarebbeinfattiattribuitaallalegislazioneesclusivadelloStato. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Laquestioneeinfondataperleragionigiaespostesopraaln.5. 23.Eimpugnatoancheilcomma2dell'art.1,aicuisensi``ifinidicuialcomma1 sonoconseguitidisciplinandolalocalizzazione,lacostruzione,lamodificazioneedilrisana- mentodegliimpianticheproducono''leemissioniinquestione,nonche``mediantel'indivi- duazione,incoerenzaconleprevisionicontenutenellaleggen.36/2001,diadeguatilimiti diesposizione''. Secondoilricorrentel'art.5,comma1,dellaleggequadroriserverebbealloStatole ``misurespecificherelativeallecaratteristichetecnichedegliimpiantieallalocalizzazione deitracciatiperlaprogettazione,lacostruzioneelamodificadeglielettrodottiediimpianti pertelefoniamobileeradiodiffusione'',e``leparticolarimisureatteadevitaredanniai valoriambientaliepaesaggistici'':ondesisarebbenelcampodellalegislazioneesclusiva delloStatoperlatuteladell'ambiente.Sempresecondoilricorrente,ancheselaleggeregio- nalesidefiniscevoltaallatutelasanitaria,nonsarebbeammissibilechelalegislazione concorrenteregionaleprevalgasuquellaesclusivadelloStato.Inognicaso,pursesirite- nesseammissibileunalegislazioneregionaleconcorrente,nellaspecie,fraiprincipifonda- mentalidaosservarevisarebberoquellicheassicuranolarealizzazionedelprincipiodi uguaglianza,chesarebbeviolatosesiammettesseunatuteladifferenziataperRegioniattra- versounlivellodiprotezionecontroleradiazionielettromagnetichediverso(esiapuremag- giore)perunaRegionerispettoadaltre. Laquestioneeinfondataconriguardoallaprimapartedelladisposizione,perleragioni giaespostesopra,aln.5.Delresto,chevipossaevidebbaessereunadisciplinaregionale dellalocalizzazione,dellacostruzione,dellamodificazioneedelrisanamentodegliimpianti risultaespressamentedallastessaleggequadro,cheattribuiscealleRegionicompetenza, fral'altro,intemadilocalizzazionedegliimpianti(art.8,comma1,lettereaeb),dirilascio delleautorizzazioniallainstallazionedegliimpianti(art.8,comma1,letterac),diadozione oapprovazionedipianidirisanamento(art.9). 24.Laquestioneeinvecefondataconriguardoallasecondapartedelladisposizione, chesiriferisceallaindividuazione(siapure``incoerenza''conleprevisionidellaleggequa- dro:manonechiarocomesimisurerebbetalecoerenza)di``adeguatilimitidiesposizione''. Nonpuocondividersil'assuntodelricorrente,secondocuidiperseunadifferenziazione in melius deilivelliditutelasanitariasarebbeincontrastoconilprincipiodieguaglianza: inlineadiprincipiopossonoinfatti,comesiedetto,ammettersiinterventiregionalidimag- gioretutela.Ma,perleragioniespostesopra,aln.7,ilimitidiesposizioneinmateriadi inquinamentoelettromagnetico,fissatidalloStato,debbonoritenersiinderogabilidalle Regionianchein melius,esprimendoessi(ovesenepostulil'adeguatezzainassolutoa proteggerelasalute,cioche,nellaspecie,noneoggettodicontestazione)ilpuntodiequili- briofral'esigenzadituteladellasaluteedell'ambienteequelladiconsentirelarealizzazione diimpiantidiinteressenazionale. L'art.1,comma2,dellaleggeumbraedunquecostituzionalmenteillegittimolimitata- menteallaparteincuiprevedel'individuazionedapartedellaRegionedilimitidiesposi- zione. 25.Eimpugnatol'art.2dellalegge,che,sottolarubrica``Principiodigiustifica- zione'',stabiliscechenellapianificazionedellalocalizzazionedinuoviimpiantieinsededi rilasciodelleautorizzazioniigestorieiconcessionari(salvochepergli``impiantidicompe- tenzadelPianodiassegnazionedellefrequenzedicuiallalegge31luglio1997,n.249'')sono ``tenutiadimostrareleragioniobiettivedellaindispensabilitadegliimpiantistessiaifinidel- l'operativitadelservizio''.AdavvisodelricorrentenonsipotrebberoattribuireallaRegioni valutazionicomequellesullaindispensabilitadegliimpianticheatterrebberoallaresponsa- bilitadeigestori,senzaalterarelecondizionidelmercatoconcorrenziale,cos|sconfinando anchenell'ambitodellacompetenzaesclusivadelloStatoinmateriadituteladellaconcor- renza(art.117,secondocomma,letterae,dellaCostituzione). Laquestioneefondata,nonperchepossaritenersitaledisciplinaattinentealla``tutela dellaconcorrenza''dicompetenzastatale(trattandosiquisolodelrapportopubblicistico fragestoreedentepubblicocuispettanoipoteridipianificazione,autorizzazioneevigi- lanza),mapercherichiedereunacondizioneulterioreditenoregenerico,comeladimostra- zionedella``indispensabilita''dell'impiantoaifinidellaoperativitadelservizio,significa attribuireall'amministrazioneautorizzanteunlargoeindeterminatopoterediscrezionale ILCONTENZIOSONAZIONALE chepuofinireperconfigurarsicomearbitrio.Ilchenontoglie,naturalmente,cheilrilascio delleautorizzazionidebbarispondereancheacriteridifunzionalitadelleretiedeiservizi, trattandosicomunquediimpiantichegravanoconunimpattonegativosull'ambienteinter- minidiemissionioltrecheinterminidi``consumo''oalterazionedirisorseterritorialie ambientali. 26.L'art.4,comma1,letterab,dellaleggedell'Umbriaprevedecheindeterminate areedefinite``sensibili'',individuatedaiComunid'intesaconleProvinceinriferimentoa zoneadaltadensitaabitativaocaratterizzatedallapresenzadistruttureditipoassistenziale, sanitariooeducativo,leamministrazionicomunali``possonoprescriveremodifiche,adegua- mentioladelocalizzazionedielettrodotticontensionenominalesuperioreaventikVedi impiantiradioelettrici'',esistentiodinuovarealizzazione,``alfinedigarantirelamassima tutelaambientaledell'areastessa''. Ilricorrentecensuraladisposizioneinquantoinmateriadirisanamentounadifferenza didisciplinefradiversiterritorinonsarebbeammissibile,perchenonassicurerebbeil rispettodelprincipiodieguaglianza. Laquestioneeinfondata. Mentreeimproprio,perleragionigiaviste,invocareilprincipiodieguaglianza,l'attri- buzioneaiComunidipoterilimitatiinordineallalocalizzazioneeallecaratteristichedegli impiantinellearee``sensibili''noneccedeipoteridellegislatoreregionaleinrelazioneagli ``obiettividiqualita''chelaRegionepuolegittimamenteindicareaisensidell'art.3,com- ma1,letterad,n.1,eall'art.8,comma1,letterae,dellaleggequadro.Inparticolare, l'ultimadelledisposizionicitateattribuisceespressamenteallacompetenzadelleRegioni la``individuazionedeglistrumentiedelleazioniperilraggiungimentodegliobiettividiqua- lita''consistenti,aisensidellaprimadellecitatedisposizioni,incriterilocalizzativi,stan- dard urbanistici,prescrizionieincentivazioniperl'utilizzodellemiglioritecnologiedispo- nibili. 27.L'art.5,comma1,letterac,dellaleggeprevedechelaGiuntaregionaleconpro- prioregolamento``fissaicriteriperl'elaborazioneel'attuazionedeipianidirisanamento degliimpiantiradioelettrici,ditelefoniamobileediradiodiffusione''. Ilricorrentecensuraladisposizioneaffermandolainammissibilitadiunadifferenzia- zioneperRegionidelladisciplinainmateriadirisanamento. Anchequestaquestioneeinfondata.Premessochenonecontestataneinquestocasone apropositodialtreanaloghedisposizionipureimpugnateneipresentigiudizilalegittimita delricorsoallostrumentoregolamentarenelacompetenzadellaGiuntaadadottarlo,basta quiosservarechel'art.9,comma1,dellaleggequadroespressamenteattribuiscealla Regioneilcompitodiadottareipianidirisanamentopergliimpiantiradioelettrici,senza nemmenoprevedereinpropositocomeinveceprevedeperglielettrodottil'art.4,comma1, letterad,ecomma4,dellastessaleggecriteristatalidielaborazionedeipiani. 28.Ilcomma2dellostessoart.5prevedechelaGiuntaregionale,sentitelePro- vince,propongaalMinisterodell'ambienteilpianodirisanamentodeglielettrodotticonten- sionesuperiorea150kv``incasodiinerziaoinadempienzadeigestori''. IlPresidentedelConsigliosostiene,daunlato,chesitratterebbedimateriadiesclusiva competenzastatale,dall'altroche,attribuendosiunpoteredipropostadeipiani,laRegione porrebbedeilimitiaipoterideliberatividelloStato,``salvochelanormanonvadainterpre- tatanelsensochelapropostainquestocasocostituiscesolounasollecitazioneperilMini- sterochepotradeliberareunpianodeltuttodiversodaquelloproposto''. Laquestioneeinfondata. L'art.9,comma3,primoperiodo,dellaleggequadroprevedecheperglielettrodottiin questionelapropostadipianosiapresentatadaigestorialMinisterodell'ambiente,nulla disponendosiperilcasodimancatapresentazione(salvelesanzioniprevistedalcomma6 perl'ipotesidimancatorisanamentodovutoainerziaoinadempimentodicolorochehanno ladisponibilitadell'elettrodotto).Ladisposizioneregionalecontestatanonavocaalla Regioneilpoterediapprovareipiani,espressamenteriservatoalMinistero,masilimitaa prevederechelaRegionepossaproporrealMinisterostessoilpianoseilgestoreomettedi farlo.RestaevidentementesalvoilpoteredelMinisterodiapprovareilpiano,odinon approvarlo(ediprocedereallaelaborazioneinpropriodiunpianoalternativo),ovverodi RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO introdurvi``modifiche,integrazionieprescrizioni'',aisensidelcitatoart.9,comma3,primo periodo,senzachelapropostaregionalerisultidunquevincolanteperilMinisteromede- simo. Ondelaprevisioneregionalesiriduceallaintroduzionediunrimedioall'inerziadei gestori,attraversounafacoltadipropostarispettoallaqualel'organocentraleconserva tuttalaproprialibertadideterminazione. 29.Eimpugnatoaltres|l'art.12,comma1,dellaleggeumbra,chedisponelasottopo- sizionedegliimpiantiditelefoniamobileallaproceduradiverificaprevistadall'art.4della leggeregionale9aprile1998,n.11(Normeinmateriadiimpattoambientale)-attraverso cuilaGiuntaregionaledichiaralanecessitadisottoporreilprogettoallaproceduradivalu- tazionediimpattoambientaleovverolaesclusionedellostessodataleproceduradettando eventualiprescrizioni-,ovveroallaproceduradivalutazionediimpattoambientalediscipli- natadall'art.5dellastessaleggeregionalen.11del1998,neicasiprevistidalregolamento regionale. Secondoilricorrentesarebbeviolatalanormativastataleecomunitariainmateriadi valutazioned'impattoambientale,eandrebbeassicuratalaparitaditrattamentocheincide- rebbeanchesottoilprofilodellaconcorrenza. Laquestioneefondata. LadisposizioneimpugnatarimetteallaGiunta,senzaindicazionealcunadicriteri(cfr. art.5,comma1,letteraf,cuifarinviol'art.12,comma1,dellaleggeimpugnata),ladetermi- nazionedeicasiincuieimpostalavalutazionediimpattoambientale;eanchefuoriditali casiprevedechesialaGiunta,nell'ambitodellaproceduracosiddettadi``verifica'',astabi- lireseilprogettodebbaesseresottopostoallaproceduradivalutazione. L'art.4,comma2,dellaleggeregionalen.11del1998,cuifarinvioladisposizione denunciata,coordinatoconl'art.3,comma3,dellastessalegge,demandaallaGiuntala dichiarazionedellanecessitadisottoporreavalutazioned'impattoprogettirientrantiin categoriecontemplatedallanormativastataledicuiald.P.R.12aprile1996(Attodiindi- rizzoecoordinamentoperl'attuazionedell'art.40,comma1,dellalegge22febbraio1994, n.146,concernentedisposizioniinmateriadivalutazionediimpattoambientale),che prevedeappunto,all'art.1,comma6,eall'art.10,unaproceduradiverificaadoperadel- l'autoritacompetenteperiprogettielencatinell'allegatoB nonricadentinell'ambitodiaree naturaliprotette,sullabasedielementiindicatinell'allegatoD dellostessodecreto.Ma,nel casodegliimpiantiquiindiscussione,chenonsonocontemplatidallanormativastatale citata,nessuncriterioedatoricavare,dallalegislazioneregionalerichiamata,inordineal contenutodellaverificaprevistaeallasceltademandataallaGiunta. Onde,indefinitiva,laleggeattribuisceallaGiuntalapossibilitadiimporrediscrezio- nalmente,senzabaseincriterilegislativiragionevolmentedelimitatiedunqueinviolazione delprincipiodilegalitasostanziale,unaprocedura-comequelladivalutazionediimpatto ambientale-chepuotradursiinunostacoloeffettivoallarealizzazionediretieimpiantidi interessenazionale.Perquestaragioneladisposizioneimpugnataecostituzionalmente illegittima. 30.L'art.13dellaleggedell'Umbriastabilisceche``lemodalita,icriteriediprocedi- mentiamministrativipreordinatiallalocalizzazione,alrisanamentoedalrilasciodiautoriz- zazioneperlarealizzazioneelamodificadegliimpiantisonodefinitidallaGiuntaregionale, nelrispettodellenormeinmateriadiprocedimentoamministrativoedeld.P.R.20ottobre 1998,n.447esuccessivemodificazioniedintegrazioni''. Ilricorrenteritienechelaillegittimitacostituzionaleditaledisposizioneconseguaa quelladellealtrenormeimpugnateinquanto``unavoltaesclusalacompetenzaregionale, cadeancheladisciplinadelprocedimento,chedaperpresuppostaquellacompetenza''. LamentainoltrechelaleggeregionalerimettaallaGiuntaregionaleladisciplina,oltreche deiprocedimenti,deicriteriperlalocalizzazioneeilrisanamentodegliimpianti,senzalafis- sazionedi``limitioorientamentilegislativi''.Circapoiilprocedimento,sarebbeviolato l'art.9dellaleggequadro. Laquestioneefondata. Nonpuocondividersi,perleragionigiaviste,l'assuntosecondocuilamateriaesule- rebbedallacompetenzaregionale;enessunospecificocontrastoedatodirilevareconl'art.9 dellaleggequadrointemadipianidirisanamento.Restaperoilfattocheladisposizione IL CONTENZIOSO NAZIONALE impugnata configura una totale discrezionalita della Giunta, non delimitata da alcuna deter- minazione legislativa, non solo per la definizione dei procedimenti (in relazione ai quali soltanto vale, peraltro, il richiamo alle norme generali sul procedimento amministrativo e alle norme statali in materia, fra l'altro, di procedimenti di autorizzazione per la realizza- zione di impianti produttivi, contenute nel d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447), ma anche per la definizione dei ``criteri'' preordinati alla localizzazione, al risanamento e all'autorizzazione degli impianti. Tale discrezionalita , nella sua assolutezza, viola il principio di legalita sostan- ziale e non e compatibile con l'esigenza di non ostacolare ingiustificatamente la realizza- zione degli impianti. 31. Infine il Presidente del Consiglio impugna l'art. 16 della legge dell'Umbria, ai cui sensi ``la Giunta regionale con norme regolamentari definisce'', ``in via transitoria fino all'approvazione dei decreti di cui all'articolo 4 della legge n. 36/2001, le disposizioni di prima applicazione della presente legge, idonee a conseguire le finalita di cui all'articolo 1''. Il ricorrente osserva che la disposizione contrasta con l'art. 16 della legge quadro, che ha posto la disciplina transitoria. La questione e fondata. Ancorche la norma regionale impugnata non precisi in che cosa possano consistere le ``disposizioni di prima applicazione'' cui si riferisce, essa oggettivamente assume la portata di consentire una disciplina, sia pure transitoria, anche e specificamente della materia dei valori-soglia, spettante alla competenza statale: come emerge dal richiamo all'attesa del- l'emanazione dei decreti previsti dall'art. 4 della legge quadro, diretti, fra l'altro, a stabilire (comma 2) i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualita di compe- tenza statale, nonche dal generico richiamo alla idoneita a ``conseguire le finalita'' della legge. Il regime transitorio e invece definito dalla legge quadro, all'art. 16, con il richiamo dei preesistenti atti statali che fissano i valorisoglia in tema di esposizione all'inquinamento elettromagnetico; e la Regione non puo , nemmeno nella fase transitoria, sostituire proprie determinazioni a quelle dettate dallo Stato. Per questi motivi la Corte Costituzionale, riuniti i giudizi, a) dichiara inammissibili gli interventi spiegati, nel giudizio introdotto con il ricorso iscritto al n. 5 del registro ricorsi 2002, dal Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale S.p.a., dalle societa ENEL S.p.a., ENEL Distribuzione S.p.a., TERNA-Trasmissione Elettri- cita Rete Nazionale S.p.a., e dal Comune di Lacco Ameno; nel giudizio introdottocon il ricorso iscritto al n. 35 del registro ricorsi 2002, dalla Societa Wind Telecomunicazioni S.p.a.; e, nel giudizio introdotto con il ricorso iscritto al n. 52 del registro ricorsi 2002, dalla Vodafone Omnitel S.p.a.; b) dichiara l'illegittimita costituzionale degli articoli 3, commi 4 e 6, e 7, comma 3, della legge regionale delle Marche 13 novembre 2001, n. 25 (Disciplina regionalein materia di impianti fissi di radiocomunicazione al fine della tutela ambientale e sanitaria della popola- zione); c) dichiara non fondata la questione di legittimita costituzionale dell'articolo 3, com- ma 3, della predetta legge regionale delle Marche n. 25 del 2001, sollevata, in riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettera s, e terzo comma, della Costituzione, e in relazione agli articoli 1, comma 6, lettera a, numero 2, e 2, comma 6, della legge 31 luglio 1997, n. 249, e all'articolo 2, comma 1, del decreto legge 23 gennaio 2001, n. 5, convertito con legge 20 marzo 2001, n. 66, col ricorso iscritto al n. 4 del registro dei ricorsi del 2002; d) dichiara l'illegittimita costituzionale degli articoli 2, comma 3, 3, comma 1, 7 e 8 della legge regionale della Campania 24 novembre 2001, n. 13 (Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati da elettrodotti); e) dichiara l'illegittimita costituzionale dell'articolo 3, comma 4, della predetta legge regionale della Campania n. 13 del 2001 limitatamente alle parole ``Per le finalita di cui al comma 1''; f) dichiara non fondate le questioni di legittimita costituzionale degli articoli 1, com- ma 2, 2, commi 1 e 2, e 3, commi 2, 3 e 4 (salvo quanto disposto nel precedente capo e), della predetta legge regionale della Campania, sollevate, in riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettera s, e terzo comma, della Costituzione, e in relazione alla legge 22 febbraio 2001, n. 36, col ricorso iscritto al n. 5 del registro dei ricorsi del 2002; RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO g) dichiara l'illegittimitacostituzionaledell'articolo10,comma2,dellaleggeregionale dellaPuglia8marzo2002,n.5(Normetransitorieperlatuteladall'inquinamentoelettro- magneticoprodottodasistemiditelecomunicazionieradiotelevisivioperantinell'intervallo difrequenzafra0Hze300GHz); h) dichiara nonfondatelequestionidilegittimitacostituzionaledegliarticoli3,com- ma1,letteram,4,comma1,e10,comma1,dellapredettaleggeregionaledellaPuglian.5 del2002,sollevate,inriferimentoagliarticoli117,secondocomma,letteras,eterzocomma, dellaCostituzione,einrelazioneallalegge22febbraio2001,n.36,colricorsoiscrittoal n.35delregistrodeiricorsidel2002; i) dichiara l'illegittimitacostituzionaledell'articolo1,comma2,dellaleggeregionale dell'Umbria14giugno2002,n.9(Tutelasanitariaeambientaledall'esposizioneaicampi elettrici,magneticiedelettromagnetici),limitatamentealleparole``nonchemediantel'indivi- duazione,incoerenzaconleprevisionicontenutenellaleggen.36/2001,diadeguatilimiti diesposizione''; l) dichiara l'illegittimitacostituzionaledegliarticoli2,12,comma1,13e16dellapre- dettaleggeregionaledell'Umbrian.9del2002; m) dichiara nonfondatelequestionidilegittimitacostituzionaledegliarticoli1,com- ma1,4,comma1,letterab,5,comma1,letterac,ecomma2,dellapredettaleggeregionale dell'Umbrian.9del2002,sollevate,inriferimentoagliarticoli3e117,secondocomma,let- teree es,eterzocomma,dellaCostituzione,einrelazioneallalegge22febbraio2001, n.36,colricorsoiscrittoaln.52delregistrodeiricorsidel2002. Cos|decisoinRoma,nellasededellaCortecostituzionale,PalazzodellaConsulta, 1.ottobre2003(omissis). Corte Costituzionale, sentenza 27 ottobre -7 novembre 2003, n. 331 ^Presidente R.Chieppa ^Redattore G.Zagrebelsky. (omissis) Considerato in diritto:1.1.Conunprimoricorso(reg.ricorsin.34del 2002),ilPresidentedelConsigliodeiministrisollevaquestionedilegittimitacostituzionale dell'art.3,comma12,letteraa),dellaleggedellaRegioneLombardia6marzo2002,n.4 (Normeperl'attuazionedellaprogrammazioneregionaleeperlamodificael'integrazione didisposizionilegislative),chesostituisceilcomma8dell'art.4dellaleggeregionale11mag- gio2001,n.11(Normesullaprotezioneambientaledall'esposizioneacampielettromagnetici indottidaimpiantifissiperletelecomunicazionieperlaradiotelevisione).Ladisposizione impugnatastabilisceungeneraledivietodiinstallazionediimpiantiperletelecomunicazioni eperlaradiotelevisioneentroillimiteinderogabiledi75metrididistanzadalperimetrodi proprietadiasili,edificiscolastici,nonchestrutturediaccoglienzasocio-assistenziali,ospe- dali,carceri,oratori,parchigioco,casedicura,residenzeperanziani,orfanotrofiestrutture similari,erelativepertinenze.Ritieneilricorrentechequestanormativaregionaleviolila competenzadelloStatoinmateriadituteladell'ambiente,previstadall'art.117,secondo comma,letteras),dellaCostituzioneedesercitataconlaleggequadro22febbraio2001, n.36(leggequadrosullaprotezionedalleesposizioniacampielettrici,magneticiedelettro- magnetici),introducendoun``parametrodiattenzione''nonprevistodallanormativastatale, qualeladistanzadegliimpiantidaluoghiparticolari. Conilmedesimoricorso,sonostatesollevateulterioriquestionisualtredisposizioni dellastessaleggeregionalen.4del2002:unaleggeprivadiunitarieta,cheintervienesulle piudisparatematerie.Perragionidichiarezzaeomogeneitadidecisione,laquestionedi legittimitacostituzionaledell'art.3,comma12,dellacitataleggeregionalevienetrattata separatamentedallealtre,sollevaterispettivamentesull'art.1,comma3,letterab) intema difunzioniattribuitealCorpoforestaleregionale^,esull'art.1,comma4^intemadicause diincompatibilitaconlacaricadiconsigliereregionale^,edeciseconlesentenzen. 313 e n. 201 del2003diquestaCorte. 1.2.Conaltroricorso(reg.ricorsin.49del2002),ilPresidentedelConsigliodei ministriproponequestionedilegittimitacostituzionaledellaleggedellaRegioneLombardia 10giugno2002,n.12[Differimentodell'applicazionedidisposizioniinmateriadiinstalla- zionediimpiantiditelecomunicazionieradiotelevisionedicuiall'art.3,comma12,let- ILCONTENZIOSONAZIONALE teraa),dellaleggeregionale6marzo2002,n.4],ilqualespostaal1.gennaio2003ilter- mineperl'applicazionedellanormaoggettodelprecedentericorso,dettandounadisciplina interinalechefadivietodiinstallazionedegliimpiantiperletelecomunicazionieperla radiotelevisione``incorrispondenza''degliedificisuddetti.Ancheinquestocaso,ilricor- renteritieneviolatalacompetenzadelloStatoprevistadall'art.117,secondocomma,let- teras),dellaCostituzione,esercitataconlaleggequadron.36del2001. 2.Preliminarmente,deveesseredichiaratainammissibilelacostituzionedella RegioneLombardianelgiudiziosulricorson.34del2002,percheavvenutaconattodeposi- tatooltreilterminedicarattereperentorio(pertutte,daultimo,sentenzan.307del2003)d iventigiornidaldepositodelricorsostabilitodall'art.23,terzocomma,dellenormeinte- grativeperigiudizidavantiallaCortecostituzionale. 3.Stantel'identitadellamateriaedeiparametricostituzionaliinvocati,ledueque- stionidilegittimitacostituzionale,concernentilacollocazionesulterritoriodiimpiantiper letelecomunicazionielaradiotelevisione,possonoesseretrattatecongiuntamente,peressere deciseconunicasentenza. 4.Ilproblemapostodairicorsiinesameconsistenellostabilireilrapportoesistente traquestedisposizionidilegislazioneregionaleeicompitiche,inmateriadiprotezionedalle esposizioniacampielettrici,magneticiedelettromagnetici,indubbiamentespettanoallo Statoinforzadellesuecompetenzeinmateriadituteladell'ambiente,anormadellalet- teras)delsecondocommadell'art.117dellaCostituzione,einmateriadituteladellasalute, anormadelterzocommadelmedesimoart.117.Sutalicompetenzesibasalaleggequadro n.36del2001.Essacontiene``principifondamentalidirettia:a)assicurarelatuteladella salutedeilavoratori,dellelavoratriciedellapopolazionedaglieffettidell'esposizionea determinatilivellidicampielettrici,magneticiedelettromagneticiaisensienelrispettodel- l'articolo32dellaCostituzione;b)[...]attivaremisuredicauteladaadottareinapplicazione delprincipiodiprecauzionedicuiall'articolo174,paragrafo2,deltrattatoistitutivodel- l'Unioneeuropea'',e``c)assicurarelatuteladell'ambienteedelpaesaggio[...]''(art.1). Nell'ambitoditalifinalita,laleggequadroaffrontaspecificamenteilproblemadella protezionespecialedegliambientiabitativi,degliambientiscolasticiedeiluoghiadibitia permanenzeprolungate,invistadellefinalitadicuiall'art.1,lettereb)ec),dellalegge medesima,prevedendospecialivaloridiattenzione[art.3,comma1,letterac)^piurigo- rosideigeneralilimitidiesposizionepostiasalvaguardiadellasalutedellapopolazionein generale[art.3,comma1,letterab)].Talivaloridiattenzionesonoivaloridicampoelet- trico,magneticoedelettromagnetico,consideraticomevaloridiimmissione,chenondevono esseresuperatineiluoghisuddetti. Lanormativainquestione,tuttavia,indiscutibilmenteincideanchesullafunzionedi governodelterritoriolacuidisciplinalegislativa,inbasealterzocommadell'art.117della Costituzione,spettaalleRegioni.Conseguentemente,ilnumero1)dellaletterad)dell'art.3, prevedendo(dopoilimitidiesposizioneeivaloridiattenzione)gliobiettividiqualitacui devetendereildispiegamentosulterritoriodellaretediimpiantiditelecomunicazioni,tra questicomprendendoi``criterilocalizzativi'',neaffidaladeterminazionealleleggiregionali, secondoquantoprevistodall'art.8dellaleggen.36stessa. 5.1.Allastreguadelcontestonormativorisultantedalleanzidettedisposizionidella leggequadron.36del2001,laquestionedilegittimitacostituzionaledell'art.3,comma12, letteraa),dellaleggedellaRegioneLombardian.4del2002,efondata. Perfarfrontealleesigenzediprotezioneambientaleesanitariadall'esposizioneacampi elettromagnetici,illegislatorestatale,conleanzidettenormefondamentalidiprincipio,ha presceltouncriteriobasatoesclusivamentesulimitidiimmissionedelleirradiazionineiluo- ghiparticolarmenteprotetti,uncriteriocheeessenzialmentediversodaquellostabilito(sia purenoninalternativa,mainaggiunta)dallaleggeregionale,basatosulladistanzatraluo- ghidiemissioneeluoghidiimmissione. Ne,agiustificareiltipodiinterventodellaleggelombarda,esufficienteilrichiamoalla competenzaregionaleinmateriadigovernodelterritorio,chelaleggequadro,alnumero1) dellaletterad)dell'art.3,riconoscequantoadeterminazionedei``criterilocalizzativi''.A taleconcettononpossonoinfattiricondursidivieticomequelloinesame,undivietoche,in particolaricondizionidiconcentrazioneurbanisticadiluoghispecialmenteprotetti, potrebbeaddiritturarendereimpossibilelarealizzazionediunaretecompletadiinfrastrut- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO tureperletelecomunicazioni,trasformandosicos|da``criteridilocalizzazione''in``limita- zioniallalocalizzazione'',dunqueinprescrizioniaventinaturadiversadaquellaconsentita dallacitatanormadellaleggen.36.Questainterpretazione,d'altraparte,nonesenzauna ragionediordinegenerale,corrispondendoaimpegnidiorigineeuropeaeall'evidentenesso distrumentalitatraimpiantidiripetizioneediritticostituzionalidicomunicazione,attivie passivi. 5.2.LadifesadellaRegioneLombardiaevoca,adifesadelladisposizioneimpugnata, lasentenzadiquestaCorten. 382 del 1999,chehaesclusol'illegittimitacostituzionaledi unaleggeregionalecheprescriveva,perlacollocazionesulterritoriodilineeelettriche, distanzedirispettodaareeedificabiliconparticolaridestinazioni,maggioridiquellestabi- litedallaleggedelloStato.Madaquestapronuncia,apartelanonpuntualecoincidenzadi materia,nonpuotrarsiingeneraleilprincipiodelladerogabilitain melius (rispettoalla tuteladeivaloriambientali),dapartedelleRegioni,deglistandard postidalloStato.Laque- stionealloradecisanonsicollocavaentroun'organicadisciplinastatalediprincipio,mentre oraesisteunaleggequadrostatalechedettaunadisciplinaesaustivadellamateria,attra- versolaqualesipersegueunequilibriotraesigenzeplurime,necessariamentecorrelatele uneallealtre,attinentiallaprotezioneambientale,allatuteladellasalute,algovernodelter- ritorioealladiffusionesull'interoterritorionazionaledellareteperletelecomunicazioni (cfr.lasentenzadiquestaCorten. 307 del 2003,punto7del``consideratoindiritto'').Inque- stocontesto,interventiregionalideltipodiquelloritenutodallasentenzadel1999noninco- stituzionale,inquantoaggiuntivo,devonoritenersioraincostituzionali,perchel'aggiuntasi traduceinunaalterazione,quindiinunaviolazione,dell'equilibriotracciatodallaleggesta- talediprincipio. 6.LaquestionedilegittimitacostituzionaledellaleggedellaRegioneLombardia n.12del2002,invece,nonefondata. Ladisciplinaimpugnata,vietandol'installazionediimpiantiperletelecomunicazionie perlaradiotelevisione``incorrispondenza''dellearee``sensibili''chesisonoinprecedenza dette,nonsidiscostasostanzialmente,sottoilprofilochequiinteressa,daaltradisposizione regionalechevietal'installazionedeimedesimiimpianti``suospedali,casedicuraedi riposo,scuoleeasilinido'',ritenutadaquestaCorte,conlagiacitatasentenzan. 307 del 2003 (v.ilpunto20del``consideratoindiritto''),compatibileconlaleggequadron.36del 2001.Ildivietoorainquestione,comequelloesaminatoinquestasentenza,noneccedel'am- bitodiun``criteriodilocalizzazione'',siapureformulatoinnegativo,lacuideterminazione, anormadell'art.3,comma1,letterad),numero1),edell'art.8,comma1,letterae),della leggequadro,spettaalleRegioni.Esso,infatti,adifferenzadiquellocontenutonell'art.3, comma12,letteraa),dellaleggeregionalen.4del2002,precedentementeesaminato,com- portalanecessitadiunasemprepossibilelocalizzazionealternativa,manonetaledapoter determinarel'impossibilitadellalocalizzazionestessa. Per questi motivi laCorteCostituzionale,riunitiigiudizi, 1)dichiara l'illegittimitacostituzionaledell'art.3,comma12,letteraa),dellaleggedella RegioneLombardia6marzo2002,n.4(Normeperl'attuazionedellaprogrammazione regionaleeperlamodificael'integrazionedidisposizionilegislative); 2)dichiara nonfondatalaquestionedilegittimitacostituzionaledellaleggedella RegioneLombardia10giugno2002,n.12[Differimentodell'applicazionedidisposizioniin materiadiinstallazionediimpiantiditelecomunicazionieradiotelevisionedicuiall'art.3, comma12,letteraa),dellaleggeregionale6marzo2002,n.4],sollevata,inriferimento all'art.117,secondocomma,letteras),dellaCostituzione,dalPresidentedelConsigliodei Ministriconilricorsoindicatoinepigrafe. Cos|decisoinRoma,nellasededellaCortecostituzionale,PalazzodellaConsulta,il 27ottobre2003. ILCONTENZIOSONAZIONALE Memoria dell'Avvocatura Generale dello Stato per il Presidente del Consiglio dei Ministri (ct.41387/02,Avv.delloStatoP.Cosentino).Questamemoriaestataredattanelgiudi- ziodilegittimitacostituzionaledeldecretolegislativo4settembre2002n.198,recante Disposizionivolteadaccelerarelarealizzazionedelleinfrastruttureditelecomunica- zionistrategicheperlamodernizzazioneelosviluppodelPaeseanormadell'art.1, comma2,dellalegge21dicembre2001m.-443,promossodallaRegioneLombardia. Ilgiudiziosieconclusoconlasentenzan.303/03,mavienepubblicatoacorredodella sentenzan.307/03perevidenteconnessionedellamateria. 1.L'attoaventeforzadileggeimpugnatoinquestasededallaRegionericorrente,e cioeildecretolegislativon.198/2002cheinerisce,nelsensoosservatoanchedalleCommis- sioniparlamentarineipareriresiinrelazionealdecretostesso,allamateriadellatuteladel- l'ambiente,rimessaex art.117,comma3,dellaCostituzioneallacompetenzaesclusivadello Stato^estatoemanatopergarantire,in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,l'osser- vanzadeilimitidiesposizione,deivaloridiattenzioneedegliobiettividiqualitadicuialla leggen.36/2001edairelativiprovvedimentiattuativi. Ildecretohafissatoleprocedureperrealizzareleinfrastrutturestrategicheditelecomu- nicazioniprevedendoinparticolare,all'art.3,comma1,chelecategoriediinfrastrutturedi telecomunicazioni,consideratestrategicheaisensidell'art.1,comma1,dellalegge21dicem- bre2001,n.443(DelegaalGovernoinmateriadiinfrastruttureedinsediamentiproduttivi strategiciedaltriinterventiperilrilanciodelleattivitaproduttive)sonooperediinteresse nazionalerealizzabiliesclusivamentesullabasedelleproceduredefinitedaldecretostesso, ancheinderogaalledisposizionidicuiall'art.8,comma1,letterac) dellalegge22febbraio 2001,n.36(leggequadrosullaprotezionedalleesposizioniacampielettrici,magneticied elettromagnetici). Ildecreto,fermirestandoivincoliprevistidallanormativavigenteatuteladellasalute, dell'ambienteedelpatrimonioculturale,storicoedartistico,noncheilpotereautorizzatorio deiComunialleinstallazioniedilpoteredidefinire,aisensidellaleggen.36/2001,iluoghi eleareediminimizzazionedelleemissioni,all'art.3,comma2,stabiliscecheleinfrastrut- turestrategiche,adesclusionedelletorriedeitraliccirelativialleretiditelevisionedigitale terrestre,sonocompatibiliconqualsiasidestinazioneurbanisticaesonorealizzabiliinogni partedelterritoriocomunale,ancheinderogaaglistrumentiurbanisticieadognialtra disposizionedileggeoregolamento.Cioalfinedigarantireladisponibilitadelserviziolad- dovevenesiamaggiorenecessita,ossianeicentriurbani. IldecretononsottraealcunacompetenzaalleRegioni,allequalisidirigecomenorma- tivadiprincipio,nealcunaprerogativaaiComuniinmateriadipianificazionedelterritorio odiordinamentodeglientilocali,inquantointervienesolosullefasiprocedimentalirelative alrilasciodelleautorizzazioniconl'obiettivodichiarato,comuneadaltrisettoridell'ordina- mento,disemplificazioneesnellimentoamministrativo. Inconseguenzadidettasemplificazionedell'azioneamministrativa,permangonoi poteri-doverideiComuniinordineall'accertamentodelleemissionielettromagnetichepro- dottedalleinfrastrutturedarealizzareed,ingenerale,nonevenutomenoilpotere-dovere deglientilocalidiaccertarelasussistenzadeipresuppostiedeirequisitidileggeprescritti perl'installazione. IComuni,quindi,sonoititolaridiognipoteredecisorioinordinealrilasciooal diniegodell'autorizzazioneallainstallazionedelleinfrastruttureditelecomunicazione,nel rispettodelregimedeicontrolli,preventiviesuccessivi,inmateriadiinquinamentoelettro- magneticoche,intalmodo,risultanorafforzatieresipiustringenti. L'interaproceduraautorizzatoriaepreordinataalrigorosorispettodeilimitiattual- mentefissatidaldecretointerministeriale10settembre1998,n.381(Regolamentorecante normeperladeterminazionedeitettidiradiofrequenzacompatibiliconlasaluteumana) edinviadinuovadefinizioneadoperadegliemanandidecretidelPresidentedelConsiglio deiMinistriprevistidall'art.4dellaleggen.36/2001,chesonoincorsodiapprovazione definitiva. 2.Cioposto,privadipregioeinprimoluogolacensuradiviolazionedell'art.76 Cost.,inquantoild.lgs.n.198/02nonavrebberispettatoladelegaconferitadallalegge n.443/01. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Eappenailcasodiribadire,alriguardo,chelaleggen.443/01(leggeobiettivo)^con- cernenteleinfrastrutturepubblicheeprivateegliinsediamentiproduttivistrategiciedi preminenteinteressenazionaledarealizzareperlamodernizzazioneelosviluppodelPaese ^all'art.1,comma2prevedequaleoggettodidelegal'emanazionediunoopiudecretilegi- slativivoltiadefinireunquadronormativofinalizzatoallacelererealizzazionedelleinfra- struttureedegliinsediamentiindividuatiaisensidelcomma1(secondoilprogramma approvato,inprimaapplicazione,conladeliberaCIPEn.121del21dicembre2001),ed annoveratraifiniprioritaridell'attivitadiGovernonellaindividuazionedelleinfrastrutture dicaratterestrategicoedipreminenteinteressenazionaleproprioquellodell'adeguamento dellastrategianazionaleaquellacomunitariadelleinfrastrutture. Ildecretolegislativon.198/02,pertanto,rientrapienamentenell'ambitodelladelega contenutanellaleggeobiettivo,inconformitaalledirettivecomunitarieinmateria. 3.Malacensuratradisce,invero,l'erroneaimpostazioneconcettualedifondodi tuttiiricorsi,chesiriverberaaltres|sututtelealtrecensuredipretesaincostituzionalita deldecretoinquestione:ovverolatotalesvalutazione(senonrimozione)sottoilprofilo tecnicoeneiriflessigiuridicidellanozionedirete,cheinveceassumedecisivorilievo perquantoattienealleinfrastruttureditelecomunicazione. Edituttaevidenza,infatti,cheontologicamenteunimpiantoditelecomunicazione (ancorpiuconriferimentoallatelefoniamobile)nonhavaloreinse,maquantoelemento funzionalediunacomplessastrutturareticolare/cellularedislocatacoerentementesulterri- torio.Inaltritermini,consideratalanaturadell'opera(infrastrutturedirete)edeltutto privadisenso,sulpianotecnicoancorprimachegiuridico,lavisioneatomisticaeparcelliz- zatadell'impiantoditelecomunicazionesottesaallecensurediincostituzionalitaprospettate. Masecos|e(senzapoternegarel'evidenzaintrinsecaallanaturadellacosa)ne discende,nelmomentoincuisivaadisciplinarelarealizzazionefunzionaledelleinfrastrut- turedirete,laassolutaesigenzadipoter(dover)fissaresubasenazionale,nelrispetto dellereciprochecompetenzelimitiecriteriomogenei,uniformienondiscriminanti,in assenzadeiqualilaretestessa...nonpotrebbeneppuresussistere. Sottotaleprofiloediassolutoconfortolaposizione,lineareecoerente,assuntadalla giurisprudenzaamministrativaintemadicontenziosoinsortotraglioperatoriditelefonia eglientilocaliperl'autorizzazioneall'installazionedegliimpianti. Valgapertutte,tralemolte,larecentissimadecisionedelConsigliodiStato,Sez.VI, n.673del10febbraio2003che,neldichiararenonconsentitel'adozionedimisure(quanto ailimitidiesposizione)digeneralizzatodivietodiinstallazionedellestazioniradiobaseper latelefoniacellulareintuttelezoneterritorialiomogeneeadestinazioneresidenziale,ha puntualizzatoconchiarezzaesemplarechelacollocazioneditaliimpiantideveritenersicon- sentitasull'interoterritoriocomunale,nonassumendocarattereostativolespecifichedestina- zionidizona(residenziale,verde,agricolaecc.)rispettoadimpiantidiinteressegenerale, qualiquelliditelefoniamobile,chepresuppongonolarealizzazionediunaretechediauniforme coperturaalterritorio(lalocalizzazionedegliimpiantinellesolezone,incuicioeespressa- menteconsentito,siporrebbeincontrastoproprioconl'esigenzadipermetterelacoperturadel serviziosull'interoterritorio). Lacompletezzaefunzionalitadelleretiel'efficienteespletamentodelserviziouniver- salechecostituisconoobblighicomunitarinonpossonoesseredunquecompromessi inassenzadiobiettiveragionevoligiustificazioniediessenzialiinteressimeritevoliditutela dall'ordinamento. 4.Sottotaleultimoprofilodeveribadirsicheepropriosulpianodeiprincipicostitu- zionaliedelvigenteripartodicompetenzechelesuesposteosservazionitrovanoconferma edanzi,abenconsiderare,risultanorafforzate. Inprimoluogoquantoallasuppostaviolazionedellacompetenzalegislativaconcor- rentedelleRegioniaisensidell'art.117,terzocomma,dellaCostituzionelamateria,cui inerisceildecretolegislativon.198/02deveconsiderarsiquelladellatuteladell'ambiente, rimessaexart.117Costituzione-allacompetenzalegislativaesclusivadelloStato. Ilgovernodelterritorio,l'ordinamentodellacomunicazione,latuteladella salutenonpossonoessereinvocatiasostegnodellacompetenzalegislativaregionale,ove siconsidericheilprincipaleinteressecuiepreordinatalaproceduradiautorizzazionee quelloalrispettodeilimitialleemissionielettromagneticheperlatuteladell'ambiente,che ILCONTENZIOSONAZIONALE noneaffattovulnerato,anzieribadito,dald.lgs.n.198/2002.Inognicaso,nonpuosotto- valutarsiilfattocheildecretocontieneprincipifondamentaliequindi,anchesottoilprofilo considerato,nonoltrepassailimitidellacompetenzalegislativastatale. Maeopportunoosservarecheancheaccedendoallaconcezionedell'ambientecome valoreatutelatrasversaleovveroponendol'accentosullemateriedicompetenzalegisla- tivaconcorrente(governodelterritorio,tuteladellasaluteecc.)nellafattispecie(realizza- zionediinfrastrutturedirete)nonpuonegarsiaprioristicamentel'esigenza,immanente all'ordinamentocostituzionalestesso,difissareprincipiecriteriuniformi,perl'interoterri- torio,dapartedellegislatorenazionale,proprioadevitaredistorsioniedimpedimentiingiu- stificatieabnormitraRegionieStatoetraleRegionichearrecherebberounvulnus irrecuperabileall'esistenzastessadellareteunitaria. Delresto,laCorteCostituzionalenellasentenza20dicembre2002n.536haavuto mododiaffermarechel'art.117,secondocomma,letteras),dellaCostituzione,introdotto dallaleggecost.n.3/2001,esprimeunaesigenzaunitariaperciocheconcernelatuteladel- l'ambienteedell'ecosistema,ponendounlimiteagliinterventialivelloregionalechepossano pregiudicaregliequilibriambientali. Seeverochelatuteladell'ambientenonpuoritenersipropriamenteunamateriae ssendoinvecel'ambientedaconsiderarsicomeunvalorecostituzionalmenteprotetto chenonescludelatitolaritaincapoalleRegionidicompetenzelegislativesumaterie (governodelterritorio,tuteladellasalute,ecc.),perlequaliquelvalorecostituzionale assumerilievo(CorteCost.,sentenza26luglio2002n.407)ealtres|innegabileche, infunzionediquelvalore,loStatopuodettarestandardsditutelauniformisull'interoterri- torionazionaleancheincidentisullecompetenzelegislativeregionaliexart.117dellaCosti- tuzione. Sempresecondoilgiudicedelleleggi,ladisciplinastatalerivoltaallatuteladell'am- bienteedell'ecosistemapuoincideresullamateria(caccia),purriservataallapotestalegisla- tivaregionale,ovel'interventostatalesiarivoltoagarantirestandardsminimieuniformidi tutela,trattandosidilimitiunificanticherispondonoaesigenzericonducibiliadambitiriser- vatiallacompetenzaesclusivadelloStato;entroquestilimiti,ladisciplinastatalevaappli- cataalleregioni,ancheseesse(comenellaspecielaRegioneSardegna)disponganoinmate- riadicompetenzalegislativaesclusiva. Aldiladelladiversitadellafattispecie,deverimarcarsilasussistenza,costituzional- menteaffermata,incapoalloStatodipotestalegislativaancheinpresenzadicompetenza legislativaconcorrente(oaddiritturaesclusiva),qualoravisial'esigenzadigarantirelivelli minimalieuniformiditutelasull'interoterritorionazionale,comeecertamentenellafatti- specie,senzachelaregionepossaderogareatalistandards,invocandolaviolazionedelle proprieattribuzioni. 5.Eovvio,poi,checonriferimentoaldecretolegislativoinquestioneeallamateria delletelecomunicazioni,entranoingiocoulteriorilivelliditutelacostituzionalecheimpon- gono,piucheconsentono,l'esplicarsidiunacorrettapotestalegislativastatualeneicon- frontidelleregioni. Unlimiteallalegislazioneregionale,invero,equellochesidesumedaidirittifondamen- talicostituzionalmenteprotetti(dirittidicomunicazioneedicircolazione,artt.15e16 Cost.),laddovel'art.120,comma1,dellaCostituzionestatuisceespressamentecheleregioni nonpossonoadottareprovvedimenticheostacolinoinqualsiasimodolaliberacircolazione dellepersoneedellecosetraleRegioni. Eevidente,infatti,chel'esigenzadiefficacefunzionamentodellareteditelecomunica- zionesull'interoterritorionazionaleesigecheloStatopossalegittimamentefissaredisposi- zioniminimalieduniformicheconsentano,edanziagevolinoinossequioagliobblighi comunitari,l'espletamentoottimaledelserviziopertuttiicittadini;eacontrariochele Regioninonpossanofrapporreostacoliarbitrariche,difatto,ostacolanolaconfigurazione funzionaledellaretedicomunicazioneelaconnessacircolazionedegliapparatiditelefonia mobile. Cos|comeperaltroversounadisciplinairragionevolmentedifferenziatatraleRegioni dellareteditelecomunicazioneverrebbeadincidereallaradicelatuteladell'unitaecono- micaeinparticolaredeilivelliessenzialidelleprestazioniconcernentiidiritticiviliesociali, RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO prescindendodaiconfiniterritorialideigovernilocali,previstadall'art.120,comma2, dellaCostituzione(sullacuideterminazione,tral'altro,sussistelacompetenzalegislativa esclusivadelloStatoex art.117,comma2,lett.m). Vieinfineunaltrosicuroprincipiodirangocostituzionalecheild.lgs.n.198/2002,nel dettaredisposizioniuniformidisemplificazioneesnellimento,haintesosalvaguardareealla lucedelqualenonpossonocheessereconsiderateevalutatetuttelecensurediincostituzio- nalitaformulatedalleRegioni:sitrattadellatuteladellaconcorrenza,riservataanch'essa allacompetenzaesclusivastataledall'art.117,comma2,lett.e) Cost. Eappenailcasodirilevare,infatti,cheinassenzadiprocedurecerteeduniformisull'in- teroterritorionazionale,purnelrispettodellecompetenzecostituzionalidelleRegioni,in ordineallacelererealizzazionedelleinfrastruttureditelecomunicazionequaliquellesta- biliteconild.lgs.n.198/2002oltreaviolaregliobblighicomunitarienazionali,siver- rebbeacreareunadistorsioneanomaladituttoilmercatosiaalivellointernazionale,sia nell'ambitointernotraleRegioni(bastiriflettere,delresto,chesolosetteRegionihanno intesoimpugnareildecretolegislativon.198/2002). 6.Quanto,infine,allasuppostaviolazionedell'art.118,primocomma,dellaCosti- tuzionechedeterminaiprincipidisussidiarietaedadeguatezzachedevonopresiederealla distribuzionedellefunzioniamministrativemanondisciplinaqualesialafontecuierimessa taledistribuzione,sifapresente,nelsensogiasegnalato,cheild.lgs.n.198/2002edaricon- durreall'eserciziodiunapotestalegislativaesclusivadelloStato. Siosserva,peraltro,cheeancoraapertoindottrinaildibattitocircalaapplicabilitaalla legislazioneconcorrenteregionaledeiprincipidisussidiarietaediadeguatezza.Vieinfatti chisostienecheproprioinvirtudeicennatiprincipilepotestaregionalidevonoconformarsi agliinteressidellacomunitaregionale,mentretutteleattivitachecoinvolgonointeressi sovraregionaliesigonounadisciplinaunitariaalivellostatale;cioancheperlematerieche ricadanonellacompetenzaconcorrente. Inaggiuntaalleconsiderazionidiindolestrettamentegiuridicapiusoprasvolte,eda quellegiadedottenell'attodicostituzioneingiudizio,questadifesareputanoninopportuno sottoporreall'attenzionedellaCorteulteriorielementidivalutazionedinaturatecnicaed economica,conrichiamoaltres|agliobblighichederivanodalladisciplinacomunitarianel settoredelletelecomunicazioniacaricodellaRepubblicaitaliana,unitariamenteconside- rata. Enecessarioporreinevidenza,infatti,cheildenegatoaccoglimentodeiricorsi,oltread essereprivodigiuridicofondamento,arrecherebbeunseriopregiudizioaldisegnostrategico diinteressenazionalediuncoerentearmonicosviluppodelletelecomunicazioninelnostro Paese,inadempimentodelrestoaquantopuntualmentedettatoalivelloeuropeo. 1.Alriguardosirilevainprimoluogoche,aseguitodellagaraindettadalMini- sterodellecomunicazioniperilrilasciodellelicenzeditelefoniamobilediterzagenerazione, loStatoharealizzatoun introito complessivo di13.815 milionidieuroper ilrilascio dicinque licenze agli operatori TIM, WIND, OMNITEL, H3G, IPSE. Talilicenze,delladuratadiventianni,prevedonodeterminatiobblighidicoperturasul territorio,entroiterminiindicati,megliospecificatinelledeliberedell'Autoritaperlegaran- zienellecomunicazioni(v.deliberedirilasciodellelicenzeindividuali10gennaio2001 nn.2-3-4-5-6/01/CONS,noncheilregolamentorelativoallaproceduradiautorizzazione n.410/1999del22dicembre1999). EunanimementericonosciutocheilritardodellanciodeiserviziUMTSedovuto,tra l'altro,agliostacoligiuridicidovutiaincoerenzedaRegioneaRegionedellenormesulla valutazionediimpattoambientale,sudivietidizonizzazioneelocalizzazionidiverseda RegioniaRegioniedacomuneacomune,chehannoritardatosenonaddiritturaimpe- ditoleattivitadeglioperatorivoltealdispiegodelleinfrastrutturedirete,conriflessi sullastessapossibilitadiconcludereaccordidicondivisionediimpiantiefrequenzeodiroa- ming,previstidalladeliberadell'Autoritan.388/00/CONSdel21giugno2000qualimisure afavoredellaconcorrenza(inparticolare,articolida4a7). Vaancheaggiuntoche,mentrenellegareperilrilasciodellelicenzeditelefoniamobile diprimaesecondagenerazione(GSM),chesonostatesvolteconilsistemadelbeauty con- test,nonvieranoobblighidicoperturasenonquellivolontariamenteassuntidaglioperatori perdarluogoapunteggio,nellagaraUMTStaliobblighisonoimpostiperregolamento. ILCONTENZIOSONAZIONALE Intalecontesto,l'impossibilitadiinstallarelareteepertantoilmancatorispettodeiter- minidigara,potrebbedareluogoagravoserichiesterisarcitoriedapartedeglioperatori delprezzoversatoperl'aggiudicazionedellagarastessa. Glioperatoriche,daunlato,hannoottenutolelicenzeindividuali,conconseguente obbligodiassicurareilserviziouniversaleperlageneralitadell'utenzaaprescinderedalla localizzazioneeacondizionediprezzoaccessibili,ed'altrolatosivedonosenzagiustifica- zioneeragionevolezzafortementepenalizzatinell'installazionedegliimpiantienell'ottimale espletamentodelserviziopotrebberorivalersineiconfrontidelloStato,peraverfattolegitti- mamenteaffidamentosulregolaresvolgimentoesviluppodellaloroattivita,conconse- guenzeeconomichedirilevanteentita. 2.DeipreoccupantiaspettidiritardonellanciodeiserviziUMTSsioccupaanche lacomunicazionedellaCommissioneeuropeaalConsigliodel2002,nellaqualevienefornito unquadrogeneraleeuropeodellasituazioneattualedellosviluppodeisistemimobiliditerza generazioneevengonoesaminatiaspettidiarmonizzazionedelleprocedurealivelloeuro- peo. IntalecomunicazionelaCommissioneesponecheLe amministrazioni possono facili- tare l'installazione fisica delle reti armonizzando le condizioni ed accelerando le procedure. A piulungoterminel'armonizzazionedellecondizionidirilasciodellelicenzeintuttal'UEevi- teradistorsionidelmercatoeincertezzanelsettore. Ilparagrafo3.2ededicatoallemisureasostegnodell'introduzionedellecomunicazioni 3Geagliostacoliall'installazionefisicadellereti. Deveconstatarsipurtroppocheglioperatoriincontranonotevolidifficoltanell'installa- zionedellereti,laqualealmomentocostituiscel'obiettivoprioritario.Ottenerel'autorizza- zioneadinstallarelestazioniradiobaseediventatomoltodifficileinalcuniStatimembrie taliimpedimentirischianodicondizionareilcalendariodiinstallazioneedicausareun imprevistoaumentodeicosti. Talidifficoltasonodovuteallepresunteconseguenzesullasalutedelleemissionielettro- magnetichedellestazionibaseedapreoccupazionidicarattereambientalelegateallaneces- sitadiinstallarenumeroseantenne3Gchenonappaionoinveroragionevoliegiustificate allalucedelleacquisizionitecnico-scientifichedisponibiliedellanormativadiriferimento (cheperl'Italia,tral'altro,eparticolarmenterigidaecautelativa,avendoinnalzatonotevol- menteilivelliditutelarispettoaglistandards europei). Leregoleapplicatealivelloregionaleelocalevarianonotevolmente,comepurelerego- lamentazioninazionaliinmateriadiemissioni,chenonsonoarmonizzatealivelloeuropeo. Ilnuovoquadronormativoderivantedalpacchettodellenuovedirettiveeuropeeesorta lepubblicheautoritaadadottaremisurechefacilitinol'installazione(comelacoubicazione elacondivisionedellestrutture)eadadottaresoluzionidiarmonizzazionecheservano,nel contempo,all'interessedell'ambienteedellosviluppodellasocietadell'informazione,e soprattutto,arenderepiutrasparentel'azionedeiresponsabililocalinelrilasciodelleauto- rizzazioni.Lamancataarmonizzazionepenalizzanonsoloilsettoredelletelecomunicazioni nelsuosviluppo,maancheilcittadinoche,confrontandoladiversitadellesituazioni,non sisentesicuroetutelato. LaCommissione,dunque,raccomandaunaarmonizzazionealivelloeuropeo,armoniz- zazionechetantopiudovrebbeessereraggiuntaall'internodiognisingoloStatomembro. Taleprincipiodiarmonizzazionevienesancitoanchedallenuovedirettiveeuropeein viadirecepimento,inparticolarenelladirettiva2002/21/CE(cd.direttivaquadro)che all'art.11prevedeche: GliStatimembriassicuranoche,nell'esaminareunadomandaperlaconcessionedel dirittodiinstallarestrutturesuproprietapubblicheoprivateaun'impresaautorizzataafor- nireretipubblichedicomunicazione,l'autoritacompetente: agiscainbaseaproceduretrasparentiepubblicheapplicatesenzadiscriminazionie senzaritardi; rispettiiprincipiditrasparenzaenondiscriminazionenelprevederecondizioniper l'esercizioditalidiritti. Alladirettivaquadrosivannoadaggiungerelealtretredirettiverispettivamente n.2002/19/CE(cd.direttivaaccesso),n.2002/20/CE(cd.direttivaautorizzazioni),e RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO n.2002/22/CE(cd.direttivaserviziouniversale)nonchelaDecisionen.676/2002/CE, cheinsiemecostituisconounaorganicadisciplinaperlosviluppodelsettoresecondoprincipi ritenutifondamentalialivellocomunitario. 3.Quantoall'impattoeconomicosulsistemadelletelecomunicazioni,sisottopon- gonoiseguentielementidivalutazione. Ilsettoredelletelecomunicazioniecaratterizzatodasignificativiinvestimenti.Essisono impostidallanecessitadiadeguarel'insiemedelleinfrastruttureesistentiadunadomanda dicapacitasemprepiuelevata,maanchedalcontinuoprogressotecnologico,chevasfrut- tatoalmeglionellaimplementazionedellestrategiecompetitive.Taliinvestimentiriguar- danosiailmercatodellatelefoniamobile,doveglioperatoriinvestonoperilmantenimento el'allargamentodellapropriabaseclienti,adeguandolacapacitaelaqualitadellaretead unadomandainfortecrescita,siailmercatodellatelefoniafissa,concentratoprevalente- mentenellareteeindirizzatoallenuovetecnologieemergentiditrasmissionedatiadalta velocitamediantelelineeISDN,ADSLefibraottica. Adifferenzadelmercatodellatelefoniafissa,chenonecondizionatodalladisponibilita dirisorsefrequenzialiscarse,ilmercatodelleretiradio-mobilipresentaalcunesignificative caratteristiche: barriereall'entrataderivantidallascarsitadellerisorseradio,checostituisceun limitealnumerodioperatorisulmercato; numerositadeglioperatorilimitatadalladisponibilitadellospettro,macrescente neltempo,inquantoloStatodisciplinadivoltainvoltalaallocazionedinuovospettroin relazioneadesigenzelegateallosviluppodellecomunicazioni(sipensialpassaggiodalla tecnologiaTACSaquelleGSMeUMTS); elevatiinvestimentiecostiperlarealizzazione,l'operativitaelosviluppodei sistemidirete; rapidosviluppodelnumerodiutentiditelefoniamobileapartiredallaseconda metadeglianninovanta,sucuihaincisolacommercializzazionedelserviziopre-pagato; concentrazionedeglioperatorileader alivelloeuropeoemaggiorieconomiedi scalaconlarotturadeiconfininazionali. InItalia,com'enoto,attualmentesonooperativiisistemiTACSeGSMedeinfasedi lancioilsistemaUMTSaseguitodelrilascio,comegiaricordato,dellerelativelicenzeacin- queoperatorinel2001. IlmercatodellatelefoniamobileinItaliaeanchecaratterizzatodadeterminatielementi chelodifferenzianodalrestodeiPaesieuropei. Unaprimadifferenzaedatadaitassidicrescitachehannosubitounforteincremento dal1995al1999(dal6,9%del1995al52,6%del1999),maggiorerispettoaglialtriPaesi. Unasecondadifferenzaedatadalladatadiingressodelterzoedelquartogestore,che inItaliaeavvenutaconritardorispettoaglialtriPaesi(simileall'ItaliaeilcasodellaSpa- gna,doveilterzogestorehaavviatol'operativitaapartiredal1999). UnaterzacaratteristicaecheilnostroPaesehaassegnatounaporzioneinferioredi bandaalsistemaGSMrispettoaglialtriPaesicampione,limiteancorpiupenalizzantese siconsiderailnumerodiclientimobiliinItalia,maggioredeglialtriStati. Unaquartadifferenzasiriscontranellaconcentrazionedelmercatosuiprimidueope- ratoriradiomobili,soprattuttoamotivodeidiversitempideglialtrientranti. Laquintadifferenza,dinaturaregolamentare,edatadall'obbligodiroaming perun periodotransitorio,chedeveessereconcessodaglioperatoriesistentiaglioperatorinuovi entranti.Lafinalitaditalemisurapro-concorrenzialeequelladifavorirel'accelerazione dellaconcorrenzaattraversounaregolaasimmetricavalidaperunperiodotransitorioecon- dizionataallacoperturaperfasidelterritorioe/odellapopolazioneconl'infrastrutturadi reteproprietaria. Insintesi,ilmercatodelleretiedeiserviziradiomobilidisecondaeterzagenerazione presentainItalialeseguenticaratteristiche: altapenetrazionedeiserviziditelefoniamobile; ingressorecentedelterzooperatoreGSM; ingressodiduenuovioperatoriUMTS,ancoranonattivi; frequenzeallocatealTACSealGSMinferioriallamediaUE; ILCONTENZIOSONAZIONALE concentrazionedellequotedimercatosuiprimidueoperatorieprogressivo aumentodellaconcorrenzasoloconl'entratadelterzoedelquartooperatore; regolamentazionefinalizzataadaccompagnarelemisurediroaming pro-concor- renzialietransitorieconlarealizzazionediproprieinfrastrutturesulterritorio. Inpresenzadisiffattasituazionedelmercatoradiomobile,l'avviodellatelefoniamobile diterzagenerazionepersegueiseguentiobiettivi: a) promuovereunaconcorrenzaefficacesulmercatodelleinfrastrutturechenon risultaancorapienamentesviluppato,attraversolacapacitadiciascunoperatorediservirsi delleproprieretisenzaricorrerepertroppotempoallamisuratransitoriadelroaming; b) consentireaglioperatoridiretenuovientrantinelmercatodellaterzagenerazione diridurreilivellidiincertezzaeirischiconnessialrecuperodeirilevantiinvestimentidi entrata; c) garantiremiglioricondizionipergliutentiinterminidiprezzo,qualitaeinnova- zionedeiservizi,indipendenzadelmaggiorgradodiconcorrenza. L'analisidelmercatodeisistemiradiomobilimetteinlucecomeinItaliailmercatodelle infrastrutturemobilidisecondagenerazionenonrisultiampiamentesviluppatosottoilpro- filoinfrastrutturale,condizioneche,comeravvisatodall'Autoritaperlegaranzienellecomu- nicazioni,puoostacolareenonpromuoverelaconcorrenzasuiservizi.Unaveraconcor- renzasullereti,infatti,costituisceunacondizioneprioritariaperlaconcorrenzaanchesui servizi.AtalfinedirecenteestatomodificatoildecretodelPresidentedellaRepubblica n.318del1997,prevedendol'allungamentodellelicenzeaventianni,alfinediconsentire unpiulungoorizzontetemporaleaglioperatoriperprogrammareconmaggiorerespirogli investimentinelleinfrastruttureerealizzarecos|leretialternativeaquelledeimaggiori gestori. Intalmodolamisuradiroaming assumeilruolodiregolapro-concorrenzialetransito- rialimitataalperiodonecessarioaconsentirelarealizzazionediinfrastrutturealternativee vienelimitatoilrischiodiaumentareilpoteredimercatoelacapacitacontrattualedegli operatoriincumbents dotatidiproprieinfrastrutturegiasviluppate. Dall'analisisvoltadall'Autoritaperlegaranzienellecomunicazionisulmodelloecono- micodiunoperatorenuovoentrantenellaterzagenerazione,eemersocheilrecuperodegli investimentipertalisistemieparia8-10annidalrilasciodellalicenzae7-9annidall'avvio delleattivitacommerciali(deliberan.544/00/CONS,pubblicatainGazzetta Ufficiale n.183del7agosto2000). L'analisiconfermachelarealizzazioneelosviluppodiunaretediterzagenerazione richiedeinvestimenticospicuinonsoloperl'implementazionediunaefficacecoperturaini- zialedelterritorio,maancheperlosviluppodellepiattaformedierogazionedeinuoviser- vizi. Lastimadeltemporitenutoragionevoleperilrecuperodegliinvestimentidiunopera- torenuovoentrantedellaterzagenerazionesconta,altres|,incertezzeedifficoltasiaperla valutazionedeiricaviattesidainuoviservizi(lacuidomanda,adoggi,efortementeincerta), siaperladifficoltadistimadelvaloredegliinvestimentiindustrialicomplessivi. 4.Intalecontestononvasottovalutataladifficoltanell'installazionedellenuove retiradiomobilidovutaallaproblematicadell'inquinamentoelettromagneticoealladisomo- geneitadelleprocedureautorizzatoriedeglientilocalinelconcedereipermessiediliziper l'installazionedellenuoveantenne.Problematica,questa,cheinteressanonsololenuovereti diterzagenerazione,maanchequelledelterzoedelquartooperatoredelsistemadiseconda generazione,chenonhannoancoracompletatolarealizzazionedegliinvestimentinelle infrastrutture. Ancheatalelogicarisponde,pertanto,ildecretolegislativon.198del2002,perassicu- rareunusoefficientedellefrequenzeradioemeglioconsentirel'installazione,dapartedegli operatorilicenziatari,delleinfrastruttureproprietariealfinedelcompletamentodelservizio anchenellezoneisolate,perifericheesenzasbocchi.Essohariflessipositivianchesulconte- nimentodelletariffe,perchepromuovendolaconcorrenzatralereti,instauraunmaggior gradodiconcorrenzasuiservizi,contribuendoacrearelecondizioniperlosviluppodella societadell'informazione. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 5.Daquantosoprarappresentatoemergel'intimaratio elacoerenzadifondosot- tesealladisciplinadicuialdecretolegislativon.198del2002,elaconseguentemanifesta infondatezzadellecensuredicostituzionalitasostanzialmenteriproposte,conmarginali diversita,intuttiiricorsipresentati. Perquantosopraesposto,ilPresidentedelConsigliodeiMinistriinsisteperilrigetto delricorso. Roma,11marzo2003-f.toAvv. Paolo Cosentino. Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, sezione terza, sentenza 28 ottobre 2002, n. 6118 ^Presidente relatore U.Zuballi^sulricorson.1822/01dellaENELDistribu- zioneS.p.A.,(avvocatiG.deVergottini,C.CaturanieC.Funes),c/RegioneVeneto (AvvocatiR.MorraeE.Zanon);e nei confronti dell'ARPAV,Agenziaregionaleperla prevenzioneeprotezionedell'ambienteperilVeneto,(avvocatiG.ParolineI.Andreasi Bassi);per l'annullamento dellanotadelPresidentedellaRegioneVenetoprot. 5384/46/04del7maggio2001aventeadoggettolarichiestadiinterventoperadegua- mentoallanormativavigente. (omissis).Diritto Vainnanzituttorilevatochelanotaimpugnatacontrariamente allatesiregionalerisultadirettamentelesiva,inquantoconlastessailpresidentedella regionehaimpostoallasocietaricorrentediadottaretuttigliaccorgimentielemisure attearisolverelesuddetteproblematicheedipresentareallaRegionedelVenetounidoneo programmadirisanamentoediadeguamentodelleesistentifontidielettrosmog allenorme dettatedallavigentenormativaregionale,conparticolareriferimentoaisitisensibili. Sitrattainsostanzadiunprovvedimentoamministrativocheimponeinviaimmediata unadeterminataattivitaalladittadestinataria,enongiadiunattomeramentesollecitato- rio. LaquestionegiuridicacardinaleriguardaquindilapotestadellaRegioneVenetoin materia. Perrisolverequestafondamentalequestione,necessitaesaminarebrevementelanorma- tivacheregolalamateria. VieneinrilievoinnanzituttoildecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistri 23aprile1992,chehaadoggettolimitimassimidiesposizioneaicampielettriciemagnetici generatiallafrequenzaindustrialenominale(50hz)negliambientiabitativienegliambienti esterni.Talinorme,tuttavia,eranoesonotutt'oraconcepiteesclusivamenteperlaprote- zionedaglieffettiacuti,chederivanodall'interazioneconilcampoelettromagneticoabassa frequenza(sivedasulpuntolafondamentalesentenzadelTARVeneto,sezioneII,13feb- braio2001n.236). IlimitimassimifissatidalripetutodecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistridel 1992(campoelettrico5kv/medinduzionemagnetica100microtesla)sono,infatti,assaiele- vati,propriopercheriferitialleesposizioniistantanee;dunquesitrattadilimitichenon garantisconoalcunasicurezzanelcasodiesposizioniprolungateequindiinidoneiafar fronteaglieffettialungotermine. NellostessodecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistrivenivanodelineati-ma nondefiniti^anchegliobiettividiprotezionedalleesposizionialungoperiodomediante laprevisionedelrispettodidistanzetraelettrodottiededificidestinatiallaresidenzatali daridurreilimitidiesposizioneda50a200volterispettoaquellifissatidall'art.4. Convieneoraesaminarelaleggeregionalevenetan.27del1993. Inparticolare,illegislatorevenetohaintrodottounadisciplina,caratterizzatadaespli- citefinalitacautelari,che,proprioconriguardoaglieffettialungoterminedell'esposizione alcampoelettrico,prevedelimitidiemissionedidistanzedirispettotralelineeelettriche adaltovoltaggioedabitazioniassaisuperioriaquellefissatedaldecretodelPresidentedel ConsigliodeiMinistridel1992;unodiquestieillimitedicampomagneticochenonpuo esseresuperiorea0,2microtesla. Varicordatoche,sullalegittimitacostituzionaledellacitataleggeregionale,ebbeapro- nunciarsilaCorteCostituzionale,laqualedichiaroinammissibilelaquestionesollevata,in riferimentoall'art.117cost.,perilfattoche,prevedendovaloridicampoelettricoemagne- ILCONTENZIOSONAZIONALE ticodigranlungainferioriaquelliintrodottidaldecretodelPresidentedelConsigliodei Ministri23aprile1992,invaderebbelacompetenzalegislativaspettantealloStato,inmate- riadilimitimassimiuniformidiaccettabilitadelleconcentrazioniedell'esposizioneallefonti inquinanti. Infatti,secondolaCorte,laRegionesiemantenutanell'ambitodiattribuzionisuepro- prieedinparticolarenell'ambitodicompetenzecheattengonoalladisciplinadelterritorio comprensivadituttigliaspetticonoscitivi,normativiegestionaliriguardantileoperazioni disalvaguardiaeditrasformazionedelsuolononchelaprotezionedell'ambiente(art.80 decreto-leggen.616del1977)(CorteCostituzionale7ottobre1999,n.382). Peraltro,comerilevatoinricorso,laleggeregionale27del1993,sioccupadeglielettro- dottinuovi,enongiadiquellipreesistenti,comequelloindiscussione.Nediscendecheil limitedi0,2microteslanonpuorisultarecogenteperilComune,anchesepuovalerecome parametrodivalutazione,accantoallealtreindicazionitecnicheprovenientidallaRegione dall'ARPAVedallaUnitasanitaria. Sempreriguardoallaleggeregionalen.27del1993,ladittaricorrenteosservacome essa,riguardandolamateriaurbanistica,nonpotrebbedettaredisposizionicogentiinmate- riaambientale. Sulpunto,apartechelastessaCorteCostituzionalehaindirettamenterisoltolaque- stione,varilevatochelaprospettazionedipartericorrente,ancorchesuggestiva,risulta fruttodiunequivoco.Invero,sullabasediunapiuchedecennalegiurisprudenza,sipuosen- z'altroaffermarechetutelapaesisticaedisciplinaurbanisticaappaionogovernatinelnostro ordinamentodaunareciprocaautonomia. GialaCortecostituzionale,connumerosepronunce(tracuiricordiamolan.359del 21dicembre1985)affermachelanozionedelpaesaggio,cos|comedelineatadall'art.9della Costituzione,nonapparericonducibileaquelladiurbanisticalaquale,purnellalataacce- zionedicuiall'art.80deldecretodelPresidentedellaRepubblican.616del1977,non escludelaconfigurabilitainordineallostessoterritoriodialtrevalutazioniediscipline. Inaltritermini,lamateriaurbanisticanonpuo,persuastessanatura,essereassimilata adunadelletantematerieoggettodell'usualeripartodicompetenzetraStato,Regioni, Comuniecos|via. AdavvisodiquestoTribunale,conriferimentoallamateriaurbanistica,nonpossono valerequindigliusualicanonididefinizionedellematerie,sullabasedeidatinormativi,e diconseguenteattribuzionediognisingolooggettoadunaspecificamateria,alfinedichia- rirelaspettanzadelrelativopotere. L'equivoco,culturaleancorprimachegiuridico,siepalesatoinmodosignificativoin occasionedell'entratainvigoredeldecretodelPresidentedellaRepubblican.616del1977, checomenototentounadefinizionedellematerietrasferitealleRegioni.Inparticolare, perquantoconcernel'urbanistica,all'art.80sidefiniscelamateriacomeladisciplinadel- l'usodelterritorio,comprensivadellaprotezionedell'ambiente. Nonsitratto,comevennetalvoltaequivocato,dell'inclusionedellamateriaambientale inquellaurbanistica,madell'enunciazione,siapureesemplificativa,diundatoindiscutibile, chesulterritorioinsistonopiuinteressi,tracuiquelloambientale. AdavvisodiquestoCollegio,tentaredichiarireiripartidicompetenzeusandoperl'ur- banisticalostessometroadottatoperlealtredisciplineomegliomaterie,denotaquindiun approcciocheneignoralepeculiarita,inprimis quelladiessereunaspeciedicontenitore nelcuiambitoedatoritrovareipiuvaribenitutelabilidall'ordinamento. L'urbanisticainfatti,intesacomeassettodelterritorio,risulta,nellasuastessaessenza, unadisciplinacheinterferiscecontuttigliinteressiparticolarichesulterritoriostessoneces- sariamentesilocalizzano,comequelliconcernentiladifesanazionale,quellicommerciali, industriali,viaviafinoaivariinteressiprivati.Naturalmentetraquestiinteressivieanche latuteladell'ambiente. Inaltritermini,l'urbanisticavaconsideratanontantodiperse,quantocomesistemadi organizzazionedeivarivaloriodinteressipresentinelterritorio.Essavaintesacomemezzo, comestrumentodirazionalizzazioneedorganizzazionedialtribeni. Nonhaquindimoltosensochiedersisel'ambientecomemateriasiastatoinclusonel- l'urbanisticadallanormativavigente;eevidenteinfatticheconlostrumentourbanisticosi RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO possaedebbatutelareancheilbeneambienteopaesaggio(idueterminiormai,dopouna decennaleevoluzionenormativaegiurisprudenziale,possonoconsiderarsipressocheequiva- lenti). Conclusivamentesulpunto,laleggeregionalevenetan.27del1993puolegittimamente dettarenormeinmateriaambientale. Ilquadronormativoestatorecentementeinnovatotramitelaleggesullaprotezione dallaesposizioneaicampielettrici,magneticiedelettromagnetici22febbraio2001,n.36 pubblicatanellaGazzetta Uf fficiale, seriegenerale,n.55del7marzo2001. Taleleggealfinediassicurarelatuteladellasalute...edipromuoverelaricerca scientificaperlavalutazionedeglieffettialungotermineeattivaremisuredicautelada adottareinapplicazionedelprincipiodiprecauzione...(art.1)attribuisceallacompetenza statale(art.3)lafissazionedeilimitidiesposizione,deivaloridiattenzioneedegliobiettivi diqualita(sitrattacioedeiparametrichedovrannoaggiungersie/ointegrarsiconi100 microtesladell'art.4deldecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistri23aprile1992) secondoladefinizionedeglistessidataalprecedenteart.3. Inparticolarel'art.3,1comma,lett.b),definiscelimitediesposizioneilvaloredi campoelettrico,magneticoedelettromagnetico,consideratocomevalorediimmissione, definitoaifinidellatuteladellasalutedaeffettiacuti,chenondeveesseresuperatoinalcuna condizionediesposizionedellapopolazioneedeilavoratoriperlefinalitadicuiall'art.1, comma1,lett.a). Lasuccessivalett.c) definiscevalorediattenzioneilvaloredicampoelettrico,magne- ticoedelettromagnetico,consideratocomevalorediimmissione,chenondeveesseresupe- ratonegliambientiabitativi,scolasticieneiluoghiadibitiapermanenzeprolungateperle finalitadicuiall'art.1,comma1,lett.b) ec).Essocostituiscemisuradicautelaaifinidella protezionedapossibilieffettialungotermineedeveessereraggiuntoneitempieneimodi previstidallalegge. Infine,aterminidellalett.d),sonoobiettividiqualita: 1)icriterilocalizzativi,glistandard urbanistici,leprescrizionieleincentivazioniper l'utilizzodellemiglioritecnologiedisponibili,indicatidalleleggiregionalisecondolecompe- tenzedefinitedall'art.8; 2)ivaloridicampoelettrico,magneticoedelettromagnetico,definitidalloStato secondoleprevisionidicuiall'art.4,comma1,lett.a) aifinidellaprogressivaminimizza- zionedellaesposizioneaicampimedesimi. Comevisto,laleggen.36del2001nonfissadirettamenteiparametri,iquali,atermini dell'art.4,dovrannoesseredeterminaticondecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistri edovrannovaleresututtoilterritorionazionale,nelrispettocioedelprincipiodiuniformita dellatutela.Ciovieneconfermatodall'art.4,comma5,amentedelqualeleregioniade- guanolaproprialegislazioneailimitidiesposizione,aivaloridiattenzionee,limitatamente alladefinizionedicuiall'art.3,comma1,lett.d),numero2),agliobiettividiqualitaprevisti neidecretidicuialcomma2delmedesimoarticolo. Procedendonell'esamedellaleggequadrosirilevacheilregimetransitorioediscipli- natodall'art.16dellastessa.Dettanormastabilisceche,sinoall'entratainvigoredelsopra ricordatodecretodiattuazione,sicontinuinoadapplicareledisposizionidelsopraricordato decretodelPresidentedelConsigliodeiMinistri23aprile1992. Vainparticolareosservatochel'art.4,comma1,lett.d),dellaripetutaleggen.36del 2001stabiliscecheloStatoesercitalefunzionirelativealladeterminazionedeicriteridielabo- razionedeipianidirisanamentodicuiall'art.9,comma2(cioequellicheriguardanoglielet- trodotti),conparticolareriferimentoalleprioritadiintervento,aitempidiattuazioneedalle modalitadicoordinamentodelleattivitariguardantipiuregioninoncheallemiglioritecnolo- giedisponibiliperquantoattienealleimplicazionidicarattereeconomicoedimpiantistico. Inoltre,ilsuccessivoquartocommadelmedesimoart.4stabiliscechealladetermina- zionedeicriteridielaborazionedeipianidirisanamentodeglielettrodottisiprovvedacon decretodelPresidentedelConsigliodeiMinistridaemanarsientrocentoventigiornidalla datadientratainvigoredellalegge;ilprocedimentochedovracondurreallaadozionedei pianidirisanamentoepoidisciplinatodalsuccessivoart.9cheprevedelapresentazione dapartedeigestoridegliimpiantidiunapropostadipianoentroilterminedidodicimesi dalladatadientratainvigoredelsuindicatodecreto;propostadapresentarsirispettiva- ILCONTENZIOSONAZIONALE mentealMinisterodell'Ambiente(perglielettrodotticontensionesuperiorea150kV) oppureallaRegione(perquellicontensioneinferiore)echedeveindicareilprogramma cronologicodiattuazioneelerelativepriorita.Successivamenteilpianodovraessere approvato,coneventualimodifiche,integrazionieprescrizionidalleautoritacuiestato presentato. Ilcomma4dellostessoart.9stabilisceinfinecheilrisanamentodeglielettrodottideve esserecompletatoentrodieciannidalladatadientratainvigoredellalegge. Entroledatedel31dicembre2004e31dicembre2008devecomunqueesserecomple- tatoilrisanamentodeglielettrodottichenonrisultanoconformi,rispettivamente,ailimiti dicuiall'art.4edallecondizionidicuiall'art.5deldecretodelPresidentedelConsiglio deiMinistri23aprile1992. PercompletezzavaaggiuntocheilnovellatoTitoloVdellaCostituzioneaffidaallo Statolacompetenzaesclusivainmateriadituteladell'ambiente. AdavvisodiquestoCollegio,daquantofinquiespostoemergeche,sullabasedella normativavigente,compresalaleggen.36del2001,nonesistonoparametrinormativa- mentefissatirelativialleesposizionialungotermine. Infatti,quellifissatidaldecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistririguardanole emissioniabrevetermine,quellidellaleggeregionalen.27del1997riguardanoglielettro- dotticostruendienonquelliesistenti,einfinelaleggestatalen.36del2001rimandadaun latoadunfuturodecretoattuativolafissazionedeiparametried'altrolatocodificatransito- riamenteiparametrideldecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistri(che,comevisto, nonconcernonol'esposizionealungotermine). Pertuttelesuesposteragioniilprovvedimentoregionaleimpugnatorisultaprivodi alcunsupportonormativoeinsostanzavaconsideratocomeemanatoinassenzadipotere; ilviziosiriverberaanchenellamotivazione,chesiappalesacomeincongruaecarente. Ilricorsovaquindiaccoltoeilprovvedimentoimpugnatovaannullato. Lespesedigiudiziopossonoesserecompensateneiconfrontidell'ARPAV,chesielimi- tataafornireunsupportotecnico,mentreperilrimanente,secondolaregolagenerale, seguonolasoccombenza,fannocaricoallaRegioneVenetoevengonoliquidateindisposi- tivo. P.Q.M. IlTribunaleAmministrativoRegionaleperilVeneto,TerzaSezione,respinta ognicontrariaistanzaedeccezione,definitivamentepronunciandosulricorsoinpremessa, loaccoglieeperl'effettoannullal'impugnatoprovvedimento(omissis). Cos|decisoinVenezia,incameradiconsiglio,il2ottobre2002.. Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sezione prima, sentenza 16 gennaio 2003 n. 12 ^ Presidente G.Vacirca^Consigliere estensore M.Nicolosi(*). (omissis)Diritto 1.Gliottoricorsisopraindicati,congiuntamentetrattatialla medesimaudienzapubblica,vannoriunitiperevidentiragionidiconnessioneoggettivae soggettiva,peresseredecisiconun'unicasentenza. 2.Ilcontenziosopromossoconirubricatiricorsi,attieneadunaseriediprovvedi- mentiattraversoiqualilaRegioneToscanaedicomunidiFirenze,MassaMarittimaePisa hannodisciplinatolalocalizzazioneeditettidiradiofrequenzadegliimpiantiditelefonia mobilenell'ambitoterritoriale(regionaleecomunale)dicompetenza,provvedendoanche allasospensionedeiprocedimentiriguardantilepraticheedilizied'autorizzazioneall'instal- lazioneodalpotenziamentodistazioniradiobase(inseguitoS.R.B.). (*)LastessadeliberadelConsiglioregionaledellaToscanadel16gennaio2002,n.12,e stataannullatadalTARToscanaconlesentenzen.10e11del2002,emessenellastessa data. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 3.Lacomplessitadellacontroversiarichiedeunasinteticaricognizionedelquadro normativovigenteinmateria.Quadroalquale,seppureinun'otticadisupplenzacomesi argomentera,hannointesoriferirsileAmministrazioniresistentinegliattiregolamentari impugnati. 3.1.Talericognizione,sottol'aspettodellasuccessionedellenormeneltempo,deve registraredueeventiprincipali. Ilprimoevento,equellodell'entratainvigoredellalegge-quadrodelloStato22febbraio 2001n.36(inseguitolegge-quadro),sullaprotezionedalleesposizioniacampielettrici, magneticiedelettromagnetici,chevieneadinterporsifralaleggeregionale54,contenente ladisciplinainmateriadiradiocomunicazioni,eladeliberadelconsiglioregionaledella Toscana16gennaio2002n.12(inseguitod.c.r.12),adottatainattuazionedell'art.4,comma uno,dellapredettal.r.54(sivedapreamboloeprimopuntodispositivo)cioe:perdefinirei criterigeneraliperlalocalizzazionedegliimpiantiel'identificazionedelleareesensibili. Ilsecondoevento,edatodall'entratainvigoredellaleggecostituzionale18ottobre2001 n.3(modifichealtitoloVdellapartesecondadellaCostituzione),che-asuavolta-viene adinterporsifralaprecedentedisciplinalegislativaelad.c.r.12impugnata. LadifesadellaTIMhasollevatodubbisullacostituzionalitadellaleggeregionale54, mentredaglientiterritorialiintimatisiefattoesplicitorichiamoalmutatoquadrocostituz ionale,quasiincontrapposizioneallaprevedibilequestionedicostituzionalitasollevatain giudizio. 3.2.Postequestepremesse,varicordatochelaprimaregolamentazionestatalein materiaditettidiradiofrequenzacompatibiliconlasaluteumanaedatadaldecretominis teriale10settembre1998n.381(inseguitodecretoministeriale381)emanatoinattuazione dell'art.1,comma6,lett.a),n.15,dellalegge31luglio1997n.249.Taledecretoministeriale 381alqualetuttigliattiimpugnatifannoriferimentoadiversotitolohastabilitoin viacautelativa,perleesposizioniacampielettromagneticipertempiprolungatidapartedi recettorisensibilinonespostiperragioniprofessionali,cheincorrispondenzadiedificiadib itiapermanenzenoninferioriaquattroorenondevonoesseresuperati,indipendentemente dallafrequenza,iseguentivalorimediatisuun'areaequivalenteallasezioneverticaledel corpoumanoesuqualsiasiintervallodiseiminuti:6V/mperilcampoelettrico, 0,016A/mperilcampomagnetico,intesicomevaloriefficacie,perfrequenzecomprese tra3Mhze300GHz,0,10W/m2perladensitadipotenzadell'ondapianaequivalente (art.4,comma2). Lostessodecretoministeriale381(art.4,commatre),haattribuitoalleRegioniedalle ProvinceautonomediTrentoeBolzanoilcompitodidefinireladisciplinaperl'installazione elamodificadegliimpiantidiradiocomunicazioneeleazionidirisanamento,alfinedi garantireilrispettodeilimitisopraindicatiedilraggiungimentodieventualiobiettividi qualita.Nessunacompetenzainmateriaerastataassegnataaicomunietaleprincipioe statoaffermatochiaramentenellediversepronuncedeigiudiciamministrativichehanno annullatoladifformeregolamentazionedettatadatalunienticomunali(cfr.TARToscana, sez.1,26luglio2001,n.1266;idem,30gennaio2002,n.65;TARVeneto,sez.2,2febbraio 2002,n.347;ConsigliodiStato,sez.VI,3giugno2002,n.3095). Varicordatoinpropositocheildecretoministeriale381eintervenutoquandogiaera statoavviatoilc.d.federalismoamministrativoconilvarodellalegge15marzo1997,n.59 (modificatadallalegge16giugno1998,n.191del1998),cheriserva(va)alloStato,tral'altro, latuteladeibeniculturalielecomunicazioni(art.1,commaterzo,lett.d) edn) edicompiti dirilievonazionaleperlatuteladell'ambienteedellasalute(commaquarto,lett.c).Il decretolegislativo31marzo1998,n.112,emanatoinattuazionedellalegge59del1997, avrebbeindividuato,poi,all'art.69,commaunolett.e),comecompitidirilievonazionale perlatuteladell'ambiente,ladeterminazionedivalorilimite,standard,obiettividiqualita esicurezzaenormetecnichenecessarialraggiungimentodiunlivelloadeguatodituteladell 'ambientesulterritorionazionale;eall'art.83,commauno,unaseriedicompitidirilievo nazionaleriguardantiemissioninell'atmosferaefissazionedeivalorilimiteeguidadella qualitadell'aria. Inattuazionedeldecretoministeriale381,laRegioneToscanahapromulgatolalegge regionale54,nelcorpodellaqualepiuvoltevieneaffermatocheefattosalvoilrispettodei limitiedeivaloricontenutineldecretoministeriale381medesimo. ILCONTENZIOSONAZIONALE Dirilievo,aifinidelladecisionedelcontenzioso,eladisciplinadataall'art.4(funzioni regionali),all'art.6(funzionicomunali)edall'art.8(azionidirisanamento). Infatti,conl'art.4sistabiliscechelaRegione,alfinedelraggiungimentodegliobiettivi diqualita,detti: condeliberazionedelconsiglioregionale,icriterigeneraliperlalocalizzazionedegli impiantieperl'identificazionedelleareesensibilicomedefinitedall'art.3(particolare densitaabitativa,presenzadiinfrastruttureeservizi,specificiinteressipaesaggistico- ambientaleestorico-architettonico); condeliberadigiunta,entro120giornidall'entratainvigoredellaleggestessa,le modalitadelrilasciodelleautorizzazionicomunali,icriteritecniciperalgestionedelcatasto regionaledegliimpiantieperl'attuazionedelleazionidirisanamento,lemodalitatecniche eproceduraliperlosvolgimentodeicontrolli,lemodalitarelativeallapresentazione,da partedeititolaridegliimpianti,delledichiarazioniinerentigliimpiantiinstallatiedeirela- tiviprogrammidisviluppo. Congliartt.6ed8,stabiliscecheicomuniprovvedonoalrilasciodelleautorizzazioni all'installazioneoallamodificadegliimpiantiditelefoniamobileediquelliradiotelevisivi; all'attuazionedellemisuredirisanamento;all'eserciziodellafunzionedivigilanzaedicon- trollo;allosvolgimentodeicompitidieducazioneambientaleediinformazionedellepopo- lazioniinteressate. 3.3.Questoeral'assettonormativovigentealladatad'entratainvigoredellalegge- quadro. Talelegge,oltreall'enunciazionedelloscopodidettareprincipifondamentalidirettialle finalitaelencatenelleletterea),b),ec) dell'art.1,delsuoambitodiapplicazioneedelle definizioni(tralequalirivesteimportanzaquellarelativaagliobiettividiqualita:art.3, commauno,lett.d),indicaqualisonolefunzionidelloStato,elecompetenzedelleRegioni edeicomuni. L'art.4stabiliscecheloStatoesercitalefunzionirelative: a) alladeterminazionedeilimitid'esposizione,deivaloridiattenzioneedegliobiet- tividiqualita,inquantovaloridicampocomedefinitidall'art.3,comma1,letterad), numero2),inconsiderazionedelpreminenteinteressenazionalealladefinizionedicriteri unitariedinormativeomogeneeinrelazioneallefinalitadicuiaiprincipigeneraliindicati nell'art.1; d) alladeterminazionedeicriteridielaborazionedeipianidirisanamentodicui all'art.9,comma2; e) all'individuazionedelletecnichedimisurazioneedirilevamentodell'inquina- mentoelettromagnetico; f) allarealizzazionediaccordidiprogrammaconigestori(...)esercentidiimpianti ditelefoniamobile,alfinedipromuoveretecnologieetecnichedicostruzionedegliimpianti checonsentanodiminimizzareleemissioninell'ambienteeditutelareilpaesaggio. Inbasealsecondocommadell'art.4,ilimitid'esposizione,ivaloridiattenzioneegli obiettividiqualita,letecnichedimisurazioneedirilevamentodell'inquinamentoelettroma- gneticoediparametriperlaprevisionedifascedirispettoperglielettrodotti,sonostabiliti perlapopolazionedaunappositodecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistridaema- nareentro60giornidalladatadientratainvigoredellalegge;mentrealladeterminazione deicriteridielaborazionedeipianidirisanamento,siprovvedecondecretodelPresidente delConsigliodeiMinistridaemanareentro120giornidallamedesimadata.Inproposito l'art.16dellaleggestabiliscechefinoalladatadientratainvigoredeldecretodicui all'art.4,comma2,lett.a),siapplicanoledisposizionideldecretoministeriale381. L'art.8,neldisciplinareicompitidelleRegioni,prevedechetral'altrosonodicompe- tenzadellestesse,nelrispettodeilimitidiesposizione,deivaloridiattenzioneedegliobiet- tividiqualita,nonchedellemodalitafissatidalloStato,fattesalvelecompetenzedelloStato edelleautoritaindipendenti: a) l'eserciziodellefunzionirelativeall'individuazionedeisitiditrasmissioneedegli impiantiditelefoniamobile,degliimpiantiradioelettriciediradiodiffusione,aisensidella legge249del1997,enelrispettodeldecretodicuiall'art.4,comma2,lett.a); c) lemodalitadirilasciodelleautorizzazioniall'installazionedegliimpianti; RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO e) l'individuazionedeglistrumentiedelleazioniperilraggiungimentodegliobiettivi diqualitadicuiall'art.3,comma1,lett.d),n.1:ossialadefinizionedeicriteriadeguati pertaleindividuazione(combinatodelleduedisposizioni). Relativamenteaicomuni,l'ultimocommadell'art.8daaglistessilapossibilitadiema- nareunregolamentoperassicurareilcorrettoinsediamentourbanoeterritorialedegli impiantieminimizzarel'esposizionedellapopolazioneaicampielettromagnetici. L'art.9infine,stabiliscecheentrododicimesidall'entratainvigoredeldecretodicui all'art.4,comma2,lett.a),laregioneadotta,supropostadeisoggettigestoriesentitii comuniinteressati,unpianodirisanamentoalfinediadeguare,inmodograduale,ecomun- queentroilterminediventiquattromesi,gliimpiantiradioelettricigiaesistentiailimitidi esposizione,aivaloridiattenzioneedagliobiettividiqualitastabilitisecondolenormedella stessalegge. 3.4.IntalecontestonormativoeentratainvigorelariformadeltitoloVdellaCosti- tuzionevarataconlaleggecostituzionale18ottobre2001,n.3. Ipuntisalientiditaleriforma,sempreaifinidelladecisione,sono: l'art.117,secondocomma,lett.s),cheaffidaallacompetenzaesclusivadelloStato l'ambiente,l'ecosistemaedibeniculturali; l'art.117,terzocomma,cheaffidaallacompetenzaconcorrentelatuteladellasalute, l'ordinamentodellacomunicazioneelavalorizzazionedeibeniculturaliedambientali,stabi- lendoall'ultimapartechenellemateriedilegislazioneconcorrentespettaalleRegionila potestalegislativa,salvocheperladeterminazionedeiprincipifondamentali,riservataalla legislazionedelloStato; l'art.118,chestabilisceilprincipiochelefunzioniamministrativesonoattribuiteai comuni,salvoche,perassicurarnel'eserciziounitario,essesianoconferiteadentimaggiori secondoilprincipiodisussidiarieta,differenziazioneedadeguatezza; l'art.120,cheprevedel'eserciziodelpoteresostitutivodelGovernosecondoproce- durestabilitedallaleggeneicasiindicatidalsecondocomma. 3.5.Questalaricostruzionedelquadronormativocomplessivoalladatadiadozione dellad.c.r.12. 4.Entrandonelmeritodellequestioni,occorresubitosgombrareilcampodalla questionedicostituzionalitacheestataadombrata(inprospettiva)dataluneAmministra- zioniresistenticonriferimentoallarecenteentratainvigoredeldecretolegislativo4settem- bre2002,n.198,recantedisposizionivolteadaccelerarelarealizzazionedelleinfrastrutture ditelecomunicazionistrategiche,inattuazionedelladelegacontenutanell'art.1,comma2, dellalegge21dicembre2001,n.443. PiuprecisamentedallaRegioneedalcomunediPisaneestataprospettata,invia subordinata,l'incostituzionalitasottovariprofilioladifformitaconilprincipiodiprecau- zionecontenutonellanormativaeuropea;dalladifesadelgestoreTIMestatoinvecepro- spettatoilsuperamentodelladifformeregolamentazioneintrodottaconiprovvedimenti impugnati. RitieneilCollegiochelacontroversiadebbaessererisoltasullabasedellenormevigenti almomentodell'emanazionedegliattioggettodiricorso(principiodeltempus regit actum) dalmomentocheildecreto198del2002eintervenutoquandosieranogiaconcretizzates uisoggettigestorilericadutedellacontestatadisciplinarestrittivainmateriadiimpianti ditelefoniamobile.Sitrattadiricadutepotenzialmenteidoneeadeterminareeffetti(ritardo nell'attuazionedelleprogrammatenuoveinstallazioniebloccodeiprogettigiapresentati) chepermangonoadoggiconpossibilicontraccolpieconomicisuscettibilidivalutazioneai finidelrisarcimentodeidanniancheconseparataazionegiurisdizionale.Donde,l'interesse all'annullamentodegliattiimpugnatiel'irrilevanzadellequestionidicostituzionalitaecon- formitaallanormativaeuropeasollevateinordinealdecreto198del2002.Talenormativa potraesseredirilievoperilfuturoquandoavrannoinizioiprocedimentichecomporteranno lasuaconcretaapplicazione. Allostessomodoirrilevantee,aifinidelladecisione,lapendenzadelconflittod'attribu- zionesollevatodalloStatoriguardoalladeliberaregionale12del2002(vediricorsoalla CortecostituzionaleinGazzetta Uf fficiale 1.seriespeciale,n.25del26giugno2002). Infatti,ilconflittod'attribuzioneoperasottoildiversoprofilodellarivendicazionedell'eser- ciziodellecompetenzesecondoladistribuzionedellemateriecontenutanellaCartacostitu- ILCONTENZIOSONAZIONALE zionaleeriguardaunattoamministrativononsoggettodirettamente,inviaincidentale(o principale),agiudiziodicostituzionalita.Questo,semmai,riguarderebbelaleggerichiamata nelladeliberaregionaleimpugnata.Inoltre,sonodedottiinquestogiudizioprofilidicensura cheprescindonodaunrapportodirettoconlaquestioneoggettodelconflittodiattribuzione pendente. Neconseguechenonricorre,aterminidell'art.295delcodicediproceduracivile, alcunaipotesidipregiudizialitanecessariacheimpongadisospenderelecauseinesamein attesadelladefinizionedelgiudiziopendentedinanziallaCorteCostituzionale. 5.Tornando,quindi,allad.c.r.12,vaevidenziatocheessa,bencherichiaminelle premesselalegge-quadro,intervieneinprimoluogocomesiegiaricordatoinattua- zionedellaleggeregionale54. Aldiladellaquestione,chenonrilevaaifinidelladecisione,delcontenuto(regolamen- tareodamministrativogenerale)dell'attoregionale(l'art.21dellostatutodellaRegione Toscanastabilisceunaproceduranonosservatanellapubblicazionedellad.c.r.12,mentre l'ultimapartedeldispositivodelladeliberastessarichiamalaleggeregionaletoscana9del 1995sulprocedimentoamministrativocheall'art.41indicafragliattisoggettiapubbli- cita/conoscenzagliattiamministrativigenerali),varilevatoloscostamentodelladelibera inquestionedallaleggeregionale54richiamata.Infatti,ilconsiglioregionale,aldifuori dellasedelegislativa,superaladisciplinanormativasostanziale,peresercitareunafunzione suppletivaacausadelmancatointerventodeldecretopresidenzialeprevistodallaleggesta- talevigente,richiamatanellaleggeregionalecheaffermadivolereattuare.Cio,appareevi- dentedalsecondoConsideratodelpreambolo,dovesifariferimentoall'art.16dellalegge- quadro(chefasalveledisposizionideldecretoministeriale381finoalladatadientratain vigoredeldecretodicuiall'art.4,comma2,lett.a),edalsuccessivoPresoattocheilsud- dettodecretoatutt'ogginonestatoemanato. Ledisposizionisuppletive,inassenzadelprevistodecretostatale,traggonoillorocon- tenutodallaValutazioneespressaindata5marzo2001dall'AgenziaRegionalediSanita edallaMozioneperl'emanazioneimmediatadiunregolamentocontrol'inquinamentoelet- tromagneticodelconsiglioregionaledel10aprile2001,n.196. 5.1.Lafunzionedellad.c.r.12epoichiaritadall'ultimoConsideratonelqualesi precisacheaisensidell'art.4,comma1,dellaleggeregionale54,ilconsiglioregionaledefi- nisceicriterigeneraliperlalocalizzazionedegliimpiantiedicriteriinerentil'identificazione delleareesensibili:ossiaqueicritericheavrebberodovutoesseredatiaisensidell'ultimo commadell'art.4deldecretoministeriale381. Dalladeliberaregionaleedairichiamatidocumentiepossibiledesumerecheilconsiglio dellaRegioneToscanahaintesomuoversi,cogliendol'opportunitaoffertadall'attuazione dellaleggeregionale54,nellalogicadelprincipiodiprecauzioneoggettodelleraccoman- dazioniespressenelpareredall'AgenziaRegionalediSanita(all.3alladelibera). Concretamente,quantoaicriterigeneraliperlalocalizzazionedegliimpianti(all.1),la deliberaregionale: hafissatoilprincipiochegliimpiantididiffusioneradiofonicaetelevisiva,non- chegliimpiantipertelefoniacellularepossanoessereinstallatiesclusivamenteall'interno delleareeidentificatecomecompatibilidalcomune,previaverificadellaconciliabilitacon altrivincolieventualmenteesistenti,infunzionedellapotenzadellasorgentedainstallaree delcontestoinsediativo,nelrispettodiquantoprescrittoperleareesensibili(entro120 giornidallapubblicazionedelladeliberaicomuniavrebberodovuto,conl'ausiliodell'AR- PATedelleASL,identificarelearee); haidentificatoleareesensibilidistinguendoleinduetipi: a) areediinteressestorico-architettonicoepaesaggistico-ambientale(dovedevono evitarsiimpattiditipovisivo); b) areecompreseentroilperimetrodi50metridaasili,scuole,ospedali,casedi cura,areeverdiattrezzate,areedestinateall'infanzia,areediparticolaredensitaabitativa (daidentificaredaicomunisempreentroi120giorni). Quantoagliobiettividiqualitainerentileareesensibili(all.2): hafissatoilvaloredi0,5V/mpericampielettricigeneratidaimpiantifissiper telefoniacellulareedi3V/mperquelligeneratidatuttelesorgentiinquinantirientrantinel RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO campod'applicazionedellaleggeregionale54,misuratisecondoledisposizionicontenute nell'art.4,comma2,deldecretoministeriale381,comeobiettividiqualitadaraggiungere nelleareesensibilicomeidentificateprima; hafissatoinunannoedintreanni(sempredallapubblicazionedelladelibera)il termineperilraggiungimentorispettivamentedelvaloredi3V/medi0,5V/mpericampi elettricigeneratidaimpiantiditelefoniacellulare,edintreanniiltermineperilraggiungi- mentodelvaloredi3V/mpericampielettricigeneratidatuttelealtresorgentirientranti nelcampodiapplicazionedellaleggeregionale54; hastabilitocheicomuniprovvedono,secondolemodalitadelregolamentodicui all'art.4,comma2,dellaleggeregionalemedesima,alleazionidirisanamentosugliimpianti esistentiedallalororilocalizzazionenelcasochesiaimpossibilepermotivitecniciilrag- giungimentodell'obiettivodiqualitadicuisopra.Talerilocalizzazioneeobbligatoriaqua- lorasitrattidiareesensibiliditipob); ha,infine,stabilitocheinuoviimpiantidainstallareeventualmenteall'interno delleareesensibiliditipob) debbanoconformarsicondecorrenzaimmediataalrispetto delvaloredi3V/mpericampielettricigeneratidaimpiantifissipertelefoniacellulareerag- giungerel'obiettivodiqualitadi0,5V/mentrodueannidalrilasciodell'autorizzazione comunaleecomunquenonoltretreannidallapubblicazionedelladelibera(l'adeguamento immediatoalvaloredi3V/meinvecestabilitopericampielettricigeneratidatuttelealtre sorgentiinquinantirientrantinelcampodiapplicazionedellalegge). 5.2.Dall'esamedelleprescrizionisuriportatesirileva,innanzitutto,chedaunlato, sidimezzano(inasprendoli)ivaloridicampofissatidaldecretoministeriale381chela d.c.r.12avrebbedovutoattuarenelrispettodellaleggeregionale54;dall'altrosirinvia all'art.4,commadue,edagliallegatiBeCdellostessodecretoperlemisurazionideicampi elettrici.Tuttaviadall'insiemedelquadronormativorichiamatoedalleconsiderazionisopra svolteedaescludere,ancheallalucedelnuovoassettocostituzionale,alcuncontrastodella leggeregionale54conlanormativastatale:talestrumentolegislativoapparealCollegio sostanzialmenteconformeaiprincipicontenutinellenormestatali.Ancheinordinealle normecheprevedonoladefinizionedicriterigeneraliinmateriadilocalizzazionedegli impiantiediidentificazionedelleareesensibili,illegislatoreregionalehaoperatoincoe- renzaconl'ultimocommadell'art.4deldecretoministeriale381ecomunque,lasopravve- nutaleggequadrodaconfermadellacompetenzaregionaleinmateriadidefinizionedeicri- teristessi(art.3,primocommalett.d) eart.8,primocomma,lett.e). 5.3.Sonofondate,invece,lecensureconlequalisideduceilcontrastofral'allegato 2dellad.c.r.12elanormativastataleprimarichiamata.Nell'intentodiperseguireilrag- giungimentodiunobiettivodiqualitasiripeteinattuazionedeldecretoministeriale381 ,ilconsiglioregionalehamodificato(inasprendoli)ilimitidicampoelettromagneticofis- satipergliimpiantiditelefoniamobileinsedenazionalee,contraddicendolastessalegge regionalechedovevaattuare,haesercitatounpoterechehaintaccatol'assettounitarioed omogeneodelladisciplinastataleinmateriadilimitidiesposizioneaicampielettrici, magneticiedelettromagneticiaprotezionedellapopolazione,determinandounadisarmonia nelladisciplinastessa,negativamenteincidentesulcorrettoeserciziodelservizioditelefonia mobile,soggettotral'altroallavigilanzadell'AutoritaGaranteperlecomunicazioni. 5.4.Efondata,anche,ladoglianzachededucelagenericitadeicriteridilocalizza- zioneedidentificatividelleareesensibilicontenutinell'allegato1,inspeciequelleditipob), nellequalisonoaccomunate,inunlimitedidistanzadicuinonsicomprendeilcriteriodi individuazione,situazionidifferenziate,quantoaiparametridatiedaltempodipermanenza e(questosiindefinito)alladensitaabitativa,lasciandosialladiscrezionalitadeicomunil'ap- plicazionedilocuzionigenericheel'individuazionediareeidoneeocompatibili;comepure l'esclusionedelleareesensibilidaognilocalizzazione. Talevaghezzaegenericitaconcretaunviziodilegittimitadellad.c.r.12impugnata,in quantoiparametrisuddetti,insiemeallariduzionedeivaloridicampoelettrico,dannola misuradellarilevanteincidenzachelenuovedisposizioni,sottolamotivazionedelpersegui- mentodelprincipiodiprecauzioneatuteladellasalute,hannosullosvolgimentodelservizio ditelefoniadapartedeigestorilegittimatidall'AutoritaGaranteequindisugliambititra- sversalidellecompetenzedelloStatoinaltrisettoridimaterie. DeveosservarsialriguardochelaRegione,nell'esercitareilsuocompitodidettareicri- terigenerali,devefornireaglienticomunalilenecessarielineeguidacheconsentanouncoe- ILCONTENZIOSONAZIONALE renteeserciziodelpotereregolamentaredicompletamentoaglistessiattribuito,ondeevitare chelamedesima(regolamentazione)finiscaperesplicarsiquasinell'ambitodiunadelegain biancoconiconseguentirisvoltinegatividiunadisciplinadisomogeneasenoncontra- stantealivellocomunale,regionaleenazionale. Delresto,lostessoparerecontenutonell'allegato3,espressodall'Agenziaregionaledi Sanita,concludecheirisultatidellaricercascientifica,edinparticolaredeglistudiepide- miologici,nonsonoalmomentoattualeadeguati(enonpossonoesserlo)neperaffermare neperescludereinassolutopossibilieffettidannosiperlasalutedalleemissioniinquestione, purchequestenonraggiunganolaintensitasufficienteperdeterminareuninnalzamento dellatemperaturanegliorganismidegliesposti.Oranonsidesumedagliattiimpugnatiin baseaqualestudiooricercascientificalaRegioneabbiaritenutoragionevolel'imposizione diunperimetrodicinquantametrididistanzarispettoairischidiesposizione,quandoil decretoministeriale381all'art.4collegalemisuredicautelaaivaloridiesposizionefissati nelsecondocomma.Ilprincipiodiprecauzionerichiedesempreunriferimentoadatiscien- tificiattendibili,specieladdoveinterferisceconilimitideivaloridicampodefinitialivello nazionale. 5.5.Nerilevasullaquestioneinesamel'entratainvigoredellamodificadeltitoloV dellaCostituzioneche,invertendoilprecedentecriteriocontenutonell'originariotestodel- l'art.117,hariconosciutoalleRegionicompetenzalegislativaesclusivaintuttelematerie nonriservateallacompetenzaesclusivadelloStatoelacompetenzaconcorrenteinmateria dituteladellasalute.Edinvero,comeemergedallaricostruzionedelquadronormativo,la riforma,purampliandoindubbiamentel'ambitodellecompetenzeregionalispecieinimpor- tantimateriealegislazioneconcorrente,hamantenutofermalariservadellalegislazione delloStatoquantoalladeterminazionedeiprincipifondamentali.Eciovuoldirechele regionidevonoadeguarsi,nell'eserciziodellaloropotestalegislativa,aiprincipimedesimi, specialmenteladdovel'interventoinunambitodimateriafinisceperinterferireconcompe- tenzedelloStato,coinvolgendotrasversalmentealtremateriesoggetteacompetenzaesclu- siva(ambiente)econcorrente(ordinamentodellacomunicazioneegovernodelterritorio). Ora,anchedopol'entratainvigoredellariformacostituzionalelalegge-quadrodettaiprin- cipifondamentaliinmateriadiprotezionedalleesposizioniacampimagnetici,elettricied elettromagneticiel'eserciziodellacompetenzaconcorrentedapartedelleregioni,sarebbe comunquesubordinataall'emanazionediun'appositalegge:laCorteCostituzionaleha,in proposito,affermatochenellafaseditransizionedalvecchioalnuovosistemadiripartodi competenze,lalegislazioneregionaleconcorrentedovrasvolgersinelrispettodeiprincipi fondamentalicomunquerisultantidallalegislazionestatalegiavigente(sentenza26giugno 2002,n.282).Dondesottotaleulterioreaspettol'illegittimitadelladisciplinadettatadal- l'impugnatad.c.r.12. 5.6.Lamancataemanazionedeldecretopresidenzialeprevistodallalegge-quadro nongiustifica,poi,l'adozionedelladeliberaregionalestessa,inquantol'art.16dellalegge- quadrohaespressamentemantenutoferme,inviatransitorialedisposizionideldecreto ministeriale381finoalladatadientratainvigoredeldecretopresidenzialedicuiall'art.4 secondocomma,lett.a),enonfinoallascadenzadeltermineordinatorioperlasuaado- zione.None,quindi,contemplatoeconsentitol'interventosuppletivodelleRegioniallasca- denzadelterminesuddetto. 5.7.Inconcreto,nonconlalegge,maconunattoamministrativolaregione Toscanahasuperatoilimitifissatidallanormazionestataleinmateriadiprotezionedalle esposizioniaicampielettrici,magneticiedelettromagnetici. Ciocomporta,daunlato,lamanifestainfondatezzadellaquestionedicostituzionalita sollevata;dall'altrol'illegittimitadellad.c.r.12,sianellaparteincuisidiscostadailimitidi esposizioneindicatidaldecretoministeriale381,stabilendoitempidell'adeguamentodei nuoviimpiantiedelrisanamentodiquelliesistenti,sianellaparteincuidettainmodo imprecisoegenericoicriteridilocalizzazionedegliimpiantiediindividuazionedellearee sensibili.Edinfatti,ancheinriferimentoailimitaticompitidipianificazioneterritoriale, chel'ultimocommadell'art.8dellalegge-quadroassegnaaicomuni,talicriterilasciano troppiedampispaziall'autonomiaregolamentaredeicomuniinmateriadilocalizzazionee risanamentodegliimpianti,contraddicendol'obiettivodell'unitarietadiindirizzoacui dovrebberotendereicriterigenerali. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 5.8.L'opinionedelCollegiotrovaconfortonellestessepronuncedellaCorteCosti- tuzionalerichiamatedalladifesadellaRegione,nellequaliilpoteredeglientiregionalidi determinarelimitipiuseveridiquellifissatidalloStatoamaggiortuteladellaprotezione dellasaluteestatoriconosciutonell'ambitodelledistanzeenondeilimitimassimid'esposi- zione.Inpropositoeutilerichiamareladisciplinaregionaleinmateriadiimpiantielettrici dovelaleggeregionaletoscanan.51del1999eintervenutanelrispettodeilimitidiesposi- zionefissatidallanormativastatale(art.16),operandosuivaloridiqualitadeiprogettie sulledistanzedaiconduttori,coerentementeconlanormativastatalecheinpropositofissa tettiminimiinvalicabiliatuteladellasalute,conlapossibilita,quindi,perleregionidistabi- liredistanzemaggioridagliimpianti. 6.Indefinitiva,lad.c.r.12eillegittimainsiemealledisposizionicontenutenegli allegati1e2,sottoiprofiliassorbentidellaviolazionedegliartt.4,5,8,9e16della legge-quadro;deldecretoministeriale381;dellaleggeregionale54;noncheperdifettodei presupposti. 7.L'illegittimitadelladeliberaregionalerendeviziati,perillegittimitaderivata,tutti gliimpugnatiattinormativieprovvedimenti,adottatidaicomunidiFirenze,PisaeMassa Marittimainattuazioneonelpresuppostodeicriteridettatidallad.c.r.12. 8.Taliprovvedimentisono,peraltro,impugnatiancheperviziautonomi. 8.1.Fondatesonolecensurecheimputanoall'ordinanza714del2002delsindacodi Firenzeedall'ordinanza31del2002delsindacodiMassaMarittimadiavereadottatouna misuradisalvaguardianonprevistadaalcunadisposizionedileggeel'illegittimoricorso all'ordinanzacontingibileedurgente. Infatti,nelalegge-quadro,nelaleggeregionale54,neancoralastessad.c.r.12conten- gonodisposizionichelegittimanolasospensionedellepratichediautorizzazione(sulpunto sipossonorichiamarelemotivazionicontenutenellasentenza30gennaio2002n.65dique- staSezione).Nonricorrevano,peraltro,lecondizioniperl'eserciziodipoteristraordinari. L'adeguamentoainuovilimitid'esposizioneindipendentementedallarilevataillegittimita deglistessinonconcretaunasituazioneimprevistaedurgentediallarmesanitarioacui nonsiapossibilefarefronteinviaordinaria,bens|unadempimento,intuttodisciplinato danormedirangosuperiore,alqualeicomunidevonoprovvederesecondoitempiele modalitafissatedallanormativastataleeregionalevigente.Eciosenzadiredell'inesistenza disituazionidirischioimmediatoeconcreto(accertatesullabasedirilievitecnicidegli organisanitari:siricordachegliattiimpugnatisifondanosolosulcriteriodiprecauzione) perlasalutepubblica;talenonpotendoconfigurarsilanecessitadiprovvedereall'identifica- zionedelleareesensibili(anchepertaleprofilosipuorichiamarelasentenza65/2002cit.). LafondatezzaditalidoglianzeconsentealCollegiodidichiarareassorbitelealtrecen- surededotteavversoleordinanzecomunaliecomporta,asuavolta,l'illegittimitainvia derivatadituttigliimpugnatiprovvedimenticoniqualiilcomunediFirenzehasospesol'e- samedellepratichediautorizzazioneinesecuzionedell'ordinanza714del2000. 8.2.QuantoalregolamentoapprovatodalcomunediPisacondelibera31del2002, lasuaillegittimitainviaderivataestatadedottafondatamentedall'illegittimitadallad.c.r. 12perlenormechestabiliscononell'ambitodelterritoriocomunalelimitidiesposizione perlapopolazionepiurestrittivirispettoaquellifissatidaldecretoministeriale381(art.15 ed11,ultimocomma);individuanolec.d.areesensibili(art.5);dettanoleregoleperleloca- lizzazionidegliimpiantinellec.d.areesensibili,comegenericamenteindicate,esullabase deilimitidiesposizionedicuisopra(art.4,commiprimo,secondo,quintoesesto,art.5); dispongonoinordineagliinterventidirisanamentonelleareesensibilisullabasedivalori difformidaldecretoministeriale381(art.17).Peraltrolasocietaricorrentearagionesi duoledelsuperamentodegliambitidicompetenzaindividuatidall'art.8ultimocommadella legge-quadro,chenonconsentonoaglientiterritorialidistabilireautonomamenteuna disciplinaregolamentarechesidiscostidallanormativastatale(sulprincipio,l'orientamento giurisprudenzialeepacifico:inultimoCons.Stato,sez.VI,3giugno2002,n.3095). Delresto,lospecificoriferimento,nell'ultimocommadell'art.8dellalegge-quadro riguardantelacompetenzadeicomuni,aicompitidicorrettoinsediamentourbanisticoterri- torialedegliimpiantiediminimizzazionedell'esposizionedellapopolazioneaicampielet- tromagnetici,chiariscedaunlato,illimitepropriodell'eserciziodiunafunzionenormativa diprogrammazioneecontrollourbanisticoterritoriale,coerente(enonincontrasto)conla ILCONTENZIOSONAZIONALE disciplinastataledirangosuperiore;dall'altro,l'approntamentodiunostrumentonormativo attuativo,nell'ambitoterritorialedicompetenzadell'entecomunale,deicriterigeneralicome correttamentedefinitidallaregioneaisensidelledisposizionidelmedesimoart.8,coniugan- dosiappuntol'ottimizzazionedegliobiettividiqualitanelterritorio,indicatidallanormativa stataleeregionale,conuncorrettoedadeguatoinsediamentourbanistico-territorialedegli impianti.Donde,sottotaleulterioreprofilo,l'inconfigurabilitadiunaqualsiasipotestarego- lamentaredeicomuniinordine,nonsoloalladeterminazionedeilimitid'esposizione,ma ancheall'autonomaindividuazionedelleareesensibiliedegliobiettividiqualita,ingenere, cuirapportarel'attivitadilocalizzazioneerisanamentodegliimpianti(cfr.Cons.Stato,VI, 3giugno2002,n.3095). Iprofiliesaminatisarebbero,perlaloroprevalenza,assorbentidiognialtroprofilodi censura. 8.3.IlCollegio,tuttavia,perragionidicompletezza,ritienedidovererilevareulte- riormentequantosegueinordineallealtredoglianzechesiappuntanoinviaautonomasul regolamentocomunale: l'art.4,commiprimoesecondo,delregolamentosiponeincontrastoconla stessanormativaregionalenellaparteincuinonammettelalocalizzazionediimpianti all'internodelleareesensibiliditipob) imponendodifattoundivietodiinstallazionedi impiantiditelefoniamobileintutteleareeurbanizzatedelterritoriocomunale.Infatti,la normativaregionalenonponedivietiassoluti,maimponeaicomunidivalutare,insiemeai competentiorganismitecnici,qualil'ARPATel'ASL,leparticolarisituazioninellequali siamanifestaodapprezzabilel'esigenzadiprescriverelocalizzazionialternative; l'art.4,ultimocomma,e17delregolamentoelaconferenzadeiserviziindettaper laprimaapplicazionedelledisposizioniregolamentarimedesimenonsonoconformialle disposizionidellad.c.r.12(all.1)cheindicanocomenecessariaperlarilocalizzazionee/oil risanamentodegliimpiantilapartecipazionedeisoggettigestoriaiquali,invece,estata impostalanuovadisciplinarestrittiva.L'eserciziodelpoterediregolamentazionedellaloca- lizzazionedegliimpianti,intervenendoamodificadelladisciplinaurbanistico-ediliziaindivi- duatadagliappositistrumenticomunaliedinparticolaredalregolamentoedilizio,impone all'amministrazionecomunaledigarantirelenecessarieproceduredipartecipazione(Cons. Stato,VI,30956/2002cit.); icomuninonhannocompetenzainmateriadiinserimentodegliimpiantiditele- foniamobilefraleopereogliinterventidasottoporreallaproceduradiV.I.A.(valutazione impattoambientale).OgnicompetenzainmateriaspettaalloStatoedalleRegioni.Peraltro, neildecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistrin.377dell'11agosto1988,nelalegge regionale3novembre1998n.79includonotaliimpiantifraquelliperiqualieobbligatoria odepossibiletaleprocedura.Indefinitival'unicavalutazioneammissibilepertaliimpianti equellaconnessalarispettodeilimitifissatidaldecretoministeriale381.Intalsensoeille- gittimol'art.8delregolamentocomunale; ledisposizionidegliartt.11e12chestabilisconolemodalitaperilrilasciodelle autorizzazionisonoillegittimepercheemanateinassenzadellenormetecnicheperlosvolgi- mentodellefunzionisugliimpiantichelaleggeregionale54demandaall'appositadelibera digiuntaregionaleprevistadall'art.4,commadue,dellaleggemedesima.L'imposizione dellemodalitarelativeagliadempimentiinclusinell'ambitodellenormetecnichedaemanare aisensidell'art.4,commadue,dellaleggeregionale54presupponel'emanazionedell'appo- sitadeliberadellagiuntaregionaleconteneteirelativicriteri,nonpotendobastarelasola deliberaprevistadalcommaunodelmedesimoarticolo,dicompetenzadelconsiglioregio- nale,nepotendoilcomuneinterporreunanormativasuppletiva; laprevisionedellasanzionedi5000europrevistadalcomma14dell'art.19del regolamentoeillegittimainquantoriferitaadimpiantidipotenzainferiorea5wattche sonoesclusidall'applicazionedellaleggeregionale54. 8.4.Vannoinvecerespintelecensurechesiappuntanosugliartt.4,terzoequarto comma,9,13e18,delregolamentoimpugnato. 8.4.1.Fermarestandol'illegittimitadellariduzionedeicampidiesposizioneedel- l'individuazionedelleareesensibili,icriterinormativicheprivilegianolaconcentrazione degliimpiantiinun'unicastrutturaelasceltadellamiglioretecnologia,sonocompresi,ad RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO avvisodelCollegio,nelpotereregolamentareprevistodall'art.8,ultimocomma,dellalegge- quadro,inquantoespressionedelpoteredipianificazioneterritorialefinalizzatoanchea minimizzarel'esposizionedellapopolazioneaicampielettromagnetici. 8.4.2.Ilcoordinamentotramitesportellounicodellosviluppodelleretiattienead unafunzioneprogrammatoriadeltuttogiustificabileepropriadelleattribuzionideglienti territoriali.NonsivedequaleparticolareaggraviopossaderivareallasocietaTIMdatale disposizione. 8.4.3.L'obbligodiindicareinsedediprogettazionel'eventualeesistenzadiimpianti didiffusioneradiotelevisiva,chesianonelraggiodi3km,concerneunaprevisioneattaal completamentodelleinformazionitecnichesullepossibiliinterferenzeoconcentrazionidi cuiisoggettigestoridevonocomunquetenerecontoaifinidellaprogettazionedeiloro impianti. 8.4.4.Ilcontrollo,concadenzatrimestrale,sugliimpiantiesistenti,noncontrasta conl'art.9,commatre,dellaleggeregionale54,chenellostabilireuncontrolloalmeno annualenonimpediscecheicomuni,proprionell'eserciziodelloropotereregolamentare (riaffermatodall'art.8,ultimocomma,dellalegge-quadro)stabilisconocontrollipiufre- quenticomemezzoalfinedigarantirel'effettivorispettodeilimitid'esposizionedellapopo- lazioneaicampielettromagnetici. 9.Lafondatezzadelricorsononconsente,pero,diaccogliereladomandadirisarci- mentodannipropostasulricorso1031/2002,nonesistendoagliattidicausadipartericor- renteelementicheconsentanodivalutareilconcretopregiudizioeconomicosubitoper effettodeiprovvedimentiimpugnati. 10.Inconclusione,assorbitoquant'altro,iricorsivannoaccoltineisensieneilimiti dicuiinmotivazione,conilconseguenteannullamento: delladeliberadelconsiglioregionalen.12del16gennaio2002edelledisposizioni contenutenegliallegati1e2delladeliberastessa; dell'ordinanzan.714del6febbraio2002delcomunediFirenze; dituttiiprovvedimentidisospensionedellepratichediautorizzazioneemessidal comunediFirenzeedimpugnatineiricorsi1030,1430,1432,1631e1764/2002; dell'ordinanzan.31del26febbraio2002delcomunediMassaMarittima; dellanotan.2528del14febbraio2002delsindacodiMassaMarittima; degliartt.4,commiprimo,secondo,quintoesesto,5,8,11,12,15,17e19,comma quattordici,delregolamentoapprovatoconladelibera31del6giugno2002delcomunedi Pisa; delprovvedimenton.307del28giugno2002delcomunediPisa. Sussistonogiustimotivi,datalanovitadegliargomentitrattati,perlacompensazione integraledellespesedigiudizio. P.Q.M. IlTribunaleAmministrativoRegionaleperlaToscana,SezioneI.,riunitii ricorsiinepigrafeindicati,definitivamentepronunciando,liaccoglieneisensidicuiinmoti- vazionee,perl'effetto,annullagliattiimpugnatiinmotivazioneindicati(omissis). Cos|decisoinFirenze,ilgiorno11dicembre2002(omissis). ILCONTENZIOSONAZIONALE Sull'autonomia finanziaria degli Enti locali. L'unita' del sistema (Noted'udienza-CorteCostituzionale,sentenza2-15ottobre2003,n.311). Premessa.Laquestionesollevata,puressendoapparentementediscarso rilievo,assumenotevoleimportanzainquantosieinpresenza,perquelche consta,diunodeiprimicasiincuivieneinconsiderazionelavalenzadel- l'art.119qualenuovoparametrosecondoilqualegiudicarel'autonomia finanziariadegliEntilocali(primocomma)edisuoilimiti(secondocomma): armoniaconlaCostituzioneeprincipidicoordinamentodellafinanzapub- blicaedelsistematributario. Ciopremesso,nonpareesserdubbiochelaprorogadeltermineperla riscossionedeltributo(attinenteall'applicazionedeltributodellaqualela riscossioneemomentoessenzialeeconclusivo)sipongaincontrastoconi limitidicuialsecondocommaart.119(armonizzazioneconlaCostituzione eprincipidicoordinamentodellafinanzapubblicaedelsistematributario) chetuttirientranonell'ambitodiqueiprincipifondamentalicheillegislatore prevedeinmateriadilegislazioneconcorrente(nell'ambitodellaqualerientra quellarelativaallamateriatributariariguardanteglientilocali),principi cheillegislatorecostituzionaleriservaalloStatoasalvaguardiadell'unita delsistemaedellasuaconformitaallaCostituzione. Art.120,secondocomma.Nellastessaotticasiponequantoprevistodal- l'art.120,secondocomma(normadichiusuraegaranziadell'interosistema dettatodalnuovoTitoloV)chefaappuntoriferimentoalfinedell'esercizio delpoteresostitutivodelGoverno(daintendersiquicomeattuabileattra- versoattilegislativi)allatuteladell'unitagiuridica(edeconomica)nell'ambito dellaqualerientracomegenusl'uniformeapplicazionedeitributiancheregion ali,inmododagarantirealivellosiacentralechelocaleilrispettodiquei criteridicoordinamentodellafinanzapubblicaedelsistematributario indispensabiliperconsentirealloStatodiadempiereaisuoiobblighianche alivellocomunitario. Stessavalenza(artt.119secondocomma,117terzocomma).Lafissazione diunterminegeneraleeuniformeperlariscossionediunaqualsiasientrata ancheregionalecostituiscequindi(inconclusione)unprincipiodiidentica valenzarispettoaquellichel'art.117commaterzoriservaallostatoinmate- riadilegislazioneconcorrente(principifondamentali). Esisteunperfettoparallelismotragliarticoli119,secondocomma,e117, terzocomma,inquantoil119prevedeinpartequaprincipifondamentalispe- cificiaifinidellamateriatributariariguardanteglientilocali. Esigenzacomunealleduenorme(119,secondocommae117,terzo comma)equell'unitagiuridicadelsistemachevieneacoincidereconl'inte- ressenazionalelacuitutelanonpuocheessererimessaalloStatocomesua prerogativafunzionalerispettoaglialtrientilocaliequiordinatisuunpiano formaledall'art.114Cost. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Prescrizioneart.117,secondocomma,letteral).Considerazionesistema- ticadellenorme(117,commisecondoeterzo,119commasecondo,120comma secondo).Ilprincipiodiunitagiuridicadaprincipiofondamentaleaprincipio costituzionalefondamentale(art.5).Nellamemoriasiemessoinevidenza chenelcasoinesameoccorrepormenteancheallapotestalegislativaesclu- sivadelloStatoinmateriadiistituticivilisticitraiqualirientralaprescri- zioneancheperquelcheconcerneleentratepubbliche. Comesiedetto,l'art.117secondocommacostituisce,ogniqualvoltaci siimbattainunadellematerieriservateallalegislazioneesclusivadello Stato,uncriteriodiinterpretazioneallalucedelqualevalutareseoccorrao menoricondurreicasidubbinell'ambitodellapotestastatuale. Eciovaleancheperlenormecostituzionalidainterpretareaifinidella controversiaspecifica. L'art.117letteral)dimostracheognidisciplinainerenteaiterminipre- scrizionalisiponesuunlivellocostituzionalepiuelevatoedeveesserecollo- catanell'alveoesclusivodellalegislazionenazionale. Il117letteral)costituisceunasortadiriprovadellavalenzadiquanto dettatodagliartt.119commasecondoe117commaterzoedelcontenuto delcoordinamentoprevistoperlenormetributariedall'art.119comma secondo,inmodopiuspecifico. Giova,infine,evidenziarechetuttalanormativadicuialTitoloVche vieneinconsiderazione(art.119,commasecondo;117,commaterzo;120 commasecondo;117,commasecondoletteral))nelsuoinsiemedeveessere esaminataeinterpretatainbaseaquelprincipiodiunitacheinprimisecon- templatonellostessoart.5Cost. Normachenonpuononriflettersisullaeffettivaportatadituttele normedellaCostituzionecheinqualchemodofaccianoriferimentoall'esi- genzadiunitarietadelsistema. Ilprincipiodicuiall'art.5etaledafarrientrarel'unitaeilcoordina- mento(cheneeespressione)traiprincipideiprincipiallastreguadeiquali devonoessereindividuatievalutatisiaicriteridicoordinamento(119 commasecondo)eiprincipifondamentali(117,commaterzo)(cheapparten- gonoallostessogenus)sial'unitagiuridica(120,commasecondo)siala causaprimadellastessaindividuazionedellematerieriservateallalegisla- zioneesclusivadelloStato(117,commasecondo,letteral)). Tuttitrovanolalorofonteeragiond'esserenellaunitadellaRepubblica dicuiall'art.5,checircoscrivelapotenzialitaespansivadelleautonomie localientroillimitedell'unitadellaRepubblicaconsideratacomeuntutto inscindibileogniqualvoltavengainconsiderazionel'interessedellaNazione. L'unita(eilcoordinamentocheneeesplicazione)quindi,pertalevia,da principiofondamentaleassumealladignitadiprincipiocostituzionalefonda- mentale;sottratto,oltrecheallarevisione,aqualsiasiformadielusione;prin- cipiochenessunadisposizione,anchedicaratteremarginale,ispirataaduna piuaccentuataautonomia,puoeliminareoanchesololedere. ILCONTENZIOSONAZIONALE Esiponesullostessopianodelprincipiodisolidarietadicuiall'art.2 Cost.,delprincipiodieguaglianza(art.3Cost.)e,nellamateriadicuitrat- tasi,dellostessoprincipiodiprogressivitadelsistemafiscale. Avv. Massimo Mari Corte Costituzionale, sentenza 2 -15 ottobre 2003 n. 311 ^Presidente R.Chieppa^Redattore P.A.Capotosti^PresidentedelConsigliodeiMinistri(ct.35117/02,Avv.delloStato M.Mari)c/RegioneCampania(AvvocatoV.Cocozza). (Artt.24,comma2,e49,comma1,letteraf),leggeRegioneCampania26luglio2002,n.16^recte, n.15^Leggefinanziariaregionaleperl'anno2002). Considerato in diritto 1.Ilgiudizioinviaprincipalepromosso,conilricorsoinepi- grafe,dalPresidentedelConsigliodeiMinistrineiconfrontidellaRegioneCampaniaha adoggettogliartt.24,comma2,e49comma1,letteraf) dellaleggedellaRegioneCampa- nia26luglio2002,n.16(recte,n.15)(leggefinanziariaregionaleperl'anno2002)pubbli- catanelBollettinoUfficialedellaRegioneCampaniadel7agosto2002,n.38inriferi- mentoagliartt.3,117,secondocomma,letterel) ede),(recte:s)e119,secondocomma, dellaCostituzione. Laprimadelleduenormeimpugnate(art.24,comma2),stabilendocheilterminesca- denteil31dicembre2002perilrecuperodelletasseautomobilistichedovuteallaRegione Campaniaperl'anno1999eprorogatoal31dicembre2003,secondoladifesaerariale,vio- lerebbeiparametricostituzionalisopraindicati,inquantorealizzerebbeunadiscriminazione deicittadiniresidentinellaRegioneCampaniarispettoallatotalitadeicontribuenti,incon- trastoconiprincipidicoordinamentodelsistematributario.Inoltre,modificandoilcodice civileedinterferendonelladisciplinadellaprescrizione,lederebbelacompetenzalegislativa esclusivadelloStatoinmateriadiordinamentocivile. Lasecondadelleduenormeimpugnate(art.49,comma1,letteraf) hamodificato l'art.16,comma1,letterab) dellaleggedellaRegioneCampania10aprile1996,n.8 (Normeperlaprotezionedellafaunaselvaticaedisciplinadell'attivitavenatoriainCampa- nia)nellaparteincuiidentificalespeciecacciabilidallaterzadomenicadisettembreal 31gennaio,disponendoche``sisostituisconoleparole`al31gennaio'conleparole`al 28febbraio'''. Secondoilricorrente,questadisposizione,modificandoilperiodoentroilqualelespe- ciecontemplatedall'art.16,comma1,letterab) sonocacciabili,violerebbel'art.16(recte, art.18)dellalegge11febbraio1992,n.157,cherecepiscelenormecomunitariechediscipli- nanolamateriadellacaccia,ponendosialtres|incontrastoconilprincipioprimariod esumibiledaquest'ultimaleggedellaprotezionedellafaunaerealizzandounalesione dellatuteladell'ambienteedell'ecosistema,attribuitadall'art.117,secondocomma,lettera s),dellaCostituzioneallacompetenzaesclusivadelloStato. 2.Inviapreliminarevaosservatochel'indicazionedellaleggerecantelenorme impugnatecomeleggedellaRegioneCampanian.16/2002appareunmeroerroremate- rialecommessoinoccasionedellapubblicazionenelBollettinoUfficialedellaRegione Campania,peraltrosuccessivamentecorrettorisultandoinequivocochelaleggeimpu- gnataelan.15del2002,comehaprecisatolastessapartericorrente,rendendoperaltro palesechetaleerrorenonhainfluitosullacorrettaidentificazionedellaleggeesuldiritto didifesadellaresistente. 3.Entrambelequestionisonofondate. 3.1.Laprimaquestioneconcernel'art.24,comma2,dellaleggeimpugnata,ilquale disponelaprorogaal31dicembre2003delterminescadenteil31dicembre2002perilrecu- perodelletasseautomobilistichedovuteallaRegioneCampaniaperl'anno1999. Inproposito,varicordatochequestaCortehadichiaratofondataconlesentenzen.296 e297del2003unaquestionedilegittimitacostituzionaledeltuttoanalogarelativaanorme sostanzialmenteidentichedellaRegionePiemonteedellaRegioneVeneto,osservandoche RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO illegislatorestatale,purattribuendoalleregioniadautonomiaordinariailgettitodellatassa unitamenteadunlimitatopoteredivariazionedell'importooriginariamentestabilito,non- chel'attivitaamministrativarelativaallariscossioneedalrecuperodellatassastessa,non hatuttaviafinoadorasostanzialmentemutatoglialtrielementicostitutividelladisciplina deltributo.Inquestoquadronormativoquindilatassaautomobilisticanonpuooggidefi- nirsicometributopropriodellaregioneaisensidell'art.119,secondocomma,dellaCosti- tuzione,dalmomentochelatassastessaestataattribuitaalleregioni,manonistituita dalleregioni. Sidevequindiribadireche,allostatodellavigentelegislazione,ladisciplinadelletasse automobilisticherientranell'ambitodellacompetenzaesclusivadelloStatoinmateriaditri- butierariali.Pertanto,lanormaregionaleimpugnata,chemodificaladecorrenzadeiter- minifissatidallalegislazionestataleperilrecuperodelletasseautomobilistiche,incidendo suunprofilocheattieneallacertezzadelrapportotracittadinoeamministrazionefinanzia- ria,violalaindicatacompetenzaesclusivadelloStato. 3.2.Fondataeanchelaquestionerelativaall'art.49,comma1,letteraf) dellastessa leggeregionaleimpugnata,nellaparteincuiprorogaal28febbraiol'originariotermine del31gennaioperl'eserciziodellacacciadidiversespecie. InpropositoquestaCortehapiuvolteribadito,conriferimentosiaalleregioniadauto- nomiaordinariasiaalleregioni(eprovince)adautonomiaspeciale(sentenzen.536del 2002en.226del2003),cheladelimitazionetemporaledelprelievovenatoriodispostadal- l'art.18dellaleggen.157del1992edaconsiderarecomerivoltaadassicurarelasopravvi- venzaelariproduzionedellespeciecacciabili,corrispondendoquindi,sottoquestoaspetto, all'esigenzadituteladell'ambienteedell'ecosistemailcuisoddisfacimentol'art.117,secondo comma,letteras),dellaCostituzioneattribuisceallacompetenzaesclusivadelloStato,in particolaremediantelapredisposizionedistandard minimidituteladellafauna. Inquestoquadroprorogarelastagionevenatoriaoltreiterminiprevistidallaleggesta- taleequivaleadincideresulnucleominimocomprensivoanchedellemodalitadicaccia disalvaguardiadellafaunaselvatica,violandocos|unostandard ditutelauniformevalido perl'interoterritorionazionaleepertantoriservatoallacompetenzaesclusivadelloStato. P.Q.M. LaCorteCostituzionale dichiaral'illegittimitacostituzionaledell'art.24,comma2,dellaleggedellaRegione Campania26luglio2002,n.15(leggefinanziariaregionaleperl'anno2002); dichiaral'illegittimitacostituzionaledell'art.49,comma1,letteraf),dellamedesima leggedellaRegioneCampania26luglio2002,n.15. Cos|decisoinRoma,nellasededellaCorteCostituzionale,PalazzodellaConsulta,il 2ottobre2003. ILCONTENZIOSONAZIONALE Il termine ragionevole del processo: la memoria dell'Avvocatura dello Stato alle Sezioni Unite (*) (Ecc.maCorteSupremadiCassazione^SezioniUniteCivili^Udienza27novembre2003 ^MemoriaperilMinisterodellaGiustizia,rappresentatoedifesocomeinatti^controricor- rente^controB.O.,conl'avv.GiovanniRomano^ricorrenteinric.n.22603/01+27271/01, controL.A.,conl'avv.GiovanniRomano^ricorrenteinric.n.14869/02einric.14870/02). Sommario: 1.LasentenzaCEDU19maggio2003inaffareScordino; 2.Lagenesidellalegge24marzo2001,n.89;3.L'art.111Cost.; 4.LadirettaazionabilitainItaliadeldirittoconvenzionaleallaragione- voleduratadelprocesso;5.Lenormeconvenzionaliselfexecuting; 6.Lanecessitadellaleggeinterna;7.Laduratadelprocessoe l'art.24Cost.;8.L'interpretazionegiurisprudenzialedell'art.2della leggen.89/01;9.IlmonitodellaCEDU;10.Nonepossibileuna diversainterpretazionedell'art.2dellaleggen.89/01;lagiurisprudenza CEDUneglianniOttantaeNovanta;11.Dannoeventoedannoconse- guenza:lasceltadeldannoconseguenzafuvolutadallaleggen.89/01; 12.LagiurisprudenzaCEDUdegliultimianni:l'ipostatizzazionedel dirittoalladurataragionevoledelprocesso;13.Lanozionedidiritto fondamentalenellagiurisprudenzaCEDU;14.Lanozionedidirittofon- damentalenelnostroordinamento;15.Dirittifondamentalioppositivi epretensivi;16.Anchenelnostroordinamentoildirittoallaragione- voleduratadelprocessoefondamentale;17.Lalesionedeldirittoin esameeildannorisarcibile;larilevanzadellapostaingiocodimostra cheildannononpuoessereinreipsa;lagiurisprudenzaCEDUsulla postaingioco;18.Schemaconclusivo. 1.LasentenzaCEDU19maggio2003inaffareScordino.Dopoche lagiurisprudenzadellaI.SezioneCiviledicodestaEcc.maCorte,senza incertezze,sieraconsolidatanelsensochel'art.2dellalegge24marzo 2001,n.89,nonassegnaun'automaticariparazioneachisiastatopartedi unprocessodinonragionevoledurata,maaccorda,testualmente,ildovuto indennizzoachiabbia``sub|toundannopatrimonialeononpatrimoniale pereffetto''delmancatorispettodeltermineragionevole,laCorteEuropea deiDirittidell'Uomohalamentato,nellasentenza19maggio2003,inaffare Scordino,chetaleletturadellanormanonecoerentecongliimpegniassunti dall'Italianelsottoscriverela``Convenzioneperlasalvaguardiadeidiritti dell'uomoedellelibertafondamentali'',firmatail4novembre1950eratifi- cataconlegge4agosto1955,n.848.OsservalaCEDUche,conquellaCon- venzione,leAlteParti``riconosconoadognipersonasottopostaallaloro giurisdizioneidirittielelibertaindicatenelTitoloI'',tralequalivie``il (*)VediquestaRassegna,n.1/2003,200. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO diritto''di``ognipersona''``chelasuacausasiaesaminataimparzialmente, pubblicamenteeinuntemporagionevole,dapartediuntribunaleindipen- denteedimparziale...''(art.6).Questo``dirittoallaragionevoleduratadel processo'',osservalaCEDU,e``fondamentale'';laleggen.89/01(c.d.legge Pinto),comeinterpretatadallaCortediCassazione,nonsarebbecoerente conlaConvenzione;nelconcreto,lalesionedeldirittoallaragionevole duratadelprocesso,inquantodirittofondamentale,devedarluogodiper seadunaequariparazione(cd.dannoeventoodannoinreipsa)aprescin- deredallericadutesulpatrimoniomoraleoeconomicodelsoggettoleso,le qualipossonoesserviononesservie,seprovate,vannoindennizzateaparte. Estatosubitoosservatodaautorevolefonteche``ladecisione...impone unaserenariflessione...,tesa,daunlato,adaccertarelecausedellagrave situazionediincomunicabilitachesievenutaadeterminaretraigiudiciita- lianiequellidiStrasburgointemadivalutazionedeldannorisarcibileper lanongiustificatalunghezzadeiprocedimentiinternie,dall'altro,adindivi- duarelemisuredaadottareperinstaurareundialogocostruttivo,salvaguar- dandol'immaginedellaCortesupremadiCassazionee,piuingenerale,della giurisdizioneitaliana.AllalucedelladecisionedellaCorteetenutoconto dellegraviconseguenzecheessacomportanonsembra,invero,piudiscuti- bilechel'obbligodirisultato,cheloStatoitalianoconlanotificadellaCon- venzionesieimpegnatoasoddisfare,debba,senzaulterioreritardoosterili polemiche,essereadempiutodaigiudicinazionaliconformandolalorogiuri- sprudenzaaquelladellaCorteeuropeaeaglistandarschedallastessasono statifissatiinmateria,eche,siapurenelriconoscimentodiunmarginedi apprezzamentonazionale,devonoessererispettatidatuttiiPaesiaderenti allaConvenzione''(cos|l'AvvocatoGeneraledellaRepubblicaVitaliano Espositoneldocumentoasuafirmainviatodalla``ProcuraGeneraledella RepubblicapressolaCorteSupremadiCassazione^UfficioRelazioniinter- nazionali.IlDirigente''indata4ottobre2003avaridestinatari,tracui, forseimpropriamente,laCorteSupremadiCassazioneeilC.S.M.). Laquestionedellanaturaedelsignificatodeldirittoallaragionevole duratadelprocessoe,piuingenerale,deirapportitralaConvenzioneEuro- peadeidirittidell'uomoel'ordinamentointernoviene,cos|,all'esamedi codesteEcc.meSezioniUnitecomequestionediparticolareimportanza;e l'auspiciodichiindicalanecessitadievitaresituazionidiincomunicabilita conlaCEDUnonpuononesserecondiviso.Andrebbeinvececonognifer- mezzarespintoqualsiasiauspiciodichichiedesseunaconformazionedella giurisprudenzaitalianaaquellaeuropeaperciosolochelaCEDUloabbia voluto:ilprincipiosupremodelnostroordinamento,dicuiall'art.101Cost., impedirebbecomunquedipercorreretalestradache,ovviamente,nonpuo neppureessereindicataoprospettataainostrigiudici. Ilproblemae,dunque,soltantodidirittopositivo:sitrattadistabilirese l'interpretazionedellaleggefinoraseguitadallaCortediCassazionevada confermataomeno;setaleinterpretazionevaconfermataperchecorretta, alloral'eventualecontrastoconleesigenzedellaConvenzionenonpotrache essereeliminatodallegislatore(semprecheilcontrastoesistarealmente:altri- ILCONTENZIOSONAZIONALE mentiglieminentigiuristiitaliani,cheavariotitolopartecipanoallaforma- zionedellagiurisprudenzaCEDU,dovrannoassumersil'oneredifornireai colleghideglialtriPaesilespiegazionidelcaso). Icennatitemisostanzialidifondo,cuiededicatalapresentememoria, postulanonecessariamenteunapremessa,rivoltaadindividuarele``coordi- nate''diletturaediinterpretazionedellaleggeinesame,laqualepergenesi, ratio etestualirichiamisembraintrodurrenozioninondeltuttoiriconduci- biliaquelletradizionalidistrettodirittocivile. 2.La genesi della legge 24 marzo 2001, n. 89. Cometuttisanno,la legge24marzo2001,n.89,trovalesuepremessestoricheelesueradicilogi- chenellaConvenzioneeuropeaperlasalvaguardiadeidirittidell'uomoe dellelibertafondamentalifirmataaRomail4novembre1950,eratificata conlegge4agosto1955,n.848.TraimoltidirittiolibertachelaConven- zionetutelaequellodicuiall'art.6,prg.1,secondocui``ognipersonaha dirittoachelasuacausasiaesaminataequamente,pubblicamenteedentro un termine ragionevole...''.Incasodiviolazionediqueldiritto,vieneaccor- data,dallaCorteEuropea,``sedelcasoun'equasoddisfazioneallapartelesa'' (art.41Convenzione). NonfuronomoltiiricorsipresentatiallaCEDUfinoaglianniNovanta, netuttiebberoilriconoscimentodiequasoddisfazionemonetaria;finoa quell'epoca,infatti,erarelativamentefrequentechel'equasoddisfazionecon- sistesseinunacondannamoraledelloStatodiappartenenza,cheveniva dichiaratoinadempienteconqualcheformadipubblicita. Ilnumerodelledomandediriparazionecontrol'Italiaperl'irragione- voleduratadelprocessoaumentoadismisuraagliinizideglianniNovanta; leragionidell'esponenzialeincrementoappartengonoancoraallacronaca,e pocoimportanonellaodiernasede;fattostachelaCorteEuropeamanifesto lapropriapreoccupazione(ancheperilparadossonelqualerischiavadi restarecoinvolta:ritardoirragionevolenellecausediequasoddisfazioneper ilritardoirragionevole);edinvariomodo,ancheattraversolaCommissione, furonofattepressionisull'Italiaperilsuperamentodelproblemadelladurata deiprocessi.Ilnostrolegislatore,aderendoallagiustaindicazionedella Commissione,operoinduedirezioni:avviosubitounalungateoriadimisure acceleratorieinterne(chepoidivennero,adesempio,legge21novembre 1991,n.374,dl.18ottobre1995,n.432,conv.inlegge20dicembre1995, n.534,d.lgvo19febbraio1998,n.51,leggen.205/2000)econtemporanea- mentemiseallostudioun``rimediointerno''cheneimeccanismidellaCon- venzioneavrebbepermessodialleggerireilgiudiceeuropeo(cfr.art.35 Conv.)ealcontempodidaresoddisfazionerealeerapidaallapartedanneg- giata. IlMinistrodiGraziaeGiustiziacostitu|,cond.m.27agosto1993, un'appositaCommissione,conilcompitodiprocedereallostudioedallaela- borazionedisoluzioniconcrete``checonsentanoagliinteressatidifarvalere nell'ordinamentointernol'eventualeviolazionedell'art.6,par.1,dellaCon- venzioneperlasalvaguardiadeidirittidell'uomoedellelibertafondamen- tali''. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO IrimedichelaCommissionedistudioerachiamataaproporre,``anche attraversolapredisposizionediunoopiuschemidiprovvedimentinorma- tivi''(art.1d.m.cit.),erano,inparticolare,destinatiacompletarel'opera legislativadirimozionedellecausedellelungagginiprocessuali,giaavviata attraversol'adozionedimisureincidentisull'organizzazionegiudiziaria(legge 1.febbraio1989,n.30,istitutivadellapreturacircondarialeedellesezioni distaccatedipretura),sull'ordinamentogiudiziario(legge21novembre1991, n.374,istitutivadelgiudicedipace),sulprocessocivilestesso(legge 21novembre1990,n.353)nonchesulprocessopenale(attraversoinotiisti- tutidel``patteggiamento'',delritoabbreviato,etc.). IrisultatideilavoridellaCommissionedistudio,laqualepropose,da unlato,misureacceleratoriedeivariprocessie,dall'altro,l'introduzionedi unmeccanismo``riparatorio''infavoredichisifossevistodisconoscereil ``dirittoalgiudizio...intemporagionevole'',vennerorecepitiinappositodise- gnodileggeapprovatodalConsigliodeiMinistriil29dicembre1993:tale disegnodileggeche,secondolavalutazionedelPresidentedellaCommis- sioneEuropeadeidirittidell'uomo,``contieneunadisciplinaprecisaedesau- rienteinquantoinvesteidueaspetti,preventivoeriparatorio,deiproblemi derivantidaun'eccessivaduratadelleproceduredifronteaitribunaliita- liani''(lettera7luglio1994alMinistrodiGraziaeGiustizia)nonebbe seguitoperl'anticipatafinedellalegislatura;vennesuccessivamenteripropo- sto,finoadiventarelaleggen.89/01. LasoluzionechelaCommissioneEuropeatrovosoddisfacenteemolto diversadaquelladialtreNazioni,comelaSpagnaelaSvezia,checostrui- sconoildirittoalprocessodidurataragionevolecomedirittocostituzionale (rispettivamente,inart.24,2.comma,dellacostituzionedel27dicembre 1978,einart.9,14comma,dellacostituzionedel27febbraio1974)o,per converso,comedirittolimitatoalcasodiprivazionedellelibertapersonali (art.15,3.comma,dellecostituzionideiPaesiBassi).Edilgiudiziofavore- voleestatoconfermatodallasentenzadellamedesimaCorteEuropea6set- tembre2001(casoBruscac/Italia):estatoinfattidichiaratoirricevibileil ricorsodell'interessatoilqualeavevarifiutatodiesperirelaviadelricorso ex lege n.89/01,perchedaluiritenutononsoddisfacente;laCorteEuropea haosservatochequelrifiutoerapretestuoso,percheilrimediointernoita- lianoe``efficaceereale''. 3.L'art. 111 Cost. Illegislatorevolleopportunamente,econsaggia lungimiranza,cheilrimediointernofosseprecedutodaunasolenneafferma- zionediprincipio,cheoggileggiamonell'art.111Cost.,novellatodallalegge costituzionale23novembre1999,n.2,secondocui,perquantoorainteressa ``ogniprocessosisvolgenelcontraddittoriotraleparti,incondizionidi parita,davantiagiudiceterzoeimparziale.La legge ne assicura la ragione- vole durata''. Edunquelalegge24marzo2001,n.89,(c.d.leggePinto)trova,percos| dire,``radicidomestiche'':nonsfugg|allasensibilitadelnostrolegislatorec hegianel1950conlafirmadellaConvenzioneavevavolutodareilmassimo riconoscimentoaglialtissimivaloridilibertaediciviltacheinqueldocu- mentosonocontenuti^l'esigenzachel'introduzionediunrimedioriparato- ILCONTENZIOSONAZIONALE riodelsingolocasodiduratairragionevolefosseprecedutadaun'afferma- zionediprincipiocherendessepercos|dire``nostro''e``voluto''ilrimedio, cheintalmodosiradicavanelquadroordinamentaleitaliano.Edinfatti, nellarelazionealdisegnodileggecomunicatoallaPresidenzadelSenatoil 16febbraio1999,n.3813,sidichiarachetripliceel'obiettivoperseguito:a) dareconcretaattuazioneall'impegnoassuntoconlaConvenzione;b) approntareunariparazioneincasodimancatorispettodeitempiragionevoli delprocesso;c)apprestare``un'efficacetuteladell'ordinamentogiuridicoita- liano...(giacche)spettainprimoluogoaisingoliStatigarantireidirittiela libertadaessisottoscritticonlaConvenzione'',conilchiarimentoche``il meccanismodicontrolloeuropeorivestealriguardosolocaratteresussidia- rio''.Edeinteressantenotarecheilrelatore,dopoaverdatocontodellesolu- zioniadottatedaglialtriPaesifirmataridellaConvenzione,sottolineavache lasoluzionepropostaerastataelaborata``inlineaconlanostratradizione giuridica''.Forseappartieneallacronacaoallasociologiagiuridicarilevare quellocheemerse,sulpunto,neldibattitoparlamentare;certamenteeun fattodigrandeinteressechetuttigliinterventoricriticiedinispeciequelli dell'opposizioneebberodamuovereriservepropriosullepartidelprovvedi- mentochesembravanolorononinlineaconlatradizionegiuridicadella nostraNazione(sivedano,inparticolare,gliinterventicriticidiCarusoe BuccinoalSenatoediMarottaallaCamera,A.C.7327,pag.10esegg.). Edunquel'art.111Cost.novellatochecostituisceilpuntodiriferimento principaledellaleggeoggiall'esame.Edeabbastanzafacileosservareche delledueaffermazionidiprincipiocherappresentanol'incipitdellariforma (``lagiurisdizionesiattuamedianteilgiustoprocesso''e``ogniprocessosi svolgenelcontraddittoriotraleparti,incondizionidiparita,davantiagiu- diceterzoeimparziale'')nessunae``sostanziale''o``nuova'':un``processo nongiusto''e``ungiudicenonterzoononimparziale''cessanodiessere ``processo''e``giudice''ediventanotragiciossimori;edavietarequalunque tentazionediatrociconnubigiabastavanoaltrenormedellanostraCostitu- zione(gliartt.24e101,adesempio). LanovitadellaNovellasta,invece,proprionelriferirel'elementodella ragionevoledurataall'insedelprocesso:comedirecheunagiustiziaammini- stratasenzaprontezzaeunpo'meno``giusta'';unprocessoperesseregiusto nonsoltantodevesvolgersiadarmipari,davantialgiudiceterzoedimpar- ziale,madeveancheesserediragionevoledurata. ``Laleggeassicura''laprontarispostaalladomandadigiustiziain ragionedellatutelagiurisdizionaledeidiritti,giagarantitadall'art.24: l'art.111costituisce,cos|,ilmomentoorganizzatorioedinamicodellagiuri- sdizione,nelcuiquadrol'aspettativadell'uomoadunarispostaintempi ragionevolinonesituazionefineasestessa,maall'evidenzaemomentostru- mentaleperlafruizioneserenaepacificadeidirittisostanzialicheilprocesso coinvolge. Ilproblemachesiposeallegislatorefu,insieme,ditecnicanormativae divalenzapolitica;occorrevainfattistabilireinchemodoedeventualmente conqualiadattamentilagiuridicapossibilitafinoraconcessaalcittadinodi dolersidavantiallaCommissioneeuropeaperilcomportamentodelloStato RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO diappartenenzaalfinediottenere``s'ilyalieu...unesatisfactionequitable'' (art.50dellaConvenzioneoriginaria),dovessefarsiveroepropriodiritto, direttamenteazionabiledavantialgiudicenazionale;finoaquelmomento, laposizionedelcittadinoitalianoinordineallatuteladeidirittiriconosciuti dallaConvenzioneerastata,sostanzialmente,quelladelterzoafavoredel qualeestipulatouncontratto:eloStatocherispondedell'inadempimento neiconfrontidellealtreparticontraenti,sulpianodeldirittointernazionale; maquegliobblighiilsingolosoggettopuofarvalereinpropriofavorealfine diottenere,oltreallacondannadelloStatosulpianointernazionale,anche, ``sedelcaso'',un'equariparazione. Ilproblemadellarilevanzadell'inadempimentostatualeallaConven- zione,dalpuntodivistadelsoggettochedataleinadempimentoriportava un``danno'',siponeva,inconcreto,forsesoltantoperil``delairaisonable'': tuttiglialtridirittiolibertachelaConvenzionesalvaguardaeranobennoti alnostrosistemaordinamentaleperconsolidatatradizione;etuttiqueidiritti olibertaavevanogiaricevutoladirettaprotezioneodellaCostituzione repubblicanaodelleleggiordinarie.Mancava,nelnoverodeidirittipiena- mentetutelatidallalegge,ildirittoal``termineragionevole''diduratadel processo;edopolaNovellacostituzionalenonpotevapiurinviarsenela disciplinasulpianodellaeffettivitae,inparticolare,suquellodelleconse- guenzeincasodiviolazione. Sceltalastradadellarivendicazionedell'autonomiaedell'autosuffi- cienzadelnostroordinamentochenonhabisognodieteronormazione,sia pureessaeuropea,pergarantireaisuoicittadiniunprocessodegnoeper intervenireconstrumentidiriparazioneincasodidannosaviolazionedi quellagaranzia,estatoinevitabilecostruireilsistemadell'equariparazione attraversol'adattamentodiistitutigianoti;el'innestotrail``nuovo''(la nozionecostituzionaledellaragionevoledurataqualeelementocoessenziale alprocesso,ovveroaspettoirrinunciabiledell'organizzazionedellafunzione giurisdizionale)edil``consueto''(lenormecodicistiche,sostanzialieproces- suali)eavvenuto,perladisciplinasostanziale,attraversoicanalidel- l'art.2056cod.civ.,cheasuavoltarichiamagliartt.1223,1226e1227,non- chedellastrutturadellafattispecieinterminidifatto,causalita,evento(giu- staglischemidell'obbligazioneexlege),e,perladisciplinaprocedimentale, attraversol'utilizzodelprocedimentocameralediperseassairapido.Vie, certamente,unampioriferimentoallaConvenzione:eesplicito,intalsenso, l'art.2,comma1.,dellalegge,dovesichiariscecheiltermineragionevoledi cuisiparlaequellodicuiall'art.6,1,dellaConvenzione;ec'elanorma diraccordoperquellasortadipassaggiodelladomanda,dallaCEDUalla Corted'appelloitaliana,dicuiparlal'art.6.Maquellochesicuramentenon c'enellaleggeinesame^nepotevaesserci,datelepremessecuisiefatto cennoedilvolutoinnestodel``nuovo''nelsolido``antico''delloStatodi diritto^eiltrascinamentoorecepimentoinblocco,nelnostroordinamento, dellagiurisprudenzaeuropea,dellesceltedellaCEDU,dellesueregoledi sostanzaediforma. Sie,invece,ebendiversamente,operatoconilsistemadelrinviomate- riale,quandosievolutorecepirequalcheelementodellagiurisprudenzadella ILCONTENZIOSONAZIONALE CEDU;losiefatto,adesempio,nelcomma2.dell'art.2,quandosiindicano gliaspetticheilgiudicedeveconsiderarenell'accertarelaviolazione(com- plessitadelcaso,comportamentodellepartiedelgiudiceetc.),onell'art.4, chericalcaanaloganormadellaConvenzione:maintalmodolaregola legaledisostanzaediformaetuttaesoloitaliana,evaapplicatasecondo glischemilogicieglistrumentiinterpretativicheilnostroordinamento conosce. 4.LadirettaazionabilitainItaliadeldirittoconvenzionaleallaragione- voleduratadelprocesso.La``leggePinto''vuoledarecompimentoeconcre- tezzaalriconoscimentodeldirittoallaragionevoleduratadelprocesso.La solenneaffermazionediprincipio,chesileggenell'art.1dellaConvenzione (``lealtreparti...riconosconoidirittielelibertaindicatenelTitolo1...''si noti:``riconoscono'',enon``siimpegnanoariconoscere'')nonerastatasuffi- cienteperaccordaredirettamenteneldirittointernoilristoroperlaviola- zionedeldirittoaltermineragionevole;era,peraltro,assolutamentepacifica taleosservazionenellagiurisprudenzaCEDU,doveladoglianzarelativaalla violazionedeltermineragionevoleeraconsideratadirettamenteammissibile perl'indubbiainesistenzadelrimediointerno:perlaprimavolta,comesie giaricordato,laCEDUaffermol'esistenzadiunrimediointernoefficaceed effettivo,dasperimentarepreviamentecomecondizionedell'azionabilitaa Strasburgodellapretesariparatoria,nelladecisione6settembre2001,Bru- sca,che,appunto,indicaquelrimedionelricorsofinalmenteintrodottoin Italiadallaleggen.89/2001.Dalcantosuo,lagiurisprudenzadellaSuprema CortediCassazione,chiamataapronunciarsisulladirettaazionabilitainIta- liadeldirittoallaragionevoleduratadelprocesso,piuvolteebbeoccasione inperfettaconcordanza,anchesulpianodeglieffetti,conlagiurisprudenza CEDU^disottolineareche``laConvenzione...nellaparteincuifissal'esi- genzadiceleritadelprocesso,introduceunmeroprincipiodicomporta- mentoperillegislatorenazionale,senzaprefissionediterminiosanzioni...'' (Cass.S.U.25gennaio1985,n.365);inparticolare,``giustaconsolidatoindi- rizzo(cui)ritienequestaCortediprestareadesione...lepreteseviolazioni dellaConvenzioneEuropeaedinparticolare...dell'art.6(suldirittodiogni personaadunprocessoequo)inragionedell'obiettivagenericitaoaspecifi- citadidettenormediriferimento,debbononecessariamentefarcapoalla normativainternavigentealmomentodelleviolazionimedesime,ondel'e- ventuale,mancataconformitaditalenormativaaiprincipidellaConven- zionenonpuocomportareunaresponsabilitaimmediataperloStatoalla streguadeldirittointernoexart.2043c.c.,sebbenesololadeferibilitadello Statostessoagliorganismidicontrollopoliticoegiurisdizionalecontemplati dallaConvenzioneedall'unicofinedellaresponsabilitainternazionalepatti- ziamenteassuntaeconleconseguenzestabilitedallaConvenzionestessa, come,adesempio,l'equasoddisfazionedellapartelesaprevistadall'art.50'' (Cass.14giugno2002,n.8503,cherichiama,qualiprecedentiintermini, Cass.12gennaio1999,n.254eCass.1ottobre1986,n.5827). 5.Lenormeconvenzionaliselfexecuting.Lagiurisprudenzadicodesta CorteEcc.ma,conlacitatasentenzan.8503/2002,ribad|ilremotoe costanteinsegnamentocircaladifferenzacheintercorretralenormepattizie RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO self executing,equelleche,perlalorogenericita,hannobisognodiessere calatenellarealtadell'ordinamentointernoattraversoappositoprovvedi- mentodidisciplinaconcreta(sivedaanchelasentenzadelleSezioniUnite Penali8maggio1989,n.15,checonfermoladistinzionetraiduetipidipre- cetticonvenzionali;intermini,Cass.Pen.20maggio1991,n.2823;id 29maggio1992,n.2;id 28maggio1996,n.2549;sivedaancheCass.S.U. 1.ottobre1986,n.5827,perla``pubblicita''dell'udienzaqualemeroprincipio dicomportamentoperillegislatorenazionale,senzaimmediateconseguenze perilrelativodirittoriconosciutonelmedesimoart.6dellaConvenzione;e Cass.12gennaio1999,n.254,peruncasodiarrestochesilamentavacolpe- volmenteerrato:ildirittoall'indennizzo,espressamenteprevistodall'art.5, c.5,dellaConvenzione,infavoredella``vittimadiunarrestoodiunadeten- zioneeseguitiinviolazionedelledisposizionidiquestoarticolo'',nonfusuffi- cienteperaccordare,inItalia,ilrichiestoindennizzo,perchemancavail ``modellodiattointernocompletoneisuoielementiessenziali''). NondiversamentesipronunciolaCorteCostituzionaleche,mante- nendofermoiltradizionaledualismotradirittointernazionaleediritto interno(dualismo,peraltro,espressamenteindicatodallaCostituzionenegli articoli72,u.c.,75,2.c.,80,echiaramentepresuppostonellalogicadegli artt.10e11)ebbemodoinpiuoccasionidiaffermarechelaConvenzione EuropeadeiDirittidell'Uomoeunaleggeordinaria,maiparametrodiecce- zionidiincostituzionalita,pursedotatadiunaspecificaforzadiresistenza nelmomentodell'abrogazioneadoperadileggeordinaria;laConvenzione perononottienelaprotezionedicuiall'art.10Cost.perchequestosiriferisce allesolenormeconsuetudinarie(ex multis,CorteCost.18luglio1997, n.288,id. 15giugno1979,n.54B;id. 14gennaio1982,n.15;id. 18dicembre 1981,n.496,proprioconriguardoall'art.6dellaConvenzioneche``fuoriesce dall'ambitodioperativitadell'art.10dellaCostituzionechepuoaveread oggettosoltantonormedicarattereconsuetudinario'';sitrattadiafferma- zioniconsolidate).Piuttosto,eutilenotare,perquantoorainteressa,chela CorteCostituzionalehasempredatoperpacificocheidirittiriconosciuti nellaConvenzionenonsonodiperseentratinelnostroordinamentoper effettodellaratificalegislativa:cos|,apropositodellariparazionedell'ingiu- stadetenzione,laCorteCostituzionalenonritennebastevolel'art.5della Convenzione(cfr.sentenza24marzo1999,n.109);apropositodeldirittoal matrimonio,nonfusufficienteilriconoscimentodicuiall'art.12dellaCon- venzionepersuperarelelimitativedisposizioniordinariedicuiallalegge 29gennaio1942,n.64(cfr.sentenza25settembre2002,n.445);neildiritto allavita,inunaconildivietodiestradizionedelcondannatoamorte,ha determinato``l'abrogazionedinormediconvenzionibilateraliche,anche perireatipuniticonlapenadimorte,consentonol'estradizione(cfr.sen- tenza15giugno1979,n.54);nel'art.5hapotutoimpedireleleggidiprolun- gamentodellacarcerazionepreventiva(cfr.sentenza14gennaio1982,n.15). Amaggiorragionenonsarebbestatasufficientelaleggeordinariadiratifica perampliareilcatalogodeidiritticostituzionali,comeadesempioquellidi cuiall'art.2Cost.. ILCONTENZIOSONAZIONALE 6.Lanecessitadellaleggeinterna.AllavigiliadellaNovellacostitu- zionalechehaintrodottonell'art.111ilriferimentoal``giustoprocesso''ealla ``durataragionevole''che``laleggeassicura''eracertamenteestraneaall'ordi- namentopositivolaqualificazionedell'aspettativaadunprocessodaitempi ragionevoliinterminididirittosoggettivodirettamenteazionabilealdifuori delleipotesidelfattoillecito. Queldiritto,formalmenteintrodottonelnostroordinamentoattraverso laratificadellaConvenzionecomeaffermazionediprincipio,giariceveva pienatutelarisarcitoriaindirettasoloquandolalesionevenivadafattoille- cito:ladenegatagiustiziael'omissionediattid'ufficio,adesempio,erano certamentedeicomportamentisanzionatipurquandosirisolvevanoinuna irragionevoleduratadelprocesso,elatutelaaccordataera,intalicasi, quellarisarcitoria,conilristoropienodituttiidanni,ancheimprevistial momentodelfatto.Sitrattavaora,dopolaNovellacostituzionale,non certodiridurrelatutelaafrontedelfattoillecito,madiestenderelarea- zionedell'ordinamentoedunqueattribuireunristoroanchenelleipotesiin cuil'irragionevoleduratadelprocessononfossedipesadadolosoocolpe- volecomportamentosoggettivo.Questotipodiulterioreepiuestesatutela avevabisognodiunaleggechelaintroducesse:nonbastavalaratificadella Convenzione,perchenellaConvenzionenonc'eilbencheminimocennoalle conseguenzedirettedellaviolazionediqueldirittosulpianodell'ordina- mentointerno. 7.Laduratadelprocessoel'art.24Cost.Certo,abenleggere,``den- tro''l'art.24Cost.potevaanchescorgersi,infiligrana,unqualcheimplicito riferimentoaltemporagionevole;machiavevatentatoquestastradasiera subitoaccortodiduecose:dellapraticainutilitadell'indagine,cheavrebbe almassimocomportatol'affermazionediun``dovere''delloStatoallacor- rettaamministrazionedellagiustizia,afrontedelqualeilsingolonon avrebbevantatosenonunodiquegliinteressichevengonodettidimero fattoechenonsonogiustiziabili;dellarecessivitadellostessointeresseedel genericodovereafrontedisituazionisoggettivedirettamentetutelatedalla legge. Iltentativo,moltointeressante,compiutodallagiurisprudenzadella CorteCostituzionale(siveda,adesempio,lasentenzan.388/1999,sopra ricordata)diricondurreilnucleoessenzialedellatutelacostituzionaledel dirittoalgiudizioallaeffettivitadelprocessoche``implicaunaragionevole durata''rimaseaffermazionediprincipioperchelastessaCortenonpote negarechequeldirittoalprocessoeffettivo``trovalaconcretaapplicazione nelladisciplina(della)molteplicitadiistitutidestinatiarendereeffettiva quellagaranzia''(CorteCost.,ivi);erainfatticonsolidatol'insegnamento nelsensochenel'art.24Cost.nel'art.6dellaConvenzioneperlasalvaguar- diadeidirittidell'uomoedellelibertafondamentaliimpongono``l'adozione diunmodelloprocessualeunicoeinfungibile:perfars|cheillorosistema giudiziariosiainarmoniaconilprincipiodelgiustoprocessogliStaticon- traenti,comelaCorteEuropeanonnega,godonodellapiuampialiberta nellasceltadeimezziidonei''(CorteCost.,sent.399/1998:sinotilapacifica affermazionecircalanondirettaedimmediataapplicazione,inItalia,della RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Convenzione,inperfettasintoniaconl'opinionedellaCEDU).Epur quando,alfondodell'art.24Cost.,siintravidel'interesse,dipersenongiu- stiziabile,allaragionevoleduratadelprocesso,sisottolineocheildiritto inviolabiledidifesaandavanecessariamentecoordinatoconaltrifondamen- talivalori,quali``l'interesseallarealizzazionedellagiustizia''(sent. n.114/68),o``l'ordinataamministrazionedellagiustizia''(sent.n.111/1970) o``l'esigenzadicertezzadellesituazionigiuridiche,(sent.n.112/1976e 136/1972)tutti,abenvedere,nonnecessariamentecompatibiliconl'aspetta- tivaallaceleritadelledecisioni(cfr.CorteCost.n.345/1987sulcontempera- mentodeivariinteressi). Allavigilia,dunque,dellaNovellacostituzionaleil``diritto''di``ogni persona''ache``lasuacausasiaesaminata...inuntemporagionevole''di cuiall'art.6dellaConvenzionenon eraundirittoazionabileinItalia:nonlo eraex lege n.848/55,che,comesievisto,haintrodottonell'ordinamento coneffettoimmediatoedoperativolesoledisposizioniconvenzionalisuffi- cientementedeterminate(quelleself executing,cioe);nonloeranelpreesi- stentesistemacodicistico,all'evidenzadeltuttosilentesulpunto;neloera pereffettodinormacostituzionale,perchenessunprecettoprevedevaorico- noscevaqueldiritto,ilqualenonattenevadirettamenteallapersonaoad unodeidirittiolibertadellapersonachelaCostituzionericonosceetutela echedannosostanzaalcatalogodell'art.2;comesieprimaricordato,dal- l'art.24Cost.era,alpiu,possibilericavareunadisposizioneprogrammatica (eforseanalogadisposizionepotevatrarsianchedall'art.97)cheimpegnava ilParlamentoall'adozionedimisureorganizzativeidoneeapermettereuna piucelererispostaalladomandadigiustizia:maestatopropriol'art.111 novellatoadimostraredipersechel'aspettativaallaragionevoleduratadel processononstavagianell'art.24,senon``in nuce''oinpotenza;l'art.111 trae,dall'art.24,il``principio''elotrasportanell'insedellafunzione,affi- dandoallaleggeordinariailcompitoditrasformarloindirittosoggettivo azionabile. 8.L'interpretazione giurisprudenziale dell'art. 2 della legge n. 89/01. Intervenutalaleggen.89/2001,laCortediCassazionehasubitofissatoi seguentiprincipiinterpretativi(rimastibensaldi,senzailminimoripensa- mento,adoggi): a) l'obbligazioneaventeadoggettol'equariparazioneperlanon ragionevoleduratadelprocessononsiconfiguracomeobbligazioneex delicto,macomeobbligazioneex lege riconducibile,inbaseall'art.1173cod. civ.,adognialtroattoofattoidoneoacostituirefontediobbligazionein conformitadell'ordinamentogiuridico(Cass.26luglio2002,n.11046,esuc- cessive); b) ilgiudiceitaliano,chiamatoadattribuirel'equariparazioneex art.2dellaleggen.89/2001,nonevincolatoallepronuncedellaCorteEuro- pea,diversamentedaquantostabilitodall'art.189delTrattatoistitutivodella CEEperlesentenzedellaCortediGiustizia(Cass.2agosto2002,n.11592, esuccessive)purdovendosiriconoscereallagiurisprudenzadellaCortedi Strasburgovalorediprecedenteaifinidell'interpretazionedell'art.2della leggen.89/01(Cass.8agosto2002,n.11987,esuccessive). ILCONTENZIOSONAZIONALE c) ildannoderivatodallaviolazionedeldirittoallaragionevole duratadelprocessononein re ipsa,purtrattandosidiobbligazioneex lege perchel'inviolabilitadiqueldirittononegarantitadanormecostituzionali immediatamenteprecettivequaledirittofondamentaledellapersona(Cass. 8agosto2002,n.11987,esuccessive);ildanno,patrimonialeenon,va dunquedimostratodachiloallega,essendo,naturalmente,possibileanche nellafattispecieinesameprocedereperpresunzionieutilizzareilnotorio (Cass.12novembre2002,n.15852:anchetaleaffermazioneedeltutto pacifica). LasintesidellesoluzionifornitedallaCortediCassazionesuitemiche oggiinteressanoecontenutanellepiurecentisentenze;valelapenadiricor- darneunapertutte: ``Giovapremettereche,allastreguadeiprincipiinterpretativielaborati inmateriadaquestaCorte,ildirittoprevistodall'art.2dellalegge24marzo 2001,n.89,perilcasodiviolazionedelterminedidurataragionevoledel processononhanaturarisarcitoria,maindennitaria.L'obbligazionerelativa siriconnetteinfattiadunaformadiresponsabilitadaattivitalecita,qualee indubbiamentel'attivitadiamministrazionedellagiustizia,chenondiventa illecitaperilsolofattodell'eccessivaduratadeiprocessi.Sitratta,dunque, diun'obbligazionenon``ex delicto'',ma``ex lege''riconducibile^nelquadro dellefontidicuiall'art.1173cod.civ.^aglialtriattiofattiidoneiaprodurla secondoleprevisionidell'ordinamentogiuridico(cfr.,tralealtre,Cass. 22gennaio2003;n.920;Cass.8agosto2002,n.11987). Lanaturaindennitariadell'equariparazionenoncomportatuttavial'au- tomaticaattribuzioneinfavoredelsoggettochelamentilaviolazionedel dirittoallaragionevoleduratadelprocesso.Lanozionedidanno^evento, risarcibilediperse,puoessereriferita,infatti,soloaidirittifondamentali, l'inviolabilitadeiqualisiagarantitadanormecostituzionaliimmediatamente precettiveelacuiviolazionenonpuorestaresenzalasanzioneminimarisar- citoria;essa,invece,nonesuscettibilediestensionealdirittoall'equaripara- zioneperirragionevoleduratadelprocesso,dirittoassicuratodallalegge ordinariaenondallaCostituzione,ilcuiart.111^oveeprevistouncanone oggettivodidisciplinadellafunzionelegislativaenondirettamenteuna garanziadelsingolostrutturatainterminididirittosoggettivo^affida appuntoallaleggeilcompitodidareattuazionealprincipiodellaragione- voledurata(cos|,tralealtre,Cass.13settembre2002,n.13422;Cass.8ago- sto2002,n.11987,cit.;Cass.2agosto2002,n.11600). Poicheallaviolazionedeldirittoallaragionevoleduratadelprocessola leggenonricollegal'applicazionediunapenaprivataodiunasanzionenei confrontidell'amministrazione,maun'equariparazioneinfavoredelsog- gettoche,pereffettodellaeccessivaduratadelgiudizio,abbiasubitoun danno,patrimonialeononpatrimoniale,taledannodeveesseredimostrato dallapartelegittimataachiederneilristoro(Cass.22gennaio2003,n.920, cit.;Cass.28novembre2002,n.16879).Ciovaleancheconriferimentoal dannononpatrimonialechesiaffermidiaversubitoacausadelladurata nonragionevoledelprocesso,dannochesepuoindubbiamentesostanziarsi ancheinunostatod'ansiaediturbamentodeveesserenondimenoprovato RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO nellasuaesistenzaedammontaredalrichiedente(Cass.19dicembre2002, n.18130),ancheselaprovadeldannononpatrimonialeomoralepuoessere inconcretoagevolatadalricorsoapresunzioniearagionamentiinferenziali, chetrovanofondamentonellaconoscenza,inbaseadelementariecomuni nozionidipsicologia,deglieffettichelapendenzadiunprocessocivile, penaleoamministrativoprovocanell'uomomedio(Cass.8agosto2002, n.11987,cit.)''(Cass.29agosto2003,n.12695). 9.Ilmonito della CEDUo Intalecontestodipacificoefermoinsegna- mentogiurisprudenzialesiinseriscelasentenzadellaCorteEuropeadei Dirittidell'Uomo27marzo-20maggio2003,Sez.I,inaffareScordino.Con talesentenzalaCorteharitenutodirettamenteammissibileilricorsodegli interessati,chesidolevanodell'irragionevoleduratadelprocessodicuierano statiparte,senzailprevioesperimentodelricorsointernoex art.35della Convenzione,perchelagiurisprudenzadelleCortiitalianeedinparticolare dellaCortediCassazioneintemadiequariparazioneperlaviolazionedel dirittoadunprocessointempiragionevolinonsarebbecoerenteconiprin- cipidellaConvenzione,nellaparteincuinegalanaturadidirittofondamen- taledell'uomoaldirittoinquestione,l'applicazionedirettadellaConven- zioneedellagiurisprudenzadiStrasburgoinmateriadiequasoddisfazione, accordariparazionipecuniarieinsufficienti. Appartieneallacronacal'osservazionecheestatopropriolo``strepitus'' suscitatodatalearrestoaprovocarelaremissionealleSezioniUniteCivili dellaCassazionedegliodierniricorsideltuttosimiliaimoltipacificamente eduniformementedecisiinapplicazionedellaleggen.89/01.Edappartiene allacronacaricordarecheerastatalaRappresentanzapermanented'Italia pressoilConsigliod'Europaa``lanciarel'allarme'',giacontelespresso 14marzo2003inviato,oltrecheaiMinisteridegliAffariEsteriedellaGiu- stizia,ancheallaCorteSupremadiCassazione;l'allarmeerastatoimmedia- tamenteraccoltodallaProcuraGenerale,che,connotadel3maggio2003 dell'UfficioRelazioniInternazionali,avevasegnalato``lagravesituazione chepuodeterminarsinelcontenziosointemadinonragionevoleduratadei procedimentiinconseguenzadell'esame,dapartedellaCorteEuropeadei dirittidell'uomo,deiricorsiScordino(n.36813)eC.eC.(n.35360/00)''.La notadellaProcuraGenerale,illustrandopuntualmentequellichesarebbero poistatiicontenutidellasentenza``Scordino'',cos|concludeva:``L'evidente situazionedidisagiosembraimporreunaattentariflessione,conricercadi misureidoneeadindividuarelecausedellacrisiedaprogressivamenteelimi- narel'attualecondizionedisostanzialecontrasto.Tratalimisurepossono esseresuggerite,adesempio,l'esameurgentedellemodifichegiadalGoverno ritenutenecessarieperlaleggePinto(eperlequalierastatopresentatoun decreto-legge);l'ulterioreformazionedeimagistratiinmateriaconvisitedi studioaStrasburgo;larimessionedellepiurilevantiquestionialleSezioni UnitedellaCorte''. Eprobabilecheladecisione``Scordino''dicaassaidimenodiquelloche iprimipreoccupatilettorivihannointravisto.Intanto,ilmonitocheessa recanonsirivolgeainostrigiudici,aiquali,anzi,concorrettasensibilita,la CorteEuropeadaattodidover``interpretareedapplicareildirittointerno'', ILCONTENZIOSONAZIONALE perche``gliStaticontraentinonhannol'obbligazioneformaledirecepirela Convenzionenelsistemagiuridicointerno'';l'interpretazioneel'applicazione deldirittointernovannofatte,``perquantopossibile...inmodoconforme allaConvenzione''. EinfattilanostraCortediCassazione,comesiericordato,findalle primesentenzeinargomento,hasempreribaditochedellagiurisprudenza CEDUvatenutocontoneilimiti,ovviamente,consentitidaldirittovigente inItalia,cheilgiudiceitalianononpuononapplicare(ades.,Cass.26luglio 2002,n.11046;id.2agosto2002,n.11592). Afferma,poi,laCEDUcheinItalia``mancailriconoscimentodel dirittoadunprocessointempiragionevoliqualedirittofondamentaledel- l'uomo''lacuilesionedialuogoadunariparazioneperciosolochela lesionesiaavvenuta(c.d.dannoevento,odannoinreipsa)esottolineache ``purnelrispettodelmarginedidiscrezionalitadicuidispongonoigiudici nazionaliessisidebbonoconformareallagiurisprudenzadellaCorteanche concedendounrisarcimentoadeguato''. Comevedremooltre,questeconsiderazioninonsonocorretteesifon- danosuequivociverbali:mailpuntocheinteressanellaodiernasedenone tantodistabilireselaCEDUabbia``ragione''o``torto''adolersideicompor- tamentiitaliani,quantodisottolineareatutteletterecheseavesseragione toccherebbeallegislatoremodificarelaleggeenoncertoallaCortediCassa- zionedidisapplicarla. 10.Nonepossibileunadiversainterpretazionedell'art.2dellalegge n.89/01;lagiurisprudenzaCEDUneglianniOttantaeNovanta.Dunqueil puntocheoggiinteressaequellodistabilirese,stantelavigenzadellalegge n.89/2001,siapossibileinterpretarel'art.2nelsensoauspicatodallaCEDU ecioecheildirittoinesamesiafondamentalenelsenso,ecomunqueconla conseguenza,cheildannoprodottodallasuaviolazionesiainreipsa(cd. dannoevento).Nonepossibile(stanteilprincipiosupremodicuiall'art.101 Cost.)chelagiurisprudenzaadottisimilesoluzioneperottenerelaquale occorrel'interventodellegislatore,chestacercandodiprovvedere(conini- ziativepreseancorprimadellasentenza``Scordino'',quandoleprimeavvisa- gliedell'insoddisfazionedellaCEDU,preoccupataancheperilcaricodei propriruoli,cominciaronoapervenire). Sidicecheavolteil``dirittonascevecchio'';elaleggePintoenata``vec- chia''percheillungolassoditempocheintercorsedalmomentodeglistudi preparatoridell'appositaCommissione(primianniNovanta)all'attodella suaapprovazionedefinitivapermiseallagiurisprudenzaCEDUdievolversi indirezionebendiversadaquelladeglianniOttantaeNovanta.Inquegli anni,infatti,laCEDUnonaffermavaaffattocheildannodallaviolazione deldirittoinesamefosseinreipsa,ochelalesionedovesseesserenecessaria- menteriparataconunristoropatrimoniale:eranecessarialaprovadell'esi- stenzadeldannononpatrimoniale,raggiuntaancheconl'usodellapresun- zioneedelnotorio:maquellaprovaoccorreva.Il``prolungatostatodiansieta incui(ilricorrente)eravissutoperoltreseianni''fu,adesempio,il``danno conseguenza''derivatodallaviolazionedeltermineragionevolenelcaso Manzoni(sentenza19febbraio1991);perpresunzionisiricavoilpatemad'a- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO nimo,oggettodiriparazione,nelcasoFraudicuiallasentenza19febbraio 1991(nellaqualel'avverbio``innegabilmente''adoperatopermotivareil ristorononealtrochelamoralecertezzadell'esistenzadiundanno- conseguenza);aldannomoraleeprofessionalesubitosiriferisceladecisione coevanelcasoFerraro;alleconcretevicendecheavevanosegnatolavitadi taleTriggianisiriferiscelaCEDUquandogliaccordal'equariparazione (accertalaCortechelamogliedelricorrenteavevachiestoildivorzioperi sospettisudiluigravantieperl'impossibilitadiprovvederealmantenimento dellafamiglia);l'accertamentodello``statodiincertezzaedansietapatito pernonessereriuscitoadottenere,acausadellelungagginidelgiudizio, unapienaassoluzioneevitandolaprescrizione''eildanno-conseguenzasof- fertodataleMorierisarcitodallaCEDU;nell'affarePugliese,dicuialla sentenza24maggio1991,laCortehadatoattodellaviolazionedeltermine ragionevole,mahanegatoilrisarcimentochiestononravvisandocheilpro- lungamentodellaproceduraavessecausatodiperseundannotaledagiusti- ficareun'equasoddisfazione. 11.Danno evento e danno conseguenza: la scelta del danno conseguenza fu voluta dalla legge n. 89/01. Fudunquevoluta dallaleggen.89/01ladisci- plinadell'istitutointerminididannoconseguenza,cheapparivacoerente conlagiurisprudenzaCEDU,conlalogicadiundirittofondamentale,si, manondirettamentetutelatodallaCostituzioneeconiprincipichegianei primianniNovantasiandavanoaffermandosullanozionedeldanno-evento, cuiavevanogiaprestatoattenzioneladottrinaelagiurisprudenzaspecie sullascortadellastoricasentenzadellaCorteCostituzionale30giugno 1986,n.184,intemadidannobiologico.Comeeatuttinoto,laCorteCosti- tuzionale,nelricostruirelacategoriadeldannobiologicodistintodaldanno moralesubiettivoedaldannopatrimoniale,avevasottolineatochecon riguardoaidirittiinviolabilicostituzionalmente``valedistinguere(nell'ille- cito)l'eventomateriale,naturalisticoche,puressendoconseguenzadelcom- portamento,emomentooaspettocostitutivodelfatto,dalleconseguenze dannoseinsensopropriodiquest'ultimo,legateall'interofattoillecito(e quindiancheall'evento)daunulteriorenessodicausalita.Nonesistecom- portamentosenzaevento:ilprimoeilmomentodinamicoedilsecondoeil momentostaticodelfattocostitutivodell'illecito.Daquest'ultimovannonet- tamentedistinteleconseguenze,insensoproprio,delfatto,dell'interofatto illecito,causalmenteconnessealmedesimodaunsecondonessodicausalita ...Lamenomazionedell'integritapsico-fisicadell'offesa...costituiscel'evento (daprovareinognicaso)internoalfattoillecito,legato...allaeventuale componenteesterna,dannomoralesubiettivoodannopatrimonialeda... rapportodicausalitamateriale...LavigenteCostituzione,garantendoprin- cipalmentevaloripersonali,svelachel'art.2043c.c.vapostosoprattuttoin correlazioneagliarticolidellaCartafondamentalechetutelanoipredetti valorieche,pertanto,valettoinmodoidealmenteidoneoacompensareil sacrificiocheglistessivalorisubisconoacausadell'illecito''.Lasentenza rappresentailpuntodiarrivodelleistanzedigiustiziaavvertiteindottrina (cheauspicavailriconoscimento,nell'art.2043c.c.,della``Generalklausal'' deigiuristitedeschi)edicertononignoratedallagiurisprudenza(interessanti ILCONTENZIOSONAZIONALE spunti,nellagiurisprudenzaprecedenteallasentenzadellaCorteCostituzio- nalesuldannobiologico,sitrovanogiainCass.S.U.6maggio1971, n.1282,peril``dirittoprimarioall'integritafisica'',oinSez.L.9novembre 1981,n.5924,dovesiparladituteladidirittichetrovanounsubstratoetico giuridiconellastrutturazionebasilaredelloStatoitalianoqualivaloriasso- lutieintangibili). Dunqueall'epocadellaredazionedeltestochepoidivennela``legge Pinto''siavevabenchiaralateoriadel``dannoevento'';enon si volle chela violazionedelladurataragionevoledelprocessodesseluogoadanno-evento (odannoin re ipsa):sonochiarissimavolontaintalsensolaformulazionelet- teraleusata(``chihasubitoundanno...pereffettodiviolazione...''),ilrinvio espressoall'art.2056delcodice,ilquale,nelrinviareall'art.1223,richiama ildannoconseguenza(``...conseguenzaimmediataediretta''delfatto),la riconduzionedellafattispecieneglischeminondell'art.2043cod.civ.(in relazionealqualeestataelaboratalateoriadeldanno-eventoedellaviola- zionedeidirittifondamentalidell'uomotutelatidallaCostituzione,laquale nonpuorimaneresenzaristoro:ades.,Cass.7giugno2000,n.7715),ma del- l'art.1173(obbligazioneex lege,cheprescindedallacolpapsicologica,la qualee,cometuttisanno,elementocostitutivodell'illecito).Etaleimposta- zionedifondononsolonondivenneobsoletanelcorsodeilavoriparlamen- tari,matrovoanzisicuraconfermanell'art.111Cost.novellato,cheanno- veraildirittoinesamenonnelcatalogodell'art.2otraidirittielibertadi cuiagliartt.13-54,matrale``normesullagiurisdizione'',conconseguente, logicoaffidamentoallaleggeordinariadelcompitodi``assicurare''ildiritto allaragionevoleduratadelprocesso:ecomesievisto,lanascitadeldiritto azionabileinItaliaedatutti(anchedallaCEDU)indicatonellalegge n.89/01. 12.La giurisprudenza CEDU degli ultimi anni: l'ipostatizzazione del diritto alla durata ragionevole delprocesso. Everoche,durantelalungaefati- cosagestazionedellaleggePinto,lagiurisprudenzadellaCEDUsub|un mutamentoradicale:ildirittoallaragionevoleduratadelprocessosembro ipostatizzarsiedivenireun``assoluto''diperseriferitoallapersonaumana cos|chelasualesionesembrodarluogodiperseadunrisarcimento,da liquidarsisecondoequita. Vedremosubitoilsensodell'ipostatizzazionediqueldiritto,inrealta costruitodall'art.6dellaConvenzionecomeuna``qualita''delprocesso``giu- sto'',ecioecomeunasortaditrinceaavanzataperlamiglioretuteladei dirittisostanziali,esedavverosisiavolutouncambiamentoradicaledigiu- risprudenza(ilriferimentoalla``postaingioco''nelledecisionidegliultimi annifarebbepensareallalogicapossibilitadidistingueredacasoacasopur aparitadiviolazione:maalloranonepiuverocheildannosiain re ipsa; undannoin re ipsa nonpuocheessereegualepertuttigliuomini:ladiffe- renzastaneidanniconseguenza,comeepalese,adesempio,perlalesione deldirittoallasalute). Comesiegiasottolineato,stante la legge vigente nonepossibileaderire alleindicazionidellaCEDU;selaleggevigentefossedavveroincoerente congliimpegniconvenzionali,toccherebbealParlamentointervenire.Ein RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO veritailParlamentosistaoccupandodelproblema:aseguitodellamancata conversioneinleggedeldecretolegge11settembre2002,n.201,perlaparte riguardantelatransazionedellepretesediequariparazioneperladurata irragionevoledeiprocessi,cisonostateiniziativeparlamentariperlamodi- ficadellalegge24marzo2001,n.89;unadiquestehadatoluogoalprogetto presentatoallaCameradeiDeputatidaglion.liGiancarloPiattelliedaltri (attiCamera3018).Conessosiprevedeuntentativodiconciliazionepresso iconsiglidipresidenzaoilconsigliogiudiziario,conlarappresentanzadel Governoaffidataall'AvvocaturadelloStato;eprevistoun``tetto''allaliqui- dazionedellariparazionedi500.000euro;ildannononpatrimonialeerico- nosciutosenzanecessitadiprova,perilsemplicefattodellaviolazionedel termineragionevole,salvoicasiincuil'interessatoabbiacausatoeglistesso laviolazioneperdoloopercolpagrave. 13.La nozione di dirittofondamentale nella giurisprudenza CEDU. La CEDUlamenta,dunque,chelanostragiurisprudenzaavrebbenegatola qualitadidirittofondamentaledell'uomoaldirittooggiinesame.Evidente- mentelaCEDUnonintende,conl'espressione``dirittofondamentaledel- l'uomoallaragionevoleduratadelgiudizio'',un``bene''oun'aspettativacoes- senzialealprocesso,perchealtrimentinonavrebbesensoladecisionedella stessaCEDU12luglio2001,Ferrazzinic.Italia,dovesinegachenelpro- cessotributariovalgailprincipiodelladurataragionevole(eppureanche quellotributarioeunprocesso,dove,infatti,ilgiudicedeveessereterzo, imparziale,precostituitoeladifesadeveesserepienaedeffettiva).Diritto fondamentale,nellalogicadellaCEDU,equelloche,affermatodallaCon- venzione,nonpuononessereconcretamentetutelatodaisingoliStati secondoilsistemadiproduzionenormativadiciascuno;edinfattilaCEDU nondubitomaicheinItaliaoccorresseunaleggeperrendereazionabilequel diritto;esiegiaricordatochefusalutataconfavoredallastessaCEDUla legge24marzo2001,n.89,comequellacheperprimahareso``efficacea livellointernoilprincipiodellaragionevoleduratainseritanellaCostituzione italianadopolariformadell'art.111''(sent.inric.69789/01,Bruscac/Ita- lia). 14.La nozione di diritto fondamentale nel nostro ordinamento. Negli ordinamenti,comeilnostro,fondatisul``dirittoscritto''nonepossibile immaginaredellesituazionisoggettivecheesistanodiperse,aprescindere dallalegge;innaturanonvisono``diritti'';innaturaesiste,bendiversa- mente,l'uomoconlesueemozionieisuoibisogni,edesistonolecosedi cuieglisiserve.Certamentel'ordinamentogiuridicoriconoscecomediritti alcunesituazioni``naturali''fondamentali,edaltresituazionifondamentali crea:potrebbedirsichealcunidirittisianofondamentalioinviolabiliperche ``bona in se''echealtrilodivengano``quia data'';certoechelanetta improntagiusnaturalisticachelaterminologia(dirittifondamentali,diritti inviolabili)evocaperdemoltodelsuosignificatoquandovengacalatanella realtadelnostroordinamento,nelqualeognidirittosoggettivo(``dato''o ``riconosciuto'')e``fondamentale''perchevarispettatodatuttiinquantotale e,necessariamenteappartenendoadunapersona,nonpuononcontribuire adeterminarnelaqualitadellavita:sonopiuttostolanaturaelamisura ILCONTENZIOSONAZIONALE dellareazioneincasodiviolazione^dunque,undatolegale^adimostrare laquantitadiimportanzaodiattenzionechel'ordinamentoriservaaciascun dirittosoggettivo. Aquestopuntolaclassificazionedeidirittieessastessadidirittoposi- tivo;infattiladottrinaelagiurisprudenzanonsenzaincertezzeterminologi- cheespessousandocomesinonimiitermini``inviolabile'',``assoluto'',``fon- damentale'',``umano'',``dellapersona'',hannoelaboratolecategoriedistin- tivedell'importanzadeidiritticonriguardoaldatopositivo,cioeallafonte diproduzioneeallanaturadellasanzione. Sievenutacos|enucleandounasortadigerarchiadeidirittichevedeal ``primoposto''quelli``riconosciuti''dall'art.2Cost.(cuilanormastessa riservalaqualificadiinviolabili)echesonoenumeratinelconcretodalle normedellaCostituzionechedirettamenteviapprestanotutela;vengono poiidiritticostituzionalisolo``nominati'',quelliprevisti,cioe,conafferma- zionidiprincipiochetoccaallegislatoreattuareeche,precettivamente,val- gonocomelimitenegativoall'attivitadiproduzionegiuridica;visono,infine, idiritticostituitiedisciplinatidallaleggeordinaria. 15.Diritti fondamentali oppositivi e pretensivi. Laterminologia tradizionaleriservalaqualificadi``fondamentali''aidirittiprevistidalla Costituzione,sianoessitutelatidirettamenteoppureconrinvioallalegge; essinonriguardanosoloibeniimmaterialidellapersona;nelsistemaposi- tivoecertamentefondamentaleildirittoallavoro,allaretribuzionesuffi- ciente,all'iniziativaeconomica,etc. Ericorrentel'affermazionegiurisprudenzialecheidirittifondamentali, ``iqualitrovanounsubstratoetico-giuridiconellastrutturazionebasilare delloStatoitaliano''(Cass.9novembre1981,n.5924)sonodiritti``primari'' (Cass.S.U.6maggio1971,n.1282)traiqualirientranosicuramente,accanto aidirittidiopinione,dicriticaedicronaca(Cass.5aprile1978,n.1557), all'istitutomatrimoniale(Cass.28gennaio1983,n.770),all'integritafisica, (Cass.S.U.6maggio1971,n.1282)ancheilpostodilavoro(Cass.16dicem- bre1992,n.13299),la``dimensionepatrimoniale''dellavitaprofessionalee direlazione(Cass.6novembre2000,n.14443),laprevidenzaedassistenza (Cass.3aprile1999,n.3233). Dunqueecertochetraidirittiprimariofondamentali,ilcuiriconosci- mentodaluogoaiprincipisupremidelnostroordinamento,epossibile distinguerequellichetrovanosoddisfazionenellameraastensione(ildiritto allasaluterichiedechenessunoattentiall'integritapsicofisica)equelliche trovanosoddisfazionesoloattraversolacooperazionedell'ordinamento(o disoggettodall'ordinamentoindividuato). Anchetraidirittifondamentali,pertanto,esistonosituazionioppositive esituazionipretensive;aquelleoppositivesiriferiscel'art.2dellaCostitu- zione,comeefattopalesedallaletturadellanorma(laRepubblicariconosce e garantisce quellochenelsuosubstratonaturalisticogiaesiste)edallaconsi- derazionedeldirittoviventedatodallagiurisprudenzadellaCorteCostitu- zionale,cheleggel'art.2sempreconriferimentoaqueidirittiche``trovano espressioneegaranzianellaCostituzionenonsoloperilvaloredaattribuire algeneralericonoscimentodeidirittiinviolabilidell'uomofattodall'art.2 RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO dellaCostituzione,semprepiuavvertitidallacoscienzacontemporaneacome coessenzialialladignitadellapersona...maancheperchealdiladellacoin- cidenzadeicataloghiditalunidirittilediverseformulecheliesprimonosi integrano,completandosireciprocamentenell'interpretazione''.(CorteCost. n.388/1999;intermini,sulleaffermazionidiprincipio,sivedanoinpartico- larelesentenzedellamedesimaCorten.399/1988,167/1999,345/1987). Piudirettamenteriferitoallapersonaeilconcettodidirittoinviolabile (oprimariooassoluto)nellagiurisprudenzadicodestaCorteEcc.ma:la quale,sullascortadelproprioinsegnamentoremotoecostante,ancoradi recentehaaffermatochel'ingiustalesionedi``valoriinerentiallapersona costituzionalmentegarantiti''daluogoaldannononpatrimoniale,ilquale varisarcitoancheoltreildannomoraleequellopatrimoniale(Cass.31mag- gio2003,n.8827,edaltrecoeve;id.19agosto2003,n.12124)perche``ilrico- noscimento,nellaCostituzione,deidirittiinviolabiliinerentiallapersona nonaventinaturaeconomica,implicitamente,manecessariamente,neesige latutela,edintalmodoconfigurauncasodeterminatodallalegge,almas- simolivello,diriparazionedeldannononpatrimoniale''(Cass. n.8828/2003). Idirittiinviolabiliofondamentali,direttamentetutelatidallaCostitu- zione,``impongonoalloStatoildoveredinonporrenormeche(li)escludano ochetalilibertarinneghinodirettamenteoindirettamente,manonanche l'impossibilita,perillegislatoreordinario,didettaredisposizionichespecifi- chinolimitiecondizioniinerentiall'eserciziodeldiritto''(Cass.S.U.8otto- bre1974,n.2658):eaffermazionericorrentedellaSupremaCortediCassa- zionenelsensocheancheidirittiinviolabilipossanoedebbanoesseredisci- plinati(inparticolare,perladisciplinadell'inviolabiledirittoalladifesasi vedaCass.S.U.30marzo2000,n.63;id.S.U.23aprile2001,n.170;perl'in- violabiledirittoallaprevidenzaeall'assistenza,cfr.Cass.20marzo1972, n.865;perl'inviolabiledirittodelminoreasvilupparsiinsenoadunafami- glia,cfr.Cass.8novembre1974,n.3420). 16.Anchenelnostroordinamentoildirittoallaragionevoleduratadel processoefondamentale.Intalequadrodiriferimentodirecheildirittoalla ragionevoleduratadelprocessononabbialasuadisciplinapositivanella Costituzionenonsignificaescluderechesiafondamentale:nontuttiidiritti, purnominatidallaCostituzione,trovanodisciplinapositivaedesaustivain essa;perfinoindirittiinviolabilidicuiall'art.2sono,inqualchemisuraper icontenutioppositiviepertuttoilloroaspettopretensivo,disciplinatidalla leggeordinaria.Dunquedirittofondamentalenonsignificadirittodiretta- mentedisciplinatodallaCostituzione;vuoldiresolodirittocontemplatoin essa,otaleconsideratodallaleggeordinariachenelconcretolodisciplina. Inconclusione,laformulagiurisprudenzialedeldirittoallaragionevole duratadelprocessocomedirittonondirettamentedisciplinatodallaCostitu- zioneeformulanonsoloesattamaanchepernullalimitativadell'impor- tanzadiqueldiritto:ilqualeefondamentalenelsensoche: a)ericonosciutodallaConvenzione; b)e``assicurato''dall'art.111Cost.; ILCONTENZIOSONAZIONALE c)oggietutelatodallaleggeordinaria,anchesulpianodellareazione allaviolazioneconunmeccanismochenesottolinealarilevanza^edunque nemetteinrilievounasortadisuperioritaattraverso^ilristorodeldanno nonpatrimonialeedell'indifferenzadellacolpapsicologicanelmomento dellaviolazione(tutela,dunque,superioreaquellamediamenteriservataalla violazionedeidiritti``comuni''). 17.Lalesionedeldirittoinesameeildannorisarcibile;larilevanza dellapostaingiocodimostracheildannononpuoessereinreipsa;lagiuri- sprudenzaCEDUsullapostaingioco.Nellagiurisprudenzadicodesta CorteEcc.maildannononpatrimonialechelaleggen.89/01intenderisar- cireequelloche``innatura''lalesionedeldirittoinesameproduce:quel dannosta,perlapersonafisica,nella``sofferenzamorale,ocostoemotivo ovveropatemad'animodovutiadun'ansiaprolungataeangosciata''(Cass., 5novembre2002,n.15449),o,piuindettaglio,nel``dannomorale,consi- stenteinsofferenze,turbamenti,menomazionidell'equilibriopsichico (ovveroinquel)dannoche,purnoncoinvolgendolasferadeisentimenti, degliaffettiedellapsiche,necomportandounnocumentoriscontrabilein terminimonetari,sievidenzicomecompromissionediposizionisoggettive, parimentitutelate,qualisonoidirittiimmaterialidellapersonalita(Cass. 2agosto2002,n.11573,ealtrecoeve);perlapersonagiuridica,ocomunque perl'entediversodallapersonafisica,ildannononpatrimoniale,derivante dallairragionevoleduratadelprocesso,``puoessereravvisatosoloserisulti uneffettivorifluiredelfattoretempoascapitodeidirittidellapersonalita, ovecompatibiliconl'assenzadellafisicita,e,quindi,deidirittiall'esistenza, all'identita,alnome,all'immagineedallareputazione....Sideveaffermare chel'irragionevoleduratadelprocessopuoprodurreundannononpatrimo- nialeallapersonagiuridicaallacondizionecheiltemadeldibattitocoin- volga,direttamenteoindirettamente,gliindicatidirittidellapersonalita,pre- giudicandolipereffettodelperduraredellaripetizionediincertezzaconnessa allapendenzadellacausa''(giurisprudenzacostante,findallaprimasentenza inargomento:Cass.2agosto2002,n.11573). Siegiaosservatocheildirittovigentenonpermettediversalettura: peraltrolaleggen.89/01copreun'area(quelladelladisciplina,inconcreto, delristoroperlaviolazionedeldirittoinesame)chepacificamentelaCon- venzionelasciaallanormazioneinterna. Quellocheorainteressanotareechelaricordataletturagiurispruden- zialeedeltuttocoerenteconlagiurisprudenzaCEDU.Siericordato,prima, ilfenomenodell'ipostatizzazionedeldirittoallaragionevoleduratadelpro- cessonegliarrestidellaCorteeuropea;inparalleloaquelfenomenosie postal'elaborazionedellafiguradella``postaingioco''cheediventata momentoessenzialenelpercorsomotivazionaledelledecisionidegliultimi anni. Nonpuosfuggirechesesiammetteche,aparitadilesione,vipossa essere,ceterisparibus,unadiversitadiindennizzo,vuoldirechelanozione didirittofondamentaleadoperatadallaCEDUnoncoincideconquelladi RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO diritto inviolabile dell'uomo ex art. 2 Cost.: il danno biologico, per esempio, e eguale per tutti a parita di lesione perche la salute e un diritto inviolabile (possono ovviamente essere diverse le ricadute soggettive e sul patrimonio). Avere riguardo alla ``posta in gioco'' significa sottolineare che la lesione del diritto alla ragionevole durata del processo non procura a tutti lo stesso danno-evento o danno in se La CEDU da invero, rilievo all'importanza che la causa riveste per il soggetto, avendo ben chiaro che altro e una contro- versia su diritti primari altro e la richiesta di una piccola somma: spesso si legge che quando la lite ha ad oggetto beni primari sono questi stessi che fini- scono con l'essere compromessi dalla durata eccessiva del processo (la rica- duta sul diritto inviolabile alla vita familiare e alla base della sentenza 18 feb- braio 1999 in affare Laino cl Italia; la ricaduta sul diritto di vedere i propri figli e alla base della sentenza 19 febbraio 1988 in affare Poulsen-Medalen e Svensson cl Svezia; analogamente in sentenza 7 agosto 1996, in affare Johan- sen cl Norvegia). Ma se cos| e , la nozione di diritto fondamentale, cui la CEDU si riferi- sce, nel caso della durata del processo non e quella del diritto la cui lesione procura di per se un danno, quanto piuttosto quella di situazione soggettiva, riferita alla qualita della vita e cioe posta a ``presidio avanzato'' dei diritti umani sostanziali la cui lesione deve essere risarcita quando incida sui beni ``presidiati'' e quindi sulla qualita della vita. La lesione di quel diritto non ricade sulla persona in modo sempre eguale; un po' come il diritto di pro- prieta : anche questo e fondamentale, ma e innegabile che, nel momento della lesione, altro e un graffio al paraurti dell'autovettura utilitaria nel traffico cit- tadino, altro e l'uccisione dell'animale da compagnia di una persona sola: se si guarda alla ricaduta della lesione della proprieta nei due esempi, si dovra ammettere che, per l'uomo medio, nel primo caso la sofferenza e insignifi- cante mentre e profondissimo il dolore nel secondo. Parimenti nessun formalismo giuridico riuscira ad equiparare l'angoscia che l'eccessiva durata del processo provoca quando e in gioco un'accusa penale di un reato infamante con l'atteggiamento che l'uomo normale vive quando si tratta di ottenere il pagamento di pochi euro per un piccolo danno materiale; e se il danno non patrimoniale di cui parlano tanto la legge n. 89/01 quanto la giurisprudenza CEDU e il turbamento della qualita della vita che la durata eccessiva del processo determina, bisogna ammettere che quel turbamento non e affatto necessario. Ne puo trascurarsi la circostanza che il diritto in questione e comunque disponibile da parte del titolare: come puo essere disponibile uno dei ``diritti inviolabili'' dell'art. 2 Cost.? L'irragionevole durata del processo ha certamente una ricaduta sulla persona (e a volte sul patrimonio) a seconda della ``posta in gioco'': indivi- duata ed indennizzata tale ricaduta non c'e altro da ristorare, perche altro nocumento non esiste. Lo schema del ``diritto inviolabile'' ^sintagma che sta ad indicare il diritto alla conservazione di un bene che in natura gia si possiede, come la vita, la salute, la proprieta ^non si attaglia al diritto pur fondamentale in esame, la cui violazione avra maggiore o minore o nessuna ILCONTENZIOSONAZIONALE ricadutasull'esistenzadellapersonaasecondadellesingolefattispecie,rica- dutachevadimostratadachilaallega,anchepermezzodelnotorioedelle presunzioni. 18.Schema conclusivo. Leconclusionidell'esposizionecheprecede possonoessereriassuntenelseguenteschema:premessochelaConvenzione europeaperlasalvaguardiadeidirittidell'uomoedellelibertafondamentali emomentodialtissimaciviltagiuridicatantochel'Italianefuunadelle Nazionifondatrici,edaltres|premessochel'interessedell'Amministrazione nellepresenticauseeesattamentecoincidenteconl'interessegeneraleal rispettodiquelfondamentaledocumento,inunaconiprincipisupremidella nostraCostituzione,sichiedeallaCorteEcc.madiaffermareche: a) ildirittoinquestioneefondamentalepursenondirettamentedisci- plinatodallaCostituzionechetuttavialo``assicura''attraversolaleggeordi- naria;questalohaintrodottonelnostroordinamentoconunavalenza diversaesuperioreaquelladeidirittisoggettivi``comuni'';lasuaricondu- zioneneglischemidell'art.111Cost.nedisvelailsignificatointerminidi situazionestrumentaleapresidioavanzatodeidirittisostanzialiconsiderati nelloromomentoprocessuale; b) laviolazionedeldirittoallaragionevoleduratadelprocesso riguarda,sempreenecessariamente,ladimensionesoggettiva della``postain gioco'':l'interessechelapersonahaperquest'ultimadalamisuradelturba- mentodell'attesa; c) laricadutadelritardosulla``postaingioco''osullaqualitadella vitaosulpatrimonio,essendopersonale,puoanchemancareoessereirrile- vante:vadunqueprecisataedimostratadachilaallegaesoloseprovata nelconcretovaindennizzata;l'equariparazionenoneunapenaprivatane tolleraautomatismiosistemidicalcolopredeterminatonell'accertamentoe nellaquantificazione; d) quandovifossedaadeguareildirittointernoallaConvenzione europeaoccorrerebbel'interventodellegislatore,nonessendopossibilinela disapplicazionedellaleggenel'ingressodirettoedimmediatodellanorma- tivaeuropeanelnostroordinamento. Alsognodeglieuropeistinonsipuooggidaredipiu,madimenonon deveconcedersi:ancoraunavoltalaCortediCassazioneechiamataafar suol'anticoesaggioavvertimento``...nec tardum opperior nec praecedentibus insto''. Roma,18novembre2003 Avv. Antonio Palatiello. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Laresponsabilitaex art.2051c.c.dell'istituto scolasticodurantel'occupazionestudentesca (Tribunale di Firenze, seconda sezione civile, sentenza 21 novembre 2002 n. 762) LasentenzadelTribunalediFirenzechesicommenta,sipronuncia sullarichiestadirisarcimentodeldannopropostadaunostudenteinfortuna- tosiacausadellarotturadiunmanufattoinvetrodellastrutturascolastica, duranteunaoccupazionestudentesca. Nelcorsodiunaagitazionestudentesca,culminataconl'autogestione dell'istitutoscolasticounostudente,chenonrisultavaesserepresentealle lezioni,spingendolaportaavetridellaserraannessaall'istituto,siferiva conilvetrodellaportastessachegliprocuravadellelesionidigraveentita. Lostudente,pertanto,citavaingiudiziol'Istitutoscolasticoalfinedi sentirlocondannarealrisarcimentodeidannisubiti,inapplicazionedel dispostodell'art.2051c.c(dannocagionatodacoseincustodia:-Ciascuno eresponsabiledeldannocagionatodallecosechehaincustodia,salvoche proviilcasofortuito). IlTribunalediFirenze,dopoaveresperitoleprovetestimonialiindicate dallaparteattriceenominatounC.T.U.alfinedivalutareildannobiolo- gico,trattenevalacausaindecisione. IlGiudicecondannaval'IstitutoScolasticoalrisarcimentodeidanni subitidalricorrente. Obblighidicustodiaedinterruzionedelnesso causale. IlTribunaleharite- nutodirinvenirelaresponsabilitadell'Istitutoscolasticoneldispostodel- l'art.2051c.c.inforzadelquale,trovandosilares concuiilN.sieferito sottolacustodiadell'Istituto,quest'ultimoechiamatoarisarcireidanni cagionatidallastessa. L'OrganoGiudicanteharitenuto,altres|,dirinvenirenelcasode quo l'esistenzadelnessocausaletralares el'eventodannoso,riconoscendoque- st'ultimocomeconseguenzanormaledellaparticolarecondizioneposseduta dall'immobilenellasuaglobalita. Inrealta,almenotreeventidovevanoesseretenutipresentiaifinidel- l'interruzionedelnessocausale:l'usoimpropriodellacosadapartedellostu- dente,l'occupazionestudentescadell'istitutoverificatasiquelgiorno,il divietodiaccederealmanufatto. L'autogestione,odoccupazione,dell'Istitutoscolasticodeveconsiderarsi necessariamenteunacircostanzaimprevedibilerispettoallosvolgimentodel- l'attivitascolastico-educativacuil'Amministrazioneepreposta. Inoltreessaintegrailreatodicuiall'art.633c.p. Ilsinistroestatocausatodaunares cheilcustodematerialmenteegiu- ridicamentenonavrebbepotutocontrollare. Nonsolo:emoltoimportanteprecisarecheilPresideavevainterdetto l'usodelsuddettoimmobileaseguitodeidannistrutturaliriportatidallo stessodurantealcunilavoridisistemazionedell'areasucuiinsisteilmanu- fatto. ILCONTENZIOSONAZIONALE L'impossibilitaperidocentidicontrollareglispostamentideglialunni all'internodell'istitutononhapermessoinalcunmododifarrispettaretale interdizione,comunicatatempestivamentedaldirigentescolasticoalcorpo docente,aglialunnistessiedalproprietariodelbene. L'organogiudicanteharitenutochel'occupazionedapartedeglistu- dentidell'istitutononsiadiperseidoneaadescluderelacostanzadelrap- portodicustodiarispettoallares danneggiante. Unataleconsiderazionesiesponeanumerosecriticheinmeritoalla dimostrazionediunefficacenessocausaletrares edevento,tenutoanche contodeldivietopostodalPresideinordineall'usodelmanufatto. Occorredistinguereilcasode quo dalcasodeldannocagionatodall'esi- stenzadiun'insidiaotrabocchetto,concettipropridelladiversaresponsabi- litaex art.2043c.c. Purammettendocheilpannellodivetrodellaportapresentasseincrina- turesommariamenteriparatecondelloscotch,noncheproblemidichiusura, ilnessocausalerispettoaldannosiinterrompenelmomentoincuiilsog- gettodanneggiato,concolpa,agisceinmanieraimpropria. Nelcasode quo,attesochequellesommariamentedescrittesoprasiano statelecondizionidelmanufatto,ilN.haesercitato,comerisultadalledepo- sizioni,unapressioneimpropriaconambeduelemanisudiunalastradi vetrodanneggiatainmododacagionare,persuacolpa,ilfrantumarsidello stesso. Risulta,infatti,incontestataladinamicadelsinistrodacuisievinceche ildanneggiatononabbiatentatodichiuderelaportatramitelamaniglia matramitelapressioneaduemanisudiunalastradivetropalesemente danneggiata. Nonvisonostati,inquestocaso,trabocchettiosituazionidipericolo occultodellacosa,come,d'altrolato,nonsipuoescluderelacolpadelricor- rente. Eopinabileche,comeaffermailTribunale,ildannosisiaprodottoa seguitodell'usoordinariodellacosaincustodia,ossialaporta,poichenon rispondeadalcunalogicadiprudenzaedidiligenzailtentativodichiudere ilmanufattomediantelapressioneinconsultasudiunasuaparteestrema- mentefragile,invecechetramitelamanigliaolapressionesultelaiodella stessa. Peraltro,aglistudentierastatointerdettodiaccedereattraversoquella portaproprioascopoprecauzionale. ComeaffermalaSupremaCorte,nellefattispeciechepresentinoquesta dinamicadeveparlarsidicasofortuitoaccidentale,idoneoadinterrompere ilcollegamentocausaletralacosaincustodiaedildanno. Ilgiudiziosull'autonomaidoneitacausaledelfattoreesternodeveessere adeguatoallanaturadellacosaedallasuapericolosita. Infatti,tantomenolacosaepersuanaturapericolosa,quantopiula situazionedipossibilepericoloesuscettibilediessereprevistaesuperatada partedeldanneggiatoattraversol'utilizzodellenormalicautele,etantopiu incidenteerilevantedeveconsiderarsil'efficienzacausaledelcomportamento imprudentedelmedesimoneldinamismodellacreazionedeldanno. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO L'incrementoditaleefficienzacausaleconduceall'interruzionedelnesso eziologicotracosaedannoeadescluderelaresponsabilitadelcustodeex art.2051c.c.(1). Obblighi di custodia ed uso improprio della cosao Nelcasode quo appare evidenteche,perquantoildannosisiacagionatoaseguitodiunutilizzo, giovaribadirlo,illegittimo,diunaporta,essosiariferibileadunusoimpro- priodellastessa. IlTribunaleharitenutononsussistesseuntaleusoimproprio,valutando soloedunicamentelafunzionenormaledelmanufatto,aperturaechiu- sura,manonvalutandochel'usoimproprioprescindedalrisultatoedattiene allemodalitadiattivazionedellacosa. Inaltreparole,l'usoimpropriononelegatosoloalfattocheilN.abbia utilizzatolaportapertransitaredallaserrapiccolaall'altrofabbricato,senza avereilpermesso,maalfattochehaesercitatounapressionesudiunaparte palesementepericolosaedanneggiata,procurandosiundannochemediante l'utilizzonormaleamezzodimaniglianonsisarebbeprocurato. Eopportuno,inoltre,fareun'altraconsiderazione. Quand'anchesidebbaritenerediqualificarelaresponsabilitaperlecose incustodiacomeunaresponsabilitadinaturaoggettiva,cionondevecon- durrel'interpretearitenerecheinpresenzadiuncomportamentocasual- menteidoneoadinterrompereilnessoeziologicofradannoeres,ilcustode siacomunquetenutoalrisarcimentodeldanno. Nelcasode quo ilnessoeziologicopotrebbeaddiritturaritenersiinter- rottodallacommissioneadoperadeldanneggiatodiunillecitopenaleche avrebbepotutodarluogoadunapretesarisarcitoriadell'Amministrazione inseguitoaldanneggiamentodibeniincustodia(v.oltre). Aprescinderedauntaleordinediconsiderazioni,edargomentandoa contrariis inordineall'interruzionedelnessoeziologico,seeverochea caricodelcustodedellares rimanelaresponsabilitaperfattoignoto(2),e purverochelapresunzioneiuris tantum diresponsabilitadeveritenersisupe- ratadallacondottaimprudentedeldanneggiato. LaSupremaCorte,infatti,ritienechedebbavalutarsilaconoscenzache ilterzocheutilizzilacosaincustodiaabbiadeldifettostrutturaleofunzio- naledellacosamedesimae,quindi,dellapericolositadell'usoinrelazioneal suostato,anchenonapparente,alfinedistabilireselamancataadozione ditutelesiadaaddebitarsialdanneggiatoedingradodieliminareilnesso eziologicorispettoaldanno. Anchequaloranonsipossagiungereallaeliminazioneditalenesso,il gradodellacolpadevenecessariamenteesserevalutato,contribuendoquesto adiminuirecomparativamentelaresponsabilitadelcustodeaisensidegli artt.2056e1227,primocommac.c. (1)Cfr.ex multis Cass.civ.,Sez.III,17gennaio2001,n.584,inNuova Giuro Civ.,2002, I,174,connotadiVenchiarutti.ConformeCass.civ.,Sez.III,20luglio2002,10641. (2)Cass.civ.,14marzo1983,n.1897,inMasso Giuro It.,1983. ILCONTENZIOSONAZIONALE Dipiu,occorresottolinearechelapericolositadelmanufattoeraquanto menonotaaglialunni,iqualinonpotevanoaccedereallaserranemmeno sottolavigilanzadeidocentiedegliausiliaritecnici,percuiilfattodiessersi introdottoall'interno,oltreaiprofilipenali,evidenziaungradodellacolpa preminentedelN.tale,inconcorsoconleinconsultemodalitadiutilizzo dellaporta,dainterrompereilnessofradannoecustode. Occorre,altres|,sottolineare,chelagiurisprudenzaritienecomenecessa- rio,perilsorgeredellaresponsabilitadelcustodeex art.2051c.c.,cheildan- neggiatoabbiauntitoloidoneoadentrareinlegittimarelazioneconlares. Pertanto,qualoratalunoaccedendonell'altruiproprietasiprocuridei danni,nonsorgeunaresponsabilitaqualificatadelcustodeaisensidel- l'art.2051c.c.(3). EgiurisprudenzacostanteCorte,infatti,cheilcasofortuitoidoneoa superarelapresunzionediresponsabilitadelcustodepuoancheconsistere nelcomportamentodeldanneggiato,quandoquestocostituiscalacausa unicaedefficientedell'eventodannoso(vediex multis Cass.civ.,10maggio 1999,n.4616,citatainsentenza). NelcitarequestastessagiurisprudenzailTribunaleeincorsoulterior- menteinunviziodiillogicita. L'OrganoGiudicante,attesocheilnessoeziologicosiinterrompa innanziadunaresponsabilitaesclusivadeldanneggiato,haritenutodinon dover,adognibuonconto,valutareilgradodellacolpadelN. Autogestione come caso fortuito e come reato di invasione di edifici ex art. 633, C.P. Quantosopraatestimoniareche,purammettendo,inipotesi, unconcorsodicolpa,ilTribunaleabbiaillogicamentevalutatoidaticostitu- tividellafattispecieagravedannodell'odiernoappellante. IlTribunalediFirenzeesamina,inprimoluogo,lanaturadellaviola- zionedell'obbligodivigilanzadicuiall'art.2051c.c.esponendoinmaniera assaichiaraqualisianogliobblighidiprovaacaricodeldanneggiatochesi estrinsecanonellanecessita,dapartediquest'ultimo,diprovarel'idoneita dellacosaallaproduzionedelnocumento,l'esistenzadiunrapportodi custodiafrailproprietariodellastessaelacosastessa,nonchecheil dannoderividallacosainseconsiderata. IlTribunaledapercertal'esistenzadelrapportodicustodiaaffermando chel'onereerasicuramentedarintracciarsiacaricodell'Istitutoscolastico cheavevaladisponibilitadelbene. Inrealta,ladifesaerarialeobiettavasulpuntochel'occupazionedel- l'Istituto,laqualeperunapartedellagiurisprudenzaintegrailreatod'inva- sionediedificiex art.633c.p.,interrompevailnessodicustodia. Premessochesialadottrinasialagiurisprudenzahannoavutomodo, occupandosidell'argomento,dievidenziareechiarirechelaresponsabilita delcustodenonsorgedaunsuocomportamento,siaessoattivoodomissivo, (3)Cass.civ.,n.8997del1999,inLa Nuova Giurisprudenza Civile Commentata,2000, parteprima,352. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO masemplicementedallarelazioneintercorrentefraquest'ultimoelacosa dannosa,occorre,nell'analisidelcasode quo,evidenziarechelasussistenza ditalerapportoinrealta,etutt'altrochepacifica. (Intemadiresponsabilitaperildannocagionatodacoseincustodia,la responsabilitadelcustodesussisteneilimitiincuiilterzodanneggiatoabbia untitoloperentrareinlegittimarelazioneconlacosaetaletitolononpuo essererappresentatodaunpretesodirittodiaccessoallanatura,chesi vuoleconsisterenellalibertadiaccedere,senzarecaredanniallecoltureesi- stenti,nelfondoaltruichenonsiachiuso,alfinedisvolgerviattivitaescur- sionistiche,ricreativeosimili,Trib.S.Remo,30settembre2002,Gius,2003, 2,234). Allalucedell'eventoaccidentaledell'occupazionedell'istitutoscolastico, occorrevalutareselacommissionediunreatodapartedeldanneggiato nonsiadiperseidoneaadinterrompereilnessocausalenecessarioperl'at- tribuzionedeldannoallaresponsabilitadelcustodedellares danneggiante. Occorrepremetterechelagiurisprudenzanegliultimiannihaoperato unnotevoleampliamentodell'ambitoapplicativodell'art.2051c.c.finoad ammetterecheildinamismodellacosaidoneoallaproduzionedeldanno siasemplicementedarintracciarsinellacapacitadellares diporsi,perlesue caratteristichemorfologiche,qualecausadeldanno(4). Lasufficienzadellamorfologiadellares aifinidellacreazionedell'e- ventodannosorendeestremamentefacilerinvenireunaresponsabilitainpre- senzadieventodannosocagionatodaunares chesitrovisottolacustodia diunsoggettocheechiamatoarisponderedeldanno. Fondamentale,dunque,siconfiguracapirecosalanormarichiedaaifini dellaconfigurazionedellaresponsabilitaintemadicustodia. Lasentenzaritienecertal'esistenzadelrapportogiuridicodicustodia fradirigentedell'Istitutoscolasticoeportachehaprovocatoildanneggia- mentoalminore. Ilfattochenelleoreincuisieprodottoildannolascuolafosseoccu- patainterrompeilrapportodicustodiafraIstitutoeres danneggiante? Lagiurisprudenzamaggioritariaritieneche,perchesipossaparlaredi custodia,occorrecheilbenesitrovinellafisicadisponibilitadelcustode,in modochenonsiconfiguriunaresponsabilitaoggettivabens|,incapoal custode,unaresponsabilitaperomessavigilanzadelbenepotenzialmente pericoloso(5). Siinserisce,aquestopunto,nelnessocausale,l'eventodell'autogestione. Soloseilcustoderiesceadimostrarel'insorgerediuneventoassoluta- mentefortuito,lagiurisprudenzaritienecheilnessocausalevengaamanca- re(6). (4)Ex multis C.C.1999/3041,connotadiVisintini,inG.I.,2000,733. (5)Moltelepronuncecheribadisconoquestopunto;fraletante,C.C.,Sez.III,17mag- gio2001,n.6767. (6)Ex multis C.C.,Sez.III,26marzo2002,n.4308. ILCONTENZIOSONAZIONALE Infatti,l'art.2051c.c.siriferisceesclusivamentealdannocagionato dallacosa,indipendentementedalcomportamentovolontariodicoluichese neserveeperconverso,noneconfigurabileneicasiincuiildannoderivi dauninterventopositivodell'uomo. Nelcasode quo,l'esistenzadiunasituazionecheobiettivamentedeve ritenersieccezionale,avrebbedovutospingereilTribunaleavalutare,ancor primadell'esistenzadeglialtripresuppostiperl'applicazionedellanorma,l'e- sistenzadelrapportodicustodia.Ilrapportoinoggettochesiqualificaper lacaratteristicaprimadell'attualitadelcontrolloespressadalladizione fisicadisponibilitadeveessererinvenuto,primaancoracheindiritto,in fatto. Questoargomento,dicuisieavvalsaladifesadell'Avvocaturadello Stato,estatodisattesodalGiudiceilqualeharitenutochel'occupazione comeformadiagitazionestudentescanonpossaritenersi,all'internodell'atti- vitadidattica,uneventoeccezionaletaledaescludereilrapportodicustodia. Purnonconcordandoconunavisionechelegaunaresponsabilitafon- datasulladisponibilitamaterialedelbenedanneggianteall'ipotesirisarcito- ria,occorre,comunque,tenercontodellaprogressivaoggettivizzazionedella figurastessaoperatanelcorsodegliultimiannidallagiurisprudenzadi merito. Ammessochelares presentiperlesuecondizionidimanutenzioneuna suaidoneitaaprocurareildanno,risultafrancamentefuordidubbiochele modalitadientrataincontattodelsoggettodanneggiatoconlares rivestano comunqueun'importanzafondamentalenellaconfigurazionedellafigura risarcitoria. Inaltritermini,l'efficienzacausaledellares diperse,nonpuodasola costituirelaragioneultimadiricostruzionedeltitolodiresponsabilitain capoalcustode. Nonsfuggeadun'analisiattentachetengacontodellastrutturadel- l'art.2051c.c.chequalorailcontrollo,oquantomeno,lapossibilitadicon- trollo,sullares vienemeno,ildannochesiingeneranonpuoesserricondotto altitoloinesame. Inparticolare,seeverocomehaavutomododiaffermarelaSuprema Corte,cheilprofilodelcomportamentodelcustodeeestraneoallafattispe- cienormativa(7),epurverochequandolares svolgeilruolodioccasione dell'eventodannosocheeintegratodalcomportamentodeldanneggiato stesso,sisviluppalafiguradelfortuitoincidentale,chediperseeidoneo adinterrompereilnessocausalefrares edanno(8). Amaggiorragioneneicasiincuiilcontattodacuisiingeneral'occa- sionedeldannononeassistitodallapreesistenza,anzidallacontempora- neita,diunrapportoqualificabilecomedicustodia,alloralafiguraex art.2051c.c.nonpuoricostruirsiqualetitoloabilitantealrisarcimento. (7)Ex multis C.C.,Sez.III,20luglio2002,n.10641. (8)Cfr.C.C.,Sez.III,17gennaio2001,n.584. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO LaCassazionehaavutomododiribadireinpiuoccasioniche,purnel- l'estraneitadellafattispecierispettoalcomportamentodelcustode,ilfonda- mentodellaresponsabilitaex art.2051c.c.deverinvenirsinellaviolazione diunobbligodisorveglianza,ilqualesussistesoloedunicamente,acarico delcustode,qualorailsoggetto,cherisultidanneggiato,abbiauntitoloido- neoperentrareinlegittimarelazioneconlacosacherappresenta l'occasione-mezzodeldanno(9). Nelcasochesiutilizzadaspuntoperquestabreveriflessione,laconfi- gurabilitadiun'ipotesiastrattadireatoacaricodelsoggettochelamentail dannodovrebbequantomenocondurreadunparticolareapprofondimento deidatifattualiegiuridicidellafattispecie. Ritenerenonsussistente,dapartedelTribunale,ilcasofortuitoperil solofattodell'occupazionestudentesca,nonesaurisceilproblemadella legittimaentrataincontattodeldanneggiatorispettoallares. Infatti,edoverosoevidenziareche,qualorasiritengaopportunofornire ristoroadunafattispeciecomequellainoggetto,sarebbeopportunoagire inapplicazionedeldispostodell'art.2043c.c. Entrareincontattoconbenidicuinonsihaladisponibilitainmodo contrajus,incasodidanneggiamento,nonpuofarinsorgereunaresponsabi- litaqualificatacomeequellaprevistaall'art.2051c.c.acaricodelcustode, macasomai,ricorrendonegliestremi,unaresponsabilitaaquiliana(10). Lafiguranormativaex art.2051c.c.sipone,pertanto,comeipotesi risarcitoriachenecessitailricorreredell'elementofondamentaledellacusto- dia,mancandolaqualeildanno,chelacosanelsuoesserehapotutocagio- nare,erisarcibilesoloedunicamenteinapplicazionedeldispostodel- l'art.2043c.c. Ilvantaggioperl'attorediadireilGiudiceinapplicazionedell'art.2051 c.c.eassolutamenteevidenteerisiedenelladiversadistribuzionedell'onere dellaprova.Nellarealtadeifattiperquantoconcerneilcasochehadato luogoalladecisionede quo,occorreevidenziarecheilcomportamentostesso deldanneggiatolasciaabbastanzaperplessiinmeritoallapossibilitaperil Tribunalediricostruire,quantomeno,unconcorsodicolpa. Conclusioni. Ladottrinaelagiurisprudenzasonopacifichenell'affer- marechel'art.2051c.c.nonintervieneaderogareiprincipidelrapportodi causalitaediconcorsodicause.Ilcomportamentocolposodeldanneggiato intervieneadiminuirelaresponsabilitadelcustodeaisensieperglieffetti degliart.2056e1227,1commac.c.(11). Qualorailcomportamentodeldanneggiatononsiaingradodiconfigu- rarediperseunfortuitoaccidentaletaledainterrompereilnessocausale frares edevento,ilcomportamentocomunquenonconsonoconduce,o (9)Ex multis C.C.,Sez.III,27agosto1999,n.8997. (10)SuquestopuntospecificaC.C.,Sez.III,27agosto1999,n.8997. (11)C.C.,Sez.III,16febbraio2001,n.2331inDanno e Resp.,2001,connotadiBreda. ILCONTENZIOSONAZIONALE almenodovrebbecondurre,avalutarelaresponsabilitadelcustodeallaluce dicomportamentichesipalesanoidoneiall'utilizzoo,comunque,all'entrata incontattoconlaresdapartedeldanneggiato. Nelladecisionechesicommentanulladituttocio. Inrealtaciochecreailmaggiordubbionell'analisidellapredettadeci- sioneelamancatavalutazionedelfortuitoaccidentaleelaricostruzionedel rapportodicustodiainassenzadell'elementofondamentaledelcontrollo caratterizzato,invece,dallapresenzadiunsoggettodanneggiatochestava commettendoreato. Avv.MariaVittoriaLumetti Dott.SandroTizzi Tribunale di Firenze, seconda sezione civile, sentenza 21 novembre 2002, n. 762-N.c/Istituto TecnicoAgrarioStatalediFirenze(Avv.delloStatoM.V.Lumetti,contenzioson. 3366/97). Laverificazionediuninfortuniodurantel'occupazionestudentescanonecircostanzasuffi- cienteedidoneaadassurgereacasofortuitoetaledaescludereilnessocausaletralaresel'e- ventodannoso. (Omissis)Conattodicitazionenotificatoil13novembre1997ilsig.N.haconvenuto dinanzil'intestataAutorital'IstitutotecnicoagrariostatalediFirenze,inpersonadelPre- side,dicuieraalunno,esponendocheindata6dicembre1995versoleore10,00sitrovava nelleserredell'istitutopersvolgereattivitadidatticaquando,mentreprestavaaiutoadue compagnidiclassedellaSecondaA,neltrasportarealcunepiantedaunaserraadun'altra, urtavacontroilvetro,giarottoinpiupunti,diunaportapercuisitagliavailpolsodella manosinistra;chesubivalesionipersonalidiagnosticateinlesionicomplessepolsosini- stroconprognosiinizialeditrentagiorni;chesiedovutosottoporreaduninterventochi- rurgicodiricostruzionedeiflessoriedelnervoulnare;pertalilesioniagisceingiudizioper ilrisarcimento,essendostativaniitentatividiunacomposizionestragiudizialedellaque- stione(omissis). Epreliminareesaminareilprofilodiresponsabilitaderivantedallaasseritaviolazione dell'obbligodicustodiaexart.2051C.C.dapartedelconvenutoepostoafondamentodella domandaattrice. Nellafattispecieildanneggiatodeveprimariamenteprovare:1)l'idoneitadella'cosa'al nocumento,qualeidoneitaaprodurrelesioni;2)chei1dannoderividallacosainseconside- rata;3)1'esistenzadiunrapportodicustodiatrailproprietariodellacosaequest'ultima cheloobblighiavigilareeatenerlasottocontrollo. Ciopremesso,mentresonoindubbienelcasodispeciesialasussistenzaditaleultimo elementochel'esistenzadiunaintrinsecapericolositadellacosainse,l'oneredidimostrare l'esistenzadiunospecificonessocausaletralaresel'eventopuoessereassolto,comenel casoconcreto,nelrilevarechel'eventosieprodottocomeconseguenzanormaledellaparti- colarecondizione,anchepotenzialmentelesiva,possedutaosuccessivamenteassuntadalla cosaconsideratanellasuaglobalita. Inordinealtipodiresponsabilitaeinossequioalvecchiodogmanessunaresponsabi- litasenzacolpa,iltradizionaleorientamentogiurisprudenzialeritenevachelafattispeciein discorsofossegovernatadalgeneraleprincipiodellacolpa:ildoveredivigilarelares,il doverediadottaretuttelecautelenecessarieadevitarechedallacosapossanoderivarepre- giudiziaiterzi,qualoraviolati,dannoluogoallaresponsabilitacolposadicuiall'art.2051 c.c.,cheoperainviapresuntiva. Lapresunzioneiuristantumdicolpaacaricodicoluichehaildoveredicustodiaveniva elisasoloqualoratalesoggettodimostrasselacausaignotaoilcasofortuito,cioedesse provadell'assenzadicolpa. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Tuttaviaatalriguardosiregistraintempirecentiundiversoorientamentodellagiuri- sprudenzadellaSupremaCorte:laresponsabilitainesamenonvienepiuinscrittatralefat- tispeciegovernatedalprincipiodellacolpa,mavienefattarientrarenelnoverodellefigure diresponsabilitaoggettiva. Essasibasasullasolarelazionedicustodiacheintercorretrailsoggettoelacosaesul nessodicausalitatralareseildanno(cfr.Cass.,sez.III,20maggio1998n.5031;Cass., sez.III,12maggio1999n.4689). Nellastrutturadellanormanonviepiuspazioperunavalutazionedelcomportamento delcustodechesipotraliberaresoloconlaprovadelcasofortuitointesocomefattore esterno,dotatodeicaratteridell'eccezionalitaedell'imprevedibilita,idoneoadinterrompere ilnessoeziologico. Sideveritenereche,intemadiripartizionedell'oneredellaprova,all'attorecompete provarel'esistenzadelrapportoeziologicotralacosael'eventolesivo,mentreilconvenuto perliberarsidovraprovarel'esistenzadiunfattore,estraneoallasuasferasoggettiva,idoneo adinterromperequelnessocausalee,cioe,unfattoreesterno(chepuoessereancheilfatto diunterzoodeldanneggiato)chepresentiicaratteridelfortuitoe,quindi,dell'imprevedibi- litaedellaassolutaeccezionalita. Siparladirischiopiuttostochedicolpadicustodia(cfr.Cass.,S.U.,11novembre 1991n.12019,inForoIt.1993,I,c.922). Ciorilevato,laverificazionedelsinistrodurantelasvolgimentodiunattivitadidattica autogestitamacondottaedirettadalProf.C.percheinerenteallemateriedistudiodell'isti- tutoscolastico(preparazioneditaleedipiantine)nonecircostanzasufficienteedidonea perassurgereacasofortuitoeperescludereilnessocausaletralaresel'eventodannoso. Cioinquantolostatodicarentemanutenzioneincuisitrovavalaporta^arrugginita, nonfunzionanteecondiversiriquadridivetrogiaincrinati(v.testeZ.)-potevacausare,in qualsiasimomento,deisinistrieindannodiqualsiasiavventoredellaserra;nondaultimo nonpuoesseresottaciutalacircostanzachegianel1994ilconvenutoavevaritenutonecessa- rioprovvedereaconsolidareemanutenerelaserramedesima(v.doc.n.16fasc.convenuto ovesilegge...cheeinterdettol'accessoall'aziendaannessaall'I.P.A.S...percheesistonofat- toridirischioedipericolositasull'edificioinmuraturaadibitoaserraperlegravilesioniripor- tateaseguitodeilavoriincorson.b.svoltidall'impresaM.perlacommittenzadelcomunedi Firenze). Ne,ancora,puorappresentarecasofortuitol'averl'attorecercatodichiuderecondue manilaportaavetri,chegianonsichiudevabene:difatti,sebbeneintemadiresponsabilita perdannidacosaincustodiailcasofortuitoidoneoasuperarelapresunzionediresponsa- bilitadelcustodepuoancheconsisterenelcomportamentodeldanneggiato,quest'ultimo deveesserestatolacausaesclusivadell'eventodannoso(v.Cass.civ.,sez.III,10maggio 1999n.4616). Nelcasoinesamenonestatopostoincontestazionechelaportaavetrifosserotta primadell'incidenteechepartedeglistessifosserotenutiinsiemedadello``scotch''(omis- sis). Ipareri delcomitato consultivo Ipareri delcomitato consultivo A.G.S. ^Parere del 22 maggio 2003 ^Tasse su concessioni governative. Seperimpedireladecadenzafissataperilrimborso ditassediconcessione governativa sia sufficiente la spedizione della richiesta od occorra la ricezione della stessa da parte delle amministrazioni (consultivon.6166/03,avvocato F.M.Patierno). Conlasentenzan.1470/03pronunciatanelgiudiziodicuiall'oggettoe stataaccoltaladomandadicontroparteaseguitodell'applicazionedel recenteorientamentodellaSupremaCortesecondoilqualeperimpedirela decadenzasiasufficientelaspedizionedelladomandadirimborsoenonil suoarrivoadestinazionenelterminepredetto(CassazioneCivile,lSezione, n.1691del15febbraio2002),conformeaCass.,Sez.V,n.10373/00, n.11362/01,n.11463/01. L'AvvocaturaDistrettualediNapolichiedesesipossadesisteredalcol- tivarel'eccezionedidecadenzanelleipoteside quibus ovverosiinsistarite- nendochelaquestionevadaripropostanuovamenteinnanziallaSuprema Corte. Latematicapostariguardailproblemachesorgedall'applicazionedel- l'art.13d.P.R.641/1972neicasineiquali^perimpedireilmaturaredella decadenza^laspedizionedelladomandadirimborsodellatassadiconces- sionegovernativasiastataeffettuataamezzopostaconraccomandatain dataanterioreallascadenzadelpredettoterminemalastessadomandasia pervenutaallaP.A.aterminescaduto. LaScriventeharitenutocheintalicasil'istanzadirimborso,pervenuta aterminetriennalescaduto,nonsarebbestataidoneaadimpedireilmatu- raredelladecadenzadell'art.13sebbenel'istanzadirimborsofossestataspe- ditaprimadellascadenzatriennale. LaCassazione,alriguardo,haassuntounaposizionedeltuttoantitetica aquelladiquestaDifesaErariale. IlpiurecenteindirizzodellaSupremaCorteritienecheperimpedirela decadenzasiasufficientelaspedizionedelladomandadirimborsoenonil suoarrivoadestinazione.Invero,l'istanzadirimborsodellatassadicon- cessionegovernativaperl'iscrizionedellesocietanelregistrodelleimprese deveconsiderarsitempestivaqualoravengapresentataperlaspedizioneagli ufficipostalientroilterminedicuiall'articolo13deld.P.R.641del1972 (Cass.:Cov.,Sez.1,15febbraio2000,n.1691). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Infatti,poichegliattiimpeditividelladecadenzavengonoinconsidera- zioneperleconseguenzechedeterminanoacaricodeldirittochedeveessere esercitato,perleggeocontratto,entroundatotermine,ilverificarsiditale effettononpuoesseresubordinatoallaricezioneditaliattidapartedel destinatario,neppurequandoquestisiadeterminato,nonintegrandoimede- simidegliattiricettizi,peresseretalequalificazionecorrelataadesigenzedi tuteladeldestinatarioche,nelcasodelladecadenza,nonsussistono;tale principiocheintemadirapporticonlaP.A.siarmonizzaconl'altro secondocuiiterministabilitiperlapresentazionediricorsi,istanze, domandedapartediprivatisonoosservatiquandosonospediteintempo utileamezzoraccomandataconavvisodiricevimentotrovaapplicazione ancheinrelazioneallarichiestadirimborsodellatassadiconcessionegover- nativaperl'iscrizioneannualenelregistrodelleimpresecorrispostainappli- cazionedinormeincompatibilicoldirittocomunitario,daeffettuarsinelter- minedidecadenzaditreannidecorrentidalgiornodelpagamento(Cass. Civ.,sez.1,15ottobre1999,n.11625). Pertanto,aifinidellaverificadellatempestivitadellapresentazione delladomandadirimborsodevesiavereriguardoalladatadispedizionee nonaquelladiricezionedelladomandastessadapartedell'amministrazione finanziaria(Cass.civ.,Sez.1,25ottobre1999,n.11973). Intaleotticaandrebbe,quindi,affermatalatempestivitadelledomande dirimborsospediteprimadellascadenzadelterminetriennaledidecadenza mapervenuteallaP.A.indatasuccessivaalterminediscadenza. InrelazioneallaposizionedellaCassazionepareallaScriventechesia preferibileprestareacquiescenzaallesentenzechehannofattopropriol'o- rientamentocontrarioallaP.A.assuntoormaidallaS.C. Restaconfermatol'avvisogiaespressodallaScriventeconnote n.103703e103704del4ottobre2002relativeaict.24960/1999ect. 21914/1999. A.G.S. ^Parere del 9 luglio 2003 n. 78223. Ambitoemodalitadiapplicazionedellaleggen.166/2002,art.2(consul- tivon.5070/03,avvocatoA.Linguiti). ConilfoglioinriscontrocodestaGestionecommissarialehachiesto:1) seladisciplinaacceleratoriadelladefinizionedellecontroversieinmateria deilavoripubblicidicuiall'art.2legge166/2002siaapplicabileanchealle controversiecheinteressanoleopereaffidateallaGestionecommissariale exAgensudincardinatapressoilMinisterodellePoliticheAgricole,nono- stanteilfattocheilriferimentocontenutoindettoarticoloriguardidiretta- mentesololeopereexAgensudattribuiteallacompetenzadelMinisterodei LavoriPubblici(oraInfrastruttureeTrasporti);2)seillimitedel25%delle pretesedimaggioricompensivadacalcolatodepurandolepretesediquelle intempestiveopalesementeinfondateperchecontrastateinmodoevidente dagiaacquisiterisultanzedifatti;3)seilpareredell'AvvocaturadelloStato resoorafacoltativodall'art.2legge166/2002sulletransazioniindiscorso IPARERIDELCOMITATOCONSULTIVO possaritenersinonriguardarecomunqueegiaprimadidettadisposizionei rapportiintercorrentitral'exAgensud(oraGestionecommissariale)edi concessionaridellarealizzazionedelleopere,attesoilfattochetalirapporti sonoriconducibilinormalmente(esalviicasidigestionec.d.diretta)alla funzionedifinanziamentodeicostidelleopere,sicchelavalutazionedell'ex Agensudsilimitaintalicasiallaaccollabilitaasensideldisciplinaredicon- cessionedeglioneritransattiviassuntidaiconcessionariadefinizionedelle- maggioripreteseavanzatedagliappaltatori. RitienequestaAvvocatura,conriferimentoalprimoquesito,chela normaacceleratoriadicuiall'art.2legge166/2002siaapplicabileancheper ladefinizionedellecontroversierelativeadoperegiadicompetenzadell'ex AgensudedoraaffidataallaGestionecommissarialeistituitapressoilMini- sterodellePoliticheAgricoleeForestali.Taleopinioneesorrettainprimo luogodaldatoformaleofferto^comericordacodestaGestione^dalcomma 5dell'art.19deldecretolegge32/1995convertitoinlegge104/1995secondo ilqualeilCommissarioad acta dellaGestionecommissarialeexAgensud PoliticheAgricoleeForestaliesercitaipoterieosservaleproceduredicui all'art.9delD.Leg.vo96/1993esuccessivemodificazioniedintegrazioni. Insecondoluogoe,sempresottoilprofiloformale,lostessorichiamo contenutonell'art.9/IcommadelD.Leg.vo96/1993allealtreopereben puoritenersiesserestatovolutoproprioperriservarealleopereexAgensud attribuiteallacompetenzadell'oraMinisterodellePoliticheAgricoleeFore- staliattraversol'appositoCommissarioad acta lestessemodalitadigestione edefinizionedeirelativirapporti. Sottoilprofilofunzionale,poi,nonpuononconvenirsiconcodesta Gestionesullairrazionalitacuisiperverrebbedandoadunamateriadiiden- ticamatriceedisciplinafinoallasoppressionedell'exAgensuddifformitadi trattamentoconriguardoalladefinizionedellecontroversieadessarelative edancorapendenti. Quantoalsecondoquesitosembraopportuno,nonostanteladichiarata volontaacceleratoriapostaafondamentodellanormainesame,chelabase dicalcoloperlaindividuazionedellimitedel25%dellemaggioripretese vadadepuratapreliminarmentesoltantodellepretesepalesementeintempe- stiveoassolutamenteinfondate,ovverotemerarie. Sembrainveceche,fermochelemaggioripretesevannopreseinconsi- derazionenelloroassiemeesenzapreliminaridepurazioni,possaindivi- duarsi,entroillimitemassimodel25%(odel50%diquantoriconosciuto dalodoosentenzanondefinitiva)delloroimportoundiversoepiumodesto limitedidefinizioneproprioperconsentireditenercontodellemaggiorio minoriprospettivedifondatezzadellepreteseinquestione,chepotrebbero ancheessereritenuteassolutamenteinaccoglibiliinquantodeltuttoinfon- date. Esutaleconsiderazionecheapparefondarsilariconosciutafacoltadi chiedereilpareredell'AvvocaturadelloStatosuiterminidelloschemadi transazione,chenonavrebbealtrimentiragioned'essere. Alriguardopertantosiritienecheleinnovazioniapportatedallanorma- tivainesamesianorappresentate1)dallafacoltativitadellarichiestadi RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO pareredell'Avvocaturacontrolaprecedenteobbligatorieta;2)dalmeccani- smodelsilenzioassensoovedettoparereserichiesto,nonintervengaentro 6mesidallarichiesta;3)dalladeterminazionenellamisuraforfettariadel 5%annuodegliaccessoriperinteressierivalutazione,conladecorrenza che,nonessendostataindicatanellanorma,restaquellapropriadiciascuna ragionedicredito;4)dall'obbligodicorrisponderequantotransattivamente definitoentro2mesidall'acquisizionedelpareredell'AvvocaturaGenerale delloStato(o^sideveritenere^entro2mesidallascadenzadei6mesidalla richiestasenzarisposta). Perquantoattieneinveceallavalutazionedellafondatezzadellemag- gioripreteserestanofermeleprocedurefinquipraticatetenendopresente perochel'offertatransattivanonpotrasuperareilimitimassimidel25%o del50%sopraindicatoasecondadellostatodellavertenza. Quantoalterzoquesito,legatoallanaturadimerofinanziamentodel rapportointercorrentetral'exAgensudediconcessionariperlarealizza- zionedegliinterventiedallaconseguenteestraneitadell'exAgensudalledefi- nizionitransattivedellevertenzetraconcessionariedappaltatoriperlemag- gioripretesedaquestiavanzate,sicchelevalutazionidell'exAgensudsareb- berolimitateallaaccollabilitaasuocaricodeglioneritransattiviassuntidai concessionariversoipropriappaltatoricreditori,siritienechequantevolte vengadimostratodalconcessionariocheglionerinonsonoimputabilia scelteocomportamentidelconcessionarionelrapportocongliappaltatorie finalizzatiallarealizzazionedell'interventoessivadanocopertidalfinanzia- mentodell'exAgensud.Pertanto,nonrappresentandodirettamenteoneri transattivienonessendoconseguenzadelpuroaccollodellatransazione, nonsembrachecodestaGestionedovesseobbligatoriamente,comeeprevi- stoperinegozitransattivi,munirsidelpareredell'AvvocaturadelloStato, cheovviamentepotraancorarichiedereall'attualitaquandoloritengaoppor- tuno. A.G.S. ^Parere del 22 luglio 2003, n. 81240 ^Accesso ai documenti ammini- strativi. Possibilitadiaccessoaicurriculadicandidatiadunconcorso^Limitiper latuteladellariservatezza(consultivon.7910/03,avvocatoG.Mangia). Conlanotachesiriscontra,codestoIstitutohasottopostoaquesto GazzettaUfficialeilseguentequesito. Conclusosiunconcorsointernopersolititoliadunpostodiprimo livelloprofessionale,profilodidirigentediricerca,banditoindata 13novembre2002,aisensidall'art.64C.C.N.L.21febbraio2002,unodei concorrenti,idoneomanonvincitore,hachiestodiprenderevisionedegli attiattinentiilprocedimentoconcorsuale;codestoIstitutohagiaprovveduto aconsegnareall'interessatocopiadeiverbalidelleriunionidellaCommis- sione,conallegateleschededivalutazionedeititolirelativiaciascunconcor- rente,echiedeaquestaAvvocaturasesiapossibile,nelrispettodellalegge IPARERIDELCOMITATOCONSULTIVO 31dicembre1996n.675,consentirel'accessoancheaicurriculadeicandi- datialconcorso,curriculacherappresentanounodeglielementisucuisi ebasatalavalutazione. Larispostaalquesitoenelsensocheeconsentita,aisensidellalegge 7agosto1990n.241,alconcorrente,idoneomanonvincitore,richiedente l'accesso,lavisionedeicurriculadeipartecipantialconcorsosenzache risultinoinqualchemodocompromessiiprincipilegatialrispettodellapri- vacydicuiallasuddettaleggen.675del1996. Lagiurisprudenzaamministrativahapiuvoltechiaritoche,nelnecessa- rioequilibrioecontemperamentodeldirittodiaccessoaidocumentiammini- strativi,aisensidell'art.221egge7agosto1990n.241,edeldirittoallariser- vatezzadeidatiprovenientidaterziedacquisitidallaP.A.,prevale,inlinea generale,ilprimo,ogniqualvoltaidatimedesimisianoutiliall'interessato perlaprotezionediuninteressecheeglipuotutelareinviadiretta,come quandoilrichiedentel'accessoediterzisianocoinvoltinelmedesimoproce- dimento. Infatti,nelconflittotradirittodiaccessoedirittoallariservatezza,pre- valeilprimoogniqualvoltal'accessovieneinrilievoperlacuraeladifesa dipropriinteressigiuridici(C.Stato,sez.IV,27agosto1998,n.1131; C.Stato,ad.plen.,4febbraio1997,n.5). Nellafattispecieinesamenonpuoesseredisconosciutaall'istanteuna posizionegiuridicamentetutelataallaconoscenzaanchedeicurriculadegli altriconcorrenti,siapercheicurriculastessicostituisconoelementisucui siebasatalavalutazione,siaperlanaturadelconcorso,ilqualeprevede comeunicoparametrovalutativoititolipossedutidaicandidati. Neppurepuoesserediostacolol'assuntopercuisullatrasparenzapre- varrebbel'esigenzaditutelarelariservatezzadeglialtricandidati. Icurricula,infatti,perloronatura,sonodestinatialconfrontocon quellidialtricandidati,inunnecessariogiudiziodirelazionecomparata. A.G.S. ^Parere del 22 luglio 2003 n. 81247. Legge22dicembre1999n.512^IstituzionedelFondodirotazioneperla solidarietaallevittimedeireatiditipomafioso^Notificaexart.5attodicita- zione(consultivon.18678/02,avvocatoS.Sabelli). 1.ConlanotaemarginatacodestaAvvocatura,inrelazionealcon- tenziosoinstauratoconl'attodicitazioneinoggetto,harichiamatoilquesito dicaratteregenerale,giarivoltoaquestoG.U.dallaConsorelladiCaltanis- setta,connotadell'11ottobre2002,prot.4887,inmeritoall'opportunitadi intervenirenell'interessedell'Amministrazionenelgiudiziocivilepromosso dallevittimedeireatiditipomafiosoneiconfrontideisoggetticondannati dalgiudicepenaleinquantoresponsabilideireatiascritti.L'esigenzadiun pareredimassimasull'argomentoeavvertitaanchedacodestoMinistero,il quale,interpellatodallaScrivente,conlanotadel12novembre2002,prot. 02643/N/8/7chesiriscontra,hapostol'attenzionesultendenzialeespan- dersiditaletipodicontenziosoinstauratoconcitazioninotificatealFondo, aisensidell'art.5dellaleggen.512/1999,specificandoche,allostato,oltre RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO aitregiudiziintervenutidinanziaiTribunalidiPalermoeCaltanissetta^cui siriferisconolerichiestediparereinoggetto^altrisetteprocessirisultano pendenti(cinquedinanziallostessoTribunalecivilediPalermo,unodinanzi alTribunalediRagusaeunodinanziaquellodiMilano). Conpiurecentenotadel7gennaio2003ilMinisterodell'Internohatra- smessoall'AvvocaturaDistrettualediNapolianalogoattodicitazioneconte- nentedomandedirisarcimentodannidinanzialTribunalediBenevento. Infine,ilpredettoMinistero,conlanotainriferimentohatrasmessoalla Scriventecopiadellanotaindata15maggio2003dell'AvvocaturaDistret- tualediCatania,cheinrelazioneadanalogoattodicitazionedinanzialTri- bunalediCatania(omissis),haespressoparerenegativoinmeritoall'utilita diparteciparealgiudiziointrapreso,inquantotalepartecipazionenon potrebbeprodurreeffettisostanzialineprocessuali. 2.Esaminatigliattielanormativaintrodottaconlalegge22dicem- bre1999,n.512,chehaistituitoilFondodirotazioneperlasolidarietaalle vittimedeireatiditipomafiosoeconilrelativoregolamentodiattuazione, emanatocond.P.R.28maggio2001n.284,sicondivide,inprimoluogo, l'avvisoespressodall'AvvocaturadidiCaltanissettainmeritoallaportata deglieffettiprodottineiconfrontidelFondodirotazione,dalleliquidazioni operatedalgiudicecivileinaccoglimentodellepreteserisarcitorieazionate controsoggettigiudicatiinsedepenalequaliresponsabilidireatiditipo mafioso. Tantoconriferimentoall'azioneesercitatainsedepenalequantoa quellaesercitatadinanzialgiudicecivile,infatti,ildispostodellalegge n.512/1999comportacheneiconfrontidelFondodirotazione,alqualea normadelcommaterzosiastatonotificatol'attodicitazioneacuradell'at- tore(ovveronotificatol'avvisorelativoallarichiestadirinvioagiudizio),fac- ciastatolasentenzadicondannapassataingiudicato,nonchequellaemessa atitolodiprovvisionaleocomunquelasentenzacivilediliquidazionedel danno(art.5dellaleggen.512/1999Domandaperl'accessoalFondo). Lapresentazionedicopiaautenticadegliestrattiditaliprovvedimentiauto- rizzailcreditorearichiedereilpagamentodirettamentealFondo(v.anche artt.8es.s.deld.P.R.28maggio2001,n.284). L'applicazionedelledisposizionidileggeediregolamentocitatecom- porta,altres|,chenonsiapossibilealFondocontestarelestatuizionie,in particolare,leliquidazioniemessedalgiudicecivileall'esito,onelcorso,del giudizioalqualelostessoFondononabbiapresopartenonostantel'avve- nutanotificadell'attointroduttivo. Daicennicheprecedonoconsegue,inlineadiprincipio,l'esigenzadi parteciparealgiudizio,equindi,l'interesseadintervenirenelmedesimo,allo scopodievitarecheprovvedimentigiurisdizionaliscaturitidaunanoncor- rettainterpretazionedellalegge,ocomunqueinqualchemodoomisuracen- surabili,possanoesserepostiinesecuzioneneiconfrontidelFondodirota- zione. Lanecessitael'utilitadell'interventoingiudizio,inoltre,dovranno esserevalutateinconcretoinrelazioneall'importanzadelcasoeallaportata economicadelrisarcimentorichiesto,considerando,tral'altro,icostifinan- IPARERIDELCOMITATOCONSULTIVO ziarieipossibilirischigiuridicichepotrebberoscaturiredall'intervento, qualeadesempioquellodidoverimpugnareunadecisionechepalesemente sidiscostassedaunacorrettainterpretazionedellaleggeel'impossibilita,in questocaso,disottrarsiillimitatamentealgiudicatonell'ipotesidinonimpu- gnazione. Conmaggiorcautela,esempreinbaseavalutazionidacompiersicaso percaso,sipotraassicurarelapartecipazionedell'AvvocaturadelloStato nell'interessedelFondodirotazioneancheneiprocessipenali. 3.Daunpuntodivistaprocessualelapartecipazionenelgiudizio civilelacuicitazioneintroduttivasiastatanotificataalFondosembrapre- sentarsiconcaratteristicheparticolariche,aldiladiquantoosservatodal Ministeroconlanotadel12novembre2002soprarichiamata,nonconsen- tonodiidentificarelafattispecieinesameconalcunodeivaritipidiinter- ventodisciplinatidagliartt.105ess.c.p.c.,specieperchelanotificadella citazioneavvieneadistanzadellostessoattore. Epropriotalenotifica,aparerediquestoG.U.,cherendelasentenzadi risarcimentoopponibilealFondoche,attraversol'estensionedelcontraddit- torio,acquisiscelaqualitadipartenelgiudizioeinquantotale,elegittimato asvolgerelepropriedifese,attesochelasentenzachechiuderailprocesso saraefficaceancheneisuoiconfronti. Incasodimancatanotificasiritiene,infatti,cheladecisionedirisarci- mentopotravalereneisoliconfrontidelconvenuto,autoredelreato,ma nonsaraopponibileneiconfrontidelFondo,nepotracostituireillegittimo presuppostoperattivareladomandadiaccessoaisensidellalegge n.512/1999edelrelativoregolamentodiattuazione. Intaleipotesil'interventoavranaturaparticolarechetrovadirettofon- damentonellaleggeelasuaratio giustificatricenell'esigenzadisostenere l'interesseallacorrettaapplicazionedellanormativainparola. 4.Lapresenzaingiudiziodell'Amministrazione^chedovranatural- menteesprimersinelrispettodell'intentodisolidarietaperseguitodallalegge, intervenutacondisciplinaspecialeedappositaperalleviarelesofferenzeei dannipatitidallevittimedeireatiinquestione^sara,dunque,rivoltaessen- zialmentealloscopodirichiamarel'attenzionedegliorganigiudicantisulle condizioniedilimitiprevistidallaleggeperchepossasorgerel'obbligazione postaacaricodelFondo. 5.Quantoaipossibilicontenutiditaleinterventosiritienechen onostantelaverificadellecondizioniprevistedall'art.4qualirequisitisog- gettivideldirittodiaccessoalFondo,formioggettoanchedellasuccessiva faseamministrativadiaccessoalFondodisciplinatadall'art.5dellalegge n.512/1999^possamettersiinevidenza,findallafasegiudiziaria,l'even- tualeassenzadeirequisitidicuisopra,dandospecificorisaltoallaverifica dellasussistenzadellecausediesclusionedell'obbligazionedelFondoindi- catenelterzocommadell'articolo4,ediquelleostativeall'eserciziodel diritto,previstedalquartocomma. 6.Perquantoconcerne,inoltre,ladeterminazionedell'ammontare delleliquidazionichepotrannoessereeffettuateinaccoglimentodelle domanderisarcitorie,purnelrispettodell'intentosolidaristicodellalegge, RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO nonsipotramancarediopporsiarichiesterisarcitoriemanifestamenteinam- missibiliovveroinfondateallastreguadellacomuneinterpretazionedel- l'art.2043c.c. Talesembraessereilcasodellarichiestadirisarcimentoformulatadagli erediB.innanzialTribunalediPalermo,nellapartevoltaadottenerela liquidazionenonsolodeidanniderivantidallagraveperditasubita(edun- queammissibili)maanchediquelliconsistentinellesofferenzemoralipatite ancorprimadell'eventodannosoacausadelpericolo costante di attentati da parte dei convenuti,equindinellapaura di essere ucciso da un momento all'altro,cheeradivenutamoltopiu forte dopo l'assassino delfraterno amico, il dotto Giovanni Falcone.Intalcaso,infatti,all'evidenza,ilnessodicausa- litatral'eventoeidannidaessoderivanti. 7.Aifinidell'effettivarealizzazionedellafunzionedigaranziaperse- guitadalLegislatore,nonpotra,infine,nontenersicontodeilimitiindicati dallaleggecitataedalregolamentodiattuazione(azionatocond.P.R. 28maggio2001,n.284),entroiqualicontenerelostanziamentocomplessivo deirelativioneri. L'art.8dellaleggespecifica,infatti,cheallacoperturafinanziariaditali oneri,quantificatiinlire20miliardiannueadecorreredall'anno1999,si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, aifini del bilancio triennale 1999-2001, nell'ambito dell'unita previsionale di base di parte corrente Fondo Speciale dello Stato di previsione del Ministero del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica per l'anno 1999,allo scopo,parzialmenteutilizzandol'accantonamentorelativoalMinistero medesimo.L'art.14delregolamento,inoltre,specificacheilComitatodi solidarieta,incasodidisponibilitafinanziarieinsufficientinell'annodiriferi- mento,deliberal'accessoalFondoinquotaproporzionalenellamisuraper- centualedeterminataall'iniziodell'annodalComitatomedesimo,cheentro ilbienniosuccessivoall'annodiriferimento,sullabasedelleeffettiverisul- tanze,provvedeallaliquidazionedefinitiva,senzaaggravidispesaderivanti dainteressi,rivalutazioniedoneriaggiuntivi. Siritieneopportuno,pertanto,richiamarel'attenzionedell'OrganoGiu- dicanteanchesutaliaspetti. Nelrimanereadisposizionepereventualiedulteriorichiarimentiche dovesserorendersinecessariinrelazioneasingolicasi,allostato,sirendono lecarte. A.G.S. ^Parere del 1 ottobre 2003, n. 105547 ^Rimborsi e termine di prescri- zione. (consultivon.13863/02,avvocatoL.Criscuoli) ConlanotasuindicatacodestaDirezioneCentralehachiestodicono- scereilpareredellascriventesullamateriaindicatainoggetto,alriguardo proponendoiseguentitrequesiti: 1.qualedebbaintendersiladatadelladecorrenzadelterminedella prescrizioneinmateriadirimborsidelleimpostediretteedell'I.V.A.; IPARERIDELCOMITATOCONSULTIVO 2.seilterminemedesimopossaesserevalidamenteinterrotto; 3.sesialegittimoricorrereall'istitutodell'autotutelapereffettuare rimborsidisommeindebitamentepercepiteallorcheincapoalcontribuente siamaturatalaprescrizionedeldirittoalrimborso. Inordinealladatadaprendereinconsiderazioneperladecorrenzadel terminediprescrizionecodestaAgenzia,dapprima,ricordal'orientamento dell'Amministrazionefinanziariaespressonellacircolare17dicembre1987, n.17,nellaqualesiaffermavachelapretesacreditoriapuoessereavanzata immediatamentedalcontribuente,ditalchelamancatarichiestaconfigure- rebbeinerziautilealdecorsodellaprescrizionecheinizierebbeadecorrere dalgiornodelversamentodell'indebito,laddoveconprecedentecircolare (n.14del1984),relativamenteairimborsicollegatiadunadichiarazione,si eraespressol'avvisocheiltermineprescrizionalenoniniziaadecorreredalla datadellapresentazionedelladichiarazionebens|dalladatadellaliquida- zione(ovverodaquellaincuiscadeilterminestabilitoperlaliquidazione) delleimpostedovuteaisensidell'art.36bisdeld.P.R.n.600/1973esucc. modif.;quindi,evidenziacheconrecentepronuncialasezionetributaria dellaSupremaCorte(Cass.,sez.V,5settembre2001,n.11416)hastatuito cheiltermineinquestione,peririmborsicollegatiadichiarazione,decorre dalladatadipresentazionedelladichiarazione,momentoquestoalquale deveintendersiancoratalanascitadellapretesaalrimborso. Peresigenzadicompletezza,nelpanoramagiurisprudenzialeformatosi sullamateriaindiscussione,devonoesserericordatelasentenza7settembre 2001,n.11511,dalcontenutoconformeallan.11416,elasentenza6agosto 2002,n.11830che,invece,andandoindifformeavvisodaquellechel'ave- vanopreceduta,statuiscecheintemadiimpostesuiredditi,qualorailcon- tribuenteabbiaevidenziatonelladichiarazioneuncreditod'imposta,non occorre,dapartesua,alfinediottenerneilrimborso,alcunaltroadempi- mento(quale,inparticolare,l'istanzaex art.38deld.P.R.29settembre 1973,n.602,estraneaallafattispecieanzidetta),madevesoloattendereche l'amministrazionefinanziariaeserciti,suidatiespostiindichiarazione,il potere^doveredicontrollosecondolaproceduradiliquidazionedelleimpo- ste,previstadall'art.36bisdeld.P.R.29settembre1973,n.600,ovvero, ricorrendoneipresupposti,secondolostrumentodellarettificadelladichia- razione.Unavoltacheilcreditosisiaconsolidato^attraversounriconosci- mentoesplicitoinsedediliquidazione,ovveropereffettodiunriconosci- mentoimplicitoderivantedalmancatoesercizioneiterminidelpoterediret- tifica^l'amministrazioneetenutaadeseguireilrimborsoeilrelativo creditodelcontribuenteesoggettoallaordinariaprescrizionedecennale, decorrentedalriconoscimentodelcreditostesso.Conparticolareriferi- mentoalpuntodelladecorrenzadell'ordinariaprescrizionedecennale,la SupremaCortenulladiparticolarehaaffermatonell'occasione;appareevi- dentecheilgiudicedellalegittimita,questavoltahadatoperscontatoche nelperiododitempointercorrentetralapresentazionedelladichiarazionee l'eserciziodelpoteredicontrollodell'amministrazionefinanziariaildiritto alrimborsononpuoesserefattovaleredalcontribuente,siccheilterminedi prescrizionenondecorre. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Alriguardolascrivente,cheneldifenderegliinteressidell'Amministra- zioneneirelativigiudiziavevaassuntounaposizioneconformeaquella espressadalleprimesentenzecitate,purnutrendoalcuneperplessitaal riguardo,vistocheinognicasolatesiespressanellasentenzan.11830/2002 (cherichiamal'orientamentoinprecedenzafattopropriodall'Amministra- zione)meritaconsiderazione,ritieneche,perstabilireladataincuiiniziaa decorrereperilcontribuentecreditoreilterminediprescrizione,siaoppor- tunoguardareaquelladellapresentazionedelladichiarazionecheesponga un'impostaacredito.Invero,inbaseallavigentenormativa,benpuorite- nersi(fermorestandoche,allostatodellagiurisprudenzadellaSezionetribu- tariadellaCortediCassazione,nonpareopportunodiscostarsidall'orienta- mentopiufavorevolemanifestatodalSupremoCollegiosulpunto)che quellosiailmomentogeneticodeldirittodicreditodelcontribuenteedella corrispettivaobbligazionerestitutoria,ovverosiacheinquelmomentonasca lapretesaallarestituzione,pretesache,comemessoinrilievodalgiudice dellalegittimitaperilcasodirimborsocollegatoallapresentazionediuna dichiarazione,aldiladeltempospettanteall'Amministrazioneperesercitare ilpropriopoteredicontrolloequelloconnessodiliquidazione(c.d.spatium deliberandi),nonconosceimpedimentiepuosubitoessereefficacementefatta valeredalcontribuente,quantomenoalfinediinterrompereildecorsodel terminediprescrizione,laddovel'inerziadelcreditoresindalmomentoin cuihaprovvedutoapresentareladichiarazionecheesponel'impostaacre- dito(e,quindi,manifestalapretesadirimborso)fadecorrerelaprescrizione. Taleorientamentoetaliconclusionipossonoconsiderarsivalidianchein materiadiI.V.A.,postocheildiversomeccanismodeltributononvaadinci- derenellamateriadeirimborsidell'impostaversataineccessoperchenon dovutaedeicreditid'impostaedellaprescrizionedeirelatividiritti,restando accantonata,inquantononspecificamenteaffrontatanellarichiestadi parere,laquestionedellarilevanzadeltermineditremesiprevistodal- l'art.38-bis perilcasodeirimborsic.d.accelerati. B)ComepacificamenteammessodacodestaAgenzianell'introdurre l'argomentointrattazione,nelvigenteordinamentotributariononsirin- vienealcunadisposizionechederoghiaiprincipigeneraliinmateriadicer- tezzadeirapportigiuridici.Dacioderivanecessariamentecheilcorsodella prescrizionedeldirittoalrimborso,proprioinbaseairichiamatiprincipi generalinonderogatiinmateriadirimborsidiimposta,possaessereinter- rottosiainbaseacomportamentidelcontribuente(creditore)cheaseguito dicomportamentidell'Amministrazionefinanziaria(debitrice)acuil'ordina- mentoattribuiscevalidaefficaciainterruttiva(un'istanzaounsollecitodi pagamentodelcreditovantatopresentatidalcontribuente,ovverounapro- postadirimborsodell'Amministrazionecuipossaattribuirsivalorericogni- tivo).Nontroverebbeinveroalcunavalidagiustificazioneespazionell'ordi- namentounaprescrizioneinmateriatributariaildecorsodelcuitermine nonpossasubirevalideinterruzioni. C)Perquelcheattiene,infine,allapossibilitadieffettuareinviadiauto- tutelailrimborsodisommeindebiteanchenelcasoincuisisiamaturatala prescrizionedelrelativodiritto,sulpresuppostocheinlineageneralel'attivita IPARERIDELCOMITATOCONSULTIVO diautotutelaamministrativapossaessereesercitataancheinmateriadirim- borsi,codestaAgenzia,ricordatocheancheilgiudicatoformatosisuque- stionidirito,qualil'irricevibilitaol'inammissibilitaol'improcedibilitadel ricorsogiurisdizionaleovverolequestionidicompetenzaedigiurisdizione, noncostituisceostacoloall'eserciziodelpoterediautotutela,esprimel'avviso chetalepoterepossaessereesercitatoanchepereseguirerimborsidisomme corrisposteindebitamenteall'erariorelativamenteaiqualiildirittodelcon- tribuentesiacadutoinprescrizione. QuestaAvvocaturanonconcordaconlatesiespressadacodestaDire- zioneCentraleeconleargomentazionichelasostengono. Aldilaedamontediseriequestionichepuresipotrebberoporrein discussionesiainpuntodidiritto(problemideilimitidellacoesistenzadel poterediautotuteladellapubblicaamministrazioneedell'esigenzadirispetto dallelegittimitacheessosottende,daunlato,edell'esigenzadellacertezza deirapportididirittocheeabasedellastessaratio dellaprescrizione,dall'al- tro)cheinterminidiopportunitadell'azioneamministrativa(necessitaditra- sparenzaassoluta,ondeevitareladisparitaditrattamentoinconsiderazione dell'ampiadiscrezionalitaamministrativachecaratterizzal'autotutelaammi- nistrativaeconseguentementelanecessitadiun'elaborazionepreventivadi criterigeneraliparticolarmentecapillariaiqualiattenersiediun'esaustiva motivazionedelprovvedimento),quelcheallascriventeparedifficilmente superabileeunasortadiincompatibilitadifondotrailconcettodell'autotu- telaamministrativaequellodellaprescrizionechenonsembrapossaessere negata. Alriguardosirappresentaquantosegue. Solodirecente,aseguitodiinterventilegislativi,sisonodissoltidefiniti- vamenteidubbichepartecospicuadelladottrinanutrivainordineallapos- sibilitacheilgeneralepoterediautotuteladellapubblicaamministrazione fosseesplicabileanchenelcampotributario.Infatti,soloconild.P.R. n.287/1992,recanteilRegolamentodegliufficiedelpersonaledelMinistero delleFinanze,sieespressamentestabilito(art.68,successivamenteabrogato dall'art.23deld.P.R.n.107/2001)chesalvochesiaintervenutogiudicato, gliufficidell'amministrazionefinanziariapossonoprocedereall'annulla- mentototaleoparzialedeipropriattiriconosciutiillegittimioinfondaticon provvedimentomotivatocomunicatoaldestinatariodell'atto.Inseguito, l'art.2quaterdeld.l.n.564/1994,convertitonellaleggen.656/1994,hapre- vistochecondecretodelMinistrodelleFinanzefosseroindicatigliorgani dell'amministrazionefinanziariacompetentiperl'eserciziodelpoteredi annullamentod'ufficioodirevoca,ancheinpendenzadigiudiziooincaso dinonimpugnabilita,degliattiillegittimieinfondati.Sullabaseditale normaestatoemanatoild.m.11febbraio1997,n.37,conilqualesieprov- vedutoadintegrarelaassaiscarnadisciplinacontenutaneirichiamati artt.68e2quater;nelrelativoregolamento. Alriguardovaanchericordatochel'autotutelaamministrativa,chea frontediinteressilegittimioperasulpianodipoteriautoritativi,sirisolvein viageneraleinunpotereampiamentediscrezionaledellapubblicaammini- RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO strazioneicuipresuppostiindefettibilisonolapresenzadiunviziodilegitti- mitanell'attochelapubblicaamministrazioneintendeannullared'ufficioe lasussistenzadiuninteressepubblicospecificoall'annullamento(enonsol- tantol'interesserispondenteaquellogenericodimeroripristinodellalegalita violata;dunque,uninteresseche,inviadinormalita,lagiurisprudenzadel giudiceamministrativohaidentificatoinquellosostanzialedell'amministra- zionealcuisoddisfacimentoepreordinatoilpoteredelqualel'attoillegit- timo,daannullare,costituisceconcretoesercizio).Orbene,intalecontesto, incapoalsoggettochebeneficerebbedell'annullamentod'ufficio(cui potrebbeattribuirsilafiguradelcointeressato)puoriconoscersisoltantoun merointeressedifattoe,dunque,nonunasituazionediinteressegiuridica- menteprotetto. Ciopremessoevenendoalcampodeldirittotributario,eagevole notareche,adifferenzadiciochegeneralmenteavvieneneldirittoammini- strativo,incuisioperaperlopiusulterrenodeipoteriautoritativiequindi degliinteressilegittimi,l'amministrazionefinanziariaoperaincidendosu posizionididirittosoggettivoqualiinnegabilmentesonoquellechecostitui- sconoirapportiobbligatorid'imposta,venendomenolafiguradelterzo soggettodelrapporto(valeadirequelladelcontrointeressato,ossiadelsog- gettodestinatariodeglieffettivantaggiosiprovocatidalprovvedimentorico- nosciutoillegittimoedaannullare,figurachenormalmente,epresentenel dirittoamministrativoqualetitolarediuninteresselegittimocontrario all'autoannullamentoe,quindi,deldirittodiimpugnarel'attodiritiro).Sus- sistono,dunque,talinontrascurabilidifferenzecherendonoassolutamente diversinellastessanaturaenellaratio ilpoterediautotutelaprevistoperil dirittotributariodaquellodiautotutelaamministrativapergliinteressi legittimi. Dalquadronormativodianzidelineatopuotrarsilaconvinzionecheil poterediautotutelariconosciutoall'Amministrazionefinanziariadallegisla- toretributarioappartengaadundiversogenererispettoaquelloproprio delconsuetopoterediautotutelaamministrativaesiapiuassimilabileal poterediautotutelaesercitatodall'amministrazionenell'ambitodeldiritto amministrativocomunequandosonocoinvoltesituazionigiuridichedi dirittosoggettivo. Secos|e,enonsembraallascriventechesussistanoragionivalideper dubitarne,eagevoleosservarecheinmateriadirimborsidiimpostacaduti inprescrizionenonsussistanoipresuppostiperunalegittimaesplicazione delpoterediautotutelaprevistodallaleggedapartedell'amministrazione finanziaria(oggi,AgenziadelleEntrate). Inprimoluogonondevedimenticarsichecisimuovenell'ambitodi dirittiindisponibili,laddovenonpuonegarsicherinunciareadavvalersi dellaprescrizionediuncreditod'impostamaturataafavoredell'Amministra- zionecostituirebbeunattodidisposizionenonconsentito. Peraltro,elaconsiderazioneappareassorbente,nelmomentoincuisi provvedaalrimborsodiuncreditod'impostacadutoinprescrizione,nonsi rinvieneunasituazionediillegittimitadarimuovere,attesocheilmaturare dellaprescrizione,nellemoreverificatosi,haportatoall'estinzionedeldiritto IPARERIDELCOMITATOCONSULTIVO dicreditoincapoalcontribuente,fattoquestochefaveniremenoqualsiasi situazionediillegittimita.Verrebbe,quindi,menounodeipresuppostiinde- fettibiliperaversiuncorrettoeserciziodelpoterediautotutela. Ove,infatti,siconsideri,daunlato,chelaprescrizionesiverificasol- tantoinseguitoaduncomportamentogravementeinertedell'aventediritto (dieciannidiinerzia,appunto)enonderivadauncomportamentoattivoed illegittimo,dellapubblicaamministrazione,e,dall'altro,chelascadenzadel terminediprescrizione,estinguendoildirittoalrimborso,haeliminatodal mondogiuridicoqualsiasisituazionegiuridicachepossaritenersilesaeche siameritevoleditutela,nonpareutilmentespendibile,afavoredellatesi contraria,neppurel'argomentazionesecondolaqualel'usodelpoteredi autotutelafinirebbecolcondurreadunacorrettaapplicazionedelprincipio dicapacitacontributivacostituzionalmentegarantito(art.53Cost.)acuisi erichiamatacodestaAgenzia. Conclusivamenteesullabaseditaliconsiderazioni,lascriventeritiene, chenelcasodiundirittoalrimborsodiuncreditod'impostaprescrittosi,la tesidell'esplicabilitadelpoterediautotuteladell'Amministrazionesiappalesi antinomicaenonpraticabileechel'interventodellaprescrizioneestintiva deldirittoalrimborsocostituiscaostacolononsuperabileall'esplicazione delpoterediautotutelainfavoredelcontribuente. A.G.S. ^Parere del 22 settembre 2003, n. 102641 Convenzione transattiva evolutiva tra il Ministero dell'Interno -Diparti- mento della Pubblica Sicurezza e Telecom S.p.a. ^Rapporti con disciplina Con- sip S.p.A. (consultivon.9325/02,avvocatoG.Fiengo). Inrelazioneallarichiestadichiarimenti,formulatadacodestaAmmi- nistrazioneconlanotainepigrafeindicata,circalapossibileinterferenza dellaconvenzionetransattivastipulatatrailDipartimentodiP.S.eTelecom ItaliaS.p.a.indata26febbraio2003conlavigentedisciplinadelleforniture edeiservizitipoperleamministrazionicentralidelloStato(ilcosiddetto sistemaConsipS.p.a.),sisvolgonoleseguentiosservazioni. VapremessocheilsistemaConsipeincentratosuunaseriedidisposi- zionilegislativesuccedutesinelcorsodegliultimianni,finalizzateallarealiz- zazionedell'obiettivodicentralizzaregliacquistidibenieservizipertuttele amministrazionicentralieperiferichedelloStato,nonchedellealtrepubbli- cheamministrazioni,anchelocali,inun'otticadicontenimentodellaspesa pubblica.Ilmeccanismoindividuatooriginariamentedallegislatoredel1999 (exart.26leggen.488/1999,cuisonosuccedutigliartt.59leggen.388/00, 2.comma,1d.l.n.347/01,conv.inleggen.405/01,24e32leggen.448/01, oltrealrecenteart.24leggen.289/02)prevedel'obbligodiadesioneperle pubblicheamministrazionicentrali,perlealtreconsideratenellatabellaC allegataallastessaleggefinanziaria2003(cheindividuaisoggettidestinatari deglistanziamentinelbilanciodeiministeri)e,comunque,perglientipub- bliciistituzionali,alleconvenzionistipulatedaConsipconfornitoriprescelti all'esitodigarepubblicheperledifferenticategoriediserviziebeni.Ildovere RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO diavvalersidelleconvenzioni-quadroestatorecentementerafforzatodal citatoart.24dellaleggen.289/02,ilqualehaprevisto,alcomma4,chela violazioneditaleobbligo(cos|comediquelliderivantidallanormativa nazionaleecomunitariasuipubbliciappalti)comportanonsoltantolanul- litadelcontrattod'appaltocomunquestipulato,maaltres|laresponsabilita deldipendentechelohasottoscritto,siasottoilprofiloamministrativoche perquantoriguardaleobbligazioniassunteinnomedell'amministrazione contraente. Intalecontesto,nonostantelatransazioneinesamesiastatatrattatae conclusainunafase(precedentealdicembre2002),nellaqualelanuova disciplinalegislativanonrisultavaancorastabilizzata,nondimenounaserie diriferimentineltestodell'accordotransattivo(inparticolarel'art.1punto 3)alsistematariffarioConsipeladisciplinadeinuoviordinatividicui all'art.10,fannoritenerechelepartihannotenutopresentel'eventualelimite legislativo,prevedendol'obbligodiadeguamentoautomaticodelletariffenel casoincuilaprestazione(opartediessa)fossedivenutaoggettodispecifi- cazioneinbaseaduncontrattodiforniturae/odiserviziostipulatodalla ConsipS.p.a..Vaanchetenutopresentecheilproblema,almenofinoal 2006,nonsiponeperlatelefoniadalmomentocheilvincitoredellagara indettadallaConsipS.p.a.erisultatacomunqueTelecomItaliaS.p.a. Vatuttaviaconsideratoche,daquantoaccertatodall'Amministrazione insedetecnica,nonesisterebbealcunaidentitatraleprestazionioggetto dellaConvenzionetransattivaperladisciplinaelosviluppodeiservizidi telecomunicazionedel26febbraio2003,finalizzataallarealizzazionedella retedatiVPN-IP,equelledisciplinatedallacorrispondenteConvenzione ConsipS.p.a.Letipologiediaccessoinprevalenzaadottatenell'accordo transattivoconTelecomS.p.a.nonhannoalcuncorrispondenteconiprofili previstiinConvenzioneConsipS.p.a.edinognicasorisultanodeltuttodif- ferenziatelemodalitaditariffazione,flat nelcasodellaVPN-IPeaconsumo nelcasoConsipS.p.a..Se,comeefacilmenteverificabile,talibasitecniche risultanoconfermate,appareconsequenzialeche,conlastipuladellatransa- zionedel26febbraio2003,nonestatoelusoalcunobbligodiadesionedal momentochenonv'ealcunaidentitatraiservizioggettodellaConvenzione transattivaequellidisciplinatinellacorrispondenteConvenzionequadro ConsipS.p.a. Sisottolineaalriguardocheparticolarecuraestatapostanellaconven- zionenelladefinizionedeglionerieconomiciassociatiallasoluzioneadottata perlaVPN-IP,chepossonoritenersi,inrapportoalprofilo,dientitacon- frontabileseparagonaticonquellidellaConvenzioneConsipS.p.a.Al riguardol'art.1,punto3,dellaConvenzionetransattivatrailMinisteroe TelecomItaliaS.p.a.individuatralefinalitadell'accordoquelladiregolare leprocedureperl'acquisizionedaTelecomdeiserviziaggiuntivinonprevisti dallapresenteConvenzionesullabasedellatariffeConsipinconformitadella normativavigenteinmateriadiservizieforniturepubbliche.Comebensi vede,quindi,purprevedendolafacoltadiestenderel'oggettodellafornitura, laConvenzionetransattivahaespressamentesancitolaprevalenzadeivincoli derivantidallaConvenzioneConsipS.p.a.tuttelevolteincuilenuovepre- IPARERIDELCOMITATOCONSULTIVO stazionirichiestepossanoinqualchemodorientraretraquelleoggettodella corrispondenteConvenzioneConsipS.p.a.Aconfermadicio,l'art.10della Convenzionetransattiva(nuoviordinativi),neldefinirelemodalitadiacqui- sizionedeiserviziaggiuntivi,precisachelaproceduradicuisoprasara, ove possibile,rispettataancheinrelazioneanuovefornitureeserviziperi qualil'Amministrazioneprocederaai sensi delle vigenti norme in materia di forniture e servizi pubblici. Vainfineconsideratochegranpartedelleprestazionidedottenellacon- venzionedel26febbraio2003necessitanodiparticolarimodalitadiacquisi- zione,cheledifferenzianocomunquerispettoall'ordinarioregimediapprov- vigionamentodibenieservizidellepubblicheamministrazioni.Lelineetele- fonicheeditrasmissionedeidatidellaPoliziadiStatonecessitanodi specificiapparatidisicurezzaediinterconnessionechenonsirinvengono nelleconvenzionitipoechenonpossonoesseredicomunedivulgazione. Anchequestoeunaspettochelegittimamentevieneinconsiderazionenel momentoincuisiprocedeallacomparazionetraleprestazionirichiestedalla PoliziadiStatoequellerinvenibilinelsistemadelleconvenzioniquadro. Aconclusionedeichiarimentirichiestisirammentaquantogiamessoin lucenelparerereso,suconformeavvisodelcomitatoconsultivo,indata 31gennaio2003,prot.9965(1).Intalesedevenivasottolineatalaspecialita diuncontrattotransattivoche,senzaaggraviodispesa,trasformavapresta- zionigiarichiesteepattuitefinoall'anno2009inunsistemaorganicoe razionalediprestazioniepagamenti,coerenticonleesigenzesopravvenute dell'amministrazionecommittente.Dalmomentocheilcontenutosostanziale dell'accordocopreunitariamente^enonpuoesserealtrimenti^anchele prestazionisuccessivealgennaio2003,ilrichiamoallanormativaConsip S.p.a.apparealriguardodeltuttoinconferente. (1)Pubblicatoinquesta Rassegna,n.1/03,288. dottrinadottrina Delittodialtotradimento eresponsabilitaciviledelloStato di Massimo Bachetti LaCorted'AssisediRoma,sezioneterza,harespintolarichiestadi estromissionedalgiudizioformulatadall'AvvocaturaGeneraledelloStato nell'interessedelMinisterodellaDifesa. L'ordinanzaecos|motivata:Inveroenotoche,inbasealprincipiodet- tatodall'art.28dellaCostituzioneedinapplicazionedellateoriaorganica costantementeaccoltadallaCortediCassazione,loStatoegliEntiPubblici sonoconsideratidirettamenteresponsabilidegliatticompiutidaipropri dipendentiinviolazionedeidiritti.Atalfinesononecessariunrapportodi causalitaobiettivatral'attoodilcomportamentoel'eventodannosoelarife- ribilitaallaPubblicaAmministrazioneditaleattoocomportamento.Sotto quest'ultimoprofilopuoessereritenutariferibileallaPubblicaAmministra- zionel'attivitadeldipendentechesimanifestacomeesplicazionedell'attivita dellaP.A.inquantodirettaalconseguimentodeisuoifiniistituzionali,men- trenonsonoriferibiliall'amministrazioneleattivitadettatedafiniassoluta- menteestraneiovveroneppurelegateadunrapportodioccasionalitaneces- sariaconicompitichealdipendentesonoaffidati.Talecollegamentosussiste allorquandol'operatodell'agenteancorchedeviatoperviolazionedi normeregolamentariodeccessodipoteresiacomunquepreordinatoalla realizzazionedeifiniistituzionali.Interminipiuspecifici,mentreinpresenza ditalecollegamentol'Amministrazionerispondeanchedell'illecitocommesso daldipendentecondolorivoltoalperseguimentodiunfineprivato(intal sensoCassazione,sezioneprima,2luglio1982^21gennaio1983,Leanza), nonestatoadesempioritenutosufficienteadaffermareunrapportodiocca- sionalitanecessariailrilievochel'incombenzadisimpegnatarendevapossi- bileoagevolavailfattoillecito(Cassazione,sezionequinta,2febbraio9 dicembre1998n.1386,S.edaltri,inunafattispecierelativaadomicidie rapinecommessidaPolizia). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Se,allalucedeiprincipigeneraliribaditidallaCortediCassazionee pienamentecondivisibili,siprocedeall'esamedellafattispecieconcreta,non puononrilevarsicomelastessapresentiprofilioggettivinettamentedistinti daquellivalutatidallaSupremaCortenell'ultimadecisionecitata.Einfatti indiscutibilechesecondoprospettazioneaccusatorialacondottaascrittaagli imputatisiverificavanelcontestodelledelicatefunzioniloroaffidatee,sia pureinmanieralogicamenteanomalaperl'abusodifunzionicheestatocon- figurato,eracomunquel'espressionedell'esplicazionedell'attivitaistituzio- naledell'Amministrazione,percuinonapparefondatamentecontestabilel'e- sistenzadeldedottorapportodioccasionalitanecessaria. P.Q.M.: rigettalarichiestadiestromissionepresentatadalresponsabile civileMinisterodellaDifesa. LadecisionedellaCorted'Assiseedatata26ottobre2000,malaque- stionerimanecomunqueattualissimaperchesaraoggettodelladiscussione delprocesso.L'impostazionedelladifesadell'Amministrazionenellaposi- zionediresponsabilecivilenonpotrachepartiredallamotivazionedella citataordinanza. Lavicendaprocessualepuoesserecos|sintetizzata. IlMinisterodellaDifesaestatocitatoqualeresponsabilecivilenelpro- cedimentopenaleacaricodiquattrogeneralidell'Aeronauticamilitareimpu- tatidiattentatoagliorganicostituzionalidelloStato(289c.p.)ealtotradi- mento(art.77c.p.).Essisonoaccusatidiavere^avvalendosideipoteridel loroufficio^impedito,compromessoocomunqueritardatoinformazioni sullecausedellasciagurarelativaallacadutadelDC9neipressidiUstica avvenutanelgiugnodel1980.Lalorocondottahaostacolatoilliberoed imperturbatoeserciziodelleprerogativedelGoverno(art.289c.p.),pregiudi- candointalmodoanchegliinteressimoraliepatrimonialideiparentidelle vittime.L'art.289c.p.punisceconlapenadellareclusionenoninferiorea diecianni,qualoranonsitrattidiunpiugravedelitto,chiunquecommette unfattodirettoadimpedireintuttoodinparteanchetemporaneamentel'e- serciziodiattribuzionediorganicostituzionali;l'art.77delcodicepenale militarediPacesanzionalacondottadelmilitarechecommettealcunodei delitticontrolaPersonalitadelloStatofraiqualiil289c.p.conl'aumento diunterzodellapenadellareclusionerispettoaquantoprevistodalcodice penale.Eevidentecheilreatoprevistodall'art.77cod.pen.militarecostitui- scereatoesclusivodeimilitariedassorbelefattispeciecriminosedeidelitti controlaPersonalitadelloStatodelcodicepenaleordinariorispettoaiquali hailquid pluris dellac.d.proprietadelreato.Dacioderivacomelogico corollarioche,inforzadelprincipiodispecialita,aiquattrogeneralidell'Ae- ronauticamilitarepuoesserecontestatosoloilreatodicuiall'art.77codice penalemilitaredialtotradimento.Nelprocedimentoestataammessaanche lacostituzionediparteciviledellaPresidenzadelConsigliodeiMinistrie delMinisterodellaDifesaperlalesionedelleprerogativedegliorganicosti- tuzionali,dell'immagineinternaedinternazionaleinconsiderazionedelruolo primarioricopertodagliimputatiedellarilevanzachelavicendahaassunto alivellointernazionale,siadelleconseguenzepatrimonialipotenzialmente riferibiliall'attivitaamministrativaresenecessariedallecondottepostein essereinviolazionedeidoveriistituzionali. DOTTRINA257 LaCorted'AssisediRoma,nelrespingerel'istanzadiestromissione, recepisceunconsolidatoorientamentogiurisprudenzialesullaresponsabilita dellaPubblicaAmministrazioneperilleciticommessidaidipendenti.Ilprin- cipioenunciatodallaCortediCassazionepuoesserecos|riassunto:la responsabilitadelloStatoperilfattodeipropridipendentinonpuoessere chediretta:laPubblicaAmministrazionerispondeconresponsabilitasoli- daleperilfattochelesonodirettamenteriferibilidegliattideidipendenti compiuti,inforzadelc.d.rapportodidipendenzaorganicaperilraggiungi- mentodellefinalitaistituzionalisueproprie,nell'ambitodellosvolgimento delserviziodemandato.Ladirettaresponsabilitavienecompendiatanell'u- nicorapportotramansioniespletateedannoprodotto,interminidi occasionalitanecessaria(Cassazione,sezionesesta,1269/00,in questa Rassegna,2000,344,cheriguardailcasodellaUnoBiancaperomicidie rapinecommessidaagentidiPoliziaaldifuoridelservizio.) Pertantolaresponsabilitadell'Amministrazionesussiste,inpresenzadi collegamentonecessariofracompetenzedeldipendenteedannoprodotto, ancheincasodicondottadolosa.SulpuntolaCorted'Assiserichiamala sentenzaCassazione,sezioneprima,del2luglio198221gennaio1983, Leanza.Talesentenzasiponenelsolcodiunorientamentopacificodella CortediCassazionechehastabilitoilprincipiochelaresponsabilitadiretta dellaPubblicaAmministrazionecomportacheadessavengariferitoogni attodeldipendentesecompiutonellavestediorganodell'Amministrazione medesima,nell'esplicazionedellefunzionialuidemandatecomeconseguenza delrapportoorganicochelegailfunzionarioall'Entequalechesialaman- sioneespletatadaldipendentediconcetto,d'ordineintellettualeomate- riale(Cassazione,SezioniUnite,2700/1970,inGiustizia civile 1971,I,748; Cassazione,12luglio1974n.2107,inGiurisprudenza Italiana,Mass. 1974, 581).PiurecentementetaleinterpretazioneeribaditadaCassazione,sezione terza,9260/1997,4232/1997,12agosto2000n.10803). LaCorted'Assisenell'ordinanzaprecisaancheicasiincuieesclusala responsabilitadell'Amministrazione,qualoral'incombenzadisimpegnatache rendapossibileodagevoliilfattoillecitosiinseriscainunrapportodistru- mentalitanecessariaconlemansionidicompetenzadell'agentesebbenelo status delmedesimogliagevolilacommissionedell'illecito:laCortesul puntorichiamalasentenzaCassazione,sezionequinta,febbraio19979 dicembre1998,n.1386,S.edaltri,inunafattispecierelativaadomicidie rapinecommessidaagentediPolizia.Anchesottotaleprofiloilprincipio giurisprudenzialestatuitodallaCortediCassazioneecoerenteconunindi- rizzoconsolidato,secondoilqualeperaccertareilnessoorganicoelaconse- guenteriferibilitaall'Amministrazionedell'eventodannosooccorrestabilire sel'attivitadeldipendentesiaestraneaorientrinell'ambitodellepubbliche funzioni(Cassazione,sezioneterza,3dicembre1991n.12960e n.9260/1997).Inprecedenzalagiurisprudenzaavevadilatatolaresponsabi- litadellaP.A.ritenendolasussistenteaddiritturanell'ipotesidiomicidiocol- posocommessodaunasentinellanelperiododitempoincuiavevamomen- taneamenteabbandonatoilposto,riconoscendointalecasolanecessaria occasionalitadelservizioresodall'imputato(Cassazione,sezionequarta, RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 878/1981,inquestaRassegna,1981,432connotacriticadiPaolodiTarsiadi Belmonte).L'attualeposizionegiurisprudenzialeepiudirecenteribaditada Cassazione,sezionesesta,1269/00,cit. Taleinterpretazionegiurisprudenziale,perquantoriguardal'esclusione diresponsabilitadellaP.A.perattipostiinesserealdifuoridellemansioni d'ufficio,econdivisaancheindottrina(Passerone, Ilrequisitodellariferibi- litaallaP.A.delcomportamentoillecitodelpubblicodipendentenell'accerta- mentodellaresponsabilitaciviledellaP.A.,inResponsabilitaCivileePrevi- denza,1996,620). Erroneainterpretazionedellagiurisprudenza. L'interpretazionedapartedellaCorted'Assisedellagiurisprudenza dellaSupremaCortenonecorretta.IlCollegiod'Assiseinfattihaescluso toutcourtl'interruzionedelnessoorganicoovesussistaunrapportodiocca- sionalitanecessariafralemansionid'ufficioelacondottadelittuosa.Latesi noneinlineaconiprincipiaffermatiinmateriadallaCassazionechehasta- tuitocheilnessodioccasionalitavavalutatoinriferimentoall'attivitatermi- nalecuitendelacondottaillecita.Allorcheilcomportamentosiinnestinel meccanismodiunaattivitacomplessivaedavutoriguardoallafinalitatermi- nale,nonestranearispettoagliinteressiedalleesigenzepubblicistichedel- l'Amministrazione,quelcomportamentovaimputatoallaP.A.;seinvecela condottadeldipendenteesuladallefinalitadell'ufficio,ilrelativoattonon puoessereadalcuntitoloattribuitoall'Amministrazione(Cassazione, 14maggio1997n.4232,inForoItaliano,Repertorio1998,vocecitatan.224, confermatainCassazione,12agosto2000n.10803,CortediCassazione, sezioneterzacivileinForoIt.2001,I,3290).Peraltroilprincipiosecondo cuideveaversiriguardoalloscopoultimoperseguitodaldipendentecostitui- sceormaijusreceptumingiurisprudenza(Cassazione,3dicembre1991 n.12960,RepertorioForoItaliano1993,n.112,Cassazione,13dicembre 1995n.12786,6dicembre1996n.10896,Cassazione,24novembre2000 n.15192inForoIt.,I,967).Nelcasodispecielacondottacontestataagli imputatieradirettaadattentarealleprerogativedegliorganicostituzionali, quindiontologicamenteestraneaallefinalitaamministrativedell'Aeronautica Militare.Inoltrel'altotradimentocostituisceexseelementodirotturadel meccanismoistituzionale,costituendoviolazionedelgiuramentodifedelta previstodall'art.54commaIIdellaCostituzionecheassumeparticolare rilievoperagliappartenentiallaForzeArmate.Ilmilitarechecommettetale reatosiponealdifuoridelsistemaistituzionale. Pertantol'ipotesidellaattribuibilitaall'Amministrazionedellacondotta illecitacontestataaiGeneralisembraconfigurabilenoncomeformadi responsabilitadirettamaindirettaedoggettiva.LoStatointalmodoassume ilrischioconseguenteall'attivitadeipropridipendentienegarantiscelacol- lettivita.Ciocostituisceuninterventosolidaristicochenonhanullaache vedereconl'illecitoaquilianonellacondottadireato. L'ordinanzacitatadellaCorted'Assiseinoltredeterminaeffettiparados- sali,contraddittoriedincongrui. DOTTRINA259 PeculiaritadellapersonalitagiuridicadelloStato. Riflessisulleposizioniprocessualidiresponsabilecivileepartecivile. LoStatonelprocessofigurasianellaposizionediresponsabilecivileche inquelladipartecivile.LaPresidenzadelConsiglioedilMinisterodella Difesasonocostituitipartecivile;ilMinisterodellaDifesafiguraanche comeresponsabilecivile.LaPresidenzadelConsigliohaazionatolapretesa risarcitoriaperottenerelareintegrazionedellalesionealleprerogativedegli organicostituzionali,ilMinisterodellaDifesaperilpregiudizioconseguente alcoinvolgimentodeiverticidell'Aeronauticaincondottecontrarieallefina- litadelleIstituzioni.LaposizionediresponsabileciviledelMinisterodella Difesaderivadallaconnessioneconlefunzionid'ufficiodellacondottadi reatocontestataaiquattrogeneralidell'Aeronautica.Sialapersonafisica chequellapersonagiuridicanonpossononelmedesimoprocessorivestirela qualitadisoggettoattivoepassivo.Laposizioneprocessualedeveessere unica.LapersonalitagiuridicadelloStatoedeltuttopeculiare.Laformula- zionepiucompiutadellateoriadell'organosihaall'internodellacostruzione delloStatodidirittoediquelparticolaremetododielaborazionedeiconcetti giuridicichesegnoilpassaggio,specialmenteinGermaniaedinItalia,verso unaveraepropriascienzagiuridicadeldirittopubblico(1).L'elementocon- cettualedominantedell'organicismoel'ideadellapersonacollettivacome organismovivente(2).Taleimpostazionehaportatoadunaidentificazione dellafiguradell'organoconlapersonafisicadelfunzionarioagente.Ilpas- saggioversolacostruzionedell'organocomeufficiosiiscriveconassoluta evidenzaneltentativodisuperaretaledifficolta.Tuttavial'ufficiointeso comesferaastrattadicompetenzenonacquisisceunaautonomiaconcettuale sulpianodellaproduzionegiuridicainquantol'interventodellapersona fisicafunzionarioagenterimaneindispensabile.Unprimosuperamentoeffet- tivodegliaspettiantropomorficidellateoriadell'organosihaconlavisione istituzionalisticadiSantiRomano(3).Secondoquestateorial'organova intesocomeIstituzione.L'azionecomunquerimaneimputabileall'Ente,l'or- ganononhadignitapropriasenoncomestrumentochefaagirel'Ente.Di fattositrattadiunatrasposizioneinterminioggettividiunadottrinagia conosciutainterminisoggettivi.L'effettivosuperamentodellaconfigurazione tradizionaledeldirittopubblicoeindividuabilenellateoriakelseniana(4). Essadepotenzialacentralitadellapersonagiuridicacomestrumentodiuni- ficazionedell'autoritastataleinfavorediipotesiricostruttivechefanno pernosull'ordinamentogiuridicocomeorganizzazionedelcomportamento (1)Laband, DasStaatsrechtdesdeutschenReiches,Tubingen1876;Jellinek, Sistemadei dirittipubblicisoggettivi,trad.it.Milano1912. (2)RanellettI O., Principididirittoamministrativo,Napoli1912. (3)L'ordinamentogiuridico,Firenze1951;importanteintalsensoancheilcontributodiDE ValleS A., Teoriagiuridicadell'organizzazionedelloStato,II,Padova1931. (4)Kelsen, Ladottrinapuradeldiritto,trad.it.,Torino,1966;Teoriageneraledeldirittoe dellostato,trad.it.,Milano1959. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO umanochesisvolgeentrolacomunitastatale.L'azionevieneconsiderata partediunsistemanelqualeognicomportamentoindividualeacquistava sensonelsuorapportarsiadaltrocomportamentoindividuale. LoStatononsipresentacomepersonagiuridicaunitaria,bens|neisuoi diversiorgani.Irapportididirittoamministrativoeprivatointercorronofra gliorganiedaltrisoggetti,laresponsabilitacivilegravasugliorganiche hannopostoinesseregliattiilleciti,neirapportiprocessualistannoingiudi- ziosempregliorgani(5).AifiniprocessualinonvaconsideratoloStato comefiguraunitariabens|isingoliorgani.Fratuttigliorganiesisteunele- mentounificatore:laconcorrenzaall'attuazionedell'ordinamento.Pertanto nonpossonoperseguirefinicontrapposti.Nelcasodispecie,laPresidenza delConsigliostaingiudiziocomepartecivileperdifenderel'interesseal regolarefunzionamentodegliorganicostituzionali.IlMinisterodellaDifesa siecostituitoingiudiziopersalvaguardarel'interesseacheisuoiverticimili- tarinonagiscanocontrol'interessedelleIstituzioni.Gliinteressidicuisono portatoriiduecitatiorganistatalisonodifferenti,maentrambicaratterizzati daunelementounificatore:l'attuazionedell'ordinamentoattraversoilcor- rettofunzionamentodelleIstituzioni. Inquestocontestoladuplicitadelleposizionidiresponsabileeparte civilenoneinsintoniaconlafinalitaultima,cheel'attuazionedell'ordina- mento.Nepuosostenersiinsensocontrariochel'azionecontroilresponsa- bilecivilenonriguardaloStatomalealtreparticiviliprivate.Alfinedista- bilirelefinalitadellapresenzaingiudiziodellepartiprivatechesonoinrap- presentanzadeifamiliaridellevittime,eopportunounrichiamopreliminare alcapod'imputazione.Nelprocessovienecontestatoaquattrogeneralidel- l'Areonauticamilitarediaverpostoinessereunacondottadiattentatoagli organicostituzionaliedialtotradimento,nonfacendoconoscerealleauto- ritapolitichel'esistenzadielementicheinducevanoilsospettochelacaduta delDC9pressoUsticail27giugno1980fossestataprovocatadallacolli- sioneconunvelivolomilitareamericanoodaunmissile.Iparentidellevit- timeintervengononelgiudiziopersostenerel'interesseall'accertamentodella verita.Taleinteresseeestraneoalprocessoseconessosiintendeverificare larealedinamicadeifattisullacadutadelDC9;invecel'interventonelgiudi- ziopuoesserelimitatosoloall'accertamentodellacondottadialtotradi- mentoodiattentatoagliorganicostituzionali.Intalsensol'interessedicui sonoportatoriiparentidellevittimeeilmedesimorappresentatodalleparti civilipubblicheedanchedalPubblicoMinistero:cioequellodelloStato comunitaaconosceresevisianoresponsabilitanelmancatoaccertamento dellaveritasullastragediUsticachehaimpeditoagliorganicostituzionali diadottareiprovvedimentidicompetenza.Laposizionedeiparentidellevit- timesottotaleprofiloedaritenersipartediquellodituttalacomunitadei (5)AscarellI T., Personalitagiuridicaeproblemidellasocieta,inProblemiGiuridici, Milano,199;FalzeA A., Ilsoggettonelsistemadeifenomenigiuridici,Milano1939;Falzea, Capacita,TeoriaGenerale,inEnciclopediadelDiritto. DOTTRINA261 cittadiniitaliani.Pertantoseleparticivilipubblicherappresentanoilmede- simointeressediquelleprivate,comepossonoquesteultimeagirecontroil MinisterodellaDifesacitandolocomeresponsabilecivile?Inoltrevaosser- vatochelacostituzionedipartecivilediorganistatualicostituisceespres- sioneevidentedellavolontadeimedesimidinonconsiderarelacondotta contestataagliimputaticomemanifestazionedideterminazioniimputabili allaPubblicaAmministrazione.Lalegittimazionepassivacomeresponsabile civilepuoaverluogosolooveloStatoriconoscacomeattopropriolacon- dottacontestataagliimputati,quandoinvecesicostituiscaingiudiziochie- dendoaglistessiilrisarcimentodeldannolasuaqualificazionecomerespon- sabilecivileappareillogicaedirragionevole. Ciononostante,aprescinderedallaspecificitadelcasoinesame,non puonegarsicheingeneralesottoilprofiloprocessualeilproblemaesiste.Se laP.A.costituitapartecivilevienecitatacomeresponsabileciviledaaltre particiviliprivate,dalpuntodivistaprocessualpenalisticononpuonegarsi inastrattolalegittimazionepassiva.Sicuramenteciocostituisceunelemento diirrazionalitadelsistema.Alloravapostaladomandasuqualipossano esserelepossibilisoluzioniperovviarealproblema. Maqualipossonoesseregliinterventilegislativipereliminaretaliincon- gruenze?InnanzituttosipotrebbeipotizzarediaffidareallafiguradelP.M. l'eserciziodell'azionerisarcitoria.L'esigenzadiunatalesoluzioneepartico- larmenteevidentenelprocessoinargomento.LeAmministrazionistatali costituiterappresentanol'interessecomplessivodell'ordinamentogiuridico alrispettodelleprerogativedegliorganicostituzionali.L'azionedelP.M.di repressionedelreatodiattentatoagliorganicostituzionalievoltaasalva- guardareilmedesimobenegiuridicodelleparticivilistatali:ilP.M.loottiene attraversolesanzionipenali,leparticivilistataliconlareintegrazionepatri- moniale.Diconseguenzalapreclusionedell'azionecivilealP.M.nonhapiu alcunaragionediessere. Inoltrevaosservatocheladifficileecomplessasituazioneincui,sul pianoistituzionaleoltrechesuquellopolitico,evenutoatrovarsiloStato centrale,nonsoloinrelazioneallasuariformainsensofederalisticoedalla prospettivadiunprocessosemprepiuavanzatoerapidodiintegrazione europea,maanchepereffettodell'introduzionenell'assettoistituzionaledi AutoritaIndipendenti(Garanti)edistruttureprivatizzateacapitalepub- blico,imponelanecessitadiconsideraresottonuovalucelastessacolloca- zionedell'Istitutodell'AvvocaturadelloStatonell'Ordinamentocomplessivo. Dalsuocompitooriginariamenteprevisto,didifensoredelloStato-persona, pereffettodileggiodiinterpretazioneestensivadiquellepreesistenti,sie vistatrasformatainorganodidifesaediconsulenzanonsolodelloStato- AmministrazionemadellaPresidenzadellaRepubblica,deidueramidel Parlamento(SenatoeCameradeiDeputati),delleCortiedelleMagistrature nonchedeiloroorganidiautogovernooveesistenti,delConsiglio Nazionaledell'EconomiaedelLavoroedelleAutoritaindipendenti. QuindiladistinzionefraAvvocaturacomerappresentantedelloStato- PersonaeP.M.espressionedelloStato-ordinamentononrispecchial'attuale quadronormativo.Ovviamentenelprocessopenalepossonoipotizzarsi RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO anchelesionidiinteressimeramentepatrimonialidisingoliorganidell'Am- ministrazionestatale(adesempionelcasoincuiloStatosicostituiscaparte civileperottenererimborsodisommeindebitamentecorrisposteaseguito difatto-reato).Intalieventualitaapparedifficilmenteipotizzabilelaattribu- zionedell'azionecivilealPubblicoMinistero.Alloralasoluzionepotrebbe esserequelladieliminarelafacoltadelloStatodicostituirsipartecivile.In talsensosieprecisatochetaleinterventolegislativoriporterebbeilsistema insintoniaconl'art.111dellaCostituzione,ripristinandolaparitafraaccusa edifesacompromessadallapresenzadiduepartipubblichenelprocesso penale.Inrealtailveroprofilodaesaminareperstabilirelanecessitadella presenzadiunapartecivilepubblicainsedepenaleriguardalanaturaditale interventoel'effettivointeressecherappresenta.Lapartecivilepubblicae portatricesolodiuninteressepatrimonialeolasuaazioneevoltaanche all'accertamentodellaverita?L'interessedellapersonaoffesaodeldanneg- giatoasostenerel'accusaalteralanaturaprivatisticadell'azioneefaspesso deltitolaredell'azionecivileunfiancheggiatoredelPubblicoMinistero.In unsistemaincuilapossibilitadiinterventodellapartecivileestatadilatata finoacomprendereleassociazionicostituiteatuteladell'interessediffusoo deisindacatiinprocedimentiperreatiindannodeilavoratoriconunanor- mativadelcodicediritocheestendeadessitalepossibilita(artt.91e93 c.p.p.)conindirizzigiurisprudenzialichetendonoadammetterelacostitu- zionedipartecivileinsituazioninellequalipotrebbedubitarsinonsolodella legittimazioneadagire,maaltres|dell'esistenzadiundannoriferibilealsog- gettochesipretendeleso(6). Questoprofilodiinteressepubblicisticoallaveritadeifattiassumepar- ticolareconsistenzasenelprocessopenalelapartecivileeorganodello Stato. Ciosnaturailprocessopenaletrasformandoloincontesapoliticaanzi- chegiudiziaria. Lapresenzadipiuparticivilicostituisceunulteriorefattoredidilata- zionedeitempidelprocesso.LaeccessivaduratadeiprocedimentiinItalia estatapiuvoltestigmatizzatadallaCorteEuropeadeidirittidell'Uomo. Nel2001estataintrodotta,inottemperanzaadirettivedell'UnioneEuro- pea,lac.d.leggePinton.89/2001chestabilisceunindennizzoperlelungag- ginidelprocesso.Quindilaeventualelimitazionelegislativadellecostituzioni dipartecivilesarebbeinlineaconiprincipistabilitidalleIstituzionicomu- nitarie. Infinevaosservatoche,cadutaconilcodicedel1988lac.d.pregiudizia- litapenale,lacostituzionedipartecivilenonrispondepiuallanecessitadi evitarel'attesadelladefinizionedelprocessopenaleperpromuovereazione (6)PaolO dI TarsiA dI Belmonte, interventoallatavolarotondasuLa costituzione di parte civile nelprocessopenale, svoltasipressol'AvvocaturageneraledelloStatoindata7giugno 2002,inquesta Rassegna, Gennaio-Marzo2002,n.1,12. DOTTRINA263 civile;nediimpedirelacontraddittorietadeigiudicatipercheessapuodeter- minarsiincasodipromozionedigiudiziocivileautonomoancheinpendenza diazionepenale. Antistituzionalitadellacondottaedinterruzionedelnessoorganico. L'imputazioneediattentatoagliorganicostituzionalidelloStato.La lesionecontestataconsistenell'aversottrattoalpoterepoliticol'esercizio dellesueprerogative.Pertantolacondottaattieneproprioall'impedimento arrecatoallosvolgimentodellanormaleattivitaistituzionale.L'attribuzione dellaresponsabilitadirettaallaP.A.perilleciticommessidaisuoidipendenti sifondapropriosulperseguimentodellefinalitaistituzionali.Unamedesima condottanonpuoessereritenutanelcontempoistituzionaleedantistituzio- nalepercheintaleeventualitasiincorrerebbeinunainsanabilecontraddi- zione.Inoltreeassolutamenteparadossaledefinireistituzionaleilcomporta- mentodichivengaaccusatodiattentatoagliorganicostituzionaliedialto tradimento.Sitrattainfattidiantistituzionalitapereccellenza,chenonpuo nonconsiderarsifattoreinterruttivodelnessoorganicofral'agenteelaP.A. NonimputabilitaallaP.Adellacondottadiattentatodeisoggettiagentiper carenzaassolutadipotere. Dall'ordinanzadellaCorted'Assiseincommentoderivacomelogico corollariochelaresponsabilitaallaP.A.perillecitideidipendentinell'eserci- ziodellepropriecompetenzepresupponel'esistenzadiunrapportodiimme- desimazioneorganicainforzadelqualel'attodelfunzionariosiimputa all'enteaprescinderedalleintenzionidell'agente.Cioimplicachegliatti necessariamentecollegatiall'eserciziodellemansionid'ufficiosianodaquali- ficarsiontologicamenteistituzionali.Nelcasoincommentoappareevidente ilcontrastofralaconnessioneconilserviziodellacondottacontestataagli imputatiperchepostainesserenell'eserciziodellemansionid'ufficioel'anti- stituzionalitadeglieffettiprodottidiimpedimentoagliorganicostituzionali diesercitareleproprieprerogative.Pertantovieunevidentecontrastofra dueprofilioggettividell'attoamministrativo:quelloattinenteall'esercizio dellafunzioneequellorelativoaglieffettiprodottinelcontestoistituzionale. Ilconflittosipuodirimeresesianalizzailfenomenosottoilprofilodelrap- portofrasferagiuridicadelpotereamministrativoequellastabilitadall'ordi- namentopergliorganipolitici.Dataleprospettivabalzasubitoall'atten- zionechelacondottadeiGeneralidell'Aeronauticahadeterminatounaesor- bitanzadiorganiamministrativiinattribuzionichel'ordinamentoriservaal Governo.Alsuddettoorgano,secondolatesidell'imputazione,estatosot- trattol'eserciziodipotericostituzionali.Talesituazioneconfiguraunvizio diincompetenzaassolutanegliattipostiinesseredaiquattrogeneralinel nonfornirealGovernoleinformazionidovuteinragionedeilorodoveri d'ufficio,sostituendosialleAutoritaPolitichenellavalutazioneinordine all'opportunitadiadottareiniziativepressoleAutoritaAmericaneperaccet- tarelafondatezzadellanotiziadellacollisioneconunaereoamericanoo dellaesplosionedelvelivoloacausadiunmissile.Siffattaincompetenzae RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO causadiinesistenzadell'attochevaquindiconsideratotamquam non esset ed inalcunmodoimputabileallaPubblicaAmministrazione.Ilvizioassume particolarerilevoinconsiderazionedeirecentisviluppilegislativi. Negliultimianniillegislatorehaintrodottounnumerosemprecre- scentediprevisionidiretteasanzionaregliattidellaPubblicaAmministra- zioneconlanullita,addossando,contemporaneamente,laresponsabilitada attonulloaidirigenti,oaifunzionari,chehannodatoluogoallafattispecie invalida. Innanzitutto,tralenormemenorecenti,devonoessererichiamateuna seriedidisposizioni,siadiordinegeneralechedicaratteresettoriale,lequali, daunlato,colpisconoconlanullitagliattidiassunzionenelpubblico impiegoadottatiinviolazionedinormeimperativee,dall'altro,imputanola relativaresponsabilitaaifunzionarichehannodatoluogoagliattinulli.Ci siriferisceall'art.3,sestocomma,t.u.imp.Civ.St.,checos|dispone:Salve leeccezioniprevistedalpresentedecreto,l'assunzioneagliimpieghisenzail concorsoprescrittoperlesingolecarriereenulladidirittoenonproduce alcuneffettoacaricodell'Amministrazione,fermarestandolaresponsabilita dell'impiegatochevihaprovveduto. All'art.14,settimoeottavocomma,legge20maggio1985,n.207 (Disciplinatransitoriaperl'inquadramentodirettoneiruolinominativiregio- nalidelpersonalenondiruolodelleunitasanitarielocali),checos|dispone: Dalladatadientratainvigoredellapresenteleggeefattodivietodiconfe- rireincarichi,supplenzeorapportilibero-professionalianchemediantecon- venzioniocomunquediutilizzareaqualsiasititolopersonaleinderogaalle vigentidisposizionidilegge. Tuttigliattiediprovvedimentirelativiadottatiinviolazionedeldivieto dicuialprecedentecommasononulliedimpegnanolaresponsabilitaperso- naleedirettadeicomponentidegliorganidiamministrazionechelidispon- gono. Lastessatecnicaestata,poi,utilizzatadallalegge15luglio1994,n.444 (diconversionedeldecreto-legge16maggio1994,n.293)sullaprorogatio degliorganiamministrativi,laquale,qualificandocomenulligliattiprivi deirequisitiprevistidallanorma,imputaleconseguenzedannosederivanti dallanullitaaisoggettiresponsabilidellaricostituzionedegliorganiscaduti. Infine,viestatoilrecented.Lgs.31marzo1998,n.80(attuativodella leggen.59/1997c.d.BassaniniI)dacuiemergonobendueipotesidirespon- sabilitadirigenzialedaattonullo.Inprimoluogoviel'art.56,quinto comma,d.Lgs.n.29/1993(cos|comemodificatodall'art.25,d.Lgs. n.80/1998),ilquale,perunverso,sanzionaconlanullital'attribuzionedelle mansionisuperiorialdifuorideicasiprevistidallalegge,e,perl'altro, accollaaldirigenteresponsabile,cheabbiaagitocondoloocolpagrave, ilmaggioronereconseguente.Insecondoluogoviel'art.36,ottavocomma, deld.Lgs.29/1993(nellanovellaintrodottadall'art.22,d.Lgs.n.80/1998), ilquale,introducendounaipotesipatentedinullitavirtuale(ovveroquella nullitache,seanchenonespressamenteprevista,derivadallaviolazionedi normeimperative),stabiliscecheleassunzionieffettuateincontrastocon DOTTRINA265 disposizioniimperativeimpedisconolavalidacostituzionedelrapportoa tempoindeterminato,conlaconseguenteimputazionedellaresponsabilita perdanniaidirigentiautoridell'infrazione. Orbene,daquestoquadrodidirittopositivoemergechiaramenteuna tendenzalegislativadirettaadintrodurreunatecnicadiinvaliditaedi responsabilitaspecialerispettoalloschemaordinario.Piuinparticolare, nelnostrosistemadidirittoamministrativoilregimedell'invaliditadegli attiedellaconseguenteresponsabilitaperlaloroadozione,sicaratterizza, comeenoto,percolpireconl'annullabilita(epiuraramenteconladisappli- cazione)gliattiinvalidi,imputandoeccezionalmentelarelativaresponsabi- litaall'amministrazione(edinviadiregressoalfunzionarioautoredell'atto, perlesoleipotesididoloecolpagrave,cos|comeprevistodall'art.3,legge n.639/1996).Conledisposizionisoprarichiamate,invece,taleschema siincrina,inquanto,daunlato,vieneprevistacomeformad'invaliditala nullitae,dall'altro,siimputalaresponsabilitadirettamenteall'autore dell'atto. Anchealivellodottrinario(7)egiurisprudenziale(8)estatasostenutala nonimputabilitaall'Amministrazionedegliattinulliperchedaconsiderarsi tamquamnonesset. (7)SivedainsedediteoriageneraleB. DE Giovanni, Lanullitanellalogicadeldiritto, Napoli,1964,69ss.;C. Esposito, Lavaliditadelleleggi:studiosuilimitidellapotestalegislativa, ivizidegliattilegislativieilcontrollogiurisdizionale,Milano,1964,rist.inalteratadell'ed.1934, 235ss.;A. Fedele, Lainvaliditadelnegoziogiuridicodidirittoprivato,Torino,1943,32ss.;peril dirittoamministrativosiveda:R. Caranta, L'inesistenzadell'attoamministrativo,Torino,1990, passim,89ss.;M.S. Giannini, Dirittoamministrativo,Milano,1993,II,310ss.;A.M. Sandulli, Manualedidirittoamministrativo,Napoli,1984,648ss.;A.M. Sandulli, op.cit.,1116,ilquale ritienechenonsonoriferibiliall'amministrazione(...)gliattiviziatidaincompetenzaassoluta (straripamentodipotere)eM. Caldarera, Retribuzionedelleprestazionidifatto,cit.,117, secondocuil'attribuzionealfunzionariodellaresponsabilitadaattonullomanifestal'intenzione dellegislatoredievitareunadirettaresponsabilitadelloStatoedeglientipubbliciperidanni derivantidalladichiaratanullitadeirapportiillecitamentecostituiti.B. Cavallo, Provvedimenti eattiamministrativi,cit.,298ss.secondoilqualeebenveroche,inviameramenteastratta,l'ine- sistenzacoglielasituazionedell'attochenonacquistarilevanzagiuridicacometaleperl'ordina- mento,mentrelanullitaapparequalereazionesanzionatoriadellostessoadunostatoinvalidante ilprovvedimento,chesicontrappone,quasiinterminibipolariallaminoreemenogravemisura direazionedell'annullabilita.Dacioepossibileinferirechelareazioneprevistaneipretesicasi diinesistenza,cioelacarenzadipotereelacd.incompetenzaassoluta,consistenellanullitadel provvedimentoassuntocomeinesistente.Nederiverebbecheilprovvedimentoinesistenteeda considerarsigiuridicamentenullo,enonviceversa.Insensoanalogosilegganoinoltre:A. Piras, Invalidita(dir.amm.),inEnc.dir.,XXII,Milano,1972,602ss.;R. Villata, L'attoamministrativo, inMazzaroli,Pericu,A.Romano,RoversiMonaco,Scoca,(acuradi),Dirittoamministrativo, Bologna,1998,II,1456ss.. CometeoriageneraleG. Filanti, Inesistenzaenullitadelnegoziogiuridico,Napoli,1983,pas- sim,mainparticolare91ss.;H. Kelsen, TeoriageneraledeldirittoedelloStato,Milano,1952, 162ss.;R. Sacco, Nullitaedannullabilita(dirittocivile),inNss.Dig.it.,Torino,1965,856ss. (8)Insensoanalogoingiurisprudenzacfr.TarCampania,Sez.IV,30aprile1993,n.64,in Foroamm.,1993,1640ss.(connotadiV. Tenore, Noteincalceadunainnovativasentenzaintema dieserciziodimansionisuperiorinelpubblicoimpiegosanitario). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Secondotaleorientamento,accoltodallaprevalentegiurisprudenza amministrativa,l'attonulloegiuridicamenteinesistente.Sitrattacioediun attoirrilevanteedinefficace,mortoprimadinascere,chenonpuoessere imputatoall'amministrazione,inquantononemaivenutoadesistere.Corol- larioditaleimpostazioneeche,nonessendoconfigurabileincasodiattivita nullaunrapportoorganico,gliilleciti,postiinessereaseguitodell'attoinesi- stente,vengonoimputatialfunzionarioresponsabile.Indefinitiva,responsa- bilitaciviledeldirigente(edingeneredelfunzionario)derivantedaatto nullo,sarebbeuncasodiresponsabilitadirettaepersonale. DOTTRINA 267 Il risarcimento del danno alla persona: inquinamento elettromagnetico ed organismi geneticamente modificati (*) di Maria Vittoria Lumetti Ildirittoapplicatoallalettera,puogenerare ingiustizia:accantoalloiusdevetrovareposto l'equitas,l'equita,ilsensodiumanitael'equili- briodelgiudiziomorale. CiceronE Sommario:1.IL dannO dA esposizionE allE ondE elettromagneti- che: A)Concettigeneralisull'elettromagnetismo.Rischiorealeerischio percepito;B)Ildirittochedominalascienza,lascienzachedominail diritto.Leperplessitadellascienzaelesceltedeldiritto:traansieetran- quillizzantiincertezze;C)Inquinamentoelettromagneticoevaloricostitu- zionali;D)Iprincipideldirittoambientalecomeguidaperlesceltedegli operatori:principiodiprecauzione,svilupposostenibile,l'informazione; E)Idocumentidelleorganizzazionigovernativeenon(Oms,Cenelec,Cei, IsseIspesel);F)Lestradeperl'equilibrio:lasinergiatragliorganiistitu- zionali:^soluzionigiurisprudenziali(tutelacivile,amministrativa,penale, cautelare);^soluzioniamministrative(inItaliaenell'UnioneEuropea); ^soluzioninormative(lanormativainternazionale,comunitaria,statale, rapportotranormativastataleeregionaleeilprincipiodiomogeneitadella disciplinanormativa,poteridicomuniediprovince);G)Leondeelettro- magneticheeildannoesistenziale. 2.IL dannO causatO daglI organismI geneticamentE modificati: A)Lanormativainmateria.Iprincipidiprecauzioneeprevenzione;B)Il dannoallasaluteel'art.2050c.c.;C)Ild.P.R.n.224del1998eildanno daprodottodifettoso;D)L'alterazionedegliequilibrinaturali. 3.Conclusioni. 1.IL dannO dA esposizionE allE ondE elettromagnetiche. A) Concettigeneralisull'elettromagnetismo. Televisione,radio,computer,telefonicellulari,forniamicroonde,elet- trodomesticicasalinghi,phon,sistemidiallarme,radaredapparatiperuso industriale,medicoecommerciale,lacostruzionedinuovielettrodottiel'e- serciziodiquelliesistenti,lelineeferroviarieadaltavelocita,ildiffondersi (*)TestodellarelazionetenutainoccasionedelConvegnosuIlricarcimentodeldanno nelprocessocivile,amministrativo,contabile,penaleetributario:fondamentienodiproblema- ticichesietenutoaRomapressol'AvvocaturadelloStatoil19giugno2003. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO diantenneradiotrasmittenti:tuttequestetecnologiehannoresolanostra vitapiuriccaepiufacile,alpuntodarenderleirrinunciabilinellasocieta moderna. Nellostessotempo,tuttavia,hannoportatoconsepreoccupazioniperi possibilirischiconnessiallorousoeperlasuppostapericolositadelleonde elettromagneticheemessedaquesteinstallazioni. Preoccupazionidiquestotiposonostateespresse,adesempio,perla sicurezzadeitelefonicellulariodeglielettrodotti,soprattuttoinconsidera- zionidellalorodiffusione. Attualmenteinfattisicalcolachevisianocirca50.000antennecollocate in5.000sitiemanantiondeinradiofrequenzaecirca1milionedikmdilinee elettrichechediffondonoinveceondedibassafrequenza. Campielettromagneticiabassissimafrequenzavengonogenerati intornoaelettrodotti,amediae/oaltafrequenza,attornoadantenneeripe- titoriradiotelevisivieperlatelefoniacellulare,pontiradioamicroondee radarperlanavigazionemarittimaedaerea. Tuttiquestifenomenivengonoriassuntiinunasolaparola:elettrosmog. Conl'espressioneelettrosmog siintendeilbennotofenomenolegatoalla massicciapresenzadiunacomplessamisceladicampielettromagnetici (CEM)didiversefrequenze,chepermeanoilnostroambiente. LeesposizioniaCEMstannoaumentandosignificativamentedipari passoconilprogressotecnologicoeconl'individuazionedinuoveapplica- zioniditalionde(1). Negliannirecentisieassistitoadunincrementosenzaprecedenti,per numeroevarieta,disorgentidicampielettriciemagneticiperusiindivi- duali,industrialiecommerciali. Studiepidemiologicicheaffermano,trasmentiteeconferme,unrap- portodicausaedeffettotraleradiazioniprodottedall'inquinamentoelettro- magneticoeleucemieinfantili,allarmanoicittadini,chesicostituisconoin comitatiechiedonolospostamentoolarimozionedilineeelettrichee antenne. Quellacheeraunaproblematicaconosciutadapochi,oraeunatrale piudiscusse. Leradiazionisonoformedipropagazionedell'energiaelettromagnetica. Sidistinguonoinradiazioniionizzantiingradodispostareelettroni dagliatomieditrasferirliadaltriatomi,creandocoppiediioni(raggix, raggiyeleparticelleradioattive,usatisoprattuttoincampomedico)enon ionizzanti. (1)NotizietrattedaIl Corriere della seradel31luglio2000,Il Sole 24 Oredel 13novembre2000edalPromemorian.193dell'Organizzazionemondialedellasanitainsito Webhttp://www.who.int/peh-emf/publications/facts-press/ifact/itG. Grosso,Campi elettroma- gnetici e tutela collettiva, tra ansie diffuse e permanenti incertezze,inRass. giur. Energia Elettrica, 2002,31ss. DOTTRINA269 Questeultimesonoleradiazionichenonhannoenergiasufficienteper produrrecomeeffettolaionizzazione(elettrodomesticicasalinghi,telefoni cellulari,ecc.)(2). Glieffettidelleradiazioniionizzantisononoteesonoconosciutele soglieoltrelequaliessisisviluppano:produconoseriealterazionisullastrut- turageneticacellulareesonoresponsabilidigravipatologie. Leradiazioniemessedall'energiaelettricanonionizzanti,invece,non sonoingradodialterareilDNAnellecellule. Traleondeelettromagnetichenonionizzantiquellechedestanomag- gioreinteressesonoicampoelettromagnetici(CEM)afrequenzaestrema- mentebassa(ELF.:extremely low frequency),leradiofrequenzeele microonde. Nonesistonoatutt'oggiprovesperimentaliriproducibilinell'animale chepossanodareunamisuracertadeglieffettibiologicialivellocellulare deicampielettromagnetici:tuttoquellochesappiamolodobbiamoalla ricercaepidemiologica(3). Allostato,dunque,gliattualistrumentidiindaginescientificasono insufficienti(4). Incampopenalisticosiregistraunvuotoditutela,anchesedatemposi ricorreall'art.674c.p.(5). Nel1998laCommissioneInternazionaleperlaProtezionedalleRadia- zioniNonIonizzanti(ICNIRP),un'organizzazionenongovernativaformal- menteaccreditatadall'OMS,haemanatoalcunelineeguidaperlalimita- zionedell'esposizioneumanaaicampielettromagneticifinoallafrequenza di300GHz,siainambientedivitachedilavoro. (2)Pernotiziealriguardocfr.www.liceolabriola.it/Rubbia/frontpage.htm ehttp://tempome- dico.it/edit01/edit702.htm. (3)Nel1979VertimereRipernotaronoperlaprimavoltacheneibambinicheavevano contrattoleucemielinfaticheacutec'erastataunamaggioreesposizioneaicampielettromagnetici. Alcuneindaginisuccessivehannoconfermatoquestodatoealtrelohannoinvecesmentito. Glistudiosiaffermanochel'unicacertezzachepossiamotrarredaglistudiecheicampielettro- magnetici,sepuringradodiprovocareunaumentodell'incidenzadileucemialinfaticaacuta infantile,ricopronounruolocomplessivamentemoltomodestonell'epidemiologiadiquesta malattia,cfr.G.Squarci,Tranquillizzanti incertezze, inToscana Qui,4,1999,76.Suidati medico-legalicfr.L.Marino,Dati di interesse medico-legale sul danno alla salute causato da inqui- namento ambientale da onde elettromagnetiche non ionizzanti, inDanno e resp.,1999,856ss.Sul concettodienergiaelettricacfr.R.Albano, Energia elettrica: profili generali, inEnc. giur.,1e voceEnergia elettrica: impianti, inEnc. giur.,1. (4)Cfr.L.Matarese,Danno alla salute e onde elettromagnetiche, inDanno e resp.,1999, 838. (5)Sulpuntocfr.oltre,inparticolareCass.pen.,Sez.I,14ottobre1999,n.5626,inCass. pen.,2001,I,146,connotadiG.DE Falco,Una nuova stagioneper l'art. 674 c.p.: strumento di tutela contro l'inquinamento elettromagnetico, noncheCass. pen.,Sez.I,13ottobre1999,n.5592, 2001,VII-VIII,2090,connotadiG.Equizi,Aspettipenalistici dell'inquinamento da campi elettro- magnetici: un vuoto di tutela. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Le normative interne successivamente emanate dalle nazioni piu avan- zate, hanno spesso fatto esplicito riferimento a tali linee, considerandole quali condizioni minime di sicurezza. Inoltre l'organizzazione mondiale della sanita (OMS), nel maggio del 1996, ha avviato un progetto internazionale per valutare gli effetti sanitari ed ambientali dell'esposizione ai campi elettrici e magnetici. Esso si propone di dare risposte alle preoccupazioni legate ai campi elet- tromagnetici attraverso un complesso programma di studio e monitoraggio, destinato a concludersi tra qualche anno, che dovra mettere assieme le cono- scenze attuali e le risorse disponibili delle principali organizzazioni ed istitu- zioni scientifiche internazionali e nazionali, allo scopo di arrivare a racco- mandazioni scientificamente fondate per la definizione dei rischi sanitari del- l'esposizione a CEM. Si tratta di un progetto concepito per fornire revisioni critiche, autore- voli ed indipendenti, della letteratura scientifica, identificandone e colman- done le lacune, con la finalita precipua di meglio definire protocolli di ricerca con metodologie tra loro compatibili e confrontabili, che possano condurre a migliori valutazioni dei rischi in parola. In un documento del 2002(6), l'OMS ha ammesso che la valutazione dei potenziali rischi dei campi elettromagnetici e ancora affetta da parecchie incertezze. Su questa tematica forti sono gli scontri in quanto da una parte c'e il timore degli effetti negativi sui quali non c'e sicurezza scientifica e dall'altra parte ci sono forti interessi economici (quelli dei produttori di energia elet- trica, delle societa di telecomunicazioni, dei gestori del servizio ferroviario e, anche se limitatamente, dei produttori delle apparecchiature elettriche). A questi si devono sommare anche le esigenze di tipo militare, visto che tra la strumentazione utilizzata ricopre importanza il radar, che rappresenta fonte di inquinamento elettromagnetico. L'inquinamento elettromagnetico e stato ritenuto dall'Organizzazione Mondiale della Sanita come una delle quattro problematiche ambientali che continueranno a riguardare il pianeta nei prossimi anni. L'attenzione dell'opinione pubblica negli ultimi periodi e aumentata insieme ad una richiesta di intervento dei pubblici poteri. I primi portano a sostegno di un'azione concreta i risultati di alcune indagini epidemiologiche che sostengono l'esistenza di un nesso tra le sor- genti e alcune forme tumorali (in particolare per quanto riguarda gli impianti che formano onde a bassa frequenza, come gli elettrodotti). I secondi sostengono la tesi che le numerose normative emanate nel set- tore impediscono lo svolgersi dell'attivita imprenditoriale, a fronte dell'inesi- stenza di un danno certo. (6) Campi elettromagnetici e salutepubblica, Promemoria OMS del marzo 2000, in sito web citato. DOTTRINA271 Rischiorealeerischiopercepito. Lostessoconcettodirischiohaassuntodimensioniprimasconosciute. Accantoalrischiorealesistadelineandoilrischiocd.percepito:ilsigni- ficativoprogressodelletecnologiedellacomunicazionecontribuiscearaffor- zarelasensibilitadell'opinionepubblicaneiconfrontidinuoveipotesidi rischioancorprimachelaricercascientificasiaingradodifornirespiega- zionidefinitiveecertesullaeffettivapericolositadell'attivitasottoesame. Tuttociosietradottoinunaforteistanzadianticipazionedellatutela ambientaleedellasalutechetrovalasuamassimaespressionenelprincipio diprecauzione(v.oltre). B)Ildirittochedominalascienza,lascienzachedominaildiritto. Leperplessitadellascienzaelesceltedeldiritto:traansieetranquilliz- zantiincertezze. Latematicadell'inquinamentoelettromagneticopresentacaratteristiche suigeneris:provocailconfrontodinamicotragiuristi,filosofiescienziati, voltoadindividuareinodiproblematicidelrapportoscienza-dirittoedel rapportoesperto-legislatore,giudice,amministratore. Ilconfrontositraducenell'analisidelrapportointercorrentetraalcuni aspettidifondamentalerilievoperl'epistemologiagiudiziaria(7)elecorri- spondentiproblematiche,dibattutenell'ambitodellapiugeneraleriflessione epistemologicaescientificacontemporanea. Ilconcettoscientificosiscontraconilconcettogiuridicodiprobabilita, diventandolasintesidelgradodicertezzadaraggiungerenelgiudiziosul fattonelprocessocivileeinquellopenale.Enecessario,dunque,unade- guatoapprofondimentodeipresupposticulturaliedelleopzionimetodologi- cheoccorrentiperilcontrollo,dapartedellegislatoreedelgiudice,sul saperespecialisticoriversatonelprocessoattraversolaconsulenzatecnica. (7)L'epistemologiascientificasiconfrontaconl'epistemologiagiudiziariaesiriverberasul metododelcontraddittorionellaformazionedellaprova,sulgradodicertezzadaraggiungere nelgiudiziosulfatto,sull'accertamentodelnessodicausalita(chesiavvaledellevalutazionigiuri- dicheedellaevoluzionedelleconoscenzescientifiche)e,dunque,sulrisultatoconoscitivodelpro- cesso.Suquestipuntifondamentalicfr.C.Pizzi,Oggettivitaerelativismonellaricostruzionedel fatto:riflessionilogico-filosofiche,inLaconoscenzadelfattonelprocessopenale,acuradiG.Uber- tis,Giuffre,195,C.Pizzi,Fatti,coerenza,informazione,inDirittopen.eprocesso,1996,245,M. Taruffo,Elementiperun'analisidelgiudiziodifatto,inRiv.trim.dir.proc.civ.,1995,785,A.Giu- liani,Ordineisonomicoedordineasimmetrico:nuovaretoricaeteoriadelprocesso,inSoc.dir., 1986,2,81,N.Bobbio,Sulragionamentodeigiuristi,inL'analisidelragionamentogiuridico,acura diComanducci-Guastini,Giappichelli,A.Arnio,LaTeoriadell'argomentazioneeoltre,inL'ana- lisidelragionamentogiuridico,acuradiComanducci-Guastini,Giappichelli,211,N.MaC Cor- mick,Lacongruenzanellagiustificazionegiuridica,inL'analisidelragionamentocit,243,G.F. Ricci,Nuovirilievisulproblemadellaspecificitadellaprovagiuridica,inRiv.trim.dir.proc.civ., 2000,1129,J.Wroblewski,Ilragionamentogiuridiconell'interpretazionedeldiritto,inL'analisi... cit.,267,F.M.Catalano,Provaindiziaria,probabilisticevidenceemodellimatematicidivaluta- zione,inRiv.Dir.proc.,1996,514,V.Denti,Scientificitadellaprovaeliberavalutazionedelgiu- dice,inRiv.dir.proc.,1972,414,L.G.Lombardo, Appuntisulleoriginiesulleprospettivedellibero convincimento,inDir.egiurisprudenza,1992,17. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Nonsoloperche,purconfigurandosicomeproblemaambientale(ilter- mineinquinamentoesintomatico),inrealtaeunproblemacheconcernela salute,maanchepercheinteressaunamolteplicitadidiscipline,daquelle scientifiche,(ingegneria,fisica,medicina),aquellesociali(ildiritto,lafiloso- fianeiterminidelrapportotraetica,scienzaediritto,letecnichedellacomu- nicazione)aquelleeconomiche. Laproblematica,dunque,anchegiuridica,necessitadiunarivisitazione deiconcettidellafisica. L'esigenzaequelladiridurreledistanzeculturalitrailmondoistitu- zionaleegiudiziarioeilmondoscientifico,consideratochesemprepiula culturadellascienzafondaquelladeldirittoeviceversaecheilsodaliziodi dirittoescienzaproduceilsaperesocialesottesoalledinamicheprocessuali, sianeipaesiditradizionegiuridicacontinentalesiainquellidicommon law. Dapiupartivienesottolineatalanecessitadiporredellemisurecautela- tiveinconsiderazionedeirischichesicorrono. L'incertezzanonpuoesseremotivodinoninterventogiuridico,anche perchelascienzanonraggiungemairisultatichesipossonodefinirecerti, inquantoogniveritascientificaesottoponibileaconfutazione. Alivelloscientifico,inquasituttiisettori,mainparticolarmodoin quelliscientifico-tecnologici,lascienzaospitaunapluralitadiprevisionie asserzionieinalcunicasioppostetraloro. Anchelericerchesupossibilidanniprovocatidaglielettrodottinonsono univocheelemetodologieusatediverse(8). Daquiemergeilproblemadicomeildirittopossadisciplinareuna situazionechepresentimarginidiincertezzasullariscontrabilitadeglieffetti. Accantoaquestosorgeancheilproblemadeimetodidausarealfinedi garantirelarealeapplicabilitadellanorma. L'inquinamentoelettromagneticoevidenziailproblemadellasocieta attualeditrovareunpuntodiequilibriotralosviluppo,momentofondamen- taleperlavitadellacomunita,eunambientevivibile,protettodaalterazioni. Risponderealladomandaseildirittodebbaintervenirenell'ambitodel- l'inquinamentoelettromagnetico,significarispondereprimaalquesitoseil dirittodebbadisciplinareambitiincuivisial'incertezzascientifica,e secondoqualicanoniildirittodeveagireinpresenzadiincertezzascientifi- che(9). (8)UnostudiodettagliatoecompletoinmeritoestatopresentatodalladottoressaM.Tal- lachinI alconvegnosuAmbiente e dirittosvoltosiaFirenzeneigiorni11e12giugno1998., M.Tallachini,Diritto per la natura,inAmbiente e diritto,S.Grassi,M.Cecchetti,S.Olschki, Firenze,73. (9)Puodirsicheildialogotracomunitascientificaedirittosierivelatoproficuoacomin- ciaredallanormativaintrodottapericampielettriciemagneticigeneratidallafrequenzaindu- striale(soprattuttodaelettrodotti)conild.p.c.23aprile1992chehaprevistolimitidiesposizione DOTTRINA273 Aciosiaggiungeloscontrotraprincipicostituzionalie,come vedremo,anchetragliarticolistessidelTrattatoeuropeo(artt.95e174). C)Inquinamento elettromagnetico e valori costituzionali. L'inquinamentoelettromagneticoeunproblemachecoinvolgeilrispetto eilcoordinamentodeivaloritutelatidallaCostituzione. L'analisideglieffettigiuridicipostidaquestotipodiinquinamentonon puoprescinderedall'esamedeiduearticolicostituzionalicherappresentano ireferentideidueinteressiapparentementeinconflitto:l'art.32e43,l'uno tutelalasalute,l'altroconferiscerilevanzaall'energiacomefattoredisvi- luppo. Se,inprimoluogo,risaltal'art.32inquantotutelaildirittoallasalute, rilievoassumeanchel'art.9,ilqualeprevedelatuteladelpaesaggioedel- l'ambienteingenerale(ancheinseguitoadunainterpretazioneevolutiva dellostessoarticolo),nonchel'art.41,sullalibertadiiniziativaeconomicae l'art.43sull'energia. Pertanto,ildirittoallasaluteeilbeneenergiacostituisconogliaspetti dominantineldibattitosull'inquinamentoelettromagnetico. L'esamedelleduenorme(art.32eart.43)haevidenziatocomenel nostroordinamentoilvaloresalute,intesoinsensoampio,el'energia,siano importantipergarantiregiustecondizionidivita:entrambemiranoaquesto scopo,maconprospettivediverse,pernondireopposte. Lasalute,dirittofondamentale,inalienabile,intrasmissibile,indisponi- bileeirrinunciabile,riguardasial'individuo,sialacollettivitaesiearric- chita,nelcorsodeltempo,diulteriorisfumatureterminologiche(diritto all'integritapsico-fisica,dirittoall'ambientesalubreecc). Lasaluteperlasuastessaintimaessenzanonpuoprestarsiaduna degradazioneinvistadelraggiungimentodiunobiettivoeconomico. Lostessoart.41siriferisceadattivitaeconomicachedevesvolgersiin mododanonrecaredannoallasicurezza,allaliberta,alladignitaumana. Nell'ipotesidipossibiliconflittitraoppostivaloricostituzionali,questi devonoessereordinatisecondounascalagerarchica,favorendoquelloche sembraesseredimaggiorrilievoedigradopiuelevato. Inunipoteticoconflittotralalibertaeconomicaelasalute,quest'ultima sarebbeprivilegiata,perchelasaluteeundirittoassolutoeprimario,quindi inviolabile. L'art.41,alcontrario,nonprevedeunasituazionegiuridicasoggettiva connotatadaicaratteridell'assolutezza. (art.49),distanzedirispetto(art.5)eazionidirisanamento(art.7),inlineaconipiuattendibili standards protezionisticidiffusialivellointernazionale,inparticolaredall'Irpa(International Commission On Non Ionizing Radiaction Committee),constudipubblicatinelgennaio1990esuc- cessivamenteconfermatidall'Icirp(International Commission On Non Ionizing Radiaction Protec- tion)nelmaggio1993,G.D.Comporti, Amministrazioni e giudici sull'onda dell'elettrosmog,in Foro Amm.,2001,IX,2455. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO L'otticaequelladiunafunzionalizzazioneepertalemotivol'attivita economicaesottopostaanchealcontrolloconformativodeipubblici poteri. Perquestoildirittoallasalute,nelcasoincuisiainconflittocondiritti soggettiviconnessiall'eserciziodell'attivitad'impresa,nonpuoesseresacrifi- catonelimitatodalconfrontoconsituazionidivantaggioanchesecostitu- zionalmetericonosciuteetutelate(10). Losviluppoeconomicoel'efficienzaproduttivanonsono,infatti,valori inse,bens|strumentiperrealizzarevaloricostituzionaliautentici:larela- zionechecorreequelladiunaFunzionalizzazioneunidirezionale,nel sensochec'eunrapportodimezzo-finepercuisarasempreilsecondoapre- valere. Inognicasoquestodeveavvenirenelsegnodellaragionevolezzaecon- gruita(11). Visonodiversilivellidipregiudizioallasaluteelivellidiversiditutela dellastessa. Siesostenutocheperun'operapubblicadigrandeimportanzaedivasta utilitasipossonoaccettareanchemodestisacrificiallasaluteelagaranzia dicuiall'art.32rimaneinombra.Decisivoapparirebbe,inquestocaso,il ruolodell'amministratorepubblicoperchehailcompitodiassicurarsichele iniziativeeleoperedicuisiedecisalarealizzazionenonincidanoinmaniera gravesullasalutedeicittadini,mentrenonpuofarsicaricodituttiipossibili riflessiminori(12). Lasinergiatragliorganiistituzionaliconsentiradiattuareun'appro- priataprotezioneallasalute. D) Iprincipideldirittodell'ambientecomeguidaperlesceltedeglioperatori: principioprecauzionale,svilupposostenibile,l'informazione. Ladirettivan.90/270/CEEdelConsigliodel29maggio1990attuata cond.lgs.n.626/1994haemanatoprescrizioniminimeinmateriadisicu- rezzaesalutenelleattivitadilavorocompiutesuvideoterminali. Ladirettivan.92/85/CEEdelConsigliodel19ottobre1992,attuata cond.lgs.n.645/1996tutelalasicurezzaelasalutesullavorodellelavora- tricigestanti,puerpereoinperiododiallattamentoneiconfrontidelrischio all'esposizioneaiCEM. Nel1992eentratoinvigoreildecretodelPresidentedelConsigliodei Ministri23aprile1992,ilqualehastabilitoilimitimassimidiaccettabilita delleesposizionidelleondeelettromagneticheelerelativedistanzedi rispetto,conparticolareriferimentoaglielettrodotti. (10)VoceSalute,inDigesto,526. (11)M.Lucani, Localizzazionedellecentralielettriche.Problemigiuspubblicistici,inRiv.giur. dell'ambiente,1990,161. (12)A.Bardusco,Dirittoallasaluteedecisioni,inSanitaPubblica,1983,427. DOTTRINA275 IlParlamentoeuropeo,nellarisoluzionedel5maggio1994controgli effettinocividelleradiazioninonionizzanti,elaborava,invirtudelmancato accertamento,allostatoattuale,deimeccanismid'induzionedeidannibiolo- gici,iprincipidiprecauzioneeprevenzione,chelanormativadiciascun Statomembroavrebbedovutoosservare. Ilprincipiodiprecauzione(13)prevedeche,incasodidubbiosullivello delrischio,sideveadottarel'opzionepiuconservativaperminimizzareil rischio,ricorrendo,senecessario,incasodinonconoscenzadilivelliminimi disicurezza,ancheallacosiddettaopzionezero. Nellavalutazionedell'operaodelprogettosidevonoprendereinesame tuttelesoluzionipossibili,perpoisceglierequellachesipresentadalpunto divistaambientalecomecompatibileenonsiescludel'ipotesicheilprocedi- mentosiconcludaconildivietodiintervenireodirealizzarel'opera:sitratta diquellachevienedefinital'opzionezero. Cioconsentediadottareanchesoluzioniradicalineicasipiudubbi(14). Alfine,tuttavia,dievitareapplicazionieccessivamenterigide,ilprin- cipiodiprecauzioneestatotemperatodaquellodiprevenzione:nonqual- siasiipotesididannoscientificamenteincertoeidoneoafarscattarel'op- zionezero,masoloquelladeldannograveedirreversibile(art.130R/ attuale174delTrattatoCE:ilcomma2ditalearticolostabiliscechela politicadellaComunitaeuropeainmateriaambientalemiraadunelevato livelloditutela). Successivamente,eintervenutalaleggen.249/1997chehaindividuato incapoall'Autoritaperlegaranzienelletelecomunicazioniilpoteredivigi- lanzasuitettimassimidelleradiofrequenzecompatibiliconlasaluteumana ediverificarnel'osservanza(art.1,co.6,lett.a,n.15)(15). Estato,inoltre,precisatocheilrispettodeisuddettilimiticostituisce condizioneobbligatoriaperilrilasciodellelicenzeeconcessioniperl'instal- lazionediapparaticheemettonoondeelettromagnetiche. Inattuazionedellasuddettaleggeestatoemessoild.m.10settembre 1998,n.381(decretoRonchi):inessovengonofissatiilimitidiesposizione alleradiofrequenzeemicroondeemessedaantennepertelecomunicazioni radiotelevisive(16). Ilimitidiesposizionefissatidaldecretosonorecepitidaquellifissati dall'IRPAesonofinalizzatiatutelarelasalutedaglieffetticroniciprovocati daicampiCEM. (13)F.Acerboni,Contributo allo studio del principio di precauzione: dall'origine nel diritto internazionale a principio generale dell'ordinamento,inIl diritto della regione -regione Veneto, 2000,246. (14)F.Salvia, Ambiente e sviluppo sostenibile,inRiv. giur. ambiente,1998,n.2,241. (15)L.Matarese,Danno alla salute e onde elettromagnetiche, inDanno e resp.,1999,849. (16)F.Amendola,Inquinamento elettromagnetico, d.m. 381/98 e art. 674 c.p., inForo it., 2001,II,30. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Isuddettilimitirisultano,tuttaviapiualtie,dunque,menopermissivi, diquelliprevistiinvecedallaracc.n.99/519/CEdel12luglio1999. Infine,larecenteleggequadron.36del12febbraio2001hadettatoi principifondamentalidirettiadassicurarelatuteladellasalutedeilavoratori edellapopolazionedaglieffettidell'esposizioneadeterminatilivellidicampi elettrici,magnetici,edelettromagnetici. Lasuddettaleggeconferma,perunperiodotransitorio,ilimitiprevisti neldecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistri27aprile1992(17). NullaescludecheinunprossimofuturoloStato,verificandoilprogre- diredeglistudiscientificisull'argomento,recepiscaconappositiattiregola- mentariilrisultatodeglistudistessi,prevedendolimitipiuristrettidiquelli delcitatodecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistri(18). Tuttavia,afrontediunpanoramascientificocos|complesso,nonsi puocheribadirecheeesclusivocompitodellegislatorelaindividuazione, eventualmentealivellocautelativo,diunasogliadituteladalleemissioni, diversadaquellaprevistaeadottataalivellointernazionale(19). Sipersegue,infatti,loscopodirealizzareilprincipiodellosviluppo sostenibile. Ilproblemadiventaquellodistabilirese,difronteaquestioppostiinte- ressi,siagiustointervenire,inragionediqualiprincipiequalistrumenti adottarepercercarediconsiderareentrambigliaspetti. Sievidenzia,altres|,cheestatotrasmessoallaCameradeiDeputatiper ladefinitivaapprovazioneildisegnodilegge,n.1753approvatoil14maggio 2003dalSenato,contenenteladelegaalGovernoperilriordino,ilcoordina- mentoel'integrazionedellalegislazioneinmateriaambientaleemisuredi direttaapplicazione,incuiall'art.8,1.fsiribadiscel'intenzionediafferma- (17)Cfr.T.A.R.perilVeneto,28novembre2001,ilqualeaffermachetramitelaleggequa- droilD.P.C.M.del1992estatoerettoanormadilegge. (18)Sintomaticoecomeilprincipiodiprecauzionesiastatoestesoedapplicatoanchead altrisettori,sempreconnessiconlatutelasalute. L'O.M.22novembre2000dell'alloraMinisterodellaSanita(GU 24novembre2000,n.275), stabilisce,inmateriatrasfusionale,checonsideratalasituazionedipotenzialepericolositaper lasalutepubblicadeterminatasineiPaesidell'Unioneeuropeainrelazioneaicasidiencefalopatia spongiformebovina,consideratoche,ancorchenonsiastataaccertataalcunadirettacorrelazione fradonazionedisangueedinfezionedaagentiinfettanticonnessiallanuovavariantedimalattia diCreutzfeldt-Jakob(CJD),inalcunipaesidell'Unionesonostateadottate,inviaprudenziale, iniziativevolteadescluderedalladonazionedisangueodiemocomponenticolorocheneglianni dal1980al1996hannosoggiornatonelRegnoUnitoperunperiodosuperioreaseimesi...rite- nutal'opportunitadidichiarare,inviameramentecautelativaedinattesadelledecisionicheassu- merannoinmateriagliorganidell'Unione...ordina:colorochehannosoggiornatonelRegno Unitonegliannidal1980al1996...sonodaconsiderarenonidoneialladonazionedisangueo diemocomponenti. (19)M.Fadel,Campi elettronici-Giurisprudenza,inwww.forumambiente.it/id 26.htm;cfr. inoltreTrib.Monza,24febbraio2001.Sull'esigenzadiunanormativacheregolilaprevalenza deldirittoadunaesistenzasana,liberaedignitosav.L. Matarese,Danno alla salute e onde elett romagnetiche, inDanno e resp.,1999,840. DOTTRINA277 zionedeiprincipicomunitaridiprevenzione,diprecauzione,dicorrezionee riduzionedegliinquinamentiedeidanniambientaliedelprincipiochi inquinapaga. Vieneespressa,dunque,laconvinzionecheisuddettiprincipisiano idoneiagarantireelevatilivellidituteladell'ambientee,nelcontempo,a contribuireallacompetitivitadeisistemiterritorialiedelleimprese (art.8,1.e)(20). E)Idocumentidelleorganizzazionigovernativeenon. Ilproblemadell'inquinamentoelettromagneticoestatopercepitoda varieorganizzazionigovernativeenongovernative. OMS.Comesiegiaaccennato,l'OrganizzazionemondialedellaSanitaha adottatonel1996unprogettosuglieffettiprodottidaicampielettromagnetici (EMFPROJECT)(21). Glieffettisembranodipenderedalladurataedaltipodiesposizione, ancheseinmeritol'OMSritienechesianecessariaunachiarificazionescien- tifica,ancheperche,sieosservato,l'esposizioneaiCEMcolpisceavarigradi tuttelepopolazionidelmondoeilivellicontinuerannoadaumentareconl'a- vanzaredelletecnologie. L'OMSsostienedivolerevitareilripetersideglierroricommessiconil fumodellasigarettaeconleradiazioniionizzanti,primasottovalutatiin quantoritenutiinpiccolaparteresponsabilidieffettiallasalute,poiaccertati comeagentidannosi(22).Laposizioneattualedell'OMSsembrerebbeispi- rataalprincipiodellacautela(23). Laduratadelprogettoestatastabilitafinoal2005,annoincuigli organiprevistidallostessodovrannopresentareleloroconclusioni.Ilpro- gettosifondasuunprocederelogicodiattivitaediproduzionialfinedi miglioraregliaccertamentisuirischiallasalute.Lasommafinanziariaper ogniannoedi60.000dollari. (20)Ildisegnodileggeepubblicatoinwww.giust.it. (21)Sileggenell'introduzionechesisonointravistiacausadiquesticampimagneticidegli ipoteticieffettiquali:cancroperditadellamemoria,malattiediAlzheimer,Parkinson,eanche unaumentodisuicidi,OMS,SummaryProject,inhttp://www.who.int/peh-emf/summary.htm, April,2000. (22)OMS,SummaryProject,op.cit. (23)Siafferma,infatti,chedalmomentocheleattualiconoscenzescientifichesuggeriscono deboliassociazionienonstabilisconochel'esposizioneacampimagneticidibassafrequenzaai livellinormalmenteincontratinell'ambientedomesticopossacausareeffettinociviperlasalute, nonc'ealcunenecessitadiadottarespecifichemisureprotezionistiche,allostessotempo,tutta- via,raccomandacheinattesadirisultatiscientificicertieconcorsitraloro,cisiaunastretta aderenzaallenormenazionaliedinternazionali,S.Celozzi,L'esposizionealungoterminea campomagneticodibassafrequenzaedeboleintensita,inGazzettaAmbiente,n.4,luglio-agosto, I.P.Z.S.,1999,37. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Lastrutturaorganizzativasicomponediunorganoconsultivo,ilComi- tatoInternazionaleConsultivo(IAC)ediunoscientifico.LoIACecompo- stodairappresentantideigovernichehannofinanziatoilprogetto,tracui rientral'Italia. CENELEC e CEI. IlCenelec(EuropeanCommetteForElectrotechnical Standardazation),eunaorganizzazionealivelloeuropeocheemettedocu- mentidiarmonizzazionesullatecnologiaelettronica. Leregoletecnico-scietifiche,infatti,devonoessereadattatenellanorma- tivadell'UnioneEuropea,perpoiesserealorovoltatradotteedinseritenelle disposizioninazionali. InItalial'entedeputatoacio(cosiddettoentenormalizzatore)eilCEI (CentroElettronicoItaliano). TramiteilComitatotecnico111Human expousure to electromagneticn- fieldsilCENELECharedattounapre-normaperlaprotezionedelpub- blicoedeilavoratoridall'influenzadirettaeindirettadeicampielettrici, magneticiedelettromagneticiprodottinellagammadifrequenzada0a300 GHz.Nellaprimapartesitrovanoleindicazionirelativeaicampielettricie magneticiabassafrequenza(24). ISS E ISPESEL. L'ISS(IstitutoSuperiorediSanita)el'ISPESEL(Istituto perlaprevenzioneesicurezzasullavoro),entrambeorganizzazionigoverna- tive,hannoadottatoil29gennaio1998undocumentocongiuntoSullapro- blematicadellaprotezionedeilavoratoriedellapopolazionedalleesposizioni acampielettriciemagneticiedacampielettromagneticiafrequenzecom- presetra0Hze300GHz. Nellaparteintroduttivaeprecisatocheildocumentovieneadottato congiuntamentedaidueistituticomefruttodiunnecessarioconfronto miranteachiarirelerispettiveposizioniedindividuarelelineediazioni comuninell'interessegeneraledeicittadini,noncheinvistadelladelicataatti- vitadiconsulenzascientificacheisuddettiistitutiprestanoalgruppodi lavorointerministerialeperlaleggequadro(25). (24)Ilimitiprevistisonodi50Hz,pergliimpiantiditrasmissioneedistribuzionedienergia elettricaediutilizzazionedell'energianellesuemoltepliciapplicazioni,quelliafrequenzadiversa generatidasorgentidiffusequaliisistemiditrazioneincorrentecontinuaedalternataoapparec- chiatureutilizzatealivelloindustriale(es.riscaldamentodeimateriali).Ilimitisonoprevistiper quantoconcernelebassefrequenze:perilcampoelettrico,perquellomagneticoeperladensita dicorrente.Inoltreivalorisonodiversiperlapopolazioneeilavoratori.Talilimitisonoabba- stanzaalti,bastipensarecheilcampomagneticoperlapopolazionenondeveessereoltrei0,6 mTeperilavoratoridi1,6mT:isuddettilimitisonoefficaciperunatuteladaglieffettiabreve termine,manonalungo,CNR,CEI,NormaEuropeaSperimentale,inDossier Inquinamento elet- tromagnetico,Legambiente,Roma,1999,partequinta. (25)ISS-ISPESEL,Documentocongiuntodell'IstitutoSuperioreperlaPrevenzioneela SicurezzadelLavoroedell'istitutoSuperiorediSanitasullaproblematicadellaprotezionedei DOTTRINA279 F)Le strade per l'equilibrio: la sinergia tra gli organi istituzionali. Analizziamooraqualipossonoessereglistrumenticheconsentono all'operatoredeldirittoeall'amministratorediintervenireeditrovarela soluzionepiuequilibratache,forse,nonassicureralapienasoddisfazione degliinteressatimapotra,almeno,evitarel'eccessivoacuirsideiconflittia livellopolitico-istituzionale. Lesoluzionipossibilisonostateesplorateconriferimentoprecipuoai classicistrumentidell'ordinamentogiuridico:quelloamministrativo,giurisdi- zionaleeinfinelegislativo. Soluzioni giurisprudenziali Gliorganigiurisdizionalisonostatiiprimialivelloistituzionalead occuparsidelproblemaelettrosmog. Icittadini,icomitati,leassociazioniambientalisticheeprotezionistiche hannopensatodirivolgersiagliorganigiudiziaripertutelarsidaipericolie dairischidicuiparlavaunacertaletteraturascientifica.Comesempre accadeperunnuovoproblema,siregistraun'evoluzione,uncambiamento chevanelladirezionediunrafforzamentodellatutela. Leprimesentenzerisalgonoaglianniottanta,masarasoprattuttonegli anninovantacheaumenterannolecausecontaleoggetto. Quellacheprimaeraunaproblematicaconosciutadapochi,oggieuna dellepiudiscusse. Igiudici,siaamministrativisiaordinari,sonostatichiamati,apartire dallametadeglianninovanta,adaffrontarenumerosequestioniinordine alproblemadeicampielettromagnetici,assumendo,inmateria,contrastanti posizioni. Alivellogiurisdizionalepartendodall'analisideicasigiurisprudenziali relativiall'inquinamentoelettromagnetico,l'ordinamentooffredellepossibi- lita:daquellocivile,aquellopenaleeamministrativo,art.674c.p. Eopportunofareundistinguotracausecivili,amministrativeepenali. Giurisprudenza civile e tutela cautelare Lagenericapericolositadelleondeelettromagneticheeragianotanel 1979allaCortediCassazione,laqualeinseriva,traleimmissionisuscettibili didivietoaisensidell'art.844c.c.,lecorrentielettricheeleondeelettroma- gnetiche,inquantoidoneeadincideresull'organismoumano(26). lavoratoriedellapopolazionedalleesposizioniacampielettriciemagneticiedacampielettroma- gneticiafrequenzecompresetra0Hze300GHz,inDossier Inquinamento Elettromagnetico, Legambiente,Roma,1999. (26)Cass.6marzo1979,n.1404.Interminidiinquinamentodaondeelettromagnetichesi esprimevaancheilT.A.R.Veneto,18novembre1982,n.878,inT.A.R.,1983,I,187e,direcente, ilTrib.Como,22gennaio2002,n.1146e,piudirecente,T.A.R.Veneto,Sez.II,13febbraio 2001,n.236,inGiur. di merito,2001,III,749,connotadiF.Patruno,Considerazioni sull'inquina- mento elettromagnetico e sulla recente legge-quadro. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Allaprimacategoriasonorapportabililamaggiorpartedelleprime ordinanzeemesse,ovveroquellechevannodall'inizioanninovantafinoalla meta,mentrenotevoleestatoilricorsoallagiurisdizioneamministrativanel periodosuccessivo. Oggimoltecontroversiesvolgonoanchedavantialgiudicepenale. Ilprimocasocheandoinun'aulagiudiziariafulacostruzionediunelet- trodottoadaltissimatensione,380kv,darealizzarsineiComunidellaVersi- lia,nelleprovincediLuccaePisa. IniziaronodavantiallostessoPretoredueprocedimenti,unopenalee unocivile. Ilpretoreemisel'ordinanzadinonattivazioneaccogliendolerichieste degliattori(rappresentantelocaledelWWFeproprietariterrierisucuil'elet- trodottosarebbedovutopassare).L'ordinanzadellaPreturafecescuolaeda alloranumerosesonostatelecauseintraprese. Latutelacautelarerappresentalostrumentogiurisdizionalemaggior- menteutilizzatoaifinidell'interventonellecontroversieriguardantilaperi- colositadeicampielettromagnetici. Lamaggiorpartedelledecisioniinmateriaeditipocautelare,proprio perilcaratterepreventivocheconnotataleformaditutela. Loscopodaraggiungerealivellogiurisdizionale,perchelamentala lesionedeldirittoallasalute,eottenereunprovvedimentochegarantiscala cessazionedellasituazionepericolosa. Itempidelprocessosonolunghi:eimportanteagireilprimapossibile, primacheildannosisiaverificato. Naturalmente,traleazionicautelariprevistedalcodicedirito,quella utilizzatadairicorrentiel'azionecautelareatipicaprevistadall'art.700 c.p.c.(27). Neiprimianninovantasiregistraunatendenzadeigiudiciarespingere lerichiestediunatutelacautelareex art.700c.p.c.alfinediinterveniresugli elettrodotticostruitioinfasedicostruzione. SenoneranolePreturearespingerelerichieste,leordinanzevenivano revocatedaiTribunali. Lagiurisprudenza,tuttavia,e,ingenere,pocopropensaadaccordarela tutelacautelareex art.700c.p.c.chiestaalfinedirimuovereapparecchiature idoneeaprodurreondeelettromagnetiche,sulpresuppostodellanonsuffi- cienzadiunrischiogenerico(28). (27)Lafunzionedell'art.700eproprioquelladimunireditutelasommariaurgentetuttii dirittiriconosciutidall'ordinamento,indipendentedallanormacheattribuiscaildirittodiazione inmeritoalsingolodirittoeaciascunaviolazione,A.Protopisani, Lezioni di diritto Processuale Civile,Jovene,Napoli,1996,691. (28)Trib.diLucca,5marzo1990,inRass. giur. energia elettrica,1990,523. DOTTRINA281 Unorientamentogiurisprudenziale,minoritario,haritenutodidisappli- carel'applicazionedeivalori-limiteattualmentevigenti,alivellonazionale, perespressaprevisionedellalegge7febbraio2001,n.36ehaimpostolo spostamentodell'elettrodottoolalimitazionedeivaloridicorrentechetran- sitanosullelineeelettriche(29). L'inosservanzadeilimitiprevistialivellolegislativoscaturiscedall'esi- genzadigarantirequantopiupossibilelasalutedeicittadini. IlTribunalediPadova,conpronunciadel17novembre1998,n.465(30), haimpostolalimitazionea100Adelvaloredellacorrentechepercorreun impiantoa132kV,nelpresuppostocheatalevaloreilcampoelettromagne- tico,pureccedendodipocogli0,2mt,nonproducaeffettinocivipergli esposti. Ilsuddettoorientamentoritienenonvincolantiilimitilegislativiin quantononastrattamentepreclusividiindaginisullacausalitaspecifica. IlTribunalediMilanohaammessolatutelacautelarealloscopodi preveniredanniprovocatidall'esposizioneacampielettromagnetici,eper tutelareildirittofondamentaledellasalutechelostadioattualedellericerche scientificheritiene,seppureinmanieranonsicura,esseregravementeminac- ciatodataleesposizione(31). SidevesegnalarelasentenzadellaCassazionen.9893del2000(32)che, sulpresuppostodellasuppostanotorietadelleondeelettromagnetici(gene- rate,nelcasospecifico,daunelettrodotto)haritenutoammissibilel'emis- sionediunapronunciainibitoriaqualora,ancheprimachel'operapubblica siamessainesercizio,siapossibileaccertarecheeinsitounpericolo(enon giaunpregiudizioattuale)perlasaluteumana. Altrapartedellagiurisprudenza,maggioritaria,haritenutoinveceche, rispettateleprescrizionidelcitatodecretodelPresidentedelConsigliodei Ministridel1992nonchedelleRaccomandazioniespresseinmateriadaivari Organismiinternazionali,einassenzadiprovescientifichecertecircailrap- portodicausalitatraesposizioneaicampielettromagneticiedeffettialungo (29)Cfr.Trib.ReggioCalabria,30gennaio2001,inRass. giur. energia elettrica,2001,279:ha ritenutoammissibileladomandacautelaredisospensionedeilavoridirealizzazionediunacabina elettrica,inquantofinalizzataallatuteladelpersonalissimoecostituzionalmentegarantitodiritto allasaluteindividualechesiassumeminacciatodaimmissionipregiudizievolidiondeelettroma- gnetiche. (30)Trib.Padova,17novembre1998,inGuida al diritto,1999,n.38,14. (31)Trib.Milano,7ottobre1999,inForo it.,2001,141.Cfr.sulpuntoG.D.Comporti, Amministrazioni e giudici sull'onda dell'elettrosmog, inForo Amm., 2001,IX,2455. (32)Cass.27luglio2000,n.9893,inForo it.,2001,I,141einCorr. giur.,2001,200,inDanno e resp.,2001,38,connotadiG.DE Marzo,Inquinamento elettromagnetico e tutela inibitoria ein Urb. e app.,2001,162,connotadiG. Manfredi,L'irresistibile diritto alla salute e la tutela dal- l'inquinamento elettromagnetico.Suiprofilicausalisticicfr.cap.4pr.XII. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO terminedell'esposizionestessa,nonsia,allostato,ipotizzabilelaviolazione deldirittoallasalute(33). Inparticolare,ilTribunalediMilanohaosservatoche,essendointerve- nutalaleggen.36del2001recantenormedituteladalleondeelettromagne- tiche,nonsiaconsentitoalgiudice,cheravvisiunapossibilelesionealla salutepereffettodeicampielettromagneticigeneratidatalionde,procedere alladisapplicazionedeilimitiesistenti(transitoriamentequellistessidicui aldecretodelPresidentedelConsigliodeiMinistri23aprile1992)ormai costituentinormaprimaria(34). Giurisprudenzaamministrativa Inviadiprincipionellamateriadell'inquinamentoelettromagnetico oggettodellatutelarisultaessereilbenesaluteprevistoericonosciutodalla nostraCostituzione. Sitrattadiundirittosoggettivo,fondamentaleeirrinunciabile:lagiuri- sdizionespettaalgiudiceordinario. Ciononsignificacheancheilgiudiceamministrativononpossaaccor- daretutela:inpropositosono,naturalmente,diversiipresuppostieimotivi checonsentonodiradicarel'azioneinnanziatalegiudice. LoStatoeglientiterritorialisonodeputatiasvolgereunruoloimpor- tante:concedereautorizzazioniallacostruzioneeall'attivazionedielettro- dotti,diimpiantiditelefoniamobile,ecc. Ilricorsoallagiustiziaamministrativasilegittimainvirtudellaviola- zionediuninteresselegittimoedecaratterizzatodallarichiestadiannulla- mento,revocaomodificadiunattoamministrativo. Ilricorsoeproponibilenelcaso,adesempio,diinquinamentoelettro- magneticoprodottodaunelettrodottoodaunimpiantoditelefonia mobile,inquantoenecessarioilcompimentodiunprocedimentoammini- strativoaifinidellaautorizzazioneallacostruzioneemessainoperadel- l'impianto. Lasferadelgiudiceamministrativo,dunque,riguardalaparteprocedu- raleprevistadauncomplessodileggiagaranziadiunaseriediinteressipub- blici:lasaluteenonsoloundirittogarantito,maancheuninteressechel'or- (33)Trib.Parma,22luglio2000eTrib.BarcellonaPozzodiGotto,29giugno2000,inDanno eresp.,2001,408,connotadiR.DI Legami,Antennepertelefoniacellulare,elettrosmogedanno allasalute.LasentenzadelTribunalediParmastabiliscechel'osservanzadeilimitidiesposizione alleondeelettromagneticheprevistidald.m.10settembre1998,n.381,favenirmenol'elemento delpericuluminmoranecessarioperl'emanazionediunprovvedimentocautelarerichiestoexart. 700c.p.c.alfinedifarrimuovereoperlomenodisattivareunastazioneradio-basepertelefonia cellulare.Cfr.ancheT.DallA Massara,Duepronunceintemadielettrosmog:ovverodeiragione- volilimitidiunapprocciogeneralizzantedifronteallaspecificitadelcasoconcreto,inGiur.It., 2001,2063. (34)Trib.Milano,28luglio2001,inRass.giur.energiaelettrica,2001,269,connotadi Nobili. DOTTRINA|283 dinamento|ha|il|dovere|di|perseguire.Tutte|le|sentenze|dei|TAR,|in|merito,| hanno|avuto|quale|oggetto|del|processo|un|atto|della|P.A.|riguardante|il|pro- cedimento|per|l'autorizzazione.| Si|sono|fatti|valere|vizi|di|legittimita|per|raggiungere|lo|stesso|scopo|di| un|provvedimento|giurisdizionale|emesso|dal|giudice|civile:|la|non|edificabi- lita|,|la|non|attivazione|dell'elettrodotto|o|l'inibizione|dall'esercizio|(35).| Il|giudice|amministrativo|puo|,|dunque,|in|sede|di|verifica,|valutare|che| interessi|ambientali|e|il|bene|salute|siano|considerati(36).| Una|delle|problematiche|affrontate|dai|TAR|nelle|suddette|controversie| riguarda|innanzi|tutto|il|potere|del|giudice|amministrativo|ed|i|suoi|limiti.| Il|G.A.,|infatti,|non|puo|sostituirsi|alla|P.A.,|esercitare|il|potere|di|deter- minazione|di|cui|essa|e|titolare|e,|conseguentemente,|non|puo|modificare|gli| atti|da|questa|posti|in|essere|o|eseguire|compiti|spettanti|alla|medesima:|il| suo|ruolo|consiste|in|un|controllo|di|legittimita|e|talvolta|di|merito|sugli|atti.| La|giurisprudenza|in|relazione|a|questo|profilo|e|agli|elettrodotti|e|stata| ferma|nello|specificare|che|il|potere|del|giudice|non|potra|mai|essere|quello| di|stabilire|la|validita|del|tracciato.|Le|scelte|progettuali|sono|esplicazione| di|potesta|tecnico-amministrativa-discrezionale,|non|censurabile|in|sede|di| giudizio|di|legittimita|,|se|non|per|illogicita|e|manifesta|irrazionalita|delle| scelte|(37).| Il|giudice|non|puo|giudicare|la|scelta|fatta|nel|merito,|in|quanto|con|cio| eserciterebbe|una|funzione|amministrativa(38):|puo|solo|rilevare|se|le|scelte| sono|state|fatte|con|ragionevolezza.| Altra|ipotesi|in|cui|il|G.A.|puo|intervenire,|oltre|che|nei|casi|di|eccesso| di|potere|e|di|incompetenza,|e|la|violazione|di|legge:|in|un|procedimento|cos|| scadenzato|e|complesso|non|e|difficile|rinvenire|ipotesi|che|integrano|tale| vizio.| (35)|L'autorizzazione|per|la|costruzione|di|un|elettrodotto|e|solo|l'atto|finale|di|un|procedi- mento|complesso|costituito|da|una|serie|di|subprocedimenti.|Accanto|al|procedimento|di|autoriz- zazione|e|stata|inserita|la|procedura|di|impatto|ambientale.|Le|competenze|sono|ritagliate|tra|lo| Stato|e|gli|enti|territoriali,|chiamati|a|partecipare|al|fine|di|garantire|il|rispetto|dei|diversi|interessi| pubblici.|cfr.|A.G.,|Rischi(potenziali)daelettrosmogeproprietacondominiale,in|DirittoeGiusti- zia,|2002,|6,|8.| (36)|Cfr.|Tar|Veneto,|sez.|II,|13|febbraio|2001,|n.|236,|e|U.|Russo,|Inquinamentoelettroma- gneticoeprincipiodiprecauzione,in|Resp.civ.eprev.,|2001,|1267.| (37)|F.|Patrono,|Considerazionisull'inquinamentoelettromagneticoesullarecentelegge-qua- dro,in|Giur.diMerito,|2001,|III,|749;|TAR|Veneto,|Sez.|II,|13|febbraio|2001,|n.|236,|in|Riv.Giur. ambiente,|2000,|119|ss,|con|nota|di|Ceruti, Inquinamentoelettromagneticoesaluteumana:ilpro- blemadellasindacabilitagiudizialedellenormetecnichesullabasedelprincipioprecauzionaleaval- latodaCons.St.,ord.28settembre1999,n.1737. (38)|Sintomatica|la|sentenza|del|TAR|Veneto,|18|maggio|1994,|n.|550,|in|Rass.Giur.dell'En. Elettrica.,|1995,|245:|La|soluzione|del|tracciato|prescelta|dall'ENEL|non|puo|formare|oggetto| di|censura,|dato|che|una|tale|scelta|si|rapporta|all'esplicazione|di|potesta|tecnico|amministrativa,| sindacabile|dal|giudice|amministrativo|solo|in|ipotesi|di|manifesta|irrazionalita.|Stessa|argomen- tazione|e|adottata|dal|TAR|Lombardia,|14|maggio|1994,|n.|302,|in|Rass.giur.dell'En.Elettrica,| 1994,|247.| RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Ilcontrollodelrispettodellenormeistruttorieoffreoccasionealgiudice diverificareseeffettivamentesonostatipresiinconsiderazionetuttigli aspetti. Ilmomentoistruttorio,nellaproceduraricopreunarilevanzapartico- lare,consideratocheeinquestasedechevengonoinrilievotuttelecompo- nentirelativeallacostruzionedell'impianto,all'impattosull'ambienteesul territorio,eallasuacollocazioneurbanistica. Inoltre,attraversoilcontrollodellamotivazioneedilsuoeventualevizio ilgiudicehalafacoltadivalutaresel'Amministrazioneneldecidereabbia tenutocontodellarealenecessitadicostruireunelettrodottoinquellazona, seeranopresentiipresuppostirichiestidallanormativavigente,selascelta estatacoerenteconlerisultanzeistruttorie. Aciosiaggiungachelatuteladellasalute,oltreadessereprevistaa livellocostituzionale,eparteintegrantedell'ordinamentogiuridico.Basti pensarechelalegge23dicembre1978n.833prevedetraifinidelloStato quellodigarantirecondizioniuniformidisalutesututtoilterritorionazio- nale. Lasalute,dunque,enonsoloundirittogarantito,maancheuninteresse chel'ordinamentohaildoverediperseguire:cioconsentechepossaessere parametrodivalutazioneedigiudizioanchenelprocedimentoamministra- tivoesuccessivamenteinsedeprocessuale(39). L'aspettosaluteevenutoinrilievoinmodoesplicitonellanormativa suglielettrodotticonild.p.c.m.del23aprile1992:daalloraeopinionegiuri- sprudenzialechetalenormativarientritraquellachedeveessererispettata nellaproceduradiautorizzazioneallacostruzionedegliimpianti(40). Traglielementidilegittimitadell'attoautorizzatorioenecessario,per- tanto,verificareancheilrispettodellanormativaappositadettatainmateria diesposizionialleradiazioninonionizzanti,valeadireild.p.c.m.23aprile 1992eild.p.c.m.1995perleazionidirisanamentoe,naturalmente,la (39)TARLombardia,3novembre1994,n.618,inRass. Giur. En. Elettrica:Lasalutecosti- tuisceundirittoinviolabiledeicittadinidirettamenteeduninteressefondamentaledellacolletti- vitacomesancitodall'art.32dellaCostituzioneedallalegge833del1978,pertanto,neeindispen- sabileassicurarelatutelaancheinsededirealizzazionidegliimpiantielettrici. (40)C'e,tuttavia,perplessitaindottrinacircailricorsosmodatoalgiudice:...ilgiudice finiraperoperarepiucomefattoredicompensazionediincertezzesocialieculturali,checome organodicomposizionedilitiedellerelativeincertezzegiuridiche,facendosicos|caricodiuna nonmegliodefinitafunzionedisupervisionetecnicadegliapproditeoricidellacomunitascienti- ficaedellafunzionedivalutazioneeselezionedegliinteressimeritevoliditutela,chesonoestra- neealpropriobagaglioculturaleedalpropriomandato...Indefinitiva,seigiudicirivendicano unruolofortedimediatoriegarantidiultimaistanzadeivaloriingioco,edoperanocos|quali moltiplicatoridelcontenzioso,leamministrazionitendonoarinunciarealleproprieprerogativee contribuisconoalorovoltaallainflazionedelleregoleedeivincoliesistenti,ingenerandocos| ulterioreincertezzaecontenzioso,G.D.Comporti, Amministrazioni e giudici sull'onda dell'elet- trosmog,inForo Amm.,2001,IX,2455. DOTTRINA285 recenteleggequadro.DirecenteilTarToscanaeilC.d.S.hannoaffrontatoil problema(41). Giurisprudenzapenale Latutelapenalee,traleformeapprestatedall'ordinamentogiuridico, quellacheconsentemenospaziod'azioneinmeritoallatuteladella salute. Ladifficoltaedovutaallepeculiaritadellanormapenale,caratterizzata dalprincipioditassativitaedilegalita:nonefacileindividuareisoggetti responsabili,inquantoglieffettisonoprodottidagliimpianti,chevengono costruitiaseguitodiuncomplessoiterproceduraleconcompetenzeasse- gnateadiversisoggetti. Lenormepenaliperpoteressereapplicaterichiedonochesussistanonel concretotuttiglielementidellafattispecie,siaquellisoggettivichequelli oggettivi. Leipotesidireatoprospettate,finoadora,interessanogliartt.650c.p. (direttoagarantireilrispettodeiprovvedimentidell'Autoritapubblica),323 (abusod'ufficio),328(omissionediattid'ufficio),590(lesionicolpose),674 (gettopericolosodicose),675(collocamentopericolosodicose)(42),591 c.p.(lesionicondecesso)(43). Ilricorsoallasanzionepenalenoncostituiscelostrumentoingradodi risolvereilproblemanelcampoambientale. Lanormapenalepuoaiutare,maamontel'ordinamentogiuridico dovrebbeapprestareun'accuratadisciplina. Soluzioniamministrative Vediamooracomeilprincipiodiprecauzioneediprudenzavieneadat- tatoall'attivitaamministrativa. Alivelloamministrativoestatofattoriferimentoallacentralitadella valutazionediimpattoambientalecomeluogodiincontroedisintesidegli interessiemergenti;accantoaquestasieprospettatal'ipotesidiunapproccio (41)A.Contaldo,Ancoraintemadielettrosmogdaantenneperlatelefoniamobile(notaa TarToscana,sez.I,15gennaio2001),inDir.Informazioneeinformatica,2001,249. (42)Cass.29novembre1999,sez.I,inhttp:www.DirittoeAmbiente.it.;L.Ramacci,Tutela penalecontrol'inquinamentodacampielettromagnetici,inNuovodiritto,1997,119. (43)F.Forzati,Latutelapenaledeldirittoallasalute,fraevoluzionetecnologicaenuovi modellidiresponsabilita:riflessioniaimarginidelrecentedibattitoinmateriadielettrosmog,in Legalitaegiustizia,1999,296,S.Maglia,Ilpuntonormativoegiurisprudenzialesulc.d.elettro- smogdaradiotrasmissioneetelefoniacellulare,inRiv.Pen.,1999,231,C.Flik,Elettrosmog.L'e- missionedicampielettromagneticinonpuoconfiguraregettopericolosodicose(rif.aCass.,sez. Ipen.,30gennaio2002(ud.);27febbraio2002(dep.)n.353),inRass.Giur.Ener.Elettrica,2002, 145. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO negoziale,diunaconcertazioneambientalecomefasepreliminareosostitu- tivadellaVIApericasiincuiquestanoneprevista(44). InItaliaenell'unioneEuropea Alivelloamministrativolaviapercorribileeilprocedimentoammini- strativo,luogodeputatoadivenireluogodiconfrontodeivariinteressiin gioco. Laleggedel7agosto1990,n.241,assegnaalprocedimentotaleruolo e,inparticolareprevedechenelleprocedureattivateperlatutelaambien- tale,paesaggistico-territorialeedellasalutedeicittadini,nonsiapossibile utilizzareleformeeglistrumentidellasemplificazioneamministra- tiva(45). Sievincel'importanzadiquestiaspetti,talidanonpoteresseretrattati conproceduresemplificate,inquantoilpericolosarebbequellodinon garantireunarealevalutazionedegliinteressiequindiunadecisioneilpiu possibileadeguataalleesigenzeeallarealtaconcreta. Selaleggedel1990evidenzialarilevanzadell'interesseambientalee dellasalutedurantelevalutazionichel'amministrazioneechiamataafare, ladirettivadel27giugno1985,n.85/337haprevistounprocedimentotipico (44)ComehaprecisatolaCassazione(Cass.civ.sez.I,9aprile1992,n.4362,inMass.Giur. it.,1992)l'ambientecostituisceuninsiemechepurcomprendendovaribeniovalori(flora,fauna, suolo,leacque),sidistingueontologicamentedaquestiesiidentificaconunarealtaprivadicon- sistenzamateriale,maespressivadiunautonomovalorecollettivo.Sitratta,dunque,diuna nozioneunitariachetrascendeisingolibenichelocompongono. Eunbeneimmaterialemagiuridicamentericonosciutoetutelatonellasuaunitarieta(Cass. civ.,sez.un.,25gennaio1989,n.440,inGiust.civ.,1989,I,560,connotadiPostiglione,inCor- riereGiur.,1989,505,connotadiGiampietroeinForoIt.,1990,I,232). AnchelaCortecostituzionale,consentenzan.641del1987(Cortecost.,30dicembre1987,n. 641,inGiur.It.,1988,I,1,1456),haprecisatochel'ambientepresentalacaratteristicadibeneuni- tario,appartenenteallacategoriadeicosiddettibeniliberi,fruibilidallacollettivitaedaisingoli, nonsuscettibilidiappropriazione. Ildannoconsisteinunacompromissionedell'ambientechepuomanifestarsiinunaaltera- zione,deterioramento,distruzionetotaleosoloparziale(art.18leggen.349/1986).Conladisci- plinadellaresponsabilitaperdannoambientaleprevistadall'art.18,riconducibilealgeneredi responsabilitaaquilianaexart.2043c.c.,illegislatorehaintesosoprattuttotenercontodella lesioneinsedelbeneambientale. Ildannoall'ambientecos|comeprevistodall'art.18legge349/1989edefinitocomecompro- missionedell'ambiente,maanchecomecontestualeoffesaallapersonaumananellasuadimen- sioneindividualeesociale. Equestoilmotivopercuiancheilsingolopuointervenirenelprocessopenaleecostituirsi partecivileinquantofruitoredell'ambiente,alcuigodimentovantaundirittosoggettivoineludi- bile. Infattilalesioneall'ambientepuodeterminare,coneffettiistantaneiedifferentineltempo,la lesionedialtribenidicaratterepersonaleopatrimoniale,cheformanooggettodidirittidinatura diversa,appartenentiasingoliprivatioaglistessientiterritoriali. (45)R.Ferrara,Noteminimesullavalutazionediimpattoambientalenell'ordinamentoita- liano,inSanitapubblica,1997,487. DOTTRINA287 conformatoalloscopodipervenirealladecisionepiuequilibratapossibile, cheprendeilnomediValutazionediImpattoAmbientale(VIA). LaVIA,sortanegliStatiUniti,individua,descriveevalutaconforme- menteagliarticolidaquattroa11,glieffettidirettidiunprogettosui seguentifattori:l'uomo,lafaunaelaflora,ilsuolo,l'acqua,l'aria,ilclima eilpaesaggio;l'interazionetraisuddettifattori,ibenimaterialieilpatrimo- nioculturale. LaVIAelostrumentocheconsentediverificarepreventivamentel'im- pattoglobalediun'operaodiunacertaattivitasull'ambiente. Talestrumentocostituiscelapositivizzazionediunodeimodiincuiil criteriodiprudenzasiesplicaalivellodidiritto;essotraducel'esigenzadi rappresentarepreventivamenteeventipotenzialmentedannosi(...)perlacor- rispondenzadell'irreversibilitadialcunidanni(46). Dall'esamedeiconsiderandopostinelladirettivaemergonoiprincipi chehannoispiratoilVIA,traiqualisirinvengonolaprotezionedellasalute umananoncheilmiglioramentodell'ambienteedellavita. LaVIA,nellasuastruttura,dunque,svolgefunzionediprotezionesani- tariaedituteladell'ambientale,diconsentirelapartecipazionedeicittadini, dicooperazioneecoordinamento,alfinediconsentirel'integrazionedell'in- teresseambientaleneiprocessidecisoriedinfinequelladigaranziaedeffi- cienzadell'attivitadellaP.A.(47). IlruolochelaVIApuoricoprireestrettamentecorrelatoalconcettodi progressoesviluppochesiriscontraalivelloculturaleegiuridico:inuncon- testocheconsiderailprogressoelosviluppocomeillimitato,laVIAhala funzioneprecipuadimitigareidannieicostiambientali,fungendodaele- mentodiequilibrioecontribuendoafornireunanozionediprogressointeso comesvilupposostenibileecoordinatoalprincipiodiprevenzioneedipre- cauzione(48). Comegiaaccennato,nellavalutazionedell'operaodelprogettosi devonoprendereinesametuttelesoluzionipossibili,perpoisceglierequella chesipresentadalpuntodivistaambientalecomecompatibileenonsi escludel'ipotesicheilprocedimentosiconcludaconildivietodiintervenire odirealizzarel'opera:sitrattadiquellachevienedefinital'opzionezero. Cioconsentediadottareanchesoluzioniradicalineicasipiudubbi. (46)A.Caliguri, S. Gotti,La localizzazione di impianti energetici e la tutela dell'ambiente e della salute,inRass. Giur. dell'Energia elettrica,1987,927. (47)Idem.Lamolteplicitadifunzioniseguiteintaleproceduradimostral'importanzadique- stostrumentoquandonecessitiunapprocciointegrato,ingradodioperareunasintesirispettoai moltepliciinteressi,cercandodirealizzareuncoordinamentotradiessi. (48)F.Salvia, Ambiente e sviluppo sostenibile,inRiv. giur. ambiente,1998,n.2,241.Nella valutazionedell'operaodelprogettosidevonoprendereinesametuttelesoluzionipossibili,per poisceglierequellachesipresentadalpuntodivistaambientalecomecompatibileenonsi escludel'ipotesicheilprocedimentosiconcludaconildivietodiintervenireodirealizzarel'opera: sitrattadiquellachevienedefinital'opzionezero.Cioconsentediadottareanchesoluzioni radicalineicasipiudubbi. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Ladirettiva85/337siproponeanchel'obiettivodicompletareecoordi- narepiuefficacementeleprocedureautorizzatorie:lavalutazionediimpatto ambientalepuoessereintegratanelleprocedureesistentidiautorizzazione deiprogettineglistatimembriovvero,inmancanzadiquesteinaltreproce- dure(art.2). TaleprevisioneconsentealloStatodisceglieretraunaproceduradiVIA autonomaocomefaseendoprocedimentalediunprocedimentoordinario previstoperlarealizzazionediun'operaperaltriscopi. LoStatoitalianohaoptatoperl'inserimentodellaVIAneiprocedimenti giaprevistinell'attodiindirizzoecoordinamentodel12aprile1996. L'art.40recita:qualora per un medesimo procedimento, oltre alla valuta- zione di impatto ambientalesiaprevisto ilrilascio dialtriprovvedimentirealiz- zatori, si procede ll'unificazione ed all'integrazione dei relativi procedimenti. L'opportunitadiinserirelaVIAinunprocedimentoautorizzatoriodel- l'operaestatointerpretatodaunapartedelladottrinacomel'occasioneper operareunarazionalizzazionedeiprocedimentiautorizzatorivigentinelset- toreenergeticoambientale(49). Ladirettivacomunitariaestatarecepitainunprimomomentosomma- riamentenellaleggesull'istituzionedelMinisterodell'Ambiente,poiinuna seriedidecretidelPresidentedelConsigliodeiMinistri:decretodelPresi- dentedelConsigliodeiMinistridel10agosto1988edecretodelPresidente delConsigliodeiMinistridel27dicembre1988.Estato,poi,emanatoun Attodiindirizzoecoordinamentoconild.P.R.del22aprile1996(50). IlD.P.C.M.del27dicembre1988,cheemanalenormetecnichedella VIA,disponenell'allegatoIIIuncoordinamentoconilpianoenergetico nazionaleeconglialtristrumentidipianificazioneadiacenti.Sirealizzacos| unavalutazionecomplessivadell'impiantodell'operainquantol'esamenon limitaall'impattochelacentralehasull'ambiente,mal'analizzaanchealla lucedialtriinteressiconsideratinell'ordinamento. Soluzioni normative La normativa comunitaria. Ladir.n.90/270/CEEdelConsigliodel29magg io1990attuatacond.lgs.n.626/1994haemanatoprescrizioniminimein materiadisicurezzaesalutenelleattivitadilavorocompiutesuvideotermin ali.Ladirettivan.92/85/CEEdelConsigliodel19ottobre1992,attuata cond.lgs.n.645/1996tutelalasicurezzaelasalutesullavorodellelavorat ricigestanti,puerpereoinperiododiallattamentoneiconfrontidelrischio all'esposizioneaiCEM. (49)P.Dell'Anno,Funzioni e competenze nella vicenda energetico-ambientale e loro coordina- mento,inRassegna giur. dell'energia elettrica,1987,624. (50)TraleopereassoggettataallaVIAdalD.P.C.M.del27dicembre1988cisonolecentrali elettriche,manonglielettrodotti. DOTTRINA289 Nel1992eentratoinvigoreildecretodelPresidentedelConsigliodei Ministri23aprile1992,ilqualehastabilitoilimitimassimidiaccettabilita delleesposizionidelleondeelettromagneticheelerelativedistanzedi rispetto,conparticolareriferimentoaglielettrodotti. IlParlamentoeuropeo,nellarisoluzionedel5maggio1994controgli effettinocividelleradiazioninonionizzanti,elaborava,invirtudelmancato accertamento,allostatoattuale,deimeccanismid'induzionedeidannibiolo- gici,iprincipidiprecauzioneeprevenzione,chelanormativadiciascun Statomembroavrebbedovutoosservare. Lanormativastatale.Laprimaregolamentazionestataleinmateriaditettidi radiofrequenzacompatibiliconlasaluteumanaedatadald.m.10settembre 1998,n.381(decretoRonchi)emanatoinattuazionedell'art.1,comma6, lett.a)n.15dellalegge31luglio1997,n.249,chehaintrodottol'Autorita perilgarante. Lalegge22febbraio2001,n.36,leggequadrotralepropriefinalitapre- vedelatuteladellasalute,dell'ambienteedelpaesaggio,nonchelapromo- zionedellaricercascientificaperlavalutazionealungotermineel'attiva- zionedimisuredicauteladaadottareinapplicazionedelprincipiodipre- cauzionedicuiall'art.174,paragrafo2,delTrattatoU.E.(51). Lasuddettaleggeaderisceadunconcettounitariodiemissioneelettro- magnetica(52),riordinandounsettorenormativoprecedentementescissoin diversirami,asecondadeltipodiemissione. Laleggeprevede,infatti,lanecessitachesiagarantitaunadisciplina omogeneaintuttoilterritorionazionale. Adotta,infatti,unsistemabinariodilimitidiesposizione:unlimitedi esposizione,definitoaifinidellatuteladellasalutedaeffettiacuti,eun valorediattenzione,checostituisceunamisuradicautelapiuintensaaifini dellaprotezionedapossibilieffettialungotermine(53). Laleggequadroeunarispostaabbastanzapuntualeaiproblemiche l'inquinamentoelettromagneticooriginanellasocietaodierna. Quasituttigliaspettisonoaffrontatieregolati. Ilcarattereemergenteelatendenzialeomnicomprensivitadeltesto,il qualespaziadall'individuazionedelletrecategoriedivalorilimiteall'educa- zioneambientale,dalladefinizionedielettrodottoalleprevisionidifattispe- ciesanzionatorie. (51)G. Manfredi,Laleggequadrosull'elettrosmog(comm.alegge22febbraio2001,n.36), inUrbanisticaeapp.,2001,714. (52)U.Russo,Inquinamentoelettromagneticoeprincipiodiprecauzione,inResp.civ.eprev., 2001,1267. (53)Taledifferenziazioneedeterminatadall'attualepanoramascientificonelqualesicono- sconoconsufficientecertezzaglieffettisanitariacutioabreveterminedelleradiazioninonioniz- zanti,qualilescosseoleustioni,maancoraincertisonoirischiperlasaluteumanadovutiall'e- sposizionealungotermine,ic.d.effetticronici,cfr.alriguardoilrapportoministerialesull'espo- sizionearadiofrequenzeeleucemieinfantili,inwww.ministerosanita.it. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Lostrumentonormativoesaltal'importanzadell'attolegislativo,ma ancheilruolodecisivodipredisporreunanormazionesecondariaidoneaad affrontareperunproblemafortementetecnicoeincontinuaevoluzione. Sitrattadiunaleggechesivuoledilungadurata,nonprecaria,che possaessereapplicataancheinpresenzadinuoveacquisizioniscientifichee scopertetecnologiche. Ilchenonefacilearealizzarsi,tantopiuinunsettorecomequesto caratterizzatodall'incertezzascientificaedovelenuoveconoscenzesiacqui- sisconolentamente(54). Efondamentalecheunaleggeinquestosettoresiaingradodiinstau- rareunproficuorapportotralascienzaeildiritto. Lascienzadiventafunzionalealdirittopercheildirittodaquesta attingeleconoscenzesucuicostruireunadisciplinaadeguatacercandodi darecertezzagiuridicaasituazioniincerte,contribuendocos|arisolvere ancheiconflittichesicreano(55). Neltestodileggeericonosciutaun'importanzanotevoleallaricerca scientificaeall'applicazionedellemiglioritecnologiedisponibili:entrambi possonofornireglistrumentiidoneiperraggiungereunpuntodiincontro nelcontrastotrasaluteedesistenzaenergetica. Lasceltastessadinondefinireneltestodileggeilimitichedevono essereosservatieespressionedellavolontadellegislatoredigarantireun costanteadeguamentodellanormativaallefutureacquisizioniscientifiche tecnologiche(56). Iltestooriginario,infatti,presentatodalGoverno,prevedevaivalorida rispettare,inveceilParlamentoharitenutochequestidebbanoessereposti neidecretigovernativi:hatuttaviaintesostabilireipuntidiriferimentofon- damentalispecificandocosasiintendeperlimitidiesposizione,valoredi attenzioneeobiettividiqualitaindicandoneglieffetticorrispondenti(57). Untestodileggeinquestamateriadevericomprendereeracchiuderein seimoltepliciaspetticheunaleggeambientaledevesoddisfare:enunciare (54)R.Chieppa,L'inquinamentoelettromagneticotraprincipiodicautelaecautelanell'attuare laleggequadron.36/2001,inUrb.eapp.,5,2002. (55)IlsenatoreGiovanellirispondendoalladomandasulperchel'Italiaprecedendoaltri paesidell'UnioneEuropea,abbiadecisodiadottareunadisciplinainmerito(eperdipiuconte- nutainunaleggequadro)harispostochesonostatiicittadiniachiederla. L'affermazioneelaspiegazioneottimalecheunlegislatorepossadarequandoechiamatoa spiegareilsuoagireedelaprovaevidentediquantoilproblemaoggisiaall'attenzionediuna paredellapopolazione. (56)Ceruti,Inquinamentoelettromagneticoesaluteumana:ilproblemadellasindacabilita giudizialedellenormetecnichesullabasedelprincipioprecauzionaleavallatodaCons.St.,ord.28 settembre1999,n.1737,inRiv.Giur.ambiente,2000,119ss. (57)Perquantoriguardailprocedimentodaseguireeprevistochevengaemanatoundecreto delPresidentedelConsigliodeiMinistrinelqualesianofissatiicriteridielaborazionedeipiani. Icriteridovrannoessereapprontatiinmodochevengadatorilievoalleprioritadiintervento,ai tempidiattuazione,allemodalitadicoordinamentodelleattivitariguardantipiuregioniealle tecnichedisponibilirelativamentealcarattereeconomicoeaquelloimpiantistico. DOTTRINA291 normediprincipio,allostessotempoprevedereunanormazionesecondaria, tutelarel'ambienteelasalutenoninmodoradicale,matenendocontodelle esigenzeproduttive,realizzare,insomma,quellochevienedefinitolosvi- lupposostenibile. Ilrilievoaccordatoalmomentoinformativospecificatonellagestionee nellaraccoltadeidati,comelatraduzionedelprincipioprecauzionalein unaseriedinormefannodiquestountestoavanzatonelqualetrovanocol- locazioneiprincipifondamentalidell'ambiente. Anchel'aspettoinformativovedeunruolopreponderantedellivellocen- traledigoverno:spettaalloStatolaindividuazionedelletecnichedimisura- zioneerilevamentodell'inquinamentoelettromagneticoedellemodalitadi inserimentodeidatichenelcasospecificosonodefinitidalMinisterodel- l'ambientediconcertoconquellodell'industria,delcommercioedell'artigia- nato. Pressoilcatastonazionaleeregionalesonoindicatiisitideglielettro- dottiesistentialfinedigiungereallaconformitadeivalorideicampielettrici, magneticielettromagneticiaquellistabilitidaldecreto. C'elanecessitadiunasintesideidiversiinteressiesistentiinmateriapri- vilegiandolasalute,comeegiustochesia,eindividuandoglistrumenti appropriatiperfronteggiareconcretamentequestonuovotipodiinquina- mento. IntalecontestonormativoeentratainvigorelariformadeltitoloV dellaCostituzionevarataconlaleggecostituzionale18ottobre2001, n.3. Daultimoeentratoinvigoreildecretolegislativo4settembre2002, n.198,contenenteDisposizionivolteadaccelerarelarealizzazionedelle infrastruttureditelecomunicazionistrategicheperlamodernizzazioneelo sviluppodelPaese,anormadell'articolo1,comma2,dellalegge21dicem- bre2001,n.443,pubblicatonellaGazzetta Ufficiale n.215del13settembre 2002. ControilsuddettodecretoestatopropostoricorsocontroilPresidente delConsigliodeiMinistri,perladichiarazionediillegittimitacostituzionale perviolazionedegliartt.3,9,32,70,76,117e118dellaCostituzioneedel- l'art.174delTrattatoistitutivodellaComunitaeuropea,principalmenteper difettoassolutodidelegaeviolazionedeiprincipicriteridirettivistabiliti dallaleggedelega(58). (58)Cfr.Cons.St.,sez.VI,20dicembre2002,n.7274:pereffettodeldecretolegislativorisul- tanoabrogate(art.12)ledisposizionidicuiall'art.2bisdellalegge1luglio1997,n.189eintera- menteridisegnatoilquadrodelleprocedurediassensoall'installazionedegliimpianti,definitidi interessenazionale,compatibiliconqualsiasidestinazioneurbanisticarealizzabiliinogni partedelterritoriocomunale,ancheinderogaaglistrumentiurbanisticiedadognialtradisposi- zionedileggeodiregolamentoeassimilateadognieffettoalleoperediurbanizzazioneprimaria dicuiall'art.16,comma7,deldecretodelPresidentedellaRepubblica6giugno2001,n.380, purrestandodiproprietadeirispettiviautori. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO IlConsigliodeiMinistriindata21febbraio2003haapprovatoidecreti attuativichefissanoilimitidicampoelettromagneticoemessodaglielettro- dottiedagliimpiantiadaltafrequenza(stazioniditelefoniamobile,radioe televisive). Rapporti tra normativa statale e regionale e il principio di omogeneita della disciplina normativa. Altroproblemacheestatoaffrontatoequellorelativo alrapportotranormativastataleeregionale. LasentenzadelConsigliodiStato,sez.VI,n.3098del3giugno2002 affronta,perlaprimavolta,lanormativadellaleggequadroinrelazionealle nuovedisposizionidell'art.117cost.,comenovellatodallaleggecostituzio- nale18ottobre2001,n.3,(contenentemodifichealtitoloVdellaparte secondadellaCostituzione,entratainvigoreaseguitodelfavorevolevoto referendariodel7ottobre2001,afardatadall'8novembre2001). IlConsigliodiStatoevidenziacomelaleggen.36del2001prevede, all'art.4,chesialoStatoafissareiparametriperlatuteladellasaluteo perfinalitaprecauzionalioambientali(limitidiesposizione,valoridiatten- zione;obiettividiqualita,inquantovaloridicampo). Lastessaleggesottolineachelasuddettariservalegislativastataleegiu- stificatainconsiderazionedelpreminenteinteressenazionalealladefinizione dicriteriunitariedinormativaomogeneainrelazioneallefinalitaditutela dellasalutedellaleggemedesima(59). D'altronde,lariservastataleprevistarisultadeltuttoinlineacon l'art.117,1comma,lett.sdellaCostituzione,inmateriadiprincipifonda- mentalidell'ordinamento(60). AncheunarecentesentenzadelTarToscanariconoscefondatelecen- sureconlequalisideduceilcontrastofral'allegato2delladeliberadelCon- siglioregionaledellaToscanaelanormativastatale:nell'intentodiperse- guireilraggiungimentodiunobiettivodiqualitainattuazionedeld.m.381, ilconsiglioregionalehamodificato(inasprendoli)ilimitidicampoelettro- magneticofissatipergliimpiantiditelefoniamobileinsedenazionalee,con- traddicendolastessaleggeregionalechedovevaattuare,haesercitatoun (59)LasentenzadelConsigliodiStatoconfermaquelladelTARLazio,sez.II,n.6405del 2001,laqualeavevaprecisatochelaleggen.36del2001(art.1,lett.a)siponeinattuazionedel principiocostituzionaledeldirittoallasalute(art.32Cost.),inarmoniaconunprincipiogiuri- sprudenzialeormaipacifico,inordineallanecessitadiunaconcentrataattribuzionestatalea tuteladellasalutedalleemissionielettromagnetiche.Cfr.suquestipuntiM.OrO Nobili,Elet- trosmog: per il Consiglio di Stato, la riserva allo stato della determinazione dei limiti di esposizione edeiparametriperlatuteladellasalute (art. 4dellaleggen. 36del2001) costituisceprincipiofonda- mentale ai sensi del novellato art. 117 Cost.,inRiv. giur. dell'edilizia,1,2003,606. (60)IlConsigliodiStatoeinlineaconletesisostenutedalGovernonelricorsoproposto davantiallaCorteCostituzionale,aisensidelnovellatoart.127Cost.,neiconfrontidiunalegge regionalecontrastanteconlariservastatalepredetta,Nobili,Elettrosmog: il Governo impugna alla Corte costituzionale le disposizioni regionali contrastanti con la Legge Quadro n. 36 del 2001, inRass. giur. en. elettrica,2002,239. DOTTRINA293 poterechehaintaccatol'assettounitarioedomogeneodelladisciplinastatale inmateriadilimitidiesposizioneaicampielettrici,magneticiedelettroma- gneticiaprotezionedellapopolazione,determinandounadisarmonianella disciplinastessa,negativamenteincidentesulcorrettoeserciziodelservizio ditelefoniamobile,soggettotral'altroallavigilanzadell'AutoritaGarante perlecomunicazioni(61). Nonsidesumedagliattiimpugnatiinbaseaqualestudiooricerca scientificalaRegioneabbiaritenutoragionevolel'imposizionediunperime- trodicinquantametrididistanzarispettoairischidiesposizione,quandoil d.m.381all'art.4collegalemisuredicautelaaivaloridiesposizionefissati nelsecondocomma. Ilprincipiodiprecauzionerichiedesempreunriferimentoadatiscienti- ficiattendibili,specieladdoveinterferisceconilimitideivaloridicampo definitialivellonazionale. Poteri di comuni e province. Lostessoprincipiodiomogeneitasirinviene ancheneirapportitraRegioni,ComunieProvince. Laleggequadrosuicampielettromagneticipareriservarealpotere regolamentaredelloStatoognicompitodideterminazionedilimitidiesposi- zione,fascedirispettoecc. Tuttavia,lastessaleggenonfavenirmenoognicompetenzacomunale inmateria,consideratochel'art.8dellaleggeprevedecheicomunipossono adottareunregolamentoperassicurareilcorrettoinsediamentourbanistico eterritorialedegliimpiantieminimizzarel'esposizionedellapopolazioneai campielettromagnetici. Comunquesia,ilruolocomunalerisultaridimensionato,inquantol'e- ventualeesercizioditalecompetenzanonpuotradursiinalcunmodonella previsionedilimitigeneralizzatidiesposizionediversidaquelliprevistidallo Statoneinunaderogageneralizzataoquasiatalilimiti(62). NeeriprovalasentenzadelConsigliodiStato,sez.VI(63),laqualeha dichiaratocheesuladaipotericomunalilafissazionedilimitididistanzae diemissionedegliimpianticheproduconoemissionielettromagnetiche,in quantoeriservataallacompetenzastataledallaleggen.36del2002. (61)Sentenzapubblicatainwww. ambientediritto.it. Ilcontenziosopromossoconottoricorsi attieneadunaseriediprovvedimentiattraversoiqualilaregioneToscanaedicomunidiFirenze, MassaMarittimaePisahannodisciplinatolalocalizzazioneeditettidiradiofrequenzadegli impiantiditelefoniamobilenell'ambitoterritoriale(regionaleecomunale)dicompetenza,provve- dendoancheallasospensionedeiprocedimentiriguardantilepraticheedilizied'autorizzazione all'installazioneodalpotenziamentodistazioniradiobase. (62)R.Chieppa,L'inquinamento elettromagnetico traprincipio dicautela e cautela nell'attuare la legge quadro 36/ 2001,inUrb. e app.,5,2002,577ss.;G. Manfredi,Le competenze comunali in tema di tutela dalle emissioni elettromagnetiche,inUrb. e app.,10,2002,1177. (63)Cons.diStato,sez.VI,inUrb. e app.,10,2002,1171. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Aisensideln.6dell'art.8dellalegge36,chefissalecompetenzedei comuni,icomunipossonoadottareregolamentiperilcorrettoinsediamento urbanisticoeterritorialedegliimpianti,nelcuiambitoregolamentarepuo essereminimizzatal'esposizionedellapopolazioneaicampielettromagnetici. Tuttodeveesserestabilitonelritagliodellecompetenzeurbanistichee nelrispettodeiprincipigeneralichelegovernano,senzachepossanoadot- tarsidecisionichevadanoalinvaderecompetenzedelloStatoodelle Regioni,introducendosurrettiziamentenormecheappaionodiprofilourba- nisticoeinvecetendanoadeterminarediversamentequeilimitichelalegge stessariservaallacompetenzastatale. AncheilTarToscana,sez.I,consentenzan.12del16gennaio2003, pronunciandosiinmerito,hastabilitocheLaRegione,nell'esercitareilsuo compitodidettareicriterigenerali,devefornireaglienticomunalileneces- sarielineeguidacheconsentonouncoerenteeserciziodelpotereregolamen- taredicompletamentoaglistessiattribuito,ondeevitarechelamedesima regolamentazionefiniscaperesplicarsiquasinell'ambitodiunadelegain biancoconiconseguentirisvoltinegatividiunadisciplinadisomogenea,se noncontrastante,alivellocomunale,regionaleenazionale(64). Ild.m.10settembre1998,n.381(decretoRonchi)emanatoinattua- zionedell'art.1,comma6,lett.a)n.15dellalegge31luglio1997,n.249, chehaintrodottol'Autoritaperilgarante,all'art.4,comma3haattribuito alleregioniedalleprovinceautonomediTrentoeBolzanoilcompitodidefi- nireladisciplinaperl'installazioneelamodificadegliimpiantidiradioco- municazioneeleazionidirisanamento,alfinedigarantireilrispettodei limitisopraindicatiedilraggiungimentodieventualiobiettividiqualita. Nessunacompetenzainmateriaerastataassegnataaicomuni. Taleprincipioestatoaffermatopiuvoltenellediversepronuncedeigiu- diciamministrativichehannoannullatoladifformeregolamentazionedet- tatadatalunienticomunali(65). G)Le onde elettromagnetiche e il danno esistenziale Cisichiedesesiapossibile,intalemateria,ipotizzareildannoesisten- ziale,ossiaildannoarrecatoallasferadellapersonalita. Attesal'incertezzadellanocivitadelleondeelettromagnetiche,ilrisarci- mentodeldannoesistenzialerappresenta,forse,l'unicastradapercorribile, inquantohalafunzionedirisarcireiltimoredelcontagiononcheleriper- cussionisullavitadirelazionedellapersona. Naturalmente,ilpresuppostoperconfiguraretaleipotesirisarcitoriae l'accertamentodelsuperamentodellimiteditollerabilita. Unprecedentesirinvienenellecortinordamericane,edinparticolarein unapronunciadellaCortediAppellodiNewYorkdel1993,chehaaccor- (64)TARToscana,sez.I,16gennaio2003,n.12,inwww.ambientediritto.it. (65)TarToscana,sez.I,26luglio2001,n.1266;TarToscana,sez.I,30gennaio2002,n.65; TarVeneto,sez.II,2febbraio2002,n.347,ConsigliodiStato,sez.VI,3giugno2002,n.3095. DOTTRINA 295 datoilrisarcimentodeldannoalproprietariodiunimmobilechelamentava ladiminuzionedivaloredelpropriofondoadiacenteadunaservitudielet- trodottodicaviadaltatensione,acausadeltimoredellapopolazionechei campielettromagneticigeneratidallalineaelettricapotesseroprovocare patologiegravi. Edaevidenziare,tuttavia,chelacondannaegiustificataanchedalla caratteristicastrutturaledellaAmerican Tort Law,laqualeprevedeoltreal risarcimentodituttiidanniperlucrocessante,anchequelloperdanni(puni- tive o exemplerary damages)concessinontantoperfinalitariparatorie, quantoperporreinessereun'azionedideterrenzadipunizionevoltaapreve- nireoevitarelacommissionenelfuturodinuoviattiilleciti. LaCortehaaffermatochel'attoredovevadimostraresolol'esistenzadi queltimoreecheessoavevacausatooggettivamentelaperditadivaloredel benemanonlaragionevolezzadelcomportamentodelpubblico(66). AnchenelnostroordinamentolaCassazioneharavvisatol'esistenzadi unfattoillecitoperfettopurinmancanzadiundannoaccertatoallasalute, configurandol'eventodannosonelpericolodicontagiodell'Hivenelleriper- cussioniallavitadirelazioneeallasferaesistenzialedellapersona(67). Lagiurisprudenzadimerito,sullabasediquestoprincipio,haaccolto, inviacautelare,ladomandadialcunicondominialfinediottenerela sospensione,aisensidell'art.1171c.c.,deilavori,nonautorizzatidalcondo- minio,diinstallazionediunastazioneradiobasepertelefonicellulari,intra- presisuunaporzionedilastricosolarediproprietaesclusivadiunaltrocon- dominio,inconsiderazionedeldeprezzamentodell'edificio(edellesingole proprieta)conseguenteall'attualesituazionediincertezzascientificacircagli effettialungoterminesullasalutedelleondeelettromagneticheirradiateda impiantidelgenere,noncheall'invasivitaealnonorganicoinserimentodel- l'operanelcontestoarchitettonico(68). 2. IL dannO causatO daglI organismI geneticamentE modificatI Gliorganismigeneticamentemodificati(OGM)sonoilrisultatodi ricombinazioniartificialidimaterialegeneticoottenutomedianteiltrasferi- mento,nonpossibileinnatura,diframmentidiDNA,daunorganismo donatoreadunaltroorganismo,alloscopodimigliorarnelecaratteristiche (aumentarnelaproduttivita,laresistenzaagliagentipatogeni,aglistress ambientaliecc.)(69). SidiscutedegliOGMsottoilprofilodeirischiperlasalute(consumo deiprodottialimentarivegetali)eperl'ambiente,oltreperragionidinatura eticariguardantilalorobrevettabilita:lascienza,infatti,ancoranonein (66)Iasanoff,76. (67)Cass.civ.,Sez.I,29maggio1999,n.5265,inMass. Giur. it.,1999. (68)Pret.Bologna,12aprile1999,inForo it.,1999,I,3414. (69)LadefinizionediOGMecontenutanell'art.3,co.1,lett.a,dellgs.n.92del1993,in attuazionedelladirettivaCEn.220/1990. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO gradodifornireunarispostaunivoca,soprattuttoriguardoalrischiochela diffusionedeigenidellepiantetransgenicheconresistenzaagliantibiotici possarenderlisempremenoefficaci(70). A)Ilprincipio diprecauzione eprevenzione espresso dalla normativa comunita- ria e nazionale LadirettivaCE90/220,recepitainItaliacond.lgs.n.92del1993,pre- vedenormeatteagarantireunadeguatolivellodiprotezioneeimponeagli Statimembridiadottaretuttiiprovvedimentiidoneiadevitareeffettinega- tivisullasaluteumanaesull'ambiente.GliOGMimmessinell'ambienteper scopisperimentaliecommerciali,adifferenzadegliinquinantichimici,pos- sonoriprodursiediffondersioltrelefrontierenazionaliconeffettiirreversibi- li(71). Taledirettivaefinalizzataadassicurareunatutelaadeguatadeiconsu- matoriedell'ambientenonchedigarantire,nelcontempo,lacommercializza- zionesenzaintralci,intuttal'areacomunitaria,delprodottocontenente OGM. L'art.16delladir.90/220stabilisceilprincipiochel'emissionenell'am- bienteol'immissionesulmercatodiOGMdeveessereprecedutadauna valutazionepositivacircal'assenzadirischidapartedelleautoritanazionali medianteunassensoemessodalMinisterodellaSalutee,nell'ipotesidi immissionesulmercato,anchedallacommissioneCE. Sonopreviste,altres|,disposizionisanzionatorie,siaamministrativesia penaliacaricodelresponsabiledell'emissione,delfabbricanteedimportatore dell'OGMnonchedegliutentidelprodottochenonrispettanolecondizioni specifiched'uso,l'ambienteecc.,oppure,nell'ipotesidiemissionedeliberata odimmissionediOGMsenzailconformeassenso,oancoranelcasodi informazioniinesatteodincompletefornitealleautoritacompetenti.Sitratta direatidipericolopresuntoinquantoriguardanolaviolazionediobblighi formaliprevistidallalegge. Einvececonfigurata,all'art.24,unafattispeciedipericoloconcretonei confrontidichi,nell'effettuazionediun'emissionedeliberatanell'ambiente diunOGMcagionaunpericoloperlasalutepubblicaounpericolodi degradazionerilevanteepersistentedellerisorsenaturaliebioetiche(72). (70)Secondol'OrganizzazioneMondialedellaSanitaquestorappresentaunodeirischipiu graviemergenti.Cfr.sull'argomentoM.Buiatti, Le biotecnologie,IlMulino,Bologna,2001,52 ss. (71)PeruncommentodelladirettivaCEcfr.L.PratI eF.Massimino,Organismi genetica- mente modificati, danno alla salute e danno ambientale,inDanno e resp.,2001,338. (72)Tralefontinormativerilevantisisegnalano:ladir.CEn.219/1990,attuatacond.lgs. n.91/1993(emodificatadalladir.CE98/81attuatacond.lgs.n.206/2001)cheriguardal'impiego confinatodiOGMinlaboratorioedisciplinalaprevenzionedeirischi(ancheperilavoratori) nelcasodiaccidentaleemissionediOGMnell'ambientemediantel'usodibarriereasecondadella tipologiadimicrorganismi;ilreg.CEdellaCommissionedel10gennaio2000,n.50,inmerito all'etichettaturadeiprodottiedingredientialimentaricontenentiadditiviearomigeneticamente DOTTRINA297 LaCortediGiustiziadellaComunitaeuropea,conpronunciadel 21marzo2000,n.6suricorsodelConsigliodiStatofrancese,hastabilitoil principioche,alterminedell'iterprevistodalladirettivan.90/220/CE,nes- sunpaesemembropuoopporsiallacommercializzazionedelprodotto. Ilsistemadescrittonelladirettivaimpediscecheunadecisioneunilaterale statalepossaintralciareglieffettidellaliberalizzazioneottenutaalivello comunitario:incasodirifiutounilateralequalsiasistatomembrosarebbe legittimatoadavviareunanuovaproceduraperlostessoprodottoedottenere dallaCommissioneunadecisionevincolantepertuttal'areacomunitaria(73). Infine,conl'adozionedelladirettivan.2001/18/CEilParlamentoEuro- peoharegolatol'emissionedeliberatanell'ambientediorganismigenetica- mentemodificati. Ladirettivaestataadottatasulfondamentodell'art.95(gia100A)CE, ladisposizionedelTrattatoprepostaallarealizzazionedelmercatocomune. L'intentoprimariodellegislatoreeuropeoe,infatti,quellodifavorirela libertadicircolazionedegliorganismitransgenici,seppurnelrispettodegli elevatistandardditutelaambientaleesanitariaprescrittidalTrattato. Ancheinquestocasosiriscontra,nonalivellocostituzionalemaa livellodinormeprevistenelTrattato,unpresumibilecontrastotradue normefondamentali:l'art.95el'art.174ssdedicatoallepoliticheambien- tali(74). B)Ildannoallasaluteel'art.2050c.c. Apparearduoprovare,acausadelleincertezzedellacomunitascienti- fica,l'esistenzadiundannoall'integritapsicofisicasubitaaseguitodell'e- missionenell'ambienteodelconsumodiOGM. modificatioderivatidaorganismigeneticamentemodificati.Cfr.suld.lgs.n.91/1993F.Giam- pietro,Ild.lg.3marzo1993,n.91sugliorganismigeneticamentemodificati:lanuovafrontieradella tutelaambientale,inForoammm.,1993,2270. (73)Cortedigiust.CE,21marzo2000,n.6,inGiust.civ.,2001,IV,872,connotadiR. Giuffrida,Sull'immissioneincommerciodiorganismigeneticamentemodificati.Cfr.altres|R. Giuffrida,L'evoluzionedellapoliticaambientalecomunitaria,inIldirittoprivatodell'Unioneeuro- peaacuradiA.Tizzano,Torino,2000,226ss.Unapropostadidirettivachemodificalan.90/ 220/CEestatagiaadottatadalParlamentoeuropeoil13febbraio2001chehaapprovatoilcom- promessoraggiuntonelcomitatodiconciliazione.Sullapropostacfr.R.Giuffrida,Sull'immis- sioneop.cit.,874nota1,ovesiillustral'ampiospaziodedicatoall'applicazionedelprincipiopre- cauzionaleeagliobblighiditrasparenzaimpostineiconfrontidelpubblicointeressato.Inpartico- lareallaCommissioneefattoobbligodivalutaresempreilrischioambientale,soprattuttonel medio,lungoperiodo,primadiogninuovaimmissione.Dovrainoltreessereistituitounpubblico registrosullalocalizzazionedegliorganismigeneticamentemodificaticoltivati,rendendolerela- tiveinformazionidisponibiliaicittadini. (74)Iduearticolisembranoispirarsiafilosofiediverse,senonaddiritturaopposteL. Gradoni,Lanuovadirettivacomunitariasugliorganismigeneticamentemodificati,inDirittocomu- nitarioedegliscambiintern.,2001,760.Cfr.ancheA.Sacchettini,Lapoliticacomunitariadel- l'ambientetraculturaemercato,inIldirittodellaregione,1999,238ss.eN.DE Sadeleer,Lebasi giuridichedegliattidellaComunitaeuropeainmateriadiprotezioneambientale:impossibilelaconci- liazionetrailmercatointernoelaprotezionedell'ambiente?,inRiv.giur.dell'ambiente,1994,9,346. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Inognicasolatutelarisarcitoriadeldanneggiatosembraincardinarsi sull'art.2050c.c.,anchese,allostatoattuale,irischiditaleattivitaperico- losarisultanosconosciuti(75). Eevidente,tuttavia,comeilresponsabileelegittimatoadescluderela propriaresponsabilitaprovandodiaveresvoltol'attivitapericolosa(emis- sioneedimmissionediOGM)conl'osservanzaditutteleprescrizioninor- mativestabilitedallanormativa(inparticolaredald.lgs.n.92/1993)econ l'autorizzazionedelMinisterodellaSaluteedellacommissionedelleComu- nitaeuropee. Intalcasorisulteraprovatal'adozionedituttelemisureidoneeadevi- tareildanno:nonpossonopretendersi,infatti,dalpresuntoresponsabile, conoscenzemaggioridegliorganidivigilanza.Semmaiepossibileconfigu- rareilconcorsodiresponsabilitaconleautoritastatali(76). C)Ild.P.R.n. 224del1998eildannodaprodottodifettoso L'OGMedadefinirsicomeunprodottoaisensidell'art.2deld.P.R. n.224del1998:seildanneggiatoeingradodidimostrarel'esistenzadel nessocausaletraildannoeilprodottotransgenico,laresponsabilitapresup- ponechesipossadefinirequelprodottocomedifettoso,nelsensochenon offrelasicurezzachecisipuolegittimamenteattendere(ancheseciodipende dall'osservanzadellecondizioniprevistedallalegge). Sipotrebbeobiettarechelostatodelleconoscenzescientificheetecniche almomentoincuiestatomessoincircolazioneilprodotto,nonpermetteva ancoradiconsiderareilprodottocomedifettoso,aisensidell'art.6,lett.E. Tuttavia,ilpresuppostodellasuddettacausadiesclusionediresponsabi- litael'assolutaassenzadinotizieinordineallapericolositadelprodotto: ciononsarebbeconfigurabileinordineagliO.G.M.,acausadellagrande incertezzacheregnanellascienza(77). D)L'alterazione degli equilibri naturali Ladisciplinasuldannodaprodottidifettosinoncopreidanniall'am- biente,anchesenonsipossonoescluderesovrapposizionitraidueregimidi responsabilitanelcampodeldannotradizionale. IntalsensosieespressalaCommissionenelLibroBiancosullarespon- sabilitaambientale,pubblicatoil9febbraio2000.L'emissionediOGMpuo produrrealterazionidegliequilibrinaturali(comelaperditadellabiodiver- sitaadesempio)e,quindi,danniagliecosistemi. Laricostruzionedellaresponsabilitaperildannoambientaleconnesso all'emissionenell'ambientediOGMsipresenta,tuttavia,oltremodocom- plessa. (75)Partedelladottrinaconcordasull'applicabilitadell'art.2050c.c.,L.PratI eF.Massi- mino,Organismigeneticamentemodificati,op. cit., 341. (76)Ivi,343. (77)Idem. DOTTRINA299 L'art.18dellaleggen.349/1986prevedechequalunquefattodolosoo colposoinviolazionedidisposizionidileggeodiprovvedimentiadottatiin basealegge,checompromettal'ambiente,adessoarrecandodanno,alteran- dolo,deteriorandoloodistruggendolointuttooinparte,obbligal'autore delfattoalrisarcimentoneiconfrontidelloStato(cfr.pr.successivo). Nell'ipotesichel'emissionediOGMnonsiaautorizzataononsiarispet- tosadellecondizioniprevistenell'autorizzazionedell'Autorita,eindubbio chelasuddettaattivitasiadaconsiderarenon iure eildannoingiustoaisensi dell'art.18cit. Discutibileappareinvecel'ipotesiincuil'emissionesiarispettosadelle suddettecondizioni,inquantoladisciplinadelrisarcimentodeldanno ambientalesifondasulsistemadellatipicitadell'illecito,adifferenzadi quellodicuiall'art.2043c.c.,cheebasatosulsistemadiatipicitadell'illecito e,dunque,sullaprevalenterilevanzadeldannoingiusto. Pertanto,ildannoambientaleeravvisabilesoloquandolacondottasi pongaincontrastocondisposizionidileggeoprovvedimentiadottatisulla basediquesta. Cassazionestessahaprecisatoconpronuncian.1087del1998(78)che intemadidannoambientalenonesufficientelamodificazione,alterazione odistruzionedell'ambientenaturaleconsideratadaunpuntodivistaobiet- tivo,nellasuamaterialita,maoccorrel'elementosoggettivointenzionale. Lacondotta,dunque,deveconfigurarsidolosaocolposaerisultarequa- lificatadallaviolazionedileggeodeiprovvedimentiadottatiinbasealla legge:incasocontrariovigelacausaesimentedell'eserciziolegittimodiun diritto. Conun'altrapronuncia,invece,laCassazione(79)haammessolapossi- bilitadifondarel'azionerisarcitoriadadannoambientaleancheinman- canzadellaviolazionediunanormaspecificadirettaallatuteladell'am- biente,considerandosufficientel'applicazionedegliartt.2043c.c.o2050 c.c.,essendoquestelenormeposteaprotezionediinteressiambientalidif- fusi. Lasentenzan.5650del19giugno1996(80)haaddiritturaesclusocheil fondamentogiuridicodellarisarcibilitadeldannoall'ambientepossaessere rinvenutonellaleggen.349/1986madirettamentenellenormecostituzionali dicuiagliartt.2,3,9,41e42tramiteilcollegamentoconl'art.2043c.c. Lasuddettapronunciaritiene,infatti,chelaleggen.349/1986siaesclu- sivamentedeputataallaripartizionedellecompetenzeatuteladell'ambiente traloStato,glientiterritorialieleassociazioniprotezionistiche. Indottrinasiauspical'interventodiunregimead hoc perildanno ambientaledaemissionediOGM,acausadell'assenzadimeccanismirisarci- (78)Cass.3febbraio1998,n.1087,inDanno e resp.,1998,1116. (79)Cass.1.settembre1995,n.9211,inCorr. giur.,1995,1146. (80)Cass.19giugno1996,n.5650,inRiv. giur. amb.,1997,679. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO torirealmentedissuasivi,edinparticolareunregimedistrettaresponsabilita oggettiva,sulmodellodiquantoprevistonell'art.17deld.lgs22/1997,rego- lantelaresponsabilitaperlabonificadeisiticontaminati. Untaleregimesarebbeassaipiurispondenteallanecessitadiassicu- rare,daunlato,unvalidodeterrenteacondotteche,seppureconsentite,pos- sonocontenereunacomponentediazzardo,edall'altrolacorrettaalloca- zionedeicostisocialiconnessiadunatipicaattivitaindustrialedipossibile naturapericolosaqualeequelladacuitraeoriginelacreazioneeladiffu- sionedegliOGM(81). LaCommissioneEuropeanellibrobiancosuidanniall'ambientepub- blicatoil9febbraio2000haauspicatounregimeeuropeodiresponsabilita perdanniambientalicheprevedalaresponsabilitaoggettivadell'inquinatore ognivoltacheildannosiaconseguenteadattivitapericolose. 3.ConclusionI Ildirittopositivononel'incarnazionediun'ideaeternaemetafisica: essodevefarequotidianamenteiconticonlescienzeelaloroevoluzione, siapercheilsuocontenutoecondizionatodallostadiodievoluzionescienti- ficachecaratterizzalaculturaincuisimanifestaqueldiritto,siaperchel'e- voluzionescientificacondizionalaformaeladiffusionedeldirittopositi- vo(82). L'augurioenelsensodell'estensibilitadellesoluzioniadottateanchead altreipotesiastrattamenteconfigurabili,noncheall'acquisizionediulteriori elementiscientificie,percheno,allarealizzazionediunasintesirispettoai moltepliciinteressiingioco,aduncoordinamentoeadunaottimizzazione deglistessi. Ripercorrendoletappeargomentativesvoltedaldirittoedallascienza, quelledell'unoedell'altrasonopresenti,inevitabilmenteedinbuona misura,nellanormativaenellesentenzechesiecitateeintantealtreancora, senzainveritacheessefaccianoveloaltecnicismodellasoluzioneadottata. Ilsuoesamecritico,lasuascepsigiuridica,nonpuo,piumodestamente pernoigiuristi,prescinderedall'analiticosvolgimentodelthemadisputandum nonchedalragionamentostrettamentelogico-giuridico. Allapreliminaredomanda,checosaeildiritto, sipuorisponderesoloperapprossimazionisuc- cessive.Losipuodefinire,inprimaapprossima- zione,comeunsistemadiregoleperlasoluzione diconflittifragliuomini;senepuoidentificare laragiond'esserenelcaratterediperennecon- tesacheassumelaconvivenzaumana... F. Galgano,Dirittoprivato,1994,1. (81)L.PratI eF.Massimino,Organismigeneticamentemodificati,op.cit.,348. (82)M.G.Losano,Igrandisistemigiuridici,Dirittipositiviescopertescientifiche,Torino,II ed.,1988,11. DOTTRINA 301 Annullamentodell'aggiudicazioneecontratto. Riflessionisull'opportunitadiusciredalcircolovizioso dellanullita-annullabilita-caducazione(*) diAndrea Valletti Sommario: 1. Premessa. 2. Inodi da sciogliere. 3. Aggiudicazione e stipula contrattuale. 4. Annullamento dell'aggiudicazione in sede ammi- nistrativaeinsedegiurisdizionale: differenze. 4.1. Unadifficilefigura: l'annullamentopervizidimerito^critica. 4.2. Iconfinidell'annulla- mento in sede di autotutela e giurisdizionale. 5. Gli effetti dell'annulla- mento dell'aggiudicazione sul contratto stipulato. 5.1. La tesi dell'annul- labilita 5.2. Latesidell'inefficaciaperdifettodipotererappresentativo exart. 1398c.c. 5.3. Latesidellanullita 5.4. Lacaducazioneauto- maticadelcontratto:latesiprevalente. 5.5. Varianteallatesidella caducazioneautomatica: lasalvezzadeiterzidibuonafede. 5.6. Unatesi intermedia: nullita-annullabilita 6. Ilimitieimeritideivariorientamenti. 6.1. Latesidell'annullabilita relativa:laP.A. qualedominadellesortidel contratto. 6.2. L'affacciarsi di uno spettro: simulazione relativa? 6.3. Latesidellanullita:lapiu duraamorire.6.3.1.Untentativodi salvare la teorica della nullita : la nullita relativa. 6.4. La tesi dell'ineffica- ciaexart. 1398c.c.: ilfalsusprocurator. 6.5. Latesidellacaducazione automatica.7. Conclusioni. 1. Premessa. Unnotaquerelle cheaffannaormaidatempoigiudicidiPalazzoSpada riguardaidifficilirapportitralecategoriecivilisticheeivizidellaprocedura adevidenzapubblicaeinparticolarmodo:lesortidelcontrattodiappalto (aprestazionigiaeseguiteoincorsodiesecuzione)nelcasoincuil'aggiudi- cazione(provvedimentolegittimantelastipuladelcontrattostesso)venga annullatainsedeamministrativaogiurisdizionale(1). Sitrattadiunaquestionedinaturanonsoltantodottrinariainquanto, riuscendoacondurrenell'alveodell'unaodell'altracategoriapatologica civilisticalesortidelcontrattostipulato,situtelanodiversamenteisoggetti chehannopostoinessereattiinesecuzionedelcontrattomedesimo. 2.I nodI dA sciogliere. Alfinedianalizzarecorrettamenteiterminidellaquestioneappare opportunoprocedereallapreventivadisaminadeitemichepotremmodefi- nirecaldidelmondodegliappaltipubblicicherisultanoessere: a) ilvaloregiuridicodell'aggiudicazionerispettoallastipuladel contratto; (*)Sull'argomentovediancheM.A.Scino,Contratti della P.A. ed invalidita procedimentali (Premio Sandulli 6 dicembre 2002), inquesta Rassegna n.1/2003,317. (1)Cfr.intempirecentiCons.Stato,sez.IV,27ottobre2003,n.6666,inwww.lexitalia.it RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO b)ledifferenti(selosono)ripercussionidell'annullamentodell'aggiudi- cazione^ovedispostoinsedediamministrativaogiurisdizionale^sul contrattostipulato; c)idifficilirapportitraproceduraadevidenzapubblicaelastipula/ese- cuzionedelcontratto; d)latuteladeiterzicheinbuonafedehannopostoinessereattiin esecuzionedelcontrattoinrealtadimostratosipoi,aseguitodiannullamento dell'aggiudicazione,inefficace/nullo/annullabile. 3.AggiudicazionE E stipulA contrattuale. Ilprimotema,comesopraevidenziatosuba),riguardailvaloredell'ag- giudicazionerispettoalperfezionarsidelvincolocontrattuale. Alriguardooccorrepremetterecheconiltermineaggiudicazione(2)si alludeall'attoterminaledelprocedimentodisceltadelcontraenteprivato cheabbiadatoesitopositivo(3). Ladottrinatradizionale(4)aggiungepoichel'atto(aggiudicazione), oltreadesseretaledalpuntodivistaamministrativo(5),costituisceinoltre laspecificamanifestazionedellavolontapubblicadicontrarreconuncerto soggetto,laquale,incontrandosiconlapropostaformulatadall'imprenditore insedediofferta,enormalmenteidoneaasegnare,sulversantecivilistico, ladefinitivaconclusionedell'accordonegoziale.(6) L'analisidelvaloredell'aggiudicazionerisultafondamentaleinquantosi trattadiunaspettochesiatteggiaqualepriuslogico^giuridicoperinqua- drarecorrettamenteognitipodidisquisizionedottrinariaaventeadoggetto irapportitraaggiudicazioneecontratto,alfinesoprattuttodidelinearela responsabilitaincuipuoincorrerelastazioneappaltante. (2)Cfr.Mele,Icontrattidellepubblicheamministrazioni,Milano,1998,215. (3)Evidentemente,incasodiesitonegativodellaproceduraselettiva,vieneredattounver- baledidiserzione,dandosiattodelleoperazionicompiuteedelleoffertepervenuteenonrite- nutevalide.Cfr.intalsensoSantoro,Manualedeicontrattipubblici,Rimini,1999,392. (4)Cfr.AA.VV. (Lipari),L'appaltodioperepubbliche,Padova,2001,456. (5)ContravediCianflonE E Giovannini,L'appaltodioperepubbliche,Milano,1999,492 secondoiquali...l'aggiudicazionecomprendepertantodueatti:unattoamministrativoeduno negoziale(didirittoprivato)purdocumentalmenteindistinti.Alriguardosiosservaperoindot- trina(AA.VV. [Lipari],op.cit.,467)chelaseparazioneconcettualetraiduediversicontenutidel- l'attodiaggiudicazionenoneesentedaimplicazioniinquantocomportarilevanticonseguenze intemadidefinizionedelleposizionigiuridichesoggettivedellaparteprivata(edeglialtriparteci- pantiallaproceduraselettiva),conulterioririflessisulpianodellatutelaprocessualeedelriparto digiurisdizione. (6)Secondounapartedelladottrinanonsitratterebbediunamanifestazionedivolontanel sensotipicamentecivilista,chesirinvienenell'attodiaggiudicazionesoloinpresenzadialcuni specificielementi,madiunadichiarazionecollegataalladefinitivitadellasceltadelcontraente privato(cfr.Mele,op.cit.,215). DOTTRINA303 Seinfattiilvincolocontrattualesiintenderasortotraleparticonla meraaggiudicazione,daquelmomentolaresponsabilitadellastazione appaltantesaradinaturacontrattuale(7)contutteleconseguenzechene deriveranno,altrimentisitratteradiunaresponsabilitaprecontrattuale(8) (lacuiapplicabilitaallepubblicheamministrazioni,inmateriadiprocedure disceltadelcontraente,etuttoradiscussa)(9). Permeracompletezzasievidenziacomeingiurisprudenzasistia facendolargounulterioretipodiresponsabilita,unquartum genus (chesi affiancherebbealleresponsabilitaprecontrattuale,contrattualeedextracon- trattuale),laresponsabilitacd.dacontattosociale(10). Fermoquantosopra,inbuonasostanzasivuoleaffermarecheseilcon- trattosiintenderaconclusoconlacomunicazionedell'aggiudicazione(even- (7)Cfr.Cons.Stato,Sez.V,9settembre1985,n.285,inGiur. it.,1986,III,1,87, Cons.Stato, Sez.V,21maggio1982,n.419,inCons. Stato,1982,I,664. (8)Cfr.T.A.R.Campania,26marzo1991,n.74,inTrib. Amm. Reg., 1991,I,1931,ilquale, sebbenefavorevoleallaconfigurabilitadellaresponsabilitaprecontrattualedicuiall'art.1337 c.c.,nonesitaadaffermare:Dopol'espletamentodellagarad'appaltoelaconseguenteaggiudi- cazione,eprimadellastipulazioneedell'approvazionedelcontratto,l'amministrazioneconserva ancoratuttiipoterichelecompetonocomeautorita,ivicompresoquellodiprocedere(motivata- mente)all'annullamentoorevocadegliattiamministrativiprecedentementepostiinessere,senza incidere,concio,suposizionididirittosoggettivo.Afavoredellaresponsabilitaprecontrattuale ingiurisprudenzacfr.pertuttiCons.Stato,Sez.IV,19marzo2003,n.1457,inwww.lexitalia.it (9)Cfr.Casetta,Manuale di diritto amministrativo,Milano,2001,561cheevidenziacome nell'ambitodelprocedimentoamministrativostrumentaleallasceltadelcontraente(c.d.evidenza pubblica),l'aspiranteallastipulazionedelcontrattohaesclusivamenteuninteressealcorretto eserciziodelpoterediscelta,percuidifettanolecondizioniperlaconfigurabilitaditrattativetra duesoggettiediundirittosoggettivoreciprocoall'osservanzadelleregoledellabuonafede.In talsensocfr.ancheCass.SS.UU.,6ottobre1993,n.9892,inCorriere giur.,1994,208:Una responsabilitaprecontrattualedellap.a.,perviolazionedeldoveredicorrettezzadicuiall'art. 1337c.c.noneconfigurabileconriguardoallosvolgimentodelprocedimentoamministrativostru- mentaleallasceltadelcontraente,nell'ambitodelqualel'aspiranteallastipulazionedelcontratto etitolareesclusivamentediuninteresselegittimoalcorrettoeserciziodelpoterediscelta,onde difettanolecondizionistrutturaliperlaconfigurabilitadi``trattative''fraduesoggettiequindi diundirittosoggettivodell'unoversol'altroall'osservanzadelleregoledellabuonafede,come stabilitodallacitatanorma. (10)Cfr.T.A.R.Veneto,20novembre2003,n.5778,inwww.lexitalia.it (sebbeneinaltro,par- zialmentediverso,contesto);T.A.R.Lazio,sez.Ibis,7luglio2003,n.5991,inwww.lexitalia.it e Cons.Gius.Amm.Sic.,ordinanza8maggio2003,n.267,inwww.lexitalia.it, secondocuinelcaso dilesionediinteresselegittimo(comepotrebbeessereilcasodiannullamentoamministrativodel- l'aggiudicazione)nonsussisteunpreesistentecontrattoounrapportoobbligatorioinsensocivili- sticotraamministrazioneeprivato,madeveritenersil'esistenzadiunrapportoamministrativo chedaluogoadipotesidicontattosocialetral'amministrazioneel'amministratodacuiscaturi- sceunaffidamentodiconsistenzamaggiorerispettoalleaspettativedimerofattopoichel'inte- resselegittimo,adifferenzadiquellodifatto,rappresentapursempreunaposizionegiaindivi- duataedifferenziatadall'ordinamento.Inforzadiessol'amministratopuopretenderechel'ammi- nistrazioneadeguineipropriconfrontiilsuocomportamentoallenormechenedisciplinano l'attivitaeciosiachesitrattidiprocedimentodiufficiochesuistanzadiparte. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO tualitachemoltestazioniappaltantiprevedononeipropribandidigara soprattuttointemadiappaltidiservizieforniture),l'annullamentodique- st'ultimatravolgerailcontrattostessochenonavraunapropriaautonomia masiatteggeraameraripetizione(11)delnegoziogiaperfetto. Quindi,aderendoataleimpostazione,nederiverebbecomelogicocorol- lariochel'annullamentodell'aggiudicazionedetermineral'annullamentodel contratto. DiversoeinveceilcasoincuilaP.A.nonattribuiscavaloremeramente riproduttivoallasuccessivastipuladelcontrattocheassumeinvecelevesti diunaveraepropriarinnovazione(12)diunconsensononancoravalida- menteocompiutamenteformato. Taleeventualita,salvoilcasoincuisial'Amministrazioneappaltantea prevederediversamentenellalex specialis dellagara,eattualmentelaregola nell'ambitodegliappaltidilavoripubblicidovelacd.leggeMerloni(legge n.109/1994)eilrelativoregolamento(d.P.R.n.554/1999)imperant. Sutaleaspettohaavutomododiesprimersiinmanieraautorevolel'Au- toritaperlaVigilanzasuiLavoriPubbliciche,conladeterminazionen.24 del2ottobre2002,sembraaverfinalmentepostounpuntofermosulvalore dell'aggiudicazionenell'ambitodegliappaltidiLavoriPubblici,affermandoa chiarelettere:... la stipulazione del contratto d'appalto, e non il solo verbale di aggiudicazionedefinitiva, instaurailvincolocontrattualedelleparti... l'ammini- strazione ha l'obbligo di determinarsi in ordine alla stipula del contratto entro i termini fissati dal legislatore nell'art. 109 comma 1 (13)del d.P.R. 554/1999. Trattasidiunadeterminazionecondivisibileecondivisa(14)soprattutto allalucedell'art.10comma1quater(15)dellalegge109/1994cheprocrastina ilsorgeredelvincolocontrattualeallastipuladelcontratto,previaverifica (11)Sulladistinzionedottrinariatraripetizioneerinnovazionedelnegoziocfr.Gaz- zoni, Manuale didirittoprivato, 2000,902.Mentreconlaripetizionelepartisivincolanoaripe- tereinaltraformauncontrattocomunquegiaconcluso,conlarinnovazionelepartiintendono porrenuovamenteinessereuncontrattoinoriginenullo(adesempiounadonazioneconclusa perscritturaprivata). (12)Cfr.Guccione,Il regolamento della legge sui lavoripubblici, Le nuove leggi amministra- tive, Milano,2000,437. (13)Art.109,comma1,d.P.R.554/99:Lastipulazionedelcontrattodiappaltodeveaver luogoentrosessantagiornidallaaggiudicazionenelcasodipubblicoincanto,licitazioneprivata edappalto-concorsoedentrotrentagiornidallacomunicazionediaccettazionedell'offertanel casoditrattativaprivataedicottimofiduciario. (14)Cfr.T.A.R.Lazio,sez.Ibis,13dicembre2002,n.2246,inwww.lexitalia.it cheafferma: Aisensidell'articolo16, commaquarto, delr.d. 18novembre1923n. 2440, deveescludersicheilver- bale di aggiudicazione equivalga a contratto e che, mediante esso, sorga il vincolo contrattuale fra l'impresa migliore offerente e l'Amministrazione. (15)Art.10,comma1,quater: Isoggettidicuiall'articolo2,comma2,primadiprocedere all'aperturadellebustedelleoffertepresentate,richiedonoadunnumerodiofferentinoninferiore al10percentodelleoffertepresentate,arrotondatoall'unitasuperiore,scelticonsorteggiopub- blico,dicomprovare,entrodiecigiornidalladatadellarichiestamedesima,ilpossessodeirequi- sitidicapacitaeconomico-finanziariaetecnico-organizzativa,eventualmenterichiestinelbando DOTTRINA305 documentaledapartedellastazioneappaltante,chepotrebbedareinastratto ancheesitonegativo,senzacheperquestopossaconsiderarsisortoilvincolo contrattuale. Inaltriterminisivuoleaffermarecheseeverochesottol'egidadel- l'art.16,comma4(16),r.d.18novembre1923n.2440sipotevaritenere fondatamentechel'aggiudicazionedeterminasseilsorgeredelvincolocon- trattuale,ealtrettantoverocheallalucedeivigentiart.10quaterdella leggeMerloni(leggen.109/1994)eart.109delrelativoRegolamento (d.P.R.n.554/1999),allostatoattualenonsembranosussisteredubbinella direzioneopposta,conlalogicaconseguenzacheilcontrattochesiandra astipularenonsaraunameraripetizionediunnegozioinrealtamai sorto. Einquestocontestochesiinserisceildelicatotemadellasortedelcon- trattoaseguitodell'annullamentodell'aggiudicazione,inquantoseilcon- trattoeffettivamentehaunapropriaautonomia(nelsensodiessereunatto diversosebbenecollegatoall'aggiudicazione)nederiva,sottoilprofilogiuri- sdizionale,chesaracompitodell'autoritagiudiziariaordinariasindacarnela validita,conlalogicaconseguenzachel'annullamentodell'aggiudicazionein sedeamministrativasarasoltantopregiudizialealsuccessivo(manecessario) giudiziodinanzialgiudiceordinario. Atalpropositoapparetuttavialecitochiedersicomepossal'annulla- mentodiunattoinsedeamministrativaogiurisdizionale(l'aggiudicazione nelcasodispecie)comportareexseiltravolgimentodiunatto(inteoria) validoesindacabilesoloinsededigiurisdizioneordinaria(ilcontratto). digara,presentandoladocumentazioneindicataindettobandoonellaletteradiinvito.Quando taleprovanonsiafornita,ovverononconfermiledichiarazionicontenutenelladomandadipar- tecipazioneonell'offerta,isoggettiaggiudicatoriprocedonoall'esclusionedelconcorrentedalla gara,allaescussionedellarelativacauzioneprovvisoriaeallasegnalazionedelfattoall'Autorita periprovvedimentidicuiall'articolo4,comma7,noncheperl'applicazionedellemisuresanzio- natoriedicuiall'articolo8,comma7.Lasuddettarichiestae,altres|,inoltrata,entrodiecigiorni dallaconclusionedelleoperazionidigara,ancheall'aggiudicatarioealconcorrentecheseguein graduatoria,qualoraglistessinonsianocompresifraiconcorrentisorteggiati,enelcasoincuiessi nonforniscanolaprovaononconferminolelorodichiarazionisiapplicanolesuddettesanzioniesi procedealladeterminazionedellanuovasogliadianomaliadell'offertaedallaconseguenteeventuale nuovaaggiudicazione. (16)Art.16,comma4,r.d.18novembre1923,n.2440:...iprocessiverbalidiaggiudicazione definitiva,inseguitoadincantipubblicioaprivatelicitazione,equivalgonoperognieffettolegale alcontratto.SullanaturadispositivaditalenormasisonopronunciateleSezioniUnitedella CortediCassazione(sentenzan.5807del1998,inAppaltiurbanisticaedilizia,1999,478)offrendo ildestroalsuccessivointervento-gianell'ariatraglioperatoridisettore-dell'Autoritaperla vigilanzasuilavoripubblici(determinazionen.24/2002).Affermarelanaturadispositivadella normadequahaavutocomesuccessivosviluppo,comesipuoleggerenellasentenzadelleSS.UU. inparola,quellodiaffermarechecompeteallaPubblicaAmministrazione,equindirimessaalla suadiscrezionalita,valutarel'interessepubblicoedeventualmenterinviarelacostituzionedelvin- colocontrattualealmomentodellastipulazionedelcontratto,finoalqualenonsussisteildiritto soggettivodell'aggiudicatarioall'esecuzionedellostesso. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 4.AnnullamentO dell'aggiudicazionE iN sedE amministrativA E iN sedE giurisdizionale: differenze. Alfinediaffrontareiltemasub b) ^(vedisupra alpunto2)^appare forseutiledistinguereilcasoincuil'annullamentodell'aggiudicazionesia avvenutoinsedeamministrativa(generalmenteautotuteladecisoria)(17)dal diversocasoincuiilpredettoannullamentosiaavvenutoinsedegiurisdizio- nale. Quandosiragionadiannullamentoinsedeamministrativasivuoleallu- deregeneralmentealcasoincuilastazioneappaltante,nell'ambitodiun procedimentodiriesame,provvedeadannullarel'aggiudicazione. Sulconcettodiannullamentoinsedediautotutelaesoprattuttosulle tipologiediprovvedimentiriconducibilinelrelativoalveo,tuttavianonsussi- steunaunivocitadiveduteindottrina(18).Sitrattadiunprocedimento generalmentedisecondogradoadopera,nelcasodispecie,dell'organo deputatoall'approvazione.Tuttaviaciononescludeche,stanteilprincipio delcontrarius actus,lastessaCommissionedigarapossaeffettuareilriesame delprocedimentodiaggiudicazione(soprattuttonelcasoincuiquestasia ancoraprovvisoria),siapuresollecitatadall'organoamministrativodi secondaistanzaasuavoltamossosid'ufficiooadistanzaditerzo(19). Risultainfattipacificoingiurisprudenza(20)chefinchegliattidigara soggiaccionoaldominiofinalisticodellacommissionedigaraquest'ultima benpuoprocedereadunriesame,attesalaposizionedimerointeresselegit- timovantabiledalsoggettoaggiudicatario(provvisorio). Ilcasotuttaviachemaggiormenteinteressainquestasede,riguardail riesameavvenutoinsecondaistanza(cd.annullamentogerarchico).Intale contestol'annullamentoassumelevestidiunprovvedimentoamministrativo (17)L'annullamentodell'aggiudicazioneinsedediautotutelaeammessopacificamentein giurisprudenzavalorizzandonelaportataautoritativaedamministrativa.Cfr.Cons.Stato,Sez. V,9settembre1985,n.285,inForo amm., 1985,1614:L'aggiudicazionediuncontrattodella P.A.aseguitodiunapubblicagarahanaturadiprovvedimentoamministrativoe,inquantotale, esuscettibilediannullamento,indipendentementedallastipulazionediunautonomocontrattoo dall'esitodelprocedimentodicontrollo. (18)Cfr.CaringellA -DelpinO -deL Giudice,Diritto Amministrativo, Napoli,2003,569. (19)Inquestocasoindottrinasiragionageneralmentediautoannullamentoinquanto compiutodallastessaautoritachehapostoinessereilprovvedimentoillegittimo.Sicaratterizza qualeprocedimentodiamministrazioneattiva,espressionediautotutelae,cometale,nonsog- gettoaterminiperilsuoesercizio.Cfr.intalsensoSandulli,Manuale di diritto Amministrativo, Napoli,1989,740. (20)VedipertuttiCons.Stato,sez.V,24maggio2002,n.2863,inwww.lexitalia.it,...La Commissionegiudicatrice,finoaquandononperdeladisponibilitadegliattidigaraaseguito dellalorotrasmissioneall'organocompetenteadapprovarli,puorivedereilpropriooperatocor- reggendoglierroriincuisiaeventualmenteincorsa.Dettafacolta,chesottolospeculareprofilo delbuonandamentodell'azioneamministrativaeconfigurabilealtres|comedovere,eespressione delpoterediautotutelaspettanteallapubblicaAmministrazioneedaciascunodeisuoiorgani, compresiquellistraordinari,quali,appunto,lecommissioniprepostealleproceduredievidenza pubblica. DOTTRINA307 disecondogrado,conilqualevieneritirato,conefficaciaretroattiva (ex tunc),ossiadalladatadellasuaemanazione,unattoamministrativoille- gittimo,perlapresenzadivizidilegittimitaoriginaridell'atto. Comeenotoinfattil'annullamentoinsededirevisioneeespressione delpoterediautotuteladellaP.A.inordineagliattidigara(eall'aggiudica- zione),delcd.iuspoenitendi etrovafondamentonelprincipiodelbuonanda- mentodicuiall'art.97Cost.,cheobbligalaP.A.adadottareattiilpiupos- sibilerispondentiaifinidaconseguireeautorizzaquindi(perovviprincipi, riconducibiliall'economiadell'azioneamministrativa)ancheallarevisione degliattiadottati(21). 4.1.Una difficilefigura: l'annullamentopervizidimerito critica. Afrontedellapredettatipologiadiannullamento,comminabilesoltanto inpresenzadialmenounodeitrevizicapitalidilegittimitadell'attoammi- nistrativo,partedelladottrina(22)neannoveraunaltrotipomaggiormente problematico:ilcd.annullamentopervizidimerito(23). Ciochecaratterizzataletipologiadiannullamento,elapossibilita offertaallaP.A.disindacaregliattiamministrativisottoovviamenteil profilodelmerito(24),inparticolaredell'opportunitastessadegliatti,alla lucequindidellaloroconformitaalprincipiodibuonaamministrazionesan- citocostituzionalmentedall'art.97. Talefiguradiannullamentotuttavia,fermarestandoladifficoltadi individuareildiscrimen conl'attiguoistitutodellarevoca(25),poneproblemi didifficilesoluzioneinquantoesponeilterzoallamercedell'amministra- zionechesottolostendardodellatuteladell'interessepubblicopotrebbe inqualsiasimomentoledereisuoidirittipaventandounadiscutibileinop- portunita,ancheoriginaria,dell'atto. 4.2.I confini dell'annullamento in sede di autotutela e giurisdizionale. Cioposto,appareopportuno,ripercorrendogliordinaribinaridella dottrinacheammetteilsoloannullamentopervizidilegittimita,analizzare laposizionedelterzoincasodieserciziodelpoterediautotutelaeincaso diannullamentodispostoinsedegiurisdizionale. (21)Cfr.intalsensoCons.Stato,Sez.V,14maggio2003n.2585,inwww.lexitalia.it. (22)Cfr.Sandulli, Manuale di diritto Amministrativo, Napoli,1989,740. (23)Unavallointalsenso,peraltrodiscutibile,sieritenutodirinvenireinCons.Stato,sez. V,21maggio1982,n.419,Cons. Stato,1982,I,664:L'aggiudicazionedelcontrattodellaP.A.a seguitodiunapubblicagarahanaturadiprovvedimentoamministrativoe,inquantotale,e suscettibilediannullamento,pervizidilegittimitaodimerito,indipendentementedall'esitodel procedimentodicontrollo (24)Cfr.intalsensoGalli, Corso di diritto amministrativo, Padova,2001,832. (25)Cfr.Galli,op. cit.,731.Larevocainfattiunprovvedimentomotivatodisecondo grado,concuilaP.A.ritira,conefficacianonretroattiva(ex nunc),unattoinficiatodavizidi meritoinbaseadunanuovavalutazionedegliinteressi(vedipertuttiVirga,Diritto amministrat ivo -Atti e ricorsi -, Milano,2001,133). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Alriguardosievidenziacomel'annullamentoinsedediautotutela assumadeiconnotatidifferentirispettoaquellodispostoinsedegiurisdizio- nalecherisultainvececaratterizzatodallasoggezionearigiditerminidi decadenza.Inbuonasostanzasivuoleaffermarecheinteoria,l'annulla- mentoinsedediautotutela,nonsaggiacendoaipredettiterminidideca- denza,puoesseredispostoinqualsiasimomento(utile)(26),conlalogica conseguenzacheilterzopotrebbetrovarsicostantementesottopostoalla spadadiDamoclecostituitadallapossibilitadieserciziodelpoteredi autotuteladapartedellaP.A.ad libitum. Tuttavia,correl'obbligodisottolinearecomel'annullamentoinsededi autotutela,potenzialmentedevastanteleposizionisoggettivedelterzo,in realtapresentideilimitichenonpossonoenondevonoesseresottaciuti. a) Inprimoluogo,l'efficaciaretroattivadell'annullamentononsempre puotravolgereglieffettiprodottidall'attoviziato(factum infectumfierinequi- t)(27); b) Insecondoluogose,comecorrettamentesiragionaindottrina(28) l'eserciziodelpoterediautotutelanonincontralimititemporali,contestual- mentedeveesserecontemperatoconlatuteladelleposizionigiuridichevan- tabilidaiterzi,chenonpossonoesseretravoltesic et simpliciter (vediinfra), soprattuttoneicasiincui: i. Ilcontraentehagiaavviatol'esecuzionedelcontratto,surichiestadel committente; ii. Sieprovvedutoallastipulazionedelcontratto; iii. Ilritardonell'approvazionedelcontrattoedipesodacomportamenti colpevolmenteimputabiliall'Amministrazione; iv. Altrecircostanzeunivocheevidenzianoilconsolidarsidiposizionidi affidamentoincapoalprivato(29). c) Interzoluogo,edeforsequestoilveropunctum dolens dell'annulla- mentodispostoinsedediautotutela,unulteriorelimiteecostituitodalla necessitachelaP.A.forniscaun'adeguatamotivazionedelprovvedimentodi annullamento. Sulpuntoinrealtasiregistranoingiurisprudenzaorientamenticontra- stanti.Allatesidellanonnecessarietadiunadiffusamotivazionesull'inte- (26)Cfr.Cons.Stato,sez.VI,19dicembre1986,n.937,inCons. Stato,1986,I,1948(m):In materiadieserciziodeicompitidiautotutelanonesistonoterminiperentorichecircoscrivano neltempoilpoteredell'amministrazione,essendosoltantosufficientechetalicompitisianoeserci- tatiinragionevolecollegamentologicoecausaleconlasituazioneillegittimadarimuovereecon l'interessepubblicoallasuaeliminazione. (27)Adesempio(inaltrocontesto)l'annullamentodellanominadiunimpiegatononpuoeli- minarelaprestazionedaessoresainesecuzionedell'attodinominaannullatoequindivaricono- sciutoildirittodidettoimpiegatoatrattenerequantoriscossoperilservizioeffettivamentepre- stato(art.2126c.c.). (28)Cfr.CaringellA -DelpinO -deL Giudice,Diritto Amministrativo,Napoli,2003,573. (29)Mucio,Mancata aggiudicazione e autotutela della P.A., inUrbanistica e Appalti,1999, 512. DOTTRINA309 ressepubblicoattualechedovrebbeaccompagnarel'eserciziodelpoteredi annullamento,ritenendosi,alcontrario,sufficienteilmerorichiamoall'esi- genzadiripristinarelalegalitaviolataelapar condicio traleimprese(30), senecontrapponeun'altra,condivisadabuonapartedelladottrina(31),piu garantistadell'interessevantabiledaiterzi,voltaaritenereimprescindibile lapresenzadiun'adeguatamotivazione,conrichiamoadunprecisoecon- cretointeressepubblico(32). Tesiintermediasembraesserequellaavanzatadatalunagiurispru- denza(33)cheaffermalanonnecessitadiunaspecificamotivazionedelprov- vedimentodiannullamentosoltantonelcasoincuitrailprovvedimentodi aggiudicazioneequellodiannullamentosiadecorsounbrevissimotempo talechenonsipossaconfigurarel'insorgerediposizioniconsolidate(34); d) Inquartoluogo,trattandosidiunprocedimentoamministrativoatutti glieffetti,nonpuodisconoscersil'applicabilitadellegaranziedettateespressa- mentedallalegge7agosto1990,n.241(rispettodelleregoledelcontraddittorio procedimentale,adeguataistruttoriaeobbligomotivazionale^vedisupra). Adavvisodichiscrive,seinastrattononsipuodisconoscereilsacrificio deldirittodeiterziinpresenzadiuninteressepubblicoalripristinodellalegalita violata(davalutarsiinconcretocomeinteressepubblicopuntualedatutelare), apparenelcontemponecessario^sempreecomunque^chelaP.A.nediacon- tezzaattraversounamotivazionecongruaedadeguatadelprovvedimentodi annullamentocheesplicitilacomparazionedegliinteressiingioco(35). (30)Cons.Stato,sez.V,13maggio1995,n.761,inCons. Stato,1995,I,717:L'erronea ammissionediunaimpresaadunagarad'appalto(ovverol'erroneavalutazionedellasuaofferta), qualoraessanesiarisultatavincitriceenonsiastatostipulatoancorailcontrattod'appalto,ben consentel'eserciziodelpoterediautotutelaedidisporrel'annullamentodell'attodivalutazione delprogettodell'impresadifformedalleprevisionidelbando,nonchedell'attochehadispostoin suofavorel'aggiudicazione,neintalcasooccorreunadiffusamotivazionesull'interessepubblico attuale,inquantoessapuoconsiderarsisufficientecolrichiamoall'esigenzadiripristinarelalega- litaviolataelaparcondiciotraleimprese. (31)Cfr.AA.VV. (Lipari),L'appalto di operepubbliche, Padova,2001,495. (32)Cons.Stato,sez.VI,29marzo1996,n.518,inAppalti urbanistica edilizia,1996,1097; Cons.Stato,sez.VI,30aprile1994,n.652,inCons. Stato,1994,I,633. (33)Cfr.Pifferi,Annullamento di ufficio di un atto illegittimo da breve tempo adottato, in Amm. It., 1994,1011. (34)Cfr.Cons.Stato,sez.VI,19dicembre1986,n.937,inCons. Stato,1986,I,1948(m): L'annullamentod'ufficioeinlineadimassimaun'attivitadoverosaperl'amministrazione,mentre l'obbligodellamotivazionesull'interessepubblico(diversodalripristinodellalegalita)epostoa garanziadell'avvenutaponderazionedelleposizionisoggettivenelfrattempoconsolidatesia seguitodell'attoillegittimo;neconseguechenessunobbligodispecificamotivazionesussisteallor- chetaliposizionisoggettivenonsisianoancoraconsolidate. (35)Nelsensodiriteneredoveroso l'annullamentodiunattoillegittimoalfinediripristinare lalegalitaviolatamanelcontempodinonpregiudicarel'interessedichisuglieffettidiquell'atto abbiafattoaffidamentosenzaunaopportunaponderazione,cfr.Cons.Stato,sez.VI,13gennaio 1983,n.2,inRiv. amm.,1983,138,n.IARIA;Cons.Stato,24dicembre1982,n.721,inCons. Stato,1982,I,1610. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 5. GlI effettI dell'annullamentO dell'aggiudicazionE suL contrattO stipulato. Ciopostoedevidenziatelediversitatraannullamentoavvenutoinsede amministrativaeannullamentoinsedegiurisdizionale,sipuopassareadesa- minareglieffettiprodottisulcontrattostipulatoinconseguenzadiunatto diaggiudicazionesuccessivamenteannullato(iltemasubc^cfr.suprapunto2). Alriguardooccorrerappresentare,comegiadettoinpremessa,chela riconducibilitanell'alveodellanullitaodell'annullabilitadellapatologiadella qualerisulterebbeaffettoilcontrattostipulato,etuttoraoggettodiunaque rellemaisopitaeprobabilmentedestinataarimaneretaleinquanto,comee statoaffermato,correttamenteadavvisodichiscrive,...siannidainquello spaziogrigiochecongiungefaseprocedimentaleamministrativaefasenegoziale privatisticaetoccailconfinecheseparalagiurisdizionediannullamentodalla realtadelcontrattoequindidallagiurisdizionecivile(36)eprestailfiancoa difficiliinquadramentidottrinariegiurisprudenziali. Senzapretesedicompletezzaecercandonelcontempodidelineareun quadroriepilogativodelleteorichechesicontendonoattualmenteilcampo, sirappresentanoleseguentitesi. 5.1.Latesidell'annullabilita. Unaprimatesiragionaneiterminidiannullabilita relativA del contrattostipulatoexart.1441c.c.,sullabasedellaconsiderazionechela seriedegliattidievidenzapubblicanonsisostituiscealprocedimentopriva- tisticodiformazionedellavolontamasolamentesiaffiancaadesso. Intalelogicanederivacheilconsensoespressodall'amministrazione, nonostanteilviziodellaproceduradievidenzapubblica,sussisteecontinua aprodurreisuoieffettifinoaquandononvenga: a)travoltodaunaspecificaazionediannullamentoallaqualepero,ai sensidell'art.1441c.c.,risultalegittimatasolol'amministrazione; b)dedottoinviadieccezionedallastessaP.A. Sitrattadellatesiavvalorataprevalentementedallagiurisprudenzadelgiu- dicecivile(37)mache,soprattuttonegliultimitempi,sembraavertrovatoeco anchepressoilgiudiceamministrativo(38)oltrechel'avallodelladottrina(39). (36)Cintioli,Annullamentodell'aggiudicazione,buonafedeemetodogiuridico,inwww.giustiz ia-amministrativa.it (37)Cfr.,exmultis,Cass.8maggio1996,n.4269,inContratti,1997,128ss.,connotadi Mucio,Icontrattididirittoprivatodellapubblicaamministrazione;Cass.28marzo1996,n.2842, inForoit.,1996,I,2054. (38)V.Cons.Stato,sez.VI,1febbraio2002,n.570,inCons.Stato,I,256;T.A.R.Puglia,28 febbraio2001,n.746,inTribunaliAmministrativiRegionali,2001,1451;T.A.R.Lombardia,9mag- gio2002,n.823,inwww.giustizia-amministrativa.it;T.A.R.Lombardia,29novembre1999,n. 4070,inTribunaliAmministrativiRegionali,2000,112;T.A.R.Lombardia,23dicembre1999,n. 5049,inwww.giustizia-amministrativa.it;T.A.R.Lombardia,11dicembre2000,n.7702,in www.giustizia-amministrativa.it;T.A.R.Campania,20ottobre2000,n.3890,inwww.giustiziaa mministrativa.it. (39)Cfr.AA.VV. (Lipari),L'appaltodioperepubbliche,Padova,2001,472;Giannini,Diritto amministrativo,II,Milano,1993,847ss.;Anelli,Pubblicoeprivatoinmateriadicontrattidello Statoedeglientipubblici,inCons.Stato,1966,333. DOTTRINA311 Taleteoricaaffondaleproprieradicinellaconsiderazionecheilprocedi- mentoadevidenzapubblicahalafunzionedisalvaguardarelacorretta formazionedelconsensodapartedellaP.A.,garantendoinbuonasostanza chelamedesimascelgailcontraentemigliorefracoloroiqualipartecipano allaprocedura.Intaleambitoapparirebbeevidentechelenormedisciplinanti laproceduraadevidenzapubblicasonodaritenersidettatenell'esclusivointe- ressedellaP.A.,unicalegittimataachiederel'annullamentoexart.1441c.c. 5.1.1.Questatesi,fermalamatricecomune,presentadelleproprie variabiliinterneconsiderandositalvoltailvizioincidentesullacapacitagene- ralediagire(art.1425c.c.)(40),nelcasoincuisiacaducataladeliberazione acontrarre. 5.1.2.Talaltrasulconsensoallastreguadierroredidirittoosull'identitao qualitadell'altrocontraente(41)(art.1427cod.civ.). 5.1.3.Altraancora,sullalegittimazioneacontrarre(42)ovesiconsideri l'evidenzapubblicaunacondiciosinequanonperstipulareilcontratto.Tale variantepoggiailpresuppostosulrilievochegliattidellaseriepubblicistica sarebberoesterniallaformazionedellavolontacontrattualeefornirebbero sololalegittimazioneall'organostipulante,conlaconseguenzacheilloro annullamentoprovocherebbeunameraannullabilitarelativadelcontratto (chepuoesserefattavalere,comegiadetto,solodall'amministrazione innanzialgiudiceordinario)manoncomporterebbemaidiperselacaduca- zionedelcontratto. 5.2.LA tesI dell'inefficaciA peR difettO dI poterE rappresentativO eX art. 1398c.c. Unasecondatesi,propostainrealtasoltantoinambitodottrinario(43), configurailcontrattostipulatocomenegoziopostoinesseredalcd.falsus procurator,quindiindifettodipotererappresentativoexart.1398cod.civ.. Allaluceditaleteoricaivizidellaproceduradievidenzapubblicasi rifletterebberoindifettodipotererappresentativo,conconseguenteineffica- ciadelnegozio,inquantol'organodellaP.A.sarebbeassimilabileappunto adunfalsusprocuratorconpossibilitadiratificaretroattivadapartedella P.A.(44)comeavverrebbeades.nell'ipotesidiriadozionedell'attodiaggiu- dicazionedapartedell'organoincompetente. (40)Cass.sez.I,28marzo1996,n.2842,inForoit.,1996,I,2054;Cass.sez.II,21febbraio 1995,n.1885,inAppaltiurbanisticaedilizia,1996,235;Cass.sez.I,13ottobre1985,n.5712,in Corrieregiur.,1986,289,n.GIACALONE. (41)Monteduro,Illegittimitadelprocedimentoadevidenzapubblicaenullitadelcontrattod'ap- paltoexart.1418comma1c.c.;unaradicalesvoltadellagiurisprudenzatraluciedombre,inForo amm.,2002,2594. (42)Greco,Argomentididirittoamministrativo,Milano,2000,161. (43)Sandulli, DeliberazionedinegoziareenegoziodidirittoprivatodellaP.A.,inRiv.Trim. dir.Proc.Civ.,1965,pag.3. (44)Cfr.Sandulli,Spuntisulregimedeicontrattididirittoprivatodell'amministrazione,in ForoIt.,1953,149ess. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Occorreprecisarecomevisiatuttaviaincertezzaindottrinariguardo allapatologiadicuisarebbeaffettoilcontrattostipulatodalfalsuspro- curatortaledadeterminarnel'inefficacia.Secondoalcuni(45)sitratterebbe diinefficaciapuraesemplicepermancanzadiunrequisitodiefficacia integrabileinviadiratifica,secondoaltri(46)diunaveraeproprianullita. Secondolagiurisprudenza(47)maggioritariainveceilnegoziocompiutodal falsusprocuratornoneinvalido,masoltantoinitinere,ovveroaformazione successiva,siccheildominuspuoratificareefarepropriglieffettidelnegozio conclusoinsuonomeconeffettiretroattivi. 5.3.Latesidellanullita. Unulterioreorientamentogiurisprudenziale(48)configurailcontratto stipulatoaseguitodiaggiudicazionepoiannullatacomeaffettodallapiu gravepatologia:lanullitaassoluta. Taleteoricaprendelemossedalpresuppostodellanaturacostitutiva degliattidievidenzapubblicaedellanaturasuperindividualeenondisponi- biledegliinteressitutelatidallaserieprocedimentaledegliattidigara. All'internoditaleimpostazionepossiamodistinguerealcunevarianti: 5.3.1.Alcuniritengonochelanullitasiataleperdifettoassolutodel consenso(49)(artt.1418comma2cod.civ.e1325n.1,cod.civ.).Talecontra- rietarisiederebbenelrilievochelenormesull'evidenzapubblicasonofinaliz- zateallaformazionedelconsensodellaP.A.che,mancando,determina l'assenzadell'idemconsensus(l'accordo),elementoessenzialedelnegozioai sensidell'art.1325c.c.Ilvizioradicaledelconsenso,nelsensodelsuodifetto geneticooriginario,produrrebbequindilanullitadelcontrattoenonla sempliceannullabilita,aisensidell'art.1418comma2c.c.. 5.3.2.Altrisostengonoinvecechelanullitaderividallamancanzadella causa(50)conriguardoalvenirmenodellaragionedelnegozioaseguitodel- l'annullamentodelladeliberaacontrarre(artt.1418e1325,n.2,cod.civ.)a desempionelcasodisopravvenutamancanzadicoperturafinanziaria. Unasortaditertiumgenusdicausainvalidante:ildifettogeneticodella presupposizione,alqualeconseguirebbelanullitadelcontrattoperman- canzadellacausa(51).Talespeciesdinullitaricorrerebbeallorquandole parti,nellaconclusionedelcontratto,abbianotenutocontodisituazionidi (45)Bianca,Dirittocivile,vol.3,Ilcontratto,Milano,2000,pag.108. (46)Mirabelli, Deicontrattiingenerale,Torino,1980,pag.396. (47)Cass.,sez.III,16febbraio2000,n.1708,inMass.,2000,Cass.,sez.II,11ottobre1999,n. 11396,inMass.,1999. (48)Cons.Statosez.V,5marzo2003,n.1218,inwww.lexitalia.it (49)Cfr.indottrinaNigro,Deliberazioneamministrativa,voceinEnc.Dir.,IV,1009, Milano,1962eT.A.R.Puglia,sez.I.,28gennaio2003,n.394,inwww.lexitalia.it,connotadiV. Fox,Annullamentodegliattidigaraedinvaliditadelcontratto. (50)Moscarini,Profilicivilisticidelcontrattodidirittopubblico,Milano,1988,211. (51)Cfr.D'Argento,Appaltopubblicoedannullamentogiurisdizionaledell'aggiudicazione,in www.filodiritto.com DOTTRINA313 fattoodiritto(nonspecificatenelcontratto)desumibilidall'analisidelcon- tratto,aessecomuni(oppurepropriediunapartesoltanto,manoteocono- scibiliall'altra)edaesseindipendenti(nonessendorimesseallalorovolonta), determinantiperl'operazioneeconomico-giuridicadallestessepostain essere.L'insussistenzadellecircostanzepresuppostealmomentodellastipu- lazioneinciderebbesullacausageneticadelcontrattocomportandonela mancanza. 5.3.3.Inultimosecondoaltrilanullitaderiverebbedacontrarietadel contrattoanormeimperative(52)(art.1418,comma1,cod.civ.),nellesole ipotesiincuiivizidellaserieprocedimentaleadevidenzapubblicasianotali dadeterminarel'inidoneitadelcontrattoaperseguireilvincolodiscopo espressamenteassegnatoall'amministrazione(53). 5.3.4.Secondoaltriancoralanullitaderiverebbedallamancanzadell'og- gettodelcontratto(exart.1346c.c.)che,aisensidelsuccessivoart.1418, comma2,c.c.,determinerebbeappuntolanullita(54). Intalechiavediletturasoltantoilrispettodellenormechedisciplinano lafasepubblicisticadellafattispecieprocedimentale/contrattualecontribui- rebbeadefinireerenderelecitoovverogiuridicamentepossibileperla PubblicaAmministrazionel'oggettodelcontratto. 5.4.Lacaducazioneautomaticadelcontratto:latesiprevalente. Unaulterioreprospettazione(55),adoggilaprevalente,spiegailfeno- menoneiterminidellacaducazioneautomatica(56)delcontratto. (52)Cfr.Cons.Stato,sez.V,13novembre2002,n.6281,inwww.lexitalia.it;T.A.R.Campania, 29maggio2002,n.3177,inwww.lexitalia.it;T.A.R.Puglia,23ottobre2002,n.394,inwww.lexita- lia.it,ovesieaffermatochetalequalificazionedellapatologiasifondasullaconstatazione secondocuilaprocedimentalizzazionedellasceltadelcontraenteedilsuocoordinamentoapro- filidiinteressepubblicoinordineall'acquisizionedellamiglioreoffertacontrattuale,configurano unafattispeciecomplessa,nellaqualeconvergonomeriatti,operazionimateriali,provvedimenti, dichiarazionidivolontadelprivato,edelqualelastipulazionedelcontrattorappresental'effetto finale.Neconseguechel'invaliditadiattidellaserieprocedimentalecheincidanosullalegittimita dell'aggiudicazionenonconsentonoallasuddettafattispeciediconseguireilproprioperfeziona- mentogiuridico,edinprimoluogodideterminarel'idemconsensus(ovverol'accordo)checostitui- sceelementoessenzialediognicontratto.E'notocheilvizioradicaledelconsenso,nelsensodel suodifettogeneticooriginario,producelanullitadelcontrattoenonlasempliceannullabilita,ai sensidell'art.1418comma2c.c. (53)Dugato,Atipicitaefunzionalizzazionenell'attivitaamministrativapercontratti,Milano, 1996,65ss. (54)Cfr.Forlenza,Ladecadenzaimmediatadell'accordosottoscrittoevitalanecessitadi ricorrerealgiudiceordinario,inGuidaaldiritto,n.22/2003,pag.81. (55)Cfr.Cons.Stato,sez.VI,30maggio2003,n.2992,inwww.giustizia-amministrativa.it; Cons.Stato,Sez.V,25maggio1998,n.677,inCons.Stato,1998,I,891(inuncasodiautoannulla- mentoinautotuteladell'aggiudicazione);Cons.Stato,sez.VI,14gennaio2000,n.244,inForo Amm.,2000,108;Cons.Stato,sez.V,30marzo1993,n.435,inGiur.it.,1994,III,1,18. (56)Cfr.Fantini,Glieffettisulcontrattodell'annullamentodell'aggiudicazione:profilidieffet- tivitadellatutelagiurisdizionale,inUrbanisticaeAppalti,2003,751. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Intalecontestolavicendavienericostruitainchiavegiuspubblicistica, tenendocontodellastrettaconsequenzialitaesistentefraannullamentodegli attidigaraecontratto. Taleimpostazionesibasasulrilievochel'annullamentoinsedegiurisdi- zionaledelprovvedimentodiaggiudicazionecomportanongialanullitao l'annullabilitadelcontrattostipulatodall'Amministrazione,malasuaineffi- cacia;infattineicontrattiadevidenzapubblicagliattidellaseriepubblici- sticaequellidellaserieprivatisticasonoindipendentiquantoallavalidita;i primicondizionano,pero,l'efficaciadeisecondi,dimodocheilcontratto divieneab origine inefficaceseunodegliattidelprocedimentovienemeno perunaqualsiasicausa(57). 5.5.Variante alla tesi della caducazione automatica: la salvezza dei terzi di buonafede. L'orientamentoinvece,paventatodapprimadatalunagiurisprudenza(58), eseguitointempirecentidalConsessodiPalazzoSpada(59),sostieneiltravol- gimento delcontrattocon salvezza deidirittideiterzidibuonafede (60)inapplica- zioneanalogicadegliartt.23,comma2,e25,comma2,delcod.civ.ponendosi ilproblema,nondipocomomento,dell'incidenzadelletecnichediannulla- mentocaducantiedeterminantiinefficaciasopravvenutadelcontrattoin chiavegiuspubblicistica,sullasicurezzadeltrafficogiuridicoesulprincipiodi buonafede. IlConsigliodiStatoconlasentenzan.6666del27ottobre2003ha infattiaffermatoachiarelettere,fissandoforseunpuntofermo,che:La caducazione, in sede giurisdizionale o amministrativa, di atti della fase della formazione, attraverso i quali si e formata in concreto la volonta contrattuale dell'Amministrazione, da luogo alla conseguenza di privare l'Amministrazione stessa, con efficacia extunc, della legittimazione a negoziare con conseguente inefficacia del contratto successivamente stipulato... (omissis)... Per quanto, piu in particolare, riguarda la tutela dei soggetti che abbiano ottenuto ragione dinanzi al giudice amministrativo tramite l'annullamento dell'atto di aggiudica- zione, nei casi in cui il contratto sia gia stato concluso, l'annullamento della deli- berazioneformativadellavolonta contrattualedell'entenonpregiudicaidiritti acquistati dai terzi di buona fede in base ad atti compiuti in esecuzione della deliberazionemedesima (art. 23e25c.c.). 5.6.Unatesiintermedia:nullita-annullabilita. Un'ulterioreteoricaavanzataindottrina,voltaatutelareiterzisoprat- tuttoincasodiiniziodiesecuzionedelcontratto,sostieneche... la soluzione dell'annullabilita dovrebbeaffermarsisoloincasodicontratticuisiainiziatal'e- (57)Cfr.Cons.Stato,sez.VI,27ottobre2003n.6666,inwww.lexitalia.it,magiainpassato Cass.5aprile1976,n.1197,citatadallasentenza. (58)T.A.R.Lecce,Sez.II,7febbraio2001,n.28,inwww.giustizia-amministrativa.it (59)Cfr.Cons.Stato,sez.IV,27ottobre2003,n.6666,inwww.lexitalia.it (60)Insensoconformecfr.Cons.Stato,Sez.VI,30maggio2003n.2992,inwww.giustizia- amministrativa.it DOTTRINA315 secuzione,conconseguentecreazionediunaffidamentoafavoredelterzo privatocontraente,mentreneglialtricasil'annullamentodell'aggiudicazione comporterebbelacaducazionedelcontratto(61). Alfinedicomprenderequaledellesuesposteprospettazionipossaessere condivisa,appareopportunoanalizzarecriticamentelesingoleteoriche evidenziandoneimeritieilimiti. 6.I limitI E I meritI deI varI orientamenti. 6.1.Latesidell'annullabilitarelativa:laP.A.qualedominadellesortidel contratto. Prendendolemossedallateoricacd.dell'annullabilitarelativaex art.1441c.c.,occorreevidenziarecomeindubbiamenteilmeritopiugrande ditaleprospettazionesiaquellodigarantirelacertezzaneirapportigiuridici editutelarel'affidamentoingeneratoneiterziconlastipulazionedelcon- tratto.Appareinfattievidenteche,salvoilcasoincuisialastessaP.A.ad annullareinsedediautotutela(vedisupra4.3)l'aggiudicazione,ildecorso deltermined'impugnazionerendesaldiidirittideiterzi(62). Ciopostotuttavianonpuosottacersiche,aisensidell'art.1441c.c..l'u- nicosoggettolegittimatoachiederel'annullamentodell'aggiudicazionee propriolaP.A.nell'interessedellaqualeeprevisto. Cos|ragionandoappareevidentecomelesortidelcontrattostipulato sianonellemanidiununicosoggetto(laP.A.)conconseguentepossibile affievolimentodelleposizionisoggettivevantatedalterzoincasononvenisse richiestodallaP.A.l'annullamentodell'aggiudicazione. Un'impostazione,adavvisodichiscrive,pressocheparadossalein quantoriserval'iniziativaperl'annullamentoproprioalsoggettocheha commessol'illegittimita,chehageneratoquindilacausariflessadell'inva- liditadelcontratto(63). Sivuoleinbuonasostanzaevidenziarecomelatesidell'annullabilita attribuiscauningiustificatoprivilegioincapoallaP.A.,risultandocom- pressiintalmodo,sial'interessepubblicoalripristinodellalegalitaviolata (61)Cfr.Caruso,L'esistenzadellanullitadelnegoziogiuridicopuoessererilevatad'ufficiodal giudice,inGuidaaldiritto,2003(n.3),pag.100. (62)Cfr.AA.VV. (Lipari),L'appaltodioperepubbliche,Padova,2001,476cheevidenzia comelatesidell'annullabilitaoltreagarantireunaragionevolestabilitadelrapportocontrattuale nonloesponepiu...allesorpresediungiudiziocivilediinvalidita,unavoltascadutoiltermine didecadenzaperl'impugnazionedell'attodiaggiudicazioneinsedeamministrativa. (63)Cfr.Cons.Stato,sez.VI,5maggio2003,n.2332,inwww.lexitalia.it,dovesipuoleggere: ...sulpianodell'equitasostanzialee,soprattutto,dell'effettivitadellatutelagiurisdizionale appareaddiritturaoriginalechel'amministrazionesial'unicosoggettolegittimatoalamentarela violazionedellenormedievidenzapubblicaperottenerelacaducazionedelcontrattoquandole illegittimitaaccertatenelprocedimentodievidenzapubblica,benediversamentedaquantoaccade nellalogicacivilisticadeivizidellavolontacausatividell'annullabilitadelnegozio,diregolanon sonosubitedallaamministrazione,masonodaquestaprovocate. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO nelrispettodellaconcorrenzatraleImprese,sial'interessedelconcorrente chesiariuscitoadottenerel'annullamentodell'interasequenzaprocedimen- tale. Ilimitidogmaticidellatesidell'annullabilitadivengonoancorapiumar- catinelcasoincuiall'avvenutastipuladelcontrattosisiaaccompagnatoun principiodiesecuzione(tematicasub d vedipunto2).Intalcasoinfattisi puogiungereall'ulterioreparadossodiottenerel'annullamentodellagara illegittimaenelcontempononriuscireasubentrarenelcontrattostipulato, nonottenendocos|proprioilbenedellavitaalqualesianelava.Ilsemplice risarcimentodeldannoinfattinonsempreapparesatisfattivo. Ilveropunctum dolens consistenelfattochelateoricadell'annullabilita risultainrealtabasatasuunpilastrodifficilmentecondivisibile:chela disciplinasull'evidenzapubblicaepostanell'esclusivointeressedellastazione appaltanteeconcerneilmododellaformazionedelsuoconsensonegoziale, finendoperrimetterel'esecuzionedellasentenzaeilsoddisfacimentodel dirittoall'affidamentodell'impresavittoriosadinanzialgiudiceammini- strativoalladiscrezionalesceltadellaP.A.diagireonondinanzialgiudice ordinarioperchiederel'annullamentodelcontrattoperilviziodelproprio consenso(64). Taleimpostazione,secondopartedelladottrina(65),nontroverebbe applicazionenelleipotesiincuisiaravvisabilenonunameraincompetenza odunaltrovizioriguardantelaformazionedellavolontadell'amministra- zione,maunviziodistraripamentodipotere,nelqualcasoilcontrattoe nullo(66). Nonvainoltresottaciutocheancheinpresenzadiunasentenzadi annullamentoottenuta(sirammentasuiniziativasempreecomunquedella P.A.),l'Amministrazionenonessendotenutaall'esecuzione,perragionidi convenienza(soprattuttonelcasodiesecuzionecontrattualeavanzata) potrebbenonadeguarsialgiudicatoamministrativoerispettareilcontratto stipulato. (64)Cfr.Carpentieri,Aggiudicazione e contratto,inwww.giustizia-amministrativa.it (65)Cfr.AA.VV. (Lipari),L'appalto di operepubbliche,Padova,2001,473. (66)Cfr.ingiurisprudenzaCass.29novembre1983n.7151,inMass. 1983,:Quandolap.a., perlarealizzazionedellesuefinalita,ricorraaglistrumentigiuridicichesonoordinariamentepro- prideisoggettiprivati,l'attivitanegoziale,pertuttoquelcheriguardaladisciplinadeirapporti chedallastessascaturiscono,rimaneassoggettataaiprincipiedalleregoledeldirittocomune, salveleeventualiinterferenzedinormedidirittopubblicointegrativeomodificative,esolo restandooperantileregoledelladisciplinaamministrativaattinentiall'organizzazionedellap.a. edallaformazioneedestrinsecazionedellesuedeterminazioni;inparticolarenelcontrattodi appaltodioo.pp.,puressendoriservataall'amministrazioneunaposizionepreminenteedirettiva, nonvienealteratalacorrispettivitadelleprestazioni,nevienemutatalafunzioneessenzialmente privatisticadiconseguireunopus definitum benchel'operaappaltatasiadestinataallarealizza- zionedifinipubblici;diconseguenza,ancheintalecontrattopuoavererilevanzalasimulazione, poicheanch'esso,nellafasedellanegoziazioneedellastipulazione,chesegueallafasepreparato- riaedaquelladiapprovazione,meramenteinterneepropedeuticheallastipulazione,restaassog- gettatoaldirittocomuneperquantoriguardalamanifestazionedivolontadell'organocherappre- sentalap.a.el'accettazionedellacontroparte. DOTTRINA317 Inaltriterminisivuoleaffermarecheselenormesull'evidenzapubblica miranoadevitareartificiosiefraudolentipianicollusivitraesponentidella P.A.appaltanteedimprenditoriprivati,chesensoavrebbeconsiderarevalido ilcontrattoovenonfossestataimpugnatal'aggiudicazioneofossestata dichiarataillegittimainsedegiurisdizionalemalaP.A.noneseguela sentenza? 6.2.L'affacciarsidiunospettro:simulazionerelativa? Alriguardotalunadottrina(67)accennainquestocasoall'istitutocivili- sticodellasimulazionerelativainquantol'ipotesipredettabenpotrebbe costituireilrisultatodelpactumscelerissottesoall'aggiudicazioneinfavore delconcorrenteritenutogradito.Fermerestandoleconseguenzedalpunto divistapenale,lospettrodellasimulazionepotrebbeinoltreaffacciarsi ogniqualvoltalaP.A.adartefissaunagrigliadirequisitidipartecipa- zionetaledamascheraresottolementitespogliediunaproceduraaperta unaveraepropriaproceduranegoziata(quandononunatrattativaprivata singola). 6.3.Latesidellanullita:lapiuduraamorire. All'impostazionechevorrebbeconsiderarelenormesull'evidenza pubblicadettatenell'esclusivointeressedellaP.A.estatoobiettatocheaben guardare,l'interadisciplinasull'evidenzapubblicaassolveadunafunzione diordinepubblicogeneraleedaluogoanormeimperative,lacuiviolazione nonpuochecomportarelanullitadelcontrattosindacabilesoltantodal giudiceordinario. Secondotalunagiurisprudenza(68)invecesidovrebberagionarenei terminidellanullita,nonsullabasedell'interessesottesoallenormesull'evi- denzapubblicamainquantol'Amministrazioneeserciterebbelapropria funzionenonmediantel'adozionediprovvedimentiautoritativimamediante attidinaturapariteticapursemprericadentinell'ambitodeisuoipoteri pubblicistici(es.accordi).Inquesticasi,l'eserciziodellafunzioneammini- strativaincontrastoconnormeimperative:...nondaluogoallasemplice annullabilitadelprovvedimento,previstaespressamentedallaleggeperisoli casidiattoe/oprovvedimentoditipoautoritativo,bens|allanullitadell'assetto diinteressipostoinessereconl'assensodelprivatointeressato(art.11,legge 7agosto1990n.241)(69). Unprimo(invalicabile)limite(70)dogmaticosisostanzianelcontra- stotrailprincipiodipresunzionedilegittimitadegliattiamministrativiela nullitadelcontratto,senzailprevioannullamentodell'aggiudicazione,ope- (67)Cfr.D'Argento,Appaltopubblicoedannullamentogiurisdizionaledell'aggiudicazione,in www.filodiritto.com (68)Cons.Stato,sez.V,13novembre2002n.6281,inwww.lexitalia.it (69)Cfr.notaprecedente. (70)Cfr.Monteduro,Illegittimitadelprocedimentoadevidenzapubblicaenullitadelcon- trattod'appaltoexart.1418comma1c.c.;unaradicalesvoltadellagiurisprudenzatraluciedombre, inForoamm.,2002,2601. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO ranteconefficaciacostitutivaextunc.Datalipremessenediscenderebbeche lanontempestivaimpugnazionenegliordinariterminidecadenzialidegliatti amministrativipresupposti,determinerebbeildefinitivoconsolidamentodel provvedimentodiaggiudicazione,conconseguenteinoppugnabilitadelrela- tivocontratto. Intaleotticalatuteladelterzorimaneaffievolita,comenelcasochesi avvalorasselateoricadell'annullabilita,inquantosoggettaaiterminideca- denzialidiimpugnativadell'aggiudicazione. Abenguardaretalevariante,sottol'etichettadellanullita,celauna scorrettautilizzazionedellacategoriamedesima,inquantolanullita, secondoglischemideldirittocivile,sisostanziainunviziogeneticodelcon- trattocheloinficiaaborigine,mentrenelcasodiillegittimitadegliattidella proceduraadevidenzapubblica,sieinpresenzadiunviziocheinvestela proceduraamministrativaamonte,riverberandoleproprieconseguenze sulcontrattoavalle(71). Uncontemperamentodogmaticoataleprospettazione,eunavalloalla tesidellanullita,puoessererinvenutonelcasoincuinonsiaindiscussione lalegittimitadelprocedimentoamministrativodisceltadelcontraentema laconformitadelleclausoleconladisciplinainderogabileinconcretoappli- cabilealrapportonegoziale(72).Intalcasopero,ilcontrastoetrailconte- nutodelcontrattoelenormechenedisciplinanoilcontenuto,nonrisul- tandointalecontesto,agevolmentedisconoscibilelavaliditaditaleimposta- zione. Inbuonasostanzalateoricadellanullita,sebbenerisultisicuramentela piugarantistadelprincipiodellaconcorrenzatragliaspiranticontraenti dellaP.A.nelcontempopresentailgravelimitedinongarantirelacertezza giuridicainquanto,infatti,ovesiconsiderailcontrattosindallastipulazione tamquamnonesset,larelativaazionediaccertamentopotrebbeesserefatta valeredaqualunquecittadinosenzaalcunterminediprescrizione. 6.3.1.Untentativodisalvarelateoricadellanullita:lanullitarelativa. Alfinepropriodisopperireall'azionabilitadapartediqualsiasi soggettointeressatoegarantire,almenoparzialmente,lacertezzagiuridica (71)Cfr.Cons.Stato,sez.VI,5maggio2003n.2332,inwww.lexitalia.it,:...ealloraconcet- tualmentechiaral'atecnicitadelrichiamodellacategoriadellanullitadelcontratto,chediperse evocherebbeunasuainefficaciaoriginariastigmatizzabiledasubitoconun'azionedichiarativa, mentrenellaspecieepacificochel'inefficaciadelcontrattoeunavicendasopravvenutaalneces- sarioannullamentogiurisdizionaledellaproceduraamministrativa. (72)Cfr.Cass.Civ.,Sez.I,17giugno1985n.3642,inNuovagiur.civ.,1986,I,283,n. MINEO:Intemadiediliziaeconomicaepopolare,lenormedelprocedimentoamministrativo cheindividuanoilsoggettoafavoredelqualedeveavvenirel'assegnazioneinproprietadell'allog- gio,essendopreordinateasoddisfarel'interessepubblicodigraduareilbisognoabitativofrapiu aspirantiall'assegnazione,hannonaturaimperativa;neconseguechesononulliaisensidell'art. 1418,1.comma,c.c.,icontrattidifuturavenditaedicessionedefinitivainproprietastipulati dallaGescalsullabasediunillegittimoprovvedimentodidesignazionedellapersonadell'acqui- rente,successivamenteannullatoinsedeamministrativa. DOTTRINA319 deirapporti,talunohapreferitoragionare,inrelazioneallapatologiadella qualerisulterebbeaffettoilcontratto,interminidinullitarelativa(73).La relativitasarebbeafferenteall'azionabilitadapartedelsolosoggettolegitti- matoall'impugnativagiurisdizionaledell'aggiudicazionemedesima,determi- natadallaviolazionedellanormativaimperativapostaatuteladelmercato, dell'imparzialitaedelbuonandamentodellaP.A.,nonchedidifetto(soprav- venuto)deltitoloacontrarreincapoalsoggettoillegittimamentesele- zionato(74). Secondol'Autoreilcarattererelativodellanullitarisulterebbecorrobo- ratodalla...necessitadelfiltrodell'impugnativatempestivadell'aggiudica- zione,nelmeccanismodellapregiudizialitaamministrativa,nonchedall'inci- denzacostitutivadellanullitarivestitadalcontenutodiaccertamentodellaspet- tanzadell'aggiudicazionealricorrentevittorioso,contenutanellasentenzadi annullamentodell'aggiudicazione. Ilveropunctumdolensrisultaesserequellochequalsiasivariantedella nullitasivogliaavvalorarerimarrebbel'imprescrittibilitadell'azionecome spadadiDamoclesuognicontrattostipulato(aseguitodiprocedimento adevidenzapubblica)dapartedellaP.A. 6.4.Latesidell'inefficaciaexart.1398c.c.:ilfalsusprocurator. Nonappareinoltreneanchecondivisibilequellateoricaavanzataindot- trina(vedisupra)delcontrattostipulatoindifettodipotererappresentativo exart.1398c.c.,secondolaqualeivizidellaproceduradievidenzapubblica sirifletterebberoindifettodipotererappresentativo,conconseguenteineffi- caciadelnegozioinquantol'organodellaP.A.sarebbeassimilabileadun falsusprocurator.Taleprospettazioneinfattiammetterebbeunageneralizzata sanatoriaoratificadegliattichesebbenesiaprincipiocardineneldirittopri- vato,nontrovaunavallocos|generaleinchiavegiuspubblicisticadovela sanatoriaeammessasoltantoinalcunicasi(75). 6.5.Latesidellacaducazioneautomatica. Neldelineatocontestobensicomprendecome,soprattuttol'ultimagiu- risprudenza(76),sisiamossanelladirezionediricercareun'impostazione attaeffettivamenteagiustificareinchiavegiuspubblicisisticairapporti traannullamentodell'aggiudicazioneesortidelcontratto.Propriointale direzionesiespintodirecenteilConsessodiPalazzoSpada(77)affermando: (73)Carpentieri,Aggiudicazioneecontratto,inwww.giustizia-amministrativa.it (74)Nelsensodiritenerelanullitadicarattererelativocfr.T.A.R.Calabria,18dicembre 2002,n.2030,inGuidaaldiritto2003(n.3),pag.95chesembrerebbesostenerelanaturasuigene- risditalenullitanonrilevabileexofficiodalgiudiceamministrativo. (75)Virga,Dirittoamministrativo-Attiericorsi-,Milano,2001,146. (76)Cfr.Cons.Stato,sez.VI,30maggio2003,n.2993,inwww.giustizia-amministrativa.it; Cons.Stato,Sez.V,25maggio1998,n.677,inCons.Stato,1998,I,891(inuncasodiautoannulla- mentoinautotuteladell'aggiudicazione);Cons.Stato,sez.VI,14gennaio2000,n.244,inForo Amm.,2000,108;Cons.Stato,sez.V,30marzo1993,n.435,inGiur.it.,1994,III,1,18.dsds (77)Cons.Stato,sez.VI,27ottobre2003,n.6666,inwww.lexitalia.it RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO ...Lacaducazione,insedegiurisdizionaleoamministrativa,diattidellafase dellaformazione,attraversoiqualisieformatainconcretolavolontacontrat- tualedell'Amministrazione,daluogoallaconseguenzadiprivarel'Amministra- zionestessa,conefficaciaextunc,dellalegittimazioneanegoziareconconse- guenteinefficaciadelcontrattosuccessivamentestipulato. Sitratta,adavvisodichiscrive,forsediunmodopiuchedirisolvereil problemadiaggirarlo,inquantononvieneaffrontatoinchiavepatologica maconsiderandochelacaducazionedelpiedistallodelcontratto(l'aggiu- dicazione),secondolalogicadell'effettocaducante,determinalacaducazione automaticadelcontrattosenzanecessitadipromuovereappositaazionegiudi- ziariacostitutiva. Inoltrenonsembraaffattochelagiurisprudenzaamministrativaabbia intalmodospiegatolavicendainchiaveprettamentegiuspubblicisistica. Abenguardarenonsembradisconoscibilechesiamonell'alveodelbro- cardocivilisticosimulstabuntsimulcadent,comeinfattiavvieneneldiritto civileinpresenzadiduecontratticollegati,nelcasoincuiunovengameno (nullo,annullabileecc.),echiarochesiinnescaunfenomenodiperditadi efficaciadiunafattispeciecomplessachenonpuosopravvivereorfanadelle altretesseredelmosaiconegoziale. Ladecantataautonomiadellaproceduraadevidenzapubblica rispettoalcontrattolasciaquindiilpostoaduna...fattispeciemistadicolle- gamentotraprovvedimentoamministrativoecontrattodidirittoprivatopiutto- stochel'ipotesiparadigmaticadicorrelazionetraattiamministrativi(78). Lapredettaimpostazionesembraesseredaultimoavvaloratadal- l'art.14,delD.Lgs.n.190/2002,nellaparteincuistatuisceperlegrandi operechelacaducazionedell'aggiudicazionerisolveilcontratto,offrendoil destroperritenerechel'annullamentodellagaranonproducel'invalidita delcontrattomalasemplicerisoluzione(79). Ilpiugrandemeritoditaleimpostazionerisultaevidentesulpianodella giurisdizioneinquanto,impostandoilproblemanoninterminidiinvalidita madicaducazionedelcontratto,lagiurisdizionesull'effettocaducante dovrebbespettarealgiudicecompetenteasindacarelalegittimitadellapro- ceduraamministrativa,ossiailgiudiceamministrativoinsededigiurisdi- zioneesclusiva. 7.Conclusioni. IlConsessodiPalazzoSpada,conlesentenzedegliultimitempi(80),si spingeoltreaffermando:Perquanto,piuinparticolare,riguardalatuteladei soggetticheabbianoottenutoragionedinanzialgiudiceamministrativotramite l'annullamentodell'attodiaggiudicazione,neicasiincuiilcontrattosiagia (78)Cfr.Cons.Stato,sez.VI,5maggio2003n.2332,inGuidaaldiritto,n.22/2003,pag.79. (79)Cfr.T.A.R.Catania,sez.I,25novembre2002n.852,inwww.lexitalia.it. (80)Cfr.Cons.Stato,sez.VI,5maggio2003n.2332,inGuidaaldiritto,n.22/2003,pag.77e Cons.Stato,sez.VI,27ottobre2003,n.6666,inwww.lexitalia.it DOTTRINA321 statoconcluso,l'annullamentodelladeliberazioneformativadellavolontacon- trattualedell'entenonpregiudicaidirittiacquistatidaiterzidibuonafedeinbase adatticompiutiinesecuzionedelladeliberazionemedesimaart.23e25c.c.. Sitrattadistatuizioniaccolteconentusiasmodalladottrina(81)in quantodelineanountemperamento...chevaaccoltoatuteladellastessa logicadimercatoedifavordellaconcorrenzacheispiraleregoleintemadi garepubbliche.Taletemperamentoconsisterebbenelriconoscimentodella tuteladellabuonafedeedellasalvezzadeidirittiacquisitiinbuonafede.In talmodosidarebbeilgiustospazio...nonsoloalprincipioconsensualistico, maancheaidiversiprincipidellatuteladeiterzi,dell'apparenzadeldiritto,della rilevanzadellabuonafede,delformalismogiuridico,dellacertezzadeldiritto pureessenzialiperilcorrettofunzionamentodelmercato(82). IlConsigliodiStatorinvieneilfondamentopositivodelleproprieaffer- mazioninell'art.23,comma2,c.c.eaggiungechecomunque...terzidi buonafededinormanonpotrannoessereisoggettichehannopartecipatoal giudizioamministrativodiannullamento(salvoicasiincuiilcontrattosiastato stipulatoprimadell'innescodelgiudiziodiannullamento)poicheintalcasoi soggetticoinvoltinelgiudiziononpotevanoconfidarenelconsolidamentodella loroposizionecontrattuale. Ilfondamentodell'applicabilitadell'art.23c.c.all'amministrazionepub- blica,adavvisodelConsessodiPalazzoSpada,varinvenutonellacirco- stanzachelaP.A.epursempre,aisensidell'art.11c.c.,unapersonagiuri- dicaepertantosoggettaaquellenormecivilistichechedisciplinanoleper- sonegiuridiche,oltrechiaramenteaquelledistrettodirittopubblico. Tuttaviaanchetaleprospettazione,dasalutarsisicuramenteconun plauso,adavvisodichiscrive,nonrisultaesentedacensure. Difattinelcasoincuiilcontrattofossestatogiastipulatoelepresta- zionialmenoparzialmenteeseguiteilcontrointeressatoterzoesclusoche avesseottenutol'annullamentodell'aggiudicazionepotrebbedunquegiovarsi dellacaducazionedelcontrattosoloincasodimalafededelcontraente aggiudicatario(oveilsuointeressefossesoloquelloall'esecuzionedelcon- trattoenonadottenereunsemplicerisarcimentodeldannononsempresati- sfattivomagarinegliopinabiliterminidellacd.perditadichance). Insecondoluogoilmeccanismodell'annullamentoautomaticodell'intero contratto,senzal'interventodelgiudiceordinario,aseguitodell'annullamento dapartedelgiudiceamministrativodell'aggiudicazione^odialtriattidellaserie procedimentale^nontrovariscontrinellaletteradellaleggeecontrastaconil principiodellasoggezionedelcontrattoalladiscipliadeldirittocomune(83). (81)Cintioli,Annullamentodell'aggiudicazione,buonafedeemetodogiuridico,inwww.giusti- zia-amministrativa.it, (82)Cfr.Cons.Stato,sez.VI,30maggio2003,n.2992,inwww.giustizia-amministrativa.it (83)Insensoparzialmenteconformecfr.Casetta,Manualedidirittoamministrativo,Milano, 2001,565, RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Interzoluogo,manoncertoperimportanza,rimaneilrilievocheiltra- volgimentodelcontrattorimanesempreecomunquesottol'egidadeltra- scorreredeiterminidecadenzialiperimpugnarel'aggiudicazione,ilcuispi- rarenonpuochecomportarelasoliditadeirapportigiuridici. Forseeproprioquesto,unitamenteallariconducibilitanell'alveodi un'unicagiurisdizione(quelladelG.A.insededigiurisdizioneesclusiva) ilmaggiormeritoditaleimpostazioneche,probabilmentepresentaminori marginidiopinabilitaedivuotiditutelarispettoallealtreteoriche. Conclusivamentesiosservache,attesal'(eccessiva)eterogeneitadegli orientamentichesicontendonoilcampo,laquestionedeidifficilirapporti traannullamentodell'aggiudicazioneecontrattoelungidall'essererisoltae proprioquandosembraesseredestinataadassopirsi,cambiavolto(oggi caducazione),lasciandol'operatoredelsettore(soprattuttodellaP.A.) timorosoesperanzosochenonvengamaiimpugnata(oannullatainsede diautotutela)l'aggiudicazionevistasemprepiucomelapaludestigiadi ogniproceduraadevidenzapubblica. DOTTRINA 323 Gli strumenti della semplificazione normativa di Maria Vittoria Lumetti Sommario: 1. Il principio della semplificazione legislativa. 2. Strumenti di attuazione: delegificazione, testo unico, codificazione. 3. Il circolo vizioso burocratico e la moltiplicazione delle leggi. 4. Il cambiamento organizzativodellaP.A.: lasemplificazionecomecausaefinedelleriforme. 5. Il modello aziendalistico della P.A. 6. La legge n. 241/1990. 7. Le leggi Bassanini. 8. Il testo unico. 9. Caratteristica dei recenti testi unici: testo unico come testo normativo differenziato e come fonte del diritto. 10. Il nuovo modello della semplificazione: dalla delegi- ficazione alla codificazione. L'esempio del testo unico dell'espropriazione. 11. La semplificazione del linguaggio. 1. IL principiO dellA semplificazionE legislativa. Ilterminesemplificazioneestatoutilizzatoperindicareobiettividiversi, matuttiriconducibilialloscopodicreareun'Amministrazionepubblicapiu efficiente.(1) Ilterminesemplificazionevieneutilizzato,nellinguaggiocorrente,quale sinonimodialtritermini,comeliberalizzazione,deregolazione,delegifica- zione,snellimento,ammodernamento,razionalizzazione,sburocratizzazione, innovazione,miglioramento,terminituttiriconducibiliallanecessitadirifor- marelapubblicaamministrazionealleggerendocittadiniedimpresedal caricoburocratico. Ilprocessodisemplificazionehaavutoun'accelerazioneneglianni novanta,qualecorollariodelpiuampioprocessodiriformadelsettore pubblico,anchenell'ambitodelleiniziativedegliordinamentieuropeie dell'Unioneeuropea. Essosiponenell'otticadell'esecuzionedelprogrammadisemplifica- zione,delegificazioneerazionalizzazioneintestiunicidelineatodallec.d. leggiBassaninied,inparticolare,dall'art.20leggen.59/1997edagli artt.7-8leggen.50/1999. Lariforma,dunque,siinseriscenelprocessodirazionalizzazionedel sistemanormativointrodottodallariformaBassanini,esiproponedicodifi- caresettorinormatividisomogenei,perseguendoancheloscopodiarmoniz- zareildirittointernoaldirittointernazionale. 2.StrumentI dI attuazione: delegificazione, testO unicO E codifi- cazione. Lasemplificazionenormativasiattuaprincipalmenteconladelegifica- zione(art.20leggen.59del1997)econlaredazioneditestiunici(artt.7e 8dellaleggen.50del1999).(2) (1)G.Bacciardi,Politiche e strumenti della delegificazione, Primenote,Livorno,2002,7ss. (2)Nota30giugno2000delMinisteroperlaFunzionePubblicarichiamatadalpareredel- l'AdunanzaGeneraledelConsigliodiStatodel29marzo2001(Prot.Norm.n.124/2000);V. DI Ciolo, Ilriordino e ilconsolidamento dellalegislazioneitaliananellaXIIIlegislatura. Noteprelimi- nari, inStudiparlamentari e dipolitica costituzionale, 2001,fasc.134(dicembre)39ss. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO La delegificazione, rispetto alla fonte originaria legislativa, consiste nell'emanazione di regolamenti di semplificazione dei procedimenti ammini- strativi, ed e prevista al fine di evitare la paralisi dell'Amministrazione causata da una eccessiva legiferazione. Il riordino della complessa materia relativa all'espropriazione, ad esem- pio, si e concretizzato proprio con la redazione di un testo unico, con il quale e stato possibile provvedere ad una codificazione per settori delle disposi- zioni, anche di rango diverso, stratificatesi nel corso degli anni.(3) La fonte di legittimazione del testo unico scaturisce, dunque, dall'eserci- zio di un potere normativo delegato, previsto prima dalla legge Bassanini n. 59/1997, poi dalla Bassanini-quater n. 50/1999. La regolamentazione persegue due obiettivi fondamentali: ristrutturare in modo organico le norme in materia di settori succedutesi nell'arco degli anni e restituire efficienza, efficacia e legalita a settori nel quale l'assenza di regole univoche puo aver determinato incertezze interpretative ed appli- cative. Cio non esclude che la normativa di carattere generale si basi, comun- que, su alcuni punti fermi, che gia costituiscono principi generali e consoli- dati nell'attuale legislazione. Il testo unico coniuga efficacemente l'obiettivo della semplificazione con quello della risistemazione razionale della materia.(4) Proprio l'ultima legge Bassanini, la n. 50 dell'8 marzo 1999, ha comple- tato il progetto di riforma amministrativa volto ad avviare il processo di semplificazione legislativa e amministrativa.(5) 3. IL circolO viziosO burocraticO E lA moltiplicazionE dellE leggi. La Pubblica Amministrazione, a causa della sua organizzazione molto complessa, si configura come strumento destinato al perseguimento di interessi che mutano insieme alle situazioni della realta la sua fisionomia e sottoposta a continue modificazioni (se si vuole soddisfare un interesse,la prima misura e la istituzione di un apparato che di esso si occupi). Ne consegue che, tale complessita da un lato e l'esigenza di continuo adeguamento alla realta dall'altra, hanno contribuito ad appesantire la mac- china burocratica. (3) Nota 30 giugno 2000 del Ministero per la Funzione Pubblica richiamata dal parere del- l'Adunanza Generale del Consiglio di Stato del 29 marzo 2001 (Prot. Norm. n. 124/2000). (4) Ad esempio, il Testo unico sull'espropriazione si caratterizza per alcuni snodi fondamen- tali: la collocazione in via generale, nella fase di approvazione del piano urbanistico generale, del- l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio: l'istituzione di elenchi destinati a rappresen- tare strumenti di monitoraggio dell'azione amministrativa; la soppressione del procedimento di occupazione d'urgenza in vista della realizzazione delle opere urgenti ed indifferibili; la previsione che il decreto di esproprio si esegua mediante l'immissione in possesso, con la conseguenza che sino a quel momento non e efficace il passaggio del diritto di proprieta . (5) Per quanto riguarda la codificazione pr. 10. DOTTRINA 325 La semplificazione normativa, come gia detto, persegue proprio la fina- lita di eliminare dai procedimenti ogni vincolo normativo, ogni attivita che ostacoli la crescita del valore e della qualita del prodotto o del servizio, in un'ottica di efficienza del sistema (6). Alla disattuazione delle leggi, il potere politico reagisce dettando norme sempre piu dettagliate e accentuando il controllo parlamentare sulla loro attuazione. Basti pensare alle leggi che impongono alla pubblica amministrazione di presentare relazioni al Parlamento: il loro numero e tal- mente elevato che lo stesso Parlamento ne ha perso il conto e, d'altronde, le poche relazioni effettivamente presentate cadono nella quasi generale indifferenza. La produzione legislativa a getto continuo e la minuziosita delle norme genera l'aumento della vischiosita e della lentezza delle procedure, riducendo ulteriormente la discrezionalita amministrativa. A complicare il quadro, si aggiungono i giudici: l'incerta formulazione di molte leggi da luogo ad una elevata litigiosita processi durano a lungo, gli amministratori, nell'attesa di interpretazioni definitive, trovano una ragione in piu per non decidere (7). L'atteggiamento passivo e legalistico della burocrazia ne risultano rafforzati. La moltiplicazione delle leggi, in molti settori, ha creato un circolo vizioso burocratico. La semplificazione prevista dalla legge n. 59 del 15 marzo 1997 ha previ- sto, dunque, uno strumento normativo, innovativo, cosiddetto a formazione vincolata, e la legge n. 50 del 1999 vi ha dato attuazione. La legge a formazione vincolata si pone lo scopo precipuo di attuare la semplificazione dei procedimenti amministrativi, sia attraverso il loro snelli- mento, sia attraverso la loro soppressione (8). Lo strumento della semplificazione era stato gia utilizzato in passato dal legislatore per attuare la riforma amministrativa. (6) Di recente cfr. la legge 16 gennaio 2003, n. 3, Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione) (collegato alla Finanziaria), in G.U.20 gennaio 2003, n. 15, Supp.ord. Sul punto A. Natalizi, IlcollegatoallaFinanziariainmateriadipubblicaamministrazione,in Giornaledidirittoamministrativo,2003, 444. (7) S.Cassese, Ilsistemaamministrativoitaliano, Il Mulino, 76. (8) F. Petricone, Leleggidisemplificazionedellariformaamministrativa,in Giur.it.,n. 3, 2000, 673. S. Tatti, Osservazionisullaleggedisemplificazioneannualeperil1999,in Riv.amm. dellaRep.it., 2001, fasc. 4, 349ss. A. Bartolini,A.DiFrancesco, Lasemplificazioneelapartecipazionenell'attivitaammini- strativanelsettoresanitario.lapartecipazionenellalegislazioneregionale,l'esperienzadellaRegione Emilia-Romagna,icomitaticonsultivimisti(ParteV),in Sanitapubblica, 2000, fasc. 11-12, 1433 ss. Sulla semplificazione e la riforma del sistema fiscale cfr. R. Fanelli,L'obiettivodellasemplifi- cazione,in IlCorrieretributario, 2002, fasc. 14, 397. Cfr. anche, in materia di societa e associa- zioni, G. Marasa Riflessidellenovelleinmateriadisemplificazionesulladisciplinadeicontrolli associativi,in Studiumiuris, 2002, fasc. 9, 1053 ss e, in materia di bilancio, G. Napoletano, L'atti- vitanormativadelGovernonelperiodogiugno-agosto2001,in Riv.trim.dir.pubblico, 2002, fasc.7, 83 ss. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Adesempio,nellaleggen.537del24dicembre1993l'elencon.4 allegato,inattuazionedell'art.2,settimocomma,conteneval'indicazionedi 123provvedimentiamministrativilacuisemplificazioneeradelegataal governoancheperl'eliminazionediduplicazioni,inmododaassicurare tempicertieomogeneiperlaconclusionedeiprocedimentiamministrativi. Nellasuddettaleggeappaionoperlaprimavoltaterminicomeraziona- lizzazioneesoppressionediagevolazioni. Iprincipidellatrasparenzanellerelazioniconilpubblico,dellamotiva- zionenecessariadelprovvedimentoamministrativo,dell'accessoagliatti amministrativi,previstidallaleggesulprocedimentoamministrativo,nonche l'arricchimentodelsistemadicomunicazioneel'introduzionedellabuona informatica(9),denunciano,infatti,unaradicalemodificadiimpostazione. 4.IL cambiamentO organizzativO dellA P.A.: lA semplificazionE comE causA E finE dellE riforme. L'utente,ilcittadino,diventailreferenteprincipaledell'azioneammini- strativa,laddovefinoal1990lapubblicaamministrazioneavevapiupotere inordineallarealizzazionedellostessopubblicointeresse. Einnegabilechelerecentileggiabbianoseguitoiprincipidellasemplifi- cazione:oltreallaleggen.241del1990,ildecretolegislativon.29del3feb- braio1993,laleggedelegan.421del23ottobre1992,laleggediriformadel bilanciodelloStato,art.5,primocommaleggen.94del3aprile1997e, naturalmentelaleggeBassaniniquater,lan.50del1999,noncheiprincipi fissatidaldecretodelegaton.279del7agosto1997. Atalfine,sietenutocontodell'analisideiprincipaliproblemieconomici delpresentee,quindi,dellostudiodellamacroeconomiaedell'andamento delsistemaeconomiconelsuoinsieme,dellefasidiespansioneedireces- sionedellaproduzioneglobaledibenieserviziedellacrescitadellaprodu- zione,deitassidiinflazioneedidisoccupazione,dellabilanciadeipagamenti edeitassidicambio. Daundecennioaquestapartesieaffermatoconforzailprincipiouni- formatoredellasemplificazioneamministrativa,oltrechedellaefficienza, efficacia,trasparenza,responsabilita,imparzialita:taliprincipivengonogiu- ridicizzatiincriterieregolecuigliorganiamministratividevonouniformar- si(10). 5.IL modellO aziendalisticO dellA P.A. Parallelamentesiesviluppatalaradicaleriformadelmodellooperativo dell'Amministrazione. (9)Cfr.perl'aggiornamentogeneralesullanormativaditutelaesuiprocedimentiammini- strativiconnessi,ild.P.R.490/99. (10)Aciosiaggiungaildibattito,semprefecondosull'esigenzadicertezzadeldiritto,S.Ber- tea,La certezza del diritto nel dibattito teorico-giuridico contemporaneo,inMaterialiper una storia della cultura giuridica,2001,fasc.9,131,conaccenniaicaratterigeneralieleprincipalitrasforma- zioniconcettualidellanozioneneldibattitogiusfilosoficocontemporaneointernazionale;V.Sil- vestre,La certezza del diritto,inRiv. della Guardia di Fin.,2000,9,199. DOTTRINA327 Iprovvedimentilegislativisuccedutisidal1990adoggihannoindivi- duatonelmodelloaziendalisticolasoluzioneorganizzativadellanuova Amministrazione(d.lgs.29/1993,d.lgs80/1998,d.lgs165/2001,legge n.145/2002)(11). Ilmodelloaziendalisticopersegueloscopodiagevolareilmomento dellaproduzionedibenioservizi,einquestosidifferenziadalfinespecifico dell'imprenditore,inquantol'aziendasicaratterizzaperessereunistituto economicocomplessoedestinatoaperdurareneltempoaventeloscopodi soddisfareibisogniumaniattraversoilcoordinamentodellaproduzione, dell'acquisizioneedelconsumodellaricchezza. Glielementiessenzialidell'aziendasonocostituiti,infattidauninsieme dipersone,damezzipatrimoniali,dalfine,dalleoperazionidigestione,ossia dacomponentibenpresentianchenell'organizzazionedellaP.A. Inmanieramoltosignificatival'art.3d.lgsn.23/1993haintrodottoil principiogeneraledellaseparazionedellecompetenzefraorganidel Governo,cheesercitanolefunzionidiindirizzopolitico-amministrativo(12) edirigenza,cuieattribuitalacompetenzagestionale,medianteautonomi poteridispesaediorganizzazionedellerisorseumaneestrumentali. Taleattivitaconsistenellapianificazione,definizionedegliobiettiviedei programmidaattuare,poterididirezionepoliticaedicontrollostrategico deirisultaticonseguiti,sullabasedeiparametripredispostiannualmenteda organitecnici,comeinucleidivalutazioneoiservizidicontrollointerno. Ilnuovomodellodividel'azioneamministrativaintrelivelli:alverticevi sonogliorganipoliticichedefinisconogliindirizzieledirettivedaseguire, poiidirigentigeneralichedevonoconcretizzareisuddettiindirizziinpro- grammiedobiettividaconseguire,infineidirigenti,chehannoilcompito didarviattuazioneconcreta(13). Alfinediadeguarel'azioneamministrativaalleeffettiveesigenzeeal piuintensosoddisfacimentodeimutevoliinteressipubblici,ealfinedi (11)Cfr.H.Mintzberg, Laprogettazionedell'organizzazioneaziendale,IlMulino,Bologna, 259ss. (12)Cfr.alriguardoP.Tremante,Dirigentipubblici,gestionemanageriale,inDirittoeGiusti- zia,n.9,2003,94eM.Minniti, Sanzionidisciplinariepubblicoimpiego,inDirittoeGiustizia, n.9,2003,98.Suinucleioperativicfr.H.Mintzberg, op.cit.,258ss. (13)Cfr.suinuovomodellioperativiM.G.Garofano,Ladirigenzapubblicarivisitata,inIl lavoronellepubblicheamministrazioni,V,2002,873;C.Colapietro,Lacontroriformadelrapporto dilavorodelladirigenzapubblica,inNLCC,n.4-5,2002,639;F.Carinci,Osservazionisulla riformadeltitoloVdellaCostituzione,inF.Carinci, MiscionE (acuradi),Ildirittodellavoro dalLibroBiancoaldisegnodileggedelega2002,Ipsoa,Milano,2002,11;L.Zoppoli,La riformadeltitoloVdellaCostituzioneelaregolazionedellavoronellepubblicheamministrazioni: comericomporreipezzidiundifficilepuzzle?,inIllavoronellepubblicheamministrazioni,2002, suppl.alfasc.1,158.L.Roberto, Ilprincipiodellaseparazionedellapoliticadall'Amministrazione: allaricercadelconfinetrarealtaeutopia,inIlForoamm.T.A.R.,2002,fasc.4,1223. Intalmodononsolosicontrollanoirisultaticongliobiettivi,magliorganipolitici,inbasea taliinformazioni,adeguanolelorosceltechevannoadincidereacascatasututtoilsistema(diri- gentigeneraliedirigenti). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO correggeredisfunzionieinefficienze,estatopredispostounsistema informativo-statistico,deputatoaraccogliereidatirelativiaicosti,aibene- ficieairisultatiottenuti,edaelaborarlialfinediindividuareicriteriegli standards cuil'azioneamministrativadeveadeguarsi. Ild.lgs29/93hapoidatoimpulsoalprocessodiavvicinamentodelpub- blicoimpiegoairapportidilavoroprivati,inauguratoconlariformadel 1983. Eevidentechelaleggen.50del1999hacontinuatoaseguirelalinea politicatracciatadallegislatoreapartiredalla241del1990,nelsolcodelle cosiddettealtreleggiBassanini,lan.59en.127del15maggio1997en.191 del16giugno1998,accentuando,tuttavia,proprioleistanzeriformatrici dellasemplificazionenormativa,attraversoun'azionecongiuntatraGoverno eParlamentonellafasedell'istruttorialegislativa. Inoltre,ildecreto-leggen.303del30luglio1999,all'art.6haprevisto l'istituzionedelDAGL(Dipartimentopergliaffarigiuridicielegislativi)e harichiamatoilNucleoperlasemplificazione,istituitodallaleggeBassanini quater,ribadendocherientranoneicompitidiquestoe,dunque,del Governo,lavalutazionediimpattodellaregolazione,lasemplificazionedei procedimenti,laqualitadellinguaggionormativo,l'applicabilitadell'innova- zionenormativa(14). Inattuazionedelladelegaconferitadallalegge15marzo1997,n.59,il d.lgs.303/99hariformatol'organizzazioneeicompitidellaPresidenzadel Consiglio. Ilmodellopresceltoestatoquellodellastrutturastrumentaleallefun- zionipropriedelprimoministro,contendenzialeesclusionedelleattivita gestionalidirette,ponendoinprimopiano,traleattribuzionidelcapodell'e- secutivo,leattivitadidirezioneecoordinamento. Gianellalegge400/88sieraregistratounprimotentativoinquesta direzione,mailrisultatoerastatosoloinpartesoddisfacente. Conild.lgs.303/99ilruolodiindirizzoecoordinamentodelPresidente delConsiglioedell'apparatoamministrativodellaPresidenzavieneforte- mentevalorizzato,portandoalmenoinparteacompimentounprocessoini- ziatooltreuncinquantennioaddietro,conl'art.95dellaCostituzione. Iquadridiriferimentocomplessiviriguardano:iprocessiorganizzativi fondamentalidell'Amministrazioneconirelativielementiquantitativi:tempi, qualita,risorse;lemodifichenormativesuggeritedaidiversiufficiinrela- zioneallediversetipologieoperativeeaidiversiprocessi;gliarchivielerela- tivespecifichefunzionalidiaccessoediutilizzazione,cos|comesonostati richiestidaidiversiuffici. Particolareattenzioneerivoltaalleunitaorganizzativeresponsabili dell'input odestinatariedell'output,agliindicatoridiqualitadiprodottoedi (14)C.MancinO eG.Savini, Le strutture di coordinamento della Presidenza del Consiglio: il dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) ed il dipartimento per il coordinamento amministrativo (DI.C.A.),inhttp://www.amministrazioneincammino.luiss.it/riforma/index.htm. DOTTRINA329 servizioconiqualigliinteressatiritengonodirappresentareillivellodelle proprieprestazioni,allasituazionedeidiversiufficidell'Amministrazione conlarelativamissione,descrizionefunzionale,variazionidellerisorse umane,dell'utilizzazionedellaprofessionalitaedeicarichidilavoro. IlcambiamentoorganizzativonellaP.A.riguardaancheilnuovo sistemadeicontrolli,controlliesterni(CortedeiConti-UfficiCentraliperil Bilancio),controllointerno(strategico,digestione,valutazionedeidirigenti). 6.LA leggE 241/1990. Eopportunoricordarechelariformadellapubblicaamministrazionee iniziataconlaleggen.241del7agosto1990,chehamodificatoilprocedi- mentoamministrativo,finoalloraispiratoancorainpartealprincipiodi autoritarietadelladecisioneamministrativa:sitrattadelprimotentativodi semplificarel'attivitaamministrativa(ilcapoIVdellalegge241del1990si intitolaperl'appuntoSemplificazionedell'azioneamministrativa). Lasemplificazioneassurgeaprincipiocuidevetenderel'attivitaammi- nistrativaesiponecomecorollariodeiprincipigeneralidiefficacia,econo- micitasancitidall'art.1dellalegge241del1990(15). Ilconcettodisemplificazionechescaturiscedallaletturadellasud- dettaleggeapparestrettamentecollegatoconilconcettoditempestivita: lepubblicheamministrazioninonpossonoaggravareilprocedimentose nonperstraordinarieemotivateesigenzeimpostedallosvolgimentodell'i- struttoria(art.1,comma2).Ataleprincipiosonostateprevisteeccezioni, comeneiprocedimentiincuisonocoinvoltiinteressidiforteimpatto ambientale. Uninterocapovienededicatoallasemplificazionedell'azioneammini- strativaconl'introduzionedistrumentichehannoloscopodirenderepiu celerel'operatodellaP.A.:conferenzadiservizi,accordotraamministra- zioni,denunciadiinizioattivita,silenzioassenso,tempicertiperrilasciodi pareri. Nonatortolalegge7agosto1990,n.241econsideratalapietraango- laredellariformadell'attivitaamministrativa. (15)TravI A.,Legge7agosto1990,n.241,nuovenormeinmateriadiprocedimentoammini- strativoedidirittodiaccessoaidocumentiamministrativi,inNuoveleggicivilicommentate,1995, I;TravI A.,Nuovifermentineldirittoamministrativoversolafinedeglianni'90,inForoit.,1997, IV,168;OcchienA M.,Primeriflessionisugliinteressiprocedimentalidopolaleggesulprocedi- mentoamministrativo,inDir.Proc.Amm.1997,718ss.;CaringellA F.,CrisafullI A., DE MarzO G., RomanO F.,Ilnuovovoltodellapubblicaamministrazionetrafederalismoesemplifica- zione,Napoli,1997,272,ss;CorpacI A.,Spunticriticisullagiurisprudenzaapplicativadellalegge sulprocedimentoamministrativo,inDir.Pubbl.,1995,199ss.;PedacI V.,Alcunenotazionisulla nuovadisciplinadellaconferenzadiservizitravelocizzazionedeiprocessidecisionalieponderazione degliinteressicoinvolti,nellaleggen.340del2000,inL'amministrazioneitaliana,2001,833ss.;D'A- gostinO F.,Manualedidirittoamministrativo,Giuffre,2000;FerrarE R.,Lecomplicazioni dellasemplificazioneamministrativa:versoun'amministrazionesenzaqualita?,inDir.Proc.Amm., 1999,323ss.;CassesE S.,Lasemplificazioneamministrativael'orologiodiTaylor,inRiv.Trime- straledidirittoPubblico,1998,698ss. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Ulterioremomentodiverificasicollocaneglianni1993-1994(Governo CiampieMinistrodellafunzionepubblicaS.Cassese):l'attopiuimportante elalegge24dicembre1993,n.537(diaccompagnamentoallaleggefinanzia- riaperil1994),chehaunagrandevalenzasemplificativa,cuiabbiamogia fattocenno(16). 7.LE leggI BassaninI E lE leggI dI semplificazionE annuali. Dopola241del1990,conleleggi15marzo1997,n.59e15maggio 1997n.127,iniziaunimponenteprocessoditrasformazionedelsistema amministrativoinbasealqualelanecessitadisemplificazionediventacausa efinedelleriforme. Laleggen.59del1997(primaleggeBassanini)individuadirettamente 112procedimentiamministrativiattraversoiqualideveattuarsilasemplifica- zionemediantedisciplinaregolamentare. Einoltreprevisto,all'art.20,cheilGoverno,entroil31gennaiodiogni anno,presentialParlamentoundisegnodileggeperladelegificazioneela semplificazionedinormeconcernentiiprocedimentiamministrativi. L'attivitadisemplificazionecontinuaconlalegge15maggio1997, n.127(secondaleggeBassanini)esirivolgeallenormesulladocumentazione amministrativa,allaconferenzadiservizi,all'eliminazioneosemplificazione dell'attivitaconsultivaecc. Lalegge16giugno1998,n.191(cd.Bassaniniter)apportamodifiche alleleggi15marzo1997,n.59e15maggio1997,n.127. Conlalegge8marzo1999,n.50(Bassaniniquater)vieneemanatala primaleggedisemplificazioneannuale,che si concentraprevalentemente sulla semplificazione normativa eindividua57provvedimentidasemplificareepre- vedeunprogrammadiriordinodellenormelegislativeeregolamentarinelle materieespressamenteindicatedallaleggedisemplificazioneel'emanazione ditestiunici. Nel2000vieneemanatalasecondaleggedisemplificazioneannuale,la legge24novembre2000,n.340(leggedisemplificazioneperil1999). (16)Laleggedel7agosto1990,n.241,assegnaalprocedimentotaleruoloe,inparticolare prevedechenelleprocedureattivateperlatutelaambientale,paesaggistico-territorialeedella salutedeicittadini,nonsiapossibileutilizzareleformeeglistrumentidellasemplificazione amministrativa. Sievincel'importanzadiquestiaspetti,talidanonpoteresseretrattaticonproceduresempli- ficate,inquantoilpericolosarebbequellodinongarantireunarealevalutazionedegliinteressie quindiunadecisioneilpiupossibileadeguataalleesigenzeeallarealtaconcreta.Selaleggedel 1990evidenzialarilevanzadell'interesseambientaleedellasalutedurantelevalutazionichel'am- ministrazioneechiamataafare,ladirettivadel27giugno1985,n.85/337haprevistounprocedi- mentotipicoconformatoalloscopodipervenirealladecisionepiuequilibratapossibile,che prendeilnomediValutazionediImpattoAmbientale(VIA).LaVIA,sortanegliStatiUniti,indi- vidua,descriveevalutaconformementeagliarticolidaquattroaundici,glieffettidirettidiun progettosuiseguentifattori:l'uomo,lafaunaelaflora,ilsuolo,l'acqua,l'aria,ilclimaeilpae- saggio;l'interazionetraisuddettifattori,ibenimaterialieilpatrimonioculturale. LaVIAelostrumentocheconsentediverificarepreventivamentel'impattoglobalediun'o- peraodiunacertaattivitasull'ambiente. DOTTRINA331 Ilprogrammadisemplificazioneriguardaanchelalegislazioneregionale (L.R.Friuli-VeneziaGiulia,n.17del28agosto2001,L.R.Puglian.25del 4settembre2001ecc.). Inparticolare,laleggeBassaniniquaterstabiliscecheiTestiunicipredi- spostidalGoverno,anchesullabasedegliindirizziindicatidalParlamento, devonoriordinareesemplificareisettorinormatividisciplinatiattraversola delegificazionedellenormeconcernentiaspettiorganizzativieprocedimen- tali,l'esplicitaindicazionedellenormevigentiediquelleabrogate,laprevi- sionedituttelemodifichedicoordinamentoformalenecessarie(cfr.la recentelegge5giugno2003,n.131). 8.IL testO unico. Iltestounicoingeneraleeconsideratounostrumentodellasemplifica- zionenormativainquantoingradodiformalizzareinunafontenormativa primariailcomplessoprocessodisintesipolitico-normativotraGovernoe Parlamentonellafasedell'istruttorialegislativa(17). Adesempio,ilTestoUnicointrodottoconild.P.R.8giugno2001, n.237,ilqualeobbedisceaquestaottica,prevedeunaorganicariformadella materiarelativaall'espropriazione(18). L'articolatosicaratterizza,infatti,comecontinuazioneidealedelleinno- vazioniintrodottenelprocedimentoenelprocessoamministrativo,nonche dellepronunceemessealivellointernazionale,anchenell'otticadell'evolu- zionedelladisciplinadellafunzionestatalediindirizzoecoordinamento. Efondamentale,infatti,cheilprocedimentoespropriativosiacoordi- natoconlanormativadellaprogrammazione,delfinanziamentoedellarea- lizzazionedelleoperepubbliche(art.14leggen.109del1994esuccessive modificazioni,chemiraarazionalizzarelespeseeevitarel'episodicitadelle scelte). Iltestounicosull'espropriazione,adesempio,halacaratteristicadi esseremisto,inquantorisultacompostodaleggieregolamenti,equesto proprioalfinediperseguireloscopodirendereintelleggibilel'ordinamento attraversounriordinopersettoricheconsentaancheun'ampiadelegifica- zione. (17)F.Petricone,cit.,672. (18)G.Montedoro,inL'occupazioneappropriativadopoilD.Lgs8giugno2001n.327,in Urb.eappalti,n.11/2001,1179.Sulmodellooriginariodell'istitutoespropriativodisciplinatodalla legge25giugno1865,n.2359v.D. Sorace,voceespropriazioneperpubblicautilita,inNov.Dig. disc.pubbl.,UTET,186ss.Cfr.ancheperlanozionediespropriazione...D.Sorace,voceEspro- priazione...189:Lalocuzione``espropriazioneperpubblicautilita''etradizionalmentee-ormai sidevedire-convenzionalmenteusataneldirittoamministrativoperindicareunistitutocom- plessoidentificatodaunospecificoprocedimentoamministrativo,daattidiamministrazionipub- blicheedisoggettiprivatiaventideterminatieffettigiuridici,dauninsiemediposizionididiritto ediobbligo,diinteresselegittimoe,dipotereprevistiedisciplinatioriginariamentedaunadelle leggidiunificazioneamministrativaemanatanegliannisessantadelsecoloscorso:lalegge25giu- gno1865,n.2359. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO L'art.7dellaleggeBassaniniquater stabiliscecheiTestiunicipredispo- stidalGoverno,anchesullabasedegliindirizziindicatidalParlamento, devonoriordinareesemplificareisettorinormatividisciplinatiattraversola delegificazionedellenormeconcernentiaspettiorganizzativieprocedimen- tali,l'esplicitaindicazionedellenormevigentiediquelleabrogate,laprevi- sionedituttelemodifichedicoordinamentoformalenecessarie. Nonsitratta,pertanto,ditestiunicimeramentericognitoridellamate- ria,maditestiuniciche,oltrechealcaratteremisto,legislativoeregolamen- tare,comeappenadetto,sonoancheinnovatividell'ordinamentogiuridico. Quest'ultimae,peraltro,lastrutturacheedatoriscontrarenellerecente produzioneditestiunici(19). D'altronde,finoall'emanazionedellalegge15marzo1997,n.59itesti unicisonostatiemanatisenzaunprogrammapreciso. Lasceltadellostrumentodeltestounico,giustificatadall'idoneitadi quest'ultimodiconiugareefficacementel'esigenzadellasemplificazionedelle procedureconquelladelriordinodelsistema normativo(20),noneuna novitanelnostroordinamento. Laleggedelega18marzo1968,n.249,modificataconlegge28ottobre 1970,n.775,inbaseallaqualeestatoemanatoild.P.R.30giugno1972, n.748,avevadelegatoilGovernononsoloaraccogliereintestiunicile disposizioniinvigoreconcernentilesingolematerie,maancheilriassetto deltrattamentoeconomicodeidipendentistataliinattivitadiservizioedin quiescenzaedastabilireiltrattamentoeconomicodeglistessiconriguardo allefunzionidaquestiesercitate. Illegislatoredelegato(d.P.R.30giugno1972,n.748),nelconferireun nuovostatus,sieattenutoailimitidelpoteredelegatoglidimodificareil relativotrattamentoeconomico,comprensivodiquelloprevidenzialeedassi- stenziale,abrogandolenormeincontrasto(legge25luglio1971,n.557)con lanuovadisciplinadellamateria(21). Sitratta,infatti,diunatecnicalegislativamoltoseguitaanchenelpas- sato(testounicoapprovatoconilr.d.n.383del1934inmateriadiesproprio; testounicodegliEntilocaliapprovatocolregiodecreto3marzo1934, n.383,ilcuiart.5disciplina,perlaprimavolta,l'istitutodelsilenziosu ricorsogerarchico;testounicon.1092del1973inmateriapensionistica,testo unicodelledisposizionisulleacqueesugliimpiantielettrici,approvatocon r.d.11dicembre1933,n.1775,inparteabrogatodaln.59dell'art.58). Direcentesisegnala,iltestounicodelleleggisull'ordinamentodeglienti localiart.123comma3,d.lg.18agosto2000,n.267,iltestounicodelle (19)Cfr.adesempioilTestounicodelledisposizionilegislativeinmateriadibeniculturalied ambientali,contenutonell'art.151d.lg.29ottobre1999,n.490. (20)Nota30giugno2000delMinisteroperlaFunzionePubblicarichiamatadalpareredel- l'AdunanzaGeneraledelConsigliodiStatodel29marzo2001(Prot.Norm.n.124/2000). (21)Cfr.sulpuntoCons.diStato,Sez.VI,11maggio1982,n.259,inCons. Stato,1982,I, 697. DOTTRINA333 disposizionilegislativeinmateriadibeniculturaliedambientali(art.151 d.lgs.29ottobre1999,n.490);noncheiltestounicodelledisposizionilegisla- tiveeregolamentariinmateriaedilizia(d.P.R.380del2001). Taliinterventinormativisipongono,dunque,inarmoniaconl'art.7 comma2dellalegge8marzo1999,n.50,comemodificatodall'art.22 comma6lett.e dellalegge24novembre2000,n.340secondocuiciascun testounico,aggiornatoinbasealleleggidisemplificazioneannuali,com- prendeledisposizionicontenuteinundecretolegislativoeinunregolamento cheilgovernoemanaaisensidell'art.14edell'art.17,comma2,dellalegge 23agosto1988,n.400. 9.CaratteristicA deI recentI testI unici: testO unicO comE testO normativO differenziatO E comE fontE deL diritto. IlTestoUnicopuocreareregolenuove.Comesieprimaprecisato,l'im- piantodeltestounicodell'espropriazioneecostituitodauncorpodinorme raggruppantiledisposizionilegislativeeregolamentaridellamateria,conla previsionedell'abrogazionedelleprevigentinorme,cos|comeprevisto dall'art.7comma2dellalegge8marzo1999,n.50,modificatodall'art.1, comma6lett.e dellalegge2000,n.340. Inrealta,dalpuntodivistastrutturale,iltestounicosull'esproprio riflettelaparticolaretecnicadiredazionedeipiurecentitestiunici,proprio perchecaratterizzatodaununicotestoriassuntivo(testoA),incuiconflui- sconodisposizionisialegislativesiaregolamentari,chesicomponedidue attinormativi:und.lgs.(testoB)relativoalledisposizionilegislative,contras- segnatedallaletteraL,edaund.P.R.(testoC),relativoallesoledisposizioni regolamentari,contraddistintedallaletteraR. Finoadorasolotretestiunici,compresoquellosull'espropriazione, sonostatiredattiinbaseaquestastruttura:ild.lgs.n.443eid.P.R. nn.444e445del28dicembre2000(recantiilt.u.delledisposizioniinmate- riadidocumentazioneamministrativa)eild.P.R.6giugno2001n.380(testo unicoinmateriadiedilizia)(22). TaleesigenzaesottolineataanchedallarelazionedelConsigliodiSta- to(23). (22)Cfr.alriguardo,V.Carbone,Il nuovo testo unico delle disposizioni legislative e regola- mentari sull'edilizia,inCorro Giur.,2002,7;V.Carbone,Il nuovo testo unico in materia di espro- priazione: scompare l'occupazione appropriativa,inCorro Giur.,2001,1265;V.Carbone, La delegi- ficazione nel nuovo regolamento sui lavori pubblici,inCorro Giur.,2000,845;V.Carbone,Il testo unico sull'edilizia rivisitato dal d.lgso 27 dicembre 2002 no 301,inCorro Giur.,2003,690. (23)IlTestoUnicosull'espropriazionepresentaunanovitaassolutanelnostroordinamento giuridico:estatopredispostoeredattodalConsigliodiStato. Cioinattuazionedelladirettivadicuiallalegge8marzo1999,n.50. L'art.7,comma5prevede,infatti,lapossibilitacheilgovernodemandilaredazionedegli schemiditestiunici(aisensidell'art.14,2comma,deltestounicodelleleggisulConsigliodi Stato,approvatoconregiodecreto26giugno1924,n.1054),alConsigliodiStato,acausadella complessitaetecnicitadellamateria. Quest'ultimohalafacolta,peraltro,diavvalersidiespertiindisciplinenongiuridiche,in RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Lanaturagiuridicadeitestiuniciriguardaprevalentementelaproble- maticadell'inquadramentodeltestouniconell'ambitodellefontideldiritto. Generalmentesiesempreritenutochenoncostituiscanofontenormativaa sestante. Lafontedellenormedeltestounicoedilgradocheverrannoad assumereequellodelprovvedimento(legge,decreto,regolamento)che approvailt.u.Sidistingue,inrealta,tratestiuniciricognitivietestiunici fonte. Visonotestiuniciprivatichenonhannoalcunaufficialitaecheman- canodiforzainnovatricedell'ordinamentogiuridico,masonoutili,specie nellefasistorichecaratterizzatedallaframmentazionelegislativa:dicompila- zioniprivateestatopienoilmedioevoesembrachelapostmodernitacono- scaesigenzeanaloghe. Itestiuniciufficiali,invece,scaturisconodalladifficoltadellegislatore che,nonriuscendoadorganizzareunacodificazione,silimitaaduna pazienteoperadiriordino. Mailriordinopuoaverevalenzediverse:ecos|itestiunicisidividono incompilativioricognitivi,ossiaadirittoinvariato(24)odinnovativi,che determinanounarinnovazionedellefontisucuiincidono,indipendentemente dallavolontadimodificarle. Equestoilmotivopercuil'autoritacheliadottadeveesseredotatadi unapotestanormativanellematerieracchiusenelt.u.odeveessereautoriz- zataodelegataall'uopo.Conlacreazionedelt.u.fonte,lenormeinesso contenutevengonosostituite,anchesenonnecessariamentemodificate(25). Esistonoaltres|testiuniciautorizzatietestiunicidelegati:deiprimie controversoilcaratteredifonte. numerononsuperioreacinque,sceltianchetraquellidicuialcomma1dell'art.3dellapresente legge. E'proprionell'ambitodell'otticadiriordinodellalegislazionevigenteavviataconlariforma Bassanini,cheilConsigliodeiMinistri,delegatoadadottaredeitestiunicidisemplificazione (sulmodellodellecompilationes giustinianee),hademandatolaredazionedelT.U.adunorgano altamentespecializzato. L'articolato,cheestato,dunque,predispostodirettamentedalConsigliodiStato,riguarda soloedesclusivamentelamateriaespropriativa,inquantoilGoverno(ConsigliodeiMinistri)si eavvalsodell'art.7,comma5soloinrelazioneaquest'ultima. Resta,conseguentemente,esclusalanormaleattivitaconsultivadelConsigliodiStatostesso, previstainviageneraledall'art.16,comma1,n.3,delr.d.n.1054del1924,nonchedall'art.17, comma25,dellaleggen.127del1997,edalcomma4dellostessoart.7dellaleggen.50del1999. Semmai,ilsuddettoparereerichiestosoloincasodimodificheapportateinsedediapprovazione. IlConsigliodiStatohaprovvedutoaredigereanchelaprescrittarelazioneesplicativa,laquale fungedachiavediletturadeltestounicostesso,nonostantecheinsedegovernativasianostate posteinesseremodifichemarginali,senzal'acquisizionedell'ulterioreattivitaconsultivadelmede- simoConsiglio. (24)Sonotestiunicicompilativiquelliinmateriadiautonomielocali,documentazione amministrativa,dibeniambientalieculturali,diediliziaprivata. (25)R.Galli,Corso di diritto amministrativo,Cedam,50. DOTTRINA335 ITestiunicihannospessocontenutomistoedadefficaciavariabile:con- tengononormelegislativeeregolamentari,checonservanolalorodiversa efficaciaformale.Itestiunici,compilativioinnovativi,produconouneffetto diconsolidamentoepossonodefinirsiqualioperedicodificationformelleo adroitcostant. LaCortecostituzionale,ribadendoladistinzionetratestiunicidimera compilazioneetestiunicidiemanazionedelpoterelegislativo,sostieneche nelprimocasolaforzadileggedellesingolenormederivisempredallalegge ordinariadallaqualeessesonostatetratte(26). Ladisposizionedidecretodelegatoriproduttivadiprevigentedisposi- zioneponeunanormanuova;untestounico,emanatoinforzadidelega,e testolegislativoehaefficaciaabrogante(27). Laparticolaritadeitestiunici,dunque,rispettoallealtretipologiedi leggiconsisteproprionelfattocheessisisostanzianoinattidiconsolida- mentodeldirittoinunsettoredell'ordinamento(28). LafinalitaprecipuadeitestiunicidellaBassanini-quaterequelladiren- dereleggibilel'ordinamentoattraversounriordinopersettoricheconsente ancheun'ampiadelegificazione. Sitratta,dunque,ditestiuniciufficiali,innovativi,neilimitidelleesi- genzedicoordinamentoesemplificazioneequindidestinatiaregolare,pre- valentemente,gliaspettiprocedimentalipiuttostochequellisostanziali. LastessaAdunanzageneraledelConsigliodiStatohaprecisatoche l'art.7comma2dellaleggen.50/1999haprevistolaredazionediuntesto unicoinnovativo,comesidesumedaiprincipiecriteridirettividaessofis- sati,dallaprevisionediunterminefinaleperlasuaemanazione,dallapredi- sposizionediunaproceduraarticolatadiconsultazioneeraccordofra GovernoeParlamento. Proprioquestoraccordodimostrachesarebbestatosuperfluoinrela- zioneaduntestounicomeramentecompilativo. Iltassodiinnovativitaconsentito,precisal'adunanzagenerale,emag- giorepergliaspettiprocedimentaliedorganizzatividellamateria,mentre, relativamenteagliaspettisostanzialiiltestounicopuooperarelaselezione elariorganizzazionedelvigentequadronormativo(29). Ilcoordinamentodelledisposizionipuoconsentireunpiuincisivointer- ventosulcontenutosostanzialedelledisposizionipreesistentiquandosi (26)Cortecost.,17aprile1957,n.54,inGiur.it.,1958,I,1,161;Cortecost.,10giugno1982, n.110,inRass.Avv.Stato,1982,I,481.V.inoltreCortecost.,nn.,24/1961,32/1962,57/1964, riportatedaM.Malo,voceTestounico,inDig.disc.pubbl.,UTET,307. (27)Cortecost.,17aprile1957,n.54,inGiur.it.,1958,I,1,161;Cortecost.,10giugno1982, n.110,inRass.Avv.Stato,1982,I,481.V.inoltreCortecost.,nn.,24/1961,32/1962,57/1964, riportateda,M.Malo,voceTestounico,inDig.disc.pubbl.,UTET,307. (28)A. Saturno,Oggettoedambitodiapplicazionedeltestounico,inL'espropriazioneper pubblicautilita,Cedam, 2. (29)G.Montedoro,inL'occupazioneappropriativadopoilD.Lgs8giugno2001n.327,in Urb.eappalti,n.11/2001,1172. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO trattadiassicurarelacoerenzadell'ordinamentonelsuocomplesso,ma ancheinsintoniaconl'evolversideiprincipigenerali,conlaculturagiuridica, conildirittoviventecreatodallagiurisprudenzacostituzionaleedilegitti- mita. Illimitedicoordinamentosirinvieneproprionellostessodirittovivente, chevaconsiderato,modificato,innovato,manonstravolto(30). 10.IL nuovO modellO dellA semplificazione: dallA delegifica- zionE allA codificazione. L'esempiO deL t.u. dell'espropria- zione. Iltestounicoperleespropriazioni,cos|comeglialtriduechesisono menzionati,siconfiguracomeunveroepropriocodice.Infatti,perlerile- vantinovitacheintroducesipresentacomeuntestoinnovativo,dimodifica deldirittovigente:conessoillegislatorehapostoinessereunaveraepropria attivitadicodificazione,enondisempliceraccoltanormativa(31). Lacodificazionedellanormativaprimariaestataprevistadallegislatore piurecente(interventiinmateriadiqualitadellaregolazione,riassettonor- mativoecodificazione-leggedisemplificazione2001chehariscrittol'art.20 dellalegge15marzo1997,n.59),inquantopermetteuninterventoinnova- tivosullevariematerie,assaipiuincisivodiquelloprevistodalcomma11 dell'art.20dellalegge15marzo1997,n.59(testoattuale)edall'art.7della legge8marzo1999,n.50. Iltestounicohainparteinnovatolamateria,perquantoriguardaipro- filiorganizzatorieprocedimentali,periquali,peraltro,eraprevistaladelegi- ficazione. Hainoltre,perlagranparte,coordinatolacongeriedinormepreesi- stentiestratificatesiinpiudiunsecolodilegislazione,chiarendodubbiinter- pretativi,dandovestenormativaaiprincipielaboratidallagiurisprudenzae dallaCortecostituzionale,definendoabrogazionitaciteedambitodiapplica- zionedinormeresidue(32). (30)Suldrafting,ilprincipiodiragionevolezzaedilimitidelcoordinamentolegislativonella redazionedeitestiunici,ancheconriferimentoall'esigenzadichiarezzadelleleggineirapporti tradirittointernoedirittocomunitario,cfr.V.Caianiello,Ildraftingdellelegginellagiurispru- denza,inStudiparlamentariedipoliticacostituzionale,2001,fasc.132-133,7ss.Cfr.ancheR. Dickmann, Lenuoveregoleeraccomandazioniperlaformulazionetecnicadeitestilegislativi,in Riv.trim.dir.pubblico,2001,fasc.3,723eT.E.Frosini,IldraftinglegislativoinItaliaealtrove, inStudiparlamentariedipoliticacostituzionale,2001,fasc.132-133,ancheconriferimentoal modellodelCodicenapoleonicoeallatecnicadellalegislazioneinGranBretagnadall'Ottocento alNovecento. (31)A.Saturno,Oggettoedambitodiapplicazionedeltestounico,inL'espropriazioneper pubblicautilita,Cedam, 2. (32)G.Albenzio,IlTestoUnicodelledisposizionilegislativeeregolamentariinmateriadi espropriazioneperpubblicautilita.Presentazione,inRass.Avv.Stato,2002,I,94.Checisiaoggi unguazzabugliocontinuonell'applicazionedellaleggelosappiamo,anzicredochenessunolo sappiamegliodell'AvvocaturadelloStatocheconoscegliinfiniticasichel'applicazionedicerte leggihaprovocatoperunacattivaprassi,AlbertO Predieri, L'AvvocaturadelloStatonelcon- tenziososulladifesadell'ambiente,inAttidelPrimoCongressoNazionaledegliAvvocatieProcura- DOTTRINA337 Iltestouniconellaprimaparteaffrontalatematicadaunpuntodivista generale,perpoipassareadanalizzarelenormespecifiche,evidenziandogli aspettidimaggiorenovitarispettoalladisciplinanormativavigente.Una dellenovitapiurilevantiriguardal'abolizionedell'istitutodell'occupazione appropriativa,noncheilfattochelacompetenzavengaaffidatainteramente all'entepubblicocherealizzal'opera,senzapiulanecessitadell'intervento deltribunaleodelleautoritaprefettizie. Laparticolaritadeltestounicoriguardailfattocheessononriproduce ilcontenutodituttelenormesuccedutesidal1865inpoi:manca,infatti, lacosiddettatavoladellecorrispondenzepresenteintuttiglialtritesti unici. Iltestounicoattua,infatti,unatabularasadelledisposizioniprevigenti, erappresenta,ancheperquestounveroepropriocodicedell'espropriazio- ne(33).Tuttavia,ancheilconcettoditabularasadeveesserelettoedinter- pretatonelsensoche,inunamateriadicos|delicatacompresenzadiinteressi pubblicieprivati,l'interventodellegislatorenonpuomaiessererisolutivo:i futuriinterventididottrinaegiurisprudenzaapporterannol'insostituibile contributoconl'ausiliodelmaterialegiaelaboratoapartiredal1983edai fondamentaliinterventigiurisprudenziali(34). toridelloStato,L'AvvocaturadelloStatoversoil2000nelsolcodellatradizione,Firenze,2-4giugno 1989,132.Cfr.ancheG.Freddi,Scienzadell'Amministrazioneepolitichepubbliche,acuradiG. Freddi,27. (33)F.Caso,Lanuovadisciplinadelleespropriazioniperpubblicautilita,inhttp://www.sspa- l.it/HTML/sezioni/grassi/caso2.htm.Aisensidelcomma3dell'art.1,lenormedeltestounico nonpossonoesserederogate,modificateoabrogatesenonperdichiarazioneespressa,conriferi- mentospecificoasingoledisposizioni. Ladisposizioneriproduceilcontenutodell'art.7,comma6,dellalegge50/99,inbasealquale ledisposizionideitestiunicinonpossonoessereabrogate,derogate,sospeseocomunquemodifi- catesenoninmodoesplicito,mediantel'indicazionedellefontidaabrogare,derogare,sospendere omodificare. Intaleespressioneestatariconosciutaunaparticolareforzadiresistenzadeitestiunicistessi. Inrealta,essanonpuoessereconsiderataprevisionerafforzativadell'efficaciadellenormedel testounico,comecioeunaeffettivalimitazioneallegislatoresuccessivo,masoloedesclusiva- menteunmeccanismovoltoaevitaremodificazionioabrogazionitacite,imponendoallegislatore pienaconsapevolezzanell'abrogareomodificarelenormedeltestounico.Ladisposizionedicui all'ultimocommadell'art.1riprendeledirettiveeicriterigeneralistabilitiinmateriadisemplifi- cazione. Ilpunto3,l.mdellacircolaredel20aprile2001delPresidentedelSenatosulleregoleerac- comandazioniperlaformulazionetecnicadeitestilegislativiprevedechelamodificaanormedi testiunicimistiprevistidall'articolo7dellaleggen.50del1999efattaunicamentealdecreto delPresidentedellaRepubblica(cosiddettotestoA)contenentesialedisposizionilegislativesia quelleregolamentari.Incasodisostituzioneoaggiuntadiarticoliocommienecessarioprecisare, apponendolalettereLoR,ilrangodelladisposizioneoggettodimodifica. (34)G.Montedoro,inL'occupazioneappropriativacit.,1171.IgiudicidiStrasburgohanno ritenutochelasottrazionedelpossessoconsentitadall'istitutodell'accessioneinvertitacreato dallaCassazione,noneconformeaiprincipidellaConvenzioneEuropeainquantocontrastante conilprincipiodellalegalita,consideratocheildirittodiproprietaossiaildirittodigoderepaci- ficamentedeipropribeni(peacefulenjomentofhispossession)eunprincipiogenerale.LaCorte RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO L'articolatoestatoredattoseguendoladistinzionetranormeprocedi- mentaliedisposizionisostanzialiefaproprigliassuntieiprincipiraggiunti dallalegislazioneedallagiurisprudenza. Isuddettiprincipi,d'altronde,costituisconoilprecipitatologicogiuri- dicodeipuntifermidicaratteregeneralegiaconsolidatisinelcorsodel tempoancorprimadellaredazionedeltestounico,comegiasieraverificato conlalegge205del2000. Ilavorideltestounicosonostati,peraltro,fortementeinfluenzatidalla sentenza30maggio2000dellaSezioneIIdellaCorteEuropeadeidirittidel- l'uomo,chehadichiaratochel'occupazioneappropriativasiponeincontra- stoconl'art.1delprotocollon.1dellaConvenzioneeuropeadeidiritti dell'uomo(35). L'art.43deltestounico,infatti,efinalizzatoadeliminarelafigura dell'occupazioneappropriativa,oaccessioneinvertitaoespropriazione sostanziale,nonchequelladellaoccupazioneusurpativa,allaqualeperla piurecentegiurisprudenzanonsiapplicanoledisposizionivigentedel- l'art.5-bisdellaleggen.359/1992sullariduzionedelquantumdovutaatitolo dirisarcimentodeidanni. E,dunque,evidentecheitempieranomaturiperquestariforma(36)e dopoun'epocaincentratainmassimapartesulladecodificazione,eratempo diritornarealledisciplinecodificate,cheesprimonoprincipiecheassumono unaportatadecisamentegenerale,adifferenzadiquellespecialichesvuo- tano,invece,dicontenutoladisciplinacodificata. E,infatti,innegabile,cheilproblemadellariformainvesta,oggi,preva- lentementeleleggispecialichespecificanooregolanonellesuepartilamate- ria,omegliogliinterventidicarattereparzialechehannooperatosuuntes- richiedeinfattichelasottrazionedellaproprietadebbaessereattuatanelpubblicointeresse,con unequobilanciamentotrainteressigeneraliedindividuali:ladisposizionenazionaledeveessere accessibile,precisa,chiaraerispettosadeldirittodominicaledelcittadino. (35)Sentenza30maggio2000dellaSezioneIIdellaCorteEuropeadeidirittidell'uomo,ric. 31524/96,inwww.lexlab.it/giursprudenza/cedu_belvedere.htm. (36)V.DI Ciolo,IlriordinoeilconsolidamentodellalegislazioneitaliananellaXIIIlegisla- tura.Notepreliminari,instudiparlamentariedipoliticacostituzionale,2001,fasc.134,39;A.Rug- geri,Lineeemergentieprospettivedirazionalizzazioneintemadinormesullanormazione,inRasse- gnaparlamentare,2000,fasc.2,379;F.Guizzi,ScipioneMaffeieGianVincenzoGravina:un monitoperunaordinatalegislazione,inRiv.dir.pubblico,2000,fasc.3,341,cheanalizzalafuga dalcodicemaanchelafugadall'ordinamentoordinanteacausadelmoltiplicarsidellefonti normative;F.PatronI Griffi,LafabbricadelleleggielaqualitadellanormazioneinItalia,in Dirittoamministrativo,2000,fasc3,97,inmeritoallariformadellaregolazionenell'Unioneeuro- peaeneipaesiaderentiall'OCSE;M.Ruotolo, Laprogettazionelegislativa.Un'esigenzadirilievo costituzionale?,inGiur.it.,2000,fasc.12,2440;E.Midena, Analisidiimpattodellaregolamenta- zioneeanalisitecnico-normativa,inGiornaledidir.amm.,2001,fasc.3,88. Legrandiriformesidebbonoprepararequandoitempisonomaturi-Gliuominidigoverno nondebbonoesseredeiprecursori,debbonoessereuominichecapisconoiltemponelquale vivono,chesentonolecondizionidelpaeseechelesecondanoefficacemente,L. Salvatorelli, Giolitti,Milano,ed.Risorgimento,1920,80. DOTTRINA339 sutosocialechenonecertoilmedesimonelcorsodiquesticentotrenta anni(37).Laleggefondamentaledell'espropriazione,nonostantel'apparente formulazioneperentoria(L'espropriazionedeibeniimmobiliodidiritti relativiadimmobiliperl'esecuzionedioperedipubblicautilitanonpuoaver luogocheconl'osservanzadelleformestabilitedallapresentelegge),ha subitonumerosissimederogheintrodottedaleggispecialirelativeacategorie piuomenovastediopereediinterventi. Ormaieraapplicatasoloinipotesimarginali,purnonpotendosiconsi- derarlaabrogataeconservandoanzipienoeattualeinteressesottomolteplici aspetti,tracui,nondipococonto,laricostruzionedeiprincipigeneralidella materia. Traleprincipaliderogheapportateedasegnalarsil'esigenzadisemplifi- cazionedellafaserelativaalladichiarazionedipubblicautilitaedallascelta delleareedaespropriare,anchemediantel'attribuzionedelvaloredidichia- razionedipubblicautilitaall'approvazionediprogettiopianidicuigianegli anniventisisentival'esigenza,attuataconr.d.8febbraio1923,n.422,per leoperestataliingenere.Edancora,lalegge22ottobre1971,n.865perl'e- diliziaresidenzialepubblica,leoperediurbanizzazione,perilrisanamento, ancheconservativodegliagglomeratiurbani,periparchinazionaliealtro; lalegge3gennaio1978,n.1,perlageneralitadelleoperepubblichestatali, regionaliedeglientilocalietantealtreleggispecialiancora. Einteressantenotarecomedaunaleggefondamentaleinmateriadi espropriosisiaarrivati,dopounaproduzionenormativaalluvionaleespe- cialisticaduratapiudiunsecolo,allaredazionediuntestounicoche,per certiaspetti,riproponelemedesimeistanzedisistematizzazioneediriordino dellamateria. Lostessodestinoetoccatoalcodiceciviledel1865eaquelloattual- menteinvigore,laddoverelativamentealmetodoriformisticosonostati scrittifiumid'inchiostro:ladiatribariformatotale-riformaparzialeesorta conlacodificazionestessaecontinuaneitempimoderni(38). (37)Algiuristanoneconcessalaconsolazionedellanostalgia,nelaserenatristezzadichi scrutailtramonto:eglihal'ineludibiledoveredicapire,ediricomporre,tralerovinedelpassato edilabilioincertisegnidelfuturo,lalogicadelpropriotempo,N. Irti,L'etadelladecodifica- zione,Milano,Giuffre,1986,87ss. (38)Neppurealcodicecivilepuopiuriconoscersi,comenelsecoloprecedente,ilvaloredi dirittogenerale,disededeiprincipiuniversali:haperdutoilcaratteredicentralitanelsistema dellefonti,nonepiusededigaranziedell'individuoormaiassunteesvoltedallaCostituzione, nonepiusedediprincipigenerali,ormaiespressi,persingolecategoriedibenioclassidisoggetti dalleleggiesterne.Assistiamoadunaquotidianaepenetranteconquistaditerritoridapartedi leggispeciali,maconunaimportanteinversioneditendenza,anchequi,negliultimianni:alcune recentieimportantiriforme,anchealfinediadeguamentoaldirittointernazionaleedeuropeo, sonostateattuatedirettamentenell'impiantocodicistico(bastipensareallariformadelsettore deicontrattidelconsumatore,chehaintrodottonelcorpodelcodicecivilegliarticoli1469bisss). Lostessoaccadenelcampodelleriformedidirittoamministrativo,nondaultimoquellein materiadiesproprio. Cfr.inordinealproblemadellariformadelcodicecivilenelprimoquindicenniodelsecolo, RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Lalentaeprogressivalegislazionespecialehagradualmentesottratto interematerieogruppidirapporti,alladisciplinagenerale,costituendo microsistemidinorme,conproprieeautonomelogiche.Leleggispeciali svuotano,infatti,dicontenutoladisciplinacodificataedesprimonoprincipi cheassumonounaportatadecisamentegenerale. Siera,infatti,giuntialparadossocheilproblemadellariformadelset- torerelativoall'esproprioinvestivanonsololaleggefondamentaleorigina- ria,bens|ancheesoprattuttoleleggispecialichelaspecificavanoolacom- pletavano:sietrattato,peraltro,diriformedicarattereparzialechehanno operatosuuntessutonormativochenonepiulostessodiquellodelsecolo scorso. Siamoorapassatidaunatecnicadiriformalegislativaincentratasu modifichedicarattereparzialeosuaggiunteesvolgimentisviluppatidalle leggispeciali,all'esigenzadiunavisionenormativaunitariaesemplificata. D'altronde,l'immaginedellaspecialitanonoffreunacompletaerigorosa rappresentazionedell'esperienzalegislativadelnostrotempo. Larelazionetradirittogeneraleedirittospecialenascepropriodalraf- frontotraduenormegiuridiche,chehannol'elementodifattoincomune, inquantolanormapiuampiacomprendenelsuocontenutol'elementodi fattodellamenoampia,equestaviaggiungesoltantounmomentoproprio. Datemporisalenteladottrina(39)consideraleleggispecialicomeuno sviluppodelladisciplinacodificata,checonserverebbenaturaefunzionedi dirittogenerale.Sarebbepercioammissibilel'analogialegisneiconfronti dellaleggespeciale,manecessario,perl'analogiajuris,ilricorsoaltesto generale,inquantoiprincipigeneraliel'interpretazionechecontribuiscono acolmarelelacunedellalegge,dovrebberosempreattingersidaquesto. Ilmondodellasicurezzaeilmondodeicodici,inquantoildirittosi risolvenelleleggidelloStatoeleleggidelloStatosichiudononellestrutture fisseedurevolideicodicichetraducono,inordinatesequenzediarticoli,i valoricorrenti.Ecomprensibile,quindi,cogliereilsignificatocostituzionale deicodici,inquantoessinonsilimitanoadisciplinaresemplicicongegnitec- nicipiuomenoperfettiecompleti,mafissanolafilosofiadelmomen- to(40). N.Stolfi,Ilnuovocodicecivilecommentato,vol.I,Napoli,Jovene,1914,VII:R.Universitadegli studidiMessina,Sulprogettodiriformadelprimolibrodelcodicecivile,Messina,LaSicilia, 1932,3;V.Scialoja,Dirittopraticoedirittoteorico,inRiv.dir.com.,1904,I,520;F.SantorO Passarelli,Daicodicipreunitarialcodiceciviledel1865,inStudiinmemoriadiAndreaTorrente, Vol.II,Milano,Giuffre,1968;M.Roberti,Itentativiperunacodificazioneitaliananelperiodo napoleonico(1796-1810),inJus,vol.III,Milano,edVitaePensiero,1943,197ss. (39)F.Ferrara, Trattatodidirittocivileitaliano,vol.I,Roma,Athenaeum,1921,83. (40)F.SantorO Passarelli,Daicodicipreunitarialcodiceciviledel1865,inStudiinmemor iadiAndreaTorrente,Vol.II,Milano,Giuffre,1968,1033.,A.Manzella,DopoNizza:laCarta deidirittiproclamata,inCartadeidirittifondamentaliecostituzionedell'unioneeuropea,acura diL.S.Rossi,Giuffre,2002,241;G.Jellinek,Ladichiarazionedeidirittidell'uomoedelcittadino, Giuffre,95;M.Magri,Lalegalitacostituzionaledell'amministrazione,Giuffre,2002,381ss;A. SirottI Gaudenzi,Iricorsiallacortedeidirittidell'uomo,Maggioli,2001,36ss. DOTTRINA341 Einquestosensocheevolvelalegislazioneattuale:l'art.1deldisegnodi leggeA.C.2579relativoallaleggedisemplificazione2001(Interventiin materiadiqualitadellaregolazione,riassettonormativoecodificazione, leggedisemplificazione),riscrivecompletamentel'art.20dellalegge 15marzo1997,n.59. Ildisegnodileggemodificasostanzialmentelalogicadellasemplifica- zione,attesochepassadallasemplificazionedelleprocedureattraversola delegificazioneallasemplificazioneattraversoilriassettonormativoela codificazione. 11.LA semplificazionE deL linguaggiO amministrativO E lA riformA dell'amministrazionE pubblica. Lalegge7agosto1990,n.241annoverafraisuoiprincipiispiratorila pubblicitaoconoscibilitadell'azioneamministrativaedildirittodiaccesso, entrambidigranderilievoperlaqualitadeirapportitrapubblicheammini- strazioniecittadini. Importantesiconfiguralavalutazioneel'impattodell'introduzionedi normecomunitariesull'ordinamentointerno:elastessaadesioneall'unione europeacheimponetaleadeguamento.L'Unioneeuropeael'OCSEsanci- sconol'importanzadelcontrollodellaqualitaedunquedellaquantita,delle leggicomunitarieenazionalipermigliorareilsistemanormativo(41). Nonsitrattadiassecondareun'esigenzaformalistica,madirivalutare un'istanzasostanziale.Dalsistemaeconomico,dalleimpresechepungolano ilegislatoridituttiipaesieuropeiperunosnellimentoeunasemplificazione delleprocedureamministrative,arrivadirettamentel'affermazionediquesti principi, Inparticolaresievidenzialanecessitadisottoporreavalutazioneogni nuovanorma,singolarmente,compliance-costassessment,ecumulativa- mente,regolatorybudget,inmododanonimporreoneriinutilisiasingolar- mente,siaincombinazioneconnormeprecedenti. Iltestounicoingenerale,nonsilimitaavalutarel'impattodellenuove norme,maprendeinconsiderazioneanchel'impattoregolatoriodiquelleesi- stenti(42),introducendolemodifichenecessariepergarantirelacoerenza logicaesistematicanonchelasemplificazionedellaterminologia,comespe- cificalostessopareredelConsigliodiStatorelativoaltestounicodell'espro- priazione.Estatoquestoloschemacheestatoseguitonellaredazionedel testounico. (41)F.Petricone, RecentissimedalParlamento,inGiur.it.,1999,171;F.Petricone, Leleggi disemplificazionedellariformaamministrativa,inGiur.it.,n.3,2000,673. (42)Cfr.L'Italiadasemplificare:I.Leistituzioni,acuradiS.CassesE eG.Galli,Bologna, 1998,L'Italiadasemplificare:II.Leregoleeleprocedure,acuradiG.deCaprariiseG.Vesperini, Bologna,1998,eL'Italiadasemplificare:III.Procedimentiamministratividiinteressedelleimprese, acuradiM.G.CoronaseP.DeLuca,Bologna,1998.Sulrapportotratestounicoeleggedelega cfr.Cortecost.4marzo1999,n.49,inGiust.civ.,1999,I,1248einGiur.cost.,1999,647,inDanno eresponsabilita,1999,407,inRiv.it.dir.pubb.Com.,1999,909einBanca,borsaetitolicred., 1999,II,633. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Dopopiudiunsecolodinormativaintemadiespropriazioni,infatti,la materiaeorariordinatainunprovvedimentocheconta59articoli. L'obiettivoprincipaleestatoquellodisemplificarelaproceduradi espropriocreandounsistemaapplicabileinognicaso,ristrutturandoin modoorganicolenormesuccedutesineltempoegarantendoefficienza,effi- caciaelegalitaaquestoparticolaresettore. Importante,dunque,siponel'esegesidellenorme,l'analisineidettagli deicontenutidellanuovalegislazione,lacriticaapprofondita,alfinediiden- tificareletecnichepiuidoneeperrealizzarelefinalitadeld.P.R.327/2001: proprioperchesoloinunmondoideale,construtturepubblicheperfette,si potrebbepensareadunacorrispondenzaautomaticatrainputnormativoed impattofinalecapacedirisolvereilproblemadipartenzaaffrontatodallegi- slatore. Questoancheinquantoinevitabilisipongono,giaapartiredaunapre- comprensionedeltesto,icondizionamentidell'interpretescaturentidalla propriaculturainmateriaedalleesperienzepersonali(43). Alfinedichiarireerenderemegliointelleggibileun'attolegislativo,la circolaredel20aprile2001delPresidentedelSenatosulleregoleeracco- mandazioniperlaformulazionetecnicadeitestilegislativi(44)prevedeche, qualoral'attolegislativocontengaunadisciplinaorganicadiunadeterminata materia,l'ordinedelledisposizionicontenutenell'attoosservilaseguente sequenza:a)parteintroduttiva,contenentedisposizionigenerali...;b)parte principale,contenentedisposizionisostanzialieproceduralirelativeallamateria disciplinata...;c)partefinale,contenetedisposizionidicoordinamentonorma- tivo(volteachiarireanchel'ambitodiapplicazionidellenuovedisposizionirela- tivamenteadaltregiavigenti);disposizioniabrogative;disposizionitransitorie; d)disposizionisull'entratainvigoredell'attoesulladecorrenza(oscadenza)di efficaciadisingoledisposizioni. Occorredistinguerelefinalitadaglielementidellefattispeciedadiscipli- nare. Eopportunononinserireinognidisposizionelefinalita,raggruppan- dolenellaparteintroduttiva. Naturalmenteinognitestoesisteunlivellonondichiaratoemagarinon consapevole,checondizionailtestosenzatraspariremaideltutto. L'art.3,commaprimodellalegge5giugno2003,n.131(Disposizioni perl'adeguamentodell'ordinamentodellaRepubblicaallaleggecostituzio- nale18ottobre2001,n.3)stabiliscecheIlGovernoedelegatoadadottare, entrounannodatadientratainvigoredeidecretilegislatividicuiall'art.1, unoopiudecretilegislativialfinediraccogliereintestiunicimeramente (43)Emiecapitataunacosastranamavera,ecioedigiungerenontantoallacompren- sioneeallaconoscenzadeifattiattraversoleparole,bens|piuttostoadintendereleparoleattra- versolafamiliaritacheinunmodoonell'altrogiaavevocoifatti,Plutarco,Viteparallele,II, DemosteneeCicerone,Mondadori,Milano,582. (44)PubblicatainG.Bacciardi, Politicheestrumentidellasemplificazione,Primenote, Livorno,2002,79. DOTTRINA343 compilativiledisposizionilegislativeresidue,perambitiomogeneinelle materiedilegislazioneconcorrente,apportandovilesolemodifiche,dicarat- tereesclusivamenteformale,necessarieadassicurareilcoordinamentonon- chelacoerenzaterminologica. ServiziInformatici eStatistici ServiziInformatici eStatistici La disciplina giuridica di Internet di Francesca Farinelli Premessa. LaRetedelleretioInternetvieneoggiutilizzatagiornalmenteda milionidipersone. Interneteilpiurapidoveicolodicomunicazioneesistente,inquantoelim inaqualsiasitipodidistanza,geograficaotemporale.Eperquestochee fondamentaleavernel'accesso. IlSistemadeiNomidiDominio(1)(Domain Name System oDNS)ela risorsastrategicaperl'accessoadInternetpercheconsenteadogniindividuo (1)Comenellaretetelefonicaciascunalineaterminaleecontraddistintadaunnumeroident ificativo(ilnumeroditelefono),cos|inInternetognimacchinahaunnumerounivocochela identifica:l'indirizzoIP(Internet Protocol). Duranteglianni'70,quandolaReteeraunapiccolacomunitadialcunecentinaiadinodi,latabella checonsentivaditradurreogninomedimacchinanelrispettivoindirizzoIPnumericoeracontenutain ununicofile,host.txt,chevenivacostantementeaggiornatoognivoltachequalcunoentravanellarete. Conlacrescitadegliutentifustudiatounnuovosistema,ilDomain Name System (DNS), sviluppatodaPaulMockpetrisnel1984negliStatiUnitid'America. IlDNSconsisteinundatabase contenenteunalistadiindirizziIPconaccantoilnomeletter ale(nomedidominio)utilizzatoanch'essoperidentificarelamacchina.L'insiemedituttiinomi didominioesistentivienedettoDomain Name Space (intuttaInternet neesisteuno,adessi appartengonotuttiinomididominio). Alcuniesempidinomididominiosonowww.altavista.com, www.harvard.edu, www. unian.it ecc. Sidistingueildominiodiprimolivello(Top Leve! Domain oTLD),com,eduoitdal dominiodisecondolivello(Second Leve! Domain oSLD),altavista,harvardounian. ITLDpossonoesseregenerici(generic TLDogTLD)ovverogeograficionazionali(country code TLDoccTLD). IgTLDsonoattualmentequattordici: .com-perlesocietacommerciali,maestatoutilizzatoperl'interosettoreprivatoeperi sitiamericani; .net-perleretitelematiche; .org-perleorganizzazionino-profit; .edu-perleistituzioniuniversitarieediistruzioneamericane; .int-perleorganizzazioniinternazionaliriconosciutedaitrattati; .gov-perleistituzionigovernativedegliStatiUniti; .mil-perglientidell'amministrazionemilitarestatunitense. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO odorganizzazionediesserepresentenelWorld Wide Web (WWW):senonsi accedeatalesistema(cioesenonsipossiedeunproprionomedidominio) semplicementenonsiesiste,almenononsuInternet(2). Suquestepremesseesortalacuriositadiandareavederelanormativa chedisciplinaunsistemacos|complessoediimportanzavitaleperilcom- merciointernazionale. Procedendonellaricercasieavutaunasorpresa:nonesistevaunanor- mativacomplessiva.Soloalcunefasieranosoggetteadiscipline,prevalente- mentecontrattuali,mentre,inpratica,nonc'eranonormeperaltrefasi,cer- tamentenonmenoimportanti. Ledifficoltadellaricercasonodocumentatedalgrannumerodisiti che sisonodovutivisitare. Sieavuta,poi,unasorpresaulteriore:erisultatoche,mentreesisteva unaletteraturaricchissimaapropositodelladisciplinadeirapportichesi instauranoesirealizzanotramiteInternet,nessunoavevastudiatolaretedi perse,andandoaricercareledisciplinedellesingolefasiconlelorofonti relative. Equestalaragionedell'apparatodinotechesiedovutopredisporre. L'obiettivopraticodiquestolavoroesoprattuttoquesto:didareindica- zioniutiliachisitrovassenellanecessitadiindividuareledisciplinedisingoli fasi,disingoliaspettidelfenomenoInternet. Siepotutoappurare,eseneefattamenzionenellavoro,chealcune questioniinpropositosonogiasorte. Nonsarannomoltiquellicheavrannointeresseadocumentarsisulfeno- menoInternet,nelsuocomplessoedintuttelesuefasi. Maperdareutiliindicazioniachifosseinteressatosoloadalcuni aspettinonc'eraaltraviacheindagaresultutto. 1. DaArpanetadInternet. LareteInternetsiesviluppatanegliStatiUnitid'America,grazieprin- cipalmenteallavorodeiricercatoridelleUniversitaecentridiricercastatu- nitensi,finanziatidalGovernoamericano(3). Aquesti,sonostatiaggiuntinel2001settenuovidominigenerici: .aero-riservatoaitrasportiaerei; .biz-dedicatoaraccoglieresiticommerciali; .coop-propostodallaNCBA(National Cooperative Business Association)cheregistrera sottoquestodominiogliappartenentiallapropriaassociazionedicooperative; .info-periservizidiinformazione; .name-delGlobal Name Registry,unconsorzioeuropeo.Ildominiosaraassegnatoachi volesseregistrareilpropriocognome(tiporossi.name edunquelucia.rossi.name ecos|via); .museum-registreradominidimusei; .pro-dedicatoaidominiprofessionali(tipolucia.rossi.medico.pro). IccTLDfuronoinvececreatiperindividuarel'originegeograficadeidomini.Peresempio.it perl'Italia,.uspergliStatiUnitiecos|via.Idominigeograficisonoattualmente244. (2)Cfr.M.HOLITSCHER,GlobalInternet Governance andthe Rise ofPrivate Sector,Swiss Political Science Review,inwww.ib.ethz.ch/spsr/debates/debat_net/index.html (3)Ilfinanziamentoavvenivaattraversolastipuladicontrattitral'universitaoilcentrodi ricercaeilGovernostatunitense,rappresentatodaproprieagenzie.Datal'impossibilitadireperire talicontratti,seneignorailcontenutoelanatura. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI Nel1958ilDipartimentodellaDifesadegliStatiUnitiistitu|l'Advanced ResearchProjectAgency(ARPA)(4),unentelacuifunzioneconsistevanel coordinamentoefinanziamentodelleattivitadiricercaalivellonazionale alloscopodicrearehardwareesoftwareperlacostruzionediunapiccolarete sperimentaleacommutazionedipacchetto(5). Nacquecos|ARPANET. Latabellacheconsentivaditradurreogninomedimacchinanelrispet- tivoindirizzoIPnumericoeracontenutainununicofile,host.txt,cheveniva costantementeaggiornatoognivoltachequalcunoentravanellarete(6). Questo,nel1972,eragestitodalloStanfordResearchInstitute(SRI),organiz- zazionesenzascopodilucrostatunitense,consedeaMenloPark,inCalifor- nia(7).L'istitutodiricercasvolgevalefunzionidiNIC(8)(NetworkInforma- tionCenter)(9). MentreSRINIC(10)avevailcompitodiaggiornareildatabase,ilcompitodi coordinarelemodificheneglistandardenellepolitichefudataaJonPostel(11), (4)Il23marzo1972,unadirettivadelDipartimentodellaDifesa(DoD)cambioilnome ARPAinDefenceAdvancedResearchProjectAgency(DARPA),chefuistituitacomeagenzia separatadellaDifesa,facentecapoall'ufficiodelSegretariodellaDifesa.Dalsitowww.darpa.mil. InbasealCodicedegliStatiUniti,leagenziedellaDifesapossonosvolgereattivitadiricerca attraversoDARPAoognialtroorganodelDoDcheilSegretariopuodesignare(10U.S.C.2371). IlCodicedegliStatiUniti(UnitedStatesCodeoU.S.C.)eilcodicestatunitensecheraccoglietutti gliattilegislativiemessidalCongresso.Epossibileconsultarloall'indirizzowww.law.cornell.edu (5)Nellacommutazionedipacchettoilflussoditrafficoconsisteinmessaggielettroniciripar- titiinunaseriedipacchettididatidiscreti,ciascunodeiqualiviaggiaseparatamenteattraversoil sistema.Poicheognipacchettodidaticontienedelleinformazionidiinstradamentochepermettono aidispositividicommutazioneattraversocuiessopassadiconoscerneladestinazionefinale, ognunodiessipuogiungereall'obiettivopervieecentralidicommutazionedifferenti,infunzione delcaricoesistenteinquelmomentosullelinee.Ipacchettisonoricostruitialloroarrivopressoil destinatario(cioeunaltroterminaledicomputersituatoinunaltropuntodiInternet)inmodo cheilmessaggiopossaesserelettodall'utilizzatorediquelterminale.Cfr.M.R.GUELFI,M. MASONI,Interneteisuoiservizi,inwww.dfc.unifi.it/MMM-project/internet/;vedilospeciale ComeeorganizzataInternet,inhttp://puntonet.netfirms.com/tu/ittu.htm. (6)Dan'sDomainsite,StructureofDNS:introduction,all'indirizzohttp:// domains.dantobias.com/structure/intro.html. (7)VediilsitodelloStanfordResearchInstituteInternational,www.sri.com. L'istitutodiricercaagivasullabasediuncontrattostipulatoconlaDefenseAdvancedResearch ProjectAgency(DARPA),agenziadelDipartimentodellaDifesa. (8)Eilcentroinformativochesvolgevailserviziodiregistrazionedell'indirizzoIPnelfile host.txt. (9)IlcontrattotraSRI,organizzazionestatunitensesenzascopodilucro,elaDARPA,agen- ziadelDipartimentodellaDifesaamericana,eregolamentatodalleleggistatunitensi. (10)EilNICgestitodalloStanfordResearchInstitute,inconformitaalcontrattocon DARPA,agenziadelDipartimentodellaDifesa. (11)Eall'UniversityofCaliforniainLosAngeles(UCLA)cheJ.Postel(1943-1998),conside- ratounodeipadrifondatoridiInternet,silaureoinComputerSciencenel1974.Cfr.D.KRIEGER, AninterviewwithJonPostel,inwww.icel-3.org/publications/networker/96-97/summer_97/- innerview-postel.html. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO pressolaUniversityofCaliforniainLosAngeles(UCLA)(12),incuilavo- ravacomericercatore(13). JonPostelsieoccupatoanchedelmantenimentodiunalistadidocu- mentipreparatidairicercatoridiARPANET,chiamatiRequestfor Comment (RFC),documentinonvincolanti,madienormeinfluenzainquantoconsi- deraticriticiperlastandardizzazionediInternet(14). Nel1977,Postelestatoassuntodall'Information Science Institut (ISI) dellaUniversityofSouthernCalifornia(USC),dovecontinuaasvolgereque- stefunzioni(15). Eall'ISIchePaulMockepetris(16)hasviluppatoilDomain Name System,incollaborazioneconPostel;eraquest'ultimochedecidevaquali gTLDeccTLDdovesseroesserecreatiechidovessegestirli(17),documen- tandoleprocedurenelleRFC. Nel1985(18),laDefense Information Systems Agency (DISA),agenzia delDipartimentodellaDifesa,hastipulatouncontrattoconlaUniversity ofSouthernCalifornia(19),concuiquest'ultimahaassuntoformalmentela responsabilitapergestirel'espansionedellospaziodeinomi(20). (12)InquantoilprimonododiARPANETfuinstallatoinquestauniversita.Cfr. PERETTI,L'economia di Internet. Analisi delle imprese, delle istituzioni e dei mercati,Milano, 2000,pag.25. (13)Cfr.D.KRIEGER,An interview with Jon Postel,op.cit. PostelhaagitoinbaseaduncontrattocheilDipartimentodellaDifesahastipulatoconl'UC LA.VediU.S.DepartmentofCommerce,ManagementofInternetNamesandAddresses(c.d. White Paper),5giugno1998,all'indirizzowww.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/6598.htm. (14)Ibidem. (15)VediU.S.DepartmentofCommerce,ManagementofInternetNamesandAddresses,op. cit. (16)Trail1983eil1984,MockapetrishascrittolaRFC882Domain Name Concepts and FacilitieselaRFC883Domain Name Implementation andSpecification. VaprecisatocheilDNSnonestataconsiderataun'invenzione,enonneesisteilbrevetto.Tale sistemaenatodallacontinuacollaborazionetrairicercatoriamericani(enonsolo),loscopodei qualieraquellodimigliorareefacilitarelatrasmissionedelleinformazioni. Cfr.ROSSWM.RADER,The History of DNS,inwww.whmag.com/content/0601/- dns.htm. Vedi,piuingenerale,VINTCERF,A BriefHistory oftheInternetandRelatedNetworks, InternetSociety,Luglio1995,(documentalacreazioneelacrescitadiInternet)inhttp://- www.isoc.org/internet-history/cerf.html;BARRYM.LEINER,A BriefHistory ofthe Internet, InternetSociety,inhttp://www.isoc.org/internet-history/brief.html. (17)A.M.FROOMKIN,Wrong turn in cyberspace: using ICANN to route around the APA and the Constitution,2000,pag.53,inwww.law.duke.edu/journals/dlj/articles/- dlj50p17.htm#H2N8. (18)Einquestoannocheavvengonoleprimeregistrazionidinomididominio. (19)IlcontrattotralaDISA,agenziadelDipartimentodellaDifesaAmericanael'USC,uni- versitaamericana,esoggettoaldirittostatunitense. (20)VediROBERTH.ZAKON,Hobbes' Internet Timeline v 5.1,1981,1985,Internet Society,inhttp://www.isoc.org/guest/zakon/Internet/History/HIT.html SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI Enel1988cheperlaprimavoltaPostel,nelleRFC,fariferimento allapropriaattivitaconilterminediIANA,Internet Assigned Numbers Authority (21). 2. Il Cooperative Agreement NCR-9218742. All'iniziodeglianniOttanta,l'accessoadARPANETeralimitatoai dipartimentidiinformaticadellemaggioriuniversitafinanziatidaARPAo aicentridiricercafinanziatidaentifederali,qualiilDipartimentodella Difesa,ilDipartimentodell'EnergiaelaNASA.Soltantounapartedella comunitauniversitariaediricercaeraaconoscenzaditaleinfrastrutturae lautilizzava. Perridurretaledivario,laNational Science Foundation (NSF)(22),agen- ziagovernativaamericanaindipendente,decisenel1981difinanziareilpro- gettodiretedenominataCSNET,ingradodiconnettereidipartimentidi informaticadegliStatiUniti(23). (21)NellaRFC1591(inhttp://www.ietf.org/rfc/rfc1591.txt)del1994,Domain Name System Structure and Delegation,chedescrivelepoliticheeleprocedureperl'assegnazionedei nomididominio,siriferisceaIANAcometheoverallauthorityfortheIPaddress, theDNS andmanyotherparametres,usedintheInternet. (.....)IANAisresponsiblefortheoverallcoordina tionandmanagementoftheDNS, andespeciallythedelegationofportionsofthenamespacecalled top-level domain. Laconsuetudine(leRFC)eaccordiinformaliportaronoallaconvinzionedapartedella comunitaInternetcheIANAfosseunentease,portatorediprecisiinteressietitolaredidiritti edoveri,quandoessaeiltermineassociatoallefunzionidigestionediInternet,assegnateda DARPAall'ISIdellaUSCattraversouncontrattotral'agenziael'universita.VediJ.HOR- VATH,Cone ofsilence,12Maggio1999,inwww.heise.de/tp/english/inhalt/te/2837/1.htmle cfr.ISOCarchivedpress releases,The role ofthe IANAinwww.isoc.org/isoc/media/releases/- iana.shtml. (22)LaNSF,istituitadalCongressoconilNationalScience Foundation Act del1950,erespon- sabiledellapromozionedellascienzaedellatecnicaattraversoprogrammicheinvestonooltretre miliardididollariogniannoinalmenoventimilaprogettidiricerca.VediilsitodellaNational Science Foundation inwww.nsf.gov. Traleattivitaprevistedallalegge(VediilNational Science Foundation Act,42U.S.C.1861et seq)visono: -Initiateandsupport, throughgrantsandcontracts,scientificandengineeringresearchandpro gramstostrengthenscientificandengineeringresearchpotential, andeducationprogramsatalllevels, andappraise the impact ofresearch upon industrialdevelopment andthe generalwelfare; -Awardgraduatefellowships in thesciencesandin engineering; -Foster the interchange ofscientific information among scientists and engineers in the United States andforeign countries; -Foster and support the development and use ofcomputers and other scientific methods and technologies,primarilyfor research andeducation in the sciences; -Initiate and support specific scientific and engineering activities in connection with matters relating to international cooperation, national security, and the effects ofscientific and technological applications upon society; -Initiate and support scientific and engineering research, including applied research, at acade micandothernonprofitinstitutionsand, atthedirectionofthePresident, supportappliedresearchat other organizations; -Recommendandencourage thepursuitofnationalpoliciesfor thepromotion ofbasic research andeducation in the sciences andengineering; -Strengthen research andeducation innovation in the sciences andengineering, including inde pendent research by individuals, throughout the UnitedStates. (23)F.PERETTI,op.cit,pag.35. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Nel1984,laNSFsiedotatadiunapropriarete,laNSFNET,chegrazie all'applicazionedelprotocolloTCP/IP(24),svolgeunafunzionedicatalizza- toreneiconfrontidellealtrereti,aumentandonelaconnessionereciproca(25). Nel1992,ilCongressopermise,attraversoloScientificandAdvanced- TecnologyAct(26),l'attivitacommercialesullaretediNSF,cheassunsela responsabilitaperilcoordinamento,ilfinanziamentoelagestionedellaparte nonmilitaredell'infrastrutturadiInternet(27). Permantenereseparateleduetipologieditraffico,all'iniziodel1992la NSFdecisedicostruireunanuovadorsaleesclusivamentedestinataalla ricercaediconsentirel'accessoaltrafficocommercialesuquellaesistente cedendonelagestioneadoperatoriprivati(28). Nelmarzodellostessoanno,NSFindisseunagarad'appaltoperlafor- nituradivariservizicommerciali(29). (24)Perinviaredatiattraversounarete,occorreunprotocollo,ovverouninsiemedimetodi concordatiinanticipocheicomputerutilizzerannoperscambiareidatieisegnaliattinentialle operazionichestannocompiendo(unesempiopuoessereilcodiceMorse):quelloutilizzatoda InterneteilprotocolloTCP/IP(TransferControlProtocol/InternetProtocol).Ovviamenteall'in- ternodiunareteidatipossonoesseretrasmessisullabasediunprotocollolocale,matuttele comunicazioniInternetconretiesternehannobisognodelformatoTCP/IP.Vedilospeciale ComeeorganizzataInternet,inhttp://puntonet.netfirms.com/tu/ittu.htm. (25)L'architetturadiNSFNETfubasatafindasubito,adifferenzadiARPANET,sudue livelli:unaretecentrale(backboneodorsale)ealtreretiadessacollegate.NSFNETnascequindi comeunaretedellereti(Internet). Ametadel1987iltrafficosulladorsaleeraatalpuntoaumentatodaraggiungereilpuntodi saturazioneeindurrelaNSFadindireunagarad'appaltoperlacostruzioneegestionediuna nuovarete,ingradodisostenerel'aumentoditraffico. Vierainoltreunaltrofenomenocheavevadestatol'attenzionedellaNSF:lacrescitadeltraf- ficocommercialepressoglioperatoridireteintermedioregionali.Sitrattavadeltrafficoesterno alleattivitadiricercaededucazioneericonducibileadimpreseedorganizzazioniprivate.Lereti intermedieavevanoiniziatoadattrarrefontidientrataaggiuntiveconcuifinanziarelaricercae recuperaregliinvestimentisostenutiperlacostruzionedellereti.Questosiscontravaperoconla politicadellaNSFche,inquantoorganismopubblicodestinatoallapromozionedellaricercaedel- l'educazione,nonpermetteval'utilizzodellapropriadorsaleperscopichenonrientrasseronelle propriefinalitaistituzionali.VediF.PERETTI,op.cit.,pag40. (26)InbaseataleleggesiriconosceaNSFilcompitodipromuovereesupportarelosviluppoe l'usodeicomputeredialtretecnologieperlaricercael'educazionenellescienze[42U.S.C.1862(g)]. Cfr.GENERALACCOUNTINGOFFICE(GAO)toSen.JuddGregg,Chairman,UnitedSta- tesSenateSubcommitteeonCommerce,subjectDepartmentofCommerce:relationshipwiththe InternetCorporationforAssignedNamesandNumbers,7Luglio2000,nota6,pag.6,in www.gao.gov/archive/2000/og00033r.pdf. IlGAO,GeneralAccountingOffice,eunentegovernativochelavoraperilCongressoedha ilcompitodistudiareiprogrammielespesedelgovernofederale(vediilsitodelGAO www.gao.gov). (27)Cfr.UnitedStatesCourtofAppealsfortheDistrictofColumbiaCircuit,Thomas Williamv.NetworkSolutions,decidedMay14,1999,inhttp://laws.findlaw.com/dc/ 985502a.html. (28)Cfr.documento99/287/CE:DecisionedellaCommissione,dell'8luglio1998,che dichiaralacompatibilitadiunaconcentrazioneconilmercatocomuneeconilfunzionamentodel- l'accordoSEE(CasoIV/M.1069-WorldCom/MCI).Inhttp://europa.eu.int/eur-lex/lif/1999/- it_399D0287.htm (29)VediROSSWM.RADER,TheHistoryofDNS,op.cit.eU.S.DepartmentofCom- merce,ManagementofInternetNamesandAddresses,op.cit. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI Il31dicembre1992,NSF,agenziagovernativastatunitense,concluseil CooperativeAgreementNCR-9218742(30)conNetwork Solutions Inc. (NSI),societaprivataamericanacheavevavintolagarad'appalto(31). Ilprocedimentodiacquisizionepubblicadibenioservizidapartedelleamministrazionioper ativeamericaneavvieneattraversolagara,rivoltaallespecificheorganizzazionidestinateall'attiv itacontrattualedigoverno. Ilmetododellagaraequellopreferitodallalegislazionestatunitense,comequelloche megliopermettedisoddisfareleesigenzediunafree andfair competition fratuttigliaspiranticont raentidelloStato. Cfr.F.P.PUGLIESE,Icontratti delle amministrazionifederali negli Stati Uniti d'America, 1974,Padova,pag.92. (30)Laleggechedisciplinal'impiegodeicontrattiinesameeilFederalGrant andCooperative Agreement Act (31U.S.C.6301-6305). Nellasezioneprima,siindicaloscopodeglistrumentiinesame: promuovereunamigliorecomprensionedellespesedapartedelGovernodegliStatiUnitied aiutareadeliminareinutilirequisitiamministrativiincapoairiceventi,chiarendolarelazionetra leagenziegovernativeedicontraentirelativamenteall'acquisizionediproprietaeservizi[...]; prescriverecriteriperlasceltadeicorrettistrumentilegislatividapartedelleAgenziedell'es ecutivoafinediottenere:a)uniformitanell'usoditalistrumentidapartedelleagenzieamminis trative;b)unachiaradefinizionedellerelazionicheriflettono;c)unamigliorecomprensionedelle responsabilitadelleparti; promuovereunamiglioredisciplinanellaselezioneenell'utilizzodei(...)cooperative agreem ents,(...)incoraggiandolacompetizionenelimpiegodei(...)cooperative agreements. LoscopoprincipaledelrapportochesiinstauratrailgovernostatunitenseeunoStato,un governolocaleoaltroricevente(peraltri riceventisiintendeunapersonaodun riceventeautoriz zatoadottenereassistenzadalGovernodegliStati Uniti[...] -31USC6302-Definitions),equello ditrasferireunacosadivalore(thing ofvalue)alloStato,governolocaleoaltroriceventealfine diperseguireunoscopopubblicoautorizzatodallaleggedegliStatiUniti(d'America)invecedi acquisirelaproprietaoilservizio,perildirettobeneficioousodelgovernodegliStatiUniti(31 U.S.C.6305). Incambioditaleprestazionevieneconcessodapartedell'agenziailsostegnoeconomico necessario.TalfinedeveessereindividuatodaunaleggeFederale.Nelcasoinesame,loscopoe individuabilenellapromozionedellaricercascientifica,cos|comeindicatodalNational Science Foundation Act.(VediS.BACCAGLINI,Il Cooperative Agreement NCR-9218742maggio 2002,inwww.interlex.it). Datalafinalitapubblica,l'adozionecomportaperoperl'agenziaesecutivauncontrolloedun coinvolgimentosostanzialerelativamenteallaattivitadelcontraente. Estatonotatochel'impiegodelcooperative agreement dapartedelleagenziegovernative, soprattuttonelcontestodellaricerca,richiedeunarevisioneditalestrumentosoprattuttonell'amb itodelleutilitachedataliricerchepossonoderivare.Sarebbequindinecessarianell'impiegodei cooperative agreement unacorrettadefinizionedelleeventualiproprietaderivantidall'attivitadi ricerca.Thegovernment must expect that commercialpartners willattempt to make commercialuse ofanygovernment-fundedresearch(J.P.KEASAN,R.C.SHAH,Whatwecanlearnfrom theprivat ization ofthe internet backbone network andthe domain name system,op. cit.,pag126). Enecessarioquindichevenganoespressamenteindicati,nellastesuradeicooperativeagreement, idirittidell'Agenziaagenteedelricevente,eleresponsabilitaderivantidatalerapporto,comepres criveilCodicedegliStatiUniti:Eachcontractorotherarrangmentexecuted[...]which relatestoscient ificorengineeringresearch shallcontainprovisionsgoverningthedispositionproducedthereunder ina mannercalculatedtoprotectthepublicinterestandtheequitiesoftheindividualororganizationwithwhich the contract or other arrangements is executed(42USC1871).(VediS.BACCAGLINI,op. cit). IproblemisuccessiviallastipuladelCooperative Agreement NCR-9218742derivanoproprio dallaincertadefinizionedellecondizionidicontratto. Lamancanzadipreciseindicazionihacomportatofinoadoggiunasituazionedimonopolio globalenelcontestodelleregistrazionideinomididominio. IlCooperative Agreement NCR-9218742originariotraNSFeNSIpuoleggersiall'indirizzo www.cavebear.com/nsf-dns/nsf_nsi_agreement.html (31)VediROSSWM.RADER,The History ofDNS,op.cit. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Contalecontratto,aNSIvienedelegatoilcompitodiregistrarei Second Level Domain Name (SLDN)nell'ambitodeigTLD(32)perun periododicinqueanni.NSIhaassuntoancheilcompitodiaggiornareilroot chiave,ilc.d.root server A(33),maquellodidecidereriguardoalsuocon- tenutorimaneaPosteleIANA(34):ePostelchedecideseunnuovoTLD puoessereaggiuntoequalesoggettosararesponsabiledell'amministrazione dellostesso(35). (32)L.MARINI,Reti di telecomunicazione elettronica e servizi collegati nel diritto comu- nitario: il caso dei nomi di dominio Internet,inDiritto del Commercio Internazionale,2001, pag.13. Neicooperative agreements sipresumeuncontrattostipulatotraagenziaericeventeincuila concorrenzatrapiusoggettinonepresente,esiintendequindimassimizzarlaproprioattraverso l'utilizzoditalistrumenti.EssendoNetwork Solutions Inc.l'unicasocietadelegataalserviziodi registrazionedeinomididominio,l'utilizzodelcooperative agreement dapartedellaNational Science Foundation eraquindifinalizzatoaintrodurre,inunmomentosuccessivo,laconcorrenza nelcontestodellaregistrazionedeidomini.Cfr.J.P.KEASAN,R.C.SHAH,What we can learn from the privatization of the internet backbone network and the domain name system,Febbraio 2001,inwww.ssrn.comeS.BACCAGLINI,op. cit. (33)IlprocessodiconversionediunnomedidominioinindirizzoIPiniziaconilroot ser- ver A,anchechiamatoroot zonefile,cheeilpiualtolivellodelDNS.Utilizzandolaparte finaledelnomedidominio(ecioeildominiodiprimolivellooTLD)essoeingradodicapire aqualeauthoritative name server (server checontieneleinformazioniriguardantiinomieicor- rispondentiindirizziIPinundeterminatoTLD)ilserver localedeverivolgersiperrisolvereil nome. Ilsistemadeiroot server (oroot server system)ecostituitodatredicielaboratori,denominati conletteredallaAallaM.SoloquellodenominatoconlaletteraAcontieneilfile conlecorrispon- denzetraindirizzinumericieletteralipertuttiiTLDesistenti;edaessocheglialtridodiciscari- canogiornalmenteleinformazioninecessarieperrisolvereinomi. Chicontrollailroot server AhailpoteredideterminarequaliTLDsarannoaccessibiliall'in- teraInternetequalidatabase diregistrosarannoconsideratiautorevolifontid'informazioneper queiTLD.VediA.M.FROOMKIN&M.A.LEMLEY,ICANNand Antitrust,2001,pag.5,in http://personal.law.miami.edu/froomkin/articles/icann-antitrust.pdf. (34)PostelagisceinforzadelcontrattotraDISA,agenziadelDipartimentodellaDifesaela UniverityofSouthernCalifornia. (35)J.WEINBERG,ICANN and the problem of legitimacy,2000,pag.199,in www.law.duke.edu/journals/dlj/articles/dlj50p187.htm#H2N7. Originariamente,NSIavrebbedovutopercepireunmilionedidollariall'annoperilservizio diregistrazione,malacrescitaesponenzialedelladomandachefacevapresumereunbusiness moltoprofittevole,portolasocietaprivataachiederealGovernoamericanodipoterapplicare uncanoneannuo,richiestachevenneaccolta(Amendment 4alCooperative Agreement NCR- 9218742,inwww.base.com/gordoni/thoughts/dns-control/rs.internic.net/agreement/amen dment4_dg.html).DalGiugno1995,inomididominiosottoiTLD.com,.org,.netvenivano assegnatiadunprezzoannuodi50$.VediM.MUELLER,ICANN and Internet Governance sorting through the debris of 'selfregulation',dicembre1999,pag.5,inwww.icannwatch.org/ archive/muell.pdf. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI 3. Ilprogetto americano di liberalizzare la Rete. Il1.luglio1997,ilPresidenteClintonemiseunexecutive order(36), Presidential Directive on Electronic Commerce: memorandum for the heads of executive departments and agencies(37),indirizzatoallesingoleammini- strazionigovernative. (36)InbaseallaCostituzionedegliStatiUniti,ilCongressoincarnailpoterelegislativo (art.1)edilpresidenteelettivoilpotereesecutivo(art.2). LaCostituzioneamericananongiungeperoadettareunadisciplinadidettaglio,senoncon riguardoaisistemidielezioneediinvestitura,connormecioedicarattereprocedimentale,edai rapportidireciprocainterferenzaecontrollotraivaripoteri. IlrisultatoechelostessotermineExecutive Powerhauncontenutoincerto;diessosisache neetitolareilpresidente,manonseneconosconoconprecisioneneilcontenutofunzionale,nela suaconnotazionestrutturale. Sonostatequindiinterpretateconunacertaelasticitaunaseriediclausolecontenutenell'art.2 dellaCostituzioneamericana.Unadiquesteelac.d.take care clause,invirtudellaqualeilPresi- dentedeveavercuracheleleggisianofedelmenteeseguite,nonchediinformareditantointanto ilCongressocircaloStatodell'Unione. Questaclausola,oltrecheperqualificareilrapportodisupremaziatrailverticedell'Esecutivo elastrutturasottostantedell'Amministrazione(inquantosiededottodaltestocostituzionaleun ruolodisupervisioneecoordinazioneglobalechederivaalpresidentedallasuaposizionedirespon- sabilegeneraledell'esecuzionedelleleggi),eservitaagiustificaresulpianocostituzionaleilprinci- palestrumentodirealizzazionediquestaposizionedisupremaziapresidenziale,ecioegliexecutive orders. Ilpoterediemanaredirettivevincolantioanchediistituireprocedimentiacuil'Amministra- zionedeveattenersi,infunzionedicontrolloedorientamentodelpropriooperato,haaccresciuto notevolmenteilsuopeso,alpuntochenonechiaroqualisianoillimitedellasualegittimitael'effi- caciavincolantedegliordinimedesimi. Nell'ordinamentostatunitensemancaunaprevisionecorrispondenteall'art.97dellanostra Costituzione,contenenteunaspecificariservadilegge,poicompiutamenteattuatanelD.lgs.n.29 del1993. Difatto,moltiexecutive orders appaionotravalicareunamerafunzionedirettivacircale modalitadiattuazionediunadeterminataleggepreesistente,esonostatiutilizzatipercreareuffici amministrativi,peristituiremeccanismidicontrollodeisalariedeiprezzi,eperintrodurreinnova- zioniurgentinelcampodellatuteladeidiritticivili. VediL.BARRACARACCIOLO,Funzione amministrativa e amministrazione neutralenell'or- dinamento USA. Profili comparativi con l'esperienza italiana,1997,GiappichelliEditore,Torino. (37)Ladirettivapresidenzialepuoleggersiall'indirizzowww.ecommerce.gov/presiden.htm. SitrattaprincipalmentediuntestointroduttivoalpiuampioA Frameworkfor GlobalElec- tronic Commerce,incuisonobenevidenziatiiprincipieledirettiveallabasedellapoliticadelPre- sidenteClintonperlaRete:selfregulation, (...)minimalgovernmentinvolvment[...].Neldocumento silegge:TheFederalGovernmentshouldrecognize theuniquequalitiesoftheInternet including its decentralized nature and its tradition ofbottom-up governance:vienequindiriconosciutaallaRete unasostanzialedifferenzarispettoalcontestogestionalediognigoverno:labottom-up governance, cioeunaregolamentazionedellaretechepromanadirettamentedagliutentiInternetedalmercato elettronico,concezionedigovernochedeveesserecontestualizzatanell'ambitoamericanoedinpar- ticolareneiconcettidiautoregolamentazione delmercatoedinon intervento delgoverno.Cos|sul- l'argomentoS.BACCAGLINI,Il Dipartimento del Commercio ed il governo della Rete,gennaio 2002,inwww.interlex.it RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO IlPresidentehaincaricatoilDipartimentodelCommercioamericano disupportareglisviluppiegliimpegninecessariperrendereilgovernodel SistemadeiNomidiDominioprivatoecompetitivo(38). L'ufficializzazionedelpassaggiodifunzionidallaNSFalDipartim entodelCommercioeavvenutal'8Settembre1998,dataincuiidue entigovernativihannofirmatounMemorandum of Agreement, medianteilqualeNSFhatrasferitolaresponsabilitaperl'amministraz ionedelCooperative Agreement NCR-9218742conNSIalDipartimento delCommercio(39). L'Amendment 10(40)alCooperativeAgreementNCR-9218742(41)ha formalizzatoiltrasferimentodellecompetenze:ilresponsabiledellagestione delcontrattoconlaNSInonepiuunfunzionariodiNSF,maBeckwith Burr,Acting Associate Administratorfor InternationalAffairs pressolaNatio- nal Telecommunications and Information Administration (NTIA),agenziadel DipartimentodelCommercio. Presidential Directive on Electronic Commerce: memorandum for the heads of executive departments and agencies,1.luglio1997,op. cit. Cfr.A.M.FROOMKIN,Wrongturn incyberspace: usingICANNto routearoundtheAPAand the Constitution,2000,op. cit.,nota164.SecondoFroomkin,enelDepartment ofVeteran Affairs andHousingandUrbanDevelopment, andIndependentAgenciesAppropriationsActforfiscalyear 1999,chesussisterebbeunaprobabilerelazioneconilpassaggiodicompetenzatralaNSFeil DipartimentodelCommercio(DoC):contaleatto,ilCongressohaproibitoaNSFdispendere fondiperstipulareoestendere[...]uncooperative agreement alfinedisupportarel'amministraz ionedelsistemadinumerazioneedeinomididominioInternet.VediGAOReport del7luglio 2000,op. cit.,nota11. Precedentemente,nelfebbraio1997,untestoufficialedell'OfficeofInspectorGeneral(ilcui ruoloequellodisupervisoredell'attivitadell'agenziaindipendente,alfinediprevenirefrodi, danni,abusiocattivagestione)dellaNSFhaindividuatolepossibilisoluzionidaattuarealloscad eredelCooperative Agreement NCR-9218742,sempresottolasorveglianzagovernativa:1) Amministrazioneattraversounatradizionaleagenziaamministrativa;2)Amministrazione medianteunenteapartecipazionemista;3)Amministrazionemediantelacreazionedapartedel CongressodiunaCommissioneIndipendente.Cfr.Office ofInspector General Report,TheAdmi- nistration ofInternet Addresses,7Febbraio1997,inwww.ais.org/ronda/new.papers/gao-icann/o ig-nsf.txt. Inrispostaaldocumento,W.Bordogna,Acting Deputy Director diNSFhaaffermatonell'ap rile1997:SiccomeleattivitacopertedalCooperative Agreement [NCR-9218742]nonrichiedono piuunsupportofinanziariodellaNSFegliobiettividelCooperative Agreement [NCR-9218742] sonostatiraggiunti,noicrediamosiagiuntoilmomentoincuilaNSFspostilapropriaattenzione esclusivamentesulleattivitafuturedipurosviluppoinquestoambito.CfrW.BORDOGNA, Agencyresponseto OIGReporton theAdministrationofInternetAddresses,17aprile1997,all'indir izzowww.ais.org/ronda/new.papers/gao-icann/ oig-nsf.txt. (40)VediAmendment 10alCooperative Agreement NCR-9218742inwww.ntia.doc.gov/n tiahome/domainame/amends/amend10.htm. (41)IlCooperative Agreement NCR-9218742trailDipartimentodelCommercioamericano (sostituitosinel1998allaNSF,agenziagovernativastatunitense)eNSI,societaprivatastatunitense, eregolamentatodalleleggistatunitensi. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI Il2luglio1997,successivamenteallaDirettivasulcommercioelettro- nico(42)emessadalPresidenteClinton,ilDipartimentodelCommercionelle vestidellaNTIA,haemessounaNotice ofInquiry(43).Contaleavviso, mentreharivendicatolapropriaautoritasulLegacy Root,allostessotempo haevidenziatolavolontadirinunciarviafavorediunastrutturainterna- zionale,dacostituire,ingradodiportareatermineilprocess of transition(44) edimegliorappresentaregliinteressideiprivati(45). PerattuaretaleobiettivoilDipartimentodelCommercioemanodue testifondamentali. Nelgennaiodel1998,laNationalTelecommunicationsandInformation Administrations(NTIA)pubblicounapropostadilegge,AProposaltoImprove TechnicalManagementofInternetNames andAddresses(c.d.Green Paper)(46). (42)PresidentialDirective on Electronic Commerce: memorandumfor theheads ofexecutive departments and agencies,1.Luglio1997,op. cit. (43)U.S.DoC,NTIA,RequestforCommentsontheregistrationandadministrationofInternet domain names,2Luglio1997,inwww.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/DN5NOTIC.htm. (44)ProcessoditransizioneversounacompletaprivatizzazionedellagestionediInternet. (45)S.BACCAGLINI,ICANN:pocastoria, moltiproblemi -Processoftransition: laprivatiz- zazione di Internet,21Giugno2001,inwww.interlex.it. (46)IlGreen Paper sipuoleggereall'indirizzowww.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/- dnsdrft.htm. Inbasealladelegation doctrine,leagenzieamministrativeamericanehannoilpoteredidet- tareregolegiuridicheneirispettivisettoridicompetenza(rulemaking). Mentrenelnostroordinamentoesisteunaesplicitaprevisionecostituzionale(art.87Cost.) riguardantelafacolta,riservataallalegge,diaffidarepartedelladisciplinadiunamateriaallafor- mulazionedelpotereesecutivo,ladelegadelpoterenormativo,neldirittostatunitense,nasceinvece daunacostruzionelogica,daunadeduzioneperprincipi:ildatodipartenzaecostituitodall'art.1, par.8,Cost.,perilquale:IlCongressoavrailpoteredifaretutteleleggichesarannonecessarie edappropriateperportareadesecuzioneipropricompiti.L'interpretazionechehaprevalsonei fattiecheladisposizionepuoesserelettanelsensodiconsentireunadelegadelpoterelegislativo. Ilconsolidarsidelladelegation doctrine hasignificatolacodificazionegiurisprudenzialediun principiodiCostituzionematerialecheammettecheilpoterediun'agenziadigestireunprogramma affidatoledalCongresso,richiedenecessariamentelaformulazionediunapolicy elacreazionedi regole. Lastrutturaessenzialedelrulemaking,sicomponediunavviso(notice),dellafasedicommento, ediquelladipubblicazionedelleregolenellalorostesurafinale.Cfr.BARRACARACCIOLO,op.cit. Cfr.L.BARRACARACCIOLO,Funzione amministrativa e amministrazione neutrale nell'or- dinamento USA. Profili comparativi con l'esperienza italiana,op. cit. IlGreen Paper A Proposalto ImproveTechnicalManagementofInternet Names andAddresses elencacinquefontididiritto,dacuiderivailpoteredelDipartimentodelCommercioarulemaking: lasuageneralemissionedifavorire,promuovereesviluppareilcommercioesteroe interno(15U.S.C.1512); ilpoterediNTIAdicoordinareleattivitarelativealletelecomunicazioniediassisterenella formulazionedellepolitiche[47U.S.C.902(b)(2)(H)]; ilpoterediNTIAdisvilupparepoliticherelativealletelecomunicazioni[47U.S.C. 902(b)(2)(I)]; ilpoterediNTIAdicondurrestudiefareraccomandazioniriguardantil'impattodella convergenzatracomputeretecnologiadellecomunicazioni[47U.S.C.902(b)(2)(M)]; ilpoterediNTIAdiemanarelenormenecessariepersvolgerelepropriefunzioni[47 U.S.C.904(c)(1)]; RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Intaledocumento,venivapropostalacreazionediunanuovaorganiz- zazionesenzascopodilucro,consedenegliStatiUnitieoperantecomesog- gettoprivatoperilbeneficiodiInternet,pergestireinomididominio,gli indirizziIPeilsistemadeirootserver. L'organodirettivodovevaesserelegittimatodallastessacomunitaInter- net:avrebbeinclusosiarappresentantidelleorganizzazionichesioccupa- vanodellagestionetecnicadiInternet,siaquellidegliutenti(individui, societa,organizzazionisenzascopodilucro). Inseguitoallefortireazionicheildocumentosuscito,soprattuttoa livellointernazionale,quattromesidopoilGovernoamericanopubblicoil WhitePaper,cheincontroilconsensodellacomunitainternazionale. IlWhitePaperManagementofInternetNamesandAddresses(47)con- tienelemodalitaperattuareladismissionedellefunzionifacenticapoal Governoamericanoinfavoredellaliberalizzazionedellarete:lacreazione diunanewcorporation(NewCo),organizzazioneprivatasenzascopodi lucrocheassicuriunagestionedelDNSbasatasuiprincipidi(48): Stabilita:duranteilperiododitransizione,lastabilitadellaRetedeve avereprioritaassoluta; Concorrenza:dovepossibile,devonoessereintrodottinellagestione dellaretemeccanismidimercatochefavoriscanolaconcorrenzaelapossibi- litadisceltadeiconsumatoris|darenderepossibiliobiettiviqualilaridu- zionedeicostielapromozionedell'innovazione; Coordinamentodalbasso(bottom-up):larapiditadellagestionedi Internetpuoesseremeglioassicuratadaunapparatoprivatorispettoad unogovernativo,inmododarifletterequelgovernodalbassochefinoad oggihacaratterizzatolosviluppodiInternet; Rappresentativita:lestrutturedimanagementdevonorifletterele diversitafunzionaliegeografichediInternetedeisuoiutilizzatori.Devono esserepredispostistrumentiidoneiagarantirelapartecipazioneinternazio- nalenelledecisioni. IlWhitePapercostituiscelasempliceenunciazionedellapoliticacheil Governo,abbandonatal'ideadiunpropriointerventodiretto,avrebbe seguitonell'amministrazionedelDNS. Lanuovaorganizzazione(NewCo),consedenegliStatiUniti,sarebbe statacreatadalsettoreprivato.IlGovernoeraprontoariconoscerla,conclu- dendodegliaccordiconlastessa,eadassicurarleunaccessoadeguatoal databaseealsoftwarediNSI(49). (47)Questodocumento,Statementofpolicy,estatoemessodaNTIA,agenziadelDiparti- mentodelCommercioamericano,sullabasedellestessefontididirittodelGreenPaper. (48)G.PASCUZZI,DaIANAaICANN:unnuovoregimeperl'attribuzionedeinomididomi- niosuInternet,inForoItaliano,ParteIV,1999,IV,pag418. (49)VaricordatocheNSI,societaprivatastatunitense,gestisceinbasealCooperativeAgree- mentNCR-9218742ilrootserverA.Vediinfranota33. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI SebbeneilGovernoconsiderasseimprobabileriuscireacostituireun Comitatodirettivochepotessesoddisfaretuttelepartiinteressate,esso avrebbedovutoincludererappresentantideiregistriregionali,ingegnerie scienziatiespertidellaRete,registrieregistrars (50),utenticommercialie non,Internet Service Providers,proprietaridimarchidituttoilmondo(51). Lagestionedovevaesseretrasparente,inmododaevitarel'influenzadi particolarigruppidipotere,ledecisioniaperteaicommentidellacomunita internazionale.Lastrutturadell'organizzazionepotevaincludereulteriori organiconfunzioneconsultiva(52). VariefuronolapropostediNewCo presentate(53),maquellasceltafu ICANN(Internet CorporationforAssignedNamesandNumbers),checonfor- mementeall'attocostitutivo,eunasocietadiutilitapubblicasenzafinidilucro chenoneintesaagarantireilprofittodialcunsingoloindividuo,aisensidella leggedellaCaliforniasullesocietadiutilitapubblicasenzafinidilucro(54). L'attocostitutivospecificachericonoscendocheInterneteunaretedireti internazionale,chenonappartieneanessunasingolanazione,individuooorga- nizzazione,ICANNperseguiragliobiettivifilantropiciediinteressegenerale, alfinedidiminuireglioneridellagestionecheincombonoaigoverniedipro- muoverel'interessepubblicomondialeperlastabilitaoperativadiInternet: coordinandol'assegnazionedeiparametritecnicidiInternetnecessari agarantirelaconnettivitauniversalesuInternet; attuandoecontrollandolefunzioniconnessealcoordinamentodegli spazidiindirizzodelprotocolloInternet(IP); attuandoecontrollandolefunzioniconnessealcoordinamentodel sistemadeinomididominiodiInternet(DNS),compresal'elaborazione dipoliticheperstabilirelecircostanzeincuinuovidominidiprimolivello sianoaggiuntialsistemadiroot delDNS; controllandoilfunzionamentodelsistemadiroot server DNSdiauto- ritadiInternet(55). (50)Ilregistroelasocietaoorganizzazionechegestisceildatabase relativoadundatoTLD, ilregistrar elasocietaoorganizzazionechesioccupadelleregistrazionideinomididominio richiestidaisingoliutenti. (51)U.S.Department of Commerce,Management of Internet Names and Addresses(c.d. White Paper),5giugno1998,all'indirizzowww.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/6_5_98.htm (52)Ibidem. (53)VediilsitodiNTIArelativoallagestionedeinomididominio,www.ntia.doc.gov/- ntiahome/domainname/background.htm. (54)ICANN,fondatadaPostel,ecostituitaaisensidellaCalifornia Non-profit Public Benefit CorporationLawfor CharitableandPublicPurposes (leorganizzazionino profit sonoorganizzate sottolaleggedelloStatoincuihannolasedelegale). VediArticles of Incorporation of ICANN,inwww.icann.org/general/articles.htm,e COM(2000)202def.dell'11Aprile2000,ComunicazionedellaCommissionealConsiglioealParla- mentoEuropeo,L'organizzazione di Internet -Aspetti di politica internazionale ed europea 1998-2000,inhttp://europa.eu.int/eur-lex/it/com/cnc/2000/com2000_0202it01.pdf. (55)COM(2000)202def.IcompitidiICANNsonostabilitinelMemorandum ofUnderstanding (allaletteraB)stipulatoil25Novembre1998traICANNeilDipartimentodelCommercioamericano. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Il25Novembre1998,ilGovernoamericano(56)eICANNconclu- serounMemorandum of Understanding(57)(MoU)(58).Leduepartisi sonoimpegnateaprogettare,sviluppareetestareimeccanismi,imetodi eleprocedurepertrasferirelagestionedelDNSdall'ambitogovernativo alsettoreprivato(59). OrganoprincipaledidecisionediICANNeilComitatodirettivo(BoardofDirectors),compo- stodadiciottomembrielettiedalPresidenteeChiefExecutive Officer (CEO).Deidiciottodirettori, novesonoelettidallaAt Large Membership (leelezioniAt Large sonounsistemaperprocederealla selezionedimetadeldirettivosuunabasediconsensomondiale),novesonoelettidalleOrganizza- zionidiSupportodiICANN,previstedall'attocostitutivo.Perquantol'attoistitutivodell'ICANN siarivoltoespressamenteadassicurarelarappresentativitainternazionaledelBoard ofDirectors delnuovoorganismo,quest'ultimosiconfiguracomeunentedidirittoprivatosoggettoesclusiva- menteallagiurisdizionedelleautoritastatunitensi.L.MARINI,Reti di comunicazione elettronica e servizi collegati nel diritto comunitario: il caso dei nomi di dominio Internet,2001,op.cit.,pag.14. (56)NelMemorandum ofUnderstanding del25Novembre1998traICANNeilDipartimento delCommerciosilegge:DOC has authority to participate in the DNS Project with ICANN under thefollowing authorities: (1) 15 U.S.C. 1525, theDOC'sJointProjectAuthority, whichprovidesthattheDOCmay enter intojointprojects with nonprofit, research, orpublic organizations on matters of mutualinterest, thecost ofwhichisequitablyapportioned; (2)15U.S.C.1512,theDOC'sauthoritytofoster,promote, anddevelopforeignanddomestic commerce; (3)47U.S.C. 902, whichspecificallyauthorizestheNationalTelecommunicationsandInforma- tion Administration (NTIA) to coordinate thetelecommunications activities ofthe Executive Branch and assistintheformulationofpoliciesandstandardsforthoseactivitiesincluding, butnotlimitedto, conside- rationsofinteroperability,privacy, security, spectrumuse, andemergencyreadiness; (4) Presidential Memorandum on Electronic Commerce, (July 1, 1997), which directs the Secretary ofCommerce to transition DNSmanagement to theprivatesector; and (5)StatementofPolicy,ManagementofInternetNamesandAddresses,whichdescribesthemanner inwhichtheDepartmentofCommercewilltransitionDNSmanagementtotheprivatesector. (57)IlMoUinquestioneeunostrumentogiuridicoscrittochedocumentaunrapportotrail GovernodegliStatiUnitiedun'universita,unistitutooun'organizzazionediricerca,agenzieod organizzazioniprivateoqualsiasialtracontropartepersviluppareunprogettodimutuointeresse. (What is a Memorandum ofUnderstanding,inwww.ba.usda.gov/techt/whatmou.htm). Lafirmadiunmemorandum rappresentaunpubblicoimpegnoarispettarecertiprincipiea lavorareperilraggiungimentoditraguardispecificiinspecificheareediinteresse. Interminigiuridiciilmemorandum ofunderstanding inesameeuncontrattodefinitojointpro- ject agreement.Inparticolare,ledisposizioninormativevoltearegolaretaletipologiadicontratto sonorinvenibilinelCodicedegliStatiUniti,15(Commerce and Trade)U.S.C.1525(1994):[...] Jointprojects.``In the case of nonprofit organizations, research organizations, orpublic organizations oragencies,theSecretarymayengageinjointproject,orperformservices,onthematters ofmutual interest, thecost ofwhichshallbeapportionedequitably[...]''. ICANN,qualesocietasenzascopodilucro,equindilegittimataaconcluderetalecontratto conilDipartimentodelCommercioamericano. Loscopoequellodiassicurarecheilsettoreprivatoabbialecapacitaelerisorseperassumerela gestionetecnicadelDNSnelmomentoincuiessoverratrasferitodalgoverno[almomentodellasti- puladelMemorandumofUnderstanding,ilDNSeragestitodauniversita(USC)odorganizzazioni senzascopodilucro(SRI)attraversocontratticheentigovernativiavevanostipulatoconlestesse]. (58)L'accordostipulatotrailDipartimentodelCommercioeICANN,organizzazionesenza scopodilucrostatunitense,eregolamentatodalleleggistatunitensi.Inwww.icann.org/general/- icann-mou-25nov98.htm. (59)S.BACCAGLINI,ICANN:poca storia, moltiprobemi -Process oftransition: laprivatiz- zazione di Internet,21Giugno2001,inwww.interlex.it. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI Nell'Ottobre1998,conl'Amendment 11alCooperativeAgreement NCR-9218742(60),venneintrodottoloShared Registration System (SRS),che avrebbefavoritol'introduzionedimeccanismiconcorrenzialinelmercatodei servizidiregistrazionedeinomididominio(61),inquantoconsentivadiregi- strarenomididominio.com,.org,.netasocietainconcorrenzaconNSI(62). IlpassosuccessivoportoadunconflittotrailDoCeICANNdauna parte,eNSIdall'altra.QuellochecisiaspettavaeracheancheNSIfirmasse uncontrattodiaccreditamentoediventasseunodeitantiregistrar traun numeropotenzialmenteillimitato(63). IlDoCavevaprogrammatoditrasferireilrootserver AadICANN(64): tuttiiregistri,compresaNSI,avrebberoottenutounalicenzadaICANN(65). IlfortepoterecontrattualechelasocietaNetworkSolutionInc.haavutonel momentoincuiilgovernoamericanodecisediprivatizzarelaRetederivadalfatto chenonechiaroseilDipartimentodelCommercioamericanoabbiaomenol'au- toritaditrasferirel'authoritative root server adaltrisoggetti(66):ilDNSnonera statodefinitogiuridicamente(neloetuttora)risorsapubblicaperesseregestito dalGoverno,netantomenolaregistrazionedeinomididominiopotevaessere considerataungovernamentalservice.Perquantoicooperative agreement siano impiegatiperlosvolgimentodiattivitaconfinalitapubbliche,ciononesufficiente adefinireilserviziodiregistrazionedeinomididominiocomefunzionegoverna- tivapubblica,edintalsensosieespressalagiurisprudenzaamericana. (60)Amendment 11del6Ottobre1998alCooperative Agreement NCR-9218742,in www.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/docnsi100698.htm. IlCooperativeAgreementNCR-9218742trailDipartimentodelCommercioamericano (sostituitosinel1998allaNSF,agenziagovernativastatunitense)eNSI,societaprivatastatuni- tense,eregolamentatodalleleggistatunitensi. (61)L.MARINI,Reti di comunicazione elettronica e servizi collegati nel diritto comunitario: il caso dei nomi di dominio Internet,2001,op.cit.,pag.15. (62)Nell'Amendment11del6ottobre1998alCooperativeAgreementNCR-9218742silegge: In order to create an environment conducive to the development ofrobust competition among domain name registrars, NSI will, either directly or by contract, develop a protocol and associated software supportingasystem thatpermitsmultipleregistrarstoprovideregistrationserviceswithinthegTLDs for which NSI now acts as a registry (Shared Registration System). Finoaquestomomento,NSIeunicoregistroeunicoregistrar perigTLD.com,.orge.net. Iprimiregistrars ammessialloSRSfuronoAOL,MelbourneIT,FranceTelecom,Register.- com,CORE.Ilperiododiprovaeradiduemesi(dal26Aprile1999al25Giugno1999),poiesteso finoaNovembre1999,dopodichesarebberoentratisulmercatoaltriregistrars accreditati.Irap- portitraNSIeiregistrars concorrentifuronoregolaticonl'Amendment 13del12aprile1999al Cooperative Agreement NCR-9218742.Cfr.M.MUELLER,op. cit.,pag.14. (63)M.MUELLER,op. cit.,pag17. Nell'Amendment 11alCooperative Agreement NCR-9218742silegge:This agreement extends the Cooperative Agreement through September 30, 2000; provided, however, that as the USG [United States Government] transitions DNS responsibilities to NewCo, corresponding obligations under the Cooperative Agreement [NCR-9218742] as amended will be terminated and, as appropriate, covered ina contractbetweenNSIandNewCo. (64)Nell'Amendment 11alCooperative Agreement NCR-9218742silegge:NSIagrees to cont inue tofunctionas theadministratorfor theprimary rootserverfor the rootserversystem andasa rootzoneadministratoruntilsuchtimeasthe USGinstructsNSIinwritingtotransfereitherorboth ofthesefunctions to NewCo oraspecifiedalternateentity. (65)M.MUELLER,op. cit.,pag17. (66)GAOReportDepartmentofCommerce: relationship with theInternet Corporationfor Assigned Names and Numbers,7Luglio2000,op. cit.,pag25. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO NellacausaName.Space Inc. v. Network Solutions Inc. and National Science Foundation(67),lasentenzaponevadubbicircal'autoritadellaNSF suNSI:nonostanteilNational Science Foundation Act(68),affermicheNSF eistituitaperpromuovere e supportare lo sviluppo e l'uso dei computer (67)CausaName.Space Inc. v. Network Solutions Inc. and National Science Foundation, on Appealfrom United States District Courtfor the Southern District ofNewYork, Brieffor Appellants, 21giugno1999,inwww.name-space.com/law/appeal.htm. Name.SpaceInc.eunasocietastatunitensecheoffreilserviziodiregistrazionedinomidi dominioinconcorrenzaconNSI.CercandodiimmetterenelmercatonuoviTLD,nel1996aveva costituitounapropriareteditrediciname server elanciatounnuovoservizio,accettandoregistra- zionisottooltre500nuoveestensioni.LasocietachieseaNSIdiincludereinuovidomininelfile usatoperdirigereeinstradareiltrafficoInternet:senzaquestaoperazionesarebbestatoimpossibile ainavigatoritrovaregliindirizzimuovendosisullareteufficiale(Esisteunaretealternativache puoesserevisitataenavigatasolodopoaverfattounaggiornamentoalpropriocomputer). Iserver diName.SpacesonoconformiaglistandardeaiprotocolliInternet,mainomidi dominioregistratisottoiproprigTLDnonsonorisolvibilialivellomondialeperche,nonessendo presentinelrootfile gestitodaNSI,nonsonoriconosciutidaglialtriroot server. L'11Marzo1997,Name.SpacescrisseaNSIchiedendolediaggiungerealFilediConfigura- zione(database delroot server A)inomididominiocheavevaregistrato. Il12Marzo,NSIrespingevalarichiesta,affermandoche,conformementealCooperative Agreement NCR-9218742,essaagivasottol'autoritadell'Internet Assigned Numbers Authority (IANA),situatapressolaUniversityofSouthernCalifornia(USC).Taleaffermazionesibasasul Cooperative Agreement NCR-9218742,art.3:NSIdeveagireinconformitadellaRFC1174(V. CERF,RFC1174,IABrecommendedpolicyondistributingInternet identifierassignmentandIAB recommendedpolicy change to Internetconnectedstatus,Internet Engineering Task Force,Agosto 1990,inhttp://www.ietf.org/rfc/rfc1174.txt)equindiinbasealledirettivediIANA. Il20Marzo1997,Name.SpacecitoingiudizioNSIperviolazionedelloSherman Act,in quantol'effettodelrifiutodiNSIeraquellodierigerebarriereall'entratanelmercatodellaregistra- zionedeinomididominio. Il27Marzo1997,NSIscrisseaPostel,direttorediIANAperchiedereselarispostadataa Name.SpacefossestatacorrettaecioeseNSI maintains the information on that root-server under theauthorityandatthedirectionoftheIANAandNSIcanonlymakechangestothe ConfigurationFile at the direction ofIANA. LarispostavennedalConsigliogeneraledell'USC:Thestatement madeinyourletterconcerning therelationshipbetweentheInternetAssignedNumbersAuthority (IANA) andNetworkSolutions, Inc.(NSI)isnotcorrect.WeareawareofnocontractorotheragreementthatgivesIANAauthorityover your client's operations. The IANA has no authority to establish a generic top level domain (gTLD) withoutanInternetcommunityconsensusarrivedatthrough committeereviewandampleopportunityfor publicimpact.Instead,therestrictioninexpansionofgTLDshasthusfarbeenduetoconsensuswhichyour clienthaschosentoacceptinrefusingrequestsfrompotentialregistrars ofnewgTLDs. VistalariluttanzaoincapacitadiIANAdiaccettarequalsiasiresponsabilita,NSIsirivolsea NSF,laqualelevietodicreareoaggiungereTLDalrootfile,finoachequest'ultima,inconsulta- zioneconaltreagenziegovernativeamericane,nonavessecompletatounostudiosutaleareaesvi- luppatounapoliticafederale. LacortenonaccoglievalarichiestadiName.Space,applicandoladottrinac.d.federalinstrum entality,cheprevedel'immunitaall'antitrustallepartiprivatequandoquesteagisconoinbase aduncontrattoconun'agenziagovernativaperattuareunapoliticagovernativaconl'autorizza- zioneol'approvazionedell'agenziastessa. LacortegiudicochesottoilCooperative Agreement NCR-9218742traNSIeNSF,NSIstava agendoinconformitaapoliticheoprogrammigovernativiformulatichiaramenteechequindiera immunedaqualsiasiresponsabilitaderivantedalladisciplinaantitrustallastessamanieradell'ente governativo. (68)IlNational Foundation Science Act elaleggeconcuiilCongressohaistituitonel1950la NationalScience Foundation. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI edialtretecnologieperlaricercael'educazionenellescienze(69),ilgiudice nonharitenutochedataledisposizionederivasseunmandatoperNSFa disciplinarel'attivitadiNSIinparticolareolaregistrazionedeinomidi dominioingenerale. Taleconclusioneeradovutaallamancanzadiunaqualificazionegiuri- dicadelDNS,delroot file odelserviziodiregistrazionedeinomididomi- nio:Nothing about the Domain Name System or the registration ofdomain names isapublicgovernmentalfunction(70). Inprecedenza,nellacausaThomas William v. NSI(71),laCorteaveva dichiaratocheilCongressononavevaesplicitamenterichiestoaNSFoad altraagenziadelgovernofederalediregistrarenomididominio;diconse- guenzasimply because NSF might have been able to perform domain name registrationservicesdoesnottransform thisactivityintoagovernmentalservice or thing of value (72).A recent and novelfunction such as domain name regi- stration hardly strikes us as a ``quintessential'' government service(73). NellasentenzaName.Space Inc. v. Network Solutions Inc. and National Science Foundation,silegge:theauthorizationforNSFcontrolover theInter- net root server in Amendment 1I to the Cooperative Agreement(74) is not dispositive. Despite NSF's arguments, the district court did notfind thatthe agency had contractual authority to issue theformer [NSI](75). LaposizionediNSI(76)riguardoiltrasferimentodell'authoritative root server adaltrisoggettifumoltochiara:ICANNnonavevaalcunaautorita perobbligarelasocietaacessareleregistrazionineigTLD.com,.orge.net, inquantotaleservizioeraespletatoinconformitaalcontratto(Cooperative Agreement NCR-9218742)conilDoC.Inoltreritenevacheilsuoobbligo (69)42U.S.C.1862(g). (70)GAOReportDepartment of Commerce: relationship with the Internet Corporation for Assigned Names and Numbers,7luglio2000,op. cit.,pag25. (71)NellacausaThomas William v. NSI,iquerelantidenuncianol'illegalemonopoliodiNSI sull'attivitadiregistrazionedeinomididominioel'incostituzionaleimposizionedelcanoneairegi- stranti. (72)Vediinfra nota30. (73)UnitedStates CourtofAppeal,for theDistrictofColumbia Circuit,Thomas William v. Net- work Solutions Inc.,decided May 14,1999,inhttp://laws.findlaw.com/dc/985502a.html. LaCorteriprendeunasentenzadellaCorteSupremadel1987(CausaSan Francisco Arts & Athletics, Inc v. UnitedStates Olimpic Comm),inbaseallaqualeaprivatepartyperforms afunction which serves thepublic doesnotmake itsactsgovernmental. (74)IlCooperative Agreement NCR-9218742traNSF,agenziagovernativastatunitense(dal 1998,ilDipartimentodelCommercioamericanosiesostituitoadessa)eNSI,societaprivatastatu- nitense,eregolamentatodalleleggistatunitensi. (75)CasoName.Space Inc. v. Network Solutions Inc. and National Science Foundation,on Appealfrom United States District Courtfor the Southern District ofNew York, Brieffor Appellants, 21giugno1999,inwww.name-space.com/law/appeal.htm (76)IltimorediNSIerache,appenafirmatoilcontrattodiaccreditamento,avrebbepersoil suopoterecontrattualesulprocessoditransizione. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO erasoloquellodiconsegnarealDoCunacopiadeldatabase(77),nonsoggetto acopyright(78),percuiNSIavrebbepotutocontinuareagestireigTLDsenza lasorveglianzaelasupervisionedelGovernoamericano,scegliendoilcanone diregistrazionedesiderato,nonaccettandopiuleregistrazionideiregistrar conc orrentiedecidendounilateralmentelagestioneglobaledeiTLD(79). IlDoCedICANN,ritenendocheilregistrodovesseessereaffidato attraversounaprocedurachiaraetrasparente,contestaronotaleposiz ione(80),finoadunasituazionecheminacciavadidestabilizzareilDNS. IlvuotonormativospinseilGovernoamericanoadevitareunconflitto direttoconNSI,eil4Novembre1999unaseriediaccordivenneropresitra leparti.EssideviavanoinmanierasignificativadalprogettodelDoC:NSI continuavaagestireilroot server A,maincambio,acconsentivaaricono scereICANNcomelaNewCodell'Amendment11(81)alCooperative AgreementNCR-9218742(82)edastipulareuncontrattodiregistroperla gestionedeigTLD.com,.org,.net. (77)Nell'Amendment 11alCooperative Agreement NCR-9218742silegge:Not later than 30 daysafterthedateofthisagreement,NSIshallsubmittothe USGanelectroniccopyofallsoftware and data generated under the Cooperative Agreement through September 30, 1998. (78)SebbeneilDoCcontrollichiaramenteilcontenutodelfileinbaseall'Amendment11del 6Ottobre1998alCooperative Agreement NCR-9218742[WhileNSIcontinues to operate theprimary rootserver, itshallrequestwrittendirectionfromanauthorizedUSGofficialbeforemakingorrejecting any modifications, additions or deletions to the root zonefile],ilpoteredelgoverno[americano]sul root sembraderivaredalcontrattopiuttostochedauneffettivodirittodiproprieta:edifficiledire seincapoalgovernoamericanocisiaundirittodiproprietasuunbenemobiledaquandoeNSI chepossiedelamacchinaincuiilfile efisicamente,neefacilecaratterizzarel'interessedelDoC comedirittodiproprietaintellettuale.[...]Ilrootfile el'insiemedituttiinomididominioesistenti, ognunodeiqualioggieoggettoditutela,manell'insiemeessomancadellanecessariaoriginalita peresseretutelatodaldirittod'autore:ancheseappartenessealgoverno,perilfattocheessoecont inuamenteaggiornatoedogniaggiornamentoepubblico,nonesoggettoacopyright inbaseal Copyright Act del1976(17U.S.C.105.).VediA.M.FROOMKIN,Wrong turn in cyberspace: using ICANNto route aroundthe APA andthe Constitution,2000,op. cit.,pag.45. (79)Cfr.LetteradiA.J.PINCUS,GeneralCounsel, USDepartmentofCommerce,aTomBlil ey,ChairmanofCommitteeonCommerce, USHouseofRapresentatives,8luglio1999. Inwww.ogc.gov/ogc/legreg/testimon/106f/pincus0722.htm (80)Sitemevalacreazionediunalternative root server system,senzaalcuncontrollodaparte delGovernoAmericano.Suiroot alternativi,sivedaS.BACCAGLINI,ICANN:poca storia, molti problemi La balcanizzazione della Rete,21Giugno2001,inwww.interlex.it;Dan's Domain Site, Structure: Alternate Roots,inwww.dantobias.com;K.CRISPIN,Alt-Roots, Alt-TLDs,maggio 2001,inwww.icann.org/stockolm/draft-crispin-alt-roots-tlds-00.txt;documentodiICANN, ICP-3: A unique, authoritative rootfor the DNS,9luglio2001,inwww.icann.org/icp/icp-3.htm(in risposta,ICANN's Lynn on alternative roots,inwww.icannwatch.org);DNSONameCouncil, ICANNandAlterate Roots,8maggio2001,inwww.dnso.org/clubpublic/ga-full/Arc07/doc00002. (81)Nell'Amendment 11alCooperative Agreement NCR-9218742del6Ottobre1998silegge: Following the finalization ofthe agreement [il successivo Memorandum of Understanding del 25 Novembre 1998J between the USG [United States GovernmentJ and NewCo, NSI will recognize NewCopursuant to a contractbetween NSIandNewCo. (82)Amendment del26Febbraio1999alCooperative Agreement NCR-9218742trailDipartim entodelCommercioamericano(sostituitosinel1998allaNSF,agenziagovernativastatunitense) elasocietastatunitenseNSI. Nell'Amendment silegge:ICANNshallbeconsideredas theNewCo identifiedinAmendment11 ofthe CooperativeAgreementfor thepurposeofcarryingoutthefunctionsandactivitiesascribedto NewCo in thatAmendment.Inwww.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/icannnewco.htm SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI NSIaccettodiriconoscereildirittodellacomunitaInternetdistabilire politichediconsensoattraversoICANNedirispettarle. Il18maggio2001,ilDipartimentodelCommerciohaapprovatolarevis ione(83)degliaccordistipulatinelNovembre1999.Unodegliscopidi ICANNestatoquellodiridurreledifferenzetragliaccordiconNSI(oggi VerisignInc.(84))equelliconiregistrideisettegTLDintrodottirecentem ente(85),differenzechesegnanountrattamentospecialeeunico,basato sullasuaattivitadiregistroprimadellacostituzionediICANN. InuovicontrattisonostatifirmatidaVeriSignInc.,societastatunitense,e ICANN,organizzazionesenzascopodilucrostatunitense,il25Maggio2001(86). (83)L'Amendment 1del28Settembre1999alMemorandum ofUnderstanding delNovembre 1998trailDoCeICANNprevedeche: 1. TheAgreemententitledRegistryAgreementbetweenICANNandNetworkSolutions, Inc. (NSI) dated______ ________andrelatingtotheprovisionofregistryservicesforthe.com, .netand .orgTLDsis herebyapprovedbytheDOC. ICANNwillnotenterintoanyamendmentof, orsubstitutefor, said agreement, norwillsaidagreementbeassignedbyICANN, withoutthepriorapprovalofDOC.; 2.ICANNshall not enter into any agreement with any successor registry to NSIfor the .com, .net.and.orgTLDs without thepriorapprovalbyDOCofthesuccessor registryandtheprovisions of theagreementbetween the registryandICANN. Inwww.icann.org/general/amend1-jpamou-04nov99.htm (84)Network Solutions Inc.estatarecentementeacquistatadaVeriSignInc,societastatunit enseoperantesulmercatodellacertificazionedigitale.VediL.MARINI,Reti di comunicazione elettronica e servizi collegati nel diritto comunitario: il caso dei nomi di dominio Internet,2001, op.cit.,nota47,pag.15. (85)InuovigTLDselezionatisonodiduetipi:quattro(.biz,.info,.name,.pro)sonounspon- soredeglialtritre(.aero,.coop,.museum)sonosponsored. Approssimativamente,unTLDunsponsoredoperainbaseapolitichestabilitedallacomun itaInternetglobaleattraversoICANN,mentreunTLDsponsoredeunTLDspecializzatoche haunasponsoring organizationrappresentantelacomunitapiuvicinaepiuinteressataalTLD. Allasponsoring organization edelegatoilcompitodiformularepolitichesuqueldeterminatoTLD. Cfr.S.BACCAGLINI,ICANN:pocastoria, moltiproblemiIlcontrollosuinomiadominio, 21giugno2001,inwww.interlex.it (86)SonostatistipulatitrecontrattidiregistrotraICANNeVeriSign (NSI),unoperogni gTLDgestito. PerquantoriguardailTLD.org(vedicontrattoinwww.icann.org/tlds/agreements/verisign/r egistry-agmt-org-25may01.htm),il31Dicembre2002(anziche2003,comeprevistodalprecedente contratto),VeriSign hacessatodiessereilgestoredelregistro.org.Ilnuovogestoreeun'organizzaz ionesenzascopodilucrostatunitense,ilPublic Interest Registry. VeriSign hadonato5milionididollarielasceradisponibiliiname server perunannoacosto zeroesuccessivamenteadunprezzodadeterminare. PerquantoriguardailTLD.net(vedicontrattoinwww.icann.org/tlds/agreements/verisign/r egistry-agmt-net-25may01.htm),VeriSign continueralagestionefinoalprimoGennaio2006,dopo dicheparteciperaadunaproceduraapertaeimparzialeperlanuovaassegnazionedelregistro.Essa avralapossibilitadiricorrereadarbitrato(nonpiualgiudicecomeprevistodalprecedente accordo)perrivedereladecisionediICANNinmeritoall'operatoreselezionato. PerquantoriguardailTLD.com(vedicontrattoinwww.icann.org/tlds/agreements/verisign/r egistry-agmt-com-25may01.htm),adifferenzadeiTLD.orge.net,ilcontrattosidiscostadalla formadicontrattoprevistapergliunsposoredgTLD,dandoalmonopolistaVeriSign unsostanziale vantaggiosuinuovientranti. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 4. IrapportiformaliedinformalitraICANNedilDipartimentodelCom- mercio americano AlcuniautorisiriferisconoadICANNcomeaquellaorganizzazione senzascopodilucrochehaassuntolaresponsabilitaperlefunzionicheprec edentementeeranogarantitedalGovernoamericano(87)oacuil'ammin istrazioneamericanahatrasferitol'autoritasulDNS(88). LapresuntademocraticitaeautonomiadiICANNestatamessafortem enteindiscussione.Ciochedapiupartisirimproveraelamancanzadi trasparenzasianellarealizzazionedellasuastruttura,sianell'impiantodecis ionaleattuale.Dicompletaprivatizzazionesipotraparlaresolodopoil totaletrasferimentoavantaggiodiICANNdellefunzioniancoradetenute dalgovernoamericano,dismissionecheestataposticipatapiuvolte(89). ICANNeformalmenteindipendentedalGovernoamericano(90). Sebbeneilgovernoamericanoabbiasupportatoefinanziatolosviluppo delDNS,essononhasviluppatounalegislazioneinmateria,nehadesignato unenteresponsabileperessa(91),percuisisonopostidubbicircailpotere delDoCdiconcludereaccordiconICANN. IlDipartimentodelCommerciohaidentificatotrefontididiritto: -IlDoChailpoteredifavorire,promuovereesviluppareilcommercio esteroeinterno(92); -IlDoChailpoterediconcludereaccordiconorganizzazionisenza scopodilucroperrealizzareprogetticomunisumateriedipubblicointer esse(93); -LaNational Telecommunications and Information Administrations (NTIA),entegovernativoall'internodelDipartimentodelCommercio,hail poterediprovvederealcoordinamentodelleattivitaditelecomunicazioni delramoesecutivo(94). Perun'analisicriticadelcontrattodiregistroperil.com,sivedailcommentodelDNSO, OrganizzazionediSupportodiICANN,DNSO Input on Proposed VeriSign Agreement Revi- sions,28Marzo2001,inwww.icann.org/melbourne/dnso-input-verisign-revisions-28mar01.htm. Vediancheletteradel15Maggio2001diJ.D.DINGELL,Committee on Energy and Commerce, eE.J.MARKEY,Subcommittee on Telecommunications andthe Internet,indirizzataaD.L.Evans, Secretary of Department of Commerce,inwww.house.gov/commerce-democrats/press/107l tr53.html (87)R.WERLEeV.LEIB,The Internet Societyanditsstruggleforrecognitionandinfluence, workingpaper99/12,Novembre1999,inwww.mpi-fg-koeln.mpg.de/publikation/working_papers/w p99-12/index.htm (88)M.HOLITSCHER,Global Internet Governance and the Rise of Private Sector,Swiss PoliticalScienceReview,inwww.ib.ethz.ch/spsr/debates/debat_net/index.html (89)S.BACCAGLINI,ICANN:pocastoria, moltiproblemi -Processoftransition: laprivatiz- zazione di Internet,21Giugno2001,inwww.interlex.it (90)A.M.FROOMKIN&M.A.LEMLEY,ICANN and Antitrust,2001,op. cit.,pag.7. (91)GAOReportdel7luglio2000,op. cit.,pag.8. (92)15U.S.C.1512. (93)15U.S.C.1525. (94)47U.S.C.902. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI IrapportitrailDipartimentodelCommercioedICANNsonodinatura contrattuale:unMemorandum of Understanding(95)(MoU)stipulatoil25 Novembre1998,unCooperative Research And Development Agreement (CRADA)eunpurchase order contract persvolgerelefunzioniIANA(96). IlMemorandum of Understanding (MoU)appareautorizzarenonaltro cheunostudiosucomeilDNSdovrebbeessereprivatizzato,maun'analisi piuapprofonditamostracome,attraversodiesso,ilDipartimentodelCom- merciosisiagarantitoilcontrollosull'operatodell'organizzazioneprivata. Conl'Amendment1del4Novembre1999alMoUtrailDipartimentodel CommercioedICANN,ilprimosiassicuraanchelasupervisionedeicontratti diregistrostipulatitraICANNeNSI:ICANNshallnotenterintoanyagree mentwithanysuccessorregistrytoNSIforthe.com, .net. and.orgTLDswithout theprior approval by DOC ofthe successor registry and theprovisions ofthe agreement between the registry and ICANN(97),maeancorapiuimportante rilevarecheifDoCwithdraws its recognition ofICANNor anysuccessor entity byterminatingthisMoU, ICANNagreesthatitwillassigntoDoCanyrights that ICANN has in all existing contracts with registries and registrars(98). LaresponsabilitadiICANNequelladiagirecomel'organizzazione senzascopodilucrocontemplatanelWhite Paper:ogniannoessadevepre- sentarealDoCunrapportoincuivengonoillustratigliobiettiviraggiuntie leazionichesonoancoranecessarieperunacompletaprivatizzazionenella gestionedelSistemadeiNomidiDominio. NelGiugnodel1999,ilDoCeICANNhannostipulatouncontratto, unCooperative Research And Development Agreement(99)(CRADA),per (95)LascadenzadelMemorandum of Understanding eattualmenteil30settembre2003 (Amendment 5,inwww.icann.org/general/amend5-ipamou-19sep02.htm). (96)LefunzioniIANAincludonoilcoordinamentodell'assegnazionedeiparametritecnici, l'allocazionedeglispazidiindirizzodelprotocolloInternetelefunzioniamministrativeassociate conlagestionedelroot. (97)Amendment 1del4Novembre1999alMoUtrailDipartimentodelCommercioed ICANN.Inwww.icann.org/nsi/amend1-jpamou-04nov99.htm (98)Ibidem. (99)IlCooperative Research And Development Agreement edisciplinatodalCodicedegliStati Uniti,chelodefiniscecomeany agreement between oneor moreFederallaboratories andoneor more non-FederalpartiesunderwhichtheGovernment, throughitslaboratories,providespersonnel,services, facilities, equipment, intellectualproperty, or other resources with or without reimbursement (but not fundstonon-Federalparties) andthenon-Federalpartiesprovidefunds,personnel, services,facilities, equipment, intellectualproperty, orotherresourcestowardtheconductofspecifiedresearchordevelop ment efforts which are consistent with the missions ofthe laboratory(15U.S.C.3710a.(d),Defini- tion.). Attraversodiesso,quindi,ilgovernofederaleeilpartnerpossonoottimizzareleproprie risorse,dividendoicostidellaricerca.Ilprivatoforniscefondi,personale,servizi,attrezzaturee altrerisorsenecessarie,mentreilgovernoforniscerisorsesimili,manonfondi. Lacontropartedell'agenziafederalepuoessereun'altraagenziaoungovernolocale,organiz- zazioniindustriali(inclusesocieta,partnership,organizzazionidisviluppoindustriale),fondazioni privateopubbliche,organizzazionisenzascopodilucro(incluseuniversita)oaltrepersone(15 U.S.C.3710a(a)). RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO determinarelafuturagestionedelrootserverAedell'interosistemadeiroot server(100).Leparti,nellafattispecieinesame,sonol'istitutodelDipartim entodelCommercioamericano,ilNational Institute ofStandard andTech- nology(101)(NIST)e,appunto,l'organizzazionestatunitenseICANN,inpart icolareilComitatointernoconsultivoDNS Root Server System Advisory Committee(102). Loscopoestudiareunmodopiusicuroepiustabilepergestireil sistemadeiroot server. Laricercaintende(103): -determinareirequisitioperatividelroot server system, -esaminarelasicurezzadellostessoerivederel'ubicazioneeladistribu zionedeiroot server, -sviluppareprocedureperilroot system, inclusalaformalizzazionedelle relazionicontrattualiinbaseallequaliiroot server operanointuttoil mondo(104). L'ultimocontrattochelegaICANNalDipartimentodelCommercio (rappresentatodaNTIA)eilpurchase order(105)contract(106)acostozero, perunperiodoprorogabileattualmentefinoal30Settembre2006(107). Ogniinformazionerivelatadalprivatoinconseguenzadell'accordovieneprotettadal governo(15U.S.C.3710a(c)(7)):sivienecos|acreareunaveraopportunitadicollaborazione, inquantolepartipossonoscambiareideeeconoscenzemantenendoisegretisocietari.Leparti possonoinoltredecideredinonrivelareirisultatidellaricercaperunperiododicinqueanni.Poss onodecideredidividereidirittidiproprietaintellettualederivantidairisultati(15U.S.C. 3710a(b)). (100)Ilcontrattopuoleggersiall'indirizzowww.icann.org/committees/dns-root/crada.htm (101)Fondatanel1901,NISTeun'agenziafederaleall'internodellaTecnology Administration delDipartimentodelCommercioamericano.Lasuamissioneesviluppareepromuoverestandard etecnologiecheaumentinolaproduttivita,facilitinoilcommercioemigliorinolaqualitadellavita. VediilsitodelNISTalwww.nist.gov. (102)LostatutodiICANNprevedecheilComitatoDirettivopossacrearedelleCommissioni distudio.Sonotrelecommissionigiaoperative:laDNSRoot Server System Advisory Committee, laAtLargeMembershipStudy Committee,laGovernmental Advisory Committee. (103)Cfr.GAOReport del7Luglio2000,op. cit.,pag.17. (104)IlCRADAnonhaancoraportatoarisultaticoncreti.Difficileipotizzareipossibilisvil uppi,soprattuttoperladifficoltaincontratanelcomprenderelerelazionipassateepresentitrai gestorideiroot server eJonPostel,prima,eICANN,dopo. (105)Unpurchase order rappresentaunaccordoformaletraduesoggettiperlafornituradi benioservizi. Essoidentifica: ^ilvendor,ossial'individuool'organizzazionechefornisceibenioservizi; ^ibenioserviziforniti; ^laquantita; ^ilprezzo; ^ladataeiterminidiconsegna; ^iterminidipagamento. (106)Ilcontrattopuoleggersiall'indirizzowww.icann.org/general/iana-contract-17m ar03.htm (107)Section B.2delpurchaseorder contract traNTIA,agenziadelDipartimentodelCommerc io,eICANNperiltrasferimentoadICANNdellefunzioniIANA. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI Oggettodelcontrattoelosvolgimento,dapartediICANN(108),delle funzioniIANA(109)precedentementesvoltedall'InformationScienceInsti- tute(ISI)dellaUniversityofSouthernCalifornia(USC),inbasealcontratto (denominatoTeranode Network Technology contractoTNT contract) chequest'ultimaavevastipulatoconDARPA(DefenceAdvancedResearch ProjectAgency),agenziadelDipartimentodellaDifesa(110). InbasealTNTcontract,ISIsvolgevalefunzioniIANAcomepartedel progettodiricercadenominatoTeranode Network Technology(111).Il CodicedegliStatiUnitiprevedeinfatticheilDipartimentodellaDifesa possastipulareaccordiperportareaterminedeiprogettidiricerca(112):in questomodoDARPA(113)eautorizzataafinanziarel'USCperlosvolgi- mentodellefunzioniIANA. Leagenziedell'Esecutivodevonoseguiredeterminateprocedurenella stipuladeicontratti,(114),mainalcunicasiprevistidallalegge,essepossono derogarvi.UnaspecificaeccezioneeprevistanelCompetition in Contracting Act: an executive agencymay useprocedures other than competitiveprocedu- res only when the property or services needed by the executive agency are avai- lablefrom onlyoneresponsiblesourceandno other typeofpropertyorservices will satisfy the needs ofthe executive agency(115). IlGovernoamericanohadichiaratocheilcontrattoperlosvolgimento dellefunzioniIANAestatostipulatoconICANNproprioinbaseatale (108)LefunzioniIANA,primadellastipuladelpurchase order contract,sonostateoggettodi uncontratto,approvatodalDipartimentodelCommercio,tralaUniversity ofSouthern California eICANN:coniltransition agreement,laprimatrasferivaallasecondaalcunicompiti,responsabi- lita,attivitaepersonaleassociatiall'adempimentodellefunzioniIANA.Vediinwww.icann.org/- general/usc-icann-transition-agreement.htm. Conriferimentoalpurchase order contract,ICANNequindiilvendor,ossiailcontraenteche fornisceilservizio(losvolgimentodellefunzioniIANA)alGovernoamericano.Ilcostogravante sulGoverno(prezzodelservizio)ezero. (109)SitrattadellefunzionioriginariamentesvoltedaPostel,pressol'ISIdellaUniversity of Southern California. (110)CfrSection C.1(Background)del.purchase order contract traNTIA,agenziadelDiparti- mentodelCommercio,eICANNperiltrasferimentoadICANNdellefunzioniIANA. (111)Ibidem. (112)10U.S.C.2371(a):The Secretary ofDefenseandthe Secretary ofeach military depart- ment may enter into transactions (other than contracts, cooperative agreements, and grants) under theauthorityofthissubsectionincarryingoutbasic,applied,andadvancedresearchprojects. The authority under thissubsection is inaddition to theauthorityprovidedin section 2358ofthis title to usecontracts,cooperativeagreements, (...)incarryingoutsuchprojects. (113)InbasealCodicedegliStatiUniti(10U.S.C.2371(b)),ilDipartimentodellaDifesa (DoD),perleattivitadicuial10U.S.C.2371(a)(vedinotaprecedente)agiraattraversoDARPA oognialtroelementodelDoD,cheilSegretariopuodesignare. (114)ProceduredefinitenellaFederal Acquisition Regulation (FAR),alfinedisoddisfareil consumatoreinterminidicosto,qualitaedisponibilitatempestivadelprodottoodelservizioattra- versol'usodiprodottioservizicommerciali,oppureusandocontraentichehannogiadimostrato inpassatodiavereirequisitiadatti,oppurestimolandolaconcorrenza.Cfr.F.A.R.,1.102State- mentofguidingprinciplesfor theFederalAcquisition System (115)41U.S.C.253(c)(1) RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO specificaeccezione(116):lasceltanascedallaforteconvinzionecheICANN sialasolaentitachepossasvolgerel'attivitainmanieradaassicurarestabi- lita,sicurezzaecredibilitaadInternetduranteilperiododitransizioneverso unacompletaprivatizzazione. PerquantolefunzioniIANAvenganogiudicatefondamentaliperuna completaprivatizzazionedellaRete(processoiniziatoconilWhite Paper Management of Internet Names and Addresses),varilevatocheadessa nonvienetrasferitoilpoteredidecideredelledelegheaterzidellagestione deiTLD,incaricosvoltonelpassatodaPostel(117),ilqualehadeterminato l'attualesistemadicompetenzenelDNSalivellomondiale. Lefunzioniamministrativeassociateallagestionedelroot includonoil ricevimentodellerichiestedidelegaeriassegnazionedelladelegadiTLD,l'in- vestigazionedellecircostanzepertinentitalirichiesteelapreparazionedirap- portisudiesse.Questafunzione,tuttavia,noncomprendel'autorizzazionea modifiche,aggiunte,ocancellazionialroot zonefile oinformazioniassociate, checostituisconodelegaonuovadelegadiTLD.Ilcontrattononalterale responsabilitarelativealroot system definitedall'Amendment11(118)del CooperativeAgreement(119)(120). EilDipartimentodelCommercioche,dopoaveresaminatoirapportidi ICANN,agiscesullerichiestedidelegaeriassegnazionedelledeleghedando l'approvazioneallemodifichenelroot zonefile(121). InoltreilGovernosiriservaildirittodiporreterminealcontrattoper suaunicaconvenienza.Inquestocaso,ilcontraente[ICANN]interrompera l'attivitasvoltainvirtudelpresenteattoeindurratuttiisuoifornitoriei suoicontraentiacessarla(122). (116)Cfr.Notice of intent,Maintenance of the operation ofthe Internet by performance of Internet Assigned Numbers Authority (IANA) functions,17Gennaio2001,inwww.govnoc.net/- opportunities/CBD/2001/01/17/aau.cbd.htm (117)PostelagivasottocontrattotraDARPA,agenziagovernativachefacapoalDiparti- mentodellaDifesaamericana,elaUniversity ofSouthern California,universitastatunitense (118)Amendment 11del7Ottobre1998alCooperative Agreement NCR-9218742traNSI(oggi VeriSign)eilDoC. WhileNSIcontinuestooperatetheprimaryrootserver, itshallrequestwrittendirectionfroman authorizedUSGofficialbeforemakingorrejectinganymodifications, additionsordeletions to theroot zonefile. Suchdirectionwillbeprovidedwithinten (10) workingdaysanditmayinstructNSItopro- cess anysuch changes directedby NewCo [ICANN] whensubmittedto NSIin conformity with written procedures establishedby NewCo [ICANN] andrecognizedby the USG. (119)Cooperative Agreement NCR-9218742trailDipartimentodelCommercioamericanoe NSI(oggiVeriSign),societacommercialestatunitense,eregolamentatodaldirittostatunitense. (120)PuntoC.4.2delpurchase order contract traNTIA,agenziadelDipartimentodelCom- mercio,eICANNperiltrasferimentoadICANNdellefunzioniIANA. (121)PuntoE.2delpurchase order contract traNTIA,agenziadelDipartimentodelCommer- cio,eICANNperiltrasferimentoadICANNdellefunzioniIANA. (122)Section Idelpurchase ordercontract traNTIA,agenziadelDipartimentodelCommercio eICANNperiltrasferimentoadICANNdellefunzioniIANA. Laclausolacontrattualec.d.terminationfor convenienceattribuiscealcontraentepubblicoil poteredirisoluzioneunilateraledelcontratto,anchesenzadefault (inadempimento)delcontraente, quandolarisoluzionesiaeffettuatanell'interessepubblico.Cfr.F.P.PUGLIESE,I contratti delle amministrazionifederali negli Stati Uniti d'America,1974,CEDAM,Padova. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI Aquestirapportiformali,siaggiungeunageneralesupervisione(icui limitisonodifficilmentedefinibili)sull'azionediICANNdapartedel DoC(123). IlfattochenonsianoformalmentedefiniteleprocedureconcuiilDoC revisionaledecisionidiICANN(124),ocheilprimononpubblichilepro- priedecisioniriguardantil'attivitadiICANN,fasorgeredubbicircal'auto- nomiadecisionaledell'organizzazione(125). Tuttociohaimplicazionialivellointernazionale,inquantol'entratanel rootfileecondizioneimprescindibileperunavisibilitamondialeancheperi domininazionali. 5.Lagestionedeidomininazionali IdomininazionaliocountrycodeTopLevelDomains(ccTLDs)sono dipendentidallalocalizzazionegeograficaelalorogestioneeeffettuatada soggettiincaricatinelpassatodirettamentedaIANA(InternetAssigned NumbersAuthority)(126),tipicsamente,manonsempre,localizzatineipaesi acuiilcountry-code(codicedipaese)siriferisce,senzachevisiastatoun successivoriconoscimentogovernativo(127).Questoperchealmomento delladelega,diversiannifa,Internetnonavevaunimpattosullacomunita nazionaletaledagiustificareuninterventodelGoverno(128). (123)UnfunzionariodelDipartimentodelCommerciohaaffermato:theDepartment'sgene- raloversightunderthejointprojectislimitedtoensuringthatICANN'sactivitiesareinaccordance withthejointprojectMoU[MemorandumofUnderstandingtraDoceICANNdel28Novembre 1998],whichinturnrequiresICANNtoperformitsMoUtasksinaccordancewiththeWhitePaper. Cfr.FROOMKINA.M.,Wrongturnincyberspace:usingICANNtoroutearoundtheAPAand theConstitution,2000,inwww.law.duke.edu/journals/dlj/articles/dlj50p17.htm#H2N8. (124)IfunzionaridelDoCaffermanochelasupervisionesulleattivitadiICANNrelativeal MoUdelNovembre1998(supervisionenecessariaperverificarecheilsettoreprivatoabbiale risorseelecapacitapergestireilDNS)avvieneattraversocontinuediscussioniinformaliconidiri- gentidiICANN.Noncisonorelazioniscrittediquestediscussioni. Cfr.GAO,Internetmanagement-Limitedprogressonprivatizationprojectmakesoutcome uncertain,testimonyofPeterGuerrero,DirectorofPhysicalInfrastructureIssuesbeforetheSubcom- mitteeonScience,TechnologyandSpace,CommitteeonCommerce,ScienceandTransportation, U.S.Senate,12Giugno2002,inwww.gao.gov/new.items/d02805t.pdf (125)Cfr.FROOMKINA.M.,Wrongturnincyberspace:usingICANNtoroutearoundthe APAandtheConstitution,op.cit. (126)IANAindicalefunzionisvoltedaJonPostel,inbasealcontrattotralaUniversityofSou- thernCalifornia,universitastatunitense,eilDipartimentodellaDifesaamericano.Coltempo,la comunitaInternetinizioariferirsiaIANA,considerandolaunentease,dicuiPosteleradirettore. (127)IANAbenesprimel'importanzadeiTLDgeografici:iccTLDsonostatistabilitiper facilitareepromuovereladiffusionedellaRetenelmondo.Essiconsentonoalmanagerdesignato dellagestionediadattare,nelmiglioredeimodi,leoperazionirelativeaiccTLDallecondizionieco- nomiche,culturalielinguistichedellanazioneodelterritoriocoinvolto.VediilrapportodiIANA delgiorno11Febbraio2000sullarichiestadiriassegnazionedelladelegadelccTLD.pndell'Isola diPitcairn,inwww.iana.org/reports/pn-report-11feb00.htm (128)Cfr.Rapportoinformativosulleattivitasvoltedel31Marzo2000delComitatodiEsperti Internet(COESIN),inwww.coesin.cnr.it/attivita/documenti/relcomint.pdf. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Ladelegadeidominidiprimolivellosibasasuaccordiinformalicon IANA(eprecisamenteJonPostel(129))esullaconsuetudine(inparticolare laRFC1591Domain Name System Structure and Delegation(130),docu- mentononvincolante,redattodaPostelnel1994)(131).Essa,dalpuntodi vistatecnico,edeterminatadall'entratanelrootfile(132). Losforzoattualeequellodiformalizzareirapportitraivarisoggetti coinvoltinellagestionedeidomininazionali. Lepartidelcontrattoancorainfasedistudio,sonoICANN,entedi dirittoprivatosoggettoesclusivamenteallagiurisdizionedelleautoritastatu- nitensi(133),edilgestoredelccTLD,ingeneredinazionalitadelpaesein causa.Sitrattadicontrattiinternazionali,assimilabiliaquelliaformazione progressivaocontinuata,caratterizzatidaunalungaearticolatafasedi trattativecheinducelepartiadocumentareinqualchemodoimomentipiu (129)PostelagivainbasealcontrattotralaUniversity ofSouthern California,universitasta- tunitense,eilDipartimentostatunitensedellaDifesa. (130)J.POSTEL,RFC1591,DomainNameSystem StructureandDelegation, InternetEnginee- ringTask Force,Marzo1994,inhttp://www.ietf.org/rfc/rfc1591.txt. Postel,oltreadescriverelastrutturadelsistemadeinomididominio(distinzionetragTLDe ccTLD),poneiprincipibaseperl'allocazioneel'amministrazionedeidomini. (131)Sebbenemoltidiquestidominifuronodistribuitiinconsultazioneconigoverninazio- nali,ilcontrolloultimosuchidovesseessereildelegatoallalorogestionerestavasemprenellemani diJonPostel:ledecisionifinalivenivanopreseinbaseaqualefosseilmeglioperlosviluppodi Interneteperlacomunitainternazionale.Trattodall'articolodiJ.CLAUSING,New Internet BoardCouldShake Up Country Domains,27Novembre1998,inwww.nytimes.com. Inpassato,ladesignazionedeiregistrinazionalieraalquantocasualeevenivaconnessaalla presenzadelnucleodelleretinazionalidiricercaesviluppo;quest'ultimesonospessosituateall'in- ternodelMinisteronazionaledellaricercatecnologicaodiundipartimentouniversitarioconinte- ressinelsettoreinformaticoedellaricercaesviluppo.Cfr.DocumentoCOM(2000)153definitivo del2Febbraio2000,CreazionedelnomedidominioInternetdiprimolivello (TLD) .EU,pag.7. Ancheseainostrigiornieinqualchemodosuperatoinvirtudell'espansioneedelladiversifica- zionediInternet,talemodelloservecomunqueaspiegareladesignazioneereditatadalregistro deiccTLDindiversiStati. Nelcasoitaliano,versoil1985,nelmomentoincuifuronointrodottiidominiInternetnazionali, fucomunicatoallaIANAchelacomunitaInternetinItalia,almomentomoltoristretta,avrebbe accettatosenzaproblemilagestionedeinomisottoilccTLD.itdapartedell'IstitutoCNUCEdel CNR(ConsiglioNazionaledelleRicerche),percontodellareteperlaricercascientificaGARR.[...] IlCNUCEerastatopionierenell'introduzionedeiprotocolliTCP/IPnelnostropaeseedavevaatti- vatoilcollegamentocongliStatiUniti,pertantoglialtripartneralmomentointeressatiadInternet inItaliafuronod'accordochericoprissequestoruolo.Dal1998loIAT(IstitutoperleApplicazioni Telematiche),ilnuovoistitutodelCNR,haassorbitoleattivitadelrepartoApplicazioniTelematiche delCNUCEstesso.[...]Nessunaltrotipodiformalitaestatoprevistonelpassato,quindinonesistono documentiformali,diversidallaregistrazioneneldatabasedellaradice(rootfile),cheattestinol'inca- ricoricevutodalloIATperquantoriguardalagestionedelTLD.it.Cfr.S.TRUMPY,Internet:ecco iveriproblemi,Giugno1999,inwww.idg.it/networking/nwi2000/IW069901.htm (132)Dichiarazioneresailgiorno11Novembre2000daL.TOUTON,vicepresidentedi ICANN,davantiallacortedelMissouri,nellacausaEconomic Solution, Inc v. ICANN. In www.geocities.com/gooda14/icann/Touton.htm (133)L.MARINI,Reti di telecomunicazione elettronica e servizi collegatineldiritto comunita- rio: ilcaso deinomididominioInternet,inDiritto del Commercio Internazionale,2001,pag.14. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI significativideinegoziati(134):alcontrattosonoallegatelecomunicazioni intercorsetraICANN,ilmanagerdelccTLDeilgovernooautoritaincausa primadellastipuladelcontratto(135). Ilgovernoolapubblicaautoritaincausadeveformalmentecomunicare adICANN,lapropriadesignazionedelmanagerdelccTLDtramitelettera, incuidichiaraancheilproprioimpegnoadassicurarechegliinteressilocali elepolitichepubblichesianotutelateericonoscelaresponsabilitadiICANN nelcoordinareilDNSinmanieradaassicurarelastabilitael'interoperabilita dituttaInternet. Sebbeneilcontrattosiastatopresentatocomestrumentoperlaforma- lizzazionedelledeleghe(136),gliobblighiderivantidaessosonodinatura tecnica,inerentiallagestionedeiserver edelregistroedinaturafinanziaria, riguardantiilfinanziamentodiICANNdapartedelgestoredelccTLD. IlpoteredidelegadiJonPosteltraevaoriginedallefunzionidalui svolteinbasealcontrattotral'USCeDARPA.Oggi,talifunzionisono oggettodelpurchase order contract traNTIA,agenziadelDipartimentodel CommercioamericanoeICANN,societasenzascopodilucrostatunitense. Talecontrattononprevedeun'alterazionedelleresponsabilitadefinite nell'Amendment11alCooperativeAgreementNCR-9218742:NSIshall request written directions from and authorized USG [United States Govern- mentJ official before making or rejecting any modification, additions or dele- tions to the root zonefile. Inbreve,ICANNnonhaattualmentelalegittimazioneperautorizzare modifichealrootfile,neperdecideredelledeleghe.Essa,unavoltaricevute lerichiestedidelega,investigasullaidoneitadelrichiedenteagestireil TLD,riassumendolesueconclusioniinunrapporto,chesaraallabasedella decisionedelDipartimentodelCommercioperautorizzareomenoNSIa modificareilrootfile(137). 6. Diritto di marchio su un dominio di primo livello (gTLD) Inpassato,estatorivendicatoundirittodimarchiosuidominidiprimo livello. LecontroversiesonosortenegliStatiUniti,ovelegislativamente,la materiadeinomididominioestataricondottasottoladisciplinadelmar- chio(138). (134)CfrFonti e tipi del contratto internazionale,contributiraccoltidaU.DRAETTAeC. VACCA,EdizioneEGEA,Milano,1991,pag.11. (135)Essenonsonopartedelcontrattomasonocondizionantiperlastipuladellostesso. (136)Cfr.ICANN Montevideo Meeting Topic: Update on ccTLD Agreements,Settembre 2001,Inwww.icann.org/montevideo/cctld-update-topic.htm (137)Dichiarazioneresailgiorno11Novembre2000daL.TOUTON,vicepresidentedi ICANN,davantiallacortedelMissouri,nellacausaEconomic Solution, Inc v. ICANN.Dichiara- zionediTouton,punto14. (138)Nel1999ilCongressostatunitensehaulteriormenterafforzatoilriferimentodellamate- riaataledisciplina,aggiungendoallalegge[Trademark Act del1986]unasezionedenominataAnti- cybersquatting Act.P.VARI,La natura giuridica dei nomi di dominio,2001,Padova. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO LoUnited`States`Patent`and`Trademark`Office`(PTO),UfficiodelDipar- timentodelCommercioresponsabiledell'esamedeireclamipereventualivio- lazionideidirittidimarchionegliStatiUniti,haemanatodelleLineeguida, Examination`Guide`No.`2-99`(139). NellasezioneintitolataMarks`Comprised`Solely`of`TLDs`for`Domain` Name`Registry`Servicessiafferma:ifa`mark`is`composed`solely`ofa`TLD` for'domainnameregistryservices'(e.g.,`theservicescurrentlyprovidedbyNet- work`Solutions,`Inc.`ofregistering`.com`domain`names),`registration`should`be` refused`under`Trademark`Act`(140)(...)`onthegroundthattheTLDwouldnot` be`perceived`as`a`mark. InbaseataliLineeguida,ilgiudicehadecisolacausaImageOnlineDesign,` Inc.v.CORE(141),nellaqualeerastatacitataingiudiziol'organizzazionesenza scopodilucro,consedeaGinevra,inSvizzera,Council`ofRegistrars`(CORE) perconcorrenzasleale,inquantonelprogettodiprivatizzazionedellaRetepen- satodallastessaComunitaInternet(142),ilcomitatoIAHC(Internet`Ad`Hoc` Committee)avevapropostol'introduzionedisettenuovigTLD,tracuiil.web.` Imagine`Online`Design`Inc.,societaprivatastatunitense,sostenevadirittidi marchiosulnomeweb,inquantodaessaapplicatoalserviziodiregistra- zionedidominicomeTLDsullaretenonufficiale(143). Secondolagiurisprudenzastatunitense,funzionedelmarchio,chesi esplicainundirittodiproprietasuunaparticolareparola,fraseosim- bolo(144)equelladiaiutarenellaidentificazionedelproduttorediun beneodelfornitorediunservizio(145). (139)Sipossonoleggereall'indirizzowww.uspto.gov/web/office/tac/notices/guide299.htm (140)LeggesuimarchiapprovatadalCongressonel1986. (141)U.S.DistrictCourt,`CentralDistrictofCalifornia,Memorandumofdecision`inImagine` Online`Design,`Inc`v.`CORE,22Giugno2000,inwww.icann.org/tlds/correspondence/iod-v-- core-22jun00.htm (142)Apartiredal1994,primadell'interventodelgovernoamericano,numerosifuronogli sforziinternazionaliperliberalizzarelaRete. Nell'Ottobredel1996,IANAeISOC(Internet`Society)costituironol'InternetAdHoc`Commit- tee`(IAHC)perconsiderarel'introduzionedinuovigTLD.IlComitatoeracostituitada11membri, tracuirappresentantidell'ITU(International`Communications`Union),INTA(InternationalTrade- mark`Association),WIPO(World`Intellectual`Property`Organization),NSFecinquemembridello IEFT/ISOC,sceltidaPostel. Venneropropostisettenuovidomini.Partendodaunaconcezionedelnomedidominiocome risorsapubblica,ilpianoprevedevachelafunzionediregistrazionefosseaffidataasocietaprivate conscopodilucro,incompetizionetraloro(iconsumatorisarebberostatiprotettidaunmercato altamenteconcorrenziale).Ilregistrosarebbestatogestitodaglistessiregistrars,riunitiinunaorga- nizzazionesenzascopodilucro,consedeaGinevra,inSvizzera,esottolagiurisdizionesvizzera: ilCouncil`ofRegistrars`oCORE.Lastrutturaprevedevaun'altraorganizzazionenongovernativa esenzascopodilucro,laPolicy`Oversight`Committee`(POC),consedeaDelaware(Ohio,USA),la qualesisarebbeoccupatadideterminarelepolitichedelnuovosistema,eilPolicy`Advisory`Board` (PAB),unorganoconsultivo. Cfr.M.MUELLER,ICANNandInternetGovernancesortingthroughthedebrisof`selfregula- tion',`Dicembre`1999,`op.`cit.,`pag.6. (143)EsisteunaRetealternativachepuoesserevisitatasolodopoaverfattounaggiorna- mentoalpropriocomputer. (144)New`Kids`on`the`Block`v.`News`America`Publishing,`Inc.,971F.2d306(9thCir.1992). (145)NewKidsontheBlockv.`NewsAmericaPublishing,`Inc.,971F.2d302,305(9thCir.1992) SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI Seil.webeunmarchiodiservizio,essodeveindicarealconsumatoreil fornitoredelservizio.Vannopresiinconsiderazioneduetipidiutentipoten- ziali:l'utentechevuoleregistrareilproprionomedidominiosottoilTLD .webedilvisitatoredellaRetechetentadiottenerel'accessoalsitoInternet conestensione.web. Inbaseall'attualesistemadiregistrazione,unutentepuoottenereunnome didominiosottoivarigTLDdadifferentiregistrar.Datochetuttiiregistrar' possonoregistrarenomididominiopertuttiigTLD,questiultimisonoinutili alloscopodiindicarel'originedelregistro(fornitoreprimodelservizio)(146). Undominiodiprimolivellononindicailfornitoredelservizio,mala naturadelsitoweb(adesempio.comperisiticommercialio.orgper leorganizzazionisenzascopodilucro)(147). Lacortedichiarochealquerelantenonderivavanodirittidimarchiosul nomewebbasatisulsuousoconriferimentoallafornituradelserviziodi registrazionesottoildominio.web:In'sum,'Plaintiff's'use'ofthe'mark'.web' in'connection'with'domain'namepreregistration'services'does'not'confer'trade- markprotection.'AsagTLD,'.webdoesnotindicatethesourceoftheservices;' instead,'itindicatesthetypeofservices.'TheCourtfindsthat'.web,asusedhere,' fallsoutoftheambitoftrademarkcategorization.'Further,'even'ifitcouldbe' categorized,'.web'is'simply'a'generic'term'for'websites'related'to'the'World' Wide'Web.Accordingly,'themarkisnotprotectable.' Unsecondocasoriguardainveceundominionazionale:ilcodicedipaese cheidentificailpaesedelBelizeebz,delegatodaIANAnel1991allaUni- versityCollegeofBelize(148).Conuncontrattostipulatoil19Giugno1999 trailGovernodelBelizeelasocietastatunitenseEconomicSolutions,Inc (ESI),ilprimotrasferivaadESIildirittodiesercitaretuttiipoterinecessari persvolgerelefunzioniinerentilacommercializzazionedel.bz(149). Nel2000,ICANNproposel'introduzionedisettenuovigTLDper ampliarelospaziodeinomi.TradiessifiguravaancheilTLD.biz(business). ESIlamentoilfattocheiconsumatoriavrebberopotutoconfondersiper lasomiglianzadeiduedomini,conconseguentidanniallasuaattivita;la societarivendicoundirittoalmarchiosul.bzeundirittoesclusivoadintro- durresulmercatotaledominio,ottenutotramitecontrattoconilgoverno delBelize(150). (146)U.S.'District'Court,'Central'District'ofCalifornia,'Memorandum'ofdecision'inImagine' Online'Design,'Inc'v.'CORE,22Giugno2000. (147)Ibidem.' (148)Vediilsitowww.iana.org/root-whois/bz.htm (149)Letteradel26Settembre2000,inviatadaANTHONYR.KINNEY,legalediESIa LouisTouton,vicepresidentediICANN,inwww.icann.org/tlds/correspondence/bz-letter- 26sep00.htm (150)Ibidem. ESIpresentounamozioneperuntemporary'restraining'order'(TRO),unordinegiudizialedi interruzionetemporaneadell'attivitadiICANNconriguardoallostabilimentodeisettenuovi TLD.Ilgiudicehanegatolarichiesta. VediUnited'States'District'Court,'Eastern'District'ofMissouri,'Eastern'Division,'Order'inEco- nomic'Solutions,'Inc.'v.'ICANN,13Novembre2000,inwww.icann.org/tlds/correspondence/esi-v- icann-13nov00.htm RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO ICANNpuntualizzocheil.bzerastatostabilitoperservireibisognidella comunitaInternetnelpaesedelBelize(151)eche.bzel'abbreviazionedi Belizeenoneramaistatodirettoarappresentareilterminebusiness(152). RiprendendoilcasoImage Online Design, Inc. v. CORE,ICANNfaceva notarechesenonc'eranodirittidimarchiosuunTLDbasatisullafornitura delserviziodiregistrazionediunostessoTLD,eraevidentechenoncipotes- seroesseredirittidimarchiobasatisullafornituradelserviziodiregistra- zionedidifferentiTLD(.bize.bz)(153). Quest'ultimacontroversiadimostracomeidesideridelgovernodel paesecuiilccTLDsiriferiscenonsianovincolantiperdecideredelladelega: nessungovernoesterohalaproprieta(owns)delproprioccTLDopuo ordinareadICANNoalDipartimentodelCommerciodiagireriguardoun datoccTLDodimodificareilmodoincuiquestoegestito.Infatti,inbase all'attualepolitica,iccTLDnonsonoposseduti(owned)inalcunsenso;essi sonoresidisponibiliperilbeneficiodell'interacomunitaInternet(154). IlfattocheilSistemadeiNomidiDominiosisiasviluppatosenzauna precisaregolamentazione,hacomportatounadistorsionenellapercezione dellesingoleresponsabilitaedautorita:ilccTLDvieneormaiconsiderato emblemanazionale,alparidiunabandiera;quest'ultimaeunicae,pren- dendoariferimentol'Italia,elastessaCostituzionechenefissaicaratteri (art.12Cost.)enormepenaliprovvedonoallasuatutela(155).Ancheil ccTLDeunicoe,sebbeneinpassatoidomininazionaliabbianoavutouna funzionepuramentecommerciale(156),egestitoinmanierataledaconfor- marsiallecaratteristicheculturalielinguistichedelpaeseodelterritoriointe- ressato(157).LastessaUnioneEuropeaconsiderail.eucomelapossibilita digarantireatutteleimpreseinEuropaun'identitaeuropeauniforme(158). Natecomecodicipostali,leduelettereassumonounavalenzatotal- mentediversanelcyberspazio:inunluogoincuinonesistonoconfinifisici, l'unicopuntodiriferimentoperilviaggiatorepuoesseredatoproprioda quelleduelettere;nonacasoeneisottodominidiunccTLDchesitrovail sitodelleistituzionidelpaesecuiquelccTLDsiriferisce. (151)Letteradel23Ottobre2000,inviatadaL.TOUTON,vicepresidentediICANNa AnthonyR.Kinney,legalediESI,inwww.icann.org/tlds/correspondence/bz-response-23oct.htm (152)Ibidem. (153)Ibidem. (154)Dichiarazioneresailgiorno10Novembre2000daL.TOUTON,vicepresidentedi ICANN,davantiallacortedelMissouri,nellacausaEconomie Solution, Ine v. ICANN.Dichiara- zionediTouton,punto14.Inwww.icann.org/legal/esi-v-icann/touton-decl-10nov00.htm (155)Artt.292-299c.p. (156)Enormaletrovaresitiregistratisottodominichenullahannoachefareconlaloroarea diorigine:moltodiffusoeilccTLDdelleisoleTuvalu,ecioe.tv,perlacoincidenzaconlasigla cheindicalatelevisione,edequindiusatodaenticheoperanonelmercatotelevisivo. (157)Cfr.ICANNMontevideoMeetingTopic: UpdateonccTLDAgreements,Settembre2001. Inwww.icann.org/montevideo/cctld-update-topic.htm (158)COM(2000)153def.del2Febbraio2000,Creazione del nome di dominio Internet di primo livello (TLD).EU,documentodilavorodellaCommissione,inhttp://europa.eu.int/ISPO/- eif/InternetPoliciesSite/DotEU/WorkDocIT.html SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI LanaturaglobaledellareteInternetrendeperoimpossibilepensareche inognipaeseigovernipossanoesercitareautonomamentelaloroautorita suquellapartedellaretecheelocalizzatanelloroterritoriosenzachequesto abbiaunimpattosull'interacomunita(159),ocheunsingolopaese(gliStati Uniti)possanodecideredellagestionediInternetalivellomondiale. 7.Lagestionedell'infrastrutturadiInternet Cisonotredicirootserver(160)intuttoilmondo,diecinegliStatiUniti, dueinEuropaedunoinGiappone;diquestisolounopossiedelaradice dellospaziodeinomiInternet(ilrootzonefile,cioeildatabasecontuttii nomididominioesistenti). Ilrootzonefileeresodisponibileaidodiciserversecondaridaquelloprima- rio(a.root-servers.net,cioeilrootserverA),gestitodaVeriSignInc.(161), societastatunitense,conformementealCooperativeAgreementNCR-9218742, stipulatotraquestaeilDipartimentodelCommercioamericano. Ebeneinnanzituttosottolinearecomelacreazionedell'infrastruttura allabasedellaReteabbiaseguitolosviluppoprogressivodiquest'ultima: manmanochecrescevailruolodiInternetqualemezzofondamentaleper gliscambiinternazionali,venivanopredispostenuovestrutturefisichedisup- porto. Ilsistemaegestitosubasevolontaria:nonesistonorapporticontrattuali traivariamministratoridirootserver,netraquestiultimieleorganizzazioni cheavariotitolosonocoinvoltenelgovernodellaRete. Mentreirootserveramericanisonodirettamenteoindirettamentecontrol- latidalGovernostatunitense(162),complicataelasituazionediquellieuropei. (159)Cfr.Rapportoinformativosulleattivitasvoltedel31Marzo2000delComitatodi EspertiInternet(COESIN),inwww.coesin.cnr.it/attivita/documenti/relcomint.pdf. (160)CiascuncomputercollegatoadInterneteidentificatotramiteundoppioindirizzouni- voco:unonumericoedunoletterale,masoloquellonumericoericonosciutodalprotocollodi comunicazioneTCP/IP. Sarebbeimpossibileperqualsiasicomputertenerelocalmenteunalistaaggiornatadeinomidi dominioedegliindirizziIPdituttelemacchineconnesseadInternet.Questafunzioneeassolta dalnameserver,undatabasechecontieneappuntounelencodicorrispondenzeDN-indirizzoIP perunsottoinsiemedihostconnessiadInternet. OgniISP(InternetServiceProvider),universitaosocietahaunnameserverlocale. Quandovogliamocollegarciadundeterminatositodandoilnomedidominio,ilbrowserper primacosainterrogaunserverlocaleperconoscerel'indirizzonumericocorrispondente.Sequesto noneingradodirispondere(perchenonhailnomerichiestonelpropriodatabase),inoltrala richiestaadunrootnameserver:essononhal'elencodituttiisitidelmondo,mautilizzalaparte finaledeldominiopercapireachiilserverlocaledeverivolgersiperrisolvereilnome:unautho- ritativenameserver,unserverchecostituisceunaautoritaperalcunepartidellospaziodeinomi (perchecontienetutteleinformazionirelativeaglihostall'internodiquellospazio). Unavoltacheilserverlocalehaottenutol'informazionedesiderata(l'indirizzoIP),essatorna indietrofinoalnostrobrowser,chesicollegheraalsitorichiesto. (161)Vediinfranota84. (162)IrootserveramericanisonoinfattigestitidallaDISA,dallaNASAedall'ArmyResearch Laboratory,entidelDiapartimentodellaDifesa,edauniversitastatunitensi,sempretramitecon- tratticonagenziedell'Esecutivo. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Ilroot server I,ilprimoaldifuoridegliStatiUniti(163),esituatoa Stoccolma,inSvezia,pressoilNetworkOperationCentre(NOC)delKun- gligaTekniskeHogskolan(164)(KTH)(165),chelogestiscetramitecon- tratto(166)conNORDUnet,societadanesearesponsabilitalimitata(167). Ilroot server KesituatoaLondra,pressolastrutturadelLINX(168) (LondonInternetExchange),associazionesenzascopodilucroinglese(169), maegestitodalRIPENCC(ReseauxIPEuropeensNetworkCoordination Centre)(170),associazioneolandesecheriuniscegliInternetServiceProvi- derseuropei. Neiprimianninovanta,lagestionedellaReteecaratterizzatadalla figuraautorevolediJonPostel,riconosciutointuttoilmondocomeunodei (163)What is NORDUnet?,inwww.nordu.net.htm (164)VediilsitodiNORDUnet,inwww.nordu.net/members.html (165)EilcentrooperativodiSUNET,Swedish University Computer Network. (166)Cfr.P.VILLEMOES,General Manager diNORDUnet,NORDUnet^Asuccessfulcol- laboration,Novembre1996,inwww.nordu.net/articles/article1/text.html (167)VediilsitodiTERENA,inwww.terena.nl/compendium/Nordunet01.html. NORDUnetinterconnetteleretinazionaliperlaricercael'educazionedeiPaesiNordici (Danimarca,Finlandia,Islanda,NorvegiaeSvezia)econnettequestealrestodelmondo,offrendo ancheservizidiretebasatisolosulprotocolloInternet.Essaeilrisultatodiunprogettofinanziato nellasecondametadeglianni'80dalConsigliodeiMinistrideiPaesiNordici,istituitonel1962 conilTrattatodiHelsinkipersviluppareunaulteriorecooperazionetraipaesinordicineicampo legale,culturale,socialeedeconomico,comeinquellodeitrasportiedelletelecomunicazioniepro- tezionedell'ambiente(art.1). GliazionistidiNORDUnetsonoiministriperl'educazioneelaricercadeiPaesiNordicioisti- tuzioniadessiappartenenti. (168)IlLINXforniscealroot server lestruttureedilsupportogestionalesulpostoedattra- versolaconnettivitadeisuoimembri.Vediwww.linx.net/press/release/005.thtml (169)Nel1995vienecostituitacomeCompany limitedby guaranteedidirittoinglese. In a company limitedbyguaranteeeverymemberofthecompany undertakes to contribute to the assetsofthecompanyintheeventofitsbeingwoundupwhileheisamember, orwithinoneyearafter- wards,forpaymentofthedebtsandliabilities ofthe companycontractedbeforeheceases to beamem- ber, andthe costs charges andexpenses ofwinding up, andfortheadjustment ofthe rights ofthe contri- butoriesamongthemselves, suchamountasmayberequirednotexceeding10.TrattodaT.E.CAIN, Company Law,1960,Stevens & Sons Limited,London. LoscopodelLINXe,oltrequellodipromuoveregliinteressideisuoimembri,fornireconnet- tivitaperl'InternetdelRegnoUnito. (170)IlRIPENCCeilRegistroInternetRegionaleacuiIANAdelegol'allocazionedellospazio diindirizziIPperl'Europa,ilMedioOriente,ilNordAfricaepartedell'Asia(IANAallocagliindirizzi alRIPENCCcheasuavoltaliallocaaregistriInternetlocali,iqualiliassegnanoagliutentifinali). Secondol'attocostitutivo,ilRIPENCCecostituitocomeassociazione,secondolalegislazione deiPaesiBassieconsedeadAmsterdamesireggeesclusivamentesuifinanziamentideiproprimem- bri,chesonoi3.150registriInternetlocalicheessasupporta.IlRIPEeincorporatadaTERENA (Trans-European Research and Education Networking Association),associazionecostituitaanch'essa sottolalegislazionedeiPaesiBassieconsedeadAmsterdam. IlRIPENCCel'unicoresponsabileperlagestionedelrootserverlocalizzatonellastrutturadel LINX. Irapportitraledueassociazioni,almenofinoal1998,eranobasatisuaccordiverbali(nonsene conosconoirequisiti).Almomentosonodifficilmentereperibilileinformazioniriguardantil'attuale sistemadelleresponsabilita,soprattuttoedifficilesaperesetalesistemaeoggettodicontratto SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI padrifondatoridiInternet,edalloscarsointeressedelgovernoamericano, chehalasciatoalricercatoreamericanolaresponsabilitadellepolitiche(171). Siparladidelegaoraledellagestione(172),maedalpuntodivistatec- nicochesiformalizzal'accordoverbale,nelmomentoincuiilnuovoserver emessoincondizionediesserericonosciutodifattodaglialtricomeroot ser- ver.Difficilestabilirequantoladelegapossaincideresull'operatodegli amministratorieuropeidiroot server:lastrutturaepredisposta,organizzata efinanziatadalgestore,senzaalcuncoinvolgimentodiIANAodialtra organizzazioneamericana,maseidiecielaboratoriamericanidecidesserodi nonriconoscerlapiu,essadiverrebbeinutile.Allostessotempo,l'impossibi- litaoperativadeiroot server aldifuoridegliStatiUnitirenderebbel'infra- strutturadiInternetmenoefficiente. NonostanteICANNabbiaassicuratounabassaprobabilitachel'attuale sistemapossaesseredistrutto(173),sonosemprepiufortilerichiestediuna formalizzazionedeirapportitraquestaedigestorideiroot server. L'UnioneEuropeaemoltigoverninazionalihannoiniziatoadesprimere preoccupazionisullamancanzadiaccordiformalichecopranolagestione deiserver:ICANNhainfattiilcompitodisalvaguardarnelasicurezza,ma nonostantecio,essanonhastipulatocontratticonleorganizzazionichesi occupanodeiroot server perstabilireillivellodiserviziooglistandarddi sicurezza,nefinanzialaloroattivita(174). (171)DaricordarecheJonPostelagivaconformementealcontrattostipulatotraDARPAe laUniversity ofSouthern California,perlaqualeluilavora. (172)VediilsitodelLINX,www.linx.net (173)Perognielementochecomponeilsistemadeiroot server,esistonoprocedureatteadassi- curarneilfunzionamento:ilroot zonefile eadesempioreplicatoinunsitoincasodidisastro,inoltre tuttiiroot server sonolocalizzatiinstruttureprofessionali. Ladiversificazioneneltipodiorganizzazionechegestisceilsistema(societacommerciali, organizzazionisenzascopodilucro,universita,centridiricerca,NASA,Difesastatunitense),nella localizzazionedellemacchine(StatiUnitid'America,RegnoUnito,Svezia,Giappone)enegli ambientioperativifornisceunaltolivellodiprotezione,rendendodifficileattaccareitrediciroot server conunapprocciouniforme. Inoltre,considerandoladistribuzionegeograficadeiroot server,eimprobabilechepossano esseretutticontemporaneamentedanneggiatidaunacatastrofeodaunattaccoterroristico:e statostimatoche,datol'ammontaredeltrafficocheogniroot server riceve,ilserviziopuofunzio- nareconil40%deiname server fuoriuso.CfrICANN DNS Security Update #1,4Gennaio 2002,inwww.icann.org/committees/security/dns-security-update-1.htm (174)BBCNews,Net's servers under scrutiny,15Gennaio2002,inhttp://news.bbc.co.uk/- hi/english/sci/tech/newsid_1761000-1761362.stm.htm. WillieBlack,ManagingDirector diNominet,l'autoritachegestisceilccTLDbritannico.uke PresidentedelCENTR(CouncilofEuropeanNationalTop-leveldomainRegistries),organizza- zionecherappresentaigestorideiTLDeuropei,edell'opinionechelariluttanzadiICANNnelfor- malizzaretalirapportisiaimputabileadunprecisotimore:incasodiblack-out diunroot server, lerichiestedidannidapartedellesocietachehannopersogliaffarisarebberoenormiedessanon eingradodicoprirneilrischio(BBCNews,Net's servers under scrutiny,15Gennaio2002).Ma c'eanchechisostienecheilveroproblemanonefinanziario,mariguardailruolocheICANN dovrebbeavere:inmoltichiedonounentechesorvegliiroot server,sioccupidelcoordinamento tecnicoeguidilosviluppodellaRete. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO IregistrinazionalichiedonogaranzieadICANNsullastabilitadeiroot server inquantomiliardididollariine-commerce dipendonooggidauna gestionesicuradiquestiserver chiave(175). NelGiugnodel1999,ilDoCeICANNhannostipulatouncontratto,un CRADA(Cooperative Research And Development Agreement),primoimpor- tantepassoversolacreazionedirapportiformaliperl'amministrazionedel root server system. 6.1 Il sistema dei root server come infrastruttura critica . La posizione degli Stati Uniti d'America Leinfrastrutturecriticheamericanesonoprecisamenteindividuate dalladirettivapresidenzialedel1998PDD-63(176):Critical infrastructures are thosephysical and cyber-basedsystems essential to the minimum operations ofthe economy andgovernment(177). Taliinfrastrutturevengonodefinitecriticheinquantolaloroinutilizza- bilitaodistruzioneavrebbeunimpattonotevolealivellonazionale,datala lorostrettainterdipendenza(178):bastaconsiderarequantiservizifannoaffi- damentooggisullestrutturedireteeditelecomunicazione(noncisarebbe e-commerce senza e-communications). (175)Ibidem (176)The Clinton Administration's Policy on Critical Infrastructure Protection,Presidential DecisionDirective63,22Maggio1998,inwww.cybercrime.gov/white_pr.htm. L'intentoequellodicreareunapoliticacheassicurilacontinuitadelleinfrastrutturecritichee quindidiprenderetuttelemisurenecessariepereliminareognivulnerabilitasignificativaadattac- chifisicioinformatici. Mediantetaledirettivapresidenziale,vennesollecitatalacreazionedellaPartnershipforCri- ticalInfrastructureSecurity,unosforzocollaborativoguidatodalsettoreprivato,compostoda 13agenziedelgovernofederaleeda70societaprivateeassociazioni(Microsoft,CiscoSystem, BellSouth...).Essarappresenta,massimamente,lanecessitadicollaborazionecooperazioneepar- tecipazionedeidifferentisettoriprivati,operantinelcontestodelleinfrastrutture,conilsettore pubblicogovernativo,competenteperlesingolefunzionicritiche.Unruolodiprimopiano,all'in- ternodellaPartnershipfor CriticalInfrastructureSecurity,esvoltodalCritical Infrastructure Assur ance Office (CIAO),organoamministrativoanch'essocostituitoconladirettivadel1998.Tratto daS.BACCAGLINI,Chi difende la Rete dai terroristi?,15Novembre2001,inwww.interlex.it (177)Essecomprendonoquelleindustrie,istituzioni,retididistribuzioneesistemicheforni- sconounflussocontinuodibenieserviziessenzialialladifesaedallasicurezzaeconomicadella nazione[USA]edallasalute,benessereesicurezzadeisuoicittadini,equindisiagliapparati materialiefisici,icosiddettiphysical systems,quali,adesempio,leinfrastrutturedeitrasportie perladistribuzionedienergiaoacqua;siaisistemicosiddetticyber-based,qualil'erogazionediser- vizifinanziariebancariattuatimedianteimpiantidiretitelematiche,iservizidiemergenzainter- connessiegliapparatiperletelecomunicazioni.DallaTestimonianzadiJ.S.TRITAK,Direttore delCriticalInfrastructureAssurance Office (CIAO)nell'indaginecongressuale,svoltasiil4Ottobre 2001pressoilSenatodegliStatiUnitid'America,Committee on Governmental Affairs,daltitolo Critical Infrastructure Protection: Who's In Charge?,inwww.senate.gov/gov_affairs/100401- tritak.htmripresadaS.BACCAGLINIinChidifende la Rete daiterroristi?,op.cit. (178)TestimonianzadiJ.S.TRITAK,DirettoredelCritical Infrastructure Assurance Office (CIAO)nell'indaginecongressuale,svoltasiil4Ottobre2001pressoilSenatodegliStatiUnitid'A- merica,CommitteeonGovernmentalAffairs,daltitoloCriticalInfrastructureProtection: Who'sIn Charge?,inwww.senate.gov/gov_affairs/100401tritak.htm SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI Leminaccecontrotaliinfrastrutturepossonoconcretizzarsisiainattac- chifisici,siainattacchiinformatici(179),cheiproprietarieigestorinonpos- sonodasoliaffrontare:ciochesievidenziaelanecessitadiunacostantecol- laborazionetragliapparatigovernativieilsettoreprivato(180). L'USA PATRIOTAct, Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism, del26Otto- bre2001,contienecomedisposizioneconclusivaunasezionetitolataCriti- ca! Infrastructure Protection Act 2001,incuisilegge(181): It is the policy of the United States ^(1) that any physica! or virtua! disruption of the operation of the critica! infrastructures of the United States be rare, brief, geographically limited in effect, manageable, and minimally detri- menta! to the economy, human and government services, and nationa! security ofthe UnitedStates;(2) thatactionsnecessarytoachievethepolicystatedin paragraph (1) becarriedoutinapublic-privatepartnershipinvolvingcorporate and non-governmenta! organizations; and (3) to have in place a comprehensive andeffectiveprogram to ensure the continuity ofessentialFedera! Government functions under al! circumstances. Difficilepensarechetraleinfrastrutturecritiche,chedevonoessere gestite,incasodiemergenza,inmododasubireilminimoimpatto distruttivoperl'economia,iservizidelGovernoelasicurezza nazionale degliStatiUniti,nonsiacontemplatoancheilsistemadeiroot server dicom- petenzadiICANN(182). Ilsistemaestatopresoinconsiderazionenell'indaginecongressualesvol- tasiil4Ottobre2001pressoilSenatodegliStatiUnitid'America,Committee on Governmenta! Af ffairs, daltitoloCritica! Infrastructure Protection: Who's In Charge?:estatosottolineatocome,paradossalmente,gliStatiUnitinon possanodasoliassicurarelapropriasicurezzanazionale,inquantomolti gestorieproprietaridell'infrastrutturaprivatasonosocietaperazionimultina- zionaliconunafittaretedirapporticheleganofornitori,partnereclienti(183). (179)Ibidem. (180)TestimonianzadiJ.P.NACCHIO,presidentedellaQWESTCommunications Internationa! Inc.,societaditelecomunicazionistatunitense,nell'indaginecongressualedel4Ottobre2001Critica! InfrastructureProtection:Who'sInCharge?,inwww.senate.gov/gov_affairs/100401nacchio.htm NegliUSAlaquasitotalitadelleattivitarientrantinelcontestodellaCritica! Infrastructure (acqua,luce,comunicazioni...)sonogestiteesclusivamentedasocietaprivate,sipensiadICANNed ilsistemadei13root server,opiusemplicementeallecompagnietelefoniche.TrattodaS.BACCA- GLINI,Chidifende la Rete daiterroristi?,op. cit. (181)Inwww.lextext.com (182)Cfr.S.BACCAGLINI,Chi difende la Rete dai terroristi?,op. cit. (183)TestimonianzadiK.C.WATSON,PresidentedellaPartnershipfor CriticalInfrastructure Security nell'indaginecongressualedel4Ottobre2001CriticalInfrastructureProtection: Who'sIn Charge?. NegliStatiUnitiilprincipiosecondocuiunadistribuzionedelcontrolloconferisceunamag- gioresicurezzaall'infrastrutturaedunamaggioreelasticitaall'architetturadireterispettoall'ac- centramentodellostessobensiesplicanellenumerosecollaborazionichequestanazionehainstau- ratoconaltripaesi:sonocostantiicontatti,adesempio,conl'Office ofCriticalInfrastructurePro- tection and Emergency Preparedness delCanada,conl'Information Assurance Advisory Counci! del RegnoUnitooconiresponsabilidelprogrammasvizzeroInfosurance. RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO . Laposizionedell'UnioneEuropea L'UnioneEuropea,riconosciutoilruoloessenzialedelleretielettroniche dicomunicazioneperlapropriaeconomia,stalavorandoalfinedicreare unasocietadell'informazionepiusicuraeunospaziodiliberta,sicurezzae giustizia(184). IlConsiglioeuropeo,riunitoaLisbonanelmarzodel2000,hasottoli- neatol'importanzadellatransizioneversoun'economiacompetitiva,dina- micaebasatasullaconoscenzaedhainvitatoilConsiglioelaCommissione adelaborareunpianod'azioneglobaleperl'Europatelematica(Pianod'a- zioneeEurope)(185).Ilsuddettopianod'azione,preparatodallaCommis- sioneedalConsiglio,eapprovatoinoccasionedellariunionedelConsiglio EuropeoaFeiranelgiugno2000,contemplaazionivolteapromuoverela sicurezzadelleretiel'adozionediunastrategiacoordinataecoerenteper farfronteallacriminalitainformaticaentrolafinedell'anno2002. LaCommissionehapubblicato,comepartedelsuocontributoaquesto impegnocontrolacriminalitatelematica,unacomunicazioneintitolata Creareunasocietadell'informazionesicuramigliorandolasicurezzadelle infrastrutturedell'informazioneemediantelalottaallacriminalitainforma- tica(186).Talecomunicazioneproponevaunapprocciobilanciatoallasolu- zionedeiproblemidicriminalitatelematica,tenendopienocontodelleopi- nionidituttelepartiinteressate,compresigliorganismiprepostiall'applica- zionedellalegge,iprestatoridiserviziInternet,glioperatoridellereti, glialtrigruppiindustriali,irappresentantideiconsumatori,leautorita garantidellaprotezionedeidatieigruppichesioccupanodellatuteladella vitaprivata. Unadellequestionichiaveaffrontatedallacomunicazioneeral'esigenza diun'azioneefficaceperfarefrontealleminaccecontrol'autenticita,l'inte- grita,lariservatezzaeladisponibilitadeisistemiedelleretidiinformazione. Alivellodilegislazionecomunitaria,esistonogiadiversemisurelegisla- tivechecomportanospecificheimplicazioniperlasicurezzadelleretie AgliinizidiMaggio2002siesvoltoaRomaunincontrobilateraletrailGovernoItalianoed ilGovernodegliStatiUnitisullasicurezzadellereti.Estatotrattatoconparticolareattenzione ilproblemadellaprotezionedelleinfrastrutturecriticheinformatizzate,avviandounacollabora- zioneconleautoritaamericanesultemadellasicurezza.VediIprovidernelfuturodiInternet, interventodelMinistroGasparrialCongressopromossopressoilMinisterodelleComunicazioni il13Maggio2002.Vediinwww.comunicazioni.it/salastampa/intervento_prov.htm (184)COM(2002)173def.del19Aprile2002,Propostadidecisione-quadrodelConsiglio relativaagliattacchicontroisistemidiinformazione,inwww.ipsoa.it/lalegge/news/sistemiinfor- maticiue.pdf (185)ConclusionidellapresidenzadelConsiglioeuropeodiLisbonatenutoil23e24marzo 2000,reperibiliall'indirizzohttp://ue.eu.int/en/Info/eurocouncil/index.htm (186)COM(2000)890def.del26Gennaio2001,Creareunasocietadell'informazionesicura migliorandolasicurezzadelleinfrastrutturedell'informazioneemediantelalottaallacriminalita informatica,comunicazionedellaCommissionealConsiglio,alParlamentoEuropeo,alComitato EconomicoeSocialeealComitatodelleRegioni,inhttp://europa.eu.int/eur-lex/it/com/- cnc/2000/com2000_0890it01.pdf SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI dell'informazione,comeadesempioledirettive95/46/CE(187), 97/66/CE(188)e98/1984/CE(189)sullatutelagiuridicadeisistemiad accessocondizionatoedeisistemidiaccessocondizionato.Inparticolare,il quadroeuropeodiprotezionedelletelecomunicazioniedeidati(direttive 95/46/CEe97/66/CE)contienedisposizionivolteadassicurarsicheiforni- toridiserviziditelecomunicazioneapertialpubblicoadottinolemisuretec- nicheedorganizzativeadeguateapreservarelasicurezzaelariservatezza deipropriserviziechetalimisuregarantiscanounlivellodisicurezzaade- guatoalrischioprospettato. Unodeimodipiuimportantiedefficacidiaffrontarequestiproblemie costituitodallaprevenzioneedallaformazione.LaCOM(2000)890def.evi- denziaval'importanzadelladisponibilita,dellosviluppo,dell'applicazionee dell'usoeffettivodelletecnologiediprevenzione.Essasottolineavalaneces- sitadiinnalzareillivellodiconsapevolezzadeirischipostidallacriminalita informatica,promuoverelemiglioripraticheperlasicurezzainformatica (IT),svilupparestrumentieprocedureefficacipercontrastarelacriminalita informaticaedincoraggiarel'ulterioresviluppodimeccanismidipreallarme edigestionedicrisi(190). Piudirecente,ilConsiglioeuropeoriunitoaStoccolmail23-24marzo 2002hariconosciutol'esigenzadiazioniulteriorinelsettoredellasicurezza delleretiedell'informazioneedhaconclusocheilConsigliosviluppera insiemeallaCommissioneunastrategiaglobaleperlasicurezzadelleretielet- troniche,comprensivadiazioniconcretediattuazione(191). (187)Direttiva95/46/CEdel24Ottobre1995sullaprotezionedeidatipersonali. L'instaurazioneeilfunzionamentodelmercatointerno,nelquale,conformementeall'arti- colo7Adeltrattato,eassicuratalaliberacircolazionedellemerci,dellepersone,deiservizie deicapitali,esigonononsolocheidatipersonalipossanocircolareliberamentedaunoStato membroall'altro,machesianoaltres|salvaguardatiidirittifondamentalidellapersona. (188)Direttiva97/66/CEdel15Dicembre1997sultrattamentodeidatipersonaliesullatutela dellavitaprivatanelsettoredelletelecomunicazioni. Ledisposizionilegislative,regolamentarietecnicheadottatedagliStatimembriinmateriadi tuteladeidatipersonaliedellavitaprivata,nonchedeilegittimiinteressidellepersonegiuridiche nelsettoredellatelecomunicazionedevonoesserearmonizzateperevitareostacolialmercato internodellatelecomunicazioneinbaseall'obiettivodicuiall'articolo7Adeltrattato. (189)Direttiva98/1984/CEdel20Novembre1998sullatutelagiuridicadeisistemiadaccesso condizionatoedeisistemidiaccessocondizionato. Lebasigiuridichesonol'articolo7Adeltrattato,secondoilqualeilmercatointernocomporta unospaziosenzafrontiereinterne,nelqualeeassicuratalaliberacircolazionedellemerciedeiser- vizi;l'articolo128,paragrafo4,deltrattato,secondocuilaComunitatienecontodegliaspetticultu- ralinell'azionechesvolgeaisensidialtredisposizionideltrattato;articolo130,paragrafo3,del trattato,secondocuilaComunitacontribuisceallarealizzazionedellecondizioninecessariealla competitivitadellasuaindustriaattraversopoliticheedazionidaessaattuate. (190)IlprogrammaUETecnologiedellasocietadell'informazione(TSI)fornisceunquadro persvilupparelecapacitaetecnologienecessariepercomprendereedaffrontarelesfideemergenti inmateriadicriminalitainformatica.IlprogrammaTSIvienegestitodallaCommissioneeuropea. Fapartedel5.Programmaquadro,chevadal1998al2002.Maggioriinformazionisonodisponibili sulsitohttp://www.cordis.lu/ist (191)COM(2002)173def.del19Aprile2002,propostadidecisione-quadrodelConsigliorela- tivaagliattacchicontroisistemidiinformazione,inwww.ipsoa.it/lalegge/news/ sistemiinformaticiue.pdf RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO LaCommissioneharispostoaquestoappelloconlasuacomunicazione Sicurezza delle reti e sicurezza dell'informazione: proposta di un approccio strategico europeo(192).Talecomunicazione,cheaccennasoloairoot server qualicomponentidell'infrastrutturadisupportoalsistemadeinomididomi- nio,haanalizzatoiproblemiattualidellasicurezzadelleretiehadelineato unprogettodiazionestrategicainquestosettore. NellaComunicazionelasicurezzadelleretiedell'informazioneviene intesacomelacapacitadiunareteodiunsistemad'informazionediresi- stere,adundeterminatolivellodiriservatezza,adeventiimprevistioatti dolosichecompromettonoladisponibilita,l'autenticita,l'integritaelariser- vatezzadeidaticonservatiotrasmessiedeiservizifornitioaccessibilitra- mitelasuddettareteosistema. Traleminacceallasicurezzavieneprevistaanchelacadutadellarete: inpassato,lacadutadellareteeraspessodovutaadunadisfunzionedel sistemainformaticochelacontrollavaegliattacchieranorivoltisoprattutto versoquesticomputer.Attualmente,invece,gliattacchichecausanolepiu graviinterruzionisfruttanoledebolezzeelevulnerabilitadeicomponentidella rete(sistemaoperativo,router,commutatori,server dinomi,ecc.)(193). Gliattacchidiquestotipopossonoassumerediverseforme,tracuiquelli rivoltiaiserver deinomididominio:separtedelDNSnonfunzionaalcunisiti webnonpossonoesserelocalizzati.Lacorruzionealivellodeiroot server delsistemadelDNSodialtriserver dinomidiprimolivellopotrebbeparaliz- zarelarete.All'iniziodiquest'annosonostateevidenziatelacunenelsoftware utilizzatodallamaggiorpartedeiserver dinomididominio(194). Ciochevieneevidenziatoelaunanecessitaurgentediravvicinamento deldirittopenalesostanzialeall'internodell'Unioneeuropeanelsettoredegli attacchiaisistemidiinformazione(195). Importantesottolinearecomeanchel'Europa,alparidegliStatiUniti, ritengachelasoluzionedeiproblemilegatiallasicurezzapostulinecessaria- menteunacooperazioneinternazionale(196):laCommissioneeuropeapar- tecipagiaailavoridiorganismiinternazionaliqualiilG8,l'OCSEele NazioniUnite. (192)COM(2001)298def.del6giugno2001,Sicurezza delle reti e sicurezza dell'informa- zione: proposta di un approccio strategico europeo,comunicazionedellaCommissionealConsi- glio,alParlamentoEuropeo,alComitatoEconomicoeSocialeealComitatodelleRegioni,in http://217.56.56.109/documenti/sicurezza_online.pdf (193)Ibidem. (194)COM(2001)298def.del6giugno2001.Secondolasoluzioneproposta,perdifendersi dagliattacchiaiserver DNSbastaingenereestendereiprotocolliDNS,ricorrendoadesempioad estensioniDNSprotetteconcifraturaachiavepubblica.Questasoluzionerichiedetuttavial'instal- lazionedinuovosoftware sulleapparecchiatureclientienonestatautilizzatamoltospesso.Inoltre, l'efficaciadellaproceduraamministrativanecessariaperampliarelafiduciatradominiDNSdeve esseremigliorata. (195)COM(2002)173def.del19Aprile2002.Talecomunicazioneproponepropriounadeci- sionequadrorelativaalravvicinamentodeldirittopenalesostanzialeall'internodell'Unioneeuro- peanelsettoredegliattacchiaisistemidiinformazione. (196)COM(2001)298def.del6giugno2001. SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI Conclusioni Internetdifferiscedallealtreretiperilfattocheerealizzataconilcon- corsoditantisoggettiprivatichefornisconol'interconnessioneailoroclienti estipulanoaccordiperl'interconnessioneinmodotalechetuttiinodicon- nessipossanocomunicaretraloro,mainnessunodiquesticontrattisiparla diresponsabilita(glistessicontrattiallabasedellagestionedelDNSsono accordidicooperazione,dicoordinamentotecnicodelleattivitaodisviluppo diunprogetto). Vasottolineatalaindivisibilitaedl'interdipendenzachecaratterizzano Internet.Perilpropriofunzionamento,essafaaffidamentosuirootserver,infra- strutturacritica,maanchesull'interosistemaditelecomunicazionimondiale. Ilsettoredelletelecomunicazioni(TLC)hacarattereinternazionaleper ragioniessenzialmentetecnico-economiche:leinfrastrutturediTLChanno costielevatichesiripaganoattraversoiltraffico;l'esigenzaequelladicattu- rarlotuttoconvogliandoloperquantopossibilesullastessainfrastrut- tura(197).Dunqueenecessarioraccogliereancheiltrafficointernazionale eperquestooccorreeliminaregliostacolitecnicirappresentatidastandard difformicheintralcianol'interoperabilitadelleretiedeisistemi. Estatorilevatocomenessunpaesepossadasoloassicurarelapropria sicurezzanazionale(198),inquanto(...)ensuringthesafetyandstabilityof theInternetdependsoneverymemberoftheInternetcommunity,business,indi- viduals,andgovernment,allfulfillingtheirrespectivedutiesontheglobal,regio- nalandnationallevels(199). Enecessariaunacooperazioneinternazionalefinalizzataallasicurezza dellaRete(edellereti),peraumentareglistandardtecnici,machesioccupi anchedisviluppareunaeticadelsistema,suscettibileinqualchemododi essererichiamatacomespecificazionedelgeneraledoveredibuonafedee comecriteriodiingiustiziadeidannieventualmentearrecatiadaltriopera- toridellarete(200). ICANNnonhasicuramentenel'autorita,nel'autorevolezzaperguidare unsimileprocesso:finoachepuntounaorganizzazionesenzascopodi lucroconsedenegliUSAedautorizzataadoperareinuncontestoesclusiva- mentetecnico,maplanetario,deveconsiderarsilegittimataadecideresuque- stionicheesulanodataleambito?(201). (197)F.CARDARELLI,V.ZENO-ZENCOVICH,Ildirittodelletelecomunicazioni.Prin- cipi,normativaegiurisprudenza,1997,EdizioniLaTerza,Bari,pag.8 (198)ViceMinistrogiapponeseI.KOSAKAdelMinistryforPublicManagement,Home Affairs,PostsandTelecommunications,interventoalMeetingdiICANN,ICANNCommunityMee- tingonSecurityandStabilityoftheInternetNamingandAddressAllocationSystem,Novembre 2001,MarinadelRey,California,inwww.icann.org (199)Ibidem. (200)S.MAGNI,M.S.SPOLIDORO,LaresponsabilitadeglioperatoriinInternet:profili internieinternazionali,inDirittodell'Informazioneedell'Informatica,1997,pag.61ess. (201)S.BACCAGLINI,IprimipassidiICANNtracriticheecontrasti,inwww.interlex.it RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO L'organizzazionesenzascopodilucrostatunitensehadimostratolasua inadeguatezzaalivellointernazionale,primoperladifficoltadistipularei contratticoniregistrideiccTLD(202),secondoperlasuaincapacitaadassic urareformalmenteilfunzionamentodelsistemadeiroot server. ICANNhadisattesoleaspettativedelGovernoamericanoedeisuoi fondatori:lasuaoriginariamissione,quelladiesserel'organizzazionecreata dasettoreprivatoperlagestionedeisistemidiindirizzoenumerazionedi Internet,fuquantomenoambiziosa.Attualmentesistadiscutendosuuna suapossibileriforma(203),chelimitil'interventodiICANNalsoloambito tecnicoedamministrativo. Epossibileinveceipotizzarel'interventodiunaorganizzazionericonos ciutaalivellointernazionale(204)? Opinionegenerale(205)echelapartecipazionediunaorganizzazione internazionalenellagestionediInternetnonpossaessereadeguata,inquanto lavelocitaconcuiInternetsievolverichiededecisionirapideetempestive. (202)NessunccTLDhafirmatoilcontrattoconICANN,eccettoGiapponeedAustralia. Sitrattadiduecasiparticolari:peril.au,contalecontrattoICANNhadatoilcontrollo adunaorganizzazionesimileadessa,sponsorizzatadalGovernoaustraliano;peril.jp,orail ccTLDecontrollatodaJonMurai,membrodell'ICANNBoard. VediA.M.FROOMKIN,Form and substance in cyberspace,Maggio2002,inhttp:// personal.law.miami.edu/?froomkin/articles/formandsubstance.pdf (203)LadiscussioneeincentratasuqualedovrebbeessereilruolodiICANNedilsuocampo d'azione(vediCommittee on ICANN Evolution and Reform,Working Paper on ICANN Mission and Core Values,6Maggio2002,inwww.icann.org/committees/evol-reform/working-paper-m ission-06may02.htm),sucomedovrebbeagire(vediCommitteeonICANNEvolutionand Reform,Working Paper on The Policy-Development Process,7Maggio2002inwww.icann.org/c ommittees/evol-reform/working-paper-process-07may02.htm)esucomedovrebbeesserefinanz iata(vediCommitteeonICANNEvolutionandReform,WorkingPaper onTheICANNStructure and The nominating Committee Concept,9Maggio2002inwww.icann.org/committees/evol-r eform/working-paper-htm (204)Sipensiall'ONUchestapromuovendoilc.d.GlobalCompact,un'iniziativachemiraa sensibilizzareleimpresedituttoilmondoversounaresponsabilitasocialeneiconfrontideidiritti umaniedellasalvaguardiadell'ambiente. Essoagiscesutrelivelli:internazionale,regionaleenazionale.Alivelloglobale,leiniziative sonostatepromossedaorganizzazioniinternazionali,comel'International Labor Organization (ILO)el'International Monetary Fund(IMF). Ilrisultatovienestimolatoalivelloregionale,attraversolastipuladiaccordicheregolanoi rapportitrasingolipaesi(adesempio,ilNAFTA,North American Free Trade Agreement,traStati Unitid'America,CanadaeMessico). L'OECD(OrganizationforEconomic CooperationandDevelopment),organizzazionecheunisce UnioneEuropea,CanadaeGiappone,hapubblicatodellelineeguidaperleimpresemultinazionali alfinediassicurarecheleazionidiquestesianoinarmoniaconlepolitichedeigoverni,perrafforz arelebasidiunareciprocafiduciatraimpreseesocieta(societies)incuioperano(...). Alivellonazionale,alcunipaesihannosviluppatoproprisistemiperisolareleimpresechenon siuniformanoallepoliticheinternazionali:sial'UnioneEuropea,siagliStatiUnitid'America hannoimpostosanzionieconomicheincasodiviolazionedeidirittideilavoratori(eilcasodelCile cheestatoesclusodaiprogrammiamericaninel1987perleviolazioniaidirittideilavoratorisotto ilregimediPinochet). VediWILLIAMH.MEYER,B.STEFANOVA,Human Rights, the UNGlobalCompact, and Global Governance,inCornell InternationalLaw Journal,numero3,2001. (205)S.TRUMPY,InterventonellatavolarotondaICANN, dovevailgovernomondialedella Rete?,Roma,18Giugno2002 SERVIZIINFORMATICIESTATISTICI Perquantoriguardal'UnioneEuropea,gliatticomunitarisonoandati adincideresuiservizidiTLCmanonsullaRete:lanormativacomunitaria hacomefinalitaultimal'unificazionedelmercato(206). Ilmercatoelerelazioniall'internodiessopresuppongonodeirapporti contrattuali.Internetnonpuoessereconsideratocomerientrantenella nozionecomunitariadimercatoinquantononesistonorapporticontrattuali tragliutentiedigestoridellaRete.Sievistocomevisianodifficoltaastipu- larecontrattitraglistessigestori,datochenessunoeingradodigarantire ilservizio,poichequest'ultimodipendenongiadasingoli,madalfunziona- mentodelsistemanelsuocomplesso. Diquilanecessitadiinterventialivelloglobale,pergrandiareegeogra- fichealfinedipromuovereunasolidarietapoliticaperlasicurezzadellaRete edunapoliticaeconomicad'interventosullagestione,daattuarsimediante convenzioni.LaRetenonhaconfiniterritoriali,percuinessunoStatopuo imporrelesueregoleedisuoivaloriaglialtriStati.L'efficienzadiInternet dipendedatutticolorochedasemprevisonoimpegnati.Inmancanzadi unquadrochiaro,elaloroprofessionalitachenehagarantitoenegarantisce enegarantirailfunzionamento. (206)Art.2CE:Lacomunitahailcompitodipromuoverenell'insiemedellaComunita, mediantel'instaurazionediunmercatocomuneediun'unioneeconomicaemonetariaemediante l'attuazionedellepoliticheedelleazionicomunidicuiagliarticoli3e4,unosviluppoarmonioso, equilibratoesostenibiledelleattivitaeconomiche,unelevatolivellodioccupazioneediprotezione sociale,(...),unelevatogradodicompetitivitaediconvergenzadeirisultatieconomici,(...),la coesioneeconomicaesocialeelasolidarietatraStatimembri. IndicisistematiciIndicisistematici 1 -ARTICOLI, NOTE, DOTTRINA, RECENSIONI MassimO Bachetti, Delitto di alto tradimento e responsabilita civile dello Stato pag. 2551 RobertO dE Felice, L'Avvocatura dello Stato e iprocessi per reati ministeriali 8 DirezionE GeneralE peR l'IntegrazionE europeA deL MinisterO deglI EsterI (a1cura1di), Ilprincipio del ne bis in idem nell'Accordo di Schengen 128 FrancescA Farinelli, La disciplina giuridica di Internet .. ... .. .. ... .. . 131451 GiuseppE Fiengo, Sulla potesta regolamentare dello Stato in regime di legislaz ione concorrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3131 GiuseppE Fiengo, Sussidiarieta e leale collaborazione nel sistema delle infras trutture e degli insediamentiproduttivi strategici . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. 140 OscaR Fiumara, Un blocco autostradale per motivi ambientali: liberta di riun ioneeliberta di traffico. . ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . 1451 OscaR Fiumara, La tutela dei prodotti alimentari di qualita dinanzi ai giudici comunitari: le operazioni in loco di af ff ettamento del Prosciutto di Parma e di grattugia del Grana Padana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13141 OscaR Fiumara, EttorE Figliolia, Il procedimento diformazione dei pareri dell'Avvocatura dello Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 NoemI Gennari, Sul riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni in tema di infrastrutture di telecomunicazione e tutela dai campi elettromagnet ici .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . 16171 MassimO Giannuzzi, Il rapporto tra Stato e Regioni nella disciplina dellefond azioni bancarie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1131 MariA VittoriA Lumetti, Il risarcimento del danno alla persona: inquinam ento elettromagnetico e organismi geneticamente modificati . . . . . . . . . .. 12671 MariA VittoriA Lumetti, Gli strumenti della semplificazione normativa . . . . 13231 MariA VittoriA Lumetti, SandrO Tizzi, La responsabilita ex art. 2051 c.c. dell'istituto scolastico durante l'occupazione studentesca . . . . . . . . . . . . . . . 12130 388 RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO MassimO Mari, Sull'autonomiafinanziariadegliEntilocali.L'unitadelsistemapag.205 MassimO Mari, IlrapportotraStatoeRegioninelladisciplinadellefondazioni bancarie.Laricostruzionesistematicadelsettore....................128 AntoniO Palatiello, Iltermineragionevoledelprocesso:lamemoriadell'Avv ocaturadelloStatoalleSezioniUnite............................209 SimonA Prunali, Attivitadell'Ufficiodell'AgentedelGovernoitalianoneiproc edimentidinanziallaCortediGiustiziadelleComunitaeuropee.........25 AndreA Valletti, Annullamentodell'aggiudicazioneecontratto.Riflessioni sull'opportunitadiusciredalcircoloviziosodellanullita-annullabilita- caducazione...............................................301 2 -INDICE DELLE SENTENZE CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITAEUROPEE Plenum,11febbraio2003,nellecauseriuniteC-187/01eC-385/01.........pag. Plenum,20maggio2003,nellacausaC-108/01...................... Plenum,20maggio2003,nellacausaC-469/00...................... Plenum,12giugno2003,nellacausaC-112/00....................... 30 36 36 48 CORTECOSTITUZIONALE 23-25maggio1990,n.265..................................... 11-24aprile2002,n.134....................................... 29settembre2003,n.300...................................... 1.ottobre2003,n.302........................................ 25settembre-1.ottobre2003,n.303.............................. 1-7ottobre2003,n.307....................................... 2-15ottobre2003,n.311...................................... 27ottobre-7novembre2003,n.331............................... 16 12 123 133 140 171 207 182 CORTED'APPELLODIROMA Sez.2.penale,18dicembre2002-14gennaio2003................... Sez.2.penale,16giugno2003,n.4759............................ 6 22 TRIBUNALECIVILEDIROMA G.I.P.,5-7luglio2001........................................5 TRIBUNALECIVILEDIFIRENZE Sez.2.,21novembre2002,n.762................................237 TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERLATOSCANA Sez.1.,16gennaio2003,n.12..................................195 TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERILVENETO Sez.3.,28ottobre2002,n.6118.................................192 INDICISISTEMATICI389 3 -INDICE DEGLI ARGOMENTI AvvocaturadelloStato^Pareri^Formazione^Naturagiuridica(Trib. di Roma, GIP, 5-7 luglio 2001; Corte d'appello di Roma, sez. 2.pen., 18 dicemb re2002-14gennaio2003) ....................................... pag. 5,6 Comunitaeuropee-Convenzionediapplicazionedell'AccordodiSchengen^ Principiodelne bis in idem ^Ambitodioperativita^Estinzionedell'azione penaleaseguitodiproceduratransattiva(Corte di Giustizia CE, Plenum, 11febbraio2003nellecauseriun.C-187/01eC-385/01) ................. 30 Comunitaeuropee^Denominazionediorigineprotetta^Reg.2081/1992^ Reg.1107/1996^GranaPadanograttugiatofresco^Disciplinare^Conven- zionefradueStatimembri^Condizionerelativaall'effettuazionedelleopera- zionidigrattugiaturaediconfezionamentodelformaggionellazonadipro- duzione^Artt.29e30CE^Giustificazione^Opponibilitadellecondizioni aiterzi^Certezzadeldiritto^Pubblicita(Corte di Giustizia CE, Plenum, 20maggio2003,nellacausaC-469/00) ............................. 36 Comunitaeuropee^Denominazionidioriginiprotette^Reg.2081/1992^ Reg.1107/1996^ProsciuttodiParma^Disciplina^Condizionediaffetta- mentoediconfezionamentodelprosciuttonellazonadiproduzione^Artt.29 e30CE^Giustificazione^Opponibilitadellacondizioneaiterzi^Certezza deldiritto^Pubblicita(Corte di Giustizia CE, Plenum, 20 maggio 2003, nella causaC-108/01) .............................................. 36 Comunitaeuropee^Liberacircolazionedellemerci^Ostacoliderivantida attiprivati^ObblighidegliStatimembri^Decisionedinonvietareunariu- nioneascopoambientalechehacomportatoilbloccototaledell'autostrada delBrenneroperquasitrentaore^Giustificazione^Dirittifondamentali^ Libertad'espressioneelibertadiriunione^Principiodiproporzionalita (Corte di Giustizia CE, Plenum, 12 giugno 2003, nella causa C-112/00) . . . . .. 48 Emissionielettromagnetiche^Limiti^Disciplinaprevistadallalegge 36/01^Regioni^Potestalegislativa^Inmateriaurbanistica^Ricomprende anchequelladiambiente(TAR Veneto, sez. 3., 28 ottobre 2002 n. 6118; TAR Toscana,sez. 1.,16gennaio2003n.12) ............................. 192,195 Estinzionedelreatopermortedelreo^Provaevidentecheilfattonon sussiste(Corte d'appello di Roma, sez. 2" pen., 18 dicembre 2002-14 gennaio 2003) ...................................................... 6 Impiantifissidiradiocomunicazione^Installazione^Disciplinaregionale ^Valutazionediimpattoambientale^Progettazione^Distanzeminimeda edificioareedeterminanti^Prevenzionedeidanniderivantidaicampielet- tromagnetici^Indicazioneobbligatorianeglistrumentiurbanisticideglielet- trodottiesistentiedeicorridoiperlalorolocalizzazione;direttivaregionale sull'ampiezzadeicorridoi(Corte Cost., 1-7 ottobre 2003, n. 307 e 27 ottobre7 novembre2003,n.331) ........................................ 171,182 390 RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO Imposteetasse^Tasseautomobilistiche^AttribuzioneallaRegioneCam- pania^Recupero^Prorogadeitermini,fissatidallaleggestatale^Violazione dellacompetenzaesclusivadelloStatoinmateriaditributierariali(Corte Cost.,2-15ottobre2003,n.311). .................................. pag. 207 Istitutidicredito^Fondazionibancarie^Disciplinastatalesuisettoridi interventoammessierilevanti;sull'organodiindirizzo;sullagestionee destinazionedelpatrimonio;sulcontrollodiunasocietabancaria;sulle dismissionidellepartecipazionidicontrolloinsocietabancarie;suipoteridi vigilanza;sull'adeguamentodeglistatutiallenuovedisposizionilegislativee sullaricostituzionedegliorganidellefondazioni(Corte Cost., 29 settembre 2003,n.300) ................................................. 123 Lavoripubblici^Grandiopere^Infrastrutturepubblicheeprivateeinse- diamentiproduttivistrategicidipreminenteinteressenazionale^Procedi- mentoperl'individuazione,lalocalizzazioneelarealizzazione^Programma delGovernoinseritonelDocumentodiprogrammazioneeconomico-- finanziaria(Corte Cost., 25 settembre -1 ottobre 2003, n. 303) . . . . . . . . . . . . 140 Lavoripubblici^Lavoridiinteresseprovincialeeregionale^Sistemaunita- riodiqualificazionepergliesecutori^Regolamentostatale^applicabilitaalle Regioni,ancheastatutospeciale,ealleProvinceautonome(Corte Cost., 1ottobre2003,n.302) .......................................... 133 Procedimentopenale^Reatiministeriali^Indaginipreliminari^Compe- tenza^Dopol'autorizzazioneaprocedere^EdelP.M.(Corte Cost., 11- 24 aprile 2002 n. 134; 23-25 maggio 1990, n. 265; Corte d'appello di Roma, sez.2.pen.,16giugno2003n. 4759) . . . ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . 12,16,22 Responsabilitacivile^2051c.c.eobblighidicustodia^Responsabilitadel- l'istitutoscolastico^Occupazionestudentesca(Trib. civile di Firenze, sez. 2., 21novembre2002,n.762) ....................................... 237 4 -PARERI A.G.S. ^Parere del 22 maggio 2003 ^Tasse su concessioni governative. Seperimpedireladecadenzafissataperilrimborsoditassediconcessione governativasiasufficientelaspedizionedellarichiestaodoccorralarice- zionedellastessadapartedelleamministrazioni(consultivo n. 6166/03, avvocatoF.M.Patierno) ...................................... pag. 239 A.G.S. ^Parere del 9 luglio 2003, n. 78223. Ambitoemodalitadiapplicazionedellaleggen.166/2002,art.2(consultivo n.5070/03,avvocatoA.Linguiti) ............................... 240 A.G.S. ^Parere del 22 luglio 2003, n. 81240 ^Accesso ai documenti amminis trativi. Possibilitadiaccessoaicurricoladicandidatiadunconcorso^Limitiperla tuteladellariservatezza(consultivo n. 7910/03, avvocato G. Mangia) . . . . . 242 INDICISISTEMATICI A.G.S. ^Parere del 22 luglio 2003, n. 81247. Legge22dicembre1999,n.512^IstituzionedelFondodirotazioneperlasoli- darietaallevittimedeireatiditipomafioso^Notificaex art.5attodicita- zione(consultivo n. 18678/02, avvocato S. Sabelli) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 243 A.G.S. ^Parere del 1O ottobre 2003, n. 105547 ^Rimborsi e termine di prescriz ione. (consultivo n. 13863/02, avvocato L. Criscuoli) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 246 A.G.S. ^Parere del 22 settembre 2003, n. 102641. ConvenzionetransattivaevolutivatrailMinisterodell'Interno^Dipartimento dellaPubblicaSicurezzaeTelecomS.p.a.^RapporticondisciplinaConsip S.p.A.(consultivo n. 9325/02, avvocato G. Fiengo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251