ANNO 
LV 
-N. 
4 
OTTOBRE-DICEMBRE 
2003 



PUBBLICAZION. 
TRIMESTRAL. 
D. 
SERVIZI. 


ISTITUTO 
POLIGRAFICO 
E 
ZECCA 
DELLO 
STATO 
ROMA 
2003 



ComitatO 
scientifico: 
Presidente:©LuigiéMazzella.éComponenti:©Francoé
Coppié^GiuseppeéGuarinoé^NatalinoéIrtié^EugenioéPicozzaé^Francoé
GaetanoéScoca.é

DirettorE 
responsabile: 
OscaréFiumaraé^Condirettore:©GiuseppeéFiengo.é

ComitatO 
dI 
redazione: 
GiacomoéAielloé^VittorioéCesaronié^Robertoédeé
Feliceé^MaurizioéFiorillié^MassimoéGiannuzzié^AntonioéPalatielloéG
iovanniPaoloPolizzi^MarioAntonioScino^TitoéVarrone.é

HannO 
collaboratO 
inoltrE 
aL 
presentE 
numero: 
MassimoéBachettié^
PaolaéBalaccoé^AlessandraéBrunié^IgnazioéFrancescoéCaramazzaé^
FernandoéCarangeloé^PierpaoloéCarboneé^AntonioéCingoloé^Giannié
DeéBellisé^ValeriaéFedeleé^WallyéFerranteé^GianéCarloéFerreroé^Dariaé
Fortunaé^MarcoéFratinié^PaoloéMarchinié^MariaéVittoriaéLumettié^
ClaudioéParisé^VincenzoéRagoé^FlaviaéRissoé^EmanuelaéRosanoé^Pietroé
CesareéVincenti.é

SegreteriA 
dI 
redazione: 
FrancescaéPioppi.é

Telefono:©066829431©^E-mail:©rassegna@avvocaturastato.ité

ABBONAMENTI©ANNO©2004©

ITALIA©ESTERO©
ABBONAMENTO©ANNUO©....................©. 
41,00 
. 
77,00 


UNNUMEROSEPARATO©.....................©. 
12,00 
. 
21,00 


Prezzi©doppi,©tripli,©quadrupli©ecc.©per©tutti©quei©fascicoli©che,©
stampati©in©unico©volume,©sostituiscono©altrettanti©numeri©
della©prevista©periodicita©annuale.©

Peréabbonamentiéeéacquistiérivolgersiéa:é

ISTITUTO©POLIGRAFICO©E©ZECCA©DELLO©STATO©S.p.A.©
Funzione©Editoria©

P.zza©Verdi,©10©^00198©Roma 
Tel.©0685082207©^0685084124 
Fax©0685084117 
E-mail:©venditeperiodici@ipzs.it 
c/c©postale©n.©387001 


StampatoéinéItalia^PrintedinItalyé

Autorizzazione©Tribunale©di©Roma©^Decreto©n.©11089©del©13©luglio©1966©

(P401043/1)©Roma,©2003©öIstituto©Poligrafico©e©Zecca©dello©Stato©S.p.A.©^S.©


INDICE^SOMMARIO 


TemI 
istituzionalI 


Relazione©sul©patrocinio©delle©Amministrazioni©Pubbliche,©diVincenzoRago©Pag.©1©

IL 
contenziosO 
comunitariO 
eD 
internazionalE 


Le©sentenze©della©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee©dell'anno©2003©

emesse©in©cause©cui©ha©partecipato©l'Italia,©diOscarFiumara©...........©ý©23 


1.öLe©decisioni:©

L'amministrazione©straordinaria©di©grandi©imprese©in©crisi©e©il©diritto©comunit
ario,©sez.5.,24luglio2003,C-297/01,diOscarFiumara...........©ý©37©

Disapplicazione©di©normativa©interna©e©non©punibilita©di©precedenti©condotte©
poste©in©essere©secundumlegem,9settembre2003,C-198/01,diClaudio©
Paris.................................................©ý©43©

La©raccolta©di©scommesse©su©eventi©sportivi:©usi©e©abusi,©Plenum,©6novembre©
2003,C-243/01,diAntonioCingolo©..........................©ý©53©
Titolo©di©studio©estero©e©ammissione©alla©pratica©forense©in©Italia,©sez.5.,©
13novembre2003,C-313/01,diAntonioCingolo©................©ý©59©

Lacompetenzadelgiudicepreventivamenteaditonella©ConvenzionediBruxel


les:©irrilevanza©di©una©durata©eccessivamente©lunga©del©processo,©Plenum,©

9dicembre2003,C-116/02,diOscarFiumara©...................©ý©64©
2.öIgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý©69©

IL 
contenziosO 
nazionalE 


AntonioPalatiello(acuradi),dossier:L'ambito©di©operativita©del©condono©di©

cui©all'art.©12©della©legge©27©dicembre©2002,©n.©289©e©successive©modifiche:la©

nozionediruolistatali©........................................©ý©135 


GiuseppeFiengo,Beni©culturali:©estensione©dei©benefici©fiscali©agli©immobili©
degli©entipubblici©(CorteCost.,sent.28novembre2003,n.345)©........©ý©141©
IgnazioFrancescoCaramazza,Ilprincipio©ûsimulstabunt,simulcadentýnello©
Statuto©regionale©siciliano©(CorteCost.,sent.13gennaio2004,n.2)©.....©ý©145©
MarcoFratini,Effettidelprovvedimento©difermo©amministrativo©edesigibilita©

della©pretesa©creditoria©nel©giudizio©ordinario©(Cassaz.,S.U.,sent.21maggio©
2003,n.7945)©............................................©ý©159©

AlessandraBruni,PaoloMarchini,Indirizzididifesa©in©tema©dipersonalea.t.a.©
transitato©nella©scuola©(Trib.Torino,sez.lav.,sent.9aprile2003n.1940;©
Corted'appelloFirenze,sez.lav.,sent.10febbraio2004,n.115)........©ý©167©

DariaFortuna,Su©alcune©questioni©relative©all'impugnazione©dei©bandi©di©gara©
(C.d.S.,Ad.©Plen.,©sent.27gennaio2003n.1)©.....................©ý©182©
PierpaoloCarbone,Rivalutazione©ed©interessi:©accessori©ûdipendentiý©dalprinc
ipale©obbligo©risarcitorio©(C.d.S.,Ad.plen.,©sent.14febbraio2003,n.2)...©ý©192©

WallyFerrante,Limiti©ed©effetti©dell'esecuzione©deiprovvedimentigiurisdizionali©
(C.d.S.Ad.Plen.,©sent.27febbraio2003,n.3)......................©ý©197©
MassimoBachetti,ValeriaFedele,Pregiudizialita©amministrativa©e©disapplicaz
ione©(C.d.S.,Ad.Plen.,©sent.26marzo2003,n.4)©..................©ý©214©
EmanuelaRosano©,La©destituzione©dei©pubblici©dipendenti©nell'evoluzione©nor


mativa©e©giurisprudenziale:©rapporti©tra©procedimento©penale©e©procedimento©

disciplinare©(C.d.S.,sez.4.,9dicembre2002,n.6669)................©ý©233©
Giuseppe©Fiengo,©Alcuni©punti©fermi©sulla©sanatoria©degli©abusi©paesistici©
(C.d.S.,sez.6.,21luglio2003,n.4192)©..........................©ý©243©
MariaVittoriaLumetti,FernandoCarangelo,Lo©svolgimento©adinterimdi©

mansioni©inferiori©non©comporta©nel©pubblico©impiego©demansionamento©e©
dequalificazione©professionale©(T.A.R.Toscana,sez.1.,sent.9giugno2003,©
n.2359).................................................©ý©247©


RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 


WallyFerrante,Componenti©laici©del©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©per©

la©Regione©Siciliana©e©dubbi©di©costituzionalita©(C.G.A.R.S.,ord.13maggio 
2003,n.185) 
............................................. 
Pag.©250 


IparerI 
1.öDel©Comitato©Consultivo:©
Dal15settembreal29dicembre2003........................... 
» 
301 
2.öAltri©................................................ 
» 
135 


ContributI 
dI 
dottrinA 


Giacomo 
Aiello, 
Dal©decreto©legislativo©n.©29/93©al©decreto©legislativo©

n.©165/01:©prospettive©di©cambiamento©........................... 
» 
359 
MariaVittoriaLumetti,Ilprincipio©diprecauzionenellalegislazione,©nellagiur
isprudenza©e©nelle©recenti©sentenze©della©Corte©Costituzionale©.©.©.©.©.©.©.©..©..©» 
365 
MassimoBachetti,Rapporto©fra©gestione©del©contenzioso©e©tecnica©legislativa©

neiparametridell'analisieconomica©..............................©» 
397 
GianCarloFerrero,FlaviaRisso,Il©risarcimento©del©danno©ambientale©.©.©.©.©.©» 
408 
GianniDeBellis,Aiuti©di©Stato©mediante©misurefiscali:©l'esperienza©italiana©» 
417 
MariaVittoriaLumetti,Il©decreto©inauditaalterapartee©il©diritto©di©difesa©del


l'Amministrazione©...........................................©» 
429 


IndicI 
sistematicI 
............................................ 
» 
463 



TemiIstituzionaliTemiIstituzionali
Relazione: 
patrocinio 
delle 
Amministrazioni 
Pubbliche 


1.¨-Storia. 
L'idea¨della¨istituzione¨di¨un¨ûcorpo¨di¨funzionari¨^avvocati¨
specializzati¨ed¨in¨grado¨di¨imprimere¨un¨orientamento¨unitario¨alla¨
difesa¨delle¨amministrazioniý,¨cos|©come¨si¨legge¨nel¨nuovo¨sito¨
Internet¨della¨Avvocatura¨Generale¨dello¨Stato¨(www.avvocaturasta-
to.it),¨ha¨cominciato¨a¨nascere¨a¨seguito¨della¨abolizione¨del¨sistema¨
del¨contenzioso¨amministrativo¨e¨della¨conseguente¨devoluzione¨al¨
giudice¨ordinario¨di¨tutte¨le¨controversie¨nelle¨quali¨si¨facesse¨que-
stione¨di¨un¨ûdiritto¨civile¨o¨politicoý¨e¨che¨interessassero¨le¨pubbli-
che¨amministrazioni¨(art.¨2¨legge¨n.¨2248/1865,¨all.¨E).¨Tenuto¨
conto¨della¨esigenza¨di¨fare¨chiarezza¨sui¨problemi¨di¨riparto¨della¨
giurisdizione,¨nonche¨quella¨di¨assicurare¨un¨coerente¨disegno¨uni-
tario¨in¨tema¨di¨patrocinio¨dello¨Stato,¨molte¨erano¨le¨possibili¨solu-
zioni¨^ad¨es.¨affidare¨la¨difesa¨al¨Pubblico¨Ministero,¨prevedere¨la¨
istituzione¨di¨una¨figura¨che,¨come¨l'United 
State 
Attorney 
negli¨
Stati¨Uniti,¨riassumesse¨in¨se¨le¨funzioni¨di¨avvocato¨dello¨Stato¨e¨
Pubblico¨Ministero¨al¨tempo¨stesso,¨ecc.¨^ma,¨alla¨fine,¨ha¨prevalso¨
l'idea¨di¨istituire¨la¨Regia¨Avvocatura¨Erariale,¨che¨riflette¨la¨orga-
nizzazione¨della¨Avvocatura¨Regia¨di¨Toscana,¨che,¨per¨la¨prima¨
volta,¨aveva¨istituito¨un¨corpo¨unico¨di¨avvocati¨specializzati¨nella¨
difesa¨dello¨Stato;¨con¨il¨regolamento 
16 
gennaio 
1876, 
n. 
2914 
si¨
attribu|©agli¨organi¨difensori¨delle¨amministrazioni¨dello¨Stato¨la¨
denominazione¨di¨Uffici¨di¨regi¨avvocati¨erariali,¨incardinati¨presso¨
il¨Ministero¨delle¨Finanze.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Nei©primi©decenni©del©1900©il©patrocinio©venne©esteso©dapprima©
ad©enti©diversi©dello©Stato©come©il©Fondo©per©il©culto©e©degli©Econo-
mati©dei©benefici©vacanti©e©gli©enti©sovvenzionati©o©vigilati©dallo©
Stato©(legge©14©luglio©1907,©n.©485©e©R.D.©24©novembre©1913,©n.©1304)©
(cfr.©le©pagine©del©libro©ûLo©stato©in©giudizioý©di©PietrO 
Pavone,©
Ed.©Editoriale©Scientifica),©e©successivamente©agli©agenti©e©agli©
impiegati©dello©Stato©e©delle©persone©giuridiche©pubbliche©per©fatti©
connessi©al©servizio©svolto©(R.D.©30©dicembre©1923,©n.©2828);©con©
questo©stesso©decreto,©inoltre,©al©fine©di©garantire©una©maggiore©effi-
cienza©della©difesa,©venne©introdotto©il©c.d.foro©erariale©in©virtu©del©
quale,©per©le©cause©in©cui©fosse©parte©una©pubblica©amministrazione,©
il©giudice©competente©e©quello©del©luogo©dove©ha©sede©l'ufficio©del-
l'Avvocatura©erariale©nel©cui©distretto©si©trova©il©giudice©che©sarebbe©
competente©secondo©le©norme©ordinarie©e©venne,©altres|©,©prevista©la©
regola©secondo©la©quale©gli©atti©giudiziari©diretti©contro©le©pubbliche©
amministrazione©dovevano©essere©notificati,©a©pena©di©nullita©,©presso©
l'Avvocatura©erariale.©

Con©il©Testo©Unico©approvato©con©R.D.©30©ottobre©1933,©n.©1611©
la©Regia©Avvocatura©divenne©ûAvvocatura©dello©Statoý,©incardinata©
presso©la©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri,©con©la©funzione©di©
provvedere©alla©difesa©ed©alla©consulenza©legale©di©tutte©le©Ammini-
strazione©statali©centrali©e©periferiche©e©degli©enti©ad©esse©collegati©su©
tutto©il©territorio©nazionale.©

2. 
-AmministrazionI 
pubbliche: 
regolE 
deL 
patrociniO 
del-
l'AvvocaturA 
dellO 
Stato. 
a)©AMMINISTRAZIONI©DELLO©STATO.©Tutte©le©Amministrazioni©
dello©Stato©sono©rappresentate©e©difese©dalla©Avvocatura©ex©art.©1©del©
testo©unico©n.©1611/1933©cit.©secondo©il©quale©ûla©rappresentanza,©il©
patrocinio©e©l'assistenza©in©giudizio©delle©Amministrazioni©dello©Stato,©
anche©se©organizzate©ad©ordinamento©autonomo,©spettano©all'Avvo-
catura©dello©Statoý.©

In©particolare,©l'Avvocatura©assicura©il©patrocinio:©

degli©organi©costituzionali©(Cass.,©SS.UU.,©n.©1667©del©
23©marzo©1981)©^Presidenza©della©Repubblica,©Camera©e©Senato,©
Governo,©Corte©Costituzionale,©Consiglio©di©Stato,©Corte©dei©Conti,©
C.N.E.L.,©ecc.,©


TEMI©ISTITUZIONALI©

degli©organi©giudiziari©(Cassazione,©Corti©di©Appello,©ecc.),©

di©tutte©le©amministrazioni©dello©Stato,©sia©i©Ministeri©sia©le©
Amministrazioni©organizzate©con©ordinamento©autonomo©(qual©era,©
ad©esempio,©l'AIMA©prima©della©istituzione©dell'AGEA),©

nonche¨tutti©gli©organi©comunque©inseriti©nella©organizzazione©
statale©(quali,©ad©esempio,©la©Cassa©Ufficiali©Esercito,©il©Collegio©
Regionale©elettorale©di©Garanzia,©ecc.).©

Questo©particolare©patrocinio©e©definito©patrocinio©obbligatorio©
ed©ha©la©caratteristica©di©essere©esclusivo©e,©appunto,©obbligatorio,©
sicche¨gli©avvocati©dello©Stato©non©possono©prestare©la©propria©atti-
vita©congiuntamente©ad©un©avvocato©del©libero©foro,©mentre©una©
amministrazione©statale©non©potrebbe©chiedere©l'assistenza©di©avvo-
cati©del©libero©foro,©se©non©per©in©casi©ûassolutamente©eccezionaliý©
(art.©5©del©testo©unico©n.©1611/1933).©

Il©Consiglio©di©Stato©ha©ritenuto,©poi,©che©le©stesse©regole©val-
gono©anche©per©il©patrocinio©delle©Autorita©indipendenti,©che©sono©
state©ritenute©inserite©nello©Stato,©ancorche¨dotate©di©una©partico-
lare©autonomia©(cfr©Consiglio©di©Stato,©Sez.©VI,©25©novembre©1994,©

n.©1716).©
Nell'esercizio©della©attivita©di©rappresentanza©ed©assistenza©in©
giudizio,©a©differenza©degli©avvocati©del©libero©foro,©gli©Avvocati©
dello©Stato©non©hanno©bisogno©di©alcun©mandato,©essendo©sufficiente©
che,©in©udienza,©facciano©constare©la©propria©qualita©(cfr.©Consiglio©
di©Stato©Sez.©IV,©14©gennaio©1997,©n.©1;©Cass.,©Sez.©III,©26©luglio©
1997©n.©7011),©norma©ritenuta©costituzionalmente©legittima©(Cass.,©
Sez.©I,©22©febbraio©1990,©n.©1308).©

Gli©avvocati©dello©Stato,©a©differenza©degli©avvocati©del©libero©
foro,©possono©compiere,©anche©senza©mandato©speciale,©tutti©gli©atti©
processuali©che©le©ordinarie©norme©di©procedura©vietano©ai©difensori©
con©procura©che©non©siano©forniti©di©mandato©o©procura©speciale,ivi©
compreso©il©potere©di©rinuncia©agli©atti©del©giudizio,©con©la©eccezione©
del©potere©di©disporre©del©diritto©sostanziale©controverso,©di©cui©e©
titolare©l'Amministrazione©(cfr.©Cass.,©2©febbraio©1973,©n.©321;©
C.d.S.,©Sez.©IV,©6©aprile©2000,©n.©1995).©

Nella©gestione©della©lite,©l'Avvocatura©dello©Stato©ha©piena©auto-
nomia,©sia©nella©decisione©dei©tempi©e©delle©modalita©di©inizio©di©
una©lite©giudiziaria,©sia©nella©conduzione©del©processo©(contenuto©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

delle©eccezioni©da©proporre,©decisione©relative©alla©proposizione©di©
un©regolamento©di©giurisdizione©o©di©competenza,©alla©declinazione©
di©una©competenza©arbitrale,©alla©proposizione©di©una©impugna-
zione).©

b)©REGIONIA©STATUTO©SPECIALE.©La©fonte©del©patrocinio©obbliga-
torio©ed©esclusivo©dell'Avvocatura©dello©Stato©a©favore©delle©Regioni©
a©statuto©speciale©(per©quanto©riguarda©la©regolamentazione©parzial-
mente©diversa©per©la©Regione©Sardegna,©si©veda©piu©oltre©al©punto©
d)),©nonche¨delle©Province©di©Trento©e©Bolzano©e©costituito©dalle©
varie©disposizioni©contenute©nei©singoli©statuti,©approvati,©come©e©noto,©
con©legge©costituzionale,©nonche¨nelle©diverse©disposizioni©di©attua-
zione,©che©richiamano©l'art.©1©del©R.D.©n.©1611/1933.©

La©legittimita©costituzionale©di©alcune©delle©disposizioni©che©
attribuiscono©il©patrocinio©delle©Regioni©a©statuto©speciale©e©stata©
esaminata©con©riferimento©alla©Regione©Sicilia©(Corte©Cost.©n.©455©
del©26©luglio©1988)©e©alla©Regione©Sardegna©(Corte©Cost.©n.©30©del©
9©aprile©1968),©ma©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©sono©state©
ritenute©infondate,©essendo©stato©correttamente©ritenuto©dalla©Corte©
Costituzionale©che©non©vi©e©alcuna©limitazione©o©lesione©della©auto-
nomia©regionale.©

La©sussistenza©del©patrocinio©obbligatorio©per©le©Regioni©a©sta-
tuto©speciale©comporta©la©applicabilita©degli©stessi©principi©del©
patrocinio©delle©Amministrazioni©statali©e,©dunque,©la©non©necessita©
del©mandato©(Cass.©Sez.©1,©14©marzo©2001,©n.©3677)©e©l'obbligo©di©
notifica©degli©atti©giudiziari©presso©la©competente©Avvocatura©dello©
Stato©(Cons.©Giust.©Amm.©Regione©Sicilia,©5©dicembre©1994,©

n.©412).©
Per©la©Regione©Siciliana,©poi,©i©singoli©assessorati,©per©pacifica©
giurisprudenza,©hanno©una©particolare©autonomia,©della©quale©si©
deve©tenere©conto©in©sede©di©notifica©degli©atti©giudiziari©(Cass.,©
SS.UU.,©6©febbraio©1998,©n.©1275)©ed©in©sede©di©esercizio©del©patroci-
nio©da©parte©della©Avvocatura©dello©Stato©(Cass.,©SS.UU.,©23©feb-
braio©1995,©n.©2080©secondo©cui©ûciascun©assessore©e©legittimato©a©
stare©in©giudizio©per©il©ramo©di©attivita©amministrativa©che©a©lui©fa©
capoý).©

c)©REGIONIA©STATUTO©ORDINARIO.©Le©Regioni©a©Statuto©ordina-
rio©godono©di©un©patrocinio©speciale©che,©cos|©come©e©stato,©proprio©


TEMI|ISTITUZIONALI|

di|recente,|chiarito|in|apposita|circolare|dell'Avvocato|Generale,|
ûsorge|da|una|manifestazione|autonoma|e|spontanea|dell'ente|in|
questione|che,|sulla|base|di|una|previsione|normativa|che|gli|confe-
risce|la|relativa|facolta©|,|decide|di|affidarsi|al|patrocinio|dell'Avvo-
catura|dello|Statoý.|La|fonte|di|questo|patrocinio|e©|costituita|dal-
l'art. 
43, 
5° 
comma, 
R.D. 
1611/1933 
cit., 
come 
integrato 
dagli 
artt. 
10 
e 
11 
della 
legge 
103/1979,|secondo|cui|ûle|funzioni|dell'Avvocatura|
dello|Stato|nei|riguardi|dell'amministrazione|statale|sono|estese|alle|
Regioni|a|statuto|ordinario|che|decidano|di|avvalersene|con|delibe-
razione|del|consiglio|regionale|da|pubblicarsi|per|estratto|nella|
Gazzetta 
Ufficiale 
della|Repubblica|e|nel|Bollettino 
Ufficiale 
della|
regioneý.|

Quando|la|Regione|a|statuto|ordinario|(o|l'ente|regionale)|ha|
stabilito|di|avvalersi|del|patrocinio|della|Avvocatura,|il|patrocinio|
ha|lo|stesso|carattere|e|viene|esercitato|con|le|stesse|modalita©|che|
sono|connaturali|a|tutto|il|patrocinio|reso|dalla|Avvocatura|(cfr.|
Cass.|1086/2001,|Consiglio|di|Stato,|Sez.|II,|n.|2025/1986,|Corte|
dei|Conti|n.|1432/1984),|sicche¨la|Regione|non|e©|onerata|della|pro-
duzione|del|provvedimento|del|competente|organo|regionale|di|
autorizzazione|del|legale|rappresentante|ad|agire|o|resistere|in|giu-
dizio|(Cass.,|SS.UU.,|4|novembre|1996,|n.|9523;|Cass.,|Sez.|I,|14|
marzo|2001,|n.|3677),|mentre|gli|atti|giudiziari|devono|essere|notifi-
cati|presso|l'Avvocatura|dello|Stato|e|non|presso|la|sede|della|
Regione|(C.d.S.,|Sez.|IV,|7|marzo|1991,|n.|151).|

Alcune|Regioni|(ad|esempio|la|Regione|Lazio)|hanno|affidato|
il|patrocinio|alla|Avvocatura|dello|Stato,|in|virtu©|di|quanto|previsto|
dall'art. 
107 
d.P.R. 
n. 
616/1977,|secondo|cui|ûle|Regioni|possono|
avvalersi|del|patrocinio|legale|e|della|consulenza|dell'Avvocatura|
dello|Statoý,|evidentemente|in|modo|non|esclusivo.|

d)|EVOLUZIONE 
DEL 
PATROCINIO 
DELLE 
REGIONI. 
Negli|ultimi|
anni,|invero,|specie|con|la|riforma|del|Titolo|V,|alcune|delle|Regioni|
a|statuto|speciale|(es.|Sardegna),|cos|©|come|pure|alcune|delle|
Regioni|a|statuto|ordinario|(Veneto|ed|Umbria)|che|avevano|scelto|
di|avvalersi|in|modo|esclusivo|del|patrocinio,|hanno|istituito|uffici|
legali|autonomi,|affidando|il|patrocinio|all'Avvocatura|dello|Stato,|
in|applicazione|dell'art.|107|del|d.P.R.|n.|616/1977|cit. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©proposito,©la©giurisprudenza©ha©affermato©il©principio©della©
compatibilita©delle©disposizioni©di©cui©all'art.©10©della©legge©n.©103/©
1979©con©quelle©di©cui©all'art.©107©del©d.P.R.©n.©616/1977,©disposi-
zione©che©si©deve©intendere©non©abrogata©per©effetto©della©entrata©
in©vigore©della©legge©n.©103/1979.©

La©giurisprudenza©ha©chiarito©che©mentre©l'art.©107,©in©via©
generale,©include©ûle©Regioni©a©statuto©ordinario©tra©gli©enti©dei©
quali©l'Avvocatura©dello©Stato©puo©assumere©la©rappresentanza©e©la©
difesa...©l'art.©10©della©legge©n.©103©del©1979©prevede©un©particolare©
procedimento©attraverso©il©quale©le©menzionate©Regioni©possono©
ottenere©l'applicazione©dell'intero©regime©processuale©speciale©di©
assistenza©legale©e©di©patrocinio©valevole©ûex.legeý.per©le©ammini-
strazioni©dello©Stato©(cfr©Cass.,©SS.©UU.,©n.©9523©del©4©novembre©
1996).©

ûDe.iure.condendoý.l'Avvocatura©dello©Stato,©cos|©come©si©
vedra©meglio©in©seguito,©potrebbe©assumere,©in©rapporto©alle©
Regioni,©una©attivita©di©consulenza©precontenziosa,©sia©in©relazione©
ai©rapporti©con©lo©Stato©sia©(soprattutto)©nei©rapporti©con©l'Unione©
Europea.©

e)©ENTI.PUBBLICI.DIVERSI.DA.QUELLI.STATALI.E.DIVERSI.DALLE.
REGIONI..Questi©enti©possono©godere©del©patrocinio©in©virtu©di©quanto©
previsto©dall'art..43,.1.comma,.R.D..1611/1933.che©si©riferisce©alle©
ûamministrazionipubblichenonstataliedentisovvenzionati,©sottopo-
sti©a©tutelaodanche©a©solavigilanzadelloStato,©sempre©che©ne©sia©auto-
rizzatadadisposizionidilegge,.diregolamentoodialtroprovvedimento.
approvatoconregiodecretoý.Comevienechiarito©nella©circolare©citata,©
il©detto©patrocinio©ûnon©nasce©col©carattere©obbligatorio©derivante©per©
le©Amministrazioni©previste©nel©primo©caso©dalla©loro©stessa©natura,©
ma©nasce©con©un©provvedimento©estensivo©dell'originario©e©fondamen-
tale©compito©istituzionale©dell'Avvocatura,©e©mette©capo©al©cos|©detto©
patrocinio.autorizzatoý.©L'autorizzazione©puo©essere©contenuta©sia©in©
unprovvedimento©normativo(legge©oregolamento)©siainunprovvedi-
mento©amministrativo©(oggi©un©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©
dei©Ministri©emesso©di©concerto©con©il©Ministro©della©Giustizia©e©con©il©
Ministerodell'EconomiaedelleFinanzeaisensidellalegge16©novem-
bre1939,n.©1889edellalegge12gennaio1991,n.©13).©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Quando©interviene©il©detto©provvedimento,©la©rappresentanza©e©
la©difesa©sono©assunte©dall'Avvocatura©in©via©organica©ed©esclusiva©
(Cass.©Sez.©1,©4©maggio©1993,©n.©5183).©

Cos|©,©si©parla©di©patrocinio©autorizzato©per©l'ANAS,©dopo©le©
modifiche©in©virtu©delle©quali©essa,©da©azienda©inserita©nella©organiz-
zazione©statale©^istituita©con©D.Lg.©27©giugno©1946,©n.©38©o
rgano©dello©Stato©senza©personalita©giuridica,©con©patrocinio©affi-
dato©all'Avvocatura©dall'art.©51©del©D.©Lg.©17©aprile©1948,©n.©547©e
©divenuta©ente©pubblico©economico©^Ente©nazionale©per©le©strade©
^con©D.Lgs©26©febbraio©1994,©n.©143,©ridenominato©ANAS©con©
art.©9©del©decreto©legge©26©gennaio©1995,©n.©24©(statuto©approvato©
con©d.P.R.©21©aprile©1995,©n.©242).©Ora©l'ANAS©e©stata©trasformata©
in©societa©per©azioni©a©partecipazione©pubblica©dall'art.©7©comma©
11©della©legge©8©agosto©2002,©n.©178©(di©conversione©in©legge©con©
modifiche©del©decreto©legge©8©luglio©2002,©n.©138)©disposizione©che,©
contrariamente©a©quanto©era©avvenuto©in©passato©per©altri©enti©pub-
blici©divenuti©societa©per©azioni©(ad©esempio©le©Ferrovie©dello©Stato©
e,©con©qualche©condizione,©le©Poste©Italiane),©ha©conservato©il©patro-
cinio©dell'Avvocatura©dello©Stato©ai©sensi©dell'articolo©43©del©R.D.©

n.©1611/1933.©
Questa©ûinversioneý©di©tendenza©del©legislatore©e©stata©confer-
mata©anche©per©il©CONI©(art.©7©della©legge©8©agosto©2002,©n.©178)©
e,©in©parte©almeno,©per©la©SACE©Servizi©Assicurativi©del©Commercio©
Estero©s.p.a.©e©per©la©CDP©^Cassa©e©Depositi©S.P.A.,©(decreto©legge©
30©settembre©2003,©n.©269©öGazzetta©Ufficiale©2©ottobre©2003,©

n.©229,©convertito©nella©legge©24©novembre©2003,©n.©326©öGazzetta©
Ufficiale©25©novembre©2003,©n.©181©Suppl.©181),©enti©che©sono©stati©
trasformati©in©societa©per©azioni,©con©affidamento©del©patrocinio©
alla©Avvocatura©dello©Stato©per©cio©che©concerne©ûle©attivita©che©
beneficiano©della©garanzia©dello©Statoý©(art.©6©comma©15©per©la©
SACE©S.p.A.)©e©ûla©gestione©separata©di©cui©al©comma©8ý©(art.©5©
comma©15©per©la©CDP©S.p.A.).©
Eépoi©interessante©esaminare©l'evoluzione©del©patrocinio©delle©
Universita©degli©Studi©per©le©quali,©in©un©articolato©parere,©e©stato©
ribadito©il©carattere©esclusivo©del©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©
Stato,©essendosi©precisato©in©giurisprudenza©che©ûanche©dopo©l'en-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

trata©in©vigore©della©legge©168/1989©e©stato©costantemente©ribadito©
che©ûai©sensi©dell'56©del©R.D.©31©agosto©1933,©n.©1592,©e©dell'art.©43©
del©R.D.©30©ottobre©1933,©n.©1611©come©modificato©dall'art.©11©della©
legge©3©aprile©1979,©n.©103,©la©rappresentanza©e©difesa©in©giudizio©di©
un'Universita©degli©Studi©statali,©ove©non©sussista©conflitto©con©lo©
Stato,©spetta©ûope 
legis» 
all'Avvocatura©dello©Stato,©mentre©puo©
essere©affidata©ad©un©difensore©del©libero©foro©in©forza©di©apposita©
e©motivata©delibera©da©sottoporre©agli©organi©di©vigilanzaý©(cfr.©da©
ultimo©Cass.©1086/2001©e©prima©Cass.©13292/1999©e©Cass.©7649/©
1997),©nonche¨che©ûle©Universita©statali,©al©pari©degli©altri©istituti©
statali©di©istruzione©superiore,©costituiscono©organi©dello©Stato©
muniti©di©personalita©giuridica,©essendo©inseriti©nell'organizzazione©
stataleý©(Cass.©13292/1999©cit.)©ed©in©ragione©di©cio©si©e©ritenuta©la©
nullita©della©notificazione©della©citazione©compiuta©presso©la©sede©
dell'Universita©e©non©ûdell'Avvocatura©dello©Statoý©(Cass.©8877/©
1997).©

Di©particolare©rilievo©e©il©patrocinio©attribuito©ad©alcuni©enti©
privati,©di©alto©interesse©culturale,©come©la©Fondazione 
Scuola 
Nazio-
nale 
Cinema 
(D.Lgs.18©novembre©1997,©n.©426),©le 
Fondazioni 
Enti 
lirici 
(decreto©legge©24©novembre©2000,©n.©245©convertita©nella©legge©
25©gennaio©2001,©n.©6),©nonche¨ad©enti©pubblici©importanti©in©mate-
ria©ambientale,©come©gli©Enti 
Parco 
Nazionale 
(decreto©del©Presi-
dente©del©Consiglio©dei©Ministri©29©agosto©2001).©

3. 
-EvoluzionE 
dellO 
Stato. 
rapportI 
coN 
l'UnionE 
Euro-
peA 
E 
coN 
glI 
entI 
locali. 
conseguenzE 
iN 
materiA 
dI 
patrocinio. 
Nel©patrimonio©genetico©dell'Avvocatura©dello©Stato©vi©e©,©dun-
que,©il©perseguimento©dell'interesse 
generale 
dello 
Stato,©piu©che©la©
vittoria©nel©singolo©giudizio:©cio©ha©consentito©agli©avvocati©dello©
Stato©di©operare©un©collegamento©e©una©mediazione©tra©lo©Stato©e©i©
numerosi©enti©pubblici©difesi©e©favorendo©il©necessario©processo©di©
integrazione©dello©Stato.©

Con©la©realizzazione©effettiva©dell'ordinamento©regionale©e©per©
effetto©del©trasferimento©in©sede©periferica©di©poteri©e©competenze,©
l'istituto©ha©avvertito©l'esigenza©di©un©rafforzamento©dell'autonomia©
professionale,©che©si©e©tradotto©nella©legge 
3 
aprile 
1979, 
n. 
103 
con©


TEMI©ISTITUZIONALI©

la©quale©si©e©voluto©attribuire©alla©Avvocatura©dello©Stato©non©solo©
una©piu©accentuata©indipendenza 
funzionale,©ma©anche©la©funzione©
di©assicurare©il©collegamento©e©la©intermediazione©fra©le©amministra-
zioni©statali©e©quelle©regionali,©attraverso©il©filtro©di©una©visione©
generale©degli©interessi©pubblici.©

Oggi,©lo©Stato©italiano©e©in©ûcrisiý,©per©cos|©dire,©evolutiva:©

1)©all'interno 
perche¨allo©Stato©in©senso©classico©e©agli©enti 
territoriali 
locali 
sempre©piu©rilevanti,©in©specie©dopo©la©riforma©del©
titolo©V©della©Costituzione,©che©ha©previsto©un©piu©accentuato©
decentramento©di©poteri©statali,©si©e©aggiunto©il©potere©delle©autorita. 
indipendenti 
e,©in©corrispondenza©della©frammentazione©del©potere©
pubblico,©la©moltiplicazione 
di 
enti 
pubblici 
nazionali 
e 
di 
figure 
ibride,©ed©oggi©si©puo©dire©che©lo©Stato©(nel©senso©di©Stato©^ammini-
strazione)©non©e©piu©una©persona©giuridica©unitaria;©

2)©all'esterno 
perche¨il 
diritto 
comunitario,©a©differenza©che©
nell'ordinamento©internazionale,©e©fonte 
normativa 
all'interno 
dello 
Stato 
di©immediata©applicazione©anche©per©i©singoli©cittadini,©senza©
necessita©di©una©norma©interna©di©ricezione,©in©virtu©della©limita-
zione©di©sovranita©dello©Stato©ai©sensi©degli©artt.©10©e©11©Cost.,©cos|©
come©interpretati©anche©dalla©giurisprudenza©della©Corte©Costitu-
zionale©(si©pensi©alle©disposizioni©comunitarie©in©materia©di©produ-
zione©della©cioccolata,©di©limiti©dei©rumori©inquinanti,©delle©caratte-
ristiche©della©pasta,©di©caratteristiche©dell'impianto©elettrico,©di©
bandi©di©gara,©ecc).©

L'ordinamento©comunitario©ha,©cos|©,©una©influenza 
sull'ammini-
strazione 
interna 
per©quanto©riguarda©i©procedimenti©amministra-
tivi,©tenuto©conto©che,©in©diversi©casi,©la©fase©amministrativa©nazio-
nale©si©aggiunge©o©e©complementare©ad©una©fase©in©sede©comunitaria©
(ad©es.©in©materia©di©agricoltura©e©di©finanziamenti©per©le©regioni©
depresse©e©in©via©di©sviluppo,©od©anche©i©fondi©strutturali©comunitari©
che©sono©complementari©rispetto©alle©azioni©condotte©dagli©Stati©
membri©e©non©si©sostituiscono©ai©c.d.©aiuti©di©Stato).©

Quanto,©poi,©alla©nozione©di©pubblica 
amministrazione,©per©l'or-
dinamento©comunitario©ha©rilievo©la©circostanza©che©un©soggetto,©
pur©se©formalmente©privato,©sia©di 
fatto 
controllato 
dalla 
pubblica 
amministrazione 
ed 
agisca 
ai 
fini 
del 
perseguimento 
di 
fini 
pubblici 



1O 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

(si©pensi©al©settore©degli©appalti,©in©cui,©se©fosse©valido©solo©il©dato©
formale,©sarebbe©facile©la©elusione©delle©disposizioni©in©materia©delle©
gare©comunitarie).©

Se©cos|©e©,©allora©lo©Stato©non©abdica©alle©proprie©competenze,©
ma©si©evolve©in©uno©Stato©diverso,©non©accentrato©maframmentato©in©
diversi©soggetti©giuridici,©nel©senso©che©agisce©a©mezzo©di©una©plura-
lita©di©enti©aventi©una©autonoma©soggettivita©.©

Quali©le©conseguenze©sul©piano©dei©procedimenti©giurisdizio-
nali?©Eéprevedibile©che©aumenteranno©i©giudizi©di©costituzionalita©
delle©leggi©in©via©principale,©nei©quali©la©legittimazione©al©ricorso©e©
a©favore©dello©Stato©e©della©Regione,©mentre©le©stesse©Regioni,©con©-
maggiore©frequenza,©impugneranno©una©legge©statale©o©di©un'altra©
Regione,©che©invada©la©loro©competenza.©Eéanche©probabile©un©
aumento©del©contenzioso©di©legittimita©degli©atti©amministrativi,©nei©
quali©sempre©piu©spesso©si©vedranno©in©posizione©contrapposta©enti©
pubblicidiversi,©inquantoportatorididiversiinteressipubblicitraessi©
contrastanti©^alcune©materie©sono©in©stretta©correlazione©tra©loro,©
con©conseguente©difficolta©di©distinguere©le©competenze©statali©e©
regionali©(ad©esempio©urbanistica,©edilizia,©lavori©pubblici,©tutela©
dei©beni©artistici©e©storici,©istruzione,©sport,©ambiente©naturale,©ecc).©

4.©-Varie©attivita©di©patrocinio©e©prospettive.©
Le©funzioni©ed©il©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato,©si©puo©
dunque©dire,©si©sono©adeguati,©di©volta©in©volta,©alla©evoluzione©dello©
Stato.©Oggi,©con©la©riforma©del©titolo©V,©cos|©come©si©legge©sul©sito©
Internet©dell'Avvocatura,©si©avverte©ancora©di©piu©ûla©necessita©di©
istituire©meccanismi©di©raccordo©giuridici©nel©rapporto©tra©Stato©e©
Regioni©(per©esempio©sul©modello©della©Conferenza©Stato-Regioni©

o©istituendo©un©apposito©organo©indipendente©diverso©dal©Consiglio©
di©Stato),©che©svolga©a©livello©statale-regionale,©in©occasione©della©
attivita©normativa©di©adeguamento©alla©normativa©comunitaria,©
ruolo©di©consulenza©giuridicaý.©Nel©corso©del©tempo,©con©il©crescere©
della©richiesta©di©giustizia©e©con©la©istituzione©dei©Tribunali©Ammini-
strativi©Regionali,©
a)©e©aumentato©il©contenzioso:©la©seguente©tabella©mostra©il©
vertiginoso©aumento©degli©affari,©che©dal©1950©al©2002©sono©pas-
sati©da©31.665©a©ben©231.381©annui,©con©un©incremento©di©oltre©
sette©volte,©a©fronte©di©un©organico©di©avvocati©dello©Stato©rima-
sto©praticamente©quasi©immutato©(da©242©avvocati©a©370);©


TEMI©ISTITUZIONALI©


b)©sono©aumentate©notevolmente©le©attivita©di©patrocinio©
seguite©dalla©Avvocatura©dello©Stato;©

c)©infine©sono©aumentate©le©Amministrazioni©e©gli©enti©patro-
cinati.©

D'altra©parte,©e©in©continuo©aumento©anche©la©qualita©delpatro-
cinio©prestato©a©favore©non©solo©delle©Amministrazioni©statali,©ma©
anche©di©tutti©gli©altri©enti©difesi©(ad©esempio,©il©contenzioso©ûtec-
nicoý©a©favore©delle©Autorita©indipendenti).©

Trattandosi©di©un©istituto©unico,©seppure©articolato©nell'Avvo-
catura©Generale©e©25©sedi©distrettuali,©la©Avvocatura©dello©Stato©e©
in©grado©di©assicurare©una©considerazione©unitaria©degli©interessi©
dello©Stato,©garantisce©una©unita©di©indirizzo©nell'attivita©svolta,©puo©
evitare©il©rischio©del©proliferare©di©liti©giudiziarie,©attraverso©un©ocu-
lato©esercizio©dell'attivita©consultiva,©con©notevole©risparmio©per©le©
casse©pubbliche©(la©attivita©consultiva,©infatti,©e©sempre©gratuita©per©
tutte©le©Amministrazioni©difese,©quella©contenziosa©e©gratuita©per©le©
Amministrazioni©statali,©parzialmente©a©pagamento©per©gli©enti©a©
patrocinio©autorizzato).©

Particolarmente©rilevante©e©il©patrocinio©svolto©nei©giudizi©
davanti©alle©corti©internazionali,©ai©sensi©dell'art.©9©della©legge©3©
aprile©1979,©n.©103:©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

a)©assunzione©della©difesa©dello©Stato,©quale©legislatore©o©
amministratore,©dinanzi©agli©organi©giurisdizionali©dell'Unione©euro-
pea:©Corte©di©giustizia©e©Tribunale©di©prima©istanza;©

b)©assistenza©di©carattere©consultivo©per©facilitare©l'osser-
vanza©dei©trattati©nelle©attivita©amministrative©e©favorire©il©recepi-
mento©legislativo©delle©norme©comunitarie©nell'ordinamento©ita-
liano;©

c)©attivita©svolta©nell'ambito©di©un©collegio©di©difesa©innanzi©
ad©alcuni©collegi©internazionali,©come©la©Corte©internazionale©di©giu-
stizia©dell'Aja;©

d)©attivita©davanti©alla©Corte©europea©dei©diritti©dell'uomo;©

e)©attivita©di©direzione©delle©attivita©defensionali©svolte©da©
professionisti©abilitati©secondo©gli©ordinamenti©nazionali©nelle©con-
troversie©incardinate©dinanzi©a©giudici©stranieri.©

Nell'ambito©di©questa©attivita©,©l'Avvocatura©svolge©importanti©
compiti©consultivi©per©prevenire©liti©o©facilitare©la©osservanza©dei©
trattati©e©l'inserimento©delle©norme©comunitarie©nell'ordinamento©
italiano.©Essa©opera©altres|©quale©collaboratore©della©Unione©Europea©
per©l'attuazione©delle©norme©comunitarie©anche©davanti©ai©giudici©
nazionali,©agendo,©si©e©detto,©quale©organo©indiretto©della©Comunita©,©
oggi©Unione©(in©tal©senso©Belli,©Enciclopedia©del©diritto,©Giuffre¨,©
voce©Avvocatura©dello©Stato).©

Un©altro©aspetto©dell'attivita©e©quello©di©seguire©i©giudizi©davanti©
alla©Corte©Costituzionale,©nei©quali©l'Avvocatura©rappresenta©e©
difende©il©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri,©anche©su©materie©
che©rientrano©nella©competenza©di©altri©Ministeri©(Corte©cost.©sent.©

n.©1©del©1956)©o©il©Ministro©da©questi©delegato©per©la©partecipazione©
al©giudizio©(Art.©20©legge©11©marzo©1953,©n.©87).©
Neigiudizi©di©legittimita©costituzionale©di©leggio©atti©aventiforza©
di©legge©promossi©in©via©incidentale©in©altro©giudizio,©alla©luce©della©
riforma©del©titolo©V©diventa©ancora©piu©rilevante©la©possibilita©per©
l'Avvocatura©di©proporre©alla©Corte©costituzionale©la©questione©di©
legittimita©costituzionale©in©via©principale©di©una©legge©regionale,©non-
che¨di©intervenire©nei©giudizi©di©legittimita©costituzionale©promossi©
dinanzi©alla©Corte©Costituzionale©in©via©principale©da©una©Regione©
contro©una©legge©o©un©atto©aventeforza©di©legge©della©Stato.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Previa©deliberazione©del©Consiglio©dei©Ministri©(art.©23,©lett.©g©
della©legge©23©aprile©1988,©n.©400),©l'Avvocatura©Generale©dello©
Stato©partecipa,©in©rappresentanza©del©Presidente©del©Consiglio©dei©
Ministri©o©di©un©Ministro©a©cio©delegato,©ai©giudizi©dinanzi©alla©
Corte©Costituzionale©aventi©per©oggetto©la©risoluzione©di©conflitti©di©
attribuzione©tra©poteri©dello©Stato©(artt.©20©e©37©legge©11©marzo©1953,©

n.©87).©Particolare©rilievo©assume©la©partecipazione©nei©conflitti©di©
attribuzione©tra©Stato©e©Regioni,©alla©luce©della©riforma©del©titolo©V.©
Le©prospettive©di©evoluzione©sono©qui©collegate©alla©riforma©in©
senso©federalistico©dello©Stato,©nel©senso©che©si©porra©il©problema©
della©attivita©di©consultazione©sugli©atti©normativi©regionali,©anche©per©
verificare©la©corretta©applicazione©delle©direttive©dell'Unione©Europea.©

L'Avvocatura©Generale©dello©Stato©rappresenta©il©Governo©
anche©nei©giudizi©di©ammissibilita©di©referendum©abrogativi©dinanzi©
alla©Corte©costituzionale©di©cui©all'art.©75©Cost.©e©all'art.©2©della©
legge©cost©dell'11©marzo©1953,©n.©1.©

Dinanzi©alle©Sezioni©giurisdizionali©regionali©della©Corte©dei©
conti©l'amministrazione©statale©o©gli©enti©pubblici©che©godono©del©
patrocinio©sono©rappresentati©e©difesi©dall'Avvocatura©dello©Stato©
nei©soli©giudizi©in©materia©di©pensioni,©non©anche©nei©giudizi©di©
responsabilita©amministrativa,©nei©quali©la©presenza©dello©Stato©e©
assicurata©dal©Procuratore©presso©la©Corte©dei©Conti.©

Particolarmente©rilevante©e©poi©la©partecipazione©dell'Avvocatura©
dello©Stato©ai©giudizi©penali©esercitando©l'azione©civileperlerestituzioni©

o©il©risarcimento©del©danno©attraverso©la©costituzione©di©parte©civile©e©
non©di©rado©l'Avvocatura©assiste©nel©procedimento©penale©l'ammini-
strazione©citata©quale©responsabile©civile©per©un©fatto©illecito©(si©pensi©
al©recentissimo©caso©del©processo©di©ûUsticaý).©
Giova©sottolineare©pero©che©l'art.©1,©comma©3,©della©legge©
3©gennaio©1991,©n.©3©ha©subordinato©la©costituzione©di©parte©civile©
dello©Stato©all'autorizzazione©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Mini-
stri,©che©viene©concessa,©previo©parere©dell'ufficio©dell'Avvocatura©
competente©alla©trattazione©del©procedimento,©quando©vengano©in©
rilievo©interessi©pubblici,©patrimoniali©e©non©patrimoniali,©di©rile-
vanza©tale©da©ritenersi©opportuno©affiancare©la©presenza©nel©pro-
cesso©penale©del©pubblico©ministero.©

L'art.©44©del©t.u.©n.©1611/33©cit.©consente©altres|©all'Avvocatura©
dello©Stato©di©assumere©la©difesa©dei©dipendenti©statali©o©degli©altri©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

soggetti©pubblici©ammessi©al©patrocinio,©sia©nella©qualita©di©imputati©
chedipartecivile,©neigiudizipenalicheliinteressinoperfattiinerenti©
allefunzioni©espletate,©qualora©gli©enti©di©appartenenza©ne©facciano©
richiesta©e©l'Avvocato©Generale©ne©riconosca©l'opportunita©,©esclu-
dendo©la©sussistenza©di©un©conflitto©di©interessi©tra©amministrazione©
e©dipendente.©

Vi©sono,©invero,©dei©casi©in©cui©le©Amministrazioni©possono©
stare©in©giudizio©avvalendosi©direttamente©dipropri©dipendenti:©

1)©art.©2©testo©unico©n.©1611/33©con©possibilita©di©delega©a©
funzionari©dell'amministrazione©interessata©o©a©procuratori©legali,©
per©i©giudizi©che©si©svolgono©fuori©della©sede©della©Avvocatura©dello©
Stato©competente;©

2)©art.©417-bis©c.p.c.,©sulle©controversie©in©materia©di©lavoro;©

3)©art.©23©legge©n.©689/1981,©in©materia©di©opposizione©a©
ordinanze-ingiunzione;©

4)©i©giudizi©davanti©alla©Corte©dei©Conti.©

Si©tratta©di©casi©limitati©ed©espressamente©previsti©dalla©legge©
(es.©giudizi©che©si©svolgono©fuori©dalla©sede©della©Avvocatura©dello©
Stato)©e©vi©e©sempre©una©valutazione©da©parte©dell'Avvocatura,©circa©
la©opportunita©che©questi©giudizi©siano©seguiti©dalla©Amministra-
zione,©riservandosi©comunque©l'Avvocatura©di©predisporre©le©difese,©
tutte©le©volte©in©cui©venga©all'esame©una©questione©di©massima©(es.©
nelle©controversie©di©lavoro).©

Per©quanto©riguarda©i©giudizi©davanti©alle©Commissioni©Tributa-
rie,©innovando©la©precedente©disciplina,©l'art.©12,©comma©4,©del©
d.lgs.©31©dicembre©1992,©n.©546©prevede©che©gli©uffici©finanziari©sta-
tali©possano©essere©assistiti©dall'Avvocatura©dello©Stato©nel©procedi-
mento©di©secondo©grado©mentre,©per©quello©di©primo©grado,©l'Am-
ministrazione©puo©chiedere©di©essere©assistita©in©sede©consultiva©o©
anche©processuale,©in©casi©particolari.©

Particolarmente©importante©e©la©funzione©consultiva©svolta©dal-
l'Avvocatura©dello©Stato,©prevista©essenzialmente©dall'art.©13©R.D.©

n.©1611/33©cit.©e©che©consiste©nell'assicurare©alle©pubbliche©ammini-
strazioni©la©assistenza©legale©anche©in©sede©diversa©da©quella©giudizia-
ria,©nella©soluzione©di©questioni©tecnico-giuridiche©ed©interpretative.©
La©visione©unitaria©e©la©particolare©forza©che©assistono©i©pareri©
resi©dall'Avvocatura,©che©si©avvale©anche©di©un©organo©collegiale©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

specifico,¨il¨cosidetto¨CO.CO.¨^Comitato¨Consultivo¨^garante¨di¨
questa¨visione¨unitaria¨oltre¨che¨della¨legalita©¨e¨correttezza,¨e©¨in¨
grado¨di¨fornire¨un¨ineliminabile¨aiuto¨alle¨Amministrazioni¨che¨
possono¨utilizzare¨il¨parere¨reso¨per¨fornire¨direttive¨agli¨uffici¨in¨
ordine¨alla¨corretta¨attivita©¨amministrativa.¨I¨pareri¨dell'Avvoca-
tura,¨in¨molti¨casi,¨sono¨idonei¨a¨prevenire¨il¨sorgere¨di¨liti¨in¨sede¨
giudiziaria¨o¨di¨portare¨a¨soluzione¨liti¨gia©¨iniziate.¨

La¨circostanza,¨poi,¨che¨l'Avvocatura,¨su¨tutto¨il¨territorio¨
nazionale,¨rappresenta¨e¨difende¨le¨amministrazioni¨statali,¨enti¨ter-
ritoriali¨e¨molti¨altri¨enti¨ad¨essi¨collegati¨(con¨esclusione¨dei¨
Comuni¨e¨delle¨Province)¨costituisce¨un¨osservatorio¨privilegiato¨
per¨effettuare¨indagini¨statistiche,¨sicche¨l'Avvocatura¨puo©¨orientare¨
l'azione¨amministrativa¨del¨Governo,¨fornendo¨un¨ausilio¨nella¨for-
mazione¨delle¨leggi,¨nonche¨nella¨individuazione¨di¨quei¨settori¨di¨
contenzioso¨che¨possono¨essere¨evitati¨o¨limitati,¨in¨presenza¨di¨
una¨pacifica¨giurisprudenza¨contraria¨alla¨tesi¨seguita¨dalla¨Ammi-
nistrazione.¨

5.¨-AlcunI 
deI 
nuovI 
entI 
difesI 
dall'Avvocatura. 
L'Avvocatura¨ha¨assunto,¨negli¨ultimi¨quindici¨anni,¨il¨patroci-
nio¨di¨moltissimi¨nuovi¨enti,¨di¨diversa¨tipologia,¨tanto¨che¨di¨
recente¨si¨e©¨sostenuto¨che¨l'Avvocatura¨dello¨Stato¨e©¨anche¨ûil¨piu©¨
grande¨studio¨legale¨italianoý,¨in¨grado¨di¨offrire¨un¨contributo¨
nella¨interpretazione¨delle¨norme¨e¨nella¨evoluzione¨del¨nostro¨ordi-
namento¨statale.¨

In¨particolare,¨si¨riportano¨alcuni¨di¨questi¨enti¨(vi¨e©¨un¨elenco¨
piu©¨completo¨sul¨sito¨Internet):¨

a) 
varie¨Agenzie 
(autonome):¨Agenzia¨Autonoma¨Gestione¨
Albo¨Segretari¨Comunali¨e¨Provinciali¨(decreto¨del¨Presidente¨del¨
Consiglio¨dei¨Ministri¨25¨settembre¨1998,¨Gazzetta 
Ufficiale 
27¨
novembre¨1998,¨n.¨278),¨le¨Agenzie¨Fiscali¨(D.Lgs.¨30¨luglio¨1999,¨

n.¨300,¨Gazzetta 
Ufficiale 
30¨agosto¨1999,¨n.¨203,¨S.O.),¨l'Agenzia¨
Nazionale¨per¨la¨Sicurezza¨del¨Volo¨(D.L.gvo¨25¨febbraio¨1999,¨
n.¨66,¨Gazzetta 
Ufficiale 
12¨marzo¨1999,¨n.¨67),¨l'Agenzia¨per¨le¨Ero-
gazioni¨in¨Agricoltura¨(D.Lgs.¨n.¨165¨del¨27¨maggio¨1999,¨Gazzetta 
Ufficiale 
14¨giugno¨1999,¨n.¨137,¨Decreto¨28¨settembre¨2000¨art.¨5¨
lett.¨B),¨l'ARAN¨öAgenzia¨Rappresentanza¨Negoziale¨Pubbliche¨
Amministrazioni¨(decreto¨del¨Presidente¨del¨Consiglio¨dei¨Ministri¨

16 
RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


22 
giugno 
95, 
Gazzetta©Ufficiale©24 
luglio 
1995, 
n. 
171), 
l'Agenzia 
Spaziale 
Italiana 
(istituita 
con 
legge 
30 
maggio 
1998, 
n. 
186, 
Gaz-
zetta©Ufficiale©5 
giugno 
1998, 
n. 
133; 
patrocinio 
con 
decreto 
del 
Pre-
sidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
1 
settembre 
1999, 
Gazzetta©Uffi-
ciale©20 
ottobre 
1999, 
n. 
247); 


b)©enti©di©tutela©dell'ambiente©naturale: 
Istituto 
Nazionale 
per 
la 
Fauna 
Selvatica 
(legge 
11 
febbraio 
1992, 
n. 
157, 
Gazzetta©Ufficiale©
25 
febbraio 
1992, 
n. 
46, 
S.O.), 
Enti 
Parco 
Nazionale 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
29 
agosto 
2001, 
Gazzetta©Uffi-
ciale©5 
dicembre 
2001, 
n. 
283), 
Ente 
Parco 
Nazionale 
Arcipelago 
Toscano 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
29 
ago-
sto 
2001, 
Gazzetta©Ufficiale©5 
dicembre 
2001, 
n. 
283), 
Ente 
Regio-
nale 
Parco 
Naturale 
Veio 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
28 
maggio 
1999, 
Gazzetta©Ufficiale©22 
giugno 
1999, 
n. 
144); 


c)©le©autorita©indipendenti: 
Autoritaà 
Garante 
per 
la 
Concor-
renza 
e 
il 
Mercato 
(legge 
10 
ottobre 
1990, 
n. 
287, 
Gazzetta©Ufficiale©
13 
ottobre 
1990, 
n. 
240), 
Autoritaà 
per 
le 
Garanzie 
nelle 
Comunica-
zioni 
(legge 
31 
luglio 
1997, 
n. 
249, 
Gazzetta©Ufficiale©31 
luglio 
1997, 


n. 
177, 
S.O.), 
Autoritaà 
per 
i 
Servizi 
di 
Pubblica 
Utilitaà 
, 
per 
l'energia 
Elettrica 
ed 
il 
Gas 
e 
per 
le 
Telecomunicazioni 
(legge 
14 
novembre 
1995, 
n. 
481, 
Gazzetta©Ufficiale©18 
novembre 
1995, 
n. 
270, 
S.O.), 
Auto-
ritaà 
per 
la 
Vigilanza 
sui 
Lavori 
Pubblici 
(art. 
4 
legge 
11 
febbraio 
1994, 
n. 
109, 
Gazzetta©Ufficiale©19 
febbraio 
1994, 
n. 
41), 
Commissione 
di 
Garanzia 
per 
l'attuazione 
della 
legge 
12 
giugno 
1990, 
n. 
146 
sul 
diritto 
di 
sciopero 
nei 
servizi 
pubblici 
essenziali 
(legge 
12 
giugno 
1990, 
n. 
146, 
Gazzetta©Ufficiale©14 
giugno 
1990, 
n. 
137), 
Garante 
per 
la 
Radiodiffusione 
e 
per 
l'Editoria 
(legge 
6 
agosto 
1990, 
n. 
223, 
Gaz-
zetta©Ufficiale©9 
agosto 
1990, 
n. 
185, 
S.O), 
Garante 
Protezione 
Dati 
Personali 
(legge 
31 
dicembre1996, 
n. 
675, 
Gazzetta©Ufficiale©8 
gennaio 
1997, 
n. 
5, 
S.O., 
d.P.R. 
31 
marzo 
1998, 
n. 
501, 
Gazzetta©Ufficiale©1O 
febbraio 
1999, 
n. 
25, 
art. 
22); 
d)©enti©culturali:©Centro 
Sperimentale 
Cinematografia 


(d.P.R. 
19 
luglio 
1984, 
n. 
598, 
Gazzetta©Ufficiale©24 
settembre 
1984, 
n. 
263) 
ora 
Fondazione 
Scuola 
Nazionale 
Cinema 
(D.Lgs 
18 
novembre 
1997, 
n. 
426), 
Istituto 
Nazionale 
di 
Oceanografia 
e 
Geo-
fisica 
(art. 
94 
della 
Deliberazione 
30 
gennaio 
2001 
n. 
15), 
Accade-
mia 
Georgofili 
Firenze 
(d.P.R. 
25 
agosto 
1995, 
Gazzetta©Ufficiale©

TEMI©ISTITUZIONALI©

27©settembre©1995,©n.©226),©Fondazione©Italia-Giappone©(decreto©del©
Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©10©aprile©2001,©Gazzetta 
Uf
ffi-
ciale 
20©settembre©2001,©n©219),©Fondazioni©Enti©Lirici©(D.LGS.©23©
aprile©1998,©n.©134,©Gazzetta 
Ufficiale 
8©maggio©1998,©n.©105;©vedi©
legge©14©agosto©1967©n.©800©art.©5©u.c.)©vedi©ora©art.©1©decreto©legge©
24©novembre©2000,©n.©345©con©la©legge©di©conversione©25©gennaio©
2001,©n.©6),©Istituto©Nazionale©per©il©Dramma©Antico©(legge©20©
marzo©1975,©n.©70©ora©Fondazione©di©diritto©privato©D.Lgs.©29©gen-
naio©1998,©n.©20,©Gazzetta 
Ufficiale 
12©febbraio©1998,©n.©35);©Ente©
nazionale©di©assistenza©e©previdenza©per©i©pittori©e©gli©scultori,©i©
musicisti,©gli©scrittori©e©gli©autori©drammatici©(ENAPPS)©(decreto©
del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©13©febbraio©2003,©Gazzetta 
Ufficiale 
8©aprile©2003,©n.©82);©

e) 
enti 
collegati 
all'economia: 
Cassa©Conguaglio©Zucchero©
(D.Lgs.©30©luglio©1999,©n.©284,©Gazzetta 
Ufficiale 
17©agosto©1999,©

n.©192©che©modifica©decreto©legge©18©gennaio©1993,©n.©8,©Gazzetta 
Ufficiale 
19©gennaio©1993,©n.©14,©conv.©legge©19©marzo©1993,©n.©68),©
Commissione©Vigilanza©Fondi©Pensione©(decreto©del©Presidente©del©
Consiglio©dei©Ministri©27©marzo©1998,©Gazzetta 
Ufficiale 
8©giugno©
1998,©n.©131),©CONSOB©öCommissione©Nazionale©per©Societa©e©
la©Borsa©(legge©4©giugno©1985,©n.©281,©Gazzetta 
Ufficiale 
n.©142/©
1985),©ICE©^Istituto©Commercio©Estero©(art.©5-bis 
legge©25©marzo©
1997,©n.©68,©Gazzetta 
Ufficiale 
27©marzo©1997,©n.©72,©art.©4©legge©28©
ottobre©1994,©n.©600,©Gazzetta 
Ufficiale 
29©ottobre©1994,©n.©254),©
Ente©Sviluppo©dell'irrigazione©e©la©Trasformazione©Fondiaria©in©
Puglia,©Lucania©ed©Irpinia©(decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©
Ministri©18©aprile©2001,©Gazzetta 
Ufficiale 
20©settembre©2001,©
n.©219);©Registro©Italiano©Dighe©(decreto©del©Presidente©del©Consi-
glio©dei©Ministri©25©settembre©2003,©Gazzetta 
Ufficiale 
17©ottobre©
2003,©n.©242);©
f) 
enti 
e 
soggetti 
di 
diritto 
internazionale,©cresciuti©di©numero,©
che©si©sono©aggiunti©agli©organi©della©Comunita©Europea,©alla©Com-
missione©delle©Comunita©europee©ed©alla©BEI©-Banca©europea©per©
gli©investimenti©(d.P.R.©17©febbraio©1981,©n.©173,©Gazzetta 
Ufficiale 
4©marzo©1981,©n.©120)©ed©alla©NATO©öComando©Forze©Alleate©
Sud©Europa©e©Comandi©NATO©da©esso©dipendenti©(d.P.R.©9©luglio©
1953,©n.©693,©Gazzetta 
Ufficiale 
22©settembre©1953,©n.©217):©Autorita©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Centrale 
ex 
art. 
3 
Convenzione 
Aja 
sul 
rimpatrio 
dei 
minori 
(legge 
15 
gennaio 
1994, 
n. 
64, 
Gazzetta 
Ufficiale 
29 
gennaio 
1994, 
n. 
23, 
S.O.), 
AIEA 
^Agenzia 
Internazionale 
dell'energia 
Atomica 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
15 
dicembre 
1994, 
Gazzetta 
Ufficiale 
25 
gennaio 
1995, 
n. 
20), 
Commissione 
per 
le 
Adozioni 
Internazionali 
(d.P.R. 
1 
dicembre 
1999, 
n. 
492, 
Gazzetta 
Ufficiale 
27 
dicembre 
1999, 
n. 
302), 
FAO 
^Food 
And 
Agricolture 
Organization 
(decreto 
del 
Presidente 
della 
Repubblica 
10 
giugno 
1989, 
Gazzetta 
Ufficiale 
23 
aprile 
90, 
n. 
94), 
International 
Labour 
Office 
(d.P.R. 
7 
febbraio 
1990, 
Gazzetta 
Ufficiale 
n. 
41/1990), 
UNI-
CRI 
öUnited 
Nations 
Interregional 
Crime 
and 
Justice 
Research 
Institute 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
25 
feb-
braio 
1994, 
Gazzetta 
Ufficiale 
7 
aprile 
1994, 
n. 
80), 
UNIDO 
öUni-
ted 
Nations 
Institute 
Development 
Organization 
(decreto 
del 
Presi-
dente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
16 
gennaio 
1995, 
Gazzetta 
Ufficiale 
3 
febbraio 
1995 
n. 
98), 
IDLO 
öInternational 
Development 
Law 
Organization 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
11 
settembre 
1998, 
Gazzetta 
Ufficiale 
n. 
236 
del 
9 
ottobre 
1998), 
Repubblica 
Senegal 
per 
una 
sola 
controversia 
(decreto 
del 
Presi-
dente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
19 
luglio 
1996, 
Gazzetta 
Ufficiale 
9 
agosto 
1996, 
n. 
186); 


g) 
enti 
di 
istruzione 
e 
ricerca 
scientifica: 
C.N.R. 
öConsiglio 
Nazionale 
Ricerche 
^per 
il 
patrocinio 
dopo 
la 
riforma 
dell'ente 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
21 
maggio 
1999, 
Gazzetta 
Ufficiale 
22 
giugno 
1999, 
n. 
144), 
Consorzio 
obbligatorio 
per 
l'impianto, 
la 
gestione 
e 
lo 
sviluppo 
della 
ricerca 
scientifica 
e 
tecnologica 
nella 
provincia 
di 
Trieste 
(d.P.R. 
11 
dicembre 
1990, 
Gazzetta 
Ufficiale 
9 
marzo 
1991, 
n. 
58), 
gli 
EDISU 
öEnti 
diritto 
allo 
studio 
di 
Campobasso 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
6 
agosto 
1998, 
Gazzetta 
Ufficiale 
9 
ottobre 
98, 
n. 
236), 
di 
Caserta 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
2 
mag-
gio 
1996, 
Gazzetta 
Ufficiale 
22 
giugno 
1996, 
n. 
145), 
di 
Lecce 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
9 
aprile 
1994, 
Gazzetta 
Ufficiale 
29 
luglio 
1994, 
n. 
176), 
di 
Napoli 
(d.P.R. 
27 
marzo 
1995, 
Gazzetta 
Ufficiale 
14 
aprile 
1995, 
n. 
88), 
di 
Salerno 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
27 
maggio 
1994, 
Gazzetta 
Ufficiale 
16 
giugno 
1994, 
n. 
139), 
di 
Cagliari 
(decreto 
del 



TEMI©ISTITUZIONALI©

Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©21©maggio©1991,©Gazzetta 
Uffi-
ciale 
6©luglio©1991©n.©257),©di©Roma©(decreto©del©Presidente©del©Con-
siglio©dei©Ministri©28©ottobre©1993,©Gazzetta 
Ufficiale 
29©dicembre©
1993,©n.©304),©A.CO.STUD.©öAzienda©Comunale©Diritto©Studio©
Universale©(decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©17©
ottobre©1995,©Gazzetta 
Ufficiale 
16©novembre©1995,©n.©268),©

A.D.I.S.U.©Tor©Vergata©(d.P.R.©28©ottobre©1993,©Gazzetta 
Ufficiale 
29©dicembre©1993),©A.D.I.S.U.©di©Bologna©^Azienda©Regionale©
per©il©Diritto©allo©Studio©Universitario©di©Bologna©(decreto©del©Pre-
sidente©del©Consiglio©dei©Ministri©2©luglio©1998,©Gazzetta 
Ufficiale 
14©agosto©1998,©n.©189),©ENEA©(ex©CNEN)©(D.Lgs©30©gennaio©
1999,©n.©36©Gazzetta 
Ufficiale 
25©febbraio©1999,©n.©46©di©riordino©
dell'Ente©per©le©nuove©tecnologie,©l'energia©e©l'ambiente©öENEA©
öa©norma©degli©articoli©11,©comma©1©e©18,©comma©1©della©legge©
15©marzo©1997,©n.©59),©Ente©Autonomo©la©Biennale©di©Venezia,©
legge©26©luglio©1973,©n.©438,©Gazzetta 
Ufficiale 
27©luglio©1973,©
n.©193©e©legge©13©giugno©1977,©n.©324)©ora©societa©di©cultura©la©bien-
nale©di©Venezia©(D.Lgs©29©gennaio©1998,©n.©19,©Gazzetta 
Ufficiale 
11©febbraio©1998,©n.©34),©Ente©Autonomo©La©Triennale©di©Milano©
(legge©1©giugno©1990,©n.©137,©art.©14,©2.©comma),©Istituto©Elettrotec-
nico©Nazionale©Galileo©Ferraris©(decreto©del©Presidente©del©Consi-
glio©dei©Ministri©12©dicembre©1995,©Gazzetta 
Ufficiale 
1©febbraio©
1996,©n.©26),©INDAM©öIstituto©Nazionale©di©Alta©Matematica©
ûFrancesco©Severiý©(decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Mini-
stri©3©dicembre©1993,©Gazzetta 
Ufficiale 
21©gennaio©1994,©n.©16©v
edere©anche©decreto©11©giugno©1999),©Osservatorio©Geofisico©Trie-
ste©(legge©11©febbraio©1958,©n.©73©e©deliberazione©6©febbraio©1995),©
Osservatorio©Vesuviano©(decreto©direttoriale©5©ottobre©1998),©Isti-
tuto©Nazionale©di©Astrofisica©öINAF©(decreto©del©Presidente©del©
Consiglio©dei©Ministri©29©agosto©2001,©Gazzetta 
Ufficiale 
22©novem-
bre©2001,©n.©272),©ENAM©öEnte©Nazionale©Assistenza©Magistrale©
(decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©12©marzo©1996,©
Gazzetta 
Ufficiale 
23©aprile©1996,©n.©95),©Istituto©Nazionale©Fisica©
Nucleare©öINFN©(d.P.R.©15©ottobre©1990,©Gazzetta 
Ufficiale 
10©
dicembre©1990,©n.©287),©Istituto©per©l'Africa©e©l'Oriente©öISIAO©
(legge©25©novembre©1995,©n.©505,©Gazzetta 
Ufficiale 
30©novembre©
1995,©n.©280)©che©incorpora©l'Istituto©per©l'Africa©(cfr.©legge©15©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

marzo©1956,©n.©154©art.©10,©Gazzetta©Ufficiale©30©marzo©1956,©n.©76)©
e©l'ISMEO;©Istituzioni©Scolastiche©(Scuole)©(d.P.R.©4©agosto©2001,©

n.©352©recante©modifiche©al©d.P.R.©8©marzo©1999,©n.©275©in©materia©
di©autonomia©delle©istituzioni©scolastiche:©art.©1©lett.©B)),©Istituti©
Superiori©Educazione©Fisica©ora©Istituto©universitario©di©scienze©
motorie©(D.Lgs©8©maggio©1998,©n.©178,©Gazzetta©Ufficiale©8©giugno©
1998,©n.©131);©
h)©enti©trasformati©in©societa©per©azioni©con©partecipazione©
pubblica:©ANAS©öAzienda©Nazionale©Autonoma©Strade©Statali,©
ora©Ente©Nazionale©per©le©Strade©e©il©CONI©öComitato©Olimpico©
(art.©7©comma©11©e©8©comma©10©della©legge©8©agosto©2002,©n.©178,©
di©conversione©in©legge©con©modifiche©del©decreto©legge©8©luglio©
2002,©n.©138),©recentissamente©la©Cassa©e©Depositi©e©Prestiti©
S.p.A.(cfr©D.L.n.©269/03©cit.,©art.©5©comma©15)©e©la©SACE©öIsti-
tuto©Servizi©Assicurativi©Commercio©Estero©S.p.A.(cfr©decreto©legge©

n.©269/03©cit.,©art.©6©comma©15);©
i)©enti©vari:©Autorita©Portuale©di©Ancona,©Bari,©Brindisi,©
Cagliari,©Civitavecchia,©Genova,©La©Spezia,©Marina©di©Carrara,©
Messina,©Palermo,©Piombino,©Taranto©e©Trieste©(decreto©del©Presi-
dente©del©Consiglio©dei©Ministri©4©dicembre©1997,©G.U,©7©gennaio©
1998,©n.©4),©Aziende©ad©Ordinamento©Autonomo©öPatrocinio©
Dipendenti©(decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©14©
ottobre©1997©su©Gazzetta©Ufficiale©n.©286©del©9©dicembre©1997,©
art.©37),©CRI©öCroce©Rossa©Italiana©con©personalita©di©diritto©
pubblico©(cfr.©d.P.R.©7©marzo©1997,©n.©110©artt.©5©e©39;©decreto©del©
Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©5©luglio©2002,©n.©208),©Ente©
Nazionale©Aviazione©Civile©(D.Lgvo©25©luglio©1997©n.©250,©Gazzetta©
Ufficiale©31©luglio©1997,©n.©177),©ENAV©öEnte©Assistenza©Volo©
(legge©21©dicembre©1996,©n.©665,©Gazzetta©Ufficiale©30©dicembre©
1996,©n.©304©ödecreto©ministeriale©22©aprile©1997,©Gazzetta©Uf
ffi-
ciale©20©gennaio©1998,©n.©15),©Ente©Sardo©Acquedotti©Fognatura©
(decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©16©luglio©1993,©
Gazzetta©Ufficiale©27©luglio©1993,©n.©174),©Centro©Tecnico©di©cui©
all'art.©24©comma©6©legge©n.©340/2000©(decreto©del©Presidente©del©
Consiglio©dei©Ministri©9©dicembre©2000©art.©5),©Fondo©di©Solida-
rieta'©per©le©Vittime©dell'usura©(d.P.R.©29©gennaio©1997,©n.©51),©Cassa©
Ufficiali©Esercito©(decreto©legge©16©novembre©1996,©n.©313,©conv.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

legge©8©agosto©1996,©n.©416),©Gestione©Fondo©Indennita©Buonuscita©
Poste©Italiane©(legge©27©dicembre©1997,©n.©449©art.©53,©Gazzetta 
Uf
ffi-
ciale 
30©dicembre©1997,©n.©302),©INPDAP©(D.Lgs©30©giugno©1994©

n.©479,©Gazzetta 
Ufficiale 
1.©agosto©1994,©n.©178,©che©concede©il©
patrocinio©dell'Avvocatura©limitatamente©al©giudizio©in©corso,©a©
mezzo©di©convenzioni),©ISPSEL©öIstituto©Superiore©Previdenza©e©
Sicurezza©Lavoro©(per©il©riordino©cfr.©D.Lgs©29©ottobre©1999,©n.©419©
Gazzetta 
Ufficiale 
15©novembre©1999,©n.©268),©Istituto©Italiano©di©
Medicina©Sociale©(decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©
6©ottobre©2000,©Gazzetta 
Ufficiale 
6©dicembre©2000,©n.©285),©Istituto©
Postelegrafonici©(decreto©ministeriale©12©giugno©1995,©n.©329,©Gaz-
zetta 
Ufficiale 
5©agosto©1995,©n.©182),©I.S.T.A.T.©öIstituto©Centrale©
Statistica©(art.©15©del©D.Lgs.©6©settembre©1989,©n.©322,©Gazzetta 
Uffi-
ciale 
22©settembre©1989,©n.©222),©U.N.I.R.E.©öUnione©nazionale©
incremento©razze©equine©(decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©
Ministri©18©aprile©2003,©Gazzetta 
Ufficiale 
18©giugno©2003).©
Roma,©4©dicembre©2003©

Avv. 
Vincenzo 
Rago 



Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Le 
sentenze 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunita. 
Europee 
dell'anno 
2003 
emesse 
in 
cause 
cui 
ha 
partecipato 
l'Italia. 


Nel©corso©dell'anno©2003©la©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee©
ha©emesso©39©sentenze©ed©una©ordinanza©decisoria©in©cause©cui©ha©partecipato©
l'Italia:©15©pronunce©riguardano©ricorsi©diretti©della©Commissione©CE©contro©
l'Italia©e©3©pronunce©ricorsi©diretti©dell'Italia©contro©la©stessa©Commissione;©
22©pronunce©sono©state©emesse©su©domande©in©via©pregiudiziale©di©giudici©ita-
liani©(14)©o©di©altri©Paesi©comunitari©(8).©Altre©cause©sono©state©cancellate©
dal©ruolo©per©sopravvenuta©definizione©stragiudiziale.©

Le©pronunce©sono©le©seguenti:©

ö9 
gennaio 
2003,©nella©causa©C-177/00,©Italia 
c. 
Commissione 
CE,©con©
la©quale©la©Corte©ha©respinto©un©ricorso©italiano©avverso©la©decisione©della©
Commissione©sulla©liquidazione 
dei 
conti 
FEOGA 
per 
gli 
esercizi 
1995/1998,©
relativamente©a©finanziamenti©comunitari©per©restituzioni©all'importazione,©
all'olio©di©oliva©e©alla©vendita©di©alcole©d'intervento©(cont.©17495/00,©Avv.©
Stato©M.©Fiorilli);©

ö9 
gennaio 
2003,©nella©causa©C-178/00,©Italia 
c. 
Commissione 
CE,©con©
la©quale©la©Corte©ha©respinto©il©ricorso©italiano©avverso©la©decisione©della©
Commissione©sulla©liquidazione 
dei 
conti 
FEOGA 
per 
l'esercizio 
1995,©relativa-
mente©ad©interventi©per©cereali,©frumento,©orzo©e©granturco©(cont.©17490/00,©
Avv.©Stato©M.©Fiorilli);©

ö16 
gennaio 
2003,©nella©causa©C-14/00,©Commissione 
CE 
c. 
Italia,©con©
la©quale©e©stato©statuito©che©ûvietando©che©i©prodotti©di©cacao©e©di©cioccolato©
che©rispettano©i©contenuti©minimi©fissati©all'allegato©I,©n.©1,©punto©1.16,©della©
direttiva©del©Consiglio©24©luglio©1973,©73/241/CEE,©relativa©al©ravvicina-
mento©delle©legislazioni©degli©Stati©membri©concernenti©i©prodotti 
di 
cacao 
e 
di 
cioccolato 
destinati©all'alimentazione©umana,©ai©quali©sono©state©aggiunte©
sostanze©grasse©vegetali©diverse©dal©burro©di©cacao©e©che©sono©legalmente©fab-
bricati©negli©Stati©membri©che©autorizzano©l'aggiunta©di©tali©sostanze,©pos-
sano©essere©commercializzati©in©Italia©con©la©denominazione©impiegata©nello©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Stato©membro©di©produzione©e©prevedendo©che©tali©prodotti©possano©essere©
commercializzati©solo©con©la©denominazione©ûsurrogato©di©cioccolatoý,©la©
Repubblica©italiana©e©venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©incombenti©in©forza©
dell'art.©30©del©Trattato©CE©(divenuto,©in©seguito©a©modifica,©art.©28©CE)ý©
(cont.©5456/00,©Avv.©Stato©O.©Fiumara),©pubblicata©in©questa©Rassegna,©
2003,©n.©1,©p.©48,©con©nota©di©O.©Fiumara,©Cioccolato«e«cioccolato«puro;©

ö16 
gennaio 
2003,©nella©causa©C-388/01,©Commissione«CE«c.«Italia,con©
la©quale©la©Corte©ûriservando©agevolazioni©tariffarie©discriminatorie©per©l'in-
gresso«ai«musei,«monumenti,«gallerie,«scavi«archeologici,«parchi«e«giardini«monu-
mentalipubblici,©concesse©da©enti©locali©o©decentrati©dello©Stato©unicamente©ai©
cittadini©italiani©o©alle©persone©residenti©nel©territorio©dei©detti©enti©locali©che©
gestiscono©i©beni©culturali©di©cui©trattasi©di©eta©superiore©ai©sessanta©o©ai©ses-
santacinque©anni,©ed©escludendo©da©tali©agevolazioni©i©turisti©cittadini©di©altri©
Stati©membri©o©i©non©residenti©che©soddisfano©le©stesse©condizioni©oggettive©di©
eta©,©la©Repubblica©italiana©e©venuta©meno©agli©obblighi©che©le©incombono©ai©
sensi©degli©artt.©12©CE©e©49©CEý©(cont.©40634/01,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli);©

ö11 
febbraio 
2003,©nelle©cause©riunite©C-187/01©e©C-385/01,©Go«zu«tok«e«
Brugge,©con©la©quale©e©stato©statuito©che©ûilprincipio«delne«bis«in«idem,©sancito©
dall'art.©54©della©Convenzione©di©applicazione©dell'Accordo«di«Schengen«14©giu-
gno©1985,©tra©i©governi©degli©Stati©dell'Unione©Economica©Benelux,©della©
Repubblica©federale©di©Germania©e©della©Repubblica©francese©relativo©all'eli-
minazione©graduale©nei©controlli©alle©frontiere©comuni,©firmata©a©Schengen©il©
19©giugno©1990,©si©applica©anche©nell'ambito©di©procedure©di©estinzione©dell'a-
zione©penale,©quali©quelle©di©cui©trattasi©nelle©cause©principali,©in©forza©delle©
quali©il©pubblico©ministero©di©uno©Stato©membro©chiude,©senza©l'interventodi©
un©giudice,©un©procedimento©penale©promosso©in©questo©Stato©dopo©che©l'im-
putato©ha©soddisfatto©certi©obblighi©e,©in©particolare,©ha©versato©una©determi-
nata©somma©di©denaro,©stabilita©dal©pubblico©ministeroý©(cons.©17131/01,©
Avv.©Stato©G.©Aiello;©pubblicata©in©questa«Rassegna,©2003,©n.©2-3,©p.©28,©con©
nota©a©cura©della©Direzione©Generale©per©l'Integrazione©Europea©del©Mini-
stero©degli©Esteri,©Il«principio«del«ne«bis«in«idem«nell'accordo«di«Schengen);«

ö13 
febbraio 
2003,©nella©causa©C-131/01,©Commissione«CE«c.«Italia,©
dove©e©stato©dichiarato©che©ûmantenendo©una©regolamentazione©che©impone©
ai©consulenti«in«materia«di«brevetti«stabiliti©in©altri©Stati©membri©di©essere©
iscritti©all'albo©italiano©dei©consulenti©in©materia©di©brevetti©e©di©avere©una©
residenza©o©un©domicilio©professionale©in©Italia©per©prestare©servizi©dinanzi©
all'Ufficio©italiano©dei©brevetti,©la©Repubblica©italiana©e©venuta©meno©agli©
obblighi©che©ad©essa©incombono©in©forza©degli©artt.©49©CE©55©-CEý©(cont.©
16712/01,©Avv.©Stato©O.©Fiumara);©

ö2S 
febbraio 
2003,©nella©causa©C-59/01,©Commissione«CE«c.«Italia,©con©
la©quale©e©stato©parzialmente©accolto©il©ricorso©della©Commissione©diretto©a©
far©dichiarare©l'inadempimento©dell'Italia©agli©obblighi©comunitari©peraver©
istituito©e©mantenuto©in©vigore©un©sistema©di©blocco«delle«tariffe«applicabile«a«
tutti«i«contratti«di«assicurazione«della«RCA;©la©Corte©ha©dichiarato©che©ûavendo©
istituito©e©mantenuto©in©vigore©un©sistema©di©blocco©delle©tariffe©applicabile©
a©tutti©i©contratti©di©assicurazione©della©responsabilita©civile©derivante©dalla©
circolazione©dei©veicoli©a©motore,©relativi©a©un©rischio©situato©sul©territorio©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

italiano,©senza©distinzione©fra©le©compagnie©di©assicurazione©che©hanno©sede©
in©Italia©e©quelle©che©ivi©svolgono©le©proprie©attivita©tramite©succursali©o©in©
regime©di©libera©prestazione©dei©servizi,©in©violazione©del©principio©della©
liberta©tariffaria©di©cui©agli©artt.©6,©29,©e©39©della©direttiva©del©Consiglio©
18©giugno©1992,©92/49/CEE,©che©coordina©le©disposizioni©legislative,©regola-
mentari©e©amministrative©riguardanti©l'assicurazione©diretta©diversa©dall'assi-
curazione©sulla©vita©e©che©modifica©le©direttive©73/239/CEE©e©88/357/CEE©
(terza©direttiva©assicurazione©non©vita),©la©Repubblica©italiana©e©venuta©meno©
agli©obblighi©che©ad©essa©incombono©in©forza©della©direttivaý;©la©Corte©ha©
invece©respinto©il©ricorso©relativamente©alla©contestazione©mossa©dalla©Com-
missione©relativamente©all'obbligo©posto©a©carico©delle©compagnie©di©assicu-
razioni©di©contribuire©al©finanziamento©della©banca©dati©istituita©dalla©norma©
nazionale©(cont.©9089/01,©Avv.©Stato©G.©De©Bellis);©

ö27 
febbraio 
2003,©nella©causa©C-327/00,©SantexS.p.A. 
e 
USLdiPavia,©
con©la©quale©e©stato©dichiarato©che©ûla©direttiva©del©Consiglio©21©dicembre©
1989,©89/665/CEE,©che©coordina©le©disposizioni©legislative,©regolamentari©e©
amministrative©relative©all'applicazione©delle©procedure©di©ricorso©in©materia©
di©aggiudicazione 
degliappaltipubblicidiforniture 
e 
dilavori,©come©modificata©
dalla©direttiva©del©Consiglio©18©giugno©1992,©92/50/CEE,©che©coordina©le©
procedure©di©aggiudicazione©degli©appaltipubblici 
di 
servizi,©deve©essere©inter-
pretata©nel©senso©che©essa©^una©volta©accertato©che©un'autorita©aggiudicatrice©
con©il©suo©comportamento©ha©reso©impossibile©o©eccessivamente©difficile©l'e-
sercizio©dei©diritti©conferiti©dall'ordinamento©giuridico©comunitario©a©un©citta-
dino©dell'Unione©leso©da©una©decisione©di©tale©autorita©^impone©ai©giudici©
nazionali©competenti©l'obbligo©di©dichiarare©ricevibili©i©motivi©di©diritto©basati©
sull'incompatibilita©del©bando©di©gara©con©il©diritto©comunitario,©dedotti©a©
sostegno©di©un'impugnazione©proposta©contro©la©detta©decisione,©ricorrendo,©
se©del©caso,©alla©possibilita©prevista©dal©diritto©nazionale©di©disapplicare©le©
norme©nazionali©di©decadenza©in©forza©delle©quali,©decorso©il©termine©per©
impugnare©il©bando©di©gara,©non©e©piu©possibile©invocare©una©tale©incompati-
bilita©ý©(cont.©40206/00,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli);©

ö20 
marzo 
2003,©nella©causa©C-143/02,©Commissione 
CE 
c. 
Italia,©con©
la©quale©e©stato©statuito©che©ûla©Repubblica©italiana,©avendo©adottato©una©
normativa©di©recepimento©della©direttiva©del©Consiglio©21©maggio©1992,©
92/43/CEE,©relativa©alla©conservazione 
degli 
habitat 
naturali 
e 
seminaturali 
e 
dellaflora 
e 
dellafauna 
selvatiche,©che:©öesclude©dall'ambito©di©applicazione©
delle©norme©relative©alla©valutazione©dell'incidenza©sull'ambiente©i©progetti,©
suscettibili©di©avere©significative©incidenze©sui©siti©di©importanza©comunitaria,©
diversi©da©quelli©elencati©nella©normativa©italiana©di©recepimento©delle©diret-
tive©sulla©valutazione©di©impatto©ambientale;©önon©prevede©l'applicabilita©
alle©zone©di©protezione©speciale©dell'obbligo,©per©le©autorita©competenti©dello©
Stato©membro,©di©adottare©le©opportune©misure©per©evitare©il©degrado©degli©
habitat 
naturali©e©degli©habitat 
di©specie©nonche¨la©perturbazione©delle©specie©
per©cui©tali©zone©sono©state©designate,©nella©misura©in©cui©tale©perturbazione©
potrebbe©avere©conseguenze©significative©per©quanto©riguarda©gli©obiettivi©
della©direttiva©92/43;©önon©prevede©l'applicabilita©delle©misure©di©conserva-
zione©di©cui©all'art.©6,©n.©2,©di©tale©direttiva©ai©siti©di©cui©all'art.©5,©n.©1,©della©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

medesima©direttiva;©öe©venuta©meno©agli©obblighi©che©le©incombono©in©
forza©degli©artt.©5,©6©e©7©della©direttiva©stessa.ý©(cont.©18073/02,©Avv.©Stato©

M.©Fiorilli);©
ö20 
marzo 
2003,©nella©causa©378/01,©Commissione 
CE 
cp 
Italia,©con©la©
quale©e©stato©dichiarato©che©ûla©Repubblica©italiana,©non©avendo©classificato©
in©misura©sufficiente©come©zone©di©protezione©speciale©i©territori©piu©idonei,©
per©numero©e©per©superficie,©alla©conservazione©delle©specie©di©cui©all'allegato©
I©della©direttiva©del©Consiglio©2©aprile©1979,©79/409/CEE,©concernente©la©con-
servazione©degli©uccelli©selvatici,©e©successive©modifiche,©e©delle©altre©specie©
migratrici©che©ritornano©regolarmente©in©Italia,©e©non©avendo©comunicato©
alla©Commissione©tutte©le©informazioni©opportune©in©merito©alla©maggior©
parte©delle©dette©zone©da©essa©classificate,©e©venuta©meno©agli©obblighi©che©le©
incombono©in©virtu©dell'art.©4,©nn.©1-3,©della©predetta©direttivaý©(cont.©
40597/01,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli);©

ö10 
aprile 
2003,©nella©causa©C-65/01,©Commissione 
CE 
cp 
Italia,dove©e©
stato©dichiarato©che©ûnon©adottando©le©disposizioni©legislative©e©regolamen-
tari©necessarie©per©recepire©nell'ordinamento©interno©taluni©requisiti©minimi©
vincolanti©della©direttiva©del©Consiglio©30©novembre©1989,©89/655/CEE,©rela-
tiva©ai©requisiti©minimi©di©sicurezza©e©di©salute©per©l'uso©di©attrezzature 
di 
lavoro 
da 
parte 
dei 
lavoratori 
durante 
il 
lavoro 
(seconda©direttiva©particolare©
ai©sensi©dell'articolo©16,©paragrafo©1©della©direttiva©89/391/CEE),©come©modi-
ficata©dalla©direttiva©del©Consiglio©5©dicembre©1995,©95/63/CE,©la©Repubblica©
italiana©e©venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©incombenti©ai©sensi©dell'art.©4,©

n.©1,©e©dell'allegato©I,©punti©2.1,©sesta©frase,©2.2,©seconda©frase,©2.3,©terza©e©
quarta©frase,©e©2.8,©seconda©frase,©dal©secondo©al©quinto©trattino,©della©detta©
direttivaý©(cont.©9088/01,©Avv.©Stato©D.©Del©Gaizo);©
ö8 
maggio 
2003,©nella©cause©riunite©C-328/1999©e©C-399/00,©Italia 
e 
SIM 
2 
Multimedia 
S.p.Ap 
cp 
Commissione 
CE,©con©la©quale©la©Corte©ha©
respinto©in©parte©il©ricorso©italiano©con©il©quale©si©era©impugnata©la©decisione©
della©Commissione©che©aveva©qualificato©aiuti©di©Stato©alcune©operazioni©
finanziarie©adottate©dalla©REL©-Ristrutturazione©Elettronica©S.p.A.©e©da©
altri©enti©per©il©salvataggio©della©impresa©Seleco©S.p.A.,©operante©sul©mercato©
dell'elettronica©di©consumo,©mentre©lo©ha©accolto©nel©punto©riguardante©il©
recupero©dell'aiuto©nei©confronti©della©societa©Multimedia,©succeduta©in©un©
settore©operativo©della©Seleco©stessa©(cont.©2320/1999,©Avv.©Stato©O.©Fiu-
mara);©

ö20 
maggio 
2003,©nella©causa©C-108/01,©Consorzio 
del 
prosciutto 
di 
Parma 
e 
Salumificio 
Sp 
Rita 
cp 
Asda 
Stores 
Ltd 
e 
Hygrade 
Foods 
Ltd,©con©la©
quale©la©Corte,©in©relazione©a©controversia©sulla©commercializzazione©delpro-
sciutto©di©Parma©affettato,©ha©affermato©che:©öûil©regolamento©(CEE)©del©
Consiglio©14©luglio©1992,©n.©2081,©relativo©alla©protezione©delle©indicazioni©
geografiche©e©delle©denominazioni©d'origine©dei©prodotti©agricoli©ed©alimen-
tari,©modificato©dall'Atto©relativo©alle©condizioni©di©adesione©della©Repub-
blica©d'Austria,©della©Repubblica©di©Finlandia©e©del©Regno©di©Svezia©e©agli©
adattamenti©dei©Trattati©sui©quali©si©fonda©l'Unione©europea,©dev'essere©inter-
pretato©nel©senso©che©non©si©oppone©a©che©l'uso©di©una©denominazione©di©ori-
gine©protetta©sia©subordinato©a©una©condizione©di©realizzazione,©nella©zona©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

di©produzione,©di©operazioni©quali©l'affettamento©e©il©confezionamento©del©
prodotto,©qualora©una©tale©condizione©sia©prevista©nel©disciplinare;©öil©fatto©
di©subordinare©l'uso©della©denominazione©di©origine©protetta©ûprosciuttodi©
Parmaý©per©il©prosciutto©commercializzato©a©fette©alla©condizione©che©le©ope-
razioni©di©affettamento©e©di©confezionamento©siano©effettuate©nella©zona©di©
produzione©costituisce©una©misura©di©effetto©equivalente©a©una©restrizione©
quantitativa©all'esportazione©ai©sensi©dell'art.©29©CE,©ma©puo©essere©conside-
rato©giustificato©e©quindi©compatibile©con©quest'ultima©disposizione;©ötutta-
via,©la©condizione©di©cui©trattasi©non©e©opponibile©agli©operatori©economici,©
se©non©e©stata©portata©a©loro©conoscenza©mediante©una©pubblicita©adeguata©
nella©normativa©comunitariaý©(cont.©29622/01,©Avv.©Stato©O.©Fiumara;©la©
sentenza©e©pubblicata©in©questa©Rassegna,©2003,©n.©2-3,©p.©34,©con©nota©di©

O.©Fiumara,©La©tutela©dei©prodotti©alimentari©di©qualita©dinanzi©ai©giudici©
comunitari:©le©operazioni©in©loco©di©affettamento©del©Prosciutto©di©Parma©edi©

grattugia©del©Grana©Padano);©

ö20 
maggio 
2003,©nella©causa©C-469/00,©soc.©Ravil©c.©Bellon©e©Biraghi,©
con©la©quale©la©Corte©ha©dichiarato,©a©proposito©di©controversia©riguardante©
la©commercializzazione©delformaggio©Grana©Padano©grattugiato,©con©la©quale©
la©Corte©ha©statuito©che:©ûöper©quanto©riguarda©il©periodo©precedente©l'en-
trata©in©vigore©del©regolamento©(CE)©della©Commissione©12©giugno©1996,©

n.©1107,©relativo©alla©registrazione©delle©indicazioni©geografiche©e©delle©deno-
minazioni©di©origine©nel©quadro©della©procedura©di©cui©all'articolo©17©del©
regolamento©(CEE)©n.©2081/1992©del©Consiglio,©l'art.©29©CE©deve©essere©inter-
pretato©nel©senso©che©non©si©oppone©a©che©una©convenzione©conclusa©fra©due©
Stati©membri©A©e©B,©quale©la©convenzione©tra©la©Repubblica©francese©e©la©
Repubblica©italiana©per©la©protezione©delle©denominazioni©di©origine,©delle©
indicazioni©di©provenienza©e©delle©denominazioni©di©alcuni©prodotti,©sotto-
scritta©a©Roma©il©28©aprile©1964,©renda©applicabile©nello©Stato©membro©A©
una©normativa©nazionale©dello©Stato©membro©B,©come©quella©cui©si©riferisce©
il©giudice©nazionale,©in©forza©della©quale©la©denominazione©di©origine©di©un©
formaggio,©protetta©nello©Stato©membro©B,©e©riservata,©per©il©formaggio©com-
mercializzato©grattugiato,©a©quello©grattugiato©e©confezionato©nella©zona©di©
produzione;©öil©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©14©luglio©1992,©n.©2081,©
relativo©alla©protezione©delle©indicazioni©geografiche©e©delle©denominazioni©
d'origine©dei©prodotti©agricoli©ed©alimentari,©modificato©dall'Atto©relativo©alle©
condizioni©di©adesione©della©Repubblica©d'Austria,©della©Repubblica©di©Fin-
landia©e©del©Regno©di©Svezia©e©agli©adattamenti©dei©Trattati©sui©quali©si©fonda©
l'Unione©europea,©deve©essere©interpretato©nel©senso©che©non©si©oppone©a©
che©l'uso©di©una©denominazione©di©origine©protetta©sia©subordinato©a©una©
condizione©di©realizzazione,©nella©zona©di©produzione,©di©operazioni©quali©la©
grattugiatura©e©il©confezionamento©del©prodotto,©qualora©una©tale©condizione©
sia©prevista©nel©disciplinare;©öil©fatto©di©subordinare©l'uso©della©DOP©
ûGrana©Padanoý©per©il©formaggio©commercializzato©grattugiato©alla©condi-
zione©che©le©operazioni©di©grattugiatura©e©di©confezionamento©siano©effettuate©
nella©zona©di©produzione©costituisce©una©misura©di©effetto©equivalente©a©una©
restrizione©quantitativa©all'esportazione©ai©sensi©dell'art.©29©CE,©ma©puo©
essere©considerato©giustificato©e©quindi©compatibile©con©quest'ultima©disposi-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

zione;©ötuttavia,©la©condizione©di©cui©trattasi©non©e©opponibile©agli©opera-
tori©economici,©se©non©e©stata©portata©a©loro©conoscenza©mediante©una©pub-
blicita©adeguata©nella©normativa©comunitaria.©Nondimeno,©il©principio©di©cer-
tezza©del©diritto©non©esclude©che©questa©condizione©sia©considerata©dal©giu-
dice©nazionale©opponibile©ad©operatori©che©abbiano©avviato©un'attivita©di©
grattugiatura©e©di©confezionamento©del©prodotto©nel©corso©del©periodo©prece-
dente©l'entrata©in©vigore©del©regolamento©n.©1107/1996,©qualora©questo©giu-
dice©ritenga©che,©nel©corso©di©tale©periodo,©il©decreto©4©novembre©1991©fosse©
applicabile©in©forza©della©convenzione©tra©la©Repubblica©francese©e©la©Repub-
blica©italiana,©di©cui©sopra,©ed©opponibile©ai©soggetti©interessati©in©forza©delle©
norme©nazionali©in©materia©di©pubblicita©ý©(cont.©18131/01,©Avv.©Stato©O.©Fiu-
mara;©anche©questa©sentenza©pubblicata©in©questa©Rassegna,©2003,©n.©2-3,©

p.©36);©
ö20 
maggio 
2003,©nella©causa©C-111/01,©Gantner©Electronic©GmbH©c.©
Bosch©Exploitatie©Maatschappij©BV,©con©la©quale©la©Corte©ha©statuito©che©
ûl'art.©21©della©Convenzione©27©settembre©1968,©concernente©la©competenza©giu-
risdizionale©e©l'esecuzione©delle©decisioni©in©materia©civile©e©commerciale,©
come©modificata©dalla©Convenzione©9©ottobre©1978©relativa©all'adesione©del©
Regno©di©Danimarca,©dell'Irlanda©e©del©Regno©Unito©di©Gran©Bretagna©e©
Irlanda©del©Nord,©dalla©Convenzione©25©ottobre©1982,©relativa©all'adesione©
della©Repubblica©ellenica,©dalla©Convenzione©26©maggio©1989,©relativa©all'a-
desione©del©Regno©di©Spagna©e©della©Repubblica©portoghese,©e©dalla©Conven-
zione©29©novembre©1996,©relativa©all'adesione©della©Repubblica©d'Austria,©
della©Repubblica©di©Finlandia©e©del©Regno©di©Svezia,©deve©essere©interpretato©
nel©senso©che,©per©stabilire©se©due©domande©proposte©davanti©a©giudici©di©Stati©
contraenti©differenti©e©tra©le©stesse©parti©abbiano©il©medesimo©oggetto,©sono©
determinanti©unicamente©le©domande©dei©rispettivi©attori,©con©l'esclusione©
dei©mezzi©di©difesa©fatti©valere©da©un©convenutoý©(cont.©27058/01,©Avv.©Stato©

O.©Fiumara);©
ö5 
giugno 
2003,©nella©causa©C-145/01,©Commissione©c.©Italia,©con©la©
quale©la©Corte©ha©dichiarato©irricevibile©un©ricorso©della©Commissione©che©
rilevava©l'inadempimento©italiano©riguardo©a©particolari©aspetti©della©diret-
tiva©77/187/CEE©(trasferimento©automatico©dal©cedente©al©cessionario©dei©
contratti©e©rapporti©di©lavoro©nelle©imprese©oggetto©di©concordato©preventivo),©
avendo©rilevato©diversita©fra©il©parere©motivato©ed©il©conseguente©ricorso©da©
una©parte©e©la©precedente©lettera©di©diffida©alle©autorita©nazionali©dall'altra©
(cont.©17075/01,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli).©

ö12 
giugno 
2003,©nella©causa©C-112/00,©Schmidberger©c.©Repubblica©
austriaca,©con©la©quale©la©Corte©ha©dichiarato,©in©tema©di©liberta©di©riunione©
e©libera©circolazione©delle©merci,©che©ûil©fatto©che©le©autorita©competenti©di©
uno©Stato©membro©non©abbiano©vietato©una©manifestazione©nelle©circostanze©
di©cui©alla©causa©principale©non©e©incompatibile©con©gli©artt.©30©e©34©del©Trat-
tato©CE©(divenuti,©in©seguito©a©modifica,©artt.©28©CE©e©30©CE),©letti©in©combi-
nato©disposto©con©l'art.©5©del©Trattato©CE©(divenuto©art.©10©CE)ý©(cont.©
26731/00,©Avv.©Stato©O.©Fiumara:©la©sentenza©e©pubblicata©in©questa©Rasse-
gna,©2003,©n.©2-3,©p.©45,©con©nota©di©O.©Fiumara,©Un©blocco©autostradale©per©
motivi©ambientali:©liberta©di©riunione©e©liberta©di©traffico);©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

ö12 
giugno 
2003,©nella©causa©C-363/00,©Commissione 
c. 
Italia,©con©la©
quale©la©Corte,©in©relazione©al©ritardato 
accreditamento 
per 
alcuni 
giorni 
(dal©
30©maggio©al©27©giugno©1996)©di 
risorse 
proprie 
comunitarie 
ha©dichiarato©
che©ûnon©avendo©messo©a©disposizione©della©Commissione©delle©Comunita©
europee©l'importo©di©ITL©1.484.936.000.000©a©titolo©di©risorse©proprie©entro©
il©termine©previsto©dagli©articoli©9©e©10©del©regolamento©(CE,©Euratom)©del©
consiglio©22©maggio©2000,©n.©1150,©recante©applicazione©della©decisione©
94/728/CE,©Euratom,©relativa©al©sistema©delle©risorse©proprie©delle©Comun
ita©,©e©rifiutando©di©pagare©gli©interessi©di©mora©dovuti©su©tale©importo©ai©
sensi©dell'art.©11©dello©stesso©regolamento,©la©Repubblica©italiana©e©venuta©
meno©agli©obblighi©impostile©dagli©artt.©9,©10©e©11©del©regolamento©

n.©1150/2000,©che©dal©31©maggio©2000©ha©abrogato©e©sostituito©il©regolamento©
(CE,©Euratom)©del©Consiglio©29©maggio©1989,©n.©152,©recante©applicazione©
della©decisione©88/376/CEE,©Euratom,©relativa©al©sistema©delle©risorse©prop
rie©delle©Comunita©,©avente©identico©oggetto©(cont.©36402/00,©Avv.©Stato©G.©
De©Bellis).©
ö19 
giugno 
2003,©nella©causa©C-420/01,©Commissione 
CE 
c. 
Italia,©con©
la©quale©la©Corte©ha©dichiarato©che©ûla©Repubblica©italiana,©applicando©alle©
bevande 
fabbricate 
e 
messe 
in 
commercio 
in 
altri 
Stati 
membri 
un©regime©che©
vieta©la©commercializzazione©in©Italia©di©bevande©energetiche©il©cui©contenuto 
di 
caffeina 
sia 
superiore 
ad 
un 
certo 
limite,©senza©dimostrare©perche¨tale©limite©
sia©necessario©e©proporzionato©in©vista©della©tutela©della©salute©umana,©e©
venuta©meno©agli©obblighi©che©le©incombono©in©forza©degli©artt.©28©CE©e©30©
CEý©(cont.©43359/01,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli);©

ö19 
giugno 
2003,©nella©causa©C-467/01,©Ministero 
delle 
Finanze 
c. 
Eri-
brand 
S.p.A.,©con©la©quale©la©Corte©ha©statuito©che:©ûIl©regolamento©(CEE)©
della©Commissione©27©novembre©1987,©n.©3665,©recante©modalita©comuni©di©
applicazione©del©regime©delle©restituzioni©all'esportazione©per©i©prodotti©come©
modificato©dal©regolamento©(CE)©della©Commissione©26©luglio©1994,©n.©1829,©
non©fissa©alcun©limite©alla©durata©dei©termini©supplementari©che©possono©
essere©concessi©all'esportatore©in©forza©dell'art.©47,©n.©4,©di©questo©regolam
ento.©Spetta©alle©autorita©nazionali©competenti©fissare©la©durata©di©questi©
termini©in©funzione©delle©circostanze©specifiche©di©ogni©caso,©tenendo©conto©
in©particolare©della©diligenza©dimostrata©dall'esportatore©che©chiede©il©benefic
io©di©un©termine©supplementare,©della©natura©delle©difficolta©obiettive©da©lui©
incontrate©e©del©periodo©di©tempo©ragionevolmente©necessario©per©superare©
tali©difficolta©(cont.©4899/02,©Avv.©Stato©I.M.©Braguglia);©

ö19 
giugno 
2003,©nella©causa©C-34/02,©Pasquini 
c. 
INPS,dove©e©stato©
statuito©che:©û-Poiche¨il©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©14©giugno©1971,©

n.©1408,©relativo©all'applicazione©dei©regimi 
di 
sicurezza 
sociale 
ai 
lavoratori 
subordinatie 
ai 
lorofamiliari 
che©si©spostano©all'interno©della©Comunita©,©nella©
versione©modificata©e©aggiornata©dal©regolamento©(CE)©del©Consiglio©
2©dicembre©1994©n.©118,©assicura©solo©il©coordinamento©delle©normative©
nazionali©in©materia©di©previdenza©sociale,©si©applica©il©diritto©nazionale©ad©
una©situazione©derivante©dal©pagamento©indebito©a©causa©del©superamento©
del©reddito©massimo©autorizzato©di©un'integrazione©di©pensione©effettuato©a©
un©interessato©che,©in©ragione©della©sua©affiliazione©a©regimi©di©previdenza©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sociale©di©vari©Stati©membri,©percepisce©piu©pensioni.©Il©termine©di©due©anni©
figurante©negli©artt.©94,©95,©95-bis 
e95-ter,©del©regolamento©n.©1408/1971,©
come©modificato,©non©puo©essere©applicato©per©analogia©a©una©siffatta©situa-
zione;©^il©diritto©nazionale©deve©tuttavia©rispettare©il©principio©comunitario©
di©equivalenza,©il©quale©esige©che©le©modalita©procedurali©di©trattamento©di©
situazioni©che©trovano©la©loro©origine©nell'esercizio©di©una©liberta©comunitaria©
non©siano©meno©favorevoli©di©quelle©aventi©ad©oggetto©il©trattamento©di©situa-
zioni©puramente©interne,©nonche¨il©principio©comunitario©di©effettivita©che©
esige©che©le©dette©modalita©procedurali©non©rendano©in©pratica©impossibile©o©
eccessivamente©difficile©l'esercizio©dei©diritti©risultanti©dalla©situazione©di©ori-
gine©comunitaria.©^Tali©principi©si©applicano©all'insieme©delle©modalita©pro-
cedurali©di©trattamento©di©situazioni©che©trovano©la©loro©origine©nell'esercizio©
di©una©liberta©comunitaria,©indipendentemente©dal©fatto©che©le©dette©modalita©
siano©di©natura©amministrativa©o©giudiziaria,©come©le©norme©nazionali©in©
materia©di©prescrizione©e©di©ripetizione©dell'indebito©o©quelle©che©impongono©
alle©istituzioni©competenti©di©prendere©in©considerazione©la©buona©fede©degli©
interessati©o©di©controllare©regolarmente©la©loro©posizione©pensionisticaý©
(cons.©7891/02,©Avv.©Stato©A.©Cingolo);©

ö24 
luglio 
2003 
(ordinanza©ai©sensi©dell'art.©104©n.©3©reg.©proc.),©nella©
causa©C-297/01,©Sicilcassa 
S.p.A. 
c. 
IRA 
Costruzioni,©con©la©quale,©in©tema©
di©amministrazione 
straordinaria 
di 
grandi 
imprese 
in 
crisi 
la©Corte©ha©statuito©
che:©û1.©öUn©regime©transitorio©quale©quello©previsto©dall'art.©106©del©
decreto©legislativo©8©luglio©1999,©n.©270,©contenente©una©nuova©disciplina©del-
l'amministrazione©straordinaria©delle©grandi©imprese©in©stato©d'insolvenza,©
che©proroga©l'efficacia©di©un©regime©nuovo©di©aiuti©di©Stato,©non©notificato©
alla©Commissione©delle©Comunita©europee©e©dichiarato©incompatibile©con©il©
diritto©comunitario,©costituisce©esso©stesso©un©regime©nuovo©di©aiuti©di©Stato©
ai©sensi©degli©artt.©87©CE©e©88©CE.©2.©öLe©questioni©dirette©ad©ottenere©dalla©
Corte©la©valutazione©della©compatibilita©con©il©mercato©comune©di©un©regime©
transitorio©quale©quello©previsto©dall'art.©106©del©decreto©legislativo©

n.©270/1999©sono©irricevibiliý©(cont.©45027/01,©Avv.©Stato©O.©Fiumara:©l'ordi-
nanza©e©pubblicata©in©questa 
Rassegna, 
infra,©p.©40,©con©nota©di©O.©Fiumara,©
L'amministrazione 
straordinaria 
di 
grandi 
imprese 
in 
crisi 
e 
il 
diritto 
comunita-
rio);©
ö9 
settembre 
2003,©nella©causa©C-236/01,©Monsanto 
Agricoltura 
Italia 


S.p.A. 
c. 
Presidenza 
Consiglio 
Ministri,©con©la©quale©la©Corte,©in©tema©di©pro-
dotti 
(nella 
specie 
granturco) 
geneticamente 
modificati,©ha©statuito©che:©û1.L
'art.©3,©n.©4,©primo©comma,©del©regolamento©(CE)©del©Parlamento©europeo©
e©del©Consiglio©27©gennaio©1997,©n.©258,©sui©nuovi©prodotti©e©i©nuovi©ingre-
dienti©alimentari,©dev'essere©interpretato©nel©senso©che©la©mera©presenza,©
all'interno©di©nuovi©prodotti©alimentari,©di©residui©di©proteine©transgeniche©a©
determinati©livelli©non©osta©a©che©tali©prodotti©alimentari©siano©considerati©
come©sostanzialmente©equivalenti©a©prodotti©alimentari©esistenti©e,©pertanto,©
non©osta©al©ricorso©alla©procedura©semplificata©per©l'immissione©sul©mercato©
di©detti©nuovi©prodotti©alimentari.©Cio©tuttavia©non©vale©qualora©le©cono-
scenze©scientifiche©disponibili©all'epoca©della©valutazione©iniziale©permettano©
di©individuare©l'esistenza©di©un©rischio©di©effetti©potenzialmente©pericolosi©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨

per¨la¨salute¨umana.¨Spetta¨al¨giudice¨del¨rinvio¨verificare¨se¨sia¨soddisfatta¨
tale¨condizione.¨2.¨öIn¨linea¨di¨principio,¨la¨questione¨della¨regolarita©¨del¨
ricorso¨alla¨procedura¨semplificata¨di¨immissione¨sul¨mercato¨di¨nuovi¨pro-
dotti¨alimentari,¨prevista¨dall'art.¨5¨del¨regolamento¨n.¨258/1997,¨non¨incide¨
sul¨potere¨degli¨Stati¨membri¨di¨adottare¨misure¨ai¨sensi¨dell'art.¨12¨del¨citato¨
regolamento,¨quale¨il¨decreto¨4¨agosto¨2000,¨di¨cui¨trattasi¨nella¨causa¨princi-
pale.¨Poiche¨la¨procedura¨semplificata¨non¨implica¨alcun¨consenso,¨ancorche¨
tacito,¨della¨Commissione,¨uno¨Stato¨membro¨non¨e©¨tenuto,¨al¨fine¨di¨adot-
tare¨tali¨misure,¨a¨mettere¨previamente¨in¨discussione¨la¨legittimita©¨di¨tale¨
consenso.¨Tuttavia,¨tali¨misure¨possono¨essere¨adottate¨solamente¨se¨lo¨Stato¨
membro¨ha¨previamente¨svolto¨una¨valutazione¨dei¨rischi¨quanto¨piu©¨possi-
bile¨completa,¨tenuto¨conto¨delle¨circostanze¨specifiche¨del¨caso¨di¨specie,¨
valutazione¨da¨cui¨risulti¨che,¨con¨riferimento¨al¨principio¨di¨precauzione,¨
l'attuazione¨di¨tali¨misure¨e©¨necessaria¨a¨garantire,¨ai¨sensi¨dell'art.¨3,¨n.¨1,¨
primo¨trattino,¨del¨regolamento¨n.¨258/1997,¨che¨i¨nuovi¨prodotti¨alimentari¨
non¨presentano¨rischi¨per¨il¨consumatore.¨3.¨öL'esame¨della¨quarta¨que-
stione¨non¨ha¨messo¨in¨luce¨alcun¨elemento¨atto¨a¨inficiare¨la¨validita©¨del-
l'art.¨5¨del¨regolamento¨n.¨258/1997,¨per¨quanto¨riguarda¨in¨particolare¨il¨
presupposto¨applicativo¨di¨tale¨disposizione¨relativo¨all'equivalenza¨sostan-
ziale,¨ai¨sensi¨dell'art.¨3,¨n.¨4,¨primo¨comma,¨di¨tale¨regolamentoý¨(cont.¨
32575/01,¨Avv.¨Stato¨M.¨Fiorilli);¨

ö11 
settembre 
2003,¨nella¨causa¨C-207/01,¨Altair 
Chimica 
S.p.A. 
c. 
ENEL,¨con¨la¨quale¨si¨e©¨statuito¨che¨ûgli¨artt.¨81¨CE,¨82¨CE¨e¨85¨CE,¨nonche¨
la¨direttiva¨del¨Consiglio¨25¨febbraio¨1992,¨92/12/CEE,¨relativa¨al¨regime¨
generale,¨alla¨detenzione,¨alla¨circolazione¨ed¨ai¨controlli¨dei¨prodotti¨sog-
getti¨ad¨accisa,¨quale¨modificata¨dalla¨direttiva¨del¨Consiglio¨30¨dicembre¨
1996,¨96/99/CE,¨devono¨essere¨interpretati¨nel¨senso¨che¨essi¨non¨ostano¨ad¨
una¨normativa¨nazionale¨che¨prevede¨il¨prelievo 
di 
sovrapprezzi 
sull'energia 
elettrica 
quali¨quelli¨di¨cui¨alla¨causa¨principale¨quando¨detta¨energia¨e©¨utiliz-
zata¨in¨un¨processo¨elettrochimico¨e¨che¨la¨raccomandazione¨del¨Consiglio¨
27¨ottobre¨1981,¨81/924/CEE,¨concernente¨le¨strutture¨tariffarie¨per¨
l'energia¨elettrica¨nella¨Comunita©¨,¨non¨puo©¨impedire¨ad¨uno¨Stato¨membro¨
di¨prelevare¨sovrapprezzi¨di¨tal¨genereý¨(cont.¨32823/01,¨Avv.¨Stato¨G.¨De¨
Bellis);¨

ö11 
settembre 
2003,¨nella¨causa¨C-22/02,¨Commissione 
CE 
c. 
Italia,¨
con¨la¨quale¨e©¨stato¨dichiarato¨che¨ûla¨Repubblica¨italiana,¨non¨avendo¨adot-
tato¨le¨disposizioni¨legislative,¨regolamentari¨e¨amministrative¨necessarie¨per¨
conformarsi¨alla¨direttiva¨del¨Parlamento¨europeo¨e¨del¨Consiglio¨13¨dicem-
bre¨1999,¨1999/94/CE,¨relativa¨alla¨disponibilita©¨di¨informazioni¨sul¨rispar-
mio¨di¨carburante¨e¨sulle¨emissioni¨di¨CO2¨da¨fornire¨ai¨consumatori¨per¨
quanto¨riguarda¨la¨commercializzazione 
di 
autovetture 
nuove,e©¨venuta¨meno¨
agli¨obblighi¨che¨le¨incombono¨in¨virtu©¨di¨tale¨direttivaý¨(cont.¨8665/02,¨
Avv.¨Stato¨A.¨De¨Stefano);¨

ö11 
settembre 
2003,¨nella¨causa¨C-13/01,¨Safalcro 
S.r.l. 
c. 
Prefetto 
di 
Genova,¨con¨la¨quale¨la¨Corte¨ha¨dichiarato¨che¨ûil¨principio¨della¨tutela¨giu-
risdizionale¨effettiva¨dei¨diritti¨conferiti¨ai¨cittadini¨dall'ordinamento¨giuri-
dico¨comunitario¨dev'essere¨interpretato¨nel¨senso¨che¨esso,¨in¨una¨situazione¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

quale©quella©oggetto©della©causa©principale,©non©osta©a©una©normativa©nazio-
nale©ai©sensi©della©quale©l'importatore©non©ha©la©possibilita©di©presentare©un©
ricorso©giurisdizionale©contro©un©provvedimento©di©sequestro©delle©merci©ven-
dute©a©un©rivenditore©al©minuto,©adottato©dalla©Pubblica©Amministrazione©
nei©confronti©di©quest'ultimo,©quando©tale©importatore©dispone©di©un©rimedio©
giurisdizionale©idoneo©ad©assicurargli©il©rispetto©dei©diritti©attribuitigli©dall'or-
dinamento©comunitarioý©(cont.©9498/01,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli);©

ö18 
settembre 
2003,©nelle©cause©riunite©C-292/01©e©C-293/01,©Albacom©

S.p.A.©eInfostradaS.p.A.©c.©Ministerieconomia,©dellefinanzeedellecomunica-
zioni.©Le©disposizioni©della©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©
10©aprile©1997,©97/13/CE,©relativa©ad©una©disciplina©comune©in©materia©di©
autorizzazioni©generali©e©di©licenze©individuali©nel©settore©dei©servizi©di©teleco-
municazione,©in©particolare©l'art.©11©della©medesima,©vietano©agli©Stati©mem-
bri©di©imporre©alle©imprese©titolari©di©licenze©individuali©nel©settore©dei©servizi©
di©telecomunicazione,©per©il©solo©fatto©che©detengono©tali©licenze,©prestazioni©
pecuniarie©come©quelle©in©esame©nelle©cause©principali,©diverse©e©supplemen-
tari©rispetto©a©quelle©consentite©da©tale©direttivaý©(nella©specie©era©in©que-
stione©un©decreto©interministeriale©che©assoggettava©le©societa©titolari©delle©
licenze©al©pagamento©di©un©contributo©calcolato©in©base©ad©una©percentuale©
del©loro©fatturato)©(cont.©34822/01©e©34825/02,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli);©
ö2S 
settembre 
2003,©nella©causa©C-58/01,©Oce©Van©der©Grinten,©con©la©
quale©la©Corte,©riguardo©all'imposta©sulle©societa©,©ha©dichiarato©che:©û1.U
n'imposizione©come©il©prelievo©del©5%©previsto©dalla©convenzione©sulla©dop-
pia©imposizione,©oggetto©del©procedimento©principale,©costituisce,©nella©
misura©in©cui©colpisce©i©dividendi©versati©dalla©societa©controllata©con©sede©
nel©Regno©Unito©alla©sua©societa©capogruppo©con©sede©in©un©altro©Stato©mem-
bro,©una©ritenuta©alla©fonte©sugli©utili©distribuiti©da©una©societa©controllata©
alla©propria©societa©capogruppo©ai©sensi©dell'art.©5,©n.©1,©della©direttiva©del©
Consiglio©23©luglio©1990,©90/435/CEE,©concernente©il©regime©fiscale©comune©
applicabile©alle©societa©madri©e©figlie©di©Stati©membri©diversi.©Per©contro,©nella©
misura©in©cui©colpisce©il©credito©d'imposta©cui©tale©distribuzione©di©dividendi©
da©diritto©nel©Regno©Unito,©la©detta©imposizione©non©costituisce©una©ritenuta©
alla©fonte©vietata©dall'art.©5,©n.©1,©della©direttiva.©2.©öL'art.©7,©n.©2,©della©
direttiva©90/435/CEE,©va©interpretato©nel©senso©che©consente©un'imposizione©
come©il©prelievo©del©5%©previsto©dalla©convenzione©sulla©doppia©imposizione©
oggetto©del©procedimento©principale©anche©se©tale©prelievo,©in©quanto©si©
applica©ai©dividendi©versati©dalla©societa©controllata©alla©sua©societa©capo-
gruppo,©costituisce©una©ritenuta©alla©fonte©ai©sensi©dell'art.©5,©n.©1,©della©mede-
sima©direttiva.©3.©öDall'esame©della©terza©questione©non©sono©emersi©vizi©di©
forma©o©di©procedura©idonei©ad©inficiare©la©validita©dell'art.©7,©n.©2,©della©diret-
tiva©suddetta©(cont.©27060/01,©Avv.©Stato©G.©De©Bellis).©

ö2S 
settembre 
2003,©nella©causa©C-437/01,©Commissione©c.©Italia,©con©
la©quale©la©Corte©dichiara©e©statuisce©che©ûla©Repubblica©italiana,©mante-
nendo©in©vigore,©con©l'art.©62,©primo©comma,©del©decreto©legislativo©26©otto-
bre©1995,©n.©504,©dal©titolo©``Testo©unico©delle©disposizioni©legislative©concer-
nenti©le©imposte©sulla©produzione©e©sui©consumi©e©relative©sanzioni©penali©e©
amministrative'',©un'imposta©sul©consumo©degli©oli©lubrificanti©alla©scadenza©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

del©termine©stabilito©nel©parere©motivato,©ha©violato©gli©obblighi©ad©essa©
imposti©dall'art.©3,©n.©2,©della©direttiva©del©Consiglio©25©febbraio©1992,©92/©
12/CEE,©relativa©al©regime©generale,©alla©detenzione,©alla©circolazione©ed©ai©
controlli©dei©prodotti©soggetti©ad©accisa©e©dall'art.©8,©n.©1,©lett.©a),©della©diret-
tiva©del©Consiglio©19©ottobre©1992,©92/81/CEE,©relativa©all'armonizzazione©
delle©strutture©delle©accise©sugli©oli©minerali,©come©modificata©dalla©direttiva©
del©Consiglio©22©dicembre©1994,©94/74/CE.ý©(cont.©44893/01,©Avv.©Stato©G.©
Aiello.©

ö2 
ottobre 
2003,©nella©causa©C-12/02,©Grilli,©con©la©quale©la©Corte©ha©
dichiarato©che©ûl'art.©29©CE©osta©a©che©una©normativa©di©uno©Stato©membro©
vieti©ad©un©cittadino©di©un©altro©Stato©membro,©sotto©minaccia©di©sanzioni©
penali©quali©una©pena©detentiva©o©un'ammenda,©di©avviare©verso©tale©altro©
Stato©un©veicolo©acquistato©nel©primo©Stato©membro,©sul©quale©siano©apposte©
targhe©di©immatricolazione©provvisorie©rilasciate,©ai©fini©dell'esportazione©del©
veicolo©verso©tale©altro©Stato©membro,©dalle©autorita©competenti©di©quest'ul-
timo,©se©la©detta©normativa©e©tale©da©restringere©le©correnti©di©esportazione,©
crea©una©differenza©di©trattamento©tra©il©commercio©interno©di©uno©Stato©e©il©
suo©commercio©esterno,©e©all'origine©di©un©vantaggio©per©il©commercio©nazio-
nale©a©detrimento©di©quello©di©un©altro©Stato©membro,©qualora©tale©normativa©
non©possa©essere©giustificata©ai©sensi©dell'art.©30©CE.©Spetta©al©giudice©nazio-
nale©verificare©se©cio©avvenga©nella©fattispecie©oggetto©della©causa©principale.ý©
(cons.©5304/02,©Avv.©D.©Del©Gaizo).©

ö2 
ottobre 
2003,©nella©causa©C-348/02,©Commissione 
c. 
Italia,©con©la©
quale©la©Corte©ha©dichiarato©che©ûla©Repubblica©italiana,©non©avendo©adot-
tato©le©disposizioni©legislative,©regolamentari©e©amministrative©necessarie©per©
conformarsi©alla©direttiva©del©Consiglio©11©marzo©1999,©1999/13/CE,©sulla©
limitazione©delle©emissioni©di©composti©organici©volatili©dovute©all'uso©di©sol-
venti©organici©in©talune©attivita©e©in©taluni©impianti,©e©venuta©meno©agli©obbli-
ghi©ad©essa©incombenti©ai©sensi©dell'art.©15©della©stessaý©(cont.©38109/92,©
Avv.©Stato©M.©Fiorilli).©

ö16 
ottobre 
2003,©nella©causa©C-455/01,©Commissione 
c. 
Italia,dovela©
Corte©ha©dichiarato©che©ûMantenendo©in©vigore©una©legislazione©che©subor-
dina©la©commercializzazione 
di 
prodotti 
non©ancora©totalmente©armonizzati,©
destinati 
all'impiego 
su 
navi 
mercantili 
battenti 
bandiera 
italiana, 
al©rilascio©di©
un©certificato©di©conformita©da©parte©di©un©istituto©nazionale©ölimitando©
eventualmente©al©solo©titolare©il©diritto©di©commercializzare©i©suddetti©pro-
dotti©öe©non©riconoscendo©la©validita©delle©prove©effettuate©conformemente©
alle©norme©internazionali©da©organismi©accreditati©negli©altri©Stati©membri,©
anche©quando©i©dati©sono©posti©a©disposizione©dell'autorita©competente©e©dai©
certificati©emerge©che©i©materiali©garantiscono©un©livello©di©sicurezza©equiva-
lente©a©quello©che©devono©soddisfare©i©prodotti©italiani,©la©Repubblica©italiana©
e©venuta©meno©agli©obblighi©che©le©incombono©in©virtu©dell'art.©28©CE.ý©(cont.©
47785/01,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli).©

ö16 
ottobre 
2003,©nella©causa©C-32/02,©Commissione 
CE 
c. 
Italia,©con©
la©quale©la©Corte©ha©statuito©che©ûLa©Repubblica©italiana,©non©adottando©le©
disposizioni©necessarie©relative©ai©datori©di©lavoro©che©nell'ambito©delle©loro©
attivita©non©perseguono©fini©di©lucro,©e©venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

incombenti©in©forza©della©direttiva©del©Consiglio©20©luglio©1998,©98/59/CE,©
concernente©il©ravvicinamento©delle©legislazioni©degli©Stati©membri©in©materia©
di©licenziamenti 
collettiviý©(cont.©8666/02,©Avv.©Stato©M.©Mari);©

ö6 
novembre 
2003,©nella©causa©C-243/01,©Gambelli,©con©la©quale©la©
Corte,©in©tema©di©diritto©di©stabilimento©e©di©libera©prestazione©dei©servizi,©
ha©statuito©che©ûuna©normativa©nazionale©contenente©divieti©öpenalmente©
sanzionati©ödi©svolgere©attivita©di©raccolta,©accettazione,©prenotazione©e©tra-
smissione©di©proposte©di©scommessa,©relative,©in©particolare,©ad©eventi©spor-
tivi,©in©assenza©di©concessione©o©autorizzazione©rilasciata©dallo©Stato©membro©
interessato,©costituisce©una©restrizione©alla©liberta©di©stabilimento©ed©alla©
libera©prestazione©dei©servizi©previste,©rispettivamente,©agli©artt.©43©CE©e©49©
CE.©Spetta©al©giudice©del©rinvio©verificare©se©tale©normativa,©alla©luce©delle©
sue©concrete©modalita©di©applicazione,©risponda©realmente©ad©obiettivi©tali©
da©giustificarla©e©se©le©restrazioni©che©essa©impone©non©risultino©sproporzio-
nate©rispetto©a©tali©obiettivi.ý©(cont.©36220/01,©Avv.©Stato©A.©Cingolo;©la©sen-
tenza©e©pubblicata©in©questa©Rassegna,©infra,©p.©53,©con©nota©di©A.©Cingolo,©
La 
raccolta 
di 
scommesse 
su 
eventi 
sportivi: 
usi 
e 
abusi).©

ö13 
novembre 
2003,©nella©causa©C-313/01,©Stix-Hacke,©con©la©quale©la©
Corte©ha©stabilito©che©ûil©diritto©comunitario©si©oppone©al©rifiuto©da©parte©
delle©autorita©di©uno©Stato©membro©di©iscrivere,©nel©registro©di©coloro©che©
effettuano©il©periodo©di©pratica©necessario©per©essere©ammessi©alla©professione©
di©avvocato,©il©titolare©di©una©laurea©in©giurisprudenza©conseguita©in©un©altro©
Stato©membro©per©il©solo©motivo©che©non©si©tratta©di©una©laurea©in©giurispru-
denza©conferita,©confermata©o©riconosciuta©come©equivalente©da©un'universita©
del©primo©Statoý©(cont.©39627/01,©Avv.©Stato©G.©Fiengo:©la©sentenza©e©pubbli-
cata©in©questa 
Rassegna, 
infra, 
p.©59,©con©nota©di©A.©Cingolo,©Titolo 
di 
studio 
estero 
eammissioneallapraticaforense 
inItalia). 


ö27 
novembre 
2003,©nelle©cause©riunite©C-34/01©e©C-38/01,©Enirisorse 
c. 
Ministero 
delle 
finanze,©con©la©quale©la©Corte,©in©tema©di©aiuti 
di 
Stato,in©
occasione©di©una©controversia©riguardante©tasse 
portuali 
richieste 
per 
operaz
ioni 
di 
carico 
e 
scarico 
nelporto 
di 
Cagliari 
dall'Azienda©dei©mezzi©meccanici©
e©dei©magazzini,©ente©pubblico©economico©sottoposto©a©vigilanza©ministeriale,©
ha©statuito©che:©ûUna©misura©mediante©la©quale©uno©Stato©membro©devolve©
ad©un'impresa©pubblica©una©rilevante©quota©di©un©tributo,©quale©la©tassa©por-
tuale©controversa©nelle©cause©principali,©deve©essere©considerata©aiuto©di©
Stato©ai©sensi©dell'art.©92,©n.©1,©del©Trattato©CE©(divenuto,©in©seguito©a©modi-
fica,©art.©87,©n.©1,©CE),©in©quanto©incide©sugli©scambi©tra©Stati©membri,©qua-
lora:©öla©devoluzione©del©tributo©non©sia©connessa©ad©una©missione©di©servi-
zio©pubblico©chiaramente©definita,©e/o©^il©calcolo©della©compensazione©che©
si©asserisce©necessaria©allo©svolgimento©della©detta©missione©non©sia©stato©
effettuato©sulla©base©di©parametri©previamente©definiti©in©modo©obiettivoe©
trasparente,©al©fine©di©evitare©che©tale©compensazione©comporti©un©vantaggio©
economico©atto©a©favorire©l'impresa©pubblica©interessata©rispetto©a©imprese©
concorrenti.©Non©solo©la©devoluzione©di©una©parte©del©tributo©all'impresa©
pubblica,©ma©anche©la©riscossione©in©capo©agli©utenti©della©parte©corrispon-
dente©all'importo©cos|©attribuito©possono©costituire©un©aiuto©di©Stato©incom-
patibile©con©il©mercato©comune.©In©mancanza©di©notifica©di©tale©aiuto,©spetta©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

al©giudice©nazionale©prendere©tutti©i©provvedimenti©necessari,©in©conformita©
del©suo©diritto©nazionale,©per©impedire©sia©la©devoluzione©di©una©parte©del©tri-
buto©alle©imprese©beneficiarie©sia©la©riscossione©dello©stesso.©Il©carattere©even-
tualmente©illegittimo©della©riscossione©e©della©devoluzione©della©tassa©portuale©
riguarda©solamente©la©parte©del©gettito©del©tributo©devoluta©all'impresa©pub-
blica©e©non©riguarda©il©tributo©nella©sua©interezza.©Un©tributo©quale©la©tassa©
portuale©controversa©nelle©cause©principali©costituisce©un'imposizione©interna©
ai©sensi©dell'art.©95©del©Trattato©CE©(divenuto,©in©seguito©a©modifica,©art.90©
CE)©che©non©rientra©nella©sfera©di©applicazione©degli©artt.©12©e©30©del©Trattato©
CE©(divenuti,©in©seguito©a©modifica,©artt.©25©CE©e©28©CE).©In©mancanza©di©
qualsiasi©discriminazione©nei©confronti©dei©prodotti©provenienti©da©altri©Stati©
membri,©la©misura©mediante©la©quale©uno©Stato©membro©prevede©la©riscos-
sione©di©tale©tributo©e©la©devoluzione©di©una©quota©rilevante©del©gettito©dello©
stesso©ad©un©impresa©pubblica,©senza©che©all'importo©cos|©attribuito©corri-
sponda©un©servizio©effettivamente©reso©da©quest'ultima,©non©viola©le©disposi-
zioni©del©citato©art.©95ý.©(cont.©22959/01,©Avv.©Stato©G.©Aiello).©

ö27 
novembre 
2003,©nella©causa©C-283/01,©ShieldMarkBVc. 
JoostKist 


h.o.d.n. 
Meme,©con©la©quale©la©Corte,©in©tema©di©tutela 
del 
marchio,©ha©sta-
tuito©che:©û1.©öL'art.©2©della©prima©direttiva©del©Consiglio©21©dicembre©
1988,©89/104/CEE,©sul©ravvicinamento©delle©legislazioni©degli©Stati©membri©
in©materia©di©marchi©d'impresa,©deve©essere©interpretato©nel©senso©che©i©segni©
sonori©devono©poter©essere©considerati©come©marchi©quando©siano©idonei©a©
distinguere©i©prodotti©o©i©servizi©di©un'impresa©da©quelli©di©altre©imprese©e©
siano©suscettibili©di©riproduzione©grafica.©2.©öL'art.©2©della©direttiva©89/104©
deve©essere©interpretato©nel©senso©che©puo©costituire©un©marchio©un©segno©
che©di©per©se¨non©e©suscettibile©di©essere©percepito©visivamente,©a©condizione©
che©esso©possa©essere©oggetto©di©una©rappresentazione©grafica,©in©particolare©
mediante©figure,©linee©o©caratteri,©che©sia©chiara,©precisa,©di©per©se¨completa,©
facilmente©accessibile,©intellegibile,©durevole©ed©oggettiva.©
Con©riguardo©a©un©segno©sonoro,©tali©requisiti©non©sono©soddisfatti©
quando©il©segno©venga©rappresentato©graficamente©mediante©una©descrizione©
che©si©avvalga©del©linguaggio©scritto,©come©l'indicazione©che©il©segno©e©costi-
tuito©dalle©note©che©compongono©un'opera©musicale©conosciuta©o©l'indica-
zione©che©esso©consiste©nel©verso©di©un©animale,©o©mediante©una©semplice©
onomatopea©senza©ulteriori©precisazioni,©ovvero©mediante©una©sequenza©di©
note©musicali©senza©ulteriori©precisazioni.©Per©contro,©tali©requisiti©sono©sod-
disfatti©quando©il©segno©venga©rappresentato©mediante©un©pentagramma©
diviso©in©battute©in©cui©figurino,©in©particolare,©una©chiave,©note©musicali©e©
pause©la©cui©forma©indichi©il©valore©relativo©e,©eventualmente,©alterazioniý©
(cont.©44143/01,©Avv.©Stato©O.©Fiumara);©

ö9 
dicembre 
2003,©nella©causa©C-116/01,©Gasser 
c. 
Misat,©con©la©quale©
la©Corte,©in©ordine©alla©interpretazione 
della 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
sulla 
competenza 
giurisdizionale,©ha©statuito©quanto©segue:©û1.©öUn©giudice©
nazionale©puo©,©in©forza©del©protocollo©3©giugno©1971©relativo©all'interpreta-
zione©da©parte©della©Corte©di©giustizia©della©convenzione©27©settembre©1968©
concernente©la©competenza©giurisdizionale©e©l'esecuzione©delle©decisioni©in©
materia©civile©e©commerciale,©come©modificato©dalla©convenzione©9©ottobre©


36 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

1978,©relativa©all'adesione©del©Regno©di©Danimarca,©dell'Irlanda©e©del©Regno©
Unito©di©Gran©Bretagna©e©Irlanda©del©Nord,©dalla©convenzione©25©ottobre©
1982©relativa©all'adesione©della©Repubblica©ellenica,©dalla©convenzione©
26©maggio©1989©relativa©all'adesione©del©Regno©di©Spagna©e©della©Repubblica©
portoghese©e©dalla©convenzione©29©novembre©1996©relativa©all'adesione©della©
Repubblica©d'Austria,©della©Repubblica©di©Finlandia©e©del©Regno©di©Svezia,©
sottoporre©alla©Corte©una©domanda©d'interpretazione©di©questa©convenzione,©
nonostante©essa©si©basi©su©affermazioni©di©una©parte©nella©causa©principale©
di©cui©il©detto©giudice©non©ha©ancora©verificato©la©fondatezza,©qualora©ritenga,©
tenuto©conto©della©particolarita©della©causa,©che©una©pronuncia©pregiudiziale©
sia©necessaria©per©poter©emettere©la©sua©sentenza©e©le©questioni©pregiudiziali©
che©sottopone©alla©Corte©siano©pertinenti.©Spetta©ad©esso©tuttavia©fornirea©
quest'ultima©elementi©di©fatto©e©di©diritto©che©le©consentano©di©dare©un'inter-
pretazione©della©detta©convenzione©che©sia©utile©nonche¨di©indicare©i©motivi©
per©cui©ritiene©che©una©soluzione©delle©sue©questioni©sia©necessaria©per©la©defi-
nizione©della©controversia.©2.©öL'art.©21©della©convenzione©27©settembre©
1968©dev'essere©interpretato©nel©senso©che©il©giudice©successivamente©adito©e©
la©cui©competenza©e©stata©fatta©valere©in©forza©di©una©clausola©attributiva©di©
competenza©deve©tuttavia©sospendere©il©procedimento©finche¨il©giudice©pre-
ventivamente©adito©si©sia©dichiarato©incompetente.©3.©öL'art.©21©della©con-
venzione©27©settembre©1968©dev'essere©interpretato©nel©senso©che©non©si©puo©
derogare©alle©sue©disposizioni©allorche¨,©in©generale,©la©durata©dei©procedi-
menti©dinanzi©agli©organi©giurisdizionali©dello©Stato©contraente,©in©cui©ha©
sede©il©giudice©preventivamente©adito,©e©eccessivamente©lunga©(cont.©
31721/02,©Avv.©Stato©O.©Fiumara;©la©sentenza©e©pubblicata©in©questa 
Rasse-
gna, 
infra,©p.©64,©con©nota©di©O.©Fiumara,©La 
competenza 
del 
giudice 
preventi-
vamente 
adito 
nella 
convenzione 
di 
Bruxelles: 
irrilevanza 
di 
una 
durata 
eccessi-

vamente 
lunga 
delprocesso); 


ö9 
dicembre 
2003,©nella©causa©C-129/00,©Commissione 
CE 
c. 
Italia,©con©
la©quale©la©Corte©ha©dichiarato©che©ûnon©avendo©modificato©l'art.©29,©secondo©
comma,©della©legge©29©dicembre©1990,©n.©428,©intitolata©ûDisposizioni©per©l'a-
dempimento©di©obblighi©derivanti©dall'appartenenza©dell'Italia©alle©Comunita©
europee©(legge©comunitaria©per©il©1990)ý,©che©viene©interpretato©e©applicato©
in©sede©amministrativa©e©da©una©parte©significativa©degli©organi©giurisdizio-
nali©^compresa©la©Corte©suprema©di©cassazione©^in©modo©tale©da©rendere©
l'esercizio 
del 
diritto 
al 
rimborso 
di 
tributi 
riscossi 
in 
violazione 
del 
diritto 
comu-
nitario 
eccessivamente©difficile©per©il©contribuente,©la©Repubblica©italiana©e©
venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©incombenti©in©forza©del©Trattato©CEý©
(cont.©15023/00,©Avv.©Stato©I.M.©Braguglia).©


LEDECISIONILEDECISIONI
L'amministrazione 
straordinaria 
di 
grandi 
imprese 
in 
crisi 
e 
il 
diritto 
comunitario 


(Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©sezione©quinta,©ordinanza©24©luglio©2003,©

nella©causa©C-297/01).©

All'epoca©dei©fatti©di©causa©era©vigente©in©Italia©la©cosiddetta©ûlegge©
Prodiý©(decreto©legge©30©gennaio©1979,©n.©26©contenente©ûprovvedimenti©

urgenti©per©l'amministrazione©straordinaria©delle©grandi©imprese©in©crisiý©con-
vertito©con©modificazioni©nella©legge©3©aprile©1979,©n.©95,©piu©volte©in©seguito©
modificata).©

Con©la©sentenza©17©giugno©1999,©nella©causa©C-295/1997,©Industrie©Aero-
nautiche©e©Meccaniche©Piaggio,©in©Racc.©3735,©la©Corte©di©giustizia,©confer-
mando©in©relazione©al©Trattato©CE©quanto©gia©statuito©in©relazione©al©Trat-
tato©CECA©con©sentenza©1.©dicembre©1998,©nella©causa©C-200/1997,©Ecotrade©
(entrambe©le©sentenze©in©questa©Rassegna,©1999,©327,©con©nota©di©O.©Fiumara)©
ha©dichiarato©che©û...©l'applicazione©ad©un'impresa©di©un©regime©come©quello©

istituito©dalla©legge©italiana©3©aprile©1979,©n.©95,©e©derogatorio©alle©regole©nor-

malmente©vigenti©in©materia©difallimento©da©luogo©alla©concessione©di©un©aiuto©

di©Stato,©ai©sensi©dell'art.©92,©n.©1,©del©Trattato©allorche¨e©dimostrato©che©questa©
impresa:©

-e©stata©autorizzata©a©continuare©la©sua©attivita©economica©in©circostanze©in©
cui©tale©eventualita©sarebbe©stata©esclusa©nell'ambito©dell'applicazione©delle©
regole©normalmente©vigenti©in©materia©difallimento,©o©

-habeneficiatodiunoopiu©vantaggi,©qualiunagaranziadiStato,©un'ali-
quota©d'imposta©ridotta,©un'esenzione©dall'obbligo©dipagamento©di©ammende©e©

altre©sanzioni©pecuniarie©o©una©rinuncia©effettiva,©totale©o©parziale,©ai©crediti©

pubblici,©deiqualinonavrebbepotutousufruireun'altraimpresainsolventenel-

l'ambito©dell'applicazione©delle©regole©normalmente©vigenti©in©materia©di©falli-

mentoý.©

Quasi©nello©stesso©tempo,©in©attuazione©della©legge©delega©30©luglio©1998,©

n.©274,©e©stato©emesso©in©Italia©il©decreto©legislativo©8©luglio©1999©n.©270,©con-
tenente©ûnuova©disciplina©dell'amministrazione©straordinaria©delle©grandi©
imprese©in©stato©di©insolvenzaý:©con©tale©disciplina©si©e©inteso,©da©un©lato,©met-
tere©la©normativa©al©passo©con©il©mutar©del©tempo©e©l'acquisizione©delle©espe-
rienze©applicative©e,©da©un©altro©lato,©eliminare©qualsiasi©elemento©di©contra-
sto©con©la©normativa©comunitaria,©tenendo©conto©di©tutto©quanto©veniva©
emergendo©sia©dalle©statuizioni©della©Corte©sia©dalle©contestazioni©mosse©
dalla©Commissione©delle©C.E.©nel©corso©di©specifica©procedura©di©infrazione.©
Pur©abrogando©specificamente©la©precedente©normativa,©il©nuovo©decreto©
legislativo©ha©precisato,©fra©l'altro,©nell'art.©106,©primo©comma,©che©û...le©pro-
cedure©di©amministrazione©straordinaria©in©corso©alla©data©di©entrata©in©vigore©
del©presente©decreto©continuano©ad©essere©regolate©dalle©disposizioni©anterior-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

mentevigenti,©ancheperquantoattienealsuccessivoassoggettamentoadammi-

nistrazione©straordinaria©delle©societa©o©imprese©controllate...ý.©Eépoi©interve-
nuto©l'art.©7©della©legge©12©dicembre©2002©n.©273,©contenente©ûmisureperfavo-
rire©l'iniziativa©privata©e©lo©sviluppo©della©concorrenzaý,©il©quale,©pur©mante-
nendo©la©vigenza©del©suddetto©art.©106,©ha©precisato©da©una©parte©che©e©
comunque©esclusa©la©possibilita©della©estensione©delle©procedure©esistenti©ad©
altre©imprese©del©gruppo©e©dall'altra©che©le©procedure©in©corso©proseguono©
nella©gestione©liquidatoria©secondo©le©norme©della©liquidazione©coatta©ammi-
nistrativa.©

Con©decisione©16©maggio©2000©(2001/212/CE)©ûconcernente©il©regime©di©

aiuto©posto©in©essere©dall'Italia©in©favore©delle©grandi©imprese©in©crisi©(legge©

n.©95/1979©di©conversione©del©d.l.©26/1979©recante©interventi©urgentiper©l'ammi-
nistrazione©straordinaria©delle©grandi©imprese©in©crisi)ý,©la©Commissione©delle©
Comunita©europee,©chiudendo©la©procedura©di©infrazione©aperta©nei©confronti©
dell'Italia,©preso©atto©della©nuova©normativa©italiana,©ha©ritenuto©illegittimo©
e©incompatibile©con©il©mercato©comune©il©regime©di©cui©alla©precedente©nor-
mativa©ma©ha©altres|©ritenuto©che©non©vi©e©motivo©di©ingiungere©all'Italia©di©
procedere©al©recupero©presso©le©imprese©beneficiarie©degli©aiuti©concessi,©in©
applicazione©del©principio©del©legittimo©affidamento.©

Nel©frattempo©il©regolamento©CE©del©Consiglio©n.©1346/2000©del©
29©maggio©2000,©relativo©alle©procedure©di©insolvenza,©ha©ricompreso©l'ammi-
nistrazione©straordinaria©italiana©fra©le©procedure©concorsuali©fondate©sull'in-
solvenza©del©debitore©(all.©A©in©relazione©agli©articoli©1©e©2).©

In©questo©quadro©si©e©pronunciata©la©Corte,©con©mera©ordinanza©ai©sensi©
dell'art.©104,©n.©3©del©regolamento©di©procedura,©considerato©che©la©risposta©
ai©quesiti©posti©dal©giudice©nazionale©non©dava©adito©a©dubbi©ragionevoli.©

Invero©l'art.©106©del©decreto©legislativo©270/1999©non©avrebbe©derogato©
ne¨©sul©piano©formale©ne¨©sul©piano©sostanziale©alle©norme©comunitarie©sugli©
aiuti©di©Stato,©ne¨,©in©particolare,©alla©decisione©della©Commissione©2001/212©
sopra©indicata.©Esso©rappresentava©soltanto©una©norma©di©raccordo©nel©pas-
saggio©fra©la©vecchia©normativa,©che©presentava©alcune©misure©incompatibili©
con©il©diritto©comunitario,©e©la©nuova©normativa,©che©ha©inteso©pienamente©
conformarsi©a©quest'ultimo,©seguendo©le©statuizioni©della©Corte©e©accogliendo©
i©suggerimenti©della©Commissione.©Nessuna©conferma©tale©norma©proponeva©
di©quelle©misure©che©la©Corte©e©la©Commissione©avevano©ritenuto©potessero©
costituire©un©aiuto©di©Stato©non©compatibile©con©il©diritto©comunitario©(in©
particolare©quelli©scaturenti©dalle©norme©che©consentivano©la©continuazione©
dell'esercizio©di©impresa©in©condizioni©diverse©da©quelle©richieste©per©le©ordi-
narie©procedure©fallimentari,©quelle©riguardanti©la©garanzia©dello©Stato,©la©
sospensione©di©azioni©esecutive©individuali©in©materia©fiscale,©la©esenzione©
dalle©ammende©e©pene©pecuniarie©sui©contributi©sociali,©la©riduzione©dell'im-
posta©di©registro).©L'art.©106,©invero,©pur©disponendo©che©ûle©procedure©di©
amministrazione©straordinaria©in©corso©dalla©data©di©entrata©in©vigore©delpre-
sente©decreto©continuano©ad©essere©regolate©dalle©disposizioni©anteriormente©
vigentiý©aveva©inteso©solo©prorogare©gli©effetti©dell'apertura©di©procedure©con-
corsuali©disposte©nel©vigore©della©previgente©normativa,©confermando©la©legit-
timita©del©procedimento©allora©seguito©nonche¨©la©distribuzione©delle©compe-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

tenze©tra©autorita©amministrativa©ed©autorita©giudiziaria©(ad©evitare©che©si©
dubitasse©non©solo©della©stessa©legittimita©delle©procedure©in©corso,©ma©anche©
dei©poteri©dei©commissari©nominati©secondo©le©precedenti©regole,©della©effica-
cia©dei©provvedimenti©amministrativi©ad©effetti©continuativi©emessi©in©prece-
denza©ecc.©ecc.),©senza©che©questo©significasse©in©alcun©modo©che©le©vecchie©
procedure©fossero©legittimate©a©chiedere©per©il©futuro©le©provvidenze©pubbli-
che©previste©dalle©precedenti©normative,©da©intendersi©o©ormai©abrogate©con©
efficacia©generale©ovvero©disapplicabili©in©forza©della©regola©incontestata©della©
prevalenza©del©diritto©comunitario©sul©diritto©nazionale©eventualmente©incom-
patibile©(fermo,©per©quanto©precisato©dalla©Commissione©con©la©sua©decisione©
2001/212,©la©definitivita©degli©aiuti©eventualmente©gia©fruiti).©Con©l'art.©7©
della©legge©273/2002,©poi,©si©e©anche©normativamente©preclusa©l'applicazione©
delle©misure©di©aiuto©previste©dalla©legge©95/1979,©che©potra©invece©essere©
applicata©solo©nella©parte©in©cui©richiama©le©disposizioni©della©liquidazione©
coatta©amministrativa,©che,©come©e©noto,©configura©la©procedura©concorsuale©
liquidatoria©per©eccellenza.©

La©Corte©nella©sua©ordinanza,©pur©affermando©che©il©regime©transitorio©
di©cui©all'art.©106©del©decreto©legislativo©270/1999©costituisce©esso©stesso©un©
regime©nuovo©di©aiuti©di©Stato©ai©sensi©degli©artt.©87©CE©e©88©CE,©si©e©limitata,©
nella©sostanza,©a©confermare©la©propria©pronuncia©nella©citata©causa©Piaggio©
C-295/1997,©invitando©il©giudice©nazionale©a©tener©conto©dei©principi©generali©
del©proprio©ordinamento©giuridico,©in©particolare©del©principio©di©tutela©del©
legittimo©affidamento©nonche¨delle©circostanze©del©caso©di©specie©ed©in©parti-
colare©della©decisione©della©Commissione©2001/212,©con©la©quale©l'esecutivo©
comunitario©ha©espressamente©rinunciato©ad©esigere©il©recupero©degli©aiuti©
concessi©sul©fondamento©della©vecchia©ûlegge©Prodiý,©e©in©particolare©invi-
tando©lo©stesso©giudice©a©dare©alle©norme©nazionali©contestate©ûuna©interpre-
tazione©quanto©piu©conforme©possibile©al©diritto©comunitario,©tenuto©conto©
della©sentenza©Piaggio©e©della©decisione©della©Commissioneý,©vale©a©dire©
un'interpretazione©che©non©consenta©di©concedere©nuovi©aiuti©di©Stato©sul©
fondamento©di©tale©art.©106©successivamente©all'entrata©in©vigore©del©decreto©
legislativo©270/1999.©

Eé©risultato©quindi©vano©il©tentativo©di©trarre©argomenti©dalla©giurispru-
denza©comunitaria©per©dichiarare©inapplicabile©la©legge©Prodi©nella©sua©tota-
lita©,©con©conseguente©caducazione©delle©procedure©di©amministrazione©straor-
dinaria©aperte©sotto©la©sua©originaria©vigenza.©Ed©invero©la©piu©recente©e©mag-
gioritaria©giurisprudenza©nazionale©ha©respinto©le©istanze©dirette©a©
disapplicare©la©vecchia©legge©n.©95/1979©nella©sua©interezza,©ritenendo©questa©
applicabile,©senza©alcun©contrasto©con©la©normativa©comunitaria,©nelle©sue©
parti©ûconcorsualiý.©Si©e©osservato,©con©richiamo©alla©sentenza©della©Corte©
nella©causa©Piaggio,©che©nulla©autorizza©ad©estendere©all'intera©ûlegge©Prodiý,©
considerandola©come©unita©inscindibile,©la©valutazione©di©incompatibilita©
con©la©normativa©comunitaria©sanzionata©dalla©Commissione.©Con©la©conse-
guenza©che©ûdalle©pronunce©degli©organi©comunitari©non©discende©l'obbligo©per©

il©giudice©di©una©automatica©disapplicazione©dell'intera©legge,©bens|©soltanto©di©
quegli©istituti©della©stessa©che©sipresentino©eccentrici©rispetto©all'ordinaria©disci-
plina©dell'insolvenzaý©e,©pertanto,©ûnon©v'e©ragione©per©ritenere©disapplicabile©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

il©decreto©di©apertura©della©procedura©e©di©nomina©dei©commissari,©tanto©piu©
quando©l'esercizio©dell'impresa©e©ormai©cessato©e©si©e©determinata©la©riduzione©
della©amministrazione©straordinaria©all'istituto©della©liquidazione©coatta©
amministrativa©con©dichiarazione©d'insolvenzaý©(cos|©vari©giudici©di©merito).©

Si©segnala©che,©in©corso©di©stampa©del©presente©numero©della©Rassegna,e©
intervenuta©la©legge©18©febbraio©2004,©n.©39,©che©ha©convertito©in©legge,©con©
modificazioni,©il©decreto-legge©23©dicembre©2003,©n.©347,©contenente©ûmisure©
urgenti©per©la©ristrutturazione©industriale©di©grandi©imprese©in©stato©d'insol-
venzaý,©emesso©per©far©fronte,©in©modo©particolare,©al©noto©caso©Parmalat.©

Avv.©Oscar©Fiumara©

Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©sezione©5.,©ordinanza©24©luglio©2003,©nella©causa©
C-297/01©-Pres.rel.©Wathelet©-Avv.©Gen.©Ruiz-Jarabo©Colomer©-Domanda©di©pronun-
cia©pregiudiziale©proposta©dal©Tribunale©di©Catania©nella©causa©Sicilcassa©s.p.a.©c.©IRA©
Costruzioni©^Interv.:©Governo©italiano©(avv.©Stato©O.Fiumara)©e©Commissione©delle©
CE.©

(Trattato©CE,©art.©87©e©88;©legge©3©aprile©1979,©n.©95;©decreto©legislativo©8©luglio©1999,©

n.©270,©art.©106;©legge©12©dicembre©2002,©n.©273,©art.©7).©
Un©regime©transitorio©quale©quello©previsto©dall'art.©106©del©decreto©legislativo©8©luglio©

1999,©n.©270,©contenente©una©nuova©disciplina©dell'amministrazione©straordinaria©delle©grandi©

impreseinstatod'insolvenza,©cheprorogal'efficaciadiunregimenuovodiaiutidiStato,©non©

notificato©alla©Commissione©delle©Comunita©europee©e©dichiarato©incompatibile©con©il©diritto©

comunitario,©costituisce©esso©stesso©un©regime©nuovo©di©aiuti©di©Stato©ai©sensi©degli©artt.©87©CE©

e88©CE.©
Le©questioni©dirette©ad©ottenere©dalla©Corte©la©valutazione©della©compatibilita©con©il©mer-

cato©comune©di©un©regime©transitorio©quale©quello©previsto©dall'art.©106©del©decreto©legislativo©

n.©270/1999©sono©irricevibili.©
û(omissis)©Sulle©questionipregiudiziali©
33.©-Considerando©che©la©risposta©a©tali©questioni©non©da©adito©a©dubbi©ragionevoli,©la©
Corte,©in©conformita©all'art.©104,©n.©3,©del©regolamento©di©procedura,©informava©il©giudice©
del©rinvio©che©essa©si©proponeva©di©statuire©con©ordinanza©motivata©e©invitava©gli©interessati©
di©cui©all'art.©20©dello©Statuto©della©Corte©di©giustizia©a©presentare©le©loro©eventuali©osserva-
zioni©al©riguardo.©
34.©-La©Sicilcassa,©la©IRA,©il©governo©italiano©e©la©Commissione,©in©risposta©a©tale©
invito,©attiravano©l'attenzione©della©Corte©sull'art.©7©della©legge©12©dicembre©2002,©n.©273,©
contenente©misure©per©favorire©l'iniziativa©privata©e©lo©sviluppo©della©concorrenza©(GURI©
n.©293©del©14©dicembre©2002,©Supplemento©ordinario©n.©230;©in©prosieguo:©la©ûlegge©
n.©273/2002ý),©dal©quale©risulterebbe,©in©sostanza,©che©gli©effetti©della©legge©n.©95/1979,©man-
tenuti©dall'art.©106©del©decreto©legislativo©n.©270/1999©nei©confronti©delle©imprese©gia©sotto-
poste©alla©procedura©di©amministrazione©straordinaria,©riguardano©soltanto©gli©aspetti©proce-
durali©dell'attivita©di©liquidazione,©ma©non©la©parte©della©legge©che©istituiva©gli©aiuti©di©Stato©
ritenuti©incompatibili©con©il©Trattato.©Il©governo©italiano©ritiene©che©l'art.©7©della©legge©
n.©273/2002©offra©in©tal©modo©un'interpretazione©autentica©dell'art.©106©del©decreto©legisla-
tivo©n.©270/1999.©
35.©-La©Sicilcassa©ritiene©di©non©avere©piu©interesse©alla©prosecuzione©della©causa©princi-
pale,©mentre©la©IRA,©il©governo©italiano©e©la©Commissione©comunicano©di©non©avere©obie-
zioni©all'applicazione©dell'art.©104,©n.©3,©del©regolamento©di©procedura.©
Sulla©prima©questione©

36.©-Con©la©prima©questione©il©giudice©del©rinvio©chiede©in©sostanza©se©un©regime©transi-
torio©quale©quello©previsto©dall'art.©106©del©decreto©legislativo©n.©270/1999,©che©proroga©l'effi-

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

cacia©di©un©regime©nuovo©di©aiuti©di©Stato©non©notificato©alla©Commissione©e©dichiarato©
incompatibile©con©il©diritto©comunitario,©costituisca©esso©stesso©un©regime©nuovo©di©aiuti©di©
Stato©ai©sensi©degli©artt.©87©CE©e©88©CE.©

37.©-A©tal©riguardo©la©Corte©ha©gia©dichiarato©nella©sentenza©Piaggio,©citata,©che©un©
regime©quale©quello©istituito©dalla©legge©n.©95/1979©era©idoneo,©di©per©se¨,©a©dar©luogo©alla©
concessione©di©aiuti©di©Stato©ai©sensi©dell'art.©92,©n.©1,©del©Trattato,©cosicche¨non©poteva©
essere©attuato©senza©essere©stato©notificato©alla©Commissione©e,©una©volta©notificato,©prima©
di©una©decisione©della©Commissione©che©riconoscesse©la©compatibilita©del©progetto©di©aiuto©
con©il©mercato©comune©o,©se©la©Commissione©non©adottava©una©decisione©nel©termine©di©due©
mesi©dalla©notifica,©prima©della©scadenza©di©detto©termine.©
38.©-Inoltre,©nella©sua©decisione©2001/212,©la©Commissione©ha©dichiarato©che©il©regime©
istituito©con©la©legge©n.©95/1979©costituiva©un©regime©di©aiuti©di©Stato©nuovo©illegittimamente©
posto©in©essere©dalla©Repubblica©italiana©in©violazione©degli©obblighi©ad©essa©incombenti©ai©
sensi©dell'art.©88,©n.©3,©CE.©
39.©-Considerazioni©simili©valgono©necessariamente©anche©per©un©regime©transitorio©
quale©quello©previsto©dall'art.©106©del©decreto©legislativo©n.©270/1999,©se©e©in©quanto©lo©stesso©
proroga©l'efficacia©della©legge©n.©95/1979©nei©confronti©delle©imprese©gia©sottoposte©ad©ammi-
nistrazione©straordinaria©alla©data©di©entrata©in©vigore©di©detto©decreto©legislativo.©Si©deve©
rilevare©del©resto©che©il©regime©transitorio©previsto©da©detto©art.©106©non©e©stato©ritualmente©
notificato©alla©Commissione©dalle©autorita©italiane.©
40.©-Occorre©tuttavia©rilevare©che©la©proroga©dell'efficacia©della©legge©n.©95/1979,©ad©
opera©dell'art.©106©del©decreto©legislativo©n.©270/1999©e,©in©particolare,©degli©aiuti©concessi©
in©attuazione©di©questa©legge©sino©alla©data©di©entrata©in©vigore©di©detto©decreto©legislativo,©
non©e©di©per©se¨incompatibile©con©la©decisione©2001/212.©Infatti©in©tale©decisione,©mai©impu-
gnata©dinanzi©al©giudice©comunitario,©la©Commissione©ha©espressamente©rinunciato©ad©esi-
gere©il©recupero©degli©aiuti©concessi©sul©fondamento©della©legge©n.©95/1979,©pur©avendoli©con-
siderati©incompatibili©con©il©mercato©comune.©
41.©-Spetta©al©giudice©nazionale©decidere©se,©a©causa©della©loro©mancata©notifica,©tali©
aiuti©nuovi©debbano©essere©recuperati©o©meno.©Al©riguardo©esso©dovra©tener©conto©dei©prin-
cipi©generali©del©proprio©ordinamento©giuridico,©in©particolare©del©principio©di©tutela©del©
legittimo©affidamento,©nonche¨delle©circostanze©del©caso©di©specie©ed©in©particolare©della©
citata©decisione©2001/212.©
42.©-D'altronde,©la©rinuncia©della©Commissione©al©recupero©degli©aiuti©concessi©in©base©
alla©legge©n.©95/1979©non©puo©riguardare©quelli©che©potrebbero©esser©concessi©dopo©l'abroga-
zione©di©tale©legge,©anche©nei©confronti©delle©imprese©gia©sottoposte,©alla©data©di©entrata©in©
vigore©del©decreto©legislativo©n.©270/1999,©alla©procedura©di©amministrazione©straordinaria.©
Per©quanto©riguarda©tali©aiuti,©il©giudice©nazionale©dovrebbe©ordinarne©il©recupero.©
43.©-La©IRA,©la©Holding©Graci©e©il©governo©italiano©osservano©comunque©che©non©vi©
sono©elementi©che©consentano©di©interpretare©l'art.©106©del©decreto©legislativo©n.©270/1999©
nel©senso©che©le©imprese©di©cui©trattasi©potrebbero©effettivamente©beneficiare©in©futuro©di©
nuovi©aiuti©di©Stato©in©base©alla©legge©n.©95/1979,©oggi©abrogata.©Secondo©gli©stessi©una©simile©
interpretazione©sarebbe©manifestamente©in©contrasto©con©il©diritto©comunitario©e©dovrebbe©
pertanto©essere©esclusa.©
44.©-Al©riguardo©spetta©al©giudice©del©rinvio©determinare©la©portata©dell'art.©106©del©
decreto©legislativo©n.©270/1999,©se©del©caso©alla©luce©dell'art.©7©della©legge©n.©273/2002,©
avendo©cura©di©darne©un'interpretazione©quanto©piu©conforme©possibile©al©diritto©comunita-
rio,©tenuto©conto©della©sentenza©Piaggio,©citata,©e©della©decisione©2001/212,©vale©a©dire©un'in-
terpretazione©che©non©consenta©di©concedere©nuovi©aiuti©di©Stato©sul©fondamento©di©tale©
art.©106©successivamente©all'entrata©in©vigore©del©decreto©legislativo©n.©270/1999.©
45.©-Alla©luce©delle©considerazioni©che©precedono,©si©deve©rispondere©alla©prima©que-
stione©dichiarando©che©un©regime©transitorio©quale©quello©previsto©dall'art.©106©del©decreto©
legislativo©n.©270/1999,©che©proroga©l'efficacia©di©un©regime©nuovo©di©aiuti©di©Stato©non©noti-
ficato©alla©Commissione©e©dichiarato©incompatibile©con©il©diritto©comunitario,©costituisce©
esso©stesso©un©regime©nuovo©di©aiuti©di©Stato©ai©sensi©degli©artt.©87©CE©e©88©CE.©
Sulla 
seconda 
e 
sulla 
terza 
questione 


46.©-Con©le©sue©questioni©seconda©e©terza©il©giudice©del©rinvio©chiede©se©un©regime©tran-
sitorio©quale©quello©previsto©dall'art.©106©del©decreto©legislativo©n.©270/1999©sia©compatibile©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

con©il©diritto©comunitario,©tenuto©conto©in©particolare©dell'art.©87,©n.©3,©lett.©b),CEe©dei©
principi©di©certezza©del©diritto,©di©tutela©del©legittimo©affidamento,©di©non©discriminazione©e©
di©proporzionalita©.©

47.©-Al©riguardo©occorre©ricordare©che,©secondo©una©giurisprudenza©costante,©la©valutaz
ione©della©compatibilita©con©il©mercato©comune©di©misure©di©aiuto©o©di©un©regime©di©aiuti©
rientra©nella©competenza©esclusiva©della©Commissione,©che©opera©sotto©il©controllo©del©giud
ice©comunitario©(sentenze©21©novembre©1991,©causa©C-354/1990,©Fe¨de¨ration¨nationale¨du¨
commerce¨exte¨rieur¨desproduits¨alimentaires¨e¨Syndicat¨national¨des¨ne¨gociants¨et¨transforma-
teurs¨de¨saumon,¨Racc.¨1-5505,©punto©14;©11©luglio©1996,©causa©C-39/1994,©SFEI©e©a.,©Racc.¨
1-3547,©punto©42,©e©Piaggio,©cit.,©punto©31).©Di©conseguenza,©un©giudice©nazionale©non©puo©,©
nell'ambito©di©un©rinvio©pregiudiziale©ex¨art.©234©CE,©interrogare©la©Corte©sulla©compatibilita©
con©il©mercato©comune©di©un©aiuto©di©Stato©o©di©un©regime©di©aiuti.©

48.©-Pertanto©la©seconda©e©la©terza©questione©devono©essere©giudicate©irricevibili©
(omissis)ý.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Disapplicazione 
di 
normativa 
interna 
e 
non 
punibilita. 
di 
precedenti 
condotte 
poste 
in 
essere 
secundum 
legem 


(Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©9©settembre©2003,©

nella©causa©C-198/01)©

La©Corte©di©giustizia©CE©si©e©pronunciata©su©due©questioni©pregiudiziali©
sollevate©dal©T.A.R.©Lazio©nell'ambito©di©un©contenzioso©fra©CIF©(Consorzio©
Italiano©Fiammiferi)©ed©Autorita©garante©della©concorrenza©e©del©mercato.©

La©vicenda©traeva©origine©da©una©denuncia©di©un©fabbricante©di©fiammi-
feri©tedesco©che©segnalava©all'Autorita©le©difficolta©incontrate©nel©distribuire©
i©propri©prodotti©sul©mercato©italiano;©cosicche¨la©medesima©Autorita©apriva©
un'istruttoria©nell'ambito©della©quale©veniva©in©rilievo©la©compatibilita©con©
il©diritto©comunitario©del©R.D.©n.©560/1923©e©dell'annessa©convenzione©(piu©
volte©modificata),©nella©parte©in©cui,©appunto,©istituisce©un©Consorzio©Ita-
liano©Fiammiferi©cui©affida©il©monopolio©commerciale©consistente©nel©diritto©
esclusivo©di©fabbricazione©e©di©vendita©dei©fiammiferi©necessari©al©fabbiso-
gno©del©mercato©nostrano.©Il©procedimento©dell'Autorita©Garante©si©conclu-
deva©con©deliberazione©in©base©alla©quale©l'esistenza©e©l'attivita©del©CIF,©
quali©disciplinate©dal©R.©D.©n.©560/1923©e©dall'ultima©modifica©(1992)©del-
l'annessa©convenzione,©sono©in©contrasto©con©gli©articoli©3,©n.©1,©lett.©g),©
10e81,n.©1,CE.©

In©particolare,©fino©al©1994,©e©cioe©fino©all'entrata©in©vigore©del©

d.l.©331/1993,©che©ha©abolito©il©divieto©di©svolgere©le©suddette©attivita©di©fab-
bricazione©e©vendita©di©fiammiferi©per©imprese©non©appartenenti©al©CIF,©lo©
svolgimento©in©forma©consortile©delle©medesime,©pur©determinando©condotte©
anticoncorrenziali©ai©sensi©dell'art.©81©CE,©non©poteva©costituire©fonte©di©
addebito©verso©le©imprese©associate©perche¨imposto©dalla©normativa©nazio-
nale.©Tuttavia,©sul©presupposto©che©la©liberta©di©concorrenza©-anche©se©forte-
mente©ostacolata©-non©viene©del©tutto©impedita©dalla©normativa©de©qua,l'Au-
torita©aveva©ritenuto©censurabili©alcuni©comportamenti©relativi©alle©concrete©
modalita©di©svolgimento©delle©attivita©del©CIF,©in©quanto©capaci©di©ulterior-
mente©falsare©la©concorrenza©del©mercato.©Tali©comportamenti©sarebbero©
stati©semplicemente©agevolati©dalla©normativa©nazionale©piu©volte©citata,©per©
cui©sarebbero©riconducibili©ad©autonome©scelte©d'impresa.©
In©particolare,©la©ripartizione©delle©quote,©assegnata©dall'art.©4©della©con-
venzione©ad©un'apposita©commissione©composta©prevalentemente©da©rappre-
sentanti©dei©produttori,©nei©fatti,©avrebbe©sempre©seguito©un©criterio©che©riflet-
teva©le©quote©storiche©di©ciascuna©impresa,©per©non©dire©delle©frequenti©ces-
sioni©di©quote©di©produzione©o©degli©scambi©di©produzione©tra©le©imprese©
consorziate©(1).©

(1)©Piu©nel©dettaglio,©la©convenzione©allegata©al©decreto©560/23,©all'art.©4,©affida©il©com-
pito©di©contingentare©e©di©ripartire©le©quote©di©produzione©di©fiammiferi©tra©le©imprese©del©
CIF©ad©un'apposita©commissione,©composta©da©un©funzionario©dell'Amministrazione©dei©
Monopoli©di©Stato©che©ne©e©il©presidente,©da©un©rappresentante©del©CIF©e©da©tre©rappresen-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Dal©'94©in©poi,©da©quando©cioe©il©d.l.©331/1993©ha©reso©volontaria©e©non©
piu©obbligatoria©la©partecipazione©al©CIF©per©le©imprese©che©intendano©fab-
bricare©o©vendere©fiammiferi©nel©territorio©nazionale,©abolendo©di©fatto©il©
monopolio,©il©mancato©abbandono©della©forma©consortile©costituirebbe©auto-
noma©scelta©delle©imprese©produttrici,©uniche©responsabili,©dunque,©della©vio-
lazione©della©norma©comunitaria©sulla©concorrenza.©

Avverso©la©delibera©che©inibiva©il©prosieguo©di©tali©comportamenti©anti-
concorrenziali©il©CIF©proponeva©ricorso©al©TAR©Lazio,©sostenendo©in 
primis 
che©l'Autorita©Garante©non©fosse©legittimata©a©sindacare©la©validita©e©l'effica-
cia©delle©norme©di©diritto©nazionale,©attraverso©accertamenti©in©via©principale©
con©autonoma©statuizione,©non©ricevendo©una©legittimazione©in©tal©senso©ne¨
dalla©legge©n.©52/1996©ne¨dal©principio©del©primato©del©diritto©comunitario,©
che©autorizzerebbe©solo©un©meccanismo©di©disapplicazione©di©tipo©incidentale;©
in©secondo©luogo,©trattandosi©di©un©settore©di©mercato©che©si©caratterizza©per©
l'eteronoma©determinazione©del©prezzo©e©per©il©contingentamento©dei©livelli©
produttivi©(2),©la©concorrenza©sarebbe©preclusa©in©radice©e©dunque©non©resi-
duerebbero©margini©per©autonome©condotte©anticoncorrenziali©delle©imprese©
che©vi©operano.©

Convinto©che©perlomeno©alcune©delle©prospettazioni©del©CIF©potessero©
avere©un©qualche©fondamento©(3),©il©TAR©Lazio©rimetteva,©ex 
art.©234delTrat-
tato©CE,©due©questioni©pregiudiziali©relative©all'interpretazione©dell'art.©81©CE.©

In©particolare©si©chiedeva©di©chiarire:©û1.©^se,©in©presenza©di©circostanze©
per©cui©un'intesa©tra©imprese©provoca©effetti©pregiudizievoli©al©commercio©

tanti©delle©imprese©consorziate©nominati©dal©consiglio©di©amministrazione©del©Consorzio©
stesso.©Essa©delibera©a©maggioranza©e©le©proprie©decisioni©sono©comunicate©per©approvazione©
all'Amministrazione©dei©Monopoli©di©Stato;©alcune©decisioni©devono©essere©comunicate©per©
approvazione©al©Ministero©delle©Finanze.©Lo©statuto©del©CIF©prevede©che©la©ripartizione©della©
produzione©deve©essere©stabilita©ûtenendosi©conto©del©rapporto©percentuale©esistenteý.©La©
regolarita©di©tale©ripartizione©viene©poi©controllata©da©un'altra©commissione,©prevista©dal-
l'art.©23,©secondo©comma,©dello©stesso©statuto,©composta©da©tre©membri©nominati©dal©consi-
glio©di©amministrazione©del©Consorzio,©che©al©principio©di©ogni©anno©propone©alla©direzione©
del©CIF©il©programma©delle©consegne©di©fiammiferi©da©parte©delle©singole©imprese.©

(2)©Ai©sensi©dell'art.©6©della©convenzione©il©prezzo©e©determinato©dal©Ministero©delle©
Finanze;©nel©contempo©vige©un©regime©di©contingentamento©(secondo©la©tesi©difensiva,©con-
tingentamento©solo©attenuato 
nei©suoi©effetti©pregiudizievoli©dalla©soppressione©del©monopo-
lio©commerciale©del©consorzio)©consistente,©come©detto,©nella©ripartizione©tra©le©imprese©con-
sorziate©della©produzione©occorrente©per©il©consumo©interno©da©parte©della©commissione©di©
cui©all'art.©4©(in©seno©alla©quale,©sempre©secondo©le©tesi©del©ricorrente,©verrebbe©adeguata-
mente©garantito©il©pubblico©interesse)©
(3)©Non©tanto©la©doglianza©relativa©alla©impossibilita©per©l'Autorita©Garante©di©sinda-
care,©con©accertamenti©in©via©principale,©la©validita©delle©norme©di©diritto©nazionale,©quanto©
quella©relativa©alla©inesistenza©originaria©di©una©pur©minima©liberta©di©concorrenza©nel©set-
tore©considerato,©cos|©come©regolamentato©dal©diritto©nazionale,©che©imporrebbe 
alle©imprese©
condotte©che©in©ultima©analisi©si©rivelavano©anticoncorrenziali;©in©particolare,©secondo©il©
TAR©Lazio,©sarebbe©problematico©disapplicare©la©normativa©de 
qua 
e©considerare©illegali©
quelle©condotte©almeno©per©due©ordini©di©ragioni:©1)©per©evitare©una©disapplicazione©che©sor-
tisca©effetti©in©malam 
partem 
in©primo©luogo;©2)©ancora,©per©una©elementare©esigenza©di©cer-
tezza,©anch'esso©principio©senz'altro©sposato©dal©diritto©comunitario.©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

comunitario,¨e¨qualora¨l'intesa¨stessa¨sia¨imposta¨o¨favorita¨da¨un¨provvedi-
mento¨legislativo¨nazionale¨che¨ne¨legittima¨o¨rafforza¨gli¨effetti,¨con¨speci-
fico¨riguardo¨alla¨determinazione¨dei¨prezzi¨e¨alla¨ripartizione¨del¨mercato,¨
l'articolo¨81¨CE¨impone¨o¨consente¨all'Autorita©¨nazionale¨preposta¨alla¨tutela¨
della¨concorrenza¨di¨disapplicare¨comunque¨tale¨disciplina¨e¨di¨provvedere¨a¨
sanzionare¨o¨almeno¨a¨vietare¨per¨il¨futuro¨il¨comportamento¨anticoncorren-
ziale¨delle¨imprese,¨e¨con¨quali¨conseguenze¨giuridiche;¨2.¨^se¨una¨normativa¨
nazionale¨che¨rimette¨alla¨competenza¨ministeriale¨la¨determinazione¨della¨
tariffa¨di¨vendita¨di¨un¨prodotto¨e¨affida,¨inoltre,¨ad¨un¨consorzio¨obbligato-
rio¨tra¨i¨produttori¨il¨potere¨di¨ripartire¨la¨produzione¨fra¨le¨imprese¨possa¨
essere¨considerata,¨per¨quanto¨rileva¨ai¨fini¨dell'applicazione¨dell'articolo¨81,¨

n.¨1,¨CE,¨come¨una¨disciplina¨che¨lascia¨sussistere¨la¨possibilita©¨di¨una¨con-
correnza¨suscettibile¨di¨venire¨ostacolata,¨ristretta¨o¨falsata¨da¨comporta-
menti¨autonomi¨delle¨impreseý.¨
La¨risposta¨della¨Corte¨di¨Giustizia¨spicca¨per¨chiarezza¨e¨linearita©¨argo-
mentative.¨

Sulla¨prima¨questione¨la¨Corte¨non¨ha¨dubbi.¨Sebbene¨di¨per¨se¨gli¨
artt.¨81¨e¨82¨CE¨mirino¨a¨stigmatizzare¨esclusivamente¨le¨condotte¨anticon-
correnziali¨delle¨imprese¨e¨non¨riguardino¨disposizioni¨legislative¨o¨regola-
mentari¨emanate¨dagli¨Stati¨membri,¨esiste¨pur¨sempre¨l'articolo¨10¨del¨trat-
tato¨che¨fissa¨per¨questi¨ultimi¨un¨dovere¨di¨collaborazione¨e¨li¨obbliga,¨letto¨
in¨combinato¨disposto¨con¨gli¨articoli¨prima¨citati,¨a¨non¨adottare¨o¨mante-
nere¨in¨vigore¨provvedimenti,¨anche¨di¨natura¨legislativa¨o¨regolamentare,¨
idonei¨a¨mortificare¨l'effetto¨utile¨delle¨regole¨di¨concorrenza¨applicabili¨alle¨
imprese.¨E¨cio©¨si¨verifica¨quando¨la¨normativa¨di¨uno¨Stato¨membro,¨
appunto,¨imponga¨o¨agevoli¨la¨conclusione¨di¨accordi¨in¨contrasto¨con¨l'arti-
colo¨81¨CE,¨o¨ne¨rafforzi¨gli¨effetti,¨ovvero¨deleghi¨ad¨operatori¨privati¨la¨
responsabilita©¨di¨adottare¨decisioni¨d'intervento¨in¨materia¨economica.¨

La¨questione¨non¨e©¨nuova¨e¨viene¨riferito¨della¨copiosa¨giurisprudenza¨
della¨stessa¨Corte¨che¨gia©¨l'aveva¨risolta¨applicando¨queste¨coordinate¨erme-
neutiche.¨

Cio©¨posto,¨per¨il¨principio¨di¨primazia¨del¨diritto¨comunitario,¨anch'esso¨
affermato¨in¨maniera¨costante¨nelle¨sentenze¨del¨Giudice¨europeo,¨quella¨nor-
mativa¨va¨senz'altro¨disapplicata,¨e¨tale¨obbligo¨incombe¨non¨solo¨per¨il¨giu-
dice¨ma¨per¨tutti¨gli¨organi¨dello¨Stato,¨ivi¨comprese¨le¨autorita©¨amministra-
tive,¨pena¨l'affievolimento¨dell'effetto¨utile¨delle¨norme¨comunitarie.Eédel¨
tutto¨irrilevante¨che¨per¨gli¨operatori¨privati¨non¨possa¨configurarsi¨la¨viola-
zione¨degli¨artt.¨81¨e¨82¨CE,¨se¨le¨loro¨condotte¨anticoncorrenziali¨siano¨ori-
ginate¨da¨una¨normativa¨nazionale¨che¨le¨imponga.¨Gli¨obblighi¨incombenti¨
sugli¨Stati¨membri¨ai¨sensi¨degli¨artt.¨3,¨n.¨1,¨lett.¨g),¨10,¨81¨e¨82¨CE,¨che¨sono¨
distinti¨da¨quelli¨che¨scaturiscono¨a¨carico¨delle¨imprese¨ex 
artt.¨81¨e¨82¨CE,¨
continuano¨ad¨esistere,¨cosicche¨l'autorita©¨nazionale¨garante¨della¨concor-
renza¨conserva¨l'obbligo¨di¨disapplicare¨la¨normativa¨nazionale¨illegittima.¨

Eésolo¨sul¨piano 
sanzionatorio 
che¨si¨devono¨operare¨alcune¨distinzioni.¨
Invero,¨se¨effettivamente¨la¨normativa¨nazionale¨esclude¨in¨radice¨la¨liberta©¨
di¨concorrenza,¨nessun¨addebito¨e©¨possibile¨muovere¨alle¨imprese¨che¨ope-
rano¨nel¨settore¨una¨volta¨disapplicata¨quella¨normativa¨e¨venuta¨meno¨con¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

cio©la©ûcopertura©legaleý©che©ha©scriminato,©fino©ad©allora,©le©loro©condotte.©
Vi©si©oppone©appunto©il©principio©generale©di©diritto©comunitario©della©cer-
tezza©del©diritto.©

Se©cio©vale©per©i©comportamenti©pregressi,©analoga©esenzione©da©respon-
sabilita©non©opera©per©i©comportamenti©futuri,©ossia©una©volta©divenuta©defi-
nitiva©la©decisione©dell'Autorita©Garante©nei©loro©confronti.©In©seguito©le©
imprese©saranno©senz'altro©responsabili©del©prosieguo©di©condotte©di©quella©
natura.©

Del©tutto©diverse©le©conclusioni©qualora©si©consideri©il©mercato©de 
quo,©
sebbene©perfettibile©sotto©il©profilo©della©concorrenza,©comunque©non©incom-
patibile©con©un©pur©ridotto©esercizio©di©essa,©inferendone©la©possibilita©di©ulte-
riore©affievolimento©a©causa©di©comportamenti©autonomi©delle©imprese©pri-
vate.©Tanto©prima,©quanto©(afortiori)©dopo 
l'intervento©di©natura©inibitoria©
dell'Autorita©Garante,©queste©saranno©soggette©alle©sanzioni©che©conseguono©
alle©violazioni©degli©artt.©81©e©82©CE.©Non©si©esclude,©peraltro,©che©l'aver©
tenuto©siffatti©comportamenti©in©un©contesto©giuridico©interno©gia©di©per©se¨
limitativo©della©liberta©di©concorrenza©e©che©in©qualche©misura©li©ha©agevolati,©
al©momento©della©determinazione©della©sanzione©potra©valere©come©circo-
stanza©attenuante.©

Sulla©seconda©questione©la©Corte©ritiene©di©non©poter©pronunciare.©
Invero,©ai©sensi©dell'art.©234©CE©essa©e©investita©del©solo©compito©di©interpre-
tare©il©diritto©comunitario,©non©anche©del©potere©di©applicarlo©alla©causa©prin-
cipale,©cos|©risolvendo©il©caso©concreto.©Cio©spetta©al©giudice©nazionale.©Non-
dimeno©il©giudice©adito©non©ricusa©di©fornire©pertinenti©indicazioni©per©la©
risoluzione©del©caso©sottoposto©alla©sua©attenzione.©

In©particolare,©non©sarebbe©decisivo©il©dato©della©eteronoma©determina-
zione©del©prezzo,©perche¨sotto©altri©profili©e©con©altre©modalita©potrebbe©
esprimersi©l'esercizio©di©attivita©concorrenziali.©Nella©specie,©la©normativa©ita-
liana,©dopo©aver©attribuito©al©CIF©il©potere©di©ripartire©la©produzione©tra©le©
imprese©consorziate,©non©si©spinge©fino©a©determinare©i©criteri©di©tale©riparti-
zione.©Le©concrete©modalita©di©riparto,©in©quanto©autonomamente©determi-
nate,©sono©quindi©suscettibili©di©violare©gli©artt.©81©e©82©del©Trattato.©Sara©
dunque©il©giudice©a 
quo 
a©dover©accertare,©cos|©come©ritiene©di©aver©fatto©l'Au-
torita©Garante,©l'esistenza©di©accordi©anticoncorrenziali.©Nello©specifico,©
accordi©che©nello©stabilire©le©quote©percentuali©non©si©discostino©dalle©quote©
storiche©delle©imprese©produttrici,©ossia©le©percentuali©di©ciascuna©impresa©
sul©mercato©nell'anno©precedente,©come©pure©intese©con©operatori©stranieri©
volti©a©contingentare©il©livello©delle©importazioni©(4).©

Fin©qui©le©argomentazioni©della©Corte©di©Giustizia©che,©come©ho©gia©
avuto©modo©di©dire,©rassicurano©per©la©loro©linearita©e©coerenza©logica:©con


(4)©Secondo©la©Commissione,©esisterebbe©una©quota©fissa©del©15©%©riservata©alle©impor-
tazioni,©assolutamente©non©prescritta©dalla©legge.©Si©fa©particolare©riferimento©ad©un©accordo©
con©un©operatore©svizzero,©additato©dall'Autorita©Garante©come©anticoncorrenziale,©che©gli©
avrebbe©assicurato©tutto©il©mercato©delle©importazioni©di©fiammiferi©in©Italia,©contro©l'impe-
gno©a©non©procedere©direttamente©alla©commercializzazione©dei©propri©prodotti©nel©nostro©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

dotte©antigiuridiche©poste©in©essere©apparentemente©secundum¨legem.©Disappli-

cazione.©Principio©di©non©contraddizione©dell'ordinamento©e©certezza©del©diritto.©

Non©colpevolezza©degli©autori©delle©condotte©medesime.©Inammissibilita©di©una©

qualsiasi©sanzione,¨oltre¨naturalmente¨al¨principio¨di¨primazia¨del¨diritto¨
comunitario,¨da¨ritenere¨in¨questo¨schema¨riassuntivo¨come¨l'antecedente¨
logico¨della¨disapplicazione.¨

Questa¨in¨sostanza¨la¨soluzione¨(5)¨della¨quaestio©iuris©prospettata¨
innanzi¨la¨Corte¨di¨Giustizia.¨

Orbene,¨i¨principi¨affermati¨in¨questa¨pronuncia¨potrebbero¨essere¨utiliz-
zati,¨mutatis©mutandis,¨per¨risolvere¨l'analogo¨problema¨dell'ammissibilita©¨
della¨disapplicazione¨da¨parte¨del¨giudice¨penale¨con¨riferimento¨ad¨un¨prov-
vedimento¨illegittimo¨che¨assuma¨rilevanza¨quale¨presupposto¨per¨la¨integra-
zione¨di¨una¨fattispecie¨di¨reato.¨

Il¨dibattito¨giurisprudenziale¨e©¨quanto¨mai¨vivace.¨Nessuno¨dubita,¨
ovviamente,¨della¨possibilita©¨per¨il¨giudice¨penale¨di¨procedere¨alla¨disappli-
cazione¨quando¨il¨reato¨consista¨nell'aver¨disatteso¨un¨provvedimento¨(rivela-
tosi¨poi¨illegittimo)¨dell'autorita©¨.¨Invero,¨una¨volta¨accertata¨tale¨illegittimita©¨,¨
ricostituzione¨dell'ordine¨giuridico¨violato¨e¨principio¨delfavor©rei©collimano.¨

Il¨punto¨controverso¨invece¨e©¨proprio¨la¨possibilita©¨per¨il¨giudice¨penale¨
di¨una¨disapplicazione¨in©peius,¨e¨la¨sede¨elettiva¨di¨questo¨dibattito¨e©¨in¨par-
ticolare¨l'art.¨20¨lett.¨b)©della¨legge¨47/1985,¨ora¨confluito¨nell'art.¨44¨del¨

d.P.R.¨380/01,¨che¨vieta¨le¨realizzazioni¨edilizie¨senza¨concessione.¨La¨giuri-
sprudenza¨di¨merito¨e©¨favorevole¨alla¨disapplicazione¨delle¨concessioni¨illegit-
time¨posto¨che¨negli¨artt.¨4¨e¨5¨della¨legge¨abolitrice¨non¨si¨riscontrano¨pre-
giudiziali¨di¨sorta¨per¨il¨giudice¨penale.¨Invero,¨se¨ai¨sensi¨dell'art.¨4¨il¨giudice¨
ordinario¨conosce¨degli¨effetti¨degli¨atti¨amministrativi¨oggetto¨di¨contesta-
zione¨perche¨lesivi¨di¨un¨diritto,¨l'articolo¨successivo¨lo¨legittima¨a¨disappli-
care¨gli¨atti¨della¨pubblica¨amministrazione¨in©questo,©come©in©ogni©altro©caso.¨
Paese.¨Secondo¨la¨Commissione,¨tale¨convenzione¨violerebbe¨palesemente¨le¨norme¨sulla¨
concorrenza¨e¨sarebbe¨riconducibile¨a¨libera¨scelta¨imprenditoriale¨del¨CIF.¨Eéla¨stessa¨Corte¨
poi¨a¨rilevare¨che¨la¨commissione¨responsabile¨di¨ripartire¨le¨quote¨di¨produzione¨sarebbe¨
composta,¨almeno¨per¨i¨4/5,¨da¨rappresentanti¨dei¨produttori¨cui¨nulla¨impedisce¨di¨agire¨
nell'esclusivo¨interesse¨di¨questi¨ultimi.¨Invero,¨tale¨commissione¨delibera¨a¨maggioranza¨
dei¨suoi¨membri¨e¨puo©¨adottare¨decisioni¨nonostante¨il¨voto¨contrario¨del¨suo¨presidente,¨
unico¨soggetto¨investito¨di¨un¨compito¨di¨tutela¨dell'interesse¨pubblico.¨Per¨non¨dire,¨poi,¨
che¨l'Autorita©¨Garante¨avrebbe¨accertato¨che¨l'effettiva¨ripartizione¨delle¨quote¨sarebbe¨in¨
realta©¨predisposta,¨sulla¨base¨di¨accordi¨definiti¨dalle¨imprese¨consorziate,¨dalla¨commissione¨
per¨il¨rispetto¨delle¨quote,¨costituita¨unicamente¨da¨rappresentanti¨del¨CIF,¨e¨non¨come¨pre-
visto¨dalla¨legge,¨dalla¨commissione¨per¨la¨ripartizione.¨Compito¨primario¨del¨giudice¨del¨
rinvio¨e©¨dunque¨quello¨di¨accertare¨se¨tali¨accertamenti¨siano¨veritieri.¨

(5)¨In¨astratto,¨perche¨nel¨caso¨di¨specie¨la¨Corte¨di¨giustizia¨sembra¨propensa¨ad¨affer-
mare,¨in¨sintonia¨con¨l'istruttoria¨dell'Autorita©¨Garante,¨la¨possibilita©¨per¨le¨imprese¨italiane¨
consorziate¨di¨determinarsi¨autonomamente¨su¨condotte¨di¨per¨se¨idonee¨a¨violare¨gli¨artt.¨81¨
e¨82¨del¨Trattato.¨E¨dunque¨viene¨meno¨la¨premessa¨di¨quello¨schema¨logico-giuridico¨data¨
dalla¨copertura¨legale¨rispetto¨a¨quelle¨condotte¨(sempre¨che¨il¨giudice¨del¨rinvio¨accerti¨l'ef-
fettiva¨esistenza¨di¨quei¨comportamenti¨e¨di¨quegli¨accordi¨giudicati¨dall'Autorita©¨anticon-
correnziali).¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Quindi,©secondo©quest'opzione©ermeneutica,©tanto©nel©caso©in©cui©sia©leso©un©
diritto©soggettivo,©quanto©nel©caso©in©cui©l'atto©sia©contrario©al©diritto©oggetti-
vo©(6).©Nella©materia©edilizia,©dunque,©la©disapplicazione©della©concessione©
illegittima©permetterebbe©la©tutela©massima©dell'interesse©al©corretto©assetto©
urbanistico©del©territorio.©Chiaro©che©considerare©tamquam©non©esset©la©conces-
sione©illegittima,©nel©che©consiste©la©disapplicazione,©vorrebbe©dire©equiparare©
l'ipotesi©di©costruzione©in©base©a©concessione©illegittima©all'ipotesi©di©costru-
zione©in©assenza©di©concessione,©facendo©ritenere©integrato©il©reato©di©cui©
all'art.©20,©lett.©b)©della©legge©47/1985.©L'inconveniente©e©pero©agevolmente©
superabile,©secondo©questa©giurisprudenza,©dando©rilievo©all'elemento©psicolo-
gico,©per©cui©si©procedera©ad©assoluzione©ove©si©accerti©che©il©destinatario©del©
provvedimento©concessorio©non©era©a©conoscenza©della©sua©illegittimita©.©

Numerose©altre©sentenze©sono©ispirate©ad©un©maggior©rigore©ermeneu-
tico©nel©senso©di©ritenere©del©tutto©impossibile©questo©livellamento©interpreta-
tivo©fra©ipotesi©cos|©eterogenee.©Vi©si©opporrebbero©il©divieto©di©analogia©
(in©malam©partem)©e©il©principio©di©irretroattivita©della©norma©penale©incrimi-
natrice,©e,©piu©in©generale,©il©principio©delfavor©rei©(7).©

In©ogni©caso,©si©tratta©di©preoccupazioni©analoghe©a©quelle©paventate©
nella©causa©su©cui©ha©pronunciato©il©Giudice©europeo,©in©particolare©nelle©
conclusioni©dell'Avvocato©Generale,©laddove©si©afferma©che©sanzionare©le©
imprese©per©comportamenti©posti©in©essere©nel©rispetto©della©normativa©
interna©ûviolerebbenonsoltanto©ilprincipio©dell'eccezionefondatasulcompor-
tamento©dello©Stato©(...)©ma©anche©iprincipifondamentali©dell'ordinamento©giu-
ridicocomunitario,©inparticolareilprincipiodellacertezzadeldirittoeildivieto©
connesso©di©retroattivita©della©pena©(nulla©poena©sine©lege)ý.©

Ora,©ovviamente©una©cosa©e©la©legge©nazionale©che©imponga©certi©com-
portamenti,©altra©cosa©e©il©provvedimento©amministrativo©che©autorizzi©una©
determinata©attivita©.©Ancora,©una©cosa©sono©le©risposte©lato©sensu©sanzionato-
rie©dell'ordinamento©comunitario,©che©allo©stato©non©puo©spingersi©oltre©l'ir-
rogazione©di©sanzioni©di©natura©amministrativa©(8)©altra©cosa©le©conseguenze©
dell'accertamento©di©un'ipotesi©di©reato©da©parte©del©giudice©penale.©

(6)©Questa©impostazione,©per©verita©,©ha©fatto©breccia©anche©in©alcune©sentenze©del©giu-
dice©di©legittimita©.©Cfr.©Cass.©pen.,©Sez.©III,©20©luglio©1996,©Cass.,©Sez.©III,©14©maggio©1999,©
n.©6054;©Cass.,©21©gennaio1997,©n.©146©e,©soprattutto,©Cass.,©Sez.©Un.,©8©febbraio©2002.©
(7)©Facile©obiettare©che©questo©ipergarantismo©potrebbe©prestare©il©fianco©ad©ipotesi©di©
collusione©tra©amministratori©preposti©al©rilascio©delle©concessioni©e©privati.©A©tal©proposito,©
v.©Cass.©7©luglio©1998,©che©fa©salvo©il©sindacato©sulla©legittimita©della©concessione©ove©potreb-
bero©emergere©ûeventuali©ipotesi©di©illecite©collusioni©fra©gli©amministratori©e©il©beneficiario©
dell'atto©o,©comunque,©ipotesi©di©reatoý.©Per©una©efficace©disamina©dei©termini©del©dibattito,©
tanto©in©dottrina©quanto©in©giurisprudenza,©v.©CARINGELLA,©Il©Diritto©Amministrativo©
Napoli,©2002,©1230.©
(8)©Cfr.©C.©Giust.©Com.©eur.,©11©giugno©1987,©n.©14/1986,©secondo©cui©non©e©possibile©per©
gli©organi©delle©Comunita©adottare©direttive©che©direttamente,©a©prescindere©da©un©atto©emu-
lativo©interno,©determinino©o©aggravino©la©responsabilita©penale©di©coloro©che©agiscono©in©
violazione©delle©sue©disposizioni.©Inoltre,©per©un'analisi©dei©fattori©che©ancora©si©oppongono©
all'ammissibilita©di©sanzioni©penali©comunitarie,©v.©GAROFOLI,©Manuale©di©diritto©penale,©
Milano,©2003,©47.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Cio©non©toglie©che©le©quaestiones©iuris©che©vengono©in©rilievo©nelle©due©
fattispecie©siano©assimilabili.©Abbiamo©pur©sempre©un©comportamento©che©
in©qualche©misura©non©nasce©autonomamente,©ma©sulla©base©di©un©presuppo-
sto©giuridico©(generale©ed©astratto©in©un©caso,©puntuale©e©concreto©nell'altro)©
che©comunque©gli©assicura©una©parvenza©di©legittimita©(perlomeno©formale©e©
momentanea).©In©secondo©luogo,©e©possibile©affermare©che©quel©comporta-
mento©e©in©realta©antigiuridico©se©stimato©alla©stregua©di©principi©superiori©
in©quanto©rivenienti©da©un©ordinamento©istituzionalmente©preposto©a©valuta-
zioni©piu©generali©e©selettive©rispetto©agli©interessi©pubblici©e©privati©coinvolti.©
In©entrambi©i©casi©possibile©soluzione©puo©essere©quella©di©considerare©inesi-
stente©quel©presupposto©giuridico©(o©presunto©tale),©s|©da©ricomporre©il©vulnus©
creatosi©nell'ordinamento©sovraordinato,©cio©che©avviene,©appunto,©con©il©
meccanismo©della©disapplicazione.©Ecco©che,©nell'un©caso©come©nell'altro,©
per©esigenze©di©certezza©del©diritto©e©di©garanzia©per©gli©autori©di©quelle©con-
dotte©e©necessario©astenersi©dall'irrogare©qualsiasi©sanzione,©se©le©stesse©sono©
state©poste©in©essere©in©buona©fede©ovvero©perche¨obbligatorie.©

Quest'ultima©soluzione,©secondo©la©Corte©di©Giustizia,©puo©rappresen-
tare©un©equo©contemperamento©di©interessi©senza©pregiudizio©per©il©diritto©
comunitario.©Una©soluzione©che©muove©da©un©approccio,©come©e©consuetu-
dine©per©la©sua©giurisprudenza,©estremamente©pragmatico©e©cio©nondimeno©
verosimile©da©un©punto©di©vista©logico-giuridico.©Queste,©dunque,©potrebbero©
essere©le©coordinate©attraverso©cui©ricomporre©il©dibattito©sull'ammissibilita©
della©disapplicazione©(in©malam©partem)©di©atti©amministrativi©da©parte©del©
giudice©penale,©di©cui©peraltro©la©giurisprudenza©ha©gia©fatto©applicazione.©
In©definitiva,©e©con©qualche©variante:©condotte©antigiuridiche©poste©in©essere©
apparentemente©secundum©legem.©Salvaguardia©dell'effetto©utile©di©norme©

sovraordinate.©Disapplicazione.©Principio©di©non©contraddizione©dell'ordina-

mento,©certezza©del©diritto©e©tutela©della©buona©fede.©Non©colpevolezza©degli©
autori©delle©condotte©medesime.©Necessaria©assoluzione©dell'imputato.©

Dott.©Claudio©Paris©

Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©9©settembre©2003,©nella©causa©C-198/01©-Presi-
dente©Rodriguez©Iglesias©-Avv.©Gen.©Jacobs©-Domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©pro-
posta©dal©T.A.R.©Lazio,©ord.©24©gennaio©2001,©nella©causa©C.I.F.©c/©Autorita©garante©
concorrenza©e©mercato.©(cont.©34687/01,©avv.©Stato©I.M.©Braguglia).©

Incasodiattivita©diimpreseanticoncorrenzialipercontrastoconl'art.©81©delTrattato©CE,©

anche©se©imposte©ofavorite©da©una©normativa©di©uno©Stato©membro©che©ne©legittima©o©rafforza©

glieffetti,©l'autorita©nazionalegarantedellaconcorrenzaedelmercatoconservailpotere/dovere©

di©disapplicare©la©suddetta©normativa©per©il©combinato©disposto©degli©artt.©10,©81©e©82©del©Trat-

tato;©non©puo©irrogare©sanzioni©alle©imprese©per©le©condotte©anteriori©all'accertamento©della©vio-

lazioneealla©decisionedidisapplicarelanormativa©interna;puo©irrogaresanzionipercompor-

tamenti©reiterati©delle©imprese©una©volta©diventata©definitiva©nei©loro©confronti©quella©decisione;©

puo©infliggere©sanzioni©per©i©comportamenti©anteriori©solo©se©la©normativa©disapplicata©lasciava©
spazio©per©autonome©condotte©anticoncorrenziali.©

Spetta©al©giudice©del©rinvio©valutare©la©normativa©della©Stato©membro©per©accertare©la©pos-
sibilita©di©ulteriore©af
ffievolimento©della©concorrenza©ad©opera©di©condotte©autonome©delle©

imprese©non©obbligatorie©ai©sensi©di©quella©normativa.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

û(omissis)¨A¨questo¨proposito,¨si¨deve¨ricordare,¨in¨primo¨luogo,¨che,¨sebbene¨di¨per¨se¨
gli¨artt.¨81¨CE¨e¨82¨CE¨riguardino¨esclusivamente¨la¨condotta¨delle¨imprese¨e¨non¨le¨disposi-
zioni¨legislative¨o¨regolamentari¨emanate¨dagli¨Stati¨membri,¨cio©¨non¨toglie¨che¨tali¨articoli,¨
in¨combinato¨disposto¨con¨l'art.¨10¨CE,¨che¨instaura¨un¨dovere¨di¨collaborazione,¨obbligano¨
gli¨Stati¨membri¨a¨non¨adottare¨o¨mantenere¨in¨vigore¨provvedimenti,¨anche¨di¨natura¨legi-
slativa¨o¨regolamentare,¨idonei¨a¨eliminare¨l'effetto¨utile¨delle¨regole¨di¨concorrenza¨applica-
bili¨alle¨imprese¨[v.¨sentenze¨16¨novembre¨1977,¨causa¨13/1977,¨INNO/ATAB,¨Racc.,2115,¨
punto31;21¨settembre1988,causa267/1986,VanEycke,¨Racc., 
4769,¨punto¨16;¨17¨novembre¨
1993,¨causa¨C-185/1991,¨Reiff,¨Racc., 
I-5801,¨punto¨14;¨9¨giugno¨1994,¨causa¨C-153/1993,¨
Delta¨Schiffahrts¨und¨Speditionsgesellschaft,¨Racc.,¨I-2517,¨punto¨14;¨5¨ottobre¨1995,¨causa¨
C-96/1994,¨Centro¨Servizi¨Spediporto,¨Racc.,¨I-2883,¨punto¨20,¨e¨19¨febbraio¨2002,¨causa¨
C-35/1999,¨Arduino,¨Racc.,¨I-1529,¨punto¨34).¨

46.¨^La¨Corte¨ha¨in¨particolare¨dichiarato¨che¨si¨e©¨in¨presenza¨di¨una¨violazione¨degli¨
artt.¨10¨CE¨e¨81¨CE¨quando¨uno¨Stato¨membro¨imponga¨o¨agevoli¨la¨conclusione¨di¨accordi¨
in¨contrasto¨con¨l'art.¨81¨CE,¨o¨rafforzi¨gli¨effetti¨di¨siffatti¨accordi,¨ovvero¨tolga¨alla¨propria¨
normativa¨il¨suo¨carattere¨pubblico¨delegando¨ad¨operatori¨privati¨la¨responsabilita©¨di¨adot-
tare¨decisioni¨d'intervento¨in¨materia¨economica¨(v.¨precitate¨sentenze¨Van¨Eycke,¨punto¨16,¨
Reiff,¨punto¨14,¨Delta¨Schiffahrts¨und¨Speditionsgesellschaft,¨punto¨14,¨Centro¨Servizi¨Spedi-
porto,¨punto¨21,¨e¨Arduino,¨punto¨35).¨
47.¨^Del¨resto,¨dall'entrata¨in¨vigore¨del¨Trattato¨di¨Maastricht,¨il¨Trattato¨CE¨prevede¨
espressamente¨che¨l'azione¨degli¨Stati¨membri,¨nell'ambito¨della¨loro¨politica¨economica,¨
debba¨rispettare¨il¨principio¨di¨un'economia¨di¨mercato¨aperta¨e¨in¨libera¨concorrenza¨[v.¨
artt.¨3¨A,¨n.¨1,¨e¨102¨A¨del¨Trattato¨CE¨(divenuti¨rispettivamente¨artt.¨4,¨n.¨1,¨CE¨e¨98¨CE)].¨
48.¨^Si¨deve¨ricordare,¨in¨secondo¨luogo,¨che,¨secondo¨una¨giurisprudenza¨costante,¨il¨
principio¨del¨primato¨del¨diritto¨comunitario¨esige¨che¨sia¨disapplicata¨qualsiasi¨disposizione¨
della¨legislazione¨nazionale¨in¨contrasto¨con¨una¨norma¨comunitaria,¨indipendentemente¨
dal¨fatto¨che¨sia¨anteriore¨o¨posteriore¨a¨quest'ultima.¨
49.¨^Tale¨obbligo¨di¨disapplicare¨una¨normativa¨nazionale¨in¨contrasto¨con¨il¨diritto¨
comunitario¨incombe¨non¨solo¨al¨giudice¨nazionale,¨ma¨anche¨a¨tutti¨gli¨organi¨dello¨Stato,¨
comprese¨le¨autorita©¨amministrative¨(v.,¨in¨questo¨senso,¨sentenza¨22¨giugno¨1989,¨causa¨
103/1988,¨Fratelli¨Costanzo,¨Racc.,¨1839,¨punto¨31),¨il¨che¨implica,¨ove¨necessario,¨l'obbligo¨
di¨adottare¨tutti¨i¨provvedimenti¨necessari¨per¨agevolare¨la¨piena¨efficacia¨del¨diritto¨comuni-
tario¨(v.¨sentenza¨13¨luglio¨1972,¨causa¨48/1971,¨Commissione/Italia,¨Racc.,¨529,¨punto¨7).¨
50.¨^Dal¨momento¨che¨un'autorita©¨nazionale¨garante¨della¨concorrenza,¨quale¨l'Auto-
rita©¨,e©¨investita¨della¨missione¨di¨vigilare,¨in¨particolare,¨sul¨rispetto¨dell'art.¨81¨CE¨e¨che¨tale¨
norma,¨in¨combinato¨disposto¨con¨l'art.¨10¨CE,¨impone¨un¨obbligo¨di¨astensione¨a¨carico¨
degli¨Stati¨membri,¨l'effetto¨utile¨delle¨norme¨comunitarie¨sarebbe¨affievolito¨se,¨nell'ambito¨
di¨un'inchiesta¨sul¨comportamento¨di¨imprese¨ai¨sensi¨dell'art.¨81¨CE,¨quell'autorita©¨non¨
potesse¨accertare¨se¨una¨misura¨nazionale¨sia¨in¨contrasto¨con¨il¨combinato¨disposto¨degli¨
artt.¨10¨CE¨e¨81¨CE¨e¨se,¨conseguentemente,¨non¨la¨disapplicasse.¨
51.¨^A¨questo¨proposito,¨poco¨importa¨che,¨nell'ipotesi¨che¨la¨normativa¨nazionale¨
imponga¨a¨delle¨imprese¨l'adozione¨di¨comportamenti¨anticoncorrenziali,¨non¨possa¨essere¨
addebitata¨a¨queste¨anche¨una¨violazione¨degli¨artt.¨81¨CE¨e¨82¨CE¨(v.,¨in¨questo¨senso,¨sen-
tenza¨Commissione¨e¨Francia/Ladbroke¨Racing,¨cit.,¨punto¨33).¨Infatti,¨gli¨obblighi¨incom-
benti¨agli¨Stati¨membri¨ai¨sensi¨degli¨artt.¨3,¨n.¨1,¨lett.¨g),CE,¨10¨CE,¨81¨CEe¨82¨CE,che¨
sono¨distinti¨da¨quelli¨che¨scaturiscono¨a¨carico¨delle¨imprese¨dagli¨artt.¨81¨CE¨e¨82¨CE,¨con-
tinuano¨ad¨esistere,¨cosicche¨l'autorita©¨nazionale¨garante¨della¨concorrenza¨mantiene¨l'ob-
bligo¨di¨disapplicare¨la¨misura¨nazionale¨di¨cui¨si¨tratta.¨
52.¨^In¨relazione,¨invece,¨alle¨sanzioni¨che¨possono¨essere¨inflitte¨alle¨imprese¨interes-
sate,¨si¨deve¨operare¨una¨doppia¨distinzione¨a¨seconda¨che¨la¨normativa¨nazionale¨escluda¨
omenola¨possibilita©¨di¨una¨concorrenza¨che¨potrebbe¨ancora¨essere¨ostacolata,¨ristretta¨o¨
falsata¨da¨comportamenti¨autonomi¨delle¨imprese¨e,¨nel¨primo¨caso,¨a¨seconda¨che¨i¨fatti¨in¨
causa¨siano¨precedenti¨o¨successivi¨alla¨dichiarazione¨dell'autorita©¨nazionale¨garante¨della¨
concorrenza¨sulla¨disapplicazione¨della¨normativa¨nazionale.¨
53.¨^In¨primo¨luogo,¨se¨una¨legge¨nazionale¨esclude¨la¨possibilita©¨di¨una¨concorrenza¨
che¨possa¨essere¨ostacolata,¨ristretta¨o¨falsata¨da¨comportamenti¨autonomi¨delle¨imprese,¨si¨
deve¨constatare¨che,¨a¨meno¨che¨non¨si¨intenda¨violare¨il¨principio¨generale¨di¨diritto¨comu-

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

nitario©della©certezza©del©diritto,©l'obbligo©delle©autorita©nazionali©garanti©della©concorrenza©
di©disapplicare©tale©legge©anticoncorrenziale©non©puo©esporre©le©imprese©interessate©a©san-
zioni,©di©natura©penale©o©amministrativa,©per©un©comportamento©pregresso,giacche¨tale©
comportamento©era©imposto©da©quella©legge.©

54.©^La©decisione©di©disapplicare©la©legge©di©cui©si©tratta,©infatti,©non©toglie©che©nel©pas-
sato©essa©abbia©condizionato©il©comportamento©delle©imprese.©Tale©legge©continua©quindi©a©
costituire,©per©il©periodo©precedente©la©decisione©di©disapplicazione©della©legge,©una©causa©
giustificatrice©che©sottrae©le©imprese©interessate©a©qualsiasi©conseguenza©della©violazione©
degli©artt.©81©CE©e©82©CE,©sia©nei©confronti©delle©pubbliche©autorita©sia©degli©altri©operatori©
economici.©
55.©^Quanto©al©sanzionamento©di©comportamenti©futuri©di©imprese©fino©a©quel©
momento©costrette©da©una©legge©nazionale©ad©adottare©comportamenti©anticoncorrenziali,©
occorre©rilevare©che,©dal©momento©in©cui©la©decisione©dell'autorita©nazionale©garante©della©
concorrenza©che©constata©la©violazione©dell'art.©81©CE©e©disapplica©tale©legge©anticoncorren-
ziale©diventa©definitiva©nei©loro©confronti,©tale©decisione©s'impone©alle©imprese©interessate.©
A©partire©dal©quel©momento,©le©imprese©non©possono©piu©asserire©di©essere©costrette©da©detta©
legge©a©violare©le©regole©comunitarie©sulla©concorrenza.©Il©loro©comportamento©futuro©e©
quindi©passibile©di©sanzioni.©
56.©^In©secondo©luogo,©se©una©legge©nazionale©si©limita©a©sollecitare©o©a©facilitare©l'ado-
zione©di©comportamenti©anticoncorrenziali©autonomi©da©parte©delle©imprese,©queste©riman-
gono©soggette©agli©artt.©81©CE©e©82©CE©e©possono©incorrere©in©sanzioni,©anche©per©comporta-
menti©anteriori©alla©decisione©di©disapplicare©detta©legge.©
57.©^Occorre©sottolineare,©cionondimeno,©che©una©situazione©del©genere,©benche¨non©
possa©servire©a©giustificare©pratiche©atte©ad©aggravare©ulteriormente©le©violazioni©delle©con-
correnza,©ha©comunque©come©conseguenza©il©fatto©che,©nel©momento©della©determinazione©
del©livello©della©sanzione,©il©comportamento©delle©imprese©interessate©puo©essere©valutato©alla©
luce©della©circostanza©attenuante©costituita©dal©contesto©giuridico©interno©(v.,©in©questo©
senso,©sentenza©16©dicembre©1975,©cause©riunite©40/1973-48/1973,©50/1973,©54/1973-56/1973,©
111/1973,©113/1973©e©114/1973,©Suiker©Unie©e©a./Commissione,©Racc.,©1663,©punto©620).©
59.©^Mediante©la©seconda©questione,©il©giudice©del©rinvio©intende©sapere©se©una©norma-
tiva©nazionale©che©rimette©alla©competenza©ministeriale©la©determinazione©delprezzodi©ven-
dita©al©dettaglio©di©un©prodotto©e©affida,©inoltre,©ad©un©consorzio©obbligatorio©tra©i©produt-
tori©il©potere©di©ripartire©la©produzione©fra©le©imprese©possa©essere©considerata,©per©quanto©
rileva©ai©fini©dell'applicazione©dell'art.©81,©n.©1,©CE,©come©una©disciplina©che©lascia©sussistere©
la©possibilita©di©una©concorrenza©suscettibile©di©venire©ostacolata,©ristretta©o©falsata©da©com-
portamenti©autonomi©di©quelle©imprese©(...)©
62.©^(...)©si©deve©ricordare©che,©nell'ambito©di©un©procedimento©ai©sensi©dell'art.©234©CE,©
che©e©basato©sulla©netta©separazione©di©funzioni©tra©i©giudici©nazionali©e©la©Corte,©questa©
puo©pronunciarsi©unicamente©sull'interpretazione©o©sulla©validita©di©una©norma©comunitaria,©
sulla©base©dei©fatti©indicati©dal©giudice©nazionale©(v.©sentenza©2©giugno©1994,©causa©
C-30/1993,©AC-ATEL©Electronics©Vertriebs,©Racc.,©I-2305,©punto©16).©Non©spetta©alla©Corte©
applicare©il©diritto©comunitario©alla©causa©principale©(v.©sentenza©10©luglio©1980,©cause©riunite©
253/1978©e©1/1979-3/1979,©Giry©e©Guerlain©e©a.,©Racc.,©2327,©punto©6)©ne¨valutare©i©fatti©di©
cui©alla©causa©principale©(...).©
66.©^Per©risolvere©la©seconda©questione,©occorre©stabilire©innanzi©tutto©se©una©normativa©
nazionale©come©quella©di©cui©alla©causa©principale©lasci©sussistere©la©possibilita©di©una©con-
correnza©che©potrebbe©essere©ancora©ostacolata,©ristretta©o©falsata©da©comportamenti©auto-
nomi©delle©imprese©e,©in©caso©affermativo,©verificare©successivamente©se©le©eventuali©ulteriori©
restrizioni©addebitate©alle©imprese©non©siano©di©fatto©imputabili©allo©Stato©membro©interes-
sato.©
67.©^In©primo©luogo,©si©deve©ricordare©che©la©possibilita©di©escludere©un©determinato©
comportamento©anticoncorrenziale©dall'ambito©di©applicazione©dell'art.©81,©n.©1,©CE©per©il©
fatto©che©esso©e©stato©imposto©alle©imprese©in©questione©dalla©normativa©nazionale©esistente©
ovvero©per©il©fatto©che©questa©ha©eliminato©ogni©possibilita©di©comportamento©concorrenziale©
da©parte©loro©e©stata©ammessa©solo©in©maniera©restrittiva©dalla©Corte©(v.,©ad©esempio,©sen-
tenze©29©ottobre©1980,©cause©riunite©209/1978-215/1978©e©218/1978,©Van©Landewyck/Com-
missione,©Racc.,©3125,©punti©130-134;©20©marzo©1985,©causa©41/1983,©Italia/Commissione,©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Racc.,©873,©punto©19,©e©10©dicembre©1985,©cause©riunite©240/1982-242/1982,©261/1982,©
262/1982,©268/1982©e©269/1982,©Stichting©Sigarettenindustrie/Commissione,©Racc.,©3831,©
punti©27-29).©

68.©^Si©deve©ricordare,©in©secondo©luogo,©che©la©concorrenza©dei©prezzi©non©e©la©sola©
forma©efficace©di©concorrenza©ne¨quella©cui©si©debba©dare©in©ogni©caso©la©preminenza©asso-
luta©(v.©sentenza©25©ottobre©1977,©causa©26/1976,©Metro/Commissione,©Racc. 
pag.©1875,©
punto©21).©
69.©^Di©conseguenza,©la©fissazione©preliminare©dei©prezzi©di©vendita©dei©fiammiferi©da©
parte©dello©Stato©italiano©non©esclude,©di©per©se¨,ognipossibilita©di©comportamento©concor-
renziale.©Seppur©limitata,©la©concorrenza©puo©prodursi©attraverso©altri©fattori.©
70.©^Si©deve©rilevare,©in©terzo©luogo,©che©la©legislazione©italiana©controversa©nella©causa©
principale,©benche¨attribuisca©al©CIF,©consorzio©obbligatorio©di©produttori,©il©potere©di©ripar-
tire©la©produzione©tra©le©imprese©consorziate,©non©definisce©i©criteri©ne¨le©modalita©in©base©
ai©quali©tale©ripartizione©deve©avvenire.©Inoltre,©come©rilevato©dall'avvocato©generale©al©para-
grafo©7©delle©sue©conclusioni,©il©monopolio©commerciale©del©CIF©sembra©essere©stato©abolito©
gia©nel©1993,©con©l'abolizione©del©divieto©di©fabbricazione©e©di©vendita©di©fiammiferi©a©carico©
delle©imprese©non©consorziate.©
71.©^Pertanto,©la©libera©concorrenza©residua©tra©le©imprese©consorziate©puo©essere©fal-
sata©oltre©quanto©derivante©dall'obbligo©di©legge©stesso.©
72.©^A©questo©proposito,©l'istruzione©condotta©dall'Autorita©avrebbe©rivelato©un©sistema©
di©cessioni©fisse©e©temporanee©delle©quote©di©produzione,©nonche¨accordi©sugli©scambi©di©pro-
duzione©effettuati©tra©le©imprese,©cioe©accordi©che©non©sarebbero©stati©previsti©dalla©legge.©
73.©^Inoltre,©la©Commissione©si©e©riferita©ad©una©quota©ûfissaý©del©15%©circa©riservata©
alle©importazioni.©A©suo©avviso,©tale©quota©non©sarebbe©determinata©dalla©normativa©nazio-
nale,©cosicche¨il©CIF©avrebbe©disposto©di©un'autonomia©decisionale©in©merito.©
74.©^Sempre©secondo©la©Commissione,©l'accordo©concluso©tra©il©CIF©e©la©Swedish©Match©
che,©dal©1994,©ha©consentito©a©quest'ultima©di©fornire©importanti©quantita©di©fiammiferi©al©
fine©della©loro©commercializzazione©in©Italia©da©parte©del©CIF,©a©fronte©dell'impegno©della©
Swedish©Match©di©non©penetrare©direttamente©sul©mercato©italiano,©sarebbe©l'espressione©
della©libera©scelta©imprenditoriale©del©CIF.©
75.©^Spetta©al©giudice©del©rinvio©valutare©se©tali©asserzioni©siano©fondate.©
76.©^In©quarto©ed©ultimo©luogo,©dal©fascicolo©non©risulta©che©le©decisioni©del©CIF©come©
quelle©citate©ai©punti©70-74©della©presente©sentenza©sfuggano©all'applicazione©dell'art.©81,©
n.©1,©CE©in©seguito©all'intervento©di©un©atto©della©pubblica©autorita©.©
77.©^Da©un©lato,©quattro©dei©cinque©membri©della©commissione©per©la©ripartizione©delle©
quote©sono©rappresentanti©dei©produttori©cui©nulla,©nella©normativa©nazionale©in©discussione,©
impedisce©di©agire©nell'interesse©esclusivo©di©questi©ultimi.©Tale©commissione,©che©statuisce©
a©maggioranza©semplice,©puo©adottare©risoluzioni©nonostante©il©voto©contrario©del©suo©presi-
dente,©sola©persona©investita©di©un©compito©di©interesse©pubblico,©talche¨essa©puo©confor-
marsi©alle©esigenze©delle©imprese©consorziate.©
78.©^Inoltre,©le©pubbliche©autorita©non©disporrebbero©di©un©effettivo©potere©di©controllo©
sulle©decisioni©della©commissione©per©la©ripartizione©delle©quote.©
79.©^D'altro©lato,©l'istruzione©condotta©dall'Autorita©avrebbe©rivelato©che©il©compito©di©
ripartire©la©produzione©tra©le©imprese©consorziate©e©effettuato©in©realta©non©dalla©commis-
sione©per©la©ripartizione©delle©quote,©bens|©dalla©commissione©per©il©rispetto©delle©quote,©che©
e©costituita©unicamente©da©membri©del©CIF,©sulla©base©di©accordi©definiti©dalle©imprese©con-
sorziate.©
80.©^La©seconda©questione©pregiudiziale©dev'essere©pertanto©risolta©dichiarando©che©
spetta©al©giudice©del©rinvio©valutare©se©una©normativa©nazionale©come©quella©di©cui©alla©causa©
principale,©che©rimette©alla©competenza©ministeriale©la©determinazione©del©prezzo©di©vendita©
al©dettaglio©di©un©prodotto©e©affida,©inoltre,©ad©un©consorzio©obbligatorio©tra©i©produttori©il©
potere©di©ripartire©la©produzione©tra©le©imprese,©possa©essere©considerata,©per©quanto©rileva©
ai©fini©dell'applicazione©dell'art.©81,©n.©1,©CE,©come©una©disciplina©che©lasciasussisterelapos-
sibilita©di©una©concorrenza©che©sia©ancora©suscettibile©di©venire©ostacolata,©ristretta©o©falsata©
da©comportamenti©autonomi©di©quelle©imprese©(...)ý.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

La 
raccolta 
di 
scommesse 
su 
eventi 
sportivi: 
usi 
e 
abusi 


(Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©Plenum,©6©novembre©2003,©nella©causa©C-243/01).©

La©questione©oggetto©della©sentenza©della©Corte©e©sorta©nell'ambito©di©un©
procedimento©penale©a©carico©di©138©soggetti,©imputati©di©aver©organizzato©
abusivamente©scommesse©clandestine©e©di©essere©proprietari©di©centri©che©
effettuano©attivita©di©raccolta©e©trasmissione©di©dati©in©materia©di©scommesse©
accettate©all'estero:©nella©specie,©attraverso©agenzie©italiane©collegate©via©
Internet©con©un©bookmaker©inglese,©venivano©raccolte©e©trasmesse©al©mede-
simo©scommesse©sportive,©in©contrasto©con©il©regime©sostanzialmente©mono-
polistico©attribuito©al©CONI.©

Il©giudice©rimettente©(Tribunale©di©Ascoli©Piceno)©ha©dubitato©circa©la©
sussistenza©di©effettive©ragioni©di©ordine©pubblico©atte©a©giustificare©la©norma©
penale©di©cui©alla©legge©n.©388/2000©con©la©quale©^a©modifica©del©testo©origi-
nario©della©1egge©n.©401/1989©^sono©stati©introdotti©divieti©penalmente©san-
zionati©di©raccolta,©accettazione©e©trasmissione©di©proposte©di©scommessain©
assenza©di©concessione©o©autorizzazione©statale.©

Il©Tribunale©ha©dubitato©altres|©della©coerenza©di©simili©previsioni©con©i©
principi©di©liberta©di©stabilimento©e©di©prestazione©di©servizi©transfrontalieri©
sanciti©dagli©artt.©43©e©49©del©Trattato©CE.©

In©effetti,©con©la©sentenza©annotata©(che©fa©seguito©alla©precedente©del©
21©ottobre©1999©in©causa©C-67/1998,©Zenatti),©e©ben©vero©che©la©Corte©in©linea©
generale©ha©affermato©(e©ben©difficilmente©avrebbe©potuto©non©farlo)©che©
una©normativa©nazionale©che©contiene©divieti©penalmente©sanzionati©di©svol-
gimento©delle©attivita©di©raccolta,©accettazione,©prenotazione©e©trasmissione©
^anche©mediante©strumenti©informatici©^di©proposte©di©scommesse©in©
assenza©dei©presupposti©concessori©e©autorizzatori©prescritti©dal©diritto©
interno©costituisce©restrizione©alle©liberta©di©stabilimento©e©di©prestazione©dei©
servizi,©garantite©in©ambito©comunitario©dagli©articoli©43©e©49©del©Trattato©
CE.©Ma©e©altres|©vero©che,©in©conformita©alla©propria©giurisprudenza©(sentt.©
31©marzo©1993©in©causa©C-19/1992,©Kraus©e©30©novembre©1995©in©causa©C-
55/1994,©Gebhard),©la©Corte©ha©soggiunto©che©simili©restrizioni©possono©sussi-
stere©se,©in©primo©luogo,©giustificate©da©motivi©imperativi©di©interesse©gene-
rale;©in©secondo©luogo,©se©idonee©a©garantire©il©conseguimento©dello©scopo©
perseguito;©in©terzo©luogo,©se©non©spinte©oltre©quanto©necessario©per©il©rag-
giungimento©di©questo;©in©ogni©caso,©solo©se©applicate©in©modo©non©discrimi-
natorio.©

Cio©premesso,©la©Corte©ha©dichiarato©che©spetta©solo©al©giudice©italiano©
(in©ultima©istanza,©quindi,©alla©Corte©di©Cassazione)©stabilire©se©la©richiamata©
normativa©penale,©alla©luce©delle©reali©esigenze©di©tutela©dell'ordine©pubblico©
in©materia©di©scommesse©e©gioco©d'azzardo,©risponda©in©concreto©ad©obiettivi©
tali©da©giustificare©le©restrizioni©adottate©e©se©tali©restrizioni©siano©proporzio-
nate©rispetto©agli©obiettivi©stessi.©

L'Avvocatura©dello©Stato,©nei©propri©interventi©sia©scritti©che©orali,©dopo©
aver©ricordato©che©l'ordinamento©italiano©qualifica©in©generale©come©reato©il©
gioco©d'azzardo©(salve©le©eccezioni©autorizzate©dallo©Stato),©aveva©sottolineato©
i©gravi©rischi©che©l'apertura©indiscriminata©del©mercato©delle©scommesse©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

(soprattutto©mediante©l'ausilio©di©appositi©siti©della©rete©Internet)©comporte-
rebbe©a©danno©dei©partecipanti©e©della©collettivita©,©anche©in©relazione©ai©con-
nessi©intuibili©pericoli©di©estensione©di©varie©attivita©criminose©collegate.©

Eéallora©positivo©che©la©Corte©di©Giustizia©CE,©pur©sottolineando©la©
necessita©che©le©liberta©fondamentali©di©stabilimento©e©prestazione©di©servizi,©
previste©dal©Trattato,©possano©subire©deroghe©solo©in©casi©specifici,©senza©
generare©discriminazioni©a©carico©di©operatori©stranieri©e©senza©eccedere©
rispetto©all'obiettivo©di©tutela©dell'ordine©pubblico,©abbia©rimesso©la©verifica©
in©concreto©di©tali©aspetti©al©giudice©nazionale,©lasciando©in©sostanza©a©
quest'ultimo©la©valutazione©della©giustificabilita©di©una©previsione©penale©
nella©materia©in©questione.©

Previsione©di©rilevanza©penale©che,©secondo©quanto©sostenuto©dall'Avvo-
catura©dello©Stato,©e©l'unica©veramente©in©grado©di©assicurare©che©l'esercizio©
dell'attivita©di©scommessa,©socialmente©pericolosa©se©svolta©al©di©fuori©di©
precise©regole©limitative,©resti©circoscritta©entro©confini©accettabili©e©non©fini-
sca©per©dilagare©in©modo©del©tutto©indiscriminato:©il©mero©divieto©in©sede©
amministrativa©infatti©non©costituirebbe©rimedio©adeguato©per©impedire©che©
l'attivita©di©raccolta,©prenotazione©e©trasmissione©di©scommesse©venga©di©fatto©
esercitata©anche©in©mancanza©della©prescritta©autorizzazione©amministrativa.©

Peraltro,©non©va©sottaciuto©che©la©Corte©di©Giustizia,©nella©parte©finale©
della©propria©pronuncia,©si©diffonde©nella©enunciazione©di©diversi©elementi©di©
valutazione©dei©quali©il©giudice©del©rinvio©dovra©tener©conto,©quali:©a) 
la©
sostanziale©incompatibilita©di©una©politica©di©espansione©del©gioco©e©delle©
scommesse©(sia©pure©allo©scopo©di©raccogliere©fondi)©con©l'esigenza©dell'ordine©
pubblico©sociale;©b) 
la©necessita©che©gli©operatori©stranieri©non©siano©discrimi-
nati©quanto©all'accesso©alle©concessioni©per©la©gestione©di©scommesse;©
c) 
l'eventuale©eccessivita©di©una©previsione©penale©rivolta©anche©a©chiunque©
effettui©scommesse©dal©proprio©domicilio©via©Internet;©d) 
l'eccessivita©,©pari-
menti,©della©previsione©penale©a©carico©anche©degli©intermediari©che©si©limi-
tino©a©porre©a©disposizione©degli©scommettitori©nei©propri©locali©la©connes-
sione©via©Internet©con©il©bookmaker.©

Va,©a©tal©proposito,©sottolineato©che©la©Corte©di©Cassazione,©con©recente©
sentenza©5©novembre©2003©n.©42187©(Sez.©terza©Pen.)©ha©affermato©la©piena©
compatibilita©con©i©principi©comunitari©della©disciplina©sanzionatoria©di©cui©
alla©legge©n.©401©del©1988©(come©modificata©con©legge©n.©388©del©2000),©rico-
noscendo©che©la©legislazione©italiana©non©e©stata©dettata©da©ragioni©esclusive©

o©prevalenti©di©carattere©economico,©ma©anche©dall'esigenza©di©evitare©che©
l'esercizio©e©la©gestione©di©scommesse©clandestine©favorisca©lo©sviluppo©di©
criminalita©,©anche©organizzata,©mirante©all'accaparramento©di©lauti©guadagni©
o©al©riciclaggio©di©denaro©sporco.©
Non©solo,©ma©la©Cassazione©ha©anche©precisato©che©la©legislazione©
italiana©appare©improntata©al©criterio©di©proporzionalita©al©fatto©criminoso©
che©mira©a©regolare,©prevenire©e,©se©necessario,©punire;©e©che,©nella©subiecta 
materia,©la©normativa©che©riserva©a©determinati©enti©il©diritto©di©esercitare©
scommesse©su©eventi©sportivi©e©effettivamente©giustificata©da©obiettivi©di©poli-
tica©sociale©tendenti©a©limitare©le©conseguenze©nocive©di©tale©attivita©.©

Avv. 
Antonio 
Cingolo 



IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Corte©di©giustizia©delle©Comunita©Europee,©Plenum, 
6©novembre©2003,©nella©causa©C-243/01©^
Pres.©Skouris©^Rel.©Edward©^Avv.©Gen.©Alber©^Domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©
proposta©dal©Tribunale©di©Ascoli©Piceno©nel©procedimento©penale©c.©P.G.©ed©altri.©
Interv.:©Governi©italiano©(cont.©36220/01,©avv.ti©Stato©D.©Del©Gaizo©e©A.©Cingolo),©
belga,©ellenico,©francese,©spagnolo,©lussemburghese,©portoghese,©finlandese©e©svedese,©e©
Commissione©delle©C.E.©
(Trattato©CE,©artt.©43©e©49;©regio©decreto©18©giugno©1931,©n.©773,©art.©88;©legge©23©dicembre©2000,©

n.©388,©art.©37;©legge©13©dicembre©1989,©n.©401,©art.©4,©4-bis©e4-ter).©
Una©normativa©nazionale©contenente©divieti©^penalmente©sanzionati©^di©svolgere©attivita©
diraccolta,©accettazione,prenotazioneetrasmissionedipropostediscommessa,©relative,©inpar-

ticolare,©ad©eventi©sportivi,©in©assenza©di©concessione©o©autorizzazione©rilasciata©dallo©Stato©

membro©interessato,©costituisce©una©restrizione©alla©liberta©di©stabilimento©ed©alla©liberapresta-

zione©dei©servizipreviste,©rispettivamente,©agli©artt.©43©CE©e©49©CE.©Spetta©al©giudice©del©rinvio©

verificare©se©tale©normativa,©alla©luce©delle©sue©concrete©modalita©di©applicazione,©risponda©real-

mente©ad©obiettivi©tali©da©giustificarla©e©se©le©restrizioni©che©essa©impone©non©risultino©spropor-

zionate©rispetto©a©tali©obiettivi.©
û(Omissis)©44.©öOccorre©esaminare,©in©primo©luogo,©se©una©normativa©quale©la©legge©

n.©401/1989©di©cui©alla©causa©principale©costituisca©una©restrizione©alla©liberta©di©stabili-
mento.©
45.©öSi©deve©ricordare©che©le©restrizioni©alla©liberta©di©stabilimento©da©parte©dei©citta-
dini©di©uno©Stato©membro©nel©territorio©di©un©altro©Stato©membro,©ivi©comprese©le©restrizioni©
all'apertura©di©agenzie,©di©succursali©o©di©filiali,©sono©vietate©dall'art.©43©CE.©
46.©öLaddove©una©societa©,©quale©la©Stanley,©con©sede©in©uno©Stato©membro,©effettui©
un'attivita©di©raccolta©di©scommesse©con©l'intermediazione©di©una©organizzazione©di©agenzie©
situate©in©un©altro©Stato©membro,©quali©le©agenzie©degli©indagati©di©cui©alla©causa©principale,©
le©restrizioni©imposte©alle©attivita©di©tali©agenzie©costituiscono©ostacoli©alla©liberta©di©stabili-
mento.©
47.©öInoltre,©in©risposta©ai©quesiti©posti©dalla©Corte©all'udienza,©il©governo©italiano©ha©
riconosciuto©che©la©normativa©italiana©relativa©ai©bandi©di©gara©per©le©attivita©di©scommessa©
in©Italia©contiene©restrizioni.©Secondo©il©detto©governo,©la©circostanza©che©nessun©ente©abbia©
ottenuto©l'omologazione©per©tali©attivita©,©salvo©quello©detentore©del©monopolio©nel©settore,©
troverebbe©spiegazione©nel©fatto©che©la©normativa©italiana©e©concepita©in©modo©tale©che©solo©
alcuni©soggetti©possano©ottenere©la©concessione.©
48.©öOrbene,©nella©misura©in©cui©l'assenza©di©operatori©stranieri©tra©i©concessionari©del©
settore©delle©scommesse©relative©ad©eventi©sportivi©in©Italia©e©dovuta©alla©circostanza©che©la©
normativa©italiana©in©materia©di©bandi©di©gara©esclude,©in©pratica,©che©le©societa©di©capitali©
quotate©sui©mercati©regolamentati©degli©altri©Stati©membri©possano©ottenere©concessioni,©la©
detta©normativa©costituisce,©prima©facie,©una©restrizione©alla©liberta©di©stabilimento,©anche©
se©tale©restrizione©si©impone©indistintamente©a©tutte©le©societa©di©capitali©potenzialmente©inte-
ressate©da©tali©concessioni,©indipendentemente©dal©fatto©che©abbiano©sedein©Italia©oinun©
altro©Stato©membro.©
49.©öNon©si©puo©pertanto©escludere©che©i©requisiti©dettati©dalla©normativa©italiana©per©
partecipare©ai©bandi©di©gara,©ai©fini©dell'attribuzione©delle©dette©concessioni,©costituiscano©
parimenti©un©ostacolo©alla©liberta©di©stabilimento.©
50.©öIn©secondo©luogo,©si©deve©esaminare©se©la©detta©normativa©costituisca©una©restri-
zione©alla©libera©prestazione©dei©servizi.©
51.©öL'art.©49©CE©vieta©le©restrizioni©alla©libera©prestazione©dei©servizi©all'interno©della©
Comunita©nei©confronti©dei©cittadini©degli©Stati©membri©stabiliti©in©un©paese©della©Comunita©
che©non©sia©quello©del©destinatario©della©prestazione.©L'art.©50©qualifica©ûserviziý©le©presta-
zioni©fornite©normalmente©dietro©retribuzione,©in©quanto©non©siano©regolate©dalle©disposi-
zioni©relative©alla©libera©circolazione©delle©merci,©dei©capitali©e©delle©persone.©
52.©öLa©Corte©ha©gia©affermato©che©l'importazione©di©documenti©pubblicitari©e©di©
biglietti©di©lotteria©in©uno©Stato©membro©per©far©partecipare©gli©abitanti©di©detto©Stato©mem-
bro©ad©una©lotteria©organizzata©in©un©altro©Stato©membro©si©ricollega©ad©un'attivita©di©ûser-
viziý©(sentenza©Schindler,©citata©supra,©punto©37).©Analogicamente,©l'attivita©consistente©nel©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

far¨partecipare¨i¨cittadini¨di¨uno¨Stato¨membro¨a¨giuochi¨di¨scommesse¨organizzati¨in¨un¨
altro¨Stato¨membro,¨ancorche¨aventi¨ad¨oggetto¨eventi¨sportivi¨organizzati¨nel¨primo¨Stato¨
membro,¨si¨ricollega¨ad¨un'attivita©¨di¨ûserviziý¨ai¨sensi¨dell'art.¨50¨CE.¨

53.¨öLa¨Corte¨ha¨affermato,¨del¨pari,¨che¨l'art.¨49¨CE¨dev'essere¨interpretato¨nel¨senso¨
che¨esso¨concerne¨i¨servizi¨che¨un¨prestatore¨offre¨telefonicamente¨a¨potenziali¨destinatari¨
stabiliti¨in¨altri¨Stati¨membri¨e¨che¨questi¨fornisce¨senza¨spostarsi¨dallo¨Stato¨membro¨nel¨
quale¨e©¨stabilito¨(sentenza¨10¨maggio¨1995,¨causa¨C-384/93,¨Alpine¨Investments,¨Racc.,¨
I-1141,¨punto¨22).¨
54.¨öApplicando¨tale¨interpretazione¨alla¨problematica¨della¨causa¨principale,¨ne¨con-
segue¨che¨l'art.¨49¨CE¨riguarda¨i¨servizi¨che¨un¨prestatore¨quale¨la¨Stanley,¨con¨sede¨in¨uno¨
Stato¨membro,¨nella¨specie¨il¨Regno¨Unito,¨offre¨via¨Internet¨^e¨dunque¨senza¨spostarsi¨a
¨destinatari¨che¨si¨trovino¨in¨un¨altro¨Stato¨membro,¨nella¨specie¨la¨Repubblica¨italiana,¨
sicche¨ogni¨restrizione¨a¨tali¨attivita©¨costituisce¨una¨restrizione¨alla¨libera¨prestazione¨dei¨ser-
vizi¨da¨parte¨di¨un¨tale¨prestatore.¨
55.¨öInoltre,¨la¨libera¨prestazione¨dei¨servizi¨comprende¨non¨solo¨la¨liberta©¨del¨presta-
tore¨di¨offrire¨ed¨effettuare¨servizi¨per¨destinatari¨stabiliti¨in¨uno¨Stato¨membro¨diverso¨da¨
quello¨sul¨cui¨territorio¨si¨trovi¨il¨detto¨prestatore,¨ma¨anche¨la¨liberta©¨di¨ricevere¨o¨benefi-
ciare,¨in¨quanto¨destinatario,¨dei¨servizi¨offerti¨da¨un¨prestatore¨stabilito¨in¨un¨altro¨Stato¨
membro,¨senza¨essere¨impedito¨da¨restrizioni¨(v.,¨in¨tal¨senso,¨sentenze¨31¨gennaio¨1984,¨
cause¨riunite¨286/1982¨e¨26/1983,¨Luisi¨e¨Carbone,¨Racc.,¨377,¨punto¨16,¨e¨26¨ottobre¨1999,¨
causa¨C-294/97,¨Eurowings¨Luftverkehr,¨Racc.,I-7447,¨punti33e34).¨
56.¨öOrbene,¨rispondendo¨ai¨quesiti¨posti¨dalla¨Corte¨all'udienza,¨il¨governo¨italiano¨
ha¨confermato¨che¨l'attivita©¨di¨un¨privato¨che¨si¨connette¨in¨Italia¨dal¨proprio¨domicilio,¨via¨
Internet,¨con¨un¨bookmaker 
stabilito¨in¨un¨altro¨Stato¨membro,¨facendo¨uso¨della¨propria¨
carta¨di¨credito¨quale¨mezzo¨di¨pagamento,¨costituisce¨un¨reato¨ai¨sensi¨dell'art.¨4¨della¨legge¨
n.¨401/1989.¨
57.¨öTale¨divieto,¨penalmente¨sanzionato,¨di¨partecipare¨a¨scommesse¨organizzate¨in¨
Stati¨membri¨diversi¨da¨quello¨sul¨cui¨territorio¨risiede¨il¨giocatore,¨costituisce¨una¨restri-
zione¨alla¨libera¨prestazione¨dei¨servizi.¨
58.¨öLo¨stesso¨vale¨per¨il¨divieto,¨del¨pari¨penalmente¨sanzionato,¨nei¨confronti¨degli¨
intermediari,¨quali¨gli¨indagati¨nella¨causa¨principale,¨di¨agevolare¨la¨prestazione¨di¨servizi¨
di¨scommesse¨su¨eventi¨sportivi¨organizzati¨da¨un¨prestatore,¨quale¨la¨Stanley,¨con¨sede¨in¨
uno¨Stato¨membro¨diverso¨da¨quello¨in¨cui¨i¨detti¨intermediari¨svolgono¨la¨propria¨attivita©¨,¨
poiche¨un¨tale¨divieto¨costituisce¨una¨restrizione¨al¨diritto¨del¨bookmaker 
alla¨libera¨presta-
zione¨dei¨servizi,¨anche¨se¨gli¨intermediari¨si¨trovano¨nello¨stesso¨Stato¨membro¨dei¨destina-
tari¨dei¨servizi¨medesimi.¨
59.¨öSi¨deve¨pertanto¨rilevare¨che¨una¨normativa¨nazionale¨quale¨la¨legislazione¨
italiana¨sulle¨scommesse,¨in¨particolare¨l'art.¨4¨della¨legge¨n.¨401/1989,¨costituisce¨una¨restri-
zione¨alla¨liberta©¨di¨stabilimento¨ed¨alla¨libera¨prestazione¨dei¨servizi.¨
60.¨öCio©¨premesso,¨occorre¨esaminare¨se¨tali¨restrizioni¨possano¨essere¨ammesse¨a¨
titolo¨di¨misure¨derogatorie¨espressamente¨previste¨agli¨artt.¨45¨CE¨e¨46¨CE,¨ovvero¨se¨pos-
sano¨essere¨giustificate,¨conformemente¨alla¨giurisprudenza¨della¨Corte,¨da¨motivi¨impera-
tivi¨di¨interesse¨generale.¨
61.¨öQuanto¨agli¨argomenti¨fatti¨valere,¨in¨particolare,¨dai¨governi¨ellenico¨e¨porto-
ghese¨al¨fine¨di¨giustificare¨le¨restrizioni¨ai¨giuochi¨di¨azzardo¨e¨alle¨scommesse,¨e©¨sufficiente¨
ricordare¨che,¨secondo¨costante¨giurisprudenza,¨la¨riduzione¨o¨la¨diminuzione¨delle¨entrate¨
fiscali¨non¨rientra¨fra¨i¨motivi¨enunciati¨all'art.¨46¨CE¨e¨non¨puo©¨essere¨considerata¨come¨
un¨motivo¨imperativo¨di¨interesse¨generale¨che¨possa¨essere¨fatto¨valere¨per¨giustificare¨una¨
restrizione¨alla¨liberta©¨di¨stabilimento¨o¨alla¨libera¨prestazione¨dei¨servizi¨(v.,¨in¨tal¨senso,¨
sentenze¨16¨luglio¨1998,¨causa¨C-264/1996,¨ICI,¨Racc., 
I-4695,¨punto¨28,¨e¨3¨ottobre¨2002,¨
causa¨C-136/00,¨Danner,¨Racc.,¨I-8147,¨punto¨56).¨
62.¨öCome¨si¨evince¨dal¨punto¨36¨della¨menzionata¨sentenza¨Zenatti,¨le¨restrizioni¨
devono¨perseguire¨in¨ogni¨caso¨l'obiettivo¨di¨un'autentica¨riduzione¨delle¨opportunita©¨di¨
giuoco¨e¨il¨finanziamento¨di¨attivita©¨sociali¨attraverso¨un¨prelievo¨sugli¨introiti¨derivanti¨dai¨
giuochi¨autorizzati¨costituisce¨solo¨una¨conseguenza¨vantaggiosa¨accessoria,¨e¨non¨la¨reale¨
giustificazione,¨della¨politica¨restrittiva¨attuata.¨

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

63.¨öPer¨contro,¨come¨ricordato¨sia¨dai¨governi¨che¨hanno¨presentato¨osservazioni¨sia¨
dalla¨Commissione,¨nelle¨menzionate¨sentenze¨Schindler,¨La«¨a«¨ra«¨e¨a.¨e¨Zenatti,¨la¨Corte¨ha¨
affermato¨che¨le¨considerazioni¨di¨ordine¨morale,¨religioso¨o¨culturale,¨nonche¨le¨conseg
uenze¨moralmente¨e¨finanziariamente¨dannose¨per¨l'individuo¨e¨la¨societa©¨che¨sono¨colleg
ate¨ai¨giuochi¨d'azzardo¨e¨alle¨scommesse¨possono¨giustificare¨che¨le¨autorita©¨nazionali¨
dispongano¨diun¨poterediscrezionale¨sufficienteadeterminareleesigenze¨di¨tutela¨del¨cons
umatore¨e¨dell'ordine¨sociale.¨
64.¨öIn¨ogni¨caso,¨per¨risultare¨giustificate,¨le¨restrizioni¨alla¨liberta©¨di¨stabilimento¨e¨
alla¨libera¨prestazione¨dei¨servizi¨devono¨presentare¨i¨requisiti¨previsti¨dalla¨giurisprudenza¨
della¨Corte¨(v.,¨in¨particolare,¨sentenze¨31¨marzo¨1993,¨causa¨C-19/92,¨Kraus,¨Racc.,I-1663,¨
punto¨32,¨e¨30¨novembre¨1995,¨causa¨C-55/94,¨Gebhard,¨Racc.,¨I-4165,¨punto¨37).¨
65.¨öAi¨sensi¨di¨tale¨giurisprudenza,¨infatti,¨le¨dette¨restrizioni¨devono,¨in¨primo¨luogo,¨
essere¨giustificate¨da¨motivi¨imperativi¨di¨interesse¨generale;¨in¨secondo¨luogo,¨devono¨essere¨
idonee¨a¨garantire¨il¨conseguimento¨dello¨scopo¨perseguito¨e,¨in¨terzo¨luogo,¨non¨andare¨
oltre¨quanto¨necessario¨per¨il¨raggiungimento¨di¨questo.¨In¨ogni¨caso,¨devono¨essere¨applic
ate¨in¨modo¨non¨discriminatorio.¨
66.¨öSpetta¨al¨giudice¨del¨rinvio¨stabilire¨se,¨nella¨causa¨principale,¨le¨restrizioni¨alla¨
liberta©¨di¨stabilimento¨e¨alla¨libera¨prestazione¨di¨servizi¨previste¨dalla¨legge¨n.¨401/1989¨
rispettino¨tali¨requisiti.¨A¨tal¨fine,¨il¨detto¨giudice¨dovra©¨tener¨conto¨degli¨elementi¨precisati¨
nei¨punti¨seguenti.¨
67.¨öAnzitutto,¨anche¨se,¨nelle¨menzionate¨sentenze¨Schindler,¨La«a«¨ra«¨e¨a.¨e¨Zenatti,¨la¨
Corte¨ha¨ammesso¨che¨le¨restrizioni¨alle¨attivita©¨di¨giuoco¨possono¨essere¨giustificate¨da¨
motivi¨imperativi¨di¨interesse¨generale,¨quali¨la¨tutela¨del¨consumatore¨e¨la¨prevenzione¨della¨
frode¨e¨dell'incitazione¨dei¨cittadini¨ad¨una¨spesa¨eccessiva¨collegata¨al¨giuoco,¨occorre¨tuttav
ia¨che¨le¨restrizioni¨fondate¨su¨tali¨motivi¨e¨sulla¨necessita©¨di¨prevenire¨turbative¨all'ordine¨
sociale¨siano¨idonee¨a¨garantire¨la¨realizzazione¨dei¨detti¨obiettivi,¨nel¨senso¨che¨tali¨restriz
ioni¨devono¨contribuire¨a¨limitare¨le¨attivita©¨di¨scommessa¨in¨modo¨coerente¨e¨sistematico.¨
68.¨öA¨tale¨riguardo,¨riferendosi¨ai¨lavori¨preparatori¨della¨legge¨n.¨388/2000,¨il¨giud
ice¨del¨rinvio¨ha¨sottolineato¨che¨lo¨Stato¨italiano¨persegue,¨a¨livello¨nazionale,¨una¨politica¨
di¨forte¨espansione¨del¨giuoco¨e¨delle¨scommesse¨allo¨scopo¨di¨raccogliere¨fondi,¨tutelando¨i¨
concessionari¨del¨CONI.¨
69.¨öOrbene,¨laddove¨le¨autorita©¨di¨uno¨Stato¨membro¨inducano¨ed¨incoraggino¨i¨
consumatori¨a¨partecipare¨alle¨lotterie,¨ai¨giuochi¨d'azzardo¨o¨alle¨scommesse¨affinche¨il¨
pubblico¨erario¨ne¨benefici¨sul¨piano¨finanziario,¨le¨autorita©¨di¨tale¨Stato¨non¨possono¨invoc
are¨l'ordine¨pubblico¨sociale¨con¨riguardo¨alla¨necessita©¨di¨ridurre¨le¨occasioni¨di¨giuoco¨
per¨giustificare¨provvedimenti¨come¨quelli¨oggetto¨della¨causa¨principale.¨
70.¨öInoltre,¨le¨restrizioni¨imposte¨dalla¨normativa¨italiana¨in¨materia¨di¨bandi¨di¨gara¨
devono¨essere¨indistintamente¨applicabili,¨vale¨a¨dire¨con¨le¨stesse¨modalita©¨e¨con¨gli¨stessi¨
criteri¨agli¨operatori¨stabiliti¨in¨Italia¨ed¨a¨quelli¨provenienti¨da¨altri¨Stati¨membri.¨
71.¨öSpettera©¨al¨giudice¨del¨rinvio¨esaminare¨se¨i¨requisiti¨di¨partecipazione¨ai¨bandi¨di¨
gara¨per¨le¨concessioni¨relative¨alla¨gestione¨di¨scommesse¨su¨eventi¨sportivi¨siano¨fissati¨in¨
termini¨tali¨da¨poter¨essere¨soddisfatti,¨in¨pratica,¨piu©¨facilmente¨dagli¨operatori¨italiani¨che¨
non¨da¨quelli¨stranieri.¨In¨tale¨ipotesi,¨i¨detti¨requisiti¨non¨rispetterebbero¨il¨criterio¨di¨non¨
discriminazione.¨
72.¨öInfine,¨le¨restrizioni¨imposte¨dalla¨normativa¨italiana¨non¨devono¨eccedere¨
quanto¨necessario¨per¨conseguire¨l'obiettivo¨perseguito.¨A¨tal¨riguardo,¨il¨giudice¨del¨rinvio¨
dovra©¨esaminare¨se¨la¨sanzione¨penale¨irrogata¨a¨chiunque¨effettui¨scommesse¨dal¨proprio¨
domicilio¨in¨Italia¨via¨Internet¨con¨un¨bookmaker 
situato¨in¨un¨altro¨Stato¨membro¨non¨sia¨
sproporzionata¨alla¨luce¨della¨giurisprudenza¨della¨Corte¨(v.¨sentenze¨29¨febbraio¨1996,¨
causa¨C-193/94,¨Skanavi¨e¨Chryssanthakopoulos,¨Racc.,¨I-929,¨punti¨34-39,¨e¨25¨luglio¨
2002,¨causa¨C459/99,¨MRAX,¨Racc.,¨I-6591,¨punti¨89-91),¨soprattutto¨dal¨momento¨che¨la¨
partecipazione¨alle¨scommesse¨viene¨incoraggiata¨allorche¨si¨svolge¨nel¨contesto¨di¨giuochi¨
organizzati¨da¨enti¨nazionali¨autorizzati.¨
73.¨öIl¨giudice¨del¨rinvio¨dovra©¨inoltre¨chiedersi¨se¨la¨circostanza¨di¨imporre¨restrizioni¨
penalmente¨sanzionate¨sino¨a¨unannodiarrestoper¨gliintermediariche¨facilitino¨la¨prestaz
ione¨di¨servizi¨da¨parte¨di¨un¨bookmaker 
stabilito¨in¨uno¨Stato¨membro¨diverso¨da¨quello¨
in¨cui¨i¨detti¨servizi¨sono¨offerti,¨mettendo¨a¨disposizione¨degli¨scommettitori¨nei¨propri¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

locali©la©connessione©via©Internet©con©il©bookmaker,©costituisca©una©restrizione©che©ecceda©
quanto©necessario©per©la©lotta©alla©frode,©soprattutto©in©considerazione©del©fatto©che©il©presta-
tore©di©servizi©e©sottoposto,©nello©Stato©membro©in©cui©e©stabilito,©ad©un©sistema©normativo©
di©controlli©e©sanzioni,©gli©intermediari©sono©legittimamente©costituiti©e,©prima©delle©modifi-
che©normative©di©cui©alla©legge©n.©388/2000,©tali©intermediari©si©ritenevano©autorizzati©a©
trasmettere©scommesse©su©eventi©sportivi©esteri.©

74.©öQuanto©alla©proporzionalita©della©normativa©italiana©con©riguardo©alla©liberta©di©
stabilimento,©anche©se©l'obiettivo©perseguito©dalle©autorita©di©uno©Stato©membro©e©quello©di©
evitare©il©rischio©che©i©concessionari©dei©giuochi©siano©implicati©in©attivita©criminali©o©fraudo-
lente,©escludere©la©possibilita©per©le©societa©di©capitali©quotate©sui©mercati©regolamentati©degli©
altri©Stati©membri©di©ottenere©concessioni©per©la©gestione©di©scommesse©sportive,©soprattutto©
quando©esistano©altri©strumenti©di©controllo©dei©bilanci©e©delle©attivita©delle©dette©societa©,©
puo©risultare©una©misura©eccessiva©rispetto©a©quanto©necessario©per©impedire©la©frode.©
75.©öSpetta©al©giudice©del©rinvio©verificare©se©la©normativa©nazionale,©alla©luce©delle©sue©
concrete©modalita©di©applicazione,©risponda©realmente©ad©obiettivi©tali©da©giustificarla©e©se©
le©restrizioni©che©essa©impone©non©appaiano©sproporzionate©rispetto©a©taliobiettivi.©
76.©öAlla©luce©di©tutte©le©suesposte©considerazioni,©la©questione©pregiudiziale©deve©
essere©risolta©nel©senso©che©una©normativa©nazionale©contenente©divieti©^penalmente©sanzio-
nati©^di©svolgere©attivita©di©raccolta,©accettazione,©prenotazione©e©trasmissione©di©proposte©
di©scommessa,©relative,©in©particolare,©a©eventi©sportivi,©in©assenza©di©concessione©o©autoriz-
zazione©rilasciata©dallo©Stato©membro©interessato,©costituisce©una©restrizione©alla©liberta©di©
stabilimento©e©alla©libera©prestazione©dei©servizi©previste,©rispettivamente,©agli©artt.©43©CE©e©
49©CE.©Spetta©al©giudice©del©rinvio©verificare©se©tale©normativa,©alla©luce©delle©sue©concrete©
modalita©di©applicazione,©risponda©realmente©ad©obiettivi©tali©da©giustificarla©e©se©le©restri-
zioni©che©essa©impone©non©risultino©sproporzionate©rispetto©a©tali©obiettivi©(omissis)ý.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Titolo 
di 
studio 
estero 
e 
ammissione 
alla 
pratica 
forense 
in 
Italia 


(Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©sezione©quinta,©

13©novembre©2003,©nella©causa©C-313/01)©

La©questione©posta©dalla©remittente©Corte©di©Cassazione©italiana©consi-
steva©nello©stabilire©se©un©titolo©di©studio,©conseguito©da©un©cittadino©comuni-
tario©in©un©Paese©della©Comunita©possa©^ai©fini©dell'iscrizione©nel©registro©
dei©praticanti©avvocati©^essere©fatto©valere©in©altro©Paese©indipendentemente©
dal©suo©riconoscimento©e©dalla©sua©convalida.©Nel©caso©di©specie,©una©citta-
dina©francese©ha©sostenuto©che©le©dovesse©essere©riconosciuto©automatica-
mente©il©titolo©di©studio©di©maitrise©en©droit©per©l'iscrizione©al©Registro©dei©
praticanti©avvocati,©al©fine©di©ovviare©alla©richiesta©dell'Universita©di©Genova©
di©frequentare©un©corso©abbreviato©e©di©superare©13©esami©onde©le©fosse©con-
validato©il©titolo©di©studio©ai©sensi©dell'articolo©17©del©Regio©Decreto©legge©

n.©1578©del©1933©(articolo©che©a©tale©limitato©fine©e©tuttora©vigente).©
L'Avvocatura©dello©Stato©ha©sostenuto©in©giudizio:©a)©l'inapplicabilita©
della©direttiva©n.©5/98,©che©riguarda©gli©avvocati,©cioe©soggetti©gia©in©possesso©
del©titolo©sia©accademico©che©professionale;©b)©l'inapplicabilita©della©direttiva©
89/48/CEE,©che©concerne©il©riconoscimento©dei©titoli©che©attestano©una©for-
mazione©professionale©ai©fini©dell'accesso©ad©una©professione©regolamentata,©
non©sussistente©nella©fattispecie©dedotta©in©giudizio;©c)©conseguentemente,©
l'impossibilita©di©consentire©un©riconoscimento©ûautomaticoý©del©titolo©di©
studio©conseguito©all'estero,©ai©fini©dell'iscrizione©al©praticantato.©

Tutte©tali©proposizioni©sono©state©integralmente©condivise©dalla©Corte©di©
Giustizia,©la©quale©ha©precisato:©che©la©direttiva©n.©5/98©non©e©applicabile©poi-
che¨©ûriguarda©solo©l'avvocato©completamente©qualificato©come©tale©nel©suo©
Stato©membro©di©origineý;©che©neppure©la©direttiva©n.©89/48©e©pertinente,©poi-
che¨©ûl'attivita©di©praticante-patrocinante©non©puo©essere©qualificata©come©
professione©regolamentataý©ai©sensi©di©detta©direttiva.©

La©Corte©si©e©peraltro©successivamente©soffermata©su©ulteriori©rilievi©
prospettati©dalla©Commissione©europea,©nel©senso©dell'asserita©difformita©
rispetto©all'art.©43©CE©della©prassi©applicativa©nel©senso©di©esigere©dal©richie-
dente©l'iscrizione©al©registro©dei©praticanti©la©frequenza©di©un©ûcorso©abbre-
viatoý©con©il©superamento©di©13©esami©e©la©discussione©di©una©tesi.©

A©tale©riguardo©la©Corte©ha©chiarito,©anche©mediante©il©richiamo©ad©
alcuni©propri©precedenti©(sentt.©7©maggio©1991,©causa©C-340/1989,©Vlassopou-
lou©e©8©luglio©1999,©causa©C-234/1997,©Fernandez©de©Bobadilla),©che©per©non©
incorrere©in©violazione©dei©principi©di©libera©circolazione©dei©lavoratori©
(art.©39©CE)©e©di©liberta©di©stabilimento©(art.©43©CE),©lo©Stato©membro©ha©
l'obbligo©di©prendere©in©considerazione©la©qualifica©straniera©presentata©dal©
richiedente©l'ammissione©al©tirocinio,©verificando©in©concreto©se©il©diploma©
posseduto,©eventualmente©combinato©con©un'esperienza©professionale,©possa©
considerarsi©o©meno©equivalente©al©titolo©generalmente©richiesto.©

Ne©consegue©che,©nel©contesto©della©procedura©di©ammissione©alla©pra-
tica©forense,©il©diploma©di©studi©superiori©conseguito©in©altro©Stato©membro,©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sebbene©non©debba©essere©automaticamente©riconosciuto,©puo©essere©fatto©
valere©dal©cittadino©comunitario©ai©fini©di©un©raffronto©con©le©conoscenze©e©
le©qualifiche©richieste©dallo©Stato©ospitante.©

Spetta©pertanto©comunque©all'autorita©italiana©di©verificare,©nell'ambito©
di©una©valutazione©complessiva©della©posizione©del©richiedente,©se©e©in©quale©
misura©le©conoscenze©attestate©dal©diploma©nonche¨l'esperienza©professionale©
comunque©acquisita©possano©soddisfare,©anche©parzialmente,©le©condizioni©
richieste©per©l'accesso©al©praticantato.©

Avv.©Antonio©Cingolo©

Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©sezione©quinta,©13©novembre©2003,©nella©causa©
C-313/01©^Rel.©Edward©^Avv.©Gen.©Stix-Hackl.©^Domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©
proposta©dalla©Corte©suprema©di©cassazione©nella©causa©tra©Christine©Morgenbesser©
(Avv.ti©G.©Conte©e©G.©Borneto)©e©Consiglio©d'Ordine©degli©avvocati©di©Genova(Avv.©

M.©Condinanzi).©Interv.:©Governi©italiano©(cont.©39627/01©Avv.©Stato©G.©Fiengo),©
danese©e©Commissione©delle©C.E. 
(Trattato©CE,©artt.©10,©12,©14,©39,©43©e©149). 


Il©diritto©comunitario©si©oppone©al©rifiuto©da©parte©delle©autorita©di©uno©Stato©membro©di©

iscrivere,©nelregistrodicolorocheeffettuanoilperiododipraticanecessarioperessereammessi©

alla©professione©di©avvocato,©il©titolare©di©una©laurea©in©giurisprudenza©conseguita©in©un©altro©

Stato©membroper©il©solo©motivo©che©non©si©tratta©di©una©laurea©in©giurisprudenza©conferita,©con-

fermata©o©riconosciuta©come©equivalente©da©un'universita©delprimo©Stato.©
û(omissis)©43.©öPer©risolvere©la©questione©pregiudiziale©occorre©innanzi©tutto©esami-
nare©se©un©soggetto©quale©la©ricorrente©nella©causa©principale©possa©beneficiare©delle©disposi-
zioni©della©direttiva©n.©98/5©relativa©alla©professione©di©avvocato©o©di©quelle©della©direttiva©

n.©89/48©relativa©al©reciproco©riconoscimento©di©diplomi.©Se©queste©direttive©non©sono©appli-
cabili,©occorrera©poi©esaminare©se©gli©artt.©39©CE©o©43©CE,©come©interpretati©dalla©Corte,©in©
particolare©nella©citata©sentenza©Vlassopoulou,©possano©essere©fatti©valere©in©una©situazione©
quale©quella©di©cui©alla©causa©principale.©
44.©öOccorre©precisare,©in©via©preliminare,©in©considerazione©della©formulazione©della©
questione©posta,©che©ne¨la©direttiva©98/5,©ne¨la©direttiva©n.©89/48,©ne¨gli©artt.©39©CE©e©43©CE©
richiedono©che©il©riconoscimento©di©un©diploma©sia©puramente©ûautomaticoý.©
45.©öLa©direttiva©n.©98/5©riguarda©solo©l'avvocato©completamente©qualificato©come©tale©
nel©suo©Stato©membro©di©origine©di©modo©che©essa©non©si©applica©a©coloro©che©non©hanno©
ancora©acquisito©la©qualificazione©professionale©necessaria©per©esercitare©la©professione©di©
avvocato.©Essa©quindi©non©si©applica©in©un©caso©quale©quello©di©cui©alla©fattispecie©della©causa©
principale.©
46.©öPer©quanto©riguarda©la©direttiva©n.©89/48,©essa©si©applica,©ai©sensi©dell'art.©2,©a©
qualunque©cittadino©di©uno©Stato©membro©che©intenda©esercitare©come©lavoratore©autonomo©
o©subordinato©una©ûprofessione©regolamentataý©in©uno©Stato©membro©ospitante.©
47.©öLa©sig.ra©Morgenbesser©sostiene©ch'essa©non©rivendica©l'accesso©alla©professione©di©
avvocato,©in©quanto©tale,©ma,©in©questa©fase,©l'accesso©a©quella©di©praticante.©A©suo©parere,©
l'attivita©del©praticante©rientra©nella©nozione©di©ûprofessione©regolamentataý©ai©sensi©della©
direttiva©n.©89/48.©Poiche¨la©sola©condizione©preliminare©per©accedere©a©questa©professione©e©
la©laurea©in©giurisprudenza,©essa©potrebbe©far©valere©la©sua©ûmaitrise©en©droitý©per©ottenere©
tale©accesso.©Un©numero©non©trascurabile©di©praticanti©e©di©praticanti-patrocinanti©che©non©
hanno©superato©l'esame©finale©continuerebbero©ad©esercitare©la©loro©attivita©legale©senza©tut-
tavia©essere©cancellati©dal©registro©dei©praticanti.©
48.©öSecondo©la©definizione©che©risulta©all'art.©1,©lett.©e),©della©direttiva©n.©89/48,©una©
professione©regolamentata©e©ûl'attivita©o©l'insieme©delle©attivita©professionali©regolamentate©
che©costituiscono©questa©professione©in©uno©Stato©membroý©e,©secondo©la©definizione©che©
figura©in©tale©articolo,©lett.©d),©l'attivita©professionale©regolamentata©e©ûun'attivita©professio-

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

nale©per©la©quale©l'accesso©alla©medesima©o©l'esercizio©o©una©delle©modalita©di©esercizio©del-
l'attivita©in©uno©Stato©membro©siano©subordinati,©direttamente©o©indirettamente©mediante©
disposizioni©legislative©regolamentari©o©amministrative©al©possesso©di©un©diplomaý.©

49.©öUna©professione©deve©quindi©essere©considerata©regolamentata,©ai©sensi©della©
direttiva©n.©89/48,©allorche¨l'accesso©all'attivita©professionale©di©cui©trattasi©o©l'esercizio©della©
medesima©e©disciplinato©da©disposizioni©legislative,©regolamentari©o©amministrative©che©isti-
tuiscono©un©regime©che©produce©l'effetto©di©riservare©espressamente©tale©attivita©professionale©
alle©persone©che©soddisfano©talune©condizioni©e©di©vietarne©l'accesso©a©quelle©che©non©le©sod-
disfano©(v.©sentenze©1.©febbraio©1996,©causa©C-164/1994,©Aranitis,©Racc.,©I-135,©punto©19,©e©
Ferna©ndez©de©Bobadilla,©cit.,punto©17).©
50.©öL'accesso©alle©attivita©di©praticante©e©di©praticante-patrocinante©di©cui©trattasi©
nella©causa©principale,©nonche¨l'esercizio©delle©medesime©sono©disciplinati©da©disposizioni©
legislative©che©istituiscono©un©regime©che©riserva©tali©attivita©a©coloro©che©soddisfano©talune©
condizioni©e©ne©vieta©l'accesso©a©coloro©che©non©le©soddisfano.©
51.©öTuttavia,©dalle©dette©disposizioni©deriva©che©l'esercizio©di©queste©attivita©e©conce-
pito©nel©senso©che©costituisce©la©parte©pratica©della©formazione©necessaria©per©accedere©alla©
professione©di©avvocato.©Dopo©sei©anni,©il©praticante-patrocinante©che©non©supera©l'esame©
previsto©all'art.©17,©primo©comma,©punto©6,©del©decreto©legge©n.©1578/1933©non©sara©piu©auto-
rizzato,©secondo©i©termini©di©queste©disposizioni,©a©continuare©l'attivita©che©esercitava©in©tale©
qualita©.©
52.©öIn©tale©contesto,©l'attivita©di©praticante-patrocinante©non©puo©essere©qualificata©
come©ûprofessione©regolamentataý©ai©sensi©della©direttiva©n.©89/48,©separabile©da©quella©della©
professione©di©avvocato.©
53.©öIl©fatto©che©un©numero©non©trascurabile©di©praticanti-patrocinanti,©che©non©hanno©
superato©l'esame©finale,©continui©ad©esercitare©attivita©legali©e©non©sia©cancellato©dal©registro©
dei©praticanti,©non©puo©avere©la©conseguenza©di©qualificare©le©attivita©di©praticante©o©di©
patrocinante,©considerate©isolatamente,©come©professione©regolamentata©ai©sensi©della©diret-
tiva©n.©89/48.©
54.©öRisulta©inoltre©che©la©sig.ra©Morgenbesser,©non©avendo©ottenuto©in©Francia©il©
ûcertificat©d'aptitude©a©laprofession©d'avocatý©(CAPA)©(certificato©d'idoneita©alla©professione©
di©avvocato),©non©possiede©i©titoli©professionali©per©accedere©allo©status©di©ûstagiaireý©(prati-
cante)©nell'ambito©della©professione©di©avvocato©in©questo©Stato©membro.©In©tale©contesto,©
la©ûmaitrise©en©droitý©di©cui©dispone©non©costituisce,©di©per©se¨sola,©un©ûdiploma,©certificato©
o©altro©titoloý©ai©sensi©dell'art.©1,©lett.©a),©della©direttiva©n.©89/48.©
55.©öNe©deriva©che©la©sig.ra©Morgenbesser©non©puo©avvalersi©della©direttiva©n.©89/48.©
56.©öIn©considerazione©di©quanto©precede,©occorre©esaminare©se©gli©artt.©39CE©e©43©
CE©trovino©applicazione©nella©fattispecie©di©cui©alla©causa©principale.©Solo©nel©caso©in©cui©
queste©disposizioni©non©fossero©applicabili©sarebbe©necessario©esaminare©le©altre©disposizioni©
del©Trattato©menzionate©dal©giudice©del©rinvio©nella©sua©questione.©
57.©öSecondo©la©giurisprudenza,©i©cui©principi©sono©stati©enunciati©nella©citata©sentenza©
Vlassopoulou,©le©autorita©di©uno©Stato©membro,©quando©esaminano©la©domanda©di©un©citta-
dino©di©un©altro©Stato©membro©diretta©a©ottenere©l'autorizzazione©all'©esercizio©di©una©profes-
sione©regolamentata,©debbono©prendere©in©considerazione©la©qualificazione©professionale©
dell'interessato©procedendo©ad©un©raffronto©tra,©da©un©lato,©la©qualificazione©attestata©dai©
suoi©diplomi,©certificati©e©altri©titoli©nonche¨dalla©sua©esperienza©professionale©nel©settore©e,©
dall'altro,©la©qualificazione©professionale©richiesta©dalla©normativa©nazionale©per©l'esercizio©
della©professione©corrispondente©(v.,©da©ultimo,©sentenza©16©maggio©2002,©causa©C-232/©
1999,©Commissione/Spagna,©Racc.,©I-4235,©punto©21).©
58.©öTale©obbligo©si©estende©a©tutti©i©diplomi,©certificati©ed©altri©titoli,©nonche¨all'espe-
rienza©acquisita©dall'interessato©nel©settore,©indipendentemente©dal©fatto©che©siano©stati©
conseguiti©in©uno©Stato©membro©o©in©un©paese©terzo,©e©non©cessa©di©esistere©in©conseguenza©
dell'adozione©di©direttive©relative©al©reciproco©riconoscimento©dei©diplomi©(v.©sentenze©14©set-
tembre©2000,©causa©C-238/1998,©Hocsman,©Racc.,©I-6623,©punti©23©e©31,©e©Commissione/Spa-
gna,©cit.,©punto©22).©
59.©öSecondo©il©Consiglio©dell'Ordine©di©Genova,©l'attivita©di©praticante©costituisce©
un'attivita©di©formazione,©alla©quale©non©si©applicano©le©disposizioni©degli©artt.©39©CE©e©43©CE.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

60.©öTuttavia,©il©periodo©di©pratica©di©cui©trattasi©nella©causa©principale©comporta©
l'esercizio©di©attivita©,©normalmente©retribuite©o©dal©cliente©o©dallo©studio©dove©il©praticante©
lavora,©al©fine©di©accedere©a©una©professione©regolamentata©alla©quale©si©applica©l'art.©43©CE.©
Nella©misura©in©cui©la©retribuzione©del©praticante©assume©la©forma©di©un©salario,©puo©trovare©
applicazione©anche©l'art.©39©CE.©
61.©öSia©l'art.©39©CE©sia©l'art.©43©CE©possono©quindi©trovare©applicazione©a©una©situa-
zione©quale©quella©di©cui©alla©causa©principale.©Tuttavia,©l'analisi©non©differisce©a©seconda©
che©venga©fatta©valere©la©libera©circolazione©dei©lavoratori©o©la©liberta©di©stabilimento©per©
opporsi©al©rifiuto,©da©parte©del©Consiglio©dell'Ordine©di©Genova©che©opera©in©qualita©di©auto-
rita©competente©per©l'iscrizione©nel©registro©dei©praticanti,©di©prendere©in©considerazione,©ai©
fini©dell'iscrizione,©la©laurea©in©giurisprudenza©ottenuta©in©un©altro©Stato©membro©e©l'espe-
rienza©professionale©acquisita.©
62.©öCome©la©Corte©ha©gia©precisato,©l'esercizio©del©diritto©di©stabilimento©viene©osta-
colato©se©le©norme©nazionali©fanno©astrazione©dalle©conoscenze©e©dalle©qualifiche©gia©acqui-
site©dall'interessato©in©un©altro©Stato©membro,©di©modo©che©le©autorita©nazionali©competenti©
devono©valutare©se©tali©conoscenze©siano©valide©ai©fini©dell'accertamento©del©possesso©delle©
conoscenze©mancanti©(v.©citt.©sentenze©Vlassopoulou,©punti©15©e©20,©e©Ferna©ndez©de©Boba-
dilla,©punto©33).©
63.©öIn©tale©contesto,©contrariamente©a©quanto©sostiene©il©governo©italiano,©non©si©
tratta,©in©un©caso©quale©quello©di©cui©alla©fattispecie©della©causa©principale,©di©una©semplice©
questione©di©riconoscimento©di©titoli©accademici.
64.©öEévero©che©il©riconoscimento,©per©fini©accademici©e©civili,©dell'equivalenza©di©un©
diploma©ottenuto©in©un©primo©Stato©membro©puo©essere©pertinente,©e©persino©determinante,©
per©l'iscrizione©all'albo©degli©avvocati©di©un©secondo©Stato©membro©(v.,©a©tale©riguardo,©
sentenza©28©aprile©1977,©causa©n.©71/1976,©Thieffry,©Racc.,765).©
65.©öNon©ne©deriva©tuttavia©che,©ai©fini©dei©controlli©che©l'autorita©competente©dello©
Stato©membro©ospitante©deve©effettuare©in©circostanze©quali©quelle©della©fattispecie©di©cui©alla©
causa©principale,©e©necessario©verificare©l'equivalenza©accademica©del©diploma©di©cui©si©
avvale©l'interessato©rispetto©al©diploma©normalmente©richiesto©dai©cittadini©di©tale©Stato.©
66.©öLa©presa©in©considerazione©del©diploma©dell'interessato,©quale©la©ûmaitrise 
en 
droitý©rilasciata©da©un'universita©francese,©deve©quindi©essere©effettuata©nell'ambito©della©
valutazione©dell'insieme©della©formazione,©accademica©e©professionale,©che©quest'ultimo©puo©
far©valere.©
67.©öNe©deriva©che©spetta©all'autorita©competente©verificare,©conformemente©ai©prin-
cipi©sanciti©dalla©Corte©nelle©citate©sentenze©Vlassopoulou©e©Ferna©ndez©de©Bobadilla,©se,©e©
in©quale©misura,©si©debba©ritenere©che©le©conoscenze©attestate©dal©diploma©rilasciato©in©un©
altro©Stato©membro©e©le©qualifiche©o©l'esperienza©professionale©ottenute©in©quest'ultimo,©non-
che¨l'esperienza©ottenuta©nello©Stato©membro©in©cui©il©candidato©chiede©di©essere©iscritto,©sod-
disfino,©anche©parzialmente,©le©condizioni©richieste©per©accedere©all'attivita©di©cui©trattasi.©
68.©öQuesta©procedura©di©valutazione©deve©consentire©alle©autorita©dello©Stato©membro©
ospitante©di©assicurarsi©obiettivamente©che©il©diploma©straniero©attesti,©da©parte©del©suo©tito-
lare,©il©possesso©di©conoscenze©e©di©qualifiche,©se©non©identiche,©quanto©meno©equivalenti©a©
quelle©attestate©dal©diploma©nazionale.©Tale©valutazione©dell'equivalenza©del©diploma©stra-
niero©deve©effettuarsi©esclusivamente©in©considerazione©del©livello©delle©conoscenze©e©delle©
qualifiche©che©questo©diploma,©tenuto©conto©della©natura©e©della©durata©degli©studi©e©della©
formazione©pratica©di©cui©attesta©il©compimento,©consente©di©presumere©in©possesso©del©tito-
lare©(v.©sentenze©15©ottobre©1987,©causa©n.©222/1986,©Heylens©e©a.,©Racc.,©4097,©punto©13,©e©
Vlassopoulou,©cit.,©punto©17).©
69.©öNel©contesto©di©questo©esame©uno©Stato©membro©puo©tuttavia©prendere©in©consi-
derazione©differenze©obiettive©relative©tanto©al©contesto©giuridico©della©professione©conside-
rata©nello©Stato©membro©di©provenienza©quanto©al©suo©campo©di©attivita©.©Nel©caso©della©
professione©di©avvocato,©lo©Stato©membro©ha©pertanto©il©diritto©di©procedere©ad©un©esame©
comparativo©dei©diplomi©tenendo©conto©delle©differenze©rilevate©tra©gli©ordinamenti©giudiziari©
nazionali©interessati©(sentenza©Vlassopoulou,©cit.,punto©18).©
70.©öSe©a©seguito©di©questo©esame©comparativo©dei©diplomi©si©arriva©alla©constatazione©
che©le©conoscenze©e©le©qualifiche©attestate©dal©diploma©straniero©corrispondono©a©quelle©
richieste©dalle©disposizioni©nazionali,©lo©Stato©membro©e©tenuto©ad©ammettere©che©questo©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

diploma©soddisfa©le©condizioni©fissate©da©dette©disposizioni.©Se,©invece,©a©seguito©di©tale©con-
fronto©emerge©una©corrispondenza©solo©parziale©tra©dette©conoscenze©e©qualifiche,©lo©Stato©
membro©ospitante©ha©il©diritto©di©pretendere©che©l'interessato©dimostri©di©aver©maturato©le©
conoscenze©e©le©qualifiche©mancanti©(sentenza©Vlassopoulou,©cit.,punto©19).©

71.©öA©questo©proposito,©spetta©alle©autorita©nazionali©competenti©valutare©se©le©cono-
scenze©acquisite©nello©Stato©membro©ospitante©nel©contesto©di©un©ciclo©di©studi©ovvero©anche©
di©un'esperienza©pratica©siano©valide©ai©fini©dell'accertamento©del©possesso©delle©conoscenze©
mancanti©(sentenza©Vlassopoulou,©cit.,©punto©20).©
72.©öIn©considerazione©di©quanto©precede,©occorre©risolvere©la©questione©posta©dal©giu-
dice©nazionale©nel©senso©che©il©diritto©comunitario©si©oppone©al©rifiuto©da©parte©delle©autorita©
di©uno©Stato©membro©di©iscrivere,©nel©registro©di©coloro©che©effettuano©il©periodo©di©pratica©
necessario©per©essere©ammessi©alla©professione©di©avvocato,©il©titolare©di©una©laurea©in©giuri-
sprudenza©conseguita©in©un©altro©Stato©membro©per©il©solo©motivo©che©non©si©tratta©di©una©
laurea©in©giurisprudenza©conferita,©confermata©o©riconosciuta©come©equivalente©da©un'uni-
versita©del©primo©Stato.©(omissis)ý. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La 
competenza 
del 
giudice 
preventivamente 
adito 
nella 


Convenzione 
di 
Bruxelles: 
irrilevanza 
di 
una 
durata 


eccessivamente 
lunga 
del 
processo 
(*).©

(Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©Plenum,©9©dicembre©2003,©nella©causa©C-116/02).©

Il©giudice©austriaco,©adito©dopo©il©giudice©italiano©per©la©risoluzione©di©
una©medesima©controversia,©chiedeva©se,©a©norma©dell'art.©21©della©Conven-
zione©di©Bruxelles©del©27©settembre©1968©(e©succ.©mod.©e©integr.)©sulla©compe-
tenza©giurisdizionale©e©l'esecuzione©delle©decisioni©in©materia©civile©e©commer-
ciale,©ove©ritenesse©di©essere©(in©via©di©ipotesi)©competente©in©forza©di©una©
clausola©attributiva©di©competenza©ai©sensi©dell'art.©17©della©convenzione,©
dovesse©comunque©sospendere©ogni©decisione©in©attesa©di©quella©della©compe-
tenza©da©parte©del©giudice©adito©per©primo.©

L'Avvocatura©dello©Stato©per©il©Governo©italiano©e©la©Commissione©ave-
vano©suggerito©una©risposta©positiva,©pur©apprezzando©la©tesi©opposta©patro-
cinata©dal©Governo©britannico,©che,©molto©sensibile©a©soluzioni©che©rispon-
dono©ad©una©politica©del©commercio©internazionale,©proponeva,©proprio©per©
esigenze©di©incoraggiamento©e©sostegno©di©essa,©la©prevalenza©in©ogni©caso©
di©pattuizione©di©proroga©della©competenza©fra©le©parti.©Diverso©e©non©assimi-
labile©appariva©il©caso,©invero©ambiguamente©deciso©dalla©Corte©con©la©sen-
tenza©27©giugno©1991,©nella©causa©C-351/1989,©Overseas©Union©Insurance,in©
Racc.©I,©3317,©nel©quale©il©giudice©successivamente©adito©era©competente©in©
via©esclusiva©ai©sensi©dell'art.©16©della©Convenzione,©in©materie©^cioe©^sot-
tratte©alla©disponibilita©delle©parti.©

La©Corte©ha©accolto©la©tesi©nostra©e©della©Commissione©ed©ha©precisato©
(punti©44©e©45©della©sentenza)©la©portata,©ben©piu©limitata©di©quella©apparente,©
della©sua©precedente©pronuncia©sopra©indicata:©e©vero©^dice©ora©la©Corte©c
he©ivi©essa©ûha©fatto©salvo©il©caso©in©cui©il©giudice©adito©per©secondo©abbia©
una©competenza©esclusiva©contemplata©dalla©Convenzione©e,©in©particolare,©
dall'art.©16©della©stessaý,©ma©allora©ûin©assenza©di©una©qualsiasi©rivendica-
zione©di©competenza©esclusiva©del©giudice©successivamente©adito©nella©causa©
principale,©la©Corte©si©e©semplicemente©astenuta©dal©pronunciarsi©sull'inter-
pretazione©dell'art.©21©della©Convenzione©nel©caso©che©essa©ha©specificamente©
fatto©salvoý.©

Piu©interessante,©anche©se©di©ovvia©soluzione,©e©il©punto©relativo©alla©tas-
sativita©della©regola©dell'art.©21©della©Convenzione©anche©nel©caso©di©una©rite-
nuta©durata©eccessivamente©lunga©dei©processi©dinanzi©agli©organi©giurisdizio-
nali©dello©Stato©del©giudice©preventivamente©adito,©malgrado©le©contrarie©
osservazioni©del©Governo©britannico,©che©suggeriva©quantomeno©che©la©Corte©
fissasse©limiti©temporali©alla©pronuncia©di©tale©giudice.©

(*)©Vedi©A. 
Palatiello,©ûIl©termine©ragionevole©delprocesso:©la©memoria©dell'Avvocatura©

dello©Stato©alle©Sezioni©Uniteý,in©questa©Rassegna,©2003,©n.©2-3,©209.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

ûLa©Corte©europea©dei©diritti©dell'uomo©di©Strasburgo©^aveva©osservato©
l'Avvocatura©dello©Stato©nella©discussione©orale©^nella©sua©meritoria©ed©
apprezzatissima©opera©di©tutela©dei©diritti©fondamentali,©nel©tempo©ha©
bacchettato©numerosi©Stati©membri©della©Comunita©europea©per©violazioni©
piu©o©meno©gravi©e©della©piu©varia©natura©della©convenzione©per©la©salvaguar-
dia©dei©diritti©dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali.©Non©intendiamo©certo©
fare©una©graduatoria©della©maggiore©o©minore©gravita©,ne¨del©numero©piu©o©
meno©consistente©delle©violazioni©accertate©e,©ricordato©pero©che©ognuno©ha©
i©suoi©peccati©(chi©e©senza©peccato©scagli©la©prima©pietra),©riconosciamo©con©
tutta©franchezza©che©la©giustizia©in©Italia©ha©avuto©un©corso©piuttosto©lento©e©
che©a©causa©di©cio©numerosissime©sono©state©le©sentenze©della©Corte©di©Stra-
sburgo©che©hanno©sanzionato,©in©concreto,©tale©situazione©riconoscendo©
un'equa©riparazione©a©chi©ha©avuto©giustizia©in©tempo©non©ragionevole.©Ora©
l'Italia©non©solo©ha©adottato©o©e©in©procinto©di©adottare©provvedimenti©accele-
ratori©dei©processi,©ma©ha©anche©predisposto©un©meccanismo©di©ricorso©
interno©(la©cosiddetta©legge 
Pinto 
27©marzo©2001,©n.©89)©che©consente©a©
coloro©che©lamentano©un©irragionevole©ritardo©il©conseguimento©in©tempi©
rapidi©di©un'equa©riparazione,©senza©piu©passare©per©la©Corte©di©Strasburgo.©

ûFatta©questa©premessa©generale©occorre©pero©avvertire©che©la©lentezza©
della©giustizia©non©e©affatto©un©fenomeno©generalizzato©in©Italia,©pur©riguar-
dando©^in©effetti©^un©buon©numero©di©processi,©civili©e©penali.©Vi©sono©pero©
numerosissimi©uffici©giudiziari©che©assicurano©una©giustizia©rapida©in©tempi©
piu©che©ragionevoli©e©vi©sono©anche©numerosissime©controversie©che,©qualun-
que©sia©l'ufficio,©vengono©comunque©definite©rapidamente.©

ûA©prescindere©dal©caso©concreto,©con©riferimento©al©quale©non©e©portato©
alcun©elemento©a©dimostrazione©di©un'eccessiva©lentezza©del©processo©italiano©
^ha©proseguito©la©difesa©del©Governo©italiano©^,©la©questione©e©ancor©piu©
sorprendente©se©si©intende,©come©sembra,©generalizzare©la©questione,©coinvol-
gendo©l'intera©giustizia©italiana©e©addirittura©la©giustizia©di©tutti©i©paesi©latini.©
E©cio©lasciando©al©giudice©secondo©adito,©appartenente©ad©un©paese©evidente-
mente©ûvirtuosoý,©il©potere©di©valutare©esso©se©il©giudice©adito©per©primo©e©
attendibilmente©rapido©nel©dare©giustizia.©

ûEé©vero©che©almeno©da©parte©del©Governo©del©R.U.,©si©chiede©alla©Corte©
di©fissare©i©paletti©fra©i©quali©dovrebbe©scorrere©la©valutazione©del©giudice©
adito©per©secondo.©Ma©anche©con©questi©limiti©una©disapplicazione©della©
convenzione©di©Bruxelles©sarebbe©palesemente©inaccettabile.©Tanto©varrebbe©
sopprimerla©e©lasciare©che©ogni©Stato©si©fidi©dei©propri©giudici,©si©faccia©le©pro-
prie©sentenze©e©tutto©resti©come©era©prima©che©nascesse©la©Comunita©europea.©
Non©v'e©dubbio©che©nel©regime©comunitario©vigente©possa©anche©esserci©qual-
che©caso©in©cui©si©adisca©maliziosamente©un©giudice©incompetente©non©solo©
per©creare©di©per©se¨un©ostacolo©all'instaurazione©e©allo©sviluppo©del©giudizio©
davanti©al©giudice©effettivamente©competente,©ma©anche©confidando©in©un©
possibile©ritardo©nella©decisione©del©primo©giudice,©magari©abilmente©provo-
cato©con©questioni©preliminari.©Questo©e©pero©un©fenomeno©che©non©riguarda©
solo©i©rapporti©fra©i©giudici©di©due©Stati©membri,©ma©anche©quelli©fra©giudici©
diversi©di©un©medesimo©Stato:©anche©in©tal©caso©puo©verificarsi©che©il©giudice©
per©primo©adito©ritardi©la©sua©decisione©e©che,©per©litispendenza,©non©possa©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


proseguire 
la 
causa 
davanti 
ad 
un 
secondo 
giudice. 
In 
tali 
casi 
il 
rimedio 
non 
eò 
quello 
di 
fissare 
al 
primo 
giudice 
un 
termine 
per 
pronunciarsi, 
ma 
quello 
di 
sollecitare 
nei 
limiti 
consentiti 
la 
sua 
pronuncia 
e 
comunque 
richiedere 
alla 
controparte 
i 
danni 
per 
lite 
temeraria 
o 
altro. 


ûI 
rimedi 
suggeriti 
dal 
Governo 
britannico 
per 
limitare 
la 
competenza 
del 
primo 
giudice 
^ha 
concluso 
la 
difesa 
italiana 
^non 
solo 
non 
trovano 
alcun 
supporto, 
dejure©condito, 
nella 
convenzione 
per 
quanto 
largamente 
la 
si 
voglia 
interpretare; 
ma 
non 
sarebbero 
neanche 
opportuni 
dejure©condendo©
in 
una 
modifica 
della 
convenzione 
(ora 
del 
regolamento 
n. 
44/2001). 
Scopo 
della 
convenzione 
eò 
la 
costituzione 
di 
uno 
spazio 
giudiziario 
europeo 
e, 
come 
eò 
avvenuto 
e 
avviene 
in 
molti 
altri 
settori, 
la 
comunanza 
puoò 
creare 
qualche 
inconveniente 
in 
concreto: 
eò 
questo 
peroò 
il 
prezzo 
da 
pagare 
percheé 
si 
costi-
tuisca 
una 
Europa 
unitaý. 


La 
Corte 
ha 
pienamente 
accolto 
tale 
punto 
di 
vista, 
sottolineando 
come 
la 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
si 
basi 
necessariamente 
sulla 
fiducia 
che 
gli 
Stati 
contraenti 
accordano 
reciprocamente 
ai 
loro 
sistemi 
giuridici 
e 
alle 
loro 
isti-
tuzioni 
giudiziarie. 


Avv.©Oscar©Fiumara©

Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©Plenum,©9©dicembre©2003,©nella©causa©C-116/02©^

Pres.©Skouris 
^Rel.©Schintgen 
^Avv.©Gen.©Leé 
ger 
^Domanda 
di 
pronuncia 
pregiudi-

ziale 
proposta 
dall'Oberlandesgericht 
Innsbruck 
nella 
causa 
Gasser 
c. 
Misat 
^Interv.: 


Governi 
italiano 
(avv. 
Stato 
O. 
Fiumara) 
e 
del 
Regno 
Unito 
e 
Commissione 
delle 
C.E. 


(Convenzione 
di 
Bruxelles 
27 
settembre 
1968 
e 
succ. 
mod. 
e 
integr., 
artt. 
17e21). 


Ungiudicenazionalepuo©,©inforzadelprotocollo3giugno1971relativoall'interpretazione©

dapartedella©Cortedigiustizia©della©convenzione27©settembre1968©concernente©la©competenza©

giurisdizionale©e©l'esecuzione©delle©decisioni©in©materia©civile©e©commerciale,©come©modificato©

dalla©convenzione©9©ottobre©1978,©relativa©all'adesione©del©Regno©di©Danimarca,©dell'Irlanda©e©

del©Regno©Unito©di©Gran©Bretagna©e©Irlanda©del©Nord,©dalla©convenzione©25©ottobre©1982©

relativa©all'adesione©della©Repubblica©ellenica,©dalla©convenzione©26©maggio©1989©relativa©al-

l'adesione©del©Regno©di©Spagna©e©della©Repubblicaportoghese©e©dalla©convenzione©29©novembre©

1996relativaall'adesionedellaRepubblicad'Austria,©dellaRepubblicadiFinlandiaedelRegno©

di©Svezia,©sottoporre©alla©Corte©una©domanda©d'interpretazione©di©questa©convenzione,©nono-

stante©essa©si©basi©su©affermazioni©di©una©parte©nella©causa©principale©di©cui©il©detto©giudice©

non©ha©ancora©verificato©la©fondatezza,©qualora©ritenga,©tenuto©conto©delle©particolarita©della©

causa,©che©una©pronuncia©pregiudiziale©sia©necessaria©per©poter©emettere©la©sua©sentenza©e©le©

questionipregiudizialichesottoponeallaCortesianopertinenti.©Spettaadessotuttaviafornire©

a©quest'ultima©elementi©difatto©e©di©diritto©che©le©consentano©di©dare©un'interpretazione©della©

dettaconvenzionechesiautilenonche¨©diindicareimotivipercuiritienecheunasoluzionedelle©

sue©questioni©sia©necessaria©per©la©definizione©della©controversia.©

L'art.©21©della©convenzione©27©settembre©1968©dev'essere©interpretato©nel©senso©che©il©giu-

dice©successivamenteadito©e©la©cuicompetenza©e©statafatta©valere©inforza©diuna©clausolaattri-

butivadicompetenzadevetuttaviasospendereilprocedimentofinche¨©ilgiudicepreventivamente©

adito©si©sia©dichiarato©incompetente.©

L'art.©21©della©convenzione27settembredev'essere©interpretatonelsenso©chenonsipuo©

derogare©alle©sue©disposizioni©allorche¨,©in©generale,©la©durata©dei©procedimenti©dinanzi©agli©

organi©giurisdizionali©dello©Stato©contraente,©in©cui©ha©sede©il©giudice©preventivamente©adito,©e©

eccessivamente©lunga.©
û(omissis)©Sulla©seconda©questione©

41. 
öOccorre 
ricordare, 
in 
via 
preliminare, 
che 
l'art. 
21 
della 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
figura, 
unitamente 
all'art. 
22, 
relativo 
alla 
connessione, 
nel 
titolo 
II, 
sezione 
8, 
di 
tale 
convenzione, 
la 
quale 
mira, 
nell'interesse 
di 
una 
buona 
amministrazione 
della 
giustizia 
nel-

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

l'ambito¨della¨Comunita©¨,¨ad¨evitare¨procedimenti¨paralleli¨dinanzi¨ai¨giudici¨di¨diversi¨Stati¨
contraenti¨e¨il¨contrasto¨di¨decisioni¨che¨potrebbe¨conseguirne.¨Pertanto,¨questa¨disciplina¨e©¨
volta,¨per¨quanto¨possibile,¨ad¨escludere,¨fin¨dall'inizio,¨una¨situazione¨come¨quella¨contem-
plata¨dall'art.¨27,¨punto¨3,¨della¨suddetta¨convenzione,¨vale¨a¨dire¨il¨mancato¨riconoscimento¨
di¨una¨decisione¨in¨quanto¨contrastante¨con¨una¨decisione¨pronunciata¨tra¨le¨stesse¨parti¨
nello¨Stato¨richiesto¨(v.¨sentenza¨Gubisch 
Maschinenfabrik,¨sopramenzionata,¨punto¨8).¨Ne¨
consegue¨che,¨per¨raggiungere¨questi¨scopi,¨l'art.¨21¨deve¨costituire¨oggetto¨di¨un'interpreta-
zione¨ampia,¨che¨ricomprende,¨in¨linea¨di¨massima,¨tutte¨le¨situazioni¨di¨litispendenza¨
dinanzi¨ai¨giudici¨di¨Stati¨contraenti,¨indipendentemente¨dal¨domicilio¨delle¨parti¨(sentenza¨
Overseas 
Union 
Insurance 
e 
a.,¨sopramenzionata,¨punto¨16).¨

42.¨öRisulta¨dalla¨chiara¨formulazione¨dell'art.¨21¨che,¨in¨una¨situazione¨di¨litispen-
denza,¨il¨giudice¨successivamente¨adito¨deve¨sospendere¨d'ufficio¨il¨procedimento¨finche¨sia¨
stata¨accertata¨la¨competenza¨del¨giudice¨previamente¨adito¨e,¨in¨tal¨caso,¨deve¨dichiarare¨
la¨propria¨incompetenza¨a¨favore¨di¨quest'ultimo.¨
43.¨öA¨tal¨riguardo,¨come¨la¨Corte¨ha¨rilevato¨al¨punto¨13¨della¨sentenza¨Overseas 
Union 
Insurance 
e 
a.,¨sopramenzionata,¨l'art.¨21¨non¨opera¨alcuna¨distinzione¨tra¨i¨vari¨fon-
damenti¨di¨competenza¨contemplati¨dalla¨convenzione¨di¨Bruxelles.
44.¨öEévero¨che,¨al¨punto¨26¨della¨sentenza¨Overseas 
Unione 
Insurance 
e 
a.,¨sopramen-
zionata,¨prima¨di¨dichiarare¨che¨l'art.¨21¨della¨Convenzione¨di¨Bruxelles¨deve¨essere¨interpre-
tato¨nel¨senso¨che,¨quando¨la¨competenza¨del¨giudice¨adito¨per¨primo¨e©¨contestata,¨il¨giudice¨
adito¨per¨secondo¨puo©¨solo¨sospendere¨il¨procedimento,¨qualora¨non¨si¨dichiari¨incompe-
tente,¨e¨non¨puo©¨accertare¨egli¨stesso¨la¨competenza¨del¨giudice¨adito¨per¨primo,¨la¨Corte¨
ha¨fatto¨salvo¨il¨caso¨in¨cui¨il¨giudice¨adito¨per¨secondo¨abbia¨una¨competenza¨esclusiva¨con-
templata¨dalla¨detta¨convenzione¨e,¨in¨particolare,¨dall'art.¨16¨della¨stessa.¨
45.¨öTuttavia,¨dal¨punto¨20¨della¨stessa¨sentenza¨risulta¨che,¨in¨assenza¨di¨una¨qual-
siasi¨rivendicazione¨di¨competenza¨esclusiva¨dal¨giudice¨adito¨successivamente¨nella¨causa¨
principale,¨la¨Corte¨si¨e©¨semplicemente¨astenuta¨dal¨pronunciarsi¨sull'interpretazione¨del-
l'art.¨21¨della¨convenzione¨nel¨caso¨che¨essa¨ha¨specificamente¨fatto¨salvo.¨
46.¨öNella¨fattispecie,¨una¨competenza¨del¨giudice¨successivamente¨aditoe©¨rivendicata¨
sulla¨base¨dell'art.¨17¨della¨convenzione.¨
47.¨öTuttavia,¨questa¨circostanza¨non¨e©¨tale¨da¨rimettere¨in¨discussione¨l'applicazione¨
della¨regola¨procedurale¨contenuta¨nell'¨art.¨21¨della¨detta¨convenzione,¨la¨quale¨si¨basa¨chia-
ramente¨ed¨unicamente¨sull'ordine¨cronologico¨in¨cui¨i¨giudici¨di¨cui¨trattasi¨sono¨stati¨aditi.¨
48.¨öInoltre,¨il¨giudice¨adito¨per¨secondo¨non¨e©¨,¨in¨nessun¨caso,¨piu©¨qualificato¨del¨giu-
dice¨adito¨per¨primo¨a¨pronunciarsi¨sulla¨competenza¨di¨quest'ultimo.¨Infatti,¨questa¨compe-
tenza¨e©¨determinata¨direttamente¨dalle¨norme¨della¨Convenzione¨di¨Bruxelles,¨chevalgono¨
per¨entrambi¨i¨giudici¨e¨che¨possono¨venire¨interpretate¨ed¨applicate¨con¨pari¨autorita©¨da¨
ciascuno¨di¨essi¨(v.,¨in¨tal¨senso,¨sentenza¨Overseas 
Union 
Insurance 
e 
a.,¨sopramenzionata,¨
punto¨23).¨
49.¨öPertanto,¨in¨presenza¨di¨una¨clausola¨attributiva¨di¨competenza,¨ai¨sensi¨del-
l'art.¨17¨della¨Convenzione¨di¨Bruxelles,¨non¨solo,¨come¨rilevato¨dalla¨Commissione,¨le¨parti¨
hanno¨sempre¨la¨possibilita©¨di¨rinunciare¨ad¨avvalersene¨e,¨in¨particolare,¨il¨convenuto¨ha¨
la¨possibilita©¨di¨comparire¨dinanzi¨al¨giudice¨preventivamente¨adito¨senza¨sollevare¨l'incom-
petenza¨di¨quest'ultimo¨sulla¨base¨della¨clausola¨di¨attribuzione¨di¨competenza,¨conforme-
menteall'art.¨18¨della¨convenzione,¨ma,inoltre,¨aldifuoridi¨questa¨ipotesi,¨spetta¨al¨giudice¨
preventivamente¨adito¨verificare¨l'esistenza¨della¨clausola¨e¨dichiararsi¨incompetente,¨se¨e©¨
accertato,¨secondo¨la¨formulazione¨dell'art.¨17,¨che¨le¨parti¨hanno¨effettivamente¨convenuto¨
la¨competenza¨esclusiva¨del¨giudice¨successivamente¨adito.¨
50.¨öCio©¨non¨toglie¨tuttavia¨che,¨nonostante¨il¨riferimento¨agli¨usi¨del¨commercio¨
internazionale,¨contenuto¨nell'art.¨17¨della¨convenzione¨di¨Bruxelles,¨la¨reale¨esistenza¨del¨
consenso¨degli¨interessati¨costituisca¨sempre¨uno¨degli¨obiettivi¨di¨questa¨disposizione,¨
giustificato¨dall'intento¨di¨tutelare¨il¨contraente¨piu©¨debole,¨evitando¨che¨clausole¨attributive¨
di¨competenza,¨inserite¨nel¨contratto¨da¨una¨sola¨delle¨parti,¨passino¨inosservate¨(v.¨sentenza¨
20¨febbraio¨1997,¨causa¨C-106/1995,¨MSG,¨Racc.,¨p.¨I-911,¨punto¨17,¨e¨Castelletti,¨sopramen-
zionata,¨punto¨19).¨
51.¨öIn¨tale¨situazione,¨tenuto¨conto¨delle¨contestazioni¨che¨possono¨sorgere¨circa¨
l'esistenza¨stessa¨di¨un¨incontro¨di¨volonta©¨delle¨parti,¨espresso¨in¨osservanza¨delle¨condi-
zioni¨di¨forma¨restrittive¨enunciate¨all'art.¨17¨della¨Convenzione¨di¨Bruxelles,¨e©¨conforme¨alla¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

certezza©del©diritto©da©quest'ultima©perseguita©che,©in©caso©di©litispendenza,©sia©determinato©
in©maniera©chiara©e©precisa©quale©dei©due©giudici©nazionali©accertera©se©sia©competente©
secondo©le©norme©della©detta©convenzione.©Deriva©chiaramente©dalla©formulazione©del-
l'art.©21©di©quest'ultima©che©spetta©al©giudice©preventivamente©adito©pronunciarsi©sulla©sua©
competenza,©eventualmente©in©relazione©ad©una©clausola©attributiva©di©competenza©che©ver-
rebbe©fatta©valere©dinanzi©ad©esso,©la©quale©dev'essere©considerata©come©una©nozione©auto-
noma©che©dev'essere©valutata©solo©in©relazione©ai©requisiti©del©detto©art.©17©(v.,©in©tale©senso,©
sentenza©10©marzo©1992,©causa©C-214/1989,©Powell 
Duffryn,©Racc. 
I-1745,©punto©14).©

52.©öPer©il©resto,©l'interpretazione©dell'art.©21©della©Convenzione©di©Bruxelles©che©
deriva©da©quanto©precede©e©corroborata©dall'art.©19©della©detta©convenzione©che©prevede©l'ob-
bligo©per©un©giudice©di©uno©Stato©contraente©di©dichiararsi©d'ufficio©incompetente©solo©nel©
caso©in©cui©viene©ûinvestito©a©titolo©principale©di©una©controversia©per©la©quale©l'art.©16©
prescrive©la©competenza©esclusiva©di©un©organo©giurisdizionale©di©un©altro©Stato©contraenteý.©
L'art.©19©della©Convenzione©di©Bruxelles©non©fa©riferimento©all'art.©17.©
53.©öInfine,©le©difficolta©,©quali©quelle©fatte©valere©dal©governo©del©Regno©Unito,©
derivanti©dai©comportamenti©dilatori©delle©parti©che,©intendendo©ritardare©la©soluzione©della©
controversia©nel©merito,©avviano©una©azione©dinanzi©ad©un©giudice©della©cui©incompetenza©
sono©a©conoscenza©a©causa©dell'esistenza©di©una©clausola©attributiva©di©competenza,©non©sono©
tali©da©rimettere©in©discussione©l'interpretazione©di©una©delle©disposizioni©della©convenzione©
di©Bruxelles,©quale©risulta©dalla©sua©formulazione©e©dalla©sua©finalita©.©
54.©öTenuto©conto©di©quanto©precede,©occorre©risolvere©la©seconda©questione©dichia-
rando©che©l'art.©21©della©Convenzione©di©Bruxelles©dev'essere©interpretato©nel©senso©che©il©giu-
dice©successivamente©adito©e©la©cui©competenza©e©stata©fatta©valere©in©forza©ad©una©clausola©
attributiva©di©competenza©deve©tuttavia©sospendere©il©procedimento©finche¨il©giudice©preven-
tivamente©adito©si©sia©dichiarato©incompetente.©
Sulla 
terza 
questione. 


55. 
öCon©la©terza©questione,©il©giudice©del©rinvio©chiede©in©sostanza©se©l'art.©21della©
Convenzione©di©Bruxelles©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©si©puo©derogare©alle©sue©
disposizioni©allorche¨,©in©generale,©la©durata©dei©procedimenti©dinanzi©agli©organi©giurisdizio-
nali©dello©Stato©contraente©nel©quale©ha©sede©il©giudice©preventivamente©adito©e©eccessiva-
mente©lunga.©(Omissis). 
Giudizio 
della 
Corte 
sulla 
terza 
questione. 


70.©öCome©hanno©rilevato,©da©un©lato,©la©Commissione©e,©dall'altro,©l'avvocato©gene-
rale©a©paragrafi©88©e©89©della©sue©conclusioni,©un'interpretazione©dell'art.©21©della©Conven-
zione©di©Bruxelles©secondo©cui©l'applicazione©di©questo©articolo©dovrebbe©essere©esclusa©nel-
l'ipotesi©in©cui©il©giudice©preventivamente©adito©appartenesse©ad©uno©Stato©membro©i©cui©
organi©giurisdizionali©hanno,©in©generale,©termini©di©trattazione©delle©cause©eccessivamente©
lunghi©sarebbe©manifestamente©incompatibile©sia©con©la©lettera©sia©con©la©struttura©e©la©fina-
lita©di©questa©convenzione.©

71.©öInfatti,©da©un©lato,©la©detta©convenzione©non©contiene©alcuna©disposizione©in©forza©
della©quale©le©sue©norme©e,©in©particolare,©l'art.©21©cesserebbero©di©trovare©applicazione©a©
causa©della©lunghezza©del©procedimento©dinanzi©ai©giudici©dello©Stato©contraente©in©
questione.©
72.©öD'altra©parte,©occorre©ricordare©che©la©Convenzione©di©Bruxelles©si©basa©necessa-
riamente©sulla©fiducia©che©gli©Stati©contraenti©accordano©reciprocamenteai©loro©sistemi©giuri-
dici©e©alle©loro©istituzioni©giudiziarie.©Questa©fiducia©reciproca©ha©consentito©la©creazione©di©
un©sistema©obbligatorio©di©competenza,©che©tutti©i©giudici©che©rientrano©nel©campodiappli-
cazione©della©convenzione©sono©tenuti©a©rispettare,©e©la©correlativa©rinuncia©da©parte©di©questi©
stessi©Stati©alle©loro©norme©interne©di©riconoscimento©e©di©delibazione©delle©sentenze©straniere©
a©favore©di©un©meccanismo©semplificato©di©riconoscimento©e©di©esecuzione©delle©decisioni©
giudiziarie.©Eéanche©pacifico©che©la©detta©convenzione©mira©cos|©a©garantire©la©certezza©del©
diritto©consentendo©ai©singoli©di©prevedere©con©sufficiente©certezza©il©giudice©competente.©
73.©öTenuto©conto©di©quanto©precede,©occorre©risolvere©la©terza©questione©dichiarando©
che©l'art.©21©della©Convenzione©di©Bruxelles©deve©essere©interpretato©nel©senso©che©non©si©
puo©derogare©alle©sue©disposizioni©allorche¨,©in©generale,©la©durata©dei©procedimenti©dinanzi©
agli©organi©giurisdizionali©dello©Stato©contraente,©in©cui©ha©sede©il©giudice©preventivamente©
adito,©e©eccessivamente©lunga©(Omissis)ý.©

IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
Causa 
T-46/03 
^Decisione 
della 
Commissione 
in 
materia 
di 
violazione 
dell'art
icolo 
6S 
del 
trattato 
CECA 
(cs.©9488/03,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


Con©decisione©del©17©dicembre©2000©e©2©C©(2002)©5087©del©f.©E,©relativa©
ad©una©procedura©di©applicazione©dell'articolo©65©del©trattato©CECA©nel©caso©
COMP/317.956©ötondo©per©cemento©armato©öha©inflitto©alla©L.©s.p.a.©
un'ammenda,©in©solido©con©la©societa©A.F.©in©liquidazione,©per©aver©posto©in©
essere,©assieme©ad©altre©dieci©imprese©e,©per©il©periodo©6©dicembre©1989©e©
27©giugno©2002,©un'intesa©unica,©complessa©e©continuata©sul©mercato©italiano©
del©tondo©per©cemento©armato©in©rotoli,©avente©per©oggetto©o©per©effetto©la©
fissazione©dei©prezzi©(prezzo©base©prezzo©dell'extra),©in©funzione©della©quale©
e©stata©anche©concordata©la©limitazione©o©il©controllo©della©produzione©o©della©
vendita.©

ConsiderazionI 


Il©Governo©italiano©e©intervenuto©in©giudizio,©duplicando©un©ricorso©
diretto©alla©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©per©far©rilevare©la©
nullita©della©decisione©per©carenza©assoluta©di©potere©della©Commissione.©

Causa 
C-19/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Conversione 
in 
euro 
di 
tariffe 
contrattuali 
^Tutela 
del 
consumatore 
^Regolamento©CE©

n.©1103/997©del©Consiglio©del©17©giugno©1997©^Ordinanza©del©ûLandge-
richt» 
(Germania)©emessa©il©17©dicembre©2002,©notificata©l'11©marzo©
2003©(cs.©6421/03,©avv.©dello©Stato©G.©Aiello).©
IL 
fattO 


Le©questioni©traggono©origine©nell'ambito©di©una©azione©giudiziaria©
intentata©da©un©istituto©qualificato©per©la©ricerca©delle©violazioni©del©diritto©
dei©consumatori©ai©sensi©della©legge©sulle©azioni©inibitorie.©La©convenuta©
gestisce©una©rete©di©telefonia©cellulare.©Nell'estate©2001,©per©effettuare©il©
passaggio©delle©tariffe©telefoniche©dal©marco©tedesco©all'euro,©ha©convertito©il©
prezzo©per©minuto©conformemente©al©tasso©di©cambio©arrotondandolo©ai©
sensi©dell'articolo©5©e©ricavando©da©tale©prezzo©quello©dei©singoli©scatti,©arro-
tondando©ulteriormente©quest'ultimo©in©decimillesimi©e©ricavando©il©prezzo©
finale©della©conversazione©dalla©somma©degli©scatti,©arrotondato©a©sua©volta©
in©centesimi.©

IquesitI 


1.©^Se©l'art.©5,©prima©frase©del©regolamento©debba©essere©interpretato©nel©
senso©che©in©un©rapporto©contrattuale©di©diritto©privato©puo©e©deve©essere©
arrotondato©solo©l'importo©finale©fatturato©oppure©la©singola©voce©riportata©
nella©fattura,©ovvero©se,©ai©sensi©della©detta©disposizione,©un©importo©moneta-
rio©da©pagare©o©da©contabilizzare©sia©rappresentato©da©una©tariffa©o©da©un©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

prezzo©stabilito©contrattualmente.©Se©sia©rilevante,©ai©fini©della©soluzione©della©
questione©se©una©tariffa©rappresenti©un©importo©da©pagare©o©da©contabilizzare©
ai©sensi©dell'art.©5©del©regolamento,©la©circostanza©che©la©detta©tariffa©faccia©
riferimento©ad©un©determinato©multiplo©(nel©caso©di©specie:©il©sestuplo)©del-
l'unita©a©base©della©determinazione©dell'importo©finale©fatturato©(nel©caso©di©
specie:©lo©scatto©ogni©dieci©secondi)©oppure©rappresenti,©dal©punto©di©vista©
del©consumatore,©lentita©di©calcolo©decisiva.©

2.©^Se©il©regolamento©(in©particolare©il©suo©art.©5)©debba©essere©interpre-
tato©nel©senso©che©esso©contiene©una©disciplina©esaustiva,©di©modo©che©
importi©diversi©da©quelli©da©pagare©o©da©contabilizzare©(ove©ve©ne©possano©
essere)©non©possono©essere©arrotondati©secondo©le©modalita©prescritte©
all'art.©5©e©quindi©devono©essere©comunicati©ancora©nella©vecchia©valuta©
nazionale©ovvero©si©deve©procedere©ad©una©comunicazione©esatta©del©risultato©
della©conversione.©
Causa©C-45/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Provvedimenti©di©espuls
ione©^Motivi©di©ordine©pubblico©^Parere©autorita©competente©^Cittadini©
ucraini©^Articoli©7,©8©e©9©direttiva©64/221/CEE©^Articoli©2,©5,©6,©13©e©
14©CEDU.©

IL 
fattO 


Il©caso©riguarda©una©cittadina©Ucraina,©arrivata©in©Italia©dall'Austria©in©
cui©era©entrata©munita©di©visto©Schengen©di©tipo©ûCý,©espulsa©per©non©aver©
richiesto©il©permesso©di©soggiorno©entro©otto©giorni©lavorativi©dall'ingresso©
in©Italia,©come©invece©esige©l'articolo©5,©comma©2,©del©decreto©legislativo©
286/1998.©Tale©espulsione©e©stata©coattivamente©eseguita©immediatamente©
dopo©la©notifica©del©decreto©di©espulsione,©presentato©per©la©convalida©il©
giorno©seguente,©comunque©entro©il©termine©di©48©ore©dalla©sua©emissione©
posto©dall'articolo©13,©comma©5©bis 
del©decreto©legislativo©286/1998.©

IquesitI 


1.©öSe©le©singole©norme©comunitarie©soprarichiamate©^articoli©7,©8©e©9©
della©direttiva©del©Consiglio©delle©Comunita©europee©n.©221©del©25©febbraio©
1964©e©articoli©2,©5,©6,©13©e©14©della©Convenzione©per©la©salvaguardia©dei©diritti©
dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali,©firmata©a©Roma©il©4©novembre©1957©
e©i©principi©generali©e©fondamentali©del©diritto©comunitario©^vadano©interpre-
tati©nel©senso©che©ogni©straniero©che©venga©espulso©da©uno©Stato©membro©
della©Comunita©Europea©ha©diritto©di©ottenere©che©il©provvedimento©di©espul-
sione,©prima©di©essere©eseguito,©sia©sottoposto©al©giudizio©di©un'autorita©
diversa©rispetto©quello©che©lo©ha©adottato©e©imparziale.©
2.©öSe©le©singole©norme©comunitarie©sopra©richiamate©^articoli©7,©8©e©9©
della©direttiva©del©Consiglio©delle©Comunita©europee©n.©221©del©25©febbraio©
1964©e©articoli©2,©5,©6,©13©e©14©della©Convenzione©per©la©salvaguardia©dei©diritti©
dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali,©firmata©a©Roma©il©4©novembre©1957©
e©i©principi©generali©e©fondamentali©del©diritto©comunitario©^vadano©interpre-
tati©nel©senso©che©e©inammissibile©e©illegittimo©che©la©polizia©di©uno©Stato©
membro©della©Comunita©europea©possa,©senza©il©controllo©preventivo©di©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©71 


alcuna©altra©autorita©,©pretendere©con©forza©di©espellere©chi©essa©unilateral-
mente©ritenga©non©avere©diritto©di©restare©nel©territorio©dello©Stato©medesimo©
e©possa©farlo©in©tempi©e©con©modalita©tali©da©sottrarre©tale©sua©attivita©al©con-
creto©ed©effettivo©controllo©di©autorita©terza©e©imparziale©sia©prima©che©
durante©che©dopo©l'esecuzione©dell'attivita©medesima.©

3.©öSe©le©singole©norme©comunitarie©sopra©richiamate©^articoli©7,©8©e©9©
della©direttiva©del©Consiglio©delle©Comunita©europee©n.©221©del©25©febbraio©
1964©e©articoli©2,©5,©6,©13©e©14©della©Convenzione©per©la©salvaguardia©dei©diritti©
dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali,©firmata©a©Roma©il©4©novembre©1957©
e©i©principi©generali©e©fondamentali©del©diritto©comunitario©^vadano©interpre-
tati©nel©senso©che©e©logico©e©legittimo©che©uno©Stato©membro©della©Comunita©
europea©preveda©un©sistema©di©controllo©giurisdizionale©dei©provvedimenti©
di©espulsione©degli©stranieri©e©della©attivita©di©polizia©esecutiva©degli©stessi©tale©
da©essere©sostanzialmente©del©tutto©e©ininfluente©sugli©effetti©di©quei©provvedi-
menti©e©sulle©attivita©esecutive©degli©stessi©e©da©costituire,©conseguentemente,©
null'altro©che©una©parvenza©formale©di©tutela©giudiziaria,©del©tutto©privadi©
concreto©rilievo©e©pratica©utilita©.©
4.©öSe©le©singole©norme©comunitarie©sopra©richiamate©^articoli©7,©8©e©9©
della©direttiva©delle©Consiglio©delle©Comunita©europee©n.©221©del©25©febbraio©
1964©e©articoli©2,©5,©6,©13©e©14©della©Convenzione©per©la©salvaguardia©di©diritti©
dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali,©firmata©a©Roma©il©4©novembre©1950,©
e©i©principi©generali©e©fondamentali©del©diritto©comunitario©^vadano©interpre-
tati©nel©senso©che©e©legittimo©che©uno©Stato©membro©della©Comunita©europea©
disciplini©provvedimenti©di©espulsione©degli©stranieri©ed©esecuzione©degli©stessi©
in©modo©tale©da©impedire©concretamente©l'esercizio©da©parte©degli©espulsi©l'e-
sercizio©del©loro©eventuale©diritto©di©asilo©e©rifugio.©
5.©öSe©le©singole©norme©comunitarie©sopra©richiamate©^articoli©7,©8©e©9©
della©direttiva©del©Consiglio©delle©Comunita©europee©n.©221©del©25©febbraio©
1964©e©articoli©2,©5,©6,©1314©della©Convenzione©per©la©salvaguardia©dei©diritti©
dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali,©firmata©a©Roma©il©4©novembre©1950,©
e©i©principi©generali©e©fondamentali©del©diritto©comunitario©^vadano©interpre-
tati©nel©senso©che©e©illegittimo,©perche¨sproporzionatamente©e©iniquamente©
afflittivo©e©limitativo©dei©diritti©di©liberta©personale©tutti©riconosciuti©nella©
Comunita©europea,©che©uno©Stato©membro©della©Comunita©preveda©che©i©
decreti©di©espulsione©di©stranieri©muniti©di©regolare©passaporto©siano©eseguiti©
coattivamente,©con©la©forza,©immediatamente©(nel©senso©di©pochi©minuti)©
dopo©la©loro©notificazione©allo©straniero©destinatario©dell'atto©anche©in©
assenza©di©concrete©specifiche©esigenze©di©ordine©e©sicurezza©pubblica©che©
giustifichino©un©tale©ricorso©alla©coazione©fisica.©
6.©öSe©le©singole©norme©comunitarie©sopra©richiamate©^articoli©7,©8©e©9©
della©direttiva©del©Consiglio©della©Comunita©europea©n.©221©del©25©febbraio©
1964©e©articoli©2,©5,©6,©13©e©14©della©Convenzione©per©la©salvaguardia©dei©diritti©
dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali,©firmata©a©Roma©il©4©novembre©1950,©
e©i©principi©generali©e©fondamentali©del©diritto©comunitario©vadano©interpre-
tati©nel©senso©che©contrastano©con©essi©le©disposizioni©normative©di©cui©all'ar-
ticolo©13,©commi©3,©4©e©5-bis 
del©decreto©legislativo©25©luglio©1998,©n.©286©
dello©Stato©italiano©nel©testo©oggi©vigente.©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


NotA 


Il¨Giudice¨remittente¨espone¨che¨la¨rilevanza¨delle¨questioniposte¨discende-

rebbe¨dalfatto¨che¨ove¨la¨Corte¨di¨Giustizia¨e¨delle¨Comunita©¨Europee¨dovesse¨

ritenerefondate,¨la¨richiesta¨di¨convalida¨delprovvedimento¨andrebbe¨dichiarata¨

inammissibile¨perche¨illogicamente¨ed¨illegittimamente¨presentata¨dopo¨che¨il¨

provvedimento¨da¨giudicare¨era¨stato¨eseguito¨e¨i¨provvedimenti¨adottati¨dal¨

Prefetto¨e¨dal¨Questore¨nei¨confronti¨dell'interessata¨andrebbero¨dichiarati¨ille-

gittimi.¨

Il¨Governo¨italiano¨e©¨intervenuto¨in¨giudizio¨evidenziando¨quanto¨di¨seguito¨

sintetizzato.¨

1.¨öLe¨questioni¨interpretative¨attengono¨al¨generale¨problema¨della¨
immigrazione¨clandestina¨e¨alla¨espulsione¨degli¨immigrati¨in¨posizione¨irrego-

lare.¨Non¨esiste¨una¨posizione¨comune¨europea¨sulla¨immigrazione¨e¨non¨esiste¨

una¨politica¨europea¨sulla¨immigrazione.¨La¨presa¨di¨posizione¨del¨

Parlamento¨europeo¨sul¨punto¨sono¨indicative¨della¨ricerca¨di¨un¨progetto¨poli-

tico¨sulla¨immigrazione¨in¨presenza¨di¨una¨situazione¨assai¨articolata¨e¨con¨evi-

denze¨di¨pratiche¨generali¨illegittime¨e¨di¨singoli¨comportamenti¨delle¨autorita©¨

competenti¨degli¨Stati¨membri¨discriminatorie.¨I¨documenti¨rilevanti¨sono:¨la¨

ûRisoluzione¨sulle¨pratiche¨di¨espulsione¨degli¨immigrati¨in¨situazione¨irrego-

lareý¨(in¨GUCE 
n.¨320¨del¨28¨ottobre¨1996,¨pagina¨198);¨la¨ûRisoluzione¨sulla¨

morte¨di¨Semira¨Samer¨a¨seguito¨della¨sua¨espulsioneý¨(in¨GUCE 
n.¨C328¨

delle¨26¨ottobre¨1998,¨pagina¨188),¨nel¨cui¨corpo¨vengono¨richiamate¨le¨prece-

denti¨risoluzioni.¨Ciascuna¨di¨dette¨risoluzioni¨e©¨datata¨e¨meriterebbe¨un¨appro-

fondimento¨critico¨in¨relazione¨alla¨situazione¨normativa¨italiana¨e¨in¨materia¨

di¨ingresso¨e¨permanenza¨di¨stranieri.¨Sinteticamente¨si¨puo©¨affermare:¨^che¨

l'ordinamento¨italiano¨rispetta¨il¨diritto¨al¨ricongiungimento;¨^non¨pratica¨il¨

ûrespingimentoý¨dei¨rifugiati;¨^assicura¨l'assistenza¨sanitaria¨dei¨clandestini;¨


assicura¨il¨diritto¨di¨difesa.¨La¨normativa¨italiana¨in¨materia¨di¨immigrazione¨e©¨

stata¨piu©¨volte,¨e¨correttamente¨in¨relazione¨al¨riparto¨della¨giurisdizione¨tra¨

Corte¨Costituzionale¨italiana¨e¨Corte¨di¨Giustizia¨della¨Comunita©¨europea,¨sot-

toposta¨a¨valutazione¨di¨legittimita©¨costituzionale¨ed¨ha¨acquisito¨assetto¨di¨

legittimita©¨costituzionale¨sul¨punto¨della¨tutela¨dei¨diritti¨fondamentali¨del-

l'uomo.¨Questo¨e©¨importante¨perche¨proprio¨la¨Corte¨di¨Giustizia¨nella¨sentenza¨

emessa¨nella¨causa¨C-459/1999¨ha¨fatto¨richiamo¨alle¨tradizioni¨costituzionali¨

comuni¨degli¨membri¨e¨le¨pronunce¨della¨Corte¨costituzionale¨concorrono¨a¨tale¨

tradizione¨comune.¨

2.¨öLequestionipostedalgiudiceitalianodebbonoessereesaminatesotto¨
un¨duplice¨profilo:¨a) 
la¨tutela¨di¨diritti¨dell'uomo;¨b) 
il¨diritto¨comunitario.¨

a) 
La¨tutela¨dei¨diritti¨dell'uomo¨ha,¨in¨relazione¨alla¨posizione¨del¨singolo,¨

due¨livelli.¨L'uno¨e©¨quello¨proprio¨del¨cittadino¨(e¨del¨ûnoný¨cittadino¨parificato)¨

neiconfrontidelloStatodiappartenenzaesifondasullasuaqualita©¨dimembro¨

di¨una¨specifica¨comunita©¨politica,¨della¨quale¨il¨singolo¨Stato¨e©¨ente¨esponen-

ziale.¨L'altro¨e©¨quello¨proprio¨del¨ûnoný¨cittadino¨nei¨confronti¨della¨comunita©¨

politica¨con¨la¨quale¨viene¨in¨contatto.¨La¨tutela¨a¨questo¨livello¨e©¨limitata¨ai¨

diritti¨qualificati¨come¨essenziali¨per¨il¨rispetto¨della¨dignita©¨comune.¨Nella¨

prima¨ipotesi¨il¨livello¨di¨tutela¨e©¨piu©¨elevato¨e,¨comunque,¨deve¨corrispondere¨

al¨livello¨qualificato¨come¨essenziale¨dalla¨Dichiarazione¨universale¨dei¨diritti¨

dell'uomo¨e¨dalle¨Dichiarazioni¨regionali.¨La¨giurisprudenza¨delle¨Corti¨interna-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
73 


zionaliée©épostaéaétutelaédiédettoélivelloéessenziale,émentreélaégiurisdizioneénazio-

naleée©épostaéaétutelaédelélivelloéproprioédeiécittadiniéneiéconfrontiédiéquelloé

ûessenzialeýéeéneiéconfrontiédeiéûnonécittadiniý.éNell'ipotesiédellaégiurisdizioneé

nazionale,érimangonofermiiricorsiallagiurisdizioneinternazionalepergaran-

tireélaétutelaédiédirittiéessenziali,éinéquantoécondizioneéindeclinabileédellaétutelaé

dellaédignita©édell'essereéumano.éNessunaénormaéinternazionaleériconosceéallaé

personaéqualeédirittoéessenzialeéilérisiedereéinéunoéStatoédiversoédaéquelloédiécuié

haélaécittadinanza,éeéquindipressoéunaécomunita©époliticaédiversaédaéquellaédiécit-

tadinanza.éL'ammissioneéallaéresidenzaéneléterritorioénazionaleédipende,éinégene-

rale,édaéunéattoéproprioédelloéStatoéospitanteéedée©éespressioneédiésovranita©é.é

b) 
IlédirittoéeuropeoénonéparificaéilécittadinoédiéunoéStatoéterzoéalécittadinoé

diéunoéStatoémembro.éPeréparificareéiécittadiniédegliéStatiémembriéinérelazioneé

alésoggiornoéinéunoéStatoémembroédiversoédaéquelloédiéappartenenzaéhaédovutoé

prevedereéilédirittoésottoéformaédiéûéliberta©éýéneléTrattatoéistitutivoéedéemanareé

ladirettivan.é64/221/CEE.Iltrattatoprevedelaûliberacircolazioneýdelleper-

sone,éliberta©écheésiéarticolaénellaéûnonédiscriminazioneýédeiélavoratoriédipendentié

appartenentiéadéunoéStatoémembroérispettoéaiélavoratoriénazionalié(articoloé

39);éenelûdirittodistabilimentoýperilavoratoriautonomicittadinideglistatié

membriéû(articoloé43)éeéiéûlavoratoriédegliéStatiémembriýé(articoloé39)éeénelé

dirittoédiéûstabilimentoýé(articoloé43).é

Laénormativaécomunitariaénonéprendeéposizione,éinégenerale,éinémeritoéalleé

modalita©édiéesercizioédelédirittoédiédifesa.éLaddoveéloéhaéritenutoénecessarioéperé

salvaguardareélaéparita©édiétrattamentoédeiécittadiniédiéunoéStatoémembroénell'é

esercizioédelleéliberta©ériconosciuteédaléTrattato,éloéhafattoéespressamente.é

Eéquantoéhafattoéconégliéarticolié8éeé9édellaédirettivaé64/221/CEE.é

L'articoloé7édellaédirettiva,éperéquantoériguardaéiléûtempoýéconcessoéperé

lasciareéiléterritorioénazionaleéalécittadinoédiéunoéStatoémembro,éindicaéuné

tempoéûnoninferiorea15giorninelcasoédidiniegoédelpermessoédisoggiornoýé

(a);éeûadunmeseneglialtricasiý(b).éLaprescrizionediunûtermineminimoýé

nonée©égiustificataéconériferimentoéallaéproposizioneédeléricorsoégiurisdizionale,é

inéquantoélaétutelaégiurisdizionaleée©éconcessaésenzaériferimentoéallaépresenzaé

delécittadinoécomunitarioéneléterritorioédelloéStatoécheéhaéemanatoéiléprovvedi-

mento.éLaéragioneédellaéprevisioneédiéunoéspazioétemporaleéperélasciareéiléterri-

torioénonéha,équindi,écausaénellaésalvaguardiaédiprincipifondamentalié(laétutelaé

delladignita©éumana),manellapresunzionedellainsussistenzadimotividitutelaé

dell'interessepubblicoégenericoédelloéStatoéospitanteéall'abbandonoédelsuoéterri-

torioédaéparteédelécittadinoécomunitario.éGliéarticolié8éeé9ériguardanoél'esercizioé

delédirittoédiédifesaérispettoéall'attoédiédiniegoéeédiéallontanamento.éIlétratta-

mentoédeléûnonécittadinoý,écuiée©éattribuitaélaéliberta©édiéstabilimento,écheéinélineaé

diprincipioéreplicaéquellaédeléûcittadinoý,éinéquestafattispecieéammette,équindi,é

unadiversificazione,éilcuilimitepero©,équantoallatutelagiurisdizionale,ée©éprevi-

stoédall'articoloé9énelécasoédiéûdiniegoédelérilascioédelépermessoédiésoggiornoýé

(sempreénecessario,équindi,éinéquantoéespressioneédellaésovranita©édelloéStatoé

ospitante)éoéûdelésuoérinnovoýéoécontroélaéûdecisioneédiéallontanamentoýé(cheé

presupponeél'esercizioédiéunépotereédistintoédaéquelloédiéconcedereéoérinnovareéilé

soggiorno).éL'articoloé9émiraéadéassicurareéunaévalutazioneédiéûmeritoýédellaé

posizioneédelécittadinoécomunitarioédaéparteédiéunésoggettoéterzoérispettoéall'au-

torita©écheéassumeéiléprovvedimentoé(giudice:énelécasoécheévengaériconosciutaé


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


una©giurisdizione©anche©nel©merito;©parere©dell'autorita©competente:©nel©caso©in©

cui©si©riconosca©una©giurisdizione©di©sola©legittimita©o©il©ricorso©non©abbia©avuto©

sospensione©o©il©provvedimento©non©sia©giustiziabile)©e©l'articolo©conferma©che©

ildiritto©didifesapuo©essere©assicurato©anche©con©laprevisione©che©ilûnon©citta-

dinoý©possa©chiedere©di©essere©personalmente©sentito©da©una©autorita©indipen-

denteperl'espressionediunpareresullasuarichiestadisoggiorno.©Lasentenza©

emessa©nella©causa©C-459/1999©con©il©predicare©un'interpretazione©estensiva©

della©disposizione©dell'articolo©9©della©direttiva,©in©quanto©conforme©alla©tradi-

zione©costituzionale©comune©agli©Stati©membri©ûsancita©dalla©Convenzione©nei©

suoi©articoli©6©e©13ý,©non©affronta©il©tema©della©ûvalutazione©della©sufficienzaý©

dei©mezzi©di©tutela©del©diritto©di©difesa.©Il©diritto©di©difesa©dei©diritti©riconosciuti©

dallaCEDUsilimitaalprocessoincondizionidiûnondiscriminazioneý©(arti-

coli©6,©13©e©14).©

La©CEDU©non©garantisce©il©diritto©della©persona©a©risiedere©in©uno©Stato©

diverso©da©quello©di©cui©si©ha©la©cittadinanza.©La©Convenzione©riconosce©solo©

divieti©attinenti©alla©salvaguardia©della©dignita©dell'uomo©o©che©devono©essere©

rispettatidatuttiesuiqualie©richiamato,©inprincipio,©l'impegnoditutti.©IlPar-

lamento©europeo©nella©Risoluzione©28©ottobre©1996,©si©limita©ad©una©raccoman-

dazione©agli©Stati©membri©ûa©trattare©le©questioni©relative©agli©immigratiin©

situazioneirregolareprocedendoaunesamecasopercaso,©evitandoilpiu©possi-

bile©qualsiasi©procedura©sommaria©e©applicando©a©detti©casi©il©principio©di©

equita©ýenonpuo©faredipiu©,©inquantosoloneicasidirifugiatiediasilopoli-

tico©esistono©Convenzioni©internazionali©che©impongono©concreti©adempimenti©

da©parte©degli©Stati,©che©le©hanno©ratificate.©

3.©öIl©punto©di©diritto©che©si©pone©al©giudice©italiano©e©,©per©sua©stessa©
ammissione,©se©ûabbia©un©senso©e©quale©una©legge©che©consente©alla©polizia©di©

sottoporrealsottoscrittogiudice,perche¨decidaseconvalidareono,©unprovvedi-

mento©gia©eseguito,©che©ha©esaurito©tutti©i©suoi©effetti©e©con©riferimento©al©quale©

deltutto©e©irrilevanteesotto©tuttiiprofilil'esito©diquestoprocedimento©dicon-

validaý.©Sitrattadiunfalsoproblema.Lamancanzadiconvalidarendeillegit-

timoilprovvedimentodiespulsionedelûnoncittadinoý,©conl'effettochecessano©

tutti©gli©effetti©ad©esso©connessi,©quali©^ed©e©il©piu©importante©^il©divieto©di©

ingresso©nel©territorio©italiano©per©un©periodo©determinato©(articolo©13,©comma©

14©del©decreto©legislativo©n.©286/1998).©L'interesse©del©ûnon©cittadinoý©che©e©vio-

lato©da©un©provvedimento©illegittimo©di©espulsione©e©unicamente©quello©di©non©

poter©soggiornare©nel©territorio©italiano©e©l'annullamento©delprovvedimentofor-

malmenteripristinalostatoantecedente,©conl'effettodirenderelegittimoilsog-

giorno©(se©la©espulsione©non©e©stata©eseguita)©o©di©attribuitigli©il©diritto©al©rientro©

(se©la©espulsione©e©stata©eseguita©o©il©ûnon©cittadinoý©ha©abbandonato©sponta-

neamente©il©territorio©nazionale).©

4.©öSi©e©concluso,©pertanto,©rilevando©che©i©presupposti©delle©questioni©
interpretative©sono©errati©e©l'argomentazione©svolta©dal©giudice©italiano©eviden-

ziano©una©angolatura©di©giudizio©che©non©ha,©all'oggi,©un©aggancio©ne¨nel©diritto©

positivo,©ne¨nel©diritto©costituzionale©italiano,©ne¨europeo.©Si©e©sottolineato,©

infine,©che©eventuali©comportamenti©non©improntati©alla©prudenza©che©la©mate-

ria,©assai©sensibile©sulpiano©umanitario©e©di©solidarieta©internazionale,©richiede©

trovano©sanzione©nei©meccanismi©di©controllo©interni©dell'ordinamento©e,©quindi,©

anche©sotto©questo©profilo©non©vi©e©spazio©per©una©valutazione©della©normativa©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©75 


nazionale,©tra©l'altro©di©competenza©della©Corte©costituzionale©italiana©e©non©

della©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©trattandosi©di©valutazione©di©

una©disciplina©interna©di©settore©non©armonizzato.©

Causa 
C 
^104/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Dichiarazioni 
testi-
moniali 
rese 
prima 
della 
pendenza 
di 
un 
giudizio 
Nozione 
di 
provvedi-
mento 
^Art.©24©Convenzione©di©Bruxelles©^Ordinanza©del©ûGerechts-
hofý©(Paesi©Bassi)©emessa©in©data©12©dicembre©2002,©notificata©il©
22©aprile©2003©(cs.©8169/03,©avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


La©societa©appellante©^con©sede©in©Belgio©^ha©proposto©ricorso©avverso©
l'ordinanza©del©Tribunale©di©Harem©con©cui©veniva©disposta©l'assunzione©pre-
ventiva©di©testimoni;©nel©caso©di©specie©trattasi©di©persona©residente©nei©Paesi©
Bassi.©Viene©eccepito©dalla©ricorrente©l'errato©riconoscimento©della©compe-
tenza©del©giudice©olandese©ai©sensi©di©quanto©disposto©dall'art.©24©della©Con-
venzione©di©Bruxelles.©

IquesitI 


1.©öSe©l'istituto©dell'ûaudizione©preventiva©di©testimoni©antecedente©alla©
pendenza©di©un©giudizioý,©disciplinato©dagli©artt.©186©e©seguenti©del©codice©di©
procedura©civile©olandese,©rientri©nella©sfera©di©applicazione©della©Conven-
zione©di©Bruxelles,©tenendo©presente©che©tale©istituto,©quale©disciplinato©nel©
detto©codice,©non©solo©mira©a©consentire©che©subito©dopo©lo©svolgimento©dei©
fatti©controversi©possano©essere©rese©dichiarazioni©testimoniali©a©tale©riguardo©
e©ad©evitare©che©una©prova©vada©perduta,©ma©ha©anche©e©soprattutto©il©fine©
di©offrire©alle©persone©interessate©all'introduzione©di©un'eventuale©successiva©
causa©dinanzi©al©giudice©civile©^intendendosi©per©interessati©sia©coloro©i©quali©
riflettono©sull'ipotesi©di©intentare©una©causa,©sia©quelli©che©si©aspettano©che©
una©causa©possa©essere©intentata©contro©di©loro,©sia©i©terzi©che©per©altre©
ragioni©possono©avere©interesse©al©caso©^la©possibilita©di©ottenere©in©anticipo©
chiarimenti©concernenti©i©fatti©(dei©quali©essi©probabilmente©non©hanno©
ancora©una©precisa©cognizione),©e©cio©affinche¨essi©siano©posti©in©condizione©
di©valutare©meglio©la©loro©posizione,©in©particolare©anche©relativamente©al©
problema©della©persona©contro©1a©quale©la©causa©debba©essere©promossa.©
2.©öIn©caso©di©soluzione©affermativa,©se©tale©istituto©rientri©nella©
nozione©di©provvedimento©ai©sensi©dell'art.©24©della©Convenzione©di©Bruxelles.©
Cause 
C-128/03 
e 
C-129/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Regime 
di 
accesso 
ed 
uso 
di 
rete 
elettrica 
^Oneri 
aggiuntivi 
imposti 
per 
la 
valorizza-
zione 
del 
comparto 
idroelettrico 
e 
geotermico 
^Aiuti 
di 
stato 
^Direttiva©
96/92/CEE©(cont.©21295/03,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


L'AEM©s.p.a.©ha©impugnato©la©deliberazione©della©Autorita©per©l'energia©
elettrica©e©gas©20©dicembre©2000,©n.©231,©recante©ûDefinizione©della©maggio-
razione©ai©corrispettivi©di©accesso©e©di©uso©della©rete©di©trasmissione©nazionale©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

per©l'energia©elettrica©prodotta©da©impianti©idroelettrici©e©geotermoelettrici©
per©l'anno©2000ý;©la©deliberazione©della©Autorita©del©20©dicembre©2000,©

n.©232,©recante©ûDefinizione©della©maggiorazione©ai©corrispettivi©di©accesso©e©
uso©della©rete©di©trasmissione©nazionale©di©energia©elettrica©prodotta©da©
impianti©idroelettrici©e©termoelettrici©per©gli©anni©dal©2001©al©2006ý;©nonche¨
il©decreto©del©Ministro©dell'industria©26©gennaio©2000©recante©ûIndividua-
zione©degli©oneri©generali©afferenti©al©sistema©elettricoý.©I©provvedimenti©
impugnati©si©collocano,©in©generale,©nell'ambito©della©disciplina©riguardante©
il©complesso©tema©degli©oneri©generali©afferenti©al©sistema©elettrico.©Gli©oneri©
generali©afferenti©al©sistema©elettrico©sono©costi,©di©natura©eterogenea,che©
gravano©gia©attualmente©sugli©utenti©attraverso©le©tariffe©di©distribuzione©e©
vendita©di©energia©elettrica©ai©clienti©del©mercato©vincolato.©La©progressiva©
liberalizzazione©del©settore©elettrico©richiede©che©questi©costi©siano©quantifi-
cati©puntualmente,©per©essere©addossati,©nella©massima©trasparenza,©a©tutti©i©
clienti:©ai©clienti©del©mercato©vincolato,©attraverso©apposite©componenti©tarif-
farie©e©ai©clienti©del©mercato©libero,©attraverso©il©corrispettivo©per©l'accesso©e©
l'uso©della©rete©di©trasmissione©nazionale.©
IquesitI 


1.©öSe,©ai©sensi©degli©articoli©87©e©seguenti©del©Trattato,©possa©essere©
considerato©un©aiuto©di©Stato,©una©misura©amministrativa©che,©nei©termini©e©
ai©fini©in©motivazione©specificati,©impone©a©determinate©imprese©che©usufrui-
scono©della©rete©di©trasmissione©dell'energia©elettrica©un©corrispettivo©maggio-
rato©per©l'accesso©e©l'uso©al©fine©di©finanziare©gli©oneri©generali©del©sistema©
elettrico.©
2.©öSe©i©principi©stabiliti©dalla©direttiva©96/02/CEE,©in©materia©di©libe-
ralizzazione©del©mercato©interno©dell'energia©elettrica,©e©segnatamentele©
disposizioni©dettate©dagli©articoli©7©e©8©in©materia©di©gestione©della©rete©di©tra-
smissione©dell'energia,©vadano©interpretate©nel©senso©di©ostare©o©meno©alla©
possibilita©per©lo©Stato©nazionale©di©dettare©misure©che©impongano,©in©via©
transitoria,©a©determinate©imprese©per©l'accesso©e©l'uso©della©rete©di©trasmis-
sione,©un©corrispettivo©maggiorato©al©fine©di©compensare©la©maggiore©valoriz-
zazione©dell'energia©idroelettrica©e©geotermoelettrica©provocata,©nei©termini©
in©motivazione©specificati©dal©mutato©scenario©normativo©e©volta©a©finanziare©
gli©oneri©generali©del©sistema©elettrico.©
NotA 


û1.©öCon©il©decreto©legislativo©16©marzo©1999,©n.©79©e©stata©data©attua-
zione©alla©direttiva©europea©96/92/CE,©recante©norme©comuni©per©il©mercato©

interno©dell'energia©elettrica©aifini©della©liberalizzazione©del©settore.©In©confor-

mita©ai©principi©fissati©dalla©normativa©comunitaria,©il©decreto©legislativo©di©

recepimento:©a)©haliberalizzatoleattivita©diproduzione,©importazioneedespor-

tazione,©acquisto©e©vendita©di©energia©elettrica;©b)©ha©riservato©allo©Stato©le©atti-

vita©di©trasmissione©e©dispacciamento,©attribuendole©in©concessione©al©gestore©

della©rete©di©trasmissione©nazionale;©c)©ha©previsto©che©l'attivita©di©distribuzione©

sia©esercitata©in©regime©di©concessione;©d)©ha©attribuito,©sulla©base©di©criteri©defi-

niti©tassativamente©in©relazione©alle©caratteristiche©del©consumo,©la©qualifica©di©

cliente©idoneo,©cioe©la©capacita©di©acquistare©energia©elettrica©da©qualsiasi©pro-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
77 


duttore,©distributore©grossista,©sia©in©Italia©che©all'estero;©e) 
ha©previsto©che©gli©

acquirenti©che©non©acquisiscono©la©qualifica©di©clienti©idonei©rimangono©vincolati©

ad©acquistare©l'energia©elettrica©dal©distributore-fornitore©locale,©il©quale©a©sua©

volta©ha©l'obbligo,©per©tale©energia©elettrica,©di©approvvigionarsi©attraverso©l'ac-

quirente©unico;©f) 
ha©disposto©che©l'acquirente©unico©stipuli,©con©procedure©tra-

sparenti©e©non©discriminatorie,©e©gestisca©contratti©di©approvvigionamento©con©i©

produttori©di©energia©elettrica©alfine©di©garantire©ai©clienti©vincolati©la©disponibi-

lita©della©capacita©produttiva©di©energia©elettrica©e,©attraverso©le©imprese©

distributrici-fornitrici,©la©fornitura©di©energia©elettrica;©g) 
ha©previsto©che,©a©

decorre©dall'1©gennaio©2001,©l'acquisto©e©la©vendita©di©energia©elettrica©all'in-

grosso©(includendo©le©transazioni©tra©produttori©ed©acquirente©unico)©avvengono©

sulla©base©di©of
fferte©gestite©dal©gestore©del©mercato;©h) 
ha©previsto©che©ENEL©

s.p.a.©costituiscasocieta©separateperlosvolgimentodelleattivita©inprecedenza©
esercitate.©Nel©nuovo©contesto©previsto©dal©decreto©legislativo©n.©79/1999,©la©

Autorita©per©l'energia©elettrica©ed©il©gas,©ai©sensi©della©legge©n.©481/1995,©sotto-

pone©a©regolazione©tariffaria:©a) 
l'accesso©alle©reti©di©trasmissione©e©distribuzione©

ed©i©loro©uso;©b) 
lafornitura©di©servizi©elettrici©ai©clienti©vincolati.©In©entrambi©i©

casi,©l'autorita©fissa©i©livelli©iniziali©delle©tariffe,©intese©come©prezzi©massimi©al©

netto©dell'imposta,©e©i©parametri©per©il©loro©aggiornamento©con©il©metodo©del©

price 
cap,©per©un©periodo©pluriennale.©Al©termine©di©tale©periodo©procede©ad©

una©nuovafissazione©del©livello©tariffario.©L'Autorita©ha©inoltre©la©responsabilita©

di©controllare©iprezzidi©cessione©di©energia©elettrica©all'ingrosso©anche©alfine©

di©evitare©che©posizioni©dominanti©nella©generazione©elettrica©si©traducano©in©

livelli©di©prezzo©eccessivamente©onerosi.©E©l'articolo©3,©comma©11,©del©decreto©

legislativo©n.©79/1999©dispone©che©siano©individuati©gli©oneri©generali©afferenti©

al©sistema©elettrico,©inclusi©gli©oneri©concernenti©le©attivita©di©ricerca©e©le©attivita©

di©smantellamento©delle©centrali©elettro©nucleari©dismesse,©di©chiusura©del©ciclo©

del©combustibile©nucleare,©nonche¨le©attivita©connesse©e©conseguenti;©e©inoltre©

che©l'Autorita©provvede©al©conseguente©adeguamento©del©corrispettivo©per©l'ac-

cesso©all'uso©della©rete©di©trasmissione©nazionale,©tra©l'altro©definendo©la©quota©

parte©del©corrispettivo©a©copertura©dei©suddetti©oneri©a©carico©dei©clientifinali,©

in©particolare©per©l'attivita©ad©alto©consumo©di©energia,©in©misura©decrescente©in©

rapporto©ai©consumi©di©energia.©In©attuazione©del©citato©articolo©3,©comma©11,©

e©stato©emanato,©su©proposta©della©Autorita©,©il©decreto©ministeriale©26©gennaio©

2000©inteso©all'individuazione©degli©oneri©generali©afferenti©al©sistema©elettrico.©

L'articolo©3,©comma©3©del©decreto©ministeriale©dispone©che©ûe©recuperata,©alfine©

di©compensare©anche©solo©parzialmente©gli©oneri©generali©afferenti©al©sistema©

elettrico,©per©un©periodo©di©sette©anni©a©partire©dal©giorno©1©gennaio©2000©e©con©

le©modalita©specificate©all'articolo©5,©esclusivamente©la©maggiore©valorizzazione©

della©energia©elettrica©prodotta©da©impianti©idroelettrici©e©geotermoelettrici©non©

ammessa©a©contribuzione©ai©sensi©dei©provvedimenti©del©Comitato©interministe-

riale©dei©prezzi©12©luglio©1989,©n.©15,©14©novembre©1990,©n.©34,©e©29©aprile©1992©

n.©6,©e©successive©modificazioni©e©integrazioni©...ý;©l'articolo©5,©comma©9,©infine,©
prevede©le©modalita©per©quantificare©la©maggiore©valorizzazione©da©recuperare.©

Gli©oneri©aggiuntivi©vengono©incassati©dal©Gestore,©che©li©versa©alla©Cassacon-

guaglio©per©il©settore©elettrico,©sullo©speciale©ûconto©per©la©gestione©della©com-

pensazione©e©della©maggiore©valorizzazione©dell'energia©elettrica©nella©transi-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


zioneý.©Le©eventuali©disponibilita©finanziarie©di©tale©conto,©in©eccesso©rispetto©ai©

fabbisogni,©sono©trasferiti©al©ûconto©per©i©nuovi©impianti©da©fonti©rinnovabili©e©

assimilateý.©Proprio©sulla©portata©e©la©legittimita©comunitaria©di©tali©oneri©

aggiuntivi©(c.d.©ûestrazione©della©rendita©geotermoelettricaý)©vertono©le©due©

questioni©pregiudiziali©sollevate©dal©giudice©amministrativo©italiano.©In©primo©

luogo,©il©giudice©di©rinvio©ritiene©necessario©verificare©se©il©regime©di©prelievo©in©

precedenza©descritto,©che©impone©a©determinate©imprese©che©usufruiscono©della©

rete©di©trasmissione©dell'energia©elettrica©un©corrispettivo©maggiorato©per©l'ac-

cesso©e©l'uso©alfine©difinanziare©gli©oneri©generali©del©sistema©elettrico,©possa©

considerarsi©alla©stregua©di©un©aiuto©di©Stato©e,©come©tale,©sottoposto©alla©disci-

plina©di©cui©agli©articoli©87©CE©e©seguenti.©Al©riguardo,©giova©segnalare©cheil©

giudice©remittente©propende©per©la©soluzione©negativa©quanto©alla©struttura©

generale©della©precitata©normativa,©dal©momento©che©i©proventi©delle©quote©

di©maggiorazione©non©andrebbero©a©beneficio©di©determinate©imprese©o©categorie©

di©imprese©operanti©sul©mercato©dell'elettricita©,©secondo©una©logica©di©sussidio©

incrociato,©ma©sarebbe©concepita©in©funzione©di©sostegno©degli©oneri©generali©

del©sistema©elettrico©italiano,©a©beneficio©dell'utenza©e©dell'equilibrio©complessivo©

del©mercato.©Semmai,©secondo©lo©stesso©giudice,©suscettibile©della©qualificazione©

di©aiuto©potrebbe©rivelarsi©l'eventuale©separata©e©successiva©determinazione©di©

trasferire©parte©delle©somme,©giacenti©nel©ûconto©compensazioneý©nella©disponi-

bilita©di©determinate©imprese©o©produzioni.©
In©secondo©luogo,©il©giudice©amministrativo©italiano©si©interroga©sulla©com-

patibilita©delprecitato©regime©di©oneri©aggiuntivi©con©iprincipi©di©cui©alla©surri-

cordata©direttiva©96/92/CE,©e©piu©precisamente©sulla©possibilita©che©detto©

regime,©apparentemente©discriminatorio©e©distorsivo©della©concorrenza,©possa©

giustificarsi©sulla©base,©da©un©lato©della©necessita©di©evitare©che©i©produttori©di©

energia©termoelettrica,©che©devono©sostenere©il©costo©del©combustibile,©siano©

penalizzati©rispetto©ai©produttori©di©energia©idroelettrica©e©geotermica,©che©tale©

costonondevonososteneree,©dall'altrolato,©dall'esigenzadinonpenalizzarel'u-

tenza,©chiamata©a©sopportare©oneri©non©sopportati©dalle©imprese©che©beneficiano©

della©detta©ûrenditaý.©Il©regime©giuridico©de 
quo 
e©stato©notificato©alla©Commis-

sione©europea©il©25©luglio©2000©ai©sensi©dell'articolo©88©CE,©paragrafo©3,©nei©ter-

mini©di©un©aiuto©di©stato©relativo©agli©ûoneri©generali©afferenti©il©sistema©elet-

tricoý,©detti©anche©ûcosti©non©recuperabili©del©mercato©elettricoý©(c.d.©stranded 


costs).©Il©Governo©italiano©ha©presentato©Osservazioni,©di©seguito©sintetizzate.©

2.©öNonvie©violazionedell'articolo24delladirettiva96/92/CEperavere©
compreso,©fra©le©misure©rientranti©nel©ûregime©transitorioý©adottato©dall'Italia,©

un©onere©non©compatibile©con©il©sistema©di©deroghe©consentito©da©tale©norma.©

L'Italia©non©ha©potuto©adottare©alcun©regime©transitorio,©in©quanto©la©Commis-

sione©europea©ha©affermato©che©le©misure©di©sostegno©finanziario©per©la©coper-

tura©dei©cosiddetti©costi©non©recuperabili©vanno©analizzate©nell'ambito©delle©

disposizioni©del©trattato©in©materia©di©aiuti©di©Stato.©Il©doveroso©richiamo©nelle©

premesse©del©decreto©ministeriale©26©gennaio©2000©all'articolo©24©della©direttiva©

e©facilmente©ricollegabile©all'iniziale©individuazione©in©tale©disposizione©delfon-

damento©giuridico©per©introdurre©un©sistema©di©misure©compensative©dei©costi©

di©impegnio©garanzie©che©rischiano©dinonpotere©essere©adempiuti©dalle©imprese©

del©settore©elettrico©proprio©a©seguito©dell'applicazione©delle©disposizioni©della©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
79 


direttiva©96/92/CE.©Il©decreto©ministeriale©si©e©rigorosamente©attenuto©nella©ste-

suradelledisposizionichehannoriguardatolaindividuazionedeic.d.©costiinca-

gliati©e©delle©misureprevisteper©il©lorofinanziamento©alle©linee©guida©comunita-

rie©contenute©nel©documento©ûMetodologie©per©l'analisi©degli©aiuti©di©stato©con-

nessi©ai©cosiddetti©costi©non©recuperabiliý,©predisposto©dalla©D.G.©IV,©nel©quale©

vengono©proposti©criteri©di©ammissibilita©dei©costi©non©recuperabili©al©fine©del©

riconoscimento©diaiutidapartedegliStatimembri.©Ilregimedifinanziamento©

previsto©non©integra,©quindi,©un©aiuto©di©Stato©incompatibile©con©il©mercato©

comune.©L'avvenuta©liberalizzazione©del©settore©della©generazione©elettrica©e©l'in-

staurarsi©di©meccanismi©trasparenti©e©concorrenziali©di©determinazione©del©

prezzo©dell'energia©elettrica©all'ingrosso©hanno©comportato©un©aumento©del©

valoredellaenergiaelettricaprodottada©taliimpiantipreesistentidelle©imprese©

produttrici-distributrici,©ilcuiprezzosulmercatosie©automaticamenteallineato©

a©quello©dell'energia©elettrica©prodotta©da©altri©impianti,©caratterizzati©peraltro©

da©costi©notevolmente©superiori©(ad©esempio,©per©il©combustibile©utilizzato,©per©

le©tecnologie©innovative©adottate).©Tale©maggiore©valorizzazione©se©non©adegua-

tamente©individuata©e©riallocata©avrebbe©comportato,©da©un©lato,©un©ingiustifi-

cato©beneficio©infavore©delle©citate©impreseproduttrici-distributrici,©che©avreb-

bero©ottenuto©un©prezzo©maggiorato©per©l'energia©elettrica©prodotta©a©costi©deci-

samente©inferiori©e,©dall'altro©lato,©una©grave©penalizzazione©dell'intera©utenza,©

vincolata©e©non,©sulla©quale©sarebbe©integralmente©ricaduto,©in©termini©di©tariffe©

e©di©costi©energetici,©il©peso©di©tale©adeguamento©del©mercato.©In©dispregio©dei©

dichiarati©obiettivi©della©liberalizzazione©del©settore©elettrico©si©sarebbe©pertanto©

determinata,©a©spese©dei©consumatori,©una©nuova©categoria©di©oneri©generali©del©

sistema©elettrico,©rappresentata©dalla©rendita©economica©riconosciuta©alla©ener-

gia©elettrica©prodotta©dagli©impianti©idroelettrici©e©geotermoelettrici,©con©intro-

duzione©diun©vero©eproprio©ûregimeprotettoý©infavore©di©talune©imprese©e©di©

talune©produzioni©in©grado©di©alterare©öquesta©volta©realmente©öle©regole©

della©concorrenza.©Con©il©decreto©ministeriale©si©e©invece©provveduto©ad©elimi-

nare©tale©elemento©di©distorsione©del©mercato©e©di©lesione©dei©consumatori©attra-

verso©la©creazione©di©un©meccanismo©di©compensazione,©dianzi©descritto,©in©virtu©

del©quale©la©maggiore©valorizzazione©dell'energia©elettrica©prodotta©da©impianti©

idroelettriciegeotermoelettrici©(nonammessaacontribuzioneaisensideiprov-

vedimenti©del©CIP)©viene©recuperata©alfine©di©impedire©l'insorgere©di©un©(mag-

giore)©onere©generale©afferente©al©sistema©elettrico,©nonche¨,©ma©solo©in©via©indi-

retta,©per©finanziare,©a©beneficio©dell'intera©utenza,©gli©altri©oneri©generali©di©

sistema©definiti©del©medesimo©decreto©ministeriale.©Sostenere,©pertanto,©che©il©

sistema©di©compensazione©soprascritto©rappresenta©un©aiuto©di©Stato©in©grado©

di©falsare©la©concorrenza©evidenzia©esclusivamente©una©lettura©miope©del©testo©

del©decreto©che,©nell'individuare©una©serie©di©costi©incagliati©e©di©misure©per©il©

loro©finanziamento,©ha©altres|©introdotto©l'art.©2©lettera©b) 
öa©fronte©di©uno©

degli©ef
ffetti©distorsivi©derivanti©dall'avvenuta©liberalizzazione©(la©c.d.©rendita©

idroelettrica)©öunaforma©di©riequilibrio©e©di©mantenimento©dell'intero©sistema©

elettrico©che©chiaramente©non©e©un©aiuto©di©Stato,©costituendo©in©realta©una©

forma©di©prelievo©che,©lungi©dall'essere©destinato©in©favore©di©una©determinata©

categoria©di©imprese©per©i©rispettivi©ûstrended 
costsý,©previene,©a©vantaggio©del-

l'intera©utenza©elettrica,©un©potenziale©ed©ingiustificato©privilegio©dei©suindicati©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

produttori©di©energia©idro-geotermoelettrica.©Cos|©operando©l'Italia©non©ha©vio-

lato©l'articolo©88©del©trattato©per©l'anticipata©attuazione©di©un©sistema©di©aiuti©

anteriormente©alla©decisione©in©merito©da©parte©della©Commissione©europea.©

Invero,©la©c.d.©estrazione©della©rendita©idroelettrica,©lungi©dall'integrare©gli©

estremidiunaiutodistato,©costituisceinrealta©unaformadiprelievo©(sub©spe-

cie©dimaggiorazionedeicorrispettiviperaccedereallarete)©chepreviene,©avan-

taggio©dell'intera©utenza©elettrica,©un©ingiustificato©privilegio©che©altrimenti©sor-

gerebbe©a©vantaggio©dei©produttori-distributori©di©energia©idroelettrica.©La©ren-

dita©non©e©estratta©alfine©di©essere©allocata©afavore©di©un'impresa©o©di©una©

determinata©categoria©di©imprese,©assolvendo©invece©la©diversafunzione©dipreve-

nire©l'insorgere©di©un©ingiustificato©beneficio©delle©imprese©produttrici-distribu-

trici©che,©collocando©l'energia©sul©vincolato,©avrebbero©incassato©componenti©

tariffarie©destinate©alla©copertura©dei©costi©del©combustibile©che©esse©non©soppor-

tano;©ovvero,©che©collocando©l'energia©sul©mercato©libero,©avrebbero©incassato©

unprezzochee©ovviamenteprivodicomponentitariffarie,©macheprendearife-

rimento©le©tariffe©elettriche©definite©per©il©mercato©vincolato©(comprensive©


queste©ultime©ödi©componenti©a©copertura©dei©costi©del©combustibile).©Essa©

consente©inoltre©di©impedire©una©grave©penalizzazione©per©l'intera©utenza,©vinco-

lata©o©non,©sulla©quale©sarebbe©integralmente©ricaduto,©in©termini©tariffari,©il©

peso©della©rendita©(e©cioe©di©quella©maggiore©valorizzazione©che,©oltre©a©tradursi©

in©un©ingiustificato©privilegio©per©alcuni©produttori-distributori,©sarebbe©stata©

per©l'appunto©scaricata©in©toto©sull'utenza)©e©di©finanziare,©sempre©a©beneficio©

della©utenza©(che©altrimenti©ne©sarebbe©stata©gravata)©una©quota©parte©degli©

oneri©generali©del©sistema©elettrico,©definiti©dal©d.m.©26©gennaio©2000.©Senza©la©

c.d.©estrazione©della©rendita©idroelettrica©si©sarebbe©pertanto©determinata,©in©
modo©surrettizio©e©a©spese©dei©consumatori,©una©nuova©tipologia©di©oneri©generali©

del©sistema©elettrico,©rappresentata©dalla©rendita©riconosciuta©agli©impianti©idro-

elettriciegeotermoelettrici,©conl'introduzionediunregimeprotettoafavoredi©

talune©imprese.©
Per©quel©che©attiene©invece©ai©ûcosti©intagliatiý©derivanti©dall'attuazione©

della©direttiva©96/92/CE,©essendosi©esplicitamente©previsto©un©meccanismo©

inteso©a©permettere©alle©imprese©elettriche©di©adeguarsi©utilmente©e©gradual-

mente©all'introduzione©della©concorrenza,©nessuna©delle©disposizioni©del©decreto©

ministeriale©26©gennaio©2000©realmente©pertinenti©ai©suddetti©ûcosti©intagliatiý©

ha©avuto©e©potra©avere©attuazione©anteriormente©ad©una©favorevole©decisione©

della©Commissioneý.©

Causa 
C-148/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Convenzione 
di 
Bru-
xelles 
del 
27 
novembre 
1968 
^Disposizioni 
in 
materia 
giurisdizionale 
con-
tenute 
in 
altre 
convenzioni 
^Art.©57,©n.©1©e©n.©2,©lett.©a)©^Ordinanza©del-
l'ûOberladesgerichtý©(Germania)©emessa©in©data©27©marzo©2003,©notifi-
cata©il©7©maggio©2003©(cs.©8408/03,©avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


La©societa©ricorrente©^una©compagnia©di©assicurazione©di©trasporti©tede-
sca,©che©agisce©nei©confronti©di©un'impresa©di©trasporti©olandese©per©ottenere©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©81 


il©risarcimento©di©un©danno©^ha©proposto©ricorso©avverso©la©sentenza©del©Tri-
bunale©di©Memmingen©con©la©quale©veniva©dichiarata©l'inammissibilita©della©
domanda©per©difetto©di©giurisdizione.©

In©considerazione©della©mancata©costituzione©della©convenuta©il©tribu-
nale©ha©ritenuto©che©pur©applicando©la©norma©sulla©competenza©giurisdizio-
nale©della©convenzione©sul©contratto©di©trasporto©nel©trasporto©internazionale©
di©merci©su©strada©(in©prosieguo©CMR),©in©base©all'art.©57,©n.©2,©lett.©a)©della©
Convenzione©di©Bruxelles©dovesse©applicarsi©l'art.©20©della©convenzione©
stessa,©che©vuole©che©il©giudice©adito©dichiari©d'ufficio©il©difetto©di©giurisdi-
zione©qualora©il©convenuto©non©si©costituisca©in©giudizio©e©la©sua©giurisdizione©
non©risulti©dalle©disposizioni©di©tale©convenzione.©

L'attrice©aveva©proposto©azione©per©ottenere©il©risarcimento©del©danno©
consistente©nella©perdita©di©merci©consegnate©all'impresa©di©trasporti©in©Ger-
mania©e©dirette©in©Gran©Bretagna.©

IL 
quesitO 


Se©le©disposizioni©in©materia©di©competenza©giurisdizionale©contenute©in©
altre©convenzioni©prevalgano©sulle©disposizioni©generali©in©materia©di©compe-
tenza©giurisdizionale©contenute©nella©Convenzione©di©Bruxelles©anche©quando©
il©convenuto,©residente©sul©territorio©di©uno©Stato©contraente©della©conven-
zione©di©Bruxelles©e©citato©in©giudizio©dinanzi©ai©giudici©di©un©altro©Stato©con-
traente,©non©si©costituisca©in©giudizio©dinanzi©a©tale©giudice.©

IL 
MinisterO 
dellA 
giustiziA 
hA 
fattO 
pervenirE 
iL 
seguentE 
avvisO 


ûA©termini©dell'articolo©57,©n.©2,©lett.©a),©secondo©periodo©della©Convenzione©

di©Bruxelles,©in©caso©di©contumacia©o©di©mancata©costituzione©in©giudizio©del©

convenuto,©il©giudice©adito©deve©applicare©l'articolo©20©della©Convenzione©di©Bru-

xelles©e©dichiarare©d'ufficio©il©proprio©difetto©di©giurisdizione,©qualora©il©conve-

nuto©non©si©costituisca©in©giudizio©e©la©giurisdizione©non©risulti©fondata©sulla©
base©delle©disposizioni©della©stessa©Convenzione©di©Bruxelles.©

Da©tale©principio©non©sembra©possa©derivare©la©conseguenza©che,©in©caso©di©
mancata©costituzione©in©giudizio©o©di©contumacia,©debbano©applicarsi©solamente©

le©disposizioni©generali©in©materia©di©giurisdizione©contenute©nella©Convenzione©
di©Bruxelles.©

La©norma©di©rinvio©di©cui©all'articolo©57,©n.©2,©lett.©a),©secondoperiodo,©della©
convenzione©di©Bruxelles©precisa©solamente©che©la©verifica©della©giurisdizione©

deve©essere©effettuata©anche©quando©la©giurisdizione©internazionale©risulti©da©
una©prevalente©convenzione©in©una©materia©particolare.©

Va©considerato,©infine,©che©se©l'interpretazione©dell'articolo©57,©n.©2,©lett.©a)©
nonfosse©quella©di©cui©sopra,©l'articolo©57,©n.©1,©della©convenzione©di©Bruxelles,©

relativo©al©primato©delle©convenzioni©in©materie©particolari,©sarebbe©privo©di©

significato.©Infatti,©il©convenuto©disporrebbe©della©possibilita©di©escludere©la©giu-

risdizione©internazionale©stabilita©da©tali©convenzioni©particolari,©a©cui©sarebbe©
sottoposto,©semplicemente©non©comparendo©volutamente.©

In©considerazione©di©tali©rilievi,©ci©si©rimette©alle©valutazioni©di©opportunita©
che©codesta©Amministrazione©riterra©di©adottare©alfine©di©deliberare©o©meno©un©

intervento©nella©causa©pendente©davanti©alla©Corte©di©giustiziaý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa©C-152/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Persona©fisica©sog-
getta©ad©obbligo©fiscale©in©un©Paese©membro©^Non©riconoscimento©di©per-
dite©da©locazione©o©affitto©in©altro©Paese©membro©^Diritto©di©stabilimento©
^Liberta©di©circolazione©^Articoli©43©e©56©CE©^Ordinanza©del©ûBunde-
sfinanzhofý©(Germania)©emessa©il©13©novembre©2002,©notificata©il©10©giu-
gno©2003©(cs.©12551/03,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


Il©caso©di©specie©riguarda©due©coniugi©che©realizzano©redditi©da©lavoro©
dipendente©in©Germania,©in©qualita©di©insegnanti©di©liceo,©ma©abitano©in©una©
casa©di©loro©proprieta©in©Francia.©Essi©ritengono,©per©l'applicazione©dell'im-
posta©sui©redditi©in©Germania,©di©aver©diritto©che©si©tenga©conto©dei©ûredditi©
negativi©da©locazione©o©da©affittoý©per©il©fatto©che©essi©stessi©abitano©la©pro-
pria©casa©unifamiliare,©in©applicazione©della©cosiddetta©riserva©di©progressi-
vita©negativa©della©legge©del©1987©sull'imposta©sui©redditi.©

A©parere©di©questo©servizio©il©diniego,©opposto©a©persone©fisiche©soggette©
all'obbligo©fiscale©in©un©Paese©comunitario,©alla©deduzione©nello©stesso©Paese©
dei©redditi©negativi©provenienti©da©locazioni©e©da©affitti,©per©il©fatto©che©tali©
persone©fisiche©abitino©una©casa©unifamiliare©(situata©in©un©altro©Stato©mem-
bro),©mentre©il©diritto©alla©deduzione©viene©concesso©a©persone©fisiche©resi-
denti©che©utilizzano©la©casa©nel©Paese©di©residenza©fiscale,©si©prospetta©come©
una©disparita©di©trattamento©in©violazione©delle©liberta©fondamentali©garan-
tite©dagli©articoli©43©e©56©del©Trattato©CE.©

IquesitI 


1.©öSe©la©circostanza©che©una©persona©fisica©soggetta©all'obbligo©fiscale©
in©Germania,©che©realizzi©redditi©derivanti©da©lavoro©subordinato©in©tale©
Paese,©non©possa©dedurre©in©Germania©le©perdite©da©locazione©o©affitto,©avve-
nute©in©un©altro©Stato©membro,©sia©in©contrasto©con©gli©articoli©43©CE©e©
56©CE;©
2.©öin©caso©di©soluzione©negativa©della©predetta©questione:©se©la©circo-
stanza©che©le©perdite©menzionate©non©possano©essere©prese©in©considerazione©
neppure©in©applicazione©della©cosiddetta©riserva©di©progressivita©negativa©sia©
in©contrasto©con©gli©articoli©43©CE©e©56©CE.©
Causa©C©^161/03©(Administration©des©douanes©contro©Societa©Cafom©e©Sam-
sung©Electronics©France)©^(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Deci-
sione©della©ûCommission©de©conciliation©et©d'expertise©douaniereý©(France)©

emessa©il©18©marzo©2003,©notificata©il©24©settembre©2003©(cs.©18178/03,©
avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IquesitI 


1.©öSe©l'art.©27©del©protocollo©n.©4©allegato©all'accordo©13©marzo©1993©
CE/Ungheria©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©le©autorita©dello©Stato©
d'importazione©debbano©applicare©il©regime©preferenziale©previsto©da©tale©
accordo©allorche¨,©interpellate©dalle©autorita©dello©Stato©di©importazione©su©
taluni©fatti©specifici©dai©quali©dipende©la©concessione©del©detto©regime,©le©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^I¨giudizi¨in¨corso¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨CE¨83 


autorita©¨dello¨Stato¨di¨esportazione¨si¨limitano¨a¨indicare¨che¨i¨prodotti¨ai¨
quali¨si¨riferiscono¨i¨certificati¨di¨origine¨che¨esse¨stesse¨hanno¨rilasciato¨sod-
disfano¨le¨condizioni¨alle¨quali¨e©¨subordinata¨la¨concessione¨di¨tale¨regime.¨

2.¨öse¨una¨risposta¨delle¨autorita©¨dello¨Stato¨di¨esportazione¨fornita¨
dopo¨la¨scadenza¨del¨termine¨di¨dieci¨mesi¨menzionato¨all'art.¨27,¨punto¨7,¨
del¨medesimo¨accordo,¨debba¨essere¨presa¨in¨considerazione¨per¨stabilire¨se¨
le¨merci¨di¨cui¨trattasi¨possono¨beneficiare¨del¨regime¨preferenziale.¨
3.¨öse¨dall'art.¨27,¨punto¨2¨del¨medesimo¨accordo¨si¨puo©¨dedurre¨che,¨
allorche¨la¨domanda¨di¨controllo¨viene¨presentata¨dalle¨autorita©¨dello¨Stato¨
d'importazione¨piu©¨di¨due¨anni¨dopo¨le¨operazioni¨controverse,¨l'impossibi-
lita©¨nella¨quale¨versano¨le¨autorita©¨dello¨Stato¨di¨esportazione¨di¨effettuare¨
tale¨controllo¨in¨caso¨di¨mancata¨conservazione¨dei¨documenti¨necessari¨
debba¨implicare¨il¨riconoscimento¨del¨beneficio¨del¨regime¨preferenziale¨alle¨
merci.¨
C-165/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Notai 
pubblici 
funzionari 
^

Diritti 
da 
versare 
per 
certificazioni 
notarili 
^Imposte 
^Direttiva¨69/¨

335/CEE¨^Ordinanza¨del¨ûLandgerichtý¨(Germania)¨emessa¨il¨7¨aprile¨

2003¨e¨notificata¨il¨5¨giugno¨2003¨(cs.¨13247/03,¨avv.¨dello¨Stato¨G.¨De¨

Bellis).¨

IL 
fattO 


Nel¨caso¨in¨specie,¨un¨notaio¨statale¨residente¨nel¨distretto¨della¨Corte¨di¨
Appello¨di¨Stoccarda¨ha¨certificato,¨nella¨sua¨qualita©¨di¨pubblico¨funzionario¨
alcune¨deliberazioni¨per¨conto¨di¨una¨societa©¨a¨responsabilita©¨limitata¨
(SARU)¨debitrice¨della¨spesa¨per¨un¨importo¨complessivo¨di¨. 
2.892,46.¨

Il¨superiore¨gerarchico¨del¨notaio¨pubblico¨ha¨fatto¨rilievo¨al¨suo¨subor-
dinato,¨rilevando¨che¨le¨spese¨liquidate¨risultano¨parzialmente¨in¨contrasto¨
con¨la¨direttiva¨n.¨69/335¨relativamente¨alle¨spese¨di¨certificazione¨riguar-
dante¨l'aumento¨del¨capitale¨e¨quelle¨relative¨alla¨modifica¨dello¨Statuto.¨
Nel¨formulare¨il¨rilievo,¨il¨superiore¨gerarchico¨invitava¨il¨subordinato¨a¨chie-
dere¨una¨decisione¨del¨Landgericht 
(organo¨regionale¨che¨ha¨emanato¨le¨
disposizioni¨per¨la¨riscossione¨delle¨imposte)¨per¨correggere¨il¨calcolo¨delle¨
spese¨al¨fine¨di¨renderle¨compatibili¨con¨quanto¨previsto¨dalla¨direttiva¨sopra¨
menzionata¨(spese¨depurate¨di¨quelle¨relative¨alla¨certificazione¨dell'aumento¨
del¨capitale¨e¨quelle¨relative¨alla¨modifica¨dello¨Statuto).¨

IquesitI 


1.¨öSe,¨a¨differenza¨della¨fattispecie¨all'origine¨dell'ordinanza¨della¨
Corte¨21¨marzo¨2002,¨causa¨C-264/00,¨Grunderzentrum-Betriebs-GmbH,deb-
bano¨essere¨considerati¨imposte¨ai¨sensi¨della¨direttiva¨n.¨69/335,¨nella¨ver-
sione¨modificata,¨i¨diritti¨da¨versare¨per¨la¨certificazione¨notarile¨di¨un¨nego-
zio¨giuridico¨che¨rientra¨nella¨sfera¨di¨applicazione¨della¨detta¨direttiva,¨certi-
ficazione¨effettuata¨da¨un¨notaio¨pubblico¨funzionario¨in¨un¨ordinamento¨
giuridico¨come¨quello¨della¨regione¨del¨Wurttemberg¨(Land 
Baden-Wurttenb
erg,¨distretto¨di¨Corte¨d'Appello¨di¨Stoccarda),¨nel¨quale¨esercitano¨tanto¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

notai©pubblici©funzionari©quanto©notai©liberi©professionisti,©che©comunque©
percepiscono©i©diritti,©ma©in©cui,©nel©caso©di©attivita©svolta©dai©notai©pubblici©
funzionari,©questi©ultimi,©ai©sensi©di©una©legge©del©Land,©devono©versare©una©
quota©forfettaria©dei©diritti©allo©Stato,©al©quale©sono©subordinati©e©che©li©uti-
lizza©per©finanziare©le©sue©funzioni.©

2.©öin©caso©di©soluzione©affermativa©della©questione©sub©1,©se©venga©
meno©il©carattere©tributario©della©percezione©dei©diritti©ove©lo©Stato©rinunci©a©
far©valere©la©sua©quota©relativa©al©negozio©giuridico,©non©applicando©la©
norma©dell'ordinamento©del©Land©che©dispone©il©versamento©allo©Stato©di©
una©quota©dei©diritti.©
LA 
posizionE 
deL 
GovernO 
italianO 


Con©la©nota©4©agosto©2003©il©Ministero©dell'economia©e©delle©finanze©ha©
espresso©il©seguente©avviso.©
û...Il©quesito©sottoposto©all'esame©della©Corte©di©giustizia©e©sostanzialmente©

mirato©a©verificare©se©i©dirittipercepiti©da©notai©ûpubblicifunzionariýper©la©cer-

tificazione©di©un©negozio©giuridico©rientrante©nella©sfera©applicativa©della©diret-

tiva©n.©69/335/CEE©(diritti©che©gli©stessi©notai©versano©a©loro©volta©allo©Stato),©

possano©configurarsi©o©meno©come©aventi©natura©tributaria,©nel©qual©caso©non©

sarebbero©compatibili©con©le©disposizioni©contenute©nella©stessa©direttiva,©in©par-

ticolare©con©l'art.©10,©che©vieta©l'applicazione©di©altre©imposte©oltre©a©quella©sui©

conferimenti.©
Presentando©il©notaio,©nel©contesto©giuridico©in©esame,©lo©status©di©ûpub-

blicofunzionarioý,©considerate©le©notevoli©divergenze©rispetto©al©nostro©sistema©

(ilnotaioe©,comee©noto,©unliberoprofessionistaýicuionorarinonvengonover-

sati©neanche©in©parte©allo©Stato,©e©non©possono©pertanto©essere©in©nessun©caso©

quantificati©come©imposte©indirette),©non©si©ravvisa,©per©quanto©di©competenza,©

la©necessita©di©un©intervento©in©causa©da©parte©del©Governo.ý©

Causa 
C-170/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Autovetture 
^Regime 
comunitario 
delle 
franchigie 
doganali 
^Nozione 
di 
bene 
personale 
^Poss
esso 
e/o 
uso 
di 
autovettura 
^Articoli©1,©n.©2,©lettera©c)©e©3,©lettera©a)©
regolamento©n.©83/19918/CEE©^Ordinanza©del©ûHoge©Raadý©(Paesi©
Bassi)©emessa©il©giorno©11©aprile©2003,©notificata©il©27©maggio©2003©
(cs.©12553/03,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


Nel©caso©di©specie©il©Ministero©delle©finanze©olandese©ha©presentato©
ricorso©in©cassazione©avverso©la©pronuncia©della©Corte©d'Appello©(Hof)©che©
aveva©autorizzato©l'interessato©a©registrare©con©esenzione©condizionata©dal-
l'imposta©sulle©autovetture©e©sui©motoveicoli©una©autovettura©precedente-
mente©messa©a©sua©disposizione©dal©datore©di©lavoro©in©Austria,©per©un©
periodo©di©circa©un©anno.©Durante©tale©periodo©il©datore©di©lavoro©rimaneva©
proprietario©dell'autovettura©che©era,©tuttavia,©tenuta©a©disposizione©dell'inte-
ressato©che©poteva©utilizzarla©tanto©a©fini©personali©quanto©per©le©attivita©
lavorative©a©favore©del©datore©di©lavoro.©Al©momento©del©suo©trasferimento©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©85 


nei©Paesi©Bassi©l'interessato©si©e©avvalso©dell'opzione©per©l'acquisto©concessa-
gli©al©momento©della©messa©a©disposizione©dell'autovettura©ed©ha©acquistato©
dal©suo©datore©di©lavoro©l'autovettura©poco©prima©(meno©di©due©mesi)©di©tra-
sferire©la©sua©residenza©abituale©dall'Austria©nei©Paesi©Bassi.©

IquesitI 


1.©öSe©un'autovettura©che©sia©stata©messa©a©disposizione©di©una©per-
sona©fisica©da©parte©del©suo©datore©di©lavoro©e©che©sia©utilizzata©da©tale©per-
sona©fisica©tanto©ai©fini©professionali©quanto©a©fini©privati,©debba©essere©con-
siderata©quale©bene©personale©ai©sensi©dell'art.©1,©n.©2,©lettera©c) 
del©regola-
mento©(CEE)©del©Consiglio©28©marzo©1983,©n.©918,©relativo©alla©fissazione©
del©regime©comunitario©delle©franchigie©doganali.©
2.©öSe©la©disposizione©i©cui©all'art.©3,©lettera©a) 
di©tale©regolamento,©che©
esige©che©un©bene©sia©stato©in©possesso©di©un©interessato©per©un©periodo©di©
almeno©sei©mesi©prima©della©data©in©cui©ha©cessato©di©avere©la©sua©residenza©
normale©nel©Paese©terzo©di©provenienza,©debba©essere©interpretata©nel©senso©
che©l'interessato©che©abbia©ottenuto©un©bene©a©disposizione,©dietro©corrispet-
tivo©o©meno,©nell'ambito©dell'esecuzione©di©attivita©lavorative©a©favore©del©
proprietario©del©bene,©possiede©detto©bene©ai©sensi©delle©disposizioni©in©prece-
denza©menzionate.©
3.©öSe©per©la©soluzione©della©questione©di©cui©al©n.©2©abbia©rilevanza©se©
l'interessato©durante©l'intero©periodo©di©sei©mesi©avesse©o©meno©il©dirittodi©
acquistare©l'autovettura.©
Causa©C©^172/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Medici©^Operazioni©
assoggettate©ad©imposta©su©cifra©d'affari©^Operazioni©esenti©^Non©ridu-
zioni©di©deduzioni©gia©accordate©^Aiuti©di©Stato©^Art.©87©CE©^Art.©20©
sesta©direttiva©IVA©77/388/CEE©^Ordinanza©del©ûVerwaltungsgerichts-
hof» 
(Austria)©emessa©il©31©marzo©2003,©notificata©il©30©maggio©2003©
(cs.12552/03,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


Nel©caso©prospettato,©che©riguarda©la©dichiarazione©di©imposta©di©un©
medico©austriaco©specialista©in©odontoiatria,©odontostomatologia©e©ortodon-
zia,©il©Tribunale©amministrativo©si©chiede©se©la©legge©austriaca©che©prevede©
agevolazioni©per©una©categoria©di©imprenditori©(medici-ortodentisti)©rispetto©
ad©altri©imprenditori©comunitari©che©non©godono©delle©stesse©agevolazioni©
sia©in©contrasto©con©i©principi©sanciti©dall'art.©3,©n.©1,©lettera©g,©del©Trattato©
CE.©

IL 
quesitO 


Se©una©normativa,©come©disposta©dall'art.©XIV©Z3©della©legge©federale©
BGB1©21/1995©nella©versione©BGB1©756/1996,©quindi©una©normativa©secondo©
cui©per©i©medici©il©passaggio©dallo©svolgimento©di©operazioni©soggette©al-
l'imposta©sulla©cifra©di©affari©allo©svolgimento©di©operazioni©esenti©dall'impo-
sta©sulla©cifra©di©affari©in©rapporto©a©beni©impiegati©in©seguito©nell'impresa©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

non©implica©la©riduzione©della©deduzione©gia©accordata©prevista©dall'art.©20©
della©Sesta©direttiva©77/388/CEE,©costituisca©un©aiuto©di©Stato©ai©sensi©del-
l'art.©87©CE©(rispettivamente©art.©92©CEE).©

Causa 
C 
^188/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Licenziamenti 
collettivi 
^Nozione 
di 
licenziamento 
e 
di 
dichiarazione 
di 
licenziamento^
Procedura 
di 
consultazione 
e 
notifica 
^Artt.©1,©n.©1,©lett.©a);2;3e4©
direttiva©98/59/CE©^Ordinanza©dell'ûArbeitsgerichtý«(Germania)©
emessa©il©30©aprile©2003,©notificata©il©17©giugno©2003©(cs.©14522/03,©
avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


Nel©caso©di©specie©l'attrice©era©dipendente©come©aiuto©assistente/assi-
stente©domiciliare©presso©la©GmbH,©una©impresa©per©prestazioni©assistenziali©
a©domicilio©che©impiegava©circa©43©lavoratrici©e©lavoratori.©In©ragione©di©diffi-
colta©nei©pagamenti©la©GmbH©presentava©un'istanza©per©l'avvio©di©una©proce-
dura©di©insolvenza©e,©con©effetto©dal©1.©febbraio©2002,©esonerava©tutte©le©col-
laboratrici©e©tutti©i©collaboratori©dall'obbligo©di©prestazione©lavorativa©e©non©
pagava©la©retribuzione©per©il©mese©di©gennaio©2002.©Nel©giugno©2002©il©cura-
tore©del©patrimonio©della©ditta©(convenuto)©comunicava©al©consiglio©di©
gestione©^con©cui©aveva©raggiunto©un©c.d.©compromesso©sulla©chiusura©del-
l'attivita©aziendale©ed©aveva©concordato©un©piano©sociale©ai©sensi©della©legge©
sull'ordinamento©aziendale©^che,©in©ragione©della©chiusura©dell'azienda©inten-
deva©risolvere©tutti©i©rapporti©di©lavoro©ancora©esistenti,©tra©cui©quello©dell'at-
trice,©ed©eseguire©un©licenziamento©collettivo.©

L'attrice©contesta©questo©licenziamento©ritenendolo©socialmente©ingiusti-
ficato,©ai©sensi©della©legge©per©la©tutela©contro©il©licenziamento©(KSchG),©inef-
ficace©per©irregolare©consultazione©del©consiglio©di©gestione©e©contrarioal©
buon©costume©perche¨l'impresa©sarebbe©stata©ûdissanguataý©prima©dell'aper-
tura©della©procedura©di©insolvenza©e©perche¨sarebbe©stata©esercitata©sui©dipen-
denti©una©forte©pressione©per©convincerli©a©rassegnare©le©proprie©dimissioni.©

IquesitI 


1.©Se©la©direttiva©del©Consiglio©20©luglio©1998,©98/59/CE,©concernente©il©
ravvicinamento©delle©legislazioni©degli©Stati©membri©in©materia©di©licenzia-
menti©collettivi,©debba©essere©interpretata©nel©senso©che©la©nozione©di©ûEntlas-
sungý«(licenziamento)©di©cui©all'art.©1,©n.©1,©lett.©a),©della©direttiva,©corri-
sponda©alla©dichiarazione©di©licenziamento©(ûKu«ndigungý)©intesa©come©il©
primo©atto©diretto©ad©estinguere©il©rapporto©di©lavoro©oppure©essa©significhi©
l'estinzione©del©rapporto©di©lavoro©conseguente©al©decorso©del©termine©di©
preavviso©di©licenziamento.©
2.©Nell'eventualita©che©la©nozione©di©ûEntlassungý«debba©essere©intesa©
come©dichiarazione©di©licenziamento©(ûKu«ndigungý),©se©la©direttiva©richieda©
che©tanto©la©procedura©di©consultazione©di©cui©all'art.©2©della©direttiva©quanto©
la©procedura©di©notifica©di©cui©agli©artt.©3©e©4©della©direttiva©siano©concluse©
prima©della©dichiarazione©dei©licenziamenti.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©87 


Causa 
C-193/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Assicurazione 
per 
malattie 
^Spese 
mediche 
^Rimborso 
di 
spese 
sostenute 
in 
altro 
Stato 
membro 
^Applicazione 
di 
tariffa 
dello 
Stato 
di 
residenza 
^Art.©34,©
nn.©1©e©3©regolamento©72/574/CEE©^Ordinanza©del©ûSozialgerichtýf
(Germania)©emessa©il©19©marzo©2003,©notificata©il©7©luglio©2003.©

IL 
fattO 


La©ricorrente©(istituzione©tedesca©competente©in©materia©di©assicurazione©
malattia©obbligatoria)©pretende©di©mantenere©una©prassi©amministrativa©
interna©che,©per©cure©mediche©effettuate©all'estero©che©hanno©comportato©
spese©di©scarsa©entita©(fino©a©100©e),©prevede©che©il©rimborso©sia©basato©sulle©
tariffe©nazionali©per©evitare©la©ricerca,©ritenuta©economicamente©e©temporal-
mente©dispendiosa,©delle©tariffe©richieste©negli©Stati©in©cui©effettivamente©gli©
assicurati©hanno©utilizzato©e©pagato©il©servizio©medico.©

La©convenuta©Repubblica©federale©tedesca,©rappresentata©dall'Ufficio©
federale©di©assicurazione©controllo,©vede©in©tale©prassi©una©violazione©della©
norma©comunitaria©imperativa©e©preminente,©la©dove©la©ricorrente,©trattan-
dosi©di©importi©di©modesta©entita©,©non©riscontra©alcuna©lesione©dei©diritti©
degli©interessati©che,©anzi,©risulterebbero©avvantaggiati©da©un©rimborso©piu©
celere©delle©parcelle©pagate©all'estero.©Peraltro,©sempre©a©parere©della©ricor-
rente,©la©convenuta©incorrerebbe©in©un©errore©di©valutazione©violando©il©prin-
cipio©di©proporzionalita©.©

IL 
quesitO 


Se,©in©sede©di©attuazione©dell'art.©13,©n.©3,©SozialgesetzbuchfVf(libro©
quinto©del©codice©di©previdenza©sociale;©in©prosieguo:©ûSGB©Vý),©l'art.©34©del©
regolamento©(CEE)©n.©574/1972©osti©a©una©prassi©di©rimborso©forfetario©da©
parte©dell'istituzione©competente©in©materia©di©assicurazione©malattia©delle©
spese©mediche©sostenute©in©un©altro©Paese©comunitario©basata©su©disposizioni©
normative©simili©concernenti©importi©modesti.©

Causa 
C 
^206/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Tariffa 
Doganale 
Comune 
^Voce 
tariffaria 
^Classificazione 
^Informazione 
tariffaria 
vinc
olante 
^Cerotto 
alla 
nicotina 
^Art.©12,©n.©5©regolamento©2913/1992©^
Regolamento©2658/1987©^Ordinanza©emessa©in©data©7©dicembre©2000©
dall'ûHighfCortfofJusticeýf(England©and©Wales)©notificata©il©23©giugno©
2003©(cs.©14523/03,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


La©controversia©in©questione©trae©origine©da©un©ricorso,©presentato©dal-
l'ufficio©britannico©delle©imposte©doganali©e©di©fabbricazione,©avverso©una©
pronuncia©della©commissione©Tributaria©(VAT)©che©ha©accolto©il©ricorso©della©
societa©SmithklinE 
BeechaM 
PLC 
contenente©un'informazione©tariffaria©a
rt.©12©del©regolamento©2913/1992©^che©istituisce©un©codice©doganale©comu-
nitario©riguardante©un©prodotto©noto©come©il©cerotto©alla©nicotina©ûNiquitin©
CQý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'ufficio©britannico©delle©imposte©doganali©aveva©classificato©il©prodotto©
sotto©la©voce©tariffaria©3824©della©tariffa©doganale©comune.©Nel©classificare©
il©prodotto©in©questione©alla©voce©3824,©il©VAT©ha©fatto©riferimento©ad©un©
parere©di©classificazione©dell'Organizzazione©Mondiale©delle©Dogane©(OMD).©

La©ditta©sosteneva,©invece,©che©il©prodotto©doveva©essere©classificato©
sotto©la©voce©doganale©3004©come©ûmedicamento©per©scopi©terapeutici©o©pro-
filatticiý.©

IquesitI 


1.©öSe©la©voce©3004©dell'allegato©I©al©regolamento©del©Consiglio©
n.©2658/1987,©e©successive©modifiche,©vada©interpretata©nel©senso©che©essa©
comprende©un©prodotto©che©si©presenta©sotto©forma©di©un©cerotto©alla©nico-
tina,©destinato©ad©aiutare©chi©cerchi©di©smettere©di©fumare,©e©che©consiste©in©
un©cerotto©adesivo©impregnato©di©nicotina,©che©e©assorbita©attraverso©1a©pelle,©
offerto©in©vendita©confezionato©in©carta©di©alluminio.©
2.©öSe©l'art.©12,©n.©5,©del©regolamento©del©Consiglio©n.©2913/1992©(in©
prosieguo:©il©ûcodice©doganaleý)©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©esso©
impone©o©consente©al©giudice©competente©di©annullare©una©decisione©del-
l'autorita©doganale©senza©sostituirla©con©un'informazione©tariffaria©vincolante©
che©sia©in©contrasto©con©il©parere©di©classificazione©dell'Organizzazione©mon-
diale©delle©dogane,©ma©dichiarando©che©un©prodotto©e©correttamente©classifi-
cabile©in©modo©diverso©rispetto©a©quanto©indicato©in©detto©parere,©quando:©
a) 
un'autorita©doganale©di©uno©Stato©membro©ha©fornito©un'informa-
zione©tariffaria©vincolante©in©osservanza©dell'art.©12©del©codice©doganale©in©
relazione©al©prodotto;©

b) 
l'informazione©tariffaria©vincolante©di©cui©trattasi©e©conforme©ad©un©
parere©di©classificazione©che©sia©stato©precedentemente©pubblicato©dall'Orga-
nizzazione©mondiale©delle©dogane©e©di©cui©sia©stata©data©notizia©con©una©
comunicazione©della©Commissione,©in©osservanza©dell'art.©12,©n.©5,©del©codice©
doganale;©

c) 
l'importatore©proponga©ricorso©dinanzi©a©un©giudice©nazionale,©in©
forza©dell'art.©243©del©codice;©
d) 
detto©giudice©sia©in©disaccordo©con©il©parere©di©classificazione.©

Cause 
riunite 
C-211/03, 
C-299/03, 
C-316/03, 
C-317/03 
e 
C-318/03 
(domande 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Classificazione 
di 
un 
prodotto 
come 
alimento 


o 
medicinale 
^Regolamento©97/258/CE©e©02/178/CEE©^Direttiva©
02/46/CE.©
I 
fattI 


Un©importatore©tedesco©ha©presentato©infruttuosamente©domanda©al©
competente©Ministero©federale©per©la©tutela©dei©consumatori,©per©l'alimenta-
zione©e©per©l'agricoltura©al©fine©di©ottenere©la©concessione©della©autorizzazione©
generale©ai©sensi©dell'articolo©47,©lett.©a) 
dello©LMBG©per©importare©e©immet-
tere©in©commercio©come©integratore©alimentare©il©prodotto©ûLacyobat 
omni 
Fosý,©visto©che©nei©Paesi©Bassi©il©prodotto©controverso©e©stato©autorizzato©
come©ûnovelfood» 
e©si©trova©in©commercio.©Per©permettere©la©commercializ-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©89 


zazione©del©prodotto©di©cui©e©causa©esso©veniva©offerto,©secondo©la©domanda,©
come©ûintegratore©alimentare©per©l'alimentazione©programmata©a©base©di©bat-
teriocultura©a©base©vegetaleý.©Veniva©consigliato©il©dosaggio©giornaliero©del©
prodotto,©una©polvere©da©sciogliere©in©acqua,©che©pero©ben©si©adatta©anche©
alla©preparazione©di©uno©yogurt©probiotico.©Il©Ministero©della©sanita©tedesco,©
a©cui©in©seguito©era©stata©trasferita©la©competenza©del©caso,©sentiti©i©pareri©
dell'Istituto©federale©per©la©tutela©della©salute©dei©consumatori©e©dello©Istituto©
federale©per©i©farmaci©e©i©prodotti©medicinali,©respingeva©la©domanda©di©con-
cessione©del©predetto©provvedimento.©I©due©Istituti©federali,©infatti,©prende-
vano©entrambi©posizione©nel©senso©che©il©prodotto©de 
quo 
non©era©un©ali-
mento,©bens|©un©medicinale.©Eévero©che©le©batteriocolture©utilizzate©per©la©
preparazione©del©prodotto©controverso©trovano©sovente©impiego©negli©ele-
menti©(come©ad©es:©il©latte©acido),©ma©questi©ultimi©vengono©consumati©per©il©
loro©valore©nutritivo.©Nel©caso©di©Lactobat 
pose 
omni 
FOS,©invece,©alla©base©
del©consumo©stanno©finalita©mediche,©non©essendo©in©alcun©modo©accertato©
dal©punto©di©vista©scientifico©in©misura©sufficiente©che©vi©sia©un©fabbisogno©
di©tale©ûmateria©probiotica©attivaý.©Avverso©tale©decisione©la©ricorrentepro-
poneva©ricorso©per©sentire©dichiarare©l'obbligo©di©concessione©di©detta©auto-
rizzazione.©La©convenuta©confermava©innanzi©al©giudice©amministrativo©la©
classificazione©come©medicinale©del©prodotto©controverso,©esprimendo©inoltre©
dubbi©riguardo©la©sicurezza©dei©ceppi©batterici©utilizzati.©Il©Tribunale©ammini-
strativo©respingeva©la©domanda©della©ricorrente©perche¨si©era©in©presenza©di©
un©medicinale©e©non©di©un©alimento.©La©ricorrente©proponeva©appello©contro©
tale©pronuncia©e,©nel©frattempo,©importava©a©proprio©rischio©il©prodotto©con-
troverso©come©integratore©alimentare.©Il©Giudice©di©appello©tedesco,©richia-
mandosi©al©primato©del©diritto©comunitario,©afferma©che©la©definizione©del©
concetto©di©ûalimentoý©di©cui©all'articolo©2©del©regolamento©78/2002/CE©pre-
vale©su©quella©contenuta©nella©normativa©interna,©l'articolo©1©dello©LMBG.©
In©particolare,©la©sezione©adita©ritiene©che©la©delimitazione©tra©alimentie©
medicinali©non©e©piu©data©da©una©prevalente©ed©obbiettiva©destinazione,©ma©
che©un©prodotto©che©integra©sia©le©caratteristiche©di©alimento,©come©pure©
quelle©di©medicinale,©e©,©dal©punto©di©vista©giuridico,©sempre©e©soltanto©un©
medicinale.©Per©la©decisione©della©causa©si©e©ritenuto©comunque©necessario©
rimettere©alla©Corte©di©Giustizia©alcuni©quesiti©interpretativi.©

IquesitI 


A). 
1.©öSe©il©prodotto©controverso©ûLactobat 
omni 
Fos» 
sia©un©alimento©(se©
del©caso©sotto©la©forma©di©un©integratore©alimentare)©ovvero©un©medicinale©e©
se©tale©accertamento©sia©vincolante©per©tutti©gli©Stati©membri.©

2.©öSe©ai©fini©della©classificazione©entra©in©considerazione©il©fatto©che©il©
prodotto,©secondo©le©istruzioni©per©l'uso,©deve©essere©agitato©nell'acquao©
nello©yogurt©e©se©il©criterio©e©dato©dallo©Stato©nel©quale©esso©viene©importato.©
3.©öQualora©la©Corte©di©giustizia©dovesse©pervenire©ad©accertare©che©il©
prodotto©di©cui©trattasi©sia©un©medicinale,©ma©negli©Stati©membri©nei©quali©
esso©e©stato©fino©ad©ora©considerato©prodotto©alimentare©continui©a©restare©
tale,©questa©sezione©si©troverebbe©di©fronte©a©problemi,©quali©quelli©che©stanno©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

alla©base©delle©questioni©sub 
B.©VI)©in©combinato©come©le©questioni©sub 
B.©
III);©se©ne©chiede©la©soluzione©e©si©fa©pertanto©rinvio©alle©questioni©cola©for-
mulate©e©alla©loro©esposizione.©

4.©öNel©caso©in©cui©il©ûLactobat 
omni 
FOS» 
sia©a©un©alimento©(un©inte-
gratore©alimentare),©se©esso©sia©un©prodotto©alimentare©di©nuovo©tipo©ai©sensi©
del©regolamento©(CE)©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©27©gennaio©
1997,©n.©258,©sui©nuovi©prodotti©e©nuovi©ingredienti©alimentari©(GUCE 
L43,©
pag.©1).©Quale©sia©il©rapporto©intercorrente©tra©le©varie©basi©legali.©
B). 
Nel©caso©in©cui©le©questioni©relative©alla©classificazione©esposte©sub 
A) 
debbano©essere©risolte,©come©fino©ad©ora©e©stato,©non©gia©dalla©Corte©di©giu-
stizia,©bens|©dai©giudici©nazionali,©si©chiedono©cio©nondimeno©indicazioni©per©
una©corretta©soluzione©delle©questioni©sub 
A 
2)©dal©punto©di©vista©del©diritto©
comunitario,©nella©misura©in©cui©il©diritto©comunitario©sia©pertinente.©

Sipongono 
inoltre 
le 
seguenti 
questioni: 


I.©a.©öSe©la©classificazione©del©prodotto©controverso©debba©essere©effet-
tuata©secondo©l'articolo©2,©numeri©1©e©2,©in©combinato©con©il©n.©3,©lett.©d) 
del©
medesimo©articolo©del©regolamento©(CE)©del©Parlamento©europeo©e©del©Con-
siglio©28©gennaio©2002,©n.©178©che©stabilisce©i©principi©e©i©requisiti©generali©
della©legislazione©alimentare,©istituisce©la©Autorita©europea©per©la©sicurezza©
alimentare©e©fissa©procedure©nel©campo©della©sicurezza©alimentare©(GUCE 
L©
31,©pag.©1);©ovvero,©dopo©la©scadenza©del©termine©di©trasposizione©del©
31©luglio©2003,©secondo©la©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©
10©giugno©2002,©2002/46/CE,©per©il©ravvicinamento©delle©legislazioni©degli©
Stati©membri©relative©agli©integratori©alimentari©(GUCE 
L©183,©pag.©51)©e,©se©
del©caso,©secondo©quali©parti©della©direttiva.©
b.©öNel©caso©in©cui©fosse©applicabile©l'articolo©2,©numeri©1©e©2,©in©com-
binato©il©n.©3,©lett.©d) 
del©medesimo©articolo©del©regolamento©178/2002,©si©
pone©la©seguente©questione:©se©sia©esatto©che©non©viene©piu©in©considerazione©
il©prevalere©dello©scopo©specifico©(obiettivo)©del©prodotto,©bens|©il©fatto©che©
un©prodotto,©che©integra©sia©i©presupposti©di©un©prodotto©alimentare©come©
pure©quelli©di©un©medicinale©sia,©per©legge,©sempre©e©solo©una©medicinale.©In©
quale©misura©entra©in©considerazione©nel©singolo©caso©specifico©il©genere©ein©
quale©misura©il©prodotto.©
II.©öCome©debba©definirsi©dal©punto©di©vista©del©diritto©comunitario©il©
concetto©di©ûazione©farmacologicaý©determinante©ai©fini©della©classificazione©
dei©prodotti©e,©tra©l'altro,©ai©sensi©dell'articolo©2,©numeri©1©e©2©in©combinato©
con©il©n.©3,©lett.©d),©del©medesimo©articolo©del©regolamento©178/2002.©Se©inte-
gri©parte©della©definizione,©in©particolare,©la©necessita©di©un©rischio©per©la©
salute.©
III.©öSe©il©punto©di©vista©formulato©dalla©Corte©di©giustizia©nella©sen-
tenza©30©novembre©1983,©causa©227/1982,©Racc. 
1983,©n.©3883©(van 
Benne-
kom),©al©punto©39,©in©occasione©di©una©valutazione©generica©di©preparati©
vitaminici©secondo©cui©l'importazione©di©un©prodotto©che©puo©circolare©come©
prodotto©alimentare©nello©Stato©membro©di©produzione,©deve©essere©possibile©
mediante©il©rilascio©di©una©autorizzazione©di©immissione©sul©mercato,©sia©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©91 


valido©se©il©detto©prodotto©viene©invero©considerato©come©medicinale©nello©
Stato©di©importazione,©ma©l'utilizzazione©di©immissione©sul©mercato©deve©
essere©compatibile©con©le©esigenze©di©tutela©della©salute,©anche©per©i©prodotti©
probiotici©del©tipo©di©quelli©di©cui©trattasi©e©la©Corte©di©giustizia©mantenga©il©
suo©punto©di©vista©nel©confronti©del©successivo©diritto©comunitario.©

IV.©öQualora©in©dipendenza©del©concetto©di©ûrischio©per©la©saluteý©di©
cui©alla©questione©sub 
II)o©III)©o©di©altra©pertinente©norma©di©diritto©comuni-
tario,©ad©esempio©gli©articoli©28©o©30©CE,©si©pervenga©a©tale©concetto:©
a.©öSe©si©debba©prescindere©dal©cosiddetto©ûUpper-Safe-Level» 
l
ivello©di©sicurezza©superiore©^o©se©esso©possa©essere©graduato,©ad©esempio,©
perche¨le©sostanze©controverse©vengono©assunte©anche©semplicemente©come©
l'alimentazione©e/o©^quanto©meno©in©caso©di©assunzione©protratta©per©lungo©
tempo©^debbano©tenersi©in©considerazione©vari©gruppi©di©consumatori©e©la©
loro©differente©sensibilita©.©
b. 
öSe,©in©caso©di©fissazione©^individuale©^dell'Upper 
Safe 
Level 
o©
di©una©sua©graduazione©^individuale©^sia©in©contrasto©con©il©diritto©comuni-
tario©un©margine©di©discrezionalita©dei©funzionari©della©Pubblica©Amministra-
zione©competente©in©materia,©soggetto©ai©sensi©della©normativa©nazionale©in©
misura©solo©limitata©a©verifica©giurisdizionale.©
V.©a. 
öSe,©trattandosi©di©un©prodotto©che©possa©circolare©almeno©in©
un'altro©Stato©membro©come©prodotto©alimentare,©sia©determinante©ai©fini©
della©libera©circolazione©in©Germania©del©detto©prodotto©come©prodotto©
alimentare©(integratore©alimentare)©che©le©competenti©autorita©tedesche©su©
un©piano©formalmente©logico©si©esprimono©nel©senso©che©in©Germania©ûnon©
vi©e©alcuna©necessita©nutrizionaleý©per©il©prodotto©di©cui©trattasi.©
b. 
öIn©caso©di©soluzione©affermativa:©se©l'autorita©,©nella©misura©in©cui©
sia©competente©secondo©il©diritto©nazionale,©disponga,©in©sintonia©con©il©
diritto©comunitario,©di©un©margine©di©discrezionalita©che©solo©in©misura©limi-
tata©e©soggetto©a©verifica©giurisdizionale.©
VI.©öQualora©la©Corte©di©giustizia©dovesse©dare©soluzione©affermativa©
alle©questioni©sub 
II)©relative©alla©causa©ûvan 
Bennekom» 
e©nel©caso©di©specie©
non©dovesse©sussistere©alcuna©incompatibilita©con©l'esigenza©della©tutela©della©
salute,©come©possa©essere©attuato©il©diritto©all'autorizzazione©all'immissione©
in©commercio.©Se©la©domanda©di©decisione©di©portata©generale©ai©sensi©del-
l'articolo©47©a) 
dello©LMBG©possa©essere©respinta©senza©violare©il©diritto©
comunitario,©in©quanto©si©e©in©presenza©di©un©medicinale,©secondo©i©criteri©di©
classificazione©tedeschi,©mentre©nello©Stato©membro©di©produzione©il©prodotto©
puo©circolare©come©alimento.©
Se©sia©conforme©al©diritto©comunitario,©in©particolare©con©gli©articoli©28©e©
30©CE,©non©applicare©a©un©siffatto©medicinale,©per©analogia,©la©disposizione©
di©cui©all'articolo©47©a) 
dello©LMBG.©

In©caso©di©soluzione©negativa:©

se©lo©Stato©tedesco©possa©escludere©il©rilascio©di©una©decisione©di©por-
tata©generale©ai©sensi©dell'articolo©47©a) 
dello©LMBG©(in©applicazione©per©
analogia)©di©un©obbligo©previsto©dal©giudice©tedesco©senza©violare©il©diritto©
comunitario,©in©quanto©lo©stesso©o©l'autorita©competente©per©i©prodotti©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

alimentari,©ma©non©per©i©medicinali,©obietta©che©secondo©i©criteri©di©classifica-
zione©tedeschi©si©sia©in©presenza©di©un©medicinale©e©la©decisione©generale©
ex 
articolo©47©a) 
dello©LMBG,©per©analogia,©potrebbe©non©essere©pronun-
ciata:©

a) 
per©motivi©di©incompetenza©del©funzionario©preposto©al©rilascio©
delle©ordinanze©generali©ex 
articolo©47©a) 
dello©LMBG©per©quanto©riguarda©
anche©i©medicinali;©

b) 
per©mancanza©di©autorizzazione©in©quanto©medicinale.©

VII.©^Per©il©caso©in©cui,©in©considerazione©delle©soluzioni©fornite©dalla©
Corte©di©giustizia,©i©prodotti©considerati©dovessero©risultare©essere©alimenti©
(se©del©caso©anche©integratori©alimentari),©si©pongono©per©questa©sezione©
questioni©per©quanto©riguarda©l'applicabilita©del©regolamento©258/97/CE©da©
considerarsi©prevalente©rispetto©all'articolo©47©a) 
dello©LMBG©e©che©esclude,©
se©del©caso,©interesse©alla©tutela©giuridica©per©la©presente©domanda.©
Come©debba©essere©interpretata©la©parte©della©frase©figurante©all'arti-
colo©1,©n.©2,©del©regolamento©258/1997©ûnon©ancora©utilizzato©in©misura©
significativaý.©Se©a©tal©riguardo©sia©sufficiente©che©nella©Gazzetta 
Ufficiale 
del©16©febbraio©1995©sia©stato©dichiarato©commerciabile©un©probiotico©deno-
minato©Ecologic 
326,©comparabile©con©il©prodotto©qui©controverso©e©sulla©
base©della©fattura©20©maggio©1996©ha©avuto©luogo©una©fornitura©alla©ricor-
rente©di©Ecologic 
326,©ovvero©quali©siano©i©requisiti©che©debbono©essere©soddi-
sfatti©perche¨©possa©considerarsi©un©utilizzo©in©misura©significativa,©ai©sensi©
dell'articolo©1,©n.©2,©del©regolamento©258/1997.©Qual'e©punto©di©incidenza©in©
relazione©alla©parte©di©frase©ûnon 
ancoraý. 


VIII.©^Qualora©la©Corte©di©giustizia©non©dovesse©risolvere©essa©stessa©le©
questioni©sub 
A),©se©il©giudice©nazionale©puo©rivolgere©quesiti©in©materia©di©
classificazione©di©prodotti©o©anche©in©materia©di©scienze©naturali©e©di©metodo©
alle©autorita©europee©per©i©prodotti©alimentari,©e©quale©effetto©vincolante©
eventualmente©abbiano©le©loro©informazioni©per©il©giudice©nazionale.©Se©la©
possibilita©di©verificare©l'informazione©(se©del©caso©l'obbligo©di©verifica)©esista©
solo©per©i©giudici©comunitari,©o©anche©per©il©giudice©nazionale©che©opera©il©
rinvio©pregiudiziale.©
Causa 
C-224/03 
^Trattato 
CECA 
^Termine 
di 
scadenza 
^Esercizio 
dei 


poteri 
in 
materia 
di 
concorrenza 
successivamente 
al 
termine 
di 
scadenza 


del 
Trattato 
^Accertamento. 


IL 
fattO 


La©Commissione©ha©sanzionato©alcune©societa©italiane©metallurgiche©per©
comportamenti©anticoncorrenziali,©posti©in©essere©nella©vigenza©del©Trattato©
CECA,©dopo©la©sua©scadenza.©Le©societa©hanno©impugnato©le©relative©deci-
sioni©innanzi©al©Tribunale©di©Primo©Grado.©Il©Governo©italiano©ha©ritenuto©
di©proporre©ricorso©alla©Corte©di©Giustizia©per©fare©constare©la©inesistenza©
delle©decisioni©di©condanna©per©carenza©assoluta©di©potere©da©parte©della©
Commissione,©quale©istituzione©della©Comunita©europea.©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
93 


NotA 


Si¨riproduce,¨in¨sintesi,¨il¨ricorso¨proposto¨dal¨Governo¨italiano,¨rilevando¨

che¨la¨Commissione¨ha¨eccepito¨il¨difetto¨di¨giurisdizione¨della¨Corte¨in¨rela-

zione¨all'oggetto¨del¨ricorso,¨relativo¨ad¨una¨azione¨di¨accertamento¨e¨nondi¨

annullamento.¨

1.¨öLa¨Commissione¨delle¨Comunita©¨Europee¨ha¨emanato¨un¨
Comunicazione(1)¨relativa¨ad¨alcuni¨aspetti¨del¨trattamento¨di¨casi¨in¨materia¨

di¨concorrenza¨a¨seguito¨della¨scadenza¨del¨trattato¨CECA¨(2002/C¨152/03)¨

con¨lo¨scopo¨di¨sintetizzare¨per¨gli¨operatori¨economici¨e¨gli¨Stati¨membri,¨nella¨

misura¨in¨cui¨essi¨sono¨interessati¨dal¨trattato¨CECA¨e¨dalla¨relativa¨legisla-

zione¨secondaria,¨i¨piu©¨importanti¨cambiamenti¨che¨il¨passaggio¨al¨regime¨CE¨

comporta¨relativamente¨alle¨norme¨sostanziali¨e¨procedurali¨applicabili,¨nonche¨

di¨spiegare¨come¨intende¨affrontare¨questioni¨specifiche¨sollevate¨dalpassaggio¨

dal¨regime¨CECA¨al¨regime¨CE¨nei¨settori¨dell'antitrust,¨del¨controllo¨delle¨con-

centrazioni¨e¨del¨controllo¨degli¨aiuti¨di¨Stato.¨
Alpunto¨3¨della¨Comunicazione,¨si¨legge:¨ûIprincipi¨che¨sono¨alla¨base¨

delle¨regole¨di¨concorrenza¨dei¨due¨trattati¨sono¨simili.¨Gli¨articoli¨81¨e¨82¨del¨

trattato¨CE¨sono¨chiaramente¨ispirati¨ai¨corrispondenti¨articoli¨65¨e¨66,¨para-

grafo¨7,¨del¨trattato¨CECA.¨Inoltre¨da¨molti¨anni¨la¨prassi¨di¨applicazione¨dei¨

due¨trattati¨convergono.¨Nella¨Ventesima¨relazione¨sulla¨politica¨di¨concorrenza¨

(1990)¨la¨commissione¨ha¨annunciato¨che¨era¨giunto¨il¨momento¨di¨armonizzare¨

il¨piu©¨possibile¨l'applicazione¨delle¨norme¨di¨concorrenza¨CECA¨con¨la¨prassi¨

seguita¨in¨base¨al¨trattato¨CE.¨Nel¨1998¨la¨Commissione¨ha¨pubblicato¨una¨

comunicazione¨relativa¨all'armonizzazione¨delle¨procedure¨di¨esame¨delle¨con-

centrazioninelquadrodeitrattatiCECAe¨CEýedalpunto31:¨ûSelaCommis-

sione,¨nell'applicare¨il¨diritto¨della¨concorrenza¨comunitario¨alle¨intese,¨indivi-

dua¨una¨violazione¨in¨un¨settore¨rientrante¨nel¨campo¨di¨applicazione¨del¨trattato¨

CECA,¨il¨diritto¨sostanziale¨applicabile¨sara©¨,¨indipendentemente¨dal¨momento¨

in¨cui¨tale¨applicazione¨ha¨luogo,¨quello¨in¨vigore¨nel¨momento¨in¨cui¨si¨sono¨

verificati¨i¨fatti¨che¨hanno¨costituito¨la¨violazione.¨In¨ogni¨caso,¨per¨quanto¨

riguarda¨la¨procedura,¨dopo¨la¨scadenza¨del¨trattato¨CECA,¨si¨applichera©¨il¨

diritto¨CE¨(ivi¨compresa¨la¨comunicazione¨della¨Commissione¨relativa¨all'immu-

nita©¨dalle¨ammende¨e¨alla¨riduzione¨dell'importo¨delle¨ammende¨nei¨casi¨di¨car-

telli¨tra¨imprese,¨Gazzetta¨Ufficiale¨C 
45 
del 
19 
febbraio 
2002)ý. 
Nelle¨Comunicazioni¨e©¨contenuta¨la¨riserva:¨ûLa¨presente¨comunicazione¨

vieneadottatafattasalval'interpretazionedellenormeCECAe¨CEEdaparte¨

delTribunalediprimogradoedella¨Cortedigiustiziaý.¨
L'affermazione¨che¨richiede¨un¨chiarimento¨quanto¨alla¨sua¨applicazione¨

nel¨concreto¨e©¨che,¨in¨linea¨di¨principio,¨a¨partire¨dal¨24¨luglio¨2002,¨in¨quanto¨

il¨Trattato¨CECA¨ai¨sensi¨dell'articolo¨97¨e©¨scaduto¨il¨23¨luglio,¨ûi¨settori¨che¨

precedentemente¨rientravano¨nell'ambito¨di¨applicazione¨del¨trattato¨CECA,¨

delle¨norme¨procedurali¨e¨della¨restante¨legislazione¨secondaria¨derivanti¨dal¨

trattato¨CECAsarannosoggettiallenormedeltrattato¨CE,¨allenormeprocedu-

(1) 
GUCE¨C 
152 
del 
26 
giugno 
2002. 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


rali©e©alla©restante©legislazione©secondaria©derivante©dal©trattato©CEý.©La©que-

stione©applicativa©e©relativa©alla©determinazione©di©quali©norme©siano©applicabili©

ai©singoli©casi©aperti©prima©della©scadenza©del©trattato©CECA©e©che©al©23©luglio©

2002©non©siano©stati©completamente©chiusi.©E©cio©,©in©quanto©la©soluzione©adot-

tata©ha©effetti©sostanziali©e©processuali©ed,©inoltre,©ai©sensi©dell'articolo©256©del©

trattato©CE©l'esecuzione©dell'obbligo©pecuniario©derivante©da©una©decisione©di©

condanna©e©regolata©dalle©norme©di©procedura©civile©vigenti©nello©Stato©sul©cui©

territorio©essa©viene©effettuata©e©û(...)©Laformula©esecutiva©e©apposta,©con©la©

sola©verificazione©della©autenticita©del©titolo,©dall'autorita©nazionale©che©il©

governodiciascunodegliStatimembridesignera©atalfine©(...)©Assoltetalefor-

malita©arichiestadell'interessato,©quest'ultimopuo©ottenerel'esecuzioneforzata©

richiedendola©direttamente©all'organo©competente,©secondo©la©legislazione©nazio-

nale©(...)ý.©

Gli©Stati©membri©non©hanno©adottato©alcuna©decisione©generale©di©proroga©

delle©disposizioni©del©trattato©CECA.©

2.©öIl©Trattato©istitutivo©della©CECA©e©un©trattato©internazionale,©istitu-
tivo©di©una©organizzazione©internazionale.©Per©le©finalita©che©perseguiva,©la©

CECA©sipresento©,©peraltro,©con©caratteri©assaiparticolari©rispetto©alle©organiz-

zazioni©precedenti,©tanto©che©^utilizzando©una©espressione©usata©dal©Trattato©

(articolo©9)©relativamente©allefunzioni©dei©membri©dell'Alta©Autorita©^fu©defi-

nita©un©ente©ûsopranazionaleý.©Tale©carattere©di©ûsopranazionalita©ýe©venuto©

scemando©nelle©organizzazioni©successive©della©CEE©e©dell'Euratom©e©tanto©non©

e©irrilevante©sulpiano©della©valutazione©della©sussistenza©di©una©eventuale©inclu-

sione©delle©norme©contenute©nel©trattato©CECA©in©quello©della©CEE.©Sul©punto©

si©deve©sottolineare©che©il©ûtrattatoý©o©la©û©convenzioneý©sono©strumenti©del©

diritto©internazionale©e©mantengono©taleprerogativa©anchese©e©quando©utilizzati©

inforza©di©norme©comunitarie,©in©quanto©in©nessun©modo©si©confondono©o©assu-

mono©la©natura©di©atti©comunitari,©tassativamente©indicati©nell'articolo©249©CE.©

3.©öL'articolo©97©del©Trattato©CECA©recita:©ûIl©presente©trattato©e©con-
cluso©per©la©durata©di©cinquant'anni©a©decorrere©dalla©data©di©entrata©in©vigoreý.©

Ilproblema©giuridico©che©sipone©alpresente©non©e©quello©di©definire©la©suc-

cessione©delle©leggi©nel©tempo©nell'ambito©dell'ordinamento©giuridico©comunita-

rio,©bens|©di©risolvere©iproblemi©di©regolamentazione©difattispecie©di©rilievo©giu-

ridico©determinati©dalla©cessazione©degli©effetti©di©un©trattato©internazionale©

con©il©conseguente©venire©meno©del©relativo©ordinamento©giuridico,©problema©

che©va©risolto©alla©luce©dell'ordinamento©internazionale,©l'unico©competente©al©

riguardo.©

Nello©stabilire©che©il©trattato©CECA©avra©una©durata©di©50©anni©a©decorrere©

dalla©sua©entrata©in©vigore©(23©luglio©1952)©l'art.©97©colloca©il©trattato©medesimo©

nella©categoria©degli©accordi©a©durata©limitata.©

Caratteristica©degli©accordi©a©durata©determinata©e©che©in©essi©lo©scadere©

delterminefinaleproduceautomaticamente©l'estinzionedeltrattato.©

Alla©fattispecie©deve©applicarsi©l'articolo©54©della©Convenzione©di©Vienna©

sul©diritto©dei©trattati,©firmata©il©23©maggio©1969,©il©cui©articolo©54,©rubricato©

Estinzione©di©un©trattato©o©recesso©in©virtu©delle©disposizioni©del©trattato©o©per©

consenso©delle©parti,©dispone©che©l'estinzione©di©un©trattato©internazionale,©sia©

esso©totale©oparziale,puo©avvenire©o©in©conformita©delle©disposizionideltrattato©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
95 


medesimo©o,©in©ogni©momento,©per©consenso©di©tutte©le©parti©dopo©reciproche©

consultazioni.©Tralecauseestintivericonducibiliallaprimadelleduefattispecie©

rientra©certamente©il©termine©finale,©che©di©fatto©rappresenta©il©dies 
ad 
quem. 


Ilcompiersidiesso,©invero,ponefineallapersistenzadideterminatiimpegni,o©

alla©esistenza©del©trattato©medesimo.©L'effetto©giuridico©spiegato©da©termine©

nella©economia©del©trattato©e©risolutiva.©
L'articolo©70©della©Convenzione,©rubricato©Conseguenze©della©estinzionedi©

un©trattato,©prevede:©û1.©Salvo©diversa©disposizione©del©trattato©o©diverso©

accordodelleparti,©ilfattocheuntrattatosisiaestintoinvirtu©delledisposizioni©

del©trattato©medesimo©o©in©conformita©alla©presente©Convenzione:©
a) 
libera©le©parti©dall'obbligo©di©continuare©ad©applicare©il©trattato;©
b) 
non©pregiudica©alcun©diritto,©obbligo©o©situazione©giuridica©delle©parti©

sortiperef
ffetto©dellaesecuzionedeltrattatoprimadellasuaestinzione.©

2.©Quando©uno©Stato©denuncia©un©trattato©multilaterale©o©esercita©il©
recesso,©il©paragrafo©1©si©applica©ne©rapporti©fra©questo©Stato©e©ciascuna©delle©

altre©parti©del©trattato©a©partire©dalla©data©in©cui©la©denuncia©o©il©recesso©prende©

effetto.©
Nel©suo©commento©all'articolo©in©esame,©Capotorti(2) 
evidenzia©come©l'e-

stinzione©di©un©trattato©produce,©secondo©l'articolo©70,©comma©1©a), 
ûla©conse-

guenza©fondamentale©di©liberare©le©parti©dall'obbligo©di©continuare©ad©ese-

guirloý,©mentre,©per©quel©che©attiene©alle©situazioni©giuridiche©richiamate©nell'a-

linea©b),©precisa©come©ûsi©deve©necessariamente©intendere©che©le©situazioni©

giuridiche©prese©in©considerazione©siano©quelle©acquisite©^esauritesi,©cioe©,o©

concretatesiinsituazionidifatto^primacheiltrattatovengameno,©inquanto©

e©ovvio©che©i©diritti,©gli©obblighi©e©le©situazioni©giuridiche©ancora©pendenti©sono©

tutti©coinvolti©dall'estinzione©(beninteso©ex 
nunc, 
non©ex 
tunc)©e©questo©proba-

bilmente©si©e©voluto©significareý.©Dello©stesso©avviso,©Haraszti©per©il©quale©

ûunless©the©treatyprovides©otherwise,©a©termination©ofthe©treaty©can©takeplace©

only©ex 
nuncý(3). 
Eéda©sottolineare©che©l'articolo©70©ha©natura©di©norma©suppletiva,©facendo©

esplicitamente©salva©ûla©possibilita©che©il©trattato©disponga©in©modo©diverso,©o©

che©una©diversa©intesa©si©stabiliscafra©i©contraentiý.©
Da©quanto©precede©discende,©quindi,©che©l'estinzione©di©un©trattato,©se©da©un©

lato©non©ha©alcun©effetto©su©quelle©situazioni©giuridiche©che©si©sono©esaurite©

prima©dell'estinzione,©concretando©una©ipotesi©di©estinzione©parziale©diun©trat-

tato,©e©per©le©quali©le©norme©del©trattato©estinto©manterranno©un'automatica©

valenza;©dall'altro,©travolge©tutte©quelle©situazioni©che©non©si©siano©perfezionate©

(2) 
Capotorti, 
Convenzione©di©Vienna©sul©diritto©dei©trattati, 
Padova, 
1977, 
73 
e 
ss.; 
id.,©
L'extintion©et©la©suspension©des©traite¨s,in 
Recuel©des©Cours©de©l'Acade¨mie©de©Droit©Internatio-
nal©de©La©Haye, 
1971, 
III, 
tomo 
134, 
452 
o 
ss. 
Nello 
stesso 
senso, 
si 
vedano 
Aust, 
Modern©
Treaty©Law©and©Practice, 
Cambridge, 
2000, 
225, 
per 
il 
quale 
ûArticle70©(1)provides©(...)©that©
intheabsence©ofanytransitionalprovisions,ifatreatyisterminatedunderitsprovisionsthe©

partiesarereleasedfromanyobligationfurthertoperform©itý.©

(3) 
Haraszti,©Somefundamentalproblems©ofthe©law©treaties, 
Budapest, 
1973, 
242. 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


prima©della©scadenza©del©trattato©medesimo;fatta©salva,©in©quest'ultimo©caso,©la©

possibilita©di©stabilire©l'ultrattivita©delle©norme©del©trattato©attraverso©uno©speci-

fico©ed©unanime©accordo©delle©parti©interessate.©

4.©öIn©generale,©affinche¨le©norme©di©un©trattato©internazionale©possano©
continuare©ad©avere©effetto©anche©dopo©la©sua©naturale©scadenza©e©necessario©

che©una©tale©decisione©venga©presa©di©concerto©dagli©Stati©firmatari©e©solo©da©

essi.©Che©la©volonta©degli©Stati,©e©soltanto©questa,©sia©fondamentale©per©le©sorti©

del©Trattato©CECA,©cos|©per©ogni©altro©trattato©internazionale,©e©confermato©

dalla©Commissionenella©Comunicazionedel27novembre2000incui,©nelprefi-

gurare©alcune©soluzioni©riguardo©alla©ûdevolution©ofECSC©assets©to©the©Euro-

pean©Communityý, 
aveva 
premesso 
che 
ûThe©starting-point©of©any©analysis©

mustbe©the©willingness©ofthe©Member©Statesnot©to©extendthe©life©oftheECSC©

regime©and©bodies©beyond©the©time-limit©laid©down©in©the©treatyý(4). 
Al©

riguardo,©non©vi©e©stata©alcunapresa©diposizione©congiunta©degli©Statifirmatari©

del©Trattato©CECA,©prima©dell'estinzione©dello©stesso,©per©rinnovarne©la©validita©

nella©sua©interezza©o©per©prevedere©un©generale©regime©transitorio©che©assicu-

rasse©l'ultrattivita©di©tutte©le©sue©norme.©Gli©Stati©firmatari,©invece,©hanno©

lasciato©che©il©Trattato©CECA©si©estinguesse,©limitandosi©a©regolare©ilpassaggio©

delle©norme©CECA©al©regime©CE©soltanto©per©alcuni©settori.©In©particolare,©nes-

suna©disposizione©congiunta©e©stata©presa©con©riguardo©ad©un©regime©transitorio©

in©materia©di©concorrenza©ai©sensi©del©Trattato©CECA.©
Per©le©istruttorie©ancora©in©corso©al©momento©della©estinzione©del©Trattato©

CECA©non©si©potrebbe,©quindi,©invocare©la©ûnon©re©troactivite¨de©l'extinctioný,©

in©quanto©cio©comporterebbe©la©ultrattivita©delle©disposizioni©dello©stesso,©in©

quanto©nessun©diritto,©obbligo©o©situazione©giuridica©delle©parti©e©sorto©nella©

vigenza©del©Trattato©stesso.©

5.©öLa©necessita©di©un©intervento©degli©Statifirmatari©del©Trattato©CECA©
perfare©si©che©leprevisioni©contemplate©in©quest'ultimopotessero©rientrare©nel©

Trattato©CE©trovano©conferma,©inoltre,©in©alcuni©Accordi©tra©gli©Statifirmatari©

che©sono©stati©presi©prima©del©23©luglio©2002,©e©quindi©tempestivamente,©per©

regolare©specifici©aspetti©conseguenti©alla©scadenza©del©Trattato©CECA.©Tale©la©

Decisione©dei©rappresentanti©dei©governi©degli©Stati©membri,©riuniti©in©sede©di©

Consiglio,©del©19©luglio©2002,©relativa©agli©Accordi©internazionali©conclusi©dalla©

CECA,©che©non©contemplavano©affatto©la©scadenza©del©Trattato©CECA,©per©i©

quali©si©e©stabilito©che:©ûLe©questioni©contemplate©dal©trattato©CECA©rientre-

ranno,©alla©scadenza©di©questo,©nel©trattato©che©istituisce©la©Comunita©europeaý©
In©data©27febbraio©2002©la©Conferenza©dei©Rappresentanti©dei©Governi©

degli©Stati©membri©con©il©Consiglio©ha©adottato©una©decisione(5)©sulle©conse-

guenzefinanziarie©della©scadenza©del©trattato©CECA©(2002/234/ECSC)©stabi-

(4) 
Communication©from©the©Commission©to©the©Council,©the©European©Parliament,©the©
Economic©and©Social©Committee,©the©ECSC©Consultative©Committee©and©the©Committee©of©

the©Regions©^Thefuture©of©structural©dialogue©after©the©expiry©of©the©ECSC©Treaty,©COM 
(2000) 
588 
final.©

(5) 
GUCE©L 
79 
del 
22 
marzo 
2002. 

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
97 


lendo: 
û1. 
All 
assets 
and 
liabilities 
ofthe 
ECSC, 
as 
they 
exist 
on 
23 
July 
2002, 


shall, 
as 
from 
24 
July 
2002, 
be 
managed 
by 
the 
Commission 
on 
behalfofthe 


Member 
States. 


2. 
Thenetworthoftheseassetsandliabilities, 
astheyappearinthebalance 
sheetoftheECSCofthe23July2002, 
subjecttoanyincreaseordecreasewhich 


mayoccurasaresultoftheliquidationoperations, 
shallbeconsideredasassets 


intendedforresearchinthesectorsrelatedtothecoalandsteelindustry, 
referred 


to 
as 
the 
``ECSC 
in 
liquidation''. 
On 
completion 
ofthe 
liquidation 
they 
shall 
be 


referredtoasthe 
``AssetoftheResearchFundfor 
CoalandSteel''. 


3. 
The 
revenue 
from 
these 
assets, 
referred 
to 
as 
the 
``Research 
Fund 
for 
Coal 
and 
Steel'', 
shall 
be 
used 
exclusivelyfor 
research 
in 
the 
section 
related 
to 


the 
coal 
and 
steel 
industry 
in 
accordance 
with 
the 
previsions 
ofthe 
Decision 
of 


acts 
adopted 
on 
the 
basis 
hereofý. 
Inoltre, 
norme 
transitorie 
regolanti 
in 
passaggio 
dalla 
disciplina 
CECA 
a 


quella 
CE 
sono 
state 
previste 
per 
la 
disciplina 
antidumping: 
ûLe 
inchiesteanti-

dumping 
in 
corso 
dopo 
la 
data 
di 
scadenza 
del 
Trattato 
CECA 
proseguiranno 
e 


saranno 
portate 
a 
termine 
ai 
sensi 
delle 
disposizioni 
del 
regolamento 
antidum-

ping 
di 
base 
e 
le 
misure 
antidumping 
adottate 
saranno 
disciplinate 
dalle 
disposi-

zioni 
di 
detto 
regolamento. 
Analogamente, 
dopo 
la 
scadenza 
del 
Trattato 
CECA 


le 
domande 
antidumping 
pendenti 
saranno 
evase 
ai 
sensi 
delle 
disposizionidel 


regolamento 
antidumping 
di 
baseý(6). 
Con 
una 
procedura 
simile 
eè 
stata 
risolta 
la 
problematica 
relativa 
agli 
aiuti 


di 
Stato 
all'industria 
carbonifera. 
La 
materia 
era 
regolata 
esclusivamente 
dal 


Trattato 
CECA 
e 
dalle 
regole 
adottate 
per 
la 
sua 
applicazione, 
in 
particolare 


dalla 
decisione 
n. 
3632/93/CECA 
della 
Commissione, 
anch'essa 
con 
scadenza 


al 
23 
luglio 
2002 
(7). 
In 
vista 
della 
scadenza 
del 
Trattato 
CECA 
la 
Commis-

sione 
aveva 
dapprima 
presentato, 
il 
15 
marzo 
1991, 
una 
Comunicazione 
al 
Con-

siglio 
e 
al 
parlamento 
europeo 
sul 
futuro 
del 
Trattato(8) 
e, 
successivamente, 


nel 
2001, 
una 
Proposta 
di 
regolamento 
del 
Consiglio(9). 
Nella 
Proposta 
di 


regolamento, 
la 
Commissione 
ha 
ritenuto 
cruciale 
che 
il 
Consiglio 
prevedesse 


un 
nuovo, 
specifico 
sistema 
di 
aiuti 
relativo 
ai 
settori 
in 
parola, 
con 
entrata 
in 


vigore 
immediatamente 
successiva 
alla 
scadenza 
del 
Trattato 
CECA, 
espri-

mendo 
la 
sua 
preoccupazione 
in 
questo 
modo: 
ûIl 
settore 
eè 
(...) 
destinato 
a 


scomparire 
a 
brevissimo 
terminesenon 
siprenderanno 
iprovvedimentinecessari 


per 
autorizzare 
la 
concessione 
di 
aiuti 
di 
Stato 
dopo 
la 
scadenza 
del 
trattato 


CECA(...);(...)glisforzidiristrutturazioneediriduzionediattivitaè 
dell'indu-

stria 
carbonifera 
che 
hanno 
caratterizzato 
i 
regimi 
di 
aiuti 
di 
Stato 
del 
Trattato 


CECA, 
devono 
proseguire 
dopo 
il 
luglio 
2002ý. 
Questa 
impostazione 
ricalcadi 


fatto 
quella 
del 
Comitato 
consultivo 
della 
CECA 
che 
sosteneva 
nel 
1990 
che 
il 


(6) 
Regolamento 
(CE) 
n. 
963/2002 
del 
Consiglio 
del 
3 
giugno 
2002, 
in 
GUCE 
L149/3 
del 
7 
giugno 
2002. 
(7) 
GUCE 
L 
329 
del 
30 
dicembre 
1993. 
(8) 
SEC 
(1991) 
407 
def. 
(9) 
GUCE 
C 
304E 
del 
30 
ottobre 
2001. 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Trattato 
CECA 
dovesse 
restare 
in 
vigorefino 
al 
2002 
ûcome 
strumento 
giuridico 


autonomoý, 
inconsiderazionedelfattocheperpoterefarfronteallespecifiche 


problematiche 
della 
industria 
carbosiderurgica, 
erano 
necessarieparticolari 
con-

dizioni 
che 
determinassero 
ûil 
mantenimento 
di 
un 
quadro 
che 
consenta 
di 
tenere 


conto 
di 
tali 
problemi 
economici 
e 
sociali» 
e 
che 
ûle 
disposizioni 
del 
trattato 


CEE 
non 
soddisfano 
queste 
condizioniý(10). 
Le 
indicazioni 
della 
Commissione 


hanno 
trovato 
applicazione 
con 
il 
Regolamento 
(CE) 
n. 
1407/2002 
del 
Consi-

glio 
applicabile 
dal 
24 
luglio 
2002 
(11). 
Il 
paragrafo 
22 
indica 
come 
ûL'attua-

zione 
delle 
disposizioni 
del 
presente 
regolamento 
dopo 
la 
scadenza 
del 
trattato 


CECA 
e 
della 
decisione 
n. 
3632/93/CECA 
potrebbe 
creare 
difficoltaà 
per 
le 


imprese, 
poicheé 
nel 
corso 
dello 
stesso 
anno 
civile 
saranno 
applicabili 
due 
regimi 


di 
aiuti. 
Occorre, 
di 
conseguenza, 
prevedere 
un 
periodo 
transitorio 
fino 
al 


31 
dicembre 
2002ý. 
Anche 
in 
questo 
settore, 
quindi, 
il 
passaggio 
dal 
trattato 


CECA 
a 
quello 
CE 
eà 
stato 
caratterizzato 
da 
una 
posizione 
puramente 
proposi-

tiva 
della 
Commissione, 
necessariamente 
completata 
poi 
dall'intervento 
degli 


Statifirmatari. 


6. 
öDaquantoprecedeemergelaconfermadelprincipiosancitodall'arti-
colo 
70 
della 
Convenzione 
di 
Vienna, 
in 
virtuà 
del 
quale 
l'assorbimento 
della 
nor-

mativa 
CECA 
in 
quella 
CEpuoà 
avvenire 
solo 
attraverso 
atti 
che 
siano 
l'espres-

sione 
della 
comune 
volontaà 
degli 
Statifirmatari. 
L'unico 
provvedimento 
dal 
quale 
la 
Commissione 
farebbe 
discendere 
l'ul-

trattivitaà 
delle 
norme 
in 
materia 
di 
concorrenza 
CECA 
(articolo 
65 
trattato 


CECA) 
eà 
rappresentato 
dalla 
Comunicazione 
del 
26 
giugno 
2002(12). 
Si 
sot-

tolinea, 
al 
riguardo, 
che 
le 
comunicazioni 
della 
Commissione 
non 
hanno 
valore 


vincolante, 
neé 
possono 
essere 
in 
alcun 
modo 
considerate 
come 
espressione 
della 


volontaà 
degli 
Stati 
firmatari. 
La 
comunicazione 
del 
26 
giugno 
2002, 
dunque, 


non 
puoà 
avere 
l'effetto 
di 
fare 
sopravvivere 
le 
norme 
del 
trattato 
CECA 
non 


piuà 
in 
vigore 
in 
relazione 
aifattipregressi, 
neé 
di 
regolarne 
ilpassaggio 
sotto 
la 


disciplina 
normativa 
CE 
per 
cioà 
che 
attiene 
specificamente 
alla 
procedura 
del 


settore 
della 
concorrenza. 
Si 
tratta 
semplicemente, 
come 
chiarito 
al 
paragrafo 


2 
della 
introduzione 
della 
comunicazione 
stessa, 
di 
una 
indicazione 
di 
come 
la 


Commissione 
medesima, 
unilateralmente, 
ûintende 
affrontare 
questioni 
specifi-

chesollevatedalpassaggiodalregime 
CECAalregime 
CEneisettoriantitrust 


(..)ý. 
Anchenellacomunicazionedel2marzo1998la 
Commissioneprecisava 


come 
ûla 
presente 
comunicazione 
va 
intesa 
anche 
come 
uno 
sforzo 
di 
semplifi-

cazione 
nei 
limiti 
tuttavia 
inerenti 
alla 
esistenza 
di 
due 
trattati 
distintiý(13). 


Tanto 
dimostra 
che 
era 
convinzione 
della 
stessa 
Commissione 
che 
il 
Trattato 


di 
fusione 
del 
1965 
non 
abbia 
comportato 
la 
ûtrasfusione» 
del 
contenuto 
del 


trattato 
CECA 
nel 
trattato 
CEE, 
che 
sembra 
ora 
contraddittoriamente 
soste-

nere. 


(10) 
Memorandum 
del 
Comitato 
consultivo 
della 
CECA 
sul 
futuro 
del 
trattato 
CECA, 
in 
GUCE 
C 
302 
del 
1O 
dicembre 
1990. 
(11) 
GUCE 
L 
205 
del 
2 
agosto 
2002. 
(12) 
GUCE 
C 
152 
del 
26 
giugno 
2002. 
(13) 
GUCE 
C 
66 
del 
2 
marzo 
1998. 

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©99 


Causa 
C-228/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Marchio 
d'impresa 
^
Apparecchi 
per 
rasatura 
^Definizione 
di 
pezzi 
di 
ricambio 
o 
accessori 
^
Utilizzo 
di 
marchio 
da 
parte 
di 
terzo 
per 
illustrare 
il 
funzionamento 
di 
accessori 
^Limiti 
di 
tale 
utilizzo 
^Buoni 
usi 
commerciali 
^Art.©6,©n.©1,©
lett.©c) 
direttiva©89/104/CE©^Ordinanza©della©ûKorkein 
Oikeus» 
(Finlan-
dia)©emessa©in©data©23©maggio©2003,©notificata©il©1.©luglio©2003©
(cs.14530/03,©avv.©dello©Stato©M.©Salvatorelli).©

IL 
fattO 


Le©suindicate©questioni©pregiudiziali©sono©state©sollevate©dalla©Suprema©
Corte©finlandese©nell'ambito©di©una©controversia©che©vede©schierati©la©Gillette 
Company 
ela©Gillette 
Group 
Finland 
Oy 
(ricorrenti)©contro©la©societa©
LA-Laboratoiries 
Ltd 
Oy 
(resistente)©accusata©di©aver©violato©il©diritto©di©mar-
chio©per©aver©posto©in©commercio©lamette©sulle©cui©confezioni©e©incollato©un©
adesivo©su©cui©figura©che©le©lamette©stesse©sono©utilizzabili©su©rasoi©di©sicu-
rezza©con©impugnatura©Parason 
Flexor 
(commercializzati©dalla©resistente)©e©
con©impugnatura©Gillette 
Sensor 
(del©cui©marchio©e©titolare©la©Gillette 
Comp
any).©

Secondo©le©ricorrenti©la©resistente©ha©utilizzato,©senza©averne©titolo,©i©
marchi©della©Gillette 
Company 
sulle©confezioni©dei©suoi©prodotti©ingenerando©
nei©consumatori©l'errata©impressione©che©vi©fosse©un©collegamento©fra©i©suoi©
prodotti©e©i©quelli©della©Gillette 
Company.©La©resistente©fa©valere,©invece,©che©
la©menzione©di©un©terzo©sui©propri©prodotti©sia©conforme©agli©usi©consueti©di©
lealta©in©campo©commerciale©ed©alle©finalita©perseguite©che©consistono©nel©
fornire©ai©propri©consumatori©informazioni©in©merito©a©quali©impugnature©si©
adattino©alle©proprie©lamette,©senza©ingenerare©alcuna©confusione.©

IquesitI 


Si©chiede,©in©particolare,©alla©Corte©di©chiarire:©

1.©öquali©siano©i©criteri:©
a) 
per©decidere©se©un©prodotto©vada©considerato©pezzo©di©ricambio©
o©accessorio;©
b) 
per©decidere©quali©prodotti,©diversi©dai©pezzi©di©ricambio©e©dagli©
accessori,©possano©rientrare©nella©sfera©di©applicazione©della©summenzionata©
disposizione.©

2.©öSe©la©liceita©dell'uso©di©un©marchio©altrui©debba©essere©valutata©
diversamente©a©seconda©che©il©prodotto©sia©simile©a©un©pezzo©di©ricambio©o©
ad©un©accessorio©oppure©si©tratti©di©un©prodotto©che,©per©un'altra©ragione,©
possa©rientrare©nella©sfera©di©applicazione©della©summenzionata©disposizione.©
3.©öCome©debba©interpretarsi©l'esigenza©che©l'uso©del©marchio©sia©
ûnecessarioý©per©fornire©istruzioni©per©l'uso©del©prodotto.©Se©il©criterio©della©
necessita©possa©risultare©soddisfatto,©sebbene©sia©di©per©se¨possibile©fornire©
istruzioni©per©l'uso©senza©menzionare©specificamente©un©marchio©altrui,©limi-
tandosi©a©menzionare©semplicemente,©per©esempio,©il©principio©tecnico©di©fun-
zionamento©del©prodotto.©Quale©significato©abbia©a©questo©riguardo©il©fatto©
che©per©il©consumatore©le©istruzioni©per©l'uso©possano©risultare©piu©difficili©
da©capire,©qualora©non©si©faccia©un©riferimento©nominale©al©marchio©di©un©
terzo.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

4.©öDi©quali©fattori©occorra©tener©conto©nel©valutare©i©buoni©usi©com-
merciali.©Se©la©menzione©di©un©marchio©altrui©nel©contesto©della©vendita©dei©
propri©prodotti©implichi©l'affermazione©che©i©prodotti©del©venditore©corrispon-
dono©per©l'origine,©per©le©qualita©tecniche©o©per©altre©caratteristiche©ai©
prodotti©cui©si©riferisce©il©marchio©altrui.©
5.©öSe©rilevi©per©la©liceita©dell'uso©di©un©marchio©altrui©il©fatto©che©
l'operatore©commerciale©che©fa©riferimento©al©marchio©altrui©venda,©oltreai©
pezzi©di©ricambio©e©agli©accessori,©anche©altri©prodotti©propri,©insieme©ai©quali©
tali©pezzi©di©ricambio©o©accessori©devono©essere©usati.©
Causa 
C 
^230/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Lavoratore 
turco 
^
Diritto 
al 
permesso 
di 
soggiorno 
^Nozione 
di 
integrazione 
nel 
mercato 
del 
lavoro 
^Requisitidicuiadart.6nn.©1e2^Decisione1/80delCon-
siglio©di©Associazione©CEE/Turchia©^Ordinanza©del©ûBundesverwaltung-
sgerichtý©(Germania)©emessa©il©18©marzo©2003©e©notificata©il©7©luglio©
2003©(cs.©14529/03,©avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


Nel©caso©di©specie©un©cittadino©turco,©in©cerca©di©un'occupazione©diversa©
da©quella©in©mare,©fino©ad©allora©praticata©e©svolta©sulla©base©di©permessi©di©
durata©determinata©corrispondente©a©quella©dei©singoli©contratti©di©lavoro,©si©
e©visto©rifiutare©il©diritto©di©cui©al©terzo©trattino©a©causa©della©discontinuita©
della©sua©occupazione©nell'arco©dei©15©anni.©

IquesitI 


1.©öSe©l'art.©6,©n.©1,©terzo©cpv.©e©il©n.©2©della©precitata©decisione©n.©1/80©
(in©proseguo©ûARB©1/80ý)©sia©da©interpretare©nel©senso©che©un©lavoratore©
turco,©regolarmente©occupato©dal©1977©per©piu©di©15©anni©e©senza©necessita©di©
permesso©di©lavoro,©presso©diversi©datori©di©lavoro©(nella©fattispecie©imprese©
di©navigazione)©realizzando©in©tale©periodo©i©requisiti©previsti©dall'art.©6,©
n.©1,©primo©cpv.©dello©stesso,©possa©legittimamente©pretendere©la©concessione©
di©un©permesso©di©soggiorno,©qualora©l'attivita©lavorativa©in©tal©settore©sia©
stata©interrotta©tra©i©singoli©periodi©lavorativi©^oltre©che©per©motivi©di©malat-
tia©e©disoccupazione©non©imputabile©all'interessato©ed©accertata©dall'ufficio©
competente©^per©17©volte©con©durata©da©1©a©70©giorni©per©un©totale©di©circa©
13©mesi©ed©il©medesimo©abbia©trascorso©i©periodi©piu©lunghi©presso©la©famiglia©
in©Turchia,©senza©in©tal©modo©che©potesse©essere©accertato©lo©stato©di©disoccu-
pazione©involontaria.©In©particolare©il©giudice©chiede©se©in©tal©contesto©possa©
rilevare©la©circostanza©che©le©interruzioni©dell'attivita©lavorativa©siano©tipiche©
dell'occupazione©nel©settore©marittimo.©
2.©öSe©il©diritto©al©permesso©di©soggiorno©di©cui©sopra©presupponga,©ex©
art.©6,©n.©1,©terzo©cpv.,©che©il©lavoratore©sia©gia©inpossesso©dei©requisitiprevisti©
dall'art.©6,©n.©1,©secondo©cpv.©e©se©in©tal©contesto©rilevi©la©circostanza©che©il©
cambiamento©di©datore©di©lavoro©prima©del©decorso©di©3©anni©sia©tipico©del©
settore.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©101 


Causa 
C-235/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Spese 
legali 
^Proce-
dimento 
di 
ingiunzione 
^Costi 
recupero 
crediti 
^Rimborso 
spese 
facolta-
tive 
^Articolo©3,©n.©1,©lettera©e)©direttiva©2000/35/CE.©

IL 
fattO 


La©societa©Q.M.©ha©presentato©al©Tribunale©di©Barcellona©un'istanza©per©
l'emissione©di©decreto©ingiuntivo©nei©confronti©di©un©proprio©debitore©chie-
dendo©il©rimborso©anche©delle©spese©di©patrocinio.©La©normativa©spagnola©
non©prevede©per©la©richiesta©di©emissione©di©decreto©ingiuntivo©il©patrocinio©
di©un©legale,©e©pertanto©il©giudice©spagnolo©ha©sottoposto©alla©Corte©un©que-
sito©interpretativo©sulla©possibilita©di©chiedere©il©rimborso©degli©onorari©ver-
sati©ad©un©legale©in©occasione©di©un©procedimento©di©ingiunzione.©

IL 
quesitO 


1.©öSe©nell'ambito©della©tutela©del©creditore©quale©deriva©dalla©direttiva©
del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©29©giugno©2000,©2000/35/CE,©rela-
tiva©alla©lotta©contro©i©ritardi©di©pagamento©nelle©transazioni©commerciali,©
sia©possibile©includere©fra©i©costi©di©recupero©del©credito©le©spese©derivanti©
dalla©esistenza©di©un©legale©richieste©in©occasione©del©procedimento©di©ingiun-
zione©promosso©per©recupero©del©detto©credito.©
NotA 


L'articolo©3,©n.©1,©lettera©e),©della©direttiva©2000/35/CEprevede:©ûa©meno©

che©il©debitore©non©sia©responsabile©del©ritardo,©il©creditore©ha©il©diritto©di©esigere©

dal©debitore©un©risarcimento©ragionevole©per©tutti©i©costi©di©recupero©sostenuti©a©

causa©del©ritardo©di©pagamento©del©debitore.©Questi©costi©di©recupero©devono©

rispettare©i©principi©della©trasparenza©e©della©proporzionalita©per©quanto©

riguarda©il©debito©in©questione.©Gli©Stati©membri©possono,©nel©rispetto©dei©sud-

detti©principi,©fissare©un©importo©massimo©per©quanto©riguarda©i©costi©di©recu-

peropervarilivellididebitoý.©Ilgiudicespagnolofapresentecheneilavoripre-

paratori©della©direttiva©e©fatto©esplicito©riferimento©alle©spese©giudiziali©edextra-

giudiziali©legate©alla©domanda©e©fa©presente©che©il©riferimento©del©suo©

preambolo©alla©possibilita©di©considerare©il©pagamento©degli©interessi©moratori©

nel©determinare©il©ragionevole©risarcimento©(considerando©17)©non©rileva©in©casi©

come©quello©di©specie©poiche¨,©per©quanto©riguarda©il©procedimento©di©ingiun-

zione,©gli©interessi©moratori©cominciano©a©maturare©solo©dopo©l'emanazione©del©

decreto©ingiuntivo.©L'Italia©ha©recepito©la©direttiva©in©questione©con©decreto©legi-

slativo©n.©231/2002©che©all'articolo©6©prevede:©û1.©Il©creditore©ha©diritto©al©risar-

cimento©dei©costi©sostenuti©per©il©recupero©delle©somme©non©tempestivamente©

corrispostegli,©salva©la©prova©del©maggior©danno,©ove©il©debitore©non©dimostri©

che©il©ritardo©non©sia©a©lui©imputabile.©

2.Icosti,©comunquerispondentiaprincipiditrasparenzaediproporziona-
lita©,©possono©essere©determinati©anche©in©base©ad©elementi©presuntivi©e©tenuto©

conto©delle©tariffeforensi©in©materia©stragiudizialeý.©
Poiche¨il©codice©procedura©civile©italiano©consente©di©stare©in©giudizio©per-

sonalmente©(articolo82c.p.c.),©ilgiudiziodellaCortesara©utileperlacorretta©

applicazione©degli©articoli©91e©92©dello©stesso©codice©in©materia©di©condanna©alle©

spese©processuali.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa©C-242/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Regime©fiscale©degli©
acquisti©di©titoli©azionari©^Normativa©di©uno©Stato©membro©che©prevede©
una©detrazione©fiscale©in©favore©di©contribuenti©che©acquistano©titoli©azion
ari©emessi©da©societa©residenti©in©tale©Stato©(cs.©14892/03,©avv.©dello©
Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


Due©cittadini©lussemburghesi©hanno©adito©il©Tribunale©amministrativo©di©
Lussemburgo©per©chiedere©la©riforma©dell'avviso©di©accertamento©dell'impo-
sta©sul©reddito©per©mancata©detrazione©di©un©importo©pari©all'investimento©
mobiliare©effettuato©sottoscrivendo©azioni©di©una©societa©anonima©di©diritto©
belga,©operante©nel©settore©del©rilancio©degli©investimenti©nell'interesse©dello©
sviluppo©economico.©La©detrazione©non©e©stata©concessa©in©quanto©l'agevola-
zione©e©subordinata©all'acquisto©di©titoli©azionari©emessi©da©societa©di©capitali©
stabilite©in©Lussemburgo©ed©ivi©pienamente©imponibili.©

IquesitI 


Se©l'articolo©129©della©legge©4©dicembre©1967,©relativa©all'imposta©sul©red-
dito©successivamente©modificata,©nella©versione©applicabile©all'esercizio©
fiscale©2000©che©concede©entro©taluni©limiti©e©condizioni©una©detrazione©
fiscale©a©contribuenti©persone©fisiche©che©acquistano©azioni©o©quote©sociali©
rappresentative©di©apporti©di©denaro©in©societa©di©capitali©residenti©piena-
mente©imponibili,©sia©compatibile©con©il©principio©della©libera©circolazione©
dei©capitali©all'interno©della©Comunita©europea,©quale©sancito©dall'articolo©56,©

n.©1,©del©trattato©CE,©tenuto©conto©delle©restrizioni©apportate©a©tale©principio©
in©particolare©dall'articolo©58,©primo©comma,©sub©a),©del©trattato©CE.©
NotA 


In©materia©esiste©una©giurisprudenza©comunitaria©parzialmente©discor-

dante.©Infatti,©nelle©sentenze©28©gennaio©1992,©causa©C-204/1990,©Bachmann©

(Racc.©1992,©I-249)©e©causa©C-300/1990,©Commissione/Belgio©(1992,©I-305),©

la©Corte©ha©ritenuto©che©talune©disposizioni©fiscali©nazionali,©che©operavano©

distinzionifondate©sulla©residenza©dei©contribuenti©subordinando©la©deducibilita©

di©certi©contributi©assicurativi©alla©condizione©del©loro©versamento©in©un©determi-

nato©Stato©membro,©potessero©giustificarsi©sulla©base©della©ûnecessita©di©garan-

tire©la©coerenza©del©regimefiscaleý.©Invece©nella©sentenza©6©giugno©2000,©causa©

C-35/1998,©Verkooijen©(Racc.©2000,©I-4202),©la©Corte©ha©mutato©indirizzo,©rite-

nendo©incompatibile©con©il©diritto©comunitario©una©normativa©nazionale©che©

subordinava©la©concessione©di©un'esenzione©dall'impostasulreddito©cuisono©sog-

getti©i©dividendi©azionari©riscossi©dapersonefisiche©alla©condizione©che©tali©divi-

dendi©fossero©versati©da©societa©aventi©sede©in©un©determinato©Stato©membro.©

L'articolo©58©CE,©par.©1,©lett.©a),©consente©agli©Stati©membri©di©continuaread©

ûapplicare©le©pertinenti©disposizioni©della©loro©legislazione©tributaria©in©cui©si©

opera©una©distinzione©tra©i©contribuenti©che©non©si©trovano©nella©medesima©situa-

zione©per©quanto©riguarda©il©loro©luogo©di©residenza©o©il©luogo©di©collocamento©

del©loro©capitaleý,©sempreche¨tale©disposizione©non©costituisca©un©mezzo©di©

discriminazione©arbitraria,©ne¨una©restrizione©dissimulata©al©libero©movimento©

dei©capitali©e©deipagamenti.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©103 


Siritiene©che©nonsiano©in©linea©diprincipio©infondati©irilievi©circa©unapos-

sibile©incompatibilita©con©il©principio©della©libera©circolazione©dei©capitali©della©

richiamata©normativa©lussemburghese,©la©quale©assegna©il©vantaggio©fiscale©

della©deducibilita©alle©sole©azioni©di©ditte©o©societa©di©capitali©residenti;©ne©

appare©applicabile©la©tesi©secondo©la©quale©la©misura©interna©sarebbe©giustificata©

dall'esigenzadipreservarelacoerenzadelsistemafiscale.©Ecio©,©inquantotale©

principio©viene©interpretato©in©maniera©sempre©piu©restrittiva©dalla©Corte.©In©

ambito©comunitario,©l'eliminazione©delle©normative©nazionali©di©natura©fiscale©

aventi©natura©protezionistica©comporta©benefici©effetti©sulla©libera©circolazione©

dei©capitali©e,©di©conseguenza,©sulla©liquidita©dei©mercati©di©strumentifinanziari.©

Nella©legislazione©italiana©non©esistono©disposizioni©che©prevedono©vantaggi©

fiscaliperlepersonefisiche©chedetengono©investimentiazionario©quotesociali©

in©societa©residenti.©In©ambito©comunitario,©l'eliminazione©delle©normative©nazio-

nali©dinaturafiscale©aventinaturaprotezionistica©comporta©benefici©effettisulla©

libera©circolazione©dei©capitali©e,©di©conseguenza,©sulla©liquidita©dei©mercati©

finanziari.©

Causa 
C-245/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Richiesta 
di 
inclusione 


nel 
regime 
nazionale 
di 
assicurazione 
malattia 
^Silenzio 
assenso 
e 
silenzio 


rifiuto 
^Articolo©6,©punto©1,©primo©comma,©direttiva©89/105/CEE.©

IL 
fattO 


Una©societa©farmaceutica©chiede©l'annullamento©del©tacito©rigetto©da©
parte©del©Ministero©degli©affari©sociali©belga©della©domanda©di©ammissione©
al©rimborso©di©una©specialita©medica,©in©quanto©assolutamente©indispensabile.©
Deduce,©tral'altro,©asostegnodelricorso,©laviolazionedell'articolo©6,punto©1,©
primo©comma©della©direttiva©89/105/CEE,©riguardante©la©trasparenza©delle©
misure©che©regolano©la©fissazione©dei©prezzi©delle©specialita©medicinali©per©uso©
umano©e©la©loro©inclusione©nei©regimi©nazionalidi©assicurazione©malattia.L'arti-
colo©6,©punto©1,©primo©comma,©della©direttiva©e©redatto©nei©termini©seguenti:©
ûLe©disposizioni©seguenti©sono©applicabili©se©una©specialita©medicinale©e©coperta©

da©un©regime©nazionale©di©assicurazione©malattia©solo©dopo©che©le©autorita©compe-

tenti©hanno©deciso©di©includerla©nell'elenco©positivo©delle©specialita©medicinali©

coperte©da©tale©regime.©

1.©Glistatimembriassicuranochesiaadottataunadecisionesuunarichiesta©
di©inclusione©di©una©specialita©medicinale©nell'elenco©delle©specialita©medicinali©

coperte©da©un©regime©nazionale©di©assicurazione©malattia,©presentata,©conforme-

mente©alle©condizioni©stabilite©dallo©Stato©membro©in©questione,©dal©detentore©di©

una©autorizzazione©di©commercializzazione©e©che©detta©decisione©sia©comunicata©

al©richiedente©entro©un©termine©di©90©giorni©dal©ricevimento©della©richiesta.©Il©

terminee©prorogato©di90giornisee©presentataunarichiestaaisensidelpresente©

articoloprima©che©le©autorita©competenti©concordino©ilprezzo©da©imporre©alpro-

dottoinapplicazionedell'articolo2oppuresesonoadottateconun'unicaprocedura©

amministrativa©una©decisione©sulprezzo©delle©specialita©medicinali©e©una©decisione©

sull'inclusione©di©quest'ultima©nell'elenco©delle©specialita©medicinali©coperte©dal©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

regimediprevidenzasociale.©Ilrichiedentefornisceall'autorita©competenteinfor-

mazioni©sufficienti.©Se©l'informazione©a©sostegno©della©richiesta©sono©insufficienti,©

il©termine©e©sospeso©e©le©autorita©competenti©notificano©immediatamente©alrichie-

dentequalisianoleinformazionisupplementaridettagliaterichieste.©(...)ý.©

IquesitI 


1.©öSe©il©termine©di©90©giorni,©che©puo©essere©prorogato©di©90©giorni©
supplementari,©di©cui©all'articolo©6,©punto©1,©primo©comma,©della©direttiva©
89/105/CEE,©riguardante©la©trasparenza©delle©misure©che©regolano©la©fissa-
zione©dei©prezzi©delle©specialita©medicinali©per©uso©umano©e©la©loro©inclusione©
nel©regime©nazionale©di©assicurazione©malattia,©debba©essere©consideratoun©
termine©semplicemente©indicativo,©oppure©un©termine©imperativo©e,©in©
quest'ultimo©caso,©quali©siano©le©conseguenze©del©suo©eventuale©superamento©
riguardo©alla©risposta©che©deve©essere©fornita©per©una©domanda©di©iscrizione©
di©un©medicinale©nell'elenco©dei©medicinali©coperti©dal©regime©di©assicura-
zione©malattia.©
2.©öSe©tale©superamento©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©esso©
equivale©all'iscrizione©nell'elenco©summenzionato.©
NotA 


La©direttiva©89/105/CEE©prevede©espressamente©il©meccanismo©del©silen-

zio-assenso©per©quanto©riguarda©l'approvazione©delprezzo©di©unfarmaco©(arti-

coli2©e©3).©

Le©sentenze©29©novembre©2001,©nella©causa©C-24/99,©Commissione©c.©

Austria;©e©la©sentenza©12©giugno©2003,©nella©causa©C-229/00,©Commissione©c.©

Finlandia(concl.©Tizzano)riaffermanol'obbligopergliStatidiadattarelapro-

pria©normativa©ai©requisitiprocedimentali©delineati©dalla©direttiva.©

Causa©C-250/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Accesso©all'esercizio©

dell'attivita©professionale©di©avvocato©e©ruolo©degli©ordini©forensi©^Regole©

di©concorrenza©e©non©discriminazione.©

IL 
fattO 


Il©ricorrente©ha©presentato©ricorso©innanzi©al©T.A.R.©per©la©Lombardia©al©
fine©di©ottenere©l'annullamento©del©giudizio©di©non©ammissione©alla©prova©
orale©dell'esame©di©stato©per©l'abilitazione©all'esercizio©della©professione©di©
avvocato.©Avverso©la©decisione©negativa©della©Commissione©esaminatrice©
eccepisce©l'imparzialita©della©valutazione©e©la©distorsione©del©meccanismo©
concorrenziale©per©l'accesso©alla©professione©di©avvocato©derivante©dalla©com-
posizione©della©Commissione©stessa.©Il©fatto©che©la©maggioranza©dei©membri©
di©quest'ultima©rivesta©la©qualifica©di©avvocati©iscritti©nel©medesimo©Consiglio©
dell'ordine©avrebbe©come©conseguenza©di©porre©tale©Consiglio©nella©posizione©
di©condizionare,©piu©o©meno©direttamente,©l'accesso©alla©professione,©a©tutela©
degli©interessi©corporativi©di©coloro©che©risultano©essere©gia©iscritti©all'ordine©
stesso.©Tale©sarebbe©l'effetto©della©normativa©italiana©che©disciplina©l'accesso©
all'esercizio©della©professione©di©avvocato,©nella©quale©si©configurerebbe©una©
violazione©del©principio©della©concorrenza©nella©misura©in©cui©la©stessa©
consentirebbe©l'esistenza©di©un©potere©di©controllo©sull'ingresso©di©nuovi©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©105 


operatori©sul©mercato©da©parte©della©Commissione©esaminatrice,©nonche¨la©
selezione©dei©candidati©in©funzione©non©di©requisiti©minimi©di©preparazione©
attitudinale©e©capacita©tecnica©per©lo©svolgimento©della©professione,©bens|©in©
funzione©di©mere©logiche©di©mercato.©

IL 
quesitO 


Se©le©norme©del©trattato©che©nell'interpretazione©della©Corte©di©Giustizia©
delle©Comunita©Europee©sanciscono©la©tutela©dei©principi©comunitari©di©
concorrenza©e©di©non©discriminazione©debbano©essere©interpretate©nel©senso©
della©incompatibilita©,©e©quindi©della©illegittimita©,©della©normativa©nazionale©
italiana,©ed©in©particolare©dell'articolo©22©del©regio©decreto©legge©27©novembre©
1933,©n.©1578,©che©sottopone©l'ingresso©all'esercizio©dell'attivita©economica©
professionale©forense©ad©un©previo©esame©di©stato,©per©la©parte©in©cui©attribui-
sce,©ai©fini©della©valutazione©delle©attitudini©e©capacita©professionali,©un©pene-
trante©potere©agli©organi©direttivi©locali©dell'ordine©professionale©cui©aderi-
scono©gli©operatori©economici©gia©operanti©nell'area©territoriale©interessata.©

NotE 


Il©Governo©italiano©ha©presentato©osservazioni,©che©si©possono©cos|©
sintetizzare.©

û1.©öLa©questione©pregiudiziale©e©irricevibile©in©quanto©non©e©necessaria©
per©la©decisione©del©ricorso©proposto©dal©candidato©escluso©dall'esame©di©abilita-

zione©all'esercizio©dellaprofessioneforense©e,©comunque,©in©quanto©tale©necessita©

nonpuo©esseredesuntadall'ordinanzadirimessione.©Sottoilprimoprofilo,non©

vi©e©nel©ricorso,©ne¨tantomeno©nella©motivazione©dell'ordinanza©di©rimessione,©

riferimento©a©fatti©specifici©che©trovino©che©la©mancata©ammissione©del©candi-

dato©sia©la©prova©del©disegno©dei©commissari©avvocati,©in©quanto©appartenenti©

all'ordine©al©quale©intende©iscriversi©ilprofessionista©(di©Milano©o©dei©Tribunali©

del©distretto©della©Corte©di©appello©di©Milano),©di©limitare©l'accesso©alla©profes-

sioneforensea©tuteladeigia©iscritti.©Eépacifico©che©ilricorso©almeccanismo©di©

cooperazione©fra©giudici©nazionali©e©Corte,©costituito©dal©rinvio©pregiudiziale©

(articolo©234©del©trattato),©e©strettamente©limitato©ai©casi©nei©quali©la©pronuncia©

della©Corte©sull'interpretazione©o©sulla©validita©della©norma©comunitaria©sia©

necessaria©per©la©definizione©nel©merito©della©causa©principale©da©parte©del©giu-

dice©del©rinvio.©La©Corte,©dunque,©non©puo©statuire©su©una©questione©pregiudi-

ziale©sollevata©da©un©giudice©nazionale©qualora©appaia©in©modo©manifesto©che©

l'interpretazione©di©una©norma©comunitaria©o©il©giudizio©sulla©sua©validita©chiesti©

da©tale©giudice©non©hanno©alcuna©relazione©con©l'effettivita©o©con©l'oggetto©della©

causa©principale;©oppure©se©il©problema©sia©di©natura©ipotetica©e©la©Corte©non©

disponga©dielementi©difatto©o©di©diritto©necessariperfornire©una©soluzione©utile©

alle©questioni©che©vengono©sottoposte.©Sotto©il©secondo©profilo,©l'ordinanza©non©

spiega©affatto©perche¨l'articolo©22©del©regio©decreto©n.©1578/33©sia©ritenuto©

rilevante©per©la©decisione©del©ricorso©Mauro;©in©particolare,©quale©sia©il©legame©

causale©tra©le©norme©(asseritamente©restrittive©della©concorrenza)©sulla©composi-

zione©delle©Commissioni©di©esame©e©la©valutazione©negativa©delle©prove©scritte©

del©candidato.©

2.©öSe©la©Corte©ritenesse©ricevibile©la©questione©pregiudiziale,©i©``principi©
comunitari©di©concorrenza©e©di©non©discriminazione''©ai©quali©ha©fatto©riferi-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


mento©il©giudice©del©rinvio©(pur©senza©individuare©correttamente©le©norme©rile-

vante©del©trattato),©ed©in©relazione©ai©quali©occorre©assumere©posizione©sono,©

rispettivamente:©

^i©divieti,©aventi©ef
ffetto©diretto©nei©confronti©delle©imprese,©di©restringere©

o©falsare©il©libero©gioco©della©concorrenza©mediante©accordi©o©pratiche©concor-
date©(ovvero©ancora©mediante©decisioni©adottate©da©associazione©di©imprese)©

(articolo©81©CE);©o©di©sfruttare©abusivamente©una©posizione©dominante©sul©mer-

cato,©che,©in©ipotesi,©un'impresa©detenga©individualmente©ovvero©congiuntamente©

con©altre©(articolo©82©CE),©nella©misura©in©cui©dette©condotte©possono©essere©

pregiudizievoli©al©commercio©tra©Stati©membri;©in©combinazione©con©la©clausola©

generale©di©leale©cooperazione©aifini©delperseguimento©degli©obiettivi©del©Trat-

tato©(articolo©10©CE)©dalla©quale©discende,©in©particolare,©il©divieto©agli©Stati©

membri©di©indebolire©la©portata©e©l'effetto©utile©delle©regole©di©concorrenza©appli-

cabili©alle©imprese;©

^l'obbligo©imposto©gli©Stati©membri©nella©loro©azione©legislativa,©ammini-

strativaeregolamentare,diestendereilc.d.trattamentonazionaleallepersonefisi-

che©aventi©la©cittadinanza©di©un©altro©Stato©membro,©e©comunque©di©astenersi©dal©

creare©ostacolinongiustificati©e/o©nonproporzionaliall'esercizio©daparte©di©citta-

dinicomunitariedelleliberta©fondamentalidistabilimentodiprestazionediservizi,©

insituazionicaratterizzatedaelementitransfrontalieri(articoli43e49CE).©

3.©öNellafattispecieipotizzatadalTAR©(senzaperaltroevocareelementi©
fattuali©a©supporto)©i©passaggi©logici©consecutivi©dell'analisi©giuridica,©sotto©il©

profilo©delle©regole©sulla©concorrenza©contenute©nel©trattato,©possono©essere©cos|©

sintetizzati:©

a)©Qualificazione©dell'attivita©professionale©come©attivita©di©impresa,©e©

quindi,©necessariamente,©degli©avvocati©come©imprese©(eventualmente©titolari©di©

un©significativo©potere©di©mercato,©congiuntamente©fra©loro)©e©degli©ordini©

professionali©come©associazione©di©imprese.©

Nella©sentenza©Wouters©(19febbraio©2000,©causa©C-309/99)©la©Corte©ha©

stabilito,©in©via©incidentale,©che©gli©avvocati©iscritti©all'albo©nei©Paesi©Bassi©costi-

tuiscono©imprese©ai©sensi©delle©regole©comunitarie©della©concorrenza©in©quanto©

``gli©avvocati©offrono,©dietro©corrispettivo,©servizi©di©assistenza©legale©consistenti©

nellapredisposizionedipareri,©dicontrattiodialtriattinonche¨nellarappresen-

tanza©e©nella©difesa©in©giudizio.©Inoltre,©essi©assumono©i©rischifinanziari©relativi©

all'esercizio©di©tali©attivita©poiche¨©,©in©caso©di©squilibrio©tra©le©spese©e©le©entrate,©

l'avvocato©deve©sopportare©direttamente©l'onere©dei©disavanzi''©(punto©48);©e©

che©il©NOVA©^vale©a©dire,©il©loro©Ordine©nazionale,©composto©esclusivamente©

da©avvocati©e©non©vincolato©per©legge©ad©adottare©le©proprie©deliberazioni©nel-

l'interesse©generale,©in©quanto©organo©di©regolamentazione©della©professione,©

che©adotta©un©regolamento©vincolante©nei©confronti©di©tutti©i©suoi©membri©volto©

ad©imporre©agli©iscritti©comportamenti©determinati©nell'ambito©della©loro©attivita©

economica©^deve©essere©considerato©come©associazione©di©imprese©ai©sensi©del©

diritto©comunitario©della©concorrenza.©Per©quanto©tali©affermazioni©della©Corte©

non©risultino©applicabili©telles 
quelles 
all'ordinamento©italiano,©esse©costitui-

scono©un©dato©autorevole©che©non©e©possibile©ignorare©in©sede©di©ricostruzione©

delle©regole©di©concorrenza©applicabili©alla©professione©forense©in©Italia©come©

negli©altri©Stati©membri©diversi©dai©Paesi©Bassi.©Nella©specie,©tuttavia,©gli©avvo-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
107 


cati©componenti©della©Commissione©di©esame©non©agiscono©come©professionisti,©

operatori©economici©attivi©sul©mercato©mediante©la©prestazione©di©serviziforensi,©

bens|©come©esperti©chiamati©a©far©parte©di©una©Commissione©che©e©un©organo©

delMinisterodellaGiustiziae,©inquanto©tali,©assumonoilruolodipubbliciuffi-

ciali.©La©fattispecie©oggetto©della©causa©principale©va,©pertanto,©analizzata©alla©

luce©della©``dottrina©funzionalistica'',©seguita©dal©giudice©comunitario©e©dalla©

Commissione©europea©in©sede©di©interpretazione©della©nozione©di©impresa.©

Secondo©tale©dottrina,©qualora©un'impresa©cumuli©attivita©di©natura©economica©

edattivita©rientrantinell'ambitodeipubblicipoteri,©siconsiderachequest'ultime©

sono©sottratte©alla©applicazione©delle©regole©di©concorrenza©(vedi©sentenza©

19©gennaio©1994,©Eurocontrol,©causa©C-364/92);©
b)©Qualificazione©della©designazione©degli©avvocati©componenti©la©

Commissione©di©esame©da©parte©del©Consiglio©Nazionale©Forense,©su©proposta©

congiunta©dei©Consigli©dell'Ordine©del©distretto,©come©decisione©di©una©associa-

zione©di©imprese©e/o©come©sfruttamento©abusivo©di©una©posizione©dominante©

collettiva©ovvero,©in©alternativa,©^qualificazione©come©intesa©e/o©come©sfrutta-

mento©abusivo©di©unaposizione©dominante©collettiva©della©valutazione©congiunta©

delle©attitudini©e©capacita©professionale©dei©candidati©da©parte©di©avvocati©

componenti©la©Commissione©d'esame,©in©quanto©rappresentanti©degli©Ordinidel©

distretto©e,©quindi,©portatori©di©interessi©economici©di©categoria,©primo©fra©tutti©

quelloallalimitazionedella©concorrenzadapartedioperatorieconomicipoten-

ziali©nuovi©entranti.©
Iprincipi©stabiliti©dalla©Corte©nella©giurisprudenza©Wouters©in©materia©di©

posizione©dominante©collettivaportano©adescludere©che©nella©speciepossa©confi-

gurarsi©uno©sfruttamento©abusivo©delpotere©di©mercato©detenuto©congiuntamente©

dagli©avvocati©iscritti©agli©Ordini©di©ciascun©distretto.©A©merifini©di©completezza,©

va©considerata©altres|©la©possibilita©che©l'insistito©riferimento©del©T.A.R.©alla©

comunanza©di©interessi©economicifra©gli©iscritti©a©ciascun©Ordine©(e©in©primo©

luogo©l'asserito©interesse©a©impedire©l'ingresso©di©potenziali©nuovi©entranti©nel©

mercato©locale©dei©servizi©forensi),©possa©ispirare©la©Corte©a©rinvenire©nella©

specie©un©sufficiente©vincolo©economico©fra©gli©iscritti©e,©di©conseguenza,©ad©

ammettere©la©natura©collettiva©della©posizione©dominante©da©essi©detenutain©

detto©mercato,©soggetto©all'accertamento©fattuale©del©giudice©del©rinvio.©Anche©

in©tale©scenario,©peraltro,©una©conclusione©di©incompatibilita©della©normativa©ita-

lianacon©l'articolo82©CEnonpotrebbeesserefondatasullameraconstatazione©

delsupposto©coordinamento©restrittivo©della©concorrenzafra©le©imprese©congiun-

tamente©dominanti,©che©la©normativa©in©questione©incoraggia©o©del©quale©essa©

rafforza©gli©effetti,©atteso©che©``per©dimostrare©la©violazione©dell'articolo©86©del©

trattatonone©sufficiente©(...)''riciclare©``ifatticostitutividiun'infrazioneal-

l'articolo85,©traendonelaconstatazionechelepartidiunaccordodiunapratica©

illecita©detengono©insieme©una©parte©di©mercato©rilevante,©che©per©questo©solo©

fatto©esse©detengono©una©posizione©dominante©collettiva©e©che©il©loro©comporta-

mento©illecito©costituisce©un©abuso©di©questa©posizione''©(sentenza©Wouters,©

punti©112-114).©
c)Constatazionedellacircostanzachetaleintesahaperoggettoo,alterna-
tivamente,pereffettodirestringerelaconcorrenzanelmercatorilevante,©definibile©
come©il©mercato©di©servizi©forniti©dai©professionisti©della©categoria©interessata©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


iscritti©all'albo©nel©territorio©(ovvero©nei©singoli©distretti©di©Corte©d'appello)©dello©

Statomembrodalqualelamisurapromana;ovvero,©inalternativa,©constatazione©

della©circostanza©chetaleabuso©diposizionedominantee©suscettibilediinfluenzare©

la©struttura©ditale©mercato;©
Nellafattispecie©inesamefa©difetto©lapossibilita©stessadirinvenireuna©

condotta©privata©anticoncorrenziale©con©la©quale©la©disciplina©dell'articolo©22©

del©regio©decreto-legge©n.©1578/33©possa©dirsi©collegata.©Secondo©la©Corte,©

incombe©al©privato©che©chiede©al©giudice©nazionale©la©disapplicazione©della©

normativa©interna©per©contrasto©con©le©regole©comunitarie©di©concorrenza,di©

provarne©l'illegittimita©,©non©allo©Stato©membro©interessato©oprovare©la©compati-

bilita©della©propria©legislazione©con©il©trattato©(v.©sentenza©21©settembre©1988©

in©una©causa©C-267/86).©
4.öPostatalefondamentalepremessa,occorrerichiamarelagiurisprudenza©

consolidata,©secondo©la©quale©non©concreta©una©violazione©dell'articolo©81©CE©il©

fatto©che©i©membri©di©una©Commissione©o©ente©chiamato©ad©adottare©decisioni©di©

intervento©in©materia©economica©siano©designati©dai©pubblici©poteri©su©proposta©

deisettoriprofessionaliinteressati,©qualoraessinoncostituiscanorappresentanti©

di©questi©ultimi©chiamati©a©negoziare©e©concludere©un©accordo,©ma©espertiindipen-

denti©chiamati©a©decidere©in©funzione©di©considerazioni©di©interesse©generale,©e©

purche¨ipubblicipoterinonrinuncinoalleloroprerogativeevigilino,©inparticolare,©

affinche¨le©commissionioperino©infunzione©diconsiderazionidiinteressegenerale,©

sostituendo,©se©necessario,©la©loro©decisione©a©quella©delle©commissioni©(sentenza©

17©novembre1993,©causa©C-185/91,punto16).©
In©punto©di©diritto,©va©rilevato©che©gli©avvocati©componenti©della©Commis-

sionediesame,©organodelMinisterodellagiustizia,©che©``e©istituita''e©``hasede''©

presso©lo©stesso,©non©agiscono,©limitatamente©all'esercizio©delle©prerogative©in©

questione,©come©operatori©privati,©ma©sono©nominati©per©esercitare©``una©pub-

blicafunzioneamministrativa''.Essihanno,pertanto,©lo©status 
di©pubblici©uffi-

ciali:©in©quanto©tali,©da©un©lato©sono©titolari©di©poteri©certificativi,©deliberativi©

ed©autoritativi,©e©della©speciale©tutela©apprestata©dall'ordinamento©a©favore©dei©

soggetti©che©rivestono©tale©qualifica;©dall'altro©lato,©sono©soggetti©a©tutti©i©doveri©

ad©essa©inerenti,©anche©ai©fini©dell'applicazione©della©legge©penale©al©loro©ope-

rato.©Inoltre,©non©sussiste©alcuna©indicazione©normativa©nel©senso©che©le©compo-

nenti©della©Commissione©per©gli©esami©di©avvocato©hanno©carattere©rappresenta-

tivo©di©interessi©settoriali,©``al©contrario©l'esame©di©stato©per©l'abilitazione©all'eser-

cizio©delle©libere©professioni©(articolo©33,©comma©5,©della©costituzione)e©

previstoperfornire©alcittadino©una©garanzia©circa©lapreparazione©e©la©capacita©

dei©professionisti©ai©quali©puo©rivolgersi,©e©rispetto©a©questo©fine©non©hanno©

rilievo©interessi©di©categoria,©ma©la©capacita©di©giudizio©assicurata©dalle©doti©

professionali©dei©singoli©membri©del©collegio''©(C.d.S.,©sez.©IV,©25©luglio©2001,©

n.©4069).©Infine,©la©proposta©congiunta,©da©parte©degli©organi©direttivi©locali©del-
l'ordineprofessionale,©diduedeicinquecomponentidellaCommissionediesame©

e©la©loro©successiva©designazione©da©parte©delle©Consiglio©nazionale©forense,©

non©sono©sufficienti©ad©assicurare©che©l'intesa©da©essi©in©ipotesi©conclusa©sia©

suscettibile©di©esecuzione©in©concreto,©dato©che©tale©esecuzione©implicherebbe©

che©l'asserito©coordinamento©sia©esteso©ad©almeno©un©altro©dei©tre©componenti©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©109 


rimanenti. 
Ora, 
non 
solo 
i 
due 
componenti 
magistrati 
sono 
nominati 
dal 
Mini-

stro 
nell'ambito 
delle 
indicazioni 
fornite 
dai 
presidenti 
delle 
Corti 
di 
appello, 


ma 
il 
docente 
universitario 
in 
materie 
giuridiche 
eà 
nominato 
dal 
Ministro 
su 


designazionedelleConsigliodifacoltaà 
dell'Universitaà 
deglistudiinteressata.In 


queste 
condizioni, 
non 
eà 
possibile 
configurare 
alcuna 
`" 
decisione 
di 
una 
associa-

zionediimprese''rilevanteaifinieperglieffettidell'articolo81CE, 
datoche 


la 
designazione 
di 
soli 
due 
dei 
cinque 
componenti 
eà 
manifestamente 
insufficiente 


a 
consentire 
alla 
categoriaforense 
di 
restringere 
la 
concorrenza 
mediante 
l'ope-

rato 
della 
Commissione 
di 
esame. 
Che 
i 
poteri 
pubblici 
non 
abbiano 
delegato 


adoperatorieconomiciprivatilaloro 
competenzainmateriadivalutazionedel-

l'attitudine 
e 
capacita©professionale 
dei 
candidatipartecipanti 
all'esame 
di 
abili-

tazione 
professionale 
risulta, 
in 
via 
ulteriore 
rispetto 
a 
quanto 
si 
eà 
giaà 
osservato, 


dalla 
previsione 
normativa 
del 
conferimento 
al 
Ministro 
del 
potere 
di 
``alta 


sorveglianza'' 
sugli 
esami, 
confacoltaà 
di 
annullarli 
quando 
siano 
avvenute 
irre-

golaritaà 
. 
Egli, 
inoltre, 
puoà 
intervenire 
in 
seno 
alle 
commissioni 
esaminatrici, 


anchepermezzodiunpropriorappresentante, 
ilqualeimpartisceledisposizioni 


chedebbonoessereosservateperdisciplinarelosvolgimentodiesami. 
Ne¨risulta 


che 
lo 
Stato 
italiano 
abbia 
rinunciato 
ad 
esercitare 
il 
suo 
potere 
di 
decisione 
in 


ultima 
istanza 
o 
a 
controllare 
l'esercizio 
da 
parte 
delle 
commissioni 
di 
esame 


dellepubblichefunzioni 
loro 
demandate, 
atteso 
che 
i 
candidati, 
come 
avvenuto 


nel 
giudizio 
principale, 
sono 
legittimati 
a 
ricorrere 
contro 
l'eventuale 
decisione 


di 
non 
ammissione 
alla 
prova 
orale, 
provocandone 
il 
riesame 
da 
parte 
del 
giu-

dice 
amministrativoý.©

Causa 
C 
^252/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Farmaci 
^Certifi-
cato 
di 
Protezione 
Complementare 
^Autorizzazione 
di 
immissione 
in 
commercio 
rilasciata 
in 
Svizzera 
^Art.©13©regolamento©92/1768/CEE©^
Ordinanza©della©ûCour 
Administrative» 
(Lussemburgo)©emessa©il©
18©dicembre©2003,©notificata©il©6©agosto©2003©(cs.15466/03,©avv.©dello©
Stato©A.©Cingolo).©

IL 
fattO 


Nel©caso©di©specie©il©rappresentante©del©Governo©del©Lussemburgo©ha©
interposto©appello©avverso©una©sentenza©del©Tribunale©amministrativo©che©
aveva©accolto©il©ricorso©presentato©da©una©societa©di©diritto©americano©contro©
tre©provvedimenti©del©Ministro©dell'Economia©che©indicavano©quale©data©di©
prima©autorizzazione©di©immissione©in©commercio©di©alcuni©medicinali©quella©
conferita©agli©stessi©dall'autorita©svizzera.©L'appellante©fa©valere©che,©in©forza©
del©diritto©del©Liechtenstein©^membro©dell'accordo©sullo©Spazio©economico©
europeo©^una©autorizzazione©di©immissione©in©commercio©di©medicinali©con-
ferita©da©un'autorita©svizzera©e©valida©nello©Spazio©economico©europeo©e©
che,©pertanto,©l'autorizzazione©di©immissione©in©commercio©da©prendere©in©
considerazione©per©il©calcolo©della©durata©del©CPC©e©quella©della©prima©auto-
rizzazione©di©immissione©in©commercio©accordata©conformemente©alla©legi-
slazione©nazionale©di©una©parte©contraente©dell'accordo©SEE.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

IL 
quesitO 


Se©un'autorizzazione©di©immissione©in©commercio©rilasciata©dalle©auto-
rita©svizzere©costituisca©una©prima©autorizzazione©di©immissione©in©commer-
cio©nella©Comunita©ai©sensi©dell'art.©13©del©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©
18©giugno©1992,©n.©1768,©sull'istituzione©di©un©certificato©protettivo©comple-
mentare©per©i©medicinali.©

Causa©C-253/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Tassazione©su©utili©
societari©di©una©filiale©di©societa©lussemburghese©operante©in©Germania©^
Possibile©discriminazione©^Liberta©di©stabilimento©^Artt.©43©e48©CE^
Ordinanza©del©ûBundesfinanzhofý©(Germania)©emessa©il©1.©aprile©2003,©
notificata©il©6©agosto©2003©(cs.16038/03,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


Nel©caso©di©specie©^che©si©riferisce©ad©una©controversia©relativa©all'anno©
1994©^una©societa©per©azioni,©con©sede©e©direzione©commerciale©nel©Grandu-
cato©di©Lussemburgo©ed©operante©nella©Repubblica©Federale©di©Germania©
attraverso©una©filiale,©ricorre©contro©l'applicazione©dell'aliquota©del©42%,©da©
parte©del©Finanzamt,©sui©suoi©utili©come©societa©soggetta©ad©un©obbligo©fiscale©
limitato.©

La©ricorrente©lamenta©la©discriminazione©nei©confronti©di©societa©sempre©
straniere©(CE)©che©operino©attraverso©una©societa©di©capitali©controllata©sog-
getta©ad©un©obbligo©fiscale©illimitato©cui©viene©applicata©un'aliquota©piu©bassa©
e©quindi©la©violazione©della©liberta©di©stabilimento©c.d.©secondaria.©In©base©
alla©giurisprudenza©della©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee©infatti©
la©liberta©di©scegliere©la©forma©giuridica©per©l'esercizio©dell'attivita©commer-
ciale©in©un©altro©Stato©membro©non©puo©essere©limitata©da©norme©tributarie©
discriminatorie©(sent.©13©luglio©1993,©Commerzbank,©C-330/1991;©sent.©Saint-
Gobain©ZN,©21©settembre©1999,©C-307/1997).©

IquesitI 


Le©questioni©pregiudiziali©che©il©giudice©a©quo©formula©sono:©

1.©^Se©l'art.©52©TCE©(attualmente©art.©43©CE)©in©combinato©disposto©con©
l'art.©58©TCE©(attualmente©art.©48©CE)©debba©essere©interpretato©nel©senso©
che©il©diritto©alla©liberta©di©stabilimento©e©violato©quando©gli©utili©ottenuti©
da©una©societa©di©capitali©straniera©dell'Unione©Europea©mediante©una©filiale©
situata©in©Germania©durante©l'esercizio©1994©sono©soggetti©ad©un'imposta©
tedesca©del©42%©a©titolo©dell'imposta©sulle©societa©(cosiddetta©aliquota©d'impo-
sta©sui©centri©di©attivita©stabile),©mentre:©
gli©utili©sarebbero©stati©soggetti©all'imposta©tedesca©sulle©societa©sol-
tanto©nella©misura©del©33,5%©se©una©societa©controllata©interamente©soggetta©
all'imposta©sulle©societa©in©Germania©e©appartenente©alla©societa©di©capitali©
di©un©altro©Paese©dell'Unione©europea©avesse©ottenuto©detti©utili©e©li©avesse©
interamente©versati©alla©societa©capogruppo©prima©del©30©giugno©1996;©

gli©utili©sarebbero©stati©in©un©primo©momento©soggetti©all'imposta©
tedesca©sulle©societa©nella©misura©del©45%©se©la©societa©di©capitali©controllata©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©111 


li©avesse©capitalizzati©fino©al©30©giugno©1996,©ma©la©tassazione©sulle©societa©in©
caso©di©una©distribuzione©integrale©si©sarebbe©ridotta©successivamente©al30©
%©dopo©il©30©giugno©1996.©

2.©^Se©l'aliquota©d'imposta©sui©centri©di©attivita©stabile©debba,©in©caso©di©
violazione©dell'art.©52©del©TCE,©essere©ridotta©al©30%©per©l'esercizio©contro-
verso,©al©fine©di©eliminare©tale©violazione.©
Causa 
C 
^265/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Societaà 
calcistiche 
comunitarie 
e 
giocatori 
provenienti 
da 
paesi 
terzi 
^Limitazioni 
imposte 
da 
federazioni 
quanto 
al 
numero 
di 
questi 
ultimi 
giocatori 
utilizzabili 
nelle 
partite 
nazionali 
di 
campionato 
e 
di 
coppa 
^Discriminazioni 
sulla 
base 
della 
nazionalitaà 
^Art.23©dell'accordo©di©partenariato©e©di©cooperazione©
con©la©Federazione©russa©(cs.©15453/03,©avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


Alla©base©del©contenzioso©nazionale©che©ha©innescato©la©causa©pregiudi-
ziale©risiede©la©vicenda©del©calciatore©russo©Igor©Simutenkov,©in©forza©al©Club©
Deportivo©Tenerife,©munito©di©regolare©permesso©di©soggiorno©in©Spagna©non-
che¨di©licenza©federale©come©giocatore©non©comunitario©al©quale©le©regole©in©
vigore©adottate©dalla©ûReal¬Federacion¬Espan¬ola¬de¬Futbolý©quanto©al©numero©
di©giocatori©non©comunitari©che©e©possibile©schierare©contemporaneamente©(3©
per©la©prima©e©la©seconda©divisione)©nelle©competizioni©nazionali©(di©campio-
nato©e©di©coppa)©arrecano©pregiudizio©nella©misura©in©cui©ledono©il©suo©diritto©
fondamentale©^desumibile©dal©predetto©art.©23©dell'accordo©^a©non©essere©
discriminato,©a©causa©della©sua©nazionalita©russa©rispetto©ai©giocatori©comuni-
tari©(e©dello©Spazio©Economico©Europeo)©che©si©trovano©in©situazioni©analoghe.©

IL 
quesitO 


Se©l'art.©23©dell'Accordo©di©partenariato©e©di©cooperazione©che©istituisce©
il©partenariato©tra©le©Comunita©europee©e©i©loro©Stati©membri,©da©una©parte,©
e©la©Federazione©russa©dall'altra,©sottoscritto©a©Corfu©il©24©giugno©1994©osti©
a©che©una©federazione©sportiva©applichi©ad©un©atleta©professionista©cittadino©
russo©come©quello©della©causa©principale,©che©ha©concluso©un©regolare©con-
tratto©con©una©squadra©di©calcio©spagnola,©una©normativa©in©forza©della©quale©
le©squadre©possono©utilizzare©nelle©competizioni©in©ambito©nazionale©soloun©
numero©limitato©di©calciatori©provenienti©da©Stati©terzi©non©appartenenti©allo©
Spazio©Economico©Europeo.©

Causa 
C-267/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Norme 
tecniche 
^
Inquadrabilitaà 
in 
tale 
categoria 
di 
una 
disciplina 
nazionale 
che 
inibisce 
l'uso, 
non 
autorizzato, 
di 
apparecchi 
automatici 
da 
gioco 
d'azzardo 



Direttiva98/34/CEcheha©sostituito©laDirettiva©83/189/CEE©Sentenzad
el©ûHoëgsta¬domstolený©(Svezia)©del©10©aprile©2003,©notificata©il©6©agosto©
2003(cs.©17476/03,avv.delloStatoD.DelGaizo).©

IL 
fattO 


Il©sig.©S.L.©e©stato©incriminato©per©avere©organizzato©illegalmente©in©un©
locale©pubblico©giochi©aperti©al©pubblico©su©apparecchi©automatici©da©gioco.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©risultato©del©gioco©era©essenzialmente©determinato©dal©caso©e©l'attivita©risul-
tava©rischiosa©in©relazione©alla©natura©e©alla©entita©economica©delle©puntate.©
Dalle©indagini©e©risultato©che©il©gioco©e©avvenuto©con©apparecchi©automatici©
per©il©gioco©d'azzardo,©del©tipo©ûfruttaý©o©ûpokerý©che©rientrano©nella©catego-
ria©delle©ruote©della©fortuna.©I©giochi©sulla©ruota©della©fortuna©sono©simili©
nella©loro©concezione©ad©altri©tipi©di©giochi©su©apparecchi©automatici,©come©i©
giochi©che©distribuiscono©premi©in©prodotti,©in©denaro,©in©gettoni©di©valore©o©
i©giochi©di©destrezza.©Cio©che©distingue©principalmente©le©û©ruote©della©for-
tunaý©dagli©altri©apparecchi©automatici©e©che©questi©ultimi©sono©concepiti©in©
modo©tale©che©in©caso©di©vincita©il©pagamento©viene©effettuato©direttamente©
dalla©macchina,©mentre©cio©non©avviene©nella©ruota©della©fortuna.©Quando©
si©gioca©sulle©ruote©della©fortuna©la©vincita©viene©consegnata©manualmente.©
In©subordine,©gli©si©contesta©la©circostanza©che©nella©qualita©di©rappresentante©
di©una©ditta©produttrice©di©apparecchi©automatici©da©gioco©ha©illegalmente©
organizzato©lotterie©in©forma©di©gioco©su©apparecchi©automatici.©

IquesitI 


La©Ho«gsta©Domstol©chiede©una©pronuncia©pregiudiziale©sulle©questioni©
seguenti,©relative©alla©interpretazione©della©direttiva©del©Consiglio©
83/189/CEE©(modificata©dalla©direttiva©88/182/CEE©e©dalla©direttiva©del©
Consiglio©e©del©Parlamento©europeo©94/10/CE)©con©riferimento©alle©modifi-
che©normative©introdotte©nella©Lotterilag,©entrate©in©vigore©il©1©gennaio©1997:©

1.©öSe©l'introduzione©nella©normativa©nazionale©di©un©divieto©di©
impiego©di©un©prodotto©costituisca©una©regolamentazione©tecnica©che©deve©
essere©comunicata©secondo©la©direttiva.©
2.©öSe©l'introduzione©nella©normativa©nazionale©di©un©divieto©di©un©ser-
vizio©che©influisce©sull'impiego©del©prodotto©costituisca©una©regolamentazione©
tecnica©che©deve©essere©comunicata©secondo©la©direttiva.©
3.©öSe©la©ridefinizione©nella©normativa©nazionale©di©un©servizio©colle-
gato©alla©costruzione©di©un©prodotto©costituisca©una©regolamentazione©tec-
nica©tale©da©dover©essere©comunicata©secondo©la©direttiva,©qualora©la©nuova©
definizione©influisca©sull'impiego©del©prodotto.©
4.©öQuale©effetto©abbiano©sull'obbligo©di©comunicazione©ai©sensi©della©
direttiva©circostanze©quali©il©passaggio©nella©normativa©nazionale©dall'obbligo©
di©autorizzazione©al©divieto,©il©maggior©o©minor©valore©del©prodotto/servizio,©
l'estensione©del©mercato©del©prodotto/servizio©nonche¨l'effetto©di©una©nuova©
disposizione©nazionale©sull'impiego,©cioe©se©l'effetto©sia©un©divieto©assoluto©
di©impiego©oppure©se©l'impiego©sia©vietato©o©limitato©rispetto©ad©uno©dei©pos-
sibili©settori©di©impiego.©
NotE 


Si©contesta©un©sistema©giuridico©di©regolamentazione©del©gioco©d'azzardo©

alfine©dipromuovere©la©liberalizzazione©delsettore,finora©esclusa©dalla©nor-

mativa©nazionale©e©comunitaria,©nonche¨della©giurisprudenza©della©Corte©di©

Giustizia,©per©garantire©una©migliore©protezione©dei©clienti©ed©evitare©possibili©

frodi©poste©in©essere©dalla©criminalita©organizzata.©La©relativa©problematica©e©

stata©di©recente©sottoposta©alla©Corte©nella©causa©C-34/01©(domanda©di©pro-

nuncia©pregiudiziale©nel©procedimento©penale©Gambelli),©nella©quale©la©sen-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©113 


tenza©e©attesa©entro©la©fine©dell'anno.©L'articolo©1,©comma©9,©della©direttiva©

98/34/CEfornisce©la©nozione©di©regola©tecnica©nei©seguenti©termini:©ûuna©spe-

cificazione©tecnica©o©altro©requisito,©comprese©le©relative©disposizioniammini-

strative,©la©cui©osservanza©sia©obbligatoria©de©iure©o©de©facto©per©la©commer-

cializzazione©e©utilizzazione©in©uno©Stato©membro©o©in©una©parte©rilevante©di©

esso,©nonche¨le©disposizioni©legislative,©regolamentari©e©ed©amministrative©

degli©Stati©membri©(...)©intese©a©vietare©lafabbricazione,©la©commercializza-

zione©o©utilizzazione©di©un©prodottoý.©Se©da©un©lato©tale©definizione©si©riferisce©

essenzialmente©a©specifiche©tecniche©riguardanti©prodotti,©al©fine©di©evitare©

ostacoli©alla©libera©circolazione©di©questi©ultimi,©dall'altro©essa©non©esclude©

che©l'obbligo©di©previa©comunicazione©possa©applicarsi©anche©a©disposizioni©

normative©intese©a©vietare©l'utilizzazione©di©un©determinato©prodotto,©come©

nel©caso©di©specie.©Nel©caso©di©specie,©se©la©disciplina©inibitoria©nazionale©

dovesse©qualificarsi©come©norma©tecnica©ai©sensi©della©direttiva©98/34/CEne©

conseguirebbe©l'obbligo©per©il©Governo©interessato©della©previa©notificazione©

della©stessa,©allo©stadio©di©progetto,©alla©Commissione,©con©conseguente©avvio,©

da©parte©di©quest'ultima,©di©un©complesso©procedimento©di©valutazione©che©

coinvolge©anche©gli©Stati©membri.©In©caso©di©mancata©comunicazione,©la©nor-

mativa©nazionale©dovrebbe©considerarsi©inopponibile©agli©operatori©economici,©

con©la©conseguente©possibilita©per©il©giudice©nazionale©di©disapplicarla©in©corso©

di©giudizio©civile©o©penale.©

c 
^269/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
su 
locazioni 
^Possi-
bile 
esenzione 
subordinata 
a 
particolari 
condizioni 
^Art.©13,©parte©C,©
primo©comma,©lett.©a),©direttiva©77/388/CEE©^Ordinanza©della©ûCour©
supe©rieure©de©Justiceý©(Lussemburgo)©emessa©il©18©giugno©2003©e©notifi-
cata©il©6©agosto©2003©(cs.©16037/03,©avv.©dello©Stato©A.©Cingolo).©

IL 
quesitO 


Se©l'art.©13,©parte©C,©primo©comma,©lett.©a),©della©sesta©direttiva©del©Con-
siglio©17©maggio©1977,©77/388/CEE,©in©materia©di©armonizzazione©delle©legi-
slazioni©degli©Stati©membri©relative©alle©imposte©sulla©cifra©di©affari©^sistema©
comune©di©imposta©sul©valore©aggiunto:©base©imponibile©uniforme,©consenta©
a©uno©Stato©membro,©che©si©sia©avvalso©della©facolta©di©concedere©ai©propri©
soggetti©passivi©il©diritto©di©optare©per©l'assoggettamento©ad©imposta©dell'af-
fitto©e©della©locazione©di©beni©immobili,©di©subordinare©l'integrale©deduzione©
dell'IVA©versata©a©monte©a©una©previa©autorizzazione,©non©retroattiva,©da©
parte©dell'amministrazione©tributaria.©

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


L'Agenzia©delle©Entrate,©con©nota©140565©del©22©settembre©2003©ha©
espresso©il©seguente©avviso:©

û...©Lavertenzaruotaintornoall'interpretazionediquantoprevisto©dall'ar-

ticolo13,©lettera©C)©dellaDirettiva©77/388/CEE;inparticolare,©ilcitatoarticolo©

13©consente,©tra©l'altro,©agli©Stati©membri©di©accordare©ai©loro©soggetti©passivi©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'opzione©per©l'imposizione©(in©alternativa©all'esenzione),©nell'affitto©e©nella©loca-

zione©di©beni©immobili,©precisando,©ai©contempo,©che©essi©``...©possono©restringere©

laportatadeldirittodiopzioneenestabiliscono©lemodalita©diesercizio''.©
L'articolo©5©del©regolamento©granducale©7©marzo©1980©dispone©una©restri-

zionealpredetto©diritto©diopzione©imponendo©alsoggettopassivo©didepositare©

una©dichiarazione©la©cui©efficacia©e©decorrenza,©sono©soggette©ad©un'autorizza-

zione©amministrativa.©La©descritta©modalita©,©secondo©quanto©sostenuto©dagli©

appellanti,©consentirebbe©all'amministrazione©di©verificare,©in©tempi©opportuni,©

la©possibilita©di©applicare©l'IVA©alla©locazione©immobiliare.©
La©Societa©ha©contestato©la©legittimita©dell'articolo©5©del©regolamento©gran-

ducale,©sostenendo©che©esso©contrasta©con©gli©articoli©4©e©17©della©Direttiva©

77/388/CEE©in©quanto©la©subordinazione©del©diritto©di©opzione©ad©una©previa©

autorizzazione©amministrativa©limiterebbe,©difatto,©lo©scopo©e©l'effetto©del©rico-

nosciuto©diritto©a©deduzione.©
A©parere©dell'appellata©il©diritto,©incardinandosi©prima©della©concessione©

dell'autorizzazione©amministrativa,©non©potrebbe©essere©leso©a©causa©dell'inos-

servanza©delle©modalita©di©esercizio©del©diritto©di©opzione.©
La©questione©pregiudiziale©sulla©quale©la©Corte©di©giustizia©delle©Comunita©

europee©dovra©pronunciarsi©riguarda©la©possibilita©per©uno©Stato©membro©che©si©

sia©avvalso©dellafacolta©di©concedere©aiproprisoggettipassiviildiritto©dioptare©

per©l'assoggettamento©ad©imposta©dell'affitto©e©della©locazione©di©beni©immobili,©

di©subordinare©l'integrale©deduzione©dell'IVA©versata©a©monte©ad©una©previa©

autorizzazione,©non©retroattiva,©da©parte©dell'Amministrazione©tributaria.©
La©normativa©italiana,©in©proposito,©non©prevede©l'esercizio©di©un©diritto©

all'opzione©e,©per©tale©motivo,©questa©Agenzia©non©ritiene©che©sussista©un©inte-

resseadintervenirenellapresentecausa...©ý©

Cause 
C-281/03 
e 
C-282/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Sostanze 
pericolose 
^Biocidi 
^Immissione 
sul 
mercato 
e 
uso 
^Condizioni 
S
ufficienza/inderogabilitaà 
^Direttiva©76/769©e©modifiche©(cs.17889/03©e©
17890/03,©avv.©dello©Stato©A.©Cingolo).©

IL 
fattO 


Con©tali©sentenze©si©chiede©alla©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Euro-
pee©di©pronunciarsi,©ai©sensi©dell'art.©234,©in©merito©alla©direttiva©del©Consi-
glio©76/769/CEE©del©27©luglio©1976©concernente©il©ravvicinamento©delle©
disposizioni©legislative,©regolamentari©ed©amministrative©degli©Stati©membri©
relative©alle©restrizioni©in©materia©di©immissione©sul©mercato©e©di©uso©di©
talune©sostanze©e©preparati©pericolosi©(in©prosieguo©ûdirettiva©sulle©sostanze©
pericoloseý).©

In©particolare©le©si©chiede©di©pronunciarsi©sulla©natura©^di©requisiti©
minimi©essenziali©o©invece©necessariamente©sufficienti©^delle©condizioni©poste©
dalla©stessa©per©la©messa©in©commercio©e©l'uso©delle©varie©sostanze©che©ne©
sono©oggetto©e©vengono©elencate©nell'allegato©1.©

Il©giudice©a©quo©chiede©in©particolare©se©la©direttiva©sulle©sostanze©perico-
lose©consenta©ad©uno©Stato©membro©di©stabilire©requisiti©supplementari©per©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©115 


l'immissione©sul©mercato©e©l'impiego©di©un©biocida,©la©cui©sostanza©attiva©e©
elencata©nell'allegato©I©di©detta©direttiva,©come©risultante©al©momento©rile-
vante©per©la©causa,©in©seguito©alle©modifiche©apportate©dalle©direttive©
94/40/CE©e©94/60/CE©(v.©punto©32).©

La©soluzione©al©quesito©posto©rileva©per©statuire©in©merito©ad©alcuni©
ricorsi©contro©decisioni©negative©delle©autorita©olandesi©sui©reclami©avverso©
la©revoca©di©autorizzazioni©e©contro©il©rigetto©di©richieste©di©proroga©di©auto-
rizzazione©alla©messa©in©commercio©di©prodotti©contenenti©tale©biocida©(si©
trattava©di©antiparassitari©per©la©conservazione©del©legno).©

IL 
quesitO 


Se©la©direttiva©sulle©sostanze©pericolose©consenta©ad©uno©Stato©membro©
di©stabilire©requisiti©supplementari©per©l'immissione©sul©mercato©e©l'impiego©
di©un©biocida©la©cui©sostanza©attiva©e©elencata©nell'allegato©1©di©detta©diret-
tiva.©

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
ministerO 
dellA 
giustiziA 


û(omissis)©La©questione©in©esame©appare©particolarmente©importante©in©

quanto,©seladirettivafossemalinterpretata,©verrebberodanneggiatisialavelo-

cita©degli©scambi©di©tali©sostanze©(scopo©della©direttiva)©che©la©tutela©della©salute©

e©dell'ambiente.©
Tuttavia,©lo©scopo©della©direttiva,©pur©considerando©l'ambiguita©dell'articolo©

2©(gli©Stati...),©sembra©consistere©nell'agevolazione©degli©scambi©che,©dunque,©

porterebbeafarpropendereperl'esaustivita©deirequisitipostia©livello©comuni-

tariodalladirettivastessaedallesuepiu©recentimodificazioni.©Vainoltreconsi-

derato©che©l'articolo©2-bis©della©direttiva©89/678/CEEprevede©lapredisposizione©

diun©appositoprocesso©a©livello©comunitarioper©l'aggiunta©disostanze©all'elenco©

della©direttiva©76/769©in©esame,©qualora©si©riscontrino©danni©o©gravi©ripercus-

sioni©alla©salute©per©l'uso©di©determinate©sostanze.©
La©previsione©di©ulteriori©limiti©nazionali©apparirebbe,©pertanto,©non©neces-

saria,©in©quanto©lafinalita©di©tutela©della©salute©verrebbeperseguita©dalprocesso©

di©cui©all'articolo©2bis©della©direttiva©89/678/CEE.©
In©considerazione©di©tali©rilievi,©ci©si©rimette©alle©valutazioni©di©opportunita©

che©codesta©Amministrazione©riterra©di©adottare©alfine©di©deliberare©o©meno©un©

intervento©nella©causa©pendente©avanti©la©Corte©di©giustiziaý.©

Causa©C-283/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Sistema©nazionale©di©
prezzi©del©latte©legato©alla©qualita©^Mercato©comune©dei©prodotti©agricoli©
^Aiuti©di©Stato©^Regolamento©n.©804/68,©art.©24©^regolamento©CEE©

n.©1411/71,©art.©5©^Sentenza©del©ûCollege©van©Beroep©voor©het©bedriifsle-
vený©(Paesi©Bassi)©emessa©il©27©giugno©2003©(cs©15294/03,©avv.©dello©Stato©
O.©Fiumara).©
IL 
fattO 


Un©allevatore©lamenta©la©riduzione©dell'importo©dovutogli©dal©caseificio©
come©prezzo©per©le©consegne©effettuate©nell'anno©1995©e©giustifica©in©base©alla©
presenza©di©antibiotici©che©diminuiva©la©qualita©del©latte,©in©ossequio©al©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sistema©olandese©di©premi©e©riduzione©sul©prezzo©dovuto©per©le©consegne©del©
latte©mirante©ad©un©miglioramento©delle©qualita©dei©prodotti©offerti©sul©mer-
cato.©

IquesitI 


1.©öSe©un©sistema©nazionale©di©riduzione©e©di©premi©legati©alla©qualita©
del©latte©appena©munto©fornito©ad©un©caseificio,©come©quello©del©caso©di©spe-
cie,©sia©compatibile©con©il©regolamento©(CEE)©n.©804/68,©relativo©all'organiz-
zazione©comune©dei©mercati©nel©settore©del©latte©e©dei©prodotti©lattiero-
caseari,©e©in©particolare©col©divieto©di©effettuare©una©ûperequazione©tra©i©
prezziý©di©cui©all'art.©24,©n.©2©(divenuto,©in©seguito©a©consolidazione©dei©testi©
modificati,©art.©38,©n.©2,©del©regolamento©CEE©n.©1255/99).©
2.©öSe©un©sistema©nazionale©di©premi©legati©alla©qualita©del©latte©fornito©
al©caseificio,©come©quello©di©cui©trattasi,©sia©compatibile©col©divieto©di©versare©
aiuti©di©cui©all'art.©24,©n.©1,©del©regolamento©(CEE)©n.©804/68.©
3.©öSe,©in©caso©di©soluzione©affermativa©della©seconda©questione,©tale©
sistema©nazionale©debba©essere©considerato©un©aiuto©la©cui©istituzione©deve©
essere©previamente©notificata©alla©Commissione©in©forza©dell'art.©93,©n.©3,©
TCE©(divenuto©art.©88,©n.©3,©CE).©
Causa 
C 
^284/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
IVA 
su 
locazioni 
^
Definizione 
di 
locazione 
^Art.©13,©parte©B,©lett.©b) 
^Direttiva©
77/388/CEE©^Sentenza©della©ûCour 
d'Appel» 
(Bruxelles)©emessa©il©
19©giugno©2003,©notificata©il©6©agosto©2003©(cs.©16036/03,©avv.©dello©Stato©

A.©Cingolo).©
IL 
fattO 


Nel©caso©di©specie©la©S.A.©Temco 
Europe 
e©stata©convenuta©dallo©Stato©
belga©(Amministrazione©dell'IVA,©del©Registro©e©del©Demanio),©ricorrente©
contro©l'accoglimento©dell'opposizione©della©prima©ad©un'ingiunzione©di©
pagamento.©La©Temco 
Europe 
e©un©soggetto©IVA©per©la©sua©attivita©di©pulizia©
e©manutenzione©di©edifici©la©quale,©dopo©un'opera©di©restauro©di©un©immobile©
da©essa©non©utilizzato©ai©fini©della©propria©attivita©economica,©ha©stipulato©
con©tre©societa©appartenenti©al©suo©stesso©gruppo©degli©accordi©qualificati©
come©ûcessioniý,©che©autorizzano©l'esercizio©della©loro©attivita©nell'immobile,©
con©caratteristiche©tali©da©far©ritenere©di©essere©stati©stipulati©per©sfuggire©alla©
nozione©di©contratto©di©locazione©della©normativa©nazionale.©

IquesitI 


Se©l'art.©13,©parte©B,©lett.©b),©della©sesta©direttiva©possa©essere©interpre-
tato©nel©senso©che©operazioni,©corrispondenti©nel©diritto©belga©ad©un©contratto©
innominato©con©cui©una©societa©concede©simultaneamente©tramite©contratti©
differenti©a©societa©collegate©un©diritto©precario©di©occupazione©sul©medesimo©
immobile©dietro©pagamento©di©un'indennita©fissata©in©parte©ma©essenzial-
mente©in©funzione©della©superficie©occupata,©rimanendo©inteso©che©la©preca-
rieta©e©neutralizzata©da©una©direzione©comune©ai©cessionari©e©al©cedente,©
costituiscano©ai©sensi©del©diritto©comunitario©una©locazione©di©beni©immobili,©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©117 


o,©in©altri©termini,©se©la©nozione©autonoma©di©diritto©comunitario©di©ûloca-
zione©di©beni©immobiliý©di©cui©all'art.©13,©parte©B,©lett.©b),©della©sesta©direttiva©
ricomprenda©l'utilizzo©a©titolo©oneroso©di©un©bene©immobile©per©finalita©estra-
nee©all'attivita©economica©del©soggetto©passivo©^definizione©ripresa©nel-
l'art.©44,©½©3,©punto©2©alla©fine,©del©codice©belga©dell'IVA©^cioe©la©messa©a©
disposizione©a©titolo©precario©per©un©periodo©indeterminato©e©dietro©paga-
mento©di©un©corrispettivo©mensile,©foss'anche©variabile©e©soggetto©in©parte©ai©
risultati©del©contraente©che©gode©di©un©diritto©di©occupazione©non©esclusivo,©
rimanendo©inteso©che©la©precarieta©e©neutralizzata©da©una©direzione©comune©
al©cessionario©e©al©cedente.©

L'agenziA 
dellE 
entratE 
hA 
fattO 
pervenirE 
iL 
seguentE 
avviso. 


ûLa©vertenza©ruota©intorno©all'interpretazione©di©ûaffitto©e©la©locazionedi©

beni©immobiliý©di©cui©all'articolo©13,©parte©B,©lett.©b),©della©Direttiva©

77/388/CEE,©fattispecie©per©la©quale©il©legislatore©comunitario©ha©previsto©il©
trattamento©di©esenzione©da©IVA.©

A©tale©proposito,©la©corrispondente©norma©di©attuazione©belga©ha©disposto©
l'esenzionedaIVAperla©locazionedibeniimmobiliperfiniestraneiall'attivita©
del©soggetto©concedente.©

La©S.A.©Temco©Europe©e©ditta©che©svolge©attivita©dipulizia©e©manutenzione©
di©edifici,©per©la©quale©e©soggetta©ad©IVA.©La©medesima©societa©e©proprietaria©

di©un©immobile©(presso©il©quale©non©ha©stabilito©propria©sede).©Con©tre©accordi©

separati,qualificatidalleparticontraenticomecessioni,©laS.A.©TemcoEurope©

ha©concesso©l'uso©esclusivo©dei©locali©del©predetto©immobile,©per©lo©svolgimento©

e©per©la©durata©delle©proprie©attivita©,©a©tre©societa©(cessionarie)©dipendenti,©si©

afferma,©ûdalla©stessa©direzione©della©cedenteý.©Le©cessionarie©devono©rispettare©

un©regolamento©d'ordine©interno©stabilito©dalla©cedente©e©su©richiesta©di©quest'ul-

tima©dovranno,©in©ogni©momento©e©senza©preavviso,©rilasciare©i©locali.©L'affitto©

e©corrisposto©annualmente©e©comprende©un©importo©relativo©ai©locali©adibitiad©
ufficio©ed©uno,©diverso,©per©quelli©ad©uso©deposito.©

Dall'esame©dell'ordinanza©di©rinvio©sembrerebbe©emergere©una©divergenza©
diopinionetraleparti,©neiterminiquidiseguitodescritti,©inmeritoallapossibi-
lita©di©qualificare©o©meno©come©locazione©il©descritto©accordo©contrattuale.©

Infatti,©a©parere©del©contribuente,©tale©accordo©esulerebbe©dal©concetto©di©
ûlocazioneý©di©cui©al©citato©art.©13©della©VI©Direttiva,©con©la©conseguenza©che©

la©Temco©Europe©avrebbe©titolo©per©detrarre©l'IVA©corrisposta©sui©lavori©di©risa-
namento©dell'edificio.©

Al©contrario,©a©parere©dell'Amministrazione©belga,©tali©accordi©sembrereb-
bero©conclusi©con©il©solo©scopo©di©eludere©l'applicazione©della©normativa©IVA©

sui©contratti©di©locazione.©Infatti,©si©tratterebbe,©in©apparenza,©di©contratti©leo-
nini©con©iqualie©stato©concesso©un©diritto©dioccupazioneprecaria©dell'immobile,©
come©sembrerebbe©emergere©dalle©disposizioni©del©regolamento©prima©citato.©

Tuttavia,©sesiconsideralostrettolegameintercorrentetralepartifirmata-
rie,©tutte©riconducibili©al©medesimo©soggetto©economico,©risulta©evidente©che©i©

cessionari©godono©di©una©certa©continuita©nell'occupazione©degli©edifici©e©della©

garanzia©di©una©esecuzione©ragionevole©degli©accordi.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Almomento©non©visono©orientamentidefinitidapartedella©Cortedi©Giu-

stizia©sulla©questione©controversa.©Tuttavia,©la©Corte©ha©ritenuto©opportuno,©in©

conclusionedellacausaC-326/1999consentenzadel22febbraio2001,©chiarire©

che:©û...perdefinirelanozionedi©`locazione'siimponeunapprocciofunzionale©

piuttosto©che©un©riferimento©alle©categorie©giuridiche©dei©diritti©nazionali©e©che©

essa©include©cos|©accordi©tramite©i©quali©una©parte©conferisce©all'altra©il©diritto©

di©occupare©un©immobile©come©se©si©trattasse©del©suo©per©una©durata©convenuta©

in©cambio©di©un©corrispettivo©collegato©alla©durataý.©
Tenuto©conto,©comunque,©che©la©questione©controversa©appare©piuttosto©

dubbia©e©che©lefattispecie©concrete©nelle©qualipotrebbero©essere©sollevate©analo-

ghe©problematiche©appaiono©alquanto©limitate,©non©si©ravvisa©l'opportunita©di©

un©intervento©nella©causa©in©oggetto.©

Causa©C©^286/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Sicurezza©sociale©^
Prestazioni©speciali©a©carattere©non©contributivo©^Non©ûesportabilita©ý©
dei©relativi©trattamenti©^Ordinanza©dell'ûOberster©Gerichtshofý©(Austria)©
del©27©maggio©2003,©notificata©il©26©agosto©2003©(cs.©18117/03,©avv.©dello©
Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


L'Amministrazione©austriaca©(Land©di©Salisburgo)©aveva©rifiutato©la©con-
cessione©di©tale©assegno©al©padre©^cittadino©tedesco©che©lavorava©in©Austria©
come©insegnante©^di©una©bimba©di©quattro©anni©portatrice©di©un©grave©handi-
cap©fisico,©con©la©motivazione©che©condizione©imprescindibile©per©tale©conces-
sione©era©che©il©beneficiario©avesse©la©residenza©in©Austria.©La©clausola©di©
residenza©sarebbe,©secondo©le©autorita©austriache,©conforme©al©diritto©comu-
nitario,©in©quanto©l'assegno©in©questione©dovrebbe©qualificarsi©alla©stregua©di©
una©ûprestazione©speciale©a©carattere©non©contributivoý,©come©tale©menzio-
nata©nell'allegato©11©del©regolamento©n.©1408/1971,©che©in©sintonia©con©
quanto©previsto©dall'art.©4©n.©2-ter©del©predetto©regolamento,©non©sarebbe©
suscettibile©di©essere©versato©a©persone©che©non©abbiano©la©loro©stabile©resi-
denza©nel©territorio©dello©Stato©pagatore©(non©ûesportabilita©ý).©

IquesitI 


1.©^Se©l'art.©4,©n.©2-ter,©del©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©14©luglio©
1971,©n.©1408,©relativo©all'applicazione©dei©regimi©di©sicurezza©sociale©ai©
lavoratori©subordinati,©ai©lavoratori©autonomi©e©ai©loro©familiari©che©si©spo-
stano©all'interno©della©Comunita©,©nella©versione©del©regolamento©(CEE)©
n.©1247/1992,©vada©interpretato©in©relazione©all'allegato©II,©rubrica©III,©nel©
senso©che©esclude©dal©campo©di©applicazione©del©regolamento©(CEE)©
n.©1408/1971,©in©quanto©prestazione©speciale©a©carattere©non©contributivo,©
un©assegno©di©assistenza©ai©sensi©del©Salzburger©Pflegegeldgesetz©per©il©
familiare©di©un©lavoratore©occupato©nel©Land©federale©di©Salisburgo©che©
abita,©unitamente©alla©propria©famiglia,©nella©Repubblica©federale©di©Ger-
mania.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©119 


2.©^In 
caso 
di 
soluzione 
negativa 
della 
questione 
formulata 
sub 
1: 
se©il©
familiare©di©un©lavoratore©occupato©nel©Land 
federale©di©Salisburgo,©che©
abita,©unitamente©alla©propria©famiglia,©nella©Repubblica©federale©di©Germa-
nia,©possa©chiedere©il©versamento©di©un©assegno©di©assistenza©ai©sensi©del©
Salzburger 
Pflegegeldgesetz 
quale©prestazione©di©malattia©in©denaro©ai©sensi©
dell'art.©19©e©delle©corrispondenti©disposizioni©delle©altre©sezioni©del©capitolo©I©
del©titolo©III©del©regolamento©(CEE)©n.©1408/1971,©indipendentemente©dal©
fatto©che©la©sua©residenza©principale©sia©nella©Repubblica©federale©di©Germa-
nia,©ove©egli©soddisfi©le©altre©condizioni©per©averne©diritto.©
3.©^In 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
della 
questione 
formulata 
sub 
1: 
se©
una©prestazione©come©l'assegno©di©assistenza©di©cui©al©Salzburger 
Pflegegeld-
gesetz 
possa©essere©subordinata,©quale©concessione©di©un©vantaggio©sociale©
ai©sensi©dell'art.©7,©n.©2,©del©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©15©ottobre©
1968,©n.©1612,©relativo©alla©libera©circolazione©dei©lavoratori©all'interno©della©
Comunita©,©al©fatto©che©il©beneficiario©abbia©la©sua©residenza©principale©nel©
Land 
federale©di©Salisburgo.©
4.©^In 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
della 
questioneformulata 
sub 
3: 
se©sia©
compatibile©con©il©diritto©comunitario,©in©particolare©con©i©principi©della©cit-
tadinanza©dell'Unione©e©di©non©discriminazione©di©cui©agli©artt.©12©e©17©CE,©
il©fatto©che©il©diritto©ad©un©vantaggio©sociale©ai©sensi©dell'art.©7,©n.©2,©del©rego-
lamento©(CEE)©n.©1612/68,©come©l'assegno©di©assistenza©previsto©dal©Salzbur-
ger 
Pflegegeldgesetz,©venga©negato©a©cittadini©dell'Unione©che,©pur©essendo©
occupati©come©lavoratori©frontalieri©nel©Land 
federale©di©Salisburgo©abbiano©
tuttavia©la©loro©residenza©principale©in©un©altro©Stato©membro.©
5.©^In 
caso 
di 
soluzione 
negativa: 
se©la©cittadinanza©dell'Unione©consenta©
anche©ai©familiari©a©carico©di©un©tale©lavoratore©frontaliero,©i©quali©abbiano©
anch'essi©la©loro©residenza©principale©in©un©altro©Stato©membro,©di©ottenere©
nel©Land 
federale©di©Salisburgo©un©assegno©di©assistenza©in©forza©del©Salzbur-
ger 
Pflegegeldgesetz.©
Causa 
C-290/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Valutazione 
di 


impatto 
ambientale 
^Procedimento 
urbanistico 
^Progetto 
di 
riqualifica


zione 
^Direttiva 
85/337/CEE. 


IL 
fattO 


Una©societa©ha©chiesto©alla©competente©Autorita©urbanistica©il©rilascio©di©
una©autorizzazione©urbanistica©per©la©riqualificazione©a©fini©ricreativi©del©sito©
dove©sorgeva©un©immobile©ad©utilizzazione©pubblica.©L'autorita©urbanistica©
ha©rilasciato©l'autorizzazione©ponendo©delle©specifiche©condizioni©per©la©rea-
lizzazione©del©progetto©di©riqualificazione.©Il©progetto©non©e©stato©sottoposto©
a©procedura©di©VIA.©Un©comitato©d'azione©locale©impugnava©la©concessione©
del©permesso©di©impianto©di©massima©non©contestando©la©obbligatorieta©della©
sottoposizione©del©progetto©alla©procedura©di©VIA.©Successivamente,©in©occa-
sione©della©presentazione©per©l'approvazione©di©dettagli©esecutivi©del©progetto,©
gli©organi©consultivi©interni©esprimevano©l'avviso©che©il©progetto©dovesse©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

essere©sottoposto©a©VIA,©ma©la©proposta©non©venne©accolta.©L'autorizzazione©
rilasciata©come©pure©il©parere©legale©sul©quale©essa©si©fonda©sono©stati©impu-
gnati©e©nel©corso©del©relativo©procedimento©e©stata©rimessa©alla©Corte©la©
domanda©di©pronuncia©pregiudiziale.©

IquesitI 


1.©^Se©l'identificazione©della©ûdecisione©dell'autorita©competente,©o©delle©
autorita©competenti,©che©conferisce©al©committente©il©diritto©di©realizzare©il©
progettoý©(articolo©1,©n.©2,©della©direttiva©85/337/CEE©(la©ûDirettivaý)©sia©di©
esclusiva©competenza©del©giudice©nazionale©che©applica©il©diritto©interno.©
2.©^Se©la©Direttiva©richieda©che©sia©sottoposto©ad©una©valutazione©del-
l'impatto©ambientale©un©progetto©per©il©quale,©in©seguito©al©rilascio©di©un©per-
messo©di©impianto©di©massima©con©riserva©di©approvazione©di©determinati©
dettagli©di©tale©progetto©senza©che©questo©abbia©formato©oggetto©di©una©valu-
tazione©dell'impatto©ambientale,©in©sede©di©richiesta©di©approvazione©dei©det-
tagli©in©ordine©ai©quali©l'autorita©competente©si©fosse©riservata©una©decisione©
definitiva©si©preveda©un©impatto©ambientale©importante,©segnatamente©perla©
natura,©le©dimensioni©o©l'ubicazione©del©progetto©stesso©(articolo©2,©n.©1,©della©
Direttiva).©
3.©^Se,©in©circostanze©nelle©quali:©
a)©il©diritto©urbanistico©interno©prevede©il©rilascio©di©autorizzazioni©
urbanistiche©di©massima©in©una©fase©iniziale©del©procedimento©urbanisticoe©
richiede©una©decisione©da©parte©dell'autorita©competente©in©tale©fase©in©ordine©
alla©necessita©di©una©valutazione©dell'impatto©ambientale©ai©fini©della©Diret-
tiva;©

b)©l'autorita©competente©decide©quindi©che©non©e©necessaria©una©valu-
tazione©dell'impatto©ambientale©e©rilascia©un©permesso©di©impianto©di©mas-
sima©condizionato©riservandosi©di©sottoporre©determinati©dettagli©ad©una©suc-
cessiva©approvazione;©

c)©tale©decisione©puo©quindi©essere©impugnata©davanti©ai©giudici©
nazionali;©

il©diritto©interno©possa,©compatibilmente©con©la©Direttiva,©precludere©
all'autorita©competente©la©facolta©di©richiedere©una©valutazione©dell'impatto©
ambientale©in©una©fase©ulteriore©del©procedimento©urbanistico.©

NotE 


Dal©1950©in©Inghilterra,©nel©Galles,©esiste©una©procedura©per©il©rilascio©di©

permessi©di©impianto©di©massima,©che©possono©essere©sottoposti©ad©una©o©piu©

condizioni©relative©a©determinati©dettagli©sui©quali©l'autorita©urbanistica©locale©

si©riserva©un'ulteriore©approvazione.©Il©rilascio©del©permesso©di©impianto©di©

massima©fonda©il©diritto©del©suo©titolare©a©realizzare©la©progettata©riqualifica-

zione©e©vedere©approvate©le©sue©proposte©concernenti©i©dettagli©sui©quali©l'Am-

ministrazione©si©sia©riservata©un©ulteriore©decisione,©se©tali©proposte©sono©

ragionevoli©e©coerenti©con©il©progetto©di©massima.©I©ricorrenti©sostengono©che©

la©definizione©di©autorizzazione©di©cui©all'articolo©1,©n.©2©della©Direttiva©(ûla©

decisione©dell'autorita©competente,©o©delle©autorita©competenti,©che©conferisce©

al©committente©il©diritto©di©realizzare©ilprogetto©stessoý)©applica©un©significato©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
121 


autonomo¨ai¨fini¨della¨Direttiva¨cui¨diritto¨interno¨e¨giudici¨nazionali¨devono¨

dare¨attuazione,¨tenendo¨presente¨il¨requisito¨di¨cui¨all'articolo¨2,¨n.¨1,¨della¨

Direttiva,¨secondo¨cui¨i¨progetti¨per¨i¨quali¨si¨prevede¨un¨impatto¨ambientale¨

importante,¨segnatamente¨per¨la¨loro¨natura,¨le¨loro¨dimensioni¨o¨la¨loro¨ubi-

cazione,¨devono¨formare¨oggetto¨di¨una¨valutazione¨del¨loro¨impatto.¨La¨deci-

sione¨in¨ordine¨ai¨dettagli¨che¨l'autorita©¨competente¨si¨e©¨riservata¨di¨approvare¨

fa¨parte¨del¨procedimento¨volto¨ad¨ottenere¨l'autorizzazione¨che¨conferisce¨ai¨

committenti¨il¨diritto¨di¨realizzare¨il¨progetto.¨La¨domanda¨di¨approvazione¨

di¨tali¨dettagli¨puo©¨sollevare¨questioni¨ambientali¨che¨a¨rigore¨dovrebbero¨for-

mareoggettodiuna¨VIA;intalefaseildirittointernononpuo©,¨coerentemente¨

con¨la¨Direttiva,¨precludere¨la¨richiesta¨di¨una¨VIA¨nella¨medesima¨fase.¨Gli¨

Stati¨membri¨non¨possono,¨coerentemente¨con¨la¨Direttiva,¨vietare¨all'autorita©¨

competente¨di¨valutare¨la¨necessita©¨e,¨se¨consigliata¨in¨tal¨senso,¨di¨esigere¨

una¨VIA¨in¨qualsiasi¨momento¨prima¨del¨rilascio¨dell'autorizzazione¨definitiva¨

a¨realizzare¨il¨progetto,¨se¨in¨quel¨momento¨emerge¨l'attuabilita©¨di¨rilevanti¨

ripercussioni¨ambientali¨del¨progetto¨stesso.¨Di¨contro,¨l'Amministrazione¨

sostiene¨che¨per¨molti¨anni¨il¨diritto¨urbanistico¨interno¨ha¨previsto¨che¨la¨deci-

sione¨in¨ordine¨al¨rilascio¨di¨un¨permesso¨di¨impianto¨fosse¨adottata¨in¨unica¨

fase,¨nella¨quale¨dovevano¨esaminarsi¨tutte¨le¨questioni¨rilevanti¨ai¨fini¨della¨

decisione¨stessa.¨Il¨rilascio¨di¨un¨permesso¨di¨impianto¨di¨massima¨conferisce¨

ildirittodirealizzareilprogettocos|©¨autorizzato,¨indipendentementedalfatto¨

che¨tale¨permesso¨sia¨condizionato¨all'approvazione¨di¨dettagli¨sui¨quali¨l'auto-

rita©¨si¨sia¨riservata¨una¨decisione.¨L'identificazione¨della¨ûdecisione¨dell'auto-

rita©¨competente,¨o¨delle¨autorita©¨competenti,¨che¨conferisce¨al¨committente¨il¨

diritto¨di¨realizzare¨il¨progetto¨stessoý¨e©¨di¨esclusiva¨competenza¨del¨giudice¨

nazionale.¨La¨decisione¨sui¨dettagli¨che¨l'autorita©¨si¨sia¨riservata¨di¨approvare¨

non¨puo©¨,¨in¨Inghilterra,¨nel¨Galles,¨essere¨la¨decisione¨di¨conferma¨che¨conferi-

sce¨al¨committente¨ildiritto¨direalizzare¨ilprogetto,poiche¨ilrilascio¨delper-

messo¨di¨impianto¨di¨massima¨a¨costituire¨la¨decisione¨definitiva¨conferisce¨

tale¨diritto¨al¨committente.¨A¨tal¨fine¨non¨rileva¨il¨fatto¨che¨il¨permesso¨di¨

impianto¨di¨massima¨sia¨stato¨eventualmente¨impugnato¨con¨successo¨in¨una¨

fase¨anteriore¨sulla¨base¨del¨fatto¨che¨avrebbe¨dovuto¨essere¨richiesta¨una¨

VIA.¨In¨buona¨sostanza,¨si¨ritiene¨che¨la¨questione¨inerente¨al¨momento¨in¨

cui¨e©¨stato¨rilasciata¨l'autorizzazione¨nel¨senso¨indicato¨dalla¨Direttiva¨e©¨una¨

questione¨di¨diritto¨interno.¨Sulla¨base¨della¨corretta¨interpretazione¨del¨diritto¨

interno,¨l'approvazione¨di¨dettagli¨in¨ordine¨alla¨quale¨l'autorita©¨si¨sia¨riservata¨

una¨decisione¨non¨costituisce¨un'autorizzazione¨ai¨sensi¨della¨Direttiva¨con¨

riferimento¨ai¨progetti¨per¨i¨quali¨sia¨stato¨rilasciato¨un¨permesso¨di¨impianto¨

di¨massima.¨La¨direttiva¨consente¨agli¨stati¨membri¨di¨richiedere¨l'adempi-

mento¨dell'obbligo¨di¨effettuare¨una¨VIA¨ai¨sensi¨della¨Direttiva¨in¨una¨fase¨

iniziale¨del¨procedimento¨urbanistico,¨come¨ha¨scelto¨di¨fare¨il¨Regno¨Unito.¨

La¨Direttiva¨non¨richiede¨una¨valutazione¨di¨impatto¨ambientale¨in¨ciascuna¨

fase¨del¨procedimento¨e¨quella¨dell'approvazione¨di¨dettagli¨in¨ordine¨alla¨

quale¨l'autorita©¨si¨sia¨riservata¨una¨decisione¨non¨e©¨una¨fase¨del¨procedimento¨

autorizzativo¨o¨in¨cui¨possa¨essere¨riconsiderata¨la¨questione¨della¨necessita©¨o¨

meno¨di¨una¨VIA.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
C-291/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Sesta 
direttiva 
IVA, 
art. 
26 
^Regime 
speciale 
di 
calcolo 
per 
gli 
operatori 
turistici 
^Sentenza 
Madgett 
e 
Baldwin 
^Pacchetti 
ûtutto 
compresoý^Decisione©dello©
ûVATandDutiesTribunal, 
ManchesterTribunalCentreý©(Regno©Unito),©
emessa©il©30©giugno©2003,©notificata©il©26©agosto©2003©(cs.©17362/03,©
avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


Nel©caso©di©specie©l'interesse©della©ricorrente©all'applicazione©del©regime©
proposto©risiede©nella©possibilita©di©attribuire©una©porzione©maggiore©del©
prezzo©del©pacchetto©al©trasporto©aereo©effettuato©attraverso©i©propri©aerei,©
servizio©ad©aliquota©zero.©

IquesitI 


1.©öSe,©ed©eventualmente©in©quali©circostanze,©un©organizzatore©di©giri©
turistici©il©quale©abbia©effettuato©la©propria©dichiarazione©IVA©concernente©
un©determinato©esercizio©in©base©al©metodo©dei©costi©effettivi,©che©era©l'unico©
metodo©contemplato©dalla©normativa©nazionale©che©ha©recepito©la©direttiva,©
possa©successivamente©ricalcolare©il©debito©d'imposta©utilizzando©in©parte©il©
metodo©del©valore©di©mercato©descritto©nel©punto©46©della©suddetta©sentenza.©
2.©öIn©particolare©se©tale©organizzatore©di©giri©turistici©possa©applicare©
selettivamente©il©metodo©del©valore©di©mercato©in©relazione©ad©esercizi©diversi©
e,©in©caso©affermativo,©in©quali©circostanze.©
3.öSeunorganizzatoredigirituristiciilqualevendaalpubblico,aldifuori©
della©formula©ûtutto©compresoý,©alcune©prestazioni©proprie©comprese©nei©suoi©
pacchetti©unitari©(nella©fattispecie©trasporti©aerei),©ma©non©venda©al©pubblico,©al©
di©fuori©di©detta©formula,©altre©prestazioni©proprie©comprese©in©alcuni©deisuoi©
pacchetti©unitari©(nella©fattispecie,©crociere©e©servizi©di©campeggio),©possa:©

utilizzare©il©metodo©del©valore©di©mercato©per©tali©pacchetti©(che©costi-
tuiscono©la©grande©maggioranza)©nel©caso©in©cui©possa©stabilire©il©valore©di©
tutte©le©prestazioni©proprie©(nella©fattispecie,©trasporti©aerei)©sulla©base©delle©
vendite©al©pubblico©effettuate©al©di©fuori©della©formula©ûtutto©compresoý;©

qualora©il©pacchetto©comprenda©prestazioni©proprie©che©detto©organiz-
zatore©di©giri©turistici©non©vende©al©pubblico©al©di©fuori©della©formula©ûtutto©
compresoý©(nella©fattispecie,©servizi©di©campeggio©e©crociere),©utilizzare©il©
metodo©del©valore©di©mercato©per©stabilire©il©valore©delle©prestazioni©proprie©
che©offre©al©pubblico©al©di©fuori©di©detta©formula©(nella©fattispecie©trasporti©
aerei)©nel©caso©in©cui©non©sia©stato©possibile©stabilire©il©valore©di©mercato©delle©
altre©componenti©del©pacchetto.©

4.©öSe©la©combinazione©dei©metodi©debba©essere©piu©semplice©oppure©
notevolmente©piu©semplice©oppure©non©notevolmente©piu©complessa.©
5.©öSe©il©metodo©del©valore©di©mercato©debba©condurre©ad©un©debito©
IVA©identico©o©molto©simile©a©quello©determinato©mediante©il©metodo©basato©
sui©costi.©
6.©öSe©nelle©circostanze©del©caso©di©specie©la©quota©della©prestazione©
propria©consistente©nel©trasporto©aereo©venduta©come©componente©di©un©
pacchetto©vacanza©sia©individuabile:©a) 
nel©costo©medio©di©un©posto©aereo©

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
123 


aumentato 
del 
margine 
medio 
ottenuto 
dall'organizzatore 
di 
giri 
turistici 
sulle 
vendite 
di 
soli 
posti 
nell'esercizio 
considerato 
ovvero 
b) 
nel 
ricavo 
medio 
da 
lui 
ottenuto 
sulle 
vendite 
di 
soli 
posti 
nell'esercizio 
considerato. 


IL 
MinisterO 
dell'economiA 
E 
dellE 
finanzE 
hA 
fattO 
pervenirE 
iL 
seguentE 
avviso. 


û(omissis) 
La 
problematica 
eà 
sorta 
nell'ambito 
del 
regime 
particolare 
di 


imposizione 
indiretta 
a 
cui 
sono 
sottoposte 
le 
agenzie 
di 
viaggio 
e 
gli 
organizza-

tori 
di 
giri 
turistici 
nel 
Regno 
Unito. 
Lanormativaingleseprevede, 
inparticolare,nell'ipotesidiprestazionifor-

nite 
dagli 
operatori 
utilizzando 
sia 
prestazioni 
proprie 
sia 
prestazioni 


fornitedaaltrisoggettipassivi, 
cheilmetododicalcolodautilizzarsiperl'appli-

cazione 
dell'imposta 
sia 
quello 
dei 
costi 
effettivi 
(metodo 
T.O.M.S.). 
Sul 
tema 
si 
eà 
peraltro 
giaà 
espressa 
la 
Corte 
di 
Giustizia 
CEE 
con 


sentenza 
del 
22 
ottobre 
1998 
(nelle 
Cause 
riunite 
C-308/96 
e 
C-94/97), 
che 
ha 


ritenuto 
che 
l'art. 
26 
della 
VI 
Direttiva 
(costi 
effettivi) 
sia 
applicabile 
unica-

mente 
alle 
prestazioni 
acquistate 
presso 
terzi 
(mentre 
nell'ipotesi 
di 
commi-

stione 
di 
due 
prestazioni 
eseguite 
dall'organizzatore 
``non 
si 
puoà 
esigere 
che 
un 


operatore 
economico 
calcoli 
la 
quota 
della 
sommaforfetaria 
corrispondente 
alla 


prestazione 
propria 
in 
base 
al 
principio 
dei 
costi 
effettivi 
qualora 
sia 
possibile 


ricavare 
detta 
quota 
della 
sommaforfetaria 
corrispondente 
allaprestazionepro-

prio 
in 
base 
al 
valore 
di 
mercato 
di 
prestazioni 
analoghe 
a 
quelle 
che 
compon-

gono 
ilpacchetto 
tutto 
compreso''). 
Nella 
causa 
in 
argomento, 
in 
conseguenza 
della 
sentenza 
di 
cui 
sopra, 
si 
eà 


posto 
il 
problema 
se 
la 
stessa 
avesse 
statuito 
una 
valida 
alternativa 
al 
metodo 


T.O.M.S. 
eseilvaloredimercatopotesseessereapplicatoadesercizidiversie 
adunapartesoltanto 
deipacchettivacanza. 
Per 
quanto 
concerne 
la 
disciplina 
italiana, 
rileva, 
innanzitutto, 
l'arti-

colo 
74-ter, 
comma 
2, 
del 
d.P.R. 
n. 
633/1972, 
il 
quale, 
per 
la 
determinazione 


dell'imposta 
relativamente 
ai 
``pacchetti 
turistici'' 
organizzati 
dalle 
agenzie 
di 


viaggio 
e 
turismo, 
prescrive, 
in 
generale, 
l'applicazione 
del 
criterio 
basato 
sui 


``costi 
effettivi'' 
(contemplato 
dall'articolo 
26 
della 
VI 
Direttiva). 
Con 
la 
risolu-

zione 
n. 
233 
del 
17 
luglio 
2002, 
l'Agenzia 
delle 
Entrate 
ha 
peroà 
precisato 
^in 


conformitaà 
a 
quanto 
disposto 
dalla 
Corte 
di 
Giustizia 
^che 
lo 
stesso 
articolo 


74-ter, 
comma 
2, 
non 
si 
applica 
ai 
servizi 
resi 
direttamente 
dall'organizzatore 


di 
un 
pacchetto 
turistico 
che 
si 
avvale 
di 
strutture 
proprie, 
ma 
solo 
a 
quei 
servizi 


resi 
utilizzando 
servizi 
acquistati 
presso 
terzi. 
Viene 
comunque 
previsto 
che 
il 


soggettopassivochenell'ambitodiunpacchettoturistico, 
oltreafornireservizi 


alberghieri 
propri, 
fornisce 
anche 
servizi 
acquistati 
presso 
terzi, 
possa, 
in 
alter-

nativa, 
separare 
le 
due 
attivitaà 
ai 
sensi 
dell'art. 
36 
del 
d.P.R. 
n. 
633/1972. 
La 
separazione 
delle 
attivitaà 
comporteraà 
che 
il 
ramo 
d'azienda 
ûalber-

ghieroýfattureraà 
leproprieprestazioni 
in 
base 
alvalorenormale,provvedendo 


conseguentemente 
a 
liquidare 
l'imposta 
secondo 
il 
regime 
ordinario, 
mentre 


l'``agenzia 
di 
viaggio'' 
considereraà 
ilpacchetto 
turistico 
quale 
operazione 
unita-

ria 
assolvendo 
l'imposta 
secondo 
le 
disposizioni 
previste 
dal 
citato 
art.74-ter 


del 
d.P.R. 
n. 
633/1972. 
Cioà 
premesso, 
essendoilsistemaitalianoinlineaconiprincipicomunitari, 
non 


si 
ravvisa 
(omissis) 
un 
particolare 
interesse 
ad 
intervenire 
nella 
causa 
de 
quaý. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa©C-293/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Statuto©dei©funzionari©
comunitari©^Trasferibilita©dei©loro©diritti©pensionistici©dal©regime©previd
enziale©comunitario©ai©regimi©previdenziali©nazionali©^Art.©7©regola-
mento©(CEE)©15©ottobre©1968,©n.©1612©^Sentenza©del©ûTribunal 
du 
travail 
de 
Bruxellesý©(Belgio)©emessa©il©20©maggio©2003©e©notificata©il©6©agosto©
2003©(cs.©17387/03,©avv.©dello©Stato©A.©Cingolo).©

IL 
fattO 


Alla©base©della©controversia©che©ha©innescato©la©presente©causa©pregiu-
diziale©risiede©la©particolare©disciplina©dei©diritti©pensionistici©di©cui©benefi-
ciano©i©funzionari©delle©Comunita©europee:©tali©diritti©non©possono©essere©
trasferiti©dal©regime©pensionistico©comunitario©a©quello©nazionale©(pur©
essendo©prevista©la©piena©trasferibilita©dei©diritti©maturati©sotto©il©regime©
nazionale©al©competente©organismo©comunitario),©e©di©essi©il©regime©nazio-
nale©non©puo©pertanto©tenere©conto©ai©fini©dell'attribuzione©dei©benefici©pen-
sionistici.©A©causa©di©tale©disciplina©un©funzionario©italiano,©che©aveva©lavo-
rato©per©ventisette©anni©presso©il©Consiglio©dell'Unione,©si©e©visto©escludere©
dal©beneficio©della©pensione©di©anzianita©sotto©il©regime©belga,©non©avendo©
quest'ultimo©potuto©prendere©in©considerazione©i©diritti©pensionistici©matu-
rati©sotto©il©regime©comunitario©e,©per©questo,©non©suscettibili©di©trasferi-
mento.©

IL 
quesitO 


Se©le©norme©nazionali,©come©la©legge©belga©21©maggio©1991©(che©stabilisce©
talune©relazioni©tra©regimi©pensionistici©belgi©e©quelli©di©organismi©di©diritto©
internazionale©pubblico©come©il©regio©decreto©23©dicembre©1996©recante©attua-
zione©degli©artt.©15,©16©e©17©della©legge©26©luglio©1996©recante©modernizzazione©
della©previdenza©sociale©e©volto©ad©assicurare©la©vitalita©dei©regimi©legali©delle©
pensioni),©nel©suo©art.©4,©n.©2,©o©lo©Statuto©dei©funzionari©delle©Comunita©euro-
pee,nelsuoallegatoVIII,articolo11,sianocompatibilicongliartt.©2,3,17,18,©
39,©40,©42©e©283©nuovi©del©Trattato©che©istituisce©l'Unione©europea©e©con©l'art.©7©
delregolamento(CEE)15ottobre1968,n.©1612,relativoallaliberacircolazione©
dei©lavoratori©all'interno©della©Comunita©:©

1.©önella©parte©in©cui©tali©norme©nazionali©e©tale©Statuto©non©consen-
tono©a©un©cittadino©dell'Unione©europea,©come©il©ricorrente,©la©cui©carriera©
professionale©si©e©svolta©in©un'impresa©o©in©un©servizio©pubblico©nazionale,©e©
successivamente©nella©funzione©pubblica©dell'Unione©europea,©o©viceversa,©di©
comparare©i©benefici©pensionistici©che©gli©spetterebbero©in©ciascun©regime,©
nazionale©o©europeo,©col©trasferimento©dei©diritti©maturati©negli©altri©regimi,©
e©di©chiedere,©in©base©a©tale©comparazione,©il©trasferimento©di©tali©diritti,©sia©
dal©regime©nazionale©a©quello©europeo,©sia©inversamente,©dal©regime©europeo©
a©quello©nazionale;©
2.©önella©parte©in©cui©tali©norme,©prevedendo©che©l'interessato©debba©
espressamente©rinunciare©al©trasferimento©dal©regime©belga©a©quello©europeo©
o©favorendo©una©prassi©amministrativa©in©tal©senso,©senza©che©sia©effettuata©
la©suddetta©comparazione,©inducono©o©possono©indurre©in©errore©il©lavoratore©
interessato;©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©125 


3.©önella©parte©in©cui©tali©norme©nazionali©non©consentono,©per©la©
concessione©di©una©pensione©nazionale©anticipata,©di©tener©conto©degli©anni©
di©attivita©professionale©svolti©in©qualita©di©dipendente©dell'Unione©europea.©
Causa 
C-296/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Richiesta 
di 
iscrizione 
nel 
registro 
dei 
medicinali 
rimborsabili 
^Direttiva©89/105/CEE©(arti-
colo©6)©^Perentorieta©del©termine©di©risposta©^Rifiuto©dell'iscrizione©
nell'elenco©successivo©all'annullamento©di©decisione©precedente©adottata©
nei©termini.©

IL 
fattO 


La©societa©farmaceutica©ricorrente©chiede©l'annullamento,©previa©sospen-
sione,©della©decisione©di©rifiuto©della©sua©richiesta©di©iscrizione©di©un©vaccino©
nella©lista©dei©farmaci©rimborsabili,©decisione©emessa©dal©Ministro©compe-
tente©a©dopo©l'annullamento©da©parte©del©Consiglio©di©Stato©del©precedente©
rifiuto©(per©vizio©di©motivazione©e©assenza©delle©condizioni©che©permettono©
di©discostarsi©dalla©proposta©della©Commissione©per©il©rimborso©dei©medici-
nali,©favorevole©nel©caso©alla©richiesta).©

IL 
quesitO 


Se©il©termine©di©90©giorni,©prorogabile©di©altri©90©giorni©addizionali,©
menzionato©nell'articolo©6,©n.©1,©primo©comma,©della©direttiva©del©Consiglio©
23©dicembre©1988,©n.©89/105/CEE,©riguardante©la©trasparenza©delle©misure©
che©regolano©la©fissazione©dei©prezzi©delle©specialita©per©uso©umano©e©la©loro©
inclusione©nei©regimi©nazionali©e©dell'assicurazione©malattia,©debba©essere©
considerato©un©termine©imperativo©preclusivo,©dopo©la©sua©scadenza,©di©qual-
siasi©decisione,©anche©in©caso©di©annullamento©di©una©prima©decisione©adot-
tata©in©tempo©utile.©

NotE 


Lasoluzionepositivadellaquestionerisultaessere©ilpresupposto©dellatesi,©

cui©lo©stesso©giudice©aderisce,©della©violazione,©oltre©che©delle©disposizioni©nazio-

nali,©dell'articolo©6©della©direttiva©89/105/CEE©dell'incompetenza©del©resistente©

successivamente©alla©scadenza©del©termine©previsto©dalla©direttiva.©La©ricorrente©

ritiene,©infatti,©invocando©la©giurisprudenza©del©Consiglio©di©Stato,©che©dalla©noti-

fica©della©sentenza©il©Ministero©disponesse©dei©soli©quattro©giorni©che©mancavano©

al©momento©dell'adozione©della©decisione©annullata,©allo©scadere©dei©180©dalla©

domanda:©per©il©convenuto,©invece,©il©termine©previsto©dalle©disposizioni©nazionali©

tornerebbe©a©decorrere©ex©novo©sulla©base©di©due©sentenze©rispettivamente©della©

Cassazione©e©del©Consiglio©di©Stato.©Il©giudice©a©quo©ritiene©che©la©normativa©

nazionale©vada©interpretata©alla©luce©della©direttiva©cui©da©attuazione,©come©sem-

brano©testimoniare©i©lavori©preparatori©della©stessa©normativa©nazionale,©nonche¨

ilfatto©che©la©sua©adozione©sia©avvenuta©a©seguito©dell'avvio©da©parte©della©Com-

missione©contro©lo©Stato©belga©diunprocedimentoper©inadempimento;©eglisolle-

vava©pero©,©a©richiesta©dell'avvocato©della©controparte,©la©questione©pregiudiziale©

di©interpretazione©indicandola©come©precisazione©di©quella©gia©da©lui©sottoposta©

alla©Corte©con©ordinanza©9©maggio©2003©nel©caso©Merck,©Sharp©e©Dohme©B.V.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

C 
297/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Trasferimento 
d'impresa 
^
Passaggio 
da 
cedente 
pubblico 
a 
S.r.l. 
di 
diritto 
privato 
^Nozione 
di 
ûente 
statale» 
^Art.©3,©n.©1©e©art©1,©lett.©c) 
direttiva©77/178/CEE©nella©versione©
della©direttiva©98/50/CE,©ora©direttiva©2001/23/CE©^Ordinanza©del©
ûOberster 
Gherichtshof» 
(Austria)©emessa©il©4©aprile©2003©e©notificata©il©
26©agosto©2003©(cs.©17927/03,©avv.©dello©Stato©A.Cingolo).©

IL 
fattO 


Nel©caso©di©specie©un©consorzio©di©comuni©che©opera©nel©settore©dell'assi-
stenza©sociale©(in©seguito©ûSRý)©e©che©impiega©nelle©sue©due©aziende©un©centi-
naio©di©lavoratori,©alcuni©dei©quali©con©handicap 
fisici©e©psichici,©decide©di©
dividere©tali©aziende,©una©nell'ambito©del©settore©di©attivita©ûAzienda©con©
laboratori©per©persone©con©handicapý©e©l'altra©nel©ûGiardinaggio©e©lavande-
riaý,©rimanendo©socio©unico©in©entrambe©le©societa©;©con©un©contratto©di©con-
ferimento©tra©il©ûSRý©e©le©predette©societa©a©responsabilita©limitata©le©rispet-
tive©imprese©venivano©conferite©in©queste©nuove©societa©con©apporti©in©natura.©
In©tal©modo©i©diritti©dispositivi©sulle©strutture©oggetto©della©separazione©veni-
vano©trasferiti©dal©ûSRý©alle©relative©S.r.l.©

Il©ûSRý©garantisce©che©i©diritti©dei©lavoratori©trasferiti©vengano©soddisfatti,©
anche©per©il©futuro,©dalle©societa©subentranti.©La©fase©successiva©(non©ancora©
attuata)©di©tale©operazione©prevede©che©le©quote©di©partecipazione©del©ûSRý©nelle©
due©societa©siano©trasferite©ad©una©societa©di©diritto©privato©il©cui©unico©socio©e©
una©associazione©privata©operativa©nell'assistenza©ai©portatori©di©handicap.©
Una©volta©portata©a©termine©questo©ulteriore©trasferimento©rimane©inalterato©
l'impegno©del©ûSRý©a©garantire©per©i©diritti©dei©prestatori©d'opera©trasferiti.©

IquesitI 


1.©^Se©una©societa©a©responsabilita©limitata©di©diritto©privato,©il©cui©
unico©socio©e©un©consorzio©di©assistenza©sociale©(consorzio©di©comuni)©di©
diritto©pubblico©e©a©cui©sono©stati©trasferiti©compiti©di©amministrazione©eco-
nomica©privata©(assistenza©sociale©tramite©gestione©di©un©laboratorio©per©per-
sone©con©handicap),©sia©ancora©da©qualificare©come©ûente©stataleý,©con©l'ef-
fetto©che©nei©suoi©confronti©sia©direttamente©applicabile©l'art.©3,©n.©1,©in©com-
binato©disposto©con©l'art.©1,©n.©1,©lett.©c) 
della©direttiva©77/187/CEE©nella©
versione©della©direttiva©98/50/CE©(ora:©direttiva©2001/23/CE),©non©adeguata-
mente©trasposto©nell'ordinamento©interno,©qualora©la©quota©di©partecipazione©
del©consorzio©di©assistenza©sociale©debba©essere©trasferita©in©base©ad©un©con-
tratto©di©conferimento,©condizionato©al©Consenso©del©consiglio©direttivo©del©
consorzio,©ad©una©societa©del©tutto©privata©a©responsabilita©limitata.©
2.©^In©caso©di©risposta©affermativa©a©tale©questione,©se,©in©caso©di©non©
adeguata©trasposizione©della©disposizione©della©direttiva©menzionata©nella©
questione©n.©1,©un©consorzio©di©assistenza©sociale©(consorzio©di©comuni)©che©
aliena©la©sua©azienda©possa©invocare,©come©ûente©stataleý©ai©sensi©della©giuri-
sprudenza©della©Corte©di©giustizia©delle©Comunita©europee,©nei©confronti©dei©
suoi©lavoratori©che©contestano©il©trasferimento©dei©loro©contratti©di©lavoro©
ad©un©acquirente©(di©cui©alla©questione©1)©e©insistono©sul©fatto©che©i©loro©rap-
porti©di©lavoro©continuano©a©vincolare©l'alienante,©l'applicazione©diretta©del-
l'art.©3,©n.©1,©in©combinato©disposto©con©l'art.©1,©n.©1,©lett.©e),©della©direttiva©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^I¨giudizi¨in¨corso¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨CE¨127 


menzionata¨nella¨questione¨1,¨con¨l'effetto¨che¨i¨contratti¨di¨lavoro¨si¨conside-
rano¨ceduti¨all'acquirente;¨se¨al¨riguardo¨sia¨rilevante¨il¨fatto¨che¨all'ente¨sta-
tale,¨come¨alienante,¨non¨spetti¨in¨quanto¨tale¨alcuna¨competenza¨per¨legife-
rare¨in¨merito¨alla¨trasposizione¨nel¨diritto¨interno¨di¨una¨direttiva,¨che¨
invece¨spetta¨ad¨un¨legislatore¨sopra¨ordinato¨(Land).ý¨

Causa 
C 
^306/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Spagna 
^Pensione 
di 
vecchiaia 
in 
regime 
comunitario 
^Artt.¨12eda39a42CE^Artt.45¨
e¨48,¨n.¨1¨regolamento¨1408/1971¨^Ordinanza¨del¨ûJuzgado 
de 
lo 
Socialý¨
(Spagna),¨emessa¨il¨24¨giugno¨2003,¨notificata¨il¨3¨settembre¨2003¨(cs.¨
17776/03,¨avv.¨dello¨Stato¨D.¨del¨Gaizo).¨

IL 
fattO 


In¨merito¨ad¨una¨controversia¨per¨denegata¨pensione¨di¨vecchiaia¨in¨
regime¨comunitario¨ad¨una¨cittadina¨spagnola¨da¨parte¨dell'Istituto¨Nazio-
nale¨della¨Sicurezza¨Sociale¨di¨Spagna.¨

IquesitI 


1.¨^Se¨gli¨artt.¨12¨e¨39-42¨CE,¨nonche¨l'art.¨45¨del¨regolamento¨(CEE)¨
del¨Consiglio¨14¨giugno¨1971,¨n.¨1408,¨si¨oppongano¨ad¨una¨disposizione¨
nazionale¨in¨base¨alla¨quale¨i¨contributi¨per¨il¨collocamento¨a¨riposo,¨che¨
l'ente¨gestore¨dell'assicurazione¨contro¨la¨disoccupazione¨ha¨riscosso¨in¨nome¨
di¨un¨lavoratore¨per¨il¨periodo¨in¨cui¨quest'ultimo¨percepiva¨determinate¨pre-
stazioni¨assistenziali¨per¨disoccupazione,¨non¨sono¨computabili¨al¨fine¨di¨
coprire¨i¨vari¨periodi¨minimi¨stabiliti¨dalla¨normativa¨nazionale¨e¨di¨far¨sor-
gere¨il¨diritto¨alla¨pensione¨di¨vecchiaia,¨allorche¨,¨a¨causa¨della¨prolungata¨
situazione¨di¨disoccupazione¨che¨si¨intende¨tutelare,¨per¨questo¨lavoratore¨
risulti¨materialmente¨impossibile¨far¨valere¨contributi¨per¨il¨collocamento¨a¨
riposo¨diversi¨da¨quelli¨che¨la¨legge¨ha¨dichiarato¨invalidi,¨di¨modo¨che¨solo¨
i¨lavoratori¨che¨hanno¨fatto¨uso¨del¨diritto¨di¨libera¨circolazione¨vengono¨pre-
giudicati¨da¨tale¨norma¨nazionale¨senza¨poter¨reclamare¨il¨diritto¨alla¨pen-
sione¨nazionale¨di¨collocamento¨a¨riposo¨anche¨se,¨ai¨sensi¨dell'art.¨45¨del¨
menzionato¨regolamento,¨quei¨periodi¨minimi¨dovrebbero¨essere¨considerati¨
compiuti).¨
2.¨^Se¨gli¨artt.¨12¨e¨39-42¨CE,¨nonche¨l'art.¨48¨n.¨1¨del¨regolamento¨
(CEE)¨del¨Consiglio¨14¨giugno¨1971,¨n.¨1408,¨si¨oppongano¨a¨disposizioni¨
nazionali¨in¨base¨alle¨quali¨i¨contributi¨per¨il¨collocamento¨a¨riposo,¨che¨
l'ente¨gestore¨dell'assicurazione¨contro¨la¨disoccupazione¨ha¨riscosso¨in¨nome¨
di¨un¨lavoratore¨per¨il¨periodo¨in¨cui¨quest'ultimo¨percepiva¨determinate¨pre-
stazioni¨assistenziali¨per¨disoccupazione,¨non¨sono¨computabili¨al¨fine¨di¨
considerare¨che¨la¨durata¨totale¨dei¨periodi¨di¨assicurazione¨o¨di¨residenza¨
compiuti¨in¨base¨alla¨normativa¨di¨tale¨Stato¨membro¨raggiunga¨un¨anno,¨
allorche¨,¨in¨conseguenza¨della¨prolungata¨situazione¨di¨disoccupazione¨che¨
si¨intende¨tutelare,¨per¨questo¨lavoratore¨risulti¨materialmente¨impossibile¨
far¨valere¨contributi¨per¨il¨collocamento¨a¨riposo¨diversi¨da¨quelli¨dovutie¨
versati¨durante¨la¨disoccupazione,¨in¨modo¨che¨solo¨i¨lavoratori¨che¨hanno¨
fatto¨uso¨del¨diritto¨di¨libera¨circolazione¨vengono¨pregiudicati¨da¨questa¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

norma©nazionale©senza©poter©reclamare©il©diritto©alla©pensione©nazionale©di©
collocamento©a©riposo©anche©se,©in©applicazione©dell'art.©48©n.©1©del©menzio-
nato©regolamento,©l'ente©gestore©nazionale©non©potrebbe©essere©esonerato©dal-
l'obbligo©di©concedere©prestazioni©nazionali.©

Causa©C©^309/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Indennita©di©disoc-
cupazione©^Base©di©calcolo©riferita©a©periodo©di©congedo©parentale©^
Clausola©2,©n.©8©dell'accordo©quadro©contenuto©nella©direttiva©96/34©^
Ordinanza©del©ûJuzgado 
de 
lo 
Social» 
(Spagna)©emessa©l'8©luglio©2003©e©
notificata©il©3©settembre©2003©(cs.©17926/03,©avv.©dello©Stato©A.©Cingolo).©

IL 
fattO 


Nel©caso©di©specie©la©lavoratrice©lamenta©il©fatto©che©l'Instituto 
Nacional 
de 
Empleo 
(INEM)©abbia©utilizzato©come©base©di©calcolo©per©l'indennita©di©
disoccupazione,©dovutale©per©il©licenziamento©per©motivi©di©organizzazione©
aziendale,©la©media©della©base©retributiva©dei©180©giorni©precedenti©tale©licen-
ziamento,©stabilita©in©relazione©allo©stipendio©decurtato©a©causa©della©ridu-
zione©dell'orario©di©lavoro©concordato©come©congedo©parentale©(in©base©
all'art.211©del©Real 
Decreto 
Legislativo 
n.©1/1994).©

IquesitI 


1.©^Se©un'adeguata©trasposizione©della©clausola©2,©n.©8,©dell'accordo©
quadro©contenuto©nella©direttiva©96/34©nell'ordinamento©giuridico©degli©Stati©
membri,©in©particolare©in©quello©spagnolo,©avrebbe©imposto©nell'ambito©della©
normativa©previdenziale,©specificamente©in©materia©di©indennita©di©disoccu-
pazione,©l'adozione©di©disposizioni©che©ovviassero©^qualora©il©periodo©di©rife-
rimento©per©la©base©di©calcolo©dell'indennita©di©disoccupazione©coincidesse©
con©il©godimento©della©riduzione©dell'orario©di©lavoro©e©di©stipendio©per©la©
cura©di©un©figlio©minore©^alla©diminuzione©di©contribuzione©al©sistema©deri-
vante©dalla©riduzione©dello©stipendio©ricevuto©dal©lavoratore©che©esercita©tale©
diritto,©al©fine©di©evitare©una©diminuzione©delle©sue©indennita©di©disoccupa-
zione.©
2.©^Se©l'inadempimento©del©compito©stabilito©dalla©clausola©2,©n.©8,©del-
l'accordo©quadro©contenuto©nella©direttiva©96/34,©una©volta©superato©il©ter-
mine©di©trasposizione©previsto©dall'art.©2©della©stessa,©possa©essere©compen-
sato©dal©giudice©nazionale©e,©ai©fini©della©controversia©nell'ambito©della©quale©
sorge©la©presente©questione©pregiudiziale,©nella©decisione©che©viene©adottata©
per©risolverla.©
C©^319/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Concorsi©pubblici©^Limiti©
di©eta©^Discriminazione©in©base©al©sesso©^Direttiva©76/207/CEE^Ordi-
nanza©del©ûTribunal 
administratif» 
(Francia)©emessa©il©3©luglio©2003©e©
notificata©il©3©settembre©2003©(cs.©17925/03,©avv.©dello©Stato©A.©Cingolo).©

IL 
fattO 


Il©ricorrente©lamenta©la©illegittimita©della©sua©esclusione©da©vari©concorsi©
pubblici©per©motivi©di©eta©,©in©quanto©la©normativa©nazionale©prevede©in©linea©


IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^I¨giudizi¨in¨corso¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨CE¨129 


generale¨il¨limite¨di¨45¨anni,¨ritenendola¨incompatibile¨con¨il¨diritto¨comuni-
tario¨per¨la¨natura¨discriminatoria¨delle¨sue¨tassative¨eccezioni,¨fra¨cui¨non¨
rientra¨la¨sua¨situazione¨di¨vedovo¨(non¨rimaritato)¨con¨figlio¨a¨carico.¨La¨
legge¨francese¨prevede¨infatti¨che¨i¨limiti¨di¨eta©¨per¨l'accesso¨ai¨pubblici¨
impieghi¨non¨si¨applichino¨ûalle¨madri¨di¨tre¨o¨piu©¨figli,¨alle¨vedove¨non¨
maritate,¨nonche¨alle¨donne¨e¨agli¨uomini¨non¨sposati¨con¨almeno¨un¨figlio¨
a¨carico,¨che¨si¨trovino¨nella¨necessita©¨di¨lavorareý.¨

IL 
quesitO 


Se¨le¨norme¨della¨direttiva¨9¨febbraio¨1976,¨76/207/CEE¨ostino¨a¨che¨la¨
Francia¨mantenga¨in¨vigore¨le¨disposizioni¨dell'articolo¨8¨della¨legge¨3¨gen-
naio¨1975,¨n.¨75-3,¨come¨modificate¨dalla¨legge¨7¨luglio¨1979¨n.¨569¨e¨successi-
vamente¨dalla¨legge¨9¨maggio¨2001¨n.¨397,¨relative¨alle¨vedove¨non¨rimaritate.¨

Cause©C-327/03©e©C-328/03©(domande©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Servizi©di©

telecomunicazione©^Riscossione©di©tasse©di©concessione©di©numeri©telefo


nici©da©parte©dell'autorita©nazionale©competente©^Direttiva¨97/13/CE.¨

IL 
fattO 


La¨ricorrente,¨un'impresa¨di¨telecomunicazioni¨tedesca,¨contesta¨l'appli-
cazione¨della¨tassa¨relativa¨alla¨concessione¨di¨numeri¨telefonici¨ai¨sensi¨del¨
paragrafo¨43,¨terzo¨comma¨della¨legge¨nazionale¨in¨materia¨di¨telecomunica-
zioni¨nel¨combinato¨disposto¨con¨il¨regolamento¨in¨materia¨di¨tasse¨relative¨
alla¨concessione¨di¨telecomunicazioni.¨

IquesitI 


1.¨^Se¨la¨direttiva¨97/13/CEE¨debba¨essere¨interpretata¨nel¨senso¨che¨
possa¨essere¨legittimamente¨riscossa¨per¨la¨concessione¨di¨numeri¨telefonici¨
da¨parte¨dell'autorita©¨nazionale¨di¨regolamentazione¨del¨settore¨una¨tassa¨
commisurata¨al¨valore¨commerciale¨dei¨numeri¨concessi,¨ancorche¨un'im-
presa¨di¨telecomunicazioni,¨operante¨sullo¨stesso¨mercato¨in¨posizione¨domi-
nante,¨abbia¨rilevato¨a¨costo¨zero¨dal¨proprio¨predecessore,¨vale¨a¨dire¨dall'ex¨
impresa¨statale¨operante¨in¨regime¨di¨monopolio,¨un¨vastissimo¨portafoglio¨
di¨numeri¨telefonici¨e¨la¨normativa¨nazionale¨escluda¨l'applicazione¨a¨poste-
riori¨di¨tasse¨su¨tale¨portafoglio.¨
2.¨^In¨caso¨di¨soluzione¨affermativa¨della¨questione¨sub 
a):¨se¨in¨una¨
fattispecie¨cos|©¨delineata,¨le¨nuove¨imprese¨che¨facciano¨ingresso¨sul¨mercato¨
possono¨essere¨assoggettate,¨ai¨fini¨della¨concessione¨di¨un¨numero¨telefo-
nico,¨a¨prescindere¨dagli¨altri¨costi¨di¨accesso¨al¨mercato¨su¨di¨essa¨gravanti¨
ed¨in¨assenza¨di¨una¨connessa¨analisi¨delle¨loro¨possibilita©¨concorrenziali¨nei¨
confronti¨dell'impresa¨dominante¨sul¨mercato¨stesso,¨ad¨una¨tassa¨una 
tantum 
pari¨ad¨una¨determinata¨percentuale¨(nella¨specie,¨lo¨0,1%)¨del¨fatturato¨
annuo¨stimato¨realizzabile¨in¨caso¨di¨ulteriore¨cessione¨del¨numero¨medesimo¨
ad¨un¨utente¨finale.¨
NotA 


Alla 
base 
della 
controversia 
che 
ha 
innescato 
le 
due 
cause 
pregiudiziali 


stanno, 
da 
un 
lato, 
la 
valutazione 
della 
misura 
della 
tassa 
di 
concessione 
in 
que



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


stione 
e, 
dall'altro, 
la 
compatibilitaà 
di 
quest'ultima 
con 
la 
situazione 
di 
mercato 


in 
cuiun'impresa 
operante 
in 
condizionidiposizione 
dominantenon 
sia 
de 
facto 


tenuta 
al 
pagamento 
della 
tassa 
stessa. 
Sul 
primo 
aspetto, 
il 
giudice 
di 
rinvio 


rileva 
che 
la 
tassa 
prevista 
dalla 
normativa 
tedesca 
in 
materia 
di 
telecomunica-

zioni 
nel 
caso 
di 
concessione 
di 
ûblocchi» 
di 
mille 
numeri 
telefonici 
ad 
un'im-

presa 
di 
telefonia 
fissa 
risulta 
conforme 
a 
quanto 
previsto 
dall'articolo 
11 
della 


direttiva 
57/13/CEE. 
Ai 
sensi 
di 
tale 
disposizione, 
gli 
Stati 
membri 
devono 
com-

misurare 
idirittirichiestidalleimpreseperleproceduredilicenza^fralequali 


ricadono 
le 
attribuzioni 
di 
numeri 
telefonici 
^ai 
soli 
costi 
amministrativi 
soste-

nuti 
per 
il 
rilascio, 
la 
gestione, 
il 
controllo 
e 
l'esecuzione 
della 
licenza, 
salvo 


quando 
vengono 
utilizzate 
le 
c.d. 
ûrisorse 
rareý; 
in 
tal 
caso, 
eà 
consentito 
agli 


Stati 
membri 
di 
riscuotere 
tasse 
determinate 
infunzione 
del 
valore 
commerciale 


della 
licenza 
individuale 
concessa, 
alfine 
di 
orientare 
la 
domanda 
delle 
risorse 


stesse 
e 
di 
assicurarne 
lo 
sfruttamento 
ottimale 
nel 
superiore 
interesse 
pubblico 


e 
di 
buon 
andamento 
dei 
servizi 
di 
telefonia 
fissa. 
Ora, 
i 
numeri 
telefonici 
per 


la 
telefonia 
fissa 
sarebbero. 
ûrisorse 
rareý, 
in 
ragione 
della 
loro 
disponibilitaà 


limitata 
e 
della 
conseguente 
necessitaà 
di 
regolamentarne 
l'uso, 
per 
cui 
l'imposi-

zione 
di 
una 
tassa 
correlata 
al 
loro 
valore 
commerciale 
(quantificata 
nello 


0,1% 
delfatturato 
annuo 
stimato 
realizzabile 
mediante 
l'allaccio 
telefonico 
con 


un 
nuovo 
numero, 
ossia 
circa 
1 
DM. 
a 
numero) 
sarebbe 
pienamente 
giustificata 


all'atto 
della 
loro 
concessione 
all'impresa 
utilizzatrice. 
Quanto 
al 
secondo 


aspetto, 
il 
giudice 
di 
rinvio 
daà 
conto 
delfatto 
che 
la 
Deutsche 
Telecom, 
compa-

gnia 
telefonica 
tedesca 
che 
opera 
attualmente 
in 
condizione 
di 
posizione 
domi-

nante 
sul 
mercato 
della 
telefonia 
fissa 
in 
Germania, 
controllando 
circa 
il95% 


di 
quest'ultimo, 
non 
eà 
stata 
assoggettata 
di 
fatto 
al 
pagamento 
delle 
tasse 
di 


concessioneperilvastissimoportafogliodinumeritelefonici 
(circa3,6milioni 


di 
blocchi 
da 
mille 
numeri) 
e 
ereditato 
dal 
suo 
predecessore, 
ossia 
dall'ex 


impresa 
telefonica 
statale 
operante 
in 
regime 
di 
monopolio, 
in 
quanto 
talecom-

pagnia 
non 
ha 
presentato 
alcuna 
domanda 
di 
concessione 
di 
tali 
numeri, 
giaà 
in 


suo 
possesso. 
Tale 
situazione 
sarebbe 
suscettibile 
di 
falsare 
la 
concorrenza 
nel 


settore 
considerato, 
in 
quanto 
privilegia 
l'impresa 
egemone 
fungendo 
da 
deter-

renteallenuoveimpresetelefoniche, 
chenonsolopartonodasituazionidiindub-

bio 
svantaggio, 
potendo 
contare 
solo 
su 
quote 
marginali 
di 
mercato, 
ma 
devono 


anchesobbarcarsi 
ilpagamento 
della 
tassa 
di 
concessioneperacquisire 
la 
dispo-

nibilitaà 
dei 
numeri 
da 
attribuire 
all'utenza. 


Causa 
C-330/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Sistema 
generale 
di 
riconoscimento 
dei 
diplomi 
di 
istruzione 
superiore 
^Riconoscimento 
del 
titolo 
italiano 
di 
ingegnere 
civile 
al 
fine 
di 
esercitare 
la 
professione 
in 
Spag
na 
^Ordinanza 
del 
ûTribunal 
Supremo» 
(Spagna) 
emessa 
il 
21 
luglio 
2003 
e 
notificata 
il 
9 
settembre 
2003 
(cons. 
18608/03, 
avv. 
dello 
Stato 


A. 
Cingolo). 
IL 
fattO 


Il 
ûTribunal 
Supremo» 
spagnolo 
pone 
due 
quesiti 
sull'interpretazione 
della 
direttiva 
89/49/CEE 
del 
Consiglio 
del 
21 
dicembre 
1998, 
relativa 
ad 



IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©131 


un©sistema©generale©di©riconoscimento©dei©diplomi©di©istruzione©superiore©
che©sanzionano©formazioni©professionali©di©una©durata©minima©di©tre©anni,©
con©particolare©riferimento©al©caso©di©un©ingegnere©civile©italiano©(con©spe-
cializzazione©in©ingegneria©idraulica)©il©cui©titolo,©conseguito©in©Italia©
secondo©la©disciplina©localmente©applicabile,©non©corrisponde©pienamente©
all'analogo©titolo©spagnolo©di©ûIngeniero 
de 
Caminos, 
Canales 
y 
Puertosý©
per©quanto©riguarda©il©contenuto©e©la©durata©delle©rispettive©formazioni©uni-
versitarie.©

In©seguito©alla©constatata©differenza©delle©formazioni©che©stanno©alla©
base©dei©titoli©italiano©e©spagnolo,©dovrebbero©trovare©applicazione©le©disposi-
zioni©di©cui©all'art.©4,©n.©1,©lett.©a) 
e©b) 
della©predetta©direttiva©89/48,©che©
prevedono©^in©deroga©al©principio©generale©del©libero©accesso©ad©una©profes-
sione©regolamentata©^la©possibilita©che©lo©Stato©membro©ospitante©esiga©dal-
l'interessato©il©possesso©di©un'esperienza©professionale©adeguata©o,©in©determi-
nate©circostanze,©il©compimento©di©un©tirocinio©di©adattamento©o©di©una©
prova©attitudinale.©

IquesitI 


1.©öSe©l'interpretazione©del©combinato©disposto©degli©articoli©3,©lett.©a),©
e©4,©n.©1,©della©direttiva©21©dicembre©1988,©89148/CEE,©relativa©ad©un©sistema©
generale©di©riconoscimento©dei©diplomi©di©istruzione©superiore©che©sanzio-
nano©formazioni©professionali©di©una©durata©minima©di©tre©anni,©consenta©
allo©Stato©ospitante©di©procedere©a©un©riconoscimento©limitato©delle©qualifi-
che©professionali©di©un©richiedente©in©possesso©del©titolo©di©ingegnere©civile©
idraulico©(rilasciato©in©Italia)©che©intenda©esercitare©la©professione©in©un©altro©
Stato©membro©la©cui©legislazione©riconosce©come©professione©regolamentata©
quella©di©Ingeniero 
de 
Caminos,©Canales 
y 
Puertos.©Si©parte©dal©presupposto©
che©quest'ultima©professione©comprende©nello©Stato©ospitante©attivita©non©
sempre©corrispondenti©con©il©titolo©del©richiedente©e©che©la©formazione©
riconosciuta©in©capo©a©quest'ultimo©non©comprende©materie©fondamentali©
richieste,©a©carattere©generale,©al©fine©di©ottenere©il©titolo©di©Ingeniero 
de 
Caminos, 
Canales 
y 
Puertos 
nello©Stato©ospitante.©
2.©öIn©caso©di©soluzione©affermativa©alla©questione©sub 
1)©se©sia©con-
forme©agli©artt.©39©CE©e©43©CE©il©fatto©d'imporre©restrizioni©ai©richiedenti©
che©intendano©esercitare©la©loro©professione,©per©conto©proprio©o©di©terzi,in©
uno©Stato©membro©diverso©da©quello©nel©quale©hanno©conseguito©la©qualifica©
professionale,©nel©senso©che©il©detto©Stato©ospitante©possa©escludere,©conle©
sue©norme©interne,©il©riconoscimento©limitato©delle©qualifiche©professionali,©
qualora©una©tale©decisione,©conforme©in©linea©di©principio©all'art.©4©della©
direttiva©89/48/CEE,©implichi©l'imposizione©di©requisiti©supplementari©spro-
porzionati©ai©fini©dell'esercizio©della©professione.©Per©riconoscimento©limitato©
s'intende,©in©questa©sede,©quello©che©autorizzerebbe©il©richiedente©ad©esercitare©
la©propria©attivita©di©ingegnere©soltanto©nel©settore©corrispondente©(quello©
idraulico)©della©professione,©piu©ampia,©di©Ingeniero 
de 
Caminos, 
Canales 
y 
Puertos,©regolamentata©nello©Stato©ospitante,©senza©imporgli©i©requisiti©
supplementari©di©cui©all'art.©4,©n.©1,©lett.©b),©della©direttiva©89/48/CEE.©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


ûIl¨GovernoItalianoritienechelaprimadellequestionipregiudizialiposte¨

dal¨giudice¨spagnolo¨debba¨essere¨risolta¨in¨senso¨positivo.¨Decisivo¨in¨tal¨senso¨

appare¨il¨rilievo,¨espresso¨nel¨punto¨undicesimo¨dell'ordinanza¨di¨rimessione,¨

secondoilqualeloscopodelladirettivae©¨quellodiagevolare^attraversolapos-

sibilita©¨di¨esercitare¨una¨professione¨per¨conto¨proprio¨o¨di¨terzi¨^uno¨degli¨

aspettidella¨libera¨circolazione¨dellepersone¨esifonda¨suldisposto¨dell'art.¨3,¨

lett.¨c)¨del¨Trattato¨CE¨secondo¨la¨giurisprudenza¨Dreessen¨(sent.¨22¨gennaio¨

2002,¨causa¨C-31/00),¨infatti,¨scopo¨delle¨direttive¨in¨materia¨e©¨di¨facilitare¨il¨

riconoscimento¨reciproco¨dei¨diplomi,¨certificati¨ed¨altri¨titoli¨stabilendo¨regole¨

e¨criteri¨comuni¨che¨comportano,¨nei¨limiti¨delpossibile,¨il¨riconoscimento¨auto-

matico¨dei¨detti¨diplomi,¨certificati¨ad¨altri¨titoli,¨e¨di¨non¨rendere¨piu©¨difficile¨

il¨loro¨riconoscimento¨nello¨Stato¨ospitante.¨
Tale¨inconfutabile¨ratio 
della¨Direttiva¨di¨cui¨si¨discute¨consente¨di¨ritenere¨

compatibile¨con¨il¨testo¨della¨medesima,¨ancorche¨non¨esplicitamente¨prevista,¨

la¨possibilita©¨che¨il¨titolare¨di¨una¨laurea¨svolga¨in¨altro¨Stato¨membro¨la¨sua¨

professione¨limitatamente¨alsettore¨specifico¨che¨costituisce¨oggetto¨dellaprepa-

razione¨professionale¨conseguita¨nello¨Stato¨di¨provenienza,¨ma¨non¨neglialtri¨

ambiti¨coperti¨dal¨corrispondente¨titolo¨di¨studio¨dello¨Stato¨ospitante.¨
Da¨un¨lato,¨infatti,¨la¨Direttiva¨non¨contiene¨espresso¨divieto¨in¨tal¨senso,¨

dall'altro¨la¨soluzione¨prospettata¨dal¨giudice¨spagnolo¨appare¨invece¨coerente¨

con¨lo¨spirito¨della¨direttiva¨e¨del¨Trattato,¨laddove¨un¨riconoscimento¨sia¨pure¨

limitato¨eparziale¨della¨qualificaprofessionale¨di¨origine¨sipone¨come¨elemento¨

certamente¨agevolativo¨della¨liberta©¨di¨circolazione¨e¨di¨prestazione¨professio-

nale¨all'interno¨della¨Comunita©¨.¨
Circa¨il¨secondo¨quesito¨posto¨dal¨giudice¨di¨rinvio,¨il¨Governo¨italiano¨

ritiene¨che¨ad¨esso¨debba¨darsi¨risposta¨negativa,¨nel¨senso¨che¨gli¨Stati¨membri¨

non¨possano¨escludere,¨nelle¨loro¨norme¨interne¨di¨recepimento,¨l'alternativa¨del¨

riconoscimentoparziale,¨sempreche^peraltro^questasiaoggettivamenteresa¨

compatibile¨all'esito¨del¨raffronto¨tra¨il¨contenuto¨dei¨rispettivi¨diplomi¨di¨istru-

zione¨superiore.¨
Ecos|©,mentreappareincontrastoconiprincipieleliberta©¨tutelatedalla¨

direttiva¨ildiniego¨diriconoscimento¨automaticoparziale¨deltitolo¨distudio¨spe-

cie¨allorquando¨l'integrazione¨richiesta¨dallo¨Stato¨ospitantesiaparticolarmente¨

gravosa,¨e©inveceessenzialeilprevioaccertamentocheilcontenutoprofessionale¨

assicurato¨dal¨diploma¨di¨istruzione¨superiore¨conseguito¨dal¨richiedente¨nello¨

Stato¨di¨origine¨sia¨oggettivamente¨equipollente¨ad¨almeno¨uno¨degli¨ambiti¨

professionali¨ricompresi¨nel¨rispettivo¨titolo¨di¨studio¨dello¨Stato¨ospitante.¨
In¨ragione¨di¨cio©¨,¨il¨Governo¨Italiano¨suggerisce¨di¨rispondere¨ai¨quesiti¨

posti¨dal¨Tribunal¨Supremo¨spagnolo¨nei¨seguenti¨termini.¨
Quanto¨alprimo¨quesito:¨``Eécompatibile¨con¨lefinalita©¨e¨il¨testo¨della¨diret-

tiva¨89/48/CEE¨il¨riconoscimento¨limitato¨delle¨qualifiche¨professionali¨di¨un¨

richiedente¨in¨possesso¨del¨titolo¨di¨ingegnere¨civile¨idraulico¨(rilasciato¨in¨Ita-

lia)¨che¨intende¨esercitare¨la¨professione¨in¨un¨altro¨Stato¨membro¨(la¨Spagna)¨

la¨cui¨legislazione¨riconosce¨come¨professione¨regolamentata¨quella¨di¨Ingeniero¨

deCaminos,¨CanalesyPuertos''.¨


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©133 


Quanto©al©secondo©quesito:©``Lo©Stato©ospitante©non©puo©escludere,©con©le©

sue©norme©interne©di©recepimento,©il©riconoscimento©limitato©delle©qualifiche©

professionali©conseguite©dal©richiedente©nello©Stato©membro©di©provenienza,©

sempre©che©il©contenuto©delle©stesse©corrisponda©ad©almeno©uno©degli©ambiti©

professionali©che©connotano©il©corrispondente©titolo©di©studio©dello©Stato©ospi-

tante''.©
Avv.©Antonio©Cingolo,©Avvocato©dello©Statoý.©

Causa 
C-381/03 
(Commissione 
c. 
Repubblica 
italiana) 
^Ricorso 
per 
inadempim
ento 
^Equipaggiamento 
marittimo 
^Direttiva©2001/53/CE©della©Com-
missione©del©10©luglio©2001,©recante©modifica©della©Direttiva©96/98/CE©
del©Consiglio©(ct.©33936/03,©avv.©dello©Stato©A.©Cingolo).©

IL 
ricorsO 


Con©il©detto©ricorso©la©Commissione©chiede©alla©Corte©di©Giustizia©di©
constatare©che©la©Repubblica©italiana,©non©avendo©adottato©le©misure©legisla-
tive,©regolamentari©ed©amministrateve©neccessarie©per©confermarsi©alla©diret-
tiva©2001/53/CE©della©Commissione©del©10©luglio©2001©recante©modifica©della©
direttiva©96/98/CE©del©Consiglio©sull'equipaggiamento©marittimo©o,©comun-
que,©non©avendo©comunicato©tali©disposizioni©alla©Commissione,©e©venuta©
meno©agli©obblighi©ad©essa©incombenti©ai©sensi©di©tale©direttiva.©

La©Commissione©fa©valere©di©non©disporre©di©alcun©elemento©che©le©
consenta©di©ritenere©che©le©misure©necessarie©all'attuazione©della©direttiva©in©
questione©siano©state©adottate©dal©Governo©italiano©successivamente©alle©
informazioni©fornite©nel©dicembre©2002©(vedi©all.©4)©in©merito©all'iter©legisla-
tivo©del©provvedimento©attuativo©della©direttiva.©

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


ûSi©costituisce©in©giudizio©con©ilpresente©atto©il©Governo©della©Repubblica©

italiana,©per©resistere©al©ricorso©della©Commissione©CE,©in©ragione©delle©seguenti©

considerazioni.©
L'asserito©inadempimento©dell'obbligo©di©attuazione©della©direttiva©di©cui©si©

tratta©non©sussiste.©
Infatti©il©competente©Ministero©delle©Infrastrutture©e©dei©Trasportihapredi-

sposto©uno©schema©di©decreto©interministeriale,©in©relazione©al©quale©e©stato©

necessario©acquisire©il©concerto©dei©Ministeri©dell'Ambiente©e©della©Tutela©del©

Territorio,©delle©Comunicazioni©e©dell'Interno©nonche¨,©successivamente,©ilparere©

della©Sezione©consultiva©del©Consiglio©di©Stato©per©gli©atti©normativi,©la©quale©

ha©suggerito©modifiche©di©carattereformale,©inserite©nel©testo©in©itinere.©
Tale©schema©di©decreto©e©stato©comunicato©alla©Presidenza©del©Consiglio©dei©

Ministri,©cheapropriavoltahapropostoalcunemodifichedidrafting,©anch'esse©
recepite©ed©attualmente©integranti©lo©schema©definitivo©del©provvedimento.©

All'attualita©l'atto©di©cui©sopra,©gia©firmato©dal©Ministro©delle©Infrastrutture©

e©dei©Trasporti©e©da©tutti©i©Ministeri©concertanti,©e©stato©inviato©al©Ministero©

della©Giustizia©in©data©9©settembre©2003,©per©la©pubblicazione©di©rito©nellaGaz-

zetta©Ufficiale©della©Repubblica©italiana.©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Ilprovvedimentoinparolapertanto,¨seppurnonancoramaterialmentepub-

blicato,¨e©ad¨ogni¨effetto¨esistente¨e¨perfezionato¨quanto¨al¨suo¨iter 
formativo.¨

Potendosi¨pertanto¨ritenere¨venuta¨meno,¨soprattutto¨nella¨sostanza,¨la¨

materia¨del¨contendere,¨il¨Governo¨italiano,¨invita¨la¨Commissione¨a¨rinunciare¨

alpropostoricorso,¨nelconsuetospiritodicollaborazione.¨Indiversaipotesicon-

clude¨chiedendo¨che¨il¨ricorso¨stesso¨sia¨respinto,¨perche¨nonfondato.¨
Roma,¨13¨ottobre¨2003¨
Avv.¨Antonio¨Cingolo,¨Avvocato¨dello¨Statoý.¨


Ilcontenzioso
nazionale
Ilcontenzioso
nazionale
Dossier 


L'ambito©di©operativita©del©condono©di©cui©all'art.©12©
della©legge©27©dicembre©2002,©n.©289©e©successive©
modifiche:©la©nozione©di©ruoli©statali©

L'articolo©12©della©legge©27©dicembre©2002©n.©289,©e©successive©modifi-
che,©ammette©a©definizione©i©ûruoli©stataliý©emessi©fino©ad©una©certa©data;©la©
definizione©consiste©nel©pagamento©di©una©somma©pari©al©25©per©cento©del-
l'importo©del©ruolo.©Eépossibile©che©la©norma©vada©intesa©nel©senso©che©la©
definizione©riguardi©qualunque©credito,©purche¨iscritto©a©ruolo?©Se©la©risposta©
fosse©affermativa,©bisognerebbe©includere©nell'area©delle©situazioni©definibili©
anche©i©crediti©di©diritto©comune©(per©i©canoni©di©locazione,©ad©esempio,©o©
per©il©risarcimento©dei©danni©riconosciuto©dal©giudice©ordinario)©e©per©qual-
siasi©credito©di©natura©pubblica©(si©pensi©alla©pena©della©multa©o©all'am-
menda).©

Si©pubblicano©i©pareri©resi©in©argomento©dall'Avvocatura©Generale,©in©
una©con©l'atto©di©intervento©nel©giudizio©di©costituzionalita©che©un©giudice©
penale©ha©promosso.©

Avv.©Antonio©Palatiello©

Avvocatura©Generale©dello©Stato©^Parere©del©30©aprile©2003©n.©51575.©Applicabilita©del©con-

dono©aicreditidelministero©delleAttivita©Produttive,©gia©Ministero©dell'Industria©delCom-

mercioedell'Artigianato,©relativiallamancatarestituzionedicontributiindebitamenteper-

cepiti©(cons.©6973/03,©avv.©Stato©A.©Palatiello).©

ûCon©la©nota©in©riferimento©codesta©Amministrazione©chiede©il©parere©della©Scrivente©sul©
punto©se©il©condono©previsto©dall'art.©12©della©legge©finanziaria©n.©289©del©27©dicembre©2002©
sia©applicabile©anche©ai©crediti©per©recupero©di©contributi©indebitamente©percepiti©dalle©ditte;©
espone©al©riguardo©codesto©Ministero©che,©a©seguito©del©provvedimento©definitivo©di©revoca©
ed©in©mancanza©di©restituzione©spontanea©da©parte©della©ditta©del©contributo©indebitamente©
percepito,©viene©avviata©la©procedura©di©recupero©di©cui©all'art.©24,©comma©32,©della©legge©

n.©449/1997:©il©provvedimento©definitivo©di©revoca©e©titolo©per©l'iscrizione©a©ruolo,©e©dunque©
l'A.©procede©formando©il©ruolo©e©consegnandolo©per©la©riscossione©al©competente©concessio-
nario.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

L'art.¨12¨della¨legge¨27¨dicembre¨2002,¨come¨modificato¨dall'art.¨5¨bis 
del¨d.l.¨24¨dicem-
bre¨2002,¨n.¨282,¨nel¨testo¨integrato¨dalla¨legge¨di¨conversione¨21¨febbraio¨2003,¨n.¨27,¨
ammette¨a¨definizione¨ûi¨carichi¨di¨ruolo¨pregressiý,¨disponendo¨che¨i¨debitori¨ûpossono¨
estinguere¨il¨debito¨senza¨corrispondere¨gli¨interessi¨di¨mora¨e¨con¨il¨pagamento¨di¨una¨
somma¨pari¨al¨25%¨dell'importo¨iscritto¨a¨ruoloý;¨e©¨previsto¨l'onere¨dei¨concessionari¨di¨
informare¨i¨debitori¨di¨tale¨possibilita©¨,¨e¨coloro¨che¨intendono¨avvalersene¨sottoscrivono¨un¨
impegno¨giusta¨il¨modello¨approvato¨dal¨direttore¨dell'Agenzia¨delle¨entrate.¨

Eéora¨accaduto¨che¨alcuni¨concessionari¨abbiano¨invitato¨i¨debitori¨di¨codesto¨Ministero¨
per¨la¨restituzione¨dei¨contributi¨indebitamente¨percetti¨ad¨esercitare¨la¨facolta©¨di¨definizione¨
di¨cui¨alla¨ricordata¨norma,¨ûchiudendoý¨la¨pendenza,¨appunto,¨con¨il¨pagamento¨del¨quarto¨
del¨dovuto¨e¨senza¨corrispondere¨interessi.¨

Codesto¨Ministero¨e©¨giustamente¨preoccupato¨per¨la¨falcidia¨del¨proprio¨credito¨di¨resti-
tuzione,¨che,¨dunque,¨e©¨credito¨di¨diritto¨comune¨(artt.2033¨segg.¨cod.¨civ.)¨e¨per¨il¨danno¨
che¨l'erario¨riceverebbe¨ove¨la¨falcidia¨legale¨in¨esame¨non¨si¨riferisse¨anche¨ai¨creditiinque-
stione.¨

In¨conclusione,¨e©¨chiesto¨il¨parere¨della¨Scrivente¨sulla¨legittimita©¨dell'iniziativa¨assunta¨
da¨alcuni¨concessionari,¨cui¨pare¨abbiano¨gia©¨dato¨favorevole¨risposta¨alcuni¨debitori,¨e,¨in¨
caso¨di¨ritenuta¨inapplicabilita©¨della¨norma,¨sulla¨migliore¨condotta¨da¨tenere.¨

Questa¨Avvocatura¨Generale¨esclude¨che¨i¨crediti¨di¨cui¨trattasi¨rientrino¨nelle¨previsioni¨
dell'art.¨12¨in¨esame:¨si¨osserva¨in¨proposito¨che¨il¨recupero¨degli¨incentivi¨revocati¨e©¨discipli-
nato¨dalle¨disposizioni 
speciali 
di¨cui¨all'art.¨24,¨comma¨32¨e¨33¨della¨legge¨27¨dicembre¨
1997,¨n.¨449,¨dove¨e©¨disposta¨la¨natura¨privilegiata¨del¨credito¨che¨ûprevale¨su¨ogni¨altro¨
titolo¨di¨prelazione¨da¨qualsiasi¨causa¨derivante...ý¨e¨di¨cui¨le¨parti¨non¨possono¨disporre.¨

Tale¨specialita©¨sarebbe¨gia©¨di¨per¨se¨sufficiente¨ad¨escludere¨che¨il¨credito¨rientri¨neI¨
novero¨di¨quelli¨genericamente¨contemplati¨nell'art.¨12,¨specie¨se¨si¨considera¨il¨riferimento¨
all'espressa¨limitazione¨soggettiva¨all'ûamministrazione¨finanziariaý,¨oggi¨contenuta¨nel-
l'art.¨5-bis,¨del¨d.l.¨n.¨282/2002,¨convertito¨in¨legge¨n.¨27/03.¨

Ma¨piu©¨in¨generale¨occorre¨escludere¨che¨i¨crediti¨statali¨di¨diritto¨comune,¨talifin¨dal-
l'origine¨(ûaventi¨causa¨in¨rapporti¨di¨diritto¨privatoý,¨come¨si¨esprime¨l'art.¨21¨d.lgvo¨26¨feb-
braio¨1999,¨n.¨46)¨o¨tali¨divenuti¨dopo¨l'esaurimento¨della¨vicenda¨di¨diritto¨pubblico,¨siano¨
riguardati¨dall'art.¨12,¨come¨e©¨fatto¨palese¨dalle¨seguenti¨considerazioni:¨

a) 
il¨dato 
testuale 
male¨si¨attaglia¨ai¨crediti¨di¨diritto¨comune¨(quali,¨ad¨esempio,¨
quello¨per¨il¨risarcimento¨dei¨danni¨o¨per¨il¨recupero¨di¨somme¨pagate¨oltre¨il¨dovutooper¨
la¨riscossione¨di¨prestazioni¨contrattuali),¨stante¨il¨riferimento¨ai¨ruoli¨affidati¨in¨epoca¨pre-
cedente¨al¨d.lgvo¨n.¨46/1999,¨quando¨l'utilizzo¨del¨ruolo¨era¨l'eccezione¨per¨le¨entrate¨di¨
diritto¨comune,¨e¨stante¨il¨richiamo¨alle¨competenze¨dell'Agenzia¨delle¨entrate,¨la¨quale¨non¨
ha¨a¨che¨vedere¨con¨la¨generalita©¨dei¨crediti¨statali¨di¨diritto¨privato;¨

b) 
il¨contesto 
nel 
quale 
la 
disposizione 
eè 
inserita 
conforta¨tale¨esclusione:¨la¨norma¨e©¨
infatti¨collocata¨nel¨capo¨II¨del¨titolo¨II¨della¨legge¨n.¨289/02¨dedicato¨soltanto 
al¨concordato¨
fiscale,¨diversamente¨disciplinato¨a¨seconda¨del¨tipo¨di¨imposta¨e¨del¨momento¨in¨cui¨si¨trova¨
il¨rapporto¨tributario:¨dal¨caso¨in¨cui¨esso¨non¨sia¨neppure¨ancora¨sorto¨(art.¨6,¨concordato¨
preventivo)¨a¨quello¨in¨cui¨siano¨gia©¨state¨presentate¨le¨dichiarazioni¨senza¨che¨gli¨uffici¨
finanziari¨abbiano¨ancora¨provveduto¨a¨quello¨in¨cui¨vi¨siano¨stati¨accertamenti,¨o¨inviti¨o¨
constatazioni¨(art.¨15),¨a¨quello,¨infine,¨della¨lite¨fiscale¨pendente¨(art.¨16);¨

c) 
la¨lettura 
costituzionalmente 
orientata 
dell'art.¨12¨impone¨di¨escludere¨che¨la¨norma¨
abbia¨voluto¨falcidiare¨per¨tre¨quarti¨qualsiasi¨credito¨dello¨Stato¨percio©¨solo¨che¨sia¨iscritto¨
a¨ruolo;¨e¨cio©¨almeno¨per¨quattro¨ragioni:¨

c-1) 
si¨avrebbe¨una¨sorta¨di¨esproprio¨senza¨indennizzo¨di¨crediti¨di¨un¨soggetto¨
dell'ordinamento¨che,¨nell'ambito¨di¨rapporto¨privatistici¨di¨debito-credito,¨non¨rileva¨in¨
modo¨diverso¨dagli¨altri¨soggetti;¨

c-2) 
mancherebbe¨la¨copertura¨finanziaria¨di¨tale¨abbattimento¨dell'entrata;¨

c-3) 
meramente¨casuale¨^e¨dunque¨costituzionalmente¨irrazionale¨^sarebbe¨la¨
scelta¨dei¨crediti¨da¨abbattere,¨operata¨non¨in¨relazione¨al¨loro¨oggetto¨o¨natura¨o¨altro¨dato¨
oggettivo,¨ma¨con¨unico¨riguardo¨al¨mero¨fatto¨dell'avvenuta¨iscrizione¨a¨ruolo¨(che,¨giova¨
sottolinearlo,¨non¨e©¨neppure¨obbligata:¨le¨procedure¨codicistiche¨per¨il¨recupero¨dei¨crediti¨

recati¨da¨titolo¨esecutivo¨sono¨tuttora¨integre);¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

c-4)©di©conseguenza,©e©sotto©altro©profilo,©la©disparita©di©trattamento©tra©debitori©
dello©Stato©a©parita©di©titolo©o©di©tempo©di©nascita©dell'obbligazione©sarebbe©affidata©al©solo©
dato,©del©tutto©esteriore©e©casuale,©della©gia©avvenuta©iscrizione©a©ruolo:©cos|©,adesempio,le©
sentenze©di©condanna©rese©lo©stesso©giorno©da©un©Tribunale©civile©per©titoli©analoghi©(respon-
sabilita©per©incidente©stradale,©poniamo)©dovrebbero©essere©eseguite©per©l'interoosoltanto©
per©un©quarto©a©seconda©che©non©sia©avvenuta©o©sia©avvenuta©la©iscrizione©a©ruolo©del©debi-
tore©(per©la©sorte©e,©si©badi©bene,©perfino©per©le©spese©di©lite).©

In©conclusione,©codesto©Ministero©vorra©con©ogni©tempestivita©invitare©i©concessionari©a©
revocare©subito©le©comunicazioni©gia©trasmesse.©

Si©coglie©l'occasione©per©rappresentare©alla©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri,©e©al©
Ministero©dell'Economia©e©delle©Finanze,©per©gli©opportuni©interventi,©che©sono©qui©perve-
nute,©al©momento©per©le©vie©brevi,©richieste©di©chiarimenti©sulla©portata©dell'art.©12©per©l'indi-
viduazione©delle©entrate©di©diritto©pubblico©alle©quali©la©norma©fa©riferimento.©

Una©prima©lettura,©confortata©dalla©collocazione©della©norma©che©e©posta©dopo©gli©arti-
coli©riferiti©alle©attuali©imposte©dirette©ed©indirette,©e©prima©della©disposizione©che©si©occupa©
dei©tributi©locali©(art.©13)©puo©far©pensare©che©l'art.©12©abbia©riferimento©ai©carichi©tributari©
diversi©da©quelli©altrove©previsti©(in©concreto,©ad©esempio,©i©tributi©soppressi©e©le©sanzioni©
relative).©Ne¨©puo©dirsi©peraltro©che©il©ûfattoý©dell'iscrizione©a©ruolo©sia©stato©considerato©di©
per©se¨©giustificativo©della©definizione©di©cui©all'art.©12,©come©e©reso©palese©dalle©varie©norme©
che,©disciplinando©le©varie©ipotesi©di©condono,©si©preoccupano©di©chiarire©cosa©avvenga©nell'i-
potesi©di©avvenuta©iscrizione©a©ruolo©(ad©es.©art.©16,©c.©5).©

Altra©possibile©interpretazione©e©quella©secondo©cui©l'art.©12©ha©riguardo©ai©carichi©fiscali©
(non©strettamente©tributari),©secondo©la©definizione©che©di©essi©si©trae©dall'art.©16©della©stessa©
legge©27©dicembre©2002,©n.©289,©nel©testo©novellato,©e©dall'art.©2©del©d.lgvo31©dicembre©
1992,©n.©546©come©modificato©dall'art.©12©della©legge©finanziaria©del©2002:©la©lite©fiscale©e©
definita©come©quella©ûdinanzi©alle©commissioni©tributarie©o©al©giudice©ordinario...ý©ûin©cui©e©
parte©l'amministrazione©finanziaria©dello©Stato...ý©(art.©16©c.3-l©novellato©dal©d.l.©n.©282/02):©
il©ûrimbalzoý©all'art.©12,©c.©2,©della©legge©finanziaria©del©2002,©dove©si©riscrive©la©norma©sulla©
competenza©delle©Commissioni©tributarie,©in©una©con©il©riferimento©all'amministrazione©
finanziaria,©chiarisce©che©le©liti©fiscali©condonabili©sono©oggi©quelle©aventi©ad©oggetto©ûi©tri-
buti©(statali)©di©ogni©genere©e©specie...ý:©l'art.©12©riguarderebbe,©in©definitiva,©ogni©situazione©
fiscale©(e©non©solo©strettamente©tributaria)©dell'amministrazione©finanziaria©diversa©dai©rap-
porti©relativi©alle©imposte©menzionate©negli©artt.©6©e©segg.©della©legge©27©dicembre©2002,©

n.©289.©
La©Scrivente©si©riserva©di©esprimere©il©proprio©definitivo©parere©in©argomento©dopo©aver©
acquisito©le©valutazioni©della©Presidenza©del©Consiglio©nonche¨©del©Ministero©dell'Economia©
e©delle©Finanze©e©dell'Agenzia©delle©Entrate©(la©circolare©21©febbraio©2003,©n.©12,©accenna©al©
problema©dei©ûruoli©ammessi©alla©definizioneý©öex©art.©12,©ma©non©fornisce©conclusive©solu-
zioni,©mentre©il©provvedimento©28©febbraio©2003©dell'Agenzia©delle©Entrate©e©del©tutto©gene-
rico).©

L'Avvocato©incaricato:©Antonio©Palatiello©
Il©Vice©Avvocato©Generale:©Oscar©Fiumaraý.©

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
öParere 
del 
5 
gennaio 
2004 
n. 
541. 
Applicabilita©del©con-
donoexart.©12leggen.©289/02aicreditidelMinisterodelleAttivita©Produttive,gia©Mini-
stero©dell'Industria©del©Commercio©e©dell'Artigianato,©relativi©a©mancata©restituzione©di©

contributi©indebitamentepercepiti©(cons.©6973/03,©avv.©Stato©A.©Palatiello).©

ûA©seguito©del©parere©reso©dalla©Scrivente©in©data©30©aprile©2003,©n.©51575,©l'art.©2©nonies©
decreto-legge©24©giugno©2003,©n.©143,©introdotto©in©sede©di©conversione©dalla©legge©1.©agosto©
2003,©n.©212,©ha©disposto©che©ûai©fini©dell'art.©12©della©legge©27©dicembre©2002,©n.©289,©e©suc-
cessive©modificazioni,©per©ruoli©emessi©da©uffici©statali©si©intendono©quelli©relativi©ad©entrate©
sia©di©natura©tributaria©che©non©tributariaý.©

In©relazione©a©cio©,©codesto©Ministero©chiede©se©possa©essere©confermato©il©parere©della©
Scrivente©sopraricordato,©giusta©il©quale©l'art.©12©della©legge©27©dicembre©2002,©n.©289,©ûsi©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

riferisce¨ad¨ogni¨situazione¨fiscale¨(e¨non¨solo¨strettamente¨tributaria)¨dell'Amministrazione¨
finanziaria,¨diversa¨dai¨rapporti¨relativi¨alle¨imposte¨menzionate¨negli¨artt.¨6¨e¨segg.¨della¨
legge¨27¨dicembre¨2002,¨n.¨289ý.¨

Occorre¨premettere¨che¨dai¨lavori¨preparatori¨della¨norma¨in¨questione¨non¨si¨evincono¨
elementi¨utili¨ai¨fini¨dell'interpretazione:¨la¨disposizione¨risulta¨inserita¨dal¨Senato¨in¨sede¨
di¨conversione¨del¨decreto,¨su¨proposta¨dei¨senatori¨Salerno¨e¨Kappler,¨che¨non¨forniscono¨
alcuna¨spiegazione¨sul¨significato¨dell'espressione,¨parte¨di¨un¨piu©¨ampio¨emendamento¨con-
tenente¨norme¨sicuramente¨relative¨al¨solo¨condono¨tributario.¨Nel¨dibattito¨parlamentare,¨
tanto¨in¨Senato¨quanto¨alla¨Camera,¨nessuno¨degli¨intervenienti,¨ne¨della¨maggioranza,¨ne¨
dell'opposizione,¨indico©¨nell'emendamento¨un'estensione¨del¨condono¨alla¨materia¨diversa¨
da¨quella¨ûfiscaleý;¨ed¨e©¨significativo¨che¨neppure¨negli¨interventi¨piu©¨appassionati¨contro¨
la¨ûlogica¨dei¨condoni¨fiscaliý¨e¨contro¨la¨loro¨ûingiustiziaý¨si¨denunci¨l'estensione¨dell'isti-
tuto¨a¨materie¨diverse¨da¨quelle¨fiscali;¨l'opposizione¨critica,¨invero,¨la¨proroga¨dei¨termini,¨
l'incoraggiamento¨all'evasione¨fiscale,¨la¨ûconfusione¨normativa¨in¨materia¨fiscale¨e¨tributa-
riaý,¨ûl'immoralita©¨ý¨di¨scelte¨che¨offendono¨il¨ûcontribuente¨onestoý,¨e,¨per¨converso,¨
la¨maggioranza¨sottolinea¨di¨aver¨ûmigliorato¨il¨condonoý¨ûintroducendo¨benefici¨per¨le¨
responsabilita©¨degli¨amministratori¨e¨dei¨sindaci¨e¨abbiamo¨allargato¨le¨maglie¨delle¨litipen-
denti¨(a¨fronte¨di)¨un¨enorme¨contenzioso¨tributario¨che¨in¨qualche¨maniera¨doveva¨essere¨
risoltoý¨(cos|©¨il¨senatore¨Salerno,¨nella¨seduta¨dell'Aula¨del¨23¨luglio¨2003):¨ma¨nessunocri-
tica¨o¨loda¨l'applicazione¨del¨condono¨a¨qualsiasi¨somma¨a¨ruolo.¨

E¨quando¨si¨parla,¨alla¨Camera,¨con¨vivace¨espressione,¨di¨ûrottamazione¨dei¨ruoliý,¨i¨
deputati¨Grandi¨e¨Lettieri¨nella¨seduta¨dell'Aula¨del¨30¨luglio¨2003,¨lanciano¨i¨propri¨strali¨
avverso¨l'eccessiva¨parvita©¨della¨somma¨richiesta¨a¨definizione;¨nessuno¨dubita¨pero©¨che¨
non¨si¨tratti¨pur¨sempre¨di¨ûprelievo¨fiscaleý¨e¨di¨ûcontribuentiý.¨

Nella¨sua¨oggettivita©¨,¨invece,¨la¨norma¨di¨cui¨al¨citato¨art.¨2¨nonies 
non¨contraddice¨l'au-
spicio¨rivolto¨dalla¨Scrivente,¨tra¨gli¨altri,¨alla¨Presidenza¨del¨Consigliodei¨Ministri,eal¨
Ministero¨dell'Economia¨e¨delle¨Finanze,¨nel¨senso¨dell'opportunita©¨di¨chiarire¨il¨significato¨
dell'originario¨art.¨12,¨il¨quale,¨nell'assolutezza¨della¨primitiva¨stesura,¨avrebbe¨potuto¨con-
durre¨a¨letture¨ben¨difficilmente¨riconducibili¨a¨sistema:¨ed¨infatti¨nell'equivoco¨sono¨caduti¨
anche¨alcuni¨Giudici,¨che¨hanno¨rimesso¨alla¨Corte¨la¨questione¨incidentale¨di¨costituziona-
lita©¨sul¨presupposto¨che¨il¨condono¨di¨cui¨all'art.¨12¨si¨riferisca¨anche¨alle¨pene¨pecuniarie¨
penali¨(che,¨pure,¨vengono¨riscosse¨tramite¨ruolo):¨interpretazione¨peraltro¨esclusa¨dal¨Mini-
stero¨dell'Economia¨e¨delle¨Finanze¨(con¨nota¨del¨14¨novembre¨2003,¨n.¨2-16103¨UCL),¨che¨
richiama¨il¨conforme¨avviso¨del¨Ministero¨della¨Giustizia¨di¨cui¨alla¨nota¨del¨Dipartimento¨
degli¨affari¨di¨giustizia¨del¨13¨giugno¨2003.¨

Questa¨Avvocatura¨Generale,¨che¨e©¨intervenuta¨nei¨ricordati¨giudizi¨di¨costituzionalita©¨
sostenendo¨l'inapplicabilita©¨del¨ûcondonoý¨alle¨pene¨pecuniarie¨penali,¨non¨puo©¨che¨confer-
mare¨il¨proprio¨precedente¨parere¨del¨30¨aprile¨2003,¨per¨le¨ragioni¨allora¨esposte,¨ed¨eviden-
ziate¨nelle¨difese¨svolte¨davanti¨alla¨Corte¨Costituzionale¨(la¨cui¨decisione¨e©¨prevista¨tra¨qual-
che¨mese),¨nel¨senso¨che¨la¨disposizione¨ha¨riguardo¨ai¨carichifiscali 
(non¨strettamente¨tribu-
tari),¨secondo¨la¨definizione¨che¨di¨essi¨si¨trae¨dall'art.¨16¨della¨stessa¨legge¨27¨dicembre¨
2002,¨n.¨289,¨nel¨testo¨novellato,¨e¨dall'art.¨2¨del¨d.lgvo¨31¨dicembre¨1992,¨n.¨546,¨come¨sosti-
tuito¨dall'art.¨12¨della¨legge¨28¨dicembre¨2001,¨n.¨448:¨la¨lite¨fiscale¨e©¨definita¨come¨quella¨
ûdinanzi¨alle¨commissioni¨tributarie¨o¨al¨giudice¨ordinario...ý¨ûin¨cui¨e©¨parte¨l'amministra-
zione¨finanziaria¨dello¨Stato...ý¨(art.¨16¨c.3.1.¨1¨novellato¨dal¨d.l.¨n.¨282/02):¨il¨ûrimbalzoý¨
all'art.¨12,¨c.2,¨della¨legge¨n.¨448/01,¨dove¨si¨riscrive¨la¨norma¨sulla¨competenza¨delle¨Com-
missioni¨tributarie,¨in¨una¨con¨il¨riferimento¨all'amministrazione¨finanziaria,¨chiarisce¨che¨
le¨pendenze¨condonabili¨sono¨^come¨si¨evidenzio©¨nel¨precedente¨parere¨^quelle¨relative¨ad¨
ogni 
situazione 
fiscale 
(e 
non 
solo 
strettamente 
tributaria) 
dell'amministrazione 
finanziaria 
diversa 
dai 
rapporti 
riguardanti¨le¨imposte¨menzionate¨negli¨art.¨6¨e¨segg.¨della¨legge¨
27¨dicembre¨2002,¨n.¨289:¨e¨l'art.¨2¨nonies 
del¨d.l.¨n.¨143/03¨chiarisce¨appunto¨che¨i¨ruoli¨
sono¨ûquelli¨relativi¨alle¨entrate¨sia¨di¨natura¨tributaria¨che¨non¨tributariaý.¨

In¨conclusione¨si¨conferma,¨allo¨stato,¨il¨parere¨gia©¨reso,¨salve¨eventuali¨diverse¨emer-
genze¨normative¨o¨diverse¨indicazioni¨della¨Corte¨Costituzionaleý.¨

L'Avvocato 
incaricato: 
Antonio 
Palatiello 


Il 
Vice 
Avvocato 
Generale: 
Oscar 
Fiumaraý. 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Corte 
Costituzionale 
^Atto 
di 
intervento 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
(cont.©30956/03,©avv.©Stato©A.©Palatiello).©

û©(omissis)©Fatto©^Il©Giudice©a©quo©riferisce©che©a©seguito©di©condanna©per©decreto,©dive-
nuto©definitivo,©la©pena©dell'ammenda©era©iscritta©a©ruolo.©Sopravvenuta©la©legge©27©dicem-
bre©2002,©n.©289,©il©cui©art.©12,©modificato©dall'art.©5-bis,©del©d.l.©24©dicembre©2002,©n.©282,©
ammette©a©condono©i©ûcarichi©inclusi©in©ruoli©emessi©da©uffici©statali©e©affidati©ai©concessio-
nari©del©servizio©nazionale©di©riscossione...©con©il©pagamento©di©una©somma©parial25%©del-
l'importo©iscritto...,ý©l'interessato©chiese©di©avvalersi©di©tale©agevolata©definizione;©pago©il©
25%©del©dovuto;©chiese©al©G.I.P.©competente©di©dichiarare©estinta©la©pena©residua.©Il©giudice©
a©quo,©rilevato©che©ûnon©e©dubbio©che©la©norma©abbia©carattere©residuale©e©si©applichi©a©qual-
siasi©debito©iscritto©nei©ruoli©statali,©ivi©comprese©le©spese©processuali©e©le©pene©pecuniarieý,©
dubita©della©legittimita©costituzionale©della©disposizione©per©contrasto©con©l'art.©79©Cost.;©l'a-
gevolazione©avrebbe,©infatti,©la©sostanza©dell'indulto©che,©pero©,©puo©essere©concesso©solo©
con©legge©deliberata©a©maggioranza©dei©due©terzi©dei©componenti©di©ciascuna©Camera©in©ogni©
suo©articolo©e©nella©votazione©finale,©procedura©che©non©e©stata©seguita©nell'approvazione©
della©norma©in©esame.©

Interviene©in©giudizio©il©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©in©carica,©che©osserva©
quanto©segue©in©diritto.©

La©questione©e©infondata©perche¨la©norma©denunciata©non©ammette©a©definizione©anche©
le©somme©dovute©a©titolo©di©multa©o©ammenda©inflitte©da©sentenza©penale.©

L'art.©12©della©legge©27©dicembre©2002,©n.©289,©come©modificato©dall'art.©5-bis©del©d.l.©
24©dicembre©2002,©n.©282,©nel©testo©integrato©dalla©legge©di©conversione©21©febbraio©2003,©

n.©27,©ammette©a©definizione©ûi©carichi©di©ruolo©pregressiý,©disponendo©che©i©debitori©ûpos-
sono©estinguere©il©debito©senza©corrispondere©gli©interessi©di©mora©e©con©il©pagamento©di©
una©somma©pari©al©25%©dell'importo©iscritto©a©ruoloý;©e©previsto©l'onere©dei©concessionari©
di©informare©i©debitori©di©tale©possibilita©,©e©coloro©che©intendono©avvalersene©sottoscrivono©
un©impegno©giusta©il©modello©approvato©dal©direttore©dell'Agenzia©delle©entrate.©
Va©escluso©che©le©somme©di©cui©trattasi©rientrino©nelle©previsioni©dell'art.©12©in©esame:©si©
osserva©in©proposito©che©il©recupero©delle©stesse©e©disciplinato©dalle©disposizioni©speciali©di©
cui©alle©relative©norme©che©presuppongono©la©natura©del©credito©certamente©diversa©da©quella©
degli©ordinari©crediti©erariali.©

Tale©specialita©sarebbe©gia©di©per©se¨sufficiente©ad©escludere©che©la©vicenda©rientri©nel©
novero©di©quelle©genericamente©contemplate©nell'art.©12,©e©cio©tanto©piu©se©si©consideri©il©rife-
rimento©all'espressa©limitazione©soggettiva©all'ûamministrazione©finanziariaý,©contenuta©nel-
l'art.©5-bis,©del©d.l.©n.©282/2002,©conv.©in©legge©n.©27/03,©e©tale©rimasta©anche©dopo©l'interpre-
tazione©autentica©di©cui©all'art.©1,©c.©2©nonies©del©d.l.©24©giugno©2003,©n.©143,©introdotto©in©
sede©di©conversione©dalla©legge©1.©agosto©2003,©n.©212,©dove©e©disposto©che©ûai©fini©dell'art.©12©
della©legge©27©dicembre©2002,©n.©289,©e©successive©modificazioni,©per©ruoliemessida©uffici©
statali©si©intendono©quelli©relativi©ad©entrate©sia©di©natura©tributaria©che©non©tributariaý.©

Ma©piu©in©generale©occorre©escludere©che©qualunque©credito,©percio©solo©che©sia©stato©
iscritto©a©ruolo,©rientri©nel©catalogo©delle©situazioni©condonabili.©Non©vi©rientrano©certo,©ad©
esempio,©i©crediti©statali©di©diritto©comune,©tali©fin©dall'origine©(ûaventi©causa©in©rapporti©di©
diritto©privatoý,©come©si©esprime©l'art.©21©d.lgvo©26©febbraio©1999,©n.©46)©o©tali©divenuti©dopo©
l'esaurimento©della©vicenda©di©diritto©pubblico,©come©e©fatto©palese©dalle©seguenti©considera-
zioni:©

a)©il©dato©testuale©non©si©attaglia©ai©crediti©di©diritto©comune©(quali,©ad©esempio,©quello©
per©il©risarcimento©dei©danno©o©per©il©recupero©di©somme©pagate©oltre©il©dovuto©o©per©la©
riscossione©di©prestazioni©contrattuali),©stante©il©riferimento©ai©ruoli©affidati©in©epoca©prece-
dente©al©d.lgvo©46/1999,©quando©l'utilizzo©del©ruolo©era©l'eccezione©per©le©entrate©di©diritto©
comune,©e©stante©il©richiamo©alle©competenze©dell'Agenzia©delle©entrate,©la©quale©non©ha©a©
che©vedere©con©la©generalita©dei©crediti©statali©di©diritto©privato:©

b)©il©contesto©nel©quale©la©disposizione©e©inserita©conforta©tale©esclusione:©la©norma©e©
infatti©collocata©nel©capo©II©del©titolo©II©della©legge©n.©289/02©dedicato©soltanto©al©concordato©
fiscale,©diversamente©disciplinato©a©seconda©del©tipo©di©imposta©e©del©momento©in©cui©si©trova©
il©rapporto©tributario:©dal©caso©in©cui©esso©non©sia©neppure©ancora©sorto©(art.©6,©concordato©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

preventivo)©a©quello©in©cui©siano©state©presentate©le©dichiarazioni©senza©che©gli©uffici©finan-
ziari©abbiano©ancora©provveduto,©a©quello©in©cui©vi©siano©stati©accertamenti,oinvitio©con-
statazioni©(art.©15),©a©quello,©infine,©della©lite©fiscale©pendente©(art.©16);©

c) 
la©lettura 
costituzionalmente 
orientata 
dell'art.©12©impone©di©escludere©che©la©norma©
abbia©voluto©falcidiare©per©tre©quarti©qualsiasi©credito©dello©Stato©percio©solo©che©sia©iscritto©
a©ruolo;©e©cio©almeno©per©quattro©ragioni:©

c-1) 
si©avrebbe©una©sorta©di©esproprio©senza©indennizzo©di©crediti©di©un©soggetto©
dell'ordinamento©che,©nell'ambito©di©rapporti©privatistici©di©debito-credito,©non©rileva©in©
modo©diverso©dagli©altri©soggetti;©

c-2) 
mancherebbe©la©copertura©finanziaria©di©tale©abbattimento©dell'entrata;©

c-3) 
meramente©casuale©^e©dunque©costituzionalmente©irrazionale©^sarebbe©la©
scelta©dei©crediti©da©abbattere,©operata©non©in©relazione©al©loro©oggetto©o©natura©o©altro©dato©
oggettivo,©ma©con©unico©riguardo©al©mero©fatto©dell'avvenuta©iscrizione©a©ruolo©(che,©giova©
sottolinearlo,©non©e©neppure©obbligata:©le©procedure©codicistiche©per©il©recupero©dei©crediti©
recati©da©titolo©esecutivo©sono©tuttora©integre);©

c-4) 
di©conseguenza,©e©sotto©altro©profilo,©la©disparita©di©trattamento©tra©debitori©
dello©Stato©a©parita©di©titolo©o©di©tempo©di©nascita©dell'obbligazione©sarebbe©affidata©al©solo©
dato,©del©tutto©esteriore©e©causale,©della©gia©avvenuta©iscrizione©a©ruolo:©cos|©,adesempio,le©
sentenze©di©condanna©rese©lo©stesso©giorno©da©un©Tribunale©civile©per©titoli©analoghi©(respon-
sabilita©per©incidente©stradale,©poniamo)©dovrebbero©essere©eseguite©per©l'interoosoltanto©
per©un©quarto©a©seconda©che©non©sia©avvenuta©o©sia©avvenuta©la©iscrizione©a©ruolo©del©debi-
tore©(per©la©sorte,©e©perfino©per©le©spese©di©lite).©

I©suesposti©rilievi©orientano©all'interpretazione,©in©positivo,©della©disposizione©in©esame,©
nel©senso©che©questa©ha©riguardo©ai©carichi©fiscali©(non©strettamente©tributari),©secondo©la©
definizione©che©di©essi©si©trae©dall'art.©16©della©stessa©legge©27©dicembre©2002,©n.©289,©nel©testo©
novellato,©e©dall'art.©2©del©d.lgvo©31©dicembre©1992,©n.©546©come©modificato©dall'art.©12©della©
legge©finanziaria©del©2002:©la©lite©fiscale©e©definita©come©quella©ûdinanzi©alle©commissioni©tri-
butarie©o©al©giudice©ordinario...ý©ûin©cui©e©parte©l'amministrazione©finanziaria©dello©Stato...ý©
(art.©16©c.©3-1©novellato©dal©d.l.©n.©282/02):©il©ûrimbalzoý©all'art.©12,©c.©2,©della©legge©finanzia-
ria©del©2002,©dove©si©riscrive©la©norma©sulla©competenza©delle©Commissioni©tributarie,©in©
una©con©il©riferimento©all'amministrazione©finanziaria,©chiarisce©che©le©liti©fiscali©condonabili©
sono©oggi©quelle©aventi©ad©oggetto©ûi©tributi©(statali)©di©ogni©genere©e©specie...ý:©l'art.©12©
riguarda,©in©definitiva,©ognisituazionefiscale 
(enonsolostrettamentetributaria) 
dell'amminis
trazionefinanziaria 
diversa 
dai 
rapporti 
relativi 
alle©imposte©menzionate©negli©artt.©6©e©segg.©
della©legge©27©dicembre©2002,©n.©289):©ed©infatti©l'art.©2©nonies 
del©d.l.©n.©143/03©chiarisce,©
come©si©e©ricordato,©che©i©ruoli©sono©ûquelli©relativi©alle©entrate©sia©di©natura©tributaria©che©
non©tributariaý.©

E©pertanto,©stante©la©cennata©interpretazione,©della©proposta©eccezione©si©chiede©il©
rigetto.©

Cio©premesso©conclude.©

Piaccia©alla©Ecc.ma©Corte©Costituzionale©dichiarare©infondata©la©proposta©questione.©

Roma,©7©novembre©2003©^L'Avvocato 
dello 
Stato: 
Antonio 
Palatielloý. 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Beni 
culturali: 
estensione 
dei 
benefici 
fiscali 
agli 
immobili 
degli 
enti 
pubblici 


(Corte©Costituzionale,©sentenzadel28©novembre2003n.©345)©

Le©riduzioni©di©aliquota©sull'I.C.I.©spettanti©ai©privati©proprietari©e©pos-
sessori©di©immobili©assoggettati©al©vincolo©storico©artistico,©ai©sensi©dell'art.©3©
della©legge©1©giugno©1939©n.©3,©spettano©anche©agli©enti©pubblici.©

La©decisione©della©Corte©va©segnalata©come©un©caso©esemplare©nel©quale©
il©giudice©costituzionale©avrebbe©potuto©adottare,©ad©avviso©di©chi©scrive,©
indifferentemente©una©pronuncia©interpretativa©di©rigetto©(come©richiesto©
dalla©difesa©erariale)©ovvero©un©pronuncia©cosiddetta©ûestensivaý.©

Stabilita©la©sostanziale©equivalenza©tra©il©regime©giuridico©dei©beni©assog-
gettati©a©vincolo©storico©artistico©di©pertinenza©pubblica©o©privata,©la©Corte©
costituzionale©ha©scelto©di©intervenire©sulla©norma©impugnata©(l'art.©2©
comma©5©della©legge©23©gennaio©1993,©n.©16©riconducendola©a©legittimita©
costituzionale©ûattraverso©una©pronuncia©che©ne©estenda©l'applicazione©agli©
immobili©di©interesse©storico©o©artistico©di©cui©all'art.©4©della©legge©1©giugno©
1939©n.©1089ý.©

G.F.©
Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Corte 
Costituzionale 
^Atto 
d'intervento 
del©Presidente©del©
Consiglio©dei©Ministri©(cont.©12714/03,©avv.©Stato©G.©Fiengo).©

û(omissis)©La©Commissione©Tributaria©Provinciale©di©Genova,©sez.©13,©dubita©della©legit-
timita©costituzionale©della©disposizione©prevista©dall'art.©2,©comma©5,©del©decreto-legge©
23©gennaio©1993©n.©16,©convertito©nella©legge©24©marzo©1993©n.©75,©in©relazione©all'art.©3©della©
Costituzione©``laddovelimita©l'agevolazionefiscaleaifiniICIsolo©agliimmobilidiinteresse©
stancooartisticoaisensidell'art.3dellaleggeIgiugno1939n.©1089esuccessivemodifiche''.©

La©questione©e©inammissibile©per©mancanza©di©rilevanza©e©comunque©infondata. 
La©disposizione©in©questione©prevede©che©``per©gli©immobili©di©interesse©storico©o©artistico 


ai©sensi©dell'art.©3©della©legge©1.©giugno©1939©n.©1089,©e©successive©modificazioni©la©base©imponi-

bile,©aifini©dell'imposta©comunale©sugli©immobili©(ICI),©e©costituita©dal©valore©che©risulta©appli-

cando©alla©rendita©catastale,©determinata©mediante©l'applicazione©della©tariffa©d'estimo©di©

minore©ammontare©tra©quelle©previste©per©la©zona©censuaria©nella©quale©esito©ilfabbricato,©i©mol-

tiplicatoridicuiall'art.5,comma2,deld.lgs.30dicembre1992,n.©504.''©

Con©tale©norma©il©legislatore©dispone©quindi©un'agevolazione©ai©fini©dell'ICI©in©relazione©
alla©determinazione©della©base©imponibile©a©favore©degli©immobili©di©interesse©storico©e©arti-
stico©ai©sensi©dell'art.©3©della©legge©1.©giugno©1939©n.©1089,©ovvero©per©i©beni©(normalmente)©
di©proprieta©privata©dichiarati©dal©Ministro©per©i©beni©e©attivita©culturali©di©``interesse©parti-
colarmente©importante''.©

Il©giudice©remittente©ritiene©che©tale©trattamento©agevolativo©riguardi©esclusivamente©gli©
immobili©di©particolare©interesse©storico-artistico©di©cui©siano©possessori©o©detentori©a©qual-
siasi©titolo©i©privati©proprietari,©con©esclusione©quindi©degli©immobili©posseduti©da©enti©pub-
blici,©dato©il©tenore©letterale©della©norma©che©espressamente©richiama©l'art.©3©della©legge©
1089/1939,©non©potendosi©cos|©estendere©il©beneficio©agli©immobili©che©appartengono©ai©sog-
getti©dell'art.©4©della©legge©1089/1939.©

Secondo©il©giudice©a©quo©quindi©tale©trattamento©agevolativo©darebbe©luogo©ad©una©irra-
gionevole©disparita©di©trattamento©per©situazioni©identiche,©collegata©esclusivamente©alla©
circostanza©che©il©soggetto©proprietario©del©bene©sia©un©privato©anziche¨un©ente©pubblico.©

In©realta©la©premessa©da©cui©muove©il©giudice©aquo©non©tiene©conto©della©evoluzione©
della©giurisprudenza©in©materia©che©ha©ritenuto©ammissibile©e©spesso©doverosa,©ai©fini©della©
sottoposizione©a©regime©vincolistico©di©beni©di©appartenenza©di©enti©pubblici,©una©esplicita©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dichiarazione©dell'importante©interesse©storico©artistico©da©parte©degli©uffici©del©Ministero©
per©i©beni©e©le©attivita©culturali.©In©tal©senso©si©e©espressa©da©ultimo©la©sesta©Sezione©del©Con-
siglio©di©Stato©(8©gennaio©2003©n.©20),©testualmente©ritenendo©che©l'art.©4©della©legge©1089©
del©1939©``noncontiene©...©alcunastatuizionedacuipossaescludersilanecessita©diunprovvedi-
mento©costitutivo©volto©alla©verifica©dell'interesse©storico©artistico©e©alla©conseguente©imposi-
zione©del©regime©vincolistico''.©Da©tali©premesse,©nel©sottolineare©l'esigenza©di©``dare©certezza©
al©regime©vincolistico''©anche©in©relazione©a©soggetti©non©qualificabili©come©privati,©il©Consi-
glio©di©Stato©e©giunto©alla©conclusione©che©``mentre©non©vi©e©traccia©di©una©distinzione©tra©beni©
pubblicieprivatiper©quanto©afferiscealmomentoprodromico©dell'accertamento©circa©l'interesse©
da©tutelare©la©qualificazione©di©beni©sottoposti©al©regime©della©legge©1089presuppone©un©apposito©

atto©di©riconoscimento©che©accerti©l'interesse©alla©tutela''.©

Alla©luce©di©tale©orientamento©giurisprudenziale,©che©costituisce©il©diritto©vivente,©il©rife-
rimento©contenuto©nell'art.©2©comma©5©della©legge©24©marzo©1993©n.©75©agli©``immobili©d'inte-
resse©storico©o©artistico©ai©sensi©dell'art©3©legge©1.©giugno©1939©n.©1089'',©assume©una©valenza©
del©tutto©diversa©dal©riferimento©soggettivo©ipotizzato©dal©giudice©a©quo.Ilmomento©discri-
minativo©tra©immobili©agevolati©e©immobili©assoggettati©ad©ICI©secondo©la©disciplina©gene-
rale©dovrebbe©essere©ricondotto©alla©sussistenza©o©meno©di©una©verificata©idoneita©dell'immo-
bile©stesso©a©soddisfare©alle©esigenze©di©conservazione,©tutela©e©fruizione©collettiva,©che©con-
notano©gli©immobili©pubblici©e©privati©dichiarati©dall'amministrazione©competente©
d'interesse©storico©artistico.©

Quanto©al©merito©della©questione©si©osserva©che©la©concessione©di©agevolazioni©o©benefici©
fiscali©trovano©il©proprio©fondamento©nella©discrezionalita©del©legislatore©tributario©in©ordine©
all'apprezzamento©della©capacita©contributiva©evidenziata©dal©contribuente©nelle©fattispecie©
impositive,©e©che©rientra©nell'ambito©dell'esercizio©ditale©discrezionalita©l'individuazione©degli©
elementi©costitutivi©della©fattispecie©impositiva,©tra©cui©possono©essere©compresi©anche©i©sog-
getti©passivi©dell'obbligazione©tributaria.©

La©concessione©di©agevolazioni©fiscali©trova©quindi©la©base©in©una©valutazione©discrezio-
nale©del©legislatore©che©deve©essere©esercitata©nei©limiti©della©non©arbitrarieta©e©della©ragione-
volezza,©ed©in©cui©si©devono©coniugare©ragionevolmente©diverse©esigenze,©come©anche©affer-
mato©dal©giudice©a©quo©``vero©e©che©in©tema©di©entrate©tributarie©il©legislatore©ha©ampia©discre-

zionalita©nell'apprezzamento©della©capacita©contributiva©espressa©dalle©diverse©situazioni©di©

fatto;cheesigenzedifinanzapubblicapossono©indurloalimitare,©nell'ambito©deisingolitributi,©

laportata©delle©agevolazionifiscali?''.©

Tale©disposizione©non©appare©poi©lesiva©del©principio©di©uguaglianza©data©la©non©asso-
luta©omogeneita©tra©le©situazioni©poste©a©confronto©derivante©appunto©dalla©differente©natura©
del©soggetto©contribuente©a©cui©appartengono©i©beni©di©interesse©storico©-artistico©e©che©sono©
vincolati©e©sottoposti©al©regime©di©tutela©della©legge©1089/1939©(ora©testo©unico©490/1999).©

Il©soggetto©detentore©o©possessore©a©qualsiasi©titolo©di©un©bene©sottoposto©a©vincolo©sto-
rico©-artistico©viene©ad©essere©fortemente©limitato©nella©liberta©di©disposizione©del©bene©in©
relazione©a©diverse©facolta©e©viene©ad©essere©gravato©di©obblighi©a©rilevante©contenuto©econo-
mico©previsti©dalla©normativa©di©tutela©dei©beni©culturali.©La©sfera©giuridica©ed©economica©
dei©privati,©solitamente©orientata©alla©soddisfazione©degli©interessi©privatistici,©viene©in©parti-
colare©ad©esser©fortemente©incisa©in©funzione©dell'asservimento©di©tali©beni©alla©soddisfazione©
dell'interesse©pubblico©concernente©la©tutela©e©conservazione©dei©beni©di©particolare©interesse©
storico©-artistico,©che©si©atteggia©come©una©forma©di©governo©di©un©vero©e©proprio©diritto©
sulla©cosa©(C.©cost.©sent.©28©giugno©1995©n.©309).©

E©proprio©a©fronte©di©tali©limitazioni©ed©oneri©della©sfera©privatistica©in©funzione©di©un©
interesse©pubblico©il©legislatore©tributario©ha©riconosciuto©ai©privati©come©contrappeso©una©
agevolazione©fiscale©ai©fini©ICI.©

Non©si©puo©quindi©ritenere©irragionevole©la©scelta©del©legislatore©di©non©riconoscere©lo©
stesso©beneficio©agli©enti©pubblici©che©istituzionalmente©ed©ontologicamente©sono©deputati©
al©perseguimento©di©interessi©pubblici©e©che©possono©usufruire,©per©soddisfare©detti©oneri©di©
conservazione,©fruizione©e©tutela,©di©contributi©statali©fino©al©100%©della©spesa.©Diverso©
discorso©vale©per©i©privati©che,©sulla©base©della©legislazione©di©settore,©devono©comunque©con-
correre©a©tali©spese©e©devono©altres|©assoggettarsi©a©misure©convenzionali©per©l'apertura©al©
pubblico©dei©beni©cos|©restaurati.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Si©insiste©pertanto©affinche¨la©questione©sollevata©dalla©Commissione©Tributaria©Provin-
ciale©di©Genova©con©l'ordinanza©in©epigrafe©indicata©sia©dichiarata©inammissibile©e©comunque©
infondata.©

Roma,©27©maggio©2003©-L'Avvocato 
dello 
Stato: 
Giuseppe 
Fiengoý. 


Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
28 
novembre 
2003 
n. 
345 
^Pres. 
R.©Chieppa©^Red. 


A.©Marini©^Banca©d'Italia©(Avv.©V.©Catalano©e©A.©Fantozzi)©c/Comune©di©Genova©
(Avv.©V.©Uckmar),©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©(cont.©12714/03,©avv.©Stato©
G.©Fiengo).©
û(omissis) 
Considerato 
in 
diritto 
1.©^La©Commissione©tributaria©provinciale©di©Genova©
dubita©della©legittimita©costituzionale©dell'art.©2,©comma©5,©del©decreto-legge©23©gennaio©
1993,©n.©16©(Disposizioni©in©materia©di©imposte©sui©redditi,©sui©trasferimenti©di©immobili©di©
civile©abitazione,©di©termini©per©la©definizione©agevolata©delle©situazioni©e©pendenze©tributa-
rie,©per©la©soppressione©della©ritenuta©sugli©interessi,©premi©ed©altri©frutti©derivanti©da©depo-
siti©e©conti©correnti©interbancari,©nonche¨altre©disposizioni©tributarie),©convertito,©con©modi-
ficazioni,©nella©legge©24©marzo©1993,©n.©75,©nella©parte©in©cui©limita©l'agevolazione©fiscale©ai©
fini©ICI,©ivi©prevista,©agli©immobili©di©interesse©storico©o©artistico,©appartenenti©a©``privati©
proprietari'',©di©cui©all'art.©3©della©legge©1©giugno©1939,©n.©1089©(Tutela©delle©cose©d'interesse©
artistico©e©storico),©sostanzialmente©trasfuso©nell'art.©6©del©decreto©legislativo©29©ottobre©
1999,©n.©490©(Testo©unico©delle©disposizioni©legislative©in©materia©di©beni©culturali©e©ambien-
tali,©a©norma©dell'articolo©1©della©legge©8©ottobre©1997,©n.©352),©con©esclusionedunquedi©
quelli,©appartenenti©ad©enti©pubblici©(o©persone©giuridiche©private©senza©fine©di©lucro),©di©cui©
all'art.©4©della©stessa©legge©(ora©art.©5©del©testo©unico©n.©490©del©1999).©

2.©^La©questione©e©fondata.©
2.1.©^La©ratio 
della©agevolazione©di©cui©si©tratta©va©individuata©in©una©esigenza©di©equita©
fiscale,©derivante©dalla©considerazione©della©minore©utilita©economica©che©presentano©i©beni©
immobili©di©interesse©storico©o©artistico©in©conseguenza©del©complesso©di©vincoli©e©limiti©cui©
la©loro©proprieta©e©sottoposta.©
In©relazione©a©tale©ratio,©occorre,©dunque,©verificare©se©la©distinzione©tra©gli©immobili©di©
interesse©storico©o©artistico©appartenenti©a©``privati©proprietari'',©di©cui©all'art.©3©della©legge©

n.©1089©del©1939,©e©quelli©di©proprieta©di©enti©pubblici©o©persone©giuridiche©private©senza©
scopo©di©lucro,©di©cui©all'art.©4,©sia©tale©da©giustificare©un©diverso©trattamento©fiscale,©o©se©
invece,©sotto©questo©specifico©profilo,©essa©sia©manifestamente©arbitraria©e,©quindi,©tale©da©
rendere©incostituzionale©la©limitazione©dell'agevolazione©fiscale©su©di©essa©basata.©
Riguardo©agli©esatti©termini©di©tale©distinzione©non©si©rinviene,©peraltro,©in©giurispru-
denza,©uniformita©di©ricostruzioni©interpretative.©In©estrema©sintesi,©secondo©una©tesi©piu©
risalente,©la©differenza©di©disciplina©si©sostanzierebbe©essenzialmente©nel©fatto©che©i©beni©di©
interesse©storico-artistico©appartenenti©ad©enti©pubblici©e©persone©giuridiche©private©senza©
fini©di©lucro,©a©differenza©di©quelli©appartenenti©a©persone©fisiche©e©societa©,©resterebbero©sog-
getti©ex 
lege 
alle©disposizioni©di©tutela,©senza©necessita©di©alcuno©specifico©provvedimento©
da©parte©dell'autorita©competente©ed©a©prescindere©anche©dalla©loro©inclusione©negli©elenchi©
previsti©dallo©stesso©art.©4.©Secondo©un©diverso©indirizzo,©che©appare©prevalente©nella©piu©
recente©giurisprudenza©amministrativa,©anche©i©beni©appartenenti©agli©enti©pubblici©(ed©alle©
persone©giuridiche©private©senza©fini©di©lucro)©sarebbero©invece©sottoposti©alla©legislazione©
vincolistica©solo©a©seguito©dell'adozione©di©un©atto©formale©da©parte©del©Ministero©per©i©beni©
e©le©attivita©culturali,©differenziandosi©il©procedimento,©nei©due©casi,©solo©quanto©alla©neces-
sita©,©non©richiesta©per©i©soggetti©di©cui©all'art.©4,©di©una©formale©notifica©dell'atto©amministra-
tivo.©

Indipendentemente©dall'opinione©che©si©ritenga©al©riguardo©piu©corretta,©risulta,©in©ogni©
caso,©pacifico©che©la©distinzione©tra©le©fattispecie©di©cui©agli©artt.©3©e©4©della©legge©n.©1089©
del©1939©puo©eventualmente©riguardare©le©modalita©attraverso©le©quali©si©perviene,©nei©due©
casi,©all'individuazione©dei©beni©oggetto©di©tutela,©ma©di©certo©non©attiene©al©regime©giuridico©
cui©i©beni©in©questione©sono©assoggettati,©in©ragione©del©loro©interesse©storico©o©artistico,©
identica©essendo,©nei©due©casi,©la©disciplina©finalizzata©alla©loro©tutela.©

Ed©e©appena©il©caso©di©sottolineare©che©il©mancato©riferimento,©nella©norma©impugnata,©
ai©beni©di©cui©all'art.©4©della©legge©n.©1089©del©1939©non©puo©di©certo©trovare©giustificazione©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ne¨^come©sostiene©il©Comune©di©Genova©^in©una©presunta©maggiore©capacita©contributiva©
degli©enti©pubblici©rispetto©ai©soggetti©privati,©trattandosi©di©una©presunzione©del©tutto©irra-
gionevole©e©della©quale©comunque©non©vi©e©traccia©nell'ordinamento©tributario,©ne¨^come©
assume©l'Avvocatura©^nella©considerazione©che©gli©enti©pubblici©sono©istituzionalmente©chia-
mati©al©perseguimento©di©finalita©di©ordine©generale,©in©quanto©cio©naturalmente©non©puo©
significare©che©ciascun©ente©pubblico©debba©perseguire,©oltre©ai©propri©fini©istituzionali,©anche©
quelli©di©tutela©del©patrimonio©storico-artistico©della©nazione.©E©cio©a©prescindere©dal©fatto©
che©l'una©e©l'altra©tesi©sembrano©completamente©trascurare©la©circostanza©che©l'art.©4©della©
legge©n.©1089©del©1939©non©si©riferisce©solamente©agli©enti©pubblici©ma©anche©alle©persone©giu-
ridiche©private©senza©fini©di©lucro.©

Risulta,©pertanto,©evidente©che©la©distinzione©tra©i©beni©di©interesse©storico©o©artistico©di©
cui©agli©artt.©3©e©4©della©legge©n.©1089©del©1939©rappresenta©un©elemento©di©discrimine©manife-
stamente©irragionevole©rispetto©all'applicazione©di©un©beneficio©fiscale©che©trova©^come©si©e©
osservato©^il©suo©fondamento©oggettivo©proprio©nella©peculiarita©del©regime©giuridico©dei©
beni©di©cui©si©tratta.©Mentre,©d'altro©canto,©l'esigenza©di©certezza©nei©rapporti©tributari©cui©
assolve©il©provvedimento©formale©previsto©dall'art.©3©della©legge©n.©1089©del©1939©(che,©
secondo©un©diffuso©orientamento©interpretativo,©potrebbe©mancare,©come©si©e©visto,©per©i©
beni©di©cui©all'art.©4)©ben©puo©essere©soddisfatta,©per©i©beni©appartenenti©agli©enti©pubblici©
(o©alle©persone©giuridiche©private©senza©fini©di©lucro),©dalla©loro©inclusione©negli©elenchi©di©
cui©allo©stesso©art.©4©della©legge©ovvero©da©un©atto©dell'amministrazione©dei©beni©culturali©
ricognitivo©dell'interesse©storico©o©artistico©del©bene.©

Conclusivamente,©la©norma©impugnata©va©ricondotta©a©legittimita©costituzionale©attra-
verso©una©pronuncia©che©ne©estenda©l'applicazione©agli©immobili©di©interesse©storico©o©arti-
stico©di©cui©all'art.©4©della©legge©1©giugno©1939,©n.©1089.©

Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
Costituzionale 
dichiara 
l'illegittimita©costituzionale©dell'art.©2,©
comma©5,©del©decreto-legge©23©gennaio©1993,©n.©16©(Disposizioni©in©materia©di©imposte©sui©
redditi,©sui©trasferimenti©di©immobili©di©civile©abitazione,©di©termini©per©la©definizione©agevo-
lata©delle©situazioni©e©pendenze©tributarie,©per©la©soppressione©della©ritenuta©sugli©interessi,©
premi©ed©altri©frutti©derivanti©da©depositi©e©conti©correnti©interbancari,©nonche¨altre©disposi-
zioni©tributarie),©convertito,©con©modificazioni,©nella©legge©24©marzo©1993,©n.©75,©nella©parte©
in©cui©non©si©applica©agli©immobili©di©interesse©storico©o©artistico©di©cui©all'art.©4©della©legge©
1.©giugno©1939,©n.©1089©(Tutela©delle©cose©d'interesse©artistico©e©storico),©ora©art.©5©del©
decreto©legislativo©29©ottobre©1999,©n.©490©(Testo©unico©delle©disposizioni©legislative©in©mate-
ria©di©beni©culturali©e©ambientali,©a©norma©dell'articolo©1©della©legge©8©ottobre©1997,©n.©352).©

Cos|©deciso©in©Roma,©nella©sede©della©Corte©costituzionale,©Palazzo©della©Consulta,©il©
24©novembre©2003©(omissis)ý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Il 
principio 
ûsimul 
stabunt, 
simul 
cadent» 
nello 
Statuto 
regionale 
siciliano 


(Corte©Costituzionale,©sentenza©13©gennaio©2004,©n.©2)©

La©sentenza©in©rassegna©appare©di©particolare©interesse,©anzitutto©perche¨
e©la©prima©pronunciata©dalla©Corte©Costituzionale©su©impugnativa©di©uno©
Statuto©Regionale©a©sensi©dell'art©123,©secondo©comma©della©Costituzione©
nel©suo©testo©novellato©dalla©legge©costituzionale©22©novembre©1999©n.©1©e©da©
quella©di©adozione©del©nuovo©Titolo©V©della©Costituzione;©in©secondo©luogo©
^edal©dila©della©prima©celebrazione©di©un©nuovo©processo©costituzionale©p
erche¨la©questione©di©ûmeritoý©appare©di©particolare©interesse,©risolvendosi©
in©quella©della©perimetrazione©del©principio©ûsimul©stabunt,©simul©cadentý.©
Principio©di©recente©affermazione©e©di©grande©rilevanza.

Eében©noto©come©il©nostro©Paese©abbia©attraversato,©nei©primi©anni©
novanta©del©secolo©scorso,©una©profonda©crisi©politico-istituzionale,©interpre-
tata©da©molti©come©reazione©all'esasperato©pluripartitismo©ed©alla©conse-
guente©instabilita©delle©maggioranze©e©quindi©degli©esecutivi,©tanto©a©livello©
centrale©quanto©a©livello©di©autonomie.©

Di©qui©l'esigenza©di©rafforzamento©degli©esecutivi©attraverso©l'introdu-
zione©del©principio©ûsimul©stabunt,©simul©cadentý©gia©operata©dal©1993©per©
Province©e©Comuni©e©dal©1999©per©le©Regioni©il©cui©Presidente,©da©allora©
(non©a©caso)©nel©lessico©corrente©ha©assunto©il©titolo©di©ûGovernatoreý.©

Nell'impossibilita©,©quantomeno©nei©tempi©brevi,©di©passare©da©un©pluri-
partitismo©esasperato©al©bipartitismo,©il©Paese©si©e©avviato©quindi©decisa-
mente,©come©appare©evidente,©verso©la©via©del©bipolarismo©ed©uno©degli©stru-
menti©elettivamente©adottati©^de©facto©o©de©iure©^e©quello©del©vincolo©
gravante©sulle©due©coalizioni©contrapposte©di©designare©il©leader©di©governo©
nel©momento©del©voto,©con©conseguente©conferimento©all'elettore©di©un©potere©
sostanziale©di©scelta©della©formula©politica©(e©del©suo©programma)©e©del©leader©
chiamato©ad©incarnarla©e©conseguente©vincolo©di©interdipendenza©fra©il©Presi-
dente,©la©sua©Giunta©ed©il©Consiglio.©Vincolo©espresso©dal©principio©ûsimul©
stabunt,©simul©cadentý©e©che©e©evidentemente©posto©a©garanzia©della©stabilita©
dell'esecutivo©regionale.©

La©sentenza©in©rassegna©affronta©^risolvendolo©negativamente©^il©pro-
blema©del©se©il©legislatore©statutario©possa©eludere©il©principio©attraverso©un©
sistema©elettorale©del©Presidente©formalmente©diverso©da©quello©del©suffragio©
universale©e©diretto©ma©con©esso©sostanzialmente©coincidente.©

Insieme©con©la©sentenza©vengono©pubblicati©il©ricorso©e©la©memoria©del-
l'Avvocatura©dello©Stato.©

Avv.©Ignazio©Francesco©Caramazza©

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Corte 
Costituzionale 
^Ricorso 
ex 
art. 
123, 
secondo 
comma 


Costituzione 
del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©(cons.©16054/03,©avv.©Stato©I.©F.©

Caramazza)©c/©Regione©Calabria.©

Dichiarazione©della©illegittimita©costituzionale©dello©Statuto©della©Regione©Calabria©appro-

vatodalConsiglioRegionaleinprimadeliberazioneil13maggio2003,©insecondadeliberazione©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

il31luglio2003epubblicatonelsupplementostraordinariodelB.U.R.n. 
4del6agosto2003, 


giusta 
delibera 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
28 
agosto 
2003, 
con 
riguardo 
agli 
articoli 
33, 
38 


comma 
1 
lettere 
(a) 
ed 
(e); 
34 
e 
43 
comma 
2; 
50 
comma 
5 
e 
51. 


ûLa©Costituzione©italiana,©nel©suo©testo©novellato©dalle©riforme©del©1999©e©del©2001,©ha©
disegnato©con©sistematica©precisione©la©potesta©statutaria©delle©regioni,©assoggettandola,©da©
un©lato,©ad©un©procedimento©di©formazione©ûaggravatoý©dalla©doppia©deliberazione©del©Con-
siglio©a©maggioranza©qualificata©e©dalla©eventuale©consultazione©referendaria©(sul©modello©
delle©leggi©di©revisione©costituzionale);©attribuendogli,©dall'altro,©^insieme©con©l'affranca-
mento©dell'approvazione©parlamentare©^una©collocazione©privilegiata©nella©gerarchia©delle©
fonti©regionali.©

Il©sistema©cos|©delineato©dal©Costituente©se©soddisfa©appieno©l'istanza©autonomistica©non©
trascura©pero©,©certo,©il©principio©di©legalita©costituzionale,©che©riceve©adeguata©protezione©
attraverso©una©rigorosa©delimitazione©della©potesta©statutaria©ed©una©specifica©disciplina©del©
sindacato©di©costituzionalita©del©suo©esercizio.©Sindacato©che,©con©il©presente©ricorso,©il©
Governo©della©Repubblica©chiede©a©codesta©Corte.©

Eéavviso©del©Governo,©infatti,©che,©con©le©norme©denunciate©in©epigrafe,©la©Regione©
Calabria©abbia©ecceduto©dalla©propria©potesta©statutaria©in©violazione©della©normativa©costi-
tuzionale,©come©si©confida©di©dimostrare©in©appresso.©

1.©^L'art. 
33delloStatutoviolagliartt.122e126Costituzione. 
La©normativa©costituzionale©richiamata,©segnatamente©l'art.©122,©ultimo©comma©e©126,©
terzo©comma,©sanciscono©un©vincolo©di©interdipendenza©fra©Giunta©(e©suo©Presidente©eletto©
a©suffragio©universale©e©diretto)©e©Consiglio.©Vincolo©espresso©dal©principio©ûsimul 
stabunt, 
simul 
cadentý©e©che©e©evidentemente©posto©a©garanzia©della©stabilita©dell'esecutivo©regionale.©

Il©richiamato©terzo©comma©dell'art.©126©dispone©infatti©che©ûL'approvazione©della©
mozione©di©sfiducia©nei©confronti©del©Presidente©della©Giunta©eletto©a©suffragio©universale©e©
diretto,©nonche¨la©rimozione,©l'impedimento©permanente,©la©morte©o©le©dimissioni©volontarie©
dello©stesso©comportano©le©dimissioni©della©Giunta©e©lo©scioglimento©del©Consiglioý.©

Tale©norma©va©letta©in©correlazione©con©l'ultimo©comma©dell'art.©122,©il©quale©dispone©
che©il©Presidente©della©Giunta©regionale©e©eletto©a©suffragio©universale©e©diretto©salvo©che©lo©
Statuto©regionale©disponga©diversamente.©

Da©tale©combinato©disposto©si©evince©il©principio©che©in©tanto©lo©Statuto©regionale©puo©
discostarsi©dal©principio©del©ûsimul 
stabunt 
simul 
cadentý©in©quanto©contestualmente©preveda©
un©sistema©di©elezione©del©Presidente©della©Giunta©regionale©diverso©dal©suffragio©diretto©
(Corte©Cost.©sent.©20©giugno©2002,©n.©304).©

La©norma©statutaria©in©epigrafe©ha©violato©le©regole©ed©il©principio©di©cui©sopra,©in©
quanto©l'articolo©33©richiamato©prevede©che©il©Presidente©e©il©Vice©Presidente©della©Giunta©
regionale,©indicati©sulla©scheda©elettorale,©siano©votati©contestualmente©agli©altri©componenti©
del©Consiglio©regionale©e©siano©poi©nominati©dal©Consiglio©nella©seduta©di©insediamento,©
nella©quale©si©approva©la©mozione©sul©programma©di©Governo©(commi©1©e©2)©e©che©la©mancata©
nomina©del©Presidente©e©del©Vice©Presidente,©indicati©dal©corpo©elettorale,©comporta©lo©scio-
glimento©del©Consiglio©regionale©(comma©3).©

Peraltro,©viene©previsto©che©nei©casi©di©dimissioni©volontarie,©incompatibilita©sopravve-
nuta,©rimozione,©impedimento©permanente©o©morte©del©Presidente©della©Giunta©regionale,©
subentri©il©Vice©Presidente©(comma©4).©

La©norma©statutaria,©quindi,©dopo©aver©disciplinato©una©forma©di©elezione©sostanzial-
mente©diretta©a©suffragio©universale©(tanto©vero©che©specificamente©prevede©lo©scioglimento©
del©Consiglio©regionale©in©caso©di©mancata©nomina©del©Presidente©e©del©Vice©Presidente©indi-
cati©dall'elettorato)©viola©pero©l'articolo©126,©3.©comma,©della©Costituzione©nella©parte©in©cui©
non©prevede©le©dimissioni©della©Giunta©e©lo©scioglimento©del©Consiglio©regionale,©nei©casi©
espressamente©indicati©nello©stesso©articolo©126,©sostituendo©a©tale©conseguenza©il©subentro©
del©Vice©Presidente©al©Presidente.©

La©medesima©norma,©statutaria,©inoltre,©si©pone©in©contrasto©con©l'articolo©122©della©
Costituzione©andando©ad©incidere©in©materia©elettorale,©che©e©materia©coperta©da©riserva©di©
legge©regionale.©

2.©^L'art. 
38 
dello 
Statuto, 
comma 
1, 
lettera 
(a) 
ed 
(e) 
viola 
gli 
artt. 
122, 
1.comma 
e 
123, 
1O 
comma 
della 
Costituzione. 



IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

La¨norma¨statutaria¨richiamata¨prevede¨la¨disciplina¨del¨sistema¨elettorale,¨in¨partico-
lare¨nella¨parte¨in¨cui¨(comma¨1,¨lettera¨a)¨prevede¨un¨sistema¨di¨elezione¨su¨base¨proporzio-
nale¨con¨voto¨di¨preferenza¨e¨premio¨elettorale¨di¨maggioranza.¨Essa¨si¨pone,¨quindi,¨in¨con-
trasto¨con¨l'articolo¨122,¨1.¨comma¨della¨Costituzione,¨che¨demanda¨la¨definizione¨del¨
sistema¨di¨elezione¨alla¨legge¨regionale¨nel¨quadro¨unitario¨dato¨dai¨principi¨fondamentali¨
stabiliti¨dalla¨legge¨della¨Repubblica.¨

L'introduzione¨nello¨Statuto¨di¨disposizioni¨in¨materia¨elettorale¨viola,¨pertanto,¨la¨
riserva¨di¨legge¨regionale¨e¨costituisce¨una¨forte¨limitazione¨dei¨poteri¨del¨Consiglio.¨Si¨
tratta,¨all'evidenza,¨di¨una¨illegittimita©¨che¨trascende¨il¨dato¨meramente¨formale,¨determi-
nando¨un¨ûrafforzamentoý¨della¨fonte¨normativa¨lesivo¨del¨principio¨di¨democrazia¨diretta.¨
A¨tacer¨d'altro,¨infatti,¨la¨norma¨avrebbe¨l'effetto¨di¨rendere¨indisponibili¨all'iniziativa¨popo-
lare¨referendaria¨le¨norme¨elettorali,¨in¨quanto,¨a¨norma¨dell'articolo¨11¨dello¨stesso¨Statuto,¨
non¨e©¨ammesso¨referendum¨per¨l'abrogazione¨di¨norme¨statutarie.¨

La¨stessa¨disposizione¨risulta,¨altres|©,¨eccedere¨la¨competenza¨regionale,¨in¨relazione¨
all'articolo¨123,¨comma¨1,¨della¨Costituzione¨che¨fissa¨rigidamente¨i¨contenuti¨ed¨i¨limiti¨
dello¨Statuto¨stesso.¨

3.¨^L'art.©34©dello©Statuto,©comma©1©lettera©(i)©e©l'art.©43,©comma©2,©violano©l'art.©121©
della©Costituzioneedilprincipiodiseparazionedeipoteri.©

Il¨combinato¨disposto¨statutario¨in¨epigrafe¨attribuisce¨al¨Consiglio¨regionale¨l'esercizio¨
di¨una¨potesta©¨regolamentare¨nella¨forma¨di¨regolamenti¨di¨attuazione¨e¨di¨integrazione¨in¨
materia¨di¨legislazione¨esclusiva¨delegata¨dallo¨Stato¨in¨presenza¨di¨una¨normativa¨costitu-
zionale¨che¨non¨riconosce¨(et©pour©cause!)¨alcuna¨potesta©¨regolamentare¨al¨Consiglio¨(cos|©¨
come¨nessuna¨potesta©¨regolamentare¨e©¨riconosciuta¨al¨Parlamento¨nazionale).¨

Non¨pare,¨infatti,¨potersi¨sostenere¨che¨quanto¨non¨e©¨consentito¨al¨Parlamento¨nazio-
nale¨in¨virtu©¨del¨principio¨di¨separazione¨dei¨poteri¨degli¨organi¨dello¨Stato,¨possa¨ritenersi¨
ammesso¨per¨quello¨regionale.¨

Tanto¨cio©¨e©¨vero¨che¨prima¨dell'entrata¨in¨vigore¨della¨riforma¨del¨Titolo¨V¨della¨Costi-
tuzione,¨in¨base¨alle¨considerazioni¨suesposte,¨il¨Governo¨ha¨rinviato¨a¨nuovo¨esame¨dei¨
Consigli¨regionali¨numerose¨leggi¨regionali,¨che¨avevano¨attribuito¨potesta©¨regolamentare¨
al¨Consiglio¨Regionale.¨

4.¨^L'art.©50©dello©Statuto,©comma©5,©viola©l'art.©117,©comma©2,©lettera©l©della©Costitu-
zione.©

La¨norma¨statutaria¨in¨epigrafe¨sancisce¨una¨serie¨di¨principi¨riguardanti¨i¨dirigenti¨
regionali¨e,¨piu©¨in¨generale,¨gli¨incarichi¨e¨il¨rapporto¨di¨lavoro¨dirigenziali.¨

Recita¨il¨testo¨statutario¨nei¨suoi¨commi¨4,¨5¨e¨6¨dell'articolo¨50:¨

û4.©^Aidirigentisonoattribuitiicompitidiattuazionedegliobiettiviedeiprogrammi©
definiticongliattidiindirizzoadottatidalPresidenteedalla©Giuntae,©limitatamentealConsi-

glio,©dal©Presidente©e©dall'Uf
fficio©di©Presidenza.©

5.©^Nell'eserciziodellapotesta©statutaria,legislativaeregolamentare,laRegioneprovvede©
a©disciplinare©il©regime©contrattuale©dei©dirigenti,©l'attribuzione©e©la©revoca©degli©incarichi,©l'ac-

certamento©delle©responsabilita©e©la©comminazione©delle©sanzioni,©nonche¨ad©istituire©il©ruolo©

dei©dirigenti©della©regione©e©il©ruolo©dei©dirigenti©del©Consiglio©regionale.©

6.©^Tuttigliincarichidirigenzialidevonoessereformalmenteconferitientro60giornidal-
l'insediamento©dei©nuovi©organi©regionaliý.¨

Orbene,¨la¨norma¨afferente¨al¨regime¨contrattuale¨dei¨dirigenti¨attribuisce¨alla¨Regione¨
competenze¨riservate¨allo¨Stato¨ai¨sensi¨dell'art.¨11,¨comma¨secondo,¨lettera¨l),¨della¨Costitu-
zione¨(materia¨ûordinamento¨civileý),¨atteso¨che¨ûgli¨aspetti¨fondamentali¨del¨rapporto¨pri-
vato¨e¨quindi¨del¨rapporto¨di¨lavoro¨pubblico,¨oltre¨che¨la¨disciplina¨del¨diritto¨sindacaleý¨
rientrano¨pacificamente¨nella¨nozione¨di¨ordinamento¨civile,¨per¨comune¨intesa¨di¨Stato¨e¨
Regioni.¨

Non¨a¨caso¨nel¨documento¨approvato¨dalla¨Conferenza¨dei¨Presidenti¨delle¨Regioni¨e¨
delle¨Province¨autonome¨il¨21¨marzo¨2002¨si¨precisa¨che¨ûpoiche¨il¨rapporto¨di¨lavoro¨pub-
blico¨e©¨stato¨fatto¨rientrare¨nella¨disciplina¨privatistica,¨possiamo¨quindi¨concludere¨che,¨
parimenti¨ai¨lavoratori¨privati,¨anche¨per¨quelli¨alle¨dipendenze¨delle¨pubbliche¨Amministra-
zioni,¨il¨legislatore¨regionale¨trova¨un¨limite¨invalicabile¨nella¨contrattazione¨nazionale,¨che¨
puo©¨a¨sua¨volta¨ricevere¨una¨regolamentazione¨di¨sostegno¨da¨parte¨del¨legislatore¨nazio-
naleý.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

5.©^L'art.©51©dello©Statuto©viola©l'art.©123,©1©comma©della©Costituzione.©
La©norma©statutaria©in©epigrafe,©disciplinando©la©potesta©normativa©tributaria©della©
Regione,©statuisce©su©materie©che©non©rientrano©tra©quelle©che©l'articolo©123©della©Costitu-
zione©attribuisce©agli©Statuti©regionali,©e©che©consistono©nella©forma©di©governo©e©nei©principi©
fondamentali©di©organizzazione©e©funzionamento.©Tale©disposizione©contrasta©pertanto©con©
il©citato©articolo©123,©1.©comma,©della©Costituzione.©

Per©le©suesposte©ragioni©si©chiede©a©codesta©Corte©Costituzionale©di©dichiarare©la©illegit-
timita©costituzionale©della©deliberazione©legislativa©statutaria©impugnata©nei©termini©sopra©
precisati©e©di©inibirne©la©promulgazione.©

Si©esibiranno©la©predetta©deliberazione©ed©estratto©della©deliberazione©del©Consiglio©dei©
Ministri©28©agosto©2003.©
Roma,©3©settembre©2003©-Vice©Avvocato©Generale©dello©Stato:©Ignazio©Francesco©

Caramazzaý.©

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Corte 
Costituzionale 
^Memoria 
per©il©Presidente©del©Con-

siglio©dei©Ministri©(cont.©31199/03,©avv.©Stato©I.©F.©Caramazza)©c/©Regione©Calabria©

(Avv.©B.©Caravita©di©Toritto,©Avv.©M.©Sanino).©

Illegittimita©costituzionale©dello©Statuto©della©Regione©Calabria©approvato©dal©Consiglio©

Regionale©in©prima©deliberazione©il©13©maggio©2003,©in©seconda©deliberazione©il©31©luglio©2003©

epubblicatonelsupplementostraordinario©delB.U.R.©n.4©del6agosto2003,©giusta©delibera©

del©Consiglio©dei©Ministri©28©agosto©2003,©con©riguardo©agli©articoli©33,©38©comma©1©lettere©(a)©

ed©(e);©34©e©43©comma©2;©50©comma©5©e©51.©

ûCon©ricorso©in©data©3©settembre©2003©il©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©ha©impu-
gnato©lo©Statuto©in©epigrafe,©denunciandone©una©serie©di©norme©ai©sensi©dell'art.©123,©
2.©comma©della©Costituzione.©Si©e©costituita©la©Regione©Calabria©difendendo©la©legittimita©
costituzionale©di©tutte©le©norme©denunciate©con©articolate©argomentazioni.©

Ad©illustrazione©delle©ragioni©del©ricorrente©si©osserva©quanto©appresso.©

1.©^Sulprimo©motivo©di©ricorso.©
La©difesa©dello©Stato,©con©il©motivo©in©epigrafe©che©^numerazione©a©parte©^costituisce©
l'elemento©fondante©del©ricorso,©ha©denunciato©l'illegittimita©dell'art.©33©dello©Statuto©della©
Regione©Calabria©in©quanto©tale©norma,©dopo©aver©disciplinato©una©forma©di©elezione©del©
Presidente©a©suffragio©universale©e©diretto©(forma©che©comporta,©per©dettato©costituzionale,©
un©vincolo©assoluto©di©interdipendenza©fra©Presidente,©Giunta©e©Consiglio©espresso©dal©prin-
cipio©ûsimul©stabunt,©simul©cadentý)©non©ha©pero©previsto©le©necessarie©dimissioni©della©
Giunta©e©lo©scioglimento©del©Consiglio©regionale©in©caso©di©sfiducia,©rimozione,©impedimento©
permanente,©morte©o©dimissioni©volontarie©del©Presidente©sostituendo©a©tale©conseguenza,©
costituzionalmente©necessitata,©il©subentro©del©Vice©Presidente©al©Presidente.©

1.1.©^La©Regione©Calabria,©nel©costituirsi,©ha©dedotto©la©piena©legittimita©dell'operare©
del©legislatore©statutario,©in©quanto©il©sistema©di©elezione©del©Presidente©e©del©Vice©Presidente©
previsto©dallo©Statuto©sarebbe©diverso©da©quello©del©suffragio©universale©e©diretto.©
Infatti©l'elezione©sarebbe©non©diretta©ma©ûfiltrataý©da©una©successiva©elezione©consiliare,©
che©contemplerebbe©non©solo©la©scelta©del©nominando©ma©anche©l'approvazione©del©pro-
gramma©di©governo.©

Il©rapporto©fiduciario©si©instaurerebbe©quindi©non©gia©fra©Presidente©e©corpo©elettorale©
ma©fra©Presidente©e©Consiglio©in©funzione©di©un©programma©elettorale.©

1.2.©^Tale©tesi©appare©inaccettabile©innanzitutto©sul©piano©della©esegesi©letterale©della©
normativa©in©esame.©In©tal©senso,©depongono©sia©il©dato©estrinseco©(il©Presidente©viene©indi-
cato©nella©scheda©elettorale©e©votato©contestualmente©con©gli©altri©componenti©del©Consiglio,©
che©lo©ûnominaý©enon©lo©elegge:©art.©32),©sia©il©dato©intrinseco©(il©Consiglio©deve©ûnominareý©
il©Presidente©indicato©e©risultato©vincitore,©pena©l'automatico©suo©scioglimento:©non©e©quindi©
libero©di©scegliere,©salva©ogni©responsabilita©politica).©Un©siffatto©obbligo©al©Consiglio©non©
puo©che©derivare©dalla©investitura©popolare©del©Presidente©(espressamente©citata©al©comma©2©
dell'art.©33),©sia©pure©sottoposta©alla©particolare©modalita©(non©della©proclamazione©da©parte©
dell'Ufficio©elettorale©ma)©della©nomina©vincolata©da©parte©del©Consiglio.©Ma©poiche¨questo©
non©puo©scegliere©diversamente,©e©evidente©che©la©scelta©e©considerata©come©gia©fatta©da©parte©
del©Corpo©elettorale:©trattasi©percio©di©una©investitura©diretta.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

La©norma©statutaria©inoltre©contrasta,©a©tacer©d'altro,©con©l'art.©121©Cost.©che©non©
contempla©tra©gli©organi©della©Regione©la©figura©del©Vice©Presidente©e©con©l'art.©122©che©non©
prevede©la©elezione©diretta©di©quest'ultimo©ma©solo©quella©del©Presidente.Ne¨va©trascurato©
il©contrasto©con©l'art.©126©Cost.©perche¨attribuisce©al©Vice©Presidente©il©potere©di©determinare©
lo©scioglimento©del©Consiglio,©(dimettendosi)©in©difetto©di©qualsiasi©previsione©costituzionale.©
Nemmeno©e©esatto,©poi,©sostenere©^come©si©fa©ex 
adverso 
^che©la©nomina©derivi©dal©Consi-
glio©regionale©(e©sarebbe©quindi©una©elezione©indiretta),©in©quanto©il©Consiglio©pur©chiamato©
ad©un©compito©di©grande©importanza©e©delicatezza,©quale©la©nomina©del©Presidente©della©
Giunta©Regionale,©non©ha©alcun©potere©decisionale,©dovendo©necessariamente©nominare©
quello©indicato©e©risultato©vincitore©alle©elezioni©(l'alternativa,©essendo©sanzionata©con©lo©
scioglimento,©non©e©facolta©legittima©ma©integrerebbe©una©vera©e©propria©ribellione©rispetto©
alla©volonta©popolare©e©all'ordinamento).©

Ne¨appare©un©correttivo©adeguato©(come©pero©sostenuto©nella©memoria©di©costituzione)©
il©fatto©che©il©candidato©Presidente©sia©eletto©in©una©con©la©discussione©e©l'approvazione©del©
programma©dato©che©^al©contrario©^la©norma©(art.©33,©comma©2)©prevede©prima©la©nomina©
del©Presidente©e©del©Vice©Presidente,©sulla©base©dell'investitura©popolare,©e©poi©l'approvazione©
della©mozione©sul©programma©di©governo©da©essi©presentato©in©Consiglio©e©chesolo©la©man-
cata©nomina©comporti©lo©scioglimento©del©Consiglio.©

Se©fosse©vero©che©il©Consiglio©puo©valutare©effettivamente©il©programma©del©Presidente,©
dovrebbe©essergli©possibile©esprimersi©sullo©stesso©senza©incorrere,©in©caso©di©disapprova-
zione,©nello©scioglimento.©Il©che©non©e©.©Risulta©quindi©dimostrato©per©altra©via©che©si©e©,nella©
specie,©in©presenza©di©una©elezione©diretta,©che©come©tale©non©puo©essere©in©alcun©modo©con-
traddetta©dal©Consiglio.©

In©definitiva©e©per©concludere©sul©punto,©sembra©pacifico©che©ûelezione©a©suffragio©uni-
versale©e©direttoý©altro©non©possa©significare©che©scelta©di©un©candidato©nominativamente©
indicato©ad©opera©dell'intero©corpo©elettorale©all'uopo©consultato.©

Il©che©nella©specie©sicuramente©si©verifica©a©nulla©rilevando©che©fra©l'elezione©(scelta)©e©
l'insediamento©si©frapponga©un©provvedimento©di©investitura©(la©nomina©ad©opera©del©Consi-
glio)©che©non©ha©alcuno©spessore©eccedente©quello©della©mera©ratifica©notarile©ed©effettual-
mente©analogo©ad©una©proclamazione.©

1.3.©^Ancor©meno©accettabile©appare,©poi,©la©tesi©regionale©quando,©dal©piano©dell'ese-
gesi©letterale,©si©passi©a©quello©dell'esegesi©logica,©storica©e©sistematica.
Eében©noto©come©il©Paese©abbia©attraversato,©nei©primi©anni©novanta,©una©profonda©crisi©
politico©-istituzionale,©interpretata©da©molti©come©reazione©all'esasperato©pluripartitismo©
ed©alla©conseguente©instabilita©delle©maggioranze©e©quindi©degli©esecutivi,©tanto©a©livello©cen-
trale©quanto©a©livello©di©autonomie.©

Di©qui©l'esigenza©di©rafforzamento©degli©esecutivi©attraverso©l'introduzione©del©principio©
ûsimul 
stabunt, 
simul 
cadent» 
gia©operante©dal©1993©per©Province©e©Comuni©e©dal©1999©per©le©
Regioni©(Bartole, 
Bin, 
Falcon, 
Tosi, 
Diritto 
regionale 
dopo 
la 
riforma,©2003,©75©ss.),©il©cui©
Presidente,©da©allora©(non©a©caso)©nel©lessico©corrente©ha©assunto©il©titolo©di©ûGovernatoreý.©

Nell'impossibilita©,©quanto©meno©nei©tempi©brevi,©di©passare©da©un©pluripartitismo©esa-
sperato©al©bipartitismo,©il©Paese©si©e©avviato©quindi©decisamente,©come©appare©evidente,©verso©
la©via©del©bipolarismo©ed©uno©degli©strumenti©elettivamente©adottati©^defacto 
o 
de 
iure 
^e©
quello©del©vincolo©gravante©sulle©due©coalizioni©contrapposte©di©designare©il©leader©di©
governo©nel©momento©del©voto,©con©conseguente©conferimento©all'elettore©di©un©potere©
sostanziale©di©scelta©della©formula©politica©(e©del©suo©programma)©e©del©leader©chiamato©ad©
incarnarla©(A.©Ruggeri, 
Elezione 
del 
Presidente 
e 
forma 
di 
governo 
regionale 
fra 
politica 
e 
diritto 
in©Federalismi 
it., 
Rivista 
telematica, 
numero©9/2003).©

Tale©strumento©e©stato©normativamente©adottato©dalla©riforma©costituzionale©di©cui©si©
discute©e©che©lo©Statuto©impugnato©ha©tentato©di©eludere©con©una©norma©che,©solo©adottando©
un©metro©assolutamente©formalistico,©potrebbe©ritenersi©non©configurare©un©sistema©di©ele-
zione©a©suffragio©universale©e©diretto.©

Peraltro,©come©risulta©a©tutte©lettere©della©sentenza©di©codesta©Corte©n.©304/2002,©la©
natura©diretta©o©meno©del©meccanismo©elettorale©del©Presidente©deve©essere©individuata©sulla©
base©di©criteri©sostanzialistici©e©non©meramente©formali.©Che©cos|©sia©e©che©cos|©non©potrebbe©
altrimenti©essere©e©provato,©d'altronde,©dalle©aberrazioni©cui©condurrebbe©l'opposta©tesi,©fatta©
propria©dalla©regione.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Ove,©infatti©aderendo©a©tale©tesi,©si©ritenesse©legittima©la©norma©statutaria©di©cui©qui©si©
discute,©si©depotenzierebbe©il©Presidente©ûtogliendogli©il©decisivo©deterrente©dello©sciogli-
mento©e©spingendolo©cos|©ûa©galleggiare©in©una©stabilita©inefficiente©o,©prima©o©poi,©dimet-
tersi©mentre©alle©sue©spalle©e©gia©pronto©il©suo©rivale©istituzionale,©non©il©Capo©dell'Opposi-
zione,©come©nei©Paesi©normali,©ma©il©suo©Vice-Presidente©che©disporrebbe©invece©di©quel©
potere.©Peraltro©di©Presidenti©solo©indicati©e©poi©``ribaltati''©e©gia©piena©la©storiaý©(S.©Cec-
canti,©Leforme©di©Governo©regionale©oggi©in©Federalismi.it,©n.©10/2003).©

Si©frustrerebbe©cioe©lo©scopo©politico-istituzionale©di©stabilizzazione©dell'Esecutivo©
voluto©dal©legislatore©costituzionale©per©correggere©i©difetti©causati©dal©pluripartitismo©e©dalla©
endemica©instabilita©dei©governi:©instabilita©indotta©piu©da©conflitti©interni©delle©coalizioni©
di©maggioranza©che©dalla©forza©dell'opposizione.©

1.4.©^In©via©subordinata©la©difesa©della©Regione,©per©l'eventualita©che©codesta©Corte©
ritenesse©che©l'art.©33©dello©Statuto©abbia©introdotto©una©elezione©del©Presidente©a©suffragio©
universale©e©diretto,©chiede©che©codesta©Corte©sollevi©di©fronte©a©se©stessa©questione©di©legitti-
mita©costituzionale©dell'art.©126©comma©3.©Costituzione©per©violazione©degli©artt.©3,©97,©123©
92©e©94©Costituzione©per©aver©operato©una©scelta©irragionevole©e©contraria©ai©principi©del©par-
lamentarismo.©
La©questione©appare©in©parte©inammissibile©ed©in©parte©manifestamente©infondata. 
Se©e©vero,©infatti,©che©anche©le©leggi©di©revisione©costituzionale©sono©soggette©al©sindac
ato©della©Corte,©vero©e©anche©che©tale©sindacato©deve©prendere©a©parametro©non©gia©qualsiv
oglia©norma©costituzionale,©ma©solo©quelle©che©esprimono©i©ûprincipi©supremi©dell'ordinam
ento©costituzionaleý,©che©sono©contenuti,©tradizionalmente,©nella©parte©prima©della©Costi


tuzione.©
Orbene,©rispetto©ai©parametri©indicati©da©controparte©solo©il©principio©di©ragionevolezza©
e©contenuto©nella©prima©parte©della©Costituzione©ed©e©agevole©rispondere©che©non©solo©esso©

non©risulta©violato©dalla©normativa©in©esame©ma©addirittura©che,©atteso©il©fine©di©stabilizza-
zione©politica©perseguito,©la©ûincarnazioneý©di©una©formula©di©coalizione©politica©in©un©leader©
con©congiunzione©indissolubile©di©sorti©(A. 
Ruggeri, 
op.©cit.)©appare©mezzo©perfettamente©

congruente©con©il©fine.©

Il©confronto©con©gli©altri©parametri©invocati©appare,©poi,©come©gia©detto,©inammissibile©a
ttesa©la©loro©equiordinazione©alla©norma©scrutinanda©nella©gerarchia©delle©fonti.©Ad©abun-
dantiam©si©osserva©comunque©che©il©richiamo©all'art©97©della©Costituzione©appare©quanto©
mai©vago©e©generico,©mentre©quello©agli©artt.©92©e©94©appare©fuor©di©luogo©in©quanto©il©
ûgovernatoratoý©regionale©appare©ispirato©assai©piu©al©presidenzialismo©che©al©parlamentari-
smo©(F.©Cuocolo,©Le©nuove©potesta©statutarie©regionali,in©Quaderni©costituzionali©2/2003).©
D'altronde©e©stato©acutamente©detto©in©proposito©che©ûmutato©il©contesto,©per©quanto©non©
si©sia©ancora©^come©si©diceva©^approdati©ad©un©sistema©di©partiti©dotato©di©una©sua©chiara©
fisionomia©e©stabilita©,©e©riconoscendosi©agli©elettori©un©potere©sostanziale©di©scelta©della©for-
mula©politica©e©del©leader©chiamato©ad©incarnarla,©la©stanca©riproposizione©della©vecchia©let-
tura©dell'art.©94©entrerebbe©fatalmente©in©rotta©di©collisione©col©valore©democratico,©nella©
sua©piu©elementare©accezione©e©forma©di©inveramentoý.©(A.©Ruggeri, 
op.©cit.).©

2.©^Sugliulteriorimotividiricorso.©
2.1.©^Con©il©secondo©motivo©di©ricorso©e©stata©impugnata©la©norma©statutaria©che©vin-
cola©tassativamente©la©legge©elettorale©regionale©emananda.©
Tale©censura©si©ribadisce,©in©quanto©con©le©norme©censurate©il©legislatore©statutario©
regionale©invade©^alternativamente©o©cumulativamente©^sia©la©competenza©statale©in©mate-
ria©di©definizione©dei©principi©fondamentali©sia©quella©consiliare,©in©quanto©il©Consiglio©e©tito-
lare©di©una©vera©e©propria©potesta©riservata.©Con©la©sentenza©n.©196/2003,©codesta©Corte©ha,©
infatti,©puntualmente©delineato©come©in©materia©elettorale©regionale©occorra©distinguere©fra©
competenze©statali,©statutarie©regionali©e©consiliari©regionali,©riservando©alla©legge©statale©la©
posizione©dei©principi©fondamentali©ed©al©Consiglio©regionale©il©sistema©di©elezione©regionale,©
e©conferendo©alla©potesta©statutaria©soltanto©quelle©norme©in©materia©di©organi©elettivi©che©costi-
tuiscanoparte©della©disciplina©dellaforma©digoverno©regionale©(cos|©come©accade©per©laproro-
gatio©degli©organi©elettivi©regionali).©

La©norma©impugnata,©non©costituendo©parte©della©disciplina©della©forma©di©governo©
regionale,©viola,©quindi,©all'evidenza,©la©riserva©di©legge©regionale.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

2.2.©^In©ordine©al©terzo©motivo©di©ricorso©la©difesa©dello©Stato,©vista©la©sentenza©di©
codesta©Corte©n.©313©del©21©ottobre©2003©non©puo©che©rispettosamente©prenderne©atto.©
2.3.©^In©ordine©al©quarto©motivo©di©ricorso,©relativo©alla©disciplina©contrattuale©dei©diri-
genti,©del©quale©controparte©stessa©sembra©implicitamente©riconoscere©la©fondatezza,©quando©
afferma©che©la©ûprivatizzazioneý©del©pubblico©impiego©inserisce©la©materia©nell'ordinamento©
civile,©sembrera©sufficiente©ricordare©come©la©recentissima©sentenza©di©codesta©Corte©
n.©314/2003©rafforzi©la©tesi©del©ricorrente.©
Con©detta©sentenza©codesta©Corte©ha,©infatti,©affermato©che©la©disciplina©dei©rapporti©di©
lavoro©e©di©impiego©alle©dipendenze©di©amministrazioni©pubbliche©mediante©contrattazione©
collettiva©e©norma©fondamentale©di©riforma©economico-sociale©della©Repubblica.©

Tanto©include©definitivamente©la©materia©nell'ordinamento©civile.©

2.4.©^Sul©quinto©motivo©di©ricorso©la©difesa©dello©Stato©non©puo©che©insistere©nella©pro-
spettazione©gia©formulata.©Se©e©vero,©infatti,©che©la©norma©statutaria©impugnata©e©in©parte©
meramente©riproduttiva©del©dettato©costituzionale,©vero©e©anche©che©l'art.©123©della©Costitu-
zione©delimita©rigorosamente©le©materie©che©formano©legittimo©oggetto©della©potesta©di©rego-
lazione©statutaria©e©fra©di©esse©non©vi©e©la©imposizione©tributaria.©
Cio©non©significa,©certo,©che©la©Regione©non©abbia©autonomia©finanziaria:©detta©autono-
mia©e©espressamente©sancita©e©regolata©dalla©Costituzione©con©disposizioni©chenon©sem-
brano©pero©lasciare©margini©all'intervento©di©una©potesta©statutaria.©

I©poteri©regionali©in©materia©andranno©quindi©esercitati©nel©rispetto©dei©principi©di©coor-
dinamento©della©finanza©pubblica©e©del©sistema©tributario©di©cui©all'art.©119©Costituzione©
(e©che©sono©in©corso©di©elaborazione©da©parte©dell'Alta©Commissione©di©studio©prevista©dal-
l'art.©3©della©legge©finanziaria©2003©n.©289©del©2002).©

Da©ultimo,©e©per©replicare©ad©una©avversa©confutazione,©sembrano©ininfluenti©in©propo-
sito©le©disposizioni©della©legge©statale©131/2003,©che©sarebbe©in©sintonia©con©l'ultimo©comma©
dell'art.©51©dello©Statuto.©

Tale©ultima©norma©(cos|©come©quella©piu©sopra©citata)©attiene©indubbiamente©a©profili©
organizzativo©-funzionali©della©Regione©ma©non©vale©certo©a©legittimare©il©precedente©dettato©
dell'art.©51©dello©Statuto©che©regola©invece©^inammissibilmente©^l'autonomia©finanziaria©
della©Regione©stessa.©

Per©tutte©le©suesposte©ragioni,©richiamato©quanto©dedotto©nel©ricorso,©si©insiste©per©l'ac-
coglimento©delle©conclusioni©ivi©precisate.©

Roma,©11©novembre©2003©^Vice 
Avvocato 
Generale 
dello 
Stato: 
Ignazio 
Francesco 
Caramazzaý.©

Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
13 
gennaio 
2004, 
n. 
2 
^Pres. 
R.©Chieppa©^Red. 
U.©De©Siervo©

^Regione©Calabria©(Avv.ti©V.©Cerulli©Irelli©e©B.©Caravita©di©Toritto)©c/©Presidente©del©

Consiglio©dei©Ministri©(cont.©31199/03,©avv.©Stato©I.©F.©Caramazza).©

û(omissis) 
Considerato 
in 
diritto 
1.©^Il©Governo©ha©sollevato©questione©di©legittimita©
costituzionale©degli©artt.©33;©34,©comma©1,©lettera©i);38,©comma©1,©lettere©a) 
ed©e);43,©
comma©2;©50,©comma©5©e©51©dello©statuto©della©Regione©Calabria,©approvato©in©prima©delibe-
razione©il©13©maggio©2003©e,©in©seconda©deliberazione,©il©31©luglio©2003,©in©riferimento©agli©
artt.©117,©secondo©comma,©lettera©l);©121,©122,©123,©primo©comma©e©126©della©Costituzione,©
nonche¨al©principio©di©separazione©dei©poteri.©

L'art.©33©viene©impugnato©perche¨,©disciplinando©la©elezione©del©Presidente©e©del©Vice©
Presidente©della©Giunta©da©parte©del©corpo©elettorale©e©la©loro©necessaria©successiva©designa-
zione©da©parte©del©Consiglio©regionale©nella©prima©seduta,©a©meno©di©un©automatico©sciogli-
mento©del©Consiglio©stesso,©nonche¨prevedendo©che©il©Vice©Presidente©subentri©nella©carica©
al©Presidente©in©caso©di©dimissioni©volontarie,©incompatibilita©sopravvenuta,©rimozione,©
impedimento©permanente©o©morte,©violerebbe©gli©artt.©122,©ultimo©comma,©e©126,©terzo©
comma,©della©Costituzione.©Cio©in©quanto,©malgrado©un©meccanismo©di©elezione©sostanzial-
mente©a©suffragio©universale©e©diretto,©si©verrebbe©ad©eludere©il©principio©simul 
stabunt, 
simul 
cadent,che©e©derogabile©solo©se©a©livello©statutario©si©operi©una©scelta©istituzionale©diversa©
dalla©elezione©a©suffragio©universale©e©diretto.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tale©disposizione©statutaria©violerebbe,©inoltre,©l'art.©122,©primo©comma,©della©Costitu-
zione,©perche¨inciderebbe©inevitabilmente©sulla©materia©elettorale,©riservata©alla©legge©regio-
nale,©nel©rispetto©dei©principi©fondamentali©stabiliti©dal©legislatore©statale.©

Gli©artt.©34,©comma©1,©lettera©i) 
e©43,©comma©2,©nell'attribuire©l'esercizio©della©potesta©
regolamentare©al©Consiglio©regionale©nel©caso©dei©regolamenti©di©attuazione©o©di©integrazione©
in©materie©di©legislazione©esclusiva©dello©Stato©da©questo©delegati©alle©Regioni,©violerebbero©
l'art.©121©della©Costituzione,©che©attribuirebbe©l'esercizio©del©potere©regolamentare©della©
Regione©alla©Giunta©regionale;©sarebbe©violato,©inoltre,©il©principio©della©separazione©dei©
poteri.©

L'art.©38,©comma©1,©lettere©a) 
ed©e),©disciplinando©alcuni©aspetti©della©materia©elettorale,©
contrasterebbe©con©gli©artt.©122,©primo©comma,©e©123,©primo©comma,©della©Costituzione,©in©
quanto©violerebbe©la©riserva©di©legge©regionale©nella©suddetta©materia©e,©irrigidendo©la©disci-
plina©della©materia©in©questione,©determinerebbe©la©sottrazione©al©corpo©elettorale©della©pos-
sibilita©di©esprimersi©mediante©referendum 
su©di©essa.©

L'art.©50,©comma©5,©viene©impugnato©perche¨,©attribuendo©alla©potesta©statutaria,©legisla-
tiva©e©regolamentare©della©Regione©la©disciplina©del©regime©contrattuale©dei©dirigenti©regio-
nali,©violerebbe©l'art.©117,©secondo©comma,©lettera©l),©della©Costituzione,©che©attribuisce©alla©
potesta©legislativa©esclusiva©dello©Stato©la©materia©ûordinamento©civileý©a©cui©sarebbero©
riconducibili©gli©aspetti©fondamentali©del©rapporto©di©lavoro©privato©e©quindi©anche©del-
l'attuale©rapporto©di©pubblico©impiego,©oltre©che©la©disciplina©del©diritto©sindacale.©

L'art.©51,©infine,©viene©censurato©perche¨,©disciplinando©l'esercizio©della©potesta©norma-
tiva©tributaria©della©Regione,©violerebbe©l'art.©123,©primo©comma,©della©Costituzione,©che©
non©prevede©tale©materia©tra©quelle©che©possono©costituire©oggetto©di©disciplina©da©parte©
dello©statuto©regionale.©

2.©^La©Regione©Calabria©si©e©ritualmente©costituita©in©giudizio,©sostenendo©l'inammissi-
bilita©e©comunque©l'infondatezza©di©tutte©le©censure©prospettate©nel©ricorso.©Inoltre,©la©resi-
stente©ha©chiesto©in©subordine,©nell'ipotesi©in©cui©dovesse©essere©ritenuta©fondata©la©prima©
censura©proposta©dal©Governo©ricorrente,©che©questa©Corte©sollevi©dinnanzi©a©se¨questione©
di©legittimita©costituzionale©dell'art.©126,©terzo©comma,©della©Costituzione,©per©violazione©
degli©articoli©3,©97,©123,©92©e©94©della©Costituzione©e©dei©principi©supremi©che©da©tali©disposi-
zioni©si©deducono.©Cio©perche¨la©previsione©dello©scioglimento©automatico©del©Consiglio©
regionale©anche©in©relazione©ad©eventi©che©colpiscano©accidentalmente©la©persona©del©Presi-
dente©della©Giunta,©quali©la©morte,©l'impedimento©permanente©o©le©dimissioni©volontarie©
non©dovute©ad©una©previa©mozione©di©sfiducia,©costituirebbe©una©scelta©irragionevole©ed©in©
contrasto©con©il©principio©del©parlamentarismo©(desumibile©dagli©artt.©92©e©94©della©Costitu-
zione),©dato©che©si©impedirebbe©alla©maggioranza©consiliare©di©portare©ad©attuazione©il©pro-
gramma©di©governo,©pur©in©assenza©di©rotture©del©rapporto©fiduciario.©
3.©^La©risoluzione©delle©suesposte©questioni©di©costituzionalita©rende©opportuno©premet-
tere©alcune©considerazioni©sull'ampiezza©e©sui©limiti©del©potere©statutario©delle©Regioni©ad©
autonomia©ordinaria©dopo©l'adozione©del©nuovo©Titolo©V©della©Costituzione,©che©ha©fatto©
propria,©ma©anche©integrato©in©un©rinnovato©contesto,©la©riforma©costituzionale©introdotta©
dalla©legge©cost.©22©novembre©1999,©n.©1©(Disposizioni 
concernenti 
l'elezione 
diretta 
del 
Presi-
dente 
della 
Giunta 
regionale 
e 
l'autonomia 
statutaria 
delle 
Regioni).Cio©anche©in©considera-
zione©del©fatto©che©il©presente©giudizio©riguarda©la©prima©organica©deliberazione©legislativa©
regionale©di©adozione©di©uno©statuto©impugnata©dallo©Stato.©

Questa©Corte©ha©gia©chiarito©in©precedenti©sentenze©alcuni©profili©relativi©alla©fonte©nor-
mativa©statutaria,©ora©speciale©legge©regionale©caratterizzata©da©una©particolare©procedura©
di©adozione©e©di©controllo©(cfr.©sentenza©n.©304©del©2002)©e©meglio©definita©nella©ampiezza©
delle©materie©ad©essa©riservate,©indicate©nel©primo©e©nel©terzo©comma©dell'art.©123©della©Costi-
tuzione©(la©determinazione©della©ûforma©di©governoý©e©dei©ûprincipi©fondamentali©di©organiz-
zazione©e©funzionamentoý,©la©disciplina©dell'ûesercizio©del©diritto©di©iniziativa©e©del©referen-
dum 
su©leggi©e©provvedimenti©amministrativi©della©Regioneý,©nonche¨ûla©pubblicazione©delle©
leggi©e©dei©regolamenti©regionaliý,©la©disciplina©del©Consiglio©delle©autonomie©locali).©

In©questi©ambiti©la©Regione©dispone©di©un©autonomo©potere©normativo©per©la©configura-
zione©di©un©ordinamento©interno©adeguato©alle©accresciute©responsabilita©delineate©dal©nuovo©
Titolo©V©della©Costituzione©ed©alle©attese©di©un'istituzione©regionale©decisamente©migliorata©
sul©piano©della©funzionalita©e©della©sua©stessa©democraticita©:©dopo©la©riforma©dell'art.©123©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

della¨Costituzione¨e¨la¨eliminazione¨della¨approvazione¨dello¨statuto¨regionale¨da¨parte¨del¨
Parlamento,¨i¨limiti¨a¨questa¨rilevante¨autonomia¨normativa¨possono¨derivare¨solo¨da¨norme¨
chiaramente¨deducibili¨dalla¨Costituzione,¨come¨questa¨Corte¨ha¨gia©¨avuto¨occasione¨di¨
affermare¨allorche¨ha¨negato¨che¨essa¨sia¨comprimibile¨ûin¨mancanza¨di¨una¨disciplina¨costi-
tuzionale¨chiaramente¨riconoscibileý¨o¨ûtramite¨non¨controllabili¨inferenze¨e¨deduzioni¨da¨
concetti¨generali,¨assunti¨a¨prioriý¨(sentenza¨n.¨313¨del¨2003).¨

Al¨tempo¨stesso,¨pero©¨,¨per¨cio©¨che¨riguarda¨il¨rapporto¨fra¨la¨potesta©¨statutaria¨ed¨i¨suoi¨
limiti,¨questa¨Corte¨ha¨chiarito¨che¨gli¨statuti¨regionali¨non¨solo,¨come¨tutte¨le¨norme¨giuridi-
che¨del¨nostro¨ordinamento,¨devono¨rispettare¨puntualmente¨ûogni¨disposizione¨della¨Costi-
tuzioneý,¨ma¨devono¨anche¨rispettarne¨lo¨spirito,¨in¨nome¨della¨pure¨costituzionalmente¨
necessaria¨ûarmonia¨con¨la¨Costituzioneý¨(sentenza¨n.¨304¨del¨2002);¨cio©¨che,¨piu©¨recente-
mente,¨ha¨trovato¨conferma¨nell'affermazione¨che¨gli¨statuti¨ûdovranno¨essere¨in¨armonia¨
con¨i¨precetti¨ed¨i¨principi¨tutti¨ricavabili¨dalla¨Costituzioneý¨(sentenza¨n.¨196¨del¨2003).¨

Da¨tali¨premesse¨la¨necessita©¨di¨una¨lettura¨particolarmente¨attenta¨dei¨rapporti¨e¨dei¨
confini¨fra¨le¨diverse¨aree¨normative¨affidate¨agli¨statuti¨o¨alle¨altre¨fonti¨legislative¨statali¨

o¨regionali,¨senza¨presumere¨la¨soluzione¨del¨problema¨interpretativo¨sulla¨base¨della¨sola¨
lettura¨di¨una¨singola¨disposizione¨costituzionale,¨tanto¨piu©¨ove¨essa¨utilizzi¨concetti¨che¨pos-
sono¨legittimamente¨giustificare¨interpretazioni¨tra¨loro¨non¨poco¨difformi¨a¨seconda¨del¨
contesto¨in¨cui¨sono¨collocati.¨
4.¨^Sulla¨base¨di¨quanto¨detto,¨vanno¨anzitutto¨affrontati¨i¨diversi¨rilievi¨di¨costituzio-
nalita©¨sollevati¨nei¨riguardi¨dell'art.¨33¨della¨delibera¨legislativa¨di¨adozione¨dello¨statuto¨
calabrese.¨Le¨censure¨prospettate¨dal¨ricorrente¨sono¨genericamente¨rivolte¨alla¨disposizione¨
nel¨suo¨complesso;¨tuttavia,¨in¨considerazione¨delle¨motivazioni¨addotte¨nel¨ricorso,¨l'og-
getto¨del¨giudizio¨cui¨e©¨chiamata¨questa¨Corte¨puo©¨essere¨riferito¨ai¨commi¨1,¨2,¨3,¨4,¨5,¨e¨7¨
(quindi¨ne¨sono¨esclusi¨i¨commi¨6¨e¨8).¨
Le¨censure¨sono¨fondate.¨

La¨legge¨costituzionale¨n.¨1¨del¨1999¨ha¨sostituito¨non¨solo¨l'art.¨123¨della¨Costituzione,¨
ma¨ha¨mutato¨radicalmente¨gli¨artt.¨121,¨122¨e¨126¨della¨Costituzione,¨in¨particolare¨preve-
dendo¨la¨elezione¨del¨Presidente¨della¨Regione¨ûa¨suffragio¨universale¨e¨direttoý¨come¨solu-
zione¨prescritta¨ûsalvo¨che¨lo¨statuto¨regionale¨disponga¨diversamenteý,¨e¨imponendola¨
(art.¨5¨della¨legge¨cost.¨n.¨1¨del¨1999)¨come¨soluzione¨transitoria¨ûfino¨alla¨data¨di¨entrata¨
in¨vigore¨dei¨nuovi¨statuti¨regionali¨e¨delle¨nuove¨leggi¨elettorali¨ai¨sensi¨del¨primo¨comma¨
dell'art.¨122¨della¨Costituzioneý.¨

L'esame¨dei¨lavori¨preparatori¨di¨questa¨legge¨costituzionale¨e¨la¨sua¨titolazione¨eviden-
ziano¨con¨sicurezza¨la¨volonta©¨,¨largamente¨espressa¨in¨sede¨parlamentare,¨di¨imporre¨tale¨
scelta¨nella¨esplicita¨speranza¨di¨eliminare¨in¨tal¨modo¨la¨instabilita©¨nella¨gestione¨politica¨
delle¨Regioni¨e¨quindi¨di¨rafforzare¨il¨peso¨delle¨istituzioni¨regionali.¨

A¨tal¨fine¨la¨soluzione¨istituzionale¨prescelta¨e©¨stata¨quella¨che¨lo¨stesso¨titolo¨della¨
legge¨definisce¨ûelezione¨diretta¨del¨Presidente¨della¨Giunta¨regionaleý,¨espressione¨ricor-
rente¨nel¨quinto¨comma¨dell'art.¨122¨della¨Costituzione¨e¨nel¨terzo¨comma¨dell'art.¨126¨della¨
Costituzione,¨e¨poi¨sostanzialmente¨sviluppata¨nell'art.¨5¨della¨legge¨costituzionale¨n.¨1¨del¨
1999¨come¨soluzione¨provvisoriamente¨vigente¨fino¨all'adozione¨dei¨nuovi¨statuti¨regionali¨
e¨delle¨conseguenti¨leggi¨elettorali¨regionali.¨

Al¨di¨la©¨delle¨molteplici¨e¨differenziate¨definizioni¨e¨classificazioni¨dottrinali¨in¨astratto¨
possibili,¨specie¨sulla¨base¨della¨comparazione¨fra¨i¨diversi¨sistemi¨di¨selezione¨dei¨vertici¨
degli¨organi¨di¨governo¨delle¨varie¨istituzioni,¨questa¨Corte¨ha¨gia©¨rilevato¨nella¨sentenza¨

n.¨304¨del¨2002¨con¨riferimento¨all'art.¨5¨della¨legge¨costituzionale¨n.¨1¨del¨1999,¨che¨ûnella¨
valutazione¨del¨legislatore¨costituzionale¨l'elezione¨del¨Presidente¨della¨Giunta¨e©¨assimilabile,¨
quanto¨a¨legittimazione¨popolare¨acquisita¨dall'eletto,¨ad¨una¨vera¨e¨propria¨elezione¨a¨suf-
fragio¨direttoý.¨Puo©¨inoltre¨aggiungersi¨che¨analogo¨sistema,¨anch'esso¨definito¨elezione¨ûa¨
suffragio¨universale¨e¨direttoý¨dall'art.¨46¨del¨decreto¨legislativo¨18¨agosto¨2000,¨n.¨267¨
(Testo 
unico 
delle 
leggi 
sull'ordinamento 
degli 
enti 
locali),¨e©¨invero¨da¨tempo¨previsto¨dalla¨
legislazione¨relativa¨all'elezione¨dei¨Sindaci¨e¨dei¨Presidenti¨delle¨Province¨(questa¨normativa¨
come¨ben¨noto¨in¨realta©¨risale¨alla¨legge¨25¨marzo¨1993,¨n.¨81¨recante¨ûElezione 
diretta 
del 
sindaco, 
delpresidentedellaprovincia, 
delconsiglierecomunale, 
delconsigliereprovincialeý),¨e¨
ha¨preceduto¨largamente¨la¨legge¨costituzionale¨n.¨1¨del¨1999,¨rispetto¨alla¨quale¨anzi¨ha¨
sicuramente¨costituito¨un¨importante¨modello¨di¨riferimento.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Mentre©senza©dubbio©non©equivale©ad©un©sistema©elettorale©di©tipo©diretto©ogni©meccani-
smo©elettorale©di©stabilizzazione©delle©maggioranze©di©governo©o©anche©di©mera©indicazione©
come©capolista©nella©scheda©elettorale©del©massimo©esponente©politico©della©lista©o©dello©
schieramento©politico,©il©sistema©elettorale©configurato©dall'art.©5©della©legge©costituzionale©

n.©1©del©1999©disciplina©certamente©una©forma©di©ûelezione©diretta©del©Presidente©della©
Giunta©regionaleý©(come©appunto©recita©il©titolo©della©legge©costituzionale).©
Cio©,©in©primo©luogo,©attraverso©la©previsione©di©una©futura©ûnormaleý©forma©di©governo©
espressa©sinteticamente©con©le©parole©ûPresidente©eletto©a©suffragio©universale©e©direttoý©e©
caratterizzata©dall'attribuzione©ad©esso©di©forti©e©tipici©poteri©per©la©gestione©unitaria©dell'in-
dirizzo©politico©e©amministrativo©della©Regione©(nomina©e©revoca©dei©componenti©della©
Giunta,©potere©di©dimettersi©facendo©automaticamente©sciogliere©sia©la©Giunta©che©il©Consi-
glio©regionale);©in©secondo©luogo,©attraverso©la©analitica©disciplina©^in©via©transitoria,©in©
stretto©parallelismo©e©per©la©prima©volta©a©livello©regionale©^di©un©tipo©di©elezione©diretta©
del©Presidente©della©Giunta,©con©la©previsione©dell'elezione©del©candidato©che,©inserito©a©capo©
di©una©lista©elettorale,©consegua©il©maggior©numero©dei©voti©a©livello©regionale©e©con©il©rico-
noscimento©al©Presidente©eletto©degli©identici©poteri©previsti©dagli©articoli©122,©quinto©
comma,©e©126,©terzo©comma,©della©Costituzione.©

Tale©scelta©per©una©radicale©semplificazione©del©sistema©politico©a©livello©regionaleeper©
la©unificazione©dello©schieramento©maggioritario©intorno©alla©figura©del©Presidente©della©
Giunta,©pur©imposta©temporaneamente©al©sistema©politico©regionale©ed©anche©indicata©come©
ûnormaleý©possibilita©di©assetto©istituzionale,©puo©essere©pero©legittimamente©sostituita©da©
altri©modelli©di©organizzazione©dei©rapporti©fra©corpo©elettorale,©consiglieri©regionali©e©Presi-
dente©della©Giunta,©che©in©sede©di©elaborazione©statutaria©possano©essere©considerati©piu©ido-
nei©a©meglio©rappresentare©le©diverse©realta©sociali©e©territoriali©delle©nostre©regioni©o©anche©
piu©adatti©per©alcuni©sistemi©politici©regionali.©Peraltro,©questa©possibilita©di©optare©per©uno©
dei©tanti©possibili©modelli©diversi©di©forme©di©governo©regionali©non©fondate©sull'elezione©
diretta©del©Presidente©della©Giunta©trova©un©limite©del©tutto©evidente©nella©volonta©del©legisla-
tore©di©revisione©costituzionale©di©prevedere©ipotesi©di©elezione©diretta©nel©solo©caso©del©Presi-
dente©della©Giunta,©al©cui©ruolo©personale©di©mantenimento©dell'unita©dell'indirizzo©politico©
e©amministrativo©si©conferisce©ampio©credito,©tanto©da©affidargli,©come©accennato,©anche©
alcuni©decisivi©poteri©politici.©

Cio©sembra©pienamente©condiviso©dalla©stessa©Regione©Calabria,©che©infatti©sostiene©di©
aver©fatto©una©scelta©istituzionale©diversa©da©quella©della©elezione©a©suffragio©diretto©del©Pre-
sidente,©fondamentalmente©perche¨©l'immissione©nell'ufficio©di©Presidente©(e©di©Vice©Presi-
dente)©avverrebbe©solo©dopo©il©voto©del©Consiglio©e©solo©in©ragione©di©esso,©mentre©l'approva-
zione©consiliare©del©programma©di©governo©instaurerebbe©tra©Presidente©della©Giunta©e©Con-
siglio©regionale©un©rapporto©politico©diverso©rispetto©a©quello©che©consegue©all'elezione©a©
suffragio©universale©e©diretto.©Per©tali©ragioni©la©difesa©della©resistente©giunge©ad©asserire©
che©ûlo©statuto©calabrese©si©muove©(...)©nell'ambito©della©forma©di©governo©parlamentare©
con©i©correttivi©che©l'evoluzione©recente©del©sistema©politico©italiano©ha©prodottoý.©

Peraltro,©non©puo©non©notarsi©che©il©sistema©configurato©nell'art.©33©del©testo©statutario©
appare©invece©caratterizzato©da©un©meccanismo©di©elezione©diretta©del©Presidente©e©del©Vice©
Presidente©della©Giunta,©del©tutto©analogo©a©quello©disciplinato©per©il©solo©Presidente©dal-
l'art.©5©della©legge©cost.©n.©1©del©1999,©salva©la©diversita©che©la©preposizione©alla©carica©conse-
gue©non©alla©mera©proclamazione©dei©risultati©elettorali,©ma©alla©ûnominaýdaparte©del©Con-
siglio©regionale;©questa©diversita©appare©tuttavia©essenzialmente©formale©se©si©considera©che,©
ai©sensi©del©secondo©comma©dell'art.©33,©il©Consiglio©regionale©procede©ûsulla©base©dell'inve-
stitura©popolare©espressa©dagli©elettori,©nella©sua©prima©sedutaý©e©che©ûla©mancata©nomina©
del©Presidente©e©del©Vice©Presidente©indicati©dal©corpo©elettorale©comporta©lo©scioglimento©
del©Consiglio©regionaleý.©Cio©porta©a©ritenere©che©il©Consiglio©regionale©sia©anche©giuridica-
mente©vincolato©ad©uniformarsi©alla©scelta©compiuta©dal©corpo©elettorale,©a©pena©del©suo©
stesso©scioglimento.©

Al©tempo©stesso,©diversamente©da©quanto©normalmente©accade©quando©si©conferisce©un©
potere©di©nomina,©per©l'art.©33©nessun©altro©consigliere©eletto©puo©essere©nominato©Presidente©

o©Vice©Presidente:©cio©conferma©che©ci©si©trova©dinanzi©ad©un©procedimento©di©elezione©
diretta©del©Presidente©e©del©Vice©Presidente,©solo©mascherato©da©una©sorta©di©obbligatoria©
ûpresa©d'attoý©da©parte©del©Consiglio©regionale.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Non©a©caso,©al©Presidente©ûnominatoý©restano©alcuni©degli©speciali©poteri©attribuiti©dalla©
Costituzione©al©Presidente©eletto©(nomina©e©revoca©dei©componenti©della©Giunta,©sciogli-
mento©del©Consiglio©regionale©se©viene©adottata©una©mozione©di©sfiducia©nei©suoi©riguardi),©
mentre©gli©vengono©sottratti©i©poteri©di©produrre©lo©scioglimento©del©Consiglio©nei©casi©in©
cui©si©verifichi©la©sua©ûrimozione,©l'impedimento©permanente,©la©morte©o©le©dimissioni©volon-
tarieý©(per©citare©l'elencazione©di©cui©al©terzo©comma©dell'art.©126©della©Costituzione).©

In©particolare,©l'eliminazione©del©potere©presidenziale©di©fare©eventualmente©venir©meno,©
tramite©le©proprie©dimissioni,©la©permanenza©in©carica©dello©stesso©Consiglio©regionale,©
riduce©radicalmente©i©suoi©poteri©di©indirizzo,©laddove©il©Vice©Presidente,©ne©puo©disporre©
ove©subentri©nella©presidenza.©Ad©ulteriore©rafforzamento©di©quest'ultima©figura,©che©appare©
tutt'altro©che©marginale©nel©testo©statutario©malgrado©che©non©risulti©fra©gli©organi©regionali©
necessari©di©cui©al©primo©comma©dell'art.©121©della©Costituzione,©vi©e©inoltre©da©considerare©
che©la©ûmozione©sul©programma©di©governoý©(di©cui©al©secondo©comma©dell'art.33)©e©presen-
tata©al©Consiglio©regionale©sia©dal©Presidente©che©dal©Vice©Presidente.©

Se©si©aggiunge©che©nel©sistema©dello©statuto©calabrese©deliberato©dal©Consiglio©regionale©
il©Presidente©non©puo©nemmeno©porre©autonomamente©la©questione©di©fiducia©(cos|©l'art.©34,©
comma©1,©lettera©f),©dal©momento©che©deve©previamente©conseguire©il©consenso©della©Giunta©
su©questa©iniziativa,©ne©emerge©una©figura©politica©dai©poteri©sostanzialmente©ridotti©rispetto©
a©quelli©attribuiti©dalla©Costituzione©al©Presidente©ûeletto©a©suffragio©universale©e©direttoý.©

Sul©punto©puo©quindi©concludersi©che©il©sistema©configurato©dall'art.©33©della©delibera©
legislativa©concernente©lo©statuto©calabrese©consiste©sostanzialmente©nella©elezione©diretta©
del©Presidente©e©del©Vice©Presidente,©in©violazione©degli©articoli©122,©quinto©comma,©della©
Costituzione©a©causa©dell'elezione©diretta©anche©del©Vice©Presidente,©e©126,©terzo©comma,©
della©Costituzione,©a©causa©della©riduzione©dei©poteri©del©Presidente©della©Giunta©eletto©a©suf-
fragio©universale©e©diretto.©Al©tempo©stesso,©il©primo©comma©dell'art.©33,©prescrivendo©anali-
ticamente©che©ûi©candidati©alle©cariche©di©Presidente©e©di©Vice©Presidente©della©Giunta©regio-
nale©sono©indicati©sulla©scheda©elettorale©e©sono©votati©contestualmente©agli©altri©componenti©
del©Consiglio©regionaleý,©invade©in©modo©palese©l'area©legislativa©riservata©dal©primo©comma©
dell'art.©122©della©Cost.©alla©ûlegge©della©Regione©nei©limiti©dei©principi©fondamentali©stabiliti©
con©legge©della©Repubblicaý;©potrebbe©anche©aggiungersi©che©comunque©e©inesistente©nella©
legislazione©vigente©un©principio©fondamentale©che©ammetta©una©duplice©candidatura©ûa©suf-
fragio©universale©e©direttoý.©

5.©^La©dichiarazione©di©illegittimita©costituzionale,©sotto©i©profili©indicati,©dell'art.©33,©
commi©1,©2,©3,©4,©5©e©7,©della©delibera©legislativa©in©questione©comporta©che©essa©sia©estesa,©
ai©sensi©dell'art.©27©della©legge©11©marzo©1953,©n.©87,©all'art.©15,©all'art.©16,©comma©2,©lettere©
a) 
e©b),©nonche¨all'art.©38,©comma©1,©lettera©c),©della©medesima©delibera©legislativa,©che©disci-
plinano©alcune©fasi©ulteriori©dei©procedimenti©di©cui©all'art.©33©o©fanno©esplicito©riferimento©
agli©istituti©ivi©previsti.©
Secondo©la©giurisprudenza©di©questa©Corte,©infatti,©la©dichiarazione©di©illegittimita©con-
seguenziale©puo©essere©applicata©anche©ai©giudizi©in©via©principale©(sentenze©n.©20©del©2000,©

n.©441©del©1994©e©n.©34©del©1961),©in©quanto©esprime©un©principio©di©diritto©processuale©che©e©
valido©per©tutte©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©previste©dal©Capo©II©della©predetta©
legge©n.©87,©come©si©desume©anche©dalla©dizione©letterale©del©citato©art.©27.©
6.©^Occorre©affrontare,©a©questo©punto,©la©richiesta,©avanzata©in©via©subordinata©dalla©
Regione©resistente,©che©questa©Corte©sollevi©dinnanzi©a©se¨la©ûquestione©di©legittimita©costitu-
zionale©dell'art.©126,©comma©3,©della©Costituzione,©per©violazione©degli©articoli©3,©97,©123,©92©
e©94©della©Costituzioneý©e,©in©particolare,©del©principio©del©parlamentarismo©che©ne©sarebbe©
deducibile,©secondo©il©quale©un'assemblea©elettiva©non©potrebbe©essere©sciolta©per©eventi©acci-
dentali©in©permanenza©del©rapporto©fiduciario.©
La©Regione©sostiene©la©richiesta©sulla©base©della©nota©giurisprudenza©di©questa©Corte,©
che©ha©riconosciuto©la©possibilita©di©sottoporre©a©giudizio©di©costituzionalita©anche©leggi©
costituzionali©che©siano©ritenute©confliggenti©con©i©principi©supremi©del©nostro©ordinamento©
costituzionale©(sentenza©n.©1146©del©1988).©

Non©occorre©in©questa©sede©considerare©che©la©Regione©Calabria©ha©prospettato©un©dub-
bio©di©costituzionalita©relativo©ad©una©disposizione©facente©parte©del©testo©costituzionale©
(l'art.©126,©terzo©comma),©anziche¨della©disposizione©contenuta©nell'art.©4©della©legge©costitu-
zionale©n.©1©del©1999,©sostitutiva©del©testo©precedente.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Peraltro,©la©questione©che©si©chiede©di©sollevare©risulta©manifestamente©infondata,©dal©
momento©che©non©solo©la©stessa©forma©di©governo©di©tipo©parlamentare©non©sembra©costi-
tuire©in©quanto©tale©un©principio©organizzativo©immodificabile©del©sistema©costituzionale©sta-
tale,©ma©lo©stesso©titolo©V©della©Costituzione©prevede©esplicitamente©la©possibilita©di©diverse©
forme©di©governo©a©livello©regionale,©per©di©piu©espressamente©caratterizzandone©quella©in©
certa©misura©ûnormaleý,©salva©diversa©volonta©espressa©tramite©apposite©disposizioni©statuta-
rie©difformi,©con©l'elezione©diretta©del©Presidente©della©Giunta.©Di©certo©in©sistemi©istituzio-
nali©nei©quali©anche©il©vertice©dell'esecutivo©sia©eletto©direttamente©dal©corpo©elettorale©non©
sussiste©il©tradizionale©rapporto©fiduciario©con©il©consiglio©rappresentativo©dell'intero©corpo©
elettorale,©tanto©che©in©assetti©istituzionali©del©genere©appare©tutt'altro©che©irragionevole©che©
l'organo©monocratico©eletto©disponga©anche©del©potere©di©dimettersi©trascinando©con©se¨l'in-
tero©sistema©delle©istituzioni©rappresentative,©evidentemente©ove©valuti©come©irraggiungibile©
l'attuazione©del©programma©di©governo©sulla©cui©base©e©stato©eletto©(e©sicuramente©una©impe-
gnativa©scelta©politica©del©genere©non©appare©annoverabile©fra©gli©ûeventi©accidentaliý,©come©
invece©asserisce©la©difesa©regionale).©

7.©^Le©censure©di©illegittimita©costituzionale©relative©agli©articoli©34,©comma©1,©lettera©i),©
e©43,©comma©2,©sono©infondate.©
Questa©Corte©ha©gia©avuto©occasione©di©affermare©che©la©mera©abrogazione,©ad©opera©
dell'art.©1©della©legge©costituzionale©n.©1©del©1999,©nel©testo©dell'art.©121©della©Costituzione©
della©precedente©disposizione©che©attribuiva©necessariamente©l'esercizio©della©funzione©rego-
lamentare©al©Consiglio©regionale©^mentre©non©sono©rinvenibili©norme©esplicite©od©anche©
implicite©che©limitino©sul©punto©la©discrezionalita©statutaria©^affida©pienamente©allo©statuto©
la©disciplina©di©tale©funzione,©che©puo©essere©anche©alquanto©articolata,©a©seconda©delle©
diverse©tipologie©di©fonti©regolamentari©(sentenze©n.©313©e©n.©324©del©2003).©

Su©questo©piano©l'art.©43©dello©statuto©calabrese©disciplina©diversi©tipi©di©regolamenti©
regionali,©per©lo©piu©attribuendone©l'adozione©alla©Giunta,©salvo©appunto©gli©speciali©regola-
menti©ûdi©attuazione©e©di©integrazione©in©materia©di©legislazione©esclusivaý©dello©Stato©che©
da©questo©siano©stati©delegati©alle©Regioni:©attribuzione©al©Consiglio©regionale©che©appare©
tutt'altro©che©irragionevole,©in©considerazione©della©probabile©maggiore©rilevanza©di©questa©
ipotetica©normazione©secondaria©regionale©di©attuazione©o©integrazione©della©legislazione©
esclusiva©statale©(e©cio©anche©al©di©la©della©specifica©particolare©importanza©dell'una©o©dell'al-
tra©materia).©

8.©^Le©censure©di©illegittimita©costituzionale©relative©all'art.©38,©comma©1,©lettere©a) 
ed©
e),©sono©fondate.©
Il©primo©comma©dell'art.©122©della©Costituzione©determina,©in©parte©esplicitamente©ma©
in©parte©implicitamente,©un©complesso©riparto©della©materia©elettorale©fra©le©diverse©fonti©
normative©statali©e©regionali.©

Anzitutto©dispone©che©la©legge©della©Repubblica©stabilisce©i©principi©fondamentali©in©
tema©di©ûsistema©di©elezioneý©e©di©determinazione©dei©ûcasi©di©ineleggibilita©e©di©incompatibi-
lita©del©Presidente©e©degli©altri©componenti©della©Giunta©regionale,©nonche¨dei©consiglieri©
regionaliý;©e©sui©medesimi©temi©viene©al©contempo©riconosciuta©una©competenza©del©legisla-
tore©regionale©per©tutta©la©parte©residua.©

Inoltre,©lo©stesso©primo©comma©dell'art.©122©prevede©che©la©legge©statale©ûstabilisce©
anche©la©durata©degli©organi©elettiviý©ed©in©questo©caso©sembra©trattarsi©di©una©competenza©
legislativa©piena.©

In©questo©quadro©la©fonte©statutaria©e©chiamata©a©svolgere©un©ruolo©necessariamente©
ridotto,©seppur©significativo:©questa©stessa©Corte,©ad©esempio,©ha©riconosciuto©che©spetta©allo©
statuto©regionale©ûla©disciplina©della©eventuale©prorogatio 
degli©organi©elettivi©regionali©dopo©
la©loro©scadenza©o©scioglimento©o©dimissioniý,©in©quanto©istituto©che©ûriguarda©solo©l'eserci-
zio©dei©poteri©nell'intervallo©fra©la©scadenza,©naturale©o©anticipata,©di©tale©mandato,©e©l'en-
trata©in©carica©del©nuovo©organo©elettoý©(sentenza©n.©196©del©2003).©Ma©poi,©piu©in©generale,©
sono©le©scelte©statutarie©in©tema©di©fonti©normative©(come,©ad©esempio,©la©prescrizione,©inse-
rita©proprio©nel©primo©comma©dell'art.©38,©che©la©legge©elettorale©regionale©debba©essere©
approvata©a©maggioranza©assoluta)©e©di©forma©di©governo©regionale©che©possono©indiretta-
mente©condizionare©la©legislazione©elettorale©regionale.©

A©questo©proposito,©peraltro,©occorre©prendere©atto©che©non©si©puo©pretendere,©in©nome©
della©competenza©statutaria©in©tema©di©ûforma©di©governoý,©di©disciplinare©la©materia©eletto-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

rale©tramite©disposizioni©statutarie,©dal©momento©che©il©primo©comma©dell'art.©123©ed©il©
primo©comma©dell'art.©122©sono©disposizioni©tra©loro©pariordinate:©anche©se©sul©piano©con-
cettuale©puo©sostenersi©che©la©determinazione©della©forma©di©governo©puo©(o©addirittura©
dovrebbe)©comprendere©la©legislazione©elettorale,©occorre©prendere©atto©che,invece,©sulpiano©
della©Costituzione©vigente,©la©potesta©legislativa©elettorale©e©stata©attribuita©ad©organi©ed©a©
procedure©diverse©da©quelli©preposti©alla©adozione©dello©statuto©regionale©e©che©quindi©lo©sta-
tuto©regionale©non©puo©disciplinare©direttamente©la©materia©elettorale©o©addirittura©contrad-
dire©la©disposizione©costituzionale©che©prevede©questa©speciale©competenza©legislativa.©

Anzi,©il©fatto©che©la©legge©statale©e©chiamata©a©determinare©i©principi©fondamentali©nelle©
materie©di©cui©al©primo©comma©dell'art.©122©della©Costituzione©inevitabilmente©riduce©la©
stessa©possibilita©della©fonte©statutaria©di©indirizzare©l'esercizio©della©potesta©legislativa©regio-
nale©in©queste©stesse©materie.©

Sono©quindi©inammissibili©norme©statutarie©che©^come©nella©lettera©a) 
del©primo©
comma©dell'art.©38©determinino©direttamente,©almeno©in©parte,©il©sistema©di©elezione©che©
dovra©invece©essere©disciplinato©dalla©legge©o©che©^come©nella©lettera©e) 
del©primo©comma©
dell'art.©38©^determinino©in©modo©diverso©dal©primo©comma©dell'art.©122©della©Costituzione,©
sia©sul©piano©soggettivo©che©su©quello©oggettivo,©quanto©dovra©essere©disciplinato©dal©legisla-
tore©regionale©sulla©base©dei©principi©fondamentali©stabiliti©dal©legislatore©statale.©

9.©^La©censura©di©illegittimita©costituzionale©relativa©all'art.©50,©comma©5,©e©infondata.©
Il©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri©impugna©tale©disposizione©dello©statuto©solo©
ûnella©parte©in©cui©attribuisce©alla©potesta©statutaria,©legislativa©e©regolamentare©della©
Regione©la©disciplina©del©regime©contrattuale©dei©dirigentiý,©poiche¨in©tal©modo©riconosce-
rebbe©alla©Regione©stessa©competenze©riservate©allo©Stato©ai©sensi©dell'art.©117,©comma©
secondo,©lettera©l),©della©Costituzione©(materia©ûordinamento©civileý),©atteso©che©gli©aspetti©
fondamentali©del©rapporto©di©lavoro©privato©e©quindi©del©rapporto©di©lavoro©pubblico,©oltre©
che©la©disciplina©del©rapporto©sindacale,©rientrerebbero©nella©nozione©di©ûdiritto©civileý.©

La©Regione©Calabria©riconosce©in©modo©espresso©che©sicuramente©la©disciplina©sostan-
ziale©del©rapporto©di©lavoro,©quella©contenuta©nelle©leggi©civili,©puo©essere©attratta©alla©com-
petenza©legislativa©dello©Stato©nell'ambito©della©materia©ûordinamento©civileý;©peraltro,©la©
resistente©sostiene©che©andrebbe©escluso©che©a©questa©materia©siano©riconducibili©le©procedure©
e©le©modalita©della©contrattazione©collettiva,©da©ritenersi©riservate©all'autonomia©degli©enti©
direttamente©interessati.Inogni©caso^sempre©secondolaresistente^gia©oggi©parte©della©
contrattazione©collettiva©si©svolge©in©sede©regionale©ed©in©ambito©locale.©La©norma©statutaria©
si©limiterebbe©quindi©a©richiamare©questa©realta©,e©cioe©che©la©Regione©disciplina©con©provve-
dimenti©normativi©il©regime©procedimentale©della©contrattazione©con©i©propri©dirigenti,©
ovviamente©per©la©parte©di©sua©competenza;©ma©anche©se©si©affermasse©la©contrattazione©a©
livello©nazionale©dei©dirigenti©regionali,©ûla©norma©manterrebbe©la©sua©validita©relativamente©
agli©aspetti©della©disciplina©contrattuale©che©restano©affidati©alla©competenza©regionaleý.©

Una©interpretazione©del©genere©della©disposizione©statutaria©deve©essere©considerata©non©
implausibile©e©compatibile©con©la©disciplina©costituzionale,©nonche¨con©la©stessa©legislazione©
statale©vigente©in©materia©di©ordinamento©della©dirigenza©pubblica;©se,©infatti,©la©intervenuta©
privatizzazione©e©contrattualizzazione©del©rapporto©di©lavoro©dei©dirigenti©pubblici©vincola©
anche©le©Regioni©(da©ultimo,©le©sentenze©n.©314©e©n.©274©del©2003),©le©quali©pur©sono©dotate,©
ai©sensi©del©quarto©comma©dell'art.©117©della©Costituzione,©di©poteri©legislativi©propri©in©tema©
di©organizzazione©amministrativa©e©di©ordinamento©del©personale,©deve©rilevarsi©che©la©stessa©
legislazione©statale©in©materia©di©ordinamento©della©dirigenza©non©esclude©una,©seppur©
ridotta,©competenza©normativa©regionale©in©materia,©dal©momento©che©anzi©prevede©espres-
samente©che©ûle©Regioni©a©statuto©ordinario,©nell'esercizio©della©propriapotesta©statutaria,©
legislativa©e©regolamentare©(...)©adeguano©ai©principi©dell'art.©4©e©del©presente©Capo©i©propri©
ordinamenti,©tenendo©conto©delle©relative©peculiarita©(...)ý©(art.©27,©primo©comma,©del©
decreto©legislativo©30©marzo©2001,©n.©165©(Norme 
generali 
sull'ordinamento 
del 
lavoro 
alle 
dipendenze 
delle 
amministrazionipubbliche). 


10.©^La©censura©di©illegittimita©costituzionale©relativa©all'art.©51©e©infondata.©
Il©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri©impugna©l'art.©51©dello©statuto©solo©perche¨,©
ûdisciplinando©la©potesta©normativa©tributaria©della©Regione,©statuisce©su©materie©che©non©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

rientrano©tra©quelle©che©l'art.©123©della©Costituzione©attribuisce©agli©statuti©regionali,©e©che©
consistono©nella©forma©di©governo©e©nei©principi©fondamentali©di©organizzazione©e©funziona-
mentoý,©e©violerebbe©l'art.©123,©primo©comma,©della©Costituzione.©

Una©tesi©del©genere,©nella©sua©perentorieta©,©non©puo©essere©condivisa,©dal©momento©che©
la©riflessione©dottrinale©e©la©stessa©giurisprudenza©di©questa©Corte©(cfr.ad©esempio,sentenze©

n.©921©e©n.©829©del©1988)©riconoscono©da©tempo©la©legittimita©dell'esistenza,©accanto©ai©conte-
nuti©necessari©degli©statuti©regionali,©di©altri©possibili©contenuti,©sia©che©risultino©ricognitivi©
delle©funzioni©e©dei©compiti©della©Regione,©sia©che©indichino©aree©di©prioritario©intervento©
politico©o©legislativo©(tra©l'altro,©non©poche©disposizioni©del©genere©sono©presenti©nello©sta-
tuto©calabrese©e©non©sono©state©impugnate);©contenuti©ulteriori©dei©quali©semmai©e©opinabile©
la©misura©dell'efficacia©giuridica©(sentenza©n.©171©del©1999).©
Peraltro©i©riferimenti©a©tale©potesta©contenuti©nell'art.©51©non©vanno©oltre©una©parafrasi©
di©quanto©contenuto©nei©commi©secondo,©terzo©e©quinto©dell'art.©119,©nonche¨nel©comma©
primo©dell'art.©120©della©Costituzione.©

P.Q.M. 
la 
Corte 
Costituzionale 
dichiara 
l'illegittimita©costituzionale©dell'art.©33,©
commi©1,©2,©3,©4,©5©e©7,©dello©statuto©della©Regione©Calabria,©approvato©in©prima©delibera-
zione©il©13©maggio©2003©e,©in©seconda©deliberazione,©il©31©luglio©2003;©
dichiara 
ai©sensi©dell'art.©27©della©legge©11©marzo©1953,©n.©87,©l'illegittimita©costituzionale©
dell'art.©15;©dell'art.©16,©comma©2,©lettere©a) 
e©b),e©dell'art.©38,©comma©1,lettera©c),©del©pre-
detto©statuto©della©Regione©Calabria;©

dichiara 
l'illegittimita©costituzionale©dell'art.©38,©comma©1,©lettere©a) 
ed©e),©del©predetto©
statuto©della©Regione©Calabria;©

dichiara 
non©fondata©la©questione©di©legittimita©costituzionale©degli©artt.©34,©comma©1,©
lettera©i),©e©43,©comma©2,©del©citato©statuto©della©Regione©Calabria,©sollevata©dal©Presidente©
del©Consiglio©dei©ministri,©in©riferimento©all'art.©121©della©Costituzione,©con©il©ricorso©indi-
cato©in©epigrafe;©

dichiara 
non©fondata©la©questione©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©50,©comma©5,©del©
predetto©statuto©della©Regione©Calabria,©sollevata©dal©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri,©
in©riferimento©all'art.©117,©secondo©comma,©lettera©l),©della©Costituzione,©con©il©ricorso©indi-
cato©in©epigrafe;©

dichiara 
non©fondata©la©questione©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©51©del©citato©sta-
tuto©della©Regione©Calabria,©sollevata©dal©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri,©in©riferi-
mento©all'art.©123©della©Costituzione,©con©il©ricorso©indicato©in©epigrafe;©

dichiara 
la©manifesta©infondatezza©della©questione©di©legittimita©costituzionale©del-
l'art.©126,©terzo©comma,©della©Costituzione,©in©riferimento©agli©artt.©3,©97,©123,©92©e©94©della©
Costituzione©e,©in©particolare,©al©principio©del©parlamentarismo©che©ne©sarebbe©deducibile,©
che©la©Regione©Calabria©ha©chiesto©a©questa©Corte©di©sollevare©dinnanzi©a©se¨con©la©memoria©
di©costituzione©in©giudizio.©

Cos|©deciso©in©Roma,©nella©sede©della©Corte©costituzionale,©Palazzo©della©Consulta,©il©
18©dicembre©2003ý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Effetti©del©provvedimento©di©fermo©amministrativo©ed©
esigibilita©della©pretesa©creditoria©nel©giudizio©ordinario©

(Corte 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite, 
21 
maggio 
2003 
n. 
7945) 


Con©sentenza©7945/03©le©Sezioni©Unite©della©Corte©di©Cassazione©hanno©
deciso©il©ricorso©proposto©dall'Amministrazione©Autonoma©Monopoli©di©
Stato©contro©I.©s.r.l.©ed©Ente©Tabacchi©Italiani©s.p.a.,©con©pronuncia©di©
rigetto.©

I©giudici©di©merito,©sia©in©primo©che©in©secondo©grado,©negavano©effetto©
nei©rispettivi©guidizi©al©provvedimento©di©fermo©disposto©dall'Amministra-
zione©a©ragione©di©credito©verso©1'©avente©diritto©a©somme©dovute©dalla©stessa.©

La©Corte©d'©Appello©di©Napoli,©in©particolare,©con©sentenza©2686/00©sta-
tuiva©la©non©incidenza©del©fermo©sul©diritto©del©privato©alla©azionabilita©ed©
esigibilita©della©pretesa©creditoria©dinanzi©al©giudice©ordinario©e,©unitamente,©
considerava©irrilevante©e©privo©di©effetto©il©provvedimento©non©opposto©in©
compensazione,©non©avendo©1'Amministrazione©agito©in©riconvenzionale©per©
far©valere©il©suo©credito.©

Sul©presupposto©della©natura©cautelare©del©provvedimento©di©fermo,©la©
Corte©d'©Appello©giudicava©gli©effetti©provvedimentali©funzionali©all'©accerta-
mento©del©credito,©assumendo©la©strumentalita©e,©sembrerebbe,©la©prodromi-
cita©del©fermo©al©giudizio©ordinario©di©accertamento©del©credito©come©condi-
cio 
sine 
qua 
non 
della©sua©legittimita©.©

Per©tale,©non©avendo©l'©Amministrazione©chiesto©1'©accertamento©del©pro-
prio©credito,©ne¨con©azione©autonoma©ne¨nel©giudizio©proposto©dal©creditore,©
la©Corte©disapplicava©il©provvedimento©ed©accoglieva©la©richiesta©di©condanna©
al©pagamento©del©credito©della©controparte.©

Con©ricorso©dinanzi©alla©Corte©di©Cassazione,©codesta©Avvocatura©cen-
surava©la©sentenza©della©Corte©d'©Appello©di©Napoli©per©vizi©attinenti©alla©giu-
risdizione©(nonche¨per©difetto©di©interesse©ad©agire)©sostenendo©1'©incidenza©
del©fermo©sulla©azionabilita©e©sulla©esigibilita©del©credito©dinanzi©al©giudice©
ordinario,©potendo©il©privato©chiedere©all'©Amministrazione©la©revoca©del©
provvedimento©e,©avverso©eventuale©rifiuto,©adire©il©giudice©amministrativo©
per©ottenere©che©tale©rifiuto©sia©dichiarato©illegittimo.©

La©Suprema©Corte©ha©confermato©le©statuizioni©del©giudice©di©merito,©
condividendone©1'©argomentazione.©In©particolare,©ha©affermato©che©il©fermo©
ûnon©impedisce©al©giudice©del©credito©il©pieno©esercizio©della©giurisdizione©
sulla©domanda©del©creditore©dell'©amministrazioneý,©ma,©al©contrario,©ûonera©
questa©di©opporre©1'©eccezione©di©compensazioneý,©argomentando©tale©con-
clusione©in©base©al©fatto©che,©per©conservare©gli©effetti©di©una©misura©caute-
lare,©la©parte©che©ne©profitta©ha©1'©onere©di©agire©in©giudizio©per©far©accertare©
1'©esistenza©della©situazione©soggettiva©cautelata.©

La©sentenza©delle©Sezioni©Unite,©traendo©origine©dalla©natura©cautelare©
del©potere©e©dagli©effetti©che©ne©derivano,©ha©quindi©statuito©che©ûl'ammini-
strazione©non©puo©conservare©gli©effetti©prodotti©dall'©esercizio©del©suo©potere©
cautelare,©se©non©spendendoli©nel©giudizio©in©cui©viene©richiesta©dell'©adempi-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

mento©del©proprio©debito©e©percio©chiedendo©l'accertamento©e©la©liquidazione©
del©suo©credito©in©funzione©della©dichiarazione©di©estinzione©del©proprio©
debitoý.©

dott.©Marco©Fratini©

Corte 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite, 
sentenza 
21 
maggio 
2003 
n. 
7945 
^Pres.©A.©Grieco©^
Rel.©P.©Vittoria©^P.M.©R.©Palmieri©^Amministrazione©Autonoma©Monopoli©di©Stato©
(cont.©43302/01,©avv.©Stato©C.©Sica)©c/I.©s.r.l.,©Ente©Tabacchi©Italiani©s.p.a.©(avv.©

E.©Soprano).©
Ilfermo©amministrativo,©di©cui©all'art.©69,©ultimo©comma,©del©regio©decreto©18©novembre©
1923,©n.©2440,©haloscopodilegittimarelasospensione,©inviacutelareeprovvisoria,©delpaga-

mento©diun©debitoliquido©edesigibiledapartediun'amministrazionedello©Stato,©asalvaguar-

dia©della©eventuale©compensazione©legale©di©esso,©con©un©credito©anche©attualmente©liquido©ed©

esigibile,©che©la©stessa©odaltra©amministrazione©statale,©considerata©nella©sua©unicita©di©soggetto©

di©rapporti©giuridici,©pretenda©di©avere©nei©confronti©del©suo©creditore;©mentre©nell'ordine©degli©

effettidelprovvedimentodifermononrientraquello©diimpedirealgiudiceordinario©ilpieno©

eserciziodellapropriagiurisdizionesulladomandadelcreditoredell'Amministrazione.©Necon-

segueche,perunverso,©e©consentitoalcreditorediagireperl'accertamentonegativodelcredito©

vantatodall'Amministrazioneedoggettodelprovvedimentodifermo;perl'altroverso,©l'Ammi-

nistrazionePubblicastatale,convenutaingiudizioperl'adempimentodelpropriodebito,©ove©

vogliaconservareglieffettiprodottidall'eserciziodelsuopoterecautelare,©hal'oneredichiedere©

l'accertamento©e©la©liquidazione©del©suo©credito©infunzione©della©dichiarazione©di©estinzione©del©

proprio©debito,©cos|©affidando©alle©regole©delprocesso,©davanti©al©giudice©cui©domanda©ed©ecce-

zione©sono©state©proposte,©l'applicazione©della©disciplina©sostanziale©della©compensazione,©quale©

risultante©dall'avvenuto©esercizio©delprovvedimento©difermo.©

û(omissis)©Motivi©della©decisione©1.-Il©ricorso©principale©e©quello©incidentale©hanno©dato©
luogo©a©distinti©procedimenti©che©debbono©essere©riuniti©di©ufficio.©
Riguardano©impugnazioni©proposte©contro©la©stessa©sentenza©(art.©335©cod.©proc.©civ.).©

2.©^Il©ricorso©principale©contiene©quattro©motivi. 
Ne©vengono©presi©in©considerazione,©oltre©al©primo©ed©al©secondo,©perche¨i©vizi©della©sent
enza©vi©sono©stati©appunto©prospettati©come©attinenti©alla©giurisdizione,©il©quarto,©in©cui©la©
stessa©problematica©e©riproposta©sotto©l'aspetto©del©difetto©di©interesse©ad©agire.©

2.1.©^Col©primo©mezzo,©l'Amministrazione©autonoma©dei©monopoli©di©Stato©chiede©che©
la©sentenza©sia©cassata©per©motivi©attinenti©alla©giurisdizione©(art.©360©n.©1©cod.©proc.©civ.,©in©
relazione©all'art.©4©della©legge©20©marzo©1865,©n.©2248,©All.©E©ed©all'art.©69©del©R.D.©
18©novembre©1923,©n.©2440).©
La©tesi©che©sostiene©e©questa.©
In©presenza©di©un©provvedimento©di©fermo,©chi©avrebbe©avuto©diritto©al©pagamento©non©
puo©proporre©una©domanda©che©condanni©l'amministrazione©debitrice©al©pagamento©della©
relativa©somma.©
Invero,©la©condanna,©siccome©comporta©per©chi©la©subisce©l'obbligo©di©adempiervi©e©puo©
essere©realizzata©coattivamente,©toglie©effetto©al©fermo©e©ne©provoca©cos|©un©sostanziale©
annullamento.©
I©giudici©di©merito©hanno©ritenuto©di©poter©disapplicare©il©fermo,©perche¨lo©hanno©rite-
nuto©illegittimo,©meglio©perche¨hanno©ritenuto©che©lo©fosse©divenuto,©ma©il©giudice©non©puo©
disapplicare©un©atto©amministrativo©se©gli©effetti©che©esso©e©volto©a©produrre©incidono©
appunto©sulla©protezione©dell'interesse©del©privato©come©diritto.©

2.1.1.©^La©I.©contrappone©questi©argomenti©alla©tesi©svolta©nel©ricorso. 
Il©fermo©non©riguarda©il©momento©della©esistenza©del©credito,©il©cui©accertamento©spetta 
al©giudice©ordinario,©al©quale©il©titolare©del©credito©puo©dunque©rivolgere©la©relativa©
domanda,©non©solo©di©accertamento,©ma©anche©di©condanna.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Infatti,©se©al©fermo©si©attribuisce©l'effetto©di©paralizzare©l'eseguibilita©della©condanna,©cio©
non©significa©che©la©parte,©per©ottenere©la©condanna,©debba©attendere©che©il©provvedimento©
sia©rimosso,©significa©solo©che©la©condanna,©pur©ottenuta,©diverra©eseguibile©quando©verranno©
meno©gli©effetti©del©fermo.©

Se©poi©il©fermo©e©opposto©nel©giudizio©promosso©con©la©domanda©di©condanna,©il©giudice©
ordinario©avra©il©potere©di©dichiarare©il©fermo©privo©di©effetti,©se©ritenga©il©provvedimento©ille-
gittimo.©

2.2.©^Anche©il©secondo©dei©motivi©per©cui©e©chiesta©la©cassazione©della©sentenza©attiene©
alla©giurisdizione©(art.©360©n.©1©cod.©proc.©civ.,©in©relazione©all'art.©4©della©legge©20©marzo©
1865,©n.©2248,©All.©E,©all'art.©69©del©R.D.©18©novembre©1923,©n.©2440,©all'art.©24©Cost.©ed©alle©
norme©del©codice©civile©in©tema©di©prescrizione©e©decadenza).©
La©ricorrente©osserva©che,©se©la©pubblica©amministrazione©non©agisce©per©l'accertamento©
del©suo©credito©e©mantiene©il©fermo,©la©parte©le©puo©chiedere©di©revocarlo©e©contro©il©rifiuto©
puo©agire©davanti©al©giudice©amministrativo©per©ottenere©che©tale©rifiuto©sia©dichiarato©illegit-
timo.©

I©giudici©di©merito,©statuendo©che©il©provvedimento©di©fermo©perde©effetti©se©l'ammini-
strazione©non©agisce©per©far©valere©il©proprio©credito,©non©hanno©solo©violato©l'art.©69©del©

R.D.©2440©del©1923,©costruito©una©prescrizione©od©una©decadenza©che©il©codice©civile©non©pre-
vede©e©posto©cos|©la©pubblica©amministrazione©in©posizione©deteriore©rispetto©al©privato,©ma©
hanno©anche©spostato©dal©giudice©amministrativo©a©quello©ordinario©la©giurisdizione©a©pro-
posito©della©valutazione©circa©la©opportunita©di©mantenere©il©fermo.©
2.2.1.©öObietta©la©resistente©che,©se©nel©giudizio©di©condanna,©promosso©dal©creditore,©
la©P.A.©tenuta©al©pagamento©pretende©di©trarre©dal©provvedimento©di©fermo©una©eccezione©
per©cui©la©condanna©non©potrebbe©essere©pronunciata,©il©giudice©ordinario©non©compie©un©
sindacato©sulla©legittimita©del©provvedimento©di©fermo,©se©gli©nega©tali©effetti,©si©limita©ad©
accertare©quali©sono©secondo©la©legge©gli©effetti©del©provvedimento©in©relazione©alla©
domanda.©
Aggiunge©che©la©decisione©della©Corte©d'appello©e©conforme©a©diritto©anche©nel©merito,©
perche¨il©fermo©e©una©misura©di©natura©cautelare©e©ad©una©tale©misura,©tanto©piu©in©quanto©
e©adottata©dallo©stesso©debitore,©e©logico©riferire©il©principio©sistematico,©secondo©il©quale©la©
parte,©che©profitta©di©una©misura©cautelare,©ha©l'onere©di©provocare©l'accertamento©sul©merito©
della©situazione©soggettiva©cautelata,©di©cui©si©afferma©titolare.©

2.3.©öCon©il©quarto©motivo,©la©ricorrente©chiede©che©la©sentenza©sia©cassata©per©il©vizio©
di©violazione©di©norme©sul©procedimento©(art.©360©n.©4©cod.©proc.©civ.,©in©relazione©agli©
artt.©100©e©275©e©ss.©dello©stesso©codice).©
Davanti©al©giudice©di©secondo©grado©gli©appellanti©avevano©sostenuto©che©si©doveva©
negare©alla©I.©l'interesse©ad©agire©in©giudizio,©perche¨il©suo©credito©non©era©contestato©e©d'altra©
parte©non©poteva©ottenere©una©sentenza©di©condanna.©

La©Corte©d'appello©ha©considerato©che,©esclusa©la©possibilita©del©giudice©ordinario©di©
emettere©solo©sentenza©dichiarativa©e©potendosi©d'altra©parte©emettere©sentenza©di©condanna,©
l'interesse©ad©agire©sussisteva.©

La©ricorrente©osserva©che,©dato©il©fermo,©non©poteva©essere©pronunciata©condanna,©in©
quanto©effetto©del©fermo©e©paralizzare©la©esigibilita©del©credito,©mentre©una©pronuncia©dichia-
rativa©in©linea©di©principio©poteva©essere©emessa,©ma©mancava©in©concreto©l'interesse©a©chie-
derla,©perche¨il©credito©non©era©contestato.©

2.3.1.©öSecondo©la©resistente,©invece,©l'interesse©ad©agire©esisteva©sotto©diversi©profili.©
In©primo©luogo,©sino©alla©notifica©del©decreto©d'ingiunzione,©non©era©stato©ancora©dispo-
sto©alcun©pagamento;©in©secondo©luogo,©la©temporanea©inesigibilita©del©credito©oggetto©di©
fermo©non©esclude©per©la©parte©che©ne©e©titolare©l'interesse©a©chiederne©un©accertamento©posi-
tivo.©

3.©öLa©resistente,©nel©corpo©del©controricorso©ed©a©sostegno©del©suo©ricorso©incidentale©
condizionato,©svolge©due©argomenti.©

Essa©aveva©opposto©davanti©alla©Corte©d'appello©una©eccezione©di©giudicato©interno.©

Cio©sulla©base©della©seguente©tesi.©

L'Amministrazione©dei©monopoli,©nel©costituirsi©in©giudizio,©in©primo©grado,©non©aveva©

sostenuto©che©la©I.©non©avesse©svolto©il©servizio©e©che©per©questo©non©avesse©diritto©al©corri-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

spettivo.©S'era©limitata©a©richiamare©gli©effetti©del©provvedimento©di©fermo,©senza©pero©
dedurre©in©compensazione©il©proprio©credito©e©chiederne©l'accertamento©e©in©appello©aveva©
riproposto©solo©la©prima©difesa,©sul©piano©del©difetto©di©giurisdizione.©

Per©questo,©sul©credito©della©I.©s'era©formato©il©giudicato.©

Aggiunge©che©in©ogni©caso©il©provvedimento©di©fermo©puo©essere©adottato©solo©per©un©
credito©certo©dell'amministrazione©che©lo©dispone©e©ne©puo©essere©oggetto©solo©il©credito©di©
un'©altra©amministrazione,©sicche¨il©provvedimento©era©illegittimo©ed©andava©disapplicato.©

4.©^La©Corte©osserva,©pregiudizialmente,©che©l'Amministrazione©autonoma©dei©mono-
poli©di©Stato,©che©e©stata©parte©del©giudizio©in©primo©grado©e©secondo©grado,©e©legittimata©a©
proporre©ricorso©per©cassazione.©
Nel©corso©del©giudizio©di©primo©grado©e©stato©bens|©istituito©l'Ente©tabacchi©italiani©
(art.©1.1.©D.©Lgs.©9©luglio©1998,©n.©283),©con©il©compito©di©svolgere©le©attivita©produttive©e©
commerciali©gia©riservate©o©attribuite©all'Amministrazione©dei©monopoli©(art.©1.2.),©ed©esso©
le©e©subentrato©nei©rapporti©attivi©e©passivi©afferenti©a©tali©attivita©(art.©3).©

Siccome,©pero©,©l'Amministrazione©dei©monopoli©non©e©stata©soppressa,©il©fenomeno©suc-
cessorio,©nei©sui©riflessi©processuali,©si©inquadra©nell'art.©111©cod.©proc.©civ.©
Ne©segue©che©essa©ha©conservato©la©qualita©di©parte©del©processo.©

5.©^Rispetto©alle©questioni©poste©dal©ricorso©principale,©e©ancora©pregiudiziale©quella©di©
giudicato©interno,©sollevata©bens|©nel©ricorso©incidentale©condizionato,©ma©che©comunque©
appartiene©all'area©delle©questioni©rilevabili©di©ufficio,©siccome©su©di©essa©non©c'e©stata©in©
appello©alcuna©pronuncia.©
La©questione©non©e©fondata.©

La©sentenza©di©primo©grado©e©stata,©infatti,©impugnata©dalla©Amministrazione©dei©
monopoli©per©difetto©di©interesse©ad©agire©in©rapporto©alla©domanda©di©accertamento©e©per©
difetto©di©giurisdizione©in©rapporto©alla©domanda©di©condanna©e©ambedue©le©censure©sono©
state©riproposte©contro©la©sentenza©di©secondo©grado.©

Cio©esclude©che©si©possa©essere©formato©sin©qui©un©giudicato©sul©credito©della©I.©e,©soprat-
tutto,©sulla©inesistenza©del©credito©di©risarcimento©dall'Amministrazione©dei©monopoli.©

Si©aggiunga,©a©quest'ultimo©riguardo,©che©e©stato©confermato,©dalla©Corte©d'appello,©il©
capo©della©sentenza©di©primo©grado©che©aveva©dichiarato©inammissibile,©perche¨tardiva,©la©
domanda©di©accertamento©negativo©di©tale©credito,©proposta©dalla©I.©

Punto©questo©della©sentenza©che©non©ha©costituito©oggetto©di©impugnazione.©

Si©aggiunga,©ancora,©che,©secondo©la©decisione©resa©dalla©Corte©d'appello,©la©pubblica©
amministrazione,©se©non©chiede©l'accertamento©del©proprio©credito©in©pendenza©della©
domanda©di©condanna©proposta©dall'altra©parte,©non©si©puo©piu©giovare©degli©effetti©del©
fermo©e,©quindi,©non©puo©paralizzare©l'altrui©azione©esecutiva©fondata©sulla©condanna,©ma©
non©per©questo©le©e©precluso©di©far©valere©in©modo©autonomo©il©proprio©credito.©

Ed©anche©questo©punto©della©sentenza©non©ha©costituito©oggetto©di©impugnazione.©

6.©^La©seconda©delle©questioni©poste©con©il©ricorso©incidentale,©che©pure©rientra©tra©
quelle©attinenti©alla©giurisdizione,©presenta©anch'essa©da©un©punto©di©vista©logico©carattere©
pregiudiziale.©
La©Corte©ritiene©sia©anch'essa©priva©di©fondamento.

Eépero©conveniente©esporne©le©ragioni©dopo©che©saranno©stati©esaminati©i©motivi©di©
ricorso©principale,©i©quali©investono©l'intera©conformazione©dell'istituto©nei©suoi©rapporti©
con©la©giurisdizione.©

7.©^L'art.©69,©ultimo©comma,©del©R.D.©18©novembre©1923,©n.©2240©dispone©che©qualora©
un©amministrazione©dello©Stato,©che©abbia,©a©qualsiasi©titolo,©ragione©di©credito©verso©aventi©
diritto©a©somme©dovute©da©altre©amministrazioni,©richieda©la©sospensione©del©pagamento,©
questa©deve©essere©eseguita©in©attesa©del©provvedimento©definitivo.©
La©Corte©costituzionale,©nella©sentenza©19©aprile©1972©n.©67,©dichiarando©non©fondate©le©
questioni©di©legittimita©costituzionale©della©norma,©in©riferimento©agli©artt.©3,©25©comma©1,©e©
102©primo©comma©Cost.,©osservo©che©il©cosiddetto©fermo©amministrativo,©disciplinato©dal-
l'art.©69,©sesto©comma,©del©R.D.©del©1923,©ha©lo©scopo©di©legittimare©la©sospensione©del©paga-
mento©di©un©debito©liquido©ed©esigibile©da©parte©di©un'amministrazione©dello©Stato,©a©salva-
guardia©della©eventuale©compensazione©legale©di©esso,©con©un©credito,©anche©se©non©attual-
mente©liquido©ed©esigibile,©che©la©stessa©od©altra©amministrazione©statale,©considerata©nella©
unicita©di©soggetto©di©rapporti©giuridici,©pretenda©di©avere©nei©confronti©del©suo©creditore.©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Aggiunse¨la¨Corte¨costituzionale¨che¨il¨fermo¨e©¨disposto¨in¨via¨cautelare¨e¨fino¨alla¨pro-
nuncia¨di¨un¨successivo¨provvedimento¨con¨cui¨lo¨si¨revochi¨ovvero¨si¨disponga¨che¨la¨
somma¨dovuta¨dallo¨Stato¨al¨creditore¨venga¨ritenuta,¨nei¨limiti¨in¨cui¨opera¨la¨compensa-
zione¨legale,¨a¨soddisfazione¨del¨credito¨erariale.¨

Da¨questa¨descrizione¨della¨portata¨della¨norma,¨assunta¨dalla¨Corte¨a¨base¨del¨vaglio¨
di¨costituzionalita©¨,¨si¨desume¨dunque¨che¨l'istituto¨del¨fermo¨amministrativo¨presenta¨questi¨
tratti.¨

La¨pubblica¨amministrazione¨statale¨e©¨dotata¨di¨un¨potere¨di¨natura¨cautelare,¨ordinato¨
a¨rendere¨possibile¨la¨compensazione¨del¨proprio¨credito,¨con¨un¨credito¨liquido¨ed¨esigibile¨
che¨un¨altro¨soggetto¨vanti¨verso¨di¨lei.¨

L'esercizio¨di¨tale¨potere¨produce¨un¨effetto¨che¨rifluisce¨sulla¨disciplina¨della¨compensa-
zione,¨posta¨dal¨codice¨civile.¨

La¨disciplina¨della¨compensazione,¨quante¨volte¨il¨credito¨dello¨Stato¨none©¨a¨sua¨volta¨
liquido,¨potrebbe¨non¨consentire¨allo¨Stato¨di¨utilizzare¨il¨proprio¨credito¨per¨estinguere¨il¨
suo¨debito,¨costringendolo¨prima¨a¨pagare¨e¨poi,¨accertato¨e¨liquidato¨il¨credito,¨a¨recuperare¨
quanto¨abbia¨pagato.¨

L'istituto¨del¨fermo¨ha¨percio©¨la¨funzione¨di¨far¨s|©¨che¨il¨credito¨della¨pubblica¨ammini-
strazione¨possa¨pervenire¨ad¨essere¨parimenti¨liquido,¨permettendo¨alla¨compensazione¨di¨
operare.¨

La¨pubblica¨amministrazione¨deve¨far¨seguire¨al¨provvedimento¨di¨fermo¨quello¨con¨cui,¨
accertatine¨i¨fatti¨costitutivi,¨liquida¨il¨suo¨credito,¨col¨risultato¨che¨il¨proprio¨debito¨possa¨
essere¨dichiarato¨estinto¨per¨compensazione.¨

7.1.¨^Le¨questioni¨che¨la¨giurisprudenza¨di¨questa¨Corte¨si¨e©¨trovata¨ad¨affrontare¨in¨
materia¨di¨fermo¨si¨possono¨ricondurre¨a¨due¨nuclei.¨
Si¨e©¨discusso¨del¨fermo¨come¨provvedimento¨amministrativo:¨per¨trarne¨la¨conseguenza¨
che,¨annullato¨il¨provvedimento¨dal¨giudice¨amministrativo,¨la¨pubblica¨amministrazione¨
debba¨rispondere¨della¨propria¨mora¨(Cass.¨19¨gennaio¨1979¨n.¨391);¨per¨affermarne¨la¨inesi-
stenza¨giuridica,¨quante¨volte¨sia¨adottato¨in¨carenza¨di¨potere,¨con¨la¨conseguenza¨di¨affer-
mare¨la¨giurisdizione¨del¨giudice¨ordinario¨sulle¨controversie¨aventi¨ad¨oggetto¨il¨diritto¨al¨
pagamento¨del¨credito¨(Sez.¨Un.¨16¨giugno¨1984¨n.¨3611;¨25¨gennaio¨1989¨n.¨423;¨29¨luglio¨
1998,¨n.¨7414;¨4¨novembre¨2002,¨n.¨15382)¨ed¨il¨risarcimento¨del¨danno¨(Sez.¨Un.¨25¨gennaio¨
1989,¨n.¨423).¨

In¨altri¨casi,¨cio©¨che¨e©¨venuto¨in¨discussione¨e©¨stata¨la¨possibilita©¨che¨davanti¨al¨giudice¨
ordinario¨si¨svolga¨un¨giudizio¨sulla¨domanda¨proposta¨dal¨privato¨per¨l'accertamento¨del¨
credito,¨sebbene¨lo¨stesso¨sia¨stato¨investito¨da¨provvedimento¨di¨fermo:¨la¨soluzione¨affer-
mativa¨e©¨stata¨enunciata¨sotto¨il¨profilo¨della¨giurisdizione¨(Sez.¨Un.¨25¨marzo¨1993,¨

n.¨3573;¨Cass.¨29¨marzo¨2000,¨n.¨3796)¨e¨sotto¨quello¨dei¨rapporti¨tra¨giudizio¨civile¨di¨con-
danna¨e¨giudizio¨amministrativo¨di¨annullamento,¨negandosi¨che¨il¨secondo¨rivesta¨il¨ruolo¨
di¨causa¨pregiudiziale¨rispetto¨al¨primo¨(ancora,¨Cass.¨29¨marzo¨2000,¨n.¨3796).¨
Le¨questioni¨affrontate¨nella¨sentenza¨impugnata¨e¨riproposte¨nel¨motivo¨non¨appaiono¨
essere¨dunque¨state¨sin¨qui¨esplicitamente¨affrontate.¨

7.2.¨^La¨soluzione¨che¨la¨Corte¨d'appello¨di¨Napoli¨ha¨dato¨della¨questione¨ad¨essa¨sot-
toposta¨si¨puo©¨riassumere¨nelle¨seguenti¨proposizioni.¨
Il¨creditore¨privato¨puo©¨agire¨per¨l'accertamento¨del¨proprio¨credito¨anche¨se¨fatto¨
oggetto¨di¨provvedimento¨di¨fermo.¨
L'esistenza¨di¨questo¨consente¨alla¨pubblica¨amministrazione,¨purche¨chieda¨l'accerta-
mento¨del¨suo¨credito,¨di¨non¨essere¨condannata¨a¨pagare,¨se¨non¨quando¨e¨nei¨limiti¨in¨cui¨
il¨proprio¨credito¨risulti¨non¨accertato,¨ma¨se¨la¨pubblica¨amministrazione¨non¨oppone¨in¨
compensazione¨il¨suo¨credito,¨il¨provvedimento¨di¨fermo¨perde¨i¨suoi¨effetti¨e¨potra©¨essere¨
pronunciata¨in¨suo¨confronto¨condanna¨al¨pagamento¨del¨credito¨del¨privato.¨

7.3.¨^Le¨sezioni¨unite¨condividono¨l'impostazione¨che¨risulta¨dalle¨proposizioni¨appena¨
riportate¨che,¨del¨resto,¨rappresentano¨lo¨svolgimento¨di¨quanto¨gia©¨affermato¨nella¨prece-
dente¨decisione¨del¨1993.¨
7.4.¨^Se¨si¨torna¨a¨considerare¨la¨lettera¨della¨disposizione¨contenuta¨nel¨sesto¨comma¨
dell'art.¨69,¨si¨nota¨che,¨secondo¨la¨formula¨in¨essa¨impiegata,¨l'amministrazione¨dello¨Stato¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

richiesta©da©un'altra©di©sospendere©il©pagamento©delle©somme©da©essa©dovute©al©creditore©
dello©Stato,©si©deve©attenere©a©tale©ordine©e,©aggiunge©la©norma,©vi©si©deve©attenere©in©attesa©
del©provvedimento©definitivo.©

Secondo©l'interpretazione©propugnata©dalla©Amministrazione©dei©monopoli©cio©significa©
che©il©provvedimento©di©fermo©non©ha©solo©un©effetto,©imporre©alla©debitriceamministrazione©
dello©Stato©di©non©pagare,©ma©anche©quello©di©riservare©all'amministrazione©che©si©afferma©
creditrice©il©potere©di©procedere©all'accertamento©dei©fatti©costitutivi©del©proprio©credito©ed©
alla©sua©liquidazione©senza©predeterminati©vincoli©temporali,©sottraendo©al©giudice©del©cre-
dito©il©potere©di©compiere©tale©accertamento,©mentre©resterebbe©possibile,©da©parte©del©giudice©
amministrativo,©un©accertamento©circa©la©corretta©valutazione©delle©ragioni©che©consentireb-
bero©il©perdurare©del©fermo,©opposte©dalla©stessa©amministrazione©al©suo©creditore,©che©gliene©
abbia©chiesta©la©revoca.©

Questo©secondo©aspetto©della©ricostruzione©proposta©dalla©amministrazione©non©appare©
condivisibile.©

La©formula©della©legge©descrive©la©relazione©tra©le©diverse©articolazioni©dell'amministra-
zione©pubblica©statale©ed©impone,©a©quella©richiesta©di©sospendere©il©pagamento,©di©attendere©
ad©eseguirlo,©sino©a©quando©non©riceva©il©diverso©ordine©di©disporlo©o©di©dichiarare©compen-
sato©e©quindi©estinto©il©debito©con©il©credito©accertato.©

Ma©da©questa©descrizione©della©relazione©interna©tra©gli©uffici©della©pubblica©ammini-
strazione©statale©non©si©puo©trarre©la©conseguenza©che©sia©impedito©al©giudice©che©ha©giurisdi-
zione©sui©diversi©crediti,©quello©del©creditore©dello©Stato©e©quello©dello©Stato©verso©il©suo©cre-
ditore,©di©esercitarla.©

Si©e©gia©osservato©che©lo©scopo©per©cui©il©potere©di©fermo©e©attribuito©alla©pubblica©ammi-
nistrazione©statale©e©di©permetterle©di©estinguere©il©suo©debito©mediante©il©proprio©credito,©
evitando©di©essere©condannata©a©pagare©perche¨il©proprio©credito©non©e©ancora©liquido.©

Questo©scopo©si©presta©ad©essere©compiutamente©realizzato©senza©impedire©al©giudice©del©
credito©il©pieno©esercizio©della©giurisdizione©sulla©domanda©del©creditore©dell'©amministra-
zione,©sia©consentendo©allo©stesso©creditore©di©agire©per©l'accertamento©negativo©del©credito©
vantato©dall'amministrazione,©sia©onerando©questa©di©opporre©l'eccezione©di©compensazione©
ed©affidando©alle©regole©del©processo,©davanti©al©giudice©cui©domanda©ed©eccezione©sono©state©
proposte,©l'applicazione©della©disciplina©sostanziale©della©compensazione,©quale©risultante©
dall'avvenuto©esercizio©del©provvedimento©di©fermo.©

Negare©al©giudice©od©ai©giudici©dei©contrapposti©crediti©il©pieno©esercizio©della©loro©giuri-
sdizione,©in©attesa©del©previo©esercizio©di©un'attivita©di©accertamento©dell'amministrazione©
debitrice©sul©proprio©credito,©in©riferimento©a©qualsiasi©tipo©di©credito©di©cui©possa©essere©sog-
getto©passivo©od©attivo,©sarebbe©in©contrasto©con©i©principi©in©materia©di©giurisdizione©condi-
zionata©elaborati©dalla©giurisprudenza©costituzionale,©perche¨norme©di©questo©tipo©in©tanto©
sono©legittime©in©quanto©rispondono©a©specifiche©esigenze©di©piu©adeguate©finalita©di©giustizia©
e©di©concrete©esigenze©di©accertamento©tecnico-amministrativo,©che©debbono©poter©essere©
apprezzate©in©relazione©a©individuati©tipi©di©rapporti.©

Per©altro©verso,©imporre©all'amministrazione©pubblica©statale,©convenuta©in©giudizio©per©
l'adempimento©del©proprio©debito,©di©opporre©in©compensazione©il©suo©credito,©e©conclusione©
che©si©argomenta©agevolmente©in©base©alla©interpretazione©sistematica©ed©in©particolare©al©
fatto©che,©per©conservare©gli©effetti©di©una©misura©cautelare,©la©parte©che©ne©profitta©ha©di©
norma©l'onere©di©agire©in©giudizio©per©far©accertare©l'esistenza©della©situazione©soggettiva©
cautelata.©

Non©si©tratta©quindi©di©imporre©all'amministrazione©termini©di©prescrizione©o©decadenza©
quanto©all'esercizio©del©proprio©credito,©come©e©stato©sostenuto©nel©ricorso.©

Si©tratta,bens|©,©di©trarre©dalla©natura©cautelare©del©potere©e©dagli©effetti©che©ne©derivano,©
effetti©destinati©ad©esplicarsi©sul©piano©della©disciplina©della©compensazione,©che©l'ammini-
strazione©non©possa©conservare©gli©effetti©prodotti©dall'esercizio©del©suo©potere©cautelare,©se©
non©spendendoli©nel©giudizio©in©cui©viene©richiesta©dell'adempimento©del©proprio©debito©e©
percio©chiedendo©l'accertamento©e©liquidazione©del©suo©credito©in©funzione©della©dichiara-
zione©di©estinzione©del©proprio©debito.©

7.5.©^Affermare©che©l'amministrazione©pubblica©statale,©convenuta©in©giudizio©dal©suo©
creditore,©deve©eccepire©in©compensazione©il©proprio©credito,©altrimenti©gli©effetti©del©provve-

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

dimento©di©fermo©restano©definitivamente©elisi©e©il©giudice©puo©pronunciare©sul©credito©sen-
tenza©di©condanna,©non©significa,©d'altro©canto©produrre©lo©stesso©effetto©di©un©annullamento©
del©provvedimento©di©fermo©ne¨esercitare©su©tale©provvedimento©alcun©sindacato.©

Significa,©invece,©constatare©che©nell'ordine©degli©effetti©propri©del©provvedimento©di©
fermo©non©rientra©quello©per©cui©il©giudice©non©possa©esercitare©la©sua©piena©giurisdizione©
sul©credito©oggetto©di©fermo,©ma©solo©quello©per©cui,©se©il©credito©cautelatodal©fermogli©e©
opposto©in©compensazione,©lo©deve©considerare©alla©stregua©di©un©credito©suscettibile©di©dar©
luogo©a©compensazione,©anche©se©non©si©tratta©di©un©credito©liquido.©

7.6.©^La©conclusione©cui©si©e©pervenuti©non©toglie©d'altra©parte©al©creditore,©che©voglia©
sperimentarla,©la©via©della©impugnazione©del©provvedimento©di©fermo©o©di©quello©di©rifiuto©
a©revocarlo.©
Che,©pure©nel©caso©in©cui©la©giurisdizione©sui©crediti©e©del©giudice©ordinario,©tuttavia©
spetti©al©giudice©amministrativo©il©sindacato©sulla©legittimita©del©provvedimento©di©fermo©o©
del©rifiuto©di©revocarlo,©e©conclusione©implicitamente©presupposta©nei©modi©in©cui©la©Corte©
ha©dal©canto©suo©esercitato©i©propri©poteri©in©sede©di©ricorso©avverso©decisioni©dei©giudici©
amministrativi©rese©in©tema©di©fermo.©

L'annullamento©del©fermo©e©,©del©resto,©in©grado©di©procurare©al©creditore©un©altro©tipo©di©
utilita©:©escludere©che©il©giudice©ordinario©debba©conoscere©del©credito©dell'amministrazione©
come©di©un©credito©capace©di©estinguere©per©compensazione©l'altro©al©di©la©di©quanto©e©previ-
sto©dal©codice©civile©in©tema©di©compensazione©legale©e©giudiziale.©

7.7.©^Si©deve©dunque©concludere©nel©senso©che©il©giudice©ordinario,©quanto©al©credito©
della©I.,©ha©esercitato©una©giurisdizione©che©aveva©e,©quanto©al©credito©dell'Amministrazione©
dei©monopoli,©non©ha©disapplicato©il©provvedimento©di©fermo©o©l'implicito©rifiuto©di©revo-
carlo,©per©averli©ritenuti©illegittimi,©ma,©interpretando©la©legge,©ha©individuato©il©limite©legale©
degli©effetti©del©primo©provvedimento.©
Ha,©dunque,©solo©conosciuto©degli©effetti©dell'atto©(art.©4,©primo©comma,©legge©20©marzo©
1865,©n.©2248,©all.©E).©

7.8.©^Resta©da©soffermarsi©sull'altra©questione©sollevata©nel©ricorso©incidentale:©il©prov-
vedimento©di©fermo©potrebbe©essere©disposto©solo©in©relazione©a©crediti©vantati©verso©ammi-
nistrazione©diversa©da©quella©che©lo©chiede©e©per©crediti©di©questa©esigibili©e©gia©liquidati.©
Alla©interpretazione©proposta©dalla©ricorrente©incidentale,©per©quanto©riguarda©il©primo©
aspetto,©si©deve©opporre©la©considerazione©che,©se©da©un©punto©di©vista©delleproceduredi©
spesa,©una©amministrazione©dello©Stato©che©sia©al©tempo©stesso©debitrice©e©creditrice©non©avra©
bisogno©di©chiedere©ad©altra©amministrazione©di©soprassedere©al©pagamento,©dal©punto©di©
vista©dell'evitare©alla©pubblica©amministrazione©statale©nel©suo©complesso,©di©dover©pagare©
il©suo©creditore©quando©questo©e©anche©suo©debitore,©la©distinzione©non©ha©ragion©d'essere.©

Insomma,©non©si©deve©confondere©l'aspetto©contabile©della©vicenda,©interno©alla©pub-
blica©amministrazione©statale,©e©quello©dei©rapporti,©tra©questa©ed©il©suo©creditore,©facendo©
dipendere©dal©primo©aspetto©l'operativita©del©particolare©regime©fatto©al©debito©dello©Stato©
nell'ambito©del©rapporto©obbligatorio.©

Quanto©al©secondo©punto,©basta©considerare©che,©prescindendo©da©ogni©considerazione©su©
cosa©debba©intendersi©per©credito©liquido©in©rapporto©all'istituto©della©compensazione,©se©il©
fermo©dovesse©poter©essere©imposto©solo©a©cautela©di©un©credito©liquido©ed©esigibile,©non©si©
sarebbe©in©presenza©di©una©particolare©disciplina©del©debito©della©pubblica©amministrazione©
statale,©alla©quale,©non©diversamente©da©ogni©altro©debitore,©si©applicherebbero©senza©deroga©
le©norme©del©codice©civile©sulla©compensazione©legale©(art.©1243,©primo©comma,©cod.©civ.).©

La©disposizione©dettata©dal©sesto©comma©dell'art.©69©del©R.D.©del©1923©si©risolverebbe©
nella©descrizione©di©una©procedura©di©contabilita©,©del©come©fare©per©giustificare©che©un©
debito,©pur©liquido©ed©esigibile,©non©e©pagato.©

7.9.©^Se©una©considerazione©conclusiva©si©puo©fare©a©proposito©delle©contrapposte©inter-
pretazioni©della©norma©presentate©dalle©parti©e©che©l'Amministrazione©dei©monopoli©soprav-
valuta©la©portata©del©fermo©nell'ambito©del©rapporto©esterno©tra©amministrazione©dello©Stato©
ed©il©terzo©suo©creditore©e©possibile©debitore,©traendo©dall'aspetto©procedimentale©e©contabile©
della©norma©effetti©che©ne©oltrepassano©lo©scopo,©mentre©la©I.©li©sottovaluta,©finendo©con©l'at-
tribuire©alla©norma©un©rilievo©meramente©contabile.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

8.©^Le©questioni©di©giudicato©interno©e©di©difetto©di©potere©quanto©alla©emissione©del©
provvedimento©di©fermo©sollevate©con©il©ricorso©incidentale©condizionato©sono,©quindi,©decise©
in©senso©negativo.©
Il©primo,©secondo©e©quarto©motivo©del©ricorso©principale©sono©rigettati. 
Eèdichiarata©la©giurisdizione©del©giudice©ordinario. 


9.©^Il©ricorso©deve©essere©per©il©resto©assegnato©ad©una©sezione©semplice.©
P.Q.M. 
La©Corte,©riuniti©i©ricorsi,©dichiara©infondate©le©questioni©di©giudicato©interno©e©
di©inesistenza©giuridica©del©fermo©sollevate©col©ricorso©incidentale©condizionato,©rigetta©il©
primo,©secondo©e©quarto©motivo©del©ricorso©principale,©dichiara©la©giurisdizione©del©giudice©
ordinario,©dispone©che©i©ricorsi©siano©trasmessi©al©primo©presidente©per©l'assegnazione©a©
sezione©semplice©per©l'esame©delle©residue©questioni.©
Cos|©deciso©il©giorno©3©aprile©2003,©in©Roma,©nella©camera©di©consiglio©delle©sezioni©
unite©civili©della©Corte©suprema©di©cassazioneý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Indirizzi 
di 
difesa 
in 
tema 
di 
personale 
a.t.a. 
transitato 
nella 
scuola 


(Tribunale 
di 
Torino, 
sezione 
lavoro, 
sentenza 
9 
aprile 
2003 
n. 
1940; 
Corte 
d'appello 
di 
Firenze, 


sezione 
lavoro, 
sentenza 
10febbraio 
2004, 
n. 
115). 


Come©richiesto©dall'Amministrazione,©nelle©controversie©relative©alle©
domande©del©personale©a.t.a.©(assistente©tecnico©amministrativo),©transitato©
dagli©Enti©Locali©nell'Amministrazione©dell'Istruzione,©di©riconoscimento,©ai©
fini©giuridici©ed©economici,©dell'anzianita©maturata©presso©l'Ente©locale©di©
provenienza,©l'Avvocato©Generale©ff.©(circolare©n.©24©del©17©maggio©2003,©
prot.©8734)©ha©raccomandato©di©evitare©il©passaggio©in©giudicato©delle©sen-
tenze©sfavorevoli,©in©attesa©che©si©pronunzi©nella©materia©il©Supremo©Collegio©

o©che©venga©emessa©una©disposizione©di©interpretazione©autentica©dell'art.©8©
della©legge©n.©124/1999,©sollecitata©al©Gabinetto©del©Ministro©dell'Istruzione©
e©all'Ufficio©Legislativo©con©nota©16©aprile©2003,©n.©277©del©Dipartimento©
per©i©Servizi©del©Territorio©^Direzione©Generale©del©Personale©della©Scuola©
e©dell'Amministrazione.©
Dalle©decisioni©dei©giudici©di©merito©emergono©i©seguenti©principi©inter-
pretativi:©
a) 
in©tema©di©riconoscimento©dell'anzianita©maturata©dal©personale©

a.t.a.©transitato©da©un©Ente©locale©all'Amministrazione©dell'Istruzione,©l'art.©8©
della©legge©n.©124/1999©non©ha©portata©immediatamente©precettiva©ma©si©
limita©a©rinviare©la©determinazione©delle©modalita©e©dei©tempi©del©
trasferimento©del©personale©a.t.a.©al©Ministero©dell'Istruzione©a©decreti©da©
emanarsi;©
b) 
l'accordo©tra©l'A.R.A.N.©e©le©OO.SS.©del©20©luglio©2000,©a©cui©rinvia©il©
decreto©ministeriale©n.©184/1999©attuativo©dell'art.©8©della©legge©n.©124/1999,©
assume©portata©interpretativa©e©applicativa©della©legge©n.©124/1999©ed©ha©la©
valenza©e©l'efficacia©propria©dell'accordo©sindacale,©quale©fonte©normativa,©
riconosciuta©dall'art.©2©del©d.lgs.©n.©165/2001;©

c) 
l'applicazione©dell'accordo©sindacale©tra©l'A.R.A.N.©e©le©OO.SS.©del©
20©luglio©2000,©a©cui©va©riconosciuta©la©forza©e©l'efficacia©prevista©dall'art.©2©
del©d.dls.©n.©165/2001,©non©comporta©una©decurtazione©del©trattamento©
economico©del©personale©a.t.a.©transitato©da©un©Ente©locale©all'Amministra-
zione©dell'Istruzione.©

Avv. 
Alessandra 
Bruni 


Tribunale 
di 
Torino, 
sezione 
lavoro, 
sentenza 
9 
aprile 
2003, 
n. 
1940 
^Giudice: 
E.©Denaro©^

C.M.©ed©altri©c/©Ministero©dell'Istruzione,©dell'Universita©e©della©Ricerca.©
û(omissis) 
Con©ricorso©depositato©in©data©31©dicembre©2002,©notificato©il©9©gennaio©
2003,©i©ricorrenti,©facenti©parte©del©personale©a.t.a.,©dipendenti©della©Provincia©di©Torino©fino©
al©31©dicembre©1999,©trasferiti©a©partire©dal©1.©gennaio©2000©alle©dipendenze©del©Ministero©
dell'Istruzione,©Universita©e©Ricerca,©per©effetto©del©disposto©dell'art.©8©della©legge©n.©124/©
1999,©convenivano©in©giudizio©il©M.I.U.R.©per©sentirlo©condannare©al©riconoscimento©econo-
mico©in©loro©favore©dell'indennita©di©anzianita©maturata©presso©l'ente©locale©di©appartenenza©
dalla©data©della©loro©assunzione.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

I©ricorrenti©sostenevano,©infatti,©di©essere©stati©inquadrati©nell'ambito©dell'organico©del©

M.I.U.R.©attraverso©una©tabella©esemplificativa©di©corrispondenza©tra©i©profili©professionali©
degli©Enti©locali©e©quelli©statali,©secondo©la©quale©ad©alcuni©era©stato©riconosciuto©il©profilo©
professionale©di©``collaboratore©scolastico'',©ad©altri©quello©di©``assistente©amministrativo''.©
Nell'ambito©di©tale©operazione©gli©esponenti,©attualmente©in©servizio©presso©diverse©scuole,©
ove©continuano©a©svolgere©le©originarie©mansioni,©lamentavano©di©ricevere©un©trattamento©
che,©pur©mantenendo©inalterato©il©livello©retributivo©raggiunto©presso©l'ente©di©provenienza,©
non©computava©ai©fini©dell'inquadramento©economico,©in©violazione©dell'art.©8©della©legge©
n.©124/1999,©l'effettiva©anzianita©maturata©presso©l'Ente©Provincia.©Tale©risultato©veniva©rea-
lizzato©in©conformita©a©quanto©disposto©dall'art.©3©del©decreto©ministeriale©5©aprile©2001,©
con©il©quale©si©recepiva©l'Accordo©siglato©tra©l'A.R.A.N.©e©le©OO.SS.©il©20©luglio©2000,©del©
quale©i©ricorrenti©chiedevano,©pertanto,©al©giudice©la©disapplicazione,©denunciandone©l'aperto©
contrasto©con©il©dettato©della©legge©124©(omissis).©
Motivi 
della 
decisione.©Le©domande©proposte©dai©ricorrenti©risultano©infondate©e,©per-
tanto,©non©accoglibili.©Il©presente©procedimento©non©involge©questioni©di©fatto,©risolvendosi©
l'oggetto©della©domanda©nella©corretta©interpretazione©del©complesso©sistema©di©fonti©legisla-
tive,©pattizie©e©ministeriali,©che©ha©disciplinato©il©trasferimento©del©personale©dal©comparto©
Regioni©ed©Autonomie©locali©al©comparto©Scuola.©Preliminarmente©all'esame©degli©atti©nor-
mativi©riferiti©alla©vicenda,©va©chiarito©che©in©sede©di©assunzione©di©informazioni©ex 
art.©421©

c.p.c.©relative©all'accertamento©dei©meccanismi©contabili©utilizzati©dal©M.I.U.R.©nell'inqua-
dramento©stipendiale,©nonche¨di©quelli©pretesi©dai©ricorrenti,©e©emerso©come©circostanza,©
pacifica©tra©le©parti,©che©l'oggetto©della©pretesa©avanzata©in©sede©giudiziale©concerne©il©ricono-
scimento©``ai©meri©fini©economici''©dell'anzianita©maturata©presso©l'ente©di©appartenenza,©dal©
momento©che©ad©altri©fini©``propriamente©giuridici''©(graduatorie©interne©per©eventuali©trasfe-
rimenti©d'ufficio,©fini©pensionistici...),©il©M.I.U.R.©mantiene©inalterato©il©calcolo©della©anzia-
nita©prestata©effettivamente©dei©dipendenti.©
Nell'ambito©del©complesso©sistema©normativo©che©sorregge©il©trasferimento©del©perso-
nale©a.t.a.,©l'art.©8©della©legge©n.©124/1999©statuisce:©``Il©personale©del©ruolo©di©cui©al©
comma©1,©dipendente©degli©enti©locali,©in©servizio,©nelle©istituzioni©scolastiche©statali©alla©
data©di©entrata©in©vigore©della©presente©legge,©e©trasferito©nei©ruoli©del©personale©A.T.A.©sta-
tale©ed©e©inquadrato©nelle©qualifiche©funzionali©e©nei©profili©professionali©corrispondenti©per©
lo©svolgimento©dei©compiti©propri©dei©predetti©profili©[...].©A©detto©personale©vengono©ricono-
sciuti©ai©fini©giuridici©ed©economici©l'anzianita©maturata©presso©l'ente©locale©di©provenienza©
nonche¨il©mantenimento©della©sede©in©fase©di©prima©applicazione©in©presenza©della©relativa©
disponibilita©del©posto''.©

L'Accordo©siglato©il©20©luglio©2000©dall'A.R.A.N.©e©dai©rappresentanti©delle©organizza-
zioni©e©confederazioni©sindacali©determina©i©criteri©di©inquadramento©del©personale©nell'am-
bito©del©comparto©scuola.©Nella©prospettiva©attorea,©tale©accordo,©recepito©poi©nel©decreto©
ministeriale©5©aprile©2001,©prevedendo©l'inquadramento©del©lavoratore©transitato©nei©ruoli©
statali,©in©base©al©solo©maturato©economico,©risulterebbe©in©aperto©contrasto©col©dato©norma-
tivo©e,©pertanto,©disapplicabile©da©parte©dell'autorita©giudiziaria©procedente.©

Recita©l'art.©3©dell'Accordo©in©questione:©``I©dipendenti©[...]©sono©inquadrati©nella©
progressione©economica©per©posizioni©stipendiali©delle©corrispondenti©qualifiche©professio-
nali©del©comparto©scuola©indicate©nell'allegata©tabella©B,©con©le©seguenti©modalita©.Aisud-
detti©dipendenti©viene©attribuita©la©posizione©stipendiale,©tra©quelle©indicate©nell'allegato©B,©
d'importo©pari©o©immediatamente©inferiore©al©trattamento©annuo©in©godimento©al©31©dicem-
bre©1999,©costituito©da©stipendio©e©retribuzione©individuale©di©anzianita©[...].©L'eventuale©diffe-
renza©tra©l'importo©della©posizione©stipendiale©di©inquadramento©e©il©trattamento©annuo©in©
godimento©al©31©dicembre©1999,©come©sopra©indicato,©e©corrisposta©`adpersonam'©e©conside-
rata©utile,©previa©temporizzazione,©ai©fini©del©conseguimento©della©successiva©posizione©sti-
pendiale.©Al©personale©destinatario©del©presente©accordo©e©corrisposta©l'indennita©integrativa©
speciale©nell'importo©in©godimento©al©31©dicembre©1999,©se©piu©elevata©di©quella©della©corri-
spondente©qualifica©del©comparto©scuola''.©

Sostiene©parte©attrice©l'immediata©precettivita©dell'art.©8,©2.©comma©della©legge©n.©124/©
1999,©dalla©quale©discenderebbe©conseguentemente©la©contrarieta©alla©legge©del©successivo©
accordo©sindacale.©Rileva©questo©giudice©la©non©condivisibilita©di©tale©prospettazione.©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

In¨primo¨luogo,¨dal¨tenore¨della¨legge¨124/1999¨non¨si¨traggono¨elementi¨in¨grado¨di¨
confermarne¨l'immediata¨portata¨precettiva,¨essendo¨piuttosto¨indicate¨le¨linee¨programma-
tiche¨previste¨a¨livello¨normativo¨primario¨per¨il¨trasferimento¨del¨personale¨e¨richiamate¨le¨
fonti¨normative¨deputate¨a¨disciplinare¨l'attuazione¨interpretativa¨ed¨applicativa¨del¨trasferi-
mento,¨alla¨luce¨delle¨linee¨fondamentali¨indicate¨a¨livello¨primario.¨Cos|©,¨infatti,¨stabilisce¨
il¨quarto¨comma¨dell'art.¨8:¨``il¨trasferimento¨del¨personale¨degli¨enti¨locali¨verso¨i¨ruoli¨dello¨
Stato¨avviene¨gradualmente,¨secondo¨tempi¨e¨modalita©¨da¨stabilire¨con¨decreto¨del¨Ministro¨
della¨pubblica¨istruzione,¨emanato¨di¨concerto¨con¨i¨ministri¨dell'interno,¨del¨tesoro,¨del¨
bilancio¨e¨della¨programmazione¨economica¨e¨per¨la¨Funzione¨pubblica¨[...]''.¨

La¨prima¨fonte¨ministeriale¨intervenuta¨in¨conformita©¨a¨quanto¨previsto¨dal¨suddetto¨
comma¨quarto¨dell'art.¨8¨e©¨il¨decreto¨ministeriale¨n.¨184/1999¨attuativo¨delle¨modalita©¨di¨pas-
saggio¨richiamate¨dalla¨legge¨n.¨124/1999.¨Dopo¨aver¨dettato¨prescrizioni¨atte¨a¨definire¨il¨
periodo¨provvisorio¨fino¨al¨termine¨dell'esercizio¨finanziario¨1999,¨l'art.¨3¨del¨decreto¨mini-
steriale¨stabilisce:¨``con¨successivo¨decreto,¨del¨Ministro¨della¨pubblica¨istruzione,¨di¨concerto¨
con¨i¨ministri¨dell'interno,¨del¨Tesoro,¨del¨Bilancio¨e¨della¨Programmazione¨economica¨e¨
per¨la¨Funzione¨pubblica,¨verranno¨definiti¨i¨criteri¨di¨inquadramento,¨nell'ambito¨del¨com-
parto¨scuola,¨finalizzati¨all'allineamento¨degli¨istituti¨retributivi¨del¨personale¨in¨questione¨
a¨quelli¨del¨comparto¨medesimo,¨con¨riferimento¨alla¨retribuzione¨stipendiale,¨ai¨trattamenti¨
accessori¨e¨al¨riconoscimento¨ai¨fini¨giuridici¨ed¨economici,¨nonche¨dell'incidenza¨sulle¨
rispettive¨gestioni¨previdenziali,¨dell'anzianita©¨maturata¨presso¨gli¨Enti,¨previa¨contratta-
zione¨collettiva,¨da¨svolgersi¨entro¨il¨mese¨di¨ottobre¨1999,¨fra¨l'A.R.A.N.¨eleorganizzazioni¨
sindacali¨rappresentative¨dei¨comparti¨Scuola¨ed¨Enti¨Locali¨[...]''.¨

Ora¨e©¨evidente¨che¨il¨decreto¨ministeriale¨n.¨184,¨nel¨rinviare¨alla¨contrattazione¨collet-
tiva,¨delimita¨l'ambito¨operativo¨della¨stessa¨avente¨ad¨oggetto¨l'allineamento¨degli¨istituti¨
retributivi¨del¨personale¨in¨questione¨con¨riferimento¨all'aspetto¨stipendiale.¨Emerge,¨per¨
quanto¨finora¨detto,¨la¨reale¨natura¨dell'accordo¨sindacale¨del¨20¨luglio¨2000,¨il¨quale,¨attra-
verso¨il¨complesso¨ed¨analitico¨meccanismo¨contabile¨descritto¨dall'art.¨3¨nell'inquadra-
mento¨economico¨del¨personale,¨assume¨una¨portata¨interpretativa¨ed¨applicativa¨della¨legge¨

n.¨124/1999.¨Del¨resto,¨in¨questo¨intreccio¨di¨fonti¨deputate¨ad¨attuare¨l'inquadramento¨eco-
nomico,¨la¨circostanza¨per¨cui¨le¨puntuali¨modalita©¨di¨attuazione¨vengono¨analiticamente¨
descritte¨in¨un¨atto,¨che¨e©¨l'incontro¨delle¨contrapposte¨volonta©¨,¨sindacale¨e¨statale,¨risulta¨
coerente¨con¨la¨ratio 
voluta¨dalla¨riforma,¨ispirata¨al¨principio¨della¨contrattualizzazione¨
del¨pubblico¨impiego.¨Se,¨infatti,¨la¨definizione¨del¨rapporto¨di¨lavoro,¨con¨particolare¨riferi-
mento¨ai¨profili¨economici,¨e©¨stata¨riservata¨alla¨contrattazione¨collettiva,¨cio©¨e©¨avvenuto¨
proprio¨al¨fine¨di¨assicurare¨che,¨nell'ambito¨del¨passaggio,¨il¨personale¨a.t.a.¨non¨subisse¨
decurtazioni¨relative¨al¨complessivo¨trattamento¨economico¨in¨godimento¨fino¨al¨31¨dicem-
bre¨1999¨presso¨l'Ente¨Provincia.¨Tale¨obiettivo¨e©¨stato¨realizzato¨attraverso¨un¨meccanismo¨
di¨particolare¨complessita©¨,¨quale¨quello¨previsto¨dall'art.¨3¨dell'Accordo,¨poiche¨si¨e©¨dovuto¨
individuare¨un¨sistema¨di¨raccordo¨tra¨differenti¨sistemi¨retributivi¨vigenti¨presso¨le¨Ammini-
strazioni¨originarie¨e¨quelle¨statali.¨Pertanto,¨resasi¨impossibile¨una¨puntuale¨applicazione¨
degli¨istituti¨retributivi,¨comprensivi¨di¨indennita©,sie©¨proceduto¨all'inquadramento¨delle¨
posizioni¨stipendiali¨dei¨ricorrenti¨nell'ambito¨delle¨fasce¨indicate¨dalla¨tabella¨B,allequali¨
corrisponde¨una¨anzianita©¨fittizia,¨non¨corrispondente¨a¨quella¨effettiva¨maturata¨dagli¨
stessi.¨Si¨e©¨in¨oltre¨previsto,¨nel¨caso¨di¨differenza¨tra¨la¨posizione¨stipendiale¨di¨inquadra-
mento¨e¨il¨trattamento¨annuo¨in¨godimento¨al¨31¨dicembre¨1999,¨la¨corresponsione¨di¨un¨
assegno¨ad 
personam.Questa¨operazione¨si¨e©¨resa¨necessaria,¨in¨ragione¨del¨diverso¨rilievo¨
dell'anzianita©¨di¨servizio¨nell'ordinamento¨degli¨enti¨locali¨(non¨comportante¨alcuna¨progres-
sione¨economica)¨rispetto¨a¨quello¨della¨Scuola,¨la¨cui¨applicazione¨pedissequa¨avrebbe¨com-
portato¨scatti¨di¨retribuzione¨per¨anzianita©¨,¨con¨conseguente¨aumento¨stipendiale.¨Ne¨e©¨con-
seguito,¨ai¨fini¨economici,¨l'allineamento¨di¨posizioni¨retributive¨e¨la¨carenza¨di¨qualunque¨
decurtazione,¨mentre,¨ai¨fini¨giuridici,¨si¨e©¨mantenuta¨intatta¨l'anzianita©¨maturata¨al¨fine¨di¨
non¨precludere¨posizioni¨di¨vantaggio¨in¨eventuali¨graduatorie¨ecc.¨
Va,¨inoltre,¨rilevata¨la¨valenza¨ed¨efficacia¨propria¨dell'accordo¨sindacale¨quale¨fonte¨
normativa,¨come¨previsto¨dall'art.¨2¨del¨d.lgs.¨n.¨165/2001,¨norma¨deputata¨a¨disciplinare¨i¨
rapporti¨tra¨le¨fonti¨in¨materia¨di¨pubblico¨impiego.¨Recita,¨infatti,¨il¨secondo¨comma¨della¨
sopracitata¨norma:¨``[...]¨Eventuali¨disposizioni¨di¨legge,¨regolamento¨o¨statuto,¨che¨introdu-
cano¨discipline¨dei¨rapporti¨di¨lavoro,¨la¨cui¨applicabilita©¨sia¨limitata¨ai¨dipendenti¨delle¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Amministrazioni©pubbliche,©o©a©categorie©di©essi,©possono©essere©derogate©da©successivi©con-
tratti©o©accordi©collettivi©e,©per©la©parte©derogata,©non©sono©ulteriormente©applicabili,©salvo©
che©la©legge©disponga©espressamente©in©senso©contrario''.©Prosegue©ancora©il©terzo©comma:©
``[...]©Le©disposizioni©di©legge,©regolamenti©o©atti©amministrativi©che©attribuiscono©incrementi©
retributivi©non©previsti©da©contratti©cessano©di©avere©efficacia©a©far©data©dall'entrata©in©vigore©
del©relativo©rinnovo©contrattuale©[...]''.©

Da©tali©disposizioni©discende©un'ulteriore©conferma©dell'autonoma©forza©posseduta©dal-
l'accordo©sindacale,©il©quale©quand'anche©non©si©fosse©limitato,©come©pare©verosimile©nel©caso©
di©specie,©ad©assumere©una©portata©meramente©interpretativa©della©legge©124,maavesse©
voluto©inserire©nuove©prescrizioni©relative©all'inquadramento©economico,©avrebbe©avuto©l'au-
torita©di©fonte©idonea©allo©scopo.©Per©questi©motivi,©la©pretesa©violazione©all'art.©8©della©legge©

n.©124/1999,©sostenuta©da©parte©attrice,©non©pare©ravvisabile©dal©momento©che©l'incisione©di©
norme©appartenenti©alla©fonte©contrattuale©sulle©disposizioni©recate©dalla©fonte©primaria©
non©sconvolge©il©rapporto©di©gerarchia©ed©il©connesso©principio©di©intangibilita©di©una©fonte©
superiore©da©parte©di©una©inferiore.©Difatti,©la©fonte©autorizzatrice©e©comunque©una©legge©
(appunto©l'art.©2©del©T.U.),©che©consente©di©derogare©a©se©stessa©e©ad©altre©fonti©di©pari©livello.©
Si©impone,©infine,©la©necessita©di©considerare©la©totale©assenza,©nel©testo©della©legge©n.©124/©
1999,©della©previsione©di©una©copertura©finanziaria©finalizzata©al©sostentamento©degli©oneri©
economici©che©graverebbero©sullo©Stato©in©ragione©del©preteso©aumento©retributivo©da©corri-
spondere©al©personale©a.t.a.,©proveniente©dall'Ente©locale.©Tale©silenzio,©a©fronte©della©obbli-
gatorieta©,©per©leggi©che©importano©nuove©o©maggiori©spese,©di©indicare©i©mezzi©per©farvi©
fronte©(art.©81©u.c.©Cost.),©induce©a©ritenere©con©ragionevolezza©che©l'intento©del©legislatore©
fosse©quello©di©assicurare©a©detto©personale©il©mantenimento©dello©status 
retributivo©fruito©
in©precedenza,©in©modo©che©il©passaggio©ai©ruoli©dello©Stato©non©comportassealcunaforma©
di©penalizzazione.©Conferma©la©circostanza©la©previsione©del©quinto©comma©dell'art.©8©della©
legge©n.©l24/1999,©nella©quale©viene©disciplinata©``la©progressiva©riduzione©dei©trasferimenti©
statali©a©favore©degli©enti©locali©in©misura©pari©alle©spese©comunque©sostenute©dagli©stessi©enti©
nell'anno©finanziario©precedente©a©quello©dell'effettivo©trasferimento©del©personale''.©Tale©
enunciato,©nella©sua©limitata©previsione©relativa©al©ridimensionamento©del©finanziamento©sta-
tale©agli©enti©locali,©dimostra,©infatti,©la©chiara©presa©di©posizione©legislativa©in©ordine©ai©
riflessi©sulla©economia©pubblica©del©trasferimento©del©personale©a.t.a.©
Per©quanto©finora©evidenziato©emerge©l'infondatezza©delle©domande©attoree©che©non©
possono©pertanto©venire©accolte©(omissis)ý.©

Tribunale 
di 
Pisa, 
sezione 
lavoro 
^Memoria 
difensiva 
dell'Avvocatura 
Distrettuale 
dello 
Stato 


di 
Firenze 
per©il©Ministero©dell'Istruzione©(cont.452/03,©avv.©Stato©P.©Marchini)©

c/C.©+©31©(avv.ti©M.©Esposito©e©M.©Ferretti).©

û(Omissis) 
I©ricorrenti©in©epigrafe,©tutti©appartenenti©al©personale©c.d.©a.t.a.©(assistente©
tecnico©amministrativo)©transitato©dai©vari©enti©locali©di©appartenenza©alle©autorita©scolasti-
che©statali©con©decorrenza©1©gennaio©2000©in©virtu©dell'art.©8©della©legge©3©maggio©1999,©

n.©124,©hanno©convenuto©il©Ministero©in©epigrafe©per©sentirlo©condannare:©
1.©öal©riconoscimento,©ai©fini©economici©e©giuridici,©dell'effettiva©anzianita©maturata©
alle©dipendenze©degli©enti©locali©di©provenienza©dalla©data©di©assunzione©al©31©dicembre©1999;©
2.©öal©pagamento©delle©differenze©maturate©dall'1©gennaio©2000©in©poi©tra©lostipen-
dio©tabellare©da©calcolarsi©ai©sensi©del©C.C.N.L.©26©maggio©1999©del©comparto©scuola©in©base©
alla©categoria©e©all'anzianita©acquisita©ed©ogni©minor©importo©corrisposto;©
3.©öal©pagamento©delle©differenze©tra©la©i.i.s.©di©provenienza©e©quella©minore©corri-
sposta©dal©Ministero©dell'Istruzione©dall'1©gennaio©2000;©
4.©öal©pagamento©dell'indennita©di©qualifica©sotto©forma©di©assegno©personale©non©
riassorbibile;©
5.©öal©pagamento©dell'indennita©di©rischio©prevista©dal©d.P.R.©n.©347/1983;©
6.©öal©pagamento©dell'indennita©di©turno©nella©misura©stabilita©dall'art©13©del©d.P.R.©
268/1987;©
7.©öal©pagamento©dell'indennita©di©mensa©o©all'erogazione©dei©ticket 
sostitutivi;©
8.©öalla©dotazione©del©vestiario©di©servizio;©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

9.©öal©pagamento©delle©differenze©tra©il©compenso©di©produttivita©collettiva©e©il©com-
penso©individuale©accessorio©nelle©misure©indicate,©a©mezzo©assegno©personale©non©riassorbi-
bile;©
10.©öal©pagamento©su©tutti©i©capi©di©domanda©di©rivalutazione©e©interessi.©
Si©costituisce©in©giudizio©il©Ministero©dell'Istruzione©contestando©integralmente©tutte©le©
domande©per©i©seguenti©motivi.©
Sul©riconoscimento©dell'anzianita©pregressa.©

Prima©di©delineare©gli©astratti©sistemi©adottabili©dal©legislatore©ai©fini©della©valutazione©
dell'anzianita©di©servizio,©occorre©subito©bene©evidenziare©che©quest'ultima©nell'ordinamento©
del©personale©degli©enti©locali©non©comporta©alcuna©progressione©economica,©mentre©nell'or-
dinamento©del©personale©della©scuola©tale©progressione©e©in©vigore©in©relazione©al©maturare©
di©determinati©periodi©di©servizio;©percio©l'inquadramento©per©anzianita©di©un©dipendente©ex©

E.L.©nell'ordinamento©dellascuolacomporterebbel'attribuzionealmedesimo©dialcuni©`gradoni'©
di©retribuzione©di©anzianita©,©con©un©consistente©incremento©stipendiale©(cos|©la©nota©direttoriale©

n.©629©del©19©novembre©2001,©doc.©1).©
Cio©premesso,©il©nostro©ordinamento©sull'impiego©alle©dipendenze©della©pubblica©Ammi-
nistrazione©prevede©due©sistemi©di©valutazione©dell'anzianita©:©
a)©metodo©del©ûmaturato©economicoý,©secondo©il©quale©si©considera©la©retribuzione©di©
fatto©percepita©al©momento©del©cambio©di©ruolo,©transito©in©altra©Amministrazione©ecc.,©
indipendentemente©dall'anzianita©giuridica©maturata©nelle©varie©qualifiche©e©l'operazione©
di©inquadramento©si©risolve©in©una©collocazione©di©tale©trattamento©complessivo©in©godi-
mento©nella©classe©stipendiale©corrispondente.©Nel©caso©di©collocazione©in©classe©stipen-
diale©inferiore,©viene©usualmente©riconosciuta©la©differenza©con©l'attribuzione©di©assegno©
adpersonam;©

b)©metodo©della©ûrivalutazione©dell'anzianita©effettivaý,©con©cui©si©tiene©conto©dell'an-
zianita©complessiva©maturata©nella©precedente©carriera,©o©ruolo©di©provenienza,©applicando©
il©nuovo©regime©di©progressione©come©se©il©servizio©fosse©stato©prestato©fin©dall'origine©
presso©l'Amministrazione©destinataria.©In©base©a©tale©sistema,©non©rileva©la©retribuzione©
globale©di©fatto©goduta,©bens|©si©considera©la©progressione©della©ûcarrieraý,©rivalutata©
secondo©i©medesimi©criteri©riconosciuti©ai©dipendenti©gia©in©servizio©presso©la©nuova©
Amministrazione.©

Contrariamente©a©quanto©si©afferma©in©ricorso,©non©esiste©una©norma©giuridica©a©carat-
tere©generale©che©imponga,©salvo©ai©fini©pensionistici,©di©considerare©il©servizio©presso©altra©
Amministrazione©o©ente,©nel©caso©in©cui©l'impiegato©transiti©da©un©ente©all'altro.©Ne¨,©a©monte,©
si©rinviene©un©principio©generale©di©diritto©che©imponga©di©riconoscere©agli©impiegati©pubblici©
che©accedono©ad©un©diverso©impiego,©l'anzianita©acquisita©nel©precedente©rapporto©(1).©

Anzi,©e©vero©il©contrario.©

Si©veda©l'art.©228©dell'abrogato©t.u.©com.©prov.©del©1934©che©vieta©la©riconoscibilita©dei©
servizi©prestati©presso©enti©diversi©da©quelli©sanitari©agli©effetti©dell'anzianita©e©dell'attribu-
zione©degli©aumenti©periodici©di©stipendio.

Eéaccaduto,©invece,©che©il©legislatore,©settorialmente©sia©intervenuto©in©deroga©(es.,©
l'art.©15©del©d.P.R.©9©giugno©1981,©n.©310),©spesso©adottando©il©sistema©del©maturato©econo-
mico©in©ragione©dell'insostenibile©aggravio©finanziario©che©l'erario©avrebbe©dovuto©sostenere©
qualora©si©fosse©rivalutata©l'anzianita©effettiva.©

Ora,©il©punto©e©se©il©secondo©comma©dell'art.©8©della©legge©3©maggio©1999,©n.©124©abbia©

adottato©il©sistema©del©maturato©economico©oquellodella©rivalutazione©dell'anzianita©effettiva.©

Afavoredellaprimasoluzionegiocal'interpretazionesistematicadellaleggen.124del1999.©

Il©comma©quinto©del©citato©art.©8©recita:©A©decorrere©dall'anno©in©cui©hanno©effetto©le©

disposizionidicuiaicommi2,©3©e4siprocedeallaprogressiva©riduzionedeitrasferimentistatali©

afavore©degli©enti©locali©in©misurapari©alle©spese©comunque©sostenute©dagli©stessi©enti©nell'anno©

finanziarioprecedenteaquello©dell'effettivo©trasferimento©delpersonale.©

(1)©Cons.St.,©sez.©4.,©670/1987;©Cons.St.,©sez©6.,©37/1992.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©comma©due©contempla©il©personale©a.t.a.,©pertanto©il©legislatore©ha©inteso©finanziare©le©
retribuzioni©nuove©per©tale©personale©con©le©stesse©spese©a©tale©titolo©che©gli©enti©locali©sop-
portavano©e©che©si©vedevano©restituite©dallo©Stato.©Il©che©sta©a©significare©che©lo©Stato©conti-
nuera©a©corrispondere©lo©stesso©di©quanto©corrispondevano©gli©enti©locali,©con©evidente©esclu-
sione©di©qualsiasi©aumento©stipendiale©derivante©dal©riconoscimento©dell'anzianita©effettiva.©

Cio©il©legislatore©non©ha©anche©previsto©in©relazione©al©personale©docente©per©il©quale©
all'art.©12©della©legge©n.©124©del©1999©ha©previsto©una©copertura©delle©spese©con©risorse©pro-
prie©aggiuntive.©

In©conclusione,©dall'interpretazione©dei©combinati©disposti©dai©commi©2©e©5©dell'art.©8,©
con©l'art.©12©della©legge©n.©124/1999©si©desume©agilmente©come©il©legislatore©abbia©inteso©
non©aggravare©le©casse©dello©Stato©ricorrendo©al©metodo©della©rivalutazione©dell'anzianita©
effettiva:©il©riconoscimento©di©quest'ultima©avrebbe©determinato©rilevanti©oneri©economici©
cui©non©si©sarebbe©potuto©far©fronte©in©assenza©di©specifiche©disponibilita©finanziarie.©

Se©si©volesse©obiettare,©diversamente,©che©il©tenore©letterale©della©normadeponein©senso©
contrario,©si©puo©offrire©un'altra©interpretazione©fondata©sulla©ratio©legis©delle©norme©di©cui©
alla©legge©n.©124©del©1999.©

Il©comma©quarto©dell'art.©8©di©detta©legge©afferma©che©il©trasferimento©del©personale©
degli©enti©locali©verso©i©ruoli©dello©Stato©avviene©gradualmente,©secondo©tempi©e©modalita©da©
stabilirecondecretodelMinistrodellapubblicaistruzione,©emanatodiconcertoconiMinistri©
dell'Interno,©deltesoro,©delbilancioedellaprogrammazioneeconomicaeperlafunzionepubbli-
ca(omissis).©

L'art.©8,©pertanto,©non©e©norma©completa,©essa©necessitando©di©attuazione©per©mezzo©di©
norma©secondaria©volta©a©disciplinare©le©modalita©di©svolgimento©del©trasferimento©del©per-
sonale.©La©norma©secondaria,©allora,©tramite©il©suddetto©rinvio©ricettizio©operato©dall'art.©8,©
si©sostituisce©all'art.©8,©secondo©comma,©stesso©in©funzione©attuativo-integrativa,©che©come©e©
noto©puo©apportare©modifiche©innovative©alla©norma©primaria.©

L'integrazione,©nella©fattispecie,©e©intervenuta©tramite©l'art.©3,©comma©2,©del©decreto©
interministeriale©n.©184©del©23©luglio©1999©il©quale©ha©rinviato©ad©un©successivo©decreto©per©
la©definizione©dei©criteri©di©inquadramento,©nell'ambito©del©comparto©scuola,finalizzati©all'alli-
neamento©degli©istituti©retributivi©del©personale©in©questione©a©quelli©del©comparto©medesimo,©
conriferimentoallaretribuzionestipendiale,©aitrattamentiaccessoriealriconoscimentoaifini©
giuridiciedeconomici,nonche¨dell'incidenzasullerispettivegestioniprevidenziali,©dell'anzianita©
maturatapresso©gli©enti.©

Il©decreto,©poi,©disponeva©la©previa©contrattazione©collettiva,©da©svolgersi©entro©il©mese©
di©ottobre©1999,©fra©l'ARAN©e©le©organizzazioni©sindacali©rappresentativedei©comparti©
scuola©ed©Enti©Locali.©

Con©successivo©decreto©interministeriale©5©aprile©2001©venne©recepito©l'accordo©

A.R.A.N.©e©OO.SS.©sottoscritto©il©20©luglio©2000,©accordo©che©costituisce©proprio©la©fonte©
integrativa©contemplata©dall'art.©3©del©decreto©interministeriale©n.©184/1999,©a©sua©volta©inte-
grativo©del©comma©due©dell'art.©8©della©legge©124/1999.©Nel©disciplinare©l'allineamento©degli©
istituti©retributivi©al©personale©transitato©dagli©enti©locali©a©quelli©del©comparto©scuola,©il©
decreto©interministeriale©5©aprile©2001©ha©recepito©l'art.©3©dell'accordo©collettivo©siglato©il©
20©luglio©2000,©la©definizione©dell'inquadramento©sulla©base©del©solo©maturato©economico,©
senza©l'anzianita©effettiva,©a©cio©ostando©una©diversita©di©disciplina©della©progressione©econo-
mica©per©anzianita©,©impeditivi©dell'allineamento.©
In©base©a©tale©interpretazione,©in©definitiva,©sarebbe©stato©lo©stesso©articolo©a©permettere©
la©sua©attuazione©modificativa.©

Ma©si©puo©giungere©a©negare©fondamento©alla©tesi©dei©ricorrenti,©ancora©per©altra©via©
interpretativa©last©but©not©least,©sostenendosi©che©la©contrattazione©collettiva©abbia©sposato©
il©sistema©del©maturato©economico,©cio©in©deroga©all'art.©8©della©legge©n.©124/1999,©secondo©
il©principio©di©competenza©che©regola©il©conflitto©tra©legge©e©contratto©collettivo©scolpito©dal©
secondo©comma©dell'art.©2©del©d.lgs.,©3©febbraio©1993,©n.©29,©come©sostituito©dall'art.©2©del©
d.lgs.,©31©marzo©1998,©n.©80©ed©ora©ribadito©dall'art.©2©del©t.u.©sul©pubblico©impiego©n.©165©
del©2001.©

Cos|©suona©la©norma:©ûEventuali©disposizioni©di©legge,©regolamento©o©statuto,©che©introdu-

cano©discipline©dei©rapporti©di©lavoro©la©cui©applicabilita©sia©limitata©ai©dipendenti©delle©pubbli-


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

che©amministrazioni,©o©a©categorie©di©essi,©possono©essere©derogate©da©successivi©contratti©o©

accordi©collettivi©e,©per©la©parte©derogata,©non©sono©ulteriormente©applicabili,©salvo©che©la©legge©

disponga©espressamente©in©senso©contrarioý.©

Che¨il¨meccanismo¨ora¨descritto¨dalla¨norma¨riconosca¨capacita©¨derogatoria¨alle¨norme¨
contrattuali,¨e©¨fuori¨discussione,¨nessuna¨dottrina¨o¨giurisprudenza¨ha¨mai¨affermato¨il¨con-
trario:¨la¨fonte¨derogatoria¨e©¨pur¨sempre¨la¨legge¨(l'art.¨2¨del¨d.lgs.¨n.¨29/1993¨come¨modifi-
cato),¨che¨consente¨di¨derogare¨a¨se¨stessa¨e¨ad¨altre¨fonti¨di¨pari¨rango,¨costituendo¨il¨con-
tratto¨collettivo¨solo¨lo¨strumento¨che¨realizza¨un¨evento¨gia©¨previsto¨dalla¨legge,¨nel¨pieno¨
rispetto¨del¨principio¨di¨gerarchia¨delle¨fonti.¨

Calando¨tali¨principi¨nella¨fattispecie¨concreta¨si¨ha¨che:¨

la¨legge¨n.¨124¨del¨1999¨e©¨intervenuta¨dopo¨il¨d.lgs.,¨n.¨80/1998¨ed¨introduce¨una¨disci-
plina¨dell'anzianita©¨dei¨rapporti¨di¨lavoro¨limitata¨ad¨una¨categoria¨di¨dipendenti¨pubblici¨
(gli¨a.t.a.);¨

il¨contratto¨collettivo¨20¨luglio¨2000¨all'art.¨3¨deroga¨al¨sistema¨del¨riconoscimento¨
dell'anzianita©¨effettiva,¨stabilendo¨il¨diverso¨principio¨del¨c.d.¨ûmaturato¨economicoý;¨

l'art.¨8¨della¨legge¨n.¨124¨del¨1999¨non¨contiene¨alcuna¨clausola¨espressa¨di¨ultrattivita©¨
rispetto¨al¨C.C.N.L.¨o¨accordo¨collettivo¨successivo,¨sicche¨la¨legge¨puo©¨essere¨derogata¨da¨
tali¨fonti¨collettive¨successive.¨

Acio©¨si¨aggiunga¨l'ulteriore¨e¨confermativa¨disciplina¨contenuta¨nel¨terzo¨comma¨del-
l'art.¨2¨del¨t.u.¨sul¨pubblico¨impiego¨n.¨165/2001¨secondo¨cui¨ûL'attribuzione©di©trattamenti©
economicipuo©avvenire©esclusivamente©mediante©contratti©collettivi...©Le©disposizioni©di©legge,©
regolamenti©o©atti©amministrativi©che©attribuiscono©incrementi©retributivi©non©previsti©da©con-
tratticessano©diavereefficaciaafardata©dall'entrata©in©vigoredelrelativo©rinnovo©contrattuale.©
I©trattamenti©economici©piu©favorevoli©in©godimento©sono©riassorbiti©con©le©modalita©enelle©
misurepreviste©dai©contratti©collettivi...ý.©

Si¨puo©¨pertanto¨concludere¨per¨la¨centralita©¨del¨C.C.N.L.,¨anzi,¨per¨la¨sua¨esclusivita©¨nel¨
disciplinare¨tutti¨gli¨istituti¨che¨ridondano¨sul¨trattamento¨economico¨dei¨pubblici¨dipen-
denti.¨

La¨tesi¨secondo¨cui¨l'art.¨8,¨secondo¨comma,¨della¨legge¨n.¨124/1999¨sarebbe¨inderoga-
bile¨e©,¨dunque,¨palesemente¨infondata(2).¨

Ne¨potrebbe¨obbiettarsi¨che¨dal¨mancato¨riconoscimento¨dell'anzianita©¨pregressa¨non¨si¨
sarebbe¨mantenuta¨l'intera¨retribuzione¨acquisita¨presso¨l'ente¨di¨provenienza¨e¨si¨avrebbe,¨
quindi,¨perso¨diritti¨acquisiti¨per¨legge¨e¨per¨contratto.¨

Cio©¨non¨corrisponde¨al¨vero.¨Infatti,¨si¨e©¨gia©¨visto¨come¨nell'ordinamento¨degli¨enti¨
locali¨non¨esista¨una¨relazione¨economica¨tra¨anzianita©¨e¨retribuzione:¨e©¨pertanto¨falso¨che¨
il¨personale¨a.t.a.¨transitato¨abbia¨perso¨diritti¨quesiti.¨

Vero¨e©¨,al¨contrario,che¨iltrattamento©economico©dicuiilpersonalefruivapressoglienti©
locali©non©ha©subito©alcuna©decurtazione(3).¨

D'altro¨canto,¨non¨sussisterebbe¨nemmeno¨una¨disparita©¨di¨trattamento¨tra¨gli¨ex¨a.t.a.¨
enti¨locali¨e¨gli¨a.t.a.¨statali:¨i¨primi¨sarebbero¨immessi¨in¨posizioni¨stipendiali¨inferiori¨
rispetto¨a¨quelle¨dei¨secondi,¨cos|©¨perdendo¨in¨modo¨permanente¨l'anzianita©¨acquisita.¨Ne¨
conseguirebbe,¨in¨ipotesi,¨che,¨a¨parita©¨di¨categoria,¨mansioni¨ed¨anzianita©¨,¨gli¨a.t.a.¨ex¨enti¨
locali¨verrebbero¨a¨perdere¨una¨parte¨della¨loro¨retribuzione¨annua¨spettante¨in¨base¨alla¨
loro¨anzianita©¨,¨anche¨in¨punto¨di¨ratei¨di¨13..¨

L'ipotetica¨tesi,¨pur¨suggestiva,¨e©¨nondimeno¨giuridicamente¨infondata.¨In¨primo¨luogo,¨
ed¨in¨fatto,¨essa¨e©¨infondata¨perche¨si¨e©¨visto¨che¨l'attore¨non¨ha¨perso¨cio©¨che¨retributiva-

(2)¨In¨tal¨senso¨Trib.¨Firenze,¨sez.¨lav.,¨31¨gennaio¨2002,¨n.¨273;¨Trib.¨Torino,¨1.¨aprile¨2003,¨
n.¨1940;¨Trib.¨Terni,¨n.¨132¨del¨30¨gennaio¨2003.¨Contra©la¨sentenza¨1241¨del¨5¨marzo¨2002¨del¨
Trib.¨di¨Milano,¨la¨quale,¨pero©¨,¨non¨affronta¨il¨problema¨della¨deroga¨all'art.¨8¨operata¨dal¨
C.C.N.L.¨20¨luglio¨2000.¨Anche¨la¨sentenza¨del¨Trib.¨di¨Torino¨n.¨134¨del¨27¨maggio¨2002¨non¨si¨
pronuncia¨sul¨punto,¨sollecitata,¨invece,¨sulla¨tesi¨del¨rinvio¨ricettizio¨öanche¨in¨questa¨sede¨alter-
nativamente¨sostenuta¨ödell'art.¨8¨dell'Avvocatura¨dello¨Stato.¨
(3)¨Trib.¨Firenze,¨cit.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

mente©percepiva,©inoltre©l'attribuzione©delle©classi©stipendiali©inferiori©e©dipesa©dalla©non©cor-
rispondenza©degli©inquadramenti;©in©secondo©luogo,©anche©a©voler©ritenereancora©vigente©
l'art.©227©del©t.u.©3©marzo©1934©n,©383©-unica©norma©di©legge©che©riconosce©il©principio©dei©
diritti©quesiti©-il©sistema©del©maturato©economico©tiene©conto©della©retribuzione©di©fatto©in©
godimento©come©presupposto©per©far©conseguire©all'impiegato©ulteriori©classi©stipendiali©in©
virtu©del©meccanismo©del©riconoscimento©del©surplus©ad©personam©previa©temporizzazione,©
proprio©ai©fini©del©ûconseguimento©della©successivaposizionestipendialeý©(art.©3,©comma©3©del-
l'accordo©collettivo©20©luglio©2000).©

Quanto©alla©disparita©di©trattamento©con©gli©a.t.a.©gia©statali,©essa,©pur©sussistendo©di©
fatto,©non©puo©rilevare©giuridicamente©perche¨si©tratta©di©accesso©a©nuovo©inquadramento©in©
un©regime©giuridico©del©tutto©diverso.©Ben©diversamente©andrebbe©affrontato©il©caso©di©muta-
mento©di©regime©tra©appartenenti©allo©stesso©ruolo,©come©avvenne©in©occasione©dell'aboli-
zione©del©sistema©delle©promozioni©e©della©istituzione©della©qualifica©unica.©In©quella©fattispe-
cie©l'iniquita©del©sistema©del©maturato©economico©era©evidente©perche¨,©tenendosi©conto©ai©fini©
dell'inquadramento©della©sola©retribuzione©di©fatto,©si©trascuravano©le©vicende©di©una©lunga©
carriera©che©avevano©condotto©all'acquisizione©di©un'elevata©qualifica.©Inoltre,©disparita©si©
provocava©tra©gli©impiegati©di©nuova©nomina©che©per©semplice©anzianita©potevano©facilmente©
conseguire©la©massima©classe©stipendiale©e,©una©volta©raggiunta,©godere©di©un©elevato©numero©
di©scatti©periodici,©e©gli©impiegati©piu©anziani©che,©in©prossimita©della©pensione,©non©potevano©
piu©conseguire©la©piu©elevata©classe©stipendiale.©

Cio©nonostante,©non©venne©ritenuta©sussistente©la©violazione©del©canone©di©eguaglianza©
dell'art.©3©della©Carta©fondamentale,©poiche¨si©affermo©non©esistere©un©imperativo©costituzio-
nale©che©imponesse©ûdiricollegareall'anzianita©accumulatasisotto©ilprecedenteordinamento©
glistessieffettiche,©neltempo,potrannoscaturiredaquellachesara©venutatotalmenteamatur
azione©sotto©l'impero©della©nuova©disciplinaý(4).©

Nel©nostro©caso,©invece,©non©si©tratta©di©impiegati©della©stessa©Amministrazione,©bens|©di©
appartenenti©a©comparti©diversi,©a©ruoli©diversi,©a©discipline©del©tutto©diverse,©con©cio©appa-
rendo©ancora©piu©evidenti©le©ragioni©di©non©omologabilita©di©situazioni©giuridiche.©

Una©disparita©di©trattamento,©per©la©verita©,©si©avrebbe©se©si©seguisse©la©tesi©contraria:©
infatti,©si©verrebbe©a©trattare©in©modo©differente©medesimi©impiegati©a.t.a.©enti©locali©che,©
rispettivamente,©abbiano©optato©di©rimanere©negli©enti©locali©e©quelli©che,©invece,©abbiano©
preferito©il©trasferimento©allo©Stato.©

Infatti,©questi©ultimi©si©avvantaggerebbero©dell'eventuale©riconoscimento©dell'anzianita©,©
ne¨gli©optanti©avrebbero©la©possibilita©di©ûripensamentoý,©stante©il©termine©perentorio©di©eser-
cizio©dell'opzione©ex©art.©6©del©d.m.©n.©184©del©23©luglio©1999.©

Eéproprio©dall'istituto©dell'opzione,©inoltre,©che©in©via©interpretativa©si©puo©ulteriormente©
suffragare©la©prima©tesi©da©noi©sostenuta,©ossia©che©l'art.©8©della©legge©n.©124/1999©non©inten-
deva©avvantaggiare©il©personale©a.t.a.©rispetto©a©quanto©economicamente©gia©non©percepisse©
dagli©enti©locali.©

L'art.©6©del©d.m.©citato©recita:©ûIl©personale©degli©Enti©Locali,©in©servizio©nelle©istituzioni©

scolastiche©al©25©maggio©1999,©data©di©entrata©in©vigore©della©legge©n.©124/1999,©la©cui©qualifica©

o©profilo©di©appartenenza©-in©base©a©quanto©stabilito©neiprecedenti©commi©-non©trovino©corris
pondenzanelruolo©delpersonalea.t.a.©statale,puo©optare,perlapermanenzanell'entelocale,©

entro©il©termineperentorio©del©24©agosto©1999ý.©

Ora,©a©ben©ragionare,©appurata©la©non©corrispondenza©tra©profili©funzionali,©alla©stregua©
della©tabella©di©comparazione©A,©l'opzione©ha©un©senso©solo©al©fine©di©conservare©global-
mente©un©trattamento©migliore©presso©l'ente©locale,©non©un©trattamento©peggiore©derivante©
dalla©non©valenza©economica©dell'anzianita©effettiva©(che©lo©Stato©-secondo©l'avversario©-
dovrebbe©viceversa©riconoscere).©

(4)©T.A.R.©Lazio,©sez.©3.,©22©febbraio©1982,©n.©209:©ûle©situazioni©non©sono©identiche©perche©
ineriscono©rispettivamente©a©dipendenti©in©possesso©di©anzianita©maturata©prima©della©nuova©nor-
mativa©e©a©dipendenti©che©acquisiranno©anzianita©di©servizio©con©l'attivita©di©servizio©che©svolge-
ranno©successivamenteý.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Ne¨risulta©che©lo©stato©di©fatto©complessivo©che©politicamente©dette©luogo©alla©cessazione©
della©fornitura©di©personale©a.t.a.©da©parte©degli©enti©locali©allo©Stato©ed©al©loro©inglobamento©
nei©ruoli©di©quest'ultimo,©giustificasse©una©ratio¨di©incentivazione©al©trasferimento©attraverso©
il©miglioramento©stipendiale©conseguente©al©riconoscimento©dell'anzianita©.©

Anzi,©la©logica©sottesa©alla©legge©n.©124/1999,©e©lo©si©e©gia©rilevato,©e©nel©senso©del©non©
aggravio©per©l'erario©di©una©spesa©superiore©a©quanto©gia©veniva©trasferito©a©titolo©di©retribu-
zioni©a.t.a.©agli©enti©locali©(cfr.©il©ûconsideratoý©del©d.m.©184/1999).©

Circa©l'avvenuta©deroga©da©parte©del©C.C.N.L.©20©luglio©2000©all'art.©8©della©
legge©124/1999,©giova©disattendere©la©recente©determinazione©A.R.A.N.©del©27©febbraio©
2003©emessa©a©seguito©del©rinvio©ex¨art.©64©del©t.u.©n.©165/2001,©secondo©la©quale©detto©
accordo©non©avrebbe©natura©contrattuale.©

Infatti,©non©si©riesce©a©comprendere©quale©altra©natura©possa©avere©detto©accordo,©dal©
momento©che,©a©parte©la©natura©formale©propria©dell'accordo©collettivo,©esso©promana©neces-
sariamente©dal©rinvio©alla©fonte©collettiva©operato©dal©d.m.©23©luglio©1999(5).©

La©natura©di©accordo©collettivo,©del©resto,©e©ulteriormente©ribadita©dal©C.C.N.L.©8©marzo©
2002©il©quale©nasce©proprio©in©attuazione©dell'accordo©20©luglio©2000,©e©tale©legame©e©espres-
samente©richiamato©dal©primo©comma©dell'art.©1:©ûIn¨attuazione¨di¨quanto¨previsto¨dall'art.¨3¨
dell'accordo¨20¨luglio¨2000ý.¨

Non©crediamo©che©la©stessa©A.R.A.N.©firmi©il©C.C.N.L.©8©marzo©2002©di©attuazione©del©
citato©accordo,©e©poi©neghi©il©potere©normativo©proprio©sulla©materia©in©lite,©si©tratterebbe©
di©contraddizione©insanabile©e,©comunque,©non©spetta©all'©A.R.A.N.©qualificare©un©atto©nego-
ziale©collettivo©all'infuori©della©procedura©interpretativa©delineata©dall'art.©64©del©t.u.©sul©
pubblico©impiego:©all'agenzia©spetta©solo©la©interpretazione©delle©singole©clausole,©non©l'iden-
tificazione©della©natura©del©C.C.N.L.,©che©spetta,©invece,©al©giudice.©

A©questo©proposito,©pertanto,©occorre©approfondire©la©esattezza©della©tesi©dell'©A.R.A.N.©

L'©A.R.A.N.©sostiene©che©l'accordo©20©luglio©2000©non¨ha¨natura¨contrattuale¨ai©sensi©del©
d.lgs.©n.©29/1993©e©del©d.lgs.©n.©165/2001,©ma©sarebbe©un©accordo©solo©di©primo©inquadra-
mento,©tant'e©che©e©stato©necessario©recepirlo©con©decreto©interministeriale©del©5©aprile©
2001.©Secondo©l'A.R.A.N.©in©detto©accordo©non©esistono©norme©contrattuali©sull'inquadra-
mento,©ne¨lo©potrebbero,©poiche¨ûdiversi©e©definitivi©inquadramenti©del©personale©stesso©tro-
vano©ragioni©nella©legge©n.©124/1999ý.©

Un©primo©rilievo©di©contraddittorieta©gia©puo©muoversi:©se©l'accordo©20©luglio©2000©ha©
come©oggetto©esclusivo©il©primo©inquadramento,©non©si©puo©sostenere©la©riserva©di©legge©per©
ûdiversi©e©definitivi©inquadramentiý.©

Tant'e©che©il©quinto©comma©dell'art.©3©dello©stesso©accordo©recita:©ûL'inquadramento©
definitivo©nei©profili©professionali©della©scuola,©del©personale©di©cui©al©presente©accordo©dovra©
essere©disposto©tenendo©conto©della©tabella©A¨di©equiparazione©allegataý:©quindi,©non©e©vero©
che©l'inquadramento©definitivo©sara©o©dovra©essere©disposto©in©base©all'art.©8©della©legge©

n.©124/1999.©
Peraltro,©se©si©dovesse©utilizzare©tale©legge,©nessun©inquadramento©verrebbe©operato,©cio©
perche¨nulla©la©norma©dispone©all'infuori©della©laconica©direttiva©secondo©cui©ûl'inquadra-
mento©dovra©avvenire©nelle©qualifiche©funzionali©e©nei©profili©professionali©corrispondenti©
per©lo©svolgimento©dei©compiti©propri©dei©predetti©profiliý,©non©tenendo©conto©della©necessita©
di©classificare©tutti©i©profili©(sono©cinque©per©la©scuola©statale©e©un©centinaio©circa©per©gli©enti©
locali)©ed©equipararli,©come©e©avvenuto©proprio©ad©opera©dell'accordo©del©luglio©2000©con©la©
tabella©A.©

Veniamo©ora©alla©prima©asserzione©dell'A.R.A.N.:©

1.©-l'accordononrientratraiC.C.N.L.previstidald.lgs.n.¨29/1993en.¨165/2001,per-
che¨traecausadall'art.¨3deld.m.n.¨184del23luglio1999.¨

In©primo©luogo©si©obbietta©che©il©d.m.©n.©184/1999©richiama©l'art.©47©della©legge©

n.©428/1990©il©quale©al©secondo©comma©contempla©l'ipotesi©di©accordo©collettivo©sui©seguenti©
oggetti:©conseguenze©giuridiche,©economiche©e©sociali©per©i©lavoratori©trasferiti;©eventuali©
(5)©Cos|©Trib.©Firenze,©lav.,©n.©394©del©19©marzo©2003,©dott.©Bazzoffi.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

misure©previste©nei©confronti©di©questi©ultimi.©Come©si©vede,©non©potrebbe©negarsi©la©natura©
collettiva©ad©un©simile©accordo,©neppure©laddove©dispone©anche©sulle©conseguenze©economi-
che,©id 
est 
le©retribuzioni©da©conservare©o©modificare.©

Cio©posto,ild.m.©direcepimentononhalanaturadeipregressid.P.R.©(enond.m.!)pre-
visti©dalla©legge©quadro©del©1983©sul©pubblico©impiego,©ossia©quella©di©rendere©normativi©gli©
accordi©collettivi©ed©i©C.C.N.L.,©cio©perche¨nel©nuovo©regime©introdotto©con©il©d.lgs.©

n.©29/1993©questi©hanno©acquisito©ex 
se 
natura©ed©efficacia©esclusiva©di©fonte©immediata,©
senza©necessita©di©recepimento©in©atto©normativo©del©Presidente©della©Repubblica;©il©d.m.,©
in©realta©,©anziche¨disciplinare©le©modalita©con©cui©attuare©il©trasferimento,©come©gli©imponeva©
il©quarto©comma©dell'art.©8©della©legge©124/1999,©si©e©limitato©a©recepirle©dall'accordo©stesso,©
incorporando,©quindi©le©norme©collettive.©
Quindi,©e©vero©che©l'accordo©collettivo©origina©dal©d.m.,©ma©cio©non©impedisce©all'ac-
cordo©stesso,©proprio©in©virtu©dell'art.©2,©commi©2©e©3,©del©d.lgs.©n.©29/1993,©di©disciplinare©
anche©aspetti©economici©che©deroghino©alla©norma©di©legge.©

In©conclusione,©falsa©e©l'affermazione©dell'A.R.A.N.©che©l'accordo©20©luglio©2000©non©
rientri©nella©previsione©del©d.lgs.©29/1993©e©successive©modifiche.©

Che©si©tratti©vero©e©proprio©C.C.N.L.©e©,©inoltre,©dimostrato,©dall'art.©2©dell'accordo©
20©luglio©2000©che©e©norma©sulla©individuazione©dei©C.C.N.L.©da©applicare,©giacche¨dispone©
la©cessazione©di©efficacia©dal©1.©gennaio©2000©del©C.C.N.L.©1.©aprile©1999©del©comparto©
Regioni-autonomie©locali©e©l'applicazione©del©C.C.N.L.©26©maggio©1999,©ivi 
compreso 
tutto 
quanto 
si 
riferisce 
al 
trattamento 
accessorio, 
salvO 
quantO 
diversamentE 
previstO 
negli 
articoli 
successivi. 


2. 
-Non 
esistono 
norme 
contrattuali. 
Tale©affermazione©dell'©A.R.A.N.©suscita©perplessita©.Eésufficiente©scorrere©i©dieci©arti-
coli©dell'accordo©per©riscontrare©tutti©i©caratteri©di©una©norma©contrattuale©con©effetto©nor-
mativo,©ossia©l'astrattezza,©la©generalita©e©la©innovativita©.©

L'astrattezza,©perche¨vi©sono©disposizioni©che©regolano©per©il©futuro©le©modalita©di©
inquadramento;©la©generalita©,©perche¨si©tratta©di©norme©precettive©riguardanti©la©generalita©
di©tutti©i©dipendenti©A.T.A.©ex©enti©locali;©la©innovativita©,©perche¨alcune©norme©introducono©
modifiche©al©trattamento©che©gli©enti©locali©non©attribuivano©al©personale©A.T.A.©(cfr.©art.©9,©
primo©comma,©sull'estensione©dei©trattamenti©del©C.C.N.L.©scuola).©

Infine,©proprio©la©deroga©sul©riconoscimento©dell'anzianita©ai©fini©economici©costituisce©
migliore©dimostrazione©di©novita©.©

Va,©infine,©fugato©il©dubbio©se©l'accordo©A.R.A.N.-OO.SS©del©20©luglio©2000rientri©tra©i©
contratti©collettivi©stipulati©secondo©i©criteri©e©le©modalita©previste©nel©titolo©III©del©d.lgs.©

n.©165©del©2001,©artt.©40©e©ss.,©perche¨,inrealta©-si©obietta©-esso©e©stato©stipulato©in©base©
all'art.©3©del©decreto©interministeriale©23©luglio©1999©con©i©limiti©di©applicazione©alle©materie©
di©cui©all'art.©34©del©d.lgs.,©n.©29/1993©ed©all'art.©47©della©legge©n.©428/1990.©
Invero,©ûquello 
realizzato 
dall'art. 
3 
dell'accordo 
20 
luglio 
2000 
nei 
confronti 
dell'art. 
8, 


2.comma,legge124/1999noneà 
l'effettoabrogativoprevistodall'art.2,3.comma,4.periodo, 


del 
d.lgs. 
n. 
165/2001 
in 
relazione 
alle 
disposizioni 
di 
legge, 
regolamento 
o 
atto 
amministrativo 


`che 
attribuiscono 
incrementi 
retributivi' 
e 
che, 
in 
effetti, 
puoà 
essere 
determinato 
solo 
dai 
con


tratti 
collettivi 
stipulati 
`secondo 
i 
criteri 
e 
le 
modalitaà 
previste 
nel 
Titolo 
III' 
del 
d.lgs. 


n. 
165/2001; 
nel 
caso 
in 
esame 
^dovendosi 
escludere 
che 
l'art. 
8, 
2° 
comma, 
legge 
124/1999 
sia 
norma 
che 
attribuisce 
direttamente 
un 
incremento 
retributivo 
-si 
tratta, 
invece, 
del 
diverso 


effetto 
derogatorio 
previsto 
dall'art. 
2, 
2° 
comma, 
2° 
periodo, 
del 
d.lgs. 
n. 
165/2001, 
che 


riguarda 
ogni 
disposizione 
di 
legge 
che 
introduca 
discipline 
dei 
rapporti 
di 
lavoro 
limitate 
ai 


dipendenti 
delle 
Amministrazioni 
pubbliche 
o 
a 
categorie 
di 
essi, 
e 
che 
puoà 
essere 
determinato 


da 
qualsiasi 
contratto 
o 
accordo 
collettivo 
successivo, 
anche 
se 
stipulato 
secondo 
procedure 


diverse 
da 
quelle 
previste 
dal 
Titolo 
III 
del 
d.lgs. 
n. 
165/2001» 
(Corte©di©Appello©Torino,©
3©luglio©2003,©n.©877).©

Va©negata,©infine,©l'applicazione©dell'art.©2112©c.c.©perche¨non©si©tratta©della©fattispecie©di©
passaggio©di©dipendenti©per©effetto©di©trasferimento©di©attivita©.©

Il©ragionamento©avversario©potrebbe©essere©il©seguente:©poiche¨l'art.©8,©comma©terzo©
della©legge©n.©124©del©1999©altro©non©sarebbe©che©la©riproduzione©della©disciplina©generale©di©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

cui©all'art.©30©del©t.u.©sul©pubblico©impiego©n.©165/2001©e©poiche¨tale©disciplina©richiama©
espressamente©l'art.©2112©c.c.,©vanno©riconosciuti©tutti©i©diritti©goduti©alle©dipendenze©degli©
enti©locali©di©provenienza.©

La©tesi©e©palesemente©infondata©sotto©un©triplice©profilo.©

a)¨il©richiamo©del©d.m.©5©aprile©2001©all'art.©34©del©d.lgs.©n.©29/1993,©ora©art.31©del©

t.u.p.i.©non©e©corretto©e,©peraltro,©non©e©sufficiente©a©richiamare©per©ricezione©detta©norma,©
cio©in©quanto©nella©fattispecie©non©si©verte©su©trasferimento©di©attivita©:©le©attivita©erano©gia©
esistenti©presso©le©scuole©statali:©nulla©si©aggiunge,©nulla©si©sostituisce.©
b)¨Semmai,©e©l'art.©30©del©t.u.i.p.©a©rilevare©nel©caso©del©passaggio©ex¨art.©8©della©legge©

n.©124/1999,©ossia©il©passaggio©diretto©di©personale©tra©Amministrazioni©diverse.©
Infatti,©ben©diversa©e©la©fattispecie:©il©presupposto©fondamentale©e©costituito©dalla©
vacanza©del©posto©in©organico©ed©abbiamo©visto©che©il©transito©del©personaleA.T.A.©e©subor-
dinato©dallo©stesso©articolo©8©della©legge©n.©124©alla©revisione¨delle¨tabelle¨organiche¨delperso-
nale¨statale¨da¨effettuare¨ai¨sensi¨dell'art.¨31,¨comma¨1,¨lettera¨c)¨del¨d.lgs.¨n.¨29/1993,¨nonche¨
alla¨ricognizione¨delle¨eventuali¨disponibilita©dipersonale¨statale¨conseguenti¨alla¨razionalizza-
zione¨della¨rete¨scolastica.¨

La©lettera©c)¨del©citato©art.©31©recita:©û...le©Amministrazioni©pubbliche©procedono:©alla©
revisione©delle©tabelle©annesse©al©d.P.R.©31©maggio©1974©n.©420,©al©fine©di©realizzare,©anche©
con©riferimento©ai©principi©ed©ai©criteri©fissati©nel©Titolo©I©del©presente©decreto©ed©in©partico-
lare©negli©artt.©4,©5©e©7,©una©piu©razionale©assegnazione©e©distribuzione©dei©posti©delle©varie©
qualifiche©per©ogni©singola©unita©scolastica,©nel©limite©massimo©della©consistenza©numerica©
complessiva©delle©unita©di©personale©previste©nelle©predette©tabelleý.©

Pertanto,©proprio©perche¨la©ricollocazione©del©personale©a.t.a.©ûprestatoý©allo©Stato©
dagli©enti©locali©non©sarebbe©potuta©avvenire©prima©della©rideterminazione©delle©piante©orga-
niche,©la©legge©ha©voluto©che©il©trasferimento©avvenisse©in©modo©graduale©e©con©le©modalita©
stabilite©con©d.m.©della©P.I.©di©concerto©con©il©Tesoro,©il©Bilancio©e©la©Funzione©Pubblica©
(per©i©risvolti©economico-finanziari).©

Tale©procedimento©si©impone©perche¨il©passaggio©riguarda©comparti©diversi©e©quindi©pre-
senta©tutte©quelle©complicazioni©in©relazione©alla©non©omogeneita©delle©qualifiche,©delle©fun-
zioni,©dei©trattamenti©complessivi©giuridici©ed©economici,©complicazioni©che©solo©l'attivita©
concertata,©prima,©e©l'accordo©collettivo,©poi,possono©risolvere©in©ragione©delle©finalita©pub-
blicistiche©che©si©intendono©raggiungere.©

c)¨Cio©posto,©non©rileva©l'art.©2112©c.c.,©vuoi©perche¨non©si©verte©nell'ipotesi©di©cui©
all'art.©31,©bens|©in©quella©di©cui©all'art.©30©t.u.p.i.,©che©non©richiama©la©disciplina©civilistica©
del©mantenimento©dei©diritti©dei©lavoratori©in©caso©di©trasferimento©di©azienda,©vuoi©perche¨
lo©stesso©art.©2,©comma©secondo,©dell'accordo©20©luglio©2000,©deroga©all'art.©2112©c.c.©allor-
che¨dispone©che©ûI¨crediti¨dei¨lavoratori¨transitati¨conseguenti¨a¨prestazioni¨rese¨a¨qualsiasi¨
titolo¨entro¨il¨31¨dicembre¨1999,¨restano¨e¨sono¨esigibili¨con¨spesa¨a¨carico¨dei¨rispettivi¨enti¨
localiý.©

Quindi©i©diritti©economici©non©si©trasferiscono©allo©Stato(6).©

Inoltre,©anche©volendo©applicare©l'art.©2112©c.c.,©il©terzo©comma©imporrebbe©l'applica-
zione©proprio©dell'accordo©collettivo©dello©Stato,©ossia©quello©del©20©luglio©2000©che©non©rico-
nosce©l'anzianita©pregressa.©

Sarebbe,©quindi,©controproducente©per©controparte©richiamare©la©disciplina©del-
l'art.©2112©c.c.©

SullE 
differenzE 
dI 
i.i.s. 


Non©deve©essere©esaminato©l'importo©erogato©di©i.i.s.,©bens|©il©trattamento©retributivo©
globale©e©se©quest'ultimo©sia©inferiore©a©quello©percepito©dall'ente©di©provenienza.©

(6)©Inoltre©la©direttiva©n.©77/187/CEE©del©Consiglio©del©14©febbraio©1977,©come©sostituita©
dalla©direttiva©98/50/CE©del©Consiglio©del©29©giugno©1998,©all'art.©1,©lett.©c)¨esclude©l'applicazione©
della©direttiva,©in©particolare©l'art.©3,©alle©riorganizzazioni©amministrative©di©enti©amministrativi©
pubblici©ed©ai©trasferimenti©di©funzioni©amministrative©tra©enti©amministrativi©pubblici,©fatti,©que-
sti,©non©costituenti©trasferimento©di©imprese.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Infatti,©l'avversario©non©dimostra©la©mancata©conservazione©complessiva©dell'intera©
retribuzione.©Ben©potrebbe©il©minor©importo©dell'i.i.s.©essere©stato©compensato©con©l'assegno©
adpersonam.©Non©a©caso©l'art.©3©dell'accordo©20©luglio©2000©fa©la©differenza©tra©ûtrattamento©
annuo©in©godimento©al©31©dicembre©1999ý©ed©importo©relativo©alla©posizione©stipendiale©deri-
vante©dal©nuovo©inquadramento:©se©differenza©esiste,©questa©viene©compensata©con©l'assegno©
personale.©Se©nel©trattamento©annuo©non©fosse©ricompresa©l'i.i.s.,©si©produrrebbe©una©spesa©
per©lo©Stato©non©contemplata,©secondo©gli©argomenti©sopra©esposti.©Pertanto,©interpretando©
i©commi©3©e©4©dell'accordo©citato©ponendo©attenzione©alla©ratio©finanziaria©che©domina©l'in-
tera©operazione©nazionale©di©inquadramento,©deve©inferirsi©che,©se©fosse©vera©la©tesi©avversa-
ria,©i©ricorrenti©trarrebbero©un©arricchimento©rispetto©agli©stessi©colleghi©statali©e©rispetto©ai©
colleghi©che©hanno©optato©per©rimanere©nei©ruoli©degli©enti©locali.©

SU 
tuttI 
glI 
altrI 
istitutI 
(indennita©diqualifica,©dirischio,©diturno,©compensoproduttivita©

collettiva,©indennita©dimensao©ticket,©dotazionedivestiario©diservizio).©

Anche©tali©domande©sono©infondate,©non©essendo©previsti©i©relativi©istituti©dalla©contrat-
tazione©collettiva©del©comparto©scuola©e©non©esistendo©una©norma©che©consenta©di©cumulare©
il©trattamento©economico©previsto©dal©C.C.N.L.©degli©enti©locali©con©quello©previsto©dal©

C.C.N.L.©scuola.©
Al©contrario,©il©secondo©comma©dell'art.©3©dell'accordo©collettivo©20©luglio©2000©limita©il©
trattamento©annuo©in©godimento©al©31©dicembre©1999©al©solo©stipendio©(quindi,©il©tabellare),©
alla©r.i.a.©ed©alle©indennita©specifiche©ivi©indicate,©escludendo©ogni©altro©trattamento©accesso-
rio.©

Si©contesta,©altres|©,©la©domanda©di©cumulo©degli©interessi©e©rivalutazione,©stante©il©divieto©
posto©dall'art.©22,©comma©36,©della©legge©23©dicembre©1994,©n.©724,©ritenuto©costituzional-
mente©legittimo©dalla©Corte©delle©leggi©con©sentenza©n.©82©del©12©marzo©2003.©

P.q.m.©si©conclude©per©il©rigetto©di©tutte©le©domande,©con©vittoria©di©spese,©diritti©ed©ono-
rari©di©causa.©
Si©producono: 
önota©dirigente©del©c.s.a©di©Firenze©11©gennaio©2002; 
önota©dirigente©M.I.U.R.©19©novembre©2001;. 


Firenze,©12©settembre©2003©-Avvocato©dello©Stato:©Paolo©Marchiniý.©

Corte 
d'appello 
di 
Firenze, 
sezione 
lavoro, 
sentenza 
10 
febbraio 
2004, 
n. 
115 
^Pres.©L.©Barto-

lomei©^Rel.©F.©Nistico©^Ministero©dell'Istruzione,©dell'Universita©e©della©Ricerca©

c/M.D.©ed©altri©(Avv.©S.©Catanzariti).©

ûSvolgimento©del©processo.©Con©sentenza©27©maggio©2003,©il©Tribunale©di©Arezzo©acco-
glieva©la©domanda©avanzata©da©D.M.©ed©altri©undici©ex©dipendenti©dell'Amministrazione©pro-
vinciale©transitati©ex©lege©n.©124/1999©al©Ministero©dell'Istruzione,©dichiarando©il©loro©diritto©
a©vedersi©riconosciuta©l'anzianita©maturata©presso©il©primo©datore©di©lavoro©o©condannando©
il©dicastero©statale©al©pagamento©delle©differenze©stipendiali.©

Il©primo©giudice©riteneva©che©il©computo©dell'anzianita©maturata©secondo©il©criterio©del©
``maturato©economico''©^stabilito©in©un©decreto©attuativo©della©legge©n.©124©del©1999©^risul-
tava©peggiorativo©rispetto©al©criterio©della©``rivalutazione©dell'anzianita©effettiva''©annuciato©
nella©fonte©primaria.©

Avverso©la©sentenza©interponeva©appello©il©Ministero©dell'Istruzione©argomentando©per©
l'efficacia©derogatoria©del©criterio©contenuto©nel©decreto©interministeriale©5©aprile©2001,©che©
aveva©recepito©la©regola©fissata©nell'accordo©collettivo©20©luglio©2000©intervenuto©fra©
l'A.R.A.N.©e©le©OO.SS.©Concludeva©chiedendo©il©rigetto©della©domanda©avanzata©in©prima©
grado©in©totale©riforma©della©sentenza©gravata.©

I©lavoratori©resistevano©nel©giudizio©d'appello©chiedendo©il©rigetto©dell'impugnazione©
sulla©base©degli©argomenti©svolti©dal©primo©giudice.©

All'udienza©del©6©febbraio©2004©la©causa©veniva©discussa©e©decisa©come©da©dispositivo©
del©quale©veniva©data©pubblica©lettura.©
Motivi©della©decisione.©L'appello©e©fondato.©

La©questione©sottoposta©alla©valutazione©del©Collegio©si©risolve©nella©corretta©interpreta-
zione©della©sequenza©normativa©che©la©regola,©avuto©riguardo©alla©fonte©primaria©ed©alle©fonti©
secondarie©o©negoziali©successivamente©intervenute.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Le©parti,©infatti,©non©fanno©questione©sulla©esatta©interpretazione©dell'art.©8©della©legge©

n.©124©del©1999©che,©anche©a©tenore©delle©difese©dell'©appellante,©ha©enunciato©la©valutazione©
dell'anzianita©pregressa©secondo©un©criterio©sicuramente©piu©favorevole©rispetto©a©quello©
recepito©nel©decreto©interministeriale©di©ricezione©della©pattuizione©collettiva.©Sinteticamente©
si©puo©dire,©dunque,©che©la©fonte©primaria©aveva©stabilito©il©criterio©dell'anzianita©effettiva©
(come©se©i©transitati©fossero©stati©alle©dipendenze©del©Ministero©sin©dalladatadella©loro©
assunzione)©e©quella©secondaria©ha©concretamente©enunciato©un©criterio©diverso©(e©svantag-
gioso©per©i©lavoratori)©consistito©nella©valutazione©una©tantum©dell'anzianita©maturata.©Tale©
ultimo©criterio©si©risolve,©come©e©pacifico©fra©le©parti,©nel©determinare©quale©retribuzione©ini-
ziale©quella©risultante©dal©coacervo©del©maturato,©eventualmente©mediante©una©quota©retribu-
tiva©adpersonam.©
Cio©posto,©occorrera©solo©verificare©se©la©fonte©successiva©(d.©intr.©5©aprile©2001)©fosse©
autorizzata©a©derogare©alla©fonte©legislativa.©
La©materia©e©regolata©dall'art.©2,©comma©2©del©d.lgs.©30©marzo©2001,©n.©165©(``norme©gene-

rali©sull'ordinamento©del©lavoro©alle©dipendenze©delle©amministrazionipubbliche'').©

Occorre©subito©rilevare©che©la©disposizione©in©esame©era©gia©vigente©al©momento©dell'en-
trata©in©vigore©della©legge©n.©124©del©1999:©essa,©infatti,©riproduce©(secondo©la©tecnica©del©
testo©unico)©quanta©gia©stabilito©dal©d.lgs.©n.©80©del©1998©modificativo©del©d.lgs.©n.©29©del©
1993).©

La©norma©stabilisce:©``irapportidilavoro©deidipendentidelleamministrazionipubblichesono©

disciplinati©dalle©disposizioni©del©capo©I,©titolo©II,©del©libro©Vdel©codice©civile©e©dalle©leggi©sui©

rapporti©di©lavoro©subordinato©nell'impresa,fatte©salve©le©diverse©disposizioni©contenute©nelpre-

sente©decreto.©Eventuali©disposizioni©di©legge,©regolamento©o©statuto,©che©introducano©discipline©

deirapportidilavoro©la©cuiapplicabilita©sia©limitata©aidipendentidelleamministrazionipubbli-

che,©o©a©categorie©di©essi,©possono©essere©derogate©da©successivi©contratti©o©accordi©collettivi©e,©

per©la©parte©derogata©non©sono©ulteriormente©applicabili,©salvo©che©la©legge©disponga©espressa-

mente©in©senso©contrario''.©

La©disposizione©in©esame,©nel©regolare©il©rapporto©fra©fonti©di©efficacia©diversa,©distingue©
fra©le©norme©generali©che©regolano©i©rapporti©di©lavoro©e©quelle©che©abbiano©efficacia©limitata©
al©pubblico©impiego©o©ad©una©singola©categoria©di©pubblici©impiegati.©Le©prime©(quelle©che©
regolano©indifferentemente©il©rapporto©di©lavoro©privato©e©quello©pubblico©e©siano©quindi©di©
generale©applicabilita©)©rimangono©soggette©alla©regola©fondamentale©secondo©la©quale©le©
fonti©di©rango©inferiore©o©le©fonti©collettive©non©possono©derogare©se©non©in©melius.Le©
seconde©(norme©che©si©applicano©solo©al©pubblico©impiego©od©ad©una©categoria©di©pubblici©
impiegati),©in©ragione©del©criterio©generale©stabilito©dal©d.lgs.©n.©29/1993,©sono©assoggettate©
ad©un©diverso©regime©che©assegna©la©prevalenza©della©volonta©collettiva©rispetto©alla©volonta©
normativa.©In©tal©modo©al©contratto©collettivo©e©assegnato©il©ruolo©di©fonte©esclusiva©con©effi-
cacia©derogaroria©^in©parte©qua©^anche©della©fonte©primaria.©Si©tratta©di©una©scelta©legisla-
tiva©coerente©con©il©sistema,©perche¨fatta©salva©la©inderogabilita©delle©fonti©che©regolano©in©
via©generale©tutti©i©rapporti©di©lavoro©(pubblici©privatizzati©e©privati),©quelle©destinate©ad©inci-
dere©sul©rapporto©di©pubblico©impiego©(o©solo,©come©nella©specie,©su©una©categoria©di©pubblici©
impiegati)©possono©essere©derogate©(meglio:©abrogate)©dalla©pattuizione©collettiva.©All'evi-
denza©si©tratta©di©assegnare©alla©volonta©negoziale©un©ruolo©significativo©in©linea©con©il©ripu-
dio©^sul©piano©del©principi©^della©regolamentazione©unilaterale©del©rapporto©di©pubblico©
impiego.©

La©garanzia©della©inderogabilita©di©quelle©altre©norme©che©sono©destinate©a©regolare©tutti©i©
rapporti©di©lavoro©^senza©distinguere©fra©pubblico©e©privato©^assegna©al©sistema©cos|©deli-
neato©anche©una©sicura©coerenza©costituzionale,©nella©parte©in©cui©realizza©la©provvista©di©
tutela©minima©ex©art.©36©Cost.©in©favore©della©parte©debole©del©rapporto.©

La©ricostruzione©fin©qui©operata©trova,©poi,©una©ulteriore©conferma©se©si©rapporta©al©
regime©transitorio©(art.©69©d.lgs.©n.©165/2001).©Qui©il©legislatore©ha©previsto©che©le©norme©in©
materia©dipubblicoimpiego©^generalio©speciali©che©siano^sianoinapplicabili©^limitata-
mente©alla©materia©regolata©ed©ai©soggetti©destinatari©^con©la©stipula©dei©contratti©collettivi©
del©quadriennio©1994/1997©e©siano©tout©court©abrogate©stipula©dei©contratti©collettivi©per©il©
quadriennio©successivo.©

Se©ne©ne©ricava©agevolmente©il©principio©fondamentale©in©tema©di©nuova©regolamentazione©
del©pubblico©impiego©secondo©il©quale©alla©fonte©collettiva©e©conferito©un©ruolo©normativo©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

privilegiato©rispetto©alla©fonte©legale©e©che,©in©definitiva,©l'impianto©regolatorio©sia©realizzato©
attraverso©le©enunciazioni©normative©contenute©nelle©fonti©primarie©destinate©a©regolare©tutti©
i©rapporti©di©lavoro©(pubblici©e©privati)©con©il©connotato©della©sola©derogabilita©in©melius©e©
quelle©contenute©nelle©fonti©collettive©(stante©il©carattere©peculiare©della©fonte©negoziale©in©
materia©di©pubblico©impiego).©In©tale©sistema,©dunque,©l'enunciazione©legislativa©che©inter-
venga©a©regolare©un©rapporto©privatizzato©(od©una©sola©categoria©di©dipendenti©privatizzati)©
ha,©per©definizione,©carattere©provvisorio,©perche¨e©destinata©ad©operare©in©mancanza©di©
una©diversa©determinazione©negoziale©e©fino©quando©questa©non©intervenga.©

Ovviamente,©quando©il©legislatore©intenda©conferire©anche©alla©fonte©specifica©del©pubblico©
impiego©il©carattere©della©inderogabiita©(e©dunque©equiparala©nel©sistema©alla©fonte©generale©
di©tutti©i©rapporti©di©lavoro)©puo©farlo©qualificando©come©inderogabile©l'atto©normativo©
(art.©2,©comma©2).©

Venendo,©ora,©alla©fattispecie©concreta,©si©ha©che©l'art.©8©della©legge©n.©124©del©1999©^inter-
venuta©quando©gia©l'art.©2,©comma©2,©del©t.u.©n.©165©era©in©vigore©per©effetto©del©d.lgs.©n.©80©
del©1998©^,©e©sicuramente©norma©destinata©al©solo©pubblico©impiego©ed©in©particolare©desti-
nata©a©regolare©una©specifica©categoria©di©pubblici©impiegati©(il©c.d.©personale©a.t.a.©transi-
tato©dalle©Amministrazioni©provinciali©a©quella©statale).©Essa,©dunque,©non©e©norma©generale©
e©non©si©qualifica©come©inderogabile,©di©tal©che©le©fonti©nogoziali©successivamente©intervenute©
a©dare©contenuto©alla©regola©enunciata©dalla©legge©sono©fornite©di©efficacia©derogatoria©
(meglio,©abrogativa)©anche©in©peius.©

In©realta©,©a©parere©del©Collegio,©non©si©tratta©neppure©di©deroga©in©peius©perche¨,comesi©e©
visto,©la©fonte©collettiva©sostituisce©la©fonte©normativa©e©quindi©enuncia©laregolache©tiene©
luogo©integralmente©di©quella©contenuta©nella©legge.©Non©si©ha,©dunque,©un©concorso©di©fonti©
da©verificare©sulla©base©del©principio©della©derogabilita©,©ma©una©sostanziale©sostituzione©di©
fonti.©

E©sul©punto©la©motivazione©resa©del©primo©giudice©^che©non©si©e©dato©carico©della©que-
stione©^appare©del©tutto©sfornita©di©congruita©,©perche¨omette©di©parametrare©la©disciplina©
del©concorso©alle©regole©specifiche©dettate©in©tema©di©pubblico©impiego©privatizzato.©

Dunque©la©fonte©collettiva©puo©``derogare''©al©criterio©stabilito©nell'art.©8©della©legge©n.©124©
del©1999.©

Sul©punto©occorrera©verificare,©ancora,©se©la©diversa©regola©(©e©cioe©quella©del©maturato©
economico,©piu©sfavorevole©per©i©lavoratori)©sia©regola©negoziale©(ex©art.©2,©comma©2,©t.u.©

n.©165/2001©o©regola©dettata©unilateralmente©dell'amministrazione©(mediante©decreto©inter-
ministeriale).©
Si©sostiene,©infatti,©da©un©lato©che©la©fonte©sia©rappresentata©da©un©decretoenonda©un©
contratto©e©che,©comunque,©l'accordo©del©luglio©2000©non©possa©qualificarsi©come©``contratto©
collettivo''©``secondo©le©modalita©previste©nel©titolo©III''©del©decreto©n.©165/2001.©Entrambi©i©
rilievi©sono©infondati.©

Occorre©esaminare,©come©enunciato©in©premessa,©la©sequenza©delle©fonti©che©hanno©inte-
ressato©la©materia.©

L'art.©8©della©legge©n.©124©cit.©demandava©ad©un©decreto©interministeriale©di©fissare©la©
modalita©del©trasferimento©de1©personale©a.t.a.©dalle©amministrazioni©locali©allo©stato.©La©
prima©fonte©misteriale©intervenuta©in©conformita©alla©previsione©normativa©e©stata©il©
d.interm.©23©luglio©1999©che©ha©rimandato©ad©un©successivo©intervento©per©la©specifica©rego-
lamentazione©del©rapporto©di©lavoro,©``previa©contrattazione©collettiva...©fra©l'A.R.A.N.©e©le©
OO.SS.''©La©contrattazione©collettiva©si©e©avuta©(Accordo©20©luglio©2000)©ed©e©stata©recepita©
con©il©d.interm.©5©aprile©2001©che,©all'art.©3,©ha©enunciato©quella©regola©sulla©valutazione©della©
anzianita©pregressa©che©i©lavoratori©oggi©menano©in©discussione.©

Cos|©stando©le©cose,©e©opinione©del©Collegio©che©sia©del©tutto©irrilevante©la©veste©formale©
che©direttamente©disciplini©la©fattispecie:©vero©e©che©si©tratta©di©un©decreto©interministeriale,©
ma©e©altrettanto©incontestabile©che©il©suo©contenuto©corrisponda©alla©regola©formata©in©sede©
di©contrattazione©collettiva©fra©l'A.R.A.N.©e©le©OO.SS.©e©che,©dunque,©il©risultato©sia©quello©
di©una©determinazione©negoziale©ex©art.©2,©comma©2,©d.lgs.©n.©165/2001.©La©circostanza©del-
l'avvenuta©ricezione©in©un©decreto©interministeriale,©poi,©rappresenta©all'evidenza©una©mera©
conseguenza©del©procedimento©normativo©imposto©dall'art.©8©della©legge©n.124©cit.©(che,©
come©si©e©visto©rimandava©ad©un©d.m.,©che©a©sua©volta©rimandava©ad©altro©d.m.,©previa©con-
trattazione©collettiva).©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Si©ha,©in©definitiva,©che©il©principio©di©valutazione©dell'anzianita©del©personale©a.t.a.©transi-
tato©allo©stato©e©principio©formato©in©sede©di©contrattazione©collettiva©e©come©tale©sostitutivo©
di©quello©enunciato©dall'art.©8©della©legge©n.©124.©

Nell'affermare,©poi,©che©comunque©non©si©tratti©di©contrattazione©collettiva©autorizzata©a©
derogare©la©legge,©si©confonde©la©regola©di©cui©all'art.©2,©comma©2,©del©d.lgs.©n.©165/2001©con©
quella©subito©dopo©enunciata©al©comma©3.©Eévero©che©secondo©tale©ultima©disposizione©solo©
il©C.C.N.L.©in©regola©con©le©previsioni©del©titolo©III©del©t.u.©n.©165©(tale©non©essendo©quello©
in©esame)©possa©costituire©la©fonte©del©rapporto,©ma©e©altrettanto©vero©che©questo©si©ha©nei©
soli©casi©nei©quali©si©tratti©di©``attribuire 
trattamenti 
economici''.©La©disciplina©in©esame,©dun-
que,©si©riferisce©ai©soli©aumenti©retributivi©che©la©legge©assegna©alla©contrattazione©collettiva©
ex 
art.©45©t.u.©n.©165;©e©nel©caso©di©specie©non©di©aumenti©retributivi©si©tratta,©ma©diversa-
mente,©della©valutazione©^ai©fini©giuridici©ed©economici©^dell'anzianita©pregressa.©

La©domanda©avanzata©dai©ricorrenti©nel©corso©del©giudizio©di©primo©grado©va,©pertanto,©
rigettata.©La©particolarita©della©questione©e©l'esistenza©di©precedenti©di©segno©contrano,©giu-
stificano©la©compensazione©delle©spese©per©entrambi©i©gradi©dei©giudizio.©

P.Q.M. 
^In©accoglimento©dell'appello©ed©in©riforma©dell'appellata©sentenza©rigetta©la©
domanda©avanzata©dai©ricorrenti©in©primo©grado.©Compensa©le©spese©processuali©del©doppio©
grado.©
Firenze©6©febbraio©2004ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Su 
alcune 
questioni 
relative 
all'impugnazione 
dei 
bandi 
di 
gara 


(Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenza 
27 
gennaio 
2003, 
n. 
1) 


La©decisione©dell'Adunanza©Plenaria©del©Consiglio©di©Stato©si©segnala©
per©alcune©questioni©attinenti©all'impugnazione©dei©bandi©di©gara,©piuttosto©
dibattute©dalla©giurisprudenza©e©dalla©dottrina©amministrative.©

Le©vicende©che©hanno©dato©origine©alla©controversia©in©esame©sono©le©
seguenti.©Con©deliberazione©di©contrattare©e©successivo©bando©il©Comune©di©
Aversa©indiceva©una©gara©per©l'aggiudicazione©dell'appalto©per©un'opera©pub-
blica;©con©ulteriore©lettera©di©invito,©veniva©stabilito©che©sarebbero©state©ûcon-
siderate 
anomale 
le 
offerte 
che 
[avessero 
presentatoJ 
una 
percentuale 
di 
ribasso 
superiore 
alla 
media 
delle 
percentuali 
delle 
offerte 
ammesse, 
incrementate 
dai 
valori 
del 
7%ý.©

Successivamente©all'aggiudicazione©dell'appalto,©una©delle©quattro©
imprese©ammesse©alla©gara,©la©cui©offerta©era©stata©giudicata©ûanormalmente 
bassaý©dalla©Commissione©tecnico-amministrativa,©impugnava©con©ricorso©
al©Tribunale©Amministrativo©Regionale©della©Campania©tutti©gli©atti©e©i©prov-
vedimenti©relativi©alla©detta©gara©di©appalto.©Il©T.A.R.©della©Campania©acco-
glieva©nel©merito©il©ricorso,©sulla©base©della©considerazione©che©l'esclusione©
automatica©dell'offerta©anomala,©ai©sensi©del©normativa©valida©in©materia,©
puo©essere©ordinata©solo©in©presenza©di©almeno©quindici©offerte©valide.©

Con©ordinanza©n.©2406©del©6©maggio©2002,©la©Quinta©Sezione©del©Consi-
glio©di©Stato©disponeva©la©rimessione©all'Adunanza©Plenaria©della©decisione©
dell'appello©presentato©dal©Comune©di©Aversa,©al©fine©di©risolvere©le©seguenti©
questioni©giuridiche(1)©ritenute©di©particolare©importanza:©

1.©öse©le©clausole©relative©ai©bandi©di©gara©o©alle©lettere©di©invito©non©
attinenti©ai©requisiti©per©l'ammissione©dei©concorrenti©debbano©essere©impu-
gnate©immediatamente©ovvero©se©possano©essere©impugnate©con©l'atto©appli-
cativo©che©conclude©la©procedura©selettiva;©
2.©öse©l'avvenuta©esecuzione©dell'appalto©renda©inammissibile©il©
ricorso©per©l'annullamento©dell'aggiudicazione,©nonostante©la©proponibilita©
dell'azione©risarcitoria.©
Quanto©al©primo©quesito,©il©Consiglio©di©Stato,©sulla©base©della©conside-
razione©che©in©caso©di©ricorso©giurisdizionale©(e©amministrativo)©l'interesse©
ad©agire©nonche¨la©lesione©dell'interesse©sostanziale©subita©dal©ricorrente©
devono©presentare©i©caratteri©della©personalita©,©dell'attualita©e©della©concre-
tezza,©afferma©che©i©bandi©di©gara©o©di©concorso©e©le©lettere©di©invito©possono©
essere©impugnati©soltanto©assieme©agli©atti©conclusivi©del©procedimento©con-
corsuale©(ad©es.©atto©che©nega©l'aggiudicazione).©Difatti,©e©solo©con©il©provve-
dimento©che©fa©applicazione©del©bando©di©gara©che©si©rende©attuale©e©concreta©

(1)©Le©questioni©in©esame©costituiscono©il©primo©ed©il©secondo©motivo©d'appello;©
entrambe©le©questioni©erano©state©proposte©in©primo©grado©come©eccezioni©preliminari©e©
rigettate©dal©T.A.R.©della©Campania.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

la©lesione©della©situazione©giuridica©soggettiva©facente©capo©all'interessato©e,©
di©conseguenza,©sorge©in©capo©allo©stesso©un©interesse©attuale©ad©impugnare©
il©bando.©

Facendo©applicazione©dei©medesimi©principi©in©tema©di©interesse©a©ricor-
rere,©il©Consiglio©ritiene©che©le©clausole©del©bando©di©gara©siano©immediata-
mente©impugnabili©solo©allorche¨,©richiedendo©requisiti©soggettivi©di©ammis-
sione©preesistenti©alla©gara©ovvero©oneri©irragionevoli©ai©fini©della©partecipa-
zione,©impediscano©concretamente©l'ammissione©dell'interessato©alla©
selezione,©manifestando©in©modo©immediato©e©concreto©la©propria©attitudine©
lesiva©dell'interesse©sostanziale©del©soggetto©che©richiede©di©partecipare©alla©
gara.©

Nel©caso©di©specie,©dunque,©il©ricorso©era©stato©tempestivamente©propo-
sto,©poiche¨la©clausola©relativa©alla©valutazione©automatica©dell'anomalia©del-
l'offerta©non©aveva©precluso©la©partecipazione©alla©procedura©concorsuale©e,©
pertanto,©andava©impugnata©solo©unitamente©all'atto©che©dichiarava©l'anoma-
lia©stessa.©

In©relazione©al©secondo©quesito,©l'Adunanza©Plenaria©statuisce©che©l'ese-
cuzione,©integrale©o©parziale,©di©un'opera©pubblica©oggetto©di©una©gara©d'ap-
palto©non©determina©il©venir©meno©dell'interesse©a©ricorrere©in©capo©al©parte-
cipante©non©aggiudicatario.©Infatti,©in©capo©a©costui©non©solo©persiste©un©inte-
resse©cosiddetto©morale©all'accertamento©dell'illegittimita©della©gara,©ma©e©
altres|©riscontrabile©l'interesse©ad©ottenere©non©gia©la©rinnovazione©del©proce-
dimento©di©aggiudicazione©(impossibile©nel©caso©in©cui©sia©stata©realizzata©l'o-
pera©pubblica),©bens|©il©risarcimento©del©danno©in©conseguenza©della©pronun-
cia©di©illegittimita©della©procedura©concorsuale,©stante©il©principio©attual-
mente©vigente©nel©nostro©ordinamento©della©generale©risarcibilita©della©
lesione©degli©interessi©legittimi.©

Infine,©quanto©al©terzo©motivo©d'appello,©il©Consiglio©conferma©la©statui-
zione©del©giudice©di©prime©cure,©affermando©che©la©clausola©di©esclusione©
automatica©delle©offerte©contenuta©nella©lettera©di©invito©vada©letta©nel©qua-
dro©della©normativa©che©disciplina©la©fattispecie.©Ai©sensi©dell'art.©2©bis¨del©
decreto©legge©2©marzo©1989©n.©65©^convertito©nella©legge©26©aprile©1989©

n.©155©^la©facolta©di©esclusione©automatica©non©puo©operare©se©non©in©pre-
senza©di©almeno©quindici©offerte©valide,©mentre©nell'ipotesi©di©specie©erano©
solo©quattro©le©offerte©presentate.©
Dott.ssa¨Daria¨Fortuna¨

Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenza 
27 
gennaio 
2003, 
n. 
1 
-Pres.¨A.©de©Roberto©-

Est.¨A.©Pajno©-Comune©di©Aversa©(Avv.ti©A.©Romano©e©E.©Luponio)©c/©Z.C.©S.p.a.©ed©

altri.©

Le¨prescrizioni¨illegittime¨contenute¨nei¨bandi¨di¨gara¨o¨di¨concorso,¨salvo¨che¨siano¨atti-

nenti¨ai¨requisiti¨di¨ammissione¨dei¨singoli¨concorrenti,possono¨essere¨impugnate¨soltanto¨conte-

stualmente¨all'atto¨applicativo¨che¨conclude¨la¨procedura¨selettiva,¨perche¨e©solo¨con¨tale¨atto¨

che¨si¨manifesta¨la¨concreta¨lesione¨della¨situazione¨soggettiva¨delpartecipante,¨la¨quale¨deter-

mina¨a¨sua¨volta¨la¨sussistenza¨di¨un¨interesse¨(processuale)¨a¨ricorrere.¨

L'avvenuta¨esecuzione¨dell'operapubblica¨non¨determina¨il¨venir¨meno¨dell'interesse¨all'an-

nullamento¨giurisdizionale¨degli¨atti¨dei¨bandi¨di¨gara¨che¨contengano¨prescrizioni¨illegittime;¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

infatti, 
la 
statuizione 
giurisdizionale 
di 
annullamento 
della 
procedura 
concorsuale 
assume 


comunque 
rilevanza 
in 
un 
successivo 
giudizio 
risarcitorio 
volto 
a 
ristorare 
il 
ricorrente 
dell'even-

tuale 
pregiudizio 
patito. 


û(omissis)©1.©öDeve,©innanzi©tutto,©essere©osservato©che©con©l'ordinanza©n.©2406©del©
6©maggio©1992©la©Quinta©Sezione,©investita©della©decisione©dell'appello©interposto©dal©
Comune©di©Aversa©avverso©la©sentenza©del©Tribunale©Amministrativo©Regionale©della©Cam-
pania,©ha©rimesso©all'Adunanza©Plenaria©del©Consiglio©di©Stato©una©serie©di©importanti©que-
stioni,©concernenti©la©portata©dell'onere©di©immediata©impugnazione©delle©clausole©dei©bandi©
di©gara©diverse©da©quelle©riguardanti©i©requisiti©di©partecipazione©alla©procedura©selettiva,©la©
possibilita©per©il©giudice©amministrativo©di©disapplicare©clausole©del©bando©di©gara©o©di©con-
corso©eventualmente©in©contrasto©con©il©diritto©comunitario,©e©la©rilevanza©dell'intervenuta©
realizzazione©dell'opera©pubblica©oggetto©dell'appalto©ai©fini©della©procedibilita©del©ricorso©
proposto©avverso©l'esclusione©od©il©diniego©di©aggiudicazione.©

Si©tratta©di©questioni,©in©relazione©alle©quali©si©sono©gia©verificati©o©potrebbero©verificarsi©
contrasti©giurisprudenziali,©e©la©cui©soluzione©appare©collegata©alle©questioni©preliminari©
risolte©negativamente©nella©sentenza©del©T.A.R.©della©Campania,©riproposte©nel©secondo©
grado©del©giudizio©del©Comune©appellante©con©i©primi©due©motivi©di©gravame.©

2.©öNell'ordine©logico,©deve©innanzi©tutto©essere©esaminato©il©primo©motivo©dell'ap-
pello,©con©cui©il©Comune©di©Aversa©ripropone©sostanzialmente©l'eccezione©di©inammissibilita©
del©ricorso©di©primo©grado©a©causa©dell'omessa©tempestiva©impugnazione©delle©clausole©del©
bando©di©gara©concernenti©l'esclusione©automatica©delle©offerte©che©presentino©una©percen-
tuale©di©ribasso©superiore©alla©media©delle©offerte©ammesse,©incrementata©del©7%;©eccezione,©
questa,©disattesa©dal©giudice©di©primo©grado.©
(omissis)©4.©öAi©fini©della©decisione©sul©primo©motivo©dell'appello©proposto©dal©
Comune©di©Aversa©appare,©invece,©rilevante©la©generale©questione,©individuata©nell'ordinanza©
di©rimessione©concernente©ûl'esatta©delimitazione©dell'ambito©oggettivo©dell'onere©di©imme-
diata©impugnazione©dal©bando©di©gara©o©di©concorsoý.©

a) 
In©proposito©la©Quinta©Sezione,©dopo©avere©provveduto©ad©un'ampia©rassegnadelle©
opinioni©di©recente©manifestatesi©in©giurisprudenza,©ha©segnalato©che,©accanto©al©consolidato©
indirizzo©interpretativo©volto©a©richiedere©l'immediata©impugnazione©del©bando©solo©con©rife-
rimento©alle©clausole©impeditive©dell'ammissione©dell'interessato©alla©selezione,©si©sono©svi-
luppati©orientamenti©di©segno©diverso©e©tra©di©loro©contraddittori.©

La©Quinta©Sezione©ha©fatto©presente©che©la©soluzione©tradizionale©appare©preferibile,©in©
quanto©utile©ad©individuare©un©criterio©normalmente©di©facile©applicazione,©e©che,©tuttavia,©i©
principi©generali©potrebbero©autorizzare©un©parziale©ampliamento©delle©ipotesi©di©impugna-
zione©immediata,©con©particolare©ed©esclusivo©riguardo©alle©clausole©relative©alle©modalita©
oggettive©di©partecipazione©alla©gara.©

5.©öL'Adunanza©condivide©l'avviso©espresso©dalla©Quinta©Sezione©con©l'ordinanza©
n.©2406©del©2002,©e©ritiene©di©conseguenza,©che©l'onere©di©immediata©impugnazione©del©bando©
di©gara©debba,©normalmente,©essere©riferito©alle©clausole©riguardanti©requisiti©soggettivi©di©
partecipazione.©L'Adunanza©ritiene,©tuttavia,©che,©non©possa©essere©escluso©un©dovere©di©
immediata©impugnazione©delle©clausole©del©bando©in©quei©limitati©casi©in©cui©gli©oneri©imposti©
all'interessato©ai©fini©della©partecipazione©risultino,©manifestamente©incomprensibili©o©impli-
canti©oneri©per©la©partecipazione©del©tutto©sproporzionati©per©eccesso©rispetto©ai©contenuti©
della©gara©o©della©procedura©concorsuale.©
In©proposito,©si©osserva©che©i©problemi©affrontati©e©risolti©dalle©numerose©decisioni©
richiamate©dall'ordinanza©della©Quinta©Sezione,©dai©diversi©indirizzi©in©cui©le©stesse©possono©
essere©inquadrate©e©sistematizzate,©attengono©tutti©alla©piu©generale©questione©riguardante©
la©determinazione©del©momento©della©tempestiva©impugnazione©degli©atti©generali©e©delle©
clausole©e©prescrizioni©in©essa©contenuti;©problema©questo©che,©in©linea©di©principio©si©pone©
proprio©per©la©natura©ed©il©contenuto©degli©atti©in©questione.©

Per©gli©atti©amministrativi©a©carattere©generale,©destinati©alla©cura©concreta©di©interessi©
pubblici,©con©effetti©nei©confronti©di©una©pluralita©di©destinatari,©non©determinati©nei©provve-
dimenti,©ma©chiaramente©determinabili,©si©pone©il©problema©della©loro©lesivita©immediata©
prima©dell'adozione©degli©atti©applicativi:©prima©cioe©che©gli©atti©puntuali©che©delle©clausole©
degli©atti©generali©fanno©applicazione,©identifichino©in©concreto©i©destinatari©da©essi©effettiva-
mente©lesi©nella©loro©situazione©soggettiva.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Poiche¨il©problema©e©destinato©ad©avere©rilievo©specifico©con©riferimento©alla©tutela©(giu-
risdizionale©ed©amministrativa)©nei©confronti©di©tali©tipi©di©provvedimenti,©esso©e©stato©tradi-
zionalmente©(e©correttamente)©risolto©alla©luce©dei©principi©che©regolano©l'ammissibilita©del©
ricorso©giurisdizionale©(o©amministrativo).©

Tali©principi©richiedono©che©sia©l'interesse©sostanziale©(a©tutela©del©quale©si©agisce)©che©
l'interesse©ad©agire©siano©caratterizzati©dai©requisiti©della©personalita©e©della©attualita©.Tali©
interessi©devono,©cioe©,©essere©propri©del©soggetto©ricorrente©e©devono©avere©riferimento©ad©
una©fattispecie©gia©perfezionatasi;©diversamente,©infatti,©si©sarebbe©di©fronte©ad©interessi©
meramente©potenziali.©

Anche©la©lesione©subita©dall'interesse©sostanziale©del©ricorrente©(ed©in©conseguenza©della©
quale©egli©agisce©in©giudizio)©deve,©in©linea©di©stretta©conseguenzialita©,©essere©contrassegnata©
dai©caratteri©della©immediatezza,©della©concretezza©e©dell'attualita©.©

La©lesione©deve,©cioe©,©costituire©una©conseguenza©immediata©e©diretta©del©provvedimento©
dell'Amministrazione©e©dell'assetto©di©interessi©con©esso©introdotto,©deve©essere©concreta©e©
non©meramente©potenziale,©e©deve©persistere©al©momento©della©decisione©del©ricorso.©

Applicando©tali©principi©consolidati©al©problema©riguardante©l'identificazione©del©
momento©della©tempestiva©impugnazione©degli©atti©generali,©e©stato©cos|©affermato,©con©indi-
rizzo©giurisprudenziale©ormai©risalente,©che©i©bandi©di©gara©e©di©concorso©e©le©lettere©di©invito©
vanno©normalmente©impugnati©unitamente©agli©atti©che©di©essi©fanno©applicazione,©dal©
momento©che©sono©questi©ultimi©ad©identificare©in©concreto©il©soggetto©leso©dal©provvedi-
mento,©ed©a©rendere©attuale©e©concreta©la©lesione©della©situazione©soggettiva©dell'interessato.©

A©fronte,©infatti,©della©clausola©illegittima©del©bando©di©gara©o©del©concorso,©il©parteci-
pante©alla©procedura©concorsuale©non©e©ancora©titolare©di©un©interesse©attuale©all'impugna-
zione,©dal©momento©che©egli©non©sa©ancora©se©l'astratta©e©potenziale©illegittimita©della©pre-
detta©clausola©si©risolvera©in©un©esito©negativo©della©sua©partecipazione©alla©procedura©con-
corsuale,©e©quindi©in©una©effettiva©lesione©della©situazione©soggettiva,©che©solo©da©tale©esito©
puo©derivare.©D'altra©parte,©ove©l'esito©negativo©della©procedura©concorsuale©dovesse©effetti-
vamente©verificarsi,©l'atto©che©chiude©tale©procedura©facendo©applicazione©della©clausola©o©
della©disposizione©del©bando©di©gara©o©di©concorso,©non©operera©nel©senso©di©rinnovare©(con©
l'atto©applicativo)©una©lesione©gia©effettivamente©prodottasi,©ma©rendera©concreta©ed©attuale©
(ed©in©questo©senso,©la©provochera©per©la©prima©volta)©una©lesione©che©solo©astrattamente©e©
potenzialmente©si©era©manifestata,©ma©che©non©aveva©ancora©attitudine©(permancanza©del©
provvedimento©conclusivo©del©procedimento)©a©trasformarsi©in©una©lesione©concreta©ed©effet-
tiva.©

In©questa©prospettiva,©cio©che,©quindi,©appare©decisivo©ai©fini©dell'affermazione©dell'esi-
stenza©di©un©onere©di©tempestiva©impugnazione©e©la©sussistenza©di©una©lesione©concreta©ed©
attuale©della©situazione©soggettiva©dell'interessato,©che©determina,©a©sua©volta,©la©sussistenza©
di©un©interesse©attuale©all'impugnazione;©e©quindi,©con©riferimento©al©bando©di©gara©o©di©con-
corso©o©alla©lettera©di©invito,©l'attitudine©(sua©o©di©alcune©clausole©in©essi©contenute)©a©provo-
care©una©lesione©di©tal©genere.

6.©öEéper©tale©ragione©che©e©stato,©pertanto,©tradizionalmente©affermato©che©il©bando©di©
gara©o©di©concorso,©o©la©lettera©di©invito,©normalmente©impugnabili©con©l'atto©applicativo,©
conclusivo©del©procedimento©concorsuale,©devono©tuttavia,©essere©considerati©immediata-
mente©impugnabili©allorche¨contengano©clausole©impeditive©dell'ammissione©dell'interessato©
alla©selezione.©
In©tale©ipotesi,©infatti,©la©clausola©del©bando©o©della©lettera©di©invito,©precludendo©essa©
stessa©la©partecipazione©dell'interessato©alla©procedura©concorsuale,©appare©idonea©a©gene-
rare©una©lesione©immediata,©diretta©ed©attuale,©nella©situazione©soggettiva©dell'interessato,©
ed©a©suscitare,©di©conseguenza,©un©interesse©immediato©alla©impugnazione,©dal©momento©
che©l'interesse©all'impugnazione©sorge©al©momento©della©lesione©(Cons.©Stato,©Sez.©V,©20©giu-
gno©2001©n.©3264).©Eéstato,©cos|©,©correttamente©affermato©che©l'onere©dell'immediata©impu-
gnativa©degli©atti©preliminari©costituenti©la©lex 
specialis 
della©gara©e©ipotizzabile©soltanto©
quando©questa©contenga©prescrizioni©dirette©a©precludere©la©stessa©partecipazione©dell'inte-
ressato©alla©procedura©concorsuale©(Cons.©Stato,©Sez.©V,©27©giugno©2001©n.©3507;©Sez.©VI,©
18©dicembre©2001©n.©6260).©In©tale©prospettiva,©e©stato©osservato©che©le©clausole©del©bando©
che©debbono©essere©immediatamente©impugnate©sono,©di©norma,©quelle©che©prescrivono©
requisiti©di©ammissione©o©di©partecipazione©alle©gare©per©l'aggiudicazione,©dal©momento©che©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

la©loro©asserita©lesivita©non©si©manifesta©e©non©opera©per©la©prima©volta©con©l'aggiudicazione,©
bens|©nel©momento©anteriore©nel©quale©tali©requisiti©sono©stati©assunti©come©regole©per©l'am-
ministrazione©(Cons.©Stato,©Sez.©IV,©27©marzo©2002©n.©1747).©

Cio©che©quindi,©appare©decisivo,©ai©fini©dell'affermazione©dell'onere©di©immediata©impu-
gnazione©delle©clausole©che©prescrivono©requisiti©di©partecipazione©e©pertanto©non©soltanto©
il©fatto©che©esse©manifestino©immediatamente©la©loro©attitudine©lesiva,©ma©il©rilievo©che©le©
stesse,©essendo©legate©a©situazioni©e©qualita©del©soggetto©che©ha©chiesto©di©partecipare©alla©
gara,©risultino©esattamente©e©storicamente©identificate,©preesistenti©alla©gara©stessa,©e©non©
condizionate©dal©suo©svolgimento©e,©percio©,©in©condizioni©di©ledere©immediatamente©e©diret-
tamente©l'interesse©sostanziale©del©soggetto©che©ha©chiesto©di©partecipare©alla©gara©od©alla©
procedura©concorsuale.©

Clausole©cos|©caratterizzate©riguardano,©in©primo©luogo,©requisiti 
soggettivi 
degli©aspi-
ranti©partecipanti©al©concorso.©Val©quanto©dire©che©esse©riguardano©direttamente©ed©immedia-
tamente©i©soggetti©stessi©(e©non©le©loro©offerte©o©le©ulteriori©attivita©connesse©con©la©partecipa-
zione©alla©gara),©e©per©tale©ragione©producono©nei©loro©confronti©effetti©diretti,©identificando©
immediatamente©i©soggetti©che,©in©quanto©privi©dei©requisiti©richiesti,©da©tali©clausole©sono©
immediatamente©e©direttamente©incisi.©

Esse©fanno©pure©riferimento©ad©una©situazione 
(di©norma,©una©situazione©di©fatto)©che©e©
preesistente©rispetto©al©bando,©e©totalmente©indipendente©dalle©vicende©successive©della©pro-
cedura©e©dei©relativi©adempimenti,©e©non©richiede©valutazioni©o©verificazioni©particolari.©
Sotto©questo©profilo,©non©e©la©procedura©concorsuale©ed©il©suo©svolgimento©a©determinare©
l'effetto©lesivo©(come©avviene©nel©caso©della©valutazione©dell'anomalia©dell'offerta),©ma©diret-
tamente©il©bando,©che©prende©in©considerazione©una©situazione©storicamente©ad©esso©preesi-
stente©e©totalmente©definita.©

In©terzo©luogo,©le©clausole©ricollegano©alla©situazione©di©fatto©presa©in©considerazione©un©
effetto©giuridico©diretto©(l'impossibilita©di©prendere©parte©alla©gara©o©alla©procedura©concor-
suale)©che©appare©immediatamente©lesivo©dell'interesse©sostanziale©degli©aspiranti.©Eé©quindi©
il©bando,©e©non©il©successivo©svolgimento©della©procedura©concorsuale,©a©determinare©esso©
stesso©la©lesione©dell'interesse©degli©aspiranti,©escludendo©per©i©medesimi,©con©la©partecipa-
zione©alla©procedura©concorsuale,©la©possibilita©di©conseguire©l'aggiudicazione©ovvero©(nel©
caso©di©concorso©in©materia©di©pubblico©impiego)©la©collocazione©utile©in©graduatoria.©

Sotto©questo©profilo,©acquista©un©rilievo©significativo©la©tradizionale©opinione©dottrinale©
e©giurisprudenziale©che©vede©nei©bandi©di©gara©e©di©concorso©(e©piu©ampiamente,©negli©atti©
generali)©dei©provvedimenti©destinati©(a©differenza©degli©atti©normativi)©alla©cura©concreta©
degli©interessi©pubblici,©con©effetti©diretti©nei©confronti©dei©destinatari:©e,©in©effetti,©le©clausole©
che©identificano©requisiti©soggettivi©di©partecipazione©degli©interessati,©provvedono©esse©
stesse©direttamente©alla©cura©dell'interesse©pubblico©per©la©realizzazione©del©quale©il©bando©e©
stato©emanato,©escludendo©immediatamente©dalla©platea©dei©partecipanti©^e©quindi©dalla©
possibilita©dell'aggiudicazione©o©della©collocazione©utile©nella©graduatoria©del©concorso©q
uei©soggetti©il©cui©esito©positivo©nella©procedura©concorsuale©non©sembra©realizzare,©con©
una©valutazione©formulata©direttamente©con©il©bando,©l'interesse©pubblico©perseguito.©

L'eventuale©atto©dell'Amministrazione©procedente,©volto©ad©escludere©l'interessato©privo©
dei©requisiti©previsti©dal©bando©dalla©procedura©concorsuale©avra©,©pertanto,©valore©mera-
mente©dichiarativo©e©ricognitivo©di©un©effetto©e©di©una©lesione©gia©prodottasi©nei©confronti©
di©chi,©avendo©comunque©chiesto©di©partecipare©alla©procedura,©attraversola©presentazione©
della©domanda,©appare©gia©identificato©come©destinatario©direttamente©inciso©dal©bando©di©
gara©o©di©concorso.©La©presentazione©della©domanda©di©partecipazione,©nell'evidenziare©l'in-
teresse©concreto©all'impugnazione,©fa©del©soggetto©che©ha©provveduto©a©tale©adempimento©
un©destinatario©identificato,©direttamente©inciso©del©bando.©

L'orientamento©giurisprudenziale©che©prevede©la©normale©impugnabilita©del©bando©di©garao©
di©concorso©unitamente©agli©atti©applicativi,©con©l'eccezione©del©caso©che©si©sia©di©fronte©a©clausole©
riguardanti©requisiti©dipartecipazione©allaproceduraconcorsuale©fa,©pertanto,©corretta©applica-
zione,©nell'ipotesi©generale©ed©in©quella©configurata©come©eccezione,©deiprincipiin©temadi©inte-
resse©a©ricorrere,©dal©momento©che,©sia©con©riferimento©all'una©che©all'altra,©afferma©l'esistenza©
dell'onere©dell'impugnazione©in©relazione©all'esistenza©di©una©lesione©concreta©ed©attuale©della©
situazionesoggettivadell'interessato,©allasuachiaraedimmediatapercepibilita©,©edallacorrela-
tiva©sussistenza©di©un©interesse©(processuale)©a©ricorrere.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

7.©öAnche©gli©altri©orientamenti©giurisprudenziali,©diversi©da©quello©che©circoscrive©l'o-
nere©di©immediata©impugnazione©del©bando©alle©sole©clausole©riguardanti©i©requisiti©sogget-
tivi©di©partecipazione,©e©ricordati©nell'ordinanza©di©rimessione,©intendono,©peraltro,©fare©
applicazione©dei©principi©consolidati©di©tema©di©interesse©a©ricorrere.©Tali©orientamenti©ope-
rano©o©affermando©che©l'interesse©ad©impugnare©il©bando©sorge©sempre©ed©unicamente©con©
l'atto©applicativo,©perche¨solo©esso©genera©una©lesione©attuale,©ovvero©(e©secondo©una©impo-
stazione©di©segno©opposto)©postulando©l'esistenza,©in©certe©situazioni,©e©con©riferimento©esclu-
sivo©al©bando©di©gara,©di©un©interesse,©diverso©dall'interesse©a©conseguire©l'aggiudicazione©o©
ad©essere©collocato©in©posizione©utile©in©graduatoria,©che©sarebbe©immediatamente©leso©dal©
bando,©senza©necessita©di©atti©applicativi,©e©che©giustificherebbe©di©conseguenza,©l'onere©di©
immediata©impugnazione©del©bando.©Cos|©e©,adesempio,quandosiafferma©la©sussistenza©
di©un©autonomo©interesse©(eventualmente©immediatamente©leso©da©alcune©clausole©del©
bando)©delle©ditte©partecipanti©a©vedere©limitato©il©numero©delle©ditte©che©possano©prender©
parte©alla©gara;©cos|©,©ancora,©quando©si©sottolinea©l'autonomia©dell'interesse©dell'impresa©alla©
preventiva©definizione©dei©parametri©di©valutazione©delle©offerte©o©si©postula©un©autonomo©
interesse©delle©imprese©(diverso©da©quello©all'aggiudicazione)©a©partecipare©ad©una©gara©le©
cui©regole©siano©legittime;©cos|©,©avviene,©piu©in©generale,©allorche¨si©da©rilievo,©ai©fini©dell'im-
mediata©impugnazione,©ad©interessi©di©carattere©procedimentale©e©che©individuano©utilita©di©
tipo©strumentale.©
Alla©postulazione©di©tali©autonomi©interessi©(e©dell'immediata©lesione©di©essi©che©sarebbe©
operata©dal©bando)©si©accompagna,©talvolta©öimplicitamente©o©esplicitamente©öun©modo©
di©intendere©i©rimedi©giurisdizionali©che©fanno©di©essi©strumenti©posti©e©riconosciuti©a©tutela©
dell'interesse©generale©alla©legittimita©dell'azione©amministrativa©o©che©assegna,©comunque,©
ai©medesimi,©scopi©e©finalita©ulteriori©e©diversi©rispetto©a©quello©della©soddisfazione©della©
situazione©soggettiva©fatta©valere.©

L'Adunanza©Plenaria,©pur©apprezzando©le©esigenze©che©sono©alla©base©della©loro©forma-
zione,©ritiene©che©non©possano©essere©condivisi©gli©esiti©di©tali©indirizzi©giurisprudenziali,©dal©
momento©che©essi©conducono©ad©una©non©esatta©applicazione©del©principio©generale©che©con-
nette©l'onere©di©immediata©impugnazione©all'esistenza©in©capo©al©ricorrente©di©una©lesione©
non©potenziale,©ma©concreta©ed©attuale,©ed©alla©sussistenza©di©un©altrettanto©attuale©interesse©
ad©impugnare.©Essi,©infatti,©o©posticipano©erroneamente©all'atto©applicativo©la©sussistenza©di©
una©lesione©gia©,©in©certe©specifiche©situazioni,©prodotta©attualmente©dal©bando,©ovvero©si©
risolvono©öquando©affermano©l'onere©di©immediata©impugnazione©del©bando©anche©con©
riferimento©a©clausole©diverse©da©quelle©concernenti©i©requisiti©di©partecipazione©^in©una©
impropria©frammentazione©e©polverizzazione,©in©una©serie©di©interessi©diversi,©dell'unico©inte-
resse©sostanziale©protetto.©

(omissis) 
12.©öL'Adunanza©Plenaria©ritiene,©poi,©opportuno©ribadire©l'indirizzo©tradizio-
nale,©che©normalmente©esclude©l'onere©dell'immediata©impugnazione©del©bando,©anche©nei©
riguardi©delle©clausole©che©definiscono©gli©oneri©formali©di©partecipazione.©

A©tale©esito©sembra©necessario©pervenire©considerando©che©non©sempre©le©cennate©clau-
sole©appaiono©in©realta©assimilabili,©quanto©alla©struttura©ed©al©modo©di©operare,©a©quelle©
che,©definendo©requisiti©soggettivi©di©partecipazione©sono©tradizionalmente©considerati©
immediatamente©impugnabili.©

Si©e©visto©sopra©come©tali©clausole©riguardino©direttamente©qualita©dei©soggetti©parteci-
panti©e©non©le©loro©attivita©connesse©alla©partecipazione©alla©gara,©e©come©esse©facciano©rife-
rimento©a©situazioni©preesistenti©rispetto©al©bando.©Al©contrario,©le©clausole©che©introducono©
oneri©formali©di©partecipazione©sembrano©riguardare©proprio©l'attivita©dei©soggetti©interessati©
alla©procedura©concorsuale,©devono©essere©poste©in©essere©in©vista©della©partecipazione©alla©
gara©ed©in©relazione©ad©essa,©non©paiono©fare©riferimento©a©situazioni©oggettive©definite©
prima©della©gara©e©da©essa©indipendenti,©e©possono©richiedere©con©riferimento©soprattutto©al©
loro©effettivo©rispetto,©alla©possibilita©di©adempimenti©equivalenti©ed©alla©loro©incidenza©con-
creta©rispetto©alla©conclusione©negativa©della©procedura©concorsuale©per©l'interessato©accerta-
menti©e©valutazioni©dall'esito©non©scontato.©

Riguardate,©poi,©nel©loro©modo©di©operare,©le©clausole©che©richiedono©adempimenti©for-
mali,©quali©la©presentazione©di©documenti,©non©sembrano©agire©in©modo©diverso©dalle©ordina-
rie©clausole©del©bando,©impugnabili©insieme©all'atto©applicativo.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Esse,¨infatti,¨possiedono¨una¨astratta¨potenzialita©¨lesiva,¨la¨cui¨rilevanza¨e¨concreta¨
capacita©¨di¨provocare¨una¨lesione¨attuale¨puo©¨essere¨valutata¨solo¨con¨l'atto¨applicativo.¨Si¨
tratta,¨in¨particolare,¨di¨clausole¨che,¨imponendo¨un¨certo¨comportamento¨alle¨imprese¨ed¨
ai¨soggetti¨interessati¨alla¨procedura¨concorsuale,¨potranno¨produrre¨un¨concreto¨effetto¨
lesivo¨soltanto¨dopo¨che¨tale¨comportamento¨sia¨stato¨posto¨in¨essere¨e¨nei¨limiti¨della¨con-
creta¨rilevanza¨di¨esso¨ai¨fini¨della¨determinazione¨dell'esito¨negativo¨della¨medesima¨proce-
dura.¨Clausole¨del¨genere¨potrebbero¨essere¨ritenute¨immediatamente¨impugnabili¨soltanto¨
affermando¨l'esistenza¨di¨un¨autonomo¨interesse¨dell'impresa¨a¨conformare¨le¨modalita©¨di¨
partecipazione¨alla¨gara¨indipendentemente¨dall'aggiudicazione¨ed¨a¨prescindere¨da¨essa:¨
esito¨questo,¨obiettivamente¨non¨condivisibile¨per¨le¨ragioni¨gia©¨diffusamente¨illustrate.¨

13.¨öNon¨puo©¨,¨invece,¨essere¨escluso¨un¨dovere¨di¨immediata¨impugnazione¨del¨bando¨
di¨gara¨o¨della¨lettera¨di¨invito¨con¨riferimento¨a¨clausole,¨in¨essi¨contenute,¨che¨impongano,¨
ai¨fini¨della¨partecipazione,¨oneri¨assolutamente¨incomprensibili¨o¨manifestamente¨spropor-
zionati¨ai¨caratteri¨della¨gara¨o¨della¨procedura¨concorsuale,¨e¨che¨comportino¨sostanzial-
mente¨l'impossibilita©¨per¨l'interessato¨di¨accedere¨alla¨gara¨ed¨il¨conseguente¨arresto¨procedi-
mentale.¨Fra¨le¨ipotesi¨sopra¨richiamate¨puo©,¨sul¨piano¨esemplificativo,¨essere¨ricompresa¨
quella¨di¨un¨bando¨che,¨discostandosi¨macroscopicamente¨dall'onere¨di¨clare¨loqui,¨al¨quale,¨
per¨i¨suoi¨intrenseci¨caratteri,¨ogni¨bando¨deve¨conformarsi,¨risulti¨indecifrabile¨nei¨suoi¨con-
tenuti,¨cos|©¨impedendo¨all'interessato¨di¨percepire¨le¨condizioni¨alle¨quali¨deve¨sottostare¨
precludendogli,¨di¨conseguenza,¨direttamente¨ed¨immediatamente¨la¨partecipazione.¨
L'esistenza¨in¨concreto¨di¨clausole¨del¨genere¨costituisce,¨come¨e©¨ovvio,¨accertamento¨di¨
fatto¨e¨non¨puo©¨che¨essere¨rimesso¨all'apprezzamento¨del¨giudice¨della¨controversia.¨In¨
ordine¨alle¨medesime,¨per¨altro,¨non¨puo©¨essere¨negato,¨l'esistenza¨di¨un¨onere¨di¨immediata¨
impugnazione¨proprio¨perche¨esse¨sembrano¨sostanzialmente¨comportarsi¨come¨le¨clausole¨
riguardanti¨i¨requisiti¨soggettivi¨o¨di¨partecipazione,¨per¨le¨quali¨l'esistenza¨di¨tale¨onere¨e©¨
tradizionalmente¨affermato.¨

Le¨clausole¨in¨questione,¨infatti,¨manifestano¨immediatamente¨la¨loro¨lesivita©¨,¨appaiono¨
sostanzialmente¨idonee¨a¨precludere¨immediatamente¨la¨stessa¨partecipazione¨alla¨procedura¨
concorsuale¨e¨ricollegano¨alle¨prescrizioni¨introdotte¨un¨effetto¨giuridico¨diretto¨(l'impossibi-
lita©¨di¨prendere¨atto¨alla¨gara)¨che¨appare¨immediatamente¨lesivo¨dell'interesse¨sostanziale¨
degli¨aspiranti.¨

14.¨öNon¨appare,¨infine,¨rilevante¨ai¨fini¨della¨definizione¨della¨controversia,¨la¨que-
stione¨öpure¨prospettata¨con¨l'ordinanza¨di¨rimessione¨öattinente¨alla¨possibilita©¨di¨disap-
plicare¨le¨disposizioni¨del¨bando¨di¨gara¨contrastanti¨con¨norme¨inderogabili,¨quanto¨meno¨
nell'ipotesi¨in¨cui¨esse¨siano¨di¨derivazione¨comunitaria¨((par.¨58,¨lett.¨C 
dell'ordinanza¨di¨
rimessione).¨
La¨rilevanza¨di¨tale¨questione¨suppone,¨infatti,¨che¨si¨sia¨di¨fronte¨ad¨una¨omessa¨o¨tar-
diva¨impugnazione¨della¨clausola¨del¨bando:¨esito,¨questo,¨che¨non¨si¨verifica¨nel¨caso¨in¨
esame,¨nel¨quale¨il¨bando¨di¨gara¨e©¨stato¨impugnato¨con¨un¨ricorso¨che¨appare¨tempestivo.¨

15.¨öAlla¨stregua¨delle¨superiori¨osservazioni,¨il¨primo¨motivo¨dell'appello¨del¨Comune¨
di¨Aversa¨deve¨essere¨rigettato.¨La¨clausola¨contenuta¨nel¨bando,¨in¨forza¨della¨quale¨
ûsaranno¨considerate¨anomale¨le¨offerte¨che¨presenteranno¨una¨percentuale¨di¨ribasso¨supe-
riore¨alla¨media¨delle¨percentuali¨delle¨offerte¨ammesse,¨incrementate¨dei¨valori¨del¨7%ý,¨
attenendo¨alla¨valutazione¨automatica¨dell'anomalia¨dell'offerta¨e¨non¨ai¨requisiti¨di¨parteci-
pazione¨alla¨gara,¨doveva,¨infatti,¨essere¨impugnata¨non¨immediatamente,ma¨unitamente¨
all'atto¨che¨dichiarava¨l'anomalia¨dell'offerta.¨
Nella¨specie,¨infatti,¨le¨disposizioni¨di¨gara¨impugnate¨non¨precludevano¨la¨partecipa-
zione¨alla¨procedura¨concorsuale,¨mentre¨il¨meccanismo¨di¨esclusione¨automatica¨era¨desti-
nato¨ad¨operare¨nell'eventualita©¨in¨cui¨risultassero¨prodotte¨offerte¨con¨un¨ribasso¨superiore¨
di¨sette¨punti¨alla¨media¨aritmetica¨di¨tutte¨le¨offerte¨ammesse.¨Il¨bando¨non¨poteva,¨per-
tanto¨che¨essere¨impugnato¨unitamente¨al¨provvedimento¨che¨accertava¨l'anomalia¨dell'of-
ferta¨e¨disponeva¨l'esclusione¨dell'associazione¨temporanea¨di¨imprese¨interessata¨dalla¨gara.¨

16.¨öDeve,¨adesso,¨essere¨esaminato¨il¨secondo¨motivo¨del¨gravame,¨con¨cui¨il¨Comune¨
deduce¨che¨erroneamente¨il¨Tribunale¨avrebbe¨rigettato¨l'eccezione¨di¨improcedibilita©¨del¨
ricorso¨di¨primo¨grado,¨proposto¨dall'ATI¨Z.,¨essendo¨stata¨ormai¨realizzata¨l'opera¨pubblica¨
oggetto¨della¨gara¨impugnata.¨Con¨riferimento¨alla¨decisione¨di¨tale¨motivo¨di¨gravame,¨la¨
Quinta¨Sezione¨ha¨rimesso¨all'Adunanza¨Plenaria¨la¨questione¨se¨l'intervenuta¨esecuzione¨

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

integrale¨dell'appalto¨renda¨inammissibile¨il¨ricorso¨per¨l'annullamento¨della¨aggiudicazione,¨
ferma¨restando¨la¨proponibilita©¨e¨la¨procedibilita©¨dell'azione¨risarcitoria.¨In¨particolare,¨la¨
Quinta¨Sezione¨ha¨rimesso¨all'esame¨dell'Adunanza¨Plenaria¨la¨questione¨concernente¨la¨rile-
vanza¨dell'intervenuta¨esecuzione¨dell'opera¨pubblica,¨ai¨fini¨dell'ammissibilita©¨o¨della¨proce-
dibilita©¨del¨ricorso¨proposto¨contro¨l'aggiudicazione¨dell'appalto¨e¨contro¨i¨connessi¨atti¨del¨
procedimento,¨e¨con¨esso¨il¨piu©¨generale¨problema¨del¨rapporto¨tra¨l'azione¨di¨annullamento¨
e¨la¨domanda¨di¨risarcimento¨del¨danno,¨al¨fine¨di¨stabilire¨se,¨nel¨quadro¨delineato¨dal¨
decreto¨legislativo¨n.¨80¨del¨1998¨e¨dalla¨legge¨n.¨205¨del¨2000,¨la¨tempestiva¨domanda¨di¨
annullamento¨del¨provvedimento¨amministrativo¨che¨si¨assume¨lesivo¨della¨situazione¨sog-
gettiva¨dell'interessato,¨costituisca,¨o¨meno,¨presupposto¨di¨ammissibilita©¨della¨domanda¨
risarcitoria.¨

17.¨öL'Adunanza¨osserva¨che¨tale¨ultima¨questione,¨riguardante¨il¨rapporto¨tra¨azione¨
di¨annullamento¨dei¨provvedimenti¨amministrativi¨impugnati¨e¨domanda¨di¨risarcimento¨
del¨danno,¨non¨e©¨rilevante,¨nei¨suoi¨termini¨generali,¨ai¨fini¨della¨controversia¨in¨esame.¨
La¨rilevanza¨di¨tale¨questione¨per¨la¨definizione¨della¨controversia¨suppone,¨infatti,¨che¨
si¨sia¨di¨fronte¨ad¨una¨domanda¨di¨risarcimento¨proposta¨nell'assenza¨di¨una¨tempestiva¨
impugnazione¨dei¨provvedimenti¨amministrativi¨in¨relazione¨all'illegittimita©¨dei¨quali¨si¨
assume,¨appunto,¨l'esistenza¨di¨un¨danno¨da¨risarcire.¨Una¨situazione¨del¨genere¨non¨si¨veri-
fica,¨invece,¨nel¨caso¨in¨esame,¨nel¨quale,¨anzi,¨si¨e©¨di¨fronte¨ad¨una¨tempestiva¨impugnativa¨
dell'atto¨di¨esclusione¨e¨del¨diniego¨di¨aggiudicazione,¨e¨delle¨clausole¨del¨bando¨di¨gara,¨ed¨
in¨cui¨la¨questione¨della¨tutela¨risarcitoria¨e©¨stata¨prospettata¨in¨via¨meramente¨eventuale,¨
ai¨diversi¨fini¨della¨valutazione¨della¨permanenza¨dell'interesse,¨avverso¨il¨diniego¨di¨aggiudi-
cazione¨conseguente¨alla¨dichiarazione¨di¨anomalia¨dell'offerta,¨pur¨dopo¨l'esecuzione¨dell'o-
pera¨pubblica¨oggetto¨dell'appalto.¨La¨circostanza¨che¨l'azione¨di¨annullamento¨sia¨stata¨
nella¨fattispecie¨effettivamente¨proposta¨(ed¨anzi¨si¨discuta¨della¨sua¨proseguibilita©¨pur¨dopo¨
l'esecuzione¨dell'opera¨pubblica)¨sembra¨escludere,¨in¨concreto,¨ogni¨pratica¨rilevanza¨della¨
questione¨riguardante¨la¨sussistenza¨di¨una¨generale¨e¨necessaria¨pregiudizialita©¨,¨della¨
domanda¨di¨annullamento¨rispetto¨alla¨domanda¨di¨risarcimento,¨in¨tutti¨i¨casi¨in¨cui¨si¨sia¨
di¨fronte¨(o¨addirittura¨se¨ne¨prospetti¨solamente¨la¨possibilita©¨,¨come¨nel¨caso¨in¨esame)¨ad¨
una¨richiesta¨risarcitoria¨in¨conseguenza¨dell'illegittimo¨esercizio¨della¨funzione¨pubblica.¨

18.¨öPoiche¨,invecee©¨pacifico¨fra¨le¨parti¨che¨l'opera¨pubblica¨cui¨si¨riferisce¨la¨gara¨
oggetto¨del¨giudizio¨e©¨stata¨integralmente¨realizzata,¨appare¨rilevante,¨ai¨fini¨della¨pronuncia¨
sul¨secondo¨motivo¨di¨gravame,¨la¨questione¨se¨l'avvenuta¨esecuzione¨dell'opera¨pubblica¨
renda¨improcedibile¨il¨ricorso¨proposto¨contro¨l'aggiudicazione¨dell'appalto¨e¨contro¨i¨con-
nessi¨atti¨del¨procedimento.¨Eé¨stato,¨in¨proposito,¨sia¨pure¨in¨un¨contesto¨diverso¨da¨quello¨
attuale¨caratterizzato¨dall'affermazione¨della¨risarcibilita©¨della¨lesione¨degli¨interessi¨legit-
timi,¨affermato¨che¨deve¨essere¨considerato¨improcedibile¨il¨ricorso¨proposto¨contro¨l'aggiu-
dicazione¨di¨un¨contratto¨di¨appalto¨di¨opere¨pubbliche,¨qualora¨le¨relative¨opere¨siano¨state¨
realizzate¨nelle¨more¨del¨giudizio¨e¨non¨venga¨provata¨la¨permanenza¨di¨uno¨specifico¨inte-
resse¨morale¨all'annullamento¨(Cons,¨Stato,¨Sez.¨IV,¨11¨dicembre¨1998,¨n.¨1627).¨
Anche¨la¨tesi¨di¨segno¨opposto¨e©¨stata,¨peraltro,¨affermata¨in¨giurisprudenza:¨e©¨stato,¨
cos|©,¨ritenuto¨che¨l'integrale¨esecuzione¨dell'appalto¨oggetto¨di¨una¨gara¨non¨determini¨il¨
venir¨meno¨dell'interesse¨a¨ricorrere¨in¨capo¨al¨partecipante¨non¨aggiudicatario,¨e¨cio©¨non¨
solo¨per¨la¨persistenza¨di¨un¨interesse¨morale,¨ma¨anche¨in¨relazione¨ad¨un¨eventuale¨giudizio¨
risarcitorio¨volto¨a¨ristorare¨il¨ricorrente¨dal¨pregiudizio¨patito¨per¨effetto¨dell'illegittimita©¨
(Cons.¨Stato,¨Sez.¨VI,¨20¨dicembre¨1999¨n.¨2117).¨

L'Adunanza¨ritiene¨di¨dover¨propendere¨per¨quest'ultima¨tesi,¨ed¨e©¨,¨pertanto,¨dell'avviso,¨
conforme¨a¨quello¨della¨Quinta¨Sezione,¨che¨l'esecuzione,¨in¨tutto¨o¨in¨parte,¨dell'opera¨pub-
blica¨oggetto¨di¨una¨gara¨indetta¨dall'Amministrazione¨non¨determini¨il¨venir¨meno,¨in¨capo¨
al¨partecipante¨non¨aggiudicatario,¨dell'interesse¨a¨ricorrere¨avverso¨gli¨atti¨della¨procedura¨
concorsuale.¨Tale¨esito¨appare,¨peraltro,¨riferibile¨non¨tanto¨al¨semplice¨interesse¨morale¨
all'accertamento¨dell'illegittimita©¨della¨gara,¨quanto,¨piuttosto,¨alla¨persistenza,¨pur¨dopo¨l'e-
secuzione¨della¨opera¨pubblica,¨dell'interesse¨a¨conseguire¨l'eventuale¨risarcimento¨dei¨danni¨
volti¨a¨ristorare¨il¨pregiudizio¨patito¨per¨effetto¨dell'illegittimita©¨della¨gara¨e¨della¨sua¨conclu-
sione.¨

Va,¨in¨proposito,¨ricordato¨che,¨attraverso¨l'impugnazione¨del¨diniego¨di¨aggiudicazione¨
e¨dell'atto¨con¨cui¨e©¨stata¨dichiarata¨l'anomalia¨dell'offerta¨di¨un¨partecipante,¨il¨ricorrente¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

mira¨a¨conseguire¨il¨bene¨della¨vita¨costituito¨dall'aggiudicazione;¨l'interesse¨sostanziale¨leso¨
da¨tali¨atti,¨ove¨illegittimi¨e©¨,¨appunto,¨quello¨a¨conseguire¨l'aggiudicazione,¨e¨tale¨utilita©¨
sostanziale¨il¨ricorrente¨intende¨tutelare¨con¨la¨rimozione,¨con¨effetto¨ex 
tunc,¨dei¨provvedi-
menti¨assunti¨dall'Amministrazione¨e¨con¨la¨riedizione,¨ove¨necessario,¨del¨potere¨ammini-
strativo¨esercitato.¨In¨questa¨prospettiva,¨l'annullamento¨degli¨atti¨di¨gara¨e¨l'eventuale¨(ove¨
necessario)¨esercizio¨del¨potere¨amministrativo¨costituiscono¨una¨tecnica¨o¨una¨modalita©¨di¨
tutela¨dell'interesse¨leso,¨al¨fine¨di¨conseguire¨l'utilita©¨sostanziale¨che¨l'interessato¨intende¨
ottenere¨con¨la¨partecipazione.¨

Deve,¨altres|©,¨essere¨ricordato¨che¨la¨dichiarazione¨di¨sopravvenuta¨carenza¨di¨interesse¨
in¨ordine¨al¨ricorso¨giurisdizionale¨e©¨,¨in¨via¨di¨principio,¨ricollegabile¨al¨verificarsi¨di¨una¨
situazione¨oggettivamente¨incompatibile¨con¨la¨realizzazione¨dell'utilita©¨o¨della¨situazione¨
di¨vantaggio¨alla¨quale¨mira¨il¨ricorso¨giurisdizionale¨medesimo,¨di¨modo¨che¨il¨suo¨esito¨
eventualmente¨positivo¨per¨il¨ricorrente¨non¨potrebbe¨piu©¨giovare¨a¨quest'ultimo.¨La¨dichia-
razione¨di¨sopravvenuta¨carenza¨di¨interesse¨al¨ricorso¨certifica¨che¨nessun¨effetto¨utile¨puo©¨
essere¨conseguito¨dal¨ricorrente¨con¨l'accoglimento¨del¨ricorso.¨

Un¨esito¨del¨genere¨non¨si¨verifica¨allorche¨viene¨realizzata¨l'opera¨pubblica¨oggetto¨
della¨gara¨impugnata,¨dal¨momento¨che¨tale¨realizzazione¨non¨si¨risolve¨in¨una¨situazione¨
incompatibile¨con¨il¨conseguimento¨delle¨possibili¨utilita©¨che¨il¨ricorrente¨si¨riprometteva¨di¨
conseguire¨con¨il¨ricorso.¨

In¨particolare,¨l'avvenuta¨esecuzione¨dell'opera¨pubblica¨non¨determinail¨venir¨meno¨
dell'interesse¨all'annullamento¨giurisdizionale¨degli¨atti¨di¨gara,¨ma¨trasforma¨l'interesse¨a¨
tale¨forma¨di¨tutela¨in¨quello¨ad¨una¨tecnica¨di¨tutela¨di¨tipo¨risarcitorio,¨il¨cui¨esercizio¨e©¨
volto¨a¨ristorare¨l'interessato¨dell'eventuale¨pregiudizio¨patito.¨

La¨statuizione¨giurisdizionale¨di¨annullamento¨della¨procedura¨concorsuale¨assume,¨
infatti,¨comunque¨un¨rilievo¨decisivo¨in¨un¨successivo¨giudizio¨risarcitorio¨volto¨a¨ristorare¨
l'originario¨ricorrente¨dell'eventuale¨pregiudizio¨patito¨(e¨nei¨limiti¨del¨danno¨effettivamente¨
configurabile¨in¨relazione¨alle¨diverse¨fattispecie).¨

19.¨öAlla¨luce¨delle¨superiori¨osservazioni,¨deve¨essere¨rigettato¨il¨secondo¨motivo¨del-
l'appello¨proposto¨dal¨Comune¨di¨Aversa,¨e¨con¨esso,¨la¨riproposta¨eccezione¨di¨improcedibi-
lita©¨per¨sopravvenuta¨carenza¨di¨interesse.¨E,¨infatti,¨la¨possibilita©¨di¨iniziative¨ulteriori¨volte¨
a¨soddisfare¨e¨tutelare¨l'interesse¨fatto¨valere¨con¨il¨ricorso¨giurisdizionale¨proposto¨avverso¨
gli¨atti¨di¨gara¨pur¨dopo¨la¨realizzazione¨dell'opera,¨tutte¨nella¨fattispecie¨sicuramente¨assu-
mibili¨dall'Associazione¨di¨imprese¨appellata,¨avendo¨la¨medesima¨tempestivamente¨propo-
sto¨la¨propria¨impugnativa¨giurisdizionale¨(senza¨che,¨quindi¨assuma¨specifica¨rilevanza¨la¨
questione¨della¨sussistenza¨o¨meno,¨in¨astratto,¨di¨una¨necessaria¨ûpregiudiziale¨amministra-
tivaý)¨evidenza¨ampiamente¨la¨persistenza¨dell'interesse¨al¨ricorso.¨
Ne¨in¨contrario,¨possono¨assumere¨rilievo¨le¨ulteriori¨osservazioni¨dell'appellante.¨Ai¨
fini,¨infatti,¨della¨valutazione¨della¨persistenza¨dell'interesse¨al¨ricorso¨che¨costituisce¨l'og-
getto¨del¨presente¨giudizio¨appare¨sufficiente¨l'affermazione¨della¨esistenza¨della¨possibilita©¨
di¨future¨iniziative,¨anche¨di¨tipo¨risarcitorio,¨mentre¨ogni¨accertamento¨circa¨la¨loro¨fonda-
tezza,¨la¨loro¨ampiezza¨ed¨il¨loro¨collegamento¨con¨la¨procedura¨concorsuale¨annullata¨non¨
potra©¨che¨essere¨effettuato,¨dopo¨la¨proposizione¨della¨relativa¨domanda,¨dal¨(futuro)¨giudice¨
del¨risarcimento.¨

20.¨öDeve,¨infine,¨essere¨esaminato¨il¨terzo¨motivo¨dell'appello,¨con¨cui¨il¨Comune¨di¨
Aversa¨deduce¨che¨erroneamente¨il¨Tribunale¨avrebbe¨ritenuto¨fondata¨la¨censura¨concer-
nente¨la¨mancanza¨del¨numero¨minimo¨di¨offerte¨richieste¨dalla¨legge¨per¨l'esclusione¨auto-
matica¨dell'offerta¨anomala,¨avendo¨l'Amministrazione,¨nel¨caso¨in¨esame,¨fatto¨applicazione¨
della¨clausola¨contenuta¨nel¨bando¨e¨nella¨lettera¨di¨invito,¨che¨sancisce¨la¨procedura¨auto-
matica¨indipendentemente¨dal¨numero¨di¨offerte¨ammesse.¨
La¨doglianza¨e©¨infondata¨e¨deve,¨di¨conseguenza¨essere¨rigettata.¨
Va,¨in¨proposito¨ricordato¨che¨sia¨il¨bando¨di¨gara,¨pubblicato¨sulla¨Gazzetta 
Ufficiale 
del¨14¨agosto¨1991¨che¨la¨lettera¨di¨invito¨del¨7¨novembre¨1991,¨stabiliscono,¨per¨quel¨che¨in¨
questa¨sede¨rileva,¨che¨ûsaranno¨considerate¨anomaleý¨le¨offerte¨che¨presenteranno¨una¨per-
centuale¨di¨ribasso¨superiore¨alla¨media¨delle¨percentuali¨delle¨offerte¨ammesse,¨incremen-
tate¨del¨7%.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Sia©il©bando©che©la©lettera©di©invito©contenevano,©pertanto,©una©clausola©diesclusione©
automatica©delle©offerte,©comportanti©una©percentuale©di©ribasso©superiore©alla©media©delle©
percentuali©delle©offerte©ammesse©incrementate©di©un©valore©percentuale©del©7%.©

Tale©essendo©il©tenore©della©clausola©della©lex 
specialis 
della©gara,©il©Collegio©osserva©che©
la©stessa©non©puo©che©essere©letta©nel©quadro©della©disciplina,©comunitaria©e©nazionale,©con-
cernente©la©fattispecie.©

Giova©in©proposito©ricordare©che©il©criterio©di©esclusione©automatica©delle©offerte©ano-
male,©introdotto©con©l'art.©17,©della©legge©11©marzo©1988©n.©77,©ritenuto©in©contrasto©con©la©
direttiva©CEE©n.©71/305©(sentenza©n.©103/1988©del©28©giugno©1989©della©Corte©di©Giustizia),©
e©stato©abbandonato©dal©legislatore©nazionale©con©l'art.©2©bis 
del©decreto©legge©2©marzo©
1989©n.©65©convertito©dalla©legge©26©aprile©1989©n.©155,©che©ha©stabilito©l'obbligo,©per©l'Ammi-
nistrazione,©di©procedere©alla©valutazione©dell'anomalia©delle©offerte©ai©sensi©dell'art.©24©della©
legge©8©agosto©1977©n.©584©e©dell'art.©5©della©legge©2©febbraio©1973©n.©14.©

La©stessa©norma©ha,©peraltro,©previsto,©in©via©transitoria©(fino©al©31©dicembre©1992)©la©
possibilita©per©le©pubbliche©amministrazioni©di©procedere©alla©esclusione©automatica,©senza©
necessita©di©rispettare©le©apposite©procedure©stabilite©dalla©legge,©delle©ûofferte©che©presen-
tano©una©percentuale©di©ribasso©superiore©alla©media©delle©percentuali©delle©offerte©ammesse,©
incrementate©di©un©valore©percentuale©non©inferiore©al©7©per©centoý.©Il©successivo©art.©2©bis,©
comma©3,©precisa©che©la©facolta©di©esclusione©automatica,©nonche¨il©valore©percentuale©di©
incremento©della©media©debbono©essere©indicati©nel©bando©e©nell'avviso©di©gara,©e©che©la©
medesima©facolta©non©e©esercitabile©qualora©il©numero©delle©offerte©valide©risulti©inferiore©a©
quindici.©

Eéappunto©alla©luce©e©nel©contesto©di©tale©disciplina©legislativa©che©va©lettaladisposi-
zione©della©lex 
specialis 
della©gara,©di©cui©nel©caso©in©esame©e©stata©fatta©applicazione.©Da©
una©parte©gli©atti©di©gara©che©contengono©la©clausola©di©esclusione©automatica©delle©offerte©
anomale©appaiono©del©tutto©conformi©alle©norme©contenute©nel©decreto©legge©n.©65©del©1989,©
dal©momento©che©essi©contengono©sia©l'esplicita©indicazione©della©predetta©clausola©di©esclu-
sione©automatica,©sia©del©valore©percentuale©di©incremento©della©nuova,©come©richiesto©dal-
l'art.©2©bis,©comma©3,©del©medesimo©decreto©legge;©dall'altra,©tali©atti©non©possono©che©essere©
letti,©interpretati©ed©applicati©nell'ambito©delle©disciplina©di©legge©che©li©riguarda©e©che©regola©
in©via©generale©l'esercizio©delle©facolta©cui©essi©fanno©riferimento.©Se©ne©deduce©che©la©facolta©
di©esclusione©automatica©delle©offerte©anomale,©prevista©nel©bando©di©gara©e©nella©lettera©di©
invito©della©gara©oggetto©del©presente©giudizio,©poteva©essere©esercitata©dall'Amministra-
zione,©come©richiede©il©cennato©art.©2©bis,©comma©3,©del©decreto©legge©n.©65©del©1989,©soltanto©
in©presenza©di©un©numero©di©offerte©valide©non©inferiore©a©quindici.©La©disposizione©del©
bando,©riguardante©il©ricorso©al©criterio©dell'esclusione©automatica©delle©offerte©anomale,©
che©costituisce©applicazione©del©potere©(temporaneamente)©riconosciuto©dall'art.©2©del©
decreto©legge©n.©65©del©1989,©non©puo©che©essere©applicata©conformemente©alle©disposizioni©
contenute©nello©stesso©art.©2©bis,©comma©3,©del©medesimo©decreto©legge,©che©ne©prevedono©
la©praticabilita©soltanto©in©presenza©di©quindici©offerte©valide.©

Non©puo©,©d'altra©parte,©ritenersi©che©tale©previsione©dovesse©essere©espressamente©conte-
nuta©nel©bando©o©nella©lettera©di©invito,©dal©momento©che©lo©stesso©art.©2©bis,comma©3,©del©
decreto©legge©indica©esplicitamente©quali©dovevano©essere©le©previsioni©esplicite©contenute©
nel©bando,©limitandole©a©quella©concernente©la©facolta©di©esclusione©automatica,©ed©all'altra,©
riguardante©la©percentuale©di©incremento©della©media.©

Deriva©da©cio©che©il©primo©giudice©ha©correttamente©accolto©la©doglianza©prospettata©
dall'associazione©temporanea©di©imprese,©essendo©state,©nella©fattispecie,©presentate©soltanto©
quattro©offerte,©ed©essendo©stata,©di©conseguenza,©esercitata©la©facolta©di©esclusione©automa-
tica©al©di©fuori©del©presupposto©che,©per©legge,©ne©condizionava©l'esercizio©(omissis)ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Rivalutazione 
ed 
interessi: 
accessori 
ûdipendenti» 
dal 
principale 
obbligo 
risarcitorio 


(Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenza 
14 
febbraio 
2003, 
n. 
2). 


Con©rituali©ricorsi,©rispettivamente©principale©ed©incidentale,©il©Comune©
di©Catania©e©la©societa©D.©adivano©il©Consiglio©di©Giustizia©per©la©Regione©
siciliana©avverso©la©sentenza©n.©1559/00©del©T.A.R.©Catania.©

Con©tale©pronuncia,©il©Giudice©di©prime©cure©aveva©parzialmente©accolto©
la©domanda©della©societa©in©parola©di©risarcimento©del©danno©derivante©dalla©
sua©esclusione©(con©conseguente©aggiudicazione©dell'appalto©ad©altro©concor-
rente)©^gia©ritenuta©illegittima©dallo©stesso,©in©accoglimento©di©un©precedente©
ricorso©della©societa©,©con©una©decisione©del©1995©n.©2120,©dipoi©confermata©
in©appello©ed©alfine©passata©in©giudicato©^da©una©gara©indetta©dall'Ammini-
strazione©comunale©per©l'appalto©triennale©di©un©lotto©del©servizio©pubblico©
di©spazzatura,©raccolta©e©trasporto©della©nettezza©urbana.©

In©particolare,©nella©sentenza©impugnata,©il©T.A.R.©Catania©aveva©rite-
nuto©insussistenti©sia©il©danno©per©il©mancato©conseguimento©di©contributi©
previsti©dalla©regione©Sicilia©per©l'assunzione©di©manodopera,©sia©quello©deri-
vante©dall'inattivita©dei©mezzi©meccanici©destinati©all'appalto;©in©applicazione©
del©criterio©di©cui©all'art.©345©della©legge©sui©lavori©pubblici©20©marzo©1865,©

n.©2248,©allegato©F,©in©materia©di©indennizzo©dell'appaltatore©in©caso©di©
recesso©della©pubblica©amministrazione©committente,©aveva©riconosciutoil©
lamentato©danno©da©lucro©cessante©per©illegittimo©espletamento©parziale©del©
servizio;©aveva©accordato©alla©societa©il©diritto©agli©interessi©ed©alla©rivaluta-
zione©sulla©somma©liquidata©a©titolo©di©risarcimento©del©danno.©
Teso©alla©riforma©di©tale©decisione,©il©comune©di©Catania©si©appellava©al©
Consiglio©di©Giustizia©amministrativa©lamentando©che©il©giudice©di©primo©
grado,©preso©atto©del©ritardo©con©cui©la©societa©pretermessa©aveva©agito©in©
giudizio©avverso©la©propria©esclusione©dall'appalto©e©la©conseguente©aggiudi-
cazione©del©servizio©ad©altro©concorrente,©avrebbe©dovuto©applicare©alla©fatti-
specie©in©esame©il©principio©di©cui©all'art.©1227©c.c.©in©materia©di©evitabilita©
del©danno©da©parte©del©creditore©danneggiato.©Deduceva,©tra©l'altro,©la©man-
cata©applicazione©al©caso©de 
quo 
della©compensazione©tra©il©vantaggio©otte-
nuto©dalla©societa©per©la©qualificazione©tecnica©derivantele©dalla©esecuzione©
del©servizio,©sia©pure©per©un©breve©periodo,©ed©il©pregiudizio©subito;©assu-
meva,©poi,©che©gli©accessori©rispetto©al©capitale©riconosciuto©all'originaria©
ricorrente©a©titolo©risarcitorio©erano©stati©fatti©decorrere©dalla©data©di©illegit-
tima©aggiudicazione©del©servizio©al©terzo©controinteressato,©piuttosto©che©
dalla©data©della©domanda©giudiziale©risarcitoria.©

Costituitasi©in©giudizio©l'appellata©societa©^che©riproponeva,©in©via©inci-
dentale,©la©domanda©relativa©alle©voci©di©danno,©gia©respinta©dal©T.A.R.©Cata-
nia©^il©Consiglio©di©Giustizia©amministrativa©per©la©regione©Sicilia©deferiva©
il©ricorso©all'adunanza©plenaria,©ritenendo©la©decorrenza©dei©suddetti©acces-
sori©(interessi©e©rivalutazione),©altrimenti©determinabile©^dal©momento©del©
fatto©illecito©aquiliano©(illegittima©aggiudicazione©a©terzi)©ovvero©dal©
momento©della©domanda©giudiziale©risarcitoria,©promossa©dal©concorrente©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

pretermesso©^in©base©all'orientamento©seguito©circa©la©natura©^rispettiva-
mente©aquiliana©ex 
art.©2043©c.c.©o©contrattuale©ex 
art.©1218©c.c.©^della©
responsabilita©patrimoniale©dell'ente©pubblico©per©mancato,©illegittimo©affida-
mento©di©contratto.©

Investiti©della©questione,©i©giudici©di©Palazzo©Spada©declinano©ogni©presa©
di©posizione,©quale©che©sia,©intorno©alla©natura©del©pregiudizio©sofferto©dal©
partecipante©ad©una©gara,©nell'ipotesi©d'illegittima©aggiudicazione©a©terzi©del-
l'appalto,©essendo©l'obbligo©di©pagamento©della©rivalutazione©e©degli©interessi©
maturati©sulle©somme©dovute©a©titolo©risarcitorio©dei©danni,©inscidibilmente©
connesso©alla©dichiarazione©dell'obbligo©al©risarcimento©logicamente©presup-
posto;©pertanto©e©inammissibile,©in©sede©d'appello,©l'impugnativa©in©via©auto-
noma©del©capo©della©sentenza©con©cui©si©e©disposto©il©pagamento©degli©acces-
sori,©ove©non©sia©stato©contestualmente©impugnato©anche©il©punto©contenente©
la©dichiarazione©dell'obbligo©al©risarcimento,©stante©il©patente©collegamento©
tra©le©obbligazioni©accessorie©di©rivalutazione©ed©interessi©con©l'obbligazione©
risarcitoria©principale.©

Cio©implica©che©rivalutazioni©ed©interessi©si©pongano©^secondo©il©Consi-
glio©di©Stato©che©richiama©precedenti©conformi©della©Cassazione©^come©que-
stione©ûdipendenteý,©successiva©e©presupponente,©rispetto©a©quella©sul©risarci-
mento,©che©si©configura©in©termini©di©questione©ûprincipaleý,©antecedentee©
presupposta.©

Quanto©agli©altri©motivi©di©ricorso,©l'Adunanza©Plenaria©stabilisce©che,©ai©
fini©della©determinazione©del©danno©derivante©dalla©lesione©dell'interesse©legit-
timo©che©il©partecipante©ad©una©gara©d'appalto©ha©al©suo©corretto©svolgi-
mento,©non©puo©costituire©motivo©imputabile©alla©societa©ricorrente©la©mag-
gior©durata©del©giudizio©^determinata©da©incombenti©istruttori©disposti©dal©
giudice©di©primo©grado.©

Si©oppugna©la©censura©concernente©all'asserita©mancata©applicazione©
giudiziale©della©compensatio 
lucri 
cum 
damno 
che,©operando©solo©quando©lo©
stesso©fatto©(nella©specie,©l'aggiudicazione©illegittima)©sia©produttivo©del©
danno©e©del©vantaggio©conseguito,©non©e©configurabile©tra©il©vantaggio©otte-
nuto©dalla©ditta©per©la©qualificazione©tecnica©derivantele©dall'esecuzione©del©
servizio©oggetto©della©gara©d'appalto,©sia©pure©per©un©tempo©limitato,©e©il©
danno©subito©da©quella,©consistente©nell'illegittima©aggiudicazione©a©terzi©e©
relativa©pretermissione©dall'appalto.©

Il©Supremo©Consesso©amministrativo,©chiamato©a©pronunciarsi©sulla©
detraibilita©degli©effetti©economici©positivi,©successivi©al©fatto©illecito,©a©
quanto©dovuto©dall'autore,©ha©cos|©confermato©un©orientamento©consolidato©
di©dottrina©e©giurisprudenza©(cfr.,©ex 
plurimis,©Cass.©543/1982;©Cass.©
4267/1986;©Cass.©6624/1987;©Cass.©5650/1996;©Cass.©8321/1998;©Cass.©
81/2000)©volto©ad©applicare©il©principio©della©compensatio 
lucri 
cum 
damno 
con©estrema©parsimonia.©

Tale©principio,©in©virtu©del©quale©la©determinazione©del©danno©risarcibile©
deve©tener©conto©degli©effetti©vantaggiosi©per©il©danneggiato©che©hanno©causa©
diretta©nel©fatto©dannoso,©esige,©infatti,©che©danno©ed©arricchimento©proma-
nino©dalla©medesima©causa:©siano,©cioe©,©eventi©contrapposti©di©un©unico©fatto©
idoneo©a©produrli©entrambi.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©ogni©caso,©ai©fini©della©determinazione©del©danno©derivante©da©lesione©
di©interessi©legittimi,©non©si©possono©considerare©anche©i©danni©derivanti©dal-
l'inattivita©dell'impresa,©allorche¨di©essa©non©sia©stata©fornita©alcuna©prova,©
ad©esempio©attraverso©l'esibizione©di©libri©contabili©e©bilanci.©

Dott.©Pierpaolo©Carbone©

Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenza 
14 
febbraio 
2003 
n. 
2 
-Pres.©De©Roberto©-

Est.©Barbagallo©^Comune©di©Catania©(avv.©Patane©)©c/©Societa©D.©s.r.l.©(avv.©D'Alessan-

dro)©^(Conferma©T.A.R.©Catania,©seconda©sezione,©12©agosto©2000©n.©1559).©

Il©punto©della©sentenza©concernente©l'obbligo©di©pagamento©di©rivalutazione©di©interessi©e©

inscindibilmente©collegato©al©capo©avente©ad©oggetto©la©dichiarazione©dell'obbligo©a©risarci-

mento:©pertanto©tale©punto©non©puo©essere©autonomamente©impugnato©attraverso©la©contesta-

zionedelpresuppostologicosulqualee©fondato©ilcapoprincipale.©

û(omissis)©Diritto.©^I©motivi©posti©a©base©dei©ricorsi©sono©o©infondati©o©non©possono©
essere©esaminati©nel©merito;©entrambi©i©ricorsi,©pertanto,©sono©da©respingere.©

Muovendo©dall'esame©della©terza©censura©avanzata©dal©Comune©di©Catania,©che©ha©
carattere©logicamente©preliminare,©il©collegio©ritiene©che©non©sia©intervenuta©alcuna©rinuncia©
al©risarcimento©dei©danni©da©parte©della©societa©D.;©infatti,©come©ha©deciso©il©giudice©di©primo©
grado,©nel©contratto©di©appalto,©concluso©fra©il©Comune©di©Catania©e©la©societa©,©non©e©conte-
nuta©alcuna©rinuncia©al©diritto©al©risarcimento©del©danno;©ne¨tale©puo©ritenersi©la©clausola©
richiamata©dal©Comune©di©Catania,©pur©interpretata©alla©luce©delle©premesse,©le©quali©ripor-
tano©l'intero©svolgersi©della©vicenda;©tale©clausola©ha©per©oggetto©soltanto©l'esclusione©di©
vincoli©o©condizioni©e©l'accettazione©delle©clausole©contrattuali;©in©tale©ambito©non©puo©rite-
nersi©rientrare©il©diritto©al©risarcimento©del©danno,©elemento©estraneo©al©rapporto©di©appalto©
sorto©con©quell'atto.©

Per©quanto©riguarda©il©quarto©motivo©di©appello©proposto©dal©Comune©di©Catania,©non©
sussiste©l'interesse©alla©sua©proposizione;©infatti©la©sentenza©di©primo©grado©va©interpretata©
nel©senso©che©essa©ha©fissato©il©criterio©per©la©liquidazione©del©danno,©il©quale©va,©quindi,©
commisurato©alla©parte©dei©tre©anni©in©cui©la©societa©non©ha©espletato©il©servizio.©

In©ordine©alla©censura©concernente©il©punto©della©sentenza©avente©ad©oggetto©l'obbligo©di©
pagamento©di©rivalutazione©e©interessi,©che©ha©determinato©la©rimessione©del©ricorso©all'adu-
nanza©plenaria,©va©premesso©che©sullo©specifico©capo©della©sentenza,©con©il©quale©e©stato©
dichiarato©l'obbligo©del©comune©di©Catania©al©risarcimento©del©danno©in©favore©della©societa©

D.©per©la©lesione©del©suo©interesse©pretensivo©ad©ottenere©la©aggiudicazione©del©contratto©di©
appalto©del©servizio©di©spazzatura,©raccolta©e©trasporto©di©rifiuti©solidiurbaninel©Comune©
di©Catania,©di©cui©al©bando©di©gara©pubblicato©nella©G.U.R.S.©n.©44©del©30©ottobre©1993,©non©
vi©e©alcuna©specifica©impugnazione©e,©pertanto,©tale©capo©non©puo©essere©oggetto©di©esame©
da©parte©del©giudice©di©appello.©
Per©quanto©riguarda,©quindi,©tale©punto©della©sentenza©concernente©l'obbligo©di©paga-
mento©di©rivalutazione©e©interessi,©il©collegio©ritiene©che©esso©sia©inscindibilmente©collegato©
al©capo©avente©ad©oggetto©la©dichiarazione©dell'obbligo©al©risarcimento;©di©tale©capo©la©
pronuncia©su©interessi©e©rivalutazione©costituisce©un©punto©necessariamente©conseguente;©per-
tanto©tale©punto©non©puo©essere©autonomamente©impugnato©attraverso©la©contestazione©del©
presupposto©logico,©sul©quale©e©fondato©il©capo©principale.©Il©giudice©di©primo©grado,©attra-
verso©una©serie©di©passaggi©logici,©ha©qualificato©il©caso©in©una©fattispecie;©da©questa©qualifi-
cazione©scaturisce©una©determinata©disciplina©di©interessi©e©rivalutazione©(tale©disciplina©con-
sequenziale©e©,©di©regola,©ritenuta©applicabile©dal©giudice©dell'ottemperanza©senza©pronuncia©
espressa©contenuta©nella©sentenza©da©eseguire).©Il©collegio©ritiene©che©non©sia©ammissibile©la©
censura©del©punto©consequenziale©nei©suoi©presupposti©logici©(diverso©e©il©caso©di©contesta-
zione©del©punto©per©erronea©applicazione©della©disciplina©consequenziale),©senza©l'impugna-
zione©del©capo©principale,©il©quale©su©tali©presupposti©logici©e©basato.©Se©l'adunanza©plenaria©
nulla©puo©dire©sulla©qualificazione©del©caso©nella©fattispecie,©non©puo©neanche©intervenire©su©
un©elemento©accessorio©e©necessario©di©tale©fattispecie©(analogo©orientamento©e©ravvisabile©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

nella©giurisprudenza©della©Corte©di©cassazione:©da©ultimo,©sezione©prima,©n.©1422©del©9©feb-
braio©2000,©concernente©la©inammissibilita©dell'impugnazione©del©capo©dipendente©in©man-
canza©di©impugnazione©del©capo©principale©presupposto,©e©ivi©richiami©a©precedenti©deci-
sioni).©

Per©quanto©concerne©la©prima©e©la©seconda©delle©censure©avanzate©dal©Comune©di©Cata-
nia,©prescindendosi©da©un©esame©della©loro©ammissibilita©sulla©base©delle©stesse©argomenta-
zioni©sopra©svolte©in©relazione©al©quinto©motivo©dedotto©dal©comune,©esse©sono©infondate.©

Per©quanto©riguarda©la©prima©di©esse,©correttamente©il©giudice©di©primo©grado©ha©affer-
mato©non©potersi©imputare©alla©societa©una©mancata©diligenza,©produttiva©di©un©accresciuto©
danno;©la©societa©D.,©infatti©si©e©con©immediatezza©rivolta©al©giudice©amministrativo©per©otte-
nere©l'annullamento©della©propria©esclusione©dalla©gara©per©l'aggiudicazione©dell'appalto,©
nonche¨l'avvenuta©aggiudicazione©ad©un©altro©soggetto©ed©ha©ottenuto©una©sentenza©favore-
vole,©decisa©all'esito©di©due©camere©di©consiglio©(11©ottobre©e©23©novembre©1999).©Non©puo©,©
cioe©,©riferirsi©alla©mancata©diligenza©della©societa©la©maggior©durata©del©giudizio,©determi-
nata©dalla©ritenuta©esigenza©istruttoria©da©parte©del©tribunale©amministrativo©di©richiedere©
l'atto©costitutivo©dello©statuto©della©societa©ricorrente©(sentenza©interlocutoria©2002©del©
1994).©Non©puo©,©quindi,©nel©complesso,©definirsi©la©condotta©processuale©della©societa©,©
produttiva©di©un©maggior©danno,©in©quanto©non©sufficientemente©accorta.©Del©resto,©una©
volta©ottenuta©la©sentenza©favorevole,©pubblicata©il©19©settembre©1995,©lasocieta©ha©posto©in©
essere©un©comportamento©pressante©e©continuo©per©ottenerne©l'esecuzione,©che©e©avvenuta©
con©la©conclusione©del©contratto©(17©maggio©1996)©e©la©consegna©dei©lavori©(6©novembre©
1996).©Per©tali,©esposte©ragioni,©precisate©rispetto©a©quelle©a©base©della©pronuncia©di©primo©
grado©sul©punto,©la©censura©va©ritenuta©infondata.©

Quanto©alla©dedotta©mancata©applicazione,©da©parte©del©giudice©di©primo©grado,©della©
compensazione©tra©il©vantaggio©ottenuto©dalla©societa©per©la©qualificazione©tecnica©derivan-
tele©dall'esecuzione©del©servizio,©sia©pure©per©un©tempo©limitato,©e©il©danno©subito©(compensa-
tio 
lucri 
cum 
damno),©va©rilevato©che©il©dedotto©vantaggio©non©e©derivato©dallo©stesso©fatto©
(aggiudicazione©illegittima)©produttivo©del©denunciato©danno©e©quindi©non©puo©essere©effet-
tuata©la©richiesta©compensazione,©che©richiede©che©lo©stesso©fatto©sia©produttivo©del©danno©e©
del©vantaggio.©

Con©l'appello©incidentale©la©societa©D.©ripropone©le©domande©di©risarcimento©del©danno©
respinte©dal©primo©giudice,©perche¨non©provate.©

Tali©componenti©del©danno,©la©cui©sussistenza©il©giudice©di©primo©grado©ha©ritenuto©non©
provata,©sono©quelle©derivanti©dall'aliquota©di©spese©generali©inutilmente©sopportate,©dall'ali-
quota©di©ammortamento©di©attrezzature©e©macchinari©destinati©all'esecuzione©del©contratto©
d'appalto,©quelle©derivanti©dal©maggior©costo©della©manodopera©per©mancato©conseguimento©
dei©contributi©previsti©dalla©legislazione©regionale©siciliana,©nonche¨quelle©derivanti©dall'im-
possibilita©del©conseguimento©del©contributo©regionale©previsto©dall'articolo©9©della©legge©
regionale©n.©27©del©1991.©

Il©collegio©ritiene©che©anche©in©relazione©a©tali©domande©debba©essere©confermata©la©
decisione©del©giudice©di©primo©grado.©

La©appellante©incidentale,©infatti,©nel©formulare©tali©domande,©muove©dal©presupposto©
di©una©sua©inattivita©,©determinata©dalla©sua©decisione©di©non©acquisire©altri©contratti©per©
poter©essere©disponibile©ad©iniziare©il©rapporto©di©appalto,©del©quale©sarebbe©dovuta©essere©
la©legittima©titolare.©

Sulla©base©di©tale©presupposto©la©societa©richiede©il©pagamento©di©una©quota©delle©spese©
generali©e©dell'ammortamento©di©una©serie©di©macchinari.©In©relazione©a©tale©domanda©ha©
rilievo©assorbente,©anche©della©stessa©questione©della©risarcibilita©di©tali©danni,©cos|©configu-
rati,©e©della©valutazione©degli©elementi©di©prova©contraria©offerti©dal©Comune,©la©circostanza©
che©nessuna©prova©e©stata©data©dalla©societa©,©ad©esempio©attraverso©l'esibizione©di©libri©conta-
bili©e©bilanci,©di©questa©sua©inattivita©fra©il©1994©e©il©1996.©La©domanda©e©,©quindi,©da©respin-
gere.©

Anche©le©domande©relative©al©danno©da©mancata©acquisizione©dei©contributi©regionali©
sono©da©respingere,©in©quanto©anche©in©questo©caso©il©danno©e©configurato©come©direttamente©
dipendente©da©una©inattivita©,©non©provata,©della©societa©,©nel©periodo©precedente©e©successivo©
all'esecuzione©dell'appalto©(6©novembre©1996©^15©marzo©1997);©tale©inattivita©avrebbe©com-
portato©una©durata©di©soli©quattro©mesi,©circa,©del©rapporto©di©lavoro©dei©dipendenti©impe-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

gnati©nell'esecuzione©dell'appalto©in©questione.©D'altro©canto,©tali©domande,©cos|©come©pro-
spettate,©in©relazione©al©periodo©del©rapporto©triennale©d'appalto©svolto©da©altra©societa©,©
equiparano©erroneamente©il©danno©al©mancato©rimborso©di©spese©non©effettuate.©

Anche©l'appello©incidentale©deve©pertanto©essere©respinto.©

Tenuto©conto©del©contenuto©della©pronuncia,©le©spese©sono©da©compensare©anche©per©
questo©grado©di©giudizio.©

P.Q.M. 
Il©Consiglio©di©Stato©in©sede©giurisdizionale©(Adunanza©Plenaria)©rigettal'ap-
pello©principale©e©quello©incidentale;©spese©del©grado©compensate.©
Ordina©che©la©presente©decisione©sia©eseguita©dall'Autorita©amministrativa.©
Cos|©deciso©in©Roma,©nella©camera©di©consiglio©del©20©gennaio©2003©(omissis)ý.©


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


Limiti 
ed 
effetti 
dell'esecuzione 
dei 
provvedimenti 
giurisdizionali 


(Consiglio©di©Stato,©Adunanza©Plenaria,©sentenza©27febbraio©2003©n.©3)©

L'Adunanza©Plenaria©n.©3/2003©

A 
distanza 
di 
un 
anno 
dal 
deposito 
della 
sentenza 
dell'Adunanza 
Plena-
ria 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
n. 
3 
del 
27 
febbraio 
2003 
che 
ha 
dichiarato 
impro-
cedibile 
l'appello 
del 
Ministero 
della 
Giustizia 
avverso 
la 
sentenza 
del 
TAR 
Veneto 
n. 
3352/2001 
in 
materia 
di 
mancata 
ammissione 
alle 
prove 
orali 
del-
l'esame 
di 
avvocato, 
a 
seguito 
della 
positiva 
ricorrezione 
delle 
prove 
scritte, 
si 
impone 
un 
bilancio 
dell'incidenza 
di 
tale 
pronuncia 
su 
quelle 
adottate 
suc-
cessivamente 
dal 
giudice 
amministrativo 
di 
primo 
e 
di 
secondo 
grado 
nella 
medesima 
materia, 
sia 
in 
sede 
cautelare 
che 
di 
merito 
e, 
in 
generale, 
sui 
prin-
cipi 
fondamentali 
del 
processo 
amministrativo 
che, 
ad 
integrazione 
delle 
norme 
contenute 
nel 
regolamento 
di 
procedura 
innanzi 
al 
Consiglio 
di 
Stato, 
eà 
disciplinato 
dalle 
regole 
del 
processo 
civile 
non 
incompatibili 
con 
lo 
stesso 
(Ad. 
Plenaria 
n. 
6 
dell'8 
aprile 
1963). 


Com'eà 
noto, 
la 
citata 
sentenza 
del 
TAR 
Veneto 
si 
era 
limitata 
ad 
acco-
gliere 
ûla©censura©di©violazione©dell'art.©3©della©legge©7©agosto©1990©n.©241©e©

difetto©di©motivazione©riferita©all'insufficienza©del©mero©punteggio©numerico©al©

finedifornire©l'esplicitazionedeimotivipercuilaprovanon©e©statasuperataý, 
annullando 
i 
provvedimenti 
impugnati, 
senza 
null'altro 
aggiungere. 


La 
quarta 
sezione 
del 
Consiglio 
di 
Stato, 
con 
ordinanza 
n. 
6102 
del 
7 
novembre 
2002, 
nel 
prendere 
atto 
del 
diverso 
orientamento 
espresso 
dalla 
sesta 
sezione 
(Cons. 
Stato, 
sez. 
VI, 
20 
dicembre 
1999 
n. 
2098; 
id.©20 
marzo 
1996, 
n. 
474; 
id.©25 
marzo 
1998, 
n. 
178; 
contra, 
sez. 
VI, 
11 
luglio 
1994, 


n. 
1154) 
in 
ordine 
all'operativitaà 
del 
c.d. 
principio 
dell'assorbimento 
in 
tema 
di 
esame 
di 
maturitaà 
, 
nel 
senso 
che 
l'effetto 
caducante 
della 
riforma 
della 
sentenza 
ex©art. 
336, 
comma 
2 
c.p.c. 
non 
esplicherebbe 
i 
suoi 
effetti 
sugli 
atti 
ulteriori 
compiuti 
dalla 
P.A. 
che 
assorbano 
il 
provvedimento 
originariamente 
impugnato 
e 
si 
pongano 
come 
ûcircostanza©esterna©e©sopravvenutaý, 
ha 
rimesso 
la 
questione 
all'Adunanza 
Plenaria, 
ritenendo 
che 
la 
stessa 
potesse 
incidere 
sulla 
decisione 
di 
numerose 
controversie, 
non 
solo 
in 
materia 
di 
esame 
di 
abilitazione 
alla 
professione 
forense 
ma 
anche 
in 
relazione 
ad 
altri 
esami 
o 
concorsi 
che 
parimenti 
si 
articolino 
in 
una 
prova 
scritta 
e 
una 
orale. 
Nella 
predetta 
ordinanza 
di 
rimessione, 
la 
quarta 
sezione 
precisava 
che, 
comunque, 
l'ipotesi 
del 
candidato 
che 
superi 
la 
prova 
orale 
dell'esame 
di 
avvocato, 
a 
seguito 
dell'ammissione 
alla 
stessa 
in 
esecuzione 
di 
una 
sentenza 
esecutiva 
in 
pendenza 
dell'appello, 
si 
atteggia 
come 
fattispecie 
in 
parte 
diversa 
da 
quella 
del 
superamento 
degli 
esami 
di 
maturitaà 
, 
sostenuti 
dal 
can-
didato 
ammesso 
con 
riserva 
dal 
giudice 
amministrativo 
a 
seguito 
del 
giudizio 
negativo 
di 
ammissione 
espresso 
dal 
Consiglio 
di 
classe 
in 
quanto, 
nel 
primo 
caso, 
il 
superamento 
della 
prova 
scritta 
costituisce 
un 
presupposto 
indispen-
sabile 
per 
l'espletamento 
della 
prova 
orale 
^laddove 
il 
giudizio 
di 
ammis-
sione 
del 
Consiglio 
di 
classe 
non 
sarebbe 
invece 
richiesto 
per 
i 
c.d. 
privatisti 
^e 
inoltre 
sia 
la 
valutazione 
della 
prova 
scritta 
che 
di 
quella 
orale 
dell'esame 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

di©avvocato©sono©effettuate©dalla©medesima©Commissione©nell'ambito©di©un©
procedimento©unitario©mentre©il©giudizio©di©ammissione©e©il©giudizio©di©matu-
rita©competerebbero©a©due©organi©distinti.©

In©realta©,©nonostante©le©peculiarita©delle©due©ipotesi©^che©possono©ulte-
riormente©diversificarsi©in©altri©esempi©di©concorsi©pubblici©che©prevedano©
oltre©alla©prova©scritta©e©alla©prova©orale©anche©una©prova©preselettiva,©dalla©
quale©alcune©categorie©di©candidati©sono©per©legge©esonerati©^il©problema©
sottoposto©all'attenzione©dell'Adunanza©Plenaria,©concernente©l'esatta©circo-
scrizione©dell'effetto©caducante©della©riforma©dei©provvedimenti©giurisdizio-
nali©in©appello©ovvero©se©detto©effetto©si©estenda©o©meno©a©tutti©gli©ulteriori©
atti©adottati©dall'amministrazione©a©seguito©della©rinnovazione©del©provvedi-
mento©annullato©in©primo©grado,©era©di©vasta©portata©e©postulava©un'accurata©
analisi.©Spesso©accade,©infatti,©che©l'attivita©amministrativa©non©si©esaurisca©
nella©semplice©rinnovazione©del©provvedimento©annullato©o©sospeso©dal©giu-
dice©amministrativo©ma©implichi©il©compimento©di©ulteriori©atti©necessitati©
che©hanno©come©presupposto©logico©e©giuridico©il©nuovo©provvedimento©adot-
tato©dall'amministrazione©in©esecuzione©del©provvedimento©cautelare©o©della©
sentenza©di©primo©grado.©

Ci©si©aspettava©dunque©dall'autorevole©Consesso©una©presa©di©posizione©
che©prescindesse©dal©caso©singolo©e©che©dettasse©le©linee©direttrici©di©carattere©
generale©che©potessero©orientare©sia©i©giudici©di©primo©grado,©sia©l'attivita©ese-
cutiva©della©pubblica©amministrazione,©sia©gli©operatori©del©diritto©che©invo-
cano©tutela©dal©giudice©amministrativo.©

Purtroppo,©invece,©e©stata©adottata©una©soluzione©in©fatto©e©si©e©persa©
un'occasione©preziosa©per©affermare©quei©principi©generali©che©avrebbero©
potuto©delineare©i©confini©tra©tutela©giurisdizionale©e©agire©amministrativo©e©
che©avrebbero©potuto©probabilmente©anche©deflazionare©il©foltissimo©conten-
zioso©nella©materia©degli©esami©e©dei©concorsi©pubblici.©

L'Adunanza©Plenaria©ha©quindi©ritenuto,©partendo©dalla©specifica©por-
tata©della©sentenza©del©TAR©Veneto,©che©ûl'esecuzione©provvisoria©di©tale©deci-

sione©comportava©soltanto,©e©da©parte©della©stessa©sottocommissione©che©siera©

prima©pronunziata,©l'espressione©di©un©giudizio©con©menzione©degli©elementi©

valutati©e©del©loro©valore,©accanto©a©quello©gia©numericamente©esplicitatoý;©

invece,©sempre,©secondo©la©citata©decisione,©ûla©Commissione©ha©intrapreso©

un©percorso©diverso©da©quello©della©mera©esecuzione©della©decisione.©Quello©di©

sostituire©la©valutazione©data©in©precedenza,©non©di©giustificarla©soltanto©con©

unamotivazione©`in©chiaro'omenosinteticadiquellanumericaý.©

Elementi©sintomatici©del©fatto©che©il©nuovo©provvedimento©avrebbe©esulato©
dalla©mera©esecuzione©del©provvedimento©giurisdizionale,©assumendo©connotati©
autonomi©rispetto©ad©esso,©sarebbero,©secondo©l'Adunanza©Plenaria:©

^la©diversa©composizione©della©sottocommissione,©che©esprimerebbe©
l'intento©di©esprimere©una©diversa©valutazione,©proveniente©da©altri©compo-
nenti©dello©stesso©organo©e©non©quella©di©integrare©il©giudizio©gia©reso;©

^l'eliminazione©dagli©elaborati©di©ogni©segno©di©riconoscibilita©al©fine©di©
assicurare©un'imparziale©seconda©lettura©secondo©il©principio©dell'anonimato;©

^l'attribuzione©di©una©votazione©nuova©in©punti,©accompagnata©da©un©
giudizio©analitico,©derivante©dalla©ûricorrezioneý©degli©elaborati.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Cio©posto,©basti©osservare©che,©qualoraper©il©futuro©le©Commissioni©esami-
natrici©rispettassero©alla©lettera©un'interpretazione©cos|©riduttiva©nell'eseguire©
le©ordinanze©cautelari©o©le©decisioni©provvisoriamente©esecutive©e©si©limitassero©
semplicemente©a©ûrimotivareý©il©giudizio©gia©dato©senza©rinnovare©la©valuta-
zione©deglielaborati,©nerisulterebbero©chiaramentefrustratigliinteressi©sostan-
ziali©dedotti©dai©ricorrenti,©considerato©che©il©bene©della©vita©del©quale©chiedono©
tutela©in©giudizio©non©e©certo©quello©di©ottenere©ûuna©bella©motivazioneý©bens|©
quello©di©essere©rivalutati©e©possibilmente©in©modo©favorevole.©

Ci©si©chiede©infatti©quale©utilita©pratica©potrebbe©assumere©una©sentenza©
del©Giudice©amministrativo©idonea©esclusivamente©a©rendere©edotto©il©ricor-
rente©delle©ragioni©per©le©quali©la©Commissione©esaminatrice©aveva©ritenuto©
insufficienti©i©suoi©elaborati.©La©tutela©giurisdizionale©apprestata©ne©risulte-
rebbe©infatti©totalmente©svuotata©di©ogni©contenuto©e©priva©del©ben©che©
minimo©riflesso©sul©piano©sostanziale.©

La 
giurisprudenza 
dei 
TAR 
e 
la 
tesi 
della 
cessazione 
della 
materia 
del 
conten-

dere 
per 
effetto 
dell'esecuzione 
dell'ordinanza. 


Nella©maggior©parte©dei©casi,©infatti,©i©TAR,©nell'ambito©degli©ampi©
poteri©cautelari,©ampliati©dalla©nuova©formulazione©dell'art.©21©legge©

n.©1034/1971,©come©modificato©dalla©legge©n.©205/2000,©emettono©provvedi-
menti©tipicamente©propulsivi,©che©vanno©ben©al©di©la©della©mera©sospensione©
del©provvedimento©impugnato,©dettando©all'amministrazione,©tenuta©a©darvi©
esecuzione,©specifiche©disposizioni©circa©le©modalita©,©le©forme©e©i©tempi©del©
riesame.©
Si©veda,©ad©esempio,©l'ordinanza©n.©811©del©18©ottobre©2002©del©TAR©
Lazio©sezione©di©Latina©che©espressamente©dispone©ûil 
riesame 
degli 
elaborati 
scritti 
della 
ricorrente 
da 
parte 
di 
una 
sottocommissione 
diversa 
da 
quella 
che 
ha 
formulato 
il 
giudizio 
impugnato, 
la 
quale 
dovraà 
esprimere 
sugli 
stessi 
un 
nuovo 
e 
motivato 
giudizio 
alla 
stregua 
della 
griglia 
di 
valutazione 
predisposta 
dalla 
Commissione 
d'esame, 
garantendo 
comunque 
il 
carattere 
anonimo 
del 
giu-
dizio 
che 
dovraà 
essere 
rispettato 
mediante 
il 
riesame 
di 
almeno 
altri 
20 
elaborati 
di 
altrettanti 
candidati,fermo 
restando 
per 
questi 
ultimi 
il 
giudizio 
giaà 
espresso 
in 
sede 
di 
prima 
valutazione 
che 
non 
potraà 
essere 
di 
nuovo 
messo 
in 
discus-
sioneý.©

Nel©caso©appena©citato©ed©in©altri©simili,©il©TAR,©a©seguito©della©ricorre-
zione©degli©elaborati©con©esito©positivo©ed©il©successivo©superamento©anche©
delle©prove©orali,©e©arrivato©persino©ad©emettere©decreti©inaudita 
altera 
parte 
(TAR©Lazio©nn.©519©e©520©del©29©gennaio©2003)©di©cessazione©della©materia©
del©contendere©ai©sensi©dell'art.©9©legge©n.©205/2000.©

Il©TAR©Calabria,©sez.©Reggio©Calabria,©ha©addirittura©pronunciato©
decreto©di©cessazione©della©materia©del©contendere©(n.©2089©del©21©dicembre©
2002)©a©seguito©del©superamento©della©prova©orale©per©effetto©dell'ammissione©
con©riserva©alla©stessa,©disposta©senza©la©previa©rivalutazione©in©termini©posi-
tivi©delle©prove©scritte.©In©tale©caso,©frutto©di©un©provvedimento©che©rasenta©
l'abnormita©,©il©candidato©e©stato©iscritto©all'albo©degli©avvocati©senza©aver©
mai©superato©le©prove©scritte,©nemmeno©in©sede©di©ricorrezione,©e©quindi©in©
assenza©di©uno©dei©due©presupposti©necessari©per©ottenere©l'abilitazione©alla©
professione©forense.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tali©provvedimenti©sono©stati©tempestivamente©opposti©dall'amministra-
zione©in©quanto,©a©prescindere©dalla©non©condivisibilita©del©principio©affer-
mato©dall'Adunanza©Plenaria©^e©cioe©che©l'esecuzione©doverosa©di©un©provve-
dimento©giurisdizionale©esecutivo©comporterebbe©l'improcedibilita©del-
l'appello©e,©correlativamente,©in©primo©grado,©l'improcedibilita©del©ricorso©t
utte©quelle©attivita©poste©in©essere©dalla©Commissione©che,©nel©caso©portato©
all'autorevole©esame©dell'Adunanza©Plenaria,©sarebbero©state©frutto©di©
un'autonoma©iniziativa©dell'amministrazione,©tale©da©far©considerare©la©nuova©
valutazione©come©un©ûquid©noviý,©nelle©summenzionate©fattispecie©sono©state©
compiute©in©pedissequa©esecuzione©dell'ordinanza©cautelare,©che©aveva©
espressamente©previsto©modalita©e©criteri©cui©la©commissione©si©e©rigidamente©
attenuta.©

Il©TAR©ha©rigettato©le©opposizioni©dell'amministrazione©affermando©che,©
nel©caso©di©specie,©il©nuovo©provvedimento©sarebbe©ûstato©liberamente©adot-
tato©dalla©Commissione©esaminatriceý©tenuto©conto©della©ûportata©degli©effet-
tivi©vincoli©imposti©all'azione©amministrativa©esecutivaý©svincolata,©secondo©il©
TAR,©ûda©qualsiasi©indicazione©sul©quid©decidendumý©(ordinanze©del©TAR©del©
Lazio©nn.©4075©e©4076©del©8©maggio©2003).©

In©proposito,©non©puo©certo©ritenersi©che,©non©avendo©il©TAR©imposto©
alla©Commissione©anche©di©promuovere©il©candidato,©tale©esito©favorevole©
varrebbe©ad©attribuire©alla©nuova©valutazione©carattere©di©ûautonomiaý©
rispetto©all'ordinanza©cautelare.©

Eéevidente©infatti©che©un©tale©vincolo,©che©avrebbe©comportato©un©palese©
travalicamento©dei©limiti©del©sindacato©giurisdizionale,©non©avrebbe©mai©
potuto©essere©imposto©senza©invadere©la©competenza©tecnico-discrezionale©di©
esclusiva©pertinenza©della©Commissione©esaminatrice.©

Le©predette©ordinanze©sono©state©annullate©dal©Consiglio©di©Stato©ûconsi-
derato©infatti©che©l'attivita©espletata©dall'amministrazione©nonpuo©nellafattispe-
cie©ritenersi©espressione©di©autonoma©scelta©discrezionale,©in©quanto©imposta©dal-
l'imprescindibile©esigenza©di©eseguire©l'ordinanza©TAR©Latina©n.©811/2002,©pro-
cedendo©nelle©forme©da©questa©puntualmente©dettate;©considerato©che©pertanto,©
nella©fattispecie©all'esame,©non©puo©essere©utilmente©invocato©il©principio©di©
assorbimento©del©vecchio©giudizio©negativo©in©quello©positivo©sortito©all'esito©
della©ricorrezione©(arg.©ex©Ap.©n.©3©del©2003);©considerato©pertanto©che©la©mera©
esecuzionepuntualediun'ordinanzacautelareditipopropulsivo©(peraltroimpu-
gnata©in©appello)©non©costituisce©attivita©di©autotutela©e©non©puo©comportare©il©
venir©meno©della©res©litigiosa;©ritenuto,©in©definitiva,©che©le©utilita©cui©il©ricor-
rente©aspira©saranno©invece©ritraibili©solo©quando©una©sentenza©di©meritofavore-
vole©passata©in©giudicato©avra©annullato©il©provvedimento©impugnato©(non©
ammissione©alle©prove©orali)©(Cons.©Stato,©sez.©IV,©21©novembre©2003©

n.©7634;©id.,©21©novembre©2003,©n.©7630).©
Correttamente,©il©Consiglio©di©Stato©ha©escluso©che,©nelle©suddette©ipo-
tesi,©si©fosse©verificata©una©cessazione©della©materia©del©contendere©e©ha©
rimesso©gli©atti©al©TAR©affinche¨decidesse©la©causa©nel©merito.©

Il©sopravvenuto©venir©meno©della©res©litigiosa,©per©effetto©dell'integrale©
soddisfacimento©dell'interesse©dedotto©in©giudizio,©avrebbe©potuto©infatti©veri-
ficarsi©esclusivamente©laddove©l'amministrazione,©nell'ambito©del©proprio©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

potere©tecnico-discrezionale,©avesse©agito©in©autotutela,©prima©e©a©prescindere©
da©un'ordinanza©cautelare,©ravvisando©l'illegittimita©del©provvedimento©impu-
gnato©e©sostituendo©allo©stesso©un©nuovo©giudizio,©tale©da©eliminare©gli©effetti©
pregiudizievoli©di©quello©precedente,©con©effetti©pienamente©satisfattori©per©il©
ricorrente.©

Nei©suddetti©casi,©invece,©la©Commissione,©in©esecuzione©dell'ordinanza©
cautelare,©ha©rivalutato©gli©elaborati,©ammettendo©la©parte©ricorrente©alle©
prove©orali.©L'amministrazione,©infatti,©senza©prestare©alcuna©acquiescenza©
ad©un©provvedimento©cautelare©immediatamente©esecutivo,©avverso©il©quale©
ha©anzi©proposto©appello,©si©e©limitata,©quale©atto©dovuto,©a©rivalutare©le©
prove©scritte.©

La©nuova©valutazione,©effettuata©in©esecuzione©dell'ordinanza©cautelare,©
non©aveva©quindi©alcuna©attitudine©a©sostituirsi©in 
toto 
e©definitivamente©al©
giudizio©negativo©in©sede©di©valutazione©delle©prove©scritte©ma©era©destinata©
a©regolare©l'assetto©dei©rapporti©tra©le©parti©unicamente©nelle©more©dell'esito©
del©giudizio©di©merito.©

L'utilita©della©misura©cautelare©e©infatti©quella©di©ammettere©con©riserva©
la©parte©ricorrente©a©sostenere©le©prove©orali©in©condizioni©di©par 
condicio 
con©gli©altri©candidati,©sempre©a©condizione©che©il©giudizio©di©merito©si©con-
cluda©favorevolmente©alla©stessa.©

Peraltro,©che©lo©stesso©esito©della©nuova©valutazione©abbia©carattere©
provvisorio,©conformemente©alla©natura©interinale©propria©del©giudizio©cau-
telare,©non©puo©essere©posto©in©dubbio,©tanto©e©vero©che©qualsiasi©giudizio©
emesso©in©esecuzione©dell'ordinanza©di©sospensione,©sia©esso©positivo©o©
nuovamente©negativo,©non©puo©in©alcun©modo©impedire©al©giudice©del©
merito©di©travolgerlo©con©una©sentenza©di©segno©opposto,©laddove©ritenga©
insussistenti©(o©sussistenti)©^da©un©piu©approfondito©esame©^i©vizi©del©
provvedimento©impugnato©riscontrati©nella©delibazione©sommaria©della©fase©
cautelare.©

Con©la©pronuncia©di©merito,©infatti,©cessa©ogni©efficacia©dell'ordinanza©
cautelare,©come©di©ogni©eventuale©atto©adottato©in©esecuzione©della©stessa.©

L'istanza©di©sospensione,©infatti,©e©strumentale©rispetto©alla©statuizione©
del©giudice©di©merito©ed©e©destinata©ad©essere©assorbita©da©quest'ultima,©senza©
che©i©contenuti©della©sentenza©che©definisce©il©giudizio©possano©in©alcun©modo©
essere©condizionati©dai©provvedimenti©adottati©medio 
tempore 
dall'ammini-
strazione©in©esecuzione©della©misura©cautelare.©

Alla©luce©di©quanto©sopra,©il©TAR©non©poteva©dichiarare©l'improcedibi-
lita©del©ricorso©per©intervenuta©cessazione©della©materia©del©contendere,©posto©
che©l'esito©positivo©della©ricorrezione©era©comunque©condizionato©ad©una©
favorevole©pronuncia©di©merito©che©non©e©invece©mai©intervenuta.©

Ne¨puo©condividersi©l'affermazione©secondo©cui©la©nuova©valutazione©
delle©prove©scritte©sarebbe©stata©ûlibera 
nei 
contenutiý,©posto©che©l'attivita©
sostanziale©posta©in©essere,©in©esecuzione©dell'ordinanza,©dall'amministra-
zione,©che©ad©essa©si©e©conformata,©non©puo©,©per©definizione,©considerarsi©
frutto©di©una©determinazione©autonoma,©integrando©semplicemente©l'attua-
zione©necessitata©del©dictum 
del©provvedimento©giurisdizionale.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Difficilmente©puo©quindi©concordarsi©con©il©TAR©che©ha©ritenuto©che©la©
nuova©valutazione©delle©prove©scritte©fosse©ûidonea©a©comportare©la©cessazione©
della©materia©del©contendere,©in©quanto©destinata©a©sovrapporsi©e©ad©elidere©
quella©originariaý©atteso©che,©in©tal©modo,©la©doverosa©ottemperanza©alla©
misura©cautelare,©volta©ad©assicurare©l'utilita©degli©effetti©dell'emananda©sen-
tenza©di©merito,©diverrebbe©paradossalmente©ostativa©alla©pronuncia©di©que-
st'ultima©mentre©il©consolidamento©degli©effetti©della©misura©cautelare,per©
sua©natura©interinale©e©provvisoria,©non©puo©che©derivare©dalla©conferma©e©
dall'assorbimento©della©stessa©nella©pronuncia©con©cui©viene©definito©il©giudi-
zio.©

L'infondatezza©di©tale©assunto©e©evidente©atteso©che,©altrimenti,©l'esecu-
zione©di©un'ordinanza©immediatamente©esecutiva©^che,©si©ribadisce,©costitui-
sce©un©comportamento©doveroso©per©l'amministrazione©^la©renderebbe©per©
cio©solo©inoppugnabile,©in©spregio©al©principio©del©doppio©grado©di©giurisdi-
zione.©

L'esercizio©del©potere©di©impugnazione©rimarrebbe©infatti©totalmente©fru-
strato©laddove©si©ritenesse©che©l'eventuale©riforma©del©provvedimento©impu-
gnato©non©consenta©di©eliminare©anche©tutti©gli©effetti©sfavorevoli©derivanti©
dallo©stesso©ed©in©primo©luogo©quelli©connessi©alla©sua©esecuzione.©

Tale©principio©e©chiaramente©affermato©dall'art.©336,©comma©2©c.p.c.©che©
disciplina©il©c.d.©effetto©espansivo©esterno©della©riforma©o©della©cassazione©
della©sentenza©sui©provvedimenti©e©gli©atti©dipendenti©dalla©stessa.©

Nell'ambito©di©operativita©della©predetta©norma,©la©giurisprudenza©ha©
ricompreso©non©solo©la©sentenza©definitiva©rispetto©alla©sentenza©non©defini-
tiva©riformata©o©cassata©e©i©provvedimenti©di©natura©istruttoria©o©decisoria©
adottati©in©altro©procedimento,©ma©anche©gli©atti©di©esecuzione©forzata©o©
spontanea©compiuti©in©forza©di©sentenza©esecutiva©in©seguito©riformata©(Cass.©
SS.UU.©1669/1982;©Cass.©SS.UU.©2872,©2873,©2874©del©10©maggio©1982;©Cass.©
SS.UU.©139©e©144©dell'8©gennaio©1983©e©Cass.©4328/1983).©

La©Suprema©Corte©ha©inoltre©piu©volte©ribadito©come©l'esecuzione©spon-
tanea,©da©parte©del©soccombente,©della©sentenza©esecutiva,©ancorche¨senza©
riserve,©non©implichi©acquiescenza©(Cass.©66368/1986;©Cass.©2823/1992),trat-
tandosi©di©comportamento©necessitato,©imposto©dal©comando©contenuto©nel©
provvedimento©giurisdizionale©e©suscettibile©di©esecuzione©coattiva.©

Del©resto©sarebbe©contrario©ad©ogni©logica©ritenere©che©l'attivita©posta©in©
essere©in©esecuzione©di©un©provvedimento©giurisdizionale©esecutivo,©in©pen-
denza©dell'appello,©possa©sopravvivere©all'eventuale©annullamento©della©pro-
nuncia©di©cui©costituisce©mera©attuazione,©salvo©a©voler©privare©l'istituto©del-
l'impugnazione©della©finalita©che©gli©e©propria©e©cioe©quella©di©rimuovere©il©
provvedimento©sfavorevole©ed©ogni©suo©effetto.©

Lagiurisprudenza©del©Consiglio©di©Stato©sullaprocedibilita©dell'appello©in©mate-

ria©di©esami©e©concorsipubblici.©

Peraltro,©la©giurisprudenza©della©quarta©sezione©del©Consiglio©di©Stato©s
alvi©alcuni©sporadici©casi©di©pronunce©di©improcedibilita©adottate©in©sede©
cautelare,©che©hanno©indotto©il©collegio©presieduto©dal©pres.©Paleologo©a©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

rimettere©la©questione©all'Adunanza©Plenaria©^era©consolidata©nel©ritenere©
che©l'esecuzione©doverosa©del©provvedimento©giurisdizionale©immediatamente©
esecutivo©non©fosse©ostativa©all'esame©nel©merito©dell'appello.©

La©tesi©dell'improcedibilita©del©ricorso©era©stata©sostenuta©ad©esempio©da©
due©ricorrenti©ammessi©con©riserva©alle©prove©orali©dell'esame©di©avvocato©
per©effetto©di©un©ordinanza©cautelare©del©TAR©Toscana,©in©esecuzione©della©
quale©le©prove©orali©erano©state©superate©dai©ricorrenti©medesimi.©Corretta-
mente©pero©il©TAR©Toscana,©con©sentenza©n.©1466©del©17©luglio©2002,©disat-
tendendo©la©richiesta©degli©stessi©volta©ad©ottenere©la©dichiarazione©di©cessa-
zione©della©materia©del©contendere©per©sopravvenuta©carenza©di©interesse,ha©
ritenuto©che©il©ricorso©dovesse©essere©ûesaminato©nel©merito,©in©quanto©s
econdo©il©comune©buon©senso©oltre©che©secondo©la©giurisprudenza©^il©supera-
mentodelleproveorali,©allequalisie©statiammessi©`conriserva'aifinicaute-
lari,©non©puo©implicare©il©superamento©anche©delle©prove©scritteý.©All'esito©del-
l'esame©piu©ampio©ed©approfondito©proprio©del©giudizio©di©merito,©il©TAR,©
valutate©le©difese©dell'amministrazione,©ha©respinto©il©ricorso.©Avversola©
citata©sentenza,©i©predetti©ricorrenti©hanno©proposto©appello,©sostenendo©che©
erroneamente©il©TAR©non©aveva©dichiarato©la©cessazione©della©materia©del©
contendere©per©sopravvenuta©carenza©di©interesse.©Il©Consiglio©di©Stato,©sez.©
IV,©con©ordinanza©n.©152©del©17©gennaio©2003,©ha©respinto©l'istanza©di©sospen-
sione©della©predetta©sentenza©del©TAR©Toscana,©confermando©la©bonta©delle©
argomentazioni©del©giudice©di©primo©grado©in©ordine©alla©insussistenza©di©
un'ipotesi©di©improcedibilita©del©ricorso.©

Per©altro©analogo©caso,©sempre©in©tema©di©esame©di©avvocato,©si©veda©
inoltre©Cons.©Stato,©sez.©IV,©ord.©n.©2440©dell'11©giugno©2002©che©ha©rifor-
mato©l'ordinanza©del©TAR©Calabria©^Reggio©Calabria©n.©74/02©che©aveva©
accolto©l'istanza©di©sospensione,©ritenendo©fondate©le©censure©di©difettodi©
motivazione©della©valutazione©espressa©con©voto©numerico©e©di©illegittima©
composizione©della©commissione,©disponendo©la©ripetizione©della©prova©orale©
ad©opera©di©diversa©sottocommissione,©secondo©i©criteri©indicati©in©motiva-
zione.©In©tale©sede,©era©stata©eccepita©dall'appellata©l'improcedibilita©dell'ap-
pello©in©quanto©la©stessa,©in©esecuzione©dell'ordinanza©impugnata,©era©stata©
nuovamente©esaminata©da©una©Commissione©diversamente©composta©ed©
aveva©superato©la©prova©orale.©Tale©eccezione©e©stata©giustamente©disattesa©
dal©Consiglio©di©Stato©in©quanto©l'amministrazione,©lungi©dall'aver©sostituito©
al©provvedimento©impugnato©altro©provvedimento©satisfattivo,©si©era©limitata©
ad©eseguire©l'ordinanza©cautelare©immediatamente©(ma©provvisoriamente)©
esecutiva.©

Si©veda©ancora©Cons.©Stato©n.©5579©del©20©dicembre©2002©che©ha©accolto©
l'appello©del©Ministero©della©Giustizia©avverso©l'ordinanza©del©TAR©Calabria©
^Reggio©Calabria©n.©547/02©che,©in©accoglimento©dell'istanza©cautelare,©
aveva©ordinato©ûil©riesame©motivato©degli©elaborati©del©candidato©da©parte©di©
sottocommissione©diversa,©regolarmente©compostaý.©Anche©qui,©l'appellata©
aveva©dato©atto©dell'avvenuta©positiva©ricorrezione©delle©prove©scritte,©in©ese-
cuzione©dell'ordinanza©impugnata,©ma©cio©non©e©stato,©correttamente,©rite-
nuto©un©fatto©ostativo©all'accoglimento©dell'appello.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Si©veda©inoltre©Cons.©Stato©n.©165©del©17©gennaio©2003©che©ha©accolto©
l'appello©del©Ministero©della©Giustizia©avverso©l'ordinanza©del©TAR©Marche©

n.©319/02©che©aveva©disposto©in©via©cautelare©l'ammissione©con©riserva©della©
ricorrente©alle©prove©orali.©Nella©fattispecie,©quest'ultima,©in©esecuzione©del-
l'ordinanza,©ha©superato©le©prove©orali©e,©su©tale©presupposto,©ha©eccepito©
l'improcedibilita©dell'appello©dell'amministrazione,©eccezione©giustamente©
disattesa©dal©Consiglio©di©Stato.©
Esecuzione 
delprovvedimento 
giurisdizionale 
epotere 
di 
autotutela 
della 
P.A. 


A©seguito©della©sentenza©dell'Adunanza©plenaria©n.©3/2003,©va©rilevato©
che,©qualora©un©tale©orientamento©si©consolidasse,©si©dovrebbe©concludere©
che©il©processo©amministrativo©rischia©di©esaurirsi©nell'esame©dell'istanza©in©
sede©cautelare©e©per©giunta©in©unico©grado.©

Considerato,©infatti,©che©spesso©i©TAR©impongono©all'amministrazione©
tempi©strettissimi©per©provvedere©alla©rivalutazione©degli©elaborati©(di©media©
30©giorni),©e©che©in©caso©di©inottemperanza©i©ricorrenti©sono©soliti©proporre©
altro©ricorso©per©l'esecuzione©della©misura©cautelare,©con©ulteriore©aggravio©
di©spese©per©l'amministrazione©(il©TAR©Calabria,©Reggio©Calabria,©con©ord.©

n.©721©del©12©novembre©2002,©e©arrivato©a©liquidare©. 
2000,00©in©favore©di©
ciascuno©dei©tre©commissari©ad 
acta 
che©hanno©provveduto©alla©ricorrezione©
ovviamente©con©esito©favorevole©degli©elaborati©),©e©evidente©che,©il©piu©delle©
volte,©l'appello©cautelare©^considerati©i©tempi©tecnici©necessari©per©la©reda-
zione,©la©notifica,©il©deposito©e©la©fissazione©dell'udienza©^viene©discusso©
allorche¨l'ordinanza©impugnata©e©stata©gia©eseguita.©
Inoltre©non©puo©prescindersi©da©una©notazione©in©ordine©al©proliferare©
di©promozioni©ûa©suon©di©provvedimenti©giurisdizionaliý,©che©finiscono©
per©privilegiare©chi©riesce©ad©ottenere©piu©velocemente©l'esecuzione©degli©
stessi.©

La©tesi©dell'improcedibilta©ha©infatti©incoraggiato©la©proposizione©di©
numerosi©ricorsi©innanzi©a©Giudici©palesemente©incompetenti©^e©notoria-
mente©inclini©ad©accogliere©le©istanze©di©sospensione©nonostante©la©proposi-
zione©del©ricorso©per©regolamento©di©competenza©da©parte©dell'amministra-
zione,©in©base©ad©una©prassi©che©costituisce©un'evidente©violazione©del©princi-
pio©del©giudice©naturale©precostituito©per©legge©^al©fine©di©ottenere,©quanto©
meno©in©via©cautelare,©provvedimenti©favorevoli©che,©oltre©tutto,©secondo©tale©
tesi,©sposata©da©alcuni©TAR,©tenderebbero©a©divenire©definitivi.©

Quanto©alla©ricostituzione©di©una©ûparvenzaý©di©anonimato©nella©ricor-
rezione©delle©prove,©appare©una©pia©illusione©l'intento©di©garantire©la©par 
con-
dicio 
rispetto©a©tutti©coloro©che©superano©esami©di©abilitazione©e©concorsi©
ûper©le©vie©ordinarieý,©considerato©che©tutti©gli©elaborati©sono©contrassegnati©
da©un©numero©identificativo,©recano©il©voto©riportato©e©sono©nella©piena©
disponibilita©dei©componenti©della©Commissione©oltre©che©degli©stessi©ricor-
renti©che©possono©agevolmente©ottenerne©copia©con©una©semplice©istanza©di©
accesso.©

In©numerosi©casi,©poi,©i©Giudici©di©primo©grado©non©impongono©nem-
meno©la©clausola©dell'anonimato©e©gli©elaborati©vengono©ricorretti©dalla©Com-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

missione©nella©piena©consapevolezza©dell'identita©del©candidato,©in©spregio©ai©
piu©elementari©principi©di©garanzia©che©soprassiedono©al©trasparente©ed©
imparziale©svolgimento©di©una©procedura©concorsuale.©

Tali©rischi©sembrano©pero©essere©stati©scongiurati©dalla©successiva©giuri-
sprudenza©della©quarta©sezione©del©Consiglio©di©Stato©che,©senza©mai©espres-
samente©rinnegare©quanto©affermato©dall'Adunanza©Plenaria©con©la©decisione©

n.©3/2003©^anche©in©ragione©del©tenore©delle©affermazioni©che©la©caratteriz-
zano,©ancorate©piu©alla©soluzione©del©caso©concreto©che©all'enunciazione©di©
principi©generali©^ha©costantemente©contrastato©(salvo©un©caso©isolato,©sez.©
IV,©ord.©n.©1917©del©13©maggio©2003)©la©tesi©dell'improcedibilita©dell'appello©
per©effetto©dell'esecuzione©del©provvedimento©impugnato.©
Innanzitutto,©vanno©ricordate©le©citate©ordinanze©del©Consiglio©di©Stato©

n.©7634©e©7630©del©21©novembre©2003©che©hanno©accolto©gli©appelli©dell'ammi-
nistrazione©avverso©le©ordinanze©del©TAR©Lazio©che©avevano©rigettato©l'op-
posizione©ex©art.©9©legge©205/00©avverso©i©decreti©di©cessazione©della©materia©
del©contendere.©Analogo©provvedimento©ha©concluso©l'iter©iniziato©con©il©
richiamato©decreto©di©improcedibilita©del©TAR©Calabria,©sez.©Reggio©Cala-
bria,©n.©2089/2002©in©cui©il©Consiglio©di©Stato©(sez.©IV,©ord.©n.©5378©del©
2©dicembre©2003)©ha©accolto©l'appello©dell'amministrazione©ûconsiderato©che©
non©si©e©formata©la©cessazione©della©materia©del©contendere,©essendo©stato©il©
ricorrente©inprimo©grado©ammesso©aglioraliper©effetto©dimisura©cautelare©giu-
risdizionale©e©che,©pertanto,©occorre©decidere©il©ricorso©nel©meritoý.©

Si©vedano©inoltre©le©ordinanze©del©Consiglio©di©Stato©in©tema©di©mancata©
ammissione©alle©prove©orali©del©concorso©notarile,©che©hanno©accolto©gli©
appelli©dell'amministrazione©nonostante©le©ordinanze©del©TAR©fossero©state©
gia©eseguite©e©gli©elaborati©dei©ricorrenti©fossero©gia©stati©ricorretti,©con©esito©
nuovamente©negativo,©in©quanto©ûilfatto©che©l'amministrazione©abbia©prestato©

ottemperanza©alla©misura©cautelare©concessa©(ottemperanza©cui©essa©e©tenuta©
per©effetto©del©disposto©delpenultimo©comma©dell'art.©21©della©legge©6©dicembre©
1971©n.©1034©``Istituzione©dei©tribunali©amministrativi©regionali'')©non©comporta©
l'improcedibilita©dell'appello©proposto©avverso©la©misura©stessa,©il©cui©eventuale©
accoglimento©comporta©il©travolgimento©degli©atti©compiuti©in©esecuzionedell'or-
dinanza©cautelareý©(sez.IV,©ordd.©3422,©3423,©3424,©3425©del©29©luglio©2003).©

L'interesse©all'accoglimento©dell'appello©persiste©anche©in©caso©di©rinno-
vazione©del©giudizio©negativo©in©quanto©spesso©accade©che©i©ricorrenti©impu-
gnano©anche©tale©secondo©giudizio,©che©viene©travolto©in©caso©di©caducazione©
dell'ordinanza©cautelare©e©degli©atti©compiuti©in©esecuzione©della©stessa.©

Inoltre,©meritano©attenzione©le©oltre©30©ordinanze©di©analogo©contenuto©
emesse©dal©Consiglio©di©Stato©in©data©18©novembre©2003©(cfr.©per©tutte©sez.©
IV,©ord.©5089/03)©che©hanno©accolto©gli©appelli©proposti©dall'amministrazione©
in©materia©di©esame©avvocato©ûconsiderato©che©la©situazione©di©improcedibilita©,©

individuata©dalla©decisione©dell'Adunanza©plenaria©n.©3©del©27febbraio©2003,©

non©si©determina©per©il©solo©fatto©che©l'Amministrazione©abbia©adottato©una©

nuova©valutazionefavorevole©all'interessato,©ma©solo©quando©tale©nuova©valuta-

zione©ecceda©i©limiti©della©esecuzione©dell'ordinanza©cautelare©appellata;©consi-

derato©che©nel©caso©di©specie©tutta©l'attivita©posta©in©essere©dall'Amministrazione©

rimaneva©nell'ambito©della©esecuzione©della©pronunzia©cautelare,©che©imponeva©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

in©termini©generali©una©complessiva©rinnovazione©del©giudizio©e©non©una©semplice©

integrazione©della©motivazione;©considerato,©pertanto,©che©gli©attiposti©in©essere©

dall'Amministrazione,©in©quanto©esecutivi©della©pronunzia©cautelare,©non©deter-

minano©l'improcedibilita©del©ricorso;©considerato©che©il©ricorso©di©primo©grado©

non©appare©assistito©dal©necessario©fumus¨boni¨iuris,©in©relazione©al©consolidato©

orientamento©di©questa©Sezione©circa©la©sufficienza©della©valutazione©espressa©

con©attribuzione©di©un©punteggio©alfanumericoý.©

Va¨sottolineato¨che¨il¨Consiglio¨di¨Stato¨ha¨riformato¨le¨ordinanze¨impu-
gnate¨che,¨nella¨totalita©¨dei¨casi,¨erano¨state¨gia©¨eseguite¨con¨la¨positiva¨riva-
lutazione¨delle¨prove¨scritte¨e,¨in¨talune¨ipotesi,¨anche¨con¨l'espletamento¨e¨
il¨superamento¨della¨prova¨orale,¨affermando¨espressamente¨la¨ûconseguente©
caducazione©di©tutti©gli©atti©adottati©a©seguito©della©predetta©ordinanzaý.¨

Nei¨suddetti¨casi,¨nonostante¨le¨direttive¨impartite¨con¨la¨circolare¨del¨
Ministero¨della¨Giustizia¨del¨20¨maggio¨2003¨prot.¨3/6868/03/1,¨con¨la¨
quale,¨a¨seguito¨della¨sentenza¨dell'Adunanza¨Plenaria¨del¨Consiglio¨di¨Stato¨

n.¨3/03,¨si¨raccomandava¨alle¨Commissioni¨Esami¨Avvocato¨di¨dare¨esecu-
zione¨a¨sentenze¨ed¨ordinanze¨rispettando¨fedelmente¨le¨prescrizioni¨conte-
nute¨nel¨singolo¨provvedimento¨giurisdizionale¨senza¨compiere¨alcun¨atto¨
nuovo¨o¨diverso¨rispetto¨a¨quelli¨ritenuti¨illegittimi¨e¨sospesi¨o¨annullati,¨la¨
Commissione¨aveva¨ritenuto¨di¨legittimare¨l'attivita©¨di¨riesame¨ûnon¨soltanto¨
in¨base¨ad¨una¨ottemperanza¨alla¨ordinanza¨del¨TAR,¨ma¨ad¨un¨piu©¨generale¨
potere¨di¨autotutela¨della¨Commissioneý.¨
Eéevidente¨invece¨che,¨in¨presenza¨di¨un'ordinanza¨cautelare¨che¨ordini¨
di¨rinnovare¨il¨giudizio,¨non¨vi¨e©¨alcuno¨spazio¨per¨l'esercizio¨del¨potere¨di¨
autotutela¨dell'amministrazione,¨per¨giunta¨senza¨le¨garanzie¨dell'anonimato,¨
come¨correttamente¨ritenuto¨dal¨Consiglio¨di¨Stato.¨

Identica¨motivazione¨e©¨stata¨adottata¨con¨riferimento¨alla¨mancata¨
ammissione¨alle¨prove¨orali¨del¨concorso¨per¨uditore¨giudiziario¨(Cons.¨
Stato,¨sez.¨IV,¨ord.¨n.¨417¨del¨29¨gennaio¨2004,¨conforme¨ad¨oltre¨60¨analo-
ghe¨ordinanze¨emesse¨nella¨medesima¨udienza¨in¨relazione¨all'esame¨di¨avvo-
cato)¨in¨un¨caso¨in¨cui¨la¨ricorrente¨era¨stata¨rivalutata¨positivamente,¨consi-
derato¨che¨ûgli©atti©posti©in©essere©dall'amministrazione,©in©quanto©esecutivi©

della©pronunzia©cautelare,©non©determinano©l'improcedibilita©del©ricorso,©anche©

perche¨la©prova©orale©sostenuta©dal©candidato©e©puramente©consequenziale©al©

superamento©delle©prove©scritteý.¨
L'espletamento¨della¨prova¨orale¨non¨e©¨stata¨considerata¨quindi¨una¨
ûcircostanza©esterna©e©sopravvenutaý©compiuta¨di¨propria¨iniziativa¨dall'am-
ministrazione,¨ne¨un¨atto¨ulteriore¨rispetto¨a¨quello¨richiesto¨dalla¨mera¨ese-
cuzione¨dell'ordinanza¨cautelare,¨che¨aveva¨disposto¨solamente¨di¨rivalutare¨
gli¨scritti¨bens|©,¨com'e©¨ovvio,¨un¨atto¨ûconsequenziale©al©superamento©delle©
prove©scritteý.¨Finche¨l'ordinanza¨cautelare¨non¨e©¨riformata¨dal¨giudice¨di¨
appello¨o¨caducata¨da¨una¨pronuncia¨di¨merito¨di¨segno¨opposto¨del¨giudice¨
di¨primo¨grado,¨continua¨infatti¨ad¨esplicare¨i¨suoi¨effetti,¨consentendo,ed¨
anzi¨imponendo,¨l'espletamento¨di¨tutte¨quelle¨attivita©¨che¨sono¨la¨normale¨
conseguenza¨dell'adozione¨dell'atto¨presupposto¨(ammissione¨alla¨prova¨
orale).¨


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

In¨altra¨recente¨decisione,¨che¨si¨segnala¨per¨l'approfondita¨disamina,¨in¨
sede¨di¨merito,¨della¨questione¨della¨procedibilita©¨dell'appello¨in¨caso¨di¨ese-
cuzione¨della¨sentenza¨impugnata¨(sez.¨IV,¨sent.¨n.¨8320¨del¨17¨dicembre¨
2003¨ed¨altre¨coeve¨di¨analogo¨tenore),¨il¨Consiglio¨di¨Stato¨ha¨affermato¨

che¨ûoccorre©verificare©in©concreto©ilpotere©effettivamente©esercitato©dall'ammi-

nistrazione,©non©essendo©decisiva©a©talfine©la©qualificazione©che©di©esso©abbia©

dato©la©stessa©amministrazioneý.¨
Pertanto,¨dopo¨aver¨accertato¨che,¨nella¨specie¨(mancata¨ammissione¨
all'orale¨dell'esame¨di¨avvocato),¨le¨prescritte¨modalita©¨di¨esecuzione¨del¨giu-
dizio¨di¨riesame,¨puntualmente¨adempiute¨dalla¨Commissione¨esaminatrice,¨
escludevano¨che¨la¨nuova¨valutazione¨delle¨prove¨scritte¨potesse¨configurarsi¨
come¨espressione¨di¨una¨nuova¨volonta©¨di¨provvedere¨e¨costituisse¨un¨nuovo¨
giudizio,¨autonomo¨e¨indipendente¨dalla¨mera¨esecuzione¨della¨sentenza¨di¨
primo¨grado,¨sostitutivo¨di¨quello¨impugnato,¨il¨Consiglio¨di¨Stato¨ha¨affer-
mato¨che¨ûproprio©la©mancanza©di©un'autonoma©determinazione©volitiva©da©

parte©dell'amministrazione©(e©per©essa©della©Commissione©esaminatrice)©esclude©

quindi©chepossa©ritenersisopravvenuta©la©carenza©di©interesse©alla©decisione©del-

l'appello:©diversamente©opinando,©dovrebbe©ammettersi©che,©almeno©nei©casi©di©

giudizi©o©valutazioni©diprove©di©esame©o©concorsuali,©lafunzione©giurisdizionale©

delgiudice©amministrativo©nonsia©limitata©alsindacato©di©legittimita©sulprovve-

dimento,©ma©possa©imporre©comportamenti©vincolati©fino©al©punto©da©compri-

mere©del©tutto©la©volonta©provvedimentale©dell'amministrazione,©privandola©

peraltro©di©un©grado©di©giudizioý.¨
Tale¨statuizione,¨che¨sembra¨assumere¨una¨portata¨che¨va¨al¨di¨la©¨del¨
caso¨concreto,¨tracciando¨quelle¨attese¨linee¨orientative¨che¨paiono¨suscetti-
bili¨di¨applicazione¨ad¨un¨numero¨indeterminato¨di¨ipotesi,¨sta¨a¨significare¨
che¨ûl'autonomiaý,¨che¨comporterebbe¨la¨nascita¨di¨un¨provvedimento¨nuovo¨
e¨sostitutivo¨di¨quello¨impugnato,¨non¨puo©¨mai¨configurarsi¨in¨presenza¨di¨
un¨provvedimento¨cautelare¨o¨di¨una¨sentenza¨che¨non¨potrebbero,¨in¨alcun¨
caso,¨senza¨travalicare¨i¨limiti¨del¨sindacato¨di¨legittimita©¨,¨imporre¨vincoli¨in¨
ordine¨ai¨contenuti¨di¨merito¨del¨riesame.¨In¨altre¨parole,¨poiche¨il¨giudice¨
amministrativo¨non¨potra©¨mai¨ordinare¨alla¨commissione¨di¨promuovere¨il¨
candidato,¨in¨nessun¨caso¨la¨positiva¨rivalutazione¨effettuata¨a¨seguito¨di¨un¨
provvedimento¨giurisdizionale¨potra©¨assumere¨connotati¨tali¨da¨farla¨rite-
nere,¨per¨cio©¨solo,¨esulante¨la¨mera¨esecuzione¨e¨tale¨da¨comportare¨la¨cessa-
zione¨della¨materia¨del¨contendere,¨con¨conseguente¨improcedibilita©¨del¨
ricorso¨o¨dell'appello.¨

Provapreselettivaesuperamento©delc.d.principio©dell'assorbimento.©

Un¨ultimo¨cenno¨merita¨la¨problematica¨della¨procedibilita©¨dell'appello¨

o¨del¨ricorso¨in¨caso¨di¨ammissione¨con¨riserva¨a¨sostenere¨le¨prove¨scritte¨a¨
seguito¨del¨mancato¨superamento¨della¨prova¨preselettiva,¨prevista¨sia¨per¨il¨
concorso¨notarile,¨sia¨per¨il¨concorso¨per¨uditore¨giudiziario¨(per¨quest'ul-
timo¨la¨prova¨preliminare¨a¨ûquizý¨e©¨stata¨abrogata¨ma¨contestualmente¨
mantenuta¨in¨vigore¨da¨una¨norma¨transitoria¨in¨attesa¨dell'attuazione¨del¨
nuovo¨sistema¨dei¨c.d.¨correttori¨esterni).¨
Tale¨fattispecie¨e©¨maggiormente¨assimilabile¨a¨quella¨dell'ammissione¨
con¨riserva¨agli¨esami¨di¨maturita©¨,¨che¨ha¨dato¨origine¨all'orientamento¨della¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

quarta©sezione©del©Consiglio©di©Stato©fondato©sul©c.d.©principio©di©assorbi-
mento,©sia©perche¨si©tratta©di©un©presupposto©non©sempre©necessario©(la©prova©
preselettiva,©come©si©e©detto,©e©esclusa©per©alcune©categorie©di©candidati©tassa-
tivamente©previste©dalla©legge),©sia©perche¨,©secondo©la©giurisprudenza,©l'esecu-
zione©dell'ordinanza©cautelare©che©dispone©l'ammissione©con©riserva©agli©
scritti©del©concorso©(o©all'esame©di©maturita©)©discende©automaticamente©dal©
provvedimento©giurisdizionale©e©non©richiede©la©rinnovazione©della©prova©
preselettiva©(o©la©ripetizione©del©giudizio©di©ammissione©del©Consiglio©di©
classe).©

In©tutti©i©casi©nei©quali©i©TAR©hanno©accolto,©in©tale©materia,©le©istanze©
cautelari,©infatti,©non©e©stato©riscontrato©un©vizio©nell'espletamento©in©con-
creto©del©quiz©(ristrettezza©dei©tempi,©ambigua©formulazione©dei©quesiti)©rec-
tius,©non©si©e©fatto©discendere©dall'accertamento©di©tali©eventuali©vizi©la©neces-
sita©di©ripetere©la©prova©preselettiva©bens|©e©stata©disposta©direttamente©l'am-
missione©alle©prove©scritte©senza©che©la©prova©preliminare©venisse©utilmente©
superata,©nemmeno©in©sede©di©rinnovo©della©stessa,©sul©presupposto©che©la©
normativa©che©ha©istituito©il©sistema©preselettivo©sarebbe©irrazionale©ed©inido-
nea,©per©il©suo©carattere©prettamente©mnemonico,©ad©accertare©la©prepara-
zione©minima©necessaria©per©la©partecipazione©alle©successive©prove©concor-
suali©e©presterebbe©il©fianco©a©dubbi©di©costituzionalita©.©

Con©riferimento©al©concorso©per©uditore©giudiziario,©il©Consiglio©di©
Stato,©abbandonando©un©precedente©orientamento©(Ad.©Plen.,©ord.©n.©2©del©
20©dicembre©1999,©ha©riformato©le©ordinanze©di©ammissione©con©riserva©alle©
prove©scritte©anche©dopo©l'espletamento©delle©stesse;©sez.©IV,©nn.©2650©e©2655©
del©24©giugno©2003;©nn.©2839©e©2846©del©1©luglio©2003;©nn.©3411,©3414©e©3415©
del©29©luglio©2003;©3751©del©28©agosto©2003).©

In©tale©materia,©peraltro,©anche©i©Giudici©di©primo©grado©si©sono©
mostrati©piuttosto©restrittivi©nel©concedere©misure©cautelari.©Si©veda©specifica-
mente,©TAR©Calabria,©Catanzaro,©ord.©n.©703©del©19©dicembre©2002©che©ha©
respinto©l'istanza©cautelare©ûconsiderato,©in©particolare,©che©il©ricorso©non©
apparefondato©avutoriguardo©allefinalita©selettivepropriedellaprovaprelimi-
nare,©affidata©al©criterio©matematico©di©cui©al©comma©4©dell'art.©123©bis©R.D.©
1941©n.©12©e©che,©in©tale©ottica,©non©appaiono©consentite©interpretazioni©abroga-
trici©dello©strumento©prescelto©dal©legislatore,©nell'ambito©della©sua©discreziona-
lita©,©per©consentire©l'accesso©alla©prova©scritta©ad©un©numero©di©candidati©suffi-
cientemente©ampio©ma©non©illimitatoý.©

Diverso©e©stato©invece©l'atteggiamento©del©Giudice©amministrativo©in©
relazione©alla©prova©preselettiva©informatica©del©concorso©notarile,©sebbene©
la©questione©giuridica©si©ponga©esattamente©negli©stessi©termini.©

In©particolare,©il©TAR©Lazio©(sent.©n.©9848©del©21©novembre©2000),©dopo©
l'ammissione©con©riserva©agli©scritti©con©ordinanza©cautelare©e©il©supera-
mento,©da©parte©del©candidato,©sia©delle©prove©scritte©che©di©quelle©orali,©in©
sede©di©merito,©anziche¨esaminare©la©fondatezza©delle©censure©avanzate©nei©
confronti©della©prova©preselettiva,©ha©dichiarato©il©ricorso©improcedibile.©Tale©
sentenza©e©stata©confermata©dal©Consiglio©di©Stato©(sez.©IV,©sent.©n.©2132©del-
l'11©aprile©2001),©il©quale©^nel©precisare©che©non©puo©parlarsi©di©cessazione©
della©materia©del©contendere©se©non©quando,©re©meliusperpensa,©l'amministra-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

zione©riveda©in©sede©di©autotutela©il©risultato©della©preselezione,©mentre©nella©
specie©il©giudice©di©primo©grado©ha©semplicemente©preso©atto,©del©risultato©
ottenuto©dal©candidato©in©una©distinta©fase©del©procedimento©ha©affermato©
che©ûpoiche¨la©preselezione©informatica©ha©lo©scopo©di©accertare©il©possesso©di©
un©livello©di©preparazione©minimo©che©renda©utile©la©partecipazione©agli©esami©
di©concorso,©il©superamento©degli©esami©stessi©fornisce©la©prova©inconfutabile©
che©il©candidato©disponeva©della©preparazione©necessaria.©...©Atteso©il©rapporto©
di©continenza©tra©la©preselezione©e©le©prove©del©concorso,©sono©nella©specie©appli-
cabili©i©noti©principi©giurisprudenziali©elaborati©con©riferimento©al©rapporto©tra©

giudizio©del©consiglio©di©classe©ed©esame©di©maturita©ý.©

Tale©orientamento©che,©dal©punto©di©vista©sostanziale,©puo©anche©com-
prendersi,©dal©punto©di©vista©processuale,©e©difficilmente©conciliabile©con©il©
carattere©interinale©e©provvisorio©della©tutela©cautelare©^destinata©per©sua©
natura©ad©essere©assorbita©o©caducata©dalla©pronuncia©di©merito©^che©non©
puo©far©ûsaltareý©in©via©definitiva©una©fase©concorsuale,©propedeutica©al©pro-
seguimento©nelle©tappe©successive,©per©effetto©del©superamento©di©queste©
ultime.©

Alla©luce©di©tale©precedente,©la©quasi©totalita©dei©ricorrenti©esclusi©per©
aver©commesso©un©errore©nella©prova©preselettiva©hanno©proposto©ricorso©c
os|©vanificando©totalmente©l'intento©del©legislatore©di©limitare©l'accesso©alla©
procedura©concorsuale©al©fine©di©assicurarne©un©piu©celere©ed©efficiente©svolgi-
mento©^consapevoli©che©la©piena©soddisfazione©del©loro©interesse©sarebbe©
stata©raggiunta©anche©con©la©sola©concessione©della©misura©cautelare©in©primo©
grado,©a©prescindere©dall'esito©del©giudizio.©

L'effetto©delle©massicce©ammissioni©con©riserva©e©stata©la©sostanziale©
disapplicazione©della©legge©^senza©il©preventivo©vaglio©di©costituzionalita©di©
pertinenza©esclusiva©del©Giudice©delle©leggi©^a©discapito©di©tutti©coloro©che©
avevano©legittimamente©superato©la©prova©preselettiva,©che©hanno©visto©
ampliarsi,©oltre©i©limiti©consentiti©dalla©normativa©vigente,©il©numero©dei©con-
correnti©a©fronte©di©un©ristretto©numero©di©posti©banditi.©

Si©pensi©che©nell'ultima©tornata©del©concorso©notarile©sono©stati©ammessi©
con©riserva©ben©115©candidati©che©non©avevano©superato©la©prova©preselettiva©
(ex©multis,©TAR©Lazio,©ord.©n.©5489/2003),©senza©contare©gli©oltre©70©candi-
dati©ammessi©con©riserva©con©ordinanza©prima©sospesa©con©decreto©ex©art.©3©
legge©205/00©e©poi©annullata©dal©Consiglio©di©Stato©(tra©le©tante©Cons.©Stato,©
sez.©IV,©n.©4830©del©11©novembre©2003)©il©giorno©prima©dell'espletamento©delle©
prove©scritte.©

Al©fine©di©scongiurare©la©disparita©di©trattamento©che©si©sarebbe©venuta©a©
creare,©esclusivamente©per©ragioni©di©tempo,©tra©gli©ammessi©con©riserva©il©
cui©appello©e©stato©deciso©prima©e,©rispettivamente,©dopo©l'inizio©delle©prove©
scritte,©l'amministrazione©ha©proposto©appello©anche©avverso©tutte©le©ordi-
nanze©pronunciate©dal©TAR©Lazio©a©ridosso©dell'inizio©delle©prove©scritte©e©
dai©TAR©periferici,©peraltro©incompetenti.©

Il©Consiglio©di©Stato,©sez.©quarta,©con©ordinanza©n.©5115©del©18©novem-
bre©2003,©emessa©dopo©lo©svolgimento©delle©prove©scritte,©ha©confermato©il©
proprio©orientamento,©ûconsiderato©che©l'art.©5-ter,©comma©3©della©legge©328/©
1995©prevede©che©e©ammesso©a©sostenere©le©prove©scritte©un©numero©di©candidati©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

pari©a©5©volte©iposti©messi©a©concorso©e©comunque©non©inferiore©a©900,©secondo©

la©graduatoria©formata©in©base©al©punteggio©conseguito©da©ciascun©candidato©

nella©prova©di©preselezione;©considerato©altres|©che©il©4©comma©dell'art.©5-ter©

citato©prevede©che©sono©ammessi©alla©prova©scritta©anche©i©candidati©classificati©

ex©aequo©rispetto©all'ultimo©che©risulterebbe©ammesso©in©base©alpunteggiocon-

seguito©nellaprova©dipreselezione,fissando©cos|©un©limite©invalicabile©alnumero©

dei©candidati;©considerato©che©il©resistente©non©ha©raggiunto©una©posizione©in©

graduatoria©tale©da©essere©ammesso©al©concorso©a©norma©delle©citate©disposizioni©

e©che©non©assume©alcun©rilievo©ilfatto©che©abbia©commesso©un©solo©errore©dal©

momento©che©l'ammissione©alle©prove©successive©dipende©esclusivamente©dal©

posto©occupato©in©graduatoriaý.©

Analogo©appello©e©stato©accolto,©dopo©l'espletamento©delle©prove©scritte,©
dal©Consiglio©di©Stato,©sez.©IV,©con©ordinanza©n.©5228/2003©del©25©novembre©
2003,©ove©e©stato©affermato©che©tra©i©contrapposti©interessi,©e©prevalente©
quello©alla©sollecita©definizione©della©procedura©concorsuale©che©sarebbe©

ûostacolato©non©solo©da©una©massiccia©ammissione©di©candidatiesclusidallapre-

selezione,©ma©anche©da©ammissioni©con©riserva©allo©svolgimento©delle©prove©

scritte,©come©nel©caso©di©specie,per©gli©ulteriori©effetti©conseguenti©a©quest'ultima©

(correzione©degli©elaborati,©eventuale©ammissione©all'orale)ý.©

La©procedibilita©dell'appello,©nonostante©l'effetto©immediato©dell'ordi-
nanza©(ammissione©ed©espletamento©degli©scritti)©si©sia©gia©esaurito,©si©giusti-
fica©proprio©perche¨,©in©assenza©di©una©riforma©dell'ordinanza,©continuano©a©
prodursi©gli©effetti©mediati©della©stessa©e©cioe©la©necessita©di©compiere©tutte©
quelle©attivita©che©trovano©il©proprio©antecedente©logico©nell'espletamento©(e©
nell'eventuale©superamento)©della©prova©scritta.©

Qualora©l'appello©dovesse©ritenersi©improcedibile,©non©avrebbe©senso©
parlare©di©ammissione©ûcon©riservaý,©dovendo©ammettersi©che©l'ammissione©
agli©scritti©da©parte©del©giudice©amministrativo©e©in©realta©definitiva©e©cio©sia©
nel©caso©di©mancato©superamento©delle©prove©scritte©^in©cui©difetterebbe©ogni©
interesse©sia©del©candidato,©sia©dell'amministrazione©alla©prosecuzione©del©
giudizio©(salva©l'ulteriore©impugnazione©del©provvedimento©di©non©ammis-
sione©agli©orali,©come©in©alcuni©casi©e©accaduto)©^sia©in©caso©di©esito©positivo©
degli©scritti©che,©per©il©c.d.©principio©dell'assorbimento,©renderebbe©irrilevante©
il©mancato©superamento©della©prova©preselettiva.©

Eéevidente©che©una©tale©impostazione©contrasta©con©le©regole©basilari©del©
processo©amministrativo,©nel©quale©l'ordinanza©cautelare©non©puo©far©ottene-
re©maggiori©utilita©di©quelle©che©appresterebbe©la©stessa©tutela©di©merito,©
dovendo©semplicemente©cristallizzare©la©situazione©in©modo©che©non©venga©
irreversibilmente©compromessa©nelle©more©del©giudizio.©

E©allora,©se©l'esclusione©dalle©prove©scritte©integra©sicuramente©un©danno©
grave©e©irreparabile©per©il©ricorrente©che,©con©la©ricorrenza©dell'altro©requisito©
del©fumus©boni©iuris,©potrebbe©giustificare©l'ammissione©con©riserva©nell'am-
bito©della©cognizione©sommaria©propria©del©giudizio©cautelare,©e©innegabile©
che,©qualora©in©sede©di©merito©il©Giudice©amministrativo©si©avveda,©da©un©
esame©piu©approfondito,©che©la©pretesa©dedotta©non©era©meritevole©di©tutela,©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

non©potra©che©trarne©le©dovute,©conseguenze,©a©prescindere©da©quello©che©nel©
frattempo©e©conseguito©ad©un'ammissione©che©rimane©pur©sempre©ûcon©
riservaý©dell'esito©del©giudizio©di©merito.©

Degna©di©nota©e©in©proposito©l'ordinanza©del©Consiglio©di©Stato,©aezione©
quarta,©n.©469©del©7©febbraio©2003©che©sembrerebbe©aver©mutato©avviso©
rispetto©all'isolato©precedente©sopra©citato,©fondato©sul©c.d.©principio©dell'as-
sorbimento©^emessa©in©tema©di©ammissione©con©riserva©alle©prove©scritte©
del©concorso©notarile©a©seguito©del©mancato©superamento©della©prova©prese-
lettiva©informatica©^che,©nonostante©l'avvenuta©esecuzione©della©sentenza©
impugnata©e©il©superamento,©da©parte©del©candidato,©sia©delle©prove©scritte,©
sia©delle©prove©orali,©ha©accolto©l'istanza©di©sospensione©della©sentenza©stessa.©

Considerazioni 
conclusive. 


L'auspicio©e©quindi©che©il©consolidarsi©di©un©orientamento©che©garanti-
sca,©in©ogni©caso,©la©piena©tutela©propria©del©giudizio©di©merito©e©l'osservanza©
del©principio©del©doppio©grado©di©giurisdizione©scoraggi©il©contenzioso©di©
massa©^che©trovava©spazio©solo©in©virtu©della©inutile©corsa©contro©il©tempo©
e©beneficiava©chi©riusciva©a©scegliere©il©Giudice©meno©restrittivo©e©a©far©ese-
guire©piu©in©fretta©i©provvedimenti©cautelari©^e©tuteli©invece©adeguatamente©
quelle©istanze©di©giustizia©che©si©fondino©effettivamente©su©un©pregiudizio©
derivante©da©un©atto©illegittimo©dell'amministrazione.©

Se©si©considera©infatti©che©per©un©concorso©a©200©posti©di©notaio,©il©TAR©
ha©accolto©circa©200©istanze©cautelari©volte©ad©ottenere©la©ricorrezione©degli©ela-
borati©(ex 
multis,©TAR©Lazio©n.©3229©del©12©giugno©2002,©tutte©annullate©dal©
Consiglio©di©Stato©^tra©le©tante,©sez.©IV,©n.©4289©del©8©ottobre©2002©^prima©
della©rinnovazione©della©valutazione),©comportando,©nella©sostanza,©la©neces-
sita©di©ripetere©da©zero©un©intero©concorso,©e©agevole©comprendere©che©la©stessa©
entita©numerica©dei©ricorsi©contraddice©la©verosimile©fondatezza©delle©censure©
sollevate.©Se,©infatti,©nell'ambito©dell'alea©che©caratterizza©comunque©i©concorsi©
pubblici,©una©disattenzione©della©Commissione©esaminatrice©e©sempre©possibile,©
e©evidente©che©l'errore©di©valutazione©non©puo©ritenersi©indiscriminatamente©
generalizzato,©come©dovrebbe©invece©dedursi©dall'ingente©numero©di©controver-
sie©in©materia©che©inondano©ogni©anno©le©aule©di©giustizia.©

Avv. 
Wally 
Ferrante 


Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenza 
27 
febbraio 
2003 
n. 
3 
^Pres. 
A.©de©Roberto©

Est. 
G.©Farina©^Ministero©della©Giustizia©(cont.©48830/01,©avv.©dello©Stato©T.©Varrone)©

c/©S.P.©(Avv.ti©A.©Borella©e©F.©Lorenzoni).©

L'amministrazione 
non 
ha 
interesse 
alla 
riforma 
della 
sentenza 
di 
annullamento 
di 
un 
atto 


che,posteriormenteallapronunziagiurisdizionale, 
haessastessasostituito, 
conautonomoprov-

vedimento, 
determinando 
un 
nuovo 
assetto 
del 
rapporto 
controverso. 


û(omissis) 
Fatto. 
1.©öIl©ricorso©in©esame©e©stato©notificato©il©17©dicembre©2001©e©depo-
sitato©il©10©gennaio©2002.©

Eéchiesta©la©riforma©della©sentenza©del©Tribunale©amministrativo©del©Veneto,©I©Sezione,©

n.©3352©del©5©novembre©2001,©notificata©il©15©successivo.©
2.©öLa©decisione©impugnata©ha©accolto©il©ricorso©dell'appellato©per©l'annullamento©
degli©atti©della©Commissione©d'esame©indicata©in©epigrafe,©nella©parte©in©cui©e©stata©assegnata©
una©votazione©insufficiente©per©le©prove©scritte,©con©conseguente©non©ammissione©alle©prove©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

orali.©La©pronunzia©riconosce©l'insufficienza©del©mero©punteggio©numerico©ad©esplicitare©i©
motivi©per©i©quali©le©prove©non©sono©state©superate,©in©violazione©dell'art.©3©della©legge©7©ago-
sto©1990,©n.©241.©

3.©öCon©l'appello©si©sostiene:©
che©la©mera©assegnazione©del©voto©non©costituisce©difetto©di©motivazione.©Questa©e©
prescritta©per©l'attivita©amministrativa©provvedimentale,©non©per©l'attivita©di©giudizio;©
che,©in©ordine©al©motivo©del©ricorso©introduttivo©assorbito©dal©T.A.R.©sulla©omessa©
verbalizzazione©dei©voti©assegnati©dai©singoli©commissari,©non©vi©sono©norme©che©dispongano©
in©tal©senso.©

4.©öLa©parte©intimata©si©e©costituita©ed©ha©dedotto,©oltre©all'infondatezza©dell'appello,©il©
sopravvenuto©difetto©d'interesse©ad©una©pronunzia©su©di©esso,©in©considerazione©della©soprav-
venuta©attivita©della©commissione,©consistente©nella©rivalutazione©favorevole©delle©prove©
scritte,©nel©superamento©della©prova©orale©e©nell'iscrizione©all'albo.©
5.©öLa©parte©pubblica©non©ha©condiviso©la©tesi©dell'improcedibilita©dell'appello.©
Dopo©l'ordinanza©di©rimessione©all'Adunanza©plenaria,©le©parti©ha©ulteriormente©illu-
strato©le©rispettive©posizioni.©

6.©öAll'udienza©pubblica©del©20©gennaio©2003,©dopo©gli©interventi©delle©opposte©difese,©
il©ricorso©e©stato©trattenuto©in©decisione.©
Diritto 
1.©öCon©la©sentenza©appellata,©il©Tribunale©Amministrativo©Regionale©del©
Veneto©ha©annullato©i©giudizi©negativi,©espressi©con©votazione©numerica,©dalla©Commissione©
per©gli©esami©di©avvocato©presso©la©Corte©d'appello©di©Venezia©per©l'anno©2000,©nei©riguardi©
dell'attuale©appellato.©

Il©primo©giudice,©richiamando©sue©pronunzie©in©termini,©ha©condiviso©la©censura©di©vio-
lazione©dell'art.©3©della©legge©7©agosto©1990,©n.©241©e©difetto©di©motivazione,©rilevando©conci-
samente©ûl'insufficienza©del©mero©punteggio©numerico©al©fine©di©fornire©l'esplicitazione©dei©
motivi©per©cui©la©prova©non©e©stata©superataý.©

2.©öDopo©la©notificazione©della©sentenza©(15©novembre©2001),©ma©prima©della©proposi-
zione©dell'appello©(notificato©il©17©dicembre©2001),©si©e©nuovamente©riunita©la©commissione,©
che©^in©esplicitata©composizione©di©sottocommissione©diversa©da©quella©che©aveva©giudicato©
le©prove©scritte©la©volta©precedente©^ha©nuovamente©valutato©i©tre©elaborati©del©candidato©
ed©ha©assegnato©un©diverso©e©maggiore©voto©a©due©di©essi.©Il©punteggio©complessivo©saliva©
cos|©alla©sufficienza©(verbali©del©7©e©17©dicembre©2001),©con©ammissione©alla©prova©orale.©
Anche©questa©era©superata,©come©da©lettera©del©presidente©della©commissione©dell'undici©feb-
braio©2002,©diretta©al©Ministero©della©giustizia©ed©all'Avvocatura©generale©dello©Stato.©
3.©öL'appello©dell'Amministrazione©mira©a©sostenere©la©legittimita©della©valutazione©
delle©prove©scritte©mediante©la©mera©assegnazione©di©un©voto©numerico©(contesta©anche©la©
fondatezza©di©altra©censura©assorbita,©qui,©ora,©non©rilevante).©
4.©öIl©resistente,©in©occasione©della©trattazione©del©merito,©ha©opposto,©oltre©all'infon-
datezza©del©ricorso©in©appello,©la©sopravvenuta©carenza©d'interesse©ad©una©pronunzia©d'an-
nullamento©della©sentenza©del©primo©giudice,©in©considerazione©della©suindicata©nuova©atti-
vita©della©commissione©e©dell'avvenuta©iscrizione©dell'interessato©all'albo©professionale.©
A©questa©tesi©perviene©sulla©considerazione©che©l'operato©della©commissione©non©si©e©
limitato©a©ribadire©il©voto©gia©dato,©con©motivazione,©ma©che©si©e©risolto©in©un'autonoma©pro-
nunzia©sui©medesimi©elaborati.©Il©T.A.R.©aveva©soltanto©imposto©di©motivare,©non©di©piu©.©

Sempre©secondo©il©resistente,©il©precedente©giudizio©negativo©e©stato,©dunque,©assorbito©
nel©nuovo©giudizio©positivo,©come©gia©conclude©la©giurisprudenza©di©questo©Consiglio©in©tema©
di©rapporto©fra©giudizio©scolastico©di©non©ammissione©ad©esami©e©di©giudizio©positivo©
espresso©dalla©commissione©d'esame,©nei©casi©di©ammissione©con©riserva©alle©prove.©

La©difesa©dell'Amministrazione©obietta,©invece,©che©il©successivo©attivarsi©della©commis-
sione©e©dipeso,©solo©ed©esclusivamente,©dalla©statuizione©del©primo©giudice.©

5.©öCon©riguardo©alla©valutazione©della©situazione©sopravvenuta©ed©alla©possibile©
applicazione©del©criterio©^o©principio©^di©ûassorbimentoý©del©precedente©giudizio©nella©
nuova©valutazione©positiva©data,©la©quarta©sezione©rimette©all'esame©di©questa©Adunanza,©
indicando©perspicuamente©i©vari©problemi©che©possono©porsi,©ma©rilevando©anche©che©la©spe-
cifica©questione,©di©cui©si©disputa,©presenta©caratteri©in©parte©diversi©dai©casi©degli©esami©sco-
lastici,©sui©quali©si©e©consolidata©la©giurisprudenza©sul©criterio©di©ûassorbimentoý©nel©giudizio©
positivo©sopravvenuto©di©quello©negativo©espresso©sull'esaminando.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

6.©öEénecessario,©prima©di©tutto,©condurre©l'esame©degli©atti©sopravvenuti©alla©pronun-
zia©del©primo©giudice,©considerato©che©le©due©parti©li©definiscono©in©modo©diverso.©Eéproprio©
dalla©precisa©delimitazione©del©loro©contenuto©che©puo©conseguire©il©riconoscimento©o©il©
diniego©dell'effetto©di©improcedibilita©dell'appello©per©sopravvenuta©carenza©d'interesse.©
Premessa©di©questo©esame©e©il©principio©che©l'atto©amministrativo©va©qualificato©per©il©
suo©effettivo©contenuto,©per©quanto©effettivamente©dispone,©non©gia©per©la©sola©qualificazione©
che©l'autorita©,©nell'emanarlo,©eventualmente©ed©espressamente©gli©conferisca.©

Ora,©e©vero©che,©nei©due©verbali©menzionati,©la©commissione©appellante©premette©che©si©
riunisce©ûin©provvisoria©esecuzione©della©sentenzaý©in©esame©e,©dunque,©salva©l'impugnazione©
di©questa.©Ma©e©anche©vero©che©le©operazioni©compiute©non©si©atteggiano©come©mera©esecu-
zione©della©sentenza©appellata.©

Ed©infatti©il©Tribunale©Amministrativo©Regionale©aveva©soltanto©statuito©nel©senso©del-
l'insufficienza©della©motivazione,©prescritta©in©via©pressoche¨generale©dall'art.©3©della©legge©

n.©241©del©1990,©ma©resa©mediante©il©solo©punteggio©assegnato.©L'esecuzione©provvisoria©di©
tale©decisione©comportava©soltanto,©e©da©parte©della©stessa©sottocommissione©che©si©era©
prima©pronunziata,©l'espressione©di©un©giudizio©con©menzione©degli©elementi©valutati©e©del©
loro©valore,©accanto©a©quello©gia©numericamente©esplicitato.©Unicamente©questo©era©il©vin-
colo©derivante©dalla©sentenza©del©primo©giudice.©
Sin©da©questo©momento,©invece,©ed©assecondando©un©criterio©di©piu©ampia©apertura©
verso©una©non©obbligatoria,©ma©di©certo©maggiore©attenzione©ad©una©migliore©percepibilita©
del©contenuto©del©giudizio©sugli©elaborati,©la©commissione©ha©intrapreso©un©percorso©diverso©
da©quello©della©mera©esecuzione©della©decisione.©Quello©di©sostituire©la©valutazione©data©in©
precedenza,©non©di©giustificarla©soltanto©con©una©motivazione©ûin©chiaroý©o©meno©sintetica©
di©quella©numerica.©

Ne©sono©dimostrazione:©

la©diversa,©e©sottolineata©nei©verbali,©composizione©della©sottocommissione©(e©delle©
altre,©chiamate©a©svolgere©identica©attivita©per©altri©candidati©individuati©con©riferimento©ad©
altre©sentenze©del©T.A.R.),©che©esprime©l'intento©di©una©diversa©valutazione,©oggettivamente©
proveniente©da©altri©componenti©dello©stesso©organo,©non©quella©di©dare©altra©veste©o©di©inte-
grare©la©valutazione©gia©resa;©

l'eliminazione©dagli©elaborati,©come©attestato©in©verbale,©di©ogni©segno©di©riconoscibi-
lita©,©consistente©in©annotazioni©e©sigle©della©precedente©sottocommissione,©e,©percio©,ancora,©
per©assicurare©un'imparziale©seconda©lettura©e©valutazione©di©essi;©

l'attribuzione©di©una©votazione©nuova©in©punti©talora©identica©alla©precedente,©talora©
no©derivante©dalla©ûricorrezioneý,©accompagnata©da©chiare©ed©esaurienti©esplicitazioni©degli©
aspetti©negativi©e©positivi©rilevati©nei©lavori.©

Per©questi©oggettivi©elementi,©non©puo©essere©seguita©l'amministrazione©appellante,©nel©
qualificare©la©nuova©attivita©come©un©facere 
esclusivamente©imposto©dalla©sentenza©appel-
lata.©

Ne©segue©che©la©sopravvenuta©valutazione©in©punti,©con©contestuale©espressione©in©
ûchiaroý©ed©analitica©di©essa,©da©cui©erano©rilevabili©i©criteri©di©giudizio©applicati,©va©conside-
rata©come©un©ûquid 
noviý,©che©ha©sostituito©il©precedente©giudizio©negativo©perche¨:©

a) 
discrezionalmente©decisa,©non©vincolativamente©eseguita;©

b) 
adottata©nell'esercizio©della©medesima©funzione;©

c) 
incompatibile©con©la©prima©e,©poiche¨posteriore,©appunto©sostitutiva©del©primo©giudi-

zio.©

7.©öL'Amministrazione©non©ha©percio©interesse©alla©riforma©della©sentenza©di©annulla-
mento©di©un©atto©che,©posteriormente©alla©pronunzia©giurisdizionale,©ha©essa©stessa©sostituito,©
con©autonomo©provvedimento,©determinando©un©nuovo©assetto©del©rapporto©controverso.©
8.©öAlla©dichiarazione©d'improcedibilita©dell'appello©puo©farsi©seguire©la©compensa-
zione©delle©spese©del©grado.©
P.Q.M. 
Il©Consiglio©di©Stato©in©sede©giurisdizionale©(Adunanza©plenaria)©dichiara©
improcedibile©l'appello©(omissis)ý.©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Pregiudizialita©amministrativa©e©disapplicazione©

(Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
decisione 
26 
marzo 
2003 
n. 
4) 
(1) 


Il 
tema 
della 
pregiudizialitaà 
amministrativa, 
che 
pareva 
ormai 
risolto 
con 
la 
posizione 
innovativa 
assunta 
dalla 
Corte 
di 
Cassazione 
nella 
storica 
sentenza 
n. 
500/1999, 
ha 
riattirato 
l'attenzione 
della 
giurisprudenza 
e 
della 
dottrina 
alla 
luce 
degli 
interventi 
legislativi 
del 
biennio 
1998/2000. 


Da 
ultimo, 
infatti, 
l'art. 
7 
della 
legge 
1034/1971 
eà 
stato 
modificato 
dalla 
leggen. 
205/2000,nelsensodiattribuirealgiudiceamministrativolacognizione 
sul 
risarcimento 
del 
danno 
ûnell'ambito 
della 
sua 
giurisdizioneý, 
senza 
piuà 
diffe-
renziare 
tra 
giurisdizione 
generale 
di 
legittimitaà 
e 
giurisdizione 
esclusiva. 


Una 
volta 
concentrata 
la 
tutela 
caducatoria 
e 
risarcitoria 
in 
un 
unico 
organo 
giurisdizionale, 
infatti, 
si 
eà 
posto 
il 
problema 
dei 
rapporti 
tra 
l'azione 
di 
annullamento 
e 
quella 
per 
il 
risarcimento, 
ed 
in 
particolare 
del 
se, 
pur 
decorso 
il 
termine 
di 
decadenza 
di 
sessanta 
giorni 
cui 
eà 
sottoposta 
l'azione 
demolitoria, 
il 
privato 
possa 
comunque 
richiedere 
il 
risarcimento 
ex 
art. 
2043 


c.c. 
nell'ordinario 
termine 
di 
prescrizione. 
In 
subordine, 
ove 
la 
risposta 
sia 
affermativa, 
andrebbe 
verificata 
la 
possibilitaà 
per 
il 
giudice 
amministrativo 
di 
disapplicare 
l'atto 
amministrativo 
illegittimo 
ma 
ormai 
inoppugnabile. 
Un 
excursus 
storico 
dell'evoluzione 
dottrinaria 
e 
giurisprudenziale. 


Non 
esiste 
alcuna 
previsione 
scritta 
che 
enunci 
la 
regola 
della 
pregiudi-
zialitaà 
. 


Tale 
istituto 
trova 
origine 
e 
giustificazione 
nel 
contesto 
dei 
rapporti 
tra 
i 
diversi 
ordini 
di 
giurisdizione 
(ordinaria 
e 
amministrativa), 
alla 
luce 
dei 
criteri 
di 
riparto 
elaborati 
dalla 
giurisprudenza 
stessa 
e 
dalla 
dottrina 
durante 
la 
vigenza 
della 
L.A.C. 
del 
1865 
e, 
successivamente, 
della 
legge 
istitu-
tiva 
della 
quarta 
sezione 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
del 
1889. 


Quest'ultima, 
introducendo 
il 
sistema 
del 
cosiddetto 
doppio 
binario, 
determinava 
per 
il 
privato, 
il 
quale 
fosse 
stato 
titolare 
di 
un 
diritto 
soggettivo 
illegittimamente 
compresso 
da 
un 
provvedimento 
amministrativo 
viziato,l'o-
nere 
di 
agire 
preventivamente 
per 
la 
caducazione 
dell'atto 
in 
sede 
amministra-
tiva, 
e 
solo 
successivamente 
per 
il 
risarcimento 
del 
danno 
in 
sede 
di 
giurisdi-
zione 
ordinaria. 
In 
altri 
termini, 
sul 
presupposto 
dell'affievolimento 
del 
diritto 
soggettivo 
dinanzi 
all'esercizio, 
sia 
pure 
illegittimo, 
di 
un 
potere 
amministra-
tivo 
autoritativo, 
l'istituto 
della 
pregiudizialitaà 
era 
stato 
elaborato 
per 
garan-
tire 
la 
tutelabilitaà 
, 
in 
sede 
risarcitoria 
ordinaria, 
della 
posizione 
sostanziale 


(1) 
Per 
il 
commento 
all'ordinanza 
in 
questione, 
ci 
si 
eà 
riferiti 
alle 
osservazioni 
proposte 
da: 
TorchiA 
Luisa, 
Giustiziaamministrativa 
e 
risarcimento 
deldannofra 
regole 
di 
dirittoprocessuale 
e 
principi 
di 
diritto 
sostanziale,in 
Giornale 
di 
diritto 
amministrativo, 
n. 
6/2003, 
567 
e 
ss.; 
GallO 
Paolo, 
Pregiudiziale 
e 
disapplicazione 
al 
vaglio 
di 
Plenaria 
e 
Cassazione,in 
Urbanistica 
e 
appalti, 


n. 
6/2003. 

ILéCONTENZIOSOéNAZIONALEé

deléprivato:éattraversoélaécaducazioneépreventivaédell'attoédegradatorioéillegit-
timo,éilédirittoésoggettivoésiériespandevaéeépotevaéfondareéunaépretesaérisarci-
toriaédavantiéalégiudiceéordinario,égiudiceédeiédirittiésoggettivi(2).é

Aédifferenzaédellaépregiudizialita©é,éilépotereédiédisapplicazioneée©éespressa-
menteériconosciutoédalélegislatoreéconégliéarticolié4éeé5édellaéL.A.C.é

Analogamenteéall'istitutoédapprimaéesaminato,épero©é,éancheélaédisappli-
cazioneéhaéoriginiélegateéadéesigenzeédiégaranziaédeiédirittiédeiésingoliéinuné
modernoéStatoéliberale.éInéossequioéaiéprincipiédiéseparazioneéedéequilibrioé
traéiévariépoteriédelloéStatoésiévietavaéalégiudiceédiéincidereésulépotereéammi-
nistrativo.éMaésiéaggiungevaéche,éoveétaleépotereéfosseéstatoéesercitatoéinévio-
lazioneédelleénormeédiédirittoépubblico,éiléprivatoéavrebbeépotutoéottenereé
unérisarcimento,épreviaédisapplicazioneédell'attoéillegittimoédaéparteédelégiu-
diceéordinarioéadito.é

Conélaéleggeédelé1889,élaédisapplicazioneéûnataécomeéconquistaédiécivilta©é
liberaleéeédemocratica,ésiée©étrasformataéinéunaéformaédiétutelaéminoreý(3):ésié
poseéinfattiéfineéallaélacunaéderivanteédall'assenzaédiéunaétutelaécaducatoriaé
eédemolitoriaédegliéattiéillegittimi,éconélaécostituzioneédellaéquartaésezioneé
deléConsiglioédiéStato.éEéun'ironiaédellaésorteéiléfattoéche,énellaéstoriaépiu©é
recente,éimportataénell'ambitoédeléprocessoéamministrativo,éabbiaéassuntoéleé
vestiédiéunaétutelaéavanzataédellaépretesa,éinvocataéperésuperareéleéstrettoieé
delétermineédiédecadenzaéprevistoéperéilégiudizioéimpugnatorio.é

Iléproblemaédellaépregiudizialita©éamministrativaéeédeléconnessoépotereédié
disapplicazioneédelégiudiceéordinarioée©éstatoéaccantonatoédopoélaépronunciaé

n.é500/1999édelleéSezioniéUniteédellaéCassazione.é
Conétaleéstoricaésentenza,éinfatti,ésiée©éaffermataélaérisarcibilita©édegliéinte-
ressiélegittimiélesiédaéunéprovvedimentoéautoritativoéillegittimoédellaéP.A.,é
indipendentementeédallaénaturaépretensivaéoéoppositivaédegliéstessi(4).Peré
cio©écheéciériguarda,él'importanzaédellaésentenzaéstaénell'affermazioneédellaé
possibilita©éperéilégiudiceéordinarioédiépronunciarsiésulérisarcimentoédelédannoé

(2)éIlécriterioédiéripartoéaccoltoénelé1889éeraéquelloédellaécausa 
petendi:éinteresseélegittimo--
giudiceéamministrativo;édirittoésoggettivo-giudiceéordinario.éSuccessivamenteélaéCassazione,éconé
laésentenzaén.é1657/1949,éindividuo©éilécriterio,éintegrativoérispettoéaéquelloédellaécausa 
petendi,é
delébinomioécarenzaédiépotere/cattivoéusoédelépotere,éattribuendoélaécognizioneéalégiudiceéordina-
rioénellaéprimaéipotesi,éedéalégiudiceéamministrativoénellaéseconda.éInfine,éconélaécreazioneégiuri-
sprudenzialeédellaéfiguraédellaécarenzaédiépotereéinéconcretoé(ésituazioniéinécui,épurésussistendoélaé
normaéattributivaédelépotereéinéastratto,éperélaémancanzaédiépresuppostiéinéconcretoéilépotereé
stessoédovevaéconsiderarsiécarente),ésiéamplio©énotevolmenteéilésindacatoédelégiudiceéordinario.é
L'attoéamministrativoéinesistenteé(carenzaédiépotereéinéastratto)éoéradicalmenteénulloé(carenzaédié
potereéinéconcreto)éeraéimproduttivoédiéeffettiédegradatori:éilégiudiceéordinario,édunque,épotevaé
sindacareédirettamenteésullaépretesaérisarcitoriaédeléprivato,édisapplicandoloéeériqualificandoloé
comeéfattoéillecitoéproduttivoédiéunédannoéingiustoéex 
art.é2043éc.c.é
(3)éTestualmente,éCintiolI 
Fabio, 
Giurisdizione 
amministrativa 
e 
disapplicazione 
dell'atto 
amministrativo, 
inéDiritto 
amministrativo, 
n.é1/2002.é
(4)éPrimaédiétaleésvoltaégiurisprudenziale,él'orientamentoédominanteéeraénelésensoédiérico-
noscereélaérisarcibilita©édeiésoliéinteressiéoppositivi,ésullaébaseédell'interpretazioneédell'ingiustiziaé

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

in©via©diretta,©indipendentemente©dalla©previa©caducazione©dell'atto©illegit-
timo,©configurandosi©il©danno©ingiusto©ex 
art.©2043©c.c.©come©lesione©di©qual-
siasi©situazione©giuridica©soggettiva©(sia©essa©di©diritto©soggettivo©o©di©inte-
resse©legittimo).©A©ben©vedere,©la©Corte©supera©il©problema©della©pregiudizia-
lita©,©pero©,©ricorrendo©all'espediente©di©qualificare©come©diritto©soggettivo©la©
pretesa©risarcitoria©ex 
2043©c.c.,©senza©differenziazioni©dovute©alla©posizione©
giuridica©preesistente©ed©incisa©dal©provvedimento©illegittimo.©In©tal©modo,©
finisce©con©l'applicare©l'ordinario©criterio©di©riparto©della©causa 
petendi,©attri-
buendo©al©giudice©ordinario©la©cognizione©in©materia©di©diritto©soggettivoal©
risarcimento©(5).©

Il©superamento©normativo©della©pregiudizialita©amministrativa©si©ha©con©
il©D.lgs.©80/1998,©il©quale,©rimanendo©nel©solco©della©tradizione©in©quantoai©
criteri©di©riparto©della©giurisdizione,©innova©profondamente©il©rapporto©tra©il©
processo©caducatorio©e©quello©risarcitorio.©Devolvendo,©infatti,©alla©giurisdi-
zione©amministrativa©esclusiva©importanti©settori©di©materie©(urbanistica,©edi-
lizia,©servizi©pubblici),©prevede©la©concentrazione©in©un©simultaneus 
processus 
davanti©al©giudice©amministrativo©delle©pretese©caducatorie©e©risarcitorie©del©
privato©(6)©(artt.©33-35).©

L'evoluzione©normativa©si©conclude©con©la©legge©n.©205/2000©la©quale,©
modificando©l'art.©7©della©legge©TAR,©stabilisce©che©il©giudice©amministrativo©

ûnell'ambito 
della 
sua 
giurisdizione, 
conosce 
anche 
di 
tutte 
la 
questioni 
relative 


all'eventuale 
risarcimento 
del 
danno, 
anche 
attraverso 
la 
reintegrazione 
informa 


specifica, 
e 
agli 
altri 
dirittipatrimoniali 
consequenzialiý. 


Il©tema©della©pregiudizialita©amministrativa©e©tornato©oggi©all'attenzione©
della©giurisprudenza©e©della©dottrina,©a©seguito©di©riflessioni©sui©confini©della©
portata©innovativa©dell'art.©7©legge©TAR,©come©novellato©dalla©legge©
205/2000©e©sul©nuovo©modello©di©giurisdizione©amministrativa©delineato©dal©
legislatore©con©gli©interventi©normativi©del©biennio©1998/2000.©

Bisogna©premettere,©prima©di©addentrarci©nel©dibattito©dottrinale©e©giuri-
sprudenziale©in©merito,©che©il©significato©della©pregiudizialita©amministrativa,©

del©danno©ex 
2043©c.c.©come©lesione©di©una©posizione©qualificabile©come©diritto©soggettivo.©Tale©
tesi©si©spiegava©nell'ottica©del©principio©di©degradazione©del©diritto©soggettivo©preesistente©in©inte-
resse©legittimo©di©natura©oppositiva©a©fronte©dell'esercizio©di©un©potere©amministrativo©auto-
ritativo.©

Soltanto©riconosciuta©in©sede©giurisdizionale©l'illegittimita©di©tale©esercizio,©il©diritto©sogget-
tivo©compresso©ingiustamente©si©sarebbe©riespanso.©

(5)©Tuttavia,©autorevoli©voci©in©dottrina©(Caringella)©ritengono©che©la©Corte©abbia©accolto©
il©criterio©del©petitum 
formale©in©quanto,©a©fronte©della©lesione©di©un©interesse©legittimo©(causa 
petendi)©la©pretesa©risarcitoria©andrebbe©proposta©al©giudice©ordinario,©quella©caducatoria©al©giu-
dice©amministrativo.©
(6)©Tralasciamo©per©esigenze©di©sintesi©le©questioni©di©illegittimita©del©D.lgs.©80/1998©alla©
luce©degli©articoli©24,©103©e©113©della©Costituzione.©In©particolare,©si©e©evidenziato©come,©nell'attri-
buire©le©questioni©risarcitorie©di©diritti©soggettivi©al©TAR©nelle©materie©di©giurisdizione©esclusiva,©
il©D.©lgs©80/1998©si©sia©posto©in©contrasto©col©criterio©ordinario©di©riparto©e©con©la©garanzia©del©
grado©di©giurisdizione©della©Cassazione.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

come©accennato©addietro,©e©profondamente©mutato©nel©quadro©dell'ordina-
mento©giuridico©odierno.©

Ancora©dopo©la©sentenza©500/1999,©la©pregiudizialita©avrebbe©avuto©
ragion©d'essere©per©risolvere©i©problemi©che©il©radicare©la©giurisdizione©risarci-
toria©in©capo©al©giudice©ordinario©avrebbe©potuto©presentare.©Si©allude©al©pos-
sibile©conflitto©di©giudicati©ed©all'estensione©del©potere©di©disapplicazione©ben©
al©di©la©delle©ipotesi©marginali©prospettate©dalla©L.A.C.©

Dell'affermazione©della©pregiudizialita©come©regola©processuale©mirante©
a©fornire©una©misura©d'ordine©tra©le©due©diverse©giurisdizioni©non©c'e©piu©biso-
gno©una©volta©che,©con©la©legge©205/2000,©giudizio©di©annullamento©e©giudizio©
di©risarcimento©siano©concentrati©davanti©allo©stesso©giudice.©

Occorre©trovare©una©giustificazione©diversa©per©ammettere©la©perdurante©
operativita©dell'istituto©in©esame©nel©nostro©ordinamento.©

Il©problema©e©piu©delicato©di©quanto©sembri,©perche¨dietro©al©semplice©
rapporto©di©pregiudizialita©tra©le©due©azioni©(caducatoria©e©risarcitoria)©c'e©
un©modo©di©considerare©la©responsabilita©dell'amministrazione©ed©il©tipo©di©
giurisdizione©cui©e©sottoposto©l'esercizio©dei©poteri©autoritativi.©

Si©deve©tener©presente,©infatti,©che©la©verifica©della©natura©ontologica-
mente©speciale©della©responsabilita©amministrativa©non©sempre©ha©dato©risul-
tati©univoci.©

Secondo©alcuni,©l'azione©amministrativa,©essendo©volta©a©curare©l'inte-
resse©pubblico,©ove©illegittima©e©percio©dannosa©per©il©privato,©produce©danni©
ingiusti©a©fronte©dei©quali©possono©configurarsi©pretese©giuridicamente©quali-
ficate©al©ripristino©della©legittimita©violata,©e,©soltanto©in©via©sussidiaria©e©resi-
duale,©al©risarcimento©per©equivalente.©

Secondo©altri,©invece,©bisognerebbe©riferirsi©alla©nozione©comune©di©ille-
cito©civile©ex©art.©2043©c.c.,©e©legittimare©cos|©l'autonomia©della©scelta©del©pri-
vato©in©ordine©all'attivazione©della©tutela©risarcitoria.©

Accogliendosi©la©prima©delle©tesi©prospettate,©ove©ad©esempio©il©privato©
abbia©subito©un'espropriazione©illegittima,©attraverso©la©tempestiva©impugna-
zione©dell'atto©lesivo,©con©conseguente©suo©annullamento,©otterrebbe©gia©di©
per©se¨la©restituzione,©addirittura©in©forma©specifica,©del©suo©terreno.©In©que-
sta©ipotesi,©il©rimedio©risarcitorio©avrebbe©una©funzione©del©tutto©residuale.©
Subordinatamente©all'impugnazione©del©provvedimento,©ove©sia©stato©recupe-
rato©in©forma©specifica©il©bene©della©vita,©le©uniche©voci©di©danno©risarcibili©
sarebbero©quelle©dovute©al©mancato©godimento©del©bene©stesso©medio 
tem-
pore. 


Invece,©nel©caso©in©cui©il©privato©agisca©per©il©risarcimento©del©danno©ex 
2043©c.c.,©senza©aver©dapprima©proposto©una©tempestiva©impugnazione©del-
l'atto©lesivo©non©potrebbe©piu©ottenere©la©restitutio 
in 
integrum,©e©benefice-
rebbe©soltanto©del©risarcimento©del©danno©per©equivalente.©

In©quest'ultima©ipotesi,©la©regola©della©pregiudizialita©tra©l'azione©di©
annullamento©e©quella©risarcitoria©impedirebbe©qualunque©forma©di©tutela©
per©la©posizione©giuridica©del©privato,©laddove,©ad©esempio,©si©trattasse©di©
una©procedura©di©esproprio©iniziata©ben©prima©del©mutamento©di©giurisdi-
zione©intervenuto©con©la©legge©205/2000.©In©tal©caso,©infatti,©non©essendo©pre-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

vista©alcuna©disciplina©transitoria©che©consenta©la©deroga©al©principio©della©
perpetuatio©jurisdictionis©(7),©le©controversie©in©merito©a©vicende©antecedenti©
alla©riforma,©ma©radicate©solo©successivamente©ad©essa©andrebbero©risoltein©
base©alla©nuova©disciplina.©Con©forte©pregiudizio©del©privato©che,©facendo©
affidamento©su©quello©che©prima©del©2000©era©l'orientamento©dominante©e©
consolidato©della©Cassazione,©non©aveva©impugnato©il©provvedimento©lesivo©
e©si©era©limitato©a©richiedere©il©risarcimento(8).©

In©sintesi,©c'e©da©chiedersi©quale©sia©il©significato©ultimo©della©concentra-
zione©della©tutela©in©materia©risarcitoria©in©capo©al©giudice©amministrativo,©
tradizionalmente©giudice©dell'annullamento©degli©atti©illegittimi.©

Ove©si©tratti©di©una©materia©di©giurisdizione©esclusiva,©poi,©ammettere©la©
pregiudizialita©nei©casi©in©cui©a©venir©leso©fosse©un©interesse©legittimo,©
dovrebbe©portare©alla©configurabilita©,©nell'ambito©di©una©stessa©giurisdizione,©
di©due©modelli©processuali©distinti©a©seconda©della©situazione©giuridica©la©cui©
tutela©venga©invocata.©

L'AdunanzaplenariadelConsiglio©diStaton.©4/2003:©ritorno©alpassato.©

L'Adunanza©plenaria©del©Consiglio©di©Stato©e©intervenuta©in©tema©di©
pregiudizialita©dell'azione©di©annullamento©rispetto©a©quella©risarcitoria©con©
l'ordinanza©n.©4©del©26©marzo©2003,©statuendo©con©fermezza©che©ûL'atto©
amministrativo©annullabile©e©produttivo©di©effetti©giuridici©sino©alla©pronuncia©

di©annullamento,©pregiudiziale©rispetto©alla©richiesta©di©risarcimento©del©danno.©

Una©volta©concentrata©presso©il©giudice©amministrativo©la©tutela©impugnatoria©

dell'atto©illegittimo©e©quella©risarcitoria©conseguente,©non©e©possibile©l'accerta-

mento©incidentale©da©parte©del©giudice©amministrativo©della©illegittimita©del-

l'atto©non©impugnato©nei©termini©decadenziali©alsolofine©di©un©giudizio©risarci-
torioý.©(9).©

Il©fatto©che©l'Adunanza©plenaria©abbia©preso©posizione©cos|©nettamente,©e©
dopo©cos|©breve©tempo©dalla©nuova©configurazione©dell'illecito©civile©della©
pubblica©amministrazione©e©della©giurisdizione©su©di©essa,©e©forse©un©segnale©
del©fatto©che©le©soluzioni©raggiunte©sul©tema©non©fossero©poi©tanto©pacifica-
mente©affermate.©

(7)©L'art.©5©c.p.c.©statuisce:©ûLa©giurisdizione©e©la©competenza©si©determinano©con©riguardo©alla©
leggevigenteeallostatodifattoesistentealmomento©dellaproposizionedelladomanda,©enonhanno©
rilevanza©rispetto©ad©esse©i©successivi©mutamenti©della©legge©o©dello©stato©medesimoý.©
(8)©L'argomento©viene©utilizzato©da©GallO 
per©criticare©la©decisione©della©Cassazione,©sez.©
II,©27©marzo©2003,©n.©4538©(in©Urbanistica©e©appalti©n.©6/2003).©In©tale©sentenza,©la©Corte©considera©
la©pregiudizialita©come©regola©processuale©valevole©in©ogni©caso,©sul©presupposto©che©al©giudice©
amministrativo©sia©precluso,©ai©fini©della©condanna©al©risarcimento,©il©sindacato©sull'illegittimita©
dell'atto©come©componente©dell'illecito,©laddove©questo©sia©divenuto©inoppugnabile.©
(9)©Per©il©commento©all'ordinanza©in©questione,©ci©si©e©riferiti©alle©osservazioni©proposte©da:©
TorchiA 
Luisa, 
Giustiziaamministrativa©e©risarcimento©deldannofra©regole©di©dirittoprocessuale©
e©principi©di©diritto©sostanziale,in©Giornale©di©diritto©amministrativo,©n.©6/2003,©567©e©ss.;©GallO 
Paolo, 
Pregiudiziale©e©disapplicazione©al©vaglio©di©Plenaria©e©Cassazione,©in©Urbanistica©e©appalti,©

n.©6/2003.©

ILéCONTENZIOSOéNAZIONALEé

Comunque,éconvieneésoffermarsiésulleéargomentazioniéaddotteédallaéPle-
nariaéaésostegnoédellaémassimaésopraériportata.é
Dueésonoéleéconsiderazioniéprincipaliéfatteédall'Adunanzaéplenaria:é
laécompatibilita©édellaéregolaéprocessualeédellaépregiudizialita©éconélaé
ratio©cheéhaéispiratoégliéinterventiélegislativiédelébiennioé1998/2000;é

l'impossibilita©éperéilégiudiceéamministrativoédiédisapplicareéunéattoé
inoppugnabile,éancorche¨illegittimo,éinéassenzaédiéunaénormaéattributivaédelé
relativoépotere,éparallelamenteéaéquantoéstatuitoédall'art.é5éL.A.C.éperéilégiu-
diceéordinario.é

Peréquantoériguardaéiléprimoéargomento,élaéPlenariaéaffermaécheélaératio©
cheéavrebbeéspintoéilélegislatoreéall'emanazioneédeléD.lgs.é80/1998éeédellaé
leggeé205/2000,ésarebbeéilésuperamentoédellaédifferenzaétraégiurisdizioneé
generaleédiélegittimita©éeégiurisdizioneéesclusivaéinétemaédiérisarcimentoédelé
dannoéderivanteédallaélesioneédiéinteressiélegittimi.éCio©ésarebbeéattuatoéattra-
versoél'integrazioneédellaénormaécheéassoggettaéalétermineédiédecadenzaédié
sessantaégiorniél'azioneéimpugnatoriaédell'attoéamministrativoéillegittimo,é
conéquellaécheéattribuisceéalégiudiceéamministrativoélaécognizioneédelérisarci-
mentoéinsiemeéaltriédirittiépatrimonialiéconsequenziali.é

Conél'espressioneédannoépatrimonialeéconsequenziale,éinfatti,ésiéintende-
rebbeéogniéeffettoépatrimonialeépregiudizievoleéderivanteédall'annullamento,é
compresoéilédannoédovutoéalémancatoéoétardivoéripristinoédelloéstatus©quo©
(risarcimentoéperéequivalente).é

Eéfacileéobiettare,étuttavia,écheéinéquestoémodoésiéfinisceéperérelegareélaé
pretesaérisarcitoriaéinéunéambitoémarginale,éresidualeéeésoltantoéeventualeé
(se,éinfattiélaétutelaéripristinatoriaée©ésatisfattiva,énonéc'e©éalcunoéspazioéperéilé
risarcimento,éseénonéperéilépregiudizioémedio©tempore©subito)érispettoéaé
quelloéproprioédellaétutelaécaducatoria.éCos|©élaérisarcibilita©épienaédell'inte-
resseélegittimoéqualeéposizioneésostanziale,élaécuiélesioneésarebbeéproduttivaé
diéunédannoéqualificabileéingiustoéaiésensiédell'art.é2043éc.c.,érestaéun'affer-
mazioneédiéprincipioénonérealizzabileéinéconcreto,éaéscapitoédell'effettivita©é
dellaétutelaécheépureécostituisceél'obiettivoécostituzionaleépiu©éperseguitoéeé
condiviso.é

InoltreélaéPlenariaéaffermaéche,équand'ancheéunaémateriaésiaéattribuitaé
allaégiurisdizioneéesclusivaédelégiudiceéamministrativo,éaéprescindereédalétipoé
diésituazioneésoggettivaéfattaévalere,écio©évarrebbeéalésoloéfineédiédeterminareé
laégiurisdizione.éûPero©,©una©volta©stabilito©che©la©giurisdizione©e©del©giudice©
amministrativo,©occorre©anche©nell'ambito©della©giurisdizione©esclusiva,©indivi-
duare©il©tipo©di©situazione©soggettiva©lesa©(interesse©legittimo©o©diritto©sogget-
tivo)©al©fine©di©delimitare©i©poteri©del©giudiceý.©Inéaltriétermini,ésiépropendeé
perél'applicabilita©é,équaloraévengaéinérilievoéunéinteresseélegittimo,édelleéstesseé
regoleéprocessualiédelégiudizioéinésedeédiélegittimita©é.é

EégiustamenteéobiettatoécheétaleéposizioneédeléConsiglioédiéStatoétra-
scuraédiéconsiderareéilénuovoémodelloédiégiurisdizioneéamministrativaérealiz-
zatoédalélegislatoreéattraversoélaégiurisdizioneéesclusiva.éUnaégiurisdizioneé


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

non©piu©su©atti©ma©su©rapporti,©in©cui©al©variare©della©natura©della©posizione©
giuridica©fatta©valere©(diritto©soggettivo,©interesse©legittimo)©non©puo©variare©
la©forma©di©tutela,©ma©soltanto©il©quantum 
di©essa.©

A©cio©deve©aggiungersi©che©anche©il©processo©amministrativo©nel©suo©
complesso©ha©assunto©la©configurazione©di©processo©di©parti,©in©cui©centrale©
e©il©principio©della©domanda.©La©giurisdizione©amministrativa,©dunque,©non©
e©piu©una©giurisdizione©oggettiva,©avente©come©fine©principale©il©ripristino©
della©legalita©violata©attraverso©l'annullamento©di©un©provvedimento©illegit-
timo,©e©soltanto©eventualmente©la©pretesa©risarcitoria.©Se©proprio©vuole©
ammettersi©la©regola©della©pregiudizialita©,©percio©,©la©si©dovrebbe©considerare©
come©condizione©sostanziale,©da©accertare©caso©per©caso(10).©

Infine,©bisogna©rilevare©che©vi©sono©casi©in©cui©la©pregiudizialita©e©di©
impossibile©applicazione.©

Si©allude,©in©particolare,©alle©ipotesi©in©cui©manca©in©capo©al©privato©l'in-
teresse©a©ricorrere(11)©in©sede©di©annullamento,©o©perche¨il©danno©e©derivato©
da©un©comportamento©materiale©della©pubblica©amministrazione(12),©sicche¨
l'atto©e©assente;©o©perche¨il©danno©si©configura©nel©ritardo©con©cui©il©privato©
stesso©ottiene©il©provvedimento©a©lui©favorevole;©o©perche¨l'atto,©pur©illegitti-
mamente,©ha©comunque©prodotto©effetti©irretrattabili,©impossibilitandoil©
ripristino©dello©status 
quo. 


Concludendo©sul©punto,©in©dottrina©sono©stati©individuati©dei©limiti©all'o-
perativita©della©regola©della©pregiudizialita©:©due©limiti©esterni,©ossia©l'esistenza©
di©un©provvedimento©e©dell'interesse©del©privato©ad©impugnarlo;©ed©un©limite©
interno,©costituito©dalla©ratio 
della©regola©stessa,©che©va©individuata©nella©
garanzia©di©certezza©dei©rapporti©giuridici(13).©

La©seconda©argomentazione©addotta©dall'Adunanza©plenaria©a©sostegno©
della©pregiudizialita©,©consiste©nella©mancanza,©in©capo©al©giudice©amministra-
tivo,©di©un©potere©di©disapplicazione©degli©atti©amministrativi©illegittimi.©A©
fondare©tale©tesi©sarebbe©l'assenza©di©una©norma©attributiva©di©un©siffatto©
potere©parallelamente©a©quanto©operato©dall'art.©5©L.A.C.,©e©la©configura-
zione©del©sindacato©sulla©legittimita©del©provvedimento©come©oggetto©princi-
pale©del©processo©amministrativo.©

A©tali©argomentazioni©e©stato©obiettato©che©appare©contraddittorio©par-
lare©di©disapplicazione©in©un©processo©riparatorio,©dal©momento©che©il©danno©
ingiusto©presuppone©per©sua©natura©un©atto©pienamente©efficace©ed©in©grado©
di©spiegare©effetti©sfavorevoli©nella©sfera©del©privato.©A©differenza©della©disap-

(10)©Cos|©osserva©Torchia, 
op. 
cit.,©582-583.©

(11)©L'interesse©al©ricorso©ha©natura©processuale©e©si©identifica©nella©possibilita©di©conseguire©
un©risultato©utile©per©effetto©dell'accoglimento©del©ricorso©(Caringella).©
(12)©L'art.©34©D.lgs.©80/1998©parla©di©ûatti©e©comportamentiý©della©pubblica©amministrazione©
quali©oggetto©di©giurisdizione©esclusiva.©
(13)©Interpretata©in©questo©senso,©la©regola©della©pregiudizialita©non©impedirebbe©all'atto©
ormai©inoppugnabile©di©integrare©una©condotta©illecita,©ledendo©l'interesse©ad©un©bene©della©vita©
(Torchia, 
op.cit.).©

IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


plicazione 
operata 
dal 
giudice 
ordinario 
nei 
confronti 
di 
un 
provvedimento 
da 
considerarsi 
tamquam©non©esset, 
la 
valutazione 
operata 
dal 
giudice 
ammi-
nistrativo 
riguarda 
in 
via 
incidentale 
l'illegittimitaà 
del 
provvedimento, 
ma 
si 
incentra 
sull'esistenza 
di 
tutti 
gli 
elementi 
costitutivi 
(tra 
i 
quali, 
appunto, 
l'il-
legittimitaà 
dell'atto) 
dell'illecito 
aquiliano. 
L'unica 
perplessitaà 
riguarderebbe 
l'ammissibilitaà 
o 
meno 
di 
un 
sindacato 
sulla 
legittimitaà 
da 
parte 
del 
giudice 
amministrativo, 
non 
in 
via 
principale, 
ma 
in 
via 
incidentale. 
Cioà 
eà 
ancora 
piuà 
arduo 
se 
si 
tiene 
presente 
che 
tradizionalmente 
nell'ambito 
dei 
rimedi 
accordati 
al 
privato 
leso, 
la 
regola 
generale 
eà 
la 
reintegrazione 
in 
forma 
spe-
cifica 
(annullamento), 
mentre 
la 
regola 
residuale 
eà 
il 
risarcimento 
per 
equiva-
lente. 
Tuttavia, 
se 
si 
afferma 
che 
l'illegittimitaà 
dell'atto 
eà 
solo 
uno 
tra 
gli 
ele-
menti 
indizianti 
di 
una 
colpa 
della 
pubblica 
amministrazione 
per 
valutarela 
sussistenza 
dell'illecito 
ex©2043 
c.c., 
il 
risarcimento 
si 
sgancia 
dal 
nesso 
di 
consequenzialitaà 
rispetto 
ad 
una 
pronuncia 
di 
annullamento, 
e 
diviene 
un 
rimedio 
accordabile 
anche 
quando 
il 
provvedimento 
sia 
divenuto 
inoppugna-
bile 
(14). 


A 
tale 
impostazione 
si 
eà 
recentemente 
opposta 
la 
Cassazione, 
la 
quale, 
nella 
sentenza 
n. 
4538/2003, 
ha 
recisamente 
affermato 
la 
preclusione 
del 
sin-
dacato 
del 
giudice 
amministrativo 
sull'illegittimitaà 
di 
un 
atto 
ormai 
inoppu-
gnabile 
sul 
presupposto 
che 
û... 
in©assenza©della©rimozione©dell'atto,©ilperma-
neredellaproduzionedeglieffettie©conformeallavolonta©dellalegge,©elaneces-
saria©coerenza©dell'ordinamento©impedisce©di©valutare©in©termini©di©danno©
ingiusto©gli©effetti©medesimiý.©

Nel 
ribadire 
la 
necessaria 
pregiudizialitaà 
dell'azione 
caducatoria 
rispetto 
a 
quella 
risarcitoria, 
la 
Cassazione 
si 
basa 
sulla 
natura 
principale 
e 
non 
inci-
dentale 
del 
sindacato 
sull'illegittimitaà 
del 
provvedimento 
nel 
giudizio 
risarci-
torio, 
e 
statuisce 
che 
ûResta©(dunque)©escluso©che©l'indagine©sulla©sussistenza©
di©uno©(...)©degli©elementi©costitutivi©dellafattispecie©di©cui©all'art.©2043©c.c.©sia©
inerente©a©questione©pregiudiziale©suscettibile©di©essere©decisa©incidentalmente©e©
senza©effetti©di©giudicatoý.©

Per 
capire 
il 
dibattito 
in 
corso 
sull'esistenza 
o 
meno 
di 
un 
potere 
di 
disapplicazione 
del 
giudice 
amministrativo, 
eà 
quanto 
mai 
opportuno 
fare 
delle 
precisazioni 
sull'istituto 
in 
esame. 


Possiamo 
riferirci 
alle 
osservazioni 
proposte, 
in 
dottrina, 
da 
chi 
distin-
gue 
tra 
disapplicazione 
diretta 
e 
disapplicazione 
indiretta. 


Sulla 
base 
del 
combinato 
disposto 
degli 
artt. 
4 
e 
5 
della 
L.A.C., 
infatti, 
si 
giunge 
a 
ricomprendere 
nell'ordinamento 
tanto 
la 
disapplicazione 
diretta, 
in 
cui 
la 
legittimitaà 
eà 
oggetto 
di 
cognizione 
incidenter©tantum, 
quanto 
la 
disapplicazione 
indiretta, 
in 
cui 
la 
questione 
viene 
risolta 
principaliter.©

Fino 
al 
1889, 
infatti, 
la 
L.A.C. 
autorizzava 
il 
giudice 
ordinario 
a 
disap-
plicare 
gli 
atti 
amministrativi 
direttamente 
lesivi 
di 
diritti, 
allo 
scopo 
di 
accordare 
tutela 
al 
destinatario, 
in 
ûquestoý©(ossia 
all'ipotesi 
dell'art. 
4, 
in 


(14) 
In 
questi 
termini 
si 
esprime, 
in 
dottrina, 
TorchiA 
Luisa, 
op.©cit.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

cui©la©contestazione©concerneva©il©diritto©che©si©assumeva©leso©direttamente©
dall'atto)©ûcome 
in 
ogni 
altro 
casoý.©In©altri©termini,©ûla©disapplicazione©del-
l'atto©poteva©essere©funzionale©al©giudizio©su©un©mero©comportamento©della©
P.A.,©al©di©fuori©di©un©nesso©diretto©tra©danno©e©provvedimento,©ma©poteva©
anche©esaurirsi©nella©valutazione©di©un©atto©imperativo©costitutivo©di©un©rap-
porto©tra©P.A.©e©cittadino©e©direttamente©lesivo©del©diritto©di©quest'ulti-
moý©(15).©

La©disapplicazione©non©e©istituto©estraneo©al©processo©amministrativo.©Il©
giudice©amministrativo,©infatti,©l'ha©sempre©invocata©per©pronunciarsi©inci-
dentalmente©sull'illegittimita©di©un©atto©presupposto©rispetto©all'oggetto©prin-
cipale©del©giudizio.©In©tal©caso,©pero©,©si©tratterebbe©di©disapplicazione©diretta,©
in©quanto©essa©non©risolverebbe©lo©stesso©conflitto©di©interessi©che©si©sarebbe©
radicato©in©caso©di©tempestiva©impugnazione©dell'atto©presupposto,©ma©il©
nuovo©conflitto©riferito©al©secondo©provvedimento,©considerando©il©primo©
tamquam 
non 
esset. 


L'ammissibilita©dell'istituto©della©disapplicazione©nel©giudizio©risarcitorio©
e©piu©problematica©perche¨il©conflitto©riguarderebbe©lo©stesso©atto©ammini-
strativo©che©cagiona©il©danno©da©risarcire©(disapplicazione©indiretta).©L'atto©
da©disapplicare©e©requisito©costitutivo©dell'illecito:©il©giudice©non©potrebbe©
pronunciarsi©sul©risarcimento©indipendentemente©dall'esistenza©di©un©provve-
dimento©illegittimo.©

Premesse©queste©brevi©considerazioni©sul©tema©della©disapplicazione,©si©
deve©rilevare©come©la©soluzione©prospettata©dall'Adunanza©Plenaria©con©l'or-
dinanza©n.©4/2003©non©sia©giunta©totalmente©inaspettata.©

Gia©c'era,©in©dottrina,©chi©sosteneva©la©compatibilita©piena©della©norma©
processuale©che©fissa©il©termine©di©decadenza©con©i©valori©costituzionalmente©
garantiti,©quali©il©diritto©individuale©di©difesa©(art.©24©C.)©ed©il©principio©di©
effettivita©della©tutela©(art.©113©C.).©Tali©valori,©infatti,©vanno©armonizzati©
con©l'art.©97©C.,©cioe©con©il©principio©di©buon©andamento©della©P.A.,©il©quale©
oggi©ha©assunto©una©portata©ed©una©rilevanza©assai©piu©ampie©che©in©passa-
to©(16).©

Dunque,©un©termine©di©decadenza©per©l'azione©di©risarcimento©sarebbe©
conforme©ad©un'amministrazione©che©assume©il©ruolo©di©ûfattore©di©produ-
zione©di©utilita©e©non©solo©di©legittimita©ý(17).©

Anche©la©Corte©Costituzionale,©chiamata©piu©volte©a©pronunciarsi©sul©
punto,©ha©sempre©affermato©la©compatibilita©tra©decadenza©processuale©e©
tutela©dei©diritti©soggettivi.©

Si©e©proposto,©percio©,©di©realizzare©l'effettivita©della©tutela©contro©la©P.A.©
non©attraverso©l'autonomia©dell'azione©risarcitoria©rispetto©all'azione©di©

(15)©Testualmente,©CintiolI 
Fabio, 
Giurisdizione 
amministrativa 
e 
disapplicazione 
dell'atto 
amministrativo, 
in©Diritto 
Amministrativo,©n.©1/2002,©87.©
(16)©In©questo©senso,©CintiolI 
F., 
op. 
cit.,98©ss.©
(17)©GiacchettI 
S., 
Globalizzazione 
e 
giustizia 
amministrativa: 
due 
parallele 
destinate 
ad 
incontrarsi, 
in©Cons. 
Stato,©II,©1357©ss.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

annullamento,©ma©fornendo©al©privato©forme©di©tutela©anticipata,©consenten-
dogli,©ad©esempio,©di©adire©il©g.a.©in©via©cautelare,©prima©che©sia©pronunciato©
l'atto©definitivo©(18).©

Prospettive 
de 
iure 
condendo. 


L'evoluzione©del©dibattito©giurisprudenziale©e©dottrinario©sul©tema©della©
pregiudizialita©sara©sicuramente©influenzato©dal©diritto©comunitario©e©dalle©
pronunce©della©Corte©di©Giustizia.©

A©livello©comunitario,©infatti,©si©e©affermato©il©principio©dell'effettivita©
della©tutela©del©cittadino©nei©confronti©della©P.A.,©e©della©derogabilita©della©
disciplina©comunitaria©soltanto©nel©senso©di©una©maggiore©protezione©del©pri-
vato©e©di©una©correlativa©maggiore©responsabilizzazione©dello©Stato.©

La©Corte©di©Giustizia©lascia©autonomia©al©legislatore©nazionale©soltanto©
al©fine©di©ampliare©la©responsabilita©dello©Stato,©non©per©restringerla.©Sicche¨
e©legittimo©avere©delle©perplessita©sulla©compatibilita©del©condizionamento©
dell'azione©risarcitoria©allo©stesso©termine©decadenziale©previsto©soltanto©per©
l'azione©di©annullamento.©

Dopo©pronunce©contrastanti(19),©la©Corte©di©Giustizia©e©arrivata,©con©la©
sentenza©27©febbraio©2003,©in©causa©C-327/00©a©chiarire©i©rapporti©tra©pro-
cesso©di©impugnazione,©sottoposto©a©rigidi©termini©decadenziali,©e©principio©
di©effettivita©della©tutela©giurisdizionale©dei©diritti©comunitari.©Le©osservazioni©
della©Corte©possono©quindi©riferirsi©alla©previsione©di©termini©di©decadenza©
da©parte©del©legislatore©nazionale©in©generale.©

Nella©sentenza©in©oggetto,©la©Corte©affronta©la©questione©pregiudiziale©
sollevata©dal©TAR©Lombardia©relativamente©alla©disapplicazione©di©clausole©
di©un©bando©di©gara©non©tempestivamente©impugnate©ma©violative©della©nor-
mativa©comunitaria©in©materia©di©appalti©(20).©In©questa©occasione©afferma©

(18)©CintiolI 
F., 
op.cit.,©101.©L'Autore©suggerisce©di©interpretare©in©modo©piu©elastico©le©
nozioni©di©atto©impugnabile,©di©lesione©e©di©interesse©a©ricorrere,©come©e©accaduto©nella©prassi©del©
diritto©societario.©In©questo©ambito,©infatti,©sono©giudicati©ammissibili©i©ricorsi©ûproposti©sulla©base©
dell'ordine©del©giorno©dell'assemblea,©per©impedire©la©stessa©adozione©di©una©delibera©di©probabile©
illegittimita©ed©in©grado©di©provocare©una©lesione©immediata©e©talora©definitivaý.©
(19)©Si©vedano©i©casi©Peterbroeck 
(Corte©di©Giustizia©CE©14©dicembre©1995,©causa©C-312/1993,©
in©Riv. 
It. 
Dir. 
Pubbl. 
com., 
1995,©688)©e©Eco 
Swiss 
China 
Time 
(Corte©di©Giustizia©CE©1.©giugno©
1999,causa©C-126/1997,in©Riv. 
It. 
Dir. 
Pubbl. 
com,©1999,©1353).©Nel©primo©caso©citato,©la©Corte©
di©Giustizia©affermo©che©le©norme©interne©sulla©decadenza©erano©suscettibili©di©disapplicazione©per-
che¨in©contrasto©col©diritto©processuale©comunitario,©vigendo©in©quest'ultimo©la©deducibilita©della©
pretesa©in©giudizio©in©ogni©tempo.©Nel©secondo,©invece,©la©Corte©ha©ritenuto©che©proprio©il©princi-
pio©di©certezza©del©diritto©ed©il©rispetto©della©cosa©giudicata©consentono©di©negare©il©contrasto©col©
diritto©comunitario©delle©norme©processuali©nazionali©che©impediscono©di©sindacare©la©contrarieta©
all'ordine©pubblico©e©la©violazione©dell'art.©81©del©Trattato©CE©commessa©in©un©lodo©arbitrale©dopo©
che©sia©decorso©il©termine©di©tre©mesi©dal©suo©deposito.©
(20)©Sul©problema©dell'immediatezza©o©della©differibilita©dell'impugnativa©di©un©bando©di©
gara©contenente©clausole©illegittime,©vedi©le©recenti©pronunce:©Consiglio©di©Stato,©sez.©V,©10©gen-
naio©2003,©n.©35©in©Urbanistica 
e 
appalti 
n.©4/2003,©422©ss.,©con©commento©di©CarlO 
EmanuelE 
Gallo; 
Consiglio©di©Stato,©Adunanza©Plenaria,©29©gennaio©2003,©n.©1,©in©Urbanistica 
e 
appalti 
n.©5/2003,©547©e©ss.,©con©commento©di©FrancescO 
Martinelli. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

che©la©normativa©comunitaria©(nel©caso©specifico,©la©direttiva©89/665)©non©
osta©ad©una©normativa©nazionale©che©introduca©un©termine©di©decadenza©per©
far©valere©davanti©al©giudice©irregolarita©compiute©nel©corso©del©procedimento©
di©aggiudicazione©dell'appalto.©Nel©contempo©la©Corte©individua©nel©principio©
di©ragionevolezza©l'unico©limite©alla©fissazione©di©tale©termine,©in©modo©che©
non©venga©pregiudicata©l'effettivita©della©tutela.©Con©riferimento©in©partico-
lare©al©termine©di©decadenza©di©sessanta©giorni©previsto©dalla©normativa©ita-
liana,©La©Corte©di©Giustizia,©al©punto©54,©statuisce©che©lo©stesso©termine©sia©
ragionevole©e©in©relazione©all'obiettivo©della©direttiva©89/665,©e©in©relazione©
al©principio©della©certezza©del©diritto.©

Conclusioni. 


La©decisione©dell'Adunanza©Plenaria©appare©ancorata©a©categorie©giuri-
diche©tradizionali.©La©subordinazione©della©tutela©di©diritti©patrimoniali©al©
rispetto©di©rigorosi©termini©di©decadenza©testimonia©una©concezione©c.d.©atti-
zia©del©processo©amministrativo:©nel©senso©che©i©diritti©patrimoniali©possono©
costituire©una©tutela©accessoria©ed©eventuale©perche¨condizionata©alla©verifica©
della©legittimita©del©provvedimento©lesivo.©La©tesi©accentua©l'importanza©del©
profilo©pubblicistico©del©controllo©attraverso©il©giudizio©della©legittimita©del-
l'atto,©il©privato©sembra©rappresentare,©sempre©ed©ancora,©solo©un©mezzo©per©
attivare©la©verifica©giurisdizionale.©La©tutela©della©sua©sfera©e©circostanza©
accessoria©ed©occasionale.©Cio©non©implica©la©negazione©dell'esistenza©di©
aspetti©pubblicistici©nella©tutela©degli©interessi©legittimi,©ma©che©essi©per©essere©
salvaguardati©non©abbisognano©di©un©previo©giudizio©di©legittimita©sull'atto.©
Anche©la©domanda©risarcitoria©comporta©un©esame©sulla©correttezza©dell'iter©
logico-giuridico©che©ha©determinato©l'atto©di©cui©si©chiede©dichiararsi©l'illi-
ceita©.©Con©i©piu©recenti©e©citati©sviluppi©normativi©(D.lgs.©80/1998©e©legge©
205/2000)©e©giurisprudenziali©(Cass.,©Sezioni©Unite,©500/1999)©la©tutela©risar-
citoria©si©e©estesa©agli©interessi©pretensivi©ed©oppositivi.©Tali©posizioni©giuridi-
che,©se©esaminate©con©categorie©privatistiche,©danno©luogo©a©tutele©satisfatto-
rie,©reintegratorie©e©risarcitorie.©Le©satisfattorie©riguardano©gli©interessi©pre-
tensivi©perche¨con©essi©si©richiede©il©conseguimento©di©un©determinato©bene©
di©vita,©le©oppositive©si©concretizzano©nella©reintegrazione©della©sfera©patri-
moniale©lesa©attraverso©la©ricostituzione©dello©status 
quo 
ante,©invece©la©tutela©
risarcitoria©attiene©sia©agli©interessi©pretensivi©che©oppositivi.©La©ricostruzione©
delle©conseguenze©della©decisione©n.©4/03©dell'Adunanza©Plenaria©sulla©base©
di©categorie©privatistiche©comporta©che©la©tutela©risarcitoria©sia©esperibile©
solo©ove©si©sia©adita©prima©quella©reintegratoria©o©satisfattoria.©Cio©e©incon-
gruo©ed©irragionevole©perche¨costituisce©una©inutile©duplicazione©della©tutela.©
Ma,©potrebbe©obiettare©il©giudice©Amministrativo,©nel©giudizio©amministra-
tivo©ha©proprie©peculiarita©che©lo©differenziano©dalle©controversie©fra©privati:©
la©necessita©di©tutelare©l'interesse©pubblico©che©deve©passare©necessariamente©
attraverso©la©verifica©giudiziale©di©legittimita©dell'atto.©La©tesi©non©tiene©conto©
che©il©rispetto©dell'interesse©pubblico©passa©attraverso©il©controllo©di©legitti-
mita©dell'atto©operato©dal©giudice©amministrativo.©Il©giudizio©di©conformita©
alle©norme©si©puo©svolgere©indifferentemente©in©ambito©di©giudizio©di©annulla-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

mento©come©di©risarcimento©del©danno.©La©diversita©fra©i©due©giudizi©non©
riguarda©la©valutazione©sulla©legittimita©o©liceita©dell'azione©amministrativa,©
ma©il©petitum©che©in©un©caso©e©di©annullamento,©nell'altro©di©reintegrazione©
patrimoniale.©

Pertanto©il©principio©espresso©dall'Adunanza©Plenaria©rappresenta©un©
residuo©della©matrice©prettamente©autoritativa©e©pubblicistica©da©cui©e©sorto©
il©processo©amministrativo.©L'evoluzione©verso©forme©di©tutela©paritarieed©a©
360©gradi©e©in©fase©avanzata,©il©cammino©conosce©la©sua©direzione©trova©diffi-
colta©,©resistenze,©spesso©rallenta©la©corsa©ma©di©certo©non©torna©mai©indietro.©

Avv.©Massimo©Bachetti©
Dott.ssa©Valeria©Fedele©

Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
plenaria, 
decisione 
26 
marzo 
2003 
n. 
4 
^B.L.©ed©altri©(Avv.©

G.©Marano©e©G.©Calandra)©c/©Comune©di©Palermo©(Avv.©C.©Bosco)©e©Assessorato©Regio-
nale©al©turismo,©comunicazioni©e©trasporti©(avv.©Stato©M.©Bacchetti).©
L'atto©amministrativo©annullabile©e©produttivo©di©effetti©giuridici©sino©alla©pronuncia©di©

annullamento,©pregiudiziale©rispetto©alla©richiesta©di©risarcimento©del©danno.©Una©volta©concen-

tratapresso©ilgiudiceamministrativo©la©tutela©impugnatoria©dell'atto©illegittimo©equella©risarci-

toriaconseguente,©none©possibilel'accertamentoincidentaledapartedelgiudiceamministrativo©

della©illegittimita©dell'atto©non©impugnato©nei©termini©decadenziali©al©solo©fine©di©un©giudizio©

risarcitorio.©

û(omissis)©Considerato©in©diritto©1.©^Per©la©risoluzione©delle©questioni©portate©davanti©a©
questa©Adunanza©Plenaria©con©l'ordinanza©del©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©per©la©
Regione©Siciliana©in©s.g.©di©rimessione,©ed©autonomamente©per©aggiunte©esplicative©succes-
sive©degli©appellanti,©s'impone©in©primo©luogo©l'individuazione©dell'oggetto©della©domanda©
proposta©in©primo©grado,©che©e©stato©mantenuto©fermo©e,©se©mai,©ribadito©in©fatto©ed©in©
diritto©dagli©appellanti©soccombenti,©come©espressione©del©loro©potere©dispositivo©sul©pro-
cesso©in©corso.©

Gli©appellanti©in©proposito©avevano©affermato©e©continuano©ad©affermare©di©aver©adito©il©
giudice©amministrativo,©che©al©momento©della©domanda©aveva©giurisdizione©sul©risarcimento©
del©danno©pretesamente©subito©per©effetto©di©una©occupazione©appropriativa©o©usurpativa©di©
terreni©di©loro©proprieta©,©senza©volere©(o©meglio,©aver©voluto)©impugnare©gli©atti©di©un©proce-
dimento©espropriativo,©pure©posto©compiutamente©in©essere©sino©al©decreto©di©espropria-
zione.©E©con©questo©essi©ritengono©radicalmente©nullo©tale©procedimento,©alla©stregua©di©
una©consolidata©giurisprudenza©del©giudice©ordinario,©prima©che©la©materia©risarcitoria©rela-
tiva©fosse©stata©trasferita©al©giudice©amministrativo.©Secondo©gli©appellanti©in©particolare©la©
procedura©dovrebbe©ritenersi©compiuta©in©carenza©di©potere©da©parte©dell'Autorita©ammini-
strativa©in©quanto©nella©dichiarazione©di©pubblica©utilita©adottata©dalla©(ritenuta)©competente©
Autorita©,©cioe©dall'Assessorato©Regionale©Siciliano©turismo,©comunicazione©e©trasporti©(d'ora©
in©poi©Assessorato)©relativa©alla©costruzione©di©un©centro©sportivo©polivalente©da©realizzare©
dal©Comune©di©Palermo,©sarebbe©mancata©la©indicazione©dei©termini©di©inizio©e,©soprattutto,©
di©ultimazione©dei©lavori©per©l'esecuzione©dell'opera©stessa.©

L'assunto©originario©degli©appellanti©era©che©l'attribuzione©al©giudice©amministrativo©
della©materia©risarcitoria©non©comportava©assolutamente©l'onere©di©impugnativa©previa©degli©
atti©del©procedimento©espropriativo,©perche¨trattandosi©di©un©procedimento©nullo©per©tale©
grave©omissione©non©vi©era©ragione©alcuna©per©rimuovere©i©relativi©atti©in©quanto©non©
potendo©produrre©alcun©valido©effetto©giuridico,©andavano©semplicemente©disapplicati.©
Quanto©meno,©soggiungevano©in©via©gradata,©per©gli©atti©del©procedimento©insanabilmente©
nulli©e©posti©in©essere©prima©del©passaggio©della©giurisdizione©al©giudice©amministrativo,©que-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

st'ultimo¨non¨poteva¨non¨considerare¨esso¨stesso¨nulli¨quegli¨atti¨e,¨quindi,¨pronunciarsi¨
direttamente¨sul¨richiesto¨risarcimento¨del¨danno,¨cos|©¨come¨aveva¨in¨precedenza¨operato¨il¨
giudice¨ordinario.¨

2.¨^Non¨e©¨dubbio,¨come¨osservato¨con¨l'ordinanza¨di¨rimessione,¨che¨la¨tesi¨degli¨appel-
lanti¨ripropone¨un¨risalente¨contrasto,¨per¨altro¨sorto¨in¨diverso¨e¨superato¨regime¨norma-
tivo,¨sulla¨giurisdizione¨dei¨due¨ordini¨di¨giudici.¨
Infatti,¨come¨e©¨noto,¨da¨tempo¨le¨Sezioni¨Unite¨nella¨Corte¨di¨Cassazione¨avevano¨fatto¨
propria¨una¨nozione¨ampia¨di¨carenza¨di¨potere,¨ritenendo¨che¨il¨potere¨ablatorio¨non¨sussi-
stesse¨non¨solo¨nei¨casi¨di¨mancata¨attribuzione¨di¨esso¨all'amministrazione,¨ma¨anche¨
quando¨mancasse¨o¨fosse¨viziato¨un¨c.d.¨presupposto¨per¨il¨suo¨esercizio,¨stabilito¨in¨fun-
zione¨del¨diritto¨ûsoggettivoý¨(per¨tutte¨Cass.¨Sez.¨Un.,¨17¨giugno¨1988¨n.¨4116;¨e¨in¨partico-
lare¨per¨un¨puntuale¨riepilogo¨di¨tutti¨i¨precedenti¨della¨Suprema¨Corte,¨si¨vedaladecisione¨
della¨IV¨Sezione¨di¨questo¨Consiglio¨del¨30¨novembre¨1992¨n.¨990).¨

Tuttavia,¨con¨particolare¨riferimento¨alla¨materia¨espropriativa,¨ancorche¨gli¨orienta-
menti¨del¨Consiglio¨di¨Stato¨e¨delle¨Sezioni¨Unite¨si¨siano¨consolidati¨nel¨ritenere¨che¨gli¨atti¨
emessi¨in¨carenza¨di¨potere¨vanno¨considerati¨nulli¨e¨percio©¨non¨produttivi¨di¨effetti,¨gli¨
stessi,¨pero©¨,¨si¨sono¨mantenuti¨divergenti¨con¨riferimento¨all'ambito¨della¨nozione¨dicarenza¨
di¨potere.¨

Si¨osservava,¨infatti,¨nella¨citata¨decisione,¨che¨nella¨materia¨in¨esame,¨la¨verifica¨se¨
l'atto¨emanato¨corrisponda¨al¨tipo¨consentito¨dalla¨legge¨va¨fatta¨in¨astratto,¨vale¨a¨dire¨
mediante¨criteri¨che¨debbono¨essere¨il¨piu©¨possibile¨semplificati¨e¨che¨tengano¨conto¨della¨
portata¨della¨legge,¨cioe©¨della¨sussumibilita©¨al¨tipo¨di¨atto¨da¨essa¨previsto.¨

Laddove,¨una¨volta¨verificato¨che¨il¨potere¨e©¨stato¨attribuito¨e¨che¨il¨provvedimento¨ne¨e©¨
espressione,¨ogni¨eventuale¨violazione¨di¨regole¨dell'ordinamento¨costituisce¨violazione¨di¨
legge,¨la¨quale,¨come¨e©¨noto,¨unitamente¨alla¨incompetenza¨relativa,¨costituisce¨un¨vizio¨di¨
legittimita©¨dell'atto¨autoritativo¨e¨tale¨per¨antonomasia¨e©¨il¨provvedimento¨ablatorio¨che¨
per¨sua¨natura¨incide¨su¨interessi¨legittimi.¨

3.¨^Su¨questa¨linea¨la¨giurisprudenza¨di¨questo¨Consiglio¨si¨e©¨mantenuta¨ferma.¨Va,¨
infatti¨osservato¨che,¨nelle¨more¨di¨questo¨giudizio,¨e©¨intervenuta¨la¨decisione¨di¨questa¨Adu-
nanza¨Plenaria¨del¨20¨dicembre¨2002,¨n.¨2¨che,¨a¨seguito¨di¨altra¨ordinanza¨dirimessione¨
dello¨stesso¨Consiglio¨di¨Giustizia¨Amministrativa¨n.¨316¨del¨2002¨richiamata¨dallo¨stesso¨
giudice¨remittente¨nel¨presente¨giudizio,¨ha¨stabilito¨che¨ûcostituisce¨un¨principio¨pacifica-
mente¨accolto¨da¨questo¨Consiglio¨quello¨per¨cui¨e©¨annullabile¨l'atto¨dichiarativo¨della¨pub-
blica¨utilita©¨,¨quando¨esso¨(cioe©¨l'amministrazione)¨eserciti¨il¨potere¨amministrativo¨senza¨fis-
sare¨la¨durata¨massima¨del¨procedimento¨espropriativo,¨in¨violazione¨del¨medesimo¨art.¨13ý.¨
Non¨ritiene¨il¨Collegio¨di¨ritornare¨sull'argomento,¨non¨solo¨perche¨recentemente¨ricon-
siderato,¨ma¨anche¨in¨quanto¨non¨sono¨stati¨prospettati¨profili¨nuovi¨da¨indurre,¨come¨invece¨
auspicavano¨gli¨appellanti,¨ad¨una¨rimeditazione¨di¨un¨indirizzo¨giurisprudenziale¨ragionato¨
e¨consolidato.¨In¨questo¨solco¨^nel¨quale¨si¨muove¨anche¨la¨piu©¨recente¨giurisprudenza¨di¨
questo¨Consiglio¨(Sez.¨IV¨del¨14¨dicembre¨2002,¨n.¨6894)¨^si¨e©¨correttamente¨collocato¨il¨
giudice¨di¨primo¨grado¨che,¨ha¨affermata¨la¨giurisdizione¨del¨giudice¨amministrativo¨sulla¨
richiesta¨di¨risarcimento¨del¨danno¨in¨primo¨luogo¨in¨virtu©¨delle¨previsioni¨degli¨articoli¨34¨
e¨35,¨comma¨1,¨del¨D.Lgsvo¨31¨marzo¨1998,¨n.¨80,¨facendo¨rientrare¨i¨procedimenti¨espro-
priativi¨nell'ambito¨della¨materia¨urbanistica,¨ex 
art.¨34.¨

Del¨resto¨gli¨originari¨ricorrenti¨proprio¨in¨virtu©¨di¨queste¨norme¨avevano¨ritenuto¨di¨
poter¨chiedere¨al¨TAR¨il¨risarcimento¨del¨danno.¨

In¨secondo¨luogo¨gli¨stessi¨giudici¨di¨primo¨grado¨hanno¨ritenuto,¨del¨pari¨legittima-
mente¨(richiamando¨sotto¨questo¨secondo¨profilo¨la¨decisione¨del¨C.G.A.¨n.¨296¨del¨14¨giu-
gno¨2001),¨di¨poter¨far¨riferimento,¨a¨sostegno¨della¨ritenuta¨giurisdizione,¨al¨3¨comma¨del-
l'art.¨7¨della¨legge¨n.¨1034¨del¨1971,¨come¨modificato¨dall'articolo¨7¨della¨legge¨21¨luglio¨
2000,¨n.¨205,¨che¨ha¨attribuito¨al¨giudice¨amministrativo¨tutte¨le¨domande¨di¨risarcimento¨
del¨danno¨rientranti¨nell'ambito¨della¨propria¨giurisdizione,¨anche¨di¨legittimita©¨.¨Soluzione¨
questa¨vivacemente¨contestata,¨ma¨senza¨fondamento,¨dagli¨appellanti¨in¨quanto¨su¨di¨essa¨
avrebbe¨fatto¨leva¨il¨giudice¨di¨primo¨grado¨per¨ritenere¨la¨loro¨domanda¨risarcitoria¨inam-
missibile,¨non¨risultando¨preceduta¨dalla¨richiesta¨di¨annullamento¨dei¨relativi¨atti,¨al¨fine¨
di¨conseguire¨un'autonoma¨tutela¨meramente¨risarcitoria.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

4©^Da©qui©lo©svolgimento©della©complessa©ed©articolata©tesi©degli©appellanti,©secondo©
cui©la©tutela©risarcitoria©relativa©alla©occupazione©acquisitiva©in©questione©ricadeva©esclusiva-
mente©nell'ambito©della©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo©nell'erroneo©pre-
supposto,©tuttavia,©che©in©tale©ambito©ogni©situazione©giuridica©soggettiva©possa©e©debba©
essere©tutelata©come©un©diritto©soggettivo©pieno©senza©bisogno©di©impugnare©il©provvedi-
mento©amministrativo©degratatorio©o,©altrimenti©nullo,©come©se,©nell'ambito©della©giurisdi-
zione©esclusiva,©non©fosse©comunque©configurabile©alcun©atto©autoritativo:©il©che©e©all'evi-
denza©insostenibile.©

Infatti©e©stato©ben©messo©in©evidenza©da©questo©Consiglio©in©una©sua©recentissima©deci-
sione©(Sez.©VI,©27©gennaio©2003©n.©426)©che©la©circostanza©che©in©una©materia©vi©sia©giurisdi-
zione©esclusiva©del©giudice©amministrativo©non©significa©che©tutte©le©controversie©in©argo-
mento©vertano©su©diritti©soggettivi.©

Vero©e©,©infatti,©che©la©giurisdizione©esclusiva©implica©l'attribuzione©di©un'intera©materia©
al©giudice©amministrativo,©a©prescindere©dal©tipo©di©situazione©giuridica©soggettiva©fatta©
valere,©e©dunque©senza©necessita©di©individuare©il©tipo©di©situazione©soggettiva,©ma©questo©al©
solo©fine©della©determinazione©della©giurisdizione.©Pero©,©una©volta©stabilito©che©la©giurisdi-
zione©e©del©giudice©amministrativo,©occorre©anche©nell'ambito©della©giurisdizione©esclusiva,©
individuare©il©tipo©di©situazione©soggettiva©lesa©(interesse©legittimo©o©diritto©soggettivo)©al©
fine©di©delimitare©i©poteri©del©giudice.©Cos|©come©appunto©ha©ritenuto©il©giudice©di©primo©
grado,©che©correttamente©ha©individuato©nella©fattispecie©al©suo©esame©una©situazione©di©inte-
resse©legittimo,©con©le©ovvie©conseguenze©sulla©necessita©di©esperire©un'azione©di©annulla-
mento©e©della©conseguente©dichiarazione©di©inammissibilita©dell'azione©risarcitoria©esclusiva-
mente©ed©autonomamente©intrapresa.©

Per©sostenere,©infine,©che©nell'ambito©della©giurisdizione©esclusiva©possano©ricadere©
anche©i©comportamenti©dell'amministrazione©lesivi©di©situazioni©soggettive,©gli©appellanti©
sostengono©che©nella©fattispecie©sarebbe©appunto©stato©posto©in©essere©un©comportamento©
di©tale©tipo,©ovviamente©non©annullabile©come©puo©esserlo©un©atto©o©un©provvedimento©
amministrativo,©per©pervenire©al©risultato©della©autonoma©proponibilita©dell'azione©risar-
citoria.©

Trattasi©pero©di©un©tentativo©manifestamente©artificioso©e©quindi©inutile,©esperito©perla©
prima©volta©nella©memoria©conclusiva©di©questo©giudizio.©

Sostengono©infatti©gli©appellanti©che©nella©fattispecie©all'esame,©in©cui©chiaramente©sono©
stati©posti©in©essere©gli©atti©di©un©procedimento©espropriativo©che©si©assume©nullo,©in©realta©
sarebbe©configurabile©un©comportamento,©con©evidente©negazione©del©concetto©stesso©di©
comportamento©che,©ovviamente,©non©puo©consistere©in©un©provvedimento.©Dicono,©infatti,©
gli©appellanti©che©nella©fattispecie©in©esame©l'operato©dell'amministrazione©e©riconducibile©
ad©un©comportamento©sia©commissivo©(esecuzione©di©un©provvedimento©illegittimo©da©parte©
del©Comune©nell'integrare©la©difettosa©dichiarazione©di©pubblica©utilita©pronunciata©dall'As-
sessorato©regionale©su©detto©provvedimento)©che©omissivo©(mancato©intervento©in©via©di©
autotutela).©Cos|©,©in©buona©sostanza©rendendo©possibile©configurare©come©comportamento©
qualsiasi©attivita©amministrativa©concretatasi©nell'adozione©di©atti©illegittimi.©

5.©^Nella©memoria©conclusiva©davanti©a©questo©Collegio©gli©appellanti©hanno©richia-
mato©la©decisione©della©Sez.©IV©di©questo©Consiglio©del©9©luglio©2002©n.©3819,©secondo©cui©
ûva©proposta©davanti©al©giudice©ordinario©la©domanda©di©risarcimento©del©danno©creato©da©
una©condotta©usurpativa©integrata©dalla©pubblica©amministrazione©in©difetto©di©una©valida©e©
perdurante©dichiarazione©di©pubblica©utilita©dell'opera,©rientrando©la©fattispecie©nell'ambito©
di©un©ordinario©fatto©illecito©che©non©puo©dirsi©compreso©nel©concetto©di©urbanistica©cui©
accede©l'art.©34©del©D.Lgs.©n.©80/1998ý.©
Essi©ritengono,©per©altro©con©il©consenso©della©difesa©dello©stesso©Comune,che©la©mas-
sima,©cos|©estrapolata©da©detta©decisione,©si©attagli©alla©fattispecie©dedotta©in©questo©giudizio©
e©quindi,©modificando©radicalmente©le©precedenti©prospettazioni©sulla©affermazione©della©giu-
risdizione©del©giudice©amministrativo,©sostengono©che©la©giurisdizione©sulla©loro©pretesa©
spetta©al©giudice©ordinario.©

Nonostante©la©fedele©trascrizione©del©passo©della©decisione©invocata,©la©lettura©della©
intera©decisione©in©relazione©alle©tre©fattispecie©diverse©con©la©stessa©decise©porta©a©ben©
diversa©conclusione©rispetto©a©quella©cui©sono©pervenuti©gli©appellanti.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Trattasi©infatti©in©quella©decisione©di©risarcimento©del©danno©preteso©a©diversi©titoli:©

a) 
per©perdita©della©proprieta©dei©terreni©originariamente©occupati©dalle©assegnatarie©
cooperative©in©forza©di©valido©decreto©di©occupazione,©ormai©scaduto©ed©irriversibilmente©tra-
sformati;©

b) 
per©occupazione©ûsine 
titulo» 
e©trasformazione©di©un'area©maggiore©rispetto©a©
quella©asservita;©

c) 
per©avere©vanificato,©attraverso©l'illegittima©reiterazione©di©vincoli©nascenti©dal©
PEEP,©la©attitudine©edificatoria,©gia©presente©sull'intera©proprieta©,©riducendo©le©aree©non©
occupate©a©relitti.©

Orbene,©mentre©detta©decisione©ha©ritenuto,©del©tutto©in©linea©con©la©giurisprudenza©del©
Consiglio©di©Stato©gia©richiamata,©che©per©le©ipotesi©sub 
a) 
e©sub 
c) 
sussisteva©la©giurisdizione©
del©giudice©amministrativo©in©virtu©del©disposto©degli©atti©del©D.Lgsvo©31©marzo©1998,©n.©80,©
nel©testo©originario©e©comunque©poi©riconfermarto©dall'art.©7©della©legge©21©luglio©2000,©

n.©205,©in©relazione©alla©comprensione©della©materia©urbanistica,©chiarendo©opportunamente©
ûche©la©giurisdizione©esclusiva©non©si©arresta©al©giudizio©di©annullamento©del©provvedimento©
amministrativo©(illegittimo)ý©e©che©si©estende©al©sindacato©sul©rapporto©tra©privato©e©ammini-
strazione,©comprensivo©anche©nei©comportamenti©materiali,©annullando©la©decisione©del©
TAR©che©aveva©declinato©la©propria©giurisdizione©sulla©richiesta©di©risarcimento©del©danno©
in©materia©espropriativa,©ha©ritenuto©invece©che©per©l'ipotesi©sub 
b) 
dovesse©spettare©al©giudice©
ordinario©la©giurisdizione©per©l'occupazione©ûsine 
tituloý,©da©considerarsi©come©fatto©illecito.©
Nonostante©qualche©ambiguita©,©derivante©dall'essere©stata©richiamata©come©necessaria©
ûuna©efficace©dichiarazione©di©pubblica©utilita©e©la©configurabilita©di©un'opera©pubblicaý,©
per©poi©affermare©ûche©non©puo©aversi©quest'ultima©se©manca©la©primaý,©che©potrebbe©far©
pensare©ad©un©riferimento©alla©teoria©della©carenza©di©potere©sostenuta©dalle©Sezioni©Unite©
della©Cassazione,©sembra©evidente©che©quest'ultima©decisione©del©Consiglio©di©Stato©abbia©
inteso©fare©riferimento©non©ad©una©dichiarazione©di©pubblica©utilita©viziata,©ma©mancante©
del©tutto.©

Il©che,©evidentemente,©non©ricorre©nella©fattispecie,©come©si©vedra©.©Restando©tuttavia©ben©
chiaro©che©questa©Adunanza©Plenaria©non©condivide©affatto,©per©le©ragioni©gia©ampiamente©
esposte,©una©interpretazione©di©quest'ultima©decisione©contrastante©conilsuo©indirizzo©
costante©sull'ambito©del©concetto©di©carenza©di©potere.©

6.©^Venendo©alla©fattispecie©all'esame©del©Collegio.©
Risulta©dagli©atti©ed©e©incontestato©che©l'Assessorato©ha©adottato©un©decreto©in©data©
9©maggio©1996,©con©il©quale,©ai©sensi©dell'art.©2©comma©1©della©legge©della©Regione©Sicilia©

n.©69©del©1995©ha©approvato©e©finanziato©il©progetto©relativo©ad©una©palestra©polifunzionale,©
stabilendo©all'art.©3©successivo©che©l'approvazione©del©decreto©stesso,©ai©sensi©dell'art.©21©
comma©12©della©legge©31©marzo©1972©n.©19©equivaleva©a©dichiarazione©di©pubblica©utilita©,©
indifferibilita©ed©urgenza©dell'opera©finanziata©e,©nel©comma©successivo,©che©le©espropriazioni©
ûdovranno©avere©inizio©dalla©data©del©presente©decreto©e©concludersi©entro©cinque©anni©dalla©
medesima©data©ûesclusivamente©ai©fini©della©validita©della©dichiarazione©di©pubblica©utilita©
di©cui©al©precedente©decretoý.©
Prima©che©venisse©dato©alcun©seguito©all'anzidetta©dichiarazione©di©pubblica©utilita©inter-
veniva©in©data©31©maggio©1996©la©deliberazione©della©Giunta©Municipale©di©Palermo©n.©1344©
(completa©dei©prescritti©pareri©favorevoli©e©con©attestazione©che©la©stessa©era©stata©affissa©
all'albo©pretorio©dal©2©giugno©1996©al©16©giugno©1996)©di©immediata©esecuzione,©avente©
appunto©come©oggetto©il©progetto©della©palestra©polifunzionale©da©realizzare©in©contrada©
ûUditoreý©di©Palermo©nell'ambito©delle©Universiadi©del©1997,©sul©cui©contenuto©bisogna©sof-
fermarsi.©

In©detta©delibera,©si©prendeva©atto©del©decreto©assessoriale©sopra©descritto©di©approva-
zione©del©ûprogetto©di©una©palestra©polifunzionaleý©e©dei©pareri©favorevoli©che©lo©avevano©
preceduto,©si©approvava©lo©schema©di©bando©di©gara,©si©autorizzava©l'ufficio©contratti©a©porre©
in©essere©tutti©gli©adempimenti©per©l'esperimento©della©gara©e©in©particolare,©per©quanto©inte-
ressa©al©n.©7©di©ûconfermare©i©termini©per©le©espropriazioni©indicate©nell'art.©3©del©D.A.©

n.©297/XV©TUR©del©4©maggio©1996©che©venivano©precisati;©al©n.©8ý©di©fissare©il©termine©per©
i©lavori©cos|©come©appresso:©
ûinizio©lavori©entro©tre©mesi©dalla©data©di©esecutivita©del©presente©provvedimento;©ulti-
mazione©entro©dodici©mesi©dall'inizio©lavoriý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Successivamente,©nel©pieno©rispetto©dei©termini©anzidetti,©il©dirigente©del©servizio©espro-
priazioni©del©Comune©di©Palermo©ordinava©in©data©6©agosto©1996©l'occupazione©temporanea©
in©via©di©urgenza©degli©immobili©da©espropriare,©cui©seguiva©l'occupazionecome©da©verbale©
di©immissione©in©possesso©in©data©28©e©29©ottobre©1996©e©coevo©verbale©di©statodi©consistenza©
dei©fondi©appellanti©occupati.©Non©vi©e©quindi©alcun©dubbio,©come©del©resto©ammettono©gli©
stessi©appellanti,©che©l'espropriazione©per©pubblica©utilita©e©avvenuta©nei©termini©di©cui©alla©
dichiarazione©di©pubblica©utilita©e©che©parimenti©nei©termini©medesimi©e©avvenuta©la©costru-
zione©della©palestra,©visto©che,©sin©dal©primo©grado©del©giudizio,©gli©attuali©appellanti©avevano©
affermato©che©l'opera©era©stata©realizzata©e©che©cio©,©appunto,©aveva©determinato©la©irreversi-
bile©trasformazione©dei©loro©fondi.©

In©disparte©per©ora©la©disamina©della©questione©sul©momento©in©cui©gli©appellanti©sono©
venuti©a©conoscenza©dell'esistenza©di©tale©provvedimento,©va©considerato©se©tale©atto©del©
Comune,©per©altro©contenente©una©serie©di©disposizioni©di©sua©indiscutibile©(ed©indiscussa)©
competenza,©sia©da©considerare©nullo©e©cioe©inesistente,©ovvero©semplicemente©emanato©da©
organo©in©parte©incompetente©e©quindi,©qualora©questa©incompetenza©fosse©realmente©accer-
tata,©semplicemente©annullabile©e©percio©produttivo©di©effetti©giuridici©sino©alla©pronuncia©
di©annullamento,©pregiudiziale©rispetto©alla©richiesta©di©risarcimento©del©danno,©secondo©un©
indirizzo©consolidato©di©questo©Consiglio©che©ora©va©ribadito,©riconoscendosene©la©fonda-
tezza©per©la©sua©piena©aderenza©alla©ratio 
della©riforma,©culminata©con©la©legge©205©del©2000©
che©ha©portato©il©legislatore©ad©attribuire©al©giudice©amministrativo©in©via©generale©la©cogni-
zione©anche©sul©risarcimento©del©danno,©senza©alcuna©distinzione©tra©giurisdizione©generale©
di©legittimita©e©giurisdizione©esclusiva.©

Si©e©infatti©osservato©in©una©recente©elaborata©decisione©della©VI©Sezione©18©giugno©2002©

n.©3338©^che©richiama©quella©anteriore©della©IV©Sezione©15©febbraio©2002,©n.©952©^che©una©
volta©concentrata©presso©il©giudice©amministrativo©la©tutela©impugnatoria©dell'atto©illegittimo©
e©quella©risarcitoria©conseguente,©non©e©possibile©l'accertamento©incidentale©da©parte©del©giu-
dice©amministrativo©della©illegittimita©dell'atto©non©impugnato©nei©termini©decadenziali©al©
solo©fine©di©un©giudizio©risarcitorio©e©che©l'azione©di©risarcimento©del©danno©puo©essere©pro-
posta©sia©unitamente©all'azione©di©annullamento©che©in©via©autonoma,©ma©chee©ammissibile©
solo©a©condizione©che©sia©impugnato©tempestivamente©il©provvedimento©illegittimo©e©che©sia©
coltivato©con©successo©il©relativo©giudizio©di©annullamento,©in©quanto©al©giudice©amministra-
tivo©non©e©dato©di©poter©disapplicare©atti©amministrativi©non©regolamentari.©
6.©^Ritornando©al©caso©all'esame©di©questa©Adunanza©Plenaria,©va©osservatoin©base©agli©
stessi©precedenti©giurisprudenziali©del©giudice©ordinario©richiamati,©non©risulta©essere©stata©
esaminato©un©caso©simile©o©assimilabile©in©relazione©alle©circostanze©che©lo©connotano.©Va©
infatti©debitamente©valutato©che©l'indicazione©del©termine©per©l'inizio©e©il©completamento©
dei©lavori©ad©integrazione©delle©dichiarazioni©di©pubblica©utilita©adottata©dall'Assessorato©
regionale©da©parte©dell'autorita©che©doveva©realizzare©l'opera©e©che©per©legge©doveva©dare©
attuazione©alla©dichiarazione©di©pubblica©utilita©,e©avvenuta©quando©ancora©nessun©termine©
era©decorso©sia©per©l'occupazione©dei©beni©destinati©ad©essere©espropriati,©sia©per©l'esecuzione©
dell'opera.©
Infatti©va©considerato©che©la©realizzazione©della©palestra©in©questione©rientrava©nel©pro-
gramma©di©finanziamento©regionale©per©l'universiade©1997©e©che,©ancorche¨l'art.©12©della©
legge©regionale©29©settembre©1995©che©la©prevedeva©stabilisse©che©i©progetti©relativi©alle©sin-
gole©opere©ûsono©approvati©e©finanziati©dall'Assessorato©regionale©per©il©turismo©etc.ý,©lo©
stesso©articolo©sanciva©che©agli©enti©destinatari©dei©finanziamenti©(che©nel©caso©era©il©Comune©
di©Palermo©che©proprio©in©base©alla©stessa©legge©aveva©presentato©il©progetto©esecutivo©appro-
vato©dall'Assessorato)©ûe©attribuita©ogni©iniziativa©relativa©all'esecuzione©dell'operaý.©

Quindi©il©Comune©di©Palermo,©forse©anche©in©base©al©tenore©della©deliberazione©dell'As-
sessorato©Regionale©di©cui©si©e©detto,©ha©ritenuto©che©rientrasse©nella©sua©competenza©di©com-
pletare©in©via©di©integrazione,©per©altro©pochi©giorni©dopo,©il©decreto©dichiarativo©della©pub-
blica©utilita©con©l'indicazione©del©termine©per©l'esecuzione©dei©lavori,©omessa©nel©precedente©
decreto©assessoriale.©Pertanto©il©Comune©ragionevolmente©non©puo©essere©considerato©un©
soggetto©estraneo©che©indebitamente©si©sia©inserito©in©un©procedimento©nel©quale©non©doveva©
ingerirsi,©tale©da©far©configurare©una©incompetenza©assoluta.©

Non©risulta©pertanto©una©situazione©tale©da©far©configurare©nella©specie©una©espropria-
zione©in©carenza©di©potere.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Si©vedano©in©particolare©quanto©alle©ragioni©preminenti©alla©base©della©suddetta©situa-
zione©le©considerazioni©espresse©nella©sentenza©delle©Sezioni©Unite©dellaCassazionedel©
4©marzo©1997©n.©1907,©richiamata©dagli©stessi©appellanti.©

7.©^Gli©appellanti©pero©sostengono©che©al©fine©di©verificare©se©sussistesse©o©meno©il©loro©
diritto©al©risarcimento©del©danno©derivante©dalla©abusiva©occupazione©e©conseguente©irrever-
sibile©trasformazione,©doveva©tenersi©esclusivamente©conto©della©dichiarazione©di©pubblica©
utilita©pronunciata©dall'Assessorato©ma©priva©delle©date©di©inizio©e©termine©dei©lavori,©che©
secondo©la©costante©giurisprudenza©del©giudice©ordinario©per©tale©omissione©era©inidonea©ad©
incidere©sul©loro©diritto©soggettivo©di©proprietari©dei©beni©abusivamenteoccupati©etrasfor-
mati©dal©Comune©di©Palermo,©con©l'ulteriore©conseguenza©che,©essendosi©consumata©la©viola-
zione©del©loro©diritto©anteriormente©alla©entrata©in©vigore©del©D.Lgs.©n.©80,©essi©non©potevano©
essere©spogliati©del©loro©diritto©al©risarcimento©del©danno©per©effetto©del©passaggio©ex 
lege 
della©giurisdizione©in©materia©risarcitoria©dal©giudice©ordinario©al©giudice©amministrativo.©
Cio©in©quanto©il©decreto©della©Giunta©municipale©che©aveva,©a©loro©avviso©illegittimamente,©
integrato©la©originaria©difettosa©dichiarazione©di©pubblica©utilita©,©non©era©stata©da©loro©cono-
sciuto©e©quindi©non©poteva©essere©loro©opposto©nel©giudizio©davanti©al©TAR.©
Pero©questo©rilievo,©che©metterebbe©in©evidenza©ad©un©tempo©il©contrasto©di©giurispru-
denza©tra©giudice©ordinario©e©giudice©amministrativo©quanto©agli©effetti©di©un©procedimento©
viziato©in©uno©dei©suoi©atti©fondamentali,©e©il©preteso©obbligo©del©giudice©amministrativo©di©
continuare©a©fare©applicazioni©anch'esso©dei©principi©giurisprudenziali©affermati©dal©giudice©
ordinario,©almeno©quando©davanti©a©quest'ultimo©vengono©in©discussione©gli©effetti©di©un©
decreto©di©dichiarazione©di©pubblica©utilita©ed©occupazione©cos|©viziato,©emanato©anterior-
mente©alla©data©di©entrata©in©vigore©del©D.Lgsvo©n.©80©del©1998,©non©sussiste.©

Eévero©che©detto©decreto©della©giunta©municipale©non©risulta©menzionato©nei©provvedi-
menti©di©occupazione©di©urgenza©e©negli©atti©successivi©sino©alla©espropriazione©dei©loro©ter-
reni©ed©e©anche©esatto©che©gli©originari©ricorrenti©l'hanno©potuto©conoscere©a©seguito©del©
deposito©effettuato©da©parte©dell'avvocato©del©Comune©in©data©5©giugno©2001,©davanti©al©
TAR,©ma©e©anche©vero©che,©in©occasione©di©discussione©del©ricorso©nell'udienza©della©stessa©
data,©la©loro©difesa©nulla©abbia©osservato,©nonostante©che©su©detto©documento©si©basasse©
essenzialmente©la©difesa©del©Comune,©come©risulta©dalla©narrativa©del©fatto©della©sentenza©
impugnata,©che©reca©testualmente:©

ûl'Amministrazione©Comunale©ha©dedotto©l'infondatezza©del©gravame©rilevando©che©i©
termini©ex 
art.©13©legge©2359/1865©erano©stati©fissati©dall'Amministrazione©Comunale©con©
propria©dliberazione©(G.M.©n.©1344)ý.©

Non©vi©e©dubbio,©quindi,©che©in©quella©sede©il©difensore©degli©attuali©appellanti©avrebbe©
potuto©e©dovuto©chiedere©un©termine©per©impugnare©il©provvedimento©comunale©con©motivi©
aggiunti,©con©la©possibilita©di©estendere©l'impugnazione©a©tutti©gli©atti©del©procedimento©abla-
torio,©avvalendosi©del©disposto©dell'art.©21,©1.©comma©della©legge©6©dicembre©1971,©n.©1034,©
come©sostituito©dalla©legge©n.©205©del©2001.©Infatti©secondo©questa©norma©tutti©i©provvedi-
menti©adottati©in©pendenza©del©ricorso©tra©le©parti,©comuni©all'oggetto©del©ricorso©stesso,©
sono©impugnati©mediante©proposizione©dei©motivi©aggiunti.©Vero©e©che©nel©caso©la©delibera-
zione©della©giunta©municipale©del©31©maggio©1996©era©intervenuta©prima©del©giudizio©davanti©
al©TAR,©pero©e©da©ritenere,©che©ai©fini©del©ûsimultaneus 
processus» 
voluto©dal©legislatore©con©
la©novella©del©2000,©all'ipotesi©di©documento©nuovo,©per©la©evidente©ûratio» 
comune,©deve©
essere©assimilata©quella©di©non©imputabile©tardiva©conoscenza©di©un©atto©dalla©parte©che©
intende©avvalersene.©Eéevidente,©infatti,©che©dal©punto©di©vista©soggettivo©tanto©il©nuovo©prov-
vedimento©quanto©quello©precedentemente©esistente,©ma©incognito,©vengono©conosciuti©solo©
nel©corso©del©giudizio.©

Gli©originari©ricorrenti©hanno©preferito©invece©impugnare©autonomamente©detto©provve-
dimento©davanti©al©TAR©con©atto©notificato©in©data©18©settembre©2001©per©violazione©del-
l'art.©13©della©legge©n.©2359/1865,©senza©prospettare©in©questa©sede©un©possibile©raccordo©tra©
questo©giudizio©e©quello©suddetto©ancora©pendente,©seguendo©evidentemente©una©loro©strate-
gia©processuale.©Infatti©gli©appellanti©senza©nulla©aver©detto©in©proposito©nell'atto©di©appello©
si©sono©limitati©ad©osservare©nella©memoria©conclusiva,©per©altro©in©modo©del©tutto©incon-
gruo,©stante©l'autonomia©di©questo©giudizio©per©scelta©stessa©degli©appellanti,©che©ûnon©
appare©superfluo©infine©aggiungere©che©ove©il©giudizio©a©tutt'oggi©pendente©proposto©dagli©
interessati©avverso©la©deliberazione©della©G.M.©n.©1344/1996©si©concluda,©come©appare©vero-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

simile,©con©una©sentenza©di©accoglimento,©rimarrebbe©comunque©accertato©in©quella©sede©la©
illegittimita©insanabile©del©D.A.©n.©297/1996,©al©quale©e©riconnessa©la©dichiarazione©di©pub-
blica©utilita©ý.©

Vanno©ora©esaminate©le©questioni©di©costituzionalita©sollevate©dagli©appellanti,©nell'ipo-
tesi©di©rigetto©dei©motivi©sopra©dedotti,©che©in©effetti©si©e©verificata.©

Si©denuncia©l'incostituzionalita©dell'articolo©45,©diciottesimo©comma,©del©D.Lgs©
31©marzo©1998©n.©80,©per©violazione©degli©artt.©24,©13,©e©42©Cost.©nella©parte©in©cui©stabilisce©
che©le©controversie©in©cui©agli©33©e,©per©quanto©in©questa©sede©rileva,©dell'art.©34,©sono©devo-
lute©al©giudice©amministrativo©dal©1.©luglio©1998,©con©salvezza©dei©giudizipendentialla©data©
del©30©giugno©1998,©non©facendo©salvi©i©giudizi©nei©quali©si©faccia©valere©un©diritto©nascente©
da©procedure©espropriative©i©cui©atti©sono©adottati©anteriormente©al©1©luglio©1998.©

La©questione,©benche¨rilevante,©poiche¨se©risolta©positivamente©comporterebbe©la©illegit-
timita©costituzionale©relativamente©all'attribuzione©al©giudice©amministrativo©dei©giudizi©rela-
tivi©a©fattispecie,©come©quella©in©esame,©di©risarcimento©dei©danni©derivanti©o©collegati©a©
provvedimenti©espropriativi©illegittimi©posti©in©essere©anteriormente©al©1©luglio©1998,©con©
conseguente©accoglimento©dell'appello©per©difetto©di©giurisdizione©del©giudice©amministra-
tivo,©e©tuttavia©manifestamente©infondata.©

Sostengono©infatti©gli©appellanti©che©il©legislatore,©anche©nei©casi©ûde 
quoý©disciplinati©
dal©comma©18©dell'art.©45©secondo©cui©quelle©controversie©in©base©agli©artt.33©e©34©dello©
stesso©decreto©legislativo©n.©80©in©cui©ricadono©sono©attribuite©al©giudice©amministrativo©a©
partire©dal©1©luglio©1998,©avrebbe©dovuto©adottare©la©medesima©disciplina©stabilita©nel©prece-
dente©comma©17©per©le©controversie©di©cui©all'art.©68©del©D.Legislativo©3©febbraio©1993,©

n.©29©(cioe©per©le©controversie©relative©al©pubblico©impiego©c.d.©contrattualizzato),©secondo©
cui©nel©trasferire©dette©controversie©dalla©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo©
alla©giurisdizione©del©giudice©ordinario,©si©era©operata©la©distinzione©tra©controversie©relative©
a©questioni©attinenti©al©rapporto©di©lavoro©sorte©successivamente©al©30©giugno©1998©che©tran-
sitavano©al©giudice©ordinario©a©partire©dal©1.©luglio©1998©e©controversie©relative©a©questioni©
sorte©anteriormente©a©tale©data,©che©restavano©attribuite©al©giudice©amministrativo.©
Secondo©l'assunto©degli©appellanti©la©ragione©della©incostituzionalita©risiederebbe©nella©
mancanza©di©una©disciplina©simmetrica©benche¨rovesciata©tra©giudice©ordinario©e©giudice©
amministrativo©nel©presupposto,©ovviamente,©della©correttezza©costituzionale©della©disciplina©
adottata©per©il©trapasso©della©controversia©sul©pubblico©impiego©dal©giudice©amministrativo©
al©giudice©ordinario.©

Nella©mancanza©di©simmetria©nel©senso©anzidetto©si©e©ravvisato©il©contrasto©del©comma©
17©dell'art.©45©citato©con©gli©articoli©24,©113©e©42©della©Costituzione.©

Pero©e©evidente©che©l'enunciazione©del©motivo©a©sostegno©della©denunciata©incostituzio-
nalita©non©ha©alcun©riferimento©con©i©singoli©articoli©della©costituzione©di©cui©si©osserva©la©
violazione.©

Non©con©l'art.©24,©per©altro©genericamente©richiamato©senza©specificare©la©norma©speci-
fica©in©esso©contenuta,©in©quanto©la©mancata©distinzione©non©impediva©agli©appellanti©di©far©
valere©le©loro©ragioni©di©fronte©al©giudice©competente,©con©l'osservanza©naturalmente©delle©
norme©processuali©prescritte©di©cui©si©e©detto.©

Non©con©riferimento©all'art.©113©di©cui©per©altro©gli©appellanti©parimenti©non©indicano©a©
quali©dei©tre©commi©di©detto©articolo,©regolanti©diverse©fattispecie,©intendano©riferirsi.©

Infine,©sebbene©riguardo©all'articolo©42©si©sia©chiarito©che©il©riferimento©e©al©suo©terzo©
comma,©non©appare©collegabile©lo©stesso©motivo©di©disparita©al©contenuto©di©detto©comma,©
secondo©cui©ûla©proprieta©privata©puo©essere,©nei©casi©preveduti©dalla©legge,©e©salvo©inden-
nizzo,©espropriata©per©motivi©di©interesse©generaleý,©atteso©che©di©per©se©l'attribuzione©ad©un©
unico©giudice©della©verifica©della©legittimita©di©un©procedimento©espropriativo©e©di©eventuali©
ragioni©di©risarcimento©del©danno©non©scalfisce©affatto©il©dettato©costituzionale.©

In©realta©gli©appellanti,©pur©non©denunciando©espressamente©la©violazione©dell'art.©3,©
1.©comma©della©Costituzione,©che©sancisce©il©principio©costituzionale©della©ragionevolezza©e©
del©divieto©di©trattamento©normativo©difforme©di©situazioni©eguali,©ne©hanno©invocato©la©
sostanza.©Ma©a©torto,©essendo©evidente©che©non©ricorre©affatto©alcuna©identita©di©situazione©
di©fronte©a©diverse©materie.©

Nell'un©caso,©quello©concernente©l'attribuzione©della©giurisdizione©esclusiva©al©giudice©
amministrativo©per©il©risarcimento©del©danno©derivante©da©atti©illegittimi©in©materia©di©espro-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

priazione,©il©legislatore©costituzionale©si©e©attenuto©alla©regola©generale©sancita©dall'art.©5©del©
c.p.c.,©secondo©cui©la©giurisdizione©e©la©competenza©si©determinano©con©riguardo©alla©legge©
vigente©e©allo©stato©di©fatto©esistente©al©momento©della©proposizione©della©domanda.©

Nel©secondo©caso,©cioe©quello©relativo©alle©controversie©sul©pubblico©impiego,©ha©dero-
gato©a©tale©principio,©stabilendo©la©ûperpetuatio» 
della©giurisdizione©del©giudice©amministra-
tivo©non©con©riferimento©alla©legge©vigente©al©momento©della©domanda,©ma©a©quello©della©
insorgenza©della©questione©in©controversia©anteriormente©alla©data©in©cui©avveniva©il©trapasso©
al©giudice©ordinario.©E©cio©come©e©reso©chiaro©dai©lavori©preparatori,©allo©scopo©di©non©far©
gravare©sul©giudice©ordinario©l'immediato©afflusso©di©migliaia©di©controversie,©che©avrebbero©
inceppato©l'avvio©nel©nuovo©contenzioso©trasferito.©

Trattasi©di©un©apprezzamento©discrezionale©sicuramente©legittimo©di©fronte©a©situazioni©
oggettivamente©differenti.©

In©definitiva©l'articolata©questione©di©costituzionalita©e©manifestamente©infondata.©

L'appello,©conclusivamente,©deve©essere©respinto©(omissis)ý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

La 
destituzione 
dei 
pubblici 
dipendenti 
nell'evoluzione 
normativa 
e 
giurisprudenziale: 
rapporti 
tra 
procedimento 
penale 
e 
procedimento 
disciplinare 


(Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
quarta, 
decisione 
9 
dicembre 
2002, 
n. 
6669) 


Il 
testo 
unico 
degli 
impiegati 
civili 
dello 
Stato. 
La©destituzione©del©pubblico©dipendente©appartiene©al©genus 
delle©san-
zioni©disciplinari©descritte,©negli©artt.©79-85©del©d.P.R.©n.©3©del©1957,©al©fine©
di©prevenire©i©comportamenti©qualificabili©come©infrazioni.©In©quanto©misura©
espulsiva,©la©destituzione©comporta©la©reiezione©dall'ufficio©dell'impiegato,©
non©piu©ritenuto©degno©di©continuare©a©prestare©servizio©nell'Amministra-
zione©dello©Stato.©
Nella©terminologia©del©testo©unico©il©vocabolo©e©usato©per©individuare©
tanto©la©sanzione©che©e©possibile©adottare©nei©confronti©dei©pubblici©impiegati©
a©seguito©di©apposito©procedimento©(destituzione©c.d.©disciplinare),©quanto©
quella©conseguente©ad©una©condanna©inflitta©dal©giudice©penale©automatica-
mente,©ossia©senza©procedimento,©nei©confronti©del©dipendente©condannato,©
con©sentenza©passata©in©giudicato,©per©reati©di©particolare©natura©(destitu-
zione©di©diritto).©
La©destituzione©c.d.©disciplinare©e©una©sanzione©che©interrompe©definiti-
vamente©il©rapporto©di©impiego©a©suo©tempo©instaurato©e©puo©essere©irrogata©
in©presenza©delle©infrazioni©tassativamente©indicate©dal©legislatore©nell'art.©84©
del©testo©unico©imp.©civ.©dello©Stato.©
Il©successivo©art.©85,©nel©testo©originario,©prevedeva,©invece,©fino©al©
14©ottobre©1988,©data©in©cui©la©Corte©costituzionale©lo©ha©dichiarato©parzial-
mente©illegittimo,©i©casi©comportanti©la©destituzione©di©diritto.©Ai©sensi©di©tale©
articolo,©infatti,©l'impiegato©incorreva©nella©destituzione,©prescindendo©da©un©
procedimento©disciplinare:©
a) 
per©condanna©passata©in©giudicato©per©delitti©contro©la©personalita©
dello©Stato,©esclusi©quelli©previsti©nel©capo©IV©del©titolo©I©del©libro©II©del©
codice©penale;©ovvero©per©delitti©di©peculato,©malversazione,©concussione,©cor-
ruzione;©per©delitti©contro©la©fede©pubblica,©esclusi©quelli©di©cui©agli©artt.©457,©
495,©498©del©codice©penale,©per©delitti©contro©la©moralita©pubblica©ed©il©
costume©previsti©dagli©artt.©519,©520,©521,©531,©532,©533,©534,©535,©536©e©537©
del©codice©penale©e©per©delitti©di©rapina,©estorsione,©millantato©credito,©furto,©
truffa,©ed©appropriazione©indebita.©
b) 
per©condanna©passata©in©giudicato,©che©importi©l'interdizione©per-
petua©dai©pubblici©uffici©ovvero©l'applicazione©di©una©misura©di©sicurezza©
detentiva©o©della©liberta©vigilata.©
Questo©secondo©tipo©di©destituzione©era©definita©ûdi©dirittoý©perche¨rap-
presentava©una©conseguenza©automatica©di©tali©condanne,©anche©se©per©la©
sua©applicazione©occorreva©comunque©un©atto©dell'Amministrazione,©che©
ponendosi©come©atto©dovuto©non©necessitava©di©alcun©procedimento©discipli-
nare©per©la©sua©adozione.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

A©giustificare©il©provvedimento©fortemente©afflittivo,©piu©che©la©gravita©
della©pena©inflitta,©era©la©particolare©tipologia©dei©reati,©tutti©espressioni©sin-
tomatiche©di©una©personalita©che©esclude©nel©reo©l'ulteriore©idoneita©all'eserci-
zio©del©pubblico©ufficio©in©quanto©ex©se©idonei©a©concretare©una©assoluta©
mancanza©di©senso©morale©e©un©evidente©tradimento©della©fiducia©riposta©nel-
l'incolpato©e©del©rapporto©che©lo©lega©all'Amministrazione©dalla©quale©egli©
dipende.©

L'art.©85©del©T.U.©cos|©formulato©diede©subito©luogo©ad©una©serie©copiosa©
di©ricorsi©da©parte©dei©dipendenti©pubblici©volti©ad©ottenere©che©l'automatismo©
tra©condanna©penale©e©destituzione©di©diritto©fosse©reciso©e©che©quest'ultima©
fosse©la©conseguenza©di©una©autonoma©valutazione©disciplinare©dei©fatti©e©
delle©circostanze©poste©a©carico©del©dipendente.©

La©giurisprudenza©amministrativa,©dopo©aver©ritenuto©per©un©lungo©
periodo©manifestamente©infondate©le©questioni©di©legittimita©costituziona-
le(1)©sollevate©ha©poi©mutato©indirizzo©invocando©l'intervento©della©Corte©
costituzionale.©

Gli©interventi©della©Corte©Costituzionale(2).©
La©Corte©Costituzionale©ha©affrontato©la©questione©di©legittimita©costitu-
zionale©dell'art.©85©del©testo©unico©3/1957©due©volte©a©distanza©di©circa©due©
anni,©giungendo©a©soluzioni©esattamente©opposte.©
In©un©primo©momento,©con©la©sentenza©n.©270©del©19©dicembre©1986(3),©
pur©riconoscendo©che©l'ordinamento©odierno©andava©essenzialmente©ûverso©
l'esclusione©di©sanzioni©rigideý©e©che©la©destituzione©di©diritto©contrastava©viva-
mente©con©tale©tendenza,©la©Corte©costituzionale©dichiaro©inammissibili©le©
questioni©sollevate©dai©giudici©remittenti,©assumendo©che©spettava©al©legisla-
tore©ûprestare©omogenei©e©ben©identificati©rimedi©esaustiviý.©Pertanto,©pur©pro-
nunciando©una©sentenza©di©rigetto,©la©Corte©lasciava©chiaramente©intendere©
la©gravita©del©problema©e©l'urgenza©dell'intervento©del©legislatore.©
La©protratta©insensibilita©del©legislatore©nei©riguardi©delle©sollecitazioni©
della©Corte©e©l'insistenza©dei©giudici©amministrativi©che©continuavano©a©solle-
vare©la©stessa©questione©di©illegittimita©,©hanno©indotto©la©Corte©a©pronun-
ciarsi©nuovamente©sull'argomento.©

(1)©Prima©degli©interventi©della©Corte©(sent.©14©ottobre©1988,©n.©971,©Foro©it.,©1989,©I,©22,©
n.©Virga)©e©del©legislatore©(legge©n.©19©del©7©febbraio©1990),©la©legittimita©della©destituzione©
di©diritto©dopo©la©condanna©penale©con©interdizione©dai©pubblici©uffici©erastata©piu©volte©
affermata©dalla©giurisprudenza:©v.©Tar©Piemonte,©sez.©II,©19©settembre©1985,©n.©333,©id.,©Rep.©
1986,©voce©Impiegato©degli©enti©locali,©n.©29;©Tar©Basilicata,©3©ottobre©1980,©n.©217,©id,©1982,©
III,©84.©
(2)©In©dottrina:©Caponi, 
Incapacita©di©accedere©ai©pubblici©impieghi©e©destituzione©a©
seguito©di©condanne©penali,©in©Foro©amm.,©1988,©3477;©Nizza, 
Innovazioni©nella©disciplina©della©
destituzione©di©diritto,©in©Riv.©Amm.,©1989,©21;©Travi, 
Sospensione©cautelaredelpubblico©impie-
gatoperprocedimentopenale,©edestituzionepercondannapenale:probleminonrisolti,©in©Giur.©
Costit.,©1989,©I,©2729;©id.,©Rilevanza©della©questione©di©legittimita©costituzionale©di©disposizioni©
abrogate©e©destituzione©di©diritto©delpubblico©dipendente,©in©Giur.©Costit.,©1992,©3482.©

(3)©Foro©it.,©Rep.©1987,©voce©Impiegato©dello©Stato©e©pubblico,©n.©1068.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Con©la©sentenza©n.©971©del©14©ottobre©1988©(4)©essa©ha©ribaltato©le©con-
clusioni©a©cui©era©giunta©pochi©anni©addietro.©Con©una©pronuncia©riconduci-
bile©al©genus©delle©ûsentenze©manipolatriciý©ha©dichiarato©l'illegittimita©costi-
tuzionale©dell'art.©85,©lett.©a)©del©d.P.R.©10©gennaio©1957,©n.©3©e©dell'art.©236©
D.lg.©pres.©Sicilia©29©ottobre©1955,©n.©6©(5)©(che©estende©ai©dipendenti©degli©
enti©locali©in©Sicilia©l'art.©85©cit.)©nella©parte©in©cui©non©prevedevano,©in©luogo©
del©provvedimento©di©destituzione©di©diritto,©l'apertura©e©lo©svolgimento©del©
procedimento©disciplinare.©

Alla©luce©delle©argomentazioni©gia©esposte©nella©sentenza©270/1986,©
con©riferimento©soprattutto©alla©tendenza©dell'ordinamento©ûverso©l'esclu-
sione©di©sanzioni©rigide©avulse©da©un©confacente©rapporto©di©adeguatezza©con©
il©caso©concretoý,©giungeva©quindi©a©giudicare©inammissibile©una©sanzione©
che©si©sottraesse©a©quella©valutazione©di©congruita©che©e©tipica©del©procedi-
mento©disciplinare.©ûL'indispensabile©gradualita©sanzionatoria,©ivi©compresa©
la©misura©massima©destitutoriaý©postulava,©quindi,©a©giudizio©della©Corte,©
che©le©valutazioni©relative©fossero©ricondotte©ûalla©naturale©sede©di©valuta-
zione:©il©procedimento©disciplinare,©in©difetto©di©che©ogni©relativa©norma©
risulta©incoerente,©per©il©suo©automatismo,©e©conseguentemente©irrazionale©ex©
art.©3©Cost.ý.©

A©seguito©della©pronuncia©del©giudice©delle©leggi,©il©testo©dell'art.©85©T.U.©
diveniva©il©seguente:©ûL'impiegato©incorre©nella©destituzione©di©diritto,©
escluso©il©procedimento©disciplinare:©b)©per©condanna,©passata©in©giudicato,©
che©importi©l'interdizione©perpetua©dai©pubblici©uffici©ovvero©l'applicazione©
di©una©misura©di©sicurezza©detentiva©o©della©liberta©vigilataý.©La©Corte,©cioe©,©
dichiarando©l'illegittimita©costituzionale©soltanto©dell'art.©85©lett.©a)©del©T.U.,©
ha©lasciato©indenni©le©due©ipotesi©di©destituzione©ipso©iure©descritte©alla©
lett.©b)©dello©stesso©articolo.©I©fatti©che,©viceversa,©hanno©dato©luogo©ad©una©
condanna©per©i©reati©di©cui©all'art.©85©lett.©a),©dovranno,©d'ora©in©poi,©essere©
apprezzati©in©sede©di©procedimento©disciplinare©e,©non©piu©automaticamente,©
ma©previa©adeguata©ponderazione©della©fattispecie©criminosa©accertata©in©
sede©penale,©potranno©dar©luogo©all'applicazione©di©sanzioni©disciplinari,©fino©
a©quella©massima©della©destituzione.©

L'intervento©del©legislatore:©contenuti©ed©ambito©applicativo©della©legge©7feb-

braio©1990,©n.©19©(6).©

La©mutata©sensibilita©formatasi©in©subiecta©materia©ha©indotto©il©legisla-
tore©a©consacrare©con©legge©le©istanze©fatte©proprie©tanto©dalla©giurisprudenza©
amministrativa©quanto©dalla©Corte©costituzionale.©Eéquindi©intervenuta©la©

(4)©id.,©cit.©
(5)©id.,©Rep.©1991,©Sicilia,©n.©66.©
(6)©In©dottrina:©Marsili, 
La©destituzione©dei©pubblici©dipendenti,©in©Nuova.©Rass.,©1991,©
1818;©Nobile,©La©destituzione©del©pubblico©dipendente:©spunti©per©una©riflessione,©in©Riv.©

Amm.©1991,©1490;©Pone,©La©destituzione©dei©pubblici©dipendenti©dopo©le©modifiche©introdotte©

dall'art.©9dellalegge7febbraio1990n.©19edallalucedeirapportiintercorrentitrailprocedi-

mento©disciplinare©e©la©nuova©disciplina©del©processo©penale,©ibid.,©2194;©Raimondi,©Esiste©

ancora©la©destituzione©di©diritto?,©in©Foro©amm.,©1992,©2088.©


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

leggeé7éfebbraioé1990,én.é19,érecanteémodificheéinétemaédiécircostanze,é
sospensioneécondizionaleédellaépenaéeédestituzioneédeiépubbliciédipendenti,éilé
cuiéart.é9érecita:éûIlépubblicoédipendenteénonépuo©éessereédestituitoédiédirittoé
aéseguitoédiécondannaépenale.éEéabrogataéogniéaltraédisposizioneédiélegge.é
Laédestituzioneépuo©ésempreéessereéinflittaéall'esitoédeléprocedimentoédiscipli-
nareécheédeveéessereéproseguitoéoépromossoéentroécentottantaégiorniédallaé
dataéinécuiél'amministrazioneéhaéavutoénotiziaédellaésentenzaéirrevocabileédié
condannaéeéconclusoéneiésuccessiviénovantaégiorniý.é

Conél'art.é10éilélegislatoreéhaédettatoéunaédisciplinaéintertemporaleéaé
tutelaédelésoggettoégia©éincorsoénellaédestituzioneédiédiritto,éprevedendoneélaé
riammissioneéinéservizioéaédomandaé(art.é10,écommaé2).éL'intentoée©équelloé
diéuniformareétutteéleésituazioniéconseguentiéadéunéprovvedimentoédiédestitu-
zioneéde 
iure 
emessoénellaévigenzaédiéunaénormaédichiarataéincostituzionale;é
recuperandoéilédipendenteéall'Amministrazioneétutteéleévolteéinécuiél'esitoédelé
procedimentoédisciplinareéevidenziéunaécondottaénonéincompatibileéconéleé
esigenzeédiéservizio.é

Conétaleénormativaéilélegislatoreéhaéintesoédareéunaégeneraleéeéuniformeé
disciplinaéallaémateriaédellaédestituzioneédelépubblicoédipendente,éeliminandoé
quegliéautomatismiéespulsiviécheénonéconsentivanoédiécorrelareél'entita©édellaé
sanzioneéall'effettivaégravita©édeléfatto.é

Mentreél'art.é10ésopraériportatoénonéponeéparticolariéproblemiéinterpre-
tativi,élaéletteraédell'art.é9éhaéinveceéingeneratoédubbiéinéordineéallaésuaépor-
tataéapplicativa,éconéparticolareériferimentoéallaédispostaétestualeéabroga-
zioneéûdiéogniécontrariaédisposizioneédiéleggeý.é

Siée©écioe©épostoéiléproblemaédellaésopravvivenzaéoémenoénell'ordina-
mentoédell'art.é85élett.éb) 
deléT.U.,éche,écomeégia©édetto,éimmuneédallaécen-
suraédiéillegittimita©écostituzionale,ériguardanteélaésolaélett.éa) 
delloéstessoé
articolo,écontinuaéaéprevedereédueéipotesiédiédestituzioneéinflittaéipso 
iure:é
condannaépenaleépassataéinégiudicatoécheéimportiél'interdizioneéperpetuaé
daiépubbliciéufficiéovveroéapplicazioneédiémisureédiésicurezzaédetentiveéoé
dellaéliberta©évigilata.é

Aléproblemaéprospettatoénonée©éstataédataérispostaéunivoca(7),éritenen-
dosiédaétaluni,écheéilélegislatoreédelé1990éavrebbeécancellatoédalénostroéordi-
namentoélaédestituzioneédiédiritto,éabrogandoétutteéleédisposizioniécheélaépre-
vedonoée,équindi,éancheélaélett.éb) 
dell'art.é85éT.U.éimp.éciv.éSt.,écheélaécon-
templaéinérelazioneéallaécondannaéallaépenaéaccessoriaédell'interdizioneé
perpetuaédaiépubbliciéuffici,éeésostenendosiédaéaltriécheél'art.é9édellaéleggeé

n.é19édelé1990,énell'affermareécheéilépubblicoédipendenteénonépuo©éessereédesti-
tuitoédiédirittoéaéseguitoédiécondannaépenale,énonépuo©ériferirsiéalleéipotesiédié
interdizioneéperpetuaédaiépubbliciéuffici,ébens|©éallaésolaédestituzioneédiédirittoé
peréeffettoédellaémeraécondannaépenaleé(8).é
(7)éV.éperélaérassegnaégiurisprudenzialeésull'argomentoésupra 
notaén.é1éaléCons.éStatoé
6669/02écheéprecede.é
(8)éCfr.éCons.éStato,ésez.éV,é23éaprileé1998,én.é468,éForo 
it.,éRep. 
1998,évoceéImpiegato 
dello 
Stato,n.é1164.é

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Ovviamente©fra©i©sostenitori©della©prima©tesi©non©si©e©mancato©di©osser-
vare©come,©costituendo©la©pena©accessoria©dell'interdizione©perpetua©dai©pub-
blici©uffici©un©effetto©penale©della©condanna,©la©Commissione©di©disciplina©
prima©e©l'Amministrazione©poi©ûnon 
possono 
che 
disporre, 
in 
sede 
disciplinare, 
la 
destituzione 
dall'impiego 
con 
provvedimento 
che 
non 
ha 
carattere 
costitutivo 
ma 
solo 
dichiarativo 
di 
uno 
status©conseguente 
al 
giudizio 
penale 
definitivo 
nei 
confronti 
del 
dipendenteý(9). 


Il©quadro©normativo,©nell'ambito©del©quale©occorre©muoversi©per©defi-
nire©la©questione,©ha©avuto,©pero©,©modo©di©precisarsi©ulteriormente,©cos|©
come©ha©avuto©modo©di©definirsi©l'esatta©portata©delle©pronunce©della©Corte©
costituzionale©che©ha,©in©piu©occasioni,©ritenuto©inapplicabile,©sotto©la©
vigenza©del©regime©dell'art.©85,©lett.©b) 
d.P.R©n.©3©del©1957,©il©divieto©di©auto-
matismo©sanzionatorio©all'ipotesi©di©doverosa©interdizione©perpetua©dai©pub-
blici©uffici©prevista©dall'art.©29,©comma©1,©c.p.,©trattandosi©di©pena©accessoria©
ragionevolmente©prevista©dal©legislatore©per©finalita©di©difesa©sociale©e©di©
prevenzione©speciale©e©di©cui©la©pubblica©amministrazione©non©puo©che©pren-
dere©atto©(10).©

Alla©luce©della©evoluzione©normativa©e©giurisprudenziale©della©Corte©
costituzionale©la©materia©puo©,©quindi,©dirsi©giunta,©per©la©parte©che©qui©inte-
ressa,©ad©un©assetto©stabile,©alla©cui©stregua©e©oggi©da©riconoscersi,©che©il©
soggetto©interdetto©perpetuamente©dai©pubblici©uffici©ex 
art.©28©c.p.,©non©
puo©accedere©agli©stessi,©ove©ancora©estraneo©alla©pubblica©amministrazione,©
ne¨permanere©in©servizio©ove©gia©dipendente,©senza©la©necessita©,©in©quest'ul-
timo©caso,©del©previo©ricorso©al©procedimento©disciplinare.©L'art.©9,©comma©
1,©della©legge©n.©19©del©1990,©non©ha,©dunque,©abrogato©ogni©disposizione©di©
legge©contrastante©con©il©divieto©dell'automatica©destituzione©e©il©suo©ambito©
di©operativita©deve©essere©ristretto©alla©sola©destituzione©di©diritto©per©effetto©
della©mera©condanna©penale,©quale©era©prevista©dall'art.©85,©lett.©a) 
del©

d.P.R.©n.©3©del©1957©prima©che©la©suprema©Corte©ne©dichiarasse©l'illegittimita©
costituzionale.©E©cio©si©giustifica©sol©se©si©consideri©che,©mentre©nell'ipotesi©
di©destituzione©del©pubblico©dipendente©per©mera©condanna©a©pena©deten-
tiva,©i©fatti©che©vi©hanno©dato©causa©ben©possono©formare©oggetto©di©una©
autonoma©valutazione©disciplinare©per©verificare©la©compatibilita©della©con-
danna©con©la©permanenza©in©servizio©del©dipendente,©nell'ipotesi©di©destitu-
zione©per©interdizione©perpetua©dai©pubblici©uffici,©la©pubblica©amministra-
zione©datrice©di©lavoro©non©puo©che©prendere©atto©del©diretto©e©immediato©
contenuto©di©una©pena©accessoria,©non©modificabile©a©seguito©di©procedi-
mento©disciplinare.©
(9)©T.A.R.©Sicilia,©Palermo,©sez.©II,©8©maggio©1992,©n.©257,©id.,©Rep.©1992,©voce©cit.,©
n.©1151.©
(10)©Cfr.©Corte©cost.,©9©luglio©1999,©n.©286,©cit.;©18©luglio©1997,©n.©249,©id.,©Rep.1997,©voce©
Impiegato 
degli 
enti 
locali,©n.©48;©30©maggio©1995,©n.©203,©id.,©Rep.©1995,©voce©Impiegato 
dello 
Stato 
e 
pubblico,n.216©ein©Giur. 
it.,©1995,©I,©619,©con©nota©di©Alfano;©27©aprile©1993,©
n.©197,©Foro 
it.,©1994,©I,©385©e©in©Cons. 
Stato,©1994,©II,©343,©con©nota©di©Viola;©7©novembre©
1989,©n.©490,©Foro 
it.,©1990,©I,©21.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La 
legge 
27 
marzo 
2001, 
n. 
97 
e 
il 
divieto 
degli 
automatismi 
espulsivi(11).©
Alla©luce©dell'indirizzo©espresso©dalla©Corte©costituzionale©sulla©legitti-
mita©dell'espulsione©automatica©a©seguito©di©condanna©alla©interdizione©per-
petua©dai©pubblici©uffici,©il©legislatore©ha©recentemente©introdotto,©con©l'art.©5©
della©legge©27©marzo©2001,©n.©97,©recante©norme©sul©rapporto©tra©procedi-
mento©penale©e©procedimento©disciplinare©ed©effetti©del©giudicato©penale©nei©
confronti©dei©dipendenti©delle©amministrazioni©pubbliche(12),©un'ulteriore©
ipotesi©di©automatismo©espulsivo,©senza,©cioe©,©la©mediazione©di©un©procedi-
mento©disciplinare.©
Il©riferimento©e©all'art.©32-quinquies 
c.p.,©introdotto©dall'art.©5,©comma©2,©
legge©n.©97©cit.,©secondo©il©quale:©û©Salvo©quanto©previsto©dagli©articoli©29©e©
31,©la©condanna©alla©reclusione©per©un©tempo©non©inferiore©a©tre©anni©per©i©
delitti©di©cui©agli©articoli©314,©primo©comma,©317,©318,©319,©319-ter 
e320©
importa©altres|©l'estinzione©del©rapporto©di©lavoro©o©di©impiego©nei©confronti©
del©dipendente©di©amministrazioni©od©enti©pubblici©ovvero©di©enti©a©preva-
lente©partecipazione©pubblicaý.©
Anche©questa©norma©dovrebbe©resistere©ad©ipotetiche©censure©di©illegitti-
mita©costituzionale,©considerando©che©l'estinzione©del©rapporto©di©impiego©o©
di©lavoro©prevista©dall'art.©5,©comma©1,©legge©cit.,©cos|©come©l'interdizione©
perpetua©dai©pubblici©uffici,©non©e©una©misura©espulsiva©di©natura©discipli-
nare,©ma©una©sanzione©penale©accessoria©che©si©aggiunge©a©quelle©gia©previste©
dall'art.©19©c.p.,©e©che©consegue©di©diritto©alla©condanna©definitiva©come©
effetto©penale©di©essa©ai©sensi©dell'art.©20©del©c.p.(13)©
Dal©confronto©fra©le©varie©fattispecie©in©esame©si©ricava©il©seguente©
assetto©normativo:©
1) 
quando©la©sanzione©penale©principale©comporta©l'applicazione©della©
pena©accessoria©dell'interdizione©perpetua©dai©pubblici©uffici,©il©rapporto©di©
lavoro©alle©dipendenze©della©pubblica©amministrazione©si©estingue©automati-
camente©per©effetto©della©sentenza©definitiva,©indipendentemente©dalla©tipolo-

(11)©Tra©i©primi©commenti©alla©legge©27©marzo©2001©n.©97,©v.:©Baioni, 
Procedimento 
penale 
a 
carico 
dei 
dipendenti 
pubblici: 
le 
nuove 
conseguenze 
disciplinari, 
in©Giornale 
Dir. 
amm., 
2001,©869; 
Bordignon, 
Glieffettidelgiudicatopenalesulprocedimentodisciplinarealla 


luce 
della 
legge 
27 
marzo 
2001 
n. 
97: 
prime 
indicazioni, 
in©Giur. 
Merito, 
2001,©1229; 
Bosco, 


Prime 
riflessioni 
sulla 
nuova 
disciplina 
legislativa 
del 
procedimento 
disciplinare 
a 
carico 
del 


pubblico 
dipendente 
indagato 
o 
condannato 
in 
sede 
penale, 
in©Giust. 
Amm., 
2001,©1124; 
For-

lenzA 
E 
Bricchetti, 
Commentoallalegge27marzo2001n. 
97,normesulrapportotraproce-

dimento 
disciplinare 
edeffetti 
delgiudicatopenale 
nei 
confrontideidipendenti 
delle 
amministra-

zioni 
pubbliche, 
in©Guida 
al 
dir., 
2000, 
fasc.©16,©69;©Papadia, 
Norme 
sul 
rapporto 
tra 
procedi-

mento 
penale 
e 
procedimento 
disciplinare 
ed 
effetti 
del 
giudicato 
penale 
nei 
confronti 
dei 


dipendenti 
delle 
amministrazioni 
pubbliche, 
in©Riv. 
Personale 
ente 
locale, 
2001,©491;©Rotel-

lini, 
Procedimento 
disciplinare 
e 
procedimento 
penale. 
Profili 
applicativi 
della 
legge 


n. 
97/2001, 
in©Ragiusan, 
2001,©fasc.©204,©208.©
(12)©In©G.U.,©parte©I,©n.©80©del©5©aprile©2001.©
(13)©Per©un©primo©commento©all'art.©5,©legge©n.©97©del©2001©v.©gli©autori©citati©supra,©
nota©11.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

gia©del©reato©commesso©dal©dipendente,©purche¨si©tratti©di©un©delitto©e©la©con-
danna©alla©reclusione©non©sia©inferiore©ai©cinque©anni,©e©comunque©quando©
il©dipendente©e©condannato©all'ergastolo;©

2) 
quando©la©sanzione©penale©principale©e©stata©comminata©per©taluno©
dei©delitti©indicati©nell'art.©3,©comma©1,©della©legge©n.©97©del©2001©e©la©con-
danna©non©e©inferiore©ai©tre©anni©di©reclusione,©il©rapporto©di©lavoro©si©estin-
gue©per©effetto©della©sentenza©penale©di©condanna;©

3) 
quando©la©sanzione©penale©principale©e©stata©comminata©per©altri©
delitti©comunque©previsti©dalla©normativa©vigente,©e©la©pena©non©e©inferiore©
ai©tre©anni,©o©il©reato©e©stato©commesso©con©violazione©dei©doveri©d'ufficio©
connessi©all'esercizio©di©una©pubblica©funzione,©il©rapporto©di©lavoro©e©
sospeso©per©effetto©dell'automatico©operare©dell'interdizione©temporanea©dai©
pubblici©uffici.©

Al©di©fuori©dei©casi©descritti,©l'art.©5,©comma©4,©della©legge©in©esame,©pre-
scrive©che,©ove©sia©pronunciata©sentenza©penale©irrevocabile©di©condanna,©
nei©confronti©dei©dipendenti©indicati©nel©comma©1©dell'art.©3,©ancorche¨a©pena©
condizionalmente©sospesa,©l'estinzione©del©rapporto©di©lavoro©o©di©impiego©
puo©essere©pronunciata©solo©a©seguito©di©procedimento©disciplinare,©che©deve©
essere©avviato©o©riassunto©entro©novanta©giorni©dalla©piena©conoscenza©della©
sentenza©definitiva©di©condanna©comunicata©da©parte©della©competente©can-
celleria©del©giudice©che©la©ha©emessa.©Il©procedimento©disciplinare©deve©con-
cludersi,©salvi©termini©diversi©previsti©dai©contratti©collettivi©nazionali©di©
lavoro,©entro©i©successivi©centottanta©giorni©decorrenti©dal©termine©di©inizio©

o©di©proseguimento,©fermo©quanto©disposto©dall'art.©653©del©codice©di©proce-
dura©penale.©
Sentenze 
richiamate: 
Corte 
cost. 
9 
luglio 
1999, 
n. 
286; 
19 
aprile 
1993, 


n. 
197; 
25 
ottobre 
1989, 
n. 
490; 
Cons. 
Stato, 
sez. 
VI, 
28 
settembre 
2001, 
n. 
5163; 
sez. 
V, 
23 
aprile 
1998, 
n. 
468; 
Cons. 
reg. 
sic., 
3 
aprile 
2000, 
n. 
173; 
Cons. 
Stato, 
ad. 
Plen., 
19 
gennaio 
1999, 
n. 
1; 
sez. 
VI, 
25 
giugno 
2002, 
n. 
3476; 
sez. 
VI, 
25 
settembre 
2000, 
n. 
5029; 
sez. 
VI, 
26 
giugno 
2000, 
n. 
3605. 


Dott.ssa 
Emanuela 
Rosano. 


Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
quarta, 
decisione 
9 
dicembre 
2002, 
n. 
6669 
^Pres. 
P.©Salvatore©^

Est. 
V.©Poli©Ministero©dell'©Economia©e©delle©Finanze©(avv.©Stato©F.©Basilica)©c.F.A.©

(Avv.©Milia).©(Riforma 
T.A.R. 
Abruzzo, 
Pescara, 
24febbraio, 
n. 
206). 


LaPubblicaAmministrazione, 
inpresenzadiunasentenzapenaledicondannaconcommi-

nazione 
di 
pena 
accessoria 
interdittiva, 
deve 
disporre 
la 
cessazione 
dal 
servizio 
del 
dipendente, 


conunprovvedimento 
chehacaratterediatto 
vincolato, 
dichiarativo 
diuno 
status©conseguente 


al 
giudizio 
penale 
definitivo 
nei 
confronti 
del 
dipendente 
(1).©

(1)©Nello©stesso©senso©si©era©espressa©la©Corte©costituzionale©(sent.©9©luglio©1999,©n.©286,©
Foro 
it.,©2000,©I,©321,©con©nota©di©richiami),©dichiarando©non©fondata©la©questione©di©legitti-
mita©costituzionale©dell'art.©29,©1.©comma,©c.p.©in©riferimento©all'art.©3©Cost.,©nella©parte©in©
cui©prevede©che©la©condanna©alla©reclusione©per©un©tempo©non©inferiore©a©cinque©anni©com-
porta©l'interdizione©perpetua©dai©pubblici©uffici.©Sui©rapporti©tra©l'interdizione©dai©pubblici©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Sono©irrilevanti,©aifini©della©legittimita©della©destituzione©di©diritto©dal©servizio©in©seguito©a©

condanna©penale,©i©provvedimenti©di©grazia©presidenziale©condizionati©e©di©riabilitazione©che©il©

pubblico©impiegato©consegua©successivamente©all'adozione©dell'atto©di©destituzione(2).©

(d.P.R.©10©gennaio©1957©n.©3,©testo©unico©delle©disposizioni©concernenti©lo©statuto©degli©impiegati©
civili©dello©Stato,©art.©85;©l.©7©febbraio©1990,©modifiche©in©tema©di©circostanze,©sospensione©condizionale©
della©pena©e©destituzione©dei©pubblici©dipendenti,©art.©9).©
û(omissis)©Fatto©e©diritto©1.©^Con©provvedimento©dell'Intendente©di©finanza©della©pro-
vincia©di©Pescara©prot.©n.©16\Ris.©del©18©aprile©1989,©veniva©sospeso©obbligatoriamente©dal©
servizio©con©decorrenza©2©aprile©1989,©a©mente©dell'art.©91,©comma©1,©t.u.©imp.©civ.©st.,©l'inge-
gner©F.A.,©perche¨tratto©in©arresto©per©il©reato©di©omicidio©volontario.©

2.©^Con©sentenza©della©Corte©di©Assise©di©Appello©de©l'Aquila©^n.©4©del©9©maggio©1990,©
divenuta©irrevocabile©il©successivo©6©novembre©a©seguito©del©rigetto©del©ricorso©in©cassazione©
(cfr.©sez.©I,©penale,©n.©3752©del©23©novembre©1990)©^l'A.,©riconosciuto©colpevole©dei©reati©di©
omicidio,©tentato©omicidio©e©porto©abusivo©di©arma©da©fuoco,©veniva©condannato:©
a)©alla©pena©principale©di©anni©otto©di©reclusione©e©lire©266.666©di©multa; 
b)©alla©pena©accessoria©dell'interdizione©perpetua©dai©pubblici©uffici; 
c)©alla©misura©di©sicurezza©del©ricovero©in©una©casa©di©cura©e©custodia©per©anni©tre. 


uffici©e©la©sanzione©della©destituzione,©la©prevalente©giurisprudenza©amministrativa©si©era©gia©
espressa©nel©senso©della©legittimita©dell'automatismo©espulsivo©a©fronte©della©statuizione©
penale,©anche©dopo©la©riforma©del©procedimento©disciplinare©nel©pubblico©impiego©di©cui©alla©
legge©19/1990:©v.©oltre©ai©richiami©in©nota©a©Corte©Cost.©286/1999©cit.,©Tar©Veneto,©sez.©I,©
1.©ottobre©2002,©n.©5936,©in©Trib.©Amm.©reg.,©2002,©I,©4332©(m);©Cons.©Stato,©sez.©VI,©28©set-
tembre©2001,©n.©5163,©in©Cons.©Stato,©2001,©I,©2169©(m);©Cons.©giust.©amm.©sic.,©3©aprile©
2000,©n.©173,©Foro©it.,©Rep.©2000,©voce©Impiegato©dello©Stato©epubblico,©n.©1443,©in©cui©si©chia-
risce©che©la©destituzione©dall'impiego©per©effetto©dell'interdizione©perpetua©dai©pubblici©uffici©
pronunciata©dal©giudice©penale©costituisce©diretto©ed©immediato©contenuto©di©una©pena©
accessoria©di©cui©l'amministrazione©datrice©di©lavoro©deve©prendere©atto©eche©non©e©comun-
que©modificabile©in©base©ad©una©diversa©ponderazione©della©questione©in©sede©amministra-
tiva;©Cons.©Stato,©sez.©VI,©25©settembre©2000,©n.©5029,©id.,©Rep.©2000,©voce©cit.,©n.©1370;©Tar©
Calabria,©21©aprile©1999,©n.©481,©id.,©Rep.©1999,©voce©cit.,©n.©1415;©Tar©Sicilia,©13©luglio©1995,©

n.©640,©id.,©Rep.©1995,©voce©cit.,©n.©1020.©Sulla©impossibilita©della©riammissione©in©servizio©
dell'impiegato©destituito©dejure©con©interdizione©perpetua©dai©pubblici©uffici,©v.©Tar©Calabria,©
21©aprile©1999,©n.©481,©cit.;©Tar©Sicilia,©13©luglio©1995,©n.©640,©cit.;©Cons.©Stato,©commiss.©
spec.,©22©dicembre©1992,©n.©285,©id.,©Rep.©1993,©voce©cit.,©n.©1083;©21©dicembre©1992,©
n.©289/525,©id.,©Rep.©1994,©voce©cit.,©n.©1134;©11©novembre©1991,©n.©275/1991,©id.,©Rep.©1993,©
voce©cit.,©n.©1213.©Si©segnala,©infine,©Cass.,©sez©I,©24©aprile©2001,©id.,©Rep.©2001,©voce©Pena,©
n.©16,©che©ritenendo©non©comparabili©la©sanzione©della©degradazione©automatica©prevista©
per©il©militare©che©abbia©subito©una©condanna©cui©sia©conseguita©l'applicazione©della©pena©
accessoria©della©interdizione©perpetua©dai©pubblici©uffici©e©quella©della©destituzione©prevista©
per©i©dipendenti©civili©dello©Stato©che©si©trovino©nella©stessa©situazione©processuale©posto©
che©la©degradazione©e©pena©accessoria,©applicata©in©esito©automatico©a©certi©tipi©di©condanna,©
e©tipizzata©in©funzione©della©qualita©di©militare©del©condannato,©dichiara©manifestamente©
infondata,©in©riferimento©agli©art.©3©e©27,©3.©comma©cost.,©la©questione©di©legittimita©costitu-
zionale©dell'art.©33©c.p.©mil.©pace.©
(2)©Nello©stesso©senso©v.©Cons.©Stato,©sez.©VI,©6©luglio©1988,©n.©913,©Foro©it.,©Rep.©1988,©
voce©Impiegato©dello©Stato©e©pubblico,©n.©1102,©il©quale©osserva©che©le©cause©estintive©della©
pena©(quali©il©condono,©la©sospensione©condizionale©e©la©riabilitazione)©non©fanno©venir©meno©
la©destituzione©di©diritto,©poiche¨questa©si©collega©alla©sentenza©di©condanna©passata©in©giudi-
cato;©Corte©conti,©sez.©III,©pens.©civ.,©19©giugno©1987,©n.©60822,©id.,Rep.©1988,©voce©cit.,©
n.©1111;©Cons.©Stato,©sez.©III,©20©ottobre©1987,©n.©1074/1986,©id.,©Rep.©1991,©voce©cit.,©n.©193;©
Tar©Sicilia,©2©febbraio©1984,©n.©105,©id.,©Rep.©1984,©voce©cit.,©n.©979;©Tar©Basilicata,©3©ottobre©
1980,©n.©217,©id.,©1982,©III,©84,©con©nota©di©richiami.©

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

3.¨^Con¨decreto¨del¨direttore¨generale¨del¨Dipartimento¨delle¨dogane¨e¨imposte¨indi-
rette¨^prot.¨n.¨12372¨del¨15¨novembre¨1991¨^l'ingegner¨A.¨veniva¨destituito¨dall'impiego¨
con¨effetto¨dalla¨data¨dell'intervenuta¨sospensione¨cautelare,¨ai¨sensi¨dell'art.¨85,¨lett.¨b),¨
t.u.¨imp.¨civ.¨st.,¨per¨essere¨stato¨interdetto¨in¨perpetuo¨dai¨pubblici¨uffici.¨
4.¨^Avverso¨tale¨atto¨l'A.¨proponeva¨ricorso¨giurisdizionale¨affidato¨a¨due¨distinti¨
motivi.¨
Il¨primo¨incentrato¨sulla¨violazione¨dell'art.¨9,¨legge¨n.¨19¨del¨1990,¨non¨essendo¨stato¨
sottoposto¨a¨procedimento¨disciplinare.¨
Il¨secondo¨teso¨a¨contestare¨la¨decorrenza¨retroattiva¨della¨destituzione,¨con¨effetto¨
dalla¨data¨della¨sospensione¨cautelare¨obbligatoria.¨

5.¨^L'impugnata¨sentenza¨del¨T.A.R.¨per¨l'Abruzzo¨^sezione¨staccata¨di¨Pescara¨n
.¨206¨del¨24¨febbraio¨1998:¨
a) 
ha¨accolto¨il¨primo¨motivo¨di¨ricorso,¨annullando¨conseguentemente¨la¨destitu-
zione,¨ravvisando¨la¨violazione¨dell'art.¨9¨cit.,¨nonche¨della¨portata¨precettiva¨e¨dello¨spirito¨
della¨sentenza¨della¨Corte¨costituzionale¨n.¨971¨del¨14¨ottobre¨1988,¨che,¨pur¨avendo¨dichia-
rato¨illegittimo¨l'art.¨85,¨lett.¨a) 
del¨t.u.¨imp.¨civ.¨st.,¨avrebbe¨utilizzato¨una¨traiettoria¨argo-
mentativa¨capace¨di¨includere¨tutte¨le¨ipotesi¨di¨cessazione¨del¨rapporto¨di¨servizio¨in¨via¨
automatica¨e¨dunque¨anche¨di¨quelle¨discendenti¨dalla¨interdizione¨perpetua¨dai¨pubblici¨
uffici¨comminata¨ex 
art.¨28¨c.p.¨(a¨tal¨fine¨il¨primo¨giudice¨ha¨richiamato¨le¨ordinanze¨della¨
Corte¨nn.¨403¨del¨1990¨e¨415¨del¨1991¨come¨emblematiche¨dell'intento¨della¨Corte¨stessa¨di¨
estendere¨la¨portata¨dell'art.¨9¨cit.);¨
b) 
ha¨dichiarato¨assorbito¨l'esame¨del¨secondo¨motivo.¨

6.¨^Con¨ricorso¨notificato¨il¨15¨e¨17¨febbraio¨1999,¨il¨Ministero¨delle¨finanze¨proponeva¨
appello¨avverso¨la¨richiamata¨sentenza¨del¨T.A.R.¨
7.¨^Si¨costituiva¨l'ingegner¨A.,¨deducendo¨l'infondatezza¨del¨gravame¨in¨fatto¨e¨diritto,¨
senza¨riproporre¨espressamente¨l'esame¨del¨motivo¨dichiarato¨assorbito,¨neppure¨in¨sede¨di¨
memoria¨conclusionale.¨
8.¨^Con¨ordinanza¨collegiale¨n.¨868¨del¨1999,¨veniva¨accolta¨la¨domanda¨di¨sospensione¨
dell'esecuzione¨della¨impugnata¨sentenza.¨
9.¨^Lacausa¨e©¨passata¨in¨decisione¨all'udienza¨pubblica¨del¨29¨ottobre¨2002.¨
10.¨^L'appello¨e©¨fondato¨e¨deve¨essere¨accolto.¨
La¨tesi¨posta¨a¨base¨dell'impugnata¨sentenza¨e¨contrastata¨con¨il¨gravame¨dell'ammini-
strazione¨non¨e©¨condivisa¨dalla¨sezione.¨
Effettivamente¨la¨norma¨sancita¨dall'art.¨9,¨comma¨1,¨legge¨n.¨19¨del¨1990¨^ûil¨pubblico¨
dipendente¨non¨puo©¨essere¨destituito¨di¨diritto¨a¨seguito¨di¨condanna¨penale.¨Eéabrogata¨
ogni¨contraria¨disposizione¨di¨legge.¨La¨destituzione¨puo©¨essere¨sempre¨inflitta¨all'esito¨del¨
procedimento¨disciplinare.¨.¨.ý¨^pone¨un¨rilevante¨problema¨in¨ordine¨al¨rapporto¨fra¨il¨pre-
cetto¨in¨essa¨contenuto¨^apparentemente¨onnicomprensivo¨^e¨gli¨effetti¨ditalune¨pene¨
accessorie¨come¨l'interdizione¨dai¨pubblici¨uffici¨ex 
art.¨28¨c.p.,¨o¨la¨rimozione¨a¨seguito¨di¨
perdita¨del¨grado¨ex 
art.¨29¨c.p.m.p.,¨o¨ancora,¨avuto¨riguardo¨all'estinzione¨del¨rapporto¨
di¨lavoro¨o¨di¨impiego¨ex 
art.¨32-quinquies 
c.p.¨introdotto¨dalla¨legge¨27¨marzo¨2001,¨n.¨97¨
che¨comportano¨necessariamente¨l'allontanamento¨del¨pubblico¨dipendente.¨
Contrariamente¨a¨quanto¨affermato¨dal¨primo¨giudice,¨nel¨nostro¨ordinamento¨devono¨
ritenersi¨ancora¨presenti¨ipotesi¨di¨destituzione¨automatica¨anche¨dopo¨la¨riforma¨del¨proce-
dimento¨disciplinare¨realizzata¨dall'art.¨9,¨legge¨n.¨19¨cit.,¨giacche¨l'affermazione¨del¨princi-
pio¨della¨ineluttabilita©¨del¨procedimento¨disciplinare,¨non¨concerne¨le¨pene¨accessorie¨di¨
carattere¨interdittivo:¨qui,¨infatti,¨la¨risoluzione¨del¨rapporto¨di¨impiego¨costituisce¨solo¨un¨
effetto¨indiretto¨della¨pena¨accessoria¨comminata¨in¨perpetuo¨(e¨salve¨le¨ipotesi¨di¨indulto,¨
grazia¨o¨riabilitazione¨che¨costituiscono¨accidenti¨futuri¨ed¨incerti¨rispetto¨alla¨tendenziale¨
stabilita©¨che¨caratterizza¨le¨pene¨in¨esame),¨che¨impedisce,¨ab 
externo,¨il¨fisiologico¨svolgersi¨
del¨sinallagma¨fra¨prestazioni¨lavorative¨e¨controprestazioni¨pubbliche¨(cfr.¨Corte¨cost.¨
9¨luglio¨1999,¨n.¨286;¨19¨aprile¨1993,¨n.¨197;¨25¨ottobre¨1989,¨n.¨490).¨
L'amministrazione,¨in¨presenza¨di¨una¨sentenza¨penale¨di¨condanna¨con¨comminazione¨
di¨pena¨accessoria¨interdittiva,¨non¨puo©¨fare¨altro¨che¨disporre¨la¨cessazione¨dal¨servizio¨
con¨un¨provvedimento¨che¨non¨ha¨carattere¨ne¨costitutivo,¨ne¨discrezionale,¨venendo¨in¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

rilievo©bens|©un©atto©vincolato,©dichiarativo©di©uno©status 
conseguente©al©giudizio©penale©defi-
nitivo©nei©confronti©del©dipendente©(cfr.©Cons.©Stato,©sez.©VI,©28©settembre©2001,©n.©5163;©
sez.©V,©23©aprile©1998,©n.©468,©Cons.©reg.©sic.,©3©aprile©2000,©n.©173).©

Deve©pertanto©ritenersi©che©l'art.©9,©legge©cit.,©emanato©in©coerenza©con©la©declaratoria©di©
incostituzionalita©della©destituzione©automatica©a©seguito©di©condanna©penale,©non©ha©abolito©
tutte©le©norme©contrastanti©con©il©divieto©di©automatica©destituzione,©ma©solo©quella©indicata©
dalla©Corte©costituzionale.©

Per©completezza©la©sezione©osserva©che©e©del©tutto©irrilevante,©che©successivamente©all'a-
dozione©del©provvedimento©di©destituzione©oggetto©del©presente©giudizio,©l'A.©abbia©benefi-
ciato©di©un©provvedimento©di©grazia©presidenziale©condizionato©e©della©riabilitazione,©trattan-
dosi©di©circostanze©sopravvenute©che©non©possono©fondare,©neppure©in©tesi,©ungiudiziodi©
invalidita©successiva.©

11.©^La©mancata©riproposizione,©a©cura©dell'appellato,©del©secondo©motivo©dell'origina-
rio©ricorso©di©primo©grado,©ne©inibisce©l'esame©da©parte©della©sezione©ex 
art.©346©c.p.c.©
(cfr.©Consiglio©d©stato,©Ad.Plen.,©19©gennaio©1999©n.©1)©(omissis).©
12.©^In©conclusione©l'appello©deve©essere©accolto©con©la©conseguente©riforma©dell'impu-
gnata©sentenza©(omissis)ý.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Alcuni 
punti 
fermi 
sulla 
sanatoria 
degli 
abusi 
paesistici 


(Consiglio©di©Stato,©sezione©sesta,©sentenza©21©luglio©2003©n.©4192)©

In©tema©di©sanatoria©di©abusi©edilizi©in©aree©assoggettate©alla©tutela©pae-
sistica,©le©decisioni©della©Sesta©Sezione©del©Consiglio©di©Stato,©dopo©alcuni©
anni©di©incertezze©e,©soprattutto,©dopo©l'intervento©chiarificatore©dell'Adu-
nanza©Generale©n.©4©dell'11©aprile©2002,©si©vanno©stabilizzando©e,©in©certa©
misura,©semplificando.©La©sentenza©che©si©pubblica©si©connota©al©riguardo©di©
una©particolare©chiarezza©e©puo©essere©agevolmente©presa©a©parametro©delle©
attivita©amministrative©che©dovrebbero©far©seguito©ad©un©intervento©sul©terri-
torio©non©autorizzato©e©ad©una©domanda©del©privato©diretta©alla©regione©o©
al©comune©subdelegato©per©sanare©l'abuso.©

Tutto©il©sistema©di©sanatoria©in©materia©paesistica©finisce©per©ruotare©
intorno©al©vecchio©articolo©15©della©legge©29©giugno©1939©n.©1497,©che©preve-
deva,©in©caso©di©violazione©degli©obblighi©e©degli©ordini©previsti©dalla©legge©
di©tutela,©che©il©trasgressore©fosse©tenuto,©secondo©che©la©regione©ritenesse©
piu©opportuno,©nell'interesse©della©protezione©dei©beni©di©cui©si©tratta,©alla©
rimessione©in©pristino©a©proprie©spese©o©al©pagamento©di©una©somma©equiva-
lente©al©maggior©importo©tra©il©danno©arrecato©e©il©profitto©conseguito©
mediante©trasgressione.©Oggi©la©vecchia©disposizione©e©stata©trasfusa©nell'arti-
colo©164©del©Testo©Unico,©approvato©con©il©decreto©legislativo©29©ottobre©
1999©n.©490©e,©dopo©la©citata©pronuncia©dell'Adunanza©generale©n.©4©del©
2002,©la©valutazione©da©compiere©ha©assunto©la©definitiva©connotazione©di©
un'autorizzazione©postuma.©Quel©che©conta©e©che©siffatta©autorizzazione©post©
factum©sia©comunque©accompagnata©dalla©scelta©contestuale©se©demolire©(o©
modificare)©l'opera©realizzata©extra©legem©ovvero©applicare©la©sanzione©com-
misurata,©anche©se©non©esistono©danni©ambientali,©al©profitto©(ingiusto)©rea-
lizzato©dal©privato.©In©mancanza©di©una©tale©valutazione©la©sanatoria©e©illegit-
tima©e©puo©essere©annullata©dalla©Soprintendenza©competente©ai©sensi©dell'art©
151©del©Testo©Unico©sui©beni©culturali©ed©ambientali.©

Completa©il©sistema©un©ultimo©comma©del©citato©articolo©164,©secondo©il©
quale©ûLesomme©riscosse©a©norma©del©comma©1©sono©utilizzateperfinalita©di©

salvaguardia,©interventi©di©recupero©dei©valori©ambientali©e©di©riqualificazione©
delle©aree©degradateý.©Un©riferimento©analogo©ai©piani©(paesistici)©in©funzione©
di©risanamento©si©coglie©anche©al©comma©4©dell'art.©149©del©Testo©Unico©

n.©490©del©1999.©
Cos|©stando©le©cose,©appare©evidente©che©la©sanatoria©in©materia©paesi-
stica,©contrariamente©a©quanto©praticato©in©materia©edilizia,©assume©una©forte©
valenza©sistematica:©la©riqualificazione©di©abusi©in©materia©e©connaturata©
all'attivita©di©tutela©e©valorizzazione,©non©necessita©di©interventi©legislativi©ad©
hoc,©costituisce©un©compito©per©l'amministrazione©preposta©al©settore,©ma©
mai©un©diritto©pieno©di©chi©ha©promosso©l'intervento©senza©l'autorizzazione.©
E©in©ogni©caso©gli©oneri©di©questa©attivita©ricadono,©fino©al©limite©del©vantag-
gio©conseguito©(il©maggior©valore©assunto©dall'immobile),©integralmente©sulla©
parte©privata,©attraverso©il©cui©apporto©le©regioni©e©gli©enti©locali©possono©tro-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

vare©le©risorse©necessarie©per©dar©corso©ai©piani©di©risanamento©e©di©riqualifi-
cazione©del©territorio.©Una©tutela©dinamica©del©paesaggio©quindi©e,©in©quanto©
tale,©si©spera©effettiva.©

G.F.©
Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
sesta, 
sentenza 
21 
luglio 
2003 
n. 
4192 
^Pres. 
G.©Giovannini©^

Est. 
L.©Maruotti©^Ministero©per©i©Beni©e©le©Attivita©Culturali©(cont.©15183/98,©avv.©

Stato©G.©Fiengo)©c/©O.M.©e©A.P.©(Avvocati©P.©Alberti©e©C.©Pesce)©e©Regione©Liguria.©

û(omissis) 
Diritto. 
1.©^Nel©presente©giudizio,©e©controversa©la©legittimita©del©decreto©di©
data©27©aprile©1993,©con©cui©il©Ministero©per©i©beni©culturali©ed©ambientali©ha©annullato©l'au-
torizzazione©paesaggistica©n.©10©del©25©gennaio©1993,©rilasciata©dell'assessore©all'urbanistica©
della©Regione©Liguria©in©favore©degli©odierni©appellati,©in©relazione©ad©alcuni©lavori©di©
ristrutturazione©e©di©ampliamento©di©un©fabbricato©rurale©(omissis). 


Con©la©sentenza©impugnata,©il©TAR©per©la©Liguria©ha©accolto©il©ricorso©degli©interessati©
ed©ha©annullato©il©decreto©ministeriale.©

In©particolare,©il©TAR©ha©rilevato©che:©

vi©sarebbe©stata©la©violazione©dell'art.©82©del©decreto©legislativo©24©luglio©1977,©n.©16©
(come©integrato©dalla©legge©8©agosto©1985,©n.©431),©poiche¨il©decreto,©anche©se©emanato©entro©
il©termine©di©sessanta©giorni©dal©ricevimento©dell'autorizzazione©in©sanatoria,©e©stato©notifi-
cato©dopo©la©sua©scadenza;©

il©Ministero,©in©assenza©di©una©adeguata©istruttoria©e©di©una©valutazione©degli©interessi©
coinvolti,©non©avrebbe©potuto©negare©la©sussistenza©del©potere©di©autorizzare©in©sanatoria©le©
opere©realizzate©in©violazione©del©vincolo©paesaggistico.©

2.©^Col©primo©motivo©del©gravame,©il©Ministero©per©i©beni©culturali©ed©ambientali©ha©
dedotto©che©le©vicende©che©riguardano©la©notifica©del©provvedimento©di©annullamento©non©
rilevano©per©verificare©il©rispetto©del©termine©sancito©dall'art.©82,©nono©comma,©del©decreto©
legislativo©n.©616©del©1977.©
Tali©censure©sono©fondate©e©vanno©accolte.©

Per©la©costante©giurisprudenza©di©questo©Consiglio,©che©il©collegio©condivide©e©fa©pro-
pria,©il©termine©perentorio©di©sessanta©giorni©riguarda©l'esercizio©del©potere©di©annullamento©
e©non©anche©la©successiva©fase©della©comunicazione©o©della©notificazione©(Ad.©Plen.,©22©luglio©
1999,©n.©20;©Sez.©VI,©6©luglio©2000,©n.©3793;©Sez.©VI,©24©maggio©2000,©n.©3010;©Sez.©VI,©28©gen-
naio©2000,©n.©403;©Sez.©VI,©15©dicembre©1999,©n.©2073;©Sez.©VI,©1©dicembre©1999,©n.©2069;©
Sez.©VI,©3©novembre©1999,©n.©1693;©Sez.©IV,©4©dicembre©1998,©n.©1734;©Sez.©VI,©17©giugno©
1998,©n.©967;©Sez.©VI,©9©aprile©1998,©n.©460;©Sez.©VI,©19©luglio©1996,©n.©968;©Sez.©VI,©22©feb-
braio©1995,©n.©207).©

Infatti,©l'art.©82,©nono©comma,©del©decreto©legislativo©n.©616©del©1977©ha©disciplinato©un©
provvedimento©che,©secondo©i©principi©generali,©e©immediatamente©efficace©e©non©ha©natura©
recettizia:©l'espressione©ûpuoò 
annullare 
in 
ogni 
casoý©va©intesa©nel©senso©che©il©termine©di©ses-
santa©giorni©si©riferisce©alla©emanazione©dell'atto©di©annullamento,©in©quanto©esso©produce©
immediatamente©i©suoi©effetti.©

3.©^Col©secondo©motivo,©il©Ministero©ha©dedotto©che©il©decreto©deI©27©aprile©1993©ha©
legittimamente©annullato©l'autorizzazione©in©sanatoria©di©data©25©gennaio©1993,©poiche¨que-
sta©e©stata©rilasciata©in©mera©applicazione©dell'art.©7,©senza©tenere©conto©della©normativa©
riguardante©la©riduzione©in©pristino©o©l'applicazione©della©sanzione©amministrativa.©
Ritiene©la©Sezione©che©anche©tale©censura©sia©fondata©e©vada©accolta.©

3.1©^Va©premesso©che,©in©assenza©di©una©normativa©espressa©in©materia,©la©piu©recente©
giurisprudenza©(cfr.©Ad.©Gen.,©11©aprile©2002,©n.©4;©Sez.©VI,©19©giugno©2001,©n.©3242;©Sez.©
VI,©9©ottobre©2000,©n.©5373)©ha©precisato©che©il©potere©di©autorizzazione©in©sanatoria©(per©
gli©abusi©commessi©su©aree©sottoposte©al©vincolo©paesistico)©va©esercitato©tenendo©conto©dei©
seguenti©principi:©
l'Amministrazione©delegata©(o©subdelegata)©deve©verificare©la©mancata©produzione©di©
effetti©pregiudizievoli©in©relazione©allo©stato©dei©luoghi©antecedente©all'edificazione;©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

costituisce©onere©dell'interessato©la©dimostrazione©dell'assenza©dell'impatto©negativo,©
con©la©produzione©della©documentazione©relativa©alla©situazione©precedente©dei©luoghi,©per©
consentire©la©comparazione©con©la©situazione©venutasi©a©verificare©a©seguito©dell'abuso;©

poiche¨l'autorizzazione©in©sanatoria©non©costituisce©un©ûequipollente©perfettoý©dell'au-
torizzazione©preventiva©(poiche¨e©stato©commesso©un©fatto©illecito,©punito©con©la©sanzione©
prevista©dall'art.©15©della©legge©n.©1497©del©1939),©l'Amministrazione©deve©valutare©la©consi-
stenza©del©pregiudizio©ambientale©e©valutare©se©sia©il©caso©di©disporre©la©demolizione©dell'o-
pera©abusiva,©ovvero©di©disporre©la©sanzione©equivalente©alla©maggiore©somma©tra©il©danno©
arrecato©e©il©profitto©conseguito©mediante©la©commessa©trasgressione.©

Sulla©base©di©tale©giurisprudenza©(che©la©Sezione©condivide©e©fa©propria),©si©deve©ritenere©
che©in©base©al©diritto©vivente©il©rilascio©della©autorizzazione©paesaggistica©in©sanatoria©si©
caratterizza©per©le©seguenti©peculiarita©procedimentali:©

l'interessato©ha©l'onere©di©produrre©tutta©la©documentazione©volta©a©comparare©l'at-
tuale©stato©dei©luoghi©con©quello©originario,©prima©che©l'abuso©avesse©luogo;©

l'Amministrazione,©nel©valutare©motivatamente©l'istanza©e©la©documentazione©pro-
dotta,©o©ritiene©che©il©pregiudizio©cagionato©non©possa©condurre©all'accoglimento©della©
domanda©di©sanatoria©(e©allora©deve©disporre©la©reintegrazione©dello©statodei©luoghi)©
oppure,©previa©istruttoria©sul©danno©arrecato©e©sul©profitto©conseguito©mediante©la©commessa©
trasgressione,©puo©rilevare©la©compatibilita©paesistica©di©quanto©realizzato,©contestualmente©
irrogando©la©prescritta©sanzione.©

3.2©^Cio©posto,©la©Sezione©rileva©che,©nel©caso©di©specie,©l'autorizzazione©rilasciata©in©
sanatoria©in©data©25©gennaio©1993©non©ha©comparato,©rispetto©alla©situazione©antecedente©
all'abuso,©quella©venutasi©a©verificare,©ne¨ha©rilevato©la©consistenza©del©pregiudizio©arrecato©
ai©valori©paesistici©e©ambientali©(non©essendo©sufficiente©la©mera©prescrizione©di©alcune©
misure©volte©a©razionalizzare©la©struttura©dell'edificio).©
Essa©non©ha©neppure©rilevato©se©in©sede©amministrativa©sia©stata©esibita©la©documenta-
zione©necessaria©per©effettuare©tale©comparazione.©

Inoltre,©il©medesimo©provvedimento©si©e©limitato©a©disporre©la©sanatoria©sotto©il©profilo©
paesaggistico,©ai©sensi©dell©`art.©7©della©legge©n.©1497©del©1939,©senza©contestualmente©disporre©
la©prescritta©sanzione,©rispetto©alla©quale©e©anche©mancata©l'istruttoria.©

Cio©comporta©che,©come©ha©legittimamente©evidenziato©il©decreto©ministerialedel©
27©aprile©1993,©l'autorizzazione©rilasciata©in©sanatoria©in©data©25©gennaio©1993©risulta©viziata©
da©violazione©di©legge©ed©eccesso©di©potere:©essa©non©ha©valutato©i©fatti©complessivamente©
accaduti©e©si©e©illegittimamente©limitata©a©rilasciare,©ora©per©allora,©una©autorizzazione©in©
sanatoria©ex 
art.©7,©senza©esercitare©il©potere©in©sanatoria©che,©nell'attuale©sistema,©postula©
specifiche©e©coessenziali©attivita©istruttorie,©valutative©e©sanzionatorie.©

4.©^Per©le©ragioni©che©precedono,©in©accoglimento©dell'appello©e©in©riforma©della©sen-
tenza©impugnata,©va©respinto©il©ricorso©di©primo©grado,©restando©salvo©il©potere©della©
Regione©di©riesaminare©l'istanza©degli©interessati,©nel©rispetto©dei©principi©concernenti©la©
sanatoria©degli©abusi©commessi©su©aree©sottoposte©a©vincolo©paesistico.©
Sussistono©giusti©motivi©per©compensare©tra©le©parti©le©spese©e©gli©onorari©dei©due©gradi©
del©giudizio.©

P.Q.M. 
Il©Consiglio©di©Stato©in©sede©giurisdizionale©(Sezione©Sesta)©accoglie©l'appello©
n.©4217©del©1998©e,©in©riforma©della©sentenza©impugnata,©respinge©il©ricorsodiprimo©grado©
n.©1569©del©1993.©
Compensa©tra©le©parti©le©spese©e©gli©onorari©dei©due©gradi©del©giudizio.©(omissis).» 
Il©ricorso©dell'Avvocatura©dello©Stato:©

Consiglio 
di 
Stato 
^Ricorso 
in 
appello 
dell'Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
per©il©Ministero©

dei©beni©culturali©ed©ambientali©c/©O.M.©e©A.P.©(Avv.©C.©Pesce©e©M.G.©Lanero)©e©

Regione©Liguria.©

û(omissis) 
La©sentenza©e©ingiusta©e©lesiva©dei©diritti©ed©interessi©del©Ministero©per©i©beni©
culturali©e©ambientali,©il©quale,©come©sopra©rappresentato©e©difeso,©ricorre©a©codesto©Eccel-
lentissimo©Consiglio©di©Stato©in©s.g.©proponendo©appello©per©i©seguenti©motivi:©

1.©^Il©provvedimento©di©annullamento©ministeriale©non©ha©carattere©recettizio,©sicche¨
nel©termine©perentorio©di©60©giorni©l'Amministrazione©centrale©e©tenuta©^al©fine©di©evitare©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

la©decadenza©^alla©mera©adozione©dell'atto,©non©sussistendo©alcuna©indicazione©normativa©
che©ricomprenda©in©detto©termine©la©fase©successiva,©integrativa©dell'efficacia©dell'atto©adot-
tato,©attraverso©la©comunicazione©o©la©notificazione©dell'atto©stesso.©

In©ogni©caso©il©termine©decorre©dal©momento©(successivo©alla©nota©1©aprile©1993©prot.©
2978©di©trasmissione©delle©relative©carte©da©parte©della©Soprintendenza©B.A.A.©della©Liguria)©
in©cui©il©Ministero©per©i©beni©culturali©ed©ambientali©e©stato©concretamente©messo©in©grado©
di©provvedere.©

2.©^L'atto©regionale©^ed©e©profilo©assorbente©di©illegittimita©dello©stesso©^e©un'autoriz-
zazione©paesaggistica©in©sanatoria,©ovverosia,©un©provvedimento©adottato©dopo©la©realizza-
zione©dell'opera.©In©tali©casi©non©e©applicabile©l'articolo©7,©bens|©l'articolo©15©della©legge©
n.©1497/39©che©impone©all'amministrazione©(regionale)©precedente©di©valutare©alternativa-
mente©la©riduzione©in©pristino©ovvero©l'applicazione©di©una©sanzione©amministrativa.©

3.©^Lungi©dall'essere©affermazioni©ûapodittiche,©generiche©e©prive©di©riferimento©alle©
opere©in©questioneý©le©motivazioni©dell'annullamento©ministeriale,©dopo©aver©individuato©la©
rilevanza©dell'impatto©paesistico©dell'opera,©che©riconosce©espressamente©come©preesistente©
(ûl'abuso...©impegna©un©tratto©della©Costa©di©S.©Andrea©di©eccezionale©pregio©ambientale©e©
panoramicoý),©fa©carico©alla©Regione©Liguria,©sotto©il©profilo©del©difetto©di©motivazione,©di©
non©aver©determinato©(in©sede©autorizzativa©o©aliunde)©il©concreto©valore©cui©rapportare©quel-
l'alterazione©percepibile©dello©stato©dei©luoghi,©che©ai©sensi©dell'articolo©52©-ANI©^MA©del©
Piano©Paesistico,©non©consentirebbe©neppure©interventi©di©risanamento©o©riusodicio©che©leci-
tamente©preesiste.©

P.Q.M. 
Si©chiede©che,©in©riforma©dell'impugnata©sentenza©n.©370/1998©del©TAR©per©la©
Liguria,©il©ricorso©proposto©dai©sigg.©O.M.©e©A.P.©sia©rigettato,©con©consequenziali©statuizioni©
di©legge.©
Roma,©7©aprile©1998©-Avvocato 
dello 
Stato: 
Giuseppe 
Fiengoý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Lo 
svogimento 
ad 
interim 
di 
mansioni 
inferiori 
non 
comporta 
nel 
pubblico 
impiego 
demansionamento 
e 
dequalificazione 
professionale 


(TribunaleAmministrativoRegionaledellaToscana,sezioneprima,sentenza9giugno2003n.2359) 


La©vicenda©si©colloca©storicamente©nel©periodo©di©transizione©delle©con-
troversie©di©Pubblico©Impiego©dalla©giurisdizione©esclusiva©del©Giudice©
Amministrativo©a©quella©del©Giudice©Ordinario©del©Lavoro,©a©seguito©della©

c.©d.©ûprivatizzazione 
del 
rapporto 
di 
pubblico 
impiego» 
disposta©con©D.©Lgs.©
3©febbraio©1993©n.©29©e©del©successivo©decreto©legislativo©31©marzo©1998©n.©80.©
La©sentenza©in©epigrafe©ci©propone©un©caso©abbastanza©singolare©sia©
nelle©sue©premesse©fattuali©sia©nelle©conclusioni©tratte©dal©Giudice©Ammini-
strativo©e,©per©comprenderne©meglio©i©contorni,©e©opportuno©ripercorrere©le©
tappe©fondamentali©che©hanno©portato©al©contenzioso©in©esame.©

Il©caso©de 
quo 
riguarda©alcuni©Ufficiali©Idraulici©che©erano©transitati©
dalla©Regione©Toscana©al©ruolo©del©Ministeri©LL.PP.©attraverso©la©legge©
584/1994.©

L'inquadramento©operato©(illo 
tempore) 
dalla©Regione©era©avvenuto©
nella©qualifica©di©Collaboratore 
Professionale 
(quarto©livello),©con©assegna-
zione©al©predetto©personale,©tramite©Ordine©di©Servizio©dell'Ingegnere©Capo,©
di©un©Tronco©di©Guardia©(corrispondente©alla©funzione©di©Sorvegliante©Idrau-
lico).©In©seguito©ad©una©disposizione©interna©regionale,©si©era©disposto©il©pas-
saggio©per©elevazione©automatica©della©fascia©del©Collaboratore©Professionale©
dal©livello©uarto©al©livello©quinto.©

A©seguito©del©transito©nel©ruolo©del©Ministero©dei©LL.PP.,©operato©dalla©
legge©sopra©indicata,©il©Ministero,©sentito©il©parere©della©Funzione©Pubblica,©
non©esistendo©tra©i©profili©professionali©di©cui©alla©legge©312/1980,©la©qualifica©
di©ûcollaboratore©professionaleý,©provvedeva©ad©effettuare©l'inquadramento©
nell'unico©profilo©di©quinto©livello©disponibile©nell'area©idraulica,©e©cioe©quello©
di©Ufficiale©Idraulico,©con©affidamento©di©un©Tronco©di©Custodia.©

Il©ricorrente,©insieme©ad©altri,©conveniva©in©giudizio©il©Ministero©dei©
Lavori©Pubblici©^Provveditorato©alle©Opere©Pubbliche©della©Regione©
Toscana,©per©l'annullamento©dei©decreti©provveditorali©con©i©quali©gli©erano©
state©assegnate©le©funzioni©di©Sorvegliante©Idraulico©per©alcuni©Tronchi©di©
guardia©nonche¨la©titolarita©ad 
interim 
di©un©Tronco©di©custodia,©lamentando©
come©motivo©di©illegittimita©degli©atti©impugnati,©l'affidamento 
di 
mansioni 
inferiori 
rispetto 
alla 
qualifica 
di 
appartenenza 
nonche¨,©per©il©periodo©anteriore©
all'emanazione©dell'atto©impugnato,©lo©svolgimento 
stesso 
di 
mansioni 
inferiori,©
concludendo©per©l'annullamento,©previa©sospensione,©degli©atti©impugnati.©

Il©TAR©Toscana©rigetta©il©ricorso©attoreo.©

Infatti,©in©relazione©alla©dequalificazione©e©al©demansionamento,©oltre©a©
notare©il©periodo©limitato©di©tale©eventuale©compressione©professionale,il©
Giudice©sottolinea©la©mancata©prova©del©lamentato©danno©dai©ricorrenti,©
con©buona©pace©dei©principi©in©tema©di©prova.©

Tale©tipologia©di©danno,©di©difficile©accertamento©e©quantificazione©
quando©degenera©in©danno©psichico,©richiede©la©prova©di©un©effettivo©depau-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

peramento,¨stravolgimento¨ed¨effettiva¨perdita¨della¨professionalita©¨acquisita,¨
con¨onere¨della¨prova¨ricadente¨in¨capo¨al¨lavoratore¨di¨ûallegare©l'impossibi-
lita©di©utilizzare©la©professionalita©acquisitaý(1).¨Per¨il¨caso¨di¨perdita¨di¨chan-
ces,¨inoltre,¨il¨lavoratore¨avrebbe¨dovuto¨dimostrare¨il¨venire¨meno¨delle¨
opportunita©¨lavorative¨e¨la¨progressione¨di¨carriera¨di¨altri¨soggetti¨aventi¨
gli¨stessi¨requisiti¨del¨danneggiato¨(2).¨

Degno¨di¨nota,¨poi,¨e©¨che¨il¨Giudice¨Amministrativo¨abbia,¨di¨fatto,¨con-
siderato¨l'affidamento¨ad©interim©delle¨mansioni¨un¨meccanismo¨che¨evita¨la¨
dequalificazione¨del¨lavoratore¨e¨lo¨tutela¨da¨conseguenze¨a¨lui¨pregiudizie-
voli.¨

L'iter¨logico¨del¨Giudicante,¨in¨linea¨con¨le¨argomentazioni¨svolte¨dalla¨
Avvocatura¨dello¨Stato,¨sembra¨essere¨stato¨il¨seguente:¨la¨dequalificazione¨
professionale¨sussiste¨se,¨dopo¨un¨raffronto¨quantitativo¨e¨qualitativo¨tra¨le¨
mansioni¨svolte¨e¨quelle¨attinenti¨al¨profilo¨professionale¨di¨appartenenza¨
del¨lavoratore,¨in¨base¨a¨un¨giudizio¨di¨equivalenza¨delle¨stesse,¨vi¨e©¨un¨
depauperamento¨e¨una¨deprivazione¨del¨patrimonio¨professionale¨acquisito.¨

La¨previsione¨di¨una¨adeguata¨ûvalvola¨di¨sfogoý¨quale¨l'interim©della¨
funzione¨superiore,¨sembra¨garantire¨(se¨non¨nei¨fatti,¨almeno¨in¨apparenza)¨
il¨lavoratore,¨ed¨e©¨sembrato¨adeguato¨ad¨escludere¨danni¨alla¨personalita©¨
dello¨stesso,¨in¨considerazione¨sia¨di¨una¨sostanziale¨interscambiabilita©¨dei¨
compiti¨e¨interazione¨tra¨le¨due¨figure,¨e,¨soprattutto,¨in¨mancanza¨di¨una¨
decisiva¨prova¨del¨contrario.¨

La¨difesa¨dell'Avvocatura¨dello¨Stato,¨peraltro,¨in¨ultima¨analisi,¨
notando¨la¨particolarita©¨del¨caso,¨faceva¨presente¨che¨il¨ricorrente,¨come¨altri¨
nella¨sua¨situazione,¨proveniva¨dai¨ruoli¨della¨Regione¨Toscana,¨e¨l'Ammini-
strazione,¨pur¨avendo¨incorporato¨questi¨dipendenti¨transitati¨dalla¨Regione,¨
si¨trovava¨nello¨stato¨di¨non¨poter¨assegnare¨a¨tutti¨gli¨Ufficiali¨Idraulici¨
compiti¨propri¨della¨funzione¨relativa,¨in¨quanto¨non¨esistevano¨Tronchi¨di¨
Custodia¨in¨numero¨sufficiente¨per¨un¨impiego¨totale¨dei¨dipendenti.¨

Ne¨,¨per¨evidenti¨motivi¨di¨organizzazione,¨poteva¨ogni¨Tronco¨di¨Guar-
dia¨essere¨trasformato¨in¨Tronco¨di¨Custodia¨per¨garantire¨lo¨svolgimento¨
delle¨funzioni¨relative.¨

L'Avvocatura¨dello¨Stato¨faceva¨notare¨che,¨a¨maggior¨ragione¨dopo¨la¨
privatizzazione¨del¨rapporto¨di¨pubblico¨impiego,¨anche¨alla¨Amministra-
zione¨Pubblica¨doveva¨essere¨concesso,¨in¨particolari¨ipotesi¨in¨cui¨vi¨e©¨un¨
soprannumero¨di¨dipendenti,¨la¨modifica¨in©pejus©delle¨mansioni¨come¨la¨
soluzione¨piu©¨favorevole¨tra¨quelle¨possibili,¨insomma,¨come¨extrema©ratio©
per¨evitare¨il¨licenziamento(3).¨

(1)¨Trib.¨Trieste,¨13¨agosto¨1999.¨
(2)¨Cos|©¨Cass.,¨2¨dicembre¨1996,¨n.¨10748,¨in¨Mass.©giust.©civ,¨1996,¨1656.¨Il¨lavoratore¨che,¨a¨
seguito¨di¨una¨dequalificazione¨professionale,¨promuova¨un'azione¨per¨ottenere¨il¨risarcimento¨
del¨danno¨per¨mancato¨conseguimento¨di¨un¨vantaggio¨di¨carriera,¨deve¨dimostrare¨che¨egli,¨se¨
non¨fosse¨intervenuto¨l'illegittimo¨mutamento¨di¨mansioni,¨avrebbe¨avuto¨possibilita©¨non¨distanti¨
da¨quelle¨degli¨altri¨candidati¨positivamente¨valutati.¨
(3)¨Riprendendo¨Cass.¨Civ.,¨Sez.¨lav.,¨18¨ottobre¨1999,¨n.¨11727.¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Quindi,©nonostante©una©diversita©ontologica©del©rapporto©di©Pubblico©
Impiego©rispetto©al©rapporto©di©lavoro©privato(4),©non©si©puo©negare©che©il©
naturale©corollario©della©privatizzazione©disposta©ope©legis,©sia©la©operativita©

perilrapporto©dipubblico©impiego©anchediqueiprinc|©pigeneraliormaiconso-
lidati©nel©rapporto©privato.©

Avv.©Maria©Vittoria©Lumetti©

dott.©Fernando©Carangelo©

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
per 
la 
Toscana, 
sezione 
prima, 
sentenza 
9 
giugno 
2003 


n. 
2359 
^Pres.©est.©G.©Vacirca©^M.G.©(Avv.©P.©Stolzi)©c/©Ministero©dei©Lavori©Pubblici©
e©Provveditorato©alle©opere©Pubbliche©della©Regione©Toscana©(cont.©2416/98,©avv.©Stato©
M.V.©Lumetti).©
Laparzialepromiscuita©dellefunzionidiguardianoidraulico©(oggisorveglianteidraulico)©

ediufficialeidraulicoprevistedalr.d.9dic.©1937,n.©2669,nonconfiguraunsostanzialeeper-

manente©demansionamento,©anche©in©quanto©non©e©stato©dimostrato©che©le©modalita©di©svolgi-

mento©del©servizio©siano©state©concretamente©lesive©dell'immagine©professionale©del©ricorrente.©

Non©si©ipotizza©una©dequalificazione©professionale©in©caso©di©svolgimento©di©mansioni©inferiori©

temporanee.©

û(omissis)©Fatto©e©diritto.©Il©ricorrente©ha©impugnato©i©provvedimenti©del©Provveditore©
alle©opere©pubbliche©per©la©Toscana©in©data©28©maggio©1998©aventi©ad©oggetto©l'assegnazione©
delle©funzioni,©lamentando©l'attribuzione©di©mansioni©inferiori©a©quelle©della©qualifica©posse-
duta©(ufficiale©idraulico).©

Il©ricorso©e©infondato.©L'Amministrazione©ha©affidato©al©sig.©M.©G.©la©sorveglianza©di©
alcuni©tronchi©di©guardia©nonche¨la©contitolarita©di©un©tronco©di©custodia.©Attesa©la©parziale©
promiscuita©delle©funzioni©di©guardiano©idraulico©(oggi©sorvegliante©idraulico)©e©di©ufficiale©
idraulico©previste©dal©r.d.©9©dic.©1937,©n.©2669,©non©puo©configurarsi©nel©caso©in©esame©un©
sostanziale©e©permanente©demansionamento,©ne¨e©stato©dimostrato©che©le©modalita©di©svolgi-
mento©del©servizio©siano©state©concretamente©lesive©dell'immagine©professionale©del©ricor-
rente.©

Va,©inoltre,©considerato©che,©a©seguito©dell'entrata©in©vigore©del©d.lgs.©n.©112©del©
31©marzo©1998,©il©personale©idraulico©del©Ministero©dei©lavori©pubblici©e©transitato©alle©dipen-
denze©delle©Amministrazioni©provinciali,©sicche¨l'operativita©dei©provvedimenti©impugnati©e©
risultata©limitata©a©un©periodo©assai©breve©

Il©ricorso©deve,©pertanto,©essere©respinto.©Sussistono,©tuttavia,©giuste©ragioni©per©dichia-
rare©compensate©tra©le©parti©le©spese©del©giudizio.©

P.Q.M.©il©Tribunale©amministrativo©regionale©della©Toscana,©sez.©I,©respinge©il©ricorso.©
Spese©compensate.©
Cos|©deciso©in©Firenze©il©13©maggio©2003©(omissis)ý.©

(4)©A©titolo©di©esempio,©se©non©altro,©si©tengano©presenti©le©modalita©di©accesso©che©devono©
rispecchiare©i©principi©costituzionali©di©imparzialita©e©buon©andamento,©art.©97©Cost.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Componenti©laici©del©Consiglio©di©Giustizia©Ammini-

strativa©per©la©Regione©Siciliana©e©dubbi©di©costitu-

zionalita©.©

(Consiglio 
di 
Giustizia 
Amministrativa 
per 
la 
Regione 
Siciliana, 
ordinanza 
13 
maggio 
2003, 
n. 
185) 


Con©l'ordinanza©n.©185©del©13©maggio©2003©(contenzioso©n.©24159/03,©
Avvocato©dello©Stato©Ignazio©Francesco©Caramazza)©e©con©successiva©ordi-
nanza©n.©303©del©9©settembre©2003©di©analogo©tenore©(contenzioso©

n.©33566/03,©Avvocato©I.F.©Caramazza),©il©Consiglio©di©Giustizia©Ammini-
strativa©per©la©Regione©Siciliana©ha©sollevato©d'ufficio©numerose©questioni©di©
legittimita©costituzionale©delle©norme©che©istituiscono©il©Consiglio©medesimo©
e©ne©regolano©composizione©e©funzionamento,©operando©una©ricostruzione©
storica©di©notevole©interesse.©
La©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri©si©e©determinata©a©non©interve-
nire©nel©giudizio©di©costituzionalita©mentre©la©Presidenza©della©Regione©Sici-
liana,©considerato©il©proprio©rilevante©interesse©alla©conservazione©delle©impu-
gnate©norme©di©attuazione©dello©Statuto©regionale,©che©rispondono©a©peculiari©
esigenze©di©autonomia©tipiche©delle©Regioni©a©statuto©speciale,©ha©deliberato©
di©intervenire©nel©predetto©giudizio©di©legittimita©costituzionale.©

Nelle©more,©e©giunto©all'esame©delle©Sezioni©Unite©della©Suprema©Corte©
di©Cassazione©un©ricorso©per©cassazione©(contenzioso©n.©36390/03,©Avvocato©
dello©Stato©Wally©Ferrante)©con©il©quale©viene©impugnata©una©sentenza©del©

C.G.A.R.S.©per©difetto©di©giurisdizione©derivante©dall'asserita©irregolare©com-
posizione©del©Collegio©giudicante.©
In©particolare,©viene©dedotta©l'illegittima©permanenza©in©carica,©al©
momento©della©deliberazione©della©sentenza,©di©un©consigliere©laico©di©
nomina©regionale©oltre©il©sessennio©previsto©dalla©legge©e©senza©che©sia©stata©
avviata©la©procedura©per©la©sua©sostituzione.©Tale©profilo©e©stato©censurato©
anche©con©la©citata©ordinanza©del©C.G.A.R.S.©n.©185/03©di©rimessione©alla©
Corte©Costituzionale,©in©quanto©l'assenza©di©un©termine©per©provvedere©alla©
sostituzione,©in©presenza©di©una©norma©che©prevede©espressamente©la©proroga©
dell'incarico©sino©all'insediamento©del©successore,©potrebbe©compromettere©
l'indipendenza©e©l'imparzialita©del©membro©laico.©Qui©di©seguito©viene©pubbli-
cato©il©controricorso©per©cassazione©innanzi©alle©Sezioni©Unite,©notificato©il©
24©novembre©2003.©

Va©precisato©che,©successivamente,©a©seguito©della©paralisi©dell'attivita©
giurisdizionale©del©C.G.A.R.S.©in©attesa©del©vaglio©della©Corte©Costituzionale©
^sbloccatasi,©per©i©soli©provvedimenti©cautelari,©sull'onda©del©clamore©della©
vicenda©del©Catania©Calcio©^e©stato©approvato©il©D.lgs.©24©dicembre©2003©

n.©373©(in©Gazzetta 
Ufficiale 
14©gennaio©2004,©n.©10)©che,©abrogando©espressa-
mente©il©D.Lgs.©6©maggio©1948©n.©654©(e©successive©modifiche)©che©istituiva©il©
C.G.A.R.S.©e©ne©regolava©la©composizione©e©il©funzionamento,©ha©ridiscipli-
nato©l'intera©materia,©tentando©di©eliminare©quei©profili©suscettibili©di©prestare©
il©fianco©a©dubbi©di©costituzionalita©.©
In©primo©luogo,©sono©state©istituite©due©sezioni,©con©funzioni,©rispettiva-
mente,©consultive©e©giurisdizionali©(art.©1),©con©la©precisazione©(art.©2,©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

comma©4)©che,©ove©manchi©in©una©sezione©il©numero©di©consiglieri©necessario©
per©deliberare,©si©provveda©a©norma©dell'art.©12,©comma©2©del©R.D.©26©giugno©
1924©n.©1054,©ossia©si©supplisca©con©consiglieri©appartenenti©ad©altre©sezioni,©
onde©evitare©che©la©contemporanea©scadenza©di©piu©membri©laici©possa©impe-
dire©il©regolare©funzionamento©del©C.G.A.R.S.©

In©secondo©luogo,©non©e©stata©reiterata©la©norma©di©cui©all'art.©3,©
comma©2©D.Lgs.©n.©654©del©1948,©come©modificato©dall'art.©2©d.P.R.©5©aprile©
1978,©n.©204,©che©prevedeva©espressamente©la©prorogatio 
del©membro©laico©
sino©all'insediamento©del©successore©^disposizione©tacciata©di©incostituziona-
lita©nelle©citate©ordinanze©di©rimessione©in©quanto©potenzialmente©idonea©a©
minare©l'indipendenza©del©componente©non©togato©^sancendo©anzi©l'art.©6,©
comma©5©D.Lgs.©n.©373/03©che,©alla©scadenza©del©sessennio,©i©componenti©
designati©dal©Presidente©della©Regione©e©il©Prefetto,©oltre©a©non©poter©essere©
confermati©(com'era©gia©previsto),©ûcessano 
dalla 
carica 
e 
dall'esercizio 
delle 


funzioniý. 


In©terzo©luogo,©ai©giuristi©ed©esperti©laici©^i©cui©requisiti©per©la©nomina©
vengono©piu©rigorosamente©definiti©dall'art.©4,©comma©1,©lett.©d) 
con©riferi-
mento©a©quelli©di©cui©all'art.©106,©comma©3©Cost.©per©la©nomina©a©consigliere©
di©Cassazione©^viene©esteso,©per©tutta©la©durata©della©carica,©il©trattamento©
giuridico,©economico©e©disciplinare©dei©magistrati©del©Consiglio©di©Stato©
(art.©7),©ivi©compreso©il©regime©di©incompatibilita©,©tanto©che©l'art.©15©impone©
agli©attuali©componenti©di©nomina©regionale©di©rimuovere,©entro©sessanta©
giorni©dall'entrata©in©vigore©della©legge,©le©eventuali©cause©di©incompatibilita©,©
pena©la©cessazione©dalla©carica.©

Tali©importanti©innovazioni©sembrano©attribuire©ai©componenti©laici©uno©
status 
in©tutto©e©per©tutto©assimilabile©a©quello©dei©colleghi©togati,©garantendo©
cos|©la©loro©terzieta©ed©indipendenza,©ma©resta©da©chiedersi©se©il©rigido©regime©
di©incompatibilita©non©rischi©di©scoraggiare©insigni©giuristi©dall'accettare©
(o©conservare)©la©carica,©come©sembra©possa©accadere©per©gli©attuali©compo-
nenti.©

Sarebbe©meglio©allora,©de 
iure 
condendo,©prevedere,©come©per©i©compo-
nenti©del©Consiglio©di©Stato©di©nomina©governativa,©una©carica©sino©all'eta©
pensionabile.©Da©ultimo,©nonostante©gli©auspici©che©la©nuova©normativa©
potesse©finalmente©far©ripartire©la©macchina©della©giustizia©amministrativa©in©
Sicilia,©il©Presidente©del©C.G.A.R.S.,©con©decreto©(stante©l'impossibilita©di©
costituire©il©collegio©in©ragione,©rispettivamente,©dell'astensione,©dell'infermita©
e©della©mancata©designazione©da©parte©della©Regione©Sicilia©di©tre©membri©
laici)©del©13©febbraio©2004,©n.©77,©ha©nuovamente©sollevato©questione©di©legit-
timita©costituzionale©delle©nuove©norme©^pur©riconoscendo©il©superamento,©
da©parte©della©nuova©disciplina,©dei©profili©di©incostituzionalita©precedente-
mente©denunciati,©attinenti©alle©garanzie©di©indipenenza©e©imparzialita©dei©
membri©laici©^permanendo©la©censura©relativa©all'impossibilita©che,©in©sede©
di©norme©di©attuazione©dello©Statuto©Siciliano,©possa©essere©prevista©una©com-
posizione©mista©di©laici©e©togati©del©C.G.A.R.S.©in©sede©giurisdizionale.©

Avv. 
Wally 
Ferrante 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Consiglio 
di 
Giustizia 
Amministrativa 
per 
la 
Regione 
siciliana, 
ordinanza 
13 
maggio 
2003, 


n. 
185 
^I.A.C.P.©^Istituto©Autonomo©Case©Popolari©della©Provincia©di©Catania©(Avv.P©
Paterniti©La©Via)©c/©S.R.©(Avv.ti©R.Comis©e©G.©Rubino).©
û(omissis)©Diritto©^Il©Collegio©chiamato©a©decidere©sull'appello©in©epigrafe©ritiene©
innanzitutto©di©dover©affrontare©taluni©dubbi©di©costituzionalita©concernenti©la©istituzione©
del©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©per©la©Regione©siciliana©come©risulta©dal©D.Lgs.©
6©maggio©1948©n.©654,©nonche¨la©composizione©del©medesimo©ed©osserva©che©tali©questioni,©
rilevanti©ai©fini©dell'esercizio©della©giurisdizione©e©preliminari©ad©ogni©decisione©in©rito©e©in©
merito,©non©appaiono©manifestamente©infondate©per©quanto©di©seguito©verra©esposto.©

1.©^Lo©statuto©speciale©della©Regione©siciliana,©per©ragioni©storiche,©in©partelegateal©
secondo©conflitto©mondiale,©e©anteriore©alla©proclamazione©della©Repubblica©ed©alla©Costitu-
zione©repubblicana©in©quanto©e©stato©approvato©nel©1946©con©R.D.Lgs.©15©maggio©1946©
n.©455©e©con©la©espressa©riserva,©contenuta©nel©comma©secondo©dell'articolounico,diessere©
sottoposto©alla©Assemblea©costituente©per©essere©coordinato©con©la©nuova©costituzione©dello©
Stato.©
Come©e©noto,©tale©coordinamento©non©vi©e©stato.©

Invero,©la©Costituzione©repubblicana©e©stata©pubblicatail©27©dicembre©1947ed©e©entrata©
in©vigore©il©1©gennaio©1948©ai©sensi©della©XVIII©disposizione©transitoria©e©lo©statuto©siciliano©
venne©convertito©in©legge©costituzionale©con©l'art.©1,©primo©comma©della©legge©costituzionale©
26©febbraio©1948©n.©2©ed©e©entrato©in©vigore,©ai©sensi©dell'art.©2©della©legge©anzidetta,©il©
10©marzo©1948.©

Il©coordinamento©con©la©Costituzione©non©avvenne©ne¨in©sede©di©Assemblea©costituente©e©
neppure©in©epoca©successiva.©Il©secondo©comma©dell'art.©1©della©legge©cost.©n.©2/1948©preve-
deva©bens|©modifiche©allo©statuto,©modifiche©che©avrebbero©dovuto©essere©effettuateentro©
un©biennio©con©legge©ordinaria,©d'intesa©con©la©Regione,©ma,©come©e©noto,©l'Alta©Corte©per©
la©Regione©siciliana©dichiaro©incostituzionale©tale©disposizione©con©decisione©10©settembre©
1948©n.©4.©Pertanto,©lo©statuto©siciliano©e©rimasto©nel©testo©originario©ed©il©mancato©coordina-
mento©e©stato©sovente©sottolineato©dalla©dottrina©e©dalla©giurisprudenza©anche©costituzionale©

(v.©Corte©Cost.©nn.©38/1957;©6/1970,©115/1972©e,©da©ultimo©n.©113/1993).©
Per©quello©che©concerne©la©questione©in©oggetto©l'art.©23©dello©statuto©siciliano©prevede©
semplicemente©che©ûgli©organi©giurisdizionali©centrali©avranno©in©Sicilia©le©rispettive©sezioni©
del©Consiglio©di©Stato©e©della©Corte©dei©Contiper©gli©affari©concernenti©la©Regioneý©e©che©ûLe©
sezionisvolgeranno,©altres|©lefunzioni,©rispettivamente,©consultive,©edicontrolloamministrativo©
e©contabile.ý.©

Il©decentramento©non©ha©mai©avuto©attuazione©per©quanto©concerne©le©sezioni©civili©e©
penali©della©Cassazione,©la©quale©ha©sempre©respinto©le©questioni©di©costituzionalita©in©rela-
zione©all'art.©25©Cost.©argomentando©con©la©natura©meramente©programmatica©della©norma©
statutaria©(v.©Cass.©12©settembre©1991©n.©9534;©8©aprile©1992©n.©4270).©

Il©decentramento©e©stato©invece©attuato©per©il©Consiglio©di©Stato©e©la©Corte©dei©conti©con©
i©coevi©decreti©legislativi©del©6©maggio©1948©rispettivamente©n.©654©e©655.©

2.©^L'articolo©43©dello©statuto©siciliano©(che©sotto©questo©profilo©ha©rappresentato©l'ar-
chetipo©per©altri©statuti©speciali)©stabiliva©che©le©norme©di©attuazione©sarebbero©state©tout©
court©ûdeterminateý©da©una©commissione©paritetica.©Questa©dizione©statutaria©ha©dato©luogo©
ad©un©conflitto©di©attribuzione©ante©litteram.©
Infatti,©con©D.C.P.S.©9©ottobre©1946©venne©nominata,©ai©sensi©dell'art.©43©dello©Statuto,©
la©prima©commissione©paritetica©(Guarino©Amella,©Uccellatore,©Li©Voti,©Marcolini)©la©quale©
interpreto©l'art.©43©nel©senso©che©la©commissione©fosse©investita©di©una©vera©e©propria©delega©
legislativa©circa©la©forma©e©il©contenuto©delle©norme©di©attuazione©dello©statuto©siciliano©e©
che©quindi©non©spettasse©al©Consiglio©dei©ministri©alcun©ûpoteredeliberativo©intornoadesseý.©

Di©conseguenza©le©norme©in©questione©in©data©24©maggio©1947©vennero©inviate©alla©
Assemblea©regionale©siciliana,©accompagnate©da©una©lettera©di©trasmissione©in©cui©si©espone-
vano©le©anzidette©conclusioni.©

In©realta©il©Governo©era©a©conoscenza©della©tesi©della©commissione©anche©prima.©In©
effetti,©gia©nel©verbale©n.©1©del©4©febbraio©1947,©la©commissione©aveva©maturato©questo©con-
vincimento©e©l'aveva©manifestato©al©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri©con©apposita©rela-
zione©del©12©febbraio©1947©con©la©quale©accompagnava©la©trasmissione©delle©norme©di©attua-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

zione©deliberate©dalla©commissione©stessa.©Il©Governo,©peraltro,©pur©a©conoscenza©della©tesi©
suddetta,©non©vi©diede©inizialmente©troppo©peso©dal©momento©che©le©norme©erano©state©
comunque©trasmesse©al©Consiglio©dei©ministri©il©quale©infatti©ne©approvo©la©parte©concernente©
gli©organi©regionali.©Tali©norme©vennero©cos|©emanate©secondo©l'ordinaria©procedura©e©cioe©
con©decreto©legislativo©del©Capo©provvisorio©dello©Stato,©previa©deliberazione©del©Consiglio©
dei©ministri©medesimo.©

Il©contrasto©sorse©successivamente©allorche¨©la©commissione,©visto©che©il©Governo©non©
aveva©tenuto©conto©della©sua©tesi©ed©aveva©considerato©il©suo©operato©alla©stregua©di©un©atto©
preparatorio,©decise©^come©gia©accennato©^di©trasmettere©le©norme©da©essa©ûdeterminateý©
alla©Assemblea©regionale©siciliana©accompagnate©dalla©nota©24©maggio©1947©in©cui©ribadiva©
la©tesi©secondo©cui©il©Governo©non©avrebbe©avuto©il©potere©di©modificare,©neppure©in©minima©
parte,©le©norme©deliberate©dalla©commissione,©con©il©che©invitava©in©pratica©la©Assemblea©a©
prendere©posizione©in©suo©favore©contro©il©Governo.©

Il©Governo,©da©parte©sua,©reag|©allo©stesso©modo.©Cos|©come©la©commissione©paritetica©
pretendeva©di©determinare©le©norme©prescindendo©dal©governo,©allo©stesso©modo©il©Governo©
pretese©di©determinare©autonomamente©le©norme©di©attuazione©dello©statuto©siciliano©e©non©
si©diede©piu©atto©dell'intervento©della©commissione©paritetica©nel©procedimento©di©formazione©
delle©stesse.©

La©riprova©si©ricava©dai©preamboli©delle©norme©di©attuazione©anteriori©e©posteriori©ai©
primi©di©maggio©del©1947.©

Invero,©le©norme©di©attuazione©concernenti©gli©organi©regionali©siciliani,©norme©emanate©
dopo©la©approvazione©dello©statuto©siciliano,©ed©anche©prima©della©sua©costituzionalizzazione©
sono©state©ûsanzionate©e©promulgateý©come©dianzi©accennato,©dal©Capo©provvisorio©dello©
Stato©con©D.Lgs.©C.P.S.©25©marzo©1947©n.©204©in©base©al©D.legge©Lgt.©151/1944©al©D.Lgs.Lgt.©

n.©98/1946,©vista©la©deliberazione©del©Consiglio©dei©ministri©e©ûviste 
le 
conclusioni 
della 
com-
missione 
paritetica 
di 
cui 
all' 
art. 
43 
dello 
statuto 
della 
regione 
sicilianaý. 


Appena©un©mese©e©mezzo©dopo,©il©D.Lgs.©C.P.S.©10©maggio©1947©n.©307©viene©promul-
gato©soltanto©con©riferimento©al©D.L.Lgt.©151/1944,©al©D.Lgs.Lgt.©98/1946,©alla©deliberazione©
del©Consiglio©dei©ministri.©Eéscomparso©ogni©riferimento©alle©conclusioni,©alle©determina-
zioni,©a©qualsiasi©atto©o©a©qualsiasi©audizione©della©commissione©paritetica.©

Anche©le©norme©di©attuazione©successive©vengono©emanate©con©la©stessa©formula©senza©
l'intervento©della©commissione©paritetica©(v.©i©preamboli©del©D.Lgs.©C.P.S.©567/1947;©D.Lgs.©

C.P.S.©942/1947;©D.Lgs.©141/1948;©D.Lgs.©142/1948;©D.Lgs.©507/1948;©D.Lgs.©654/1948;©
D.Lgs.©655/1948;©D.Lgs.©789/1948).©
Peraltro,©anche©dopo©la©entrata©in©vigore©della©Costituzione©repubblicana©e©l'entrata©in©
funzione©del©nuovo©parlamento,©si©continuo©per©lungo©tempo©ad©emanare©norme©di©attua-
zione©senza©alcun©riferimento©all'intervento©della©commissione©paritetica©di©cui©all'art.©43©
dello©statuto.©

Invero©le©norme©di©attuazione©successive©vennero©emanate©con©decreti©del©Presidente©
della©Repubblica,©visto©lo©statuto©della©Regione©siciliana,©visto©l'articolo©87©della©Costitu-
zione,©sentito©il©Consiglio©dei©ministri©e©su©proposta©del©Ministro©competente©(v.©preamboli©
ai©d.P.R.©1182/1949;©878/1950;©1138/1952;©1133/1952;©1113/1953;©510/1956;©977/1956;©
1111/1956;©784/1961;©1825/1961;©1074/1965).©Occorre©attendere©sino©al©1975©per©vedere©com-
parire©di©nuovo©l'intervento©della©commissione©paritetica©nel©procedimento©di©formazione©
delle©norme©di©attuazione©dello©statuto©siciliano.©Di©tale©intervento©infattisida©atto©nel©
preambolo©dei©decreti©del©Presidente©della©Repubblica©635,©636,©637©del©30©agosto©1975©e©da©
allora©in©poi©compare©in©tutte©le©successive©norme©di©attuazione©sino©al©D.Lgs.©29©gennaio©
1997,©n.©26.©

3.©^Fatta©questa©premessa©indispensabile©per©inquadrare©il©clima©politicoe©giuridico©
dell'epoca,©per©quanto©concerne©le©norme©di©attuazione,©occorre©altres|©tenere©presente©le©
vicende,©anche©esse©singolari,©che,©in©quel©periodo©storico,©caratterizzarono©l'esercizio©della©
funzione©legislativa.©
Il©decreto©legislativo©6©maggio©1948©n.©654©relativo©alla©istituzione©e©disciplina©del©

C.G.A.©e©stato©promulgato,©come©risulta©dal©preambolo,©ûvisto 
l'art. 
4 
del 
D. 
legge 
Lgt. 
25 
giugno 
1944, 
n. 
151, 
con 
le 
modificazioni 
ad 
esso 
apportate 
dall' 
art. 
3, 
primo 
comma 
del 
D. 
Lgs. 
Lgt. 
16 
marzo 
1946 
n. 
98ýeûviste 
le 
disposizionitransitorieIe 
XVdella 
costituzione.ý©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

A©questo©proposito©va©rammentato©che©il©D.L.Lgt.©151/1944,©traduceva©in©formula©nor-
mativa©il©cosiddetto©ûpatto©di©tregua©istituzionaleý©stipulato©a©Salerno©tra©la©Monarchia©e©i©
partiti©militanti©nei©Comitati©di©liberazione©nazionale©con©il©quale©tuttisiimpegnavano©a©
non©porre©in©essere,©fino©alla©convocazione©della©Costituente,©atti©che©potessero©pregiudicare©
la©questione©istituzionale.©

Peraltro,©atteso©lo©stato©di©guerra©e©la©parziale©occupazione©del©Paese,©il©decreto©
151/1944©conferiva©al©governo©i©cosiddetti©pieni©poteri©stabilendo©(art.©4,©primo©comma)©
che©finche¨non©sarebbe©entrato©in©funzione©il©nuovo©parlamento©i©provvedimenti©aventi©forza©
di©legge©sarebbero©stati©deliberati©dal©Consiglio©dei©ministri.©Nel©contempo©veniva©rimandata©
a©dopo©la©liberazione©del©territorio©nazionale©la©scelta©della©nuova©costituzione©dello©Stato©
(art.©1).©Si©e©percio©sempre©ritenuto©che©dal©conferimento©di©poteri©contenuto©nel©decreto©

n.©151/1944©rimanesse©esclusa©soltanto©la©materia©costituzionale©(Corte©Cost.©n.©103/1957).©
Terminato©lo©stato©di©guerra©e©dopo©la©liberazione©del©territorio©nazionale©e©la©sua©riuni-
ficazione©sotto©un©unico©governo,©al©fine©di©dare©attuazione©al©D.L.Lgt.©151/1944©venne©pro-
mulgato©il©D.Lgs.Lgt.©98/1946©il©quale©affido©(art.©1)©ad©un©referendum©popolare©la©scelta©
sulla©forma©istituzionale©di©Stato©(Repubblica©o©Monarchia),©referendum©che©avrebbe©dovuto©
aver©luogo©contemporaneamente©alle©elezioni©per©l'Assemblea©costituente(Corte©
Cost.©103/1957©cit.).©

Per©quanto©concerne©il©problema©in©esame,©l'art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946©disciplinava©
l'esercizio©della©funzione©legislativa©ordinaria©e©regolava©i©rapporti©in©materia©tra©il©Governo©
e©l'Assemblea©costituente.©In©particolare©veniva©stabilito©che,©durante©il©periodo©della©Costi-
tuente,©e©sino©alla©convocazione©del©Parlamento©secondo©la©nuova©costituzione,©il©potere©legi-
slativo©sarebbe©rimasto©delegato©al©Governo©tranne©la©materia©costituzionale,©le©leggi©eletto-
rali©e©l'approvazione©dei©trattati©internazionali©che©sarebbero©rimasti©di©competenza©dell'As-
semblea©costituente©(art.©3©primo©comma).©Veniva©poi©stabilito©che©i©provvedimenti©
legislativi©emanati©dal©Governo©ex©art.©3©primo©comma©avrebbero©dovuto©essere©sottoposti©
a©ratifica©del©nuovo©Parlamento©entro©1©anno©dalla©sua©entrata©in©funzione©(art.©6).©

La©Costituzione©repubblicana©entro©in©vigore,©come©accennato,©il©1.©gennaio©1948©e,©
nella©XV©disposizione©transitoria,©convert|©in©legge©(non©pero©in©legge©costituzionale)©il©
decreto©legge©luogotenenziale©n.©151/1944©peraltro©qualificandolo©(non©senza©contrasti©in©
seno©alla©Costituente)©come©ûdecreto©legislativoýanziche¨come©ûdecreto©leggeý,©forma©nella©
quale©era©stato©adottato©(Gazzetta©Uf
fficiale©speciale©8©luglio©1944,©n.©29)©e©come©risultava©
dalla©clausola©(art.©6)©che©ne©prevedeva©la©conversione©in©legge.©Ne©risulto©la©formula©singo-
lare©ûsi©ha©per©convertitoý.©

La©XVII©disposizione©transitoria©della©Costituzione©si©e©invece©data©carico©di©regolare,©
nel©periodo©della©Costituente,©i©rapporti©intertemporali©tra©Governo©e©Costituente,©e©cio©
non©solo©in©relazione©alle©materie©di©competenza©di©quest'ultima,©come©elencate©negli©artt.©1©
e©2©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946©(110©comma©della©citata©disposizione©transitoria)©ma,©come©e©
stato©sottolineato©dalla©dottrina©costituzionalistica©dell'epoca,©in©realta©in©tutte©le©materie,©
anche©in©quelle©delegate©al©Governo,©come©sarebbe©risultato©implicitamente©dal©successivo©
terzo©comma©della©stessa©disposizione©transitoria.©

Il©Parlamento©venne©poi©convocato©con©d.P.R.©8©febbraio©1948©n.©33©per©il©giorno©
8©maggio©1948©e©quindi©a©quella©data©(ai©sensi©dell'art.©3©primo©comma©del©D.Lgs.Lgt.©
98/1946)©veniva©meno©la©delega©conferita©al©Governo.©

4.©^Il©preambolo©del©D.Lgs.©654/1948,©come©accennato,©richiama©peraltro©solo©la©XV©
disposizione©transitoria,©e©non©la©XVII,©ritenendo©evidentemente©che©la©delega©base©fosse©
contenuta©nell'art.©4©del©D.L.Lgt.©151/1944©e©che©il©primo©comma©dell'art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©
98/1946©ne©costituisse©una©mera©modificazione.©
In©realta©,©se©si©esaminano©le©due©disposizioni©dianzi©citate©ci©si©avvede©della©profonda©
diversita©tra©le©due©formule.©

Il©D.L.Lgt.©151/1944©e©emanato©ûritenuta©la©necessita©e©l'urgenza©per©causa©di©guerraý,©
concede©i©pieni©poteri©al©Governo©senza©alcuna©eccezione©di©materia©se©non©quella©costituzio-
nale©e©rinvia©la©scadenza©di©tali©poteri©ad©un©momento©futuro©ed©incerto©nell'an,nel©quando©
enel©quomodo©perche¨(art.©1)©si©deve©attendere©la©liberazione©del©territorio©nazionale,©si©
dovranno©scegliere©nuove©forme©istituzionali,©deliberare©una©nuova©Costituzione©(cio©esclude©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

ex 
se 
la©materia©costituzionale)©e,©finche¨cio©non©avverra©enon©sara©entrato©in©funzione©un©
nuovo©Parlamento,©il©Governo©restera©depositario©anche©della©funzione©legislativa©senza©pre-
cisi©limiti©di©tempo©e©di©materie.©

Era©anche©previsto©(art.©6)©che©il©D.L.Lgt.©151/1944©avrebbe©dovuto©essere©presentato©
alle©assemblee©legislative©per©la©conversione©in©legge©il©che©non©si©verifico©e©la©conversione©
in©legge,©come©accennato,©avvenne©in©forza©della©XV©disposizione©transitoria©della©Costitu-
zione.©Sono©note©le©discussioni©sorte©in©merito©alla©natura©del©decreto©151/1944©di©cui©e©stata©
negata©la©natura©di©delega©di©poteri©soprattutto©perche¨era©venuto©meno©l'organo©delegante,©
ecioe©il©Parlamento,©poiche¨il©R.D.©2©agosto©1943©n.©705©aveva©sciolto©la©Camera©dei©fasci©e©
delle©corporazioni©e©perche¨mancava©la©clausola©della©conversione©in©legge©dei©decreti©legisla-
tivi©che©sarebbero©stati©emanati©dal©Governo,©principio©che©verra©introdotto©solo©con©l'art.©6©
del©D.Lgs.Lgt.©98/1946.©

Diversa©e©l'impostazione©del©D.Lgs.Lgt.©n.©98/1946.©

Innanzitutto©e©scomparso©ogni©richiamo©allo©stato©di©guerra©ormai©terminato.©

La©fonte©da©cui©il©decreto©98/1946©deriva©il©potere©per©la©sua©emanazione©e©sempre©il©
D.legge©Lgt.©151/1944,©ma©la©delega©di©poteri©al©Governo©ha©caratteristiche©del©tutto©diverse©
anche©se©la©dizione©dell'art.©3©primo©comma©ûilpotere 
legislativo 
resta 
delegato 
al 
Governoý©
vorrebbe©far©ritenere©il©contrario.©

Innanzitutto©il©potere©legislativo©del©Governo©veniva©limitato©ad©un©tempo©ben©definito.©
Infatti,©insieme©al©D.Lgs.Lgt.©n.©98/1946,©nella©stessa©Gazzetta 
Ufficiale 
del©23©marzo©1946©
venne©pubblicato©il©coevo©Decreto©Luogotenenziale©16©marzo©1946©n.©99©il©quale©convocava©
i©comizi©elettorali©per©il©2©giugno©1946.©

Poteva©quindi©gia©farsi©una©previsione©per©la©scadenza©della©delega©legislativa©al©
Governo©e©cio©in©base©alla©anzidetta©data©delle©elezioni©ed©alla©durata©prevista©dei©lavori©
della©Costituente©(art.©4©D.Lgs.Lgt.©n.©98/1946).©

Inoltre,©nella©delega©contenuta©nell'art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©n.©98/1946©i©poteri,©oltre©ad©
essere©piu©limitati©nel©tempo,©lo©sono©anche©per©le©materie.©

Nell'art.©4©del©D.legge©Lgt.©n.©151/1944©non©si©escludeva©altra©materia,©oltre©quella©
costituzionale©mentre©l'art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©n.©98/1946©esclude©esplicitamente©la©materia©
costituzionale,©le©leggi©elettorali©e©le©leggi©di©approvazione©dei©trattati©internazionali©che©
restano©di©competenza©dell'Assemblea©costituente©la©quale©funziono©come©parlamento©specie©
per©la©complessa©materia©elettorale,©per©la©legge©sulla©stampa,©per©la©approvazione©del©trat-
tato©di©pace©e©degli©statuti©speciali©della©Sicilia,©Sardegna,©Valle©d'Aosta,©Trentino©Alto©
Adige.©

Nell'esercizio©delle©sue©funzioni,©anche©in©quelle©legislative,©il©Governo©e©ora©responsa-
bile©verso©la©Assemblea©costituente©(art.©3©terzo©comma©D.Lgs.Lgt.©98/1946);©il©Governo©e©
poi©obbligato©a©dimettersi©se©sfiduciato©dalla©Assemblea©(art.©3©quarto©comma).©

Il©Governo©puo©inoltre©sottoporre©all'Assemblea©ex 
art.©3©secondo©comma©qualunque©
altro©ûargomentoý,©anche©rientrante©nel©potere©legislativo©ad©esso©delegato©ai©sensi©del©prece-
dente©1.©comma.©In©punto©di©fatto©il©Governo©sottopose©alla©Costituente©tra©il©26©settembre©
1946©e©il©31©marzo©1948©ben©1026©schemi©di©provvedimenti©che©il©Governo©avrebbe©potuto©
adottare©autonomamente.©In©proposito©va©anche©ricordato©che©la©Costituente©in©data©13©set-
tembre©1946,©tramite©una©modifica©al©proprio©regolamento©interno,©aveva©istituito©quattro©
commissioni©permanenti©con©il©compito©di©esaminare©tutti©i©disegni©di©legge©governativi©e©di©
stabilire©quali©dovessero©essere©rinviati©al©Governo©per©l'emanazione©come©decreti©legislativi©
e©quali©dovessero©invece©essere©rimessi©alla©Costituente©per©la©emanazione©con©legge©ordina-
ria.©Pertanto,©la©Costituente,©oltre©alle©leggi©nelle©materie©ad©essa©attribuite©emano©quindi©
anche©cinque©leggi©in©materie©che,©ai©sensi©dell'art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946©sarebbero©state©
di©competenza©del©Governo©(legge©478/1946©sulle©formule©di©giuramento,©legge©379/1947©sul-
l'industria©cinematografica,©legge©530/1947©sul©testo©unico©comunale©e©provinciale,©legge©
1577/1947©sul©Ministero©della©P.I.,©legge©1629/1947©sull'Opera©Sila).©Il©terzo©comma©della©
XVII©disposizione©transitoria©costituisce©esplicito©riconoscimento©di©tale©assetto.©

Tutto©cio©dimostra©la©profonda©differenza©tra©la©delega©ex 
art.©4©D.L.Lgt.©151/1944©e©la©
delega©ex 
art.©3©D.Lgs.Lgt.©n.©98/1946,©diversita©che©ha©portato©la©dottrina©costituzionali-
stica©dell'epoca©a©ritenere©che©con©il©D.Lgs.Lgt.©98/1946©si©fossero©in©qualche©modo©ristabiliti©
i©rapporti©tra©l'organo©a©competenza©legislativa©ordinaria©(Costituente©e©futuro©Parlamento)©
e©quello©(Governo)©che©esercitava©la©funzione©legislativa©in©via©eccezionale©e©temporanea.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Innanzitutto,©la©formula©adoperata©ûiprovvedimenti¨aventiforza¨di¨legge¨sono¨deliberati¨
dal¨Consiglio¨dei¨Ministriý©del©D.L.Lgt.©151/1944©viene©sostituita©da©ûilpotere¨legislativo¨resta¨
delegatoý©del©1.©comma©dell'art.©3©D.Lgs.Lgt.©n.©98/1946©in©cui©la©rilevanza©maggioreva©
posta©sul©concetto©di©delega.©A©questo©proposito©va©ricordato©che©il©testo©presentato©alla©
Consulta©per©il©parere©recitava©ûresta¨af
ffidatoý©e©la©sostituzione©non©sembra©priva©di©signifi-
cato.©Comunque©la©diversita©tra©i©due©decreti©e©ancora©piu©accentuata©se©si©considera©che,©a©
differenza©del©D.L.Lgt.©151/1944,©che©non©prevedeva©nulla©al©riguardo,©l'art.©6©del©D.Lgs.Lgt.©
98/1946©stabiliva©che©i©decreti©emanati©dal©Governo©durante©il©periodo©della©Costituente©(e©
non©di©competenza©della©Costituente©medesima)©avrebbero©dovuto©essere©sottoposti©alla©rati-
fica©del©nuovo©Parlamento©entro©un©anno©dalla©sua©entrata©in©funzione.©

Quale©che©sia©il©valore©da©attribuire©a©tale©ratifica,©questa©costituisce©la©riprova©dei©nuovi©
rapporti©tra©potere©delegato©(Governo)©e©potere©originario©(Costituente)©dal©momento©che©i©
provvedimenti©di©competenza©della©Costituente,©a©differenza©di©quelli©del©Governo,©non©
avrebbero©dovuto©essere©ratificati©dal©Parlamento.©Significativo©in©questo©senso©e©anche©il©
riferimento©temporale©della©delega©e©della©ratifica,©limitato©al©ûperiodo¨della¨costituente¨efino¨
alla¨convocazione¨del¨Parlamentoý©ex¨art.©3©primo©comma©del©decreto©in©esame.©Tale©periodo,©
ex¨art.©4©primo©comma,©iniziava©a©decorrere©dal©22©giorno©successivo©alle©elezioni©del©2©giu-
gno©1946©e©sarebbe©terminato©l'8©maggio©1948,©data©in©cui©venne©convocato©il©nuovo©Parla-
mento©ai©sensi©del©citato©d.P.R.©8©febbraio©1948,©n.©33.©

Eéanche©significativo©che©tutte©le©successive©leggi©di©conversione©(legge©5©maggio©1949©

n.©178,©che©convert|©i©decreti©legge©anteriori©al©decreto©151/1944)©o©di©ratifica©ex¨art.©6©
D.Lgs.Lgt.©98/1946©(a©partire©dalla©legge©28©dicembre©1952©n.©3136,©per©finire©con©la©legge©
17©aprile©1956,©n.©561)©abbiano©sempre©escluso©dalla©conversione©in©legge©o©dalla©ratifica©tutti©
i©decreti©legislativi©luogotenenziali©emessi©nel©primo©periodo©della©Luogotenenza©e©cioe©nel©
periodo©di©vigenza©del©solo©D.L.Lgt.©151/1944,©dall'8©luglio©1944©al©23©marzo©1946,©data©in©
cui©entro©in©vigore©il©D.Lgs.Lgt.©98/1946.©
5.©^Tutto©cio©premesso,©va©esaminata©la©questione©legittimita©costituzionale©dell'art.©3©
primo©comma©del©D.Lgs.Lgt.©16©marzo©1946©n.©98©e,©derivatamente,©degli©articoli©1,©2,©3,©4,©
5,©6,©7,©8,©9©del©D.Lgs.©6©maggio©1948,©n.©654©e©cio©con©riferimento©ai©principi©costituzionali©
fondamentali©in©materia©di©delegazione©legislativa.©
La©questione,©per©asserito©contrasto©tra©l'art.©76©della©Costituzione©e©il©D.Lgs.©654/1948,©
fu©posta©a©suo©tempo©alle©Sezioni©Unite©della©Cassazione©le©quali©con©la©nota©decisione©
11©ottobre©1955©n.©2994,©stesa©da©un©consigliere©di©eccezionale©valore,©la©respinsero©argomen-
tando©con©il©fatto©che©il©D.L©gs.©654/1948©fu©emanato©in©data©6©maggio©1948©e©quindi©in©
epoca©anteriore©di©2©giorni©alla©prima©convocazione©del©Parlamento©fissata©per©il©giorno©
8©maggio©1948©con©d.P.R.©8©febbraio©1948,©n.©33.©

La©Cassazione©ritenne©quindi©che©fino©a©tale©data,©e©cioe©fino©alla©prima©convocazione©
del©Parlamento,©il©Governo©avrebbe©legittimamente©agito©in©base©ûad¨una¨delegazione¨di¨
carattere¨generale¨per¨quanto¨concerne¨l'esercizio¨delpotere¨legislativoý©delega©contenuta©nel-
l'art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©18©marzo©1946©n.©98©e¨resa¨necessariaperche¨la¨costituente¨era¨occupata¨
con¨lapreparazione¨della¨costituzioneý.©Tale©orientamento©e©stato©poi©ribadito©anche©successi-
vamente©(Cass.©SS.UU.©5©giugno©1956,©n.©1907;©9©settembre©1972,©n.©2717;©19©aprile©1984,©

n.©2566).©
Pertanto,©se©cio©e©esatto©(e©cioe©se©si©tratta©di©una©delega©di©potere©legislativo)©e©se©si©con-
viene©(v.©in©questo©senso©Corte©Cost.©n.©25/1976)©con©la©citata©decisione©delle©Sezioni©Unite©
2992/1955,©va©osservato©che©la©anzidetta©disposizione©non©poteva©costituire©valida©base©per©
una©delega©legislativa.©
Al©riguardo©e©noto©l'insegnamento©della©Corte©costituzionale©con©riferimento©alle©leggi©
di©delega©anteriori©alla©Costituzione©repubblicana.©
La©Corte©da©un©lato©ha©affermato©la©propria©competenza©in©materia©e,©dall'altro,©ha©rite-
nuto©che©per©le©deleghe©anteriori©alla©Costituzione,©pur©non©potendosi©ricorrere©all'art.©76©

(v.©in©proposito©Corte©Cost.©46/1960),©ben©si©poteva©esercitare©il©sindacato©di©costituzionalita©
sulla©base©di©principi©costituzionali©fondamentali,©quali©la©esistenza©della©delega©e©la©limita-
zione©posta©al©governo©di©mantenersi©nei©limiti©della©delega©(Corte©Cost.©37/1957).©
A©chiarimento©di©quest'ultimo©principio©la©Corte©ha©affermato©che©la©delega©deve©avere©
ad©oggetto©ûuna¨materia¨chiaramente¨definitaý©(Corte©Cost.©n.©53/1961).©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Tale©orientamento©e©stato©mantenuto©fermo©anche©successivamente©(Corte©Cost.©

n.©2/1966).©
Eédel©tutto©evidente,©quindi,©che©la©delega©contenuta©nell'art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©
n.©98/1946©non©poteva©in©nessun©caso©costituire©una©valida©delega©e©cio©per©la©assorbente©
considerazione,©ripetutamente©sottolineata©anche©dalla©dottrina©costituzionalistica©dell'e-
poca,che©tale©delega©lasciava©arbitro©ilGovernodilegiferareinqualsiasi©materia©con©le©sole©
eccezioni©di©quella©costituzionale,©elettorale©ed©internazionale.©
Tuttavia,©tali©eccezioni©non©valgono©ad©escludere©l'indeterminatezza©delle©materie©di©
delega©e,©quindi,©deve©ritenersi©sussistente©la©violazione,©se©non©dell'art.©76©della©Costitu-
zione,©quanto©meno©di©quei©principi©costituzionali©fondamentali©in©materia,principiche©la©
Corte©costituzionale,©nelle©decisioni©dianzi©citate,©ha©assunto©quale©parametro©per©giudicare©
la©costituzionalita©delle©leggi©delega©e©delegate©anteriori©alla©costituzione©repubblicana.©

Ne¨potrebbe©sostenersi©che©la©XV©e©XVII©disposizione©transitoria©della©Costituzione©
abbiano©sanato©ogni©vizio,©la©prima©del©D.L.Lgt.©151/1944©(e,©derivatamente©del©D.Lgs.Lgt.©
98/1946),©e©la©seconda©comunque©di©quest'ultimo.©Innanzitutto,©come©gia©sottolineato,©le©
due©deleghe©sono©diverse©per©cui,©sotto©questo©profilo©non©puo©ritenersi©che©la©delega©ex 
art.©3©D.Lgs.Lgt.©n.©98/1946©costituisca©una©modifica©o©una©integrazione©dell'art.©4©del©

D.©legge©Lgt.©151/1944©ma,©al©contrario,©la©sostituisce©integralmente.©Pertanto©anche©la©con-
versione©in©legge©della©XV©disposizione©transitoria©non©conferiva©affatto©efficacia©ultrattiva©
al©decreto©151/1944,©ma©si©limitava©a©riconoscere©gli©effetti©prodotti©nel©periodo©di©vigenza©
ecioe©^come©gia©osservato©^dall'8©luglio©1944©al©23©marzo©1946,©data©in©cui©venne©sostituito©
come©fonte©di©produzione©dal©decreto©98/1946.©Quanto©poi©alla©XVII©disposizione©transito-
ria,©essa©costitu|©bens|©la©riprova©sul©piano©ermeneutico©del©fatto©che©il©decreto©151/1944©era©
stato©integralmente©sostituito©dal©decreto©98/1946,©ma©non©potrebbe©sostenersi©che©il©decreto©
98/1946©sia©stato©a©sua©volta©sostituito©(e©quindi©costituzionalizzato)©dal©secondo©e©terzo©
comma©della©XVII©disposizione©transitoria.©Quest'ultima,©com'e©noto,©e©frutto©del©timore©
delle©sinistre©di©possibili©colpi©di©mano©del©Governo©nel©periodo©tra©la©scadenza©dei©poteri©
ordinari©della©Costituente©(che©venivano©prorogati©al©31©gennaio©1948)©e©la©data©delle©elezioni©
politiche.©Pertanto,©la©XVII©disposizione©transitoria©al©secondo©e©terzo©comma©limita©espres-
samente©la©sua©efficacia©temporale©a©questo©periodo©e©cioe©dal©primo©febbraio©1948©al©
18©aprile©1948©(data©delle©elezioni©politiche).©Dopo©il©18©aprile©1948©il©decreto©98/1946©
riprende©in 
toto 
la©sua©efficacia©come©fonte©di©produzione.©
Deve©quindi©deve©ritenersi©che©il©D.Lgs.©654/1948,©adottato©nella©vigenza©del©D.Lgs.Lgt.©
98/1946,©sia©stato©emanato©esclusivamente©in©forza©di©tale©disposizione.©

Neppure©potrebbe©sostenersi©che©la©ratifica©del©D.Lgs.©654/1948©effettuata©con©legge©
17©aprile©1956©n.©561©(v.©allegato©n.©1©a©tale©legge)©possa©aver©sanato©gli©eventuali©vizi©di©
costituzionalita©insiti©nella©norma©delegante.©

6.©^Se©poi©si©dovesse©ritenere©che©la©delega©e©stata©esercitata©soltanto©sulla©base©del©
D.L.Lgt.©151/1944©la©incostituzionalita©emergerebbe©anche©in©modo©piu©evidente.©
Invero,©la©indeterminatezza©della©delega©risulta©ancora©maggiore©dalla©dizione©dell'art.©4©
primo©comma©del©D.L.Lgt.©151/1944©e,©in©secondo©luogo,©deve©ritenersi©che©dopo©l'entrata©
in©vigore©dell'art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946©non©avrebbe©potuto©piu©esercitarsi©la©delega©nei©
modi©e©nel©contenuto©del©citato©art.©4,©ma©soltanto©con©le©modalita©e©nell'ambito©delineato©
dal©sopravvenuto©art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946.©

7.©^Le©anzidette©conclusioni©rimarrebbero©inalterate©anche©se©si©ritenesse©necessario,©
dopo©l'entrata©in©vigore©del©decreto©98/1946,©il©concorso©di©ambedue©le©citate©disposizioni;©
la©prima©come©fonte©del©potere©e©la©seconda©come©modalita©di©esercizio©dello©stesso,©poiche¨
rimarrebbero©cumulati,©per©l'una©e©per©l'altra,©i©vizi©derivanti©dall'incostituzionale©carattere©
di©indeterminatezza©che©comunque©caratterizza©ambedue©le©deleghe.©
Il©Collegio©e©consapevole©dell'orientamento©assunto©dalla©Corte©costituzionale©in©merito©
alle©deleghe©di©cui©al©decreto©legge©151/1944©e©al©decreto©legislativo©98/1946©e,©in©particolare,©
alla©impossibilita©per©tali©deleghe©di©richiamarsi©ai©principi©degli©articoli©76©e©77©della©costitu-
zione©(Corte©Cost.©103/1957,©46/1960,©65/1962,©27/1964),©ma©ritiene©che©i©principi©costituzio-
nali,©evidenziati©dalla©stessa©Corte©in©relazione©alle©deleghe©anteriori©alla©costituzione©(Corte©
Cost.©53/1961©e©2/1966©cit.),©debbano©valere©anche©nei©confronti©delle©norme©in©esame,©pur©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

se©nei©loro©riguardi©ûnonpuo©parlarsidiunadelegazionedipoterilegislativi,©bens|©diunaecce-

zionale©attribuzione©temporanea©del©potere©legislativo©al©Governo,©salva©la©materia©costituzio-
naleý(CorteCost.©103/1957©cit.).©

Il©collegio©e©consapevole©altres|©delle©affermazioni©contenute©in©modo©particolare©nella©
ordinanza©n.©14/1961©in©cui©venne©dichiarata©manifestamente©infondata©la©questione©di©costi-
tuzionalita©circa©l'inesistenza©di©limiti©o©direttive©nel©D.L.Lgt.©151/1944.©

Eénota©anche©la©piu©radicale©affermazione©peraltro©apodittica©contenuta©nella©decisione©
85/1962©secondo©cui©ûescluso©che©si©tratti©di©un©caso©di©delegazione©legislativa©non©sorge©alcun©

problema©circa©il©contrasto©tra©la©denunziata©disposizione©e©gli©artt.©70,©76©e©77©cost.©ne¨circa©

un©eventuale©contrasto©con©iprincipi©valevoliper©la©legittimita©delle©deleghe©legislative©anteriori©

all'entrata©in©vigore©della©Costituzioneý.©

Da©tale©affermazione©peraltro©dovrebbe©discendere,©quale©corollario,©la©conseguenza©che©
il©D.L.Lgt.©151/1944©e©il©seguente©D.Lgs.Lgt.©98/1946©sono©norme©costituzionali,©ancorche¨
provvisorie,©poiche¨possono,©senza©limite©alcuno©di©tempo©definito©e©di©materia©(il©primo)©
ed©in©modo©piu©circoscritto©ma©sempre©amplissimo©(il©secondo),©demandare©all'esecutivoil©
potere©legislativo.©In©pratica©la©Luogotenenza©costituirebbe©un©tertium©genus©di©assetto©costi-
tuzionale©a©cavallo©tra©lo©Statuto©Albertino©e©la©costituzione©repubblicana.©Tale©riconosci-
mento©di©rango©costituzionale©peraltro©non©emerge©ne¨dalla©XV©disposizione©transitoria©
(che©converte©^ripetesi©^il©predetto©decreto©legge©in©legge©ordinaria©e©nongia©in©legge©costi-
tuzionale)©ne¨dalla©XVII©disposizione©transitoria,©e©neppure,©per©quanto©risulta,©da©espresso©
riconoscimento©in©tal©senso©da©parte©della©giurisprudenza©costituzionale©che©non©ha©mai©
attribuito©al©decreto©151/1944©valore©di©legge©costituzionale©in©virtu©della©predetta©conver-
sione,©ma©ha©sempre©accennato©una©semplice©conversione©in©legge©(Corte©Cost.©65/1962,©
104/1969).©

Pertanto,©sotto©questo©profilo©e©con©tale©prospettazione,©la©questione©puo©essere©ripro-
posta©al©vaglio©della©Corte©costituzionale©poiche¨non©sembrerebbe©dubbio©che,©se©ai©decreti©
151/1944©e©98/1946©non©si©dovesse©riconoscere©valore©costituzionale,©ad©essi©dovrebbero©
comunque©applicarsi©i©principi©elaborati©dalla©giurisprudenza©costituzionale©al©riguardo©
(Corte©cost.©53/1961,©2/1966©cit.).©

8.©^Qualora©invece©dovesse©riconoscersi©natura©e©valore©costituzionale©all'assetto©del©
D.L.Lgt.©15©gennaio©1944©e©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946,©quasi©si©trattasse©di©un©tertium©genus©a©
cavallo©tra©lo©Statuto©Albertino©e©la©Costituzione©repubblicana,©ne©consegue©che©quanto©
meno©dovrebbero©avere©natura©e©valore©costituzionale©anche©i©limiti©di©forma©e©di©contenuto©
che©tali©decreti©ponevano©all'esercizio©del©potere©legislativo©conferito©al©Governo.©E©cos|©,si©
dovrebbe©riconoscere©valore©costituzionale©all'obbligo©di©ratifica,©ex©art.©6©D.Lgs.Lgt.©
98/1946©come©pure©al©limite©posto©al©Governo©di©non©legiferare©nelle©materie©costituzionali,©
elettorali©e©dei©trattati©internazionali.©In©altri©termini,©occorrerebbe©assumere©al©rango©di©
canone©di©costituzionalita©la©affermazione©secondo©cui©la©Costituzione,©ûavendo©nella©disposi-
zionetransitoriaXVdispostolaconversioneinleggedelD.Lgs.Lgt.©151/1944sull'ordinamento©
provvisorio©dello©Stato,©ha©reso©con©cio©impossibile©ogni©riferimento©a©disposizioni©diverse©da©

quelle©di©cui©al©citato©decreto©per©quanto©attiene©al©riscontro©della©validita©deiprovvedimenti©in©

base©allo©stesso©emanatiý©(Corte©Cost.104/1969).©

In©quest'ottica©ed©ancorche¨prescindendo©dall'affermare©apertamente©il©carattere©costitu-
zionale©o©meno©delle©norme©sopraindicate,©la©Corte©costituzionale©in©effetti©ha©sempre©verifi-
cato,©ai©fini©del©sindacato©di©costituzionalita©,©se©fosse©o©meno©intervenuta©la©tempestiva©pre-
sentazionealParlamentoperlaratificadicuiall'art.©6©delD.Lgs.Lgt.©98/1946,©restando©sol-
tanto©ininfluente©l'epoca©in©cui©la©ratifica©fosse©intervenuta©(Corte©Cost.©104/1969,©95/1964,©
46/1960,©103/1957).©

In©altri©termini©alla©suddetta©presentazione©ed©alla©successiva©ratifica©e©stato©attribuito,©
mutatis©mutandis,©lo©stesso©effetto©della©presentazione©alle©Camere©e©della©conversione©di©
cui©all'art.©77©della©Costituzione,©nel©senso©che©anche©ai©provvedimenti©normativi©emanati©
durante©la©Costituente©doveva©riconoscersi©efficacia©provvisoria©e©che©la©mancata©presenta-
zione©per©la©ratifica,©cos|©come©la©mancata©ratifica,©privava©l'atto©ab©origine©di©efficacia.©

Se©cio©e©esatto,©identiche©conclusioni©e©identiche©censure©di©costituzionalita©potrebbero©
essere©avanzate©ove©il©Governo©avesse©legiferato©in©materia©riservata©alla©Assemblea©costi-
tuente©dall'art.©31©comma©D.Lgs.Lgt.©98/1946.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

In©proposito©va©rilevato©che,©come©gia©l'art.©1©primo©comma©del©decreto©151/1944,©anche©
l'articolo©3©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946©escludeva©dalla©delega©la©materia©costituzionale,©laddove©
l'oggetto©del©D.Lgs.©654/1948©era©inteso©proprio©alla©attuazione©di©una©legge©costituzionale©
gia©vigente,©quale©lo©statuto©siciliano,©cui©tale©carattere©era©stato©attribuito©dalla©costituzione©
repubblicana.©

Al©riguardo©va©rammentato©che©la©Costituzione©e©entrata©in©vigore©il©10©gennaio©1948©ai©
sensi©della©XVIII©disposizione©transitoria©e©che©lo©statuto©siciliano,©che©era©stato©approvato©
con©R.D.Lgs.©15©maggio©1946©n.©455,©e©stato©convertito©in©legge©costituzionale©dalla©legge©
Cost.©26©febbraio©1948©n.©2,©pubblicata©il©9©marzo©1948,©ed©e©entrato©in©vigore©il©giorno©suc-
cessivo©e©quindi©in©epoca©anteriore©al©D.Lgs.©654/1948,©che©venne©deliberato©dal©Consiglio©
dei©ministri©in©data©8©aprile©1948,©promulgato©il©6©maggio©1948©e©pubblicato©il©2©giugno©1948.©

Pertanto,©sia©la©Costituzione,©sia©lo©statuto©siciliano©erano©gia©leggi©costituzionali©e©la©
attuazione©di©quest'ultimo©gia©costituiva©materia©costituzionale©alla©data©di©emanazione©del©
D.Lgs.©654/1948©per©cui©in©nessun©caso©il©Governo©poteva©giovarsi©della©delega©di©cui©
all'art.©3©D.Lgs.Lgt.©98/1946©che©escludeva©espressamente©la©materia©costituzionale.©

A©tale©ultimo©proposito©non©sembra©condivisibile©quanto©affermato©al©riguardo©nella©
decisione©2994/55©delle©SS.UU.©dianzi©citata.©In©quella©sede©era©stato©eccepito©che©il©D.Lgs.©
654/1948©esulava©ratione©materiae©dalla©delega©ex©art.©3©primo©comma©D.Lgs.Lgt.©98/1946.©
La©Cassazione©respinse©l'eccezione©argomentando©con©il©fatto©che©la©materia©dell'ordina-
mento©giudiziario©e©dell'organizzazione©giurisdizionale©contenuta©nel©D.Lgs.©654/1948©non©
ûrientra©nell'©orbita©deiprincipi©costituzionaliý©in©quanto©attribuita©alla©legge©ordinaria©ex©
art.©108©della©Costituzione.©

Peraltro©la©questione©puo©essere©ora©esaminata©sotto©un©altro©profilo,©ponendo©l'interro-
gativo©se©le©norme©di©attuazione©degli©statuti©differenziati,©pur©non©avendo©esse©stesse©rango©
di©norme©costituzionali,©possano©essere©ricomprese©nel©concetto©di©ûmateria©costituzionaleý©
ecio©,sia©di©perse¨,©sia©in©relazione©alla©ratio©della©delega©di©cui©all'art.©3©del©
D.Lgs.Lgt.©98/1946.©

Se©si©pone©mente©sia©alla©specifica©funzione©delle©norme©di©attuazione,©e©cioe©di©rendere©
possibile©il©concreto©esercizio©della©autonomia©regionale©per©cui©a©volte©possono©anche©assu-
mere©una©funzione©integrativa©degli©stessi©statuti©(Corte©Cost.©212/1984,©n.©30/1959,©

n.©20/1956),©sia©alla©speciale©competenza©in©materia©che©assume©carattere©riservato©e©sepa-
rato©(Corte©Cost.©237/1983,©180/1980,©137/1998),©sia©allo©speciale©procedimento©da©cui©non©
puo©prescindersi©per©la©loro©adozione©(Corte©Cost.©137/1998,©213/1998,©95/1994),sipuo©age-
volmente©pervenire©alla©conclusione©che©le©stesse,©in©quanto©espressione©di©una©competenza©
permanente©per©adeguare©nel©tempo©la©autonomia©speciale©(Corte©Cost.©212/1984,©
353/2001),©possono©qualificarsi©come©ûmateria©costituzionaleýdi©per©se¨e©nella©lettera©e©nello©
spirito©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946,©che,©all'art.©3©primo©comma,©la©riservava©correttamente©e©
conseguenzialmente©alle©deliberazioni©della©Costituente.©
Pertanto,©per©decidere©in©subiecta©materia©avrebbe©potuto©e©dovuto©essere©convocata,©se©
mai,©la©Assemblea©costituente©che,©tra©l'altro,©ex©art.©1©R.D.Lgs.©15©maggio©1946,©n.©455,©
avrebbe©dovuto©coordinare©lo©Statuto©siciliano©con©la©nuova©Costituzione.©

9.©^Peraltro©occorre©anche©rilevare©che©il©D.Lgs.©654/1948©appare©affetto©anche©da©un©
altro©vizio©di©costituzionalita©,©in©rapporto©all'art.©43©dello©statuto©siciliano.©
Infatti,©quando©anche©si©volesse©e©si©potesse©superare©i©vizi©dianzi©denunciati©ai©prece-
denti©punti©5,©6,©7©e©8©si©volesse©giustificare©la©delega©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946©con©la©pendenza©
della©approvazione©della©Costituzione©(Cass.©SS.UU.©2994/1955©cit.),©ovvero©con©la©natura©
costituzionale©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946,©ebbene,©anche©in©questo©caso,©il©D.Lgs.©654/1948©
risulterebbe©costituzionalmente©illegittimo.©

Invero©la©Corte©costituzionale©ha©ripetutamente©affermato©che©il©potere©diemanare©
norme©di©attuazione©degli©statuti©delle©Regioni©a©statuto©speciale©non©risiede©nell'art.©76©della©
Costituzione,©ma©si©tratta©di©una©competenza©a©ûcarattere©riservato©e©separatoý©rispetto©a©
quelle©esercitabili©nei©confronti©delle©Regioni©a©statuto©ordinario©ai©sensi©della©VIII©disposi-
zione©transitoria©della©Costituzione©stessa.©

Tale©competenza©separata©e©riservata©ha©carattere©permanente,©ma©deve©essere©esercitata©
ûnel©contesto©diparticolariprocedure©caratterizzate©dall'intervento©consultivo©di©organi©cuipar-
tecipano©mediatamente©le©comunita©interessateý©(Corte©Cost.©160/1985,©353/2001).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'art.©43©dello©statuto©siciliano,©entrato©in©vigore©ben©prima©dell'emanazione©del©D.©Lgs.©
654/1948,©prevede©che©le©norme©di©attuazione©dello©statuto©vengano©determinate©da©una©
commissione©paritetica.©

Nella©specie©tale©procedimento©non©e©stato©osservato,©come©risulta©testualmente©dal©

preambolo©del©D.Lgs.©654/1948.©

Di©qui©un©ulteriore©vizio©di©costituzionalita©.©

Costituisce©infatti©pacifico©insegnamento©della©Corte©costituzionale©che©i©decreti©legisla-
tivi©di©attuazione©statutaria©sono©espressione©^ripetesi©^di©una©competenza©separata©e©riser-
vata©rispetto©alla©leggi©statali©ordinarie©(Corte©Cost.©237/1983);©che©tale©competenza©si©eser-
cita©non©solo©in©occasione©del©primo©passaggio©di©funzioni©(come©nella©specie),©ma©anche©suc-
cessivamente©(Corte©Cost.©180/1980,©212/1984);©che©in©sede©di©attuazione©non©puo©
prescindersi©dallo©speciale©procedimento©posto,©con©norma©di©rilievo©costituzionale,©a©garan-
zia©del©ruolo©e©delle©funzioni©spettanti©alla©commissione©paritetica©(Corte©Cost.©

n.©206/1975,©95/1984,©137/1998).©
Conseguentemente,©gli©articoli©1,©3,©1.©comma,©4,©5,©6,©7,©8,©9©del©D.Lgs.©654/1948©sono©
incostituzionali©per©violazione©del©combinato©disposto©degli©articoli©23©e©43©dello©statuto©sici-
liano.©Va©precisato©al©riguardo©che©nella©presente©questione©non©viene©in©discussione©l'articolo©
2©e©neppure©i©commi©2©e©3©dell'art.©3©in©quanto,©com'e©noto©sono©stati©sostituiti©dagli©articoli©
1©e©2©del©d.P.R.©204/1978©rispettoso,©sul©punto©del©disposto©dell'art.©43©dello©statuto©anche©
se,©come©verra©in©appresso©precisato©tali©disposizioni©sono©denunciate©sotto©ulteriori©profili©
di©incostituzionalita©.©

Tornando©all'argomento©va©ricordato©che©nella©decisione©2994/1955©le©Sezioni©Unite©
della©Cassazione©si©sono©poste©il©problema©dell'applicazione©dell'art.©43©dello©statuto©sici-
liano,©ma,©anche©questa©volta,©in©un'ottica©diversa.©

Ci©si©chiese©infatti©in©quella©sede©a©chi©spettasse©il©potere©di©emanare©le©norme©di©attua-
zione©se©al©Governo©o©alla©commissione©paritetica©ex 
art.©43©dello©statuto,©e©tale©interroga-
tivo©venne©innescato,©come©in©precedenza©osservato,©dalla©pretesa©della©prima©commissione©
paritetica©di©ûdeliberareý©autonomamente©le©norme©di©attuazione.©

La©Cassazione©risolse©correttamente©il©quesito©nel©senso©che©il©potere©di©legiferare©in©
proposito©spettava©e©spetta©al©Governo.©Nello©stesso©senso©si©era©peraltro©gia©espresso©questo©
Consiglio©di©giustizia©amministrativa©con©parere©19©dicembre©1948©n.©47©e©la©Corte©dei©conti©
con©risoluzione©29©aprile©1950©n.©256.©Cio©e©stato©successivamente©confermato©dalla©giuri-
sprudenza©della©Corte©costituzionale©secondo©cui©si©tratta©di©un©potere©normativo©che©spetta©
al©Governo©in©via©permanente©ancorche¨con©uno©speciale©procedimento©partecipativo©delle©
autonomie©speciali©(Corte©Cost.©212/1984,©160/1985).©

La©questione©qui©prospettata©e©pero©diversa,©perche¨si©tratta©di©stabilire©se©il©Governo©
poteva©legittimamente©esercitare©questo©potere©prescindendo©dallo©speciale©procedimento©
disciplinato©dall'art.©43©dello©statuto.©

A©tale©interrogativo©la©giurisprudenza©della©Corte,©come©gia©osservato,©ha©sempre©rispo-
sto©negativamente©(v.©da©ultimo©Corte©Cost.©213/1998).©

D'altra©parte,©quando©anche©si©potessero©superare©i©rilievi©di©costituzionalita©relativi©
all'esistenza©e©all'esercizio©della©delega©di©cui©all'art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946,©non©si©vede©
come©tale©potere©avrebbe©potuto©essere©legittimamente©esercitato©dopo©l'entrata©in©vigore©
della©Costituzione,©dopo©la©conversione©in©legge©costituzionale©dello©statuto©siciliano©e©la©
sua©entrata©in©vigore©(10©marzo©1948©ex 
art.©2©legge©Cost.©2/1948).©

Nel©momento©in©cui©veniva©costituzionalizzato©lo©speciale©procedimento©per©la©adozione©
delle©norme©di©attuazione©ex 
art.©43©dello©statuto,©non©sembra©dubbio©che©la©delega©ex 
art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946©non©avrebbe©piu©potuto©essere©esercitata©prescindendo©dall'in-
tervento©della©commissione©paritetica©e©cio©per©varie©considerazioni.©

Innanzitutto,©trattandosi©di©norma©successiva,©la©disposizione©dello©statuto©costituziona-
lizzato©non©poteva©che©prevalere©sulla©precedente.©

In©secondo©luogo©come©norma©speciale©sull'esercizio©del©potere©legislativo,©avrebbe©
comunque©prevalso©sulla©norma©(appunto©la©delega©ex 
art.©3,©1.©comma©D.Lgs.Lgt.©
98/1946)©di©generale©(e©generica)©attribuzione©precedente.©In©terzo©luogo,©trattandosi©(sempre©
lo©statuto)©di©norma©costituzionale©avrebbe©comunque©inficiato©per©illegittimita©costituzio-
nale©sopravvenuta©(Corte©Cost.©1/1956)©la©delega©precedente©e©cio©quando©anche©si©volesse©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

riconoscere©valore©costituzionale©al©D.L.Lgt.©151/1944©e©al©D.Lgs.Lgt.©98/1946,©poiche¨la©
incostituzionalita©sopravvenuta©inficia©anche©le©norme©costituzionali©precedenti©(Corte©Cost.©
38/1957,©6/1970,©30/1971,©12/1972,©175/1973).©

10.©^Peraltro,©qualora©si©volesse©riconoscere©al©Governo©la©possibilita©di©agire©esclusiva-
mente©in©base©all'art.©3©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946©o©in©base©anche©al©disposto©dell'art.©4©del©
D.L.Lgt.©151/1944©sul©presupposto©che©ambedue©i©decreti©abbiano©natura©costituzionale,©si©
solleva©la©questione©di©costituzionalita©dei©predetti©articoli©in©rapporto©alla©sopravvenuta©
disposizione©costituzionale©di©cui©all'art.©43©dello©statuto©siciliano©da©cui,©derivatamente,©
discende©anche©la©incostituzionalita©degli©articoli©1,©3©1.©commaeda©4a9del©D.Lgs.©
654/1948©in©quanto©emanati©in©base©ad©una©disposizione©attributiva©di©potere©viziata©da©inco-
stituzionalita©sopravvenuta.©
In©proposito©il©Collegio©non©ignora©che©analoga©questione©venne©gia©esaminata©dalla©
Corte©costituzionale©nella©decisione©n.©455/1989.©In©quell'occasione,©effettivamente,©venne©
prospettata©dal©T.A.R.©Sicilia,©sezione©staccata©di©Catania,©la©questione©di©costituzionalita©
dell'art.©1©del©D.Lgs.©2©marzo©1948,©n.©142©che©estendeva©in©Sicilia©e©funzioni©dell'Avvocatura©
dello©Stato©in©rapporto©all'art.©43©dello©Statuto©e©la©Corte©al©punto©2©cos|©si©espresse:©ûSul©
pianoformaleva©innanzitutto©richiamatalaparticolarenaturadell'attonormativo©impugnato©

in©relazione©al©profilo,©denunciato©come©eventuale,©concernente©la©violazione©del©procedimento©
regolatodall'art.43delR.D.Lgs.15maggio1946n.455(Statutospeciale©Siciliano).©

In©proposito©va©ricordato©che©il©decreto©legislativo©n.©142©del©1948fu©adottato©dal©Governo©
in©virtu©dei©poteri©conferiti©allo©stesso©dal©D.Lgs.Lgt.©16©marzo©1944©n.©151©(concernente©la©

c.d.©``costituzioneprovvisoria'')©modif|©catoconilD.Lgs.Lgt.©16marzo1946n.©98econvertito,©
con©l'entrata©in©vigore©della©Carta©repubblicana,©dalla©XV©disposizione©transitoria.©Il©decreto©

legislativo©in©esame©^successivamente©ratificato©mediante©la©legge©17©aprile©1956©n.©561©^rece-

piva,©peraltro©con©lievi©varianti,©il©contenuto©di©una©disposizione©in©materia©giurisdizionale©che©

avevaformato©oggetto©dispecificoaccordofraStato©eRegione,©nell'ambito©deilavorisvolti©

dalla©prima©Commissione©paritetica©nominata,©ai©sensi©dell'©art.©43©R.D.Lgs.©15©maggio©1946©

n.©455©(Statutosiciliano),medianteD.C.P.S.9ottobre1946.©Conunarelazioneinviataall'As-
semblea©regionale©il©24©maggio©1947©il©Presidente©di©tale©Commissione©trasmetteva,©infatti,©le©

norme©transitorie©e©di©attuazione©dello©Statuto©speciale©deliberate©dalla©stessa©Commissione,©

norme©raccolte©sotto©otto©paragrafi,©di©cui©uno©(sub©lett.©f),©dedicato©agli©ûorgani©giurisdizio-

naliý.©Nell'©ambito©della©disciplina©concernente©tale©materia©veniva,©tra©l'altro,©prevista©una©

disposizione©(art.©30)©relativa©all'estensione©delle©funzioni©dell'©Avvocatura©dello©Stato©all'©

Amministrazione©regionale,©con©la©conseguente©applicazione©alla©stessa©della©disciplina©posta©
nelR.D.©1611del1933enelR.D.©1612del1933.©

Nonsipuo©quindidubitaredelfatto©che©la©norma©impugnata,peresserestata©adottatasulla©
base©di©un©consenso©maturato©nell'©ambito©della©Commissione©paritetica©di©cui©all'©art.©43©del©

R.D.Lgs.©n.©455©del©1946,©sia©venuta©ad©assumere,©almeno©nella©sostanza,©la©natura©di©norma©

attuazione©dello©Statuto©speciale.©Le©diversita©solo©formali©che©e©dato©riscontrare©tra©il©testo©

del©decreto©legislativo©n.©142©del©1948©e©quello©redatto©dalla©Commissione©paritetica©non©sono,©

d'altro©canto,©tali©da©intaccare©la©sostanziale©identita©delle©due©discipline,©mentre©possono©tro-

vare©una©spiegazione©d'ordinestorico©sia©nellaparticolarefase©ditransizione©istituzionale©in©

cuilaprimaCommissioneparitetica,©venneaconcludereilpropriolavorosianelfattoche,suc-

cessivamente©a©tale©conclusione,©il©decreto©legislativo©n.©142©del©1948©venne©emanato©quando©

non©risultava©ancora©operante©la©legge©Cost.©26©febbraio©1948,©n.©2©(entrata©in©vigore©il©

10©marzo©successivo),©mediante©cui©fu©disposta©la©ûcostituzionalizzazioneý©dello©Statuto©spe-

ciale©siciliano.©Pur©nella©riconosciuta©natura©di©norma©di©attuazione©riferibile©alla©disposizione©

impugnata,©non©sussistono,©dunque,©elementi©per©ritenere©fondata©^data©l'esistenza©di©un©

accordo©maturato©nell'©ambito©della©Commissione©paritetica©e©successivamente©recepito©in©un©

atto©normativo©del©Governo©^la©censura©diordineproceduraleformulata©in©via©ipotetica©dall'or-

dinanzaconriferimentoall'art.43delR.D.Lgs.©n.455del1946(Statutospeciale)ý.©

La©questione©tuttavia©merita©di©essere©formalmente©riproposta©e©stavolta©non©in©via©ipo-
tetica©ed©eventuale,©poiche¨,©come©risulta©dai©precedenti©storici©gia©ricordati,©il©mancato©
richiamo©nel©preambolo©del©D.Lgs.©654/1948©all'intervento©della©commissione©paritetica©
non©fu©dovuto©ad©una©mera©svista©o©ad©una©omissione©puramente©formale,©ma©rappresento©
una©intenzionale©sconfessione©del©ruolo©della©commissione©paritetica©stessa.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Infatti,©va©ancora©una©volta©sottolineato,©che©nelle©prime©norme©di©attuazione©che©ven-
nero©emanate©anche©in©epoca©anteriore©alla©costituzionalizzazione©dello©statuto©(10©marzo©
1948)©e©cioe©quelle©del©25©marzo©1947©n.©204©il©Governo©ha©legiferato©ûviste©le©conclusioni©
della©Commissione©paritetica©di©cui©all'©art.©43©dello©Statuto©della©Regione©sicilianaý,©laddove,©
a©partire©dalle©norme©di©attuazione©contenute©nel©D.Lgs.C.P.S.©10©maggio©1947,©n.©307©e©sino©
al©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©30©agosto©1975©n.©635,©l'intervento©della©commis-
sione©paritetica©scompare©dal©procedimento©di©formazione©delle©norme©di©attuazione.©Di©
conseguenza©non©potrebbe©ritenersi,©in©questo©caso,©che©il©D.Lgs.©654/1948©sia©anche©esso©
una©norma©che©ûper©essere©stata©adottata©sulla©base©di©un©consenso©maturato©nell'ambito©della©

Commissione©paritetica©di©cui©all'art.©43©del©R.D.Lgs.©455©del©1946©sia©venuta©ad©assumere,©
almeno©nella©sostanza,©la©natura©di©norma©di©attuazione©dello©Statuto©specialeý©(Corte©Cost.©
455/1989©cit.).©Invero,©ad©avviso©del©Collegio,©cio©che©e©emerso©nel©maggio©1947,©e©come©e©
storicamente©dimostrato,©e©proprio©il©rifiuto©governativo©di©tener©conto©dell'operato©della©
commissione©paritetica©e©cio©in©risposta©ad©analogo©comportamento©della©commissione©
stessa.©Non©si©tratta©quindi©di©un©elemento©soltanto©formale©poiche¨,inquesto©caso,©la©forma©
assume©contenuto©sostanziale©della©volonta©di©prescindere,©nel©procedimento©di©formazione©
delle©norme©di©attuazione©dello©statuto©siciliano,©dall'intervento©della©commissione©paritetica©
pur©ritenuto©necessario©anche©in©epoca©precedente©la©costituzionalizzazione©dello©statuto.©

Cio©peraltro©si©spiega©se©si©pone©mente©ai©testuale©tenore©della©gia©citata©nota©di©trasmis-
sione©datata©24©maggio©1947©dal©Presidente©della©commissione©paritetica©Avv.©Giovanni©
Guarino©Amella©al©Presidente©dell'Assemblea©regionale©siciliana:©ûLa©Commissione©all'inizio©

deisuoilavoriprese©in©esame©ilproblema©della©determinazionedeipropripoteri;©e©cioe©sesuo©

compito©inbaseallo©Statutofossequellodipredisporreunsempliceschemadinormetransitorie©

ediattuazionecome©unaqualsiasicommissionedistudilegislativi,©o©nonfossepiuttosto©l'altro©
distabilirelenormestessein©virtu©diuna©veradelegadipotesta©normativa..©

Secondo©la©prima©soluzione©la©Commissione©avrebbe©dovuto©limitarsi©a©proporre©le©norme©
che©il©Consiglio©dei©Ministri©avrebbe©poscia©rielaborate©e©deliberate©colla©potesta©che©ad©esso©

Consiglio©spetta©nelnormaleprocessoformativo©delle©normegiuridiche©emanate©dalpotere©ese-
cutivo.©

MalaCommissione,©dietroaccuratostudiodellaquestione,©haopinatoperlasecondasolu-
zione.©
Poiche¨l'art.©43©dello©Statuto©ha©attribuito©alla©Commissione©potesta©di©determinare©le©

norme,©cioe©difissare©in©modo©definitivo©con©lapropria©volonta©laforma©e©il©contenuto©di©tali©

norme,©il©Consiglio©dei©Ministri©non©ha©legalmente©potere©deliberativo©intorno©ad©esse,©non©

potendosi©ammettere©che©si©voglia©ridurre©talepotere©ad©una©semplice©approvazione©obbligatoria©
dinormefissate©da©altri.©

Anche©la©composizione©della©Commissione©depone©nello©stesso©senso,©poiche¨nessun©valore©
avrebbe©la©pariteticita©di©essa©se©le©sue©norme,©approvate©dai©rappresentanti©del©Governo©Cen-

trale©e©dai©rappresentanti©del©Governo©regionale,©potessero©essere©modificate©dagli©organi©del©
Governo©Centrale.©

Questo©concetto©della©delega©normativa©emerge,©peraltro,©in©modo©concorde©da©tutti©i©lavori©
preparatori©dello©Statuto,©e©fu©pure©accolto©esplicitamente©dalla©Giunta©della©Consulta©Nazio-

nale,©dicuiiofacevoparteý.©(V.©All.©A,©pag.©87-88).©

Sotto©altro©profilo©va©rammentato©che©nella©citata©decisione©455/1989©la©Corte©costitu-
zionale©respinse©la©eccezione©di©incostituzionalita©in©rapporto©all'art.©43©dello©statuto©sici-
liano©anche©con©la©considerazione©che©il©decreto©legislativo©in©quella©sede©impugnato©
(D.Lgs.©2©marzo©1948©n.©142)©era©stato©emanato©il©2©marzo©1948©e©quindi©otto©giorni©prima©
della©entrata©in©vigore©(10©marzo©1948)©della©legge©costituzionale©n.©2/1948©che©convertiva©
in©legge©costituzionale©lo©statuto©siciliano.©

L'argomento,©all'evidenza,©non©puo©essere©utilizzato©per©spiegare©la©vicenda©in©esame,©
dal©momento©che©il©D.Lgs.©654/1948©e©successivo©alla©costituzionalizzazione©dello©statuto©
siciliano.©Invero,©come©gia©accennato,©non©solo©l'emanazione©del©D.Lgs.©6©maggio©1948,©

n.©654©e©posteriore,©ma©lo©e©anche©la©relativa©delibera©del©Consiglio©dei©ministri©che©venne©
assunta©in©data©8©aprile©1948.©
Neppure©puo©essere©utilizzato,©in©questa©occasione,©l'argomento,©pure©contenuto©nella©
decisione©455/1989,©secondo©cui©sussisteva©un©consenso©maturato©nell'ambito©della©commis-
sione©paritetica,©di©modo©che©tra©il©testo©del©decreto©legislativo©n.©142/1948©(allora©conside-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

rato)©e©quello©redatto©dalla©commissione©paritetica©esistevano©ûdiversita©soloformaliý.©Nella©
specie,©se©si©esaminano©le©prime©ed©uniche©norme©deliberate©dalla©anzidetta©prima©commis-
sione,©dedicate©agli©organi©giurisdizionali©e©rubricate©alla©sezione©f)©ci©si©avvede©che©la©
sezione©stessa©e©articolata©in©due©titoli:©il©primo©dedicato©agli©organi©centrali©giurisdizionali©
e©di©controllo©ed©il©secondo©dedicato©alla©giurisdizione©amministrativa©diprimo©grado.©

Nel©primo©titolo,©dedicato©agli©organi©centrali,©mentre©viene©previsto©il©decentramento©
della©Corte©di©Cassazione,©del©Consiglio©di©Stato,©della©Corte©dei©conti,©del©Tribunale©supe-
riore©delle©acque©pubbliche,©della©Commissione©centrale©delle©imposte©e©della©Commissione©
censuaria©centrale,©non©esiste,©per©nessuno©di©questi©organi©centrali,©alcun©accenno©ad©una©
composizione©diversa©da©quella©ordinaria©poiche¨le©norme©cos|©disponevano:©

ûSezioni©regionali©di©Organi©Centrali.©

Art.©1©^Sono©istituiti©in©Sicilia©agli©effetti©dell'©art.©23©dello©Statuto©della©Regione:©

1)©Una©sezione©civile©ed©una©penale©della©Corte©di©cassazione;©

2)©Una©sezione©consultiva©ed©una©giurisdizionale©del©Consiglio©di©Stato;©

3)©Una©sezione©del©tribunale©Superiore©delle©Acque©Pubbliche;©

4)©Una©sezione©della©Corte©dei©Conti©che©esercita©anche©lefunzioni©di©controllo;©

5)©Una©sezioneper©le©Imposte©dirette©ed©unaper©la©indirette©della©Commissione©Centrale©
delle©Imposte:©
6)©Una©sezione©della©Commissione©Censuaria©Centrale.©
Art.©2.©^Le©attribuzioni©della©Corte©di©Appello©di©Roma©in©materia©di©usi©civici©sono©devo-
lute,©per©la©Sicilia,©ad©una©Sezione©della©Sezione©della©Corte©d'Appello©di©Palermo.©

Art.©3.©^Allacostituzionedellesezioniprevistedainumeri1,2,3,4dell'art.©2edalladesti-
nazione©del©relativo©personale©provvederanno©i©competenti©organi©dello©Stato©entro©sessanta©
giorni©dalla©pubblicazione©delpresente©decreto.©

Glionerirelativiallesezionipredettesonoacarico©dello©Statoý.©

Veniva©invece©istituita©una©giurisdizione©amministrativa©di©primo©grado©definita©Consi-
glio©regionale©di©giustizia©amministrativa©e©solo©per©questa©era©prevista©una©speciale©compo-
sizione©come©segue:©

ûDel©Consiglio©Regionale©di©giustizia©amministrativa.©

Art.©13.©^FinoaquandolaRegionenonistituira©nuoviorganidigiustiziaamministrativadi©
primo©grado,funzionera©in©Sicilia©un©Consiglio©regionale©di©Giustizia©Amministrativa©con©sede©
in©Palermo©e©sezioni©distaccate©a©Caltanissetta,©Catania©ed©a©Messina.©

Altre©Sezioni©del©Consiglio©predetto©possono©essere©istituite©con©legge©della©Regione.©

Art.14.-Il©Consiglio©e¨composto:©

1)©del©Presidente©del©Tribunale©di©Palermo©che©lo©presiede;©

2)©diunrappresentantedelpubblicoMinisteropressolostesso©Tribunale;©

3)©diunfunzionariodigradononinferioreall'VIIIdell'AmministrazioneCiviledell'In-
terno;©
4)©di©unfunzionario©di©grado©non©inferiore©all'VIII©della©locale©Intendenza©di©Finanza;©
5)©un©membro©scelto©fra©docenti©universitari©di©materie©giuridiche,©avvocati©del©Libero©
Foroparticolarmente©versati©nel©diritto©pubblico.©

Allanomina©deimembridel©Consigliopredetto©e©deirispettivimembrisupplentisiprovvede©
con©decreto©del©Presidente©della©Regione,©sentita©la©Giunta©e©su©designazione.©
a)©delPrimoPresidentedellaCorted'AppellodiPalermoperilPresidentediSezionedel©
tribunale©di©cui©al©n.©1;©

b)©del©Procuratore©generale©presso©la©Corte©d'Appello©per©i©membri©di©cui©al©n.©2;©

c)©dell'Assessoreprepostoaiservizidell'Internoperimembridicuialn.3;©

d)©dell©`Assessore©alle©Finanzeper©i©membri©di©cui©al©n.©4;©

e)©del©Presidente©della©Sezione©giurisdizionale©regionale©del©Consiglio©di©Stato©per©i©mem-
bridicuialn.©5;©
Imembripredettidurano©incaricafino©achelaRegionenondisciplinera©altrimentil'ordi-

namento©della©giurisdizione©amministrativa©di©primo©grado©e©in©ogni©caso©non©oltre©i©quattro©
anniý©(v.©All.©A©pag.©88-108).

Eépertanto©evidente©come©tra©il©Governo©e©la©prima©commissione©paritetica©nonfosse©
maturato©nessun©tipo©di©accordo©al©riguardo©e©come©il©testo©del©D.Lgs.©n.©654/1948©non©
rispecchi©nemmeno©lontanamente©le©conclusioni©cui©era©pervenuta©la©commissione©stessa.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

11.¨^Ne¨puo©¨ritenersi¨che¨i¨vizi¨di¨costituzionalita©¨dianzi¨evidenziati¨siano¨stati¨successiva-
mente¨sanati¨per¨effetto¨del¨d.P.R.¨5¨aprile¨1978¨n.¨204¨il¨quale¨ha¨apportato¨modificazioni¨
ed¨integrazioni¨al¨D.Lgs.¨n.¨654/1948.¨
Tale¨d.P.R.,¨infatti,¨e©¨stato¨bens|©¨emanato¨in¨base¨alle¨norme¨predisposte¨da¨una¨succes-
siva¨commissione¨paritetica¨ex 
art.¨43¨dello¨statuto¨siciliano,¨ma¨non¨ha¨affatto¨novato¨come¨
fonte¨l'intero¨D.Lgs.¨n.¨654/1948.¨

Infatti,¨il¨d.P.R.¨204/1978¨espressamente¨intitolato¨ûmodifiche 
e 
integrazioni 
al 
d.P.R. 
654/1948ýe©¨stato¨adottato¨per¨eliminare¨il¨vizio¨di¨costituzionalita©¨evidenziato¨dalla¨deci-
sione¨della¨Corte¨costituzionale¨n.¨25/1976¨circa¨la¨possibilita©¨di¨riconferma¨dei¨membri¨laici¨
del¨C.G.A.¨possibilita©¨insita¨nella¨originaria¨stesura¨dell'art.¨3¨del¨D.Lgs.¨654/1948.¨

Invero,¨l'art.¨2¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨e¨il¨testo¨sostituito¨dall'art.¨1¨del¨d.P.R.¨204/1978¨
differiscono¨soltanto¨per¨le¨composizioni¨del¨C.G.A¨in¨sede¨consultiva¨e¨giurisdizionale,¨rese¨
necessarie¨per¨superare¨difficolta©¨nella¨formazione¨dei¨collegi.¨La¨modifica¨adeguatrice¨alla¨
pronuncia¨della¨Corte¨e©¨stata¨invece¨apportata¨al¨secondo¨comma¨dell'art.¨3¨e¨cio©¨con¨l'art.¨2¨
del¨d.P.R.¨204/1978.¨Gli¨ultimi¨2¨articoli¨del¨predetto¨d.P.R.¨204/1978¨contengono¨poi¨sol-
tanto¨una¨norma¨transitoria¨(art.¨3)¨e¨la¨clausola¨della¨entrata¨in¨vigore¨(art.¨4).¨

Sono¨rimasti¨quindi¨inalterati,¨sia¨nel¨testuale¨tenore,¨sia¨nella¨derivazione¨dalla¨fonte¨
originaria,¨sicuramente¨l'articolo¨1,¨l'art.¨3,¨I¨comma,¨nonche¨gliarticoliseguentida4a9¨
del¨D.Lgs.¨654/1948.¨

Peraltro,¨atteso¨che¨l'art.¨1¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨dispone¨la¨istituzione¨dell'organo,¨men-
tre¨i¨successivi¨articoli¨ne¨disciplinano¨la¨composizione¨e¨il¨funzionamento,¨una¨eventuale¨
dichiarazione¨di¨incostituzionalita©¨dell'art.¨1¨non¨potrebbe¨lasciare¨in¨vita¨le¨restanti¨norme,¨
che¨dovrebbero¨conseguenzialmente¨essere¨dichiarate¨illegittime¨ai¨sensi¨dell'art.¨27¨della¨
legge¨11¨maggio¨1953,¨n.¨87.¨

Concludendo¨sui¨precedenti¨punti¨da¨5¨a¨10¨vanno¨poste,¨nell'ordine¨ed¨in¨rispettivo¨
subordine¨(su¨tale¨possibilita©¨v.¨Corte¨Cost.¨188/1995¨e,¨da¨ultimo¨Corte¨Cost.¨ord.¨
14/2003)¨le¨seguenti¨questioni¨di¨costituzionalita©:¨

A. 
^questione¨di¨costituzionalita©¨dell'art.¨3¨primo¨comma¨del¨D.Lgs.Lgt.¨n.¨98/1946¨
con¨riferimento¨ai¨principi¨costituzionali¨concernenti¨le¨deleghe¨di¨poteri¨anteriori¨alla¨Costi-
tuzione,¨e¨cio©¨per¨indeterminatezza¨delle¨materie¨di¨delega,¨da¨cui¨discende,¨derivatamente,¨
la¨incostituzionalita©¨degli¨artt.¨1¨e¨seguenti¨del¨D.Lgs.¨654/1948;¨
A1. 
^in¨subordine,¨ove¨si¨ritenga¨che¨il¨D.Lgs.¨654/1948,¨come¨risulta¨nel¨preambolo¨
dal¨solo¨richiamo¨alla¨XV¨disposizione¨transitoria,¨sia¨stato¨emanato¨soltantoinbase¨
all'art.¨4¨del¨D.L.Lgt.¨151/1944,¨va¨posta¨la¨questione¨di¨costituzionalita©¨di¨tale¨norma,¨e,¨
derivatamente¨degli¨artt.¨1¨e¨seguenti¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨negli¨stessi¨termini¨esposti¨sub 
A;¨

A2. 
^in¨subordine,¨ove¨si¨ritenga¨che¨il¨D.Lgs.¨654/1948¨sia¨stato¨emanato¨in¨base¨al¨
combinato¨disposto¨dell'art.¨4¨del¨D.L.Lgt.¨151/1944¨e¨dell'art.¨3¨primo¨comma¨del¨
D.Lgs.Lgt.¨98/1946,¨va¨posta¨la¨questione¨di¨costituzionalita©¨di¨ambedue¨le¨disposizioni¨
anzidette¨e,¨derivatamente¨degli¨artt.¨1¨e¨seguenti¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨negli¨stessi¨termini¨
esposti¨sub¨A;¨

A3. 
^in¨ulteriore¨subordine,¨qualora¨si¨volesse¨attribuire¨natura¨costituzionale¨al¨
D.L.Lgt.¨151/1944¨e¨al¨D.Lgs.Lgt.¨98/1946,¨va¨posta¨la¨questione¨di¨costituzionalita©¨del¨
D.Lgs.¨654/1948,¨per¨eccesso¨di¨potere¨in¨rapporto¨all'art.¨4¨del¨D.L.Lgt.¨151/1944,¨e¨per¨
eccesso¨di¨delega¨in¨rapporto¨all'art.¨3¨primo¨comma¨del¨D.Lgs.Lgt.¨98/1946e¨cio©¨in¨quanto¨
emanato¨in¨materia¨costituzionale¨di¨competenza¨dell'Assemblea¨costituente¨e,¨derivata-
mente¨degli¨articoli¨1¨e¨seguenti¨del¨D.Lgs.¨654/1948;¨

B. 
^va¨posta¨poi¨la¨questione¨di¨costituzionalita©¨degli¨artt.¨1,¨3,¨primo¨comma,¨4,¨5,¨6,¨
7,¨8,¨9,¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨in¨rapporto¨all'art.¨43¨dello¨statuto¨della¨Regione¨siciliana¨con-
vertito¨in¨legge¨costituzionale¨n.¨2/1948¨in¨quanto¨per¨la¨sua¨adozione¨non¨e©¨stato¨osservato¨
il¨procedimento¨previsto¨dal¨suddetto¨art.¨43.¨Resta¨inteso,¨anche¨ai¨fini¨della¨rilevanza,¨che¨
la¨stessa¨questione¨non¨puo©¨porsi¨nei¨confronti¨dell'art.¨2¨e¨dei¨commi¨secondo¨e¨terzo¨
dell'art.¨3¨in¨quanto¨sostituiti¨dal¨d.P.R.¨204/1978¨rispettoso¨del¨procedimento¨di¨cui¨
all'art.¨43¨dello¨statuto.¨Peraltro¨l'eventuale¨accoglimento¨della¨questione¨farebbe¨venir¨meno¨
la¨istituzione¨dell'organo¨(art.¨1);¨la¨nomina¨dei¨componenti¨(art.¨3¨primo¨comma),¨le¨compe-
tenze,¨le¨procedureele¨norme¨sul¨funzionamento¨dell'organo(artt.¨da4a9).¨Ne¨dovrebbe¨
discendere¨ex 
art.¨27¨legge¨87/1953¨la¨incostituzionalita©¨derivata¨anche¨delle¨norme¨(art.¨2)¨
sulla¨composizione;¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

B1. 
^In©subordine,©ove©si©ritenga©che©il©D.Lgs.©654/1948©sia©stato©emanato©in©base©
all'art.©4©del©D.L.Lgt.©151/1944©ed©all'art.©3©primo©comma©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946,©ed©a©tali©
norme©si©attribuisca©natura©costituzionale,©si©solleva©la©questione©di©costituzionalita©delle©
disposizioni©anzidette©in©rapporto©alla©sopravvenuta©norma©costituzionale©di©cui©all'art.©43©
dello©statuto©siciliano©e,©derivatamente©degli©artt.©1,©3©primo©comma,©4,©5,6,©7,©8,©9,©del©
D.Lgs.©654/1948©con©la©precisazione©di©cui©al©punto©B.©

Si©ribadisce©che©la©rilevanza©delle©anzidette©questioni©emerge©dal©fatto©che©il©dubbio©di©
costituzionalita©concerne©la©stessa©esistenza©dell'organo©chiamato©a©giudicare©(Corte©Cost.©
25/1976).©

Peraltro©l'eventuale©dichiarazione©di©incostituzionalita©delle©norme©denunciate©non©
determinerebbe©il©venir©meno©in©Sicilia©del©grado©di©appello©nella©giustizia©amministrativa,©
ma©soltanto©la©sostituzione©al©C.G.A.©di©una©sezione©del©Consiglio©di©Stato©localizzata©in©
Sicilia©conformemente©alla©previsione©statutaria.©

12.©^Passando©ad©altro©ordine©di©considerazioni©piu©specificatamente©attinenti©al©conte-
nuto©del©D.Lgs.©654/1948,©si©premette©in©via©generale©che©anche©le©leggi©costituzionali©(come©
ad©esempio©gli©statuti©regionali)©sono©soggette©al©sindacato©di©legittimita©costituzionale©
(v.©Corte©Cost.©38/1957©sull'Alta©Corte©siciliana©e©n.©6/1970©sulla©responsabilita©penale©
avanti©all'Alta©Corte©del©Presidente©della©Regione).©
A 
fortiori 
sono©denunciabili©per©incostituzionalita©le©norme©di©attuazione©degli©statuti©
delle©Regioni©a©statuto©speciale©le©quali,©sotto©questo©profilo,©sono©state©ritenute©sullo©stesso©
piano©delle©leggi©statali©(Corte©Cost.©14©luglio©1956©n.©14,©15,©16;©16©luglio©1956©n.©20;©
19©luglio©1956©n.©22;©26©gennaio©1957©n.©15;©18©maggio©1959©n.©30,©etc.)©e©cio©ancorche¨le©
norme©di©attuazione©degli©statuti©speciali©operino©ad©un©livello©superiore©a©quello©della©legge©
statale©(Corte©Cost.©18©maggio©1959,©n.©30).©

Per©quanto©poi©concerne©il©contenuto©delle©norme©di©attuazione,©va©rilevato©che©la©giuri-
sprudenza©della©Corte©costituzionale©(dec.©20/1956©cit.)©da©un©lato©ha©precisato©come©non©
siano©da©qualificare©alla©stregua©di©norme©di©mera©esecuzione©dello©statuto©regionale,©come©
se©si©trattasse©di©semplici©regolamenti©esecutivi.©Al©contrario,©esse©possono©contenere©norme©
primarie©ancorche¨di©ûattuazioneý©degli©statuti©e©quindi©rivestono©carattere©legislativo.©

Da©tale©carattere©discende©la©necessita©che©non©siano©in©contrasto©ne¨con©la©Costitu-
zione,©e©neppure©con©lo©statuto©speciale,©ma©debbono,©semmai,©essere©ûin 
aderenzaýal©mede-
simo.©

Il©concetto©di©ûaderenzaýpuo©essere©poi©sottoposto©al©controllo©della©Corte©costituzio-
nale©con©riferimento©al©contenuto©delle©norme©di©attuazione©e©cioe©verificando©se©le©stesse©
siano©contrarie©o©meno©allo©statuto.©

Al©di©la©delle©ipotesi©di©norme©di©attuazione©ûcontra 
statutumý©la©Corte©costituzionale©
(sempre©nella©citata©decisione©n.©20/1956)©si©e©posta©il©problema©delle©norme©di©attuazione©
praeter 
legem,©o©anche©apparentemente©secundum 
legem,©risolvendolo©testualmente©come©
segue.©

ûSe 
poi 
le 
norme 
di 
attuazione 
siano 
praeter©legem, 
nel 
senso 
che 
abbiano 
integrato 
le 


disposizionistatutarieodabbianoaggiuntoadessequalchecosa 
chelemedesimenon 
contene-

vano, 
bisogna 
vederesequeste 
integrazioniodaggiunteconcordino 
innanzitutto 
conledisposi-

zionistatutarieecolfondamentaleprincipiodell'autonomiadellaRegione, 
eseinoltresiagiusti-

ficata 
la 
loro 
emanazione 
dalla 
finalitaà 
dell'attuazione 
dello 
Statuto. 
Laddove, 
infine, 
si 
tratti 


di 
norme 
secundum©legem,eà 
ovvio 
che 
se 
esse, 
nel 
loro 
effettivo 
contenuto 
e 
nella 
loro 
portata, 


mantengano 
questo 
carattere, 
non 
eà 
a 
parlarsi 
di 
illegittimitaà 
costituzionale, 
ma 
sarebbe 
pur 


sempre 
da 
dichiararsene 
la 
illegittimitaà 
nel 
caso 
che 
esse, 
sotto 
l'apparenza 
di 
norme 
secundum 


legem, 
sostanzialmente 
non 
avessero 
tal 
carattere,ponendosi 
in 
contrasto 
con 
le 
disposizioni 
sta-

tutarie 
e 
non 
essendo 
dettate 
dalla 
necessitaà 
di 
dare 
attuazione 
a 
queste 
disposizioni. 


Questo©insegnamento©e©stato©mantenuto©fermo©fino©ad©ora©e,©sullo©specifico©punto,©la©
decisione©20/1956©e©stata©costantemente©richiamata©dalla©successiva©giurisprudenza©costitu-
zionale©(v.©da©ultimo©Corte©Cost.©353/2001).©

13.©^Orbene,©se©si©esaminano©le©disposizioni©dello©statuto©siciliano©e©le©norme©di©attua-
zione©in©materia©di©giurisdizione©amministrativa©si©evince©come©queste©ultime©siano©di©segno©
contrario©rispetto©alle©previsioni©statutarie©e©comunque©non©in©aderenza©con©la©lettera©e©con©
lo©spirito©delle©previsioni©statutarie©stesse.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'art.©23©primo©comma©dello©statuto,©infatti©stabilisce©semplicemente©che©gli©organi©giu-
risdizionali©centrali©dovranno©avere©in©Sicilia©le©rispettive©sezioni©per©gli©affari©concernenti©
la©Regione.©

Nello©statuto©non©e©contenuto©alcun©accenno,©come©tutta©la©dottrina©costituzionalistica©
dell'epoca©non©ha©mancato©di©sottolineare,©alla©composizione©dei©collegi©giudicanti©e©neppure©
per©i©collegi©chiamati©a©decidere©in©sede©consultiva©e©di©controllo©(art.©23©secondo©comma).©

L'art.©2©del©D.Lgs.©654/1948©non©si©limita©a©dettare©norme©attuative©o©che©comunque©
costituiscano©la©logica©e©naturale©espansione©del©principio©statutario©(organizzazione©degli©
uffici©e©trasferimento©di©personale©per©consentire©la©presenza©in 
loco 
di©sezioni©delle©giurisdi-
zioni©superiori©per©gli©affari©regionali),©ma©modifica©la©struttura©ordinaria©dell'organo©giuri-
sdizionale©introducendo©un©principio©del©tutto©estraneo©allo©statuto©e©contrario,©come©verra©
in©seguito©chiarito,©a©precise©norme©e©principi©di©rango©costituzionale.©

D'altra©parte©e©del©tutto©evidente©che©la©composizione©dell'organo©giurisdizionale©in©
modo©diverso©dall'ordinario©non©puo©essere©considerata,©nel©silenzio©dello©statuto©al©
riguardo,©come©una©necessaria©integrazione©e©specificazione©della©norma©statutaria.©

La©citata©decisione©della©Corte©n.©20©del©1956,©e©precisa©nell'affermare©che©la©legittimita©
costituzionale©delle©norme©di©attuazione©e©subordinata©alla©duplice©sussistenza©di©due©requisiti.©

Innanzitutto©occorre©la©concordanza©tra©norme©di©attuazione©e©statuti©(e©nella©specie©ictu 
oculi 
tale©concordanza©non©esiste);©in©secondo©luogo©le©norme©di©attuazione©debbono©essere©
giustificate©dalla©finalita©di©dare©attuazione©allo©statuto.©

Neppure©tale©ultimo©requisito©sussiste©nella©specie.©

A©proposito©di©quest'ultimo©la©Corte©ha©affermato©che©ûl'esigenza 
delle 
norme 
di 
attua-
zione 
si 
manifesta 
nel 
bisogno 
di 
dar 
vita, 
nell'ambito 
delle 
ben 
definite 
autonomie 
regionali, 
aduna 
organizzazione 
deipubblici 
uffici 
e 
dellepubblichefunzioni 
che 
si 
armonizzi 
con 
l'orga-
nizzazione 
dello 
Stato 
nell'unitaà 
dell'ordinamento 
giuridicoý©(dec.©14/1962,©30/1968,©
136/1969)©ed©ha©ribadito©tale©convincimento©anche©nella©decisione©12©luglio©1984,©n.©212©
nella©quale©ha©anche©precisato©che©ûle 
finalitaà 
della 
attuazione 
vanno 
accertate 
nel 
contesto 
delle 
autonomie 
regionali 
e 
neiprincipi 
costituzionaliý.©

Nella©citata©decisione©n.©212/1984©la©Corte,©nel©dichiarare©la©illegittimita©costituzionale©
della©istituzione©di©una©sezione©giurisdizionale©e©delle©Sezioni©unite©della©Corte©dei©conti©in©
Sardegna,©ha©argomentato©con©il©fatto©che©ne¨dalla©lettera©dello©statuto©regionale,©ne¨dal©
suo©spirito,©ne¨dalle©sue©finalita©era©in©alcun©modo©ricavabile©che©si©fosse©inteso©prevedere,©
neppure©per©implicito,©Sezioni©di©organi©centrali©neppure©nei©limiti©degli©affari©concernenti©
la©Regione©e©cio©a©differenza©di©quanto©stabilito©per©altre©regioni,©richiamando©appunto©
l'art.©23©dello©statuto©siciliano©e©l'art.©90©dello©statuto©del©Trentino©Alto©Adige.©

Al©riguardo©tuttavia©non©puo©non©sottolinearsi©la©differenza©fondamentale©tra©lo©statuto©
sicilianoequello©delTrentinoAltoAdige©iquali,aifini©inesame,non©possono©porsi©sullo©
stesso©piano.©

Infatti,©mentre©lo©statuto©siciliano©si©limita©alla©pura©e©semplice©localizzazione©in©Sicilia©
delle©sezioni©delle©giurisdizioni©superiori,©lo©statuto©del©Trentino©AltoAdige©e©di©ben©diverso©
contenuto.©

Innanzitutto,©l'articolo©90©del©Testo©Unico©delle©leggi©costituzionali©di©cui©al©d.P.R.©
31©agosto©1972,©n.©670©istituisce©espressamente©il©T.R.G.A.©e©rinvia©espressamente©alle©norme©
di©attuazione©per©il©suo©ordinamento.©Inoltre,©il©successivo©articolo©91©disciplina©espressa-
mente©la©composizione©della©sezione©giurisdizionale©per©la©provincia©di©Bolzano©del©

T.R.G.A.©cos|©come©prevede©espressamente©che©la©meta©dei©componenti©la©Sezione©e©nomi-
nata©dal©Consiglio©provinciale©di©Bolzano©(art.©91©secondo©comma).©
Le©norme©di©attuazione©dello©statuto©del©Trentino©(d.P.R.©6©aprile©1984©n.©426)©di©conse-
guenza,©essendo©a©cio©espressamente©delegate©dallo©statuto,©disciplinano©le©modalita©di©scelta©
dei©magistrati©cosiddetti©laici©individuando©le©categorie©tra©cui©questi©debbono©essere©scelti,©
il©ruolo©in©cui©debbono©essere©collocati,©le©garanzie©che©li©assistono,©lo©stato©giuridico©e©il©
trattamento©economico©(artt.©2,©4,©5,©d.P.R.©6©aprile©1984,©n.©426).©In©proposito,©nella©deci-
sione©137/1998©la©Corte©costituzionale©ha©espressamente©rilevato©come©la©specialita©del©

T.R.G.A.©risieda©nella©delega©contenuta©nell'art.©90©dello©statuto©speciale©da©cui©legittima-
mente©discendono©le©norme©di©attuazione©adottate©con©lo©speciale©procedimento©della©com-
missione©paritetica.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Anche©il©d.P.R.©654/1948©di©attuazione©dello©statuto©siciliano©contiene,©all'art.©2,©norme©
di©contenuto©analogo©alle©norme©di©attuazione©dello©statuto©del©Trentino,©ma©con©la©fonda-
mentale©differenza©che©lo©statuto©siciliano©ne¨istituisce©un©organo©speciale©e©neppure©delega©
il©suo©ordinamento©alle©norme©di©attuazione.©Nessun©accenno©^ripetesi©^ne¨esplicito©ne¨
implicito©e©contenuto©nello©statuto©siciliano©circa©la©istituzione©di©un©organo©giurisdizionale©
a©speciale©composizione©per©la©Regione©siciliana©e©neppure©circa©la©necessita©che©parte©del©
collegio©giudicante©sia©costituito©da©magistrati©laici©di©designazione©regionale.©

Ne¨potrebbe©sostenersi©che©la©presenza©in©Collegio©di©magistrati©laici©di©designazione©
regionale©costituisca©la©logica©e©naturale©conseguenza,©se©non©della©lettera,©almeno©dello©spi-
rito©e©delle©finalita©autonomistiche©dello©statuto©siciliano.©

Un©conto©infatti©e©la©localizzazione©di©una©funzione,©un©altro©e©la©organizzazione©della©
funzione.©Sono©due©aspetti©del©tutto©diversi©che©il©legislatore©costituzionale©puo©disciplinare©
diversamente©a©seconda©dei©casi©cos|©come©dimostra©lo©statuto©del©Trentino©Alto©Adige©(isti-
tuzione©espressa©dell'organo©speciale,©delega©espressa©alle©norme©di©attuazione,©localizza-
zione©e©previsione©di©giudici©laici),©quello©della©Regione©Sardegna©(nessuna©disposizione©sulla©
giurisdizione)©e©della©Sicilia©(solo©localizzazione©degli©organi©ordinari).©

14.©^D'altra©parte,©la©riprova©che©le©deroghe©alla©organizzazione©giurisdizionale©nazio-
nale©sono©e©debbono©essere©contenute©negli©statuti©si©rinviene©nello©stesso©statuto©siciliano.©
Innanzitutto©va©osservato©che©quando©si©e©voluta©una©composizione©mista,©lo©statuto©
siciliano©lo©ha©espressamente©sancito,©come©risulta©dal©confronto©dell'art.©23©con©l'art.©24©
primo©comma©secondo©cui©i©membri©dell'Alta©Corte©dovevano©essere©nominati©ûin©pari©
numero©dalle©Assemblee©legislative©dello©Stato©della©Regioneý.©

Peraltro©un©ulteriore©argomento©si©ricava©dal©testuale©tenore©dello©stessoarticolo23.©
Invero,©l'articolo©23©terzo©comma©dello©statuto©siciliano©si©da©carico©di©precisare©che©i©magi-
strati©della©Corte©dei©conti©sono©nominati©d'accordo©dal©Governo©dello©Stato©e©dalla©
Regione.©

Il©legislatore©costituzionale©ha©talmente©avvertito©l'effetto©derogatorio©alla©normale©
organizzazione©del©giudice©contabile©da©ritenerne©necessaria©la©specificazione©nello©statuto.©

Orbene,©di©fronte©a©tale©espressa©specificazione©dello©statuto©per©una©delle©magistrature©
superiori©non©si©vede©come©si©possa©sostenere©che©invece©l'assoluto©silenzio©dello©stesso©legi-
slatore©circa©le©altre©possa©essere©interpretato©come©una©implicita©delega©a©disciplinare,©in©
sede©di©attuazione,©la©nomina,©la©composizione,©la©stessa©struttura©del©giudice©amministrativo©
in©una©organizzazione©giurisdizionale©del©tutto©difforme©da©quella©ordinaria.©

La©Corte©costituzionale©ha©affermato©chiaramente©che,©anche©laddove©gli©statuti©preve-
dano©in©via©generica©la©emanazione©di©norme©di©attuazione,©sarebbe©illogico©ritenere©che©que-
ste©ultime©debbano©essere©emanate©per©tutte©le©materie©statutarie©perche¨in©talmodosiper-
verrebbe©ûall'assurdo©di©giudicare©che©esse©sono©statepreviste©anche©in©caso©in©cui©il©testo©statu-
tarioavesseavuto©inse¨pienacompletezzaenonavessereclamato©integrazioniospecif|©cazioni.©
In©tali©ipotesi©le©norme©di©attuazione©non©potrebbero©mai©emanarsi©per©mancanza©di©oggettoý©
(Corte©Cost.©1.©luglio©1969,©n.©136).©

15.©^Neppure©potrebbe©sostenersi,©sotto©altro©profilo,©che©nella©previsione©statutaria©
siciliana©limitata©alla©localizzazione©sia©implicita©la©disciplina©della©organizzazione©giurisdi-
zionale.©
Al©riguardo©la©Corte©costituzionale©ha©sempre©affermato©che©in©materia©di©ordinamento©
giudiziario©esiste©ex©art.©108©Cost.©una©riserva©di©legge©statale©(Corte©Cost.©n.©4/1956,©

n.©76/1995,©n.©134/1998,©n.©86/1999).
Eéstato©anche©affermato©che©il©disegno©del©costituente©e©stato©ûdi©procedere©bens|©per©
determinate©materie©ad©un©decentramento©istituzionale©nel©campo©legislativo©ed©amministrativo©

a©favore©dell'©Ente©Regione,©ma©di©escludere©dal©decentramento©tutto©il©settore©giudiziario©e©di©

sottrarlo,©quindi,©a©qualsiasi©competenza©delle©Regioni,©anche©di©quelle©a©statuto©speciale©det-

tando©cos|©uno©di©quei©principi©dell'©ordinamento©giuridico©dello©Stato©che©costituiscano©limite©

insuperabile©all'©attivita©legislativa©delle©Regioniý©(Corte©Costituzionale©n.©4/1956,©v.©anche©
Corte©Costituzionale©n.©43/1982).©

In©questa©ottica©appare©oltremodo©significativa©la©decisione©n.©150/1993©in©cui©si©trat-
tava©di©stabilire©la©legittimita©costituzionale©della©legge©statale©374/1991©istitutiva©del©giudice©
di©pace©asseritamente©lesiva©delle©norme©statutarie©della©Regione©Valle©d'Aosta©disciplinanti©
la©istituzione©degli©uffici©di©conciliazione©(art.©41©legge©Cost.©4/1948).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©quella©occasione©la©Corte©ha©affermato©ûIl¨Titolo¨VIIdello¨Statuto¨di¨autonomia¨della¨
Valle¨d'Aosta,¨rubricato¨come¨Ordinamento¨degli¨uffici¨di¨conciliazione¨prevede¨nella¨sua¨unica¨

norma¨(l'art.¨41)¨determinate¨attribuzioni,¨di¨natura¨amministrativa,¨in¨favore¨del¨Presidente¨

della¨Giunta,¨nonche¨della¨Giunta¨stessa,¨attribuzioni¨concernenti¨sia¨l'istituzione¨degli¨uffici¨di¨

conciliazione¨(che¨e©¨disposta¨con¨decreto¨del¨Presidente¨della¨Giunta¨deliberazione¨di¨questa);¨

sia¨la¨nomina,¨la¨decadenza,¨la¨revoca¨e¨la¨dispensa¨dall'uf
fficio¨deigiudici¨conciliatori¨e¨vicecon-

ciliatori¨(che¨e©¨disposta¨dal¨Presidente¨della¨Giunta¨in¨virtu©¨di¨delegazione¨del¨Presidente¨della¨

Repubblica);¨sia,¨infine,¨l'esercizio¨delle¨funzioni¨di¨cancelliere¨e¨di¨usciere¨(che¨e©¨autorizzato¨

anch'essadalPresidentedella¨Giunta).¨
Orbene,¨il¨significato¨limitativo¨espresso¨dal¨tenore¨testuale¨della¨previsione¨statutaria¨rife-

rentesiesclusivamente¨^sianellarubricadeltitolo,¨sianellaformulazionedellasuaunicanorma¨

^algiudice¨conciliatore¨ed¨al¨suo¨uf
fficio,¨e¨non¨al¨ûgiudice¨onorarioý¨in¨generale,¨trova¨conforto¨

nonsolonellaconsiderazionechelapiu©¨ampiafigura,appunto,delûgiudiceonorarioý¨^ricom-

prendente¨in¨se¨quella¨del¨ûgiudice¨conciliatoreý¨gia©¨all'epoca¨esistente¨nell'ordinamento¨giudi-

ziario^nonpotevanonesserepresenteallegislatorecostituente,¨essendolaCartacostituzionale¨

(chetalefiguraûgeneraleýconosceedammette:art.¨106,¨secondocomma,¨Cost.)antecedente,¨

siapuredipoco,alloStatutodiautonomia,¨matrovaconfermaancheinaltrevarieeconcorrenti¨

ragioni.¨
La¨norma¨statutaria,¨per¨il¨suo¨contenuto¨precettivo,¨incide¨sull'ordinamento¨giudiziario¨e¨

sullo¨ûstatusý¨di¨un¨giudice¨dell'ordine¨giudiziario.¨
Sottoilprimoprofilo¨(incidenzasull'ordinamentogiudiziario),¨vainnanzituttoribaditoche¨

intalemateriac'e©¨riservadilegge(art.108Cost.)equestaCortehagia©piu©¨voltepuntualizzato¨

trattarsi¨di¨riserva¨di¨legge¨statale,¨con¨conseguente¨esclusione¨di¨qualsivoglia¨interferenza¨della¨

normativa¨regionale¨(sent.¨n.¨767¨del¨1988,¨sent.¨n.¨43¨del¨1982,¨sent.¨n.¨81¨del¨1976,¨sent.¨n.¨4¨

del¨1956).¨Deve¨quindi¨ripetersi¨che¨alla¨legge¨statale¨ûcompete¨in¨via¨esclusiva¨disciplinare¨in¨

modo¨uniforme¨per¨l'intero¨territorio¨nazionale¨e¨nei¨confronti¨di¨tutti¨(art.¨3¨Cost.)¨i¨mezzi¨e¨

le¨forme¨di¨tutela¨giurisdizionale¨dei¨diritti¨e¨degli¨interessi¨legittimi¨(artt.¨24,¨primo¨comma,¨

e¨113¨Cost.)ý¨(sent¨n.¨81¨del¨1976,¨citata).¨Tale¨riserva¨abbraccia¨sia¨la¨disciplina¨degli¨organi¨

giurisdizionali,¨sialanormativaprocessuale,¨anch'essariservataesclusivamenteallaleggesta-

tale¨(sent.¨n.¨505¨del¨1991,¨sent.¨n.¨489¨del¨1991).¨
Come¨la¨leggeprocessuale¨(secondo¨il¨disegno¨costituzionale¨del¨nostro¨ordinamento),¨cos|©¨

anche¨la¨normativa¨degli¨organi¨giurisdizionali¨non¨puo©¨che¨essere¨uniforme¨su¨tutto¨il¨territorio¨

nazionale,¨dovendo¨a¨tutti¨essere¨garantiti¨pari¨condizioni¨e¨strumenti¨nel¨momento¨di¨accesso¨

allafruizionedellafunzionegiurisdizionale,ilcuiesercizioe©¨imprescindibilmenteneutro,perche¨

insensibile¨alla¨localizzazione¨in¨questa¨o¨quella¨regione,¨oltre¨che¨neutrale,¨perche¨svolto¨in¨

posizionediterzieta©¨rispettoaipoteridelloStato,nonesclusoilpotereesecutivodelleRegioni.¨
Pertanto¨le¨attribuzioni¨regionali¨in¨materia¨di¨giudice¨conciliatore,¨in¨quanto¨incidenti¨in¨

materia¨soggetta¨a¨riserva¨di¨legge¨statale,¨hanno¨carattere¨di¨specialita©¨sicche¨l'art.¨41¨della¨leg-
ge¨Cost.¨n.¨4¨del¨1948¨(Statuto)¨si¨pone¨come¨deroga©a©tali©principi,©consentita©soltanto©dal©
rango©costituzionale©della©norma©stessa;¨deroga¨doppiamente¨eccezionale¨perche¨contempla¨
un'interferenza¨regionale¨in¨materia¨diesclusiva¨competenza¨statale¨eperche¨tale¨interferenza¨
nell'ordinamento¨giudiziario¨si¨realizza¨a¨livello¨non¨gia©¨di¨legge¨regionale,¨bens|©¨esclusivamente¨
di¨atti¨dell'esecutivo.¨Tale©connotazione©di©eccezionalita©non©puo©che©confinare©la©norma©sta-
tutaria©nel©ristretto©ambito©del©suo©tenore©letterale©sicche¨in©Valle©d'Aosta©e©solo©il©ûgiudice©
conciliatoreý,©e¨non¨anche¨il¨ûgiudice¨onorarioý¨ex¨art.¨106,¨secondo¨comma,¨Cost.,¨ad¨essere¨

in¨qualche¨misura¨diverso¨dal¨giudice¨conciliatore¨sul¨restante¨territorio¨del¨Paese.¨
Ilrilevato¨carattere¨derogatorio¨siappalesapoiancorapiu©¨marcato¨sesiconsidera¨ilconte-

nuto¨della¨norma¨statutaria,¨che¨^seppur¨su¨delegazione¨del¨Presidente¨della¨Repubblica¨^pre-

vede¨una¨serie¨di¨provvedimenti¨di¨competenza¨dell'esecutivo¨della¨Regione¨che¨incidono¨in¨

radice¨sullo¨ûstatusý¨digiudice¨conciliatore,¨condizionandone¨la¨nomina,¨la¨decadenza,¨la¨revoca¨

e¨la¨dispensa.¨Anche¨sotto¨questo¨secondo¨profilo¨giova¨richiamare¨la¨giurisprudenza¨di¨questa¨

Corte¨che¨ha¨evidenziato¨come¨la¨riserva¨di¨legge¨in¨materia¨di¨ordinamento¨giudiziario¨e©¨posta¨

ûa¨garanzia¨dell'indipendenza¨della¨magistraturaý¨(sent.¨n.¨72¨del1991);¨indipendenza¨che¨costi-

tuisce¨valore¨centrale¨per¨uno¨Stato¨di¨diritto,¨sicche¨l'eventuale¨difetto¨di¨presidi¨a¨sua¨difesa¨

puo©¨ridondare¨in¨vizio¨di¨incostituzionalita©¨(sent.¨n.¨6¨del¨1970);¨indipendenza¨che¨e©¨assicurata¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

in¨generale,¨ma¨anche¨con¨specifico¨riferimento¨al¨giudice¨onorario,¨dalle¨competenze¨del¨Consi-
glio¨superiore¨della¨Magistratura,¨sicche¨anche¨per¨la¨nomina¨dei¨giudici¨dipace¨e©¨in¨generale¨
prevista¨la¨previa¨deliberazione¨dello¨stesso¨(art.¨4¨della¨legge¨n.¨374¨del1991).¨

Quindi,anchesottoquestoprofilodell'esigenzadigaranziadell'indipendenzadelgiudice,¨la¨
previsione,¨contenuta¨nell'art.¨41¨della¨legge¨Cost.¨26febbraio¨1948,¨n.¨4¨(Statuto¨Valle¨d'Ao-

sta),¨del¨potere¨(seppur¨delegato)¨del¨Presidente¨della¨giunta¨di¨dichiarare¨la¨decadenza¨e¨la¨

dispensa¨del¨giudice¨conciliatore,¨e¨soprattutto¨ilpotere¨di¨revocarne¨la¨nomina,¨denuncia¨il¨suo¨

carattere¨singolare¨e¨del¨tutto¨eccezionale,¨nella¨specie¨consentito¨dal¨rango¨costituzionale¨della¨

norma¨stessa.¨

Il©principio©ricavabile©dalla©anzidetta©decisione©sembra©molto©chiaro©nel©senso©che©la©
deroga©alla©riserva©costituzionale©di©legge©statale©in©materia©di©giurisdizione©e©consentita©solo©
se©espressamente©prevista©da©una©norma©speciale©di©rango©costituzionale,©che©le©disposizioni©
degli©statuti©speciali©in©materia©di©giurisdizione©hanno©carattere©eccezionale©e©che©quindi,©
come©si©esprime©la©Corte©ûtale¨connotazione¨di¨eccezionalita©¨non¨puo©¨che¨confinare¨la¨norma¨

statutaria¨nel¨suo¨ristretto¨ambito¨del¨tenore¨letteraleý.©

16.©^Se©cio©e©esatto,©se©ne©deve©concludere©che©la©norma©di©attuazione©dello©statuto©sici-
liano©ha©previsto©un©istituto©eccezionale,©quale©la©possibilita©di©nomina©di©magistrati©laici©al©
di©fuori©di©qualsiasi©previsione©statutaria,©in©una©materia©costituzionalmente©riservata©alla©
disciplina©statale©e©pertanto©derogabile©solo©per©espressa©previsione©di©norma©equiordinata©
e©cioe©di©rango©costituzionale.©
Tale©natura©non©e©riconosciuta©^ripetesi©^alle©norme©di©attuazione©degli©statuti©delle©
regioni©a©statuto©speciale.©
Con©riferimento©al©D.Lgs.©654/1948©la©Corte©costituzionale©ha©affermato©ûche¨ilpredetto¨
decreto¨legislativo¨ha¨valore¨di¨legge¨ordinariaý©(Corte©Cost.©n.©61/1975).©
Inoltre,©piu©in©generale,©la©Corte©ha©affermato©che©ûhanno¨dunque¨valore¨di¨legge,¨e¨per¨

alcunistatuti,¨comeperquellosardo,e©previstalalorocompilazionedapartediunacommis-

sione¨paritetica¨e¨occorre¨sentire¨il¨parere¨di¨alcuni¨organi¨regionali.¨Sia¨per¨ragioni¨formali¨

cheperragionisostanziali,¨essesipongono¨dunquesuunpiano¨diverso¨esuperiorerispetto¨alle¨

leggi¨da¨emanare¨nelle¨materie¨da¨esse¨regolate;¨ma¨non¨per¨questo¨si¨puo©¨ad¨esse¨attribuire¨il¨
carattere¨di¨leggi¨costituzionaliý©(v.©Corte©Cost.©n.©30/1959©cit.).

Eéstato©infatti©osservato©esse¨sono,¨per¨definizione,¨norme¨dettate¨per¨ûl'attuazioneý¨di¨
norme¨costituzionali.¨Se¨esse¨risultano¨conformi¨alla¨norma¨costituzionale¨(secundum©legem),¨

nessuna¨questione¨puo©¨essere¨sollevata;¨ma¨se,¨al¨contrario,¨si¨dimostrano¨in¨contrasto¨con¨la¨

norma¨costituzionale,¨della¨quale¨dovrebbero¨renderepossibile¨l'attuazione¨(contra©legem),non¨

sicomprendecomeeperche¨potrebberosottrarsiadunapronunciadiillegittimita©¨costituzionale.¨

Piu©¨delicati¨possono¨essere¨i¨casi,¨nei¨quali,¨pur¨non¨prospettando¨un¨manifesto¨contrasto,¨la¨

norma¨di¨attuazione¨ponga¨un¨precetto¨nuovo,¨non¨contenuto¨neppure¨implicitamente¨nella¨

norma¨costituzionale¨(praeter©legem):¨casi,¨chemalsiprestanoadessereclassificatipreventiva-

menteinviageneraleechepossonorichiederepiuttostodecisionidispecie.¨Eéchiaro,¨comunque,¨

che¨ai¨fini¨di¨tali¨decisioni,¨non¨si¨potra©¨prescindere¨dal¨criterio¨fondamentale¨stabilito¨dallo¨

stesso¨costituente¨(art.¨2¨della¨legge¨costituzionale¨9¨febbraio¨1948,¨n.¨1)¨che¨ha¨affidato¨alla¨

Corte¨Costituzionale¨il¨compito¨di¨garantire¨che¨non¨avvengano¨invasioni¨nella¨sfera¨di¨compe-

tenza¨assegnata¨alla¨Regione¨dalla¨Costituzione.¨A¨meno¨di¨attribuire¨alle¨norme¨di¨attuazione¨

natura¨ed¨efficacia¨di¨vere¨eproprie¨norme¨costituzionali¨(il¨che,¨in¨verita©¨,¨non¨e©¨stato¨sostenuto¨

neppuredall'AvvocaturaGeneraledelloStato),¨lacompetenzadella¨Corteadesaminarleeapro-

nunciare¨sulla¨legittimita©¨costituzionale¨di¨esse¨non¨puo©¨essereposta¨in¨dubbioý(v.©Corte©Cost.©

n.©14/1956).©
Va©anche©ricordato,©su©questo©punto,©che©la©riserva©dell'art.©108©della©Costituzione©con-
cerne©ûladisciplinadituttoquantoconcernel'Amministrazionedellagiustizia,¨siariguardoalla¨

istituzionedeigiudici,cheallelorofunzioniedallemodalita©¨delcorrelativoesercizioý(v.©Corte©
Cost.©n.©4/1956).©

Tale©principio©e©stato©sempre©tenuto©fermo©dalla©giurisprudenza©della©Corte©che©ne©ha©
fatto©applicazione©numerose©volte©anche©in©Sicilia©(v.©Corte©Cost.©154/1995,©115/1972).©In©
proposito©va©ricordato©come©gia©osservato©^che©alle©censure©di©costituzionalita©riguardo©alla©
giurisdizione©non©si©e©sottratto©neppure©lo©stesso©statuto©siciliano©di©cui©sono©stati©dichiarati©
incostituzionali©gli©artt.©26©e©27©sulla©giurisdizione©penale©dell'Alta©Corte©(Corte©Cost.©

n.©6/1970).©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Premesso¨poi¨che¨la¨funzione¨delle¨norme¨di¨attuazione,¨in¨Sicilia¨come¨nelle¨altre¨
Regioni¨a¨statuto¨speciale,¨consiste¨nel¨rendere¨possibile¨il¨trasferimento¨alle¨Regioni¨delle¨
funzioni¨e¨degli¨uffici¨nelle¨materie¨di¨competenza¨(v.¨Corte¨Cost.¨17/1961,¨14/1962,¨
180/1980),¨va¨sottolineato¨che¨la¨giurisprudenza¨costituzionale¨ha¨riconosciuto¨che,¨nella¨
specie,¨l'articolo¨23¨dello¨statuto¨siciliano,¨a¨differenza¨dello¨statuto¨del¨Trentino¨Alto¨Adige¨
non¨contiene¨ne¨una¨delega¨alle¨norme¨di¨attuazione,¨ne¨alcun¨accenno¨alla¨nomina¨di¨giu-
dici¨laici¨regionali¨ûpoiche¨esso¨stabilisce¨soltanto¨che¨gli¨organi¨giurisdizionali¨centrali¨deb-
bano¨avere¨in¨Sicilia¨le¨Sezioni¨per¨gli¨affari¨concernenti¨la¨Regioneý¨(Corte¨Cost.¨189/1992)¨
ed¨inoltre¨ûl'art.¨23¨del¨R.D.L.¨15¨maggio¨1946,¨n.¨455¨attiene¨soltanto¨al¨decentramento¨degli¨
organi¨giurisdizionali¨centrali¨per¨gli¨affari¨concernenti¨la¨Regioneý¨(Corte¨Cost.¨n.¨61/1975).¨

Se¨tutto¨cio©¨e©¨esatto,¨l'art.¨2,¨IV¨comma,¨lettera¨b),¨il¨VI¨comma¨e¨il¨successivo¨VIII¨
comma¨del¨D.¨Lgs.¨654/1948,¨laddove¨prevedono¨la¨presenza¨e¨la¨designazione¨di¨laici¨regio-
nali,¨solo¨apparentemente¨rivestono¨il¨carattere¨di¨norme¨di¨attuazione,¨ma,¨in¨realta©¨,rien-
trano¨in¨quella¨categoria¨individuata¨dalla¨Corte¨costituzionale¨nelle¨decisioni¨14/1956¨e¨
20/1956¨e¨censurabile¨in¨sede¨di¨giudizio¨di¨costituzionalita©¨.¨

Si¨tratta¨di¨norme¨che,¨sotto¨l'apparenza¨di¨norme¨secundum¨legem,¨in¨realta©¨,inprimo¨
luogo¨contrastano¨con¨le¨disposizioni¨statutarie¨e,¨comunque¨non¨sono¨dettate¨dalla¨neces-
sita©¨di¨dare¨attuazione¨a¨queste¨disposizioni.¨

Cio©¨si¨evince¨con¨chiarezza¨poiche¨il¨legislatore¨costituzionale¨aveva¨limitato¨la¨autono-
mia¨regionale¨alla¨sola¨localizzazione¨in¨Sicilia¨degli¨organi¨delle¨giurisdizioni¨superiori,¨
come¨riconosciuto¨nelle¨citate¨decisioni¨della¨Corte¨costituzionale¨189/1992¨e¨61/1975.¨

17.¨^Il¨decreto¨legislativo¨654/1948¨appare¨quindi¨ûcontra¨statutumý¨poiche¨,¨nell'isti-
tuire¨in¨Sicilia¨ûunorgano¨digiustiziaamministrativacaratterizzato¨daunapropriafisionomia¨
e¨strutturaý¨(Corte¨Cost.¨25/1976),¨diverso¨da¨quello¨ordinario,¨composto¨anche¨con¨giudici¨
laici¨di¨nomina¨regionale,¨ha¨ampliato¨enormemente¨la¨sfera¨di¨autonomia¨regionale,¨ma¨
cio©¨ha¨fatto¨vulnerando¨non¨solo¨la¨lettera,¨quanto¨e¨soprattutto¨lo¨spirito¨della¨disposizione¨
costituzionale¨statutaria,¨che¨limitava¨la¨autonomia¨regionale¨nel¨solo¨ambito¨della¨presenza¨
in¨Sicilia¨di¨sezioni¨delle¨magistrature¨superiori,¨senza¨alcuna¨intenzione¨di¨alterarne¨la¨strut-
tura¨e¨le¨funzioni¨(v.¨in¨questo¨senso¨l'ordinanza¨6¨marzo¨1975¨con¨cui¨l'Adunanza¨Plenaria¨
rimise¨alla¨Corte¨costituzionale¨la¨questione¨su¨cui¨poi¨intervenne¨la¨dec.¨25/1976).¨
L'incostituzionale¨ampliamento¨dell'autonomia¨regionale¨operato¨con¨le¨norme¨di¨attua-
zione¨di¨cui¨al¨D.Lgs.¨654/1948¨le¨ha¨portate¨di¨conseguenza¨a¨collidere¨con¨iprincipi¨costi-
tuzionali¨sanciti¨dall'art.¨108¨per¨quanto¨concerne¨la¨riserva¨di¨legge¨statale¨sulla¨ammini-
strazione¨della¨giustizia¨e,¨in¨particolare,¨sulla¨nomina¨di¨magistrati¨laici.¨

A¨dimostrazione¨poi¨che¨la¨materia¨disciplinata¨dall'art.¨2¨del¨D.Lgs.¨654/1948,¨come¨
sostituito¨dal¨d.P.R.¨204/1978,¨rientra¨nella¨riserva¨di¨legge¨statale¨e©¨sufficiente¨rammentare¨
l'insegnamento¨della¨Corte¨costituzionale¨nelle¨decisioni¨585/1989¨e¨224/1999.¨

Nella¨prima,¨che¨si¨riferiva¨alla¨Regione¨Trentino¨Alto¨Adige,¨si¨e©¨affermato¨che,¨salvo¨il¨
principio¨della¨proporzionale¨etnica,¨che¨non¨veniva¨peraltro¨messo¨in¨discussione,¨spettava¨
allo¨Stato¨stabilire¨le¨variazioni¨qualitative¨e¨quantitative¨della¨pianta¨organica¨dei¨magi-
strati¨addetti¨agli¨uffici¨giudiziari¨della¨Provincia¨di¨Bolzano.¨

Nella¨seconda,¨con¨riferimento¨alla¨Regione¨Sicilia,¨si¨e©¨affermato¨che¨anche¨la¨disci-
plina¨degli¨incarichi¨extraistituzionali¨a¨magistrati¨del¨Consiglio¨di¨Stato¨e¨della¨Corte¨dei¨
conti¨operanti¨in¨Sicilia¨rientra¨nella¨competenza¨esclusiva¨statale.¨

Se¨cio©¨e©¨esatto,¨sembra¨evidente¨che¨con¨l'art.¨2¨delle¨norme¨di¨attuazione¨dianzi¨citate¨si¨
sia¨invasa¨una¨sfera¨di¨competenza¨riservata¨al¨legislatore¨statale¨e¨di¨qui¨la¨necessita©¨di¨
acclarare¨se¨tale¨invasione¨era¨o¨meno¨giustificata¨a¨livello¨costituzionale.¨

18.¨^Peraltro,¨quando¨anche¨le¨disposizioni¨dell'alt.¨2¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨volessero¨
qualificarsi¨non¨gia©¨contra¨legem,¨ma¨semplicemente¨praeter¨legem,¨le¨conclusioni¨non¨mute-
rebbero.¨
La¨legittimita©¨costituzionale¨delle¨norme¨di¨attuazione¨degli¨statuti¨speciali¨praeter¨
legem¨e©¨infatti¨subordinata¨^ripetesi¨^alla¨duplice¨condizione¨del¨dovere¨concordare¨con¨le¨
disposizioni¨statutarie¨e¨con¨il¨principio¨dell'autonomia¨regionale¨e¨dell'essere¨giustificate¨
dalla¨finalita©¨di¨dare¨attuazione¨allo¨statuto.¨

Nessuna¨di¨queste¨condizioni¨e©¨ravvisabile¨nella¨nomina¨regionale¨di¨giudici¨laici¨presso¨
il¨C.G.A.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Tale©previsione©non©concorda©affatto©con©lo©statuto©(Corte©Cost.©189/1992©e©
61/1975©cit.)©e©neppure©concorda©con©il©principio©dell'autonomia©regionale©in©quanto,©in©
difetto©di©apposita©deroga©di©rango©costituzionale,©la©norma©di©attuazione©non©puo©impingere©
su©altri©principi©costituzionali©non©conferenti©con©l'autonomia©regionale©(Corte©Cost.©
150/1993).©La©Corte©costituzionale©in©proposito©ha©sempre©affermato©che©ûla¨capacita©¨addi-
tivasiesprimepursemprenell'ambitodellospiritodellostatutoedellesuefinalita©¨e^comes'e©¨

pure¨rilevato¨^nel¨rispetto¨deiprincipi¨costituzionaliý(Corte©Cost.©212/1984).©
La©nomina©dei©giudici©laici©di©designazione©regionale©neppure©e©giustificata©dalla©neces-
sita©di©dare©attuazione©allo©statuto.©
Tale©necessita©,com'e©costante©insegnamento©della©Corte©costituzionale,©si©concreta©nel©
trasferimento©di©funzioni©e©uffici©(Corte©Cost.©17/1961,©14/1962,©30/1968,©180/1980)©al©fine©
di©dar©vita©ûnell'ambito¨delleben¨definiteautonomie¨regionaliaduna¨organizzazionedegliuffici¨

e¨delle¨pubbliche¨funzioni¨che¨si¨armonizzi¨con¨l'organizzazione¨dello¨Stato¨nell'unita©¨dell'ordi-

namento¨amministrativo¨generaleý©(Corte©Cost.©14/1962).©

Orbene,©ai©fini©del©mero©trasferimento©di©una©sezione©del©Consiglio©di©Stato©in©Sicilia©p
oiche¨tale©e©l'oggetto©dell'alt.©23©dello©statuto©siciliano©(Corte©Cost.©189/1992©e©61/1975)©n
on©si©vede©perche¨era©necessario©cambiare©la©composizione©ordinaria©della©sezione©con©l'in-
troduzione©nel©collegio©giudicante©di©giudici©laici©di©designazione©regionale.©Eéstato©infatti©
affermato©che©la©norma©di©attuazione,©intanto©puo©porsi©in©funzione©di©integrazione©dello©sta-
tuto©ûsempreche¨sia¨giustificata¨da¨un¨rapporto¨di¨strumentalita©¨logica¨rispetto¨all'attuazione¨
di¨disposizioni¨del¨medesimoý©(Corte©Cost.©260/1990).©Diversamente,©ove©il©testo©statutario©
sia©completo,©le©norme©di©attuazione©sarebbero©prive©di©oggetto©(Corte©Cost.©136/1969©cit.).©

19.©^Il©Collegio©e©consapevole©della©circostanza©che©la©questione©della©composizione©del©
C.G.A.©e©stata©ripetutamente©affrontata©anche©dalla©Corte©costituzionale,©ma©sempre©sotto©
angoli©di©valutazione©diversi.©
Nella©decisione©n.©25/1976©la©Corte©costituzionale©si©e©occupata©del©problema,©con©rife-
rimento©tuttavia©soltanto©all'art.©5©III.©comma©del©D.Lgs.©654/1948©e©cioe©all'istituto©dell'ap-
pello©all'Adunanza©Plenaria©delle©decisioni©emesse©in©unico©grado©del©C.G.A.©allora,©prima©
della©istituzione©dei©T.A.R..©

In©quell'occasione©la©Corte©ha©fatto©altres|©riferimento©alla©nota©decisione©delle©Sezioni©
Unite©della©Cassazione©11©ottobre©1955©n.©2994©dichiarando©di©condividerla.©Nella©anzidetta©
decisione©la©Cassazione,©non©essendo©ancora©in©funzione©la©Corte©costituzionale,©si©pose©il©
problema©della©costituzionalita©in©generale©della©istituzione©del©C.G.A.©sotto©un©duplice©
aspetto:©estrinseco©ed©intrinseco.©

Sotto©il©profilo©estrinseco©si©trattava©di©accertare©l'osservanza©o©meno©del©principio©di©
cui©all'art.©76©della©Costituzione©e©quindi©l'esistenza©di©una©norma©di©delega,©nonche¨la©attri-
buzione©o©meno©di©una©competenza©legislativa©alla©commissione©paritetica©di©cui©all'art.©43©
dello©statuto©siciliano©anziche¨al©Governo,©e©di©tale©profilo©si©e©trattato©in©precedenza©nei©
punti©2©e©da4a©11.©

Sotto©il©profilo©intrinseco,©invece,©la©costituzionalita©si©pose©con©preciso©riferimento©alla©
questione©se©il©C.G.A.©dovesse©considerarsi©o©meno©un©giudice©speciale©(la©cui©istituzione©
era©vietata©ex¨art.©102©II.©comma©della©Costituzione)©che©i©ricorrenti©ritenevano©offrisse©
minori©garanzie©rispetto©ad©una©ordinaria©sezione©del©Consiglio©di©Stato.©

A©riprova©della©specialita©venivano©addotte©la©diversita©del©numero©dei©votanti©(5©anzi-
che¨7)©e©la©differenza©di©talune©prerogative:©inamovibilita©dei©componenti©le©sezioni©del©Con-
siglio©di©Stato;©temporaneita©dei©due©me©mbri©designati©dalla©Giunta©regionale;©partecipa-
zione©al©collegio©esclusa©per©gli©allora©referendari©del©Consiglio©di©Stato.©

La©Cassazione,©com'e©noto,©affermo©che©il©C.G.A.©non©poteva©considerarsi©quale©giudice©
speciale,©ma©soltanto©una©sezione©specializzata©del©Consiglio©di©Stato©superando©in©questo©
modo©la©eccezione©di©incostituzionalita©.©

Ne¨in©quella©occasione©ne©successivamente©e©stato©posto©ex¨professo¨alla©Corte©costitu-
zionale©il©profilo©del©rapporto©tra©la©lettera©e©lo©spirito©dell'art.©23©dello©statuto©e©le©norme©
di©attuazione©che©prevedono©la©designazione©regionale©di©magistrati©laici.©

Inoltre,©se©si©esaminano©i©precedenti,©emerge©chiaramente,©nel©pensiero©e©nelle©parole©
della©Corte©costituzionale,©la©consapevolezza©che©il©D.Lgs.©654/1948©sia©andato©ben©al©di©la©
della©lettera©e©dello©spirito©dell'articolo©23©dello©statuto.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Invero,©nella©decisione©n.©61/1975©la©Corte©^come©gia©rilevato©-afferma©che©ûl'art.©23©
delR.D.Lgs.©15maggio1946n.©455attienesoltantoaldecentramentodegliorganigiurisdizio-

nali©centralipergli©affari©concernenti©la©Regioneý.©

Nella©decisione©25/1976©occupandosi©della©indipendenza©dei©membri©laici©del©C.G.A.,©
per©quanto©qui©interessa,©la©Corte©ha©affermato©testualmente©che©ûcertamente©l'art.©23©dello©

Statuto©della©Regione©siciliana©prevedeva©semplicemente©l'istituzione©in©Sicilia©di©una©sezione©

giurisdizionale©del©Consiglio©di©Stato©ed©e©innegabile©che©con©il©D.Lgs.©n.©654/1948©e©stato©

invece©istituito©un©organo©di©giustizia©amministrativa©caratterizzato©da©una©propria©particolare©

fisionomia©e©strutturaý.©

Nella©decisione©dianzi©citata©la©Corte©ha©confermato©l'orientamento©dellaCassazione©
circa©la©natura©del©C.G.A.©(sezione©specializzata©del©Consiglio©di©Stato©e©non©giudice©spe-
ciale,©anche©se©la©anzidetta©definizione©fa©pensare©piu©ad©un©giudice©speciale©che©ad©una©
sezione©specializzata)©ma,©com'e©noto,©cio©non©gli©ha©impedito©di©dichiarare©incostituzionale©
il©D.Lgs.©654/1948©nella©parte©in©cui©(art.©3©III.©comma)©prevedeva©la©possibilita©di©rinnovo©
dei©giudici©laici.©

20.©^Possono©pertanto©proporsi©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©2©IV.©
comma©lettera©b)©e©dei©successivi©commi©VI©e©VIII©del©D.Lgs.©654/1948,©come©sostituito©dal©
d.P.R.©204/1978,©in©rapporto©agli©articoli©23©e©43©dello©statuto©siciliano©nonche¨agli©articoli©
108©I.©comma,©102©I.©e©II.©comma©e©al©I.©comma©della©VI.©disposizione©transitoria©della©
Costituzione.©
I©profili©relativi©al©rapporto©tra©gli©anzidetti©commi©del©decreto©legislativo©654/1948©e©gli©
articoli©23©e©43©dello©Statuto©ed©all'art.©108©I©comma©della©Costituzione©sono©statiinprece-
denza©esposti.©

21.©^Circa©il©rapporto©tra©il©decreto©legislativo©654/1948©e©gli©articoli©102©I.©e©II.©comma©
e©108©I.©e©II.©comma©della©Costituzione©occorre©sottolineare©che©anche©qualificando©il©
C.G.A.©come©sezione©specializzata,©la©costituzione©di©sezioni©specializzate©innanzitutto©deve©
essere©prevista©da©una©legge©statale©come©si©evince©dall'art.©102©I.©comma©per©il©giudice©ordi-
nario©e©dall'ari©108©I.©comma©per©i©giudici©speciali.©
Esiste,©quindi,©a©livello©costituzionale,©una©riserva©di©legge©statale©circa©la©istituzione©di©
sezioni©specializzate©derogabile©solo©in©presenza©di©norma©espressa©di©pari©rilevanza©costitu-
zionale©(Corte©Cost.©150/1980©cit.).©

Nella©specie©^ripetesi©^in©nessun©comma©dell'art.©23©dello©statuto©siciliano©e©contenuto©
il©minimo©accenno,©ne¨implicito©ne¨esplicito©alla©possibilita©che©in©Sicilia©vengano©istituite©
sezioni©specializzate©ne¨del©Consiglio©di©Stato©ne¨delle©altre©magistrature©superiori.©

Ildecentramentopuroesemplice(CorteCost.©61/1975e25/1976)nonimplicaaffattodi©
per©se¨la©creazione©ex©novo©di©sezioni©specializzate©tanto©piu©che©l'unico©accenno©di©specialita©
contenuto©nell'art.©23©riguarda,©come©gia©osservato,©il©concerto©tra©Stato©e©Regione,©sulla©
nomina©soltanto©dei©magistrati©della©Corte©dei©conti.©

Va©poi©rammentato©che©la©Carta©costituzionale©prevede©la©istituzione©di©sezioni©specia-
lizzate©soltanto©nell'ambito©della©magistratura©ordinaria©(art.©102©II.©comma)©per©cui©la©
sezione©specializzata©viene©considerata©ûnon©gia©un©tertium©genusfra©la©giurisdizione©speciale©
e©quella©ordinaria,©bens|©una©species©di©quest'ultimaý©(Corte©Cost.©n.©76/1961,©394/1998©e©ordi-
nanza©424/1989).

Eéstato©infatti©rilevato©che,©a©fronte©del©divieto©di©istituire©giudici©speciali,©la©deroga©
costituzionale©a©favore©delle©sole©Sezioni©specializzate,©dipende©proprio©dalla©loro©compene-
trazione©istituzionale©con©il©giudice©ordinario©(Corte©Cost.©n.©4/1984,©424/1989).©

Pertanto,©se©la©istituzione©di©sezioni©specializzate©e©consentita©dalla©costituzione©(ex©
art.©102©II.©comma)©solo©nell'ambito©della©magistratura©ordinaria©e©cio©in©ragione©del©nesso©
organico©con©quest'ultima,©se©ne©dovrebbe©anche©inferire©che,©cos|©come©non©e©possibile©isti-
tuire©nuovi©giudici©speciali,©alla©stessa©stregua©non©sarebbe©possibile©istituire©sezioni©specia-
lizzate©all'interno©dei©giudici©speciali©attualmente©esistenti.©

La©questione©non©e©stata©affrontata©e©risolta©nell'unico©caso©in©cui©il©problema©si©e©posto©
nei©confronti©di©un©giudice©speciale©gia©esistente©o,©meglio,©gia©previsto©dalla©Costituzione.©

Invero,©nella©decisione©n.©49/1968©esaminando©la©legittimita©costituzionale©delle©sezioni©
dei©T.A.R.©per©il©contenzioso©elettorale©ex©art.©2©legge©23©dicembre©1966,©n.©1147,©la©Corte©
costituzionale©da©un©lato©ha©escluso©il©loro©carattere©di©nuovi©giudici©specialiinquanto©
ûpartedegliistituendi©T.A.R.ý©ex©art.©125©Cost.©e©non©essendo©vietata©ûla©gradualita©nell'intro-


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

duzione©di©nuovi©organi©di©giustizia©amministrativaý.¨Peraltro,¨la¨Corte¨neppure¨ha¨ricono-
sciuto¨alla¨anzidetta¨sezione¨elettorale¨la¨natura¨di¨sezione¨specializzata¨degli¨istituendi¨

T.A.R.¨pervenendo¨ad¨affermare¨che¨si¨trattava¨di¨ûun©'articolazione©di©Tribunale©amministra-
tivoý¨e¨che,¨in¨quanto¨tale¨ûnon©richiede©la©presenza©di©giudici©togati©cos|©come©non©sembra©
che©la©richieda©questo©stesso©Tribunaleý.¨

In¨altri¨termini,¨nel¨pensiero¨della¨Corte¨sembrerebbe¨che,¨mentre¨si¨ammette¨che¨il¨giu-
dice¨speciale¨da¨istituire¨ex©novo,¨come¨i¨T.A.R.,¨possa¨anche¨essere¨interamente¨composto¨
da¨laici¨(salvo¨le¨garanzie¨di¨indipendenza¨ex©art.¨108¨II.¨comma¨Cost.),¨lasciava¨impregiudi-
cato¨il¨problema¨se,¨nell'ambito¨dell'istituendo¨giudice¨speciale,¨fosse¨costituzionale¨istituire¨
sezioni¨specializzate¨in¨analogia¨a¨quanto¨previsto¨dall'art.¨102¨II.¨comma¨per¨il¨giudice¨ordi-
nario.¨

22.¨^In¨ogni¨caso,¨quando¨anche¨si¨pervenisse¨alla¨conclusione¨che¨l'art.¨102¨II.¨comma¨
e¨l'art.¨108¨I.¨comma¨Cost.¨non¨implicano¨di¨per¨se¨il¨divieto¨di¨istituire¨sezioni¨specializzate¨
nell'ambito¨del¨giudice¨speciale¨gia©esistente,¨non¨sembra¨possa¨dubitarsi¨che¨tale¨possibilita©
sia¨coperta¨da¨riserva¨di¨legge¨statale¨ex©art.¨102¨I.¨comma¨e¨108¨I.¨comma¨Cost..¨
In¨tal¨caso¨il¨vizio¨di¨costituzionalita©dei¨citati¨commi¨4¨lettera¨b),¨VI¨e¨VIII¨dell'art.¨2¨
del¨D.Lgs.¨654/1948¨come¨sostituito¨dal¨d.P.R.¨204/1978¨si¨porrebbe¨negli¨stessi¨termini¨
dianzi¨enunciati.¨

Quanto¨poi¨al¨rapporto¨tra¨il¨D.Lgs.¨654/1948¨e¨la¨VI.¨disposizione¨transitoria¨della¨
Costituzione,¨va¨rammentato¨che¨la¨stessa¨prevedeva¨di¨procedere,¨entro¨cinque¨anni,¨alla¨
revisione¨delle¨giurisdizioni¨speciali¨eccettuando¨espressamente¨il¨Consiglio¨di¨Stato,¨la¨
Corte¨dei¨conti¨e¨i¨Tribunali¨militari.¨In¨questa¨espressa¨eccezione¨trova¨concordanza¨la¨for-
mulazione¨dell'art.¨23¨dello¨statuto¨siciliano¨che¨si¨limitava¨al¨mero¨decentramento.¨Il¨
D.Lgs.¨654/1948¨istituendo¨una¨sezione¨specializzata¨ha¨invece¨apportato¨sicuramente¨una¨
modificazione¨all'organo¨giurisdizionale,¨ponendosi¨in¨contrasto¨oltre¨che¨con¨lo¨statuto¨sici-
liano¨anche¨con¨il¨I.¨comma¨della¨VI.¨disposizione¨transitoria.¨

23.¨^In¨conclusione¨sui¨precedenti¨punti¨da¨11¨a¨21¨possono¨essere¨avanzate¨nell'ordine¨
e¨in¨subordine¨le¨seguenti¨questioni¨di¨costituzionalita©.¨
C.©^dell'art.¨2IV.¨commalettera¨b)©nonche¨,in©parte©qua,¨dei¨successivi¨VI.¨e¨VIII.¨
comma¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨come¨sostituito¨dal¨d.P.R.¨204/1978¨in¨rapporto¨all'ari¨23¨
I.¨comma¨dello¨statuto¨siciliano¨ed¨in¨rapporto¨al¨I.¨comma¨della¨VI.¨disposizione¨transito-
ria¨della¨Costituzione¨che¨esclude¨dalla¨revisione¨la¨giurisdizione¨del¨Consiglio¨di¨Stato.¨
C1.©^in¨subordine¨all'art.¨2¨IV.¨comma¨lettera¨b)©nonche¨,¨in©parte©qua,¨dei¨successivi¨
commi¨VI.¨e¨VIII.¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨come¨sostituiti¨dal¨d.P.R.¨204/1978¨in¨rapporto¨allo¨
stesso¨art.¨23¨I.¨comma¨dello¨statuto¨siciliano,¨nonche¨in¨rapporto¨all'art.¨102¨II.¨comma¨
e¨108¨I.¨e¨II.¨comma¨della¨Costituzione,¨non¨essendo¨consentito¨istituire¨sezioni¨specializzate¨
nell'ambito¨dei¨giudici¨speciali.¨

C2.©^in¨subordine¨dell'art.¨2¨IV.¨comma¨lettera¨b)©nonche¨,¨in©parte©qua,¨dei¨successivi¨
commi¨VI.¨e¨VIII.¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨come¨sostituiti¨dal¨d.P.R.¨204/1978¨in¨rapporto¨
all'art.¨23¨dello¨statuto¨siciliano¨ed¨all'art.¨102¨I.¨comma¨e¨108¨I.¨comma¨Cost.¨in¨quanto¨
l'art.¨23¨dello¨statuto¨non¨prevede¨alcuna¨deroga¨alla¨composizione¨ordinaria¨delle¨sezioni¨
del¨Consiglio¨di¨Stato¨da¨localizzare¨in¨Sicilia,¨e¨in¨rapporto¨agli¨articoli¨102¨I.¨comma¨
e¨108¨II.¨comma¨Cost.¨in¨quanto¨disciplina¨materia¨riservata¨dalla¨Costituzione¨alla¨legge¨
statale,¨per¨cui¨eventuali¨deroghe¨a¨favore¨dell'autonomia¨regionale¨debbono¨essere¨suppor-
tate¨da¨una¨espressa¨previsione¨di¨pari¨rango¨costituzionale¨che¨^come¨piu©volte¨rappresen-
tato¨^non¨e©rinvenibile¨nell'art.¨23¨dello¨statuto¨siciliano.¨

C3.¨^in¨subordine¨dell'art.¨2¨IV.¨comma¨lettera¨b)©nonche¨,¨in©parte©qua,¨dei¨successivi¨
VI.¨e¨VIII.¨comma¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨come¨sostituiti¨dal¨d.P.R.¨204/1978¨in¨rapporto¨
all'art.¨23¨I.¨comma¨dello¨statuto¨siciliano¨che¨non¨prevede¨ne¨una¨sezione¨specializzata¨del¨
giudice¨speciale¨ne¨una¨composizione¨collegiale¨diversa¨da¨quella¨ordinaria¨e¨cio©anche¨in¨
relazione,¨quale¨tertia©comparationis,¨all'art.¨24¨I.¨comma¨dello¨statuto¨siciliano¨concernente¨
la¨composizione¨dell'Alta¨Corte,¨nonche¨all'art.¨23¨III.¨comma¨del¨medesimo¨statuto,¨al¨
coevo¨D.Lgs.¨6¨maggio¨1948¨n.¨655¨concernente¨la¨istituzione¨di¨sezioni¨della¨Corte¨dei¨conti¨
per¨la¨Regione¨siciliana,¨ed¨all'art.¨90¨e¨91¨II.¨comma¨del¨testo¨unico¨delle¨leggi¨costituzionali¨
di¨cui¨al¨d.P.R.¨31¨agosto¨1972,¨n.¨670.¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

24.¨^Quest'ultima¨questione¨consente¨di¨porre¨sotto¨un¨diverso¨angolo¨di¨visuale¨l'affer-
mazione,¨contenuta¨nella¨decisione¨delle¨Sezioni¨Unite¨della¨Cassazione¨n.¨2994/1955,¨circa¨
la¨aderenza¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨allo¨spirito¨dell'art.¨23¨dello¨statuto¨siciliano.¨
In¨quella¨occasione¨la¨Cassazione¨si¨e©¨preoccupata¨di¨chiarire¨che¨il¨C.G.A.,¨per¨la¨sua¨
composizione,¨non¨e©¨un¨giudice¨capite 
deminutus 
quanto¨a¨quantita©¨,¨qualita©¨e¨garanzia¨dei¨
suoi¨membri.¨

La¨Cassazione¨non¨si¨e©¨invece¨data¨carico¨della¨questione¨di¨costituzionalita©¨a¨monte¨e¨
cioe©¨se¨lo¨Statuto¨e¨la¨Costituzione¨legittimavano¨la¨istituzione¨(gia©¨fortemente¨criticata¨dalla¨
dottrina¨costituzionalistica¨dell'epoca)¨di¨una¨sezione,¨sotto¨molteplici¨profili,¨diversa¨
rispetto¨a¨una¨sezione¨ordinaria¨del¨Consiglio¨di¨Stato,¨ma¨si¨e©¨limitata¨ad¨affermare¨apodit-
ticamente¨che¨ûlevariazionimorfologichedelC.G.A. 
sono 
infunzionediquellastessaesigenza 
di 
decentramento 
che 
ha 
giustificato 
l'istituzione 
dell'Ente 
Regioneý.¨

A¨questo¨proposito¨e©¨opportuno¨segnalare,¨anche¨a¨chiarimento¨del¨precedente¨richiamo¨
che¨e©¨stato¨operato¨quale¨tertium 
comparationis,¨al¨D.Lgs.¨655/1948,¨che,¨nella¨stessa¨data¨
del¨6¨maggio¨1948,¨venne¨adottato¨anche¨il¨D.Lgs.¨655/1948¨relativo¨alla¨istituzione¨in¨Sicilia¨
di¨una¨sezione¨giurisdizionale¨e¨di¨controllo¨della¨Corte¨dei¨conti.¨Com'e©¨noto,¨il¨predetto¨
D.Lgs.¨655/1948¨non¨dispone¨una¨composizione¨delle¨Sezioni¨diversa¨da¨quella¨ordinaria,¨
ma¨si¨e©¨limitato¨a¨ribadire¨(art.¨10¨I.¨comma)¨la¨previsione¨statutaria¨(art.¨23¨III.¨comma)¨
della¨intesa¨tra¨Stato¨e¨Regione¨sulla¨nomina¨dei¨magistrati.¨Va¨ulteriormente¨rimarcato¨
che¨in¨sede¨di¨modifica¨delle¨norme¨di¨attuazione¨del¨predetto¨D.Lgs.¨655/1948,¨il¨D.Lgs.¨
18¨giugno¨1999,¨n.¨200,¨adottato¨questa¨volta¨su¨determinazione¨della¨commissione¨parite-
tica¨ex 
art.¨43¨dello¨statuto¨siciliano,¨ha¨introdotto¨all'art.¨1¨del¨D.Lgs.¨655/1948¨un¨secondo¨
comma¨che¨testualmente¨dispone¨che¨ûla 
composizione 
e 
la 
competenza 
delle 
sezioni 
sono 


determinate 
dalle 
disposizioni 
della 
legge 
stataleý.¨

Orbene,¨nell'unico¨caso¨in¨cui¨l'art.¨23¨dello¨statuto¨siciliano¨prevedeva,¨al¨III.¨comma,¨
un¨accenno¨di¨specialita©¨,ne¨le¨prime¨norme¨di¨attuazione¨(adottate¨senza¨la¨procedura¨del-
l'art.¨43¨dello¨statuto),¨ne¨le¨successive¨(adottate¨stavolta¨con¨il¨procedimento¨speciale)¨
hanno¨ritenuto¨possibile¨e¨legittimo¨alterare¨la¨composizione¨ordinaria¨delle¨sezioni¨della¨
Corte¨dei¨conti.¨

Sulla¨base¨delle¨argomentazioni¨addotte¨dalle¨Sezioni¨Unite¨della¨Cassazione¨nella¨deci-
sione¨2994/1955¨in¨merito¨alle¨ûesigenze 
del 
decentramentoý¨non¨e©¨agevole¨giustificare¨come¨
mai,¨in¨sede¨di¨attuazione¨della¨stessa¨norma¨statutaria,¨nei¨confronti¨della¨clausola¨di¨una¨
qualche¨maggiore¨specialita©¨si¨sia¨mantenuta¨la¨composizione¨ordinaria¨della¨Corte¨dei¨conti¨
mentre¨di¨fronte¨alla¨clausola¨dell'art.¨23¨I.¨comma,¨del¨tutto¨anodina¨sotto¨questo¨profilo,¨
si¨sia¨ritenuto¨di¨poter¨istituire¨una¨sezione¨specializzata¨del¨Consiglio¨di¨Stato.¨

Comunque,¨le¨vicende¨del¨coevo¨D.Lgs.¨655/¨1948¨come¨pure¨le¨successive¨determina-
zioni¨della¨commissione¨paritetica¨del¨1999¨allorche¨e©¨stato¨introdotto¨il¨II.¨comma¨all'art.¨1¨
del¨predetto¨D.Lgs.¨655/1948¨concernente¨la¨Corte¨dei¨conti,¨costituiscono¨ulteriore¨riprova¨
del¨fatto¨che¨le¨norme¨di¨attuazione¨di¨cui¨al¨D.Lgs.¨654/1948¨sono¨in¨palese¨contrasto¨con¨
la¨lettera¨e¨lo¨spirito¨dello¨statuto¨siciliano.¨

Ne¨potrebbe¨addursi,¨a¨giustificare¨il¨differente¨regime¨tra¨i¨due¨decreti¨legislativi¨del¨
6¨maggio¨1948,¨l'argomento¨secondo¨cui¨non¨sarebbe¨ammissibile¨che¨nell'organo¨control-
lante¨(Corte¨dei¨conti)¨siano¨presenti¨magistrati¨designati¨dal¨soggetto¨controllato¨(Regione).¨
Va¨infatti¨sottolineato¨che¨l'art.¨23¨dello¨statuto¨siciliano¨e¨il¨D.Lgs.¨655/1948¨prevedono¨
anche¨la¨localizzazione¨in¨Sicilia¨della¨Sezione¨giurisdizionale¨per¨i¨giudizi¨di¨conto,¨respon-
sabilita©¨epensionistici¨eche¨neppurelacomposizionedi¨talesezionee©¨stata¨modificata.¨

La¨stessa¨prima¨commissione¨paritetica¨del¨1946,¨come¨gia©¨ricordato,¨nelle¨prime¨ed¨uni-
che¨norme¨da¨essa¨ûdeliberateý¨non¨aveva¨modificato¨la¨composizione¨delle¨magistrature¨
superiori¨esistenti¨e¨certamente¨non¨per¨superficialita©¨o¨per¨ignoranza¨delle¨norme¨statutarie.¨
Invero,¨il¨Presidente¨della¨Commissione,¨come¨e©¨noto,¨e¨come¨aveva¨lui¨stesso¨dichiarato¨
nella¨citata¨nota¨24¨maggio¨1947,¨era¨stato¨uno¨dei¨redattori¨dello¨statuto¨siciliano.¨Tuttavia,¨
ne¨lui,¨ne¨nessun¨altro¨dei¨padri¨fondatori¨dello¨statuto¨(Giovanni¨Salemi,¨Mario¨Mineo,¨lo¨
stesso¨Movimento¨per¨l'Autonomia¨della¨Sicilia)¨pensarono¨mai¨ad¨organi¨giurisdizionali¨
superiori¨a¨composizione¨mista¨paritetica.¨

Com'e©¨noto¨lo¨statuto¨siciliano¨e©¨frutto¨di¨una¨commissione¨nominata¨con¨decreto¨1¨set-
tembre¨1945¨dall'Alto¨Commissario¨per¨la¨Sicilia¨on.le¨Salvatore¨Aldisio.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

La©commissione©prese©a©base©dei©lavori©quattro©progetti©predisposti©rispettivamente©dal©
prof.©Giovanni©Salemi,©dall'on.le©Giovanni©Guarino©Amelia,©dal©dott.©Mario©Mineo©e©dal©
Movimento©per©l'Autonomia©della©Sicilia.©

Per©quanto©concerne©gli©organi©giurisdizionali©il©progetto©del©prof.©Salemi©all'art.©21©
I.©comma©cos|©recitava:©ûl'organizzazione¨giudiziaria¨e©¨stabilita¨con¨legge¨dello¨Stato¨ed¨e©¨a¨

carico¨dello¨Statoý.©
Il©progetto©dell'avv.©Guarino©Amelia©all'art.©30©si©limitava©a©stabilire©che:©ûTutti¨gli¨
organi¨per¨la¨definizione¨delle¨controversie¨nel¨campo¨civile,¨penale,¨commerciale,¨amministra-

tivo,¨tributario¨e¨sindacale¨e¨in¨tutti¨i¨gradi¨di¨giurisdizione,¨debbono¨risiedere¨nella¨Regione,¨in¨

modo¨che¨tutte¨le¨controversie¨abbiano¨in¨Sicilia¨il¨loro¨intero¨e¨totale¨svolgimentoý.©
Il©progetto©del©dott.©Mineo©all'art.©37©prevedeva©semplicemente©che:©ûlo¨Stato¨istituira©¨in¨
Siciliasezioniautonomediciascuno¨deisuoisupremiorganigiurisdizionaliý.©
Il©progetto©del©Movimento©per©l'Autonomia©della©Sicilia©agli©artt.©26©e©27©era©cos|©for-
mulato:©ûArt.¨26¨-L'ordinamento¨giudiziario¨e©¨stabilito¨con¨legge¨dello¨Stato.©
La¨creazione¨di¨nuovi¨uffici¨giudiziari¨e¨le¨modifiche¨alle¨circoscrizioni¨giudiziarie¨sono¨

pero©¨stabiliteconprovvedimentodelConsiglioRegionale.¨

Art.¨27-L'AmministrazionedellagiustizianellaRegionee©¨acaricodelbilanciodelloStato.¨

TuttigliOrganiperladefinizionedellecontroversienelcampocivile,penale,¨commerciale,¨

amministrativo,¨tributario¨e¨del¨lavoro,¨ed¨in¨tutti¨i¨gradi¨di¨giurisdizione,¨debbono¨risiedere¨

nella¨Regione,¨in¨modo¨che¨tutte¨le¨controversie¨abbiano¨in¨Sicilia¨il¨loro¨intero¨e¨totale¨svolgi-

mentoý.©

Se©poi©si©esaminano©i©resoconti©stenografici©della©commissione©(riportati©in©un©volume,©
dedicato©ai©lavori©preparatori©dello©statuto©dal©presidente©della©commissione©prof.©Giovanni©
Salemi)©e,©in©particolare©quelli©delle©sedute©del©21©dicembre©1945©e©del©22©dicembre©1945©si©
trova©documentato©che©la©formula©(inserita©nell'art.©20)©ûl'organizzazione¨giudiziaria¨e©¨stabi-
lita¨con¨legge¨dello¨statoý©venne©eliminata©su©proposta©del©consigliere©Taormina©il©quale©

ûbasandosisulprincipiochelafunzionegiurisdizionalee©¨riservataalloStatoproponelasop-

pressionedell'art.¨20...ý...¨ûLaConsultarespingel'articolo.¨Nedissentesoloilcons.¨Romano¨

Battagliaý.©

In©relazione©poi©alla©stesura©dell'art.©21©(poi©divenuto©il©definitivo©art.©23)©i©lavori©cos|©
riportano:©ûScartata¨la¨proposta¨delprof.¨Di¨Carlo,¨di¨votare¨al¨riguardo¨l'art.¨27¨delprogetto¨

del``Movimentoperl'autonomia'',siapprovaneiseguentiterminiilprimocommadell'art.¨21:¨

``Gli¨organi¨giurisdizionali¨aventi¨oggi¨la¨sede¨soltanto¨in¨Roma¨saranno¨istituiti¨anche¨in¨Sicilia¨
pergliaf
ffari¨concernenti¨la¨Regione''.¨

Sul¨secondo¨comma¨dello¨stesso¨articolo,¨intervengono¨ilprof.¨Majorana¨e¨il¨cons.¨Cartia;¨
l'unoproponendodinonassegnarealConsiglio¨diStato¨inSicilialafunzioneconsultiva,¨alfine¨

di¨soddisfare¨meglio¨alle¨esigenze¨dell'autonomia;¨l'altro¨per¨dare¨alla¨Corte¨dei¨conti¨una¨com-

posizione¨mista,¨con¨rappresentanti,¨cioe©¨dello¨Stato¨e¨della¨Regione,¨essendo¨comune¨aidue¨enti¨
l'interesse¨al¨controllo¨contabile.¨

Siinvita¨ilRelatoreapresentarelaredazionedefinitivadeldettocomma.ý......¨

ûIlRelatorepresentaun'altraformula,¨piu©¨sempliceecomprensiva:ûGliorganigiurisdizio-
nali¨centrali¨avranno¨in¨Sicilia¨le¨rispettive¨sezioniper¨gli¨affari¨concernenti¨la¨Regioneý.¨Essa¨

viene¨approvata¨e¨diventa¨ilprimo¨comma¨dell'art.¨21.¨

Ritornandoalsecondocommadellostessoart.¨21,¨ilRelatoreproponedimetterloinarmo-
niacolprimo,¨dicendo:¨ûSezionidelConsigliodiStatoedella¨Cortedeicontiýanziche¨ûIlCon-

sigliodiStatoelaCortedeicontiý.¨AlfinediattuarelarappresentanzamistadelloStatoedella¨

Regione¨in¨seno¨alla¨Corte¨dei¨conti,¨suggerisce¨il¨seguente¨nuovo¨comma:¨ûI¨magistrati¨della¨

Corte¨dei¨conti¨sono¨nominati¨di¨accordo¨dai¨Governi¨dello¨Stato¨e¨della¨Regioneý.ý¨(v.©all.©B¨
pag.©69-70).©

Il©progetto©definitivo©venne©poi©approvato©dalla©Consulta©siciliana,©poi©dalla©Consulta©
nazionale.©Per©quanto©qui©interessa©non©vennero©apportati©emendamenti,©e©venne©infine©
approvato©con©R.D.Lgs.©15©maggio©1946,©n.©455.©

Emerge©quindi©con©chiarezza©che©mai©nessuno©in©sede©di©redazione©dello©statuto©penso©
ad©una©organizzazione©delle©magistrature©superiori©diversa©da©quella©disciplinata©dalla©legge©
statale©e©che,©se©vi©fu©un©accenno©di©specialita©,©esso©riguardo©solo©il©giudice©contabile.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Pertanto,©la©affermazione©delle©Sezioni©unite©2994/1955©dianzi©citata©secondo©cui©ûle 
variazionimorfologiche 
del 
C.G.A 
sono 
infunzione 
diquella 
stessa 
esigenza 
didecentramento 
che 
ha 
giustificato 
l'istituzione 
dell'Ente 
Regioneý©non©solo©non©trova©alcun©riscontro,©ma©anzi©
e©smentita©proprio©dalle©vicende©occorse©in©sede©di©istituzione©dell'Ente©Regione.©

Anche©i©lavori©preparatori©dello©statuto©confermano©quindi©testualmente©e©sul©piano©sto-
rico©quanto©piu©volte©in©precedenza©osservato©circa©il©carattere©ûcontra 
statutumýdel©
D.Lgs.©654/1948.©

Se©poi©ci©si©chiede©come©mai,©nel©1948©in©sede©di©norme©di©attuazione©sia©stata©cos|©radi-
calmente©stravolta©la©lettera©e©lo©spirito©tanto©dello©statuto©siciliano,©quanto©della©conforme©
proposta©della©prima©commissione©paritetica,©puo©farsi©riferimento©a©coloro©che,©in©dottrina,©
attribuiscono©storicamente©il©tenore©del©decreto©legislativo©654/1948©ad©un©accordo©perso-
nale©intercorso©tra©Ferdinando©Rocco©e©l'on.le©Luigi©Sturzo,©del©quale,©peraltro,©sembra©
non©sia©rimasta©traccia.©

Le©questioni©di©costituzionalita©dianzi©esposte©appaiono©rilevanti©ai©fini©del©presente©giu-
dizio©in©quanto©la©legittimita©costituzionale©della©composizione©del©Collegio©rappresenta©un©
presupposto©imprescindibile©per©l'esercizio©della©funzione©giurisdizionale©(v.©da©ultimo©Corte©
Cost.©353/2002).©

Quanto©alla©non©manifesta©infondatezza©il©Collegio©ritiene©che©tale©requisito©sussista©sia©
con©riferimento©all'assetto©costituzionale©precedente,©sia©anche©con©riferimento©all'assetto©
costituzionale©quale©risulta©dopo©la©modifica©del©Titolo©V©della©Costituzione©per©effetto©della©
legge©Cost.©n.©3/2001.©

25.©^Al©riguardo©va©innanzitutto©premesso,©alla©stregua©del©pacifico©insegnamento©della©
Corte©costituzionale,©inaugurato©con©la©sua©stessa©prima©decisione©(n.©1/1956),©che©le©norme©
ordinarie©ancorche¨nate©costituzionalmente©legittime©possono©essere©affette©da©illegittimita©
costituzionale©sopravvenuta©per©contrasto©con©nuove©norme©costituzionali.©
Cio©vale©anche©per©lo©statuto©siciliano,©approvato©con©R.D.Lgs.©15©maggio©1946,n.©455©
prima©della©Costituzione©repubblicana,©i©cui©articoli©26©e©27©^come©gia©ricordato©sono©stati©
dichiarati©incostituzionali©malgrado©la©costituzionalizzazione©dello©statuto©fosse©intervenuta©
successivamente.©

Cio©premesso,©il©nuovo©Titolo©V©della©costituzione,©ad©avviso©del©Collegio,©nonsolo©non©
fa©venir©meno©le©questioni©di©costituzionalita©dianzi©prospettate,©sub 
A 
^B 
^C 
ma©rafforza,©
se©mai,©il©peso©delle©argomentazioni©di©cui©sopra©quantomeno©in©relazione©a©taluni©profili©
elencati©sub 
C.©

Le©questioni©di©costituzionalita©rubricate©sub 
A 
circa©il©vizio©delle©norme©deleganti©i©
pieni©poteri©non©paiono©ne©scalfite©ne©influenzate©dal©nuovo©Titolo©V©della©Costituzione,©
come©pure©le©questioni©sub 
B 
che©denunciano©la©mancata©osservanza©dello©speciale©procedi-
mento©previsto©dall'art.©43©dello©statuto©siciliano.©

Similmente,©mantiene©identica©rilevanza©e©non©manifesta©infondatezza©la©questione©
rubricata©sub 
C 
concernente©la©violazione©del©I.©comma©della©VI.©disposizione©transitoria©
della©Costituzione.©

Quanto©invece©agli©altri©profili©sub 
C,puo©ritenersi©anche©per©essi©la©perdurante©rile-
vanza©ed©anzi©la©maggiore©fondatezza©per©effetto©delle©disposizioni©del©nuovo©Titolo©V.©

Com'e©noto,©l'articolo©10©della©legge©Cost.©n.©3/2001©dispone©che©sino©all'adeguamento©
dei©rispettivi©statuti,©le©disposizioni©del©nuovo©Titolo©V©si©applicano©anche©alle©Regioni©a©sta-
tuto©speciale©per©le©parti©in©cui©prevedono©forme©di©autonomia©piu©ampie©rispetto©a©quelle©
gia©attribuite.©

Peraltro,©in©precedenza©si©e©denunciata©la©incostituzionalita©di©talune©disposizioni©del©
D.Lgs.©654/1948©in©quanto©norme©di©attuazione©statutaria©contra 
legem,ocomunque,©praeter 
legem 
in©quanto©in©contrasto©con©la©lettera©e©lo©spirito©dello©statuto©siciliano©oltreche¨con©
principi©e©precise©disposizioni©costituzionali.©

Tuttavia©tali©principi©e©tali©disposizioni©sono©contenuti©nel©Titolo©IV©della©Costituzione©e©
non©gia©nel©Titolo©V©le©cui©modifiche,©pertanto,©dovrebbero©risultare©ininfluentiai©fini©qui©
in©esame.©Tuttavia,©per©scrupolo©di©completezza,©puo©esaminarsi©un©profilo©che©comunque©
non©incide©sulle©conclusioni©dianzi©esposte©ma,©se©mai,©le©rafforza.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Nella©ripartizione©di©competenze©stabilita©dal©nuovo©art.©117©della©Costituzione©le©
Regioni©(anche©quelle©a©statuto©speciale)©hanno©goduto©di©un©significativo©ampliamento©della©
loro©sfera©di©competenza©legislativa©che,©ai©sensi©del©quarto©comma©dell'attuale©art.©117,©e©
divenuta©generale©in©via©residuale©invertendosi©l'originario©criterio.©

Resta©da©chiedersi©se,©a©fronte,©dell'ampliamento©delle©competenze©legislative©non©debba©
contrapporsi,©anche©per©le©Regioni©a©statuto©speciale,©la©riserva©di©legislazione©esclusiva©a©
favore©dello©Stato©cos|©come©elencata©all'alt.©117©secondo©comma©(v.©ricorso©del©Presidente©
del©Consiglio©dei©ministri©avverso©la©legge©della©Provincia©Autonoma©di©Bolzano©15©novem-
bre©2002©n.©14©in©G.U.,©prima©serie©speciale©26©marzo©2003,©n.©12).©

Al©riguardo,©la©Corte©ha©pronunciato©alcune©decisioni©in©cui©si©afferma©che©il©nuovo©
Titolo©V©non©si©applica©alle©Regioni©a©statuto©speciale©se©non©nelle©parti©che©prevedono©forme©
di©autonomie©piu©ampie©rispetto©a©quelle©gia©attribuite©(v.©Corte©Cost.©ord.©377/2002©deci-
sioni©408/2002,©533/2002,©48/2003,©103/2003).©Tuttavia,©in©un'altra©decisione,©concernente©
la©Regione©Sardegna,©e©in©materia©di©caccia©in©cui©tale©Regione©gode©di©potesta©normativa©
primaria,©le©argomentazioni©della©Corte©appaiono©molto©piu©articolate©in©quanto©si©e©affer-
mato©(con©riferimento©espresso©al©nuovo©Titolo©V)©che©ûla©disciplina©statale©rivolta©alla©tutela©
dell'ambienteedell'ecosistemapuo©incidereanchesullamateriacacciapurriservataallapotesta©
legislativa©regionale,©ove©l'intervento©statale©sia©rivolto©a©garantire©standard©minimi©e©uniformi©
ditutela©dellafauna©trattandosidilimitiunificantiche©rispondono©adesigenze©riconducibiliad©
ambiti©riservati©alla©competenza©esclusiva©dello©Statoý©(Corte©Cost.©536/2002).©

Sembrerebbe©quindi©che©la©Corte©costituzionale©abbia©riconosciuto©che©nel©nuovo©
assetto©delle©competenze©legislative,©delineato©dal©nuovo©Titolo©V,©le©materie©riservate©in©via©
esclusiva©allo©Stato©si©impongono©anche©alle©competenze©legislative©primarie©delle©Regioni©
a©statuto©speciale,©nel©senso©cioe©di©poter©fissare©a©quelle©autonomie©regionali©nuovi©limiti©
prima©inesistenti.©

Se©tale©orientamento©dovesse©consolidarsi©sarebbe©agevole©argomentare©dalla©riserva©di©
legge©statale©di©cui©all'art.©117©II.©comma©lettera©1)©nel©senso©che©i©vizi©di©costituzionalita©in©
precedenza©denunciati©subC1,©C2,©C3©non©solo©non©sono©stati©superati,©ma©si©dovrebbero©
ritenere©ulteriormente©confermati.©Al©limite,©qualora©i©dubbi©di©costituzionalita©dianzi©espo-
sti©potessero©essere©superati©con©riferimento©al©precedente©assetto©costituzionale,©gli©stessi©
dovrebbero©essere©inevitabilmente©riconosciuti©con©riferimento©al©nuovo.©

Invero,©la©lettera©1)©dell'art.©117©II.©comma©della©Costituzione©pone©sullo©stesso©piano©e©
nella©stessa©riserva©esclusiva©di©legge©statale,©la©giurisdizione©e©le©norme©processuali,©l'ordina-
mento©civile©e©penale,©ed©infine©anche©la©giustizia©amministrativa.©

Pertanto,©il©combinato©disposto©degli©articoli©102©I.©comma,©108©I.©comma©e©117©II.©
comma©lettera©1)©dovrebbero©ormai©dimostrare©in©modo©inconfutabile©che©le©norme©di©attua-
zione©di©cui©al©D.Lgs.©654/1948©restano©incostituzionali©anche©alla©luce©della©riforma©del©
Titolo©V©e,©quando©anche©si©volesse©ritenere©che©non©fossero©affette©ab©origine©da©vizi©di©costi-
tuzionalita©con©riferimento©al©precedente©assetto©costituzionale,©sarebbero©affette©da©incosti-
tuzionalita©sopravvenuta©alla©luce©della©chiara©disposizione©dell'art.©117©II.©comma©let-
tera©1).©Invero,©essendo©la©materia©della©giurisdizione©riservata©costituzionalmente©in©via©
esclusiva©allo©Stato,©richiederebbe©anche©essa,©a©maggior©ragione,©una©deroga©di©pari©livello©
costituzionale©per©essere©disciplinata©in©sede©di©attuazione©delle©autonomie©regionali.©

26.©^Pertanto©in©relazione©alle©questioni©elencate©sub©C1,©C2,©C3,©puo©essere©posta©anche©
la©seguente:©
C4.©^in©subordine©qualora©si©potesse©ritenere©la©costituzionalita©dell'art.©2©IV.©comma©
del©D.Lgs.©654/1948©in©relazione©alle©questioni©sollevate©ai©precedenti©punti©sub©C1,©C2,©C3,©
si©ripropongono©le©stesse©questioni©in©rapporto©anche©al©disposto©dell'art.©117©II.©comma©let-
tera©1)©della©Costituzione.©

Potrebbe©invece©consolidarsi©una©diversa©esegesi©dell'art.©10©della©legge©Cost.©3/2001,©nel©
senso©cioe©che©le©materie©riservate©in©via©esclusiva©allo©Stato©dal©nuovo©art.©117,©II.©comma©
non©possono©costituire©un©limite©ai©piu©ampi©poteri©che,©nelle©stesse©materie,©sono©previsti©
negli©statuti©speciali,©ma,©anche©in©questo©caso,©permarrebbe©la©rilevanza©dei©dubbi©di©costi-
tuzionalita©dianzi©enunciati©e©la©loro©non©manifesta©infondatezza.©

Invero,©come©si©e©in©precedenza©dimostrato,©anche©nel©precedente©assetto©costituzionale,©
la©materia©della©giurisdizione©era©di©esclusiva©competenza©statale,©e©talepermane©anchenel©
vigore©del©nuovo©Titolo©V©che©non©ha©modificato©gli©articoli©102©I.©comma©e©108I.©comma.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

In¨proposito¨la¨Corte¨costituzionale¨ha¨affermato¨che¨il¨potere¨di¨disciplinare¨l'esercizio¨della¨
giurisdizione¨ûalla 
Regione 
Sardegna 
come 
alle 
altre 
Regioni 
a 
statuto 
speciale 
od 
ordinario 
non 
spetta, 
restando 
invece 
riservato 
alla 
competenza 
del 
legislatore 
statale 
(cfr. 
sentenza 
115 
del1972;ev. 
oggil'art. 
117,II.commalettera1) 
dellaCostituzionecomesostituitodallalegge 


costituzionale 
n. 
3 
del 
2001)ý¨(Corte¨Cost.¨29/2003).¨

In¨conclusione,¨quindi,¨anche¨le¨questioni¨di¨cui¨ai¨precedenti¨punti¨sub 
C 
appaiono¨rile-
vanti¨al¨pari¨di¨quelle¨sollevate¨nei¨precedenti¨punti¨sub 
A 
e¨B,inquanto,cos|©¨come¨la¨istitu-
zione¨dell'organo,¨anche¨la¨legittimita©¨costituzionale¨della¨composizione¨del¨collegio¨costitui-
sce,¨di¨per¨se¨,¨un¨presupposto¨per¨l'adozione¨di¨qualsivoglia¨decisione¨(v.¨da¨ultimo¨Corte¨
Cost.¨n.¨353/2002).¨

Peraltro,¨di¨fronte¨alla¨tassativita©¨della¨normativa¨in¨esame¨neppure¨e©¨possibile¨adottare,¨
in¨subiecta 
materia,¨una¨esegesi¨costituzionale¨corretta¨ne¨sussiste¨un¨diritto¨giurispruden-
ziale¨vivente¨che¨la¨supporti¨(v.¨da¨ultimo¨Corte¨Cost.¨ord.¨30¨gennaio¨2003,n.¨19).¨

27.¨^Qualora¨le¨precedenti¨eccezioni¨sub 
A,¨B 
e¨C 
venissero¨ritenute¨infondate,¨ovvero,¨
qualora¨si¨ritenesse¨fondata¨solo¨taluna¨delle¨questioni¨sub 
C,¨ma¨che¨cio©¨non¨comporti,¨ex¨
art.¨27¨legge¨87/1953,¨anche¨la¨incostituzionalita©¨derivata¨dall'art.¨2¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨
come¨sostituito¨dal¨d.P.R.¨204/1978,¨in¨tal¨caso¨si¨prospetta,¨in¨subordine,¨un¨altro¨profilo¨
di¨possibile¨incostituzionalita©¨della¨normativa¨di¨attuazione¨di¨cui¨all'art.¨2¨IV.¨comma¨let-
tera¨b),¨VI.¨comma,¨VIII.¨comma¨in 
parte 
qua 
come¨sostituiti¨dal¨d.P.R.¨204/1978¨nonche¨
dell'art.¨7¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨in¨rapporto¨all'art.¨23¨dello¨statuto¨siciliano¨ed¨all'art.¨3,¨24,¨
100¨III.¨comma,¨101¨II.¨comma,¨108¨II.¨comma¨e¨111¨II.¨comma¨della¨Costituzione¨e¨cio©¨in¨
quanto¨non¨sono¨assicurate¨per¨i¨membri¨laici¨del¨C.G.A.,¨le¨necessarie¨garanzie¨di¨indipen-
denza¨e¨imparzialita©¨.¨
Non¨puo©¨opporsi¨a¨questo¨proposito¨la¨temporaneita©¨dell'incarico,¨fissato¨in¨sei¨anni¨
dall'art.¨3¨II.¨comma¨del¨D.Lgs¨654/48¨come¨modificato¨dal¨d.P.R.¨204/1978.¨

Se¨effettivamente¨esistono¨esigenze¨di¨imparzialita©¨e¨di¨indipendenza¨della¨funzione,¨il¨
carattere¨definitivo¨o¨temporaneo¨dell'incarico¨non¨puo©¨incidere¨sul¨corretto¨esercizio¨della¨
funzione¨stessa¨(v.¨ad¨es.¨art.¨7¨I.¨comma¨legge¨11¨marzo¨1953,¨n.¨87¨ed¨art.¨135VI.¨comma¨
della¨Costituzione).¨

D'altra¨parte,¨l'imparzialita©¨e¨l'indipendenza¨sono¨requisiti¨necessari¨di¨ogni¨processo¨e¨
di¨ogni¨giurisdizione,¨sia¨essa¨ordinaria¨che¨speciale¨(Corte¨Cost.¨326/1997,¨51/1998,¨
121/1970,¨103/1964).¨Pertanto,¨essendo¨attributi¨connaturali¨della¨funzione¨in¨quanto¨tale,¨
appare¨ininfluente¨la¨temporaneita©¨o¨meno¨dell'incarico¨conferito¨al¨soggetto¨che¨esercita¨la¨
funzione¨stessa.¨In¨questo¨senso¨la¨Corte¨costituzionale¨ha¨affermato¨che¨i¨requisiti¨essenziali¨
dell'indipendenza¨debbono¨essere¨assicurati¨ai¨giudici¨speciali¨ûalmeno 
per 
tutto 
il 
periodo 
nel 
quale 
taligiudici 
esercitano 
le 
lorofunzioniý¨(Corte¨Cost.¨103/1964,¨60/1969).¨

Cio©¨premesso,¨occorre¨preliminarmente¨esaminare¨i¨caratteri¨essenziali¨della¨indipen-
denza¨e¨della¨imparzialita©¨al¨fine¨di¨accertare¨se¨le¨disposizioni¨in¨esame¨(art.¨2¨commi¨IV,¨
VI,¨VIII¨ed¨art.¨7¨D.Lgs¨654/48¨ne¨assicurino¨o¨meno¨la¨sussistenza.¨

In¨proposito,¨e©¨noto¨che¨diversi¨sono¨i¨concetti¨di¨indipendenza¨e¨di¨imparzialita©¨come¨
pure¨i¨parametri¨costituzionali¨di¨riferimento¨(art.¨101¨II.¨comma¨e¨108¨II.¨comma¨per¨l'indi-
pendenza¨ed¨ora,¨exprofesso,art.¨111¨II.commaperl'imparzialita©).¨

28.¨^Circa¨la¨indipendenza,¨intesa¨come¨indipendenza¨esterna,¨e¨cioe©¨rispetto¨agli¨altri¨
poteri¨dello¨Stato,¨la¨giurisprudenza¨costituzionale¨non¨ha¨ritenuto¨che¨nei¨confronti¨del¨giu-
dice¨speciale¨potessero¨applicarsi¨gli¨stessi¨parametri¨costituzionali¨di¨cui¨agli¨art.¨102,¨104,¨
105,¨106,¨107¨fissati¨per¨il¨giudice¨ordinario.¨
L'art.¨108¨II.¨comma¨rimetterebbe¨infatti¨alla¨discrezionalita©¨del¨legislatore¨la¨individua-
zione¨dei¨modi¨per¨assicurare¨l'indipendenza¨dei¨giudici¨speciali.¨Secondo¨la¨giurisprudenza¨
della¨Corte¨tale¨requisito¨sarebbe¨difficilmente¨configurabile¨in¨termini¨precisi,¨potrebbe¨
diversificarsi¨a¨seconda¨dei¨periodi¨storici¨e¨delle¨strutture¨statali,¨e¨dovrebbe¨adeguarsi¨alla¨
varieta©¨dei¨tipi¨di¨giurisdizione¨(Corte¨Cost.¨108/1962).¨

Ecos|©,¨in¨questa¨ottica,¨e©¨stata¨giustificata¨la¨deroga¨alla¨regola¨del¨concorso,¨ritenendo¨
costituzionalmente¨legittima¨la¨nomina¨basata¨sulla¨scelta¨discrezionale¨da¨parte¨di¨quello¨
stesso¨potere¨che¨il¨soggetto¨scelto¨dovra©¨poi¨giudicare¨(Corte¨Cost.¨n.¨1/1967)¨e¨sono¨state¨
cos|©¨giustificate¨anche¨le¨cosiddette¨ûinfornateý¨(Corte¨Cost.¨n.¨177/1973).¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Comunque,©e©stato©ritenuto©che©anche©il©sistema©della©nomina©scelta©non©si©pone©in©con-
trasto©con©la©Costituzione,©a©condizione©che©dopo©la©nomina©sia©rescisso©ogni©legame©con©
l'autorita©nominante©(Corte©Cost.©107/1994,©18/1989,©49/1989,©281/1989,©196/1982).©

La©Corte©infatti©ha©affermato©che©l'indipendenza©dei©giudici©speciali©va©ravvisata©piutto-
sto©che©nelle©modalita©di©nomina,©nelle©modalita©con©cui©si©svolge©la©funzione©(Corte©Cost.©
1/1967,©196/1982©e©266/1988).©

Essi,©pertanto,©debbono©godere©di©adeguate©garanzie©di©inamovibilita©e©non©possono©
quindi©essere©discrezionalmente©revocati,©e©al©potere©discrezionale©di©revoca©e©equiparato,©a©
questi©fini,©il©potere©di©conferma©nell'incarico,©potere©ritenuto©quindi©anch'esso©costituzional-
mente©illegittimo©(Corte©Cost.©49/1968,©25/1976,©281/1989).©

Pertanto,©dopo©avere©affermato©che©la©garanzia©di©indipendenza©e©costituita©dalla©ina-
movibilita©(Corte©Cost.©1/1967©e©177/1973©cit.©103/1964,©55/1966),©si©e©rilevato©che©tale©
garanzia©sussiste©allorche¨siano©tassativamente©indicati©i©casi©di©revoca,©di©decadenza©o©ces-
sazione©dalla©carica,©in©modo©da©escludere©qualsiasi©valutazione©discrezionale©sul©punto©
(Corte©Cost.©103/1964,©196/1982,©121/1970,©107/1994).©

Nella©decisione©196/1982©l'incostituzionalita©delle©commissioni©tributarie,©e©stata©
negata,©sotto©questo©profilo,©nel©presupposto©della©esistenza©di©cause©di©ûdecadenza©nei©casi©
espressamente©previsti©dalla©leggeý,©mentre,©nella©decisione©121/1970,©la©incostituzionalita©
della©giurisdizione©penale©del©comandante©del©porto©e©stata©accertata©anche©perche¨ûnelle©
norme©che©lo©riguardano©non©esiste©alcuna©disposizione©relativa©all'istituto©della©inamovibilita©ý.©

Al©riguardo,©va©osservato©che©nel©D.Lgs.©654/1948©non©e©contenuto©alcun©accenno©ad©
eventuali©poteri©di©revoca©dell'incarico©ovvero©a©cause©di©decadenza©o©cessazione©dall'inca-
rico©del©membro©laico©di©questo©Consiglio©e©cio©a©differenza©di©quanto©previsto©non©solo©
per©i©magistrati©ordinari,©soggetti©al©potere©disciplinare©del©Consiglio©Superiore©della©Magi-
stratura©(v.©artt.©18©e©19©R.D.Lgs.©31©maggio©1946,©n.©511),©ma©anche©per©i©magistrati©onorari©
presso©il©giudice©ordinario©(v.©art.©9©legge©21©novembre©1991,©n.©374,©art.©7©legge©22©luglio©
1997,©n.©276).©Ai©giudici©tributari©si©applica,©poi,©il©regime©di©cui©agli©articoli©8©e©12©del©
D.Lgs.©31©dicembre©1992,©n.©545.©Ai©magistrati©laici©del©Consiglio©di©Stato©edella©Cortedei©
conti©(e©cioe©di©nomina©governativa)©si©applica©il©regime©delle©incompatibilita©,©disciplina©e©
decadenze©stabilito©in©generale©per©tutti©i©magistrati©della©Corte©o©del©Consiglio©(v.©Corte©
Cost.©177/1973,©1/1967©cit.©ed©art.©5©testo©unico©1034/1924©ed©ora©artt.©28©e©32©della©legge©
27©aprile©1982©n.©186©ed©art.©8©testo©unico©1214/1934©e©artt.©53©segg.©e©76©segg.©R.D.©
1364/1933).©

Similmente,©anche©ai©laici©nominati©in©Cassazione©ed©ai©laici©designati©nel©T.R.G.A.©dai©
Consiglieri©provinciali©di©Trento©e©Bolzano©si©applicano©in©tema©di©decadenza,©le©stesse©
norme©stabilite©per©i©togati©(art.©3©II.©comma©legge©188,©art.©1©III.©comma©e©5©III.©comma©

d.P.R.©426/1984).©Perfino©per©i©giudici©costituzionali©sono©previste©cause©di©decadenza©e©il©
procedimento©secondo©cui©applicarle©(v.©art.©3©legge©cost.©1/1948,©art.©8©legge©Cost.©1/53©
artt.©14,©15,©16©Regolamento©generale©20©gennaio©1966).©
Nei©confronti©dei©giudici©laici©del©C.G.A.©non©e©invece©prevista©^ripetesi©^alcuna©causa©
di©decadenza,©revoca©o©cessazione©dall'incarico©e©la©riprova©e©data©dalla©mancata©previsione,©
oltre©che©delle©ipotesi©anzidette,©anche©del©procedimento©in©contraddittorio©che,©come©inse-
gna©la©giurisprudenza©costituzionale,©dovrebbe©essere©sempre©previsto©per©la©loro©applica-
zione©(Corte©Cost.©297/1993©e©107/1994).©

D'altra©parte,©il©carattere©eccezionale©stesso©delle©norme©sulla©decadenza,©cessazione©e©
revoca©non©consente©di©colmare©la©lacuna©in©via©interpretativa©con©l'applicazione©estensiva©
od©analogica©delle©disposizioni©(artt.©32,©33,©34©legge©186/1982)©dettate©per©tutti©i©magistrati©
del©Consiglio©di©Stato©(di©nomina©governativa©e©non).©

Non©va©infatti©dimenticato©che,©una©volta©nominato,©il©consigliere©di©Stato©di©nomina©
governativa©entra©nei©ruoli©di©magistratura©pleno©jure©alla©pari©del©magistrato©proveniente©
da©concorso©o©dai©T.A.R.©ed©e©quindi©naturale©che©sia©identico©tanto©lo©stato©giuridico©
quanto©il©trattamento©economico©(v.©nello©stesso©senso©anche©gli©arti©1©e©5©del©d.P.R.©6©aprile©
1984,©n.©426©che©rinviano,©per©i©magistrati©laici©del©T.R.G.A.©allo©status©di©quelli©ordinari).©

Per©i©giudici©laici©del©C.G.A©questa©equiparazione©non©e©prevista©ne¨sotto©il©profilo©dello©
status©(possono©continuare©ad©esercitare©la©professione©di©avvocato©e/o©l'insegnamento©uni-
versitario,©non©entrano©nel©ruolo©ordinario,©ne¨in©un©ruolo©a©parte)©ne¨sotto©il©profilo©econo-
mico©(il©loro©compenso©ex©art.©1©D.Lgs.P.R.S.©31©marzo©1952©n.©8©e©dimidiato).©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Talune¨di¨queste¨differenze¨sono¨ascrivibili¨alla¨temporaneita©¨dell'incarico¨(es.¨mancato¨
ingresso¨in¨ruolo)¨e¨giustificabili,¨almeno¨prima 
facie,¨con¨tale¨circostanza.¨Non¨lo¨sono¨
invece¨la¨mancata¨previsione¨delle¨ipotesi¨di¨revoca,¨decadenza,¨cessazione¨dall'incarico,¨
regime¨disciplinare¨e¨relativi¨procedimenti.¨

Neppure¨potrebbe¨sostenersi¨che¨ai¨magistrati¨laici¨del¨C.G.A.¨si¨applichino¨tout 
court 
le¨
stesse¨norme¨in¨materia¨di¨decadenza,¨cessazione¨dal¨servizio¨e¨poteri¨di¨disciplina¨stabilite¨
per¨i¨magistrati¨delle¨sezioni¨giurisdizionali¨del¨Consiglio¨di¨Stato¨e¨cio©¨in¨forza¨del¨rinvio¨
contenuto¨nell'art.¨7¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨secondo¨cui,¨per¨il¨funzionamento¨del¨C.G.A.¨in¨
sede¨consultiva¨e¨in¨sede¨giurisdizionale¨si¨osservano,¨in¨quanto¨applicabili,¨le¨disposizioni¨
vigenti¨per¨il¨Consiglio¨di¨Stato.¨

Il¨predetto¨articolo¨7¨non¨appare¨idoneo,¨di¨per¨se¨,¨a¨supportare¨tale¨conclusione,¨in¨
quanto¨sembrerebbe¨piuttosto¨inteso¨a¨richiamare¨le¨norme¨organizzative¨delle¨segreterie¨
dellesezionie,alpiu©¨,¨le¨norme¨di¨procedura¨avanti¨il¨Consiglio¨di¨Stato.¨

Inoltre,¨il¨carattere¨eccezionale¨delle¨ipotesi¨di¨revoca,¨decadenza¨e¨cessazione¨dal¨servi-
zio¨inducono¨a¨concludere¨nel¨senso¨della¨inapplicabilita©,¨a¨questi¨fini,¨dell'art.¨5¨del¨testo¨
unico¨1054/1924,¨dell'art.¨28¨della¨legge¨186/1982¨e¨del¨procedimento¨di¨cui¨agli¨articoli¨32¨
e¨seguenti¨della¨stessa¨legge¨186/1982.¨

D'altra¨parte¨l'articolo¨7¨opera¨un¨rinvio¨condizionato¨alle¨norme¨dettate¨per¨il¨Consi-
glio¨di¨Stato¨ûin 
quanto 
applicabiliý.¨

Pertanto,¨quanto¨anche¨si¨ritenesse¨che¨il¨rinvio¨dell'art.¨7¨del¨D.Lgs.¨654/1948¨si¨potesse¨
estendere¨fino¨all'art.¨5¨del¨testo¨unico¨1054/1924,¨ed¨agli¨articoli¨28,¨32¨e¨seguenti¨della¨legge¨
186/1982,¨sarebbe¨dubbio¨che¨ai¨laici¨del¨C.G.A.¨possano¨automaticamente¨applicarsi¨le¨san-
zioni¨e¨i¨procedimenti¨ivi¨previsti.¨

Per¨quanto¨concerne¨le¨sanzioni,¨alcune¨(censura,¨perdita¨della¨anzianita©¨)sembrano¨
ininfluenti¨nei¨confronti¨di¨soggetti¨che¨non¨entrano¨nella¨carriera¨della¨magistratura.¨

Per¨quanto¨invece¨concerne¨i¨procedimenti,¨si¨osserva¨che¨nel¨procedimento¨di¨cui¨all'ul-
timo¨comma¨del¨citato¨art.¨5¨del¨testo¨unico¨1054/1924¨non¨si¨prevede¨(ne¨si¨poteva¨all'epoca¨
prevederlo)¨alcun¨intervento¨dell'autorita©¨(Giunta¨Regionale¨siciliana)¨che¨ha¨designato¨il¨
membro¨laico,¨ma¨cio©¨neppure¨e©¨previsto¨negli¨articoli¨32¨e¨seguenti¨della¨legge¨186/1982,¨
legge¨peraltro¨posteriore¨al¨D.Lgs.¨654/1948.¨

A¨questi¨fini¨si¨potrebbe¨invece¨ritenere¨che¨la¨autonomia¨regionale,¨cos|©¨come¨si¨esplica¨
nel¨procedimento¨di¨designazione¨dei¨laici¨del¨C.G.A,¨dovrebbe¨ugualmente¨in¨qualche¨modo¨
intervenire¨nel¨procedimento¨di¨revoca¨e¨decadenza¨degli¨stessi¨o¨nell'eventuale¨procedi-
mento¨di¨irrogazione¨di¨sanzioni¨disciplinari¨estreme¨quali¨la¨rimozione¨o¨la¨destituzione.¨

In¨questo¨senso,¨dispone¨ad¨esempio,¨l'art.¨5¨III.¨comma¨del¨d.P.R.¨6¨aprile¨1984¨n.¨426¨
il¨quale¨prevede¨ûiprovvedimenti 
di 
rimozione, 
sospensione 
o 
collocamento 
a 
riposo 
anticipato 
sonoadottati, 
limitatamenteaimagistratidinominadelConsiglioprovincialediBalzano,previa 
intesa 
con 
il 
Consiglio 
provinciale 
stessoý.¨

Ebbene,¨le¨forme,¨le¨modalita©¨,¨i¨tempi¨di¨un¨eventuale¨analogo¨intervento¨regionale¨non¨
potrebbero¨neppure¨essere¨ipotizzati¨nel¨silenzio¨piu©¨assoluto¨sia¨del¨testo¨unico¨1054/1924¨
e¨del¨D.Lgs.¨654/1948,¨sia¨delle¨norme¨di¨cui¨alla¨successiva¨legge¨186/1982.¨

Se¨quanto¨finora¨esposto¨e©¨esatto,¨se¨ne¨deve¨concludere¨che¨il¨membro¨laico¨del¨C.G.A.,¨
attualmente,¨e¨per¨la¨durata¨dell'incarico,¨gode¨di¨uno¨status 
di¨inamovibilita©¨assoluta¨per¨
cui¨puo©¨svolgere¨(o¨non¨svolgere)¨come¨crede¨il¨suo¨incarico¨senza¨tema¨di¨procedimento¨
disciplinare,¨di¨revoca¨o¨decadenza,¨ovvero¨di¨essere¨giudicato¨inidoneo¨(per¨qualsiasi¨
motivo)¨a¨continuare¨nell'esercizio¨della¨sua¨funzione.¨

Tale¨conclusione,¨peraltro,¨si¨pone¨in¨contrasto¨con¨i¨parametri¨costituzionali¨dell'art.¨3,¨
perche¨differenzia¨irragionevolmente¨il¨regime¨dei¨laici¨rispetto¨al¨regime¨dei¨togati,¨mal-
grado¨ambedue¨esercitino¨in¨collegio¨la¨stessa¨funzione.¨Inoltre,¨l'esercizio¨del¨potere¨giudi-
cante¨puo©¨risultarne¨non¨piu©¨equilibrato,¨risolvendosi¨in¨una¨sostanziale¨disuguaglianza¨di¨
tutela¨delle¨parti¨rispetto¨all'esercizio¨della¨funzione,¨con¨violazione,¨sotto¨altro¨profilo,¨dello¨
stesso¨art.¨3¨nonche¨dell'art.¨24¨della¨Costituzione.¨

L'anzidetta¨conclusione¨e©¨inoltre¨in¨contrasto¨con¨la¨riserva¨assoluta¨di¨legge¨che¨deve¨
fornire¨la¨necessaria¨disciplina¨dello¨status 
di¨indipendenza¨di¨tutti¨i¨magistrati¨del¨Consiglio¨
di¨Stato¨ex 
art.¨100¨III.¨comma¨Cost.,¨e¨con¨le¨garanzie¨che¨debbono¨assistere¨(e¨di¨converso¨
anche¨regolare)¨lo¨stato¨giuridico¨anche¨dei¨giudici¨speciali¨(art.¨108¨II.comma¨Cost.)¨e,¨
piu©¨in¨generale,¨di¨tutti¨i¨giudici,¨(art.¨101¨II.¨comma¨Cost.)¨sottraendoli¨ûnel 
loro 
giudizio 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

ad©ogni©volonta©esterna©che©non©sia©quella©obiettiva©della©leggeý©(v.©Corte©Cost.©55/1966,©
60/1969,©18/1989).©Alle©stesse©conclusioni©si©dovrebbe©pervenire©ove©si©ritenesse©l'esistenza©
in©capo©al©Governo©o©alla©Regione©di©un©potere©discrezionale©di©revoca©o©di©decadenza,©per-
che¨©in©tal©caso©difetterebbe©in©radice©il©requisito©dell'indipendenza.©

Puo©pertanto©sollevarsi©la©seguente©questione©di©costituzionalita©:©

D.©^dell'art.©2IV.©commalettera©b),©e,©derivatamente©anche©del©successivo©
V.©comma,©dell'alt.©3©II.©e©III.©comma©del©D.Lgs.©654/1948©come©sostituiti©dal©d.P.R.©
204/1978,©nonche¨©dell'art.©7©del©D.Lgs.©654/1948©in©rapporto©agli©articoli©3,©24,©100©
III.©comma,©101©II.©comma,©108©II.©comma©Cost.©in©quanto,©non©prevedendo©ne¨©cause©di©
revoca,©decadenza©e©cessazione©dall'incarico,©ne¨©sanzioni©disciplinari©nei©confronti©dei©giudici©
laici©del©C.G.A.,©ne¨©il©procedimento©contenzioso©attraverso©cui©applicarle,©differenzia©irragio-
nevolmente©il©regime©dei©laici©rispetto©ai©togati©(art.©3),©pone©le©parti©in©posizione©di©disugua-
glianza©rispetto©all'esercizio©della©funzione©(artt.©3©e©24),©viola©il©principio©della©riserva©di©
legge©che©deve©assicurare©l'indipendenza©di©tutti©i©giudici©(artt.©100,©101,©108)©e©cio©anche©in©
relazione©quale©tertia©comparationis©all'art.©9©della©legge©374/1991,©all'art.©7©della©legge©
276/1997,©all'art.©12©del©d.P.R.©645/1992,©agli©artt.©53,©54,©62©e©76©del©R.D.©1364/1933,©agli©
artt.©28©e©32©della©legge©186/1982,©all'art.©3©II.©comma©della©legge©303/1998,©agli©artt.©1©
III.©comma©e©5©III©comma©del©d.P.R.©426/1984,©agli©artt©3©legge©Cost.©1/1948,©8©legge©Cost.©
1/1953,©7©legge©Cost.©1/1953,©14,©15,©16©Reg.©20©gennaio©1966.©
29.©^Cio©premesso©per©quanto©concerne©l'indipendenza©va©ora©affrontato©il©tema©rela-
tivo©alla©imparzialita©.©
Va©a©questo©punto©precisato©che©la©questione©di©costituzionalita©di©cui©appresso©con-
cerne,©sotto©altro©profilo,©il©citato©art.©2©IV.©comma©ed©il©successivo©V.©comma©del©D.Lgs.©
654/1948©come©sostituito©dal©d.P.R.©204/1978.©

Tale©questione©si©pone©in©subordine©rispetto©alla©precedente©e©cioe©qualora©la©precedente©
sub©D©dovesse©essere©respinta,©ovvero©qualora©si©ritenesse©che©il©suo©accoglimento©non©com-
porti,©derivatamente,©anche©la©incostituzionalita©del©successivo©V.©comma.©

Eénoto©che©il©requisito©della©imparzialita©si©differenzia©rispetto©alla©indipendenza©perche¨©
quest'ultimo©attiene©ai©rapporti©con©gli©altri©poteri©dello©Stato©(ovvero©con©gli©altri©organi©
dello©stesso©potere)©mentre©il©primo©vuole©sottolineare©la©posizione©di©ûindipendenza©del©giu-
dice©dagli©interessipresenti©in©giudizioýûdi©assoluta©estraneita©ed©indifferenza©e©percio©di©neu-
tralita©rispetto©agli©interessi©in©causaý©(v.©Corte©Cost.©n.©93/65)©ûil©cui©primo©fondamento©
risiede©nell'art.©3©della©Costituzioneý©(Corte©Cost.©17/1965).©

A©questo©proposito©occorre©chiarire©il©tipo©di©imparzialita©della©cui©sussistenza©si©dubita.©

Premesso©in©generale©che©l'indipendenza©tocca©l'attribuzione©della©funzione,©mentre©l'im-
parzialita©attiene©all'esercizio©concreto©della©funzione©stessa,©e©frequente©la©affermazione©
che©l'imparzialita©del©giudice©viene©assicurata©con©i©rimedi©della©astensione©e©ricusazione©
(Corte©Cost.©53/1970,©108/1962,©103/1964).©

Peraltro,©la©stessa©giurisprudenza©costituzionale©ha©distinto©la©astensione©e©la©ricusa-
zione©come©rimedio©alla©imparzialita©nel©caso©singolo,©dalla©imparzialita©per©cos|©dire©istitu-
zionale©che©e©stata©ricondotta©anche©essa©al©concetto©di©indipendenza©di©cui©all'art.©108©
II.©comma©Cost.©per©quanto©concerne©i©giudici©speciali.©

Emblematica©e©la©vicenda©della©giurisdizione©dei©comunali©in©cui,©da©una©posizione©ori-
ginaria©della©Corte©che©negava©la©dedotta©censura©di©imparzialita©,©nel©presupposto©della©suf-
ficienza©del©rimedio©della©astensione©e©ricusazione©(Corte©Cost.©92/1962),©si©e©passati©a©consi-
derare©che,©al©di©la©del©caso©singolo,©possono©darsi©vicende©in©cui©il©giudice©sia©interessato©
alla©materia©su©cui©e©chiamato©a©decidere©(Corte©Cost.©93/1965©cit.).©In©questo©caso,©gli©isti-
tuti©della©astensione©e©ricusazione©non©giovano©e©l'imparzialita©rifluisce©nella©indipendenza.©

Nella©successiva©giurisprudenza©costituzionale©si©e©ribadito©che©il©principio©della©ûimpar-
zialita©^terzieta©della©giurisdizione©...©ha©pieno©valore©costituzionaleýecheûnon©assume©la©
stessa©valenza©attribuitagli©con©riguardo©agli©istituti©della©astensione©e©della©ricusazione©regolati©
da©norme©aventi©una©diversa©ratioý©(v.©Corte©Cost.©51/1998,©284/1986).©

Ormai©e©anche©chiaro©che©l'imparzialita©trova©attualmente©espresso©riferimento©costitu-
zionale©negli©articoli©24©e©111©della©Costituzione©e©che©ûlaricusazionee©diperse¨istituto©volto©
a©porre©rimedio©a©situazioni©eccezionali©e©non©fisiologiche©ne¨di©quotidiana©verificazione©che©
riguardanodivoltainvolta,©inconcreto,singoliprocedimentielerispettivepartiý©(Corte©Cost.©
78/2002).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Cio©premesso,©deve©concludersi©nel©senso©che©allorche¨il©profilo©della©imparzialita©tra-
scende©il©caso©singolo©e©diventa©una©questione©necessaria©e©costante©per©tutta©la©attivita©giu-
risdizionale©che©il©giudice©e©chiamato©a©svolgere,©in©questo©caso©l'istituto©della©astensione©e©
della©ricusazione©non©e©sufficiente©e©l'ordinamento©ricorre©all'istituto©della©incompatibilita©.©

Con©questo,©com'e©noto,©vengono©individuate©le©cause©che,©al©di©la©dei©casi©singoli,©impe-
discono©la©legittimazione©ad©esercitare©determinate©funzioni.©

Per©quanto©concerne©la©funzione©giurisdizionale©in©via©generale©si©e©ritenuto©incompati-
bile©con©l'esercizio©delle©funzioni©di©giudice©il©contemporaneo©esercizio©della©professione©di©
avvocato.©Eé©infatti©troppo©immanente©il©rischio©o,©anche©soltanto©il©sospetto,©che,©al©di©la©
del©caso©singolo,©il©giudice©sia©tentato©di©far©prevalere©nel©collegio©giudicante©determinate©tesi©
giuridiche©alle©quali©e©interessato©come©professionista©legale.©D'altra©parte,©nell'attuale©
momento©storico,©il©rapporto©di©trasparenza©che©deve©esistere©tra©la©Amministrazione©della©
giustizia©ed©i©cittadini©impone©che©venga©assicurata©la©fiducia©delle©parti©nella©imparzialita©
del©giudice©e©che©venga©tutelata©la©sua©stessa©credibilita©come©giudice©imparziale.©

Per©i©magistrati©ordinari©l'incompatibilita©con©qualsiasi©professione©e©sancita©dall'art.©16©
I.©comma©del©R.D.©n.©12/1941.©Per©i©giudici©contabili©dall'art.©76©del©R.D.©12©ottobre©1933,©

n.©1364.©Per©i©giudici©amministrativi©dall'art.©28©della©legge©27©aprile©1982,©n.©186©che©rinvia©
alle©stesse©incompatibilita©previste©per©i©magistrati©ordinari.©
Va©anche©sottolineato©che©il©sospetto©di©possibile©inquinamento©tra©funzione©di©giudice©e©
professione©di©avvocato©e©cos|©avvertito©dal©legislatore©da©stabilire©anche©una©incompatibilita©
di©sede©in©relazione©alla©professione©di©avvocato©esercitata©da©parenti©o©affini©del©magistrato©

(v. 
art.©18©R.D.©12/1941©come©modificato©dall'art.©7©del©D.Lgs.©19©febbraio©1998,©n.©51).©
Anche©nei©casi©eccezionali©dei©giudici©onorari©presso©la©magistratura©ordinaria©si©e©
avvertita©la©necessita©di©fissare©almeno©qualche©incompatibilita©per©materia©e©per©sede©con©
riferimento©alle©professioni©legali©(v.©art.©8©comma©1©lettera©e©bis©ecomma©1©bis©e1©ter©della©
legge©21©novembre©1991,©n.©374©come©aggiunti©dalla©legge©24©novembre©1999,©n.©468;©v.©anche©
gli©artt.©42©ter©e©71©del©R.D.©12/1941,©nonche¨l'art.©42©quater©del©medesimo©R.D.©12/1941,©
l'art.©5©I.©e©II.©comma,©l'art.©6©I.©e©II.©comma,©nonche¨il©seguente©comma©2©bis©e2©ter©ed©
all'art.©9©I.©comma©della©legge©22©luglio©1997©n.©276©nel©testo©originario©e©nelle©successive©
modifiche©ed©integrazioni©di©cui©al©decreto©legge©21©settembre©1998,©n.©328©e©alla©relativa©
legge©di©conversione©19©novembre©1998,©n.©399).©
Pertanto,©anche©in©una©legislazione©chiaramente©di©emergenza©(v.©l'epigrafe©del©decreto©
legge©328/1998©che©giustifica©l'abbassamento,©sotto©questo©profilo,©dei©requisiti©per©la©
nomina©a©G.O.A.©con©la©scarsita©delle©domande©presentate)©non©si©e©potuto©prescindere©dal-
l'assicurare,©nei©limiti©del©possibile,©la©separazione©tra©attivita©di©giudice©e©quella©di©avvocato.©
Nello©stesso©senso©e©emblematica©la©vicenda©dei©giudici©tributari©laici©la©cui©assoluta©incom-
patibilita©originaria©con©la©professione©di©avvocato©e©stata©progressivamente©attenuata©

(v.©art.©8©1.©comma©lett.©i)©del©D.Lgs.©31©dicembre©1992©n.©545,©poi©sostituita©dall'art.©31©della©
legge©27©dicembre©1997,©n.©449©e,©successivamente,©dall'art.©84©della©legge©21©novembre©
2000,©n.©342).©
Peraltro©non©possono©qui©venire©in©considerazione©le©medesime©esigenze©straordinarie©
dianzi©ricordate©in©relazione©alla©nomina©dei©G.O.A.©e©dei©giudici©tributari.©Tali©esigenze,©
come©da©piu©parti©sottolineato©in©Parlamento©e©fuori,©erano©e©sono©riconducibili©alla©impos-
sibilita©per©lo©Stato©di©reclutare©rapidamente,©ma©soprattutto©di©sostenere©l'onere©finanziario©
connesso©ad©un©regime©di©tempo©pieno©per©un©numero©cos|©rilevante©di©giudici.©

Cio©premesso©va©evidenziato©che,©alla©stregua©dell'art.©2©quinto©comma©del©D.Lgs.©
654/1948,©ai©magistrati©laici©di©questo©Consiglio©ûe©interdetto,©per©la©durata©della©carica,©l'e-

sercizio©della©professione©innanzi©alle©giurisdizioni©amministrativeý.©

Tale©norma©va©posta©in©relazione©al©precedente©quarto©comma©che,©alla©lettera©b),pre-
vede©che©in©sede©giurisdizionale©siano©membri©di©questo©C.G.A.©ûquattro©giuristi©scelti©tra©

professorididiritto©delle©universita©o©traavvocatiabilitatialpatrocinio©innanziallegiurisdizioni©

superioriý.©Il©Collegio©giudicante,©poi,©ai©sensi©del©successivo©quarto©comma©e©composto©dal©
Presidente,©da©due©togati©e©da©due©laici.©

La©questione©e©percio©rilevante©sia©ai©fini©del©presente©giudizio©e©comunque©lo©e©in©via©
generale©in©relazione©a©qualsiasi©possibile©composizione©del©Collegio©attuale©e©futura.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

In©proposito©va©evidenziato©in©punto©di©fatto©che©attualmente©tutti©i©quattro©membri©
laici©di©nomina©regionale©di©questo©Consiglio©risultano©iscritti©all'ordine©degli©avvocati©di©
Messina,©Caltanissetta©e©Palermo©ed©esercitano©la©professione.©(v.©All.©C©1,©C©2,©C©3,©C©4).©

Sempre©in©punto©di©fatto,©va©inoltre©sottolineato©che©per©due©di©essi©il©mandato©e©con-
temporaneamente©scaduto©il©16©maggio©2002©ed©e©in©corso©la©procedura©di©sostituzione,©men-
tre©per©i©restanti©due©la©scadenza©si©verifichera©rispettivamente©il©27©ottobre©2004©e©il©
20marzo2008.(v.All.D,D©1,D2,D©3,D4,D5,D6).©

Pertanto,©quando©anche©i©due©laici©scaduti©fossero©sostituiti©con©altri©due©non©esercenti©
la©professione©di©avvocato©al©momento©della©nomina©la©questione©rimarrebbe©comunque©rile-
vante.©

Al©riguardo©va©innanzitutto©osservato©che©l'eventuale©declaratoria©di©illegittimita©costi-
tuzionale©della©norma©che©consente©l'esercizio©della©professione,©quando©anche©colpisse©sol-
tanto©due©dei©quattro©membri©laici©del©Collegio,©renderebbe©comunque©illegittima©la©compo-
sizione©del©Collegio©stesso©per©mancanza©di©supplenti,©poiche¨in©tal©caso©non©potrebbero©tro-
vare©attuazione©le©norme©in©materia©di©astensione©e©ricusazione©e©cio©in©quanto©l'eventuale©
designazione©di©supplenti©volta©per©volta,©per©le©singole©controversie,©contrasterebbe©con©i©
principi©di©cui©agli©artt.©108©e©25©Cost.©in©tema©di©imparzialita©e©di©precostituzione©del©giudice©
(Corte©Cost.©108/1962,©103/1964,©272/1998,©419/1998,©305/2002,©393/2002).©

In©secondo©luogo©il©Collegio©osserva©che©la©questione©resterebbe©comunque©rilevante,©a©
regime©e©sul©piano©generale,©poiche¨nulla©potrebbe©impedire©al©laico©regionale,©ancorche¨
non©esercente©all'atto©della©nomina,©di©iniziare©successivamente©la©professione,©ovvero©di©
riprenderla.©

In©particolare,©poi,©per©quanto©concerne©il©presente©giudizio,©in©Collegiosonopresenti©
un©membro©laico©gia©scaduto©il©16©maggio©2002©ed©un©altro©che©verra©a©scadere©il©20©marzo©
2008©entrambi©iscritti©all'Albo©rispettivamente©di©Palermo©e©Messina©ed©entrambi©esercenti©
la©professione©(v.©All.©C©1,©C©3).©

Il©problema©che©si©pone©a©livello©costituzionale©consiste©nel©valutare©se©il©giudice©profes-
sionista©legale©sia©compatibile©con©i©principi©costituzionali©dell'art.©108©secondo©comma©e©
111©secondo©comma.©

La©questione©assume©anche©maggiore©delicatezza©se©si©considera©che©la©disposizione©del©
citato©quinto©comma©inibisce,©in©materia©amministrativa,©soltanto©l'esercizio©della©profes-
sione©in©sede©contenziosa,©ma©lascia©impregiudicato©l'esercizio©della©professione©(sempre©in©
materia©amministrativa)©svolto©in©sede©consultiva.©

In©tali©ipotesi,©a©parte©gli©ovvii©doveri©di©astensione©allorche¨si©trattino,©in©udienza©o©in©
camera©di©consiglio,©questioni©su©cui©il©membro©laico©abbia©espresso©il©proprio©parere,©resta©
l'interrogativo©se©possa©essere©fornita©consulenza©amministrativa©al©soggetto©(pubblico©o©pri-
vato)©sul©cui©comportamento,©sempre©in©materia©amministrativa,©ancorche¨su©altre©fattispe-
cie,©si©e©poi©chiamati©a©decidere.©

Nella©stessa©ottica,©peraltro,©si©pone©la©consentita©attivita©di©patrocinio©delle©parti©(pub-
bliche©o©private),©in©materie©e©avanti©a©giurisdizioni©diverse©da©quella©amministrativa,©dal©
momento©che©permane©la©possibilita©di©giudicare©il©comportamento©di©quelle©stesse©parti©
nel©giudizio©amministrativo©e©cioe©le©stesse©parti©che©il©membro©laico©professionista©legale©
puo©aver©difeso©avanti©ad©altre©giurisdizioni.©

Occorre©poi©sottolineare©che©la©vicenda©in©esame©e©diversa©rispetto©ad©altre©fattispecie©
piu©volte©esaminate©dalla©Corte©costituzionale©con©riferimento©agli©estranei©che©partecipano©
all'amministrazione©della©giustizia©perche¨in©possesso©di©particolari©competenze©tecniche©ex 
art.©102©secondo©comma©e©108©secondo©comma©della©Costituzione©(v.©da©ultimo©Corte©Cost.©

n.©83/1998),©ovvero©alle©ipotesi©dei©componenti©delle©speciali©giurisdizioni©domestiche©(v.©da©
ultimo©Corte©Cost.©284/1986).©
La©possibilita©per©i©primi©di©continuare©ad©esercitare©la©professione©o©il©lavoro©dipende,©a©
seconda©dei©casi,©o©dalla©saltuarieta©dell'esercizio©della©funzione©giurisdizionale©(v.©art.©36©
legge©10©aprile©1951©n.©281©sui©giudici©popolari©in©Corte©di©Assise),©ovvero©dalla©ratio 
stessa©
dell'inserimento©nella©organizzazione©giudiziaria©(v.©art.©2,©R.D.L.©20©luglio©1934©n.©1404©e©
successive©modifiche©circa©gli©esperti©nel©Tribunale©per©i©minorenni).©

Se©infatti©la©ratio 
dell'inserimento©e©offerta©dalla©esperienza©in©una©certa©professione,©e©
del©tutto©naturale©che©tale©professione©possa©essere©esercitata©anche©contemporaneamente©
alla©funzione©giurisdizionale©(v.©Corte©Cost.©dec.©76/1961,©108/1962,©49/1989,©ord.©424/1995).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Nello©stesso©ordine©di©idee©puo©ammettersi©l'esercizio©della©professione©per©il©giudice©
laico©presente©nei©collegi©giurisdizionali©degli©ordini©professionali.©

Anche©in©questo©caso,©sia©che©si©tratti©di©giurisdizione©domestica©(come©i©collegi©compo-
sti©da©soli©appartenenti©all'ordine),©sia©che©si©tratti©di©giurisdizione©speciale©(con©collegi©a©
composizione©mista©di©laici©e©togati)©o©di©sezioni©specializzate©(Corte©Cost.©ord.©424/1989),©
e©evidente©che©per©il©laico©l'esercizio©della©professione©costituisce©il©presupposto©della©sua©pre-
senza©in©collegio©(v.©Corte©Cost.©n.©284/1986,©49/1989).©

Nella©specie©invece©non©ricorre©nessuna©delle©ragioni©che©giustificano©il©mantenimento©
della©professione©per©il©giudice©laico©di©questo©Consiglio.©

L'esercizio©della©professione©di©avvocato©abilitato©innanzi©alle©magistrature©superiori©
puo©valere©ai©fini©della©valutazione©della©idoneita©a©ricoprire©la©funzione©(v.©art.©106©terzo©
comma©Cost.,©Corte©Cost.©177/1973,©83/1998,©353/2002),©ma©non©vale©a©giustificare©il©con-
temporaneo©esercizio©di©una©professione,©nella©quale©il©giudice©laico©deriva©i©suoi©mezzi©di©
sussistenza,©o©il©suo©piu©o©meno©elevato©tenore©di©vita,©dagli©stessi©soggetti©(pubblici©e©privati)©
che©poi©deve©giudicare.©

Nella©specie©la©disposizione©di©cui©al©quinto©comma©dell'art.©2©del©D.Lgs.©654/1948©non©e©
riconducibile©a©nessuna©situazione©di©emergenza©del©tipo©di©quelle©indicate©in©precedenza©e©
concernenti©i©G.O.A.©e©i©giudici©tributari©e,©quindi,©il©contemporaneo©esercizio©della©profes-
sione©di©avvocato©da©parte©del©magistrato©laico©del©C.G.A.©non©risulta©giustificabile©ne¨sotto©
questo,©ne¨sotto©altri©profili.©In©particolare,©non©potrebbe©giustificarsi,©come©talvolta©si©e©
adombrato,©ne¨con©la©temporaneita©dell'incarico©e©neppure©con©la©dimidiazione©del©tratta-
mento©economico©ex 
art.©1©del©Decreto©Legislativo©del©Presidente©della©Regione©siciliana©
31©marzo©1952©n.©8,©poi©ratificato©dall'art.©1©della©legge©regionale©siciliana©13©marzo©1953©

n.©9.©
Invero,©di©fronte©alle©esigenze©di©imparzialita©che©debbono©essere©assicurate©per©tutti©giu-
dizi©(Corte©Cost.©78/2002)©e©per©tutti©i©giudici©anche©temporanei©(Corte©Cost.©25/1976),©la©
temporaneita©dell'©incarico©potrebbe©giustificare©semmai,©la©temporanea©inibizione©dell'©eser-
cizio©della©professione©(v.©art.©7©legge©87/1953©ed©art.©135©II,©III,©e©IV©comma©della©Costitu-
zione©nonche¨art.©1©terzo©comma©d.P.R.©6©aprile©1984,©n.©326©come©modificato©dal©d.P.R.©
17©dicembre©1987,©n.©554©per©il©T.R.G.A.).©

Similmente,©l'indipendenza©economica©puo©essere©assicurata©con©la©corresponsione©dello©
stesso©trattamento©economico©stabilito©per©i©giudici©togati,©come©prevede,©per©i©laici©del©
T.R.G.A.,©la©norma©di©attuazione©da©ultimo©citata©(per©i©giudici©costituzionali©v.©art.©6©legge©
Cost.©1/1957).©In©questa©ottica,©l'art.©1©del©D.Lgs.P.R.S.©n.©8/1952,©ratificato©con©legge©regio-
nale©n.©9©del©1953,©puo©essere©denunciato©di©incostituzionalita©in©concorso©con©il©V.©comma©
dell'art.©2©del©D.Lgs.©654/1948©in©relazione©agli©articoli©3,©24,©101©primo©comma©e©108©
secondo©comma©della©Costituzione,©perche¨a©parita©di©funzioni©fissa©un©compenso©inferiore©
rispetto©ai©togati©(art.©3)©perche¨non©assicura©l'indipendenza©del©giudice©laico©al©pari©di©
quello©togato©(101©secondo©comma©e©108©secondo©comma)©ed©infine©perche¨incide©negativa-
mente©in©tal©modo©sul©diritto©di©difesa©discriminando©la©posizione©delle©parti©(artt.©3©e©24).©

In©questo©senso©^e©cioe©per©la©totale©incompatibilita©dispongono©infatti©le©norme©che©
possono©essere©assunte©quale©tertia 
comparationis 
in©relazione©alle©fattispecie©attualmente©esi-
stenti©della©assunzione©da©parte©di©estranei©alla©magistratura©dell'incarico©di©giudice©presso©
le©giurisdizioni©superiori©o©speciali.©

Infatti,©la©gia©citata©legge©5©agosto©1998©n.©303,©emanata©in©attuazione©dell'art.©106©terzo©
comma©della©Costituzione,©nel©disciplinare©la©nomina©di©professori©ed©avvocati©all'ufficio©di©
Consigliere©di©Cassazione©dispone,©all'art.©2©primo©comma©lett.©e) 
che©gli©avvocati©debbono©
avere©cessato,©ovvero©essersi©impegnati©a©cessare©l'esercizio©dell'attivita©forense.©Una©volta©
poi©nominato,©il©giudice©laico©acquisisce©lo©status 
ed©e©tenuto©all'osservanza©degli©stessi©
doveri©dei©magistrati©ordinari©(art.©3©secondo©comma),©e©gode©dello©stesso©trattamento©eco-
nomico©(art.©5).©Identica©previsione©esiste,©come©gia©ricordato,©per©i©Consiglieri©di©Stato©e©
della©Corte©dei©conti©di©nomina©governativa.©

Disposizione©analoga©si©rinviene©poi©anche©nelle©norme©di©attuazione©dello©statuto©spe-
ciale©del©Trentino©Alto©Adige©in©relazione©al©Tribunale©regionale©di©giustizia©amministrativa©
di©quella©Regione.©

Invero,©per©la©sezione©autonoma©per©la©provincia©di©Bolzano©e©prevista©la©nomina©di©
avvocati©iscritti©nell'albo©con©almeno©sette©anni©di©effettivo©esercizio©(art.©2©terzo©comma©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

lett.©e¨del©d.P.R©6©aprile©1984©n.©326).©Tuttavia,©anche©in©questo©caso,©una©volta©nominati,©ad©
essi©ûsi¨applicano¨le¨norme¨sullo¨stato¨giuridico¨e¨sul¨trattamento¨economico¨dei¨magistrati¨
amministrativi¨regionaliý©(art.©5©secondo©comma©d.P.R.©326/1984)©e,©di©conseguenza,©anche©
il©regime©delle©incompatibilita©dei©magistrati©ordinari,©cos|©come©sono©state©richiamate,©per©
i©magistrati©amministrativi,©dall'art.©28©della©legge©186/1982.©

Ne¨il©richiamo©delle©norme©predette©quale©tertia¨comparationis¨potrebbe©essere©conte-
stato©con©la©circostanza©della©definitiva©assunzione©dello©status¨di©magistrato©per©i©laici©
nominati©in©Cassazione,©nel©Consiglio©di©Stato,©nella©Corte©dei©conti,©e©nella©sezione©di©Bol-
zano©del©Tribunale©regionale©di©giustizia©amministrativa©e©cio©a©differenza©dei©membri©laici©
del©C.G.A©il©cui©incarico©e©temporaneo.©Invero,©come©in©precedenza©osservato,©esistono©
disposizioni©di©rango©costituzionale©e©di©attuazione©di©leggi©costituzionali©secondo©cui©anche©
l'esercizio©temporaneo©delle©funzioni©giudicanti©comporta©il©divieto,©per©lo©stesso©periodo,©
dell'esercizio©della©professione©di©avvocato.©Oltre©all'art.©135©sesto©comma©della©Costituzione,©
va©ricordato©che©le©gia©citate©norme©di©attuazione©dello©statuto©del©Trentino©Alto©Adige©disci-
plinano,©oltre©alla©sezione©autonoma©di©Bolzano,©anche©quella©di©Trento.©Due©componenti©
di©quest'ultima©sono©designati©dal©Consiglio©provinciale©di©Trento,©possono©essere©scelti©
anche©tra©gli©avvocati©con©sette©anni©di©esercizio©effettivo©e©l'incarico©ad©essi©conferito©e©tem-
poraneo©e©dura©nove©anni.©Tuttavia,©ûper¨ilperiodo¨di¨durata¨in¨carica¨ai¨predetti¨due¨magi-
strati¨si¨applicano¨le¨norme¨sullo¨stato¨giuridico¨e¨sul¨trattamento¨economico¨dei¨magistrati¨
amministrativi¨regionaliý©(art.©1©terzo©comma©d.P.R.©426/1984©cit.).©

Il©Collegio©e©consapevole©dell'orientamento©della©giurisprudenza©costituzionale©secondo©
cui©il©principio©di©uguaglianza©non©comporta©il©divieto©di©regolamentazioni©diverse©dei©
diversi©tipi©processo©(Corte©Cost.©78/2002©cit.)©e©che©le©soluzioni©per©garantire©giusto©pro-
cesso©non©debbono©seguire©linee©direttive©necessariamente©identiche©per©i©diversi©tipi©di©pro-
cesso©(Corte©Cost.©38/1999).©Tuttavia,©non©puo©non©rilevare©come©la©stessa©giurisprudenza©
sopraindicata©abbia©affermato©che©ûa¨diversi¨processi¨possono¨corrispondere,¨in¨base¨a¨scelte¨
discrezionalidellegislatore¨discipline¨du©fferenziate¨anche¨deglistessi¨istitutipurche¨non¨siano¨
lesi¨principi¨costituzionali¨come¨quello¨di¨imparzialita©¨che¨debbono¨reggere¨tutti¨i¨giudiziý©
(Corte©Cost.©78/2002©cit.).©

A©questo©proposito©e©opportuno©sottolineare©che©la©questione©dianzi©esaminata,©ad©
avviso©del©Collegio©involge©appunto©una©questione©di©imparzialita©istituzionale©del©giudice©
laico©del©C.G.A.©che©emerge©per©il©tramite©della©insufficiente©disciplina©delle©cause©di©incom-
patibilita©,©e©che©influisce©percio©sulla©indipendenza.©

Il©rapporto©tra©la©imparzialita©a©regime©(che©prescinde©cioe©dal©caso©singolo)©e©l'indipen-
denza,©e©stato©evidenziato©dalla©giurisprudenza©costituzionale,©anche©sulla©base©del©nuovo©
tenore©dell'art.©111©della©Costituzione.©La©Corte©costituzionale,©in©un©caso©sottoposto©al©suo©
esame©ha©cos|©deciso©ûLaquestionee©fondatasottoilprofilodellaviolazionedell'art.¨108della¨
Costituzioneedelprincipiodiindipendenzaeterzieta©¨delgiudice,qualeelementoessenzialealla¨
stessa¨intrinseca¨natura¨della¨giurisdizione,¨che¨si¨identifica¨nella¨indipendenza¨istituzionale¨del¨
giudice¨e¨nella¨sua¨posizione¨di¨terzo¨imparziale,¨qualunque¨siano¨leparti¨in¨giudizio,¨compresa¨
lapubblicaamministrazione.¨Dettoprincipioriguardaancheigiudicidellegiurisdizionispeciali¨
edicomponentic.d.¨laicichepartecipanoallaamministrazionedellagiustiziaýedinoltreûIn¨
relazioneallefunzioniaf
ffidateaicomponentic.d.laici,¨illegislatore¨e©tenuto,inoltre,adassicu-
rare¨le¨garanzie¨di¨indipendenza¨(sia¨giuridica¨che¨economica)¨dei¨predetti¨ûestraneiý¨
(art.¨108,¨secondo¨comma,¨della¨Costituzione),¨rafforzate¨ora¨dal¨nuovo¨testo¨dell'¨art.¨111¨della¨
Costituzione(leggecostituzionale23novembre1999,n.2)applicabileadognigiudiceinqual-
siasi¨processoý©(Corte©Cost.©353/2002).©Eébens|©vero©che©in©quel©caso©si©trattava©della©fatti-
specie©del©giudice©^dipendente©pubblico©di©cui©la©Pubblica©Amministrazione©poteva©gestire©
lo©stato©giuridico©ed©economico,©laddove,©nel©caso©in©esame,©si©tratta©di©valutare©la©ammissi-
bilita©del©giudice©^professionista©legale,©ma,©ad©avviso©del©Collegio,©le©differenze©tra©le©due©
fattispecie©non©rivestono©carattere©sostanziale.©

Invero,©quantomeno©sotto©il©profilo©economico,©il©rischio©che©tale©fattore©possa©influire©
sul©corretto©esercizio©della©funzione©giudicante©emerge©non©solo©se©dipenda©da©condiziona-
menti©esterni,©ma©anche,©afortiori,©se©dipenda©da©autocondizionamenti©dovuti©al©contempo-
raneo©esercizio©di©una©professione©da©cui©il©giudice©trae©in©tutto©o©in©parte©i©mezzi©di©sosten-
tamento©o©comunque©da©cui©dipende©il©suo©tenore©di©vita©piu©o©meno©elevato.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Ne¨potrebbe¨sostenersi¨che¨nella¨specie¨il¨condizionamento¨e©¨escluso¨dalla¨differenza¨di¨
materia¨trattata¨e¨cio©¨in¨quanto¨ai¨membri¨laici¨del¨C.G.A¨e©¨inibito¨ex 
art.¨2¨V.¨comma¨
D.Lgs.¨654/1948¨ûl'esercizio 
della 
professione 
innanzi 
alle 
giurisdizioni 
amministrativeý.¨
Innanzitutto¨va¨rilevato¨che¨la¨norma,¨mentre¨vieta¨il¨patrocinio,¨non¨vieta¨come¨gia©¨accen-
nato¨^la¨consulenza¨in¨materia¨amministrativa,¨la¨quale¨non¨rientra¨quindi¨nel¨tenore¨lette-
rale¨del¨quinto¨comma¨sopra¨citato.¨

Pertanto,¨e¨cio©¨di¨fatto¨si¨e©¨verificato,¨da¨parte¨di¨taluni¨membri¨laici¨di¨questo¨Consiglio¨
sono¨state¨assunte¨consulenze¨di¨pubbliche¨amministrazioni¨per¨lo¨piu©¨aventi¨sede¨in¨Sicilia¨

(v.¨parere¨Adunanza¨generale¨27¨febbraio¨2003,¨n.¨273).¨Al¨di¨la©¨dell'obbligo¨di¨astensione,¨
o¨delle¨ipotesi¨di¨ricusazione¨ove¨la¨consulenza¨resa¨dal¨membro¨laico¨del¨C.G.A.¨aveva¨ad¨
oggetto¨la¨fattispecie¨dedotta¨in¨giudizio,¨la¨stessa¨possibilita©¨di¨assumere¨la¨consulenza¨di¨
pubbliche¨amministrazioni,¨fa¨emergere¨quella¨incompatibilita©¨istituzionale¨tra¨funzioni¨di¨
giudice¨e¨professione¨di¨avvocato¨che¨anche¨le¨norme¨piu©¨permissive¨in¨materia¨hanno¨voluto¨
evitare.¨L'art.¨8¨primo¨comma¨lettera¨i) 
del¨D.Lgs.¨545/1992¨nel¨testo¨attuale¨prevede¨che¨l'e-
sercizio,¨anche¨saltuario,¨della¨consulenza¨tributaria¨e©¨causa¨di¨incompatibilita©¨ai¨fini¨della¨
nomina¨a¨componente¨delle¨commissioni¨tributarie.¨
Sotto¨altro¨profilo¨va¨poi¨rilevato¨che¨ormai,¨con¨sempre¨maggior¨frequenza,¨gli¨inte-
ressi¨della¨pubblica¨amministrazione¨trovano¨attuazione¨non¨soltanto¨attraverso¨atti¨ammi-
nistrativi¨e¨nell'ambito¨del¨processo¨innanzi¨al¨giudice¨amministrativo.Eésufficiente¨esempli-
ficare¨richiamando¨la¨materia¨del¨pubblico¨impiego¨ormai¨demandata¨al¨giudice¨ordinario,¨
laddove¨i¨relativi¨atti¨di¨organizzazione¨a¨monte¨rimangono¨di¨competenza¨del¨giudice¨
amministrativo.¨In¨campo¨penale¨non¨poche¨volte¨la¨esistenza¨stessa¨del¨reato¨dipende¨dalla¨
esistenza¨e¨legittimita©¨di¨provvedimenti¨amministrativi¨come¨dimostra¨ad¨esempio¨la¨materia¨
dell'edilizia.¨Altri¨esempi¨potrebbero¨essere¨ricondotti¨alla¨materia¨dei¨contratti¨con¨le¨pub-
bliche¨amministrazioni.¨Eénoto¨che¨non¨sempre¨l'esecuzione¨del¨contratto¨rientra¨nella¨giuri-
sdizione¨del¨giudice¨amministrativo¨(v.¨art.¨23¨bis 
primo¨comma¨lett.¨b) 
legge¨1034/1971)¨e¨
che,¨in¨determinati¨casi,¨la¨sorte¨del¨contratto¨puo©¨dipendere¨sia¨dall'accertamento¨della¨
legittimita©¨o¨meno¨degli¨atti¨amministrativi¨a¨monte,¨sia¨dall'accertamento¨della¨legittimita©¨
dell'esercizio¨di¨poteri¨autoritativi¨che¨permangono¨in¨capo¨alla¨Pubblica¨Amministrazione.¨

Da¨tutte¨le¨ipotesi¨dianzi¨elencate¨emerge¨come¨il¨giudice¨laico¨potrebbe¨avere¨interesse¨
ad¨assumere¨in¨collegio¨un¨determinato¨orientamento¨su¨questioni¨giuridiche¨che¨influiscono¨
su¨vicende¨connesse¨o¨derivate¨e¨che¨egli¨tratta,¨ancorche¨con¨parti¨diverse¨(o¨anche¨con¨le¨
stesse),¨nelle¨sue¨vesti¨di¨avvocato¨innanzi¨ad¨altre¨giurisdizioni.¨

Peraltro¨il¨Collegio¨ritiene¨che¨il¨solo¨divieto¨della¨consulenza¨amministrativa¨non¨sia¨
sufficiente¨ad¨assicurare¨l'osservanza¨dei¨canoni¨di¨cui¨agli¨artt.¨108¨secondo¨comma¨e¨111¨
secondo¨comma¨della¨Costituzione¨poiche¨,¨la¨possibilita©¨di¨continuare¨l'esercizio¨della¨pro-
fessione¨forense¨eventualmente¨in¨associazione,¨o¨comunque¨con¨studio¨in¨comune¨con¨colle-
ghi¨che¨possono¨patrocinare¨in¨sede¨amministrativa,¨puo©¨non¨assicurare¨la¨sostanza¨e¨
comunque¨non¨tutela¨la¨credibilita©¨del¨giudice¨come¨terzo¨imparziale.¨

Il¨Collegio¨e©¨consapevole¨della¨giurisprudenza¨costituzionale¨secondo¨cui¨la¨eventuale¨
patologia¨non¨incide¨sulla¨costituzionalita©¨della¨norma¨(v.¨Corte¨Cost.¨ord.¨377/1993,¨dec.¨
101/1995),¨ma,¨in¨tema¨di¨imparzialita©¨anche¨la¨sola¨apparenza¨diviene¨sostanza¨poiche¨,¨
mancando¨l'apparenza,¨anche¨in¨assenza¨di¨patologia¨puo©¨risultare¨ugualmente¨compro-
messa,¨sia¨la¨fiducia¨del¨cittadino¨nella¨esistenza¨di¨un¨giudice¨imparziale,¨sia¨l'immagine¨di¨
quest'ultimo.¨

Al¨riguardo¨va¨ribadito¨che¨le¨incompatibilita©¨(che¨nella¨specie¨si¨ritiene¨debba¨essere¨
totale)¨sono¨poste¨non¨solo¨a¨garanzia¨del¨cittadino¨che¨adisce¨il¨giudice,¨ma¨anche¨a¨tutela¨
del¨giudice¨stesso¨e¨della¨magistratura¨cui¨appartiene.¨Da¨un¨lato¨infatti¨sono¨volte¨ad¨assicu-
rare¨l'esatto¨adempimento¨dei¨doveri¨d'ufficio¨e¨ad¨evitare¨ogni¨possibile¨confusione¨tra¨il¨
ruolo¨del¨magistrato¨e¨quello¨di¨esercente¨altre¨attivita©¨estranee¨alla¨funzione¨giurisdizionale,¨
ma,¨dall'altro,¨tendono¨anche¨a¨salvaguardare¨la¨dignita©¨e¨il¨prestigio¨del¨singolo¨magistrato¨
e¨dell'ordine¨giudiziario¨(Cass.,¨Sez.¨Un.,¨22¨aprile¨1992,¨n.¨4786).¨

Il¨Collegio¨osserva¨infine,¨senza¨volere¨minimamente¨sminuire¨l'importanza¨del¨canone¨
di¨imparzialita©¨in¨ogni¨grado¨di¨giudizio,¨che¨nell'ultimo¨grado,¨quale¨quello¨attuale,¨tale¨esi-
genza¨si¨evidenzia¨in¨modo¨ancora¨piu©¨incisivo.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Puo©pertanto©porsi©l'ulteriore©seguente©questione©di©costituzionalita©:©

E. 
^dell'art.©2©quarto©comma©lettera©b) 
e©del©successivo©quinto©comma©del©D.Lgs.©
654/1948©come©sostituiti©dal©d.P.R.©204/1978©limitatamente©alle©parole©ûinnanzi 
alle 
giurisdi-
zioni 
amministrativeý©nonche¨dell'art.©1©del©Decreto©legislativo©del©Presidente©della©Regione©
siciliana©31©marzo©1952,©n.©8©ratificato©dall'art.©1©della©legge©regionale©siciliana©n.©9©del©
23©marzo©1953©e©cio©in©rapporto©ai©parametri©costituzionali©dell'art.©3©in©quanto,©a©parita©di©
funzioni©fissa©per©i©laici©un©trattamento©economico©inferiore©a©quello©dei©togati©e,©sotto©altro©
profilo,©in©rapporto©agli©artt.©3©e©24,©in©quanto©il©difetto©di©imparzialita©,©rompendo©l'equili-
brio©deglistessi©interessiincausa,si©traduceinuna©sostanzialedisuguaglianza©delle©parti©
rispetto©al©potere©giudicante©e©vulnera©altres|©diritti©di©azione©e©di©difesa©di©cui©all'art.©24©
primo©e©secondo©comma©(Corte©Cost.©n.©78/2002©cit.,©Corte©Cost.©17/1965©cit.)©nonche¨in©
rapporto©agli©artt.©101©secondo©comma©e©108©secondo©comma©in©quanto©non©assicura©l'indi-
pendenza©del©giudice©laico©al©pari©di©quello©togato©ed©infine©in©rapporto©agli©artt.©108©
secondocommae©111©secondocommaCost.inquantoailaicinonvieneassicuratal'indipen-
denza©giuridica©ed©economica©(Corte©Cost.©78/2002,©353/2002,©393/2002),©e©pertanto,©non©
viene©garantita©una©effettiva©imparzialita©e©non©viene©neppure©tutelata©l'immagine©di©impar-
zialita©del©giudice©e©cio©anche©con©riferimento,©quale©tertia 
comparationis,all'art.©76©del©
R.D.©1364/1933,©all'art.©28©della©legge©186/1982,©all'art.©3©secondo©comma©della©legge©
303/1998,©agli©articoli©1©terzo©comma,©2©terzo©comma©lettera©e),©5©terzo©comma©del©d.P.R.©
426/1984,©all'art.©7©della©legge©87/1953,©all'art.©135©VI.©comma©della©Costituzione,©all'art.©6©
della©legge©Cost.©1/1953.©
30.©^Si©prospetta,©infine,©un©ulteriore©dubbio©di©costituzionalita©.©
Come©in©precedenza©accennato,©con©la©decisione©n.©25/1976©la©Corte©costituzionale©ha©
dichiarato©incostituzionale©l'art.©3©secondo©comma©del©D.Lgs.©654/1948©nella©parte©in©cui©
prevedeva©la©possibilita©di©riconferma©dei©membri©laici.©

Pertanto,©il©citato©d.P.R.©204/1978©ha©modificato,©in©parte 
qua,©il©d.P.R.©654/1948©por-
tando©a©sei©anni©la©durata©in©carica©dei©membri©designati©dalla©Giunta©regionale©ed©escluden-
done©la©conferma.©

A©garanzia©della©continuita©della©funzione©giurisdizionale©e©stato©tuttavia©previsto©che©
tali©membri©ûcontinuanoasvolgerelelorofunzionifinoall'insediamento 
deirispettivisucces-
soriý©(art.©3,©comma©2,©del©D.Lgs.©n.©654/1948,©come©sostituito©dall'art.©2©del©d.P.R.©

n.©204/1978).©
Ad©avviso©del©Collegio,©pur©nella©nuova©formulazione,©l'articolo©in©questione©presenta©
profili©di©incostituzionalita©,©anche©in©relazione©ai©medesimi©principi©affermati©nella©richia-
mata©sentenza©n.©25©del©1976©della©Corte©costituzionale.©

Invero,©la©prospettiva©in©cui©si©pone©la©citata©sentenza©e©solo©parzialmente©coincidente©
con©quella©attuale.©Nel©testo©originario©dell'art.©2©del©D.Lgs.©654/1948©veniva©in©discussione©
una©disciplina©legislativa©che©contemplava©un©provvedimento©discrezionale©di©conferma,©
nella©cui©aspettativa©il©componente©in©carica©avrebbe©potuto©subire©condizionamenti.©

Attualmente,©vengono©in©rilievo©un©divieto©di©conferma©e©il©ritardo©nella©adozione©di©un©
provvedimento©(volto©alla©necessaria©sostituzione©del©componente©scaduto),©vale©a©dire©una©
situazione©rispetto©alla©quale©non©e©configurabile©alcuna©aspettativa©in©capo©al©componente©
scaduto,©ma,©se©mai,©solo©un©interesse©di©fatto©(all'inerzia),©interesse©per©cos|©dire©ûesternoý©
al©procedimento©di©nomina©del©nuovo©componente.©

Anche©le©problematiche©costituzionali©sono©solo©parzialmente©coincidenti.©

Nel©quadro©legislativo©dell'originario©tenore©del©D.Lgs.©654/1948©la©problematica©inve-
stiva©soltanto©la©indipendenza©del©giudice©e©non©anche©la©continuita©dell'organo©giurisdizio-
nale,©rispetto©alla©quale©era©indifferente©la©scelta©finale©dell'Amministrazione©regionale©(con-
ferma©del©precedente©componente©ovvero©nomina©di©un©successore).©

Nell'odierno©assetto©legislativo,©come©risulta©dal©secondo©comma©dell'art.©3©del©decreto©
legislativo©654/1948©come©sostituito©dal©d.P.R.©204/1978,©la©questione©di©costituzionalita©
coinvolge©anche©e©soprattutto©la©garanzia©di©continuita©dell'organo,©poiche¨,©qualora©la©conti-
nuita©non©venisse©assicurata©potrebbero©restare©pregiudicati,©sia©pure©temporaneamente,©i©
parametri©costituzionali©che©assicurano©ex 
art.©24,©103©e©113©della©Costituzione©la©azionabi-
lita©e©la©incondizionata©tutelabilita©delle©situazioni©giuridiche.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©punto©merita©di©essere©evidenziato,©perche¨impone©una©comparazione©tra©due©esigenze©
(la©indipendenza©del©giudice©e©la©continuita©della©funzione©giurisdizionale).©

Cio©premesso,©sembra©al©Collegio©che©non©siano©prospettabili©primafacie 
soluzioni©tali©
da©privilegiare©l'una©esigenza©con©il©sacrificio©dell'altra©o©viceversa.©

In©effetti,©si©potrebbe©sostenere©che©la©garanzia©ex 
art.©3,©comma©2,©del©D.Lgs.©654/1948©
e©successive©modificazioni©(proroga©del©componente©scaduto©sino©all'insediamento©del©suc-
cessore)©e©insensibile©ai©ritardi©procedimentali©nella©nomina©di©quest'ultimo©(situazioni©di©
crisi©istituzionale©degli©organi©competenti©alla©designazione©e©alla©nomina,©rimozione©o©
sospensione©degli©atti©medesimi©sia©in©autotutela©che©in©sede©giudiziaria,©rinuncia©o©altro©
impedimento©dei©soggetti©designati,©e©piu©in©generale,©ogni©dilazione©incidente©sulla©dinamica©
procedimentale).©

La©proroga©ex 
lege 
e 
sine 
die 
in©questi©casi©potrebbe©essere©giustificata©e©sortirebbe©lo©
scopo©di©assicurare©la©continuita©della©attivita©giurisdizionale,©ancorche¨in©presenza©di©note-
voli©ritardi©procedimentali©nella©sostituzione.©

Le©inerzie,©ovviamente,©potrebbero©dare©luogo©a©responsabilita©e©potrebbero©essere©san-
zionate©in©vario©modo©dall'ordinamento,©ma©potrebbero©restare©esterne©al©sistema©giurisdi-
zionale©di©garanzia,©che©dovrebbe©comunque©operare,©essendo©diretto©a©tutelare©l'irrinuncia-
bile©interesse©pubblico©alla©continuita©della©funzione.©

Esse,©in©altre©parole,©configurerebbero©un©inconveniente©di©mero©fatto,©incidente©nella©
applicazione©della©norma©e©non©nella©sua©legittimita©costituzionale.©

In©proposito©la©giurisprudenza©costituzionale©ha©affermato©che©ûNon 
incidono 
sulla 
legit-
timitaà 
di 
una 
norma 
le 
eventuali 
carenze 
o 
gli 
inconvenienti 
difatto 
relativi 
alla 
sua 
applicazione 
e 
non 
direttamente 
riconducibili 
(come 
tali) 
alla 
stessaprevisione 
normativa,per 
cui 
eà 
inammis-
sibile 
la 
questione 
di 
costituzionalitaà 
che 
nella 
denuncia 
d|à 
siffatti 
inconvenienti 
si 
risolvaý©
(Corte©costituzionale,©decisioni©23©maggio©1995,©n.©188©e©224/1999;©v.©anche©nello©stesso©
senso©Corte©Cost.©ord.©172/2001©e©261/2002).©

Per©contro©si©potrebbe©affermare©che©la©indipendenza©del©giudice©e©un©valore©presuppo-
sto©alla©operativita©del©medesimo©e©da©tutelare©anche©indipendentemente©da©questa,©o©addi-
rittura©con©sacrificio©di©questa.©

In©punto©di©fatto©i©componenti©laici©nominati©prima©degli©attuali©sono©rimasti©in©carica©
dal©13©ottobre©1981©fino©al©16©maggio©1996©(v.©all.©E,©E©1,©E©2,©E©3,©E©4,©D,©D©1,©D©2,©F).©
Hanno©quindi©mantenuto©la©carica©per©ben©15©anni©anziche¨6©malgrado©i©ripetuti©solleciti©
rivolti©alla©Regione©dal©Presidente©del©C.G.A.©dell'epoca©(v.©all.©G,©G©1,©G©2),©e©cio©evidenzia©
i©rischi©connessi©ad©una©non©compiuta©disciplina©dello©status©anche©riguardo©alle©procedure©
di©cessazione©dall'incarico©e©di©sostituzione.©

Storicamente,©e©poi©noto©che©il©problema©della©prorogatio 
a©tempo©indeterminato©dei©
membri©laici©del©C.G.A.©e©della©sua©dubbia©costituzionalita©venne©gia©prospettato©(v.©C.d.S.©
Ad.©Gen.©27©ottobre©1977©n.©40),©ma©la©commissione©paritetica©di©quell'epoca(v.©determina-
zione©21©febbraio©1978)©sul©punto©non©ader|©al©parere©della©Adunanza©Generale©specialmente©
per©evitare©che©venisse©vanificata©la©attivita©medio 
tempore 
svolta©dal©Consiglio.©Tale©era©
anche©lo©scopo©della©norma©transitoria©di©cui©all'art.©3©del©d.P.R.©204/1978,©scopo©che©nep-
pure©venne©conseguito©(v.©Cass.©SS.UU.©7©novembre©1981©n.©5885,©24©settembre©1982©

n.©4935,©29©marzo©1983,©n.©2448).©
Entrambe©le©anzidette©impostazioni,©tuttavia,©ad©avviso©del©Collegio,©non©sono©del©tutto©
soddisfacenti,©in©quanto©il©sistema©costituzionale©della©giustizia©impone©(ove©possibile)©una©
composizione©delle©due©esigenze,©entrambe©a©rilevanza©costituzionale,©e,©nella©sua©attuale©for-
mulazione,©la©norma©non©appare©idonea©ad©assicurarle.©

Invero,©dal©momento©che©la©norma©di©cui©sopra©dispone©che©i©componenti©laici©del©

C.G.A.©permangano©in©carica©per©un©tempo©predeterminato©(sei©anni)©e©quindi©che©l'esercizio©
della©funzione©giurisdizionale©da©parte©loro©sia©temporalmente©circoscritto©a©tale©periodo,©
un'eventuale©prorogatio 
dell'incarico©sine 
die 
^demandato©all'arbitrio©di©chi©debba©provve-
dere©alla©loro©sostituzione©^violerebbe©il©principio©della©riserva©di©legge©in©materia©di©orga-
nizzazione©giurisdizionale©di©cui©all'art.©108,©comma©1©Cost.,©nonche¨quelli©dell'imparzialita©
e©della©indipendenza©del©giudice©ex 
artt.©100©III.©comma,©101©II.©comma©e©108©comma©II.©
Cost.©(sugli©inconvenienti©della©prorogatio©di©fatto©v.©anche©Corte©Cost.©4©maggio©1992,©
n.©208).©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

La©proroga©dovrebbe©quindi©essere©limitata©temporalmente,©con©norme©tassative©impli-
canti,©in©caso©di©inosservanza,©la©cessazione©dell'incarico.©

D'altra©parte©dovrebbero©essere©contemporaneamente©previste©idonee©garanzie©per©la©
continuita©della©attivita©giurisdizionale,©a©tutela©del©diritto©di©difesa©(art.©24©Cost.)©e©di©effet-
tivita©della©tutela©giurisdizionale©(art.©103©e©113©Cost.).©

Il©Collegio©ritiene©che©la©soluzione©dei©dubbi©costituzionali,©come©sopra©evidenziati,©non©
possa©discendere©soltanto©da©una©interpretazione©dell'art.©3,©comma©2,©del©D.Lgs.©654/1948©
(come©modificato©dal©d.P.R.©204/1978)©nel©senso©che©la©proroga©ivi©prevista©sia©legittima©nei©soli©
casi©in©cui©la©designazione©regionale©sia©intervenuta©prima©della©scadenza©del©sessennio.©

Peraltro,©in©questo©senso,©recentemente,©si©sono©orientale©le©Sezioni©Unite©della©Cassa-
zione©le©quali©hanno©affermato©che©la©presenza©nel©Collegio©di©questo©Consiglio©di©un©mem-
bro©laico©scaduto©comporterebbe©un©vizio©attinente©alla©giurisdizione©ove©non©fosse©interve-
nuta,©anteriormente©alla©scadenza,©la©designazione©del©nuovo©componente©laico©da©parte©
della©Giunta©regionale©siciliana©(Cass.©SS.UU.©12©luglio©2002©n.©10167).©

In©proposito,©pur©concordando©pienamente©con©la©anzidetta©decisione©sul©fatto©che©la©
proroga©sine 
die 
puo©collidere©con©il©canone©costituzionale©della©indipendenza©del©giudice,©
non©si©puo©non©rilevare©come©l'adesione©completa©a©tale©esegesi©come©diritto©vivente©(Corte©
Cost.©ord.©19/2003)©non©appare©possibile©e©cio©sia©per©ragioni©formali©(letterali),©sia©per©
ragioni©sistematiche.©

Sotto©il©primo©profilo©va©rilevato©che©il©dubbio©di©costituzionalita©potrebbe©essere©risolto©
in©via©esegetica©ove©la©stessa©fosse©possibile©in©relazione©ad©un©testo©letterale,©aperto©a©diverse©
soluzioni©interpretative,©dovendosi©privilegiare©in©questo©caso,©tra©quelle©possibili,©la©solu-
zione©conforme©al©dettato©costituzionale©(Corte©cost.©127/2002).©

Nella©specie,©il©testo©appare©invece©sufficientemente©chiaro;©poiche¨da©esso©sembra©emer-
gere©la©volonta©di©consentire©una©proroga©ex 
lege 
della©funzione©ûtuttavia 
continuano 
a 
svol-
gereý©sino©all'insediamento©dei©successori,©senza©ulteriori©condizioni.©

La©norma,©sotto©questo©aspetto,©sembra©appunto©incondizionata©e©corrisponde©ad©uno©
schema©legislativo©ûstoricoý©(cfr.©gia©art.©205©della©legge©n.©2248/1865©all.©A©e©art.©16©
I.©comma©del©regolamento©delle©I.P.A.B.©approvato©con©r.d.©5©febbraio©1891,©n.©99©e©le©altre©
richiamate©da©Corte©Cost.©208/1992©cit.).©

Dal©tenore©del©II.©comma©dell'art.©3©non©risulta,©neppure©implicitamente,©che©la©designa-
zione©regionale©debba©avvenire©prima©della©scadenza©e©non©piuttosto©in©un©congrue©termine©
prima©o©dopo©la©scadenza.©

A©quest'ultimo©proposito©si©deve©rilevare©come©un©breve©termine,©decorrente©dalla©sca-
denza,©non©solo©non©sembrerebbe©incongruo©ma©consentirebbe©di©ricomprendere©nella©sua©
previsione©anche©fattispecie©in©cui©la©cessazione©dell'incarico©si©ricollega©a©cause©diverse©da©
quelle©della©ultimazione©del©mandato©(inabilita©,©morte,©dimissioni,©etc.).©

In©questo©senso©infatti©dispongono©sia©l'art.©135©IV.©comma©della©Costituzione,©secondo©
cui©ûalla 
scadenza 
del 
termine 
il 
giudice 
costituzionale 
cessa 
dalla 
carica 
e 
dall'esercizio 
delle 
funzioniý,©sia©l'art.©5©della©legge©Cost.©22©novembre©1967©n.©2©secondo©cui©ûin 
caso 
di 
vacanza 
a 
qualsiasi 
causa 
dovuta 
la 
sostituzione 
avviene 
entro 
un 
mese 
dalla 
vacanza 
stessaý.©

Non©sembra©poi©trovare©un©sufficiente©supporto©letterale©nell'art.©3,©comma©2laesegesi,©
affermata©nella©citata©decisione©10167/2002©delle©SS.UU.,©per©effetto©della©quale©si©determi-
nerebbe©in©pratica©la©automatica©cessazione©dalle©funzioni©dei©membri©regionali,©alla©sca-
denza©del©mandato,©ove©nel©frattempo©non©ne©sia©stato©designato©il©successore.©

Invero,©verrebbe©in©tal©modo©ad©attribuirsi©alla©mancata©designazione©un©effetto©pratico©
decadenziale,©effetto©che©dovrebbe©invece©risultare©in©modo©inequivoco©atteso©che©le©nome©
decadenziali©sono©da©considerare©di©stretta©interpretazione.©

Inoltre,©neppure©la©tempestivita©della©designazione©risolverebbe©automaticamente©anche©
il©problema©(del©pari©essenziale)©della©tempestivita©della©nomina©e©dell'insediamento©del©
sostituto.©Il©Collegio©osserva©infatti©che©ai©fini©di©escludere©ogni©riflesso©sulla©indipendenza,©
occorre©sia©intervenuto,©non©solo©e©non©tanto©l'atto©iniziale©del©procedimento,©quanto©piutto-
sto©anche©la©sua©conclusione©con©il©provvedimento©di©cui©all'art.©3©I.©comma©del©D.Lgs.©
654/1948.©

La©designazione,©come©peraltro©storicamente©si©e©verificato,©puo©infatti©essere©revocata,©
puo©essere©rifiutata©dall'interessato,©puo©non©essere©condivisa©dalla©Autorita©statale.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Essenziale,©ai©fini©in©esame,©e©la©circostanza©che©l'intero©procedimento©sia©concluso©in©
tempi©ragionevoli.©

I©condizionamenti,©che©possono©nascere©dal©ritardo©procedimentale,©sono©infatti©confi-
gurabili©non©solo©nei©confronti©della©Autorita©regionale,©ma©anche©nei©confronti©di©quella©sta-
tale.©Con©riferimento©alla©problematica©in©esame©possono©essere©richiamate,©anche©in©rela-
zione©al©nuovo©testo©dell'art.©3©del©D.Lgs.©654/1948,©le©osservazioni©svolte©dalla©Corte©costi-
tuzionale©nella©sentenza©n.©25©del©1976.©Nella©prospettiva©di©un©ritardo©procedimentale©a©
tempo©indeterminato,©l'indipendenza©dei©membri©designati©dalla©Regione©non©puo©ritenersi©
assicurata©dalla©legge,©non©solo©nei©confronti©del©Governo©regionale,©ma©neppure©nei©con-
fronti©del©Governo©centrale.©

Con©il©ritardo©nelle©designazioni©la©Regione©potrebbe©infatti©condizionare©il©membro©
laico,©ma©identico©condizionamento©potrebbe©essere©indotto©da©un©ritardo©nella©nomina©da©
parte©della©Autorita©statale.©

Ne©consegue©che©l'illegittimita©costituzionale©sembra©potersi©configurare©non©solo©nella©
parte©in©cui©l'art.©3,©comma©2,©non©prevede©una©tempestiva©designazione©regionale©(con©la©fis-
sazione©di©un©termine©entro©il©quale©la©designazione©deve©intervenire),©ma©anche©e©soprattutto©
laddove©non©prevede©un©termine©finale©della©proroga,©trascorso©il©quale©il©componente©
decade©comunque©dalla©carica.©

Va©infatti©considerato©che©la©interpretazione©delle©SS.UU.©nella©decisione©10167/2002©
dianzi©citata,©secondo©cui©e©legittima©la©proroga©purche¨sia©intervenuta©tempestivamente©la©
designazione,©ove©non©coordinata©con©altre©previsioni©tali©da©assicurare©la©continuita©giuri-
sdizionale,©potrebbe©prestare©il©fianco©a©dubbi©di©costituzionalita©,©non©minori©di©quelli©risolti.©

Invero,©sotto©un©primo©profilo,©il©Governo,©malgrado©l'intervenuta©designazione,©
potrebbe©non©concludere©il©procedimento©e©lasciare©in©carica©sine 
die 
il©membro©laico©scaduto©
ed©in©questo©caso,©secondo©l'esegesi©dianzi©ricordata,©il©Collegio©sarebbe©legittimamente©com-
posto.©

Sotto©altro©profilo©la©decadenza©dei©componenti©regionali,©prima©dell'insediamento©dei©
successori,©potrebbe©determinare,©come©in©effetti©determinerebbe©attualmente,©una©paralisi©
della©giustizia©amministrativa©in©Sicilia,©con©lesione©dei©principi©costituzionali©di©cui©
all'art.©24,©103,©113©della©Costituzione©e©dell'art.©23©dello©statuto©siciliano.©

Si©ripropone©pertanto©qui,©sotto©altro©profilo,©il©gia©denunciato©vizio©degli©arti©2©e©3©del©
D.Lgs.©654/1948©in©quanto©non©prevedono©e©disciplinano©meccanismi©non©solo©a©carattere©
eccezionale©quali©la©decadenza,©la©revoca,©la©cessazione©dall'incarico,©ma©anche©fisiologico,©
quale©la©sostituzione©che©avvenga©al©termine©naturale©dell'incarico©ovvero©per©cause©indipen-
denti©da©atti©autoritativi©o©da©procedimenti©disciplinari.©

Una©compiuta©risposta©legislativa©appare©quindi©necessaria,©per©definire©in©modo©cor-
retto©l'indispensabile©equilibrio©normativo©tra©le©due©fondamentali©istanze©della©indipen-
denza©del©giudice©e©della©continuita©della©attivita©giurisdizionale.©

Peraltro,©va©sottolineato©che©l'incompletezza©del©sistema©che©potrebbe©derivare©dalla©
pronuncia©di©incostituzionalita©non©puo©certo©rendere©di©per©se¨irrilevante©o©inammissibile©
la©prospettazione©dei©dubbi©dianzi©elencati.©

La©questione©e©innanzitutto©rilevante©nel©presente©giudizio©in©quanto©il©Collegio,©come©in©
precedenza©esposto©e©composto,©da©un©membro©che©scadra©il©20©marzo©2008©e©da©altro©sca-
duto©il©16©maggio©2002©(v.©all.©D©6,©D©1).©D'altra©parte©il©collegio©non©poteva©essere©formato©
diversamente©poiche¨,©come©gia©accennato,©i©laici©regionali©ex 
art.©2©IV.©comma©D.Lgs.©
654/1948,©sono©quattro©in©tutto,©e©il©Collegio©e©sempre©composto©con©due©di©loro.©Orbene,©
dei©quattro©componenti©regionali,©due©hanno©completato©il©sessennio©il©16©febbraio©2002©e©
operano©solo©in©regime©di©proroga©di©fatto,©nella©situazione©ritenuta©non©legittima©dalla©
citata©decisione©10167/2002©delle©Sezioni©Unite©della©Cassazione©poiche¨la©designazione©dei©
successori©e©stata©disposta©soltanto©con©delibera©della©Giunta©regionale©siciliana©n.©114©del©
2©aprile©2003©(v.©all.©H)©e©quindi©ben©oltre©la©scadenza©del©sessennio.©Dei©rimanenti©due©non©
ancora©in©scadenza©uno©e©da©tempo©indisponibile©per©malattia©(v.©gia©Corte©Cost.©ord.©
261/2002©e©all.©I).©Pertanto,©con©la©presenza©di©soli©tre©membri©laici©di©cui©due©gia©scaduti©
non©era©possibile©comporre©il©Collegio©prescindendo©dall'uno©o©dall'altro©di©questi©ultimi©poi-
che¨altrimenti©l'attivita©giurisdizionale©avrebbe©dovuto©essere©totalmente©sospesa©a©tempo©
indeterminato©in©attesa©delle©nuove©nomine©e/o©del©rientro©dalla©malattia©del©quarto©membro©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

laico.¨Il¨Collegio¨non¨ha¨ritenuto¨tuttavia,¨per¨quanto¨dianzi¨esposto,¨che¨dalla¨citata¨pro-
nuncia¨delle¨Sezioni¨Unite,¨pur¨condivisibile¨per¨taluni¨aspetti,¨potesse¨derivare¨un¨automa-
tico¨effetto¨decadenziale.¨

Da¨ultimo,¨quindi¨puo©¨porsi¨la¨seguente¨questione,¨che¨rileva¨in¨via¨subordinata¨rispetto¨
alle¨precedenti¨sub¨A,¨B,¨C,¨D,¨ma¨che¨si¨pone¨come¨successiva¨rispetto¨alla¨questione¨sub 
E 
qualora,¨respinte¨le¨precedenti,¨ovvero¨qualora¨siano¨ritenute¨non¨in¨grado¨di¨determinare¨
l'incostituzionalita©¨derivata¨dell'intero¨art.¨2¨D.Lgs.¨654/1948,¨la¨Corte¨pervenga¨ad¨esami-
nare¨la¨precedente¨questione¨sub¨E.¨

F. 
^dell'art.¨3,¨comma¨II.,¨del¨d.P.R.¨6¨maggio¨1948,¨n.¨654,¨come¨sostituito¨dall'art.¨2,¨
d.P.R.¨5¨aprile¨1978,¨n.¨204,¨in¨rapporto¨con¨gli¨articoli¨3,¨24,¨100,¨101,¨103,¨108¨e¨113¨Cost.¨
e¨con¨l'articolo¨23¨dello¨statuto¨siciliano,¨nella¨parte¨in¨cui¨non¨prevede¨termini¨tassativi,¨a¨
pena¨di¨decadenza,¨entro¨i¨quali¨deve¨intervenire¨la¨designazione¨dei¨me©¨mbri¨regionali¨e¨la¨
nomina¨(o¨l'insediamento)¨dei¨medesimi¨e¨non¨prevede¨per¨l'ipotesi¨del¨venir¨meno,¨per¨altre¨
cause,¨dei¨me©¨mbri¨laici,¨meccanismi¨sostitutivi¨tali¨da¨assicurare¨la¨continuita©¨della¨attivita©¨
giurisdizionale¨e¨cio©¨anche¨con¨riferimento,¨quale¨tertia 
comparationis,¨all'art.¨135¨
IV.¨comma¨Cost.¨ed¨all'art.¨5¨II.¨comma¨della¨legge¨Cost.¨22¨novembre¨1967,¨n.2.¨
Anche¨la¨suesposta¨questione¨incide¨sulla¨legittima¨composizione¨del¨Collegio¨e¨quindi¨
sull'esercizio¨della¨giurisdizione¨ed¨e©¨inoltre¨rilevante¨poiche¨il¨Collegio,¨prima¨di¨esaminare¨
il¨merito¨alla¨controversia,¨ha¨ritenuto¨di¨verificare¨la¨correttezza¨della¨propria¨costituzione¨
avvenuta¨peraltro¨in¨conformita©¨al¨disposto¨dell'art.¨2¨del¨predetto¨D.Lgs.¨654/1948¨(Corte¨
Cost.¨168/1963,¨80/1970,¨128/1974,¨25/1976,¨125/1977,¨196/1982,¨266/1988,¨18/1989¨e,¨da¨
ultimo,¨353/2002).¨

Il¨Collegio¨peraltro¨ritiene¨che¨anche¨la¨futura¨possibilita©¨di¨diversa¨composizione¨del¨
Collegio¨per¨effetto¨di¨nuove¨nomine¨di¨laici¨regionali¨o,¨per¨rientro¨in¨servizio¨del¨membro¨
laico¨assente¨per¨infermita©¨,¨non¨influisca¨sulla¨rilevanza¨della¨questione¨qui¨prospettata¨
come¨pure¨su¨quella¨di¨cui¨alla¨precedente¨lettera¨E.¨

Innanzitutto¨si¨tratta¨di¨questioni¨che¨riguardano¨direttamente,¨e¨a¨regime,¨il¨modo¨di¨
essere¨e¨di¨funzionare¨di¨questo¨Consiglio.¨

Inoltre,¨e©¨opportuno¨richiamare¨il¨pacifico¨e¨costante¨insegnamento¨della¨Corte¨costitu-
zionale¨in¨tema¨di¨autonomia¨del¨processo¨costituzionale¨secondo¨cui¨ûil 
requisito 
della 
rile-
vanza 
riguarda 
solo 
il 
momento 
genetico 
in 
cui 
il 
dubbio 
di 
costituzionalitaà 
viene 
sollevato 
e 


non 
anche 
il 
periodo 
successivo 
alla 
remissione 
della 
questione 
alla 
Corte 
Costituzionaleý(v.¨
da¨ultimo¨Corte¨Cost.¨ord.¨110/2000).¨
Nella¨medesima¨ottica¨e©¨stato¨chiarito¨che¨ûla 
vicenda 
delprocesso 
incidentale 
di 
legitti-
mitaà 
costituzionalenonpuoà 
essereinfluenzatada 
circostanzedifattosopravvenutenelprocedi-

mento 
principale: 
e 
cioà 
in 
quanto, 
svolgendosi 
il 
processo 
incidentale 
nell'interesse 
pubblico, 
e 


non 
in 
quello 
privato, 
una 
volta 
che 
esso 
si 
sia 
validamente 
instaurato 
a 
norma 
dell'art. 
23 
leg-

ge 
77 
marzo 
1953, 
n. 
87, 
acquisisce 
una 
autonomia 
che 
lo 
pone 
al 
riparo 
dall'ulteriore 
atteg-

giarsidellafattispecie,financonelcaso 
incui,perqualsiasicausa,fossevenutoacessareilgiu-

dizio 
rimasto 
sospeso 
(art. 
22 
delle 
Norme 
integrative 
per 
i 
giudizi 
davanti 
alla 
Corte 
Costitu-
zionale)ý¨(CorteCost.300/1984ev.anchedec.135/1963,701/1988,52/1986).¨

Pertanto¨la¨rilevanza¨e©¨stata¨ritenuta¨sussistere¨anche¨nel¨caso¨in¨cui¨era¨a¨priori¨preve-
dibile¨che¨la¨pronuncia¨della¨Corte¨non¨sarebbe¨potuta¨intervenire¨in¨tempo¨utile¨per¨soddi-
sfare¨l'interesse¨della¨parte¨(da¨ultimo¨v.¨Corte¨Cost.¨359/1995).¨

Quanto¨poi¨alla¨ammissibilita©¨delle¨questioni¨anzidette¨il¨Collegio¨si¨richiama¨parimenti¨
all'insegnamento¨della¨Corte¨costituzionale¨(Corte¨Cost.¨177/1973,¨25/1976¨e¨266/1988).¨La¨
Corte¨ha¨infatti¨affermato¨che¨la¨possibilita©¨di¨una¨declaratoria¨di¨incostituzionalita©¨della¨
composizione¨del¨Collegio¨non¨puo©¨far¨venir¨meno,¨ex 
ante,¨la¨ammissibilita©¨e¨rilevanza¨della¨
questione¨(Corte¨Cost.¨177/1973)¨poiche¨,¨in¨tal¨caso,¨siffatte¨questioni¨non¨potrebbero¨mai¨
venire¨sollevate¨(Corte¨Cost.¨266/1988).¨

Eéstato¨altres|©¨chiaramente¨affermato¨che¨la¨denuncia¨di¨incostituzionalita©¨per¨difetto¨di¨
garanzie¨di¨indipendenza¨non¨deve¨essere¨supportata¨da¨dimostrazioni¨concrete¨poiche¨,¨pro-
prio¨in¨quanto¨garanzie¨alla¨autonomia¨ed¨indipendenza¨del¨giudice,¨esse,¨ex 
art.¨108¨
II.¨comma¨Cost.¨debbono¨essere¨fomite¨comunque¨e,¨ûnon 
sono 
condizionate 
nella 
loro 
attua-
zione 
alla 
concreta 
esistenza 
di 
specifiche 
aggressioni 
alla 
predetta 
autonomia 
e 
indipendenzaý¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

(Corte©Cost.©108/1962).©Inoltre,©la©loro©mancanza©non©si©risolve©ûin©un©merofatto©di©inerzia©
del©legislatoreýmarende©le©normestesse©ûcensurabili©sotto©l'aspetto©del©difettoso©esercizio©del-

l'attivita©organizzativa©esplicitaý©(Corte©Cost.©108/1962©cit.).©

Infine,©in©relazione©ai©possibili©effetti©delle©pronunce©di©incostituzionalita©va©rammen-
tato©che©ûl'eventuale©vuoto©didisciplina©che©verrebbeaprodursiin©conseguenza©della©dichiara-
zioned'illegittimita©costituzionale©...©(vuotodidisciplinachespetterebbeinognicasoallegisla-
tore©colmare)ý©non©puo©incidere©sulla©ammissibilita©delle©questioni©di©costituzionalita©(Corte©
Cost..©266/1988©cit.).©

Ritenuto©pertanto©che©il©giudizio©non©possa©essere©definito©prescindendo©dalla©risolu-
zione©delle©anzidetto©questioni©di©costituzionalita©.©

P.Q.M.©Visto©l'art.©23©della©legge©11©marzo©1953,©n.©87©il©Collegio©dichiara©rilevanti©e©
non©manifestamente©infondate©le©seguenti©questioni©di©costituzionalita©:©
A.©^questione©di©costituzionalita©dell'art.©3©I.©comma©del©D.Lgs.Lgt.©n.©98/1946©con©
riferimento©ai©principi©costituzionali©concernenti©le©deleghe©di©poteri©anteriori©alla©Costitu-
zione,©e©cio©per©indeterminatezza©delle©materie©di©delega,©da©cui©discende,©derivatamente,©la©
incostituzionalita©degli©artt.©1©e©seguenti©del©D.Lgs.©654/1948;©
A1.©^in©subordine,©ove©si©ritenga©che©il©D.Lgs.©654/1948,©come©risulta©nel©preambolo©
dal©solo©richiamo©alla©XV.©disposizione©transitoria,©sia©stato©emanato©soltanto©in©base©
all'art.©4©del©D.L.Lgt.©151/1944,©va©posta©la©questione©di,©costituzionalita©di©tale©norma,©e,©
derivatamente©degli©artt.©1©e©seguenti©del©D.Lgs.©654/1948©negli©stessi©termini©esposti©sub©A;©

A2.©^in©subordine,©ove©si©ritenga©che©il©D.Lgs.©654/1948©sia©stato©emanato©in©base©al©
combinato©disposto©dell'art.©4©del©D.L.Lgt.©151/1944©e©dell'art.©3©I.©commadel©D.Lgs.Lgt.©
98/1946,©va©posta©la©questione©di©costituzionalita©di©ambedue©le©disposizioni©anzidetto©e,©
derivatamente©degli©artt.©1©e©seguenti©del©D.Lgs.©654/1948©negli©stessi©termini©esposti©sub©A;©

A3.©^in©ulteriore©subordine,©qualora©si©volesse©attribuire©natura©costituzionale©al©
D.L.Lgt.©151/1944©e©al©D.Lgs.Lgt.©98/1946,©va©posta©la©questione©di©costituzionalita©del©
D.Lgs.©654/1948,©per©eccesso©di©potere©in©rapporto©all'art.©4©del©D.L.Lgt.©151/1944,©e©per©
eccesso©di©delega©in©rapporto©all'art.©3©I.©comma©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946©e©cio©in©quanto©
emanato©in©materia©costituzionale©di©competenza©dell'Assemblea©costituente©e,©derivata-
mente©degli©articoli©1©e©seguenti©del©D.Lgs.©654/1948;©

B.©^va©posta©poi©la©questione©di©costituzionalita©degli©artt.©1,©3©I.©comma,4,5,©6,©7,8,©
9,©del©D.Lgs.©654/1948©in©rapporto©all'art.©43©dello©Statuto©della©Regione©siciliana©convertito©
in©legge©costituzionale©n.©2/1948©in©quanto©per©la©sua©adozione©non©e©stato©osservato©il©pro-
cedimento©previsto©dal©suddetto©art.©43;©
B1.©^in©subordine,©ove©si©ritenga©che©il©D.Lgs.©654/1948©sia©stato©emanato©in©base©
all'art.©4©del©D.L.Lgt.©151/1944©e©dall'art.©3©I©comma©del©D.Lgs.Lgt.©98/1946©ed©a©tali©norme©
si©attribuisca©natura©costituzionale,©si©solleva©la©questione©di©costituzionalita©delle©disposi-
zioni©anzidetto©in©rapporto©alla©sopravvenuta©norma©costituzionale©di©cui©all'art.©43©dello©
Statuto©siciliano©e,©derivatamente©degli©artt.©1,©3©I.©comma,©4,©5,©6,©7,©8,©9,©del©D.Lgs.©
654/1948;©

C.©^dell'art.©2IV.©commalettera©b)©nonche¨,in©parte©qua,©dei©successivi©VI©e©VIII©
comma©del©D.Lgs.©654/1948©come©sostituito©dal©d.P.R.©204/1978©in©rapporto©all'art.©23©
I©comma©dello©Statuto©siciliano©ed©in©rapporto©al©I©comma©della©VI©disposizione©transitoria©
della©Costituzione©che©esclude©dalla©revisione©la©giurisdizione©del©Consiglio©di©Stato;©
C1.©^in©subordine©all'art.©2©IV©comma©lettera©b)©nonche¨,©in©parte©qua,©dei©successivi©
commi©VI©e©VIII©del©D.Lgs.©654/1948©come©sostituiti©dal©d.P.R.©204/1978©in©rapporto©allo©
stesso©art.©23©I©comma©dello©Statuto©siciliano,©nonche¨in©rapporto©all'art.©102©II©comma©e©
108©I©e©II©comma©della©Costituzione,©non©essendo©consentito©istituire©sezioni©specializzate©
nell'ambito©dei©giudici©speciali;©

C2.©in©subordine©dell'art.©2©IV©comma©lettera©b)©nonche¨,in©parte©qua,dei©successivi©
commi©VI©e©VIII©del©D.Lgs.©654/1948©come©sostituiti©dal©d.P.R.©204/1978©in©rapporto©
all'art.©23©dello©Statuto©siciliano©ed©all'art.©102©I©comma©e©108©I©comma©Cost.©in©quanto©
l'art.©23©dello©Statuto©non©prevede©alcuna©deroga©alla©composizione©ordinaria©delle©sezioni©
del©Consiglio©di©Stato©da©localizzare©in©Sicilia,©e©in©rapporto©agli©articoli©102©I.©comma©e©
108©II©comma©Cost.©in©quanto©disciplina©materia©riservata©dalla©Costituzione©alla©legge©sta-
tale,©per©cui©eventuali©deroghe©a©favore©dell'autonomia©regionale©debbono©essere©supportate©
da©una©espressa©previsione©di©pari©rango©costituzionale;©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©293 


C3. 
^in©subordine©dell'art.©2©IV©comma©lettera©b) 
nonche¨,in©parte 
qua,dei©successivi©
VI©e©VIII©comma©del©D.Lgs.©654/1948©come©sostituiti©dal©d.P.R.©204/1978©in©rapporto©
all'art.©23©I©comma©dello©Statuto©siciliano©che©non©prevede©ne¨una©sezione©specializzata©del©
giudice©speciale©ne¨una©composizione©collegiale©diversa©da©quella©ordinaria©e©cio©anche©in©
relazione,©quale©termia 
comparitionis,©all'art.©24©I©comma©dello©Statuto©concernente©la©com-
posizione©dell'Alta©Corte,©nonche¨all'art.©23©III©comma©del©medesimo©Statuto,©al©coevo©
D.Lgs.©6©maggio©1948©n.©655©concernente©la©istituzione©di©sezioni©della©Corte©dei©conti©per©
la©Regione©siciliana,©ed©all'art.©90©e©91©II©comma©del©testo©unico©delle©leggi©costituzionali©di©
cui©al©d.P.R.©31©agosto©1972©n.©670;©

C4. 
^in©subordine,©qualora©si©potesse©ritenere©la©costituzionalita©dell'art.©2©
IV©comma©del©D.Lgs.©654/1948©in©relazione©alle©questioni©sollevate©ai©precedenti©punti©sub©
C1,©C2,©C3,©si©ripropongono©le©stesse©questioni©in©rapporto©anche©al©disposto©dell'art.©117©
II©comma©lettera©1) 
della©Costituzione;©

D. 
^dell'art.©2©IV©comma©lettera©b),©e,©derivatamente©anche©del©successivo©V.©comma,©
dell'art.©3©II©e©III©comma©del©D.Lgs.©654/1948©come©sostituiti©dal©d.P.R.©204/1978,©nonche¨
dell'art.©7©del©D.Lgs.©654/1943©in©rapporto©agli©articoli©3,©24,©100©
III©comma,©101©II©comma,©108©II©comma©Cost.©in©quanto,©non©prevedendo©ne©causedi©
revoca,©decadenza©e©cessazione©dall'incarico,©ne©sanzioni©disciplinari©nei©confronti©dei©giudici©
laici©del©C.G.A.,©ne©il©procedimento©contenzioso©attraverso©cui©applicarle,©differenzia©irragio-
nevolmente©il©regime©dei©laici©rispetto©ai©togati©(art.©3),©pone©le©parti©in©posizione©di©disugua-
glianza©rispetto©all'esercizio©della©funzione©(art.©3©e©24),©viola©il©principio©della©riserva©di©
legge©che©deve©assicurare©l'indipendenza©di©tutti©i©giudici©(art.©100,©101,108)©e©cio©anche©in©
relazione©quale©tertia 
comparationis 
all'art.©9©della©legge©374/1991,©all'art.©7©della©L.©
276/1997,©all'art.©12©del©d.P.R.©645/1992,©agli©artt.©53,©54,©62©e©76©del©R.D.©1364/1933,©agli©
artt.©28©e©32©della©legge©186/1982,©all'art.©3©II©comma©della©legge©303/1998,©agli©artt.©1©
III©comma©e©5©III©comma©del©d.P.R.©426/1984,©agli©artt.©3©legge©Cost.©1/1948,©legge©Cost.©
1/1953,©legge©Cost.©1/1953,©14,©15,©16©Reg.©20©gennaio©1966.©
E. 
^dell'art.©2©IV©comma©lettera©b) 
e©del©successivo©V©comma©del©D.Lgs.©654/1948©
come©sostituiti©dal©d.P.R.©204/1978©limitatamente©alle©parole©ûinnanzi 
alle 
giurisdizioni 
amministrativeý©nonche¨dell'art.©1©del©Decreto©legislativo©del©Presidente©della©Regione©sici-
liana©31©marzo©1952,©n.©8©ratificato©dall'art.©1©della©legge©regionale©siciliana©n.©9©del©marzo©
1953©e©cio©in©rapporto©ai©parametri©costituzionali©dell'art.©3©in©quanto,©a©parita©di©funzioni©
fissa©per©i©laici©un©trattamento©economico©inferiore©a©quello©dei©togati©e,©sotto©altro©profilo,©
in©rapporto©agli©artt.©3©e©24,©in©quanto©il©difetto©di©imparzialita©,©si©traduce©in©una©sostan-
ziale©disuguaglianza©delle©parti©rispetto©al©potere©giudicante©e©vulnera©altres|©diritti©di©
azione©e©di©difesa©di©cui©all'art.©24©I©e©II©comma©nonche¨in©rapporto©agli©artt.©101©II©comma©
e©108©II©comma©in©quanto©non©assicura©l'indipendenza©del©giudice©laico©al©pari©di©quello©
togato©ed©infine©in©rapporto©agli©artt.©108©II©comma©e©111©II©comma©Cost.©in©quanto©ai©
laici©non©viene©assicurata©l'indipendenza©giuridica©ed©economica,©e©pertanto,©non©viene©
garantita©una©effettiva©imparzialita©e©non©viene©neppure©tutelata©l'immagine©di©imparzialita©
del©giudice©e©cio©anche©con©riferimento,©quale©tertia 
comparationis,all'art.©76©del©R.D.©
1364/1933,©all'art.©28©della©legge©186/1982,©all'art.©3©II©comma©della©legge©303/1998,©agli©
articoli©1©III©comma,©2©III©comma©lettera©e),©5©III©comma©del©d.P.R.©426/1984,©all'art.©7©
della©legge©87/1953,©all'art.©135©VI©comma©della©Costituzione,©all'art.©6©della©legge©Cost.©
1/1953.©
F. 
^dell'art.©3,©comma©II,©del©d.P.R.©6©maggio©1948,©n.©654,©come©sostituito©dall'art.©2,©
d.P.R.©5©aprile©1978,©n.©204,©in©rapporto©con©gli©articoli©3,©24,©100,©101,©103,©108©e©113©Cost.©
e©con©l'articolo©23©dello©statuto©siciliano,©nella©parte©in©cui©non©prevede©termini©tassativi,©a©
pena©di©decadenza,©entro©i©quali©deve©intervenire©la©designazione©dei©me©mbri©regionali©e©la©
nomina©(o©l'insediamento)©dei©medesimi©e©non©prevede©per©l'ipotesi©del©venir©meno,©per©altre©
cause,©dei©me©mbri©laici,©meccanismi©sostitutivi©tali©da©assicurare©la©continuita©della©attivita©
giurisdizionale©e©cio©anche©con©riferimento,©quale©tertia 
comparationis,©all'art.©135©IV©comma©
Cost.©ed©all'art.©5©II©comma©della©legge©Cost.©22©novembre©1967©n.©2.©
Sospende©ogni©pronuncia©in©rito©e©in©merito©e©dispone©la©immediata©trasmissione©degli©
atti©alla©Corte©Costituzionale©(omissis)ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Corte 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite 
^Controricorso 
dell' 
Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
per©

il©Ministero©della©Giustizia©e©la©Commissione©per©gli©esami©di©abilitazione©alla©profes-

sione©di©avvocato©presso©la©Corte©d'Appello©di©Catania©(cont.©36390/03,©avv.©Stato©

W.©Ferrante)©c/©D.D.I.©(Avv.©M.©Messina).©
ûFattoé^La©ricorrente©impugnava©il©provvedimento©di©esclusione©dalle©prove©orali©dell'e-
same©di©avvocato©e©il©TAR©Sicilia,©sez.©Catania,©con©sentenza©n.©1599/01©accoglieva©il©
ricorso.©Le©amministrazioni©in©epigrafe©impugnavano©detta©decisione©e©il©C.G.A.R.S.,©con©
sentenza©n.©223/03,©accoglieva©l'appello.©

Avverso©tale©sentenza,©deliberata©nella©camera©di©consiglio©del©30©ottobre©2002©e©pubbli-
cata©in©data©9©giugno©2003,©ha©proposto©ricorso©per©cassazione©l'odierna©ricorrente,©chieden-
done©l'annullamento©per©difetto©di©giurisdizione©dovuto©all'asserita©irregolare©composizione©
del©Collegio©giudicante,©di©cui©era©componente©il©consigliere©laico©A.A.,©in©regime©di©proroga©
stante©la©scadenza©del©sessennio©di©nomina©il©16©maggio©2002©e©considerato©che©la©procedura©
per©la©sua©sostituzione©e©stata©avviata©dalla©Regione©Siciliana©nel©febbraio©2003©(e©comple-
tata©con©delibera©della©Giunta©Regionale©n.©114©del©2©aprile©2003,©come©si©evince©dall'ordi-
nanza©di©rimessione©alla©Corte©Costituzionale©del©C.G.A.R.S.©n.©185/O3©in©atti).©

Con©il©presente©atto,©le©amministrazioni©in©epigrafe©propongono©il©seguente©controri-
corso.©

Come©affermato©da©codesta©Suprema©Corte©in©un©risalente©ma©autorevole©precedente©
(SS.UU.,©29©ottobre©1981©n.©5690)©ûlaéirregolareécomposizioneédell'éorganoégiurisdizionaleécol-

legialeésiéinquadraésottoéloéschemaédelédifettoédiégiurisdizioneéesclusivamenteéquandoésiétrattié

dell'illegittimita©édellaénominaécheéderiviédallaéviolazioneédiéunaénormaéorganicaéconcernenteéloé

statoédiégiudiceéeéche,épercio©é,ésiétraducaénell'assolutaéinidoneita©édelésoggettoénominatoéadéassu-

mereélaévesteéeéleéfunzioniédiémembroédiéunéorganoégiurisdizionaleé(cfr.éCass.é9éottobreé1974,é

n.é2715,éid.éRep.é1974,évoceéGiustiziaéamministrativaén.é914;é5égiugnoé1975,én.é2233,éid.,é1975,é
I,é2491;é13édicembreé1977,én.é5465,éid.,é1978,éI,é2565).é

Con©tale©pronuncia,©le©SS.UU.©cassarono©la©sentenza©del©C.G.A.R.S.©del©7©febbraio©1979©

n.©6,©adottata©con©la©partecipazione©di©giudici©laici©nominati©in©applicazione©dell'art.©3,©
comma©2©d.l.©6©maggio©1948©n.©654,©dichiarato©illegittimo©dalla©Corte©Costituzionale©con©la©
sentenza©22©gennaio©1976©n.©25.©
Com'e©noto,©la©Corte©costituzionale,©con©la©citata©sentenza©dichiaro©l'illegittimita©costi-
tuzionale©dell'art.©3,©secondo©comma,©del©decreto©legislativo©6©maggio©1948,©n.©654©nella©
parte©in©cui©disponeva©che©i©membri©laici©del©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©per©la©
Regione©Siciliana,©designati©dalla©Giunta©regionale,©potevano©essere©riconfermati©dopo©la©
scadenza©del©periodo©di©durata©in©carica©di©quattro©anni©in©quanto©la©prospettiva©del©reinca-
rico©ne©escludeva©l'indipendenza.©

A©seguito©di©tale©sentenza,©la©disciplina©della©composizione©del©C.G.A.R.S.©e©della©
durata©in©carica©dei©membri©designati©dalla©giunta©regionale©e©stata©modificata©con©l'ado-
zione©del©d.P.R.©5©aprile©1978,©n.©204.©

In©base©a©tale©normativa,©fanno©parte©del©C.G.A.R.S.©in©sede©giurisdizionale©quattro©
membri©designati©dalla©giunta©regionale©(art.©2,©quarto©ed©ottavo©comma,©D.Lgs.©6©maggio©
1948,©n.©654,©nel©testo©sostituito©dall'art.©2©del©d.P.R.©5©aprile©1978,©n.©204)©e©due©di©essi©
entrano©a©comporre©il©collegio©giudicante©(art.©2.©sesto©comma).©

I©membri©designati©dalla©giunta©regionale©durano©in©carica©sei©anni,©decorrenti©per©cia-
scuno©di©essi©dalla©data©del©giuramento,©e©non©possono©essere©confermati.©Tuttavia,éconti-
nuanoéasvolgerelelorofunzionifinoéall'insediamentoédeirispettivisuccessorié(art.©3,©secondo©
comma,©del©decreto©654/1948,©sostituito©dall'art.©2©del©d.P.R.©n.©204/1978).©

EéstatoéquindiédispostoécheéiémembriédesignatiédallaéGiuntaéregionaleéconservanoéiléloroé

ufficiofinoalmomentodell'insediamentoédicolorochelisostituiranno.é

A©differenza©del©citato©precedente©delle©SS.UU.©n.©5690/1981,©fondato©su©una©normativa©
dichiarata©incostituzionale,©nella©fattispecie,©l'eccepito©vizio©di©costituzione©del©Collegio,©
composto©da©un©membro©laico©in©regime©di©prorogatioé^ipotesi,©come©si©e©visto,©espressa-
mente©contemplata©dal©d.P.R.©n.©204/1978©^non©si©fonda©nemmeno©su©un©dubbio©di©legitti-
mita©costituzionale©della©norma©che©tale©prorogatioéprevede.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Nel©ricorso©avversario,©viene©infatti©semplicemente©richiamata©l'ordinanza©di©rimessione©
alla©Corte©Costituzionale©del©C.G.A.©n.©185/03,©peraltro,©non©al©fine©di©condividerne©i©dubbi©
di©costituzionalita©ivi©sollevati©ma©solo©allo©scopo©di©comprovare©la©data©di©avvio©della©pro-
cedura©di©sostituzione©del©consigliere©A.©

Quanto©all'invocata©sentenza©di©codesta©Suprema©Corte©(SS.UU.©n.©10167©del©12©luglio©
2002),©che,©si©sottolinea,©ha©rigettato©il©ricorso©per©cassazione©volto©ad©ottenere©l'annulla-
mento©di©una©sentenza©del©C.G.A.R.S.©censurata©sotto©analogo©profilo,©si©evidenzia©che,©in©
tale©pronuncia,©e©stato©affermato©come©fossero©da©escludere©dubbi©di©costituzionalita©quando©
le©disposizioni©in©questione©fossero©interpretate©in©modo©conforme©alla©Costituzione.©

La©citata©pronuncia©si©e©cos|©espressa:©ûSancito©che©i©componenti©del©Consiglio©designati©

dalla©giunta©regionale©durano©in©carica©per©un©periodo©di©tempo©determinato©e©non©possono©

essere©confermati,©l'indipendenza©di©quei©componenti©come©giudici©cessa©dipoter©risultare©com-

promessadallaprospettivadiunnuovoincaricorimessoadunasceltadiscrezionale.©Ne©rileva©

incontrario©ilfatto©chesiastataprevistapericomponentidesignatidallagiunta©regionaleuna©

proroga©della©efficacia©della©loro©nomina©sino©alla©data©di©insediamento©del©componente©desti-

nato©a©succedere©a©quello©il©cui©incarico©sia©scaduto.©La©norma©ha©ragione©d'essere©e©giustifica-

zione©nella©esigenza©di©assicurare©che©il©Consiglio©di©giustizia©possafunzionare©in©modo©conti-

nuoý.©

Dopo©aver©escluso©che©l'attuale©normativa©possa©in©qualche©modo©pregiudicare©l'impar-
zialita©del©membro©di©nomina©regionale,©codesta©Suprema©Corte,©ha©chiarito©come©l'intento©
di©evitare©soluzioni©di©continuita©tra©la©cessazione©dalla©carica©di©un©membro©laico©e©l'inse-
diamento©del©successore©sia©volto©a©garantire©la©continuita©della©funzione©giurisdizionale:©
ûConsiderato©il©ristretto©numero©di©componenti©del©Consiglio©a©designazione©regionale,©quattro,©

e©la©necessita©che©la©meta©componga©il©collegio©decidente,©la©proroga©dell'incarico©del©compo-

nente©scaduto©sino©all'insediamento©del©successore©ha©lo©scopo©di©non©esporre©ilfunzionamento©

delConsiglioalrischio©dirisultareimpedito©inattesacheilprocedimento©dinominadelsucces-

sore©si©compiaý.©
Quanto©all'obiter©dictum,©secondo©il©quale©sarebbe©necessario©che©ûla©designazione©del©

successore©non©intervenga©dopo©la©scadenza©dall'©incarico©del©componente©che©si©tratta©di©sosti-
tuireý©va©rilevato©che©tale©necessita©non©trova©riscontro©nel©dettato©normativo.©

Nella©stessa©ordinanza©di©rimessione©del©C.G.A.©n.©185/03©viene©infatti©affermato©come©
il©testo©della©norma©appaia©ûsufficientementechiaropoiche¨da©esso©sembra©emergerela©volonta©

di©consentire©una©proroga©ex©lege©dellafunzione©``tuttaviacontinuanoasvolgere''sinoall'inse-

diamento©dei©successori,©senza©ulteriori©condizioni©...©dal©tenore©del©2.©comma©dell'art.©3©non©

risulta,©neppure©implicitamente,©che©la©designazione©regionale©debba©avvenire©prima©della©sca-

denzaenonpiuttostoinuncongruotermineprimaodopolascadenza...©invero,©verrebbein©

tal©modo©ad©attribuirsi©alla©mancata©designazione©un©effetto©pratico©decadenziale,©effetto©che©

dovrebbe©invece©risultare©in©modo©inequivoco©atteso©che©le©norme©decadenziali©sono©da©conside-

rare©di©stretta©interpretazioneý(pp.©124©e©125).©

Con©successiva©ordinanza©n.©303©del©9©giugno©2003,©il©G.C.A.R.S.©ha©rimesso©nuova-
mente©alla©Corte©costituzionale©le©medesime©questioni©di©legittimita©costituzionale©prospet-
tate©con©l'ordinanza©n.©185/03©(ad©eccezione©di©quella©di©cui©al©punto©F,©ritenuta©nella©fatti-
specie©non©rilevante).©

Alla©luce©di©quanto©sopra,©considerato©che©la©ricorrente©non©solleva©alcuna©questione©di©
costituzionalita©delle©norme©che©prevedono©la©prorogatio©^senza©alcuna©condizione©o©limite©
temporale©^dei©membri©laici©del©C.G.A.R.S.,©il©ricorso©andra©rigettato.©

Qualora©invece©codesta©Suprema©Corte©dovesse©ritenere©d'ufficio©non©conforme©alla©
Costituzione©l'interpretazione©delle©norme©cos|©come©prospettata,©il©processo©dovra©essere©
sospeso©in©attesa©della©pronuncia©della©Corte©Costituzionale.©

A©scongiurare©tale©seconda©ipotesi©valga©la©considerazione©secondo©la©quale©il©vulnus©ai©
principi©di©indipendenza©e©di©imparzialita©della©funzione©giurisdizionale©appare©precluso©dal-
l'espresso©divieto©di©conferma©del©membro©laico,©sottratto©in©tal©modo©da©ogni©possibile©con-
dizionamento©esterno©fondato©sul©rinnovo©della©nomina.©

Quanto©all'eventuale©ritardo©nell'adozione©di©un©provvedimento©di©sostituzione©del©com-
ponente©scaduto,©non©sembra©che©tale©situazione©possa©far©sorgere©alcuna©aspettativa©in©capo©
a©quest'ultimo©tale©da©poter©minare©la©sua©terzieta©,©attesa©comunque©la©non©rinnovabilita©
dell'©incarico.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Per©contro,©la©tesi©della©decadenza©dei©componenti©regionali©qualora©la©procedura©di©
nomina©dei©successori©non©venga©iniziata©prima©della©scadenza©del©loro©incarico©potrebbe©
determinare©una©paralisi©della©funzione©giurisdizionale©con©evidente©violazione©dei©principi©
di©cui©agli©artt.©24,©103,©113©della©Costituzione.©

Per©i©suesposti©motivi,©le©amministrazioni©in©epigrafe©chiedono©che©codesta©Suprema©
Corte©di©Cassazione©voglia©rigettare©il©ricorso.©
Roma,©21©novembre©2003©

Avvocato 
dello 
Stato 
Wally 
Ferranteý. 


Decreto 
legislativo 
24 
dicembre 
2003, 
n. 
373 
^Norme 
di 
attuazione 
dello 
Statuto 
speciale 
della 
Regione 
siciliana 
concernenti 
l'esercizio 
nella 
Regione 
delle 
funzioni 
spettanti 
al 
Consi-
glio 
di 
Stato. 


û(omissis) 
Art. 
1. 
^1.©Il©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©per©la©Regione©siciliana,©
di©seguito©denominato:©ûConsiglio©di©giustizia©amministrativaý,©esercita©funzioni©consultive©
e©giurisdizionali©nella©Regione©siciliana,©ai©sensi©dell'articolo©23©dello©Statuto©speciale.©

2.©Il©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©ha©sede©in©Palermo©ed©e©composto©da©due©
Sezioni,©con©funzioni,©rispettivamente,©consultive©e©giurisdizionali,©che©costituiscono©Sezioni©
staccate©del©Consiglio©di©Stato.©
Art. 
2. 
^1.©Il©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©e©presieduto©da©un©presidente©di©
Sezione©del©Consiglio©di©Stato.©Al©Consiglio©sono©destinati©altri©due©presidenti©di©Sezione©
del©Consiglio©di©Stato,©di©cui©uno,©con©funzioni©di©presidente©aggiunto©del©Consiglio©di©giusti-
zia©amministrativa,©preposto©alla©Sezione©consultiva©e©l'altro©assegnato©alla©Sezione©giurisdi-
zionale.©Il©presidente©aggiunto©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©sostituisce©il©presi-
dente©nello©svolgimento©dei©compiti©organizzativi©e©di©gestione©dell'ufficio©a©lui©spettanti©in©
caso©di©sua©assenza,©impedimento©o©delega.©

2.©Al©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©sono,©altres|©,©assegnati©sei©magistrati©appar-
tenenti©al©Consiglio©di©Stato.©
3.©In©relazione©all'assegnazione©di©sede©e©al©collocamento©fuori©ruolo©dei©magistrati©di©
cui©ai©commi©1©e©2©si©provvede©ai©sensi©dell'articolo©13©della©legge©27©aprile©1982,©n.©186.©
4.©Il©presidente©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa,©all'inizio©diciascun©anno,©
assegna©quattro©consiglieri©di©Stato©alla©Sezione©giurisdizionale©e©due©alla©Sezione©consultiva.©
Ove©manchi©in©una©Sezione©il©numero©di©consiglieri©necessario©per©deliberare,©il©presidente©
del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©provvede©ai©sensi©dell'articolo©12,©secondo©comma,©
del©regio©decreto©26©giugno©1924,©n.©1054.©
Art. 
3. 
^1.©La©Sezione©consultiva©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©e©composta©
da:©

a) 
il©presidente©preposto©alla©Sezione©consultiva,©che©la©presiede;©

b) 
due©consiglieri©di©Stato;©

c) 
un©prefetto©della©Repubblica;©

d) 
cinque©componenti©in©possesso©dei©requisiti©di©cui©all'articolo©106,©terzocomma,©

della©Costituzione©per©la©nomina©a©consigliere©di©Cassazione©ovvero©di©cui©all'articolo©19,©
primo©comma,©numero©2),©della©legge©27©aprile©1982,©n.©186.©

2.©Per©la©validita©delle©deliberazioni©della©Sezione©consultiva©occorre©il©voto©di©non©meno©
di©quattro©membri©della©Sezione,©tra©cui©almeno©un©magistrato©del©Consigliodi©Stato.Le©
deliberazioni©sono©adottate©a©maggioranza.©In©caso©di©parita©,©prevale©il©voto©espresso©dal©
presidente.©
Art. 
4. 
^1.©La©Sezione©giurisdizionale©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©e©com-
posta©da:©

a) 
il©presidente©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa,©che©la©presiede;©

b) 
il©presidente©assegnato©alla©Sezione©giurisdizionale;©

c) 
quattro©consiglieri©di©Stato;©

d) 
quattro©componenti©in©possesso©dei©requisiti©di©cui©all'articolo©106,©terzo©comma,©

della©Costituzione©per©la©nomina©a©consigliere©di©Cassazione©ovvero©di©cui©all'articolo©19,©
primo©comma,©numero©2),©della©legge©27©aprile©1982,©n.©186.©

2.©Il©collegio©giudicante©e©composto©da©uno©dei©due©presidenti©della©Sezione,©da©due©con-
siglieri©di©Stato©e©da©due©dei©membri©indicati©nella©lettera©d) 
del©comma©1.©

ILéCONTENZIOSOéNAZIONALEé

3.éInésedeégiurisdizionaleéiléConsiglioédiégiustiziaéamministrativaéesercitaéleéfunzioniédié
giudiceédiéappelloécontroéleépronunceédeléTribunaleéamministrativoéregionaleéperélaéSicilia.é
Art. 
5. 
^1.éInécasoédiécontemporaneaéassenzaéoéimpedimentoédeiépresidentiédellaé
Sezioneégiurisdizionale,éessiésonoésostituitiédaléconsigliereédiéStatoépiu©éanzianoéassegnatoé
allaéSezione.é

2.éInécasoédiéassenzaéoéimpedimentoédelépresidenteédellaéSezioneéconsultiva,équestiée©é
sostituitoédaléconsigliereédiéStatoépiu©éanzianoétraéiédueéassegnatiéallaéSezione.é
Art. 
6. 
^1.éIléprefettoée©édesignatoédaléMinistroédell'interno,édiéconcertoéconéiléMinistroé
perégliéaffariéregionali.é

2.éAllaédesignazioneédeiécomponentiédiécuiéall'articoloé3,écommaé1,életteraéd),éeéall'arti-
coloé4,écommaé1,életteraéd),éprovvedeéiléPresidenteédellaéRegioneésiciliana.é
3.éIécomponentiédeléConsiglioédiégiustiziaéamministrativaédiécuiéaiécommié1éeé2ésonoé
nominatiéconédecretoédeléPresidenteédellaéRepubblica,ésuépropostaédeléPresidenteédeléConsi-
glioédeiéMinistri,ésentitoéiléConsiglioédiépresidenzaédellaégiustiziaéamministrativa,épreviaé
deliberazioneédeléConsiglioédeiéMinistri,écuiépartecipaéiléPresidenteédelleéRegioneésicilianaé
aiésensiédell'articoloé21,éterzoécomma,édelloéStatuto.é
4.éIécomponentiédesignatiédallaéRegioneéeéiléprefettoéduranoéinécaricaéseiéanni,édecor-
rentiéperéciascunoédiéessiédallaédataédelérispettivoégiuramento,éeénonépossonoéessereéconfer-
mati.é
5.éAllaéscadenzaédelésessennioéiécomponentiédeléConsiglioédiégiustiziaéamministrativaé
designatiédaléPresidenteédellaéRegioneéeéiléprefettoécessanoédallaécaricaéeédall'esercizioédelleé
funzioni.é
Art. 
7. 
^1.éAiécomponentiédeléConsiglioédiégiustiziaéamministrativaédesignatiédaléPresi-
denteédellaéRegioneéedéaléprefetto,éduranteéiléperiodoédiédurataéinécarica,ésiéapplicanoéleé
normeéconcernentiéloéstatoégiuridicoéeéiléregimeédisciplinareédeiémagistratiédeléConsiglioédié
Stato.Adessiée©écorrisposto,éall'inizioédelésessennio,éilétrattamentoéeconomicoécorrispondenteé
alétrattamentoéinizialeéspettanteéaiémagistratiédeléConsiglioédiéStato,éoveépiu©éfavorevoleédelé
loroétrattamentoéeconomicoéoriginario.é

2.éIécomponentiédesignatiédaléPresidenteédellaéRegione,écheésianoétitolaridiunrapportoé
diélavoroésubordinato,éhannoédirittoéallaéconservazioneédeléposto,ésenzaéassegni.é
3.éLeédisposizioniédell'articoloé31,ésecondoéeéterzoécomma,édellaéleggeé27éaprileé1982,é
n.é186,ériguardantiéiépoteriédiévigilanza,ésiéapplicanoéneiéconfrontiédiétuttiéiémembriédeléCon-
siglioédiégiustiziaéamministrativaéeédeiérelativiéuffici.é
Art. 
8. 
^1.éIémagistratiédeléConsiglioédiéstatoéeéiléprefettoécomponentiédeléConsiglioédié
giustiziaéamministrativaésonoécollocatiéfuoriéruolo.é

2.éIémagistratiédiécuiéalécommaé1ésonoécollocatiéinéposizioneéeccedenteéiépostiédiéfuorié
ruoloéprevistiéperéiémagistratiédeléConsiglioédiéStato.é
Art. 
9.^1.éIléConsiglioédiégiustiziaéamministrativa,énellaésuaécomposizioneéconsultiva,ée©é
organoédiéconsulenzaégiuridico-amministrativaédeléGovernoéregionale.é

2.éLaéleggeéregionale,éfermaérestandoél'obbligatorieta©édeléparereésugliéattiéregolamentarié
deléGovernoédellaéRegione,édeterminaégliéaltriécasiéinécuiée©érichiestoéiléparereéobbligatorioé
deléConsiglioédiégiustiziaéamministrativa.éEéinéfacolta©édeléGovernoéregionaleédiéchiedereéilé
parereédeléConsiglioéinéogniéaltraéipotesi.é
3.éQuandoéiléparereériguardaématerieécheéincidanoénotevolmenteésugliéinteressiégeneralié
delloéStatoéoédiéaltreéRegioni,éiléConsiglioépuo©édeferirneél'esameéall'Adunanzaégeneraleédelé
ConsiglioédiéStato,ésentitaésulépuntoélaéRegione.éInétaleécasoél'Adunanzaégeneraleéesaminaé
gliéaffariésuépreavvisoédeléConsiglioédiégiustizieéamministrativaéeéconél'interventoédiéalmenoé
dueémagistratiédiéquest'ultimo.é
4.éSuiéricorsiéstraordinariédiécuiéall'articoloé23édelloéStatutoéiléparereée©éobbligatorioéedée©é
resoédallaéadunanzaédelleéSezioniériuniteédeléConsiglioédiégiustiziaéamministrativa.éPerélaé
validita©édell'adunanzaée©érichiestaélaépresenzaédiéalmenoénoveémembri.é
5.éQualoraéiléPresidenteédellaéRegioneénonéintendaédecidereéiléricorsoéinémanieraécon-
formeéaléparereédeléConsiglioédiégiustiziaéamministrativa,éconémotivataérichiestaédeveésotto-
porreél'affareéallaédeliberazioneédellaéGiuntaéregionale.é
6.éAll'AdunanzaégeneraleédeléConsiglioédiéStato,écompostaéaiésensiédelécommaé3,ée©é
altres|©édevolutaélaécognizioneédeiéconflittiédiécompetenza,éinésedeéconsultiva,étraéiléConsiglioé
diégiustiziaéamministrativaéeéiléConsiglioédiéStato.é

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Art. 
10. 
^1.©Le©questioni©inerenti©alla©competenza©del©Consiglio©di©giustizia©amministra-
tiva©in©sede©giurisdizionale©sono©rilevabili©anche©d'ufficio.©

2.©Avverso©le©decisioni©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©e©ammesso©ricorso©alle©
Sezioni©unite©della©Corte©di©Cassazione©per©motivi©inerenti©la©giurisdizione.©
3.©Si©osservano©le©disposizioni©processuali©previste©per©il©Consiglio©di©Stato.©
4.©Ove©il©punto©di©diritto©sottoposto©all'esame©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©
abbia©dato©luogo©o©possa©dar©luogo©a©contrasti©giurisprudenziali©con©le©Sezioni©giurisdizio-
nali©del©Consiglio©di©Stato,©la©Sezione©giurisdizionale©del©Consiglio©di©giustizia©amministra-
tiva©puo©,©in©qualunque©stadio©del©processo,©deferire©la©cognizione©del©ricorso©all'Adunanza©
plenaria©delle©Sezioni©giurisdizionali©del©Consiglio©di©Stato.©In©tale©caso,©l'Adunanza©plenaria©
e©integrata©da©due©magistrati©della©Sezione©medesima.©
5.©All'Adunanza©plenaria,©composta©ai©sensi©del©comma©4,©e©altres|©devoluta©la©cogni-
zione©dei©conflitti©di©competenza,©in©sede©giurisdizionale,©tra©il©Consiglio©di©giustizia©ammini-
strativa©ed©il©Consiglio©di©Stato.©
Art. 
11. 
^1.©Presso©l'ufficio©di©segreteria©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©e©
applicato©un©dirigente,©secondo©quanto©previsto©della©legge©27©aprile©1982,©n.©186,©e©succes-
sive©modificazioni,©nonche¨dalla©tabella©A©annessa©al©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©
dei©Ministri©in©data©28©aprile©1997©e©successive©modificazioni,©pubblicato©nel©supplemento©
ordinario©alla©Gazzetta 
Ufficiale 
n.©149©del©28©giugno©1997.©

2.©L'ufficio©di©segreteria©del©Consiglio©medesimo©e©costituito©da©personale©di©segreteria©
del©Consiglio©di©Stato©e©da©personale©delle©Amministrazioni©dello©Stato©e©della©Regione,©
assegnato©in©posizione©di©comando.©
3.©Il©contingente©del©personale©applicato©al©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©viene©
stabilito©con©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri,©di©concertoconiMinistri©del-
l'economia©e©delle©finanze,©per©gli©affari©regionali©e©per©la©funzione©pubblica,©sentito©il©Presi-
dente©della©Regione©siciliana©ed©il©Consiglio©di©presidenza©della©giustizia©amministrativa.©
4.©L'assegnazione©del©personale©al©Consiglio©di©giustizia©amministrativae©fatta©con©
decreto©del©presidente©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa,©previaintesacon©le©Ammi-
nistrazioni©interessate.©
Art. 
12. 
^1.©Per©l'organizzazione©e©il©funzionamento©del©Consiglio©di©giustizia©ammini-
strativa©in©sede©consultiva©e©in©sede©giurisdizionale©si©osservano,©in©quanto©applicabili,©le©
disposizioni©vigenti©per©il©Consiglio©di©Stato.©

2.©Il©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©si©avvale©del©sistema©informativo©della©giusti-
zia©amministrativa.©L'utilizzo©del©software,dell'hardware 
e©delle©reti©informatiche©di©pro-
prieta©o©in©uso©del©Consiglio©di©Stato©e©dei©Tribunali©amministrativi©regionali©e©disciplinato©
da©apposite©convenzioni.©
Art. 
13. 
^1.©Tutte©le©spese©per©il©personale©designato©dalla©Regione,©per©i©locali©adibiti©a©
sede©ed©uffici©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©e©per©la©loro©manutenzione©sono©a©
carico©della©Regione©siciliana.©

2.©Le©altre©spese©per©il©funzionamento©del©Consiglio©medesimo©sono©a©carico©dello©Stato.©
3.©Gli©oneri©di©spesa©per©i©componenti©designati©dal©Presidente©della©Regione©sono©ripar-
titi©in©ragione©del©cinquanta©per©cento©a©carico©dello©Stato©e©del©restante©cinquanta©per©cento©
a©carico©della©Regione,©che©vi©fanno©fronte©con©le©ordinarie©disponibilita©di©bilancio.©Gli©
emolumenti©vengono©mensilmente©corrisposti©a©tali©componenti©dalla©Regione,©salvo©con-
guagli©da©effettuarsi©trimestralmente©a©carico©dello©Stato©nei©confronti©della©Regione.©
4.©Le©spese©a©carico©dello©Stato©gravano©su©apposito©capitolo©dello©stato©di©previsione©
della©spesa©della©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri.©
Art. 
14. 
^1.©Dalla©data©di©entrata©in©vigore©del©presente©decreto©legislativo©di©attuazione©
sono©abrogati©il©decreto©legislativo©6©maggio©1948,©n.©654,©e©il©decreto©del©Presidente©della©
Repubblica©5©aprile©1978,©n.©204.©

Art. 
15. 
^1.©I©giuristi©e©gli©esperti©componenti©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©
alla©data©di©entrata©in©vigore©del©presente©decreto©e©non©scaduti©restano©in©carica©fino©alla©
scadenza©del©sessennio©a©decorrere©dal©rispettivo©giuramento,©se©entro©sessanta©giorni©della©
data©suddetta©attestino,©con©autodichiarazione,©ai©sensi©degli©articoli©46©e©seguenti©del©testo©
unico©approvato©con©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©28©dicembre©2000,©n.©445,©l'in-
sussistenza©o©l'intervenuta©cessazione©di©condizioni©di©incompatibilita©previste©per©l'ufficio©
di©consigliere©di©Stato,©fermo©l'obbligo©di©richiedere©la©prescritta©autorizzazione©al©Consiglio©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

di©presidenza©della©giustizia©amministrativa©per©gli©altri©eventuali©incarichiincorso.©La©disci-
plina©di©cui©al©presente©comma©si©applica©anche©al©prefetto©componente©della©Sezione©consul-
tiva©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa.©

2.©I©giuristi©e©gli©esperti©di©cui©al©comma©1©che©non©abbiano©reso©la©dichiarazione©previ-
sta©dal©medesimo©comma©o©versino©in©situazioni©di©incompatibilita©,©nonche¨igiuristied©
esperti©comunque©scaduti,©cessano©dalla©carica©e©dall'esercizio©delle©funzioni©con©il©decorso©
del©sessantesimo©giorno©dalla©data©di©entrata©in©vigore©del©presente©decreto©legislativo©di©
attuazione.©
Il©presente©decreto,©munito©del©sigillo©dello©Stato,©sara©inserito©nella©Raccolta©ufficiale©
degli©atti©normativi©della©Repubblica©italiana.©Eéfatto©obbligo©a©chiunque©spetti©di©osservarlo©
e©farlo©osservare.©

Dato©a©Roma,©add|©24©dicembre©2003©(omissis)ý.©


Ipareri
delcomitato
consultivo
Ipareri
delcomitato
consultivo
A.G.S. 
^Parere 
del 
1S 
settembre 
2003, 
n. 
100620. 
Federazioni©sportive©nazionali©^Approvazione©di©modifiche©statutarie©^

Applicabilita©deld.P.R.©10febbraio2000,©n.©361©(consultivo 
n. 
5922/03, 
avvo-
cato 
G. 
Fiengo). 


ûCon 
la 
nota 
in 
epigrafe 
indicata 
il 
Ministero 
dell'Interno 
richiede 
il 
parere 
della 
Scrivente 
in 
ordine 
al 
procedimento 
amministrativo 
richiesto 
per 
le 
modifiche 
statutarie 
delle 
federazioni 
sportive 
nazionali 
e 
della 
Fede-
razione 
Nazionale 
della 
Caccia. 
Il 
quesito 
nasce 
dalla 
circostanza 
che 
il 
regolamento 
di 
semplificazione 
adottato 
con 
d.P.R. 
1O 
febbraio 
2000, 


n. 
361, 
nel 
disciplinare 
funditus©il 
procedimento 
di 
riconoscimento 
delle 
per-
sonalitaà 
giuridiche 
di 
diritto 
privato, 
ha 
abrogato 
l'art. 
12 
e 
il 
comma 
3 
del-
l'art. 
16 
del 
codice 
civile 
disponendo 
che 
ûle 
modifiche 
dello 
statuto 
e 
del-
l'atto 
costitutivo 
sono 
approvate 
con 
le 
modalitaà 
e 
nei 
termini 
previsti 
per 
l'acquisto 
della 
personalitaà 
giuridica 
dell'art. 
1, 
salvi©i©casi©di©riconoscimento©
della©personalita©giuridica©per©atto©legislativoý. 
Il 
problema 
posto 
dall'Ammi-
nistrazione 
concerne 
la 
valenza 
e 
l'estensione 
della 
deroga 
prevista 
dal 
rego-
lamento 
e, 
in 
caso 
di 
risposta 
affermativa, 
l'individuazione 
in 
concreto 
della 
procedura 
(in 
ipotesi 
alternativa) 
che 
deve 
essere 
seguita 
per 
le 
modifiche 
statutarie 
di 
enti 
riconosciuti 
direttamente 
dalla 
legge 
come 
persone 
giuridi-
che 
di 
diritto 
privato 
all'atto 
della 
loro 
trasformazione 
da 
enti 
pubblicio 
d'interesse 
pubblico. 
Il 
Segretariato 
Generale 
del 
Ministero 
per 
i 
beni 
e 
le 
attivitaà 
culturali 
interpellato 
sulla 
questione, 
ha 
espresso 
l'avviso 
che, 
a 
seguito 
dell'entrata 
in 
vigore 
del 
d.P.R. 
1O 
febbraio 
2000, 
n. 
361, 
la 
competenza 
a 
provvedere 
in 
merito 
alle 
modifiche 
statutarie 
deve 
intendersi 
devoluta 
all'Ufficio 
territo-
riale 
di 
Governo, 
restando 
riservata 
al 
Ministero 
per 
i 
beni 
e 
le 
attivitaà 
cultu-
rali 
la 
formulazione 
del 
preventivo 
parere 
nei 
casi 
di 
persone 
giuridiche 
ûche 
operano 
nelle 
materie 
di 
competenza 
del 
Ministero 
per 
i 
beni 
e 
le 
atti-
vitaà 
culturali» 
(art. 
1 
comma 
1O 
del 
citato 
regolamento). 
Quanto 
all'eccezione 
relativa 
ai 
casi 
di 
riconoscimento 
ope©legis, 
la 
stessa 
^ad 
avviso 
del 
Segreta-
riato 
Generale 
^ûsembra©riferirsi©alle©ipotesi©in©cui©non©solo©l'attribuzione©della©

personalita©giuridica,©ma©anche©la©contestuale©approvazione©dell'atto©costitutivo©

e/o©dello©statuto©siano©disposte©direttamente©per©atto©legislativo©ovvero©quest'ul-

timo©individui©espressamente©l'autorita©competente©(di©regola©quella©vigilante)©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

a 
provvedere 
all'approvazione 
stessaý.¨Ipotesi¨che¨si¨realizza,¨secondo¨il¨Mini-
stero¨per¨i¨beni¨ed¨attivita©¨culturali¨per¨l'ACI,¨l'A.C.¨e¨per¨l'U.,¨che,¨peraltro,¨
avrebbero¨natura¨pubblica.¨

La¨Scrivente¨condivide¨sostanzialmente¨la¨tesi¨espressa¨dal¨Ministero¨
per¨i¨beni¨e¨le¨attivita©¨culturali,¨ritenendo¨tuttavia¨di¨apportare¨alcune¨preci-
sazioni¨ed¨integrazioni.¨

Il¨riconoscimento¨che¨avviene¨a¨seguito¨di¨decreti¨di¨privatizzazione¨non¨
costituisce¨infatti¨^ad¨avviso¨della¨Scrivente¨^vero¨e¨proprio¨riconoscimento¨
per¨legge¨della¨struttura¨entificata¨privata,¨ma¨mero¨rinvio¨ad¨una¨disciplina¨
generale¨(degli¨enti¨privati),¨applicabile¨in¨quanto¨ne¨ricorrano¨i¨presupposti.¨
In¨altri¨termini¨la¨F.N.C.,¨ai¨sensi¨dell'art.¨115¨del¨d.P.R.¨616/1977,¨non¨esiste¨
piu©¨come¨ente¨pubblico¨ma¨continua¨a¨sussistere¨come¨ente¨morale,¨se¨e¨nei¨
limiti¨in¨cui¨un¨decreto¨del¨Presidente¨della¨Repubblica¨(fonte¨generale¨di¨
riconoscimento¨della¨personalita©¨giuridica¨privata)¨ne¨dispone¨la¨continuita©¨
(cfr.¨d.P.R.¨23¨dicembre¨1978¨in¨Gazzetta 
Ufficiale 
n.¨63¨del¨5¨marzo¨1979).¨

Analogo¨discorso¨vale¨per¨le¨federazioni¨nazionali¨sportive,¨nei¨cui¨con-
fronti¨il¨legislatore¨(artt.¨15¨e¨16¨del¨decreto¨legislativo¨23¨luglio¨1999,¨

n.¨242)¨si¨limita¨ad¨ammettere¨la¨continuita©¨come¨mere¨ûassociazioni¨con¨
personalita©¨giuridica¨di¨diritto¨privatoý,¨ponendo¨altres|©¨una¨serie¨di¨condi-
zioni¨statutarie¨affinche¨conservino¨il¨riconoscimento,¨comunque¨ottenuto.¨
In¨buona¨sostanza¨sia¨la¨F.N.C.¨che¨le¨federazioni¨sportive¨nazionali¨
hanno¨ottenuto¨la¨personalita©¨giuridica¨di¨diritto¨privato¨per¨effetto¨di¨atti¨
amministrativi¨e¨non¨per¨diretto¨riconoscimento¨di¨legge.¨

Sotto¨altro¨e¨diverso¨profilo¨il¨decreto¨di¨delegificazione¨n.¨361¨del¨2000¨
ha¨la¨funzione¨limitata¨di¨semplificazione¨delle¨procedure¨vigenti¨e¨non¨
poteva¨ragionevolmente¨introdurre¨modifiche¨al¨codice¨civile¨tali¨da¨sottrarre¨
le¨modificazioni¨statutarie¨di¨particolari¨enti¨da¨ogni¨controllo¨governativo:¨
in¨tanto¨valgono¨la¨semplificazione¨e¨la¨deroga,¨in¨quanto¨effettivamente¨
nella¨legge¨costitutiva¨di¨enti¨dotati¨di¨personalita©¨giuridica¨privata¨si¨ritro-
vino¨norme¨e¨procedimenti¨idonei¨a¨regolamentare¨globalmente¨la¨vita¨di¨tali¨
enti.¨In¨mancanza¨di¨un¨siffatto¨rinvio¨deve¨necessariamente¨avere¨vigore¨la¨
disciplina¨generale¨che,¨nel¨caso¨delle¨federazioni¨sportive¨costituite¨anterior-
mente¨al¨20¨gennaio¨1999,¨non¨puo©¨che¨essere¨quella¨recata¨per¨tutte¨le¨altre¨
associazioni¨di¨diritto¨privato¨e,¨tra¨queste,¨per¨le¨stesse¨federazioni¨nazionali¨
sportive¨costituite¨successivamente¨al¨20¨gennaio¨1999.¨Di¨conseguenza¨le¨
modifiche¨statutarie¨devono¨essere¨approvate¨dal¨Prefetto,¨ai¨sensi¨del¨combi-
nato¨disposto¨degli¨articoli¨2,¨comma¨I¨e¨1,¨comma¨5¨del¨regolamento¨10¨feb-
braio¨2000,¨n.¨261ý.¨

A.G.S. 
^Parere 
del 
27 
settembre 
2003, 
n. 
105001 
^Assunzione 
di 
dirigente 
di 
seconda 
fascia 
presso 
il 
Ministero 
del 
Lavoro 
e 
delle 
Politiche 
Sociali. 
Se 
alla 
luce 
dell'art. 
19 
della 
legge 
n. 
448/2001¨(che 
ha 
disposto 
anche 
per 


le 
amministrazioni 
statali 
il 
blocco 
delle 
assunzioni 
per 
il 
2002 
di 
personale 
a 


tempo 
indeterminato) 
e 
dell'art. 
34¨della 
legge 
n. 
289/2002¨(che 
ha 
rinnovato 


tale 
blocco 
per 
il 
2003, 
salve 
in 
particolare 
deroghe 
ivi 
previste 
ai 
commi 
5¨e 



I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

6),©possa©procedersi©^e©con©quale©decorrenza©^alla©assunzione©del©candidato©

non©utilmente©collocato©nella©graduatoria©di©concorso©per©l'accesso©alla©qualifica©

dirigenziale,©approvata©con©decreto©del©20©dicembre©2001,©a©seguito©di©annulla-

mento©parziale©di©tale©decreto©pronunciato©dal©T.A.R.©con©sentenza©dell'agosto©

2002,©che©ha©dichiarato©anche©l'obbligo©dell'Amministrazione©di©provvedere©alla©

rettifica©della©graduatoria©stessa©con©inserimento©del©candidato©ricorrente©(con©

il©quale©il©contratto©individuale©di©lavoro©non©e©stato©sinora©stipulato)©(consul-
tivo©n.©20352/02,©avvocato©A.©Barbieri).©

ûCon©la©nota©a©margine©e©stato©domandato©parere©in©merito©ad©una©
richiesta,©pervenuta©a©codesto©Dipartimento©dal©Ministero©in©oggetto©[del©
Lavoro©e©delle©Politiche©Sociali],©concernente©l'assunzione©di©un©dirigente©di©
seconda©fascia,©gia©pubblico©dipendente,©a©seguito©dell'annullamento©della©
graduatoria©del©concorso,©cui©il©medesimo©aveva©partecipato,©da©parte©del©

T.A.R.©del©Lazio.©
Espone,©infatti,©codesta©Amministrazione©che©l'allora©Ministero©del©
Lavoro©aveva©bandito©in©data©13©novembre©1998©concorso©pubblico©per©reclu-
tamento©di©tre©unita©di©personale©con©la©qualifica©di©dirigente©informatico©e©
che,©a©seguito©dell'espletamento©delle©relative©procedure,©aveva©provveduto,©in©
data©28©dicembre©2001,©alla©stipula©dei©contratti©individuali©di©lavoro©a©tempo©
indeterminato©con©i©tre©vincitori,©ai©sensi©dell'art.©28©del©D.Lgs.©165/2001.©

In©esito©ad©impugnativa©da©parte©del©quarto©classificato©Dott.©I.,©interve-
niva,©allora,©sentenza©di©accoglimento©del©T.A.R.©Lazio©n.©6930,©pubblicata©
in©data©2©agosto©2002,©in©conseguenza©della©quale©veniva,©dal©Dicastero©sum-
menzionato,©risolto©il©contratto©stipulato©con©il©terzo©classificato©al©predetto©
concorso,©essendo©stata©annullata©prima©e©modificata,©poi,©la©graduatoria©
concorsuale©in©osservanza©del©disposto©giurisdizionale.©

Dovendosi©procedere©all'assunzione©del©ricorrente©entro©il©2002,©il©Mini-
stero©del©Lavoro©e©delle©Politiche©Sociali©si©e©posto©il©problema©^investendo©
del©medesimo©codesto©Dipartimento©^della©vigenza©del©divieto©assuntivo©di©
cui©all'art.©19©della©legge©finanziaria©del©2002©n.©488/2001,©ritenendo,©peral-
tro,©che©siffatto©divieto©potesse©superarsi©in©considerazione©della©necessita©
che©deriverebbe©all'Amministrazione©dalla©esecuzione©di©una©decisione©giuri-
sdizionale©e©dalla©retrodatazione©dell'assunzione©stessa©al©2001,©allorche¨era©
stata©approvata©la©graduatoria©concorsuale,©il©che©comporterebbe©la©mera©
sostituzione©di©un©dipendente©con©un©altro,©nonche¨l'estraneita©del©divieto©
stesso©alla©fattispecie,©non©dovendosi©procedere©ad©alcuna©nuova©assunzione,©
senza,©quindi,©alcun©aggravio©di©spesa.©

Codesto©Dipartimento,©sulla©scorta©di©quanto©prospettato©dal©suddetto©
Ministero,©individua©invece,©nella©nota©cui©si©risponde,©il©divieto©di©assunzioni©
per©il©2002©come©generale©per©lo©Stato©e©gli©enti©pubblici©non©economici,©
anche©in©riferimento©ad©assunzioni©per©concorsi©esauritisi©nel©2001,©ma©peri©
quali©non©si©sia©proceduto©alla©stipulazione©del©relativo©contratto©di©lavoro©
entro©il©31©dicembre©dello©stesso©anno.©Cio©in©quanto,©ai©sensi©dell'art.©35,©
comma©1,©del©D.Lgs.©165/2001,©e©con©il©contratto©individuale©che©si©concrete-
rebbe©(oggi)©l'assunzione©alle©pubbliche©dipendenze,©in©aderenza©altres|©,al©
parere©del©Consiglio©di©Stato©n.©3348/02,©con©il©quale©e©stata©ribadita©la©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

necessaria©compresenza,©assieme©alla©cosiddetta©ûprogressione©di©carrieraý©
dei©dipendenti©delle©PP.AA.©che©vincano©un©concorso©dirigenziale©ex 
art.©28©
del©D.Lgs.©165/2001,©altres|©della©sottoscrizione©del©contratto©individuale©di©
lavoro,©essendo©irrilevante,©al©fine©del©perfezionamento©dell'assunzione,©la©
provenienza©del©candidato©dall'ambito©del©personale©pubblico.©

Cio©posto,©codesta©Amministrazione,©considerato©che©il©contratto©di©
lavoro©con©il©candidato©che©ha©vinto©il©ricorso©al©T.A.R.©dovrebbe©stipularsi©
nella©vigenza©del©riferito©divieto©generale,©non©ritiene©possibile©procedere©
alla©assunzione,©anche©in©considerazione©dell'insussistenza,©nel©caso©dispe-
cie,©di©alcuna©ipotesi©di©deroga©legislativa©al©ûbloccoý©delle©assunzioni,non©
potendosi©assimilare©la©situazione©ûde 
quaý©a©quella©di©cui©agli©artt.©45©e©46©
della©legge©finanziaria©del©1996©n.©549/1995,©la©quale,©per©il©triennio©
1996-1998©aveva©s|©disposto©il©divieto,©nel©campo©del©pubblico©impiego,©del-
l'estensione©dei©giudicati©amministrativi©anche©ai©soggetti©non©ricorrenti,©
ma©ne©aveva©escluso©l'applicazione©qualora©gli©interessati©fossero©a©loro©
volta©coinvolti©in©procedimenti©giurisdizionali©in©grado©di©appello,©laddove©
il©Consiglio©di©Stato©avesse©gia©deciso©in©senso©a©loro©favorevole©questioni©
identiche.©

Onde,©in©conclusione,©codesta©Presidenza©chiede©alla©Scrivente©se,©in©un©
caso©come©quello©descritto,©debba©applicarsi©il©divieto©di©cui©all'art.©19©della©
legge©448/2001©o©se,©al©contrario,©possa©superarsi©siffatto©divieto©con©la©sti-
pula©di©un©contratto©individuale©di©lavoro©con©decorrenza©giuridica©dalla©data©
di©approvazione©della©graduatoria©del©concorso©(28©dicembre©2001).©

Premesso©quanto©precede,©occorre©anzitutto©considerare©come©ûmedio 
temporeý©si©sia©assistito©ad©una©ulteriore©modificazione©normativa,©in©forza©
della©quale©il©divieto©di©cui©all'art.©19©della©legge©488/2002,©che©riguardava©
solo©l'anno©2002,©e©stato©sostituito©dalle©disposizioni©recate©dalla©vigente©
legge©finanziaria©per©il©2003,©n.©289/2003,©la©quale,©all'art.©34,©nel©riproporre,©
per©le©PP.AA.©di©cui©al©D.Lgs.©165/2001©(con©esclusione©di©piccoli©comuni),©
il©ûbloccoý©delle©assunzioni©anche©per©il©2003,©ha©disposto©altres|©numerose©
deroghe©al©blocco©stesso,©ivi©compresa©quella,©di©cui©ai©commi©5©e©6,©attinente©
alle©ûeffettive, 
motivate 
ed 
indilazionabili 
esigenze 
di 
servizioý©palesate©dalle©
Amministrazioni©interessate©(comma©5),©tra©le©quali©esigenze©sono©state©espli-
citamente©incluse©(comma©6)©le©assunzioni©dei©vincitori©di©concorsi©espletati©
alla©data©del©29©settembre©2002©e©in©corso,©la©cui©graduatoria©sia©stata©appro-
vata©entro©il©31©dicembre©2002.©

Sul©piano©processuale,©poi,©la©precitata©sentenza©del©T.A.R.©Lazio©

n.©6930/2002©e©stata©confermata©dal©Consiglio©di©Stato,©a©seguito©dell'appello©
proposto©dal©controinteressato,©con©la©decisione©di©rigetto©n.©2538/2003,di©
talche¨la©posizione©acquisita©dal©ricorrente©originario©Dott.©I.©si©e©resa©oggi©
definitiva.©
Cio©posto,©la©Scrivente©nutre©perplessita©in©ordine©alla©ritenuta©impossi-
bilita©di©poter©procedere©all'assunzione©del©candidato©al©concorso©vincitore©
del©ricorso©al©T.A.R.,©tramite©la©stipulazione©di©un©contratto©individualedi©
lavoro©per©la©qualifica©dirigenziale©messa©a©concorso,©con©decorrenza©giuri-
dica©dal©28©dicembre©2001,©in©base©alla©nuova©graduatoria©derivante©dall'ap-
plicazione©della©sentenza©n.©6930/02©del©T.A.R.©Lazio,©nel©presupposto©nor-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

mativo©della©vigenza©del©cosidetto©ûbloccoý©delle©assunzioni,©gia©disposto©
dalla©ûfinanziariaý©per©l'anno©2002©e©poi©ribadito©dalla©successiva©ûfinanzia-
riaý©per©il©2003.©

Il©discorso©che©deve©essere©affrontato©nella©specie,©infatti,©e©quello©sulla©
vigenza©o©meno©del©divieto©di©nuove©assunzioni©disposto©dalla©legislazione©
ûmedio 
temporeý©intervenuta,©quando,©a©fronte©del©predetto©divieto,©si©ponga©
l'obbligo©per©la©P.A.©di©ottemperare©ad©una©decisione©(ormai©definitiva)©del©
giudice©amministrativo.©

Il©principio©cui©l'Amministrazione©e©tenuta©ad©uniformarsi©in©tal©caso©e©
l'autorita©cogente©del©giudicato©amministrativo,©la©quale©e©la©diretta©deriva-
zione©del©principio©costituzionale©sulla©tutela©delle©situazioni©giuridiche©sog-
gettive©del©cittadino©che©adisce©l'autorita©giudiziaria©(artt.©24©e©113©Cost.),©
onde©appare©conseguenza©di©cio©quella©in©forza©della©quale©alcuna©legge©
potrebbe©sovvertire©siffatto©ordine©senza©porsi©in©contrasto©con©la©carta©costi-
tuzionale©della©Repubblica.©

Di©talche©,see©vero©che©uniformarsi©al©predetto©giudicato©comporte-
rebbe,©pero©,©stante©il©ûbloccoý©di©assunzioni©nella©P.A.©a©tempo©indetermi-
nato,©il©potenziale©contrasto©con©una©norma©di©legge©che©fissa©un©divieto,©
appare©parimente©evidente©che©in©casi©come©quello©in©esame©si©impone©
comunque©una©corretta©operazione©a©livello©interpretativo.©

Sotto©siffatto©profilo,©allora,©va©detto©che©l'art.©19©della©legge©finanziaria©
del©2002,©nel©disporre©il©cosiddetto©ûbloccoý©delle©assunzioni©per©la©Pubblica©
Amministrazione,©non©si©puo©dire©abbia©voluto©intendere©che©siffatto©blocco©
avrebbe©prevalso©altres|©sull'autorita©del©giudicato©che©fosse©stato©nel©frat-
tempo©ottenuto©dall'aspirante©all'assunzione©stessa,©vale©a©dire©sul©suo©diritto©
giurisdizionalmente©riconosciuto©al©posto©di©lavoro.©

Dal©punto©di©vista©letterale,©la©legge©di©cui©si©discute©ha©soltanto©dettato©
regole©di©organizzazione©alla©Pubblica©Amministrazione,©senza©menzionare©
come©la©stessa©Amministrazione©avrebbe©dovuto©regolarsi©in©fattispecie©quali©
quella©in©questione,©onde©la©stessa©norma©e©stata©pacificamente©letta©quale©
strumento©posto©per©finalita©di©controllo©e©contenimento©della©spesa©pub-
blica.©

In©un'ottica©di©livello,©invece,©piu©sistematico,©non©sembra©che©il©parere©
del©Consiglio©di©Stato©n.©3348/02©citato©da©codesto©Dipartimento©possa©
essere©usato©come©chiave©risolutoria©della©questione.©Esso,©infatti,©offre©un'at-
tenta©lettura,©ma©di©carattere©generale,©sulla©vicenda©delle©assunzioni©nel©pub-
blico©impiego©per©lavoratori©gia©dipendenti©della©P.A.,©operando©il©condivisi-
bile©aggancio,©per©cio©che©riguarda©i©concorsi©cui©partecipino©essi©dipendenti,©
tra©ûprogressione©di©carrieraý©e©stipulazione©del©contratto©di©lavoro©(stipula-
zione©che©non©e©esclusa©dall'essere©il©vincitore©del©concorso©gia©dipendente©
anche©della©stessa©Amministrazione©che©abbia©indetto©il©concorso©medesimo)©
e©ritenendo©necessaria©la©sottoscrizione©del©contratto©per©aversi©assunzione©
in©servizio©alle©pubbliche©dipendenze.©

Lo©stesso©parere,©pero©,©non©aveva©dinanzi©una©fattispecie©analoga©a©
quella©per©cui©e©stato©chiesto©l'avviso©della©Scrivente,©onde©non©si©puo©dire©
che©abbia©inteso©affermare©che©il©divieto©di©cui©all'art.©19©della©legge©finanzia-
ria©per©il©2002©(oggi©art.©34©della©ûfinanziariaý©per©il©2003)©avrebbe©pregiudi-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

cato©altres|©coloro©che,©a©causa©dell'illegittimita©dello©sviluppo©procedimen-
tale©relativo©ad©un©concorso©pubblico©bandito©e©svoltosi©in©epoca©antecedente©
il©divieto©surriferito,©non©avevano©potuto©essere©assunti©entro©i©termini©sot-
tratti©all'applicazione©del©divieto©stesso,©com'e©il©caso©del©ricorrente©di©cui©
trattasi.©Cio©,©si©ripete,©non©e©stato,©infatti,©affermato©nel©parere©ûde 
quoýne¨
implicitamente©ne¨esplicitamente,©onde©puo©supporsi©che,©probabilmente,©
sarebbe©parso©anche©al©Consiglio©di©Stato©immanente©nel©nostro©sistema©il©
valore©prevalente©^di©cui©lo©stesso©Consesso©e©quotidianamente©uno©degli©
autorevoli©garanti©^da©attribuirsi©ai©diritti©gia©acquisiti©e©riconosciuti©a©livello©
giurisdizionale.©E©tanto©puo©affermarsi©anche©ipotizzando©come©in©definitiva©
sia©stato©lo©stesso©Consiglio©di©Stato©che©ha©adottato©il©predetto©parere©a©con-
fermare,©nella©sentenza©sopra©citata,©l'imposizione©dell'assunzione©del©Dott.©I.©

Se,©percio©,©puo©concludersi©che©da©nessuna©parte©e©detto,©neppure©dal©
Consiglio©di©Stato,©che©il©divieto©assuntivo©possa©riguardare©anche©colui©che©
e©risultato©vincitore©di©un©concorso,©ma©che,©per©cause©a©lui©non©imputabili,©
bens|©imputabili©al©comportamento©illegittimo©della©P.A.,©non©e©stato©posto©
in©grado©di©stipulare,©in©tempo©utile©ad©evitare©il©divieto,©il©relativo©contratto©
assieme©agli©altri©vincitori©del©concorso,©cos|©come©definitivamente©ricono-
sciutogli©dal©giudice©da©lui©stesso©adito,©puo©valorizzarsi,©allora,©la©sopra©illu-
strata©interpretazione©costituzionalmente©orientata©tanto©del©precedente©
art.©19©della©legge©448/2001,©quanto©dell'attuale©art.©34©della©legge©289/2002,©
per©affermare©che©il©divieto©delle©assunzioni©non©potrebbe©intaccare©diritti©
giurisdizionalmente©acquisiti,©senza©porsi©in©contrasto©con©gli©artt.©24©e113©
della©Costituzione.©

Ma©vi©sono©ulteriori©elementi©che©possono©rafforzare©la©tesi©della©estra-
neita©della©fattispecie©in©esame©all'ambito©applicativo©dei©ûblocchiý©delle©
assunzioni©nel©pubblico©impiego©sinora©reiterati©piu©volte©dalle©ultime©leggi©
finanziarie.©

Anzitutto©non©e©destituita©di©fondamento©la©tesi,©fatta©propria,©come©
riferisce©nella©nota©a©riscontro©codesto©Dipartimento,©dallo©stesso©Ministero©
interessato,©che©si©versi©effettivamente©al©di©fuori©anche©dell'area©di©interpreta-
zione©sistematica©dello©stesso©divieto©assuntivo,©atteso©che©la,©ûsostituzioneý©
del©candidato©gia©quarto©e©divenuto©terzo©in©base©alla©nuova©graduatoria,©al©
posto©di©altro©candidato©gia©vincitore©ed©ora©da©escludersi©in©forza©della©
nuova©graduatoria©stessa,©non©avrebbe©alcuna©influenza©sulla©spesa©pubblica,©
oltre©a©non©essere,©come©tale,©una©nuova©assunzione©ûstricto 
sensuý©intesa.©

Senza©contare©che,©ancorche¨la©sottoscrizione©del©contratto©di©lavoro©con©
il©nuovo©vincitore©del©concorso©non©possa©che©avvenire©all'attualita©,©i©suoi©
effetti©giuridici©sarebbero©comunque©da©ricondurre,©proprio©in©forza©del©giu-
dicato,©ad©una©data©comunque©anteriore©alla©posizione©del©divieto,©vale©a©dire©
quel©28©dicembre©2001,©data©in©cui©furono©definite©le©posizioni©lavorative©
degli©altri©vincitori©del©concorso.©

Va©inoltre©rilevato©come©non©osti©a©quanto©sinora©considerato©la©circo-
stanza,©pure©accennata©nella©nota©a©riscontro,©dell'esistenza,©sempre©reiterata,©
sinora,©dalle©ultime©leggi©finanziarie©che©si©sono©succedute,©dell'ulteriore©
divieto,©fatto©alle©PP.AA.,©di©estensione©del©giudicato©anche©a©soggetti©non©
parti©dei©relativi©processi©attinenti©al©pubblico©impiego©^tra©l'altro,©con©lo©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

spirare©dell'anno©2001,©il©legislatore©ha©inteso©ulteriormente©inibire©la©facolta©
estensiva©in©argomento,©con©l'adozione©dell'art.©23©della©legge©448/2001,il©
quale,©al©comma©3,©reitera©il©divieto©anche©per©il©triennio©2002-2004,©senza,©
pero©,©confermare©le©eccezioni©di©cui©alla©precedente©analoga©norma©del©1999,©
citata©da©codesto©Dipartimento©^dal©momento©che©quest'ultimo©divieto,©pro-
prio©per©non©riguardare©coloro©che,©al©contrario,©si©sono©fatti©parte©diligente©
nell'impugnare©gli©atti©amministrativi©a©loro©sfavorevoli,©come©e©accaduto©
per©il©soggetto©di©cui©si©discute,©non©fa©che©rafforzare,©se©ce©ne©fosse©bisogno,©
il©convincimento©sulla©prevalenza,©sul©divieto©medesimo,©dei©diritti©giurisdi-
zionalmente©riconosciuti©

Considerato©tutto©quanto©precede,©la©Scrivente©e©dell'avviso©che,©con©
l'ausilio©del©canone©ermeneutico©sopra©esposto,©la©fattispecie©in©esame©non©
possa©essere©ricondotta©all'ambito©applicativo©delle©norme©che©hanno©posto©
il©ûbloccoý©delle©assunzioni©nel©pubblico©impiego©anche©per©il©corrente©anno©
2003.©

Si©puo©concludere,©pertanto,©la©presente©consultazione©nei©sensi©prospet-
tati,©favorevoli©all'assunzione©del©candidato©ricorrente©con©contratto©a©tempo©
determinato©da©stipularsi©oggi,©con©decorrenza©giuridica©a©far©data©dal©
28©dicembre©2001ý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
1 
ottobre 
2003, 
n. 
107813. 
Sabaudia 
(Latina) 
^Ricognizione 
degli 
strumenti 
di 
vincolo 
paesistico-

ambientale 
gravanti 
sul 
centro 
urbano 
^Decreto 
ministeriale 
20©luglio 
1967©^

Decreto 
interministeriale 
22©maggio 
1985©(consultivo©n.©11612/00,©avvocato©

S.©Sabelli).©
ûSulla©base©delle©risultanze©della©riunione©del©24©settembre©2002,©tenu-
tasi,©nell'ambito©della©conferenza©di©servizi©indetta©dal©Comune©di©Sabaudia,©
presso©la©sede©di©codesta©Direzione©Generale,©si©chiede,©nella©nota©che©si©
riscontra,©che©questa©Avvocatura©si©pronunci©nuovamente©in©merito©alla©que-
stione©della©vigenza©di©un©vincolo©paesaggistico©sul©centro©urbano©di©Sabau-
dia.©Tale©questione©aveva©gia©costituito©oggetto©di©parere,©richiesto©dal©Mini-
stero©delle©Politiche©Agricole©e©Forestali©e©reso©dalla©Scrivente©con©nota©

n.©20005©del©25©febbraio©2002.©
Va©al©riguardo©rilevato©che,©nel©corso©della©predetta©riunione©e©soltanto©
in©tale©occasione,©questa©Avvocatura©ha©potuto©acquisire©conoscenza©del-
l'orientamento,©gia©espresso©da©codesta©Amministrazione©nel©senso©della©
non©sussistenza©del©vincolo©(in©particolare,©con©nota©del©16©ottobre©2000,©
inviata©alla©Regione©Lazio,©e©con©la©successiva©nota©del©21©maggio©2001,©
inviata©al©Sindaco©del©Comune©di©Sabaudia©e©per©conoscenza©ad©altre©auto-
rita©tra©le©quali©la©Procura©della©Repubblica©presso©il©Tribunale©di©Latina.©
Entrambe©le©lettere©sono©state©prodotte©dal©Comune©di©Sabaudia©tra©i©docu-
menti©allegati©alle©osservazioni©presentate©in©sede©di©Conferenza©dei©servizi).©

Da©tale©documentazione©emerge,©in©particolare,©che©la©planimetria©alle-
gata©al©decreto©ministeriale©20©luglio©1967©(della©quale©la©Scrivente©non©
disponeva©al©tempo©dell'emissione©del©proprio©parere)©reca©in©calce©un'anno-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tazione©^avvalorata©dalla©presenza©di©due©timbri©della©Soprintendenza©ai©
monumenti©del©Lazio©^del©seguente©tenore:©ûSabaudia©zona©costiera.©L'area©
circoscritta©dal©tracciato©colore©verde©e©dichiarata©di©notevole©interesse©pubblico©
a©norma©della©legge©29©giugno©1939,©n.©1497©(con©esclusione©del©nucleo©abitato)©

(decreto©ministeriale©20©luglio©1967©^Gazzetta©Ufficiale©n.©193©del©2©agosto©
1967);©una©successiva©planimetria,©ridotta©da©documento©conforme©autenti-
cato©dal©Comune©di©Sabaudia,©nel©riprodurre©l'insieme©delle©zone©gia©vinco-
late©con©i©DD.MM.©7©marzo©1956,©22©ottobre©1964,©20©luglio©1967,©14©dicem-
bre©1971©e©25©febbraio©1974,©nonche¨l'ulteriore©zona©vincolata©dal©successivo©
decreto©ministeriale©22©maggio©1985,©rappresenta©anch'essa,©con©i©confini©
contrassegnati©in©rosso,©la©delimitazione©del©centro©urbano©di©Sabaudia©all'in-
terno©della©zona©dichiarata©di©notevole©interesse©pubblico©dal©gia©citato©
decreto©del©20©luglio©1967.©Tale©ultimo©documento,©per©le©ragioni©che©si©
esporranno,©non©appare©allo©stato©degli©atti©attendibile.©

Sulla©base©del©primo©documento©il©Comune©di©Sabaudia©fa©presente,©a©
sostegno©della©tesi©dell'insussistenza©del©vincolo,©che©un©precedente©decreto©
del©7©marzo©1956©emanato©dal©Ministero©della©Pubblica©Istruzione©di©con-
certo©con©il©Ministero©della©Marina©Mercantile,©era©stato©annullato©con©

d.P.R.©del©24©marzo©1965©in©accoglimento©del©ricorso©gerarchico©presentato©
in©data©30©giugno©1956©dal©Comune©di©Sabaudia,©e©che©lo©stesso©Comune,©in©
data©15©aprile©1966,©aveva©fatto©opposizione©avverso©la©proposta©di©vincolo©
paesistico©avanzata©dalla©Commissione©Provinciale©di©Latina©per©la©prote-
zione©delle©bellezze©naturali©con©verbale©n.©12©del©26©aprile©1965©in©riferi-
mento©al©territorio©del©Comune©di©Sabaudia,©come©delimitato©dalla©planime-
tria©allegata©allo©stesso©verbale.©Di©tale©opposizione©viene©fatta©menzione©
nella©parte©motiva©del©decreto©ministeriale©del©20©luglio©1967,©in©cui©si©ravvi-
sava©ûl'opportunita©di©prendere©in©considerazione©i©motivi©dell'anzidetta©opposi-
zione©del©sindaco©di©Sabaudia©e©di©escludere©pertanto©dal©vincolo©la©zona©del©
nucleourbano,©chenonrappresentaunparticolarevalorepaesistico...ý.©La©sud-
detta©ricostruzione©dei©precedenti©storici©del©provvedimento©di©vincolo©ele©
accennate©risultanze©della©planimetria©allegata©al©decreto©accentuerebbero©la©
rilevata©discrasia©tra©gli©elementi©motivazionali©e©il©decretato,©e©inducono,©
secondo©quanto©messo©in©luce©dal©Comune©di©Sabaudia,©a©dare©prevalenza©
agli©aspetti©tecnici©e©motivazionali©rispetto©al©dispositivo©del©decreto©20©luglio©
1967.©

Quanto©alla©seconda©planimetria,©si©insiste,©da©parte©del©Comune,©sulla©
natura©meramente©ricognitiva©del©decreto©ûgalassinoý©del©22©maggio©1985,©
la©cui©parte©dispositiva©ha©ad©oggetto©l'estensione©del©vincolo©ad©una©vasta©
zona©limitrofa,©non©vincolata©con©i©precedenti©decreti,©con©l'adozione©per©tale©
territorio©delle©cosidette©misure©di©salvaguardia©fino©al©31©dicembre©1985©
(punto©1,©commi©1©e©2),©e©l'integrazione,©nella©parte©del©dispositivo©dei©mede-
simi©decreti©ministeriali©^7©marzo©1956,©22©ottobre©1964,©20©luglio©1967©
(Sabaudia),©20©luglio©1967©(S.©Felice©Circeo),©14©dicembre©1971©e©25©febbraio©
1974©^,©richiamati©nelle©premesse,©con©la©stessa©prescrizione©di©misure©di©sal-
vaguardia©fino©alla©data©del©31©dicembre©1985©(punto©2).©

La©Soprintendenza©per©i©Beni©Architettonici©e©per©il©Paesaggio©del©Lazio,©
interpellata©dalla©Scrivente©con©nota©n.©5160©del©16©gennaio©2003©in©merito©


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


al 
valore 
probatorio 
e 
quindi 
all'attendibilitaè 
, 
delle 
due 
planimetrie 
prodotte 
dal 
Comune 
di 
Sabaudia, 
rispondendo 
con 
nota 
del 
21 
maggio 
2003, 
ha 
pre-
cisato 
che: 


û1)©circa 
la 
planimetria 
della 
zona 
vincolata, 
allegata 
al 
D.M. 
20 
luglio 
1967, 
recante 
in 
calce 
un'annotazione 
con 
la 
quale 
si 
specifica 
che 
il 
nucleo 
urbano 
di 
Sabaudia 
eè 
da 
intendersi 
escluso 
dal 
vincolo 
paesaggi-
stico, 
la 
stessa 
eè 
copia 
conforme 
all'elaborato 
da 
sempre 
utilizzato 
da 
questa 
Soprintendenza, 
al 
fine 
di 
individuare 
il 
territorio 
soggetto 
al 
vincolo 
di 
cui 
al 
D. 
M 
20 
luglio 
1967 
ed 
il 
territorio 
escluso 
dallo 
stesso; 


2)©circa 
la 
planimetria 
della 
zona 
vincolata 
in 
relazione 
al 
successivo 
decreto 
del 
22 
luglio 
1985, 
nella 
quale 
il 
perimetro 
del 
centro 
urbano 
appare 
graficamente 
contrassegnato 
all'interno 
della 
circostante 
area 
assoggettata 
a 
vincolo, 
questa 
Soprintendenza 
puoè 
solo 
affermare 
che 
trattasi 
di 
elaborato 
redatto 
dal 
Comune 
di 
Sabaudia 
al 
quale 
piuè 
volte 
si 
eè 
fatto 
riferimento 
in 
quanto 
mera 
conferma 
grafica 
dei 
contenuti 
di 
cui 
alla 
planimetria 
richia-
mata 
al 
punto 
precedente.ý. 


Preso 
atto 
di 
tali 
precisazioni 
ed 
osservazioni 
di 
carattere 
tecnico, 
questa 
Avvocatura 
ritiene 
di 
dover 
confermare 
le 
conclusioni 
giaè 
adottate 
nel 
prece-
dente 
parere 
per 
le 
ragioni 
di 
seguito 
indicate. 


Per 
quanto 
riguarda 
il 
decreto 
del 
20 
luglio 
1967, 
la 
singolaritaè 
della 
fat-
tispecie 
nella 
quale 
il 
dispositivo, 
recante 
la 
descrizione 
dei 
confini 
della 
vasta 
zona 
vincolata, 
che 
si 
estende 
dal 
mare 
all'entroterra, 
non 
contiene 
alcun 
riferimento 
diretto 
ed 
esplicito 
a 
quanto 
espresso 
nella 
motivazione 
per 
la 
parte 
che 
ci 
interessa, 
tuttavia 
supportato 
dall'elemento 
cartografico,di 
valore 
probatorio 
non 
confutabile, 
considerata 
la 
provenienza 
da 
fonte 
uffi-
ciale 
^puoè 
indurre 
ad 
una 
diversa 
interpretazione 
del 
decreto 
che 
tenga 
conto 
dell'esigenza 
di 
integrare 
il 
dispositivo, 
con 
il 
contenuto 
della 
motiva-
zione, 
laddove 
appaiono 
non 
coincidenti 
con 
la 
planimetria 
che 
costituisce 
anch'essa 
elemento 
integrante 
del 
decreto. 
Sul 
punto 
va 
infine 
ricordato 
che 
il 
Consiglio 
di 
Stato 
in 
sede 
consultiva, 
(Sezione 
Seconda, 
25 
luglio 
2001, 


n. 
1492) 
nel 
contesto 
di 
un 
parere 
sulla 
legittimitaè 
di 
una 
concessione 
edilizia 
rilasciata 
dal 
Comune 
per 
la 
realizzazione 
di 
un 
edificio 
residenziale 
all'in-
terno 
del 
nucleo 
di 
Sabaudia, 
ha 
ritenuto 
che 
ûnon©risultano©invece©operanti,©
come©erroneamente©prospettato©nella©relazione©dell'Amministrazione©perlo©
stesso©centro©storico,©le©disposizioni©del©D.M.©20©luglio©1967,©di©dichiarazione©
di©notevole©interesse©pubblico©della©zona©costiera©del©Comune©di©Sabaudia,ai©
sensi©della©legge©n.©1497/1939,©il©cui©quarto©ûvistoý©evidenzia©l'opportunita©di©
ûescludere©dal©vincolo©la©zona©del©nucleo©urbano©di©Sabaudiaý. 


Questa 
nuova 
ricostruzione 
dei 
contenuti 
del 
vincolo 
previsto 
dal 
D.M. 
20 
luglio 
1967 
non 
si 
riverbera, 
tuttavia, 
sulla 
successiva 
disciplina 
introdotta 
dal 
decreto 
ministeriale 
22 
maggio 
1985, 
dal 
piano 
territoriale 
paesistico 
e 
dalla 
legge 
431 
del 
1985. 


Va 
infatti 
considerato 
che 
la 
funzione 
dei 
cosiddetti 
ûgalassiniý, 
tra 
i 
quali 
il 
D.M. 
22 
maggio 
1985, 
eè 
quello 
di 
dare 
tutela 
paesistica 
a 
zone 
omo-
genee, 
unificando 
ed 
integrando 
il 
sistema 
dei 
vincoli 
puntuali 
preesistenti 
nel 
territorio 
e 
condizionando 
gli 
interventi 
possibili 
nelle 
aree 
protette 
alla 
predisposizione 
in 
tempi 
prefigurati 
come 
brevi 
(entro 
il 
31 
dicembre 
1985) 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dei©piani©territoriali©paesistici.©Tale©funzione©integrativa©e©di©salvaguardia©si©
ritrova©puntualmente©nel©decreto©22©maggio©1985©che©accorpa©ed©integra©
tutte©le©precedenti©declaratorie,©disponendo©che©fino©al©31©dicembre©1985©
restano©ûvietate¨tutte¨le¨modificazioni¨dell'assetto¨del¨territorio,¨nonche¨le¨opere¨
edilizieelavorifattaeccezioneperilavoridirestauro,¨risanamentoconservativo¨

nonche¨per¨quelli¨che¨non¨modifichino¨l'aspetto¨esteriore¨dei¨luoghiý.©In©un©tale©
contesto,©che©trova©poi©conferma©nelle©disposizioni©della©legge©8©agosto©
1985,©n.©431,©la©delimitazione©dell'area©contenuta©nel©dispositivo©del©decreto©
assume©una©valenza©autonoma,©non©riconducibile©ad©un©effetto©meramente©
confermativo©dei©precedenti©vincoli.©Coerentemente©a©tale©scelta,©il©piano©ter-
ritoriale©paesistico©approvato,©sia©pure©`con©notevole©ritardo',©dalla©Regione©
Lazio©include©tra©le©aree©assoggettate©alla©sua©disciplina©anche©il©centro©abi-
tato©di©Sabaudia.©

La©soggezione©a©vincolo©paesistico©del©centro©abitato©di©Sabaudia©trova©
d'altronde©conferma©anche©dalla©circostanza©che©l'area©in©questione©ricade©
pacificamente©nel©perimetro©del©Parco©del©Circeo.©L'art.©1,©lettera©f)¨della©
legge©8©agosto©1985©infatti©sottopone©direttamente©a©vincolo©paesistico©ûipar-
chi¨e¨le¨riserve¨nazionali¨o¨regionali¨nonche¨i¨territori¨di¨protezione¨esterna¨dei¨
parchiý.©Ne¨vale©al©riguardo©la©deroga©di©operativita©dei©vincoli©e©delle©piani-
ficazioni©prevista©dal©comma©2©dell'art.©2©delle©stessa©legge©Galasso©relativa-
mente©alle©aree©A©e©B©del©piano©regolatore©comunale©ed©in©relazione©ad©aree©
per©le©quali©siano©previste©forme©di©urbanizzazione©pubblica.©La©giurispru-
denza©amministrativa©e©ferma©infatti,©nel©ritenere©che©la©deroga©prevista©dal©
citato©art.©1,©comma©2©della©legge©n.©431©del©1985©non©possa©valere©per©aree,©
come©quella©di©cui©si©discute,©specificatamente©individuate©e©delimitate©da©
provvedimenti©amministrativi©(cfr.©al©riguardo©Consiglio©di©Stato,©VI©sez.,©
31©dicembre©1988©n.©1351,©pubblicata©in©Cons.¨di¨Stato,©1988,©1,©1679.©Nello©
stesso©senso©anche©sez.©VI,©6©aprile©1987,©n.©242©e,©da©ultimo,©sez.©VI©n.©3241©
del©19©giugno©2001).©

In©conclusione©sul©punto©e©parere©della©Scrivente©che©il©vincolo©paesi-
stico©sul©centro©abitato©di©Sabaudia©sussiste©a©partire©dalla©pubblicazione©del©

D.M.©22©maggio©1985©e©resta©comunque©confermato©dall'entrata©in©vigore©
della©legge©8©agosto©1985©n.©431.©Alla©stregua©delle©esposte©osservazioni©l'o-
rientamento©espresso©da©codesto©Ministero©nelle©note©16©ottobre©2000©e©
21©ottobre©2001©sopra©citate©non©si©puo©condividere©in©relazione©al©D.M.©
22©maggio©1985©(ûgalassinoý)©e©alla©disciplina©introdotta©dalla©legge©n.©431©
del©1985©e©si©ritiene©opportuna©una©rettifica©da©indirizzare©a©cura©di©codesta©
Direzione©Generale©a©tutti©gli©enti©e©gli©uffici©interessati©cui©quelle©note©erano©
state©allora©inviate.©
Quanto©alle©misure©che©il©Comune©di©Sabaudia©deve©adottare©in©rela-
zione©ad©interventi©gia©realizzati©nella©medesima©area©ma©privi©dell'autorizza-
zione©prevista©dall'art.©151©del©decreto©legislativo©29©ottobre©1999,©n.©490,©si©
ritiene©che©la©Regione©Lazio,©cui©spetta©la©competenza©delegata©nel©settore,©e©
l'autorita©subdelegata©possano©ragionevolmente©muoversi©nell'ambito©delle©
previsioni©di©cui©all'art.©164©del©citato©decreto©legislativo©n.©490©del©1999©(in©
particolare©il©comma©4),©cos|©come©interpretato©dall'Adunanza©Generale©del©
Consiglio©di©Stato©n.©4©del©24©aprile©2002,©che©indica©le©condizioni©e©le©moda-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

lita©di©rilascio©delle©autorizzazioni©paesistiche©ûin©sanatoriaý.©Per©quanto©
riguarda©la©iniziativa©diretta©del©Ministero©per©i©beni©e©le©attivita©culturali©si©
segnala©la©disposizione©prevista©dal©comma©4©dell'art.©149©del©citato©decreto©
legislativo©n.©490©del©1999,©a©norma©della©quale:©ûFermo©il©disposto©del-
l'art.©164,©il©Ministero,©d'intesa©con©il©Ministero©dell'ambiente©e©con©la©Regione,©
puo©adottare©misure©di©recupero©e©di©riqualificazione©dei©beni©tutelati©a©norma©

di©questo©titolo©i©cui©valori©siano©stati©comunque©compromessiý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
6 
ottobre 
2003. 
n. 
109380. 
Responsabilita©civile©per©danni©prodotti©a©terzi©dalla©circolazione©di©veli-

volo:©posizione©del©pilota©e©del©proprietario©(consultivo©n.©3841/03,©avvocato©

F.©Clemente).©
ûCodesto©Aereo©Club©d'Italia©con©nota©prot.©1782©del©13©febbraio©2003,©
ha©richiesto©un©parere©circa©la©normativa©applicabile,©in©materia©di©volo©da©
diporto©o©sportivo,©nell'ipotesi©di©sinistro©e©conseguenti©danni©cagionati©ai©
terzi©dalla©circolazione©del©velivolo.©In©particolare,©chiedeva©se,©accanto©ad©
una©responsabilita©del©pilota©ai©comandi©(oltre©a©quella©della©compagnia©di©
assicurazione),©si©potesse©configurare©anche©una©responsabilita©solidale©del©
proprietario©
(o©dei©comproprietari)©del©velivolo©con©pilota©al©momento©del©sinistro©(oltre©
alla©compagnia©assicuratrice),©come©avviene©per©la©RC©auto.©

Or©bene,©in©materia©di©volo©da©diporto©o©sportivo,©occorre©fare©riferi-
mento©da©un©lato©alla©normativa©di©cui©all'art.©1©della©legge©n.©106/1985©
(e©successive©integrazioni©e©modifiche)©e©dall'altro©agli©artt.©1©e©21©del©d.P.R.©

n.©404/1988©(e©successive©integrazioni©e©modifiche)©attuativo©della©disciplina©
suddetta©concernente©il©V.D.S.©
In©primo©luogo,©l'art.©1©della©legge©citata©sancisce©una©distinzione©tra©gli©
apparecchi©utilizzati©per©il©V.D.S.©ricompresi©nei©limiti©indicati©in©allegato©
annesso©alla©suddetta©legge©e©quelli,©invece,©eccedenti©tali©limiti.©A©questa©
distinzione©tecnica©si©accompagna©una©distinzione©in©termini©di©disciplina©
giuridica©applicabile:©i©primi©non©sono©considerati©aeromobili©ai©sensi©del-
l'art.©743©cod.©nav.;©i©secondi©sono,©invece,©soggetti©alle©disposizioni©vigenti©
in©materia©di©aeromobili.©

Cio©premesso©ed©indipendentemente©da©questa©distinzione,©l'art.©1©del©

d.P.R©n.©404/1988©^nell'ambito©delle©prescrizioni©generali©^individua©nel©
pilota©ai©comandi©il©responsabile©per©la©condotta©dei©voli©(cioe©colui©che©
ûe©tenuto,©prima©dell'inizio©del©volo©ed©in©ogni©sua©fase,©ad©accertarsi©personal-
mente©che©esso©possa©svolgersi©in©piena©sicurezza,©tenuto©conto©delle©condi-
zioni©meteorologiche,©della©efficienza©dell'apparecchio,©delle©proprie©condizioni©
psico-fisiche,©del©proprio©addestramento©e©di©ogni©altra©circostanza©di©tempo©
e©di©luogo,©e©conseguentemente©a©determinare©la©condotta©da©tenere©affinche¨
il©volo©non©risulti©pericoloso©per©la©propria©od©altrui©incolumita©ý:©v.©art.©1).©
Successivamente©nel©predetto©d.P.R.©di©attuazione©^nell'ambito©del©capo©
dedicato©agli©obblighi©assicurativi©per©danni©ai©terzi©^all'art.©21©affiora©nuo-
vamente©la©distinzione©tra©mezzi©privi©di©motore©e©mezzi©muniti©di©esso:©nel©
primo©caso©i©ûpraticantiý©la©disciplina©del©V.D.S.©devono©essere©coperti©di©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

assicurazione©di©responsabilita©civile©per©danni©prodotti©a©terzi©sulla©superfi-
cie©ed©a©seguito©di©urto©o©collisione©in©volo;©nel©secondo©caso©gli©ûapparecchiý©
utilizzati©per©il©volo©da©diporto©o©sportivo©non©possono©essere©posti©in©circo-
lazione©senza©tale©copertura©assicurativa.©Inoltre,©soltanto©in©riferimento©a©
questa©seconda©evenienza,©il©terzo©comma©del©medesimo©articolo©(cos|©come©
sostituito©dall'art.©6©d.P.R.©del©28©aprile©1993©n.©207)©sancisce©che©a©tale©
obbligo©e©tenuto©il©proprietario©dell'apparecchio©provvisto©di©motore©anche©
se©non©intenda©fame©uso©personalmente;©tuttavia,©continua©la©presente©dispo-
sizione,©chi©intenda©fare©uso©di©apparecchio©altrui©e©anch'egli©tenuto©ad©accer-
tarsi©che©l'obbligo©in©questione©sia©stato©osservato©e,©in©mancanza,©a©provve-
dere©lui©stesso©alla©copertura©assicurativa.©

Da©questa©disciplina©si©ricava©che©il©legislatore©ha©voluto,©in©primo©
luogo,©creare©una©differenziazione©giuridica,©tra©i©diversi©tipi©di©velivoli;©in©
secondo©luogo,©per©cio©che©in©questa©sede©interessa,©anche©tra©i©diversi©titoli©
di©responsabilita©di©danno©prodotto©a©terzi©dalla©circolazione©di©velivoli.©Per-
tanto,©posto©che©la©normativa©fa©carico©al©proprietario©dell'apparecchio©
(ovvero©a©chi©intenda©farne©uso)©di©fornirlo©di©copertura©assicurativa©e©indivi-
dua©come©responsabile©della©condotta©del©volo©il©solo©conducente©del©velivolo©
al©momento©del©sinistro©indipendentemente©dalla©circostanza©di©esserne©o©
meno©proprietario©(art.©1©d.P.R.©n.©404/1988),©ciononostante©si©tratta©di©veri-
ficare©se©possa©sussistere©altres|©una©forma©di©responsabilita©indiretta,©soli-
dale,©del©proprietario©o©esercente©del©mezzo.©

A©tale©proposito©si©osserva©a©codesto©Aereo©Club©che©sussiste©sul©quesito©
un©conforme©orientamento©giurisprudenziale©che,©benche¨risalente©ad©un©
periodo©antecedente©la©disciplina©in©materia©di©V.D.S.,©tuttavia©alla©luce©della©
nuova©normativa,©sembra©risultare©ancora©oggi©condivisibile.©

La©riferita©giurisprudenza©ritiene©che©l'Aereo©Club©conservi©la©qualita©di©
esercente©dell'apparecchio©e©conseguentemente©assuma©una©forma©di©respon-
sabilita©indiretta©per©fatti©lesivi©dei©diritti©dei©terzi©compiuti©dal©socio-pilota©
preposto©alla©guida,©ogni©qualvolta©l'affidamento©da©un©Aereo©Club©locale©
ad©un©socio©proprio©(o©addirittura©di©altri©Aereo©Club)©di©un©aeromobile©di©
cui©l'Aereo©Club©e©proprietario©ed©esercente,©affinche¨lo©guidi©in©volo©in©un©
giro©turistico,©non©integra©gli©estremi©del©contratto©di©locazione,©ma©ha©la©
sua©causa©nel©rapporto©sociale.©Infatti,©tale©rapporto©non©da©luogo©al©trasferi-
mento©del©possesso©e©dell'esercizio©dell'aeromobile,©ma©si©realizza©soltanto©
un©rapporto©di©preposizione,©in©forza©del©quale©il©socio-pilota,©preposto©alla©
guida,©viene©a©trovarsi©in©una©posizione©equiparabile©a©quella©del©comandante©

o©dell'addetto©al©servizio©in©volo.©
Per©contro,©nell'ipotesi©di©un©rapporto©contrattuale©di©locazione©al©con-
duttore©viene©trasferito©il©possesso©dell'aeromobile,©per©cui©detto©conduttore©
ne©diventa©esercente©e©su©di©lui©incombera©la©responsabilita©indiretta©per©i©fatti©
dell'equipaggio©e©cioe©per©ogni©fatto©lesivo©dei©diritti©dei©terzi©compiuto,©nella©
sfera©dell'esercizio©dell'aeromobile,©dall'equipaggio©prepostovi,©e©cioe©da©
chiunque,©ancorche¨non©legato©all'esercente©da©un©vincolo©di©subordinazione©
e©da©un©rapporto©continuativo,©sia©stato©da©lui©addetto©al©servizio©in©volo©del-
l'aeromobile©stesso©(cfr.©Cass.©civ.,©Sez.©III,©del©7©luglio©1972,©n.©2264;©Cass.©
Civ.,©Sez.©I,©del©9©dicembre©1976,©n.©4586)ý.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
ottobre 
2003, 
n. 
110920. 
Prestazioni 
difensive 
in 
materia 
giudiziale 
penale 
(consultivo©n.©19321/00,©
avvocato©M.©Giannuzzi).©

ûLe©disposizioni©in©tema©di©liquidazioni©di©compensi©ai©professionisti©
forensi©per©prestazioni©in©materia©giudiziale©penale©(c.©d.©ûTariffa©Forense©
1994ý)©sono©contenute©nelle©deliberazioni©del©Consiglio©Nazionale©Forense©
12©giugno©1993©e©29©settembre©1994,©concernenti©i©criteri©per©la©determina-
zione©degli©onorari©spettanti©agli©avvocati,©cui©e©seguito©il©Decreto©del©Mini-
stro©della©Giustizia©5©ottobre©1994©n.©585.©

La©Tariffa©Forense©dispone©che©il©criterio©di©liquidazione©degli©importi©
rimborsabili©alla©parte©vittoriosa©all'esito©di©un©procedimento©giudiziario©ed©
a©carico©dell'altra©parte©soccombente©sia©diverso©dal©criterio©di©liquidazione©
degli©importi©a©favore©del©professionista©forense©ed©a©carico©del©cliente:©la©
pretesa©di©compenso©a©carico©del©cliente©(soggettivamente©gratificato)©puo©
essere©superiore©a©quanto©e©liquidabile©a©carico©della©parte©soccombente.©

Il©decreto©legge©25©marzo©1997,©n.©67,©convertito©in©legge,©con©modifica-
zioni,©dalla©legge©23©maggio©1997,©n.©135,©all'©art.©18©ha©stabilito©che©ûLe©
spese©legali©relative©a©giudizi©per©responsabilita©civile,©penale©e©amministra-
tiva,©promossi©nei©confronti©di©dipendenti©di©Amministrazioni©statali©in©con-
seguenza©di©fatti©ed©atti©connessi©con©l'espletamento©del©servizio©o©con©l'assol-
vimento©di©obblighi©istituzionali©e©conclusi©con©sentenza©o©provvedimento©
che©escluda©la©loro©responsabilita©,©sono©rimborsate©dalle©amministrazioni©di©
appartenenza©nei 
limiti 
riconosciuti 
congrui 
dall'Avvocatura 
dello 
Statoý.©

Da©quanto©sopra©si©ricava©che©il©parere©del©Consiglio©dell'Ordine©ha©ad©
oggetto©il©rapporto©avvocato-cliente,©per©cui©deve©esprimersi©su©quanto©l'av-
vocato©puo©legittimamente©chiedere©al©suo©assistito.©

L'©Avvocatura©dello©Stato,©ai©sensi©della©citata©disposizione,©deve©invece©
esprimersi©sul©rapporto©Amministrazione-dipendente©e©accertare©quanto©
oggettivamente©la©prima©(non©legata©da©alcun©rapporto©con©l'avvocato)©deve©
rimborsare©al©secondo,©non©diversamente©da©cio©che©avviene©in©sentenza©ogni©
qual©volta©il©giudice©liquida©le©spese©a©carico©del©soccombente:©il©compito©
dalla©legge©demandato©non©e©di©verificare©quanto©il©cliente©abbia©legittima-
mente©pagato©al©proprio©avvocato,©ma©di©stabilire©quanto©ragionevolmente©
puo©essere©rimborsato©al©dipendente,©in©relazione©alle©esigenze©della©singola©
fattispecie.©

Il©parere©di©congruita©dell'©Avvocatura©dello©Stato©dovra©percio©tener©
conto©della©natura,©complessita©e©gravita©della©causa©e©del©numero©e©dell'im-
portanza©delle©questioni©trattate,©oltre©che©della©durata©del©processo©e©del©pre-
gio©dell'opera©prestata©alla©stregua,©di©una©liquidazione©ûoggettivaý©a©carico©
della©controparte.©

In©sede©di©giudizio©di©congruita©,©ai©sensi©dell'art.©18©del©d.l.n.67/1997,©
l'Avvocatura©dello©Stato©deve©tener©conto,©per©cio©che©attiene©alla©difesa©in©
un©procedimento©penale,©del©fatto©che©la©pluralita©dei©difensori©allevia©il©
carico©di©oneri©e©di©responsabilita©gravanti©su©ciascun©difensore,©come©e©
peraltro©indicato©dallo©stesso©articolo©1©della©Tariffa©Professionale.©


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

Cio©écomportaéche,éinétaleésede,équaloraéilédipendenteédomandiéilérimb
orsoédiésommeéeccedentiéiémassimiédiétariffa,éedéaémaggioréragioneéquandoé
chiedaéilédoppioéodéaltroémultiploédeiémassimi,édebbanoéessereéadeguatam
enteémotivateéeédocumentateéleéragioniéobiettiveéidoneeéaéfaréritenereécong
ruoél'importoédegliéonorariéeccedenteéiémassimiétariffariépagatoéalédifensore.é

Giovaéinépropositoéricordareéche,éconécomunicazioneédiéservizioé7éluglioé
2000én.é71éaéseguitoédiéparereéresoédaléComitatoéConsultivo,équestaéAvvocat
uraéGenerale,éconsiderandoélaécongruita©édegliéonorariédaécorrispondereéaié
componentiédeiécollegiéarbitrali,éeraévenutaénellaéseguenteédeterminazione:é

ûLaépossibilita©é,éoffertaédall'ultimoécapoversoédelépuntoé9édellaétariffa,édié
raddoppiareél'importoémassimoéalécospettoédiécontroversieécheéinvolganoé
questioniénumerose,édiénotevoleécomplessita©ée/oédiéparticolareéimportanza,é
andra©évalutataéconéprudenteéapprezzamentoédall'estensoreédeléparere:édié
regolaépero©ésara©ébeneéescludereéiléraddoppioédegliéonorariéquandoéquestié
sianoégia©éindicatiélegittimamenteénelémassimoýé(omissis)ý.é

A.G.S. 
^Parere 
del 
6 
ottobre 
2003, 
n. 
109382. 
OsservatoriodeiLL.PP. 
Naturaefunzioni. 
Interpretazionedegliartt. 
75, 


lett. 
h), 
d.P.R. 
554/1999 
e 
27, 
lett. 
s) 
e 
t) 
del 
d.P.R. 
n. 
34/2000 
(consultivoé

n.é14571/03,éavvocatoéM.éCorsini).é
ûConélaénotaéinériferimentoécodestaésocieta©érappresentaéessereéemersaé
nelleéproprieégareélaéproblematicaédell'eventualeéesclusioneédiétaluneéimpreseé
sullaéscortaédelleécircostanzeéemergentiédaléCasellarioéinformaticoéprevistoé
dall'art.é27édeléd.P.R.é34/2000.é

Inéunécontestoédiésostanzialeénovita©énormativaéeédiéintuibileédelicatezza,é
peréiériflessiécheél'applicazioneédelleénormeépotrebbeéavereésugliéinteressiéiné
gioco,élaémateriaée©éattualmenteéoggettoédiéunéconsistenteésforzoéinterpretat
ivoésiaédaéparteédellaégiurisprudenzaécheédaéparteédell'Autorita©édiéVigilanzaé
suiéLavoriéPubblici,éconétuttaéunaéserieédiédecisioniéeédiépronunciamentiécheé
öperéviaédiéprogressivaéapprossimazioneéösembranoéconsentireéoggiéuné
principioédiéletturaédelésistemaécheépuo©éconsiderarsiésoddisfacente.é

Eépreliminarmenteéopportunoéprendereéleémosseédall'individuazioneé
delleénotizieéeédegliéelementiéche,ésecondoéleénormeéregolamentari,ésonoé
suscettibiliédiéessereéiscritteéneléCasellario,éstrumentoécheée©évoltoénonésoloé
all'ambitoédellaéqualificazione,émaéaéconsentireépiu©éinégeneraleéalleéstazionié
appaltantiélaéconoscenzaédiéogniédatoéconcernenteéleéimpreseéaiéfiniédell'es
clusioneédalleégare:é

-iédatiéidentificativiédell'impresaé(lettereéa,éb);é
-iédatiérelativiéaiérequisitiétecnicoé-economicoé-organizzativiédellaéqual
ificazioneé(lettereéc,d,e,f,g,h, 
i,1,m);é
-iérequisitiégeneraliédell'impresa,épureérilevantiéperélaéqualificazioneé(lett
ereén, 
o,p, 
q);é

-leénotizieérilevantiéperél'ammissioneéallaégaraé(lettereér, 
s);é

-tutteéleéaltreénotizieériguardantiél'impresaéritenuteéutiliédall'Osservato


rioé(letteraét).é


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Il©piu©rilevante©profilo©di©incertezza,©come©avverte©anche©codesta©societa©,©
si©e©manifestato©relativamente©alle©false©dichiarazioni©che©taluni©concorrenti©
rendono©in©gara,©al©fine©di©attestare©il©possesso©di©requisiti©(prevalentemente©
di©ordine©generale)©che©consentono©la©partecipazione©alle©procedure©di©sele-
zione;©si©tratta,©come©e©evidente,©di©un©aspetto©di©fondamentale©importanza©
in©quanto©l'aver©reso©false©dichiarazioni©in©gara©e©causa©di©esclusione©tempo-
ranea©dalle©gare,©e©la©conoscibilita©del©dato©da©parte©di©tutte©le©stazioni©appal-
tanti©e©condizione©essenziale©per©il©corretto©ed©effettivo©funzionamento©del©
sistema.©

Nelle©sue©prime©decisioni©il©T.A.R.©Lazio©pareva©aver©sposato©un'inter-
pretazione©assai©restrittiva,©affermando©che©avrebbero©dovuto©essere©annotate©
nel©casellario©solo©le©situazioni©derivanti©dalla©applicazione©öormai©resi-
duale,©come©e©noto©ödell'art.©10,©comma©1©quater 
della©legge©quadro,©e©che©
avrebbero©potuto©aver©rilievo©ai©fini©dell'annotazione©solo©le©falsita©nelle©
dichiarazioni©compiute©in©sede©di©verifica©a©campione©ex 
art.©10©cit.©circa©il©
possesso©dei©requisiti©speciali©di©ordine©economico-finanziario-tecnico.©

Tale©interpretazione,©che©probabilmente©ha©risentito©del©particolare©con-
testo©in©cui©e©maturata©(oggetto©dell'impugnativa©erano©infatti©i©provvedi-
menti©con©cui©l'Autorita©di©Vigilanza,©con©un©intento©sanzionatorio©che©il©

T.A.R.©ha©censurato©per©carenza©del©relativo©potere,©aveva©essa©inteso©eserci-
tare©il©potere©di©disporre©l'annotazione©dei©fatti©sul©Casellario)©e©stata©imme-
diatamente©sottoposta©a©critica©da©parte©di©questa©Avvocatura,©che©ha©nel©
progresso©del©contenzioso©cercato©di©focalizzare©l'attenzione©sul©fatto©che©sul©
Casellario©Informatico:©
1.-sono©annotati©i©provvedimenti©di©esclusione©dalle©gare©adottati©
dalle©stazioni©appaltanti©ai©sensi©dell'art.©8©della©legge©109/1994.©Si©tratta©di©
tutti 
i©provvedimenti©di©esclusione,©comunque©adottati,©richiamando©la©legge©
i©ûmedesimi©criteriý©da©essa©previsti,©e©cioe©le©cause©di©esclusione©dettate©dalla©
norma©comunitaria,©dalle©norme©antimafia©e©di©prevenzione.©Detto©per©inci-
dens,©l'art.©24©della©direttiva©CEE©93/37©ricollega©l'esclusione©dalla©gara©al©
fallimento©dichiarato©o©in©corso©di©dichiarazione,©all'esistenza©di©condanna©
penale,©all'©errore©professionale,©all'inadempimento©agli©obblighi©previden-
ziali,©assicurativi©e©tributari,©alla©falsita©delle©dichiarazioni©rese.©Se 
dunque 
un'amministrazione 
aggiudicatrice 
esclude 
un'impresa 
da 
unapropriagaraper 
aver 
questa 
resofalse 
dichiarazioni, 
la 
relativa 
circostanza 
deve 
essere 
annotata 
sul 
casellario.©

2.-Sono©annotate©le©eventuali©falsita©nelle©dichiarazioni©rese©in©merito©
ai©ûrequisiti©e©condizioni©rilevanti©per©la©partecipazione©alle©gareý.©Detti©
requisiti,©nonostante©la©norma©richiami©la©procedura©ex 
art.©10,©comma©1©
quater 
della©legge©(che,©come©e©noto,©riguarda©i©soli©requisiti©speciali©tecnico-
economici),©devono©ritenersi©tutti©quelli©richiesti©per©partecipare©alla©gara,©
anche©quelli©generali,©riferendosi©la©norma©a©tutto©cio©che©puo©essere©ûrile-
vanteý©ai©fini©della©partecipazione©stessa©(specificazione©che,©altrimenti,©
sarebbe©inutile).©

3.-Sarebbe©comunque©possibile©annotare©nel©casellario©il©fatto©che©
un'impresa©ha©reso©false©dichiarazioni©in©sede©di©gara,©dal©momento©che©la©
lettera©t)©dell'art.©27©consente©che©siano©iscritte©ûtutte 
le 
altre 
notizie 
riguar



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

danti 
le 
imprese 
che...sono 
dall'Osservatorio 
ritenute 
utili 
aifini 
della 
tenuta 
del 
casellarioý.©E©che©la©resa©di©dichiarazioni©false©possa©e©debba©considerarsi©
ûutileý©non©pare©possa©essere©dubbio,©considerato©che©essa©assume©rilievo©
per©gli©effetti©previsti©dall'art.©75,©lettera©h)©del©d.P.R.©554/1999,©che©appunto©
prevede©quale©causa©di©esclusione©la©falsita©delle©dichiarazioni©rese©in©gara©
risultanti©dai©dati©in©possesso©dell'Osservatorio.©

Ad©avviso©di©questa©Avvocatura,©dunque,©non©potrebbe©sostenersi©che©la©
sola©falsa©dichiarazione©iscrivibile©nel©Casellario©sia©quella©connessa©alla©
applicazione©dell'art.©10,©comma©1©quater 
della©legge©109.©

L'art.©75,©comma©1,©lettera©h)©del©Regolamento©Generale©di©cui©al©d.P.R.©
554/1999©espressamente©prevede©l'esclusione©dalla©gara©dell'impresa©ûche©nel-
l'anno©antecedente©la©data©di©pubblicazione©del©bando...©hanno©reso©false©
dichiarazioni©in©merito©ai 
requisiti 
edalle 
condizioni 
rilevantiper 
lapartecipa-
zione 
alle 
procedure 
di 
gara,©risultanti©dai©dati©in©possesso©dell'Osservatorio©
dei©lavori©pubbliciý.©

La©norma©non©contiene©alcun©riferimento©limitativo©all'ipotesi©del-
l'art.©10,©comma©1©quater,©e©pertanto©deve©interpretarsi©in©tutta©l'ampiezza©
consentita:©i©requisiti©e©le©condizioni©in©ordine©ai©quali©sono©configurabili©
false©dichiarazioni©dei©concorrenti©sono©tutti©quelli©che©siano©rilevanti©ai©fini©
della©gara,©e©quindi©requisiti©di©qualificazione©quando©richiesti©(speciali,©ossia©
tecnico-economici,©e©generali,©ossia©soggettivi)©e©condizioni©personali©o©pro-
fessionali,©tanto©se©previsti©dalla©normativa©positiva©quanto©se©richiesti©dalla©
lex 
specialis 
della©gara©(v.©in©dottrina:©Cianflone, 
L'appalto 
di 
Opere 
Pubbli-
che,©Padova,©2002,©302).©

L'ordinamento©e©dunque©ûchiusoý©nel©senso©che©la©falsita©delle©dichiara-
zioni©rese©dall'impresa©non©puo©essere©ritenuta©non©iscrivibile©nel©casellario.©
Non©puo©esservi©possibilita©che©la©relativa©circostanza©scampi©al©meccanismo©
di©pubblicita©.©E©d'altra©parte,©questa©e©la©sola©interpretazione©possibile,©alla©
luce©di©un©sistema©che©ha©elevato©a©regola©generale©l'autodichiarazione,©per©
cui©il©possesso©di©tutti©i©requisiti©soggettivi©e©l'esistenza©di©tutte©le©situazioni©
abilitanti©e©dal©concorrente©solo©dichiarata©in©gara,©con©l'unica©garanzia©per©
la©stazione©appaltante©nel©controllo©a©posteriori©della©veridicita©di©quanto©
dichiarato©e©nella©repressione©dell'eventuale©falsita©.©

Il©profilo©sembra©essere©stato©colto©dalla©piu©recente©giurisprudenza©
dello©stesso©T.A.R.©Lazio©che©nelle©sentenze©della©sezione©terza,©12©agosto©
2003©nn.©7059,©7060©e©7061,©pur©mantenendo©fermo©il©proprio©avviso©circa©
l'illegittimita©del©potere©sanzionatorio©autoattribuito©dall'Autorita©,©ha©tutta-
via©avuto©modo©di©affermare©che©le©stazioni©appaltanti©devono©comunicare©
all'Osservatorio©tutte©le©notizie©che©riguardino©le©imprese©che©abbiano©parte-
cipato©alle©proprie©gare,©e©che©l'Autorita©deve©inserire©nel©Casellario©tutte©le©
notizie©che©ad©essa©pervengano©dalle©stazioni©appaltanti,©eccezion©fatta©o
vviamente©öper©quelle©che©non©attengano©alla©funzione©del©Casellario©
stesso©e©per©quelle©per©le©quali©si©riveli©insussistente©il©presupposto©di©fatto.©

Ovviamente,©in©tale©prospettiva,©assume©evidente©importanza©l'esigenza©
che©le©stazioni©appaltanti©procedano©ad©un'esauriente©e©completa©attivita©di©
comunicazione©all'Osservatorio©circa©i©provvedimenti©di©esclusione©dalle©gare©
adottati©e©soprattutto©circa©le©relative©motivazioni.©Ad©esempio,©nel©comuni-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

care©che©una©determinata©impresa©e©stata©esclusa©da©una©gara©per©l'esistenza©
di©una©determinata©causa©preclusiva©fissata©dalla©lex 
generalis 
(ad©esempio,©
l'esistenza©di©condanna©penale)©o©dalla©lex 
specialis 
(una©situazione©di©collega-
mento©sostanziale),©occorre©che©la©stazione©appaltante©precisi©se©vi©sia©stata©

o©meno©anche©falsa©dichiarazione©da©parte©dell'impresa;©altrimenti,©l'inseri-
mento©nel©Casellario©Informatico©della©specifica©circostanza©potrebbe©non©
essere©di©alcuna©utilita©ai©fini©dell'effettivo©funzionamento©della©causa©di©
esclusione©prevista©dalla©lettera©h) 
dell'art.©75©del©Regolamento©Generale.©
Il©tutto©sembra©oggi©aver©trovato©adeguata©previsione©e©definizione©nella©
determinazione©6©maggio©2003,©n.©10/2003©da©parte©dell'Autorita©di©Vigilanza©
sui©Lavori©Pubblici,©e©nella©allegata©scheda©tipo©di©comunicazione,©cui©a
nche©per©evidenti©ragioni©di©omogeneita©di©comportamento©con©le©altre©sta-
zioni©appallanti©öcodesta©societa©vorra©attenersi.©

In©definitiva,©allo©stato©attuale©della©normativa©e©della©giurisprudenza,la©
soluzione©delle©questioni©poste©da©codesta©societa©nella©nota©in©riferimento©
puo©cos|©articolarsi.©

a) 
secondo©la©vigente©normativa©(di©settore©e©generale)©un©concorrente©
ad©una©gara©per©l'affidamento©di©lavori©pubblici©partecipa©solo©sulla©base©di©
autodichiarazioni:©egli©infatti©dichiara©il©possesso©dei©requisiti©generali©sogget-
tivi©riferiti©alle©situazioni©menzionate©dall'art.©75©del©d.P.R.©n.©554/1999;©
dichiara©pure©solo©nel©caso©in©cui©non©e©necessario©l'attestato©SOA©(lavori©
sotto©i©150.000©euro©o©di©importo©illimitato)©il©possesso©degli©ulteriori©requisiti©
tecnico-economici;©dichiara©inoltre©l'esistenza©o©l'inesistenza©delle©eventuali©
altre©situazioni©richieste©dalla©lex 
specialis 
della©gara;©

b) 
se©la©dichiarazione©risulti©falsa©al©successivo©controllo©dell'ammini-
strazione©aggiudicatrice,©l'impresa,©oltre©ad©essere©esclusa©dalla©gara©corrente©
per©difetto©di©un©requisito©richiesto©dalla©legge©o©dal©bando,©vede©comunicata©
l'esclusione©öunitamente©al©motivo©cha©l'ha©determinata©öal©casellario©ex 
art.©27©lettere©r) 
e©s) 
e©comunque©t) 
del©d.P.R.©n.©34/2000;©la©situazione©di©
collegamento©sostanziale©e©certamente©causa©di©esclusione©dalla©gara,©e©come©
tale©va©comunicata©al©casellario,©ma©non©necessariamente©da©vita©ad©ipotesi©
di©falsa©dichiarazione,©a©meno©che©l'assenza©di©situazioni©di©collegamento©
non©debba©anch'essa©essere©dichiarata©per©esplicita©previsione©del©bando©o©
della©lettera©di©invito;©

c) 
come©correttamente©indica©l'Autorita©nella©ricordata©determinazione©
10/2003,©qualora©al©fatto©oggettivo©dell'esistenza©di©una©causa©di©esclusione©
in©capo©ad©un©impresa©si©accompagni©la©falsa©attestazione©del©possesso©del©
requisito©stesso,©la©stazione©appaltante©deve©comunicare©entrambe©le©notizie,©
con©ovvia©estensione©della©comunicazione©all'impresa©esclusa©per©consentire©
l'opportuna©tutela:©e©infatti©evidente©che,©mentre©la©pubblicita©della©semplice©
esistenza©di©una©situazione©ostativa©(ad©esempio©un©precedente©penale©o©un©
rapporto©di©collegamento©o©di©controllo)©ha©una©limitata©rilevanza,©non©cos|©
con©riferimento©all'avvenuta©falsa©dichiarazione;©

d) 
di©conseguenza,©tutte©le©situazioni©rilevanti©per©l'impresa©risultanti©dal©
casellario©sono©conoscibili©da©tutte©le©stazioni©appaltanti,©ma©solo©la©falsita©
delle©dichiarazioni©puo©consentire©l'esclusione©dell'impresa©responsabile©dalle©
gare©ex 
art.©75©lettera©h) 
del©d.P.R.©554/1999ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
ottobre 
2003 
n. 
111507 
Se 
il 
termine 
semestrale 
per 
gli 
adempimenti 
relativi 
all'istruzione 
e 


successiva 
trasmissione 
all'INPDAP 
delle 
domande 
di 
riscatto 
di 
servizi 
di 


cui 
all'art. 
24, 
ult. 
comma, 
del 
T.U. 
delle 
norme 
sulle 
prestazioni 
previdenziali 


a 
favore 
dei 
dipendenti 
civili 
e 
militari 
dello 
Stato 
approvato 
con 
d.P.R. 


n. 
1032/1973 
sia 
da 
ritenere 
perentorio 
ovvero 
soltanto 
ordinario 
(consultivo©
n.©1078/03,©avvocato©P.©Cosentino).©
ûCon©riferimento©alla©richiesta©di©parere©di©cui©alla©nota©di©codesto©
Ministero©n.©2002/©DGOBP/V/AG©106©ö7721©del©20©dicembre©2002,©questa©
Avvocatura©Generale©esprime©l'avviso©che©attribuire©carattere©ordinatorio©o©
perentorio©al©termine©per©gli©adempimenti©relativi©all'istruzione©e©alla©tra-
smissione©della©domanda©di©riscatto©di©servizi©di©cui©all'art.©24©del©testo©unico©
delle©norme©sulle©prestazioni©previdenziali©a©favore©dei©dipendenti©civili©e©
militari©dello©Stato,©non©sia©decisivo©al©fine©di©affermare©o©negare©la©respon-
sabilita©del©Dicastero©nei©confronti©dell'INPDAP©per©i©maggiori©oneri,©sub 
specie 
di©interessi©moratori©che©quest'ultimo©e©chiamato©a©corrispondere©ai©
privati©richiedenti©l'indennita©di©buonuscita,©in©conseguenza©dell'inosservanza©
del©medesimo.©

Tanto©premesso,©non©risulta©tuttavia©convincente,©per©negare©la©perento-
rieta©del©termine,©rilevare©quanto©disposto©dall'art.©152©c.p.c.©a©proposito©del©
carattere©generalmente©ordinatorio©dei©termini©processuali.©Cio©perche¨la©
sua©estensione©alle©norme©che©governano©a©vario©titolo©il©procedimento©
amministrativo©non©pare©possa©operarsi©con©assoluta©automaticita©.©La©norma©
codicistica©ha©ad©oggetto©primariamente©situazioni©che©si©riscontrano©nelpro-
cesso©giurisdizionale,©per©tali©intendendosi©sia©quelle©che©hanno©la©loro©ûnatu-
raleý©collocazione©nell'iter 
processuale,©sia©quelle©che©con©questo©presentano©
un©pur©occasionale©coordinamento©o©collegamento.©Invero,©la©dignita©di©prin-
cipio©generale©dell'ordinamento©giuridico©della©norma©in©esame©e©tutta©da©
dimostrare,©e©non©e©a©tal©fine©sufficiente©enfatizzare©le©pur©indubbie©affinita©
ontologiche©della©sequenza©di©atti©e©operazioni©di©cui©consta©il©procedimento©
amministrativo©con©il©processo©civile.©

Non©deve©pervero©dimenticarsi©che,©malgrado©le©oggettive©difficolta©in©
cui©si©dibattono©tutte©le©Amministrazioni©pubbliche©a©causa©della©mole©di©
adempimenti©che©sono©loro©commessi,©la©tendenza©legislativa©e©nel©senso©
della©semplificazione©ed©accelerazione©dei©procedimenti©amministrativi.©La©
legge©n.©241/1990©traduce©questa©tendenza©in©una©norma©precisa,©per©quello©
che©qui©interessa,©l'art.©2,©nel©quale©si©contempla©il©dovere©dell'Amministra-
zione©di©provvedere©nel©termine©di©trenta©giorni©dalla©istanza©del©privato©o©
entro©il©diverso©termine©stabilito©in©via©regolamentare.©Nel©nostro©caso,©la©
legge©stessa©assegna©un©termine©all'Amministrazione©per©l'espletamento©del-
l'incombente©istruttorio.©

A©ben©vedere,©le©ragioni©che©militano©nel©senso©della©perentorieta©del©ter-
mine,©anche©a©ritenerle©ûsopravvenuteý,©non©sono©per©cio©meno©forti.©Il©ter-
mine©di©novanta©giorni,©di©cui©all'ultimo©comma©dell'art.©24©del©testo©unico©
in©esame,©entro©cui©l'Amministrazione©del©Fondo©deve©provvedere,©e©conside-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

rato©perentorio©nei©confronti©del©privato©da©una©giurisprudenza©della©Corte©
di©Cassazione©consolidata©da©piu©di©un©decennio.©Da©cio©derivano,©appunto,©
le©richieste©di©pagamento©degli©interessi©moratori.©Eé,©in©effetti,©difficilmente©
sostenibile©che©in©seno©ad©un©procedimento©che©ha©il©suo©impulso©nell'istanza©
del©privato©dipendente©nei©confronti©dell'Amministrazione©di©appartenenza,©
la©quale©e©gravata©da©compiti©istruttori©e©di©trasmissione©non©solo©e©non©tanto©
delle©relative©risultanze,©quanto©e©soprattutto©dell'atto©di©impulso,©cheper©
suo©tramite©esclusivo,©si©noti©bene,©perviene©all'Ente©gestore©del©Fondo,©eil©
cui©termine©finale©e©perentorio©nei©confronti©dell'interessato,©la©fase©che©funge©
da©anello©di©congiunzione©tra©i©due©Enti©pubblici©possa©non©essere©connotata©
dal©carattere©della©perentorieta©.©

In©ogni©caso,©deve©rilevarsi©che©ogni©dubbio©sulla©natura©ordinatoria©o©
perentoria©del©termine©de 
quo 
e©destinato©a©perdere©rilevanza©di©fronte©al©
decisivo©e©ben©piu©pregnante©rilievo©che©l'inosservanza©prolungata©di©un©ter-
mine,©quand'anche©ordinatorio,©non©puo©dirsi©priva©di©effetti,©anzi©essa©puo©,©
nel©concorso©di©ogni©altro©presupposto©anche©soggettivo,©dare©fondamento©a©
un©giudizio©di©colpevolezza©sulla©condotta©del©Ministero©inadempiente.©

Cio©premesso,©non©puo©pero©sostenersi©che©la©semplice©inosservanza©del©
termine,©ordinatorio©o,©afortiori,©perentorio©valga©a©materializzare©l'elemento©
soggettivo©della©colpa.©Come©riconosciuto©dalla©giurisprudenza©del©Consiglio©
di©Stato,©da©ultimo©nella©importante©sentenza©n.©4239©del©6©agosto©2001,©la©
responsabilita©civile©della©P.A.©non©ha©carattere©indennitario,©cos|©da©consen-
tire©un©automatico©giudizio©di©colpevolezza©sulla©base©dell'inosservanzadi©
un©termine©o©dell'annullamento©di©un©atto,©ma©esige©la©prova©specifica©dell'e-
lemento©soggettivo©da©parte©di©chi©agisce©per©il©risarcimento©del©danno.©Eéevi-
dente©che©la©colpevolezza©puo©dirsi©sussistente©quando©l'inosservanza©di©un©
termine©ordinatorio©o©perentorio©non©sia©sorretta©da©plausibili©ragioni©giusti-
ficatrici.©Potrebbe©pero©sostenersi©che©l'onere©della©prova©dell'impossibilita©
di©provvedere©in©questo©caso©sia©a©carico©dell'Amministrazione,©non©poten-
dosi©pretendere©da©chi©agisca©in©rivalsa©la©prova©negativa©dell'assenza©di©
situazioni©impeditive©di©un©tempestivo©intervento©della©P.A.©

Questa©Avvocatura©e©consapevole©delle©conseguenze©che©possono©deri-
vare©dalla©sommatoria©di©azioni©risarcitorie©che©l'INPDAP,©sia©per©l'ipotesi©
in©cui©questi©e©compulsato©al©pagamento©degli©interessi©moratori,©pretesi©dai©
soggetti©interessati©a©causa©dei©ritardi©con©i©quali©tale©Istituto©ha©potuto©ver-
sare©l'indennita©,©sia©per©il©ritardo©con©il©quale©ha©potuto©notificare©agli©stessi©
la©misura©del©contributo©di©riscatto©e©quindi©ottenuto©il©relativo©pagamento.©
Tuttavia©se©esse©fossero©sporadiche,©potrebbe©convenirsi©sulla©opportunita©di©
andare©incontro©alle©stesse,©piuttosto©che©intraprendere©la©via©del©conten-
zioso;©la©quale,©oltre©ad©essere©di©per©se¨aleatoria,©dovrebbe©fondarsi©su©argo-
menti©di©carattere©prettamente©formale,©mentre©l'INPDAP©potrebbe©esibire©
solidi©argomenti©di©ordine©sostanziale,©come©l'essere©astretto©tra©l'impossibi-
lita©di©provvedere©in©assenza©di©iniziativa©da©parte©dell'Amministrazione©e©la©
ineluttabile©responsabilita©di©questa©sia©per©il©ritardo©nell'adempimento©del-
l'obbligo©legale©verso©il©privato©richiedente,©sia©per©il©ritardo©nella©riscossione©
come©contributo©di©riscatto.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Analogo©problema©si©pone©con©riguardo©al©ritardo©nella©trasmissione©dei©
dati©occorrenti©affinche¨1'INPDAP©possa©chiedere©il©pagamento©del©contri-
buto©di©riscatto:©anche©tale©ritardo©e©fonte©di©danno©perche¨impedisce©all'Isti-
tuto©di©disporre©tempestivamente©del©denaro©che©gli©compete.©

Qualora©l'onere©derivante©dal©moltiplicarsi©delle©richieste©di©reintegra-
zione©patrimoniale©da©parte©dell'INPDAP©dovesse©acquistare©consistenza©tale©
da©indurre©a©considerare©come©comparativamente©conveniente©l'opzione©di©
resistere©in©giudizio,©l'Amministrazione©non©potra©difendersi©se©non©soste-
nendo,©principalmente,©la©tesi©dell'assenza©dell'elemento©soggettivo©della©
colpa©e©dell'inevitabilita©del©ritardo©nell'adempimento©dell'obbligo©di©legge,©
pur©con©l'uso©della©migliore©diligenza©che©poteva©richiedersi©nel©caso©con-
creto.©

Si©resta©comunque©a©disposizione©per©ogni©ulteriore©occorrente©chiari-
mentoý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
ottobre 
2003, 
n. 
115644. 
Recupero 
spese 
di 
giustizia. 
Criteriinterpretatividell'art. 
158deld.P.R.30maggio2002,n. 
115,recante 


testo 
unico 
delle 
disposizioni 
in 
materia 
di 
spese 
di 
giustizia. 
In 
particolare, 
parere 
sul 
recupero 
delle 
spese 
prenotate 
a 
debito 
o 
anticipate 
dall'erario 
nei 
procedimenti 
giudiziari 
(consultivo©n.©45162/02,©avvocato©C.Sica).©

ûCon©nota©n.©8223©dell'11©ottobre©2002,©il©Presidente©del©Tribunale©di©
Bologna©ha©comunicato©all'Avvocatura©Distrettuale©dello©Stato©di©Bologna©
che,©stante©il©disposto©dell'art.©158,©n.©3,©del©testo©unico©30©maggio©2002,©

n.©115,©ûquesto©Ufficio,©all'atto©del©passaggio©in©giudicato©della©sentenza©
civile©nella©quale©vi©sia©condanna©alle©spese©a©carico©della©parte©o©delle©parti©
avverse©alla©Pubblica©Amministrazione,©trasmettera©a©codesta©Avvocatura©
una©distinta©degli©importi©prenotati©a©debito©o©anticipati©dallo©Stato,©perche¨
ne©curi©il©successivo©recuperoý.©
L'Avvocatura©Distrettuale©dello©Stato©di©Bologna,©con©nota©del©
26©novembre©2002©(rubricata©in©cs©45162/02),©ha©posto,©al©riguardo©ed©attesa©
la©sua©natura©di©massima,©quesito©alla©scrivente©in©ordine:©a) 
all'Amministra-
zione©tenuta©al©recupero©(se©quella©in©causa©ovvero©l'Amministrazione©della©
Giustizia);©b) 
alla©riscuotibilita©a©mezzo©ruolo©da©parte©dell'Amministrazione©
interessata.©

Con©nota©del©20©dicembre©2002©(rubricata©in©cs©13621/03)©l'Avvocatura©
Distrettuale©dello©Stato©di©Brescia©ha©segnalato©che©la©circolare©2©agosto©
2002©n.©564©del©Consiglio©di©Stato©ha©previsto©che©al©recupero©delle©spese©di©
giustizia©debba©provvedere©l'Amministrazione©parte©in©causa©in©caso©di©con-
danna©della©controparte.©

Ha©precisato,©l'Avvocatura©Distrettuale,©che©la©predetta©circolare©pone©
problemi©in©ordine©a:©a) 
se,©in©caso©di©condanna©complessiva©per©onorari©e©
spese,©i©primi©saranno©la©risultante©tra©la©somma©complessivamente©liquidata©
e©le©spese©prenotate©a©debito;©b) 
se©al©recupero©delle©spese©debba©procedere©
l'Amministrazione©interessata©ovvero©l'Avvocatura©contestualmente©al©recu-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

pero©degli©onorari,©nonche¨se©öin©caso©di©mancato©recupero©ödebba©pro-
cedersi©all'annullamento©del©credito;©c) 
se©le©spese©da©anticipare©(in©partico-
lare,©quelle©per©gli©ufficiali©giudiziari)©costituiranno©oggetto©di©stanziamento©
presso©gli©stessi©Ufficiali©Giudiziari©ovvero©graveranno©preventivamente©(e©
salvo©recupero)©sulle©Amministrazioni©interessate©o©sull'Avvocatura©in©capi-
tolo©ad 
hoc 
da©istituire.©

Con©nota©del©17©aprile©2003©(rubricata©in©cs.©7905/03)©l'Avvocatura©
Distrettuale©dello©Stato©di©Genova©ha©posto,©anch'essa,©quesito©in©ordine©al©
se©al©recupero©delle©spese©debba©procedere©l'Amministrazione©interessata©
ovvero©l'Avvocatura©contestualmente©al©recupero©degli©onorari,©nonche¨
n
ella©seconda©delle©due©ipotesi©^a©quale©Amministrazione©vadano©versate©le©
spese©recuperate.©

I©tre©pareri,©necessita©subito©precisarlo,©concernono©esclusivamente©il©
recupero©delle©spese©prenotate©a©debito©o©anticipate©dall'Erario©nei©procedi-
menti©giudiziali©conclusisi©con©condanna©della©controparte©alla©refusione©di©
dette©spese,©quali©analiticamente©specificate©nell'art.©158©del©D.©Lgs.vo©
30©maggio©2002,©n.©115©(testo©unico©delle©disposizioni©legislative©e©regolamen-
tari©in©materia©di©spese©di©giustizia).©

Il©citato©art.©158,©necessita©altres|©subito©precisarlo,©ha©riguardo,©al©
comma©1:©

a) 
al©contributo©unificato©nel©processo©civile©e©amministrativo;©

b) 
all'imposta©di©bollo©nel©processo©contabile©e©tributario;©

c) 
all'imposta©di©registro©ai©sensi©dell'art.©59,©comma©1,©lettere©a) 
e©b),©
del©d.P.R.©n.©131©del©1976,©nel©processo©civile©e©amministrativo;©

d) 
all'imposta©ipotecaria©e©catastale©ai©sensi©dell'art.©16,©comma©1,©let-
tera©e),©del©D.©Lgs.vo©n.©347©del©1990;©

e) 
alle©spese©forfettizzate©per©le©notificazioni©a©richiesta©d'ufficio©nel©
processo©civile;©

f) 
nonche¨(al©comma©2),©all'anticipazione©delle©indennita©di©trasferta©o©
le©spese©di©spedizione©per©gli©ufficiali©giudiziari©per©le©notificazioni©e©gli©atti©
di©esecuzione©a©richiesta©dell'amministrazione.©

I©tre©pareri©richiesti,©aventi©ad©oggetto©detto©quesito©principale©identico,©
vengono©riscontrati©con©il©presente©parere©in©via©unitaria.©

Il©presente©parere©viene©inviato©alla©Presidenza©del©Consiglio©dei©Mini-
stri,©perche¨^ferma©la©possibilita©di©eventuali©osservazioni©al©riguardo©v
aluti©l'opportunita©di©una©circolare©applicativa©da©estendere©a©tutte©le©
Amministrazioni©dello©Stato;©al©Ministero©della©Giustizia©e©al©Consiglio©di©
Stato,©perche¨^ferma©la©possibilita©di©eventuali©osservazioni©al©riguardo©p
ossano©fornire©agli©uffici©dipendenti©interessati©un'unitaria©linea©di©compor-
tamento;©a©tutte©le©Avvocature©Distrettuali,©perche¨possano©regolarsi©di©con-
seguenza©nel©rispettivo©ambito©territoriale.©

Il©presente©parere©non©puo©che©muovere©dal©gia©citato©articolo©158,©il©
quale©dispone©che:©û1.©Nel©processo©in©cui©e©parte©l'Amministrazione©pub-
blica,©sono©prenotati©a©debito,©se©a©carico©dell'Amministrazione.©.©.©2.©Sono©
anticipate©dall'erario©le©indennita©di©trasferta©o©le©spese©di©spedizione©degli©
ufficiali©giudiziari©per©le©notificazioni©e©gli©atti©di©esecuzione©a©richiesta©del-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'Amministrazione.©3.©Le©spese©prenotate©a©debito©e©anticipate©dall'Erario©
sono©recuperate©dall'Amministrazione,©insieme©alle©altre©spese©anticipate,©in©
caso©di©condanna©dell'altra©parte©alla©rifusione©delle©spese©in©proprio©
favoreý.©

L'art.©3,©comma©1,©del©testo©unico©chiarisce©che©ûAi©fini©del©presente©
testo©unico,©se©non©diversamente©ed©espressamente©indicato.©.©.©q) 
Ammini-
strazione©pubblica©ammessa©alla©prenotazione©a©debito©e©l'Amministrazione©
dello©Stato,©o©altra©Amministrazione©pubblica,©ammessa©da©norme©di©legge©
alla©prenotazione©a©debito©di©imposte©o©di©spese©a©suo©carico;...©s) 
prenota-
zione©a©debito©e©l'annotazione©a©futura©memoria©di©una©voce©di©spesa,©per©la©
quale©non©vi©e©pagamento,©ai©fini©dell'eventuale©successivo©recupero;©t) 
antici-
pazione©e©il©pagamento©di©una©voce©di©spesa©che,©ricorrendone©i©presupposti©
previsti©dalla©legge,©e©recuperabile;.©.©.ý.©

L'art.©22©del©testo©unico©dispone,©per©quanto©qui©rileva,©che:©ûAlla©noti-
fica©richiesta©dall'Amministrazione©Pubblica©ammessa©alla©prenotazionea©
debito..©.©si©applica©la©disciplina©della©notifica©a©richiesta©d'ufficio©nel©pro-
cesso©in©cui©e©inseritaý.©

L'art.©31©del©testo©unico©dispone©che:©û1.©Per©le©notificazioni©a©richiesta©
d'ufficio©e©dovuto©dall'erario©all'ufficiale©giudiziario©soltanto©il©pagamento©
della©indennita©di©trasferta©di©cui©all'art.©35.©2.©Le©spese©di©spedizione©sono©a©
carico©dell'erarioý.©

L'art.©173©del©testo©unico©dispone,©per©quanto©qui©rileva,©che©û1.©Il©paga-
mento©delle©spese©per©conto©dell'erario©e©eseguito©dal©concessionario,©che©uti-
lizza©le©entrate©del©bilancio©dell'erario©di©cui©all'art.©2©del©decreto©legislativo©
9©luglio©1997,©n.©273,©e©successive©modificazioni,©nonche¨quelle©di©cui©al©pre-
sente©testo©unico,©trattenendo©le©somme©pagate©da©quelle©destinate©all'erario©
a©fronte©delle©riscossioniý.©

Infine,©la©parte©VII©del©T.U.,©intitolata©ûRiscossioneý,©non©riguarda,©in 
parte 
qua,©il©presente©parere©in©quanto,©ai©sensi©dell'art.©200©del©T.U.,©
ûsecondo©le©disposizioni©di©questa©parte©sono©recuperate©le©spese©processuali©
penali,©le©pene©pecuniarie,©le©sanzioni©amministrative©pecuniarie©e©le©spese©
di©mantenimento©dei©detenuti,©nonche¨le©spese©nei©casi©di©ammissione©al©
patrocinio©dello©Statoý.©

1.©Cio©premesso©in©punto©inquadramento©normativo,©puo©anzitutto©
affermarsi©che©le©spese©prenotate©a©debito©nell'interesse©dell'Amministrazione©
pubblica©ammessa©a©tale©forma©agevolativa©vanno©recuperate,©in©caso©di©con-
danna©della©controparte©processuale,©dalla 
singola 
Amministrazione 
parte 
in 
causa. 
In©tale©senso©militano©l'art.©158,©commi©1©e©3,©e©l'art.©3,©comma©1,©lett.©q) 
del©T.U.©

Il©recupero©avverra©,©una©volta©passato©in©giudicato©il©provvedimento©giu-
risdizionale©contenente©la©condanna©della©controparte©processuale,©a©mezzo©
ruolo,©secondo©le©regole©generali©concernenti©il©recupero©dei©crediti©certi,©
liquidi©ed©esigibili©delle©Amministrazioni©pubbliche.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Cio©in©via©di©principio,©non©potendosi,©peraltro,©escludere©la©possibilita©
che©l'Amministrazione©agisca©in©via©ordinaria©(tale©possibilita©discende©anche©
testualmente©dal©comma©2©dell'art.©158,©ove©si©prevede©l'anticipazione©delle©
spese©degli©atti©d'esecuzione©compiuti©a©richiesta©dell'Amministrazione).©

Discende©dalla©conclusione©del©recupero©a©carico©della©singola©Ammini-
strazione©parte©in©causa©che©gli©uffici©giudiziari:©

a) 
in©caso©di©passaggio©in©giudicato©della©sentenza©di©primo©grado,©
dovranno©trasmettere©all'Amministrazione©pubblica,©ammessa©alla©prenota-
zione©a©debito,©una©distinta©asseverata©ed©analitica©contenente©le©spese©preno-
tate©a©debito;©

b) 
in©caso©di©impugnazione©della©sentenza©di©primo©o©di©secondo©
grado,©dovranno©trasmettere©un'analoga©distinta©all'ufficio©dell'impugnazione©
(o,©se©nel©caso,©del©rinvio),©sino©al©giudicato,©affinche¨l'ultimo©ufficio©giudizia-
rio©trasmetta©la©complessiva©distinta©o©le©varie©distinte©in©cui©alla©precedente©
lettera©a).©

2.©Direttamente©connesso©al©recupero©delle©spese©prenotate©a©debito©e©il©
quesito©concernente©l'annullamento©del©credito©non©recuperato.©
Al©riguardo,©una©volta©chiarito©che,©di©regola,©il©recupero©avviene©a©
mezzo©ruolo©per©il©tramite©del©concessionario©della©riscossione,©si©ritengono©
applicabili©le©relative©disposizioni.©Onde,©una©volta©esperita©infruttuosamente©
la©procedura©di©recupero©da©parte©del©concessionario,©l'Amministrazione©cre-
ditrice©potra©procedere©all'annullamento©del©credito©(altrimenti,©questa©possi-
bilita©sorgera©dopo©che©l'Amministrazione©avra©esperito©infruttuosamente©le©
azioni©esecutive©in©via©ordinaria).©

Sul©punto,©il©capo©IV©del©Titolo©II©del©testo©unico©detta©le©disposizioni©
per©l'annullamento©del©credito©prevedendo©che©l'annullamento©del©credito©
avvenga,©previo©parere©conforme©dell'Avvocatura©dello©Stato,©ai©sensi©dell'ar-
ticolo©265©del©R.D.©23©maggio©1924,©n.©827,©per©gli©importi©ivi©previsti.©

Tale©parere©andra©richiesto©nel©rispetto©della©competenza©territoriale©
delle©singole©sedi©dell'Avvocatura©dello©Stato©a©seconda©dell'Autorita©giudi-
ziaria©che©ha©emesso©il©provvedimento©definitivo.©

3.©Indirettamente©connesso©al©recupero©delle©spese©prenotate©a©debito©e©il©
quesito©concernente©le©spese©da©anticipare©(in©particolare,©quelle©per©gli©Uffi-
ciali©Giudiziari).©
Sul©punto,©in©virtu©del©combinato©disposto©degli©artt.©22,©31©e©173©del©
T.U.,©le©spese©a©carico©dell'erario©ûsono©eseguite©dal©concessionario©alla©
riscossione,©che©le©trattiene..©.ý.©

Tra©tali©spese©rientrano©le©spese©(nel©limite©della©spedizione©e©dell'inden-
nita©di©trasferta©di©cui©all'art.©35©del©T.U.)©della©notifica©richiesta©dall'Ammi-
nistrazione©pubblica©ammessa©alla©prenotazione©a©debito.©

4.©Il©quesito©posto©dall'Avvocatura©Distrettuale©di©Brescia©e©relativo©al©
se,©in©caso©di©condanna©complessiva©per©onorari©e©spese,©i©primi©saranno©la©
risultante©tra©la©somma©complessivamente©liquidata©e©le©spese©prenotate©a©
debito.©
La©risposta©a©tale©quesito©e©,©intuitivamente©ed©ovviamente,©positiva.©

5.©Le©spese©prenotate©a©debito©non©possono©che©spettare©all'Amministra-
zione©parte©in©causa©(che©le©dovra©rimettere©all'Amministrazione©della©Giusti-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

zia,©competente©alla©riscossione©della©spesa©del©giudizio,©fatto©salvo©l'ulteriore©
trasferimento©dall'Amministrazione©della©Giustizia©all'Amministrazione©o©
Ente©di©competenza),©la©quale,©altrimenti,©verrebbe©ad©effettuare©una©spesa©
non©recuperabile©(nonostante©la©condanna©della©controparte).©

E©poiche¨la©soluzione©di©una©spesa©prenotata©a©debito©non©recuperabile©
(nonostante©la©condanna©della©controparte)©risulterebbe©produttiva©di©danno,©
appare©evidente©che©tale©spesa©va©recuperata©ûinnanzi©tuttoý;©dunque,©anche©
a©decremento©degli©onorari©e©diritti©(il©recupero©dei©quali©ultimi©compete©
all'Avvocatura©dello©Stato)©quando©vi©sia©stata©una©liquidazione©complessiva©
per©spese,©diritti©ed©onorari.©

Cio©significa©che©potra©pure©verificarsi©il©caso©che©l'Avvocatura©compe-
tente©recuperi,©insieme,©onorari,©diritti©e©spese©prenotate©a©debito;©ma©sara©
cura©dell'Amministrazione©parte©in©causa,©necessariamente©compulsata©dal-
l'ufficio©giudiziario©come©sopra©individuato,©far©conoscere,©con©immedia-
tezza,©le©somme©ad©essa©spettanti©quali©prenotate©a©debito.©

Eéevidente,©sul©punto,©che©il©presente©parere©e©reso©sulla©questione©di©
massima,©rimanendo©ovviamente©ad©esso©estranee©le©questioni©di©specie,©che©
potranno©all'occorrenza©essere©oggetto©di©specifici©quesitiý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
21 
ottobre 
2003, 
n. 
116543 
^Riqualificazione. 
Procedure 
di 
riqualificazione 
del 
personale 
amministrativo 
del 
Ministero 
dell'Istruzione 
^Sentenza 
n. 
194/2002 
della 
Corte 
Costituzionale 
(consultivo©
17060/02,©avvocato©A.©Linguiti).©

ûCon©il©foglio©in©riscontro©codesta©Amministrazione,©nel©rappresentare©
che©i©tentativi©di©pervenire©ad©una©rimodulazione©delle©procedure©di©riqualifi-
cazione©sulla©base©delle©valutazioni©ed©indicazioni©svolte©dalla©Scrivente©nella©
nota©26©ottobre©2002©n.©106067©non©hanno©avuto©buon©esito©per©la©resistenza©
opposta©dalla©OO.SS.,©comunica©di©aver©proseguito©nell'espletamento©dei©
corsi©di©riqualificazione©e©di©trovarsi©ora©davanti©al©problema©ûdi©procedere©

o©meno©all'approvazione©delle©graduatorie©che©trovano©le©loro©ragioni©d'es-
sere©nella©norma©speciale©costituita©dai©bandi©di©concorsoý.©
In©vista©del©recepimento©di©una©ûpossibile©sanatoria©delle©situazioni©pen-
dentiý©vengono©prospettate©alcune©riflessioni©volte©a©verificare©la©possibilita©
di©lasciare©sopravvivere©i©risultati©dalle©ormai©compiute©procedure©di©riquali-
ficazione©in©quanto©non©riconducibili©all'ipotesi©decisa©dalla©Corte©Costitu-
zionale©ed©a©valutare©in©subordine©la©conformita©delle©modalita©di©svolgi-
mento©di©dette©procedure©alle©indicazioni©contenute©nelle©decisioni©della©
Corte©Costituzionale.©

La©Scrivente,©nel©prendere©atto©delle©situazioni©rappresentate,©non©puo©
che©confermare©il©parere©a©suo©tempo©reso©circa©la©necessita©che©le©procedure©
di©riqualificazione©(ove©rese©possibili©da©circostanze©eccezionali©in©luogo©dei©
pubblici©concorsi)©siano©svolte©con©modalita©conformi©ai©principi©indicati©
dalla©Corte©Costituzionaleý.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
ottobre 
2003, 
n. 
117057 
^Regolamento 
incarichi 
diri-
genziali. 
Se©sia©legittimo©il©Regolamento©n.©32/02©sul©conferimento©degli©incarichi©

dirigenziali©in©Italia©ed©all'estero,©il©cui©art.©5©ha©stabilito©durata©e©modalita©di©

rinnovo©di©detti©incarichi©diverse©da©quelle©previste©dalla©legge©11©ottobre©1990,©

n.©292,©recante©l'ordinamento©dell'ENIT©(consultivo©n.©8872/03,©avvocato©G.©
D'Avanzo).©
I.©^ûFacendo©seguito©a©quanto©gia©comunicato©per©le©vie©brevi,©si©rap-
presenta©che©sulla©questione©riguardante©la©legittimita©della©nota©delibera-
zione©n.©32/2002©^recante©il©regolamento©per©il©conferimento©degli©incarichi©
di©titolare©degli©Uffici©dirigenziali©in©Italia©ed©all'©estero©^e©stato©sentito©il©
Comitato©Consultivo©di©cui©all'©art.©25©legge©3©aprile©1979,©n.©103,©il©quale©
ha©confermato©il©parere©reso©a©codesto©ENIT©con©nota©in©data©3©luglio©
2003,©prot.©n.©76593,©condividendone©le©considerazioni©sul©rilievo©assorbente©
del©carattere©speciale©dell'art.©20,©comma©5©della©legge©n.©292©del©1990,©
riguardante©l'assegnazione©all'estero©del©personale©dirigenziale.©
Appare,©quindi,©opportuno©che©il©rinnovo©degli©incarichi©all'estero©venga©
riconosciuto©con©le©modalita©stabilite©dalla©legge©e©non©dal©regolamento©in©
esame,©e©cio©anche©al©fine©di©evitare©l'insorgere©di©un©contenzioso©che,©al©
momento,©e©limitato©a©quello©instaurato©dal©dr.©C.©avverso©la©deliberazione©

n.©32/2002©sopra©citata©(contenzioso©n.©40827/02©di©questa©Avvocatura)©
avanti©al©T.A.R.©del©Lazio;©a©tutt'oggi,©non©risulta©fissata©l'udienza©di©discus-
sione©del©merito©del©ricorso.©
Per©quanto©riguarda©l'esigenza,©prospettata©nella©nota©a©riscontro,©di©
adottare©una©nuova©disciplina©degli©incarichi©che©consenta,©viste©le©difficolta©
di©ricoprire©le©posizioni©dirigenziali©all'estero,©la©loro©rinnovabilita©in©termini©
diversi©da©quelli©stabiliti©dalla©legge©n.©292©del©1990,©la©Scrivente©conferma©
che©una©tale©previsione©potrebbe©essere©introdotta©solo©con©un©provvedi-
mento©normativo©di©pari©grado©nella©gerarchia©delle©fonti©di©diritto,©o©tale©
considerato©nello©specifico©dell'ordinamento©di©settore©(in©concreto,©il©
C.C.N.L)ý.©

II.©^ûCon©deliberazione©n.©32/2002©il©Consiglio©di©Amministrazione©di©
codesto©Ente©ha©approvato©il©ûRegolamento©per©il©conferimento©degli©incarichi©
di©titolare©degli©Uffici©dirigenziali©in©Italia©ed©all'estero,©ai©sensi©dell'art.©2,©
comma©1©del©decreto©legislativo©165/2001ý,©il©cui©art.©5©stabilisce©che©il©Diret-
tore©Generale©ûconferisce©gli©incarichi©dirigenziali,©in©Italia©e©all'estero,©a©tempo©
determinato©e©per©un©periodo©non©inferiore©a©due©anni©e©non©superiore©a©cinque©
anniý©e©che,©sentito©il©Consiglio©di©Amministrazione,©procede©al©rinnovo©del-
l'incarico,©dandone©adeguata©motivazione©in©riferimento©alle©esigenze©funzio-
nali©ed©organizzative.©

Si©chiede©di©conoscere©se©sia©da©condividere©l'obiezione©di©illegittimita©
avanzata©nei©confronti©di©tale©disposizione©da©alcuni©dirigenti©di©codesto©
Ente,©secondo©i©quali©la©previsione©della©durata©e©rinnovabilita©degli©incarichi©
si©porrebbe©in©contrasto©con©l'art.©20,©comma©5©della©legge©11©ottobre©1990,©

n.©292,©recante©l'ordinamento©dell'ENIT,©in©base©al©quale©ûL'assegnazione©
all'estero©delpersonale...ivi©compreso©quello©dirigente...nonpuo©eccedere©i©cin

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

queanniedeà 
rinnovabileannoperannofinoadunmassimodicinqueannicon 


motivata 
deliberazione 
del 
consiglio 
di 
amministrazione. 
Allo 
scadere 
delprevi-

sto 
periodo 
di 
permanenza 
all'estero 
cessa 
di 
avere 
vigore 
il 
provvedimento 
di 


assegnazione. 
Nonpuoà 
comunque 
essere 
disposta 
una 
nuova 
assegnazioneprima 


che 
sia 
decorso 
un 
anno 
dal 
rientro 
in 
Italiaý.©
Codesto©Ente©ritiene©legittima©la©deroga©contenuta©nel©Regolamento,©in©
quanto©essa©ûtrae 
origine 
dal 
decreto 
legislativo 
29 
ottobre 
1999, 
n. 
419, 


art. 
13, 
disposizione 
di 
rango 
primarioý,©successiva©alla©legge©ordinamentale©
dell'ENIT.©

Viene©infatti©precisato©che,©in©esecuzione©di©detto©articolo,©che©ha©impo-
sto©la©revisione©degli©statuti©degli©enti©pubblici,©l'ENIT©ha©adottato©il©nuovo©
Statuto©(decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©5©dicembre©2001);©
che©l'art.©3,©comma©2©di©tale©Statuto©rinvia©ad©appositi©regolamenti©o©singoli©
provvedimenti,©adottati©ai©sensi©dell'art.©27©del©decreto©legislativo©30©marzo©
2001,©n.©16,©la©disciplina©riguardante©l'organizzazione©degli©uffici©^previsti©
al©successivo©comma©3©in©numero©massimo©di©quaranta,©di©cui©venti©a©livello©
dirigenziale©^le©sfere©di©competenza,©le©dotazioni©organiche©e©le©attribuzioni;©
che©in©tal©modo©la©norma©statutaria©consentirebbe©di©derogare©anche©alla©
legge©n.©292©del©1990.©

Con©la©delibera©n.©32/2002,©dunque,©in©attuazione©della©norma©statuta-
ria,©e©stato©adottato©il©regolamento©sul©conferimento©degli©incarichi©dirigen-
ziali,©che©ha©previsto©una©loro©durata©diversa©da©quella©stabilita©per©legge.©

Al©riguardo©e©opportuno©ricostruire©brevemente©il©quadro©normativo©di©
riferimento.©

Partendo©dal©richiamo©operato©da©codesto©Ente©al©decreto©legislativo©
29©ottobre©1999,©n.©419,©recante©il©ûriordinamento 
del 
sistema 
degli 
enti 
pub-

blici 
nazionali, 
a 
norma 
degli 
artt. 
11 
e 
14 
della 
legge 
15 
marzo 
1997, 
n. 
59ý,©
v'e©l'art.©13,©intitolato©ûrevisione 
statutariaý©degli©enti©pubblici,©il©quale©pre-
vede©che©ûle 
Amministrazioni 
dello 
Stato 
che 
esercitano 
la 
vigilanza 
sugli 
enti 
pubblici 
cui 
si 
applica 
ilpresente 
decreto, 
promuovono, 
con 
le 
modalitaà 
stabilite 
perognientedallenormevigenti, 
larevisionedeglistatuti..ý,©revisione©che©deve©
indicare,©secondo©quanto©stabilito©alla©lettera©n) 
della©medesima©disposizione,©
ûil 
numero 
massimo 
degli 
uffici 
dirigenziali 
e 
dei 
criteri 
generali 
di 
organizza-

zione 
dell'enteý©rimettendo©a©regolamenti©interni,©ovvero©ad©altri©atti©organiz-
zativi,©ûla 
disciplina 
dei 
residuiprofili 
organizzativiý.©

Adeguandosi©alle©indicazioni©del©legislatore©delegato©l'ENIT©ha©adottato©
il©nuovo©Statuto©(del©quale©e©stato©qui©inviato©il©testo)©il©cui©art.©3,©riguar-
dante©l'ûattivitaà 
ed 
organizzazioneý,©prevede©che©gli©uffici©dirigenziali©non©
superino©il©numero©massimo©di©20©(comma©3)©e©che,©per©quanto©riguarda©l'or-
ganizzazione©degli©uffici©centrali©ed©all'estero©(comma©2)©la©determinazione©
delle©sfere©di©competenza,©le©dotazioni©organiche©e©le©attribuzioni©vengono©
determinate©ûconappositiregolamenti, 
osingoliprovvedimenti, 
adottatiaisensi 


dell'art. 
27 
del 
decreto 
legislativo 
30 
marzo 
2001, 
n. 
165, 
anchefacendo 
ricorso 


ad 
incarichi 
a 
soggetti 
esterni, 
persone 
fisiche, 
ovvero 
mediante 
convenzioni 


con 
organismi 
associativi 
o 
imprenditorialiý.©
L'art.©27©del©decreto©legislativo©n.©165/2001©prevede,©infatti,©i©ûcriteri 
di 
adeguamento 
per 
le 
Pubbliche 
Amministrazioni 
non 
stataliý©stabilendo,©per©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

quanto©riguarda©gli©enti©pubblici©non©economici©nazionali,©che©questi,©per©
adeguarsi©ai©principi©del©precedente©art.©4,©possano©adottare©appositi©regola-
menti©di©organizzazione©ûanche 
in 
deroga 
alle 
speciali 
disposizioni 
di 
legge 


che 
li 
disciplinanoý.©

In©definitiva©il©richiamo©contenuto©nello©Statuto©a©tale©disposizione,©si©
sostiene,©autorizzerebbe©l'ENIT©ad©adottare©un©regolamento©sull'organizza-
zione©degli©uffici©diversa©da©quella©stabilita©dalla©legge©292/1990.©

Tale©conclusione,©tuttavia,©non©appare©condivisibile©in©quanto©cio©che©in©
sostanza©si©modifica©con©la©normativa©regolamentare©non©e©l'aspetto©organiz-
zatorio©degli©uffici©(la©possibilita©per©l'ENIT©di©adottare©regolamenti©di©orga-
nizzazione©per©la©disciplina©dei©propri©uffici©e©,©del©resto,©prevista©anche©dal-
l'art.©5©della©legge©11©ottobre©1990,©n.©292),©ma©il©regime©giuridico©del©perso-
nale©contenuto©all'art.©20©della©legge©in©esame,©alla©cui©osservanza©l'Entee©
tenuto©ai©sensi©dell'art.©1©del©nuovo©Statuto.©

Innanzitutto©non©puo©non©rilevarsi©che©il©citato©art.©20©non©esclude,©in©
linea©di©massima,©la©rinnovabilita©degli©incarichi©dirigenziali©all'estero©allor-
che¨stabilisce©che©questi©non©possono©eccedere©i©cinque©anni©e©che©sono©rinno-
vabili©ûannoper 
annofino 
adun 
massimo 
di 
cinque 
anni 
con 
motivata 
delibera-
zione 
del 
consiglio 
di 
amministrazioneý;©detta©rinnovabilita©,©effettivamente,©e©
regolata©in©maniera©diversa©rispetto©all'art.©19©della©decreto©legislativo©
30©marzo©2001,©n.©165,©giacche¨la©possibilita©di©una©nuova©assegnazione©all'e-
stero©e©consentita,©decorsi©i©complessivi©cinque©anni©di©permanenza,©solo©
dopo©un©anno©dal©rientro©in©Italia.©

Ma©questa©disciplina©speciale©non©sembrerebbe©esporsi©a©critiche©di©illo-
gicita©,©viste©le©esigenze©connesse©alla©natura©peculiare©dell'incarico©dirigen-
ziale©all'estero©e©considerato©che,©in©linea©di©principio,©il©rientro©in©Italia©con-
sente©la©necessaria©rotazione©di©personale©altamente©qualificato©ed©aggior-
nato©anche©sui©metodi©nazionali©da©trasferire©fuori©del©territorio©nazionale.©

Ne¨l'art.©13©del©C.C.N.L.©per©gli©Enti©pubblici©non©economici,©area©diri-
genza,©(pubblicato©nella©Gazzetta 
Ufficiale 
del©28©aprile©2001,©supplemento©
ordinario,©serie©generale)©induce©ad©una©diversa©conclusione©in©quanto©il©rin-
novo©degli©incarichi©e©previsto©in©termini©di©possibilita©e©non©di©obbligatorieta©
(comma©3).©

Si©soggiunge©che©l'art.©20,©comma©5©della©legge©n.©292©del©1990©si©occupa©
della©sola©assegnazione©all'estero©del©personale©dirigenziale,©laddove©la©disci-
plina©sulla©rinnovabilita©degli©incarichi©dirigenziali©contenuta©al©sopra©citato©
art.©19©del©decreto©legislativo©30©marzo©2001,©n.©165©e©di©carattere©generale:©
il©divieto©dell'automatica©rinnovabilita©all'estero©non©potrebbe,©quindi,©essere©
superato©da©una©normativa©generale,©sia©pure©successiva.©

In©conclusione©deve©ritenersi©che©lo©Statuto©abbia©legittimamente©stabi-
lito©il©numero©massimo©degli©uffici©dirigenziali©e©previsto©che©l'organizzazione©
degli©uffici©possa©essere©rimessa©alla©disciplina©regolamentare.©In©tale©ambito,©
pero©,©non©possono©farsi©rientrare©le©disposizioni,©contenute©all'art.©20,©
comma©5©della©legge©n.©292©del©1990©riguardanti©il©regime©legale©del©perso-
nale©nonche¨quelle,©di©carattere©speciale,©sulla©disciplina©degli©incarichi©diri-
genziali©all'esteroý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
ottobre 
2003, 
n. 
11725. 
Se 
l'Unione 
degliAtei 
e 
degliAgnosticiRazionalistipossa 
considerarsialla 


stregua 
delle 
ûconfessioni 
religiose» 
di 
cui 
all'art. 
8 
della 
Costituzione,alfine 


della 
stipulazione 
di 
intese 
con 
lo 
Stato 
per 
la 
disciplina 
dei 
relativi 
rapporti 


(consultivo©n.©4312/02,©avvocato©A.©Cingolo).©

ûCon©note©del©6©marzo©2002©e©del©29©maggio©2003©codesta©Presidenza©
del©Consiglio©dei©Ministri©chiede©l'avviso©di©questa©Avvocatura©Generale©in©
ordine©all'attribuibilita©o©meno©del©carattere©di©confessione©religiosa©all'U-
nione©degli©Atei©e©degli©Agnostici©Razionalisti,©associazione©non©riconosciuta©
avente©sede©in©Padova©la©quale©ha©prodotto©istanze©ai©fini©dell'apertura©del©
procedimento©per©la©conclusione©di©una©ûintesaý©ai©sensi©dell'art.©8©della©
Costituzione.©

Ritiene©in©proposito©la©Scrivente©di©formulare©le©seguenti©considerazioni.©

Secondo©quanto©riferisce©codesta©Presidenza,©l'associazione©in©parola©
sostiene©la©tesi©della©ûpiena©parita©di©diritti©tra©coloro©che©professano©una©
religione©e©coloro©che©non©la©professano,©con©la©conseguenza©che©la©liberta©
di©culto©includerebbe©anche©la©liberta©di©professarsi©atei©o©agnosticiý.©

Sulla©prima©parte©di©siffatta©affermazione©puo©fondatamente©convenirsi,©
rinvenendo©essa©radice©nei©principi©fondamentali©di©cui©agli©articoli©3,©19e©
21©della©Costituzione,©in©particolare©per©quanto©attiene©alla©liberta©di©
coscienza©e©di©scelta©religiosa.©Non©vi©e©dubbio©infatti©^e©lo©conferma©la©giu-
risprudenza©della©Corte©Costituzionale©di©cui©alle©sentt.©59©del©1958©e©195©
del©1993,©nonche¨soprattutto©n.©117©del©1979©^che©nel©diritto©inviolabile©di©
liberta©religiosa©deve©farsi©rientrare©anche©la©corrispondente©ûliberta©nega-
tivaý©di©non©credere,©e©che©tale©liberta©debba©trovare©possibilita©di©esplica-
zione©al©pari©della©liberta©di©fede©religiosa.©

Simile©conclusione,©in©effetti,©puo©trovare©giustificazione©anche©sul©
diverso©fondamento©della©liberta©di©manifestazione©del©pensiero,©che©indub-
biamente©ricomprende©anche©la©liberta©di©opinione©religiosa©del©non©credente.©

Per©contro,©non©appare©condivisibile©la©conseguenza©che©l'associazione©
de 
qua 
prospetta©muovendo©da©tale©premessa,©e©cioe©che©anche©il©principio©
di©liberta©di©culto©possa©ritenersi©connotato©da©uguale©ampiezza©in©senso©
ûnegativoý,©al©punto©da©ammettersi©l'applicabilita©^in©via©estensiva©^del-
l'art.©8©della©Costituzione©anche©in©relazione©ad©entita©non©qualificabili©come©
ûconfessioni©religioseý.©

La©possibilita©,©ivi©contemplata,©di©addivenire©ad©una©regolamentazione©
bilaterale©dei©rapporti©mediante©la©conclusione©di©ûinteseý©e©infatti©espressa-
mente©riservata©alle©ûconfessioni©religiose©diverse©dalla©cattolicaý.©

Orbene,©pacificamente©per©ûconfessione©religiosaý,©singolarmente©consi-
derata,©va©inteso©un©fatto©di©fede©rivolto©al©divino©e©vissuto©in©comune©tra©piu©
persone©che©lo©rendono©manifesto©nella©societa©umana©tramite©una©propria©
particolare©struttura©istituzionale©(cos|©PEYROT,©in©Novissimo 
Digesto 
delle 
Discipline 
Pubblicistiche, 
voce 
ûConfessioni 
religiose 
diverse 
dalla 
cattolicaý).©

La©connotazione©oggettiva©voluta©dal©costituente©nel©quadro©dell'art.©8,©
comma©2,©e©dunque©chiaramente©individuata©da©un©contenuto©religioso©di©
tipo©positivo,©di©per©se¨ontologicamente©riconducibile©ad©una©species 
auto-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

noma©e©diversificata,©se©non©addirittura©opposta©a©quella©della©negazione©
della©religione,©che©contraddistingue©l'ateismo,©ovvero©a©quella©di©indifferenza©
al©fenomeno©religioso,©tipica©dell'agnosticismo.©

Non©a©caso,©del©resto,©la©Corte©Costituzionale,©sia©pur©esprimendosi©a©
proposito©del©diverso©tema©delle©formule©di©giuramento©(sent.©n.©58©del©
1960)©ha©precisato©che©ûl'ateismo©comincia©la©dove©finisce©la©vita©religiosaý.©

In©altre©parole,©dunque,©la©professione©dell'ateismo©o©dell'agnosticismos
eppur©certamente©da©ammettersi©al©pari©di©quella©religiosa©quanto©al©diritto©
di©libero©esercizio©in©qualsiasi©forma,©individuale©o©associata,©purche¨non©
integrante©riti©contrari©al©buon©costume©(cos|©si©esprimeva©l'Assemblea©Costi-
tuente©^pag.©2773©e©segg.©^a©proposito©della©liberta©di©esercizio©del©culto©
religioso)©^non©puo©,©per©definizione,©essere©regolata©in©modo©analogo©a©
quanto©esplicitamente©disposto©dalla©fonte©costituzionale©per©le©sole©ûconfes-
sioni©religioseý.©

Simile©conclusione,©proprio©perche¨fondata©sul©rilievo©di©una©differenzia-
zione©oggettiva©tra©le©fattispecie©in©discorso,©non©comporta©profili©di©disparita©
di©trattamento,©essendo©ovviamente©ragionevole©una©disciplina©diversa©in©rife-
rimento©a©situazioni©effettivamente©tutt'altro©che©coincidenti.©

La©conclusione©stessa©trova©conforto©in©una©precisazione©contenuta©nel-
l'ordinanza©n.©15©del©1961©della©Corte©Costituzionale,©secondo©la©quale©l'art.©8©
della©Cost.©ûin©nessun©modo©puo©essere©messo©in©relazione©con©la©pretesa©
del©singolo©rivolta©al©riconoscimento©del©diritto©della©propria©liberta©di©
coscienza©e©di©fedeý:©altro©dunque©e©la©liberta©di©scelta©di©una©fede©religiosa©
ovvero©dell'ateismo©(parimenti©tutelata),©altro©e©invece©la©disciplina©che©la©
Costituzione©stessa©ha©previsto©per©i©rapporti©con©le©sole©ûconfessioni©reli-
gioseý,©in©ragione©di©un©particolare©rilievo©oggettivo©delle©stesse©nel©quadro©
dei©principi©costituzionali.©

Al©risultato©di©ritenere©esclusa©dalla©sfera©applicativa©dell'art.©8©Cost.la©
fattispecie©che©qui©interessa©si©perviene©anche,©del©resto,©tenendo©conto©che©
proprio©la©Corte©Costituzionale,©nella©propria©giurisprudenza©in©subiecta 
mate-
ria,si©e©sempre©limitata©(cfr.©sent.©n.©195©del©1993)©ad©affermare©la©difformita©
alla©Costituzione©delle©possibili©discriminazioni©ûin©danno©dell'una©o©dell'altra©
fede©religiosaý,©siccome©contrastanti©con©il©diritto©di©liberta©e©con©il©principio©
di©uguaglianza:©con©cio©dunque©presupponendo,©a©monte©di©ogni©eventuale©
discriminazione,©la©ricorrenza©di©quel©connotato©positivo©di©ûconfessione©reli-
giosaý©da©parte©del©soggetto©giuridico©discriminato©che©per©il©caso©dell'associa-
zione©propugnatrice©di©ateismo©od©agnosticismo©non©puo©mai©sussistere.©

A©quanto©sin©qui©esposto©deve©aggiungersi©che©la©richiedente©U.A.A.R.©si©
autodefinisce©(cfr.©ûStatutoý©e©ûTesiý©in©www.uaar.it)©ûorganizzazione 
filoso-
ficanonconfessionaleý, 
cheûsiproponedirappresentareleconcezionidelmondo 


razionaliste, 
atee 
o 
agnostiche, 
come 
le 
organizzazioni 
filosofiche 
confessionali 


rappresentano 
le 
concezioni 
del 
mondo 
di 
carattere 
religiosoý:©con©cio©autoquali-
ficandosi©essa©stessa©al©di©fuori©dell'ambito©delle©confessioni©religiose.©

Rispetto©a©queste©ultime,©del©resto,©la©U.A.A.R.,©in©quanto©associazione©
composita©che©raccoglie©aderenti©tanto©alle©teorie©atee©che©a©quelle©agnosti-
che,©difetta©di©quel©requisito©di©unicita©ideologica©ed©organizzativa©che©carat-
terizza©in©senso©tecnico©qualsiasi©confessione©religiosaý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
ottobre 
2003, 
n. 
118377 
^Composizione 
commissioni 
esaminatrici. 
Possibilita©di©considerare©il©dirigente©di©secondafascia,©cui©sia©stato©confe-

rito©l'incarico©di©dirigente©di©vertice,©equiparato©al©dirigente©generale,©ai©sensi©e©

per©gli©effetti©dell'art.©9,©comma©2,©lett.a),©d.P.R.©487/1994©sulla©designazione©

del©presidente©delle©commissioni©esaminatrici©per©l'accesso©ai©profili©professio-

nali©inquadrati©nella©posizione©economica©C1©e©superiori©(consultivo©

n.©17351/03,©avvocato©G.©Albenzio).©
ûIn©risposta©a©quanto©prospettato©da©codesta©Direzione©nella©nota©emar-
ginata©riguardo©alla©possibilita©di©considerare©il©Dirigente©di©seconda©fascia,©
cui©sia©stato©conferito©l'incarico©di©dirigente©di©vertice,©equiparato©al©dirigente©
generale,©ai©sensi©e©per©gli©effetti©dell'art.©9,©comma©2,©lett.©a),©d.P.R.©
487/1994,©si©ritiene©che©la©soluzione©prospettata©da©codesta©Agenzia©non©
offra,©allo©stato©e,©cioe©,©in©mancanza©di©pronunciamenti©giurisprudenziali©
nella©materia,©garanzie©di©corretto©svolgimento©delle©procedure©concorsuali.©

Se,©infatti,©e©vero©che©la©preposizione©alle©strutture©di©vertice©di©cui©agli©
art.©2-3©del©Regolamento©di©Amministrazione©dell'Agenzia©e©la©potesta©di©
emanare©atti©definitivi,©non©impugnabili©in©via©gerarchica,©potrebbe©costituire©
seria©ragione©per©configurare©l'equiparazione©proposta,©anche©in©considera-
zione©della©valutazione©da©parte©del©Comitato©Direttivo©cui©e©sottoposta©la©
nomina©(secondo©criteri©attitudinari©e©fiduciari©similari©a©quelli©che©sono©sot-
tesi©alla©nomina©a©dirigente©generale:©cfr.©Cons.©Giust.©Amm.©Sic.,©sez.©giuri-
sdiz.,©25©marzo©1999©n.©104)©e©del©collegamento©alle©funzioni©dirigenziali©di©
vertice©che©costituisce©il©tratto©essenziale©della©figura©del©dirigente©generale,©
come©del©dirigente©di©seconda©fascia©preposto©a©strutture©di©vertice©dell'Agen-
zia©(cfr.©Cons.©Stato,©sez.©sesta,©13©giugno©2002©n.©3289),©tuttavia©queste©
ragioni©non©appaiono©sufficienti©a©superare©con©assoluta©tranquillita©il©dato©
formale©costituito©dalla©lettera©della©norma©in©esame,©invero©non©equivoca.©

In©particolare,©si©deve©sottolineare©che©l'impianto©dispositivo©seguito©dal©
Legislatore©dell'art.©9,©comma©2,©d.P.R.©487/1994©e©basato©su©una©gradua-
zione©dei©livelli©delle©qualifiche©dei©presidenti©di©commissione©in©riferimento©
a©quelle©dei©posti©messi©a©concorso©(cfr.©lett.©a-b-c)©e,©contestualmente,©ad©
una©equiparazione©fra©le©posizioni©di©carriera©delle©figure©cui©attingere©per©la©
preposizione©alle©dette©commissioni;©dal©combinato©disposto©di©tali©criteri©si©
evince©che,©per©i©concorsi©di©cui©alla©lett.©a)©del©citato©art.©9,©la©scelta©del©pre-
sidente©di©commissione©sia©vincolata©alle©categorie©ivi©espressamente©menzio-
nate©e©che©non©possa©ricomprendersi©nella©espressione©equiparati©(usata©in©
riferimento©ai©dirigenti©generali)©la©categoria©dei©dirigenti©di©seconda©fascia©
perche¨öda©un©lato©önon©equiparati©formalmente©ai©dirigenti©generali©
(ancorche¨destinatari©di©medesime©potesta©)©e©di©grado©inferiore©rispetto©anche©
alle©categorie©dei©consiglieri©di©Stato,©magistrati©e©avvocati©dello©Stato©menzio-
nati©alla©stessa©norma©e©ödall'altro©lato©öespressamente©deputati©nella©
successiva©lett.©b)©a©presiedere©le©commissioni©di©concorso©per©le©qualifiche©
inferiori©quinta©e©sesta.©

Questa©Avvocatura©e©ben©consapevole©che©la©previsione©letterale©del©
citato©art.©9©di©un©ûdirigente©...©equiparatoý©al©dirigente©generale©(che©non©si©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

rinviene©in©altre©disposizioni©normative©similari:©v.©art.©20©d.lgs.©29/1993©per©
la©composizione©dei©nuclei©di©valutazione)©potrebbe©essere©intesa©in©relazione©
alle©funzioni 
assegnate©al©dirigente©che,©pur©non©in©possesso©della©qualifica,©
ricopra©una©posizione©di©responsabilita©ai©vertici©della©struttura©e©dia©garan-
zia©di©soddisfacimento©della©condizione©di©imparzialita©e©distacco©natural-
mente©connessa©con©la©detta©posizione,©rispetto©ai©candidati©del©concorso©la©
cui©commissione©sia©chiamato©a©presiedere,©senza©che©tale©interpretazione©
confligga©con©i©principi©perseguiti©dal©Legislatore©nella©materia©(cioe©,©l'esclu-
sione©dalla©partecipazione©alle©commissioni©esaminatrici©di©rappresentanti©
sindacali©e©di©commissari©partecipi©dell'organo©di©direzione©politica©dell'Am-
ministrazione:©cfr.©Cons.©Stato,©sez.©quarta,©27©marzo©2002,©n.©1739;©sez.©
quinta,©3©ottobre©2002,©n.©5216),©ma©deve,©nel©contempo,©sottolineare©il©
rischio©che©la©preposizione©dei©dirigenti©di©seconda©fascia©alle©commissioni©
di©concorso©di©cui©alla©lett.©a) 
dell'art.©9©possa©essere©considerata©illegittima©
ed©inficiare©l'intera©procedura©concorsuale©all'esito©di©procedure©giudiziarie©
eventualmente©proposte©da©candidati©non©vittoriosi.©

Eéappena©il©caso©di©rammentare©all'attenzione©di©codesta©Agenzia©le©
condizioni©di©legittimita©evidenziate©dalla©Corte©Costituzionale©per©il©corretto©
espletamento©delle©procedure©concorsuali©in©parola©(v.,©in©particolare,©
sent.16©maggio©2002©n.©194)ý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
ottobre 
2003, 
n. 
118261. 
Sussistenza 
della 
giurisdizione 
delle 
Commissioni 
Tributarie, 
ai 
sensi 
della 


legge 
448/01, 
per 
tutte 
le 
controversie 
introdotte 
dopo 
l'entrata 
in 
vigore 
della 


legge, 
anche 
in 
pendenza 
di 
altro 
procedimento 
pendente 
dinanzi 
al 
G.O. 
(con-
sultivo©n.©3915/03,©avvocato©G.©Albenzio).©

ûQuesta©Avvocatura©Generale©concorda©con©quanto©esposto©da©codesta©
Avvocatura©Distrettuale©nella©nota©emarginata©in©ordine©alla©sussistenza©
della©giurisdizione©delle©Commissioni©Tributarie,©ai©sensi©dell'art.©12©1egge©
448/01,©per©tutte©le©controversie©introdotte©dopo©l'entrata©in©vigore©della©
legge,©secondo©una©corretta©interpretazione©del©disposto©normativo©(carente©
di©disposizioni©transitorie)©e©della©giurisprudenza©intervenuta©in©materia©
(menzionata©nella©nota©cui©si©risponde©con©specifico©riferimento©ai©criteri©det-
tati©da©Cass.©714/1999©e©126/00).©

In©particolare:©
a) 
la©pendenza©di©altro©procedimento©dinanzi©al©G.O.©ed©avente©ad©
oggetto©atti©prodromici©a©quello©impugnato,©non©puo©comportare©il©difetto©
di©giurisdizione©delle©Commissioni©Tributarie©a©conoscere©di©tutte©le©nuove©
controversie©introdotte©dopo©il©10©gennaio©2002;©
b) 
i©provvedimenti©cautelari©appartengono©alla©cognizione©del©giudice©
del©rapporto©sostanziale©qualora©ineriscano©all'an 
ed©al©quantum 
del©tributo,©
mentre©appartengono©al©giudice©chiamato©a©giudicare©sulla©regolarita©delle©
formalita©dell'esecuzione©a©mezzo©ruoli©qualora©concernino©questioni©limitate©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

a©tali©attivita©,©attesa©l'autonomia©della©fase©di©riscossione©(puntualmente©
posta©in©evidenza©da©codesta©Avvocatura)©e©la©compiutezza©del©processo©tri-
butario©regolato©dal©d.lgs.©546/1992©anche©per©l'aspetto©cautelare;©

c)©anche©per©le©controversie©doganali,©la©pendenza©dinanzi©al©G.O.©di©
procedimento©di©opposizione©avverso©atti©accertativi©o©impositivi©(proposto©
prima©della©novella©normativa)©non©puo©giustificare©l'eccezione©di©difetto©di©
giurisdizione©delle©Commissioni©Tributarie©adite©in©impugnazione©di©atti©suc-
cessivamente©emessi©per©la©riscossioneý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
31 
ottobre 
2003, 
n. 
120940 
^Personale 
non 
dirigenziale 
del 
comparto 
Ministeri. 
Artt.132,©d.P.R.n.3/1957e15delC.C.N.L.©del16maggio2001^Limiti©

diapplicabilita©alpersonale©non©dirigenzialedelcomparto©Ministericonpartico-

lare©riferimento©agli©aspetti©economici©conseguenti©alla©riammissione©in©servizio©

ed©alla©riconoscibilita©in©sede©di©riassunzione©dell'elemento©retributivo©denomi-

nato©retribuzione©individuale©di©anzianita©(RIA)©rispetto©a©quanto©maturato©e©

percepito©per©lo©stesso©titolo©dal©dipendente©riammesso©al©momento©del©verifi-

carsi©della©causa©che©aveva©dato©luogo©alla©cessazione©del©rapporto©(consultivo©

n.©6175/03,©avvocato©L.©Criscuoli).©
ûCon©la©nota©suindicata©si©chiedeva©di©conoscere©l'avviso©della©Scrivente©
in©merito©alla©questione©relativa©ai©limiti©di©applicabilita©della©normativa©in©
oggetto©al©personale©non©dirigenziale©del©comparto©Ministeri©con©particolare©
riferimento©agli©aspetti©economici©conseguenti©alla©riammissione©in©servizio©
ed©alla©riconoscibilita©in©sede©di©riassunzione©dell'elemento©retributivo©deno-
minato©retribuzione©individuale©di©anzianita©(RIA)©rispetto©a©quanto©matu-
rato©e©percepito©per©lo©stesso©titolo©dal©dipendente©riammesso©al©momento©
del©verificarsi©della©causa©che©aveva©dato©luogo©alla©cessazione©del©rapporto.©

Al©riguardo,©codesto©Dipartimento©segnalava©che©sulla©questione©si©
erano©difformemente©pronunciati©1'A.R.A.N.,©con©nota©inviata©al©Ministero©
della©Giustizia,©ed©il©Ministero©dell'Economia©e©delle©Finanze,©Dipartimento©
della©Ragioneria©Generale©dello©Stato,©Ufficio©Centrale©del©Bilancio©presso©
il©Ministero©della©Giustizia.©

In©particolare,©secondo©l'A.R.A.N.,©deve©sostenersi©l'impossibilita©di©cor-
rispondere©al©dipendente©riammesso©in©servizio©la©RIA©(ed©altri©emolumenti©
ad©personam)©percepita©all'atto©delle©dimissioni,©al©riguardo©argomentando©
con©l'interruzione©del©rapporto©che©la©cessazione©dal©servizio©implicherebbe,©
tale©da©far©considerare©la©riammissione©in©servizio©alla©stregua©di©una©nuova©
assunzione,©osservando©altres|©che©le©somme©risparmiate,©dopo©la©cessazione©
dal©servizio©sarebbero©affluite©nel©Fondo©Unico©di©Amministrazione,©si©da©
essersene©perduta©ogni©disponibilita©da©parte©dell'Amministrazione.©

Diversamente,©il©Dipartimento©della©Ragioneria©Generale©dello©Stato©ha©
osservato©che©la©riammissione©interviene©sulla©qualifica©rivestita©all'atto©della©
cessazione©e©che,©ai©sensi©del©d.P.R.©n.©310/1981,©il©trattamento©per©classie©
scatti©acquisito©sulla©qualifica©rivestita©all'atto©della©cessazione©e¨da©riferirsi©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

per©quota©parte©alla©valutazione©economica©delle©anzianita©pregresse©relative©
alle©qualifiche©inferiori,©le©quali©non©sono©modificate©dalla©riammissione©che©
interviene©solo©sull'ultima©di©esse;©la©medesima©argomentazione©e©da©conside-
rare©valida©anche©per©la©maggiorazione©RIA©prevista©dall'art.©9,©commi©4©e©
5©del©d.P.R.©n.©44/1990,©la©quale©attiene©anche©ai©servizi©prestati©su©qualifiche©
inferiori,©dovendosi©concludere©al©riguardo©che,©costituendo©la©RIA,©dopola©
cessazione©della©progressione©economica©per©classi©e©scatti©un©unicum©inscin-
dibile©tra©quota©parte©ascrivibile©alla©qualifica©rivestita©e©quota©parte©matu-
rata©relativamente©ai©servizi©prestati©nelle©qualifiche©inferiori,©al©personale©
riammesso©in©servizio©deve©essere©riconosciuta©la©RIA©acquisita©all'atto©della©
cessazione©dal©servizio.©

La©Scrivente,©pur©conscia©della©varieta©delle©espressioni©giurisprudenziali©
in©punto©di©interpretazione©dell'art.©132,©comma©3©del©d.P.R.©n.©3/1957,©
ritiene©che,©delle©due©posizioni©appena©riferite,©la©piu©corretta©sia©quella©
assunta©dal©Dipartimento©della©Ragioneria©Generale©dello©Stato,©che©si©fonda©
sulla©considerazione©della©particolare©natura©della©retribuzione©individuale©
di©anzianita©.©

Al©riguardo©si©osserva©quanto©segue.©

L'art.©132,©comma©3©del©testo©unico©delle©disposizioni©concernenti©lo©sta-
tuto©degli©impiegati©civili©dello©Stato,©approvato©con©d.P.R.©n.©3/1957,©
facendo©riferimento©alle©qualifiche©inferiori©a©quella©di©direttore©generale,©
come©chiarito©nel©precedente©comma©1,©recita:©ûL'impiegato©riammesso©e©col-

locato©nel©ruolo©e©nella©qualifica©cui©apparteneva©al©momento©della©cessazione©

dal©servizio,©con©decorrenza©di©anzianita©nella©qualifica©stessa©dalla©data©del©

provvedimento©di©riammissioneý.©

Con©recente©normativa©contrattuale©(art.©34,©comma©2,©titolo©II,©capo©IV©
del©C.C.N.L.©sottoscritto©in©data©16©maggio©2001,©integrativo©del©C.C.N.L.©
relativo©al©personale©non©dirigente©del©comparto©Ministeri©sotto©^scrittoin©
data©16©febbraio©1999,©avente©il©dichiarato©scopo©ûdiportarea©termine©ilpro-

cesso©di©privatizzazione©del©rapporto©di©lavoro©del©personale©del©comparto©ini-
ziato©con©il©decreto©legislativo©3febbraio©1993©ed©accelerato©in©modo©irreversi-
bile©dalla©legge©59/1997©e©dai©successivi©decreti©delegati,©riconducendo©alla©
disciplina©negoziale©tuttigli©istituti©delrapporto©di©lavoro©demandatia©talefonte©
alfine©di©qualificare©l'of
fferta©dei©servizi©attraverso©la©piena©valorizzazione©delle©
risorse©umaneý;©cfr.©la©premessa©del©richiamato©contratto©integrativo),©
l'art.©132©cit.©e¨stato©disapplicato©per©quel©che©attiene©al©personale©di©area©
non©dirigenziale©e©sostituito©dall'art.©15©del©medesimo©C.C.N.L.©integrativo©
che©reca©la©seguente©disposizione:©ûIl©dipendente©il©cui©rapporto©si©sia©interrotto©
per©ef
ffetto©di©dimissioni©o©per©risoluzione©per©motivi©di©salute©puo©richiedere,©
entro©5©anni©dalla©data©delle©dimissioni©stesse,©la©ricostituzione©del©rapporto©di©
lavoro.©L'amministrazione©si©pronuncia©motivatamente,©entro©60©giorni©dalla©
richiesta;incasodiaccoglimentoildipendentee©ricollocatonell'area,©nellaposi-
zione©economica©e©nel©profilo©rivestiti©all'atto©delle©dimissioni©corrispondenti©
secondo©il©sistema©di©classificazione©applicato©all'amministrazione©medesima©al©

momento©del©rientroý.©

Orbene,©nel©delineato©contesto©normativo©e©in©primo©luogo©avviso©della©
Scrivente©che©non©sia©possibile©condividere©il©principio©affermato©tout©court©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

da©parte©dell'A.R.A.N.©nel©parere©citato©da©codesto©Dipartimento,©secondo©
cui,©rispetto©al©pregresso©rapporto©di©servizio,©quello©che©ha©inizio©con©la©
riammissione©costituisce©novazione©dell'altro©e©sia©configurabile©come©ûassun-
zione 
ex 
novoý.©Deve©ritenersi,©invece,©che©la©riammissione©in©servizio©non©
puo©non©trovare©il©proprio©necessario©presupposto©nel©pregresso©rapporto,©
che©era©cessato©con©le©dimissioni©rassegnate©dal©dipendente,©s|©da©non©poter©
considerare©il©rapporto©di©lavoro©che©inizia©con©la©riammissione©del©tutto©
avulso©da©quello©pregresso,©iniziando©il©primo©dallo©stesso©punto©in©cui©que-
sto©era©cessato©(vedansi©in©tal©senso©Cons.©St.,©Sez.©VI,©n.©29/1991,©Sez.©V,©

n.©147/1996©e©Sez.©IV,©n.©938/1997;©Corte©dei©Conti,©sez.©contr.,©n.©71/1993;©
non©a©caso©il©C.C.N.L.©pare©essere©piu©esplicito©non©prevedendo©la©ûriammis-
sione 
in 
servizio» 
ma©la©ûricostituzione 
del 
rapportoý).©L'unico©limite©che©si©
pone,©a©termini©di©legge,©e©che©l'anzianita©accumulata©nella©qualifica©di©appar-
tenenza©al©momento©in©cui©intervengono©le©dimissioni©non©e©computabile©al©
momento©della©riammissione©che©avviene©con©anzianita©zero©nella©qualifica©
stessa.©Nella©vigenza©dell'art.©132©del©d.P.R.©n.©3/1957©una©cospicua©parte©
della©giurisprudenza©amministrativa©(vedansi©Cons.©St.,©Sez.©V,©n.©147/1996,©
gia©citata,nonche¨Sez.©VI,n.©1060/1996)avevaritenutochetalelimiteriguar-
dasse©soltanto©i©fini©giuridici,©dovendosi©invece©riconoscere©l'anzianita©matu-
rata©nella©qualifica©ai©fini©economici.©Altra©giurisprudenza,©poi,©si©era©spinta©
piu©in©la©,©avendo©affermato©che©l'anzianita©nella©qualifica©di©riammissione©
dovesse©essere©validamente©riconosciuta©anche©ai©fini©giuridici©(vedasi©Cons.©
St.,©Sez.©IV,©n.©938/1997,©gia©citata).©
La©Corte©Costituzionale,©intervenuta©con©sentenza©n.©344/1999,©non©ha©
risolto©la©questione©essendosi©limitata©ad©affermare©l'infondatezza©dell'esami-
nata©questione©di©costituzionalita©ed©a©confermare©che©l'art.©132,©comma©3©
non©riconosce©la©pregressa©anzianita©nella©qualifica,©senza©prendere©posizione©
sull'esistenza©o©meno©del©limite©individuato©dalla©richiamata©giurisprudenza©
dei©soli©fini©giuridici©e,©dunque,©sulla©riconoscibilita©di©detta©anzianita©ai©soli©
fini©economici©(anche©sotto©questo©profilo,©quindi,©la©citazione©della©detta©
sentenza©contenuta©nel©parere©reso©dall'A.R.A.N.©non©appare©decisiva©ai©fini©
che©interessano).©

Ritiene©la©Scrivente©che,©in©ogni©caso,©ove©si©dia©la©giusta©rilevanza©alla©
natura©ed©alla©funzione©dell'elemento©retributivo©denominato©retribuzione©
individuale©di©anzianita©e©relativa©maggiorazione©ed©ancor©piu©ove©si©consi-
deri©che,©con©l'entrata©in©vigore©del©C.C.N.L.©integrativo©dianzi©citato,©e©inter-
venuta©la©disapplicazione©dell'art.©132©cito 
per©il©personale©del©comparto©
Ministeri©non©appartenente©all'area©dirigenziale©ed©e©stato©riformulato©l'isti-
tuto©della©riammissione©in©servizio,©la©questione©che©si©pone©sembra©essere©
piu©agevolmente©risolvibile©sulla©base©di©un'attenta©lettura©del©testo©recato©
dalla©disposizione©sostitutiva©della©norma©disapplicata,©disposizione©che,©a©
ben©vedere,©non©ha©semplicemente©riproposto©ma©ha©ridisegnato©l'istituto©
della©riammissione©in©servizio©dopo©la©cessazione©del©rapporto©avvenuta©per©
risoluzione©del©rapporto©per©motivi©di©salute©o©per©dimissioni©del©dipendente.©
In©particolare,©allorche¨la©disciplina©contrattuale©fa©esplicito©riferimento©alla©
ricollocazione©del©dipendente©di©cui©sia©stata©accolta©l'istanza©di©riammis-
sione©nell'area,©nella©posizione©economica©e©nel©profilo©rivestiti©all'atto©della©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

cessazione,©tenuto©altres|©presente©che©nelle©more©era©anche©venuto©meno©per©
il©personale©contrattualizzato©il©criterio©del©trattamento©economico©per©classi©
di©stipendio©e©scatti©di©anzianita©,©sostituito©dalla©retribuzione©individuale©di©
anzianita©(RIA©e©relativa©maggiorazione),©non©sembra©che©possano©essere©
sollevati©dubbi©di©sorta©sul©fatto©che©il©dipendente©conservi©il©diritto©a©perce-
pire©lo©stipendio©aggiornato©piu©,©tra©l'altro,©la©RIA©calcolata©secondo©i©para-
metri©maturati©all'atto©della©cessazione©del©rapporto.©

Corretto,©quindi,©appare©l'avviso©manifestato©sul©punto©in©discussione©
dal©Dipartimento©della©Ragioneria©Generale©dello©Stato©che,©richiamandosi©
al©precedente©parere©gia©reso©nel©1996,©ossia©nella©piena©vigenza©dell'art.©132,©
muovendo©dai©corretti©presupposti©che©l'istituto©della©riammissione©in©servi-
zio©non©interviene©ad©anzianita©zero©ma©sulla©qualifica©rivestita©dal©dipen-
dente©all'atto©della©cessazione©e©che,©ai©sensi©del©d.P.R.©n.©310/1981,©il©tratta-
mento©di©RIA©e©relativa©maggiorazione©su©tale©qualifica©era©da©riferirsi©per©
quota©parte©alla©valutazione©economica©delle©anzianita©pregresse©maturate©
nelle©qualifiche©inferiori,©preso©atto©che©con©la©cessazione©del©sistema©dipro-
gressione©per©classi©di©stipendio©e©scatti©di©anzianita©la©RIA©era©divenuta©un©
tutt'uno©non©scindibile©tra©la©quota©parte©ascrivibile©alla©qualifica©rivestita©e©
quota©parte©ascrivibile©ai©servizi©relativi©alle©qualifiche©inferiori,©concludeva©
affermando©che,©in©caso©di©riammissione©in©servizio,©la©RIA©acquisita©al©
momento©della©cessazione©dal©servizio©dovesse©essere©conservata.©

Ne¨pare©alla©Scrivente©che©possa©ritenersi©utile©ad©indurre©all'opposta©
conclusione©e©decisiva©l'ulteriore©osservazione©dell'A.R.A.N.,©secondo©cui©
sarebbe©venuta©meno©ogni©disponibilita©delle©somme©risparmiate©sulla©RIA©
in©godimento©in©quanto©queste©sarebbero©confluite©nel©Fondo©Unico©di©
Amministrazione©ai©sensi©dell'art.©6©del©C.C.N.L.©sottoscritto©il©21©febbraio©
2001,©atteso©che©tale©disposizione©pare©comunque©voler©fare©riferimento©a©
quanto©risparmiato©dall'Amministrazione©nel©periodo©in©cui©il©rapporto©e©
stato©interrotto©ma©non©anche©al©periodo©successivo©all'eventuale©riammis-
sione©in©servizio,©dovendosi©escludere©che©essa©possa©impedire©che©al©dipen-
dente©riammesso©sia©riconosciuta,©in©base©alle©suddette©considerazioni,©la©
RIA©e©la©maggiorazione©maturate©nella©qualifica©al©momento©del©verificarsi©
della©causa©di©cessazione©dal©servizio.©

In©conclusione,©per©le©suesposte©considerazioni,©e©avviso©di©questa©
Avvocatura©che,©tenute©presenti©la©peculiare©natura©e©funzione©della©retribu-
zione©individuale©di©anzianita©e©della©relativa©maggiorazione©ed©in©partico-
lare©la©nuova©disciplina©dell'istituto©della©riammissione©in©servizio©introdotta©
per©il©personale©del©comparto©Ministeri©appartenente©all'area©non©dirigen-
ziale,©dall'art.©15©del©C.C.N.L.©sottoscritto©il©16©maggio©2001,©integrativo©
del©C.C.N.L.©sottoscritto©in©data©16©febbraio©1999,©debba©ritenersi©che,©
all'atto©della©riammissione©in©servizio,©al©dipendente©deve©riconoscersiil©
diritto©alla©conservazione©della©RIA©e©della©relativa©maggiorazione©maturate©
nella©qualifica©al©momento©della©cessazione©della©pregressa©fase©del©rapporto©
di©lavoro.©

Il©presente©parere,©ovviamente,©fa©riferimento©ai©dipendenti©appartenenti©
all'area©non©dirigenziale,©nella©vigenza©del©C.C.N.L.©del©16©maggio©2001ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
novembre 
2003, 
n. 
122551 
^Demanio 
marittimo. 
RegimeÈgiuridicoÈdelleÈareeÈdelÈdemanioÈmarittimoÈ(nellaÈspecie,Èsaline),È

gia©ÈconsegnateÈinÈusoÈgratuitoÈall'aziendaÈAutonomaÈMonopoliÈdiÈStatoÈperÈl'e-

spletamentoÈdelleÈsueÈattivita©Èistituzionali,ÈdopoÈlaÈprivatizzazioneÈdelleÈattivita©È

relativeÈaiÈtabacchiÈedÈallaÈproduzioneÈdelÈsale;ÈseÈdebbanoÈessereÈrestituiteÈ

all'Autorita©ÈMarittima;sepossanoesseredateinconcessioneall'E.T.I.edachiÈ

spettiÈlaÈgestioneÈdelÈrelativoÈrapportoÈconcessorioÈ(consultivo©n.©5373/03,©
avvocato©G.©Albenzio)©

ûCodesta©Amministrazione©Autonoma©ha©posto©a©questa©Avvocatura©
Generale©quesito©in©ordine©al©regime©giuridico©delle©aree©del©demanio©marit-
timo©ubicate©nel©porto©di©S.A.©e©consegnate©dall'Ufficio©del©Compartimento©
Marittimo©di©Cagliari©all'A.A.M.S.©con©verbali©n.©120©e©129,©rispettivamente©
del©1©marzo©1967©e©del©18©maggio©1968.©

1.©^Al©fine©di©comprendere©con©esattezza©i©termini©della©complessa©que-
stione,©e©utile©premettere©una©ricostruzione©dei©fatti©rilevanti©intervenuti©dopo©
le©consegne©di©cui©ai©citati©verbali,©cui©conseguono©le©problematiche©all'esame©
della©Scrivente.©
Le©aree©ed©i©manufatti©demaniali©ubicati©nel©porto©di©S.©A.,©asserviti©
all'impianto©per©l'imbarco©del©sale,©sono©stati©consegnatiÈalla©Amministra-
zione©Autonoma©dei©Monopoli©di©Stato©dall'Ufficio©del©Compartimento©
Marittimo©di©Cagliari©con©verbali©n.©120©e©n.©129,©rispettivamente©del©
1©marzo©1967©e©del©18©maggio©1968;©in©detti©verbali:©

a)Èsi©da©atto©della©ûconsegnaÈdiÈareeÈdiÈdemanioÈmarittimoÈall'Ammi-

nistrazionedeiMonopolidiStatoý...Èûperlacostruzionediunimpiantoperl'im-

barcodelsalenell'ambitodelportodiS.ÈA.ýÈ(verbale©n.©120)©e©ûperlaÈrealizza-

zionediunÈacquedottoÈediunpiccoloÈmanufattoÈdaÈadibireadufficioperlaÈ

spedizionedelsaleýÈ(verbale©n.©129);©

b)si©specifica©che©cessandol'usoperilqualel'areavieneconsegnataessaÈ
sara©ÈriconsegnataÈall'AmministrazioneÈMarittimaÈconÈtutteÈquelleÈopereÈcheÈviÈ
fosserostateeseguiteý.ÈCon©nota©del©2©luglio1999©il©Ministero©dell'Economia©
e©delle©Finanze,©Ufficio©del©Coordinamento©Legislativo,©afferma©che:©ûPerÈiÈ
benideldemanioÈmarittimo,pareÈutilesegnalarecheattualmentelesalinemar-
ine,Ènellorocomplesso,ÈsonostateceduteûinproprietÈýdagliUfficideldemanioÈ
all'A.A.M.S.ÈL'attoinquestionealtrononrappresentasenonunameraattribu-
zione,atitologratuito,diunbenedestinatoadusoûgovernativoýall'Amministra-
zioneÈautonomaÈchiamataÈex©lege©aÈsvolgereÈilÈservizioÈmonopolisticoÈdellaÈ

produzionedelsaleý.È

Con©D.Lgs.©9©luglio©1998,©n.©283©e©stato©istituito©l'Ente©Tabacchi©Italiani©
ûtitolare©dei©rapporti©attivi©e©passivi,©nonche¨dei©diritti©e©dei©beni©afferenti©le©
attivita©produttive©e©commerciali©gia©attribuite©all'A.A.M.S.ý©(art.©3,©comma©
1,©di©detto©decreto).©Per©quanto©concerne©la©salina©marina©di©S.A.©ed©i©relativi©
beni©pertinenziali,©l'A.A.M.S.,©su©conforme©parere©dell'Ufficio©del©Coordina-
mento©Legislativo,©ritiene©di©essere©titolare©della©competenza©al©rilascio©di©
concessioni©all'©E.T.I.©per©svolgere©i©compiti©ad©esso©attribuiti©dal©D.Lgs.©

n.©283/1998.©Cio©fino©a©che©perdurera©la©destinazione©dei©beni©predetti©all'at-
tivita©produttiva©della©salina.©Quando©tale©funzione©dovesse©cessare,©i©beni©
dell'area©portuale©di©S.©A.©si©potranno©considerare©come©facenti©parte©sicÈetÈ

I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

simpliciter 
del©Demanio©Marittimo©ed©assoggettati,©in©quanto©tali,©alla©nor-
mativa©generale.©Sempre©con©nota©del©2©luglio©1999,©il©Ministero©dell'Econo-
mia©e©delle©Finanze©^Ufficio©del©Coordinamento©Legislativo©precisa©che©
l'E.T.I.©succede©ex 
lege 
all'A.A.M.S.©nella©titolarita©dei©beni©e©dei©diritti©a©que-
sta©spettanti©e©che©i©beni©demaniali©marittimi©e©le©miniere,©facenti©parte©del©
patrimonio©indisponibile©dello©Stato,©restano©in©capo©allo©Stato.©

Con©formale©atto©del©3©dicembre©1999©l'A.A.M.S.©concede©in©uso©
all'E.T.I.©s.p.a.©le©superfici©e©gli©immobili©costituendi©il©comprensorio©della©
salina©di©S.A.©verso©il©pagamento©di©un©canone©concessorio©annuale.©Tale©
concessione©in©uso©prevede©al©punto©b) 
delle©premesse©che©ûL'Amministra-
zione©e©proprietaria©nel©Comune©di©S.A.©di©superfici©ed©immobili,©nonche¨
connessi©diritti©reali,©utilizzati©per©la©produzione©del©sale©nello©stabilimento©
denominato©Salina©di©S.A.ý©e©all'art©3©che©ûla©durata©della©concessione©e©fis-
sata©in©anni©30©a©far©tempo©dal©1.©gennaio©1999ý.©

Il©Ministero©delle©Infrastrutture©e©dei©Trasporti,©con©dispaccio©n.©Dem©
1/2106©in©data©17©ottobre©2000©ha©precisato©che:©ûl'istituto©della©consegnae©
previsto©solo©nei©confronti©di©Amministrazioni©statali©ai©sensi©dell'art.©36©del©
Reg.©per©la©Nav.©Mar.,©mentre©l'ETI.©ha©attualmente©natura©di©s.p.a.ý.©

La©Capitaneria©di©Porto©di©Cagliari,©con©atto©dell'©11©febbraio©2003,©
racc.©n.©7/199/4452,©invita©l'E.T.l.©alla©riconsegna©delle©aree©e©dei©manufatti©
demaniali©ubicati©nel©porto©di©S.A.,©di©cui©si©discute.©La©Capitaneria,©infatti,©
ritiene©che©la©procedura©seguita©non©sia©in©linea©con©le©norme©vigenti©in©mate-
ria©di©concessioni©demaniali©marittime©perche¨le©aree©portuali©detenute©dal-
l'A.A.M.S.,©venute©meno©le©competenze©in©materia©di©produzione©di©sale,©
avrebbero©dovuto©essere©riconsegnate©all'Amministrazione©Marittima©per©
essere©successivamente©concesse©a©titolo©oneroso©all'E.T.I.©s.p.a.©

L'A.A.M.S.©in©precedenza©ha©resistito©ad©analogo©invito,©volto©alla©
riconsegna©dei©cespiti©in©questione,©da©parte©dell'Ufficio©del©Compartimento©
Marittimo©che©si©ritiene,©a©sua©volta,©competente©in©merito©agli©atti©conces-
sori©inerenti©detti©beni.©Infine,©la©locale©filiale©dell'Agenzia©del©Demanio,©cui©
e©demandata©la©stima©del©canone©concessorio©che©l'E.T.I.©deve©corrispondere©
per©l'utilizzo©dei©beni©del©comprensorio©di©S.A.,©ritiene©di©ascrivere©tale©com-
petenza©in©parte©^quelle©dell'area©portuale©^all'©Amministrazione©Marittima©
(Capitaneria©di©Porto©di©Cagliari)©e©in©parte©^quelle©della©salina©vera©e©pro-
pria©^alla©Regione©Sardegna.©

2.©^Le©fonti©normative©cui©si©deve©fare©riferimento©per©la©soluzione©dei©
problemi©teste¨evidenziati©possono©essere©individuate©negli©artt.©34©e©36©cod.©
nav.,©nell'art.©36©reg.©nav.©mar.©e©nell'art.©3©d.lgs.©9©luglio©1998©n.©283.©
Le©norme©del©codice©della©navigazione©e©del©relativo©regolamento©
appena©citate©regolano©l'utilizzazione©di©beni©del©demanio©marittimo©per©altri©
usi©pubblici©(art.©34©cod.©nav.)©o©per©uso©privato©(art.©36©cod.©nav.),©preve-
dendo,©nel©primo©caso,©la©consegna©di©quei©beni©all'Amministrazione©pubblica©
che©ne©faccia©richiesta©a©mezzo©di©verbale©di©consegna©e©senza©corresponsione©
di©canone©(art.©36©reg.©nav.©mar.),©con©restituzione©alla©cessazione©del©diverso©
uso©pubblico©(art.©34©cod.©nav.);©per©l'uso©a©fini©privati©e©,©invece,©prevista©
una©concessione©onerosa©secondo©le©disposizioni©dettate©dallo©stesso©codice©
(art.©36©e©segg.©cod.©nav.);©l'art.©36,©comma©3,©reg.©nav.©mar.©regola©il©caso©di©
utilizzazione©da©parte©di©terzi©di©beni©demaniali©compresi©nelle©zone©conse-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

gnate©ad©altre©Amministrazioni©pubbliche©ai©sensi©dello©stesso©articolo,©
disponendo©che©ûe©disciplinata©a©norma©dell'art.©36©del©codice©dall'©autorita©
marittima©mercantile,©sentita©l'Amministrazione©consegnatariaý.©

Il©d.lgs.©283/1998©rileva,©nel©nostro©caso,©perche¨ha©sancito©la©creazione©
dell'E.T.I.©(prima©ente©pubblico©economico,©poi©societa©per©azioni,©ora©a©capi-
tale©privato)©ed©il©trasferimento©allo©stesso©ente©delle©attivita©dell'Ammini-
strazione©dei©Monopoli:©ûL'ente©e©titolare©dei©rapporti,©attivi©e©passivi,©non-
che¨dei©diritti©e©dei©beni©afferenti©le©attivita©produttive©e©commerciali©gia©
attribuite©all'Amministrazione©Autonoma©dei©Monopoli©di©Statoý©(art.©3,©
comma©1).©

3.©^Applicando©le©sopra©riportate©disposizioni©normative©al©caso©in©
esame©ne©deriva©che:©
a)©le©aree©del©demanio©marittimo©facenti©parte©del©porto©di©S.©A.©sono©
state©consegnate©in©uso©ai©sensi©degli©art.©34©cod.©nav.©e©36©reg.©nav.©mar.©
all'Amministrazione©dei©Monopoli©in©considerazione©della©natura©pubblica©
della©consegnataria©e©della©destinazione©ad©usi©pubblici©dei©beni,©senza©alcun©
trasferimento©di©titolarita©;©

b)©l'utilizzo©delle©stesse©aree©da©parte©di©terzi©(nella©specie,©l'E.T.I.)©e©
possibile©secondo©la©disciplina©dello©stesso©art.©36,©comma©2,©reg.©nav.,©cioe©
a©titolo©oneroso©e©previa©stipulazione©di©apposita©concessione©ai©sensi©del-
l'art.©36©cod.©nav.;©

c)©la©competenza©a©stipulare©la©concessione,©gestire©il©rapporto©con-
cessorio©e©incassare©il©canone©corrispettivo©spetta©all'Autorita©marittima©
competente©che©ha©solo©l'obbligo©di©sentire©l'Amministrazione©consegnataria;©

d)©nella©scelta©del©terzo©cui©concedere©i©beni©non©esiste©facolta©discre-
zionale©dell'Amministrazione©concedente©ne¨obbligo©di©gara©con©eventuali©
altri©pretendenti,©atteso©il©disposto©del©sopra©richiamato©art.©3,©comma,©
d.lgs.©283/1998.©

In©conclusione,©nella©specie,©lo©strumento©giuridico©utilizzato©per©con-
sentire©all'E.T.I.©l'utilizzo©delle©aree©del©porto©di©S.©A.©non©di©pertinenza©della©
Regione,©gia©consegnate©all'Amministrazione©dei©Monopoli,©e©corretto©ma©e©
stato©posto©in©essere©da©soggetto©non©competente;©e©,©quindi,©necessario©che,©
qualora©non©ostino©altri©problemi,©l'Autorita©Marittima©competente©ratifichi©
l'operato©dell'Amministrazione©dei©Monopoli©ed©assuma©la©gestione©del©rap-
porto,©provvedendo©anche©all'incasso©dei©canoni©dovuti©dall'E.T.I.©(che,©
ovviamente,©dovra©restituire©i©beni©alla©stessa©autorita©Marittima©allorche¨
cessera©il©loro©uso©attuale)ý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
novembre 
2003, 
n. 
126717 
^Rendite 
catastali. 
Ritardataattribuzionedirenditecatastalidapartedegli©Ufficidell'Agenzia©

del©Territorio©^Termine©di©riscossione©della©maggiore©imposta©(consultivo©

n.©3525/03,©avvocato©M.©Mari).©
ûCon©la©nota©a©riscontro©si©richiede©il©parere©della©Scrivente©riguardo©
alla©questione©delineata©in©oggetto©al©fine©di©valutare©la©sussistenzaý©di©possi-
bili©profili©di©responsabilita©a©carico©di©taluni©uffici©provinciali©dell'Agenzia©
che,©in©relazione©ad©istanze©di©attribuzione©di©rendita©catastale©presentata©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

dai©contribuenti©ai©sensi©dell'art.©12©della©legge©n.©154/1988,©hanno©trasmesso©
agli©Uffici©del©Registro©(ora©Uffici©delle©Entrate)©le©relative©certificazioni©oltre©
il©termine©di©dieci©mesi©indicato©nella©citata©disposizione©

Nel©formulare©il©quesito©codesta©Agenzia©ha©correttamente©evidenziato©
che©il©procedimento©disciplinato©dall'art.©12©della©legge©154/1988©^(finaliz-
zato©all'attribuzione©della©rendita©catastale©ad©immobili©non©iscritti©in©catasto©
alla©data©di©registrazione©dell'atto,©onde©consentire©l'applicazione©per©la©deter-
minazione©del©valore©degli©immobili©medesimi©del©4.©comma©dell'art.©52©del©

d.P.R.©131/1986©^determinazione©ûautomaticaý©in©luogo©del©meccanismo©di©
cui©al©1.©comma©della©stessa©norma©^accertamento©del©valore©venale©del©
bene)©ha©come©punto©di©riferimento,©sotto©il©profilo©temporale,©il©termine©di©
60©giorni,©entro©il©quale©il©contribuente©e©tenuto©a©produrre©al©competente©
Ufficio©delle©Entrate©la©ricevuta©dell'istanza©per©l'attribuzione©della©rendita©
catastale©presentata©all'Ufficio©del©Territorio,©e©il©termine©di©10©mesi©^dalla©
data©in©cui©e©stata©presentata©la©domanda©di©voltura©^entro©il©quale©gli©Uffici©
del©Territorio©ûsono©tenutiý©ad©inviare©all'Ufficio©delle©Entrate,©pressoil©
quale©ha©avuto©luogo©la©registrazione,©un©certificato©catastale©attestante©l'at-
tribuzione©della©rendita©sulla©base©della©quale©deve©essere©quantificata©la©pre-
tesa©fiscale.©
Il©primo©soltanto©dei©suddetti©termini©ha©natura©perentoria©in©base©a©
quanto©specificamente©dettato©nel©comma©1©del©citato©art.©12©nel©quale©e©cor-
relativamente©previsto©che©ûin©caso©di©mancata©presentazione©della©ricevuta©
nei©terminiý,©l'Ufficio©procede©alla©determinazione©venale©dell'immobile.©

Il©secondo©termine©di©10©mesi©per©la©trasmissione©del©certificato©catastale©
ha,©evidentemente,©una©configurazione©endoprocedimentale©con©finalita©
meramente©acceleratorie©dell'iter 
in©corso.©

Nessuna©innovazione©o©precisazione,©anche©sotto©forma©di©rinvio©ad©
altra©normativa,©e©rinvenibile©nel©citato©art.©12©per©quel©che©concerne©il©ter-
mine©entro©il©quale©l'Ufficio©delle©Entrate©deve©porre©in©essere©l'attivita©di©
recupero©della©eventuale©maggiore©imposta©derivante©dalla©differenza©trail©
valore©dell'immobile©dichiarato©nell'atto©e©quello©derivante©in©modo©automa-
tico©dall'applicazione©dell'art.©52,©quarto©comma,©del©d.P.R.©131/1986,©sulla©
base©della©rendita©catastale©attribuita©dall'Ufficio©del©Territorio©ai©sensi©del-
l'art.©12©legge©154/1988.©

Da©cio©deriva©l'esigenza,©al©fine©di©trovare©una©coerente©soluzione©alla©
problematica©segnalata,©di©determinare©il©termine©di©riferimento©per©l'eserci-
zio©da©parte©dell'Ufficio©delle©Entrate©del©potere©di©liquidare©la©maggior©
imposta©eventuale©risalendo©alla©disciplina©generale©dettata©in©relazione©ai©
tributi©che©vengono©in©considerazione©e,©in©modo©specifico,©alla©disciplina©rin-
venibile©nel©Testo©Unico©delle©disposizioni©concernenti©l'imposta©di©Registro©
di©cui©al©d.P.R.©sopra©citato.©

Secondo©codesta©Agenzia©applicando©le©norme©contenute©nel©d.P.R.©
131/1986,©e,©in©specie,©gli©artt.©42,©76©e©78,©si©potrebbe©asserire©che©non©ver-
sandosi,©nel©caso©delle©imposte©dovute©all'esito©del©classamento,©ne¨in©una©
ipotesi©di©imposta©ûprincipaleý©(ex 
art.©42©cit. 
comma©1,©prima©parte)©ne¨in©
una©ipotesi©di©imposta©ûsuppletivaý©(ex 
art.©42©cit.,©comma©1,©seconda©parte)©
ne©,©propriamente,©in©una©ipotesi©di©imposta©complementare©(quale©imposta©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


richiesta 
ûin 
tutti 
gli 
altri 
casiý, 
sempre 
ai 
sensi 
del 
citato 
art. 
42), 
non 
sarebbe 
applicabile 
al 
fine 
del 
recupero 
dell'eventuale 
maggiore 
impostail 
termine 
triennale 
di 
decadenza 
previsto 
dall'art. 
76 
del 
d.P.R. 
131/1986, 
ma, 
piuttosto, 
il 
termine 
decennale 
di 
cui 
all'art. 
78 
dello 
stesso 
d.P.R. 
o, 
meglio, 
dato 
che 
all'applicazione 
della 
norma 
da 
ultimo 
citata 
osterebbe 
la 
mancanza 
nell'imposta 
di 
cui 
trattasi 
del 
requisito 
della 
definitivitaà 
, 
in 
via 
ûresiduale» 


o 
suppletiva, 
il 
termine 
decennale 
previsto 
per 
la 
prescrizione 
ordinaria 
dal-
l'art. 
2946 
c.c., 
con 
decorrenza 
dal 
momento 
in 
cui 
il 
diritto 
puoà 
esser 
fatto 
valere 
(art. 
2935 
c.c.). 
La 
tesi 
propugnata 
nella 
nota 
a 
riscontro 
non 
ha 
carattere 
di 
novitaà 
,ma 
troverebbe 
conforto 
in 
una 
consultazione 
lontana 
nel 
tempo 
di 
questo 
Gene-
rale 
Ufficio 
(n. 
2487 
del 
9 
gennaio 
1992) 
con 
la 
quale 
furono 
espresse 
per-
plessitaà 
circa 
l'ûadattabilitaà 
» 
dei 
termini 
di 
decadenza 
previsti, 
in 
via 
gene-
rale, 
dall'art. 
76 
cito 
alle 
situazioni 
in 
esame. 


In 
tale 
consultazione 
si 
sosteneva 
tale 
assunto 
argomentando 
nel 
senso 
che, 
in 
forza 
dell'avvenuto 
adempimento 
da 
parte 
del 
contribuente 
degli 
obblighi 
previsti 
dall'art. 
12 
della 
legge 
154/1988, 
l'Ufficio 
non 
eserciterebbe 
un 
potere 
di 
accertamento 
in 
senso 
proprio, 
ma 
parteciperebbe, 
piuttosto, 
una 
mera 
informazione 
ûal 
contribuente 
che 
ha 
giaà 
assunto 
l'impegno 
irrevo-
cabile 
a 
definire 
il 
suo 
obbligo 
secondo 
i 
valori 
derivanti 
dalla 
rendita 
cata-
stale 
quale 
che 
saraà 
ý, 
con 
conseguente 
applicabilitaà 
del 
termine 
prescrizio-
nale 
in 
luogo 
di 
quello 
decadenziale. 


Tale 
tesi 
fu 
recepita 
nella 
Circolare 
n. 
112 
del 
17 
aprile 
1997 
(del 
Mini-
stero 
delle 
Finanze, 
Dipartimento 
delle 
Entrate), 
nella 
quale 
si 
specificoà 
, 
tut-
tavia, 
che 
l'Avvocatura 
û... 
in 
considerazione 
della 
contestabilitaà 
della 
tesi 
esposta... 
sottolinea 
l'opportunitaà 
per 
gli 
Uffici 
di 
attivarsi 
nel 
termine 
trien-
nale...» 
e, 
correlativamente, 
si 
prevede 
che 
gli 
uffici 
ûdevono 
provvedere 
a 
richiedere 
le 
somme 
dovute 
in 
applicazione 
della 
legge 
154/1988 
entro 
il 
ter-
mine 
di 
tre 
anni 
dalla 
data 
di 
registrazione 
dell'atto, 
come 
suggerito 
dalla 
stessa 
Avvocaturaý. 


Cioà 
premesso, 
occorre 
valutare 
se 
le 
conclusioni, 
cui 
si 
era 
pervenuti 
in 
passato 
siano 
ancora 
attuali. 


La 
soluzione 
del 
dilemma 
sembra 
debba 
essere 
essenzialmente 
ricercata 
nella 
riscontrabilitaà 
nelle 
fattispecie 
in 
esame 
dell'esercizio 
di 
un 
ûpotere 
impositivo» 
in 
senso 
lato 
da 
parte 
dell'Ufficio 
delle 
Entrate, 
in 
relazione 
all'e-
splicazione 
del 
quale 
dovrebbe 
essere 
ritenuto 
applicabile 
il 
termine 
decaden-
ziale 
di 
cui 
all'art. 
76 
d.P.R. 
131/1986, 
secondo 
quanto 
ritenuto 
dalla 
Suprema 
Corte 
a 
Sezioni 
Unite 
(Cass., 
SS.UU., 
1196/2000) 
con 
statuizioni 
che, 
sia 
pur 
con 
riferimento 
alla 
spettanza 
delle 
agevolazioni 
per 
l'acquisto 
della 
cosiddetta 
prima 
casa, 
hanno 
indubbiamente 
valenza 
generale 
al 
fine 
di 
un 
corretto 
inquadramento 
sotto 
il 
profilo 
normativo 
della 
disciplina 
riguardante 
la 
materia 
de 
qua. 


In 
tale 
sentenza 
la 
Suprema 
Corte 
ha, 
in 
particolare, 
enunciato 
i 
seguenti 
principi: 


1) 
le 
previsioni 
di 
decadenza 
ûrispetto 
agli 
atti 
da 
presentarsi 
o 
pre-
sentati 
per 
la 
registrazione, 
includono 
ogni 
ipotesi 
di 
iniziativa 
del 
soggetto 
impositore, 
in 
quanto 
sono 
dettate 
per 
la 
ûrichiesta» 
dell'Ufficio, 
senza 
deli-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

mitazioni©od©eccezioni©in©relazione©all'oggetto©della©richiesta©stessa...©e©cosi©
abbracciano©l'intera©area©dei©provvedimenti©che©esprimono©esercizio©del©
potere©impositivo,©a©fronte©del©verificarsi©dei©presupposti©del©credito©tributa-
rio,©e©che©siano©rivolti©alla©formazione©del©titolo©per©l'esazione©del©credito©
stesso,©ove©il©contribuente©non©li©impugni©in©giudizio©o©li©impugni©con©esito©
sfavorevoleý.©

2)©ûL'ampiezza©di©dette©previsioni©decadenziali,©del©resto©caratteriz-
zante©le©similari©norme©che©stabiliscono©termini©per©il©provvedimento©imposi-
tivo©nell'ambito©di©ciascuna©disciplina©di©tassazione©diretta©o©indiretta,©
risponde©all'irrinunciabile©esigenza©di©porre©scadenze©perentorie©per©l'atto©
dell'Ufficio,©allo©scopo©di©assicurare©certezza©al©rapporto©e©insieme©tutelare©
il©contribuente©con©la©predeterminazione©del©tempo©massimo©del©suo©assog-
gettamento©all'atto©stessoý;©

3)©ûLa©carenza©di©peculiari©disposizioni©sul©decorso©della©decadenza,©
non©potendosi©tradurre©in©esclusione©della©decadenza©medesima,©in©ragione©
di©quanto...©evidenziato©sulla©valenza©generale©della©relativa©previsione,©com-
porta,©per©tale©decorso,©l'operativita©delle©comuni©norme©dell'ordinamento©
(artt.©2964©e©segg.©cod.©civ.)©in©forza©delle©quali©il©termine©di©decadenza,©inde-
rogabilmente©assegnato©per©porre©in©essere©un©determinato©atto©o©un©determi-
nato©comportamento,©e©computabile©a©partire©dal©momento©in©cui©sussista©il©
potere©di©compiere©o©tenere©l'atto©o©il©comportamento©stessoý.©

Sulla©scorta©di©tali©principi©e©al©fine©di©valutarne©l'applicabilita©ai©casi©di©
cui©trattasi,©si©puo©affermare,©in©via©generale,©che©in©tanto©puo©ritenersi©che©
l'atto©posto©in©essere©dall'Ufficio©e©comunicato©o©notificato©al©contribuente©
costituisce©esercizio©di©un©ûpotere©impositivoý,©in©quanto©avverso©tale©atto©il©
contribuente©medesimo©possa©proporre©impugnazione,©onde©contestarne©il©
fondamento©e©la©legittimita©,©al©fine©di©conseguire©una©pronuncia©giurisdizio-
nale©che©annulli©o©rettifichi©l'atto©medesimo.©

Cio©posto,©in©base©alla©giurisprudenza©della©Suprema©Corte©assoluta-
mente©prevalente©si©deve©ritenere©che©il©contribuente©nei©casi©in©esame©abbia,©
senz'altro,©il©potere©di©contestare©il©fondamento©e©la©legittimita©dell'atto©con©
il©quale©l'Ufficio©richieda©il©pagamento©dell'eventuale©maggior©imposta©(cfr.©
ad©es.©Cass.,©sez.©V,©15091/2000;©Cass.,©sez.©V,©7580/2001,©Cass.©7497/2002la©
quale©precisa©che©l'onere©della©prova©in©relazione©alla©determinazione©del©
valore©incombe©sul©contribuente).©

La©sentenza©della©Suprema©Corte©n.©4509/2000©si©sofferma,©poi,©in©
modo©diffuso©quanto©analitico,©sulle©ûevenienzeý©individuabili©nell'ambito©
del©procedimento©di©cui©all'art.©12©del©decreto©legge©70/1988©in©relazione©alle©
quali©(come©afferma©la©sentenza©medesima)©deve©essere©sempre©prevista©l'im-
pugnabilita©dell'atto©di©classamento©o©autonomamente©o©in©sede©di©impugna-
zione©dell'avviso©di©liquidazione©o©successivamente©alla©notifica©dell'avviso©
di©liquidazione©qualora©questo,©accidenta1mente,©sia©stato©notificato©al©con-
tribuente©prima©della©notifica©dell'atto©di©classamento.©

Si©rileva,©ancora,©che©tale©ultima©sentenza©enuncia,©altres|©,©le©norme-base©
alla©stregua©delle©quali©deve©essere©tenuta©ferma©l'impugnabilita©dell'atto©di©
classamento,©separatamente©o©conseguentemente©all'avviso©di©liquidazione,©
richiamando©gli©artt.©24©e©113©della©Costituzione.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Sulla©stessa©linea©dei©principi©costituzionali©che©governano©la©materia©la©
sentenza©medesima©cita,©inoltre,©la©sentenza©della©Corte©Costituzionale©

n.©463/1995©(la©quale,©come©e©noto,©ha©dichiarato©non©fondata,©con©riferi-
mento©all'art.©24©Cost.,©la©questione©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©12©
decreto©legge©70/1998©nella©parte©in©cui©non©prevede©che©il©certificato©conte-
nente©l'attribuzione©della©rendita©da©parte©dell'UTE,©trasmesso©all'Ufficio©
del©Registro,©sia©anche©comunicato©e©notificato©al©contribuente,©precisando©
che©ûnel©giudizio©innanzi©alla©Commissione©tributaria©per©impugnare©l'avviso©
di©liquidazione,©dell'imposta©di©registro©l'interessato©ha©accesso©all'impugna-
tiva©dell'atto©di©classamento©e©dunque©la©possibilita©di©offrire©anche©elementi©
atti©a©dimostrare©una©valutazione©dell'immobile©erronea©e©non©conforme©ai©
parametri©legaliý)©e©la©successiva©ordinanza©n.©367/1998©della©medesima©
Corte©che,©nel©dichiarare©infondata©la©stessa©questione©di©cui©alla©citata©sen-
tenza,©ha©ribadito©il©principio©secondo©il©quale©ûavverso©l'atto©di©classamento©
l'interessato©puo©far©valere©la©tutela©giurisdizionale,©come©avviene©nella©gene-
ralita©dei©casi©di©attribuzione©della©rendita©al©di©fuori©di©una©vicenda©trasla-
tiva©di©un©diritto©reale,©offrendo©in©tale©sede©gli©elementi©comprovanti©un'er-
ronea©valutazione©
Ove©si©tengano©ben©presenti©tali©statuizioni©e©principi©piu©volte©ribaditi,©
anche©con©l'avallo©del©Giudice©delle©leggi,©dalla©Suprema©Corte©ed©enucleati©
nella©loro©essenza©dalle©Sezioni©Unite©della©Corte©di©Cassazione,©si©dovra©rite-
nere©che©rimanga©in©capo©al©contribuente©il©potere©di©contestare©ûla©corret-
tezza©degli©atti©liquidatoriý.©

La©soluzione©in©questa©sede©sostenuta©appare,©infine,©confortata©sul©
piano©legislativo©dalle©norme©di©cui©all'art.©30,©comma©11,©della©legge©
488/1999©(legge©finanziaria)©e©74,©commi©2©e©3©della©legge©342/2000©(legge©
finanziaria)©che©contemplano©espressamente©il©ricorso©avverso©gli©atti©che©
abbiano©comportato©attribuzione©o©modificazione©della©rendita©catastale.©

Al©riguardo©si©sottolinea©che©il©terzo©comma©della©legge©da©ultimo©citata,©
prevede©che©ûper©gli©atti©che©abbiano©comportato©attribuzione©o©modifica-
zione©della©rendita...©non©ancora©recepiti©in©atti©impositivi©dell'amministra-
zione©finanziaria©o©degli©enti©locali,©i©soggetti©attivi©di©imposta©provvedono,©
entro©i©termini©di©prescrizione©o©decadenza©previsti©dalle©norme©per©i©singoli©
tributi,©alla©liquidazione©o©all'accertamento©dell'eventuale©imposta©dovuta©
sulla©base©della©rendita©catastale©attribuita.©I©relativi©atti©impositivi©costitui-
scono©a©tutti©gli©effetti©anche©atti©di©notificazione©della©predetta©rendita.©Dal-
l'avvenuta©notificazione©decorre©il©termine©per©proporre©ricorso©di©cui©
all'art.©2,©comma©3,©del©decreto©legislativo©31©dicembre©1992©n.©546©e©succes-
sive©modificazioniý.©

Conclusivamente,©alla©luce©dei©sopravvenuti©chiarimenti©giurispruden-
ziali,©sembra©indubbiamente©preferibile©la©tesi©secondo©la©quale©deve©ritenersi©
applicabile©ûin©assenza©di©peculiari©disposizioniý©il©termine©decadenziale©di©
cui©al©citato©art.©76©d.P.R.©131/1996©computabile,©secondo©quanto©precisato©
dalle©Sezioni©Unite©della©Cassazione©nella©sentenza©citata,©ûdal©momento©in©
cui©sussiste©il©potere©di©compiere©l'atto©o©tenere©il©comportamentoý.©

Cio©e©a©dire,©tenendo©conto©di©quanto©previsto©dall'art.©12©del©decreto©
legge©70/1988,©il©triennio,©di©cui©al©citato©art.©76,©decorrente©dalla©comunica-


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


zione, 
all'ufficio 
impositore, 
dell'attribuzione 
della 
rendita 
catastale 
e, 
in 
mancanza 
di 
tale 
comunicazione, 
dalla 
scadenza 
dei 
10 
mesi 
che 
di 
norma 
occorrono 
all'Agenzia 
del 
Territorio 
per 
provvedereý. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
1S 
novembre 
2003, 
n. 
127468. 
SeunaA.S.L.©sialegittimataapartecipareinqualita©dimandantediAsso-

ciazione©temporaneadiImpresaadunagaradiappaltodiserviziperl'assegna-

zione©diunprogettoperattivita©diassistenza©tecnica©e©coordinamento©afavore©

delle©Amministrazioni©regionali©in©materia©di©tutela©della©salute©pubblica©(con-
sultivo 
n. 
5421/03, 
avvocato 
P. 
Cosentino). 


ûIn 
risposta 
alla 
richiesta 
di 
parere 
di 
codesta 
Amministrazione, 
questa 
Avvocatura 
ritiene 
che 
il 
problema 
della 
legittimazione 
di 
una 
A.S.L. 
alla 
partecipazione 
ad 
una 
gara 
del 
tipo 
indicato 
in 
oggetto 
vada 
risolto 
tenendo 
presenti 
due 
aspetti: 
da 
un 
lato 
la 
disciplina 
che 
governa 
la 
gara, 
che 
nel 
caso 
specifico 
eà 
rappresentata 
dalle 
direttive 
92/50 
CEE 
e 
97/52 
Ce 
e 
dal 
d.lgs. 
157/1995, 
come 
modificato 
dal 
d.lgs. 
65/2000; 
dall'altro 
la 
capacitaà 
della 
stessa 
ASL 
di 
essere 
parte 
di 
contratti 
a 
titolo 
oneroso 
tra©prestatori©di©servizi©
e 
un'Amministrazione 
aggiudicatrice 
in 
base 
alla 
normativa 
vigente. 


Come 
eà 
noto 
l'art. 
3 
del 
d.lgs. 
n. 
229/1999, 
sostitutivo 
del 
corrispon-
dente 
art. 
3 
del 
d. 
lgs. 
n. 
502/1992, 
prevede 
che 
l'unitaà 
sanitaria 
locale 
sia 
azienda 
dotata 
di 
personalitaà 
giuridica 
pubblica, 
di 
autonomia 
organizzativa, 
amministrativa, 
patrimoniale, 
contabile, 
gestionale 
e 
tecnica, 
fermo 
restando 
il 
diritto-dovere 
degli 
organi 
rappresentativi 
di 
esprimere 
il 
bisogno 
socio-
sanitario 
delle 
comunitaà 
locali. 
Eliminato 
dunque 
il 
rapporto 
organico 
e 
di 
strumentalitaà 
con 
l'ente 
Regione, 
il 
servizio 
sanitario 
si 
affida 
ad 
un 
modello 
organizzativo 
di 
base 
che 
affianca 
la 
gestione 
manageriale 
ad 
un 
inelimina-
bile 
fine 
istituzionale. 


Cioà 
posto, 
si 
osserva 
che 
in 
un'analisi 
del 
modus©operandi©delle 
A.S.L., 
non 
eà 
sufficiente 
soffermarsi 
sul 
profilo 
della 
loro 
soggettivitaà 
giuridica 
o 
sul 
rispetto 
del 
criterio 
di 
economicitaà 
, 
oramai 
incontrovertibile 
non 
solo 
per 
i 
servizi 
che 
devono 
essere 
organizzati 
in 
forma 
di 
impresa, 
ma 
anche 
per 
quelli 
di 
carattere 
assistenziale 
erogativi 
che 
devono 
garantire 
la 
coper-
tura 
integrale 
dei 
costi 
dei 
fattori 
di 
produzione. 
La 
riforma 
operata 
dal 
d. 
lgs. 
229/1999 
ha 
invero 
confermato 
la 
specialitaà 
dell'azienda 
sanitaria 
locale 
rafforzandone 
la 
natura 
giuridica 
pubblica 
e 
ponendo 
l'accento 
sul 
manteni-
mento 
della 
funzione 
pubblica. 
Il 
concetto 
di 
imprenditorialitaà 
infatti 
eà 
rife-
rito 
sempre 
e 
solo 
alle 
modalitaà 
di 
gestione 
e 
non 
si 
sostituisce 
allo 
scopo 
di 
erogazione 
di 
assistenza 
sanitaria 
e 
sociale: 
lo 
scopo 
dell'A.S.L. 
non 
eà 
lo 
scopo 
di 
lucro. 
Anche 
a 
seguito 
della 
riforma 
ûBindi» 
l'azienda 
sanitaria 
resta 
agganciata 
ad 
un 
sistema 
del 
doppio 
binario 
ûpubblico-privatoý: 
in 
quanto 
ente 
del 
S.S.N. 
rientra 
nell'arca 
dei 
servizi 
pubblici, 
mentre, 
per 
effetto 
dell'auto-costituzione, 
dell'auto-organizzazione 
e 
dell'autonomia 
di 
gestione 
e 
dei 
rapporti 
con 
i 
terzi, 
si 
muove 
sempre 
di 
piuà 
come 
un 
attore 
pri-
vato 
in 
un 
settore 
che, 
tuttavia, 
presenta 
qualche 
difficoltaà 
ad 
un'apertura 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

totale©al©mercato©e©alla©concorrenza.©Il©primo©comma©dell'art.©3©d.©lgs.©
229/1999©ha©riaffermato©il©ruolo©in©particolare©essenziale©dell'A.S.L.©e©decre-
tato©la©sua©insostituibilita©allo©svolgimento©dei©compiti©assistenziali©che©dallo©
stesso©decreto©sono©fatti©rientrare©nelle©competenze©regionali.©Sebbene©questa©
norma©possa©far©sorgere©dubbi©circa©un©possibile©ritorno©alla©strumentalita©
rispetto©all'ente©Regione,©il©venir©meno,©nella©definizione©del©legislatore©dell'e-
lencazione©esplicita©e©analitica©delle©autonomie,©presente©nella©versione©del©
1992,©non©va©inteso©come©loro©soppressione,©ma©come©l'affiancarsi©dell'auto-
nomia©imprenditoriale©alle©varie©estrinsecazioni©della©personalita©giuridica©
quale©quidpluris,©ovvero©come©riconoscimento©di©ampia©autonomia©giuridica©
di©gestione©in©vista©della©realizzazione©di©obiettivi©di©natura©sociale.©Questo©
riconoscimento©di©autonomia©imprenditoriale©ha©fatto©parlare©di©ûliberta©di©
agire©secondo©schemi©privatistici©ed©economiciý©(Sanviti,©in©AA.VV.,©Il 
nuovo 
servizio 
sanitario 
nazionale,©Rimini,©2000).©Una©sicura©conferma©alla©
concezione©imprenditoriale©sul©piano©dei©rapporti©giuridici©deriva©dalla©rico-
nosciuta©possibilita©per©l'A.S.L.©di©stipulare©contratti©a©tempo©determinato©
(di©consulenza,©collaborazione),©di©attribuire©attraverso©il©direttore©generale©
gli©incarichi©dirigenziali,©di©agire©attraverso©atti©di©diritto©privato,©non©tipici©

o©nominati,©come©nel©caso©del©potere©di©appaltare©o©contrattare©direttamente,©
secondo©le©norme©del©diritto©privato,©i©contratti©di©beni©e©servizi©il©cui©valore©
sia©inferiore©alla©soglia©comunitaria.©
Peraltro,©il©problema©che©qui©ci©occupa©e©senza©precedenti,©poiche¨non©si©
tratta©di©stabilire©con©quali©mezzi©e©con©quale©margine©di©autonomia©una©

A.S.L.©possa©compiere©le©scelte©relative©al©proprio©approvvigionamento©di©
beni,©servizi,©prestazioni©professionali,©rapporti©di©impiego,©ma©di©appurare©
se©la©normativa©vigente©consenta©quello©che©senza©dubbio©nel©diritto©comuni-
tario,©per©la©ricorrenza©dei©requisiti©minimi©necessari©e©sufficienti©ad©aversi©
impresa,©e©possibile,©e©cioe©la©partecipazione©ad©una©gara©di©appalto©in©una©
veste©non©diversa©da©quella©di©qualunque©imprenditore©privato©mosso©da©fine©
di©lucro.©
Eéparere©di©questa©Avvocatura©che©l'estrinsecazione©dell'autonomia©
imprenditoriale©tramite©atti©di©diritto©privato,©come©sopra©sinteticamente©
delineata,©possa©avere©manifestazioni©non©espressamente©individuate©dal©
legislatore.©In©tal©caso,©non©essendoci©alcun©espresso©divieto©in©merito,©si©
deve©ritenere©che©gli©unici©limiti©possano©essere©costituiti©dal©vincolo©di©
bilancio©e©dalla©economicita©delle©scelte©da©fare.©Pertanto,©essendo©principio©
acquisito©e©recepito©dalla©giurisprudenza©(vedansi©per©tutte©Cass.©5234/2000©
e©3748/1981)©che©la©capacita©di©diritto©privato©degli©enti©pubblici©e©generale©
e©che©l'esistenza©di©divieti©all'assunzione©di©determinati©rapporti©contrattuali©
incide©solo©sulla©legittimazione,©come©del©resto©accade©per©i©soggetti©privati,©
per©i©quali,©tra©l'altro,©si©parla©perfino©di©incapacita©giuridiche©speciali,©senza©
che©cio©porti©ad©escludere©la©piena©soggettivita©delle©persone©fisiche©e/o©delle©
persone©giuridiche,©ben©puo©una©A.S.L.©intervenire©in©veste©di©concorrente©
in©una©gara©ad©evidenza©pubblica.©E©ancor©piu©in©qualita©di©mandante©in©
un'associazione©temporanea©di©imprese,©in©quanto©trattasi©di©accordo©limi-
tato©ad©un©affare©determinato©e©temporalmente©circoscritto,©che©non©da©
luogo©a©commistione©o©fusione©con©altre©imprese©private©partecipanti©e©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

quindi©alla©costituzione©di©una©nuova©impresa,©ma©solo©ad©un©regolamento©
di©diritti©ed©obblighi©reciproci©con©riguardo©alla©collaborazione©relativa©
all'affare©stesso.©

Poiche¨il©d.lgs.©157/1995©ha©recepito©la©direttiva©92/50©CEE,©sembra©
doveroso©attribuire©al©termine©ûimpresaý©adoperato©dal©legislatore©nazionale©
per©indicare©i©soggetti©legittimati©a©partecipare©alle©gare©per©l'appalto©di©ser-
vizi©che©superino©la©cosiddetta©ûsoglia©comunitariaý,©il©significato©che©a©tale©
espressione©e©attribuito©dal©diritto©comunitario,©vale©a©dire©di©qualunque©
entita©che©operi©sul©mercato©in©qualsiasi©posizione,©salvo©quella©di©utilizzatore©
finale,©attraverso©atti©di©autonomia©privata.©L'impresa©e©per©il©diritto©dell'U-
nione©qualcosa©che©si©caratterizza©per©il©suo©agere 
e©non©per©il©suo©essere©in©
qualche©modo©entificata.©In©altri©termini,©non©le©si©richiede©la©personalita©giu-
ridica©ne¨una©piena©soggettivita©secondo©le©normali©categorie©del©pensiero©
giuridico,©ma©che©si©ûcomportiý©in©un©certo©modo©che©e©connaturale©all'im-
presa,©cioe©influendo©sul©mercato©(in©dottrina©A.©Guarino,©Lezioni 
di 
diritto 
comunitario,©Anno©accademico©1991/1992,©Luiss©Guido©Carli;©nella©giurispru-
denza©della©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©ICI 
e 
Commissione 
48/69,in©Raccolta,©1972©e©Hydrotherm 
e©Compact 
170/1983,©in©Raccolta,©
1984).©

In©effetti,©a©ben©vedere,©il©riferimento©della©direttiva©92/50©CEE©ai©ûpre-
statori©di©servizi,©le©persone©fisiche©o©giuridiche,©inclusi©gli©enti©pubblici©che©
forniscono©serviziý,©ancorche¨non©appaia©del©tutto©coincidente©con©l'amplis-
simo©concetto©di©impresa©accolto©nel©diritto©dell'Unione,©risulta©tuttavia©ido-
neo©a©ricomprendere©le©Aziende©sanitarie,©in©quanto©appunto©enti©pubblici©
fornitori©di©servizi.©

Non©e©superfluo©osservare,©infine,©come©siano©anche©i©principi©di©effi-
cienza©ed©efficacia©a©far©propendere©per©la©tesi©della©legittimazione©del-
l'A.S.L.,©poiche¨il©perseguimento©del©fine©istituzionale©di©garantire©il©miglior©
possibile©livello©di©salute©pubblica©comporta©un©rapporto©dinamico©e©coope-
rativo©con©l'ambiente©esterno.©Il©che©rende©anche©auspicabile©una©qualificata©
partecipazione©dell'A.S.L.©ad©attivita©di©approfondimento©delle©tematiche©di©
carattere©sanitario,©come©e©della©materia©epidemiologica,©di©cui©al©caso©di©
specie.©

Diverso,©ovviamente,©sarebbe©il©caso©qualora©la©partecipazione©all'A.T.I.©
fosse©caratterizzata©da©esclusivo©fino©di©lucro,©dato©che,©come©si©e©gia©notato©
in©precedenza,©cio©non©rientra©in©modo©tassativo©nei©fini©istituzionali©delle©

A.S.L.©
Infine,©non©pare©alla©Scrivente©decisivo©in©senso©negativo©al©riconosci-
mento©della©legittimazione©a©partecipare©alle©A.T.I.©in©qualita©di©mandante,©
il©rilievo©circa©la©funzione©(della©singola©A.S.L.)©di©ûgaranteý©dell'Assistenza©
sanitaria©in©funzione©del©S.S.N.;©e©cio©per©almeno©due©ordini©di©ragioni:©da©
un©lato,©perche¨tale©funzione©di©garanzia©e©propria©dell'intero©sistema©del©

S.S.N.©nel©suo©complesso;©dall'altro,©perche¨pare©eccessivo©ritenere©che©tale©
funzione,©anche©per©quel©minimo©che©possa©essere©ricompresso©nelle©compe-
tenze©di©una©singola©A.S.L.,©sia©seriamente©vulnerata,©o©anche©soltanto©messa©
a©rischio,©dalla©riconosciuta©piena©capacita©della©stessa©A.S.L.©di©agire©iure 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

privatorum;©non©riuscendosi,©invero,©a©scorgere©quale©assoluta©incompatibilita©
possa©profilarsi©tra©l'esercizio©di©tale©capacita©e©la©suddetta©funzione©di©
ûgaranziaý.©

Con©le©osservazioni©di©cui©sopra©si©ritiene©di©aver©dato©esauriente©rispo-
sta©al©quesito©sottoposto;©si©rimane©tuttavia©a©disposizione©per©ogni©ulteriore©
chiarimento©occorrenteý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
25 
novembre 
2003, 
n. 
132578. 
Emanazione©di©decreto©ministeriale©di©approvazione©dl©attivita©di©estrazione©

di©gas©al©largo©delle©coste©adriatiche©(giacimento©gasifero©nell'ambito©di©conces-
sione©di©coltivazione)©(©consultivo©n.©4375/03,©avvocato©C.©Sica).©

ûCon©nota©n.©249703©del©27©febbraio©2003©codesto©Ministero,©dopo©aver©
ricordato©l'indagine©penale©pendente©dinanzi©la©Procura©della©Repubblicadi©
Rovigo©(indagine©ben©conosciuta©^per©quanto©consentito©a©questa©Avvoca-
tura©Generale,©che©ha©nelle©more©assunto©il©patrocinio©di©tre©dipendenti©dello©
Stato©indagati)©e©dopo©aver©ricordato©che©detta©Procura©ha©proceduto©all'ac-
quisizione©ed©al©sequestro©di©notevolissima©mole©di©documenti©presso©l'Uffi-
cio©centrale©e©l'Ufficio©periferico©bolognese©dell'©UNMIG,©nonche¨©presso©
l'ENI©e©il©Ministero©dell'Ambiente,©ha©rappresentato,©confermata©la©piena©
legittimita©dei©provvedimenti©assunti,©che©le©iniziative©di©detta©Procura©sem-
brano©tendere©ad©una©piu©ampia©indagine©ad©ampio©raggio.©

Cio©premesso,©codesto©Ministero©ha©sottoposto©alla©valutazione©consul-
tiva©di©questa©Avvocatura©Generale©la©questione©della©approvazione©di©una©
variazione©del©programma©di©lavoro©nell'ambito©di©una©concessione©di©colti-
vazione©di©idrocarburi.©

Al©riguardo,©acquisita©la©necessaria©valutazione©positiva©ai©fini©ambien-
tali,©ha©segnalato©che©il©Ministero©dovrebbe©emanare©(quale©atto©conclusivo©
del©procedimento)©decreto©di©nulla©osta©alla©variazione©del©programma©di©
lavoro©presentato©dall'ENI©per©una©coltivazione,©ricadente©nel©mare©Adria-
tico©alla©distanza©di©circa©32©km©dalle©coste©romagnole.©

Ha©segnalato©codesto©Ministero©che©il©luogo©della©coltivazione©e©ben©
distante©dalla©foce©del©Po©di©G.©(n.d.r.:©e©cio©risulta©evidente©dalla©planimetria©
trasmessa)©e©che©la©variazione©del©programma©di©lavoro©comporta©un©sottodi-
mensionamento©dell'originario©programma,©gia©assentito.©

Eéchiaro©che©l'emanando©decreto©di©nulla©osta©terra©conto©delle©condi-
zioni©e©precauzioni©operative©dettate©dalla©valutazione©positiva©a©fini©
ambientali.©

Senonche©,©nelle©more©del©procedimento©di©emanazione©del©decreto©di©
nulla©osta,©e©pervenuto©ordine©del©giorno©del©Consiglio©della©Provincia©di©
Forl|©-Cesena,©con©il©quale©si©e©lamentato©che©la©valutazione©V.I.A.©non©
avrebbe©considerato©alcuni©aspetti©(turismo©e©pesca)©e©non©avrebbe©coinvolto©
gli©enti©locali©interessati,©anche©alla©luce©dell'accertato©fenomeno©della©subsi-
denza,©con©ripetuti©fenomeni©di©esondazione.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Al©riguardo,©codesto©Ministero©rileva©(n.d.r.:©correttamente)©che©il©pro-
cedimento©in©esame©e©stato©rettamente©iniziato©e©proseguito©e©che©il©Consiglio©
della©Provincia©di©Forl|©-Cesena©rivendica©competenze©e©considerazioni©non©
previste©dalla©normativa©di©settore.©

Con©successiva©nota©n.©493488©del©10©ottobre©2003,©codesto©Ministero©ha©
sollecitato©il©parere©di©questa©Avvocatura©Generale,©segnalando©che©l'ENI©
ha©fatto©pervenire©documento©intitolato©ûNote 
a 
cura 
della 
struttura 
di 
Inge-
gneria 
Ambientale 
di 
ARPA 
^Emilia 
Romagna 
su 
Progetto 
N., 
studio 
di 
impatto 
ambientaleý,©predisposto©dall'A.R.P.A.©dell'Emilia©Romagna©con©col-
laborazione©della©stessa©Regione,©degli©Uffici©della©Provincia©di©Forl|©-Cesena©
e©del©Comune©di©Cesenatico.©

Tale©documento,©per©quanto©di©rilevanza,©conclude©nel©senso©che©la©col-
tivazione©non©avra©influenza©rispetto©alla©costa,©ancorche¨necessiti©di©monito-
raggio.©

Quanto©alla©pesca,©la©coltivazione©non©avra©un©effetto©negativo,©se©non©
nel©breve©termine©ed©in©corrispondenza©della©tratta©interessata.©

Quindi,©codesto©Ministero©ritiene,©valutato©liberatorio©sul©piano©sostan-
ziale©il©documento©dell'A.R.P.A.©^Emilia©Romagna,©che©non©sussistano©
ragioni©ostative©all'emanazione©del©decreto©di©nulla©osta©alla©variazione©del©
programma©di©lavoro©presentato©dall'ENI.©

Le©ampie©e©motivate©considerazioni©di©codesto©Ministero,©in©ordine©ai©
profili©tecnici©del©decreto©di©nulla©osta©alla©variazione©del©programma©di©
lavoro©presentato©dall'ENI©per©la©coltivazione,©ove©sussista©il©rispetto©delle©
prescrizioni©dettate©in©sede©di©valutazione©V.I.A.,©non©fanno©emergere©con-
troindicazioni©all'adozione©del©decreto©di©nulla©osta©in©questioneý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
26 
novembre 
2003, 
n. 
132993. 
Regime 
di 
imputazione 
in 
ordine 
al 
sequestro 
cautelare 
in 
fattispecie 
di 


contrabbando 
depenalizzato 
(consultivo©n.©15071/03,©avvocato©G.Albenzio).©

û1.©^Con©la©nota©emarginata©codesta©Agenzia©delle©Dogane©chiede©chia-
rimenti©sulla©emissione©ed©impugnazione©di©provvedimenti©amministrativi©
cautelari©di©sequestro©in©presenza©di©fattispecie©di©contrabbando©depenaliz-
zate©ai©sensi©dell'art.©25©d.lgs.©507/1999©e©dopo©l'assegnazione©alla©giurisdi-
zione©delle©Commissioni©Tributarie©della©cognizione©delle©controversie©in©
materia©di©dazi©doganali©(art.©12,©comma©2,©1egge©448/01).©
La©figura©del©sequestro©cautelare©amministrativo©e©regolata©in©via©gene-
rale©dall'art.©13©legge©689/©81©che©assegna©tale©potere©all'autorita©amministra-
tiva©competente©ad©irrogare©la©sanzione;©il©mancato©richiamo©della©norma©
nell'art.©39©[originaria©formulazione]©della©stessa©legge©sulla©depenalizzazione©
ha©fatto©pensare©alla©impossibilita©di©estensione©dell'istituto©alle©violazioni©
alle©leggi©finanziarie,©per©le©quali©opererebbero©le©specifiche©disposizioni©in©
materia;©l'art.©39©e©stato,©poi,©emendato©con©1egge©562/1993©e©d.lgs.©
472/1997©e©non©contiene©piu©il©rinvio©alla©1egge©4/1929©per©la©disciplina©delle©
violazioni©in©materia©finanziaria.©La©normativa©doganale,©peraltro,©nell'asse-
gnare©alle©Autorita©amministrative©competenti©il©potere©di©confisca©delle©cose©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

che©servirono©o©furono©destinate©a©commettere©l'illecito©(art.©301©t.u.©43/1973)©
e©di©determinazione©della©destinazione©delle©cose©sequestrate©o©confiscate©
(art.©301©bis 
e©333©t.u.©43/1973),©fa©solo©un©accenno©al©potere©di©disporre©il©
sequestro©a©fini©cautelari©(art.©6,©comma©1,©lett.©a,©legge©205/1999,©ove©si©dice©
soltanto©che©ûi 
poteri 
di 
sequestro 
e 
di 
confisca 
sono 
attribuiti 
all'autoritaì 
amministrativaý)©ma©non©regola©ne¨le©modalita©di©adozione©del©provvedi-
mento©ne¨le©procedure©per©la©sua©contestazione.©Con©la©depenalizzazione©di©
alcune©fattispecie©di©contrabbando©non©e©piu©possibile©ricorrere©al©sequestro©
regolato©dall'art.©354©c.p.p.,©mentre©l'adozione©di©misure©cautelari©nelle©mate-
rie©sottoposte©alla©giurisdizione©delle©Commissioni©Tributarie©e©regolata©
espressamente©dall'art.©47©d.lgs.©546/1992©e,©mediante©il©rinvio©ex 
art.©1,©
comma©2,©stesso©decreto,©dagli©art.©670©e©segg.©c.p.c.©

2.©^Nel©quadro©normativo©appena©delineato©e©come©attualmente©vigente©
va©cercata©la©soluzione©del©questo©posto.©
Ad©avviso©di©questa©Avvocatura©Generale©occorre©distinguere©fra©il©
sequestro©amministrativo 
finalizzato©alla©successiva©confisca©dei©beni©e©quello©
a©generali©fini©cautelari©(sequestro©giudiziario 
e©conservativo),©sicuramente©
riservato©all'A.G.©competente©a©conoscere©il©merito.©Nel©primo©caso,©invece,©
la©competenza©dell'Autorita©Doganale©alla©adozione©del©sequestro©amministra-
tivo 
puo©ritenersi©conservata,©anche©per©le©materie©soggette©alla©cognizione©
delle©Commissioni©Tributarie,©e©regolata©dall'art.©13©legge©689/1981:©pervero,©
la©attuale©formulazione©dell'art.©39,©nel©quale©sono©stati©abrogati©i©commi©
3-4-5©che©rimandavano©alla©legge©4/1929©e©al©r.d.©639/1910©per©la©disciplina©
delle©violazioni©finanziarie,©ed©il©cui©ultimo©comma©dispone©che©alle©dettevio-
lazioni©ûsi 
applicano, 
altres|©
gli 
art. 
29 
e 
38, 
primo 
commaý,©consente©di©rite-
nere©applicabili©alle©violazioni©finanziarie©anche©le©altre©disposizioni©della©
1egge©689/1981©non©incompatibili©con©la©relativa©specifica©normativa©(secondo©
il©principio©generale©dell'art.©12©stessa©legge©^Cass.,©sez.©I©civ.,©4©dicembre©
1996©n.©10823©^e©l'orientamento©espresso©dalla©Corte©di©Cassazione©in©piu©
occasioni:©v.©Cass.,©sez.©III©pen.,©4©maggio©1999,©Esposito,©e©1.©luglio©1997,©
A.,©in©riferimento©all'art.©32,©comma©2;©Cass.,©sez.©V©pen.,©23©giugno©1998,©
Wolflich,©e©sez.©II,©3©febbraio©1997,©Bonetta,©in©riferimento©agli©art.©40©e©41)©
e,©quindi,©l'art.©13,©che©disciplina©il©sequestro©cautelare 
delle 
cose 
che 
possono 


formare 
oggetto 
di 
confisca,nonche¨l'art.©19,©che©regola©l'opposizione©all'auto-
rita©che©ha©disposto©il©sequestro,©in©assenza©di©una©compiuta©disciplina©speci-
fica©nelle©leggi©doganali©(l'art.©25©t.u.©43/1973,©infatti,©si©limita©a©prevedere©
genericamente©l'assogettabilita©a©sequestro©delle©merci©estere©soggette©a©diritti©
di©confine,©senza©indicare©l'autorita©competente©e©la©procedura©applicabile).©

Ne¨l'atto©che©dispone©la©misura©cautelare©ne¨il©provvedimento©di©rigetto©
dell'opposizione©in©sede©amministrativa©(o©dell'istanza©di©dissequestro)©sono©
autonomamente©impugnabili©in©sede©giurisdizionale:©secondo©costante©giuri-
sprudenza,©ûl'accertamento 
dell'illegittimitaì 
della 
suddetta 
misura 
puoì 
essere 


richiesto 
con 
ricorso 
ex 
art. 
22 
legge 
n. 
689 
del 
1981 
contro 
ilprovvedimento 
di 
confiscaý©(Cass.©9©agosto©2000©n.©10534;©Cass.©13©giugno©1991©n.©6708).©

3.©^La©proponibilita©del©ricorso©all'A.G.O.©ai©sensi©dell'art.©22©cit. 
e©,©
pero©,©venuta©meno©nella©materia©in©esame©dopo©la©novella©di©cui©all'©art.©12©
comma©2©1egge©448/01.©

I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Si©consideri,©infatti,©che:©la©confisca©nelle©fattispecie©di©contrabbando©
depenalizzato©ha©natura©di©sanzione©accessoria©ai©sensi©dell'art.©20©legge©
689/1981©(intitolato,©appunto,©Sanzioni©amministrative©accessorie)©che©la©men-
ziona©espressamente©al©comma©terzo;©il©sequestro©amministrativo©ad©essa©
preordinato©accede©alla©medesima©natura©e©non©puo©essere©autonomamente©
impugnato©(v.©Cass.©10534/00©e©6708/1991©sopra©citate);©l'art.©19,©comma©1,©
lett.©c),©d.lgs.©546/1992,©menziona©come©impugnabile©dinanzi©alle©Commis-
sioni©Tributarie©ogni©ûprovvedimento©che©irroga©le©sanzioniý.©

Si©puo©,©quindi,©ritenere©che©la©giurisdizione©tributaria©attragga©anche©le©
controversie©aventi©ad©oggetto©il©provvedimento©di©confisca©adottato©ex©
art.©301©t.u.©43/1973©(e,©sia©pure©non©autonomamente©ma©congiuntamente,©il©
provvedimento©di©sequestro©amministrativo©ex©art.©13©legge©689/1981)©ai©
sensi©del©citato©art.©19,©comma©1,©lett.©c),©d.lgs.©546/1992,©interpretato©estensi-
vamente©al©fine©di©adattarlo©alle©nuove©realta©provvedimentali©in©materia©
doganale,©nel©senso©di©ricomprendere©nell'espressione©ûprovvedimento©che©
irroga©le©sanzioniý©anche©tutti©i©provvedimenti©menzionati©nell'art.©20©legge©
689/1981.©

La©esposta©interpretazione©sembra©a©questa©Avvocatura©piu©corretta©e©
rispondente©alla©ratio©della©1egge©448/01,©in©quanto©consente©di©concentrare©
la©cognizione©di©tutte©le©controversie©attinenti©alla©materia©doganale©dinanzi©
al©giudice©tributario,©ma©e©,©ovviamente,©soggetta©alla©verifica©della©giurispru-
denza©che©si©andra©a©formare©in©materia;©pertanto,©al©fine©di©conseguire©tem-
pestivamente©un©statuizione©sulla©giurisdizione©dalla©Corte©di©Cassazione,©
codesta©Agenzia©vorra©segnalare©alla©Scrivente©i©ricorsi©che©saranno©proposti©
avverso©i©provvedimenti©in©esame©onde©consentire©la©presentazione©di©regola-
mento©preventivo©di©giurisdizione©ai©sensi©dell'art.©41©c.p.c.ý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
dicembre 
2003, 
n. 
139133. 
Problemi©inerenti©il©patrocinio©delle©Autorita©portuali©(consultivo©

n.©12278/03,©avvocato©P.©Cosentino).©
ûSi©riscontra©la©nota©in©alto©indicata©significandosi©che©questa©Avvoca-
tura©Generale©ne©condivide©in©pieno©il©contenuto©nonche¨le©conclusioni©cui©
la©stessa©perviene©circa©la©esclusione©del©patrocinio©dell'Avvocatura©nei©
riguardi©dell'Autorita©Portuale©di©Augusta,©in©assenza©di©specifico©decreto©
del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©autorizzatorio©concernente©tale©
Autorita©.©

Invero,©il©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©4©dicembre©
1997©(in©Gazzetta©Ufficiale©n.©4©del©7©gennaio©1998)©ha©autorizzato©l'Avvoca-
tura©dello©Stato©ad©assumere©il©patrocinio©delle©sole©Autorita©Portuali©istituite©
dalla©legge©28©gennaio©1994©n.©84,©tra©le©quali©certamente©non©figura©l'Auto-
rita©portuale©di©Augusta,©istituita©con©il©piu©recente©d.P.R.©12©aprile©2001©
(cui©e©seguito©il©decreto©ministeriale©5©settembre©2001©per©la©individuazione©
dei©limiti©della©sua©circoscrizione).©

Questo©dato©di©fatto©^ossia©la©istituzione©della©Autorita©in©epoca©succes-
siva©al©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©del©1997©^sembra©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

alla©Scrivente©decisivo©per©la©soluzione,©in©senso©negativo,©data©al©problema©
sottoposto,©e©rimane©superfluo©in©quanto©irrilevante,©affrontare©altre©proble-
matiche,©in©particolare©quella©della©non©perfetta©coincidenza©delle©Autorita©
menzionate©nella©rubrica©del©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©
del©1997©con©le©Autorita©istituite©dalla©legge©n.©84©del©1994.©

Cos|©pure,©pur©esulando©dalla©presente©consultazione©approfondire©le©
problematiche©circa©la©natura©del©patrocinio©delle©Autorita©portuali©a©favore©
delle©quali©l'Avvocatura©dello©Stato©e©stata©espressamente©autorizzata,©tutta-
via©l'occasione©appare©opportuna©per©ribadire©che,©in©ogni©caso,©nei©riguardi©
di©tali©Autorita©,©trattasi©di©patrocinio©in©via©organica©ed©esclusiva©(salvo©casi©
eccezionali©da©motivare©e/o©conflitto©di©interessi©con©lo©Stato)©giusta©la©previ-
sione©di©cui©all'art.©43©del©R.D.©30©ottobre©1933©n.©1611,©nel©testo©modificato©
dall'art.©11©della©legge©3©aprile©1979©n.©103;©e©non©gia©,©come©si©e©sostenuto©
da©taluna©di©tali©Autorita©(ad©es.©Civitavecchia)©di©patrocinio©facoltativo©
(ûcaso©per©casoý),©giusta©la©previsione©(e©soprattutto©la©prassi)©anteriore©alla©
riforma©dell'art.©43©operata©con©citata©legge©n.©103©del©1979ý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
dicembre 
2003, 
n. 
139119. 
Riscossione©mediante©ruolo©di©crediti©accertati©con©sentenza©definitiva©della©
Corte©dei©Conti©di©condanna©a©risarcimento©del©danno©erariale.©Modalita©e©ter-
mini©di©impugnativa©delle©cartelle©emesse©dai©concessionari©per©la©riscossione.©
Indicazioni©in©calce©alla©cartella©(consultivo©n.©19106/03,©avvocato©M.©Russo).©

ûCon©la©nota©in©riferimento,©codesta©Amministrazione©ha©esposto©che:©

^Allorquando©si©debba©procedere©al©recupero©di©crediti©accertati©con©
sentenza©definitiva©della©Corte©dei©Conti,©e©non©sia©possibile©riscuotere©il©cre-
dito©nelle©forme©disciplinate©dal©d.P.R.©260/1998,©si©deve©procedere©alla©
riscossione©mediante©ruolo,©in©base©al©combinato©disposto©degli©artt.©2,©
comma©IV,©d.P.R.©260/1998©e©17,©I©comma,©d.lgs.©46/1999;©

^In©base©a©quanto©previsto©dall'art.©6,©II©comma,©decreto©ministeriale©
321/1999,©ciascun©creditore©deve©fornire©al©C.N.C.©^ai©fini©dell'esposizione©
nella©cartella©di©pagamento©delle©indicazioni©di©cui©all'art.©3,©IV©comma,©
legge©241/1990©^ûle©avvertenze©concernenti©le©modalita©ed©i©termini©di©impu-
gnazione©relativi©alle©proprie©entrateý.©

Cio©premesso,©l'Amministrazione©in©indirizzo©ha©chiesto©alla©Scrivente©il©
proprio©avviso©in©ordine©all'individuazione©degli©strumenti©di©tutela©giurisdi-
zionale©utilizzabili©avverso©le©cartelle©esattoriali©emesse©dal©concessionario©
della©riscossione,©incaricato©del©recupero©di©crediti©risultanti©da©sentenze©pas-
sate©in©giudicato©della©Corte©dei©Conti,©nonche¨dei©relativi©termini©di©attiva-
zione.©

A©tale©proposito,©si©osserva©innanzi©tutto©che©la©peculiarita©della©fattispe-
cie©sottoposta©all'esame©della©Scrivente©e©data©essenzialmente©dal©fatto©che©c
ome©evidenziato©dall'Amministrazione©in©indirizzo©^la©cartella©esattoriale©
presuppone©necessariamente,©in©questi©casi,©l'esistenza©di©un©titolo©esecutivo©
ormai©definitivo,©sicche¨sembrerebbe©che©^almeno©in©linea©di©principio©



I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


non 
possano 
piuà 
sollevarsi, 
in 
sede 
esecutiva, 
censure 
di 
sorta 
in 
relazione 
al 
credito 
azionato 
dall'Amministrazione, 
ormai 
accertato 
dalla 
sentenza 
pas-
sata 
in 
giudicato. 


A 
ben 
considerare, 
tuttavia, 
la 
circostanza 
che 
esista 
un 
titolo 
esecutivo 
definitivo, 
di 
formazione 
giudiziale, 
non 
vale 
certo 
ad 
escludere 
in 
radice 
qual-
sivoglia 
possibilitaà 
di 
contestazione 
da 
parte 
del 
debitore 
in 
sede 
esecutiva. 


Resta, 
infatti, 
sempre 
aperta 
la 
possibilitaà 
che 
il 
debitore 
cui 
viene 
noti-
ficata 
la 
cartella 
esattoriale 
intenda: 


1. 
^contestare 
la 
stessa 
per 
vizi 
di 
forma 
propri 
della 
cartella 
mede-
sima 
o 
della 
sua 
notifica; 
2. 
^fare 
valere 
fatti 
sopravvenuti 
in 
epoca 
successiva 
alla 
sentenza, 
tali 
da 
incidere 
sul 
diritto 
dell'Amministrazione 
di 
procedere 
esecutivamente 
(ad 
esempio, 
il 
sopravvenuto 
pagamento 
del 
credito 
esposto 
in 
sentenza, 
o 
la 
prescrizione 
del 
credito 
medesimo); 
3. 
^sollevare 
questioni 
inerenti 
la 
valida 
formazione 
del 
titolo. 
Di 
tali 
eventualitaà 
, 
quelle 
sub©1) 
e 
2) 
valgono 
senz'altro 
a 
fondare 
un'a-
zione 
oppositiva 
avverso 
la 
cartella; 
le 
eccezioni 
di 
cui 
sub©3), 
invece, 
sono 
rilevabili 
in 
sede 
di 
procedimento 
esecutivo 
ove 
attinenti 
alla 
messa 
in 
dubbio 
della 
stessa 
esistenza 
del 
titolo 
esecutivo, 
mentre 
tutte 
le 
altre 
possibili 
que-
stioni 
del 
genere 
sono 
da 
ritenere 
ormai 
assorbite 
dal 
giudicato 
(ûIn©sede©di©
opposizione©alla©esecuzione©promossa©in©base©a©titolo©esecutivo©di©formazione©
giudiziale,©la©contestazione©del©diritto©di©procedere©alla©esecuzione©forzata©puo©
esserefondata©su©ragioni©attinenti©ai©vizi©diformazione©delprovvedimentofatto©
valere©come©titolo©esecutivo©solo©quando©questi©ne©determinino©l'inesistenza©giu-
ridica,©dovendo©gli©altri©vizi©del©provvedimento©e©le©ragioni©di©ingiustizia©della©
decisionechenecostituiscanoilcontenuto,©esserfattevalere,©seancorapossibile,©
nel©corso©del©processo©in©cui©il©provvedimento©e©stato©emesso.©^Cass.©lav.©

n.©2742/1999).©
Le 
questioni 
sopra 
descritte, 
dunque 
(ferma 
restando 
la 
limitazione 
appena 
richiamata, 
concernente 
quelle 
di 
cui 
al 
§ 
3) 
ben 
possono 
costituire 
il 
fondamento 
di 
un'opposizione 
avverso 
la 
cartella 
esattoriale. 


Quanto 
al 
giudice 
competente 
a 
conoscerne, 
ed 
ai 
termini 
per 
la 
propo-
sizione 
dell'azione, 
soccorre 
la 
norma 
di 
cui 
all'art. 
29, 
II 
comma 
del 
d.lgs 
46/1999. 


In 
base 
a 
tale 
norma, 
le 
opposizioni 
avverso 
le 
entrate 
di 
cui 
al 
comma 
I 
(tra 
le 
quali 
rientrano 
quelle 
non 
tributarie, 
e 
quindi 
anche 
quelle 
oggetto 
del 
presente 
parere) 
si 
propongono 
ûnelleforme©ordinarieý.©

Ne 
discende 
che 
il 
procedimento 
^da 
attivarsi 
innanzi 
all'Autoritaà 
Giu-
diziaria 
ordinaria 
salvo 
quanto 
si 
preciseraà 
oltre 
^vada 
identificato 
con 
quello, 
disciplinato 
dal 
vigente 
codice 
di 
rito, 
di 
opposizione 
all'esecuzione, 
ovvero 
di 
opposizione 
agli 
atti 
esecutivi 
^a 
seconda 
che 
l'eccezione 
sollevata 
attenga 
al 
diritto 
di 
procedere 
in©executivis©o, 
piuttosto, 
alla 
regolaritaà 
for-
male 
del 
procedimento 
di 
esecuzione 
forzata 
^regolati 
rispettivamente 
dagli 
artt. 
615 
e 
617 
c.p.c.. 


In 
tal 
senso, 
del 
resto, 
si 
eà 
espressa 
anche 
la 
Corte 
di 
Cassazione 
a 
Sezioni 
Unite 
(n. 
489/00), 
in 
fattispecie 
simile 
a 
quella 
in 
esame, 
sebbene 
non 
del 
tutto 
identica, 
posto 
che 
la 
questione 
esaminata 
dalla 
Corte 
riguar-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

dava¨un¨recupero¨di¨credito¨da¨sanzione¨amministrativa,¨la¨cui¨riscossione¨
era¨stata¨intrapresa¨in¨epoca¨precedente¨l'entrata¨in¨vigore¨del¨richiamato¨
D.lgs¨46/1999.¨

Solo¨nell'ipotesi,¨peraltro¨del¨tutto¨marginale,¨di¨eccezioni¨relative¨alla¨
valida¨formazione¨del¨titolo¨(½¨3¨di¨cui¨sopra),¨ove¨si¨proponga¨ex 
art.¨615¨

c.p.c.¨un'azione¨di¨accertamento¨negativo¨del¨debito,¨ponendosi¨in¨discus-
sione¨il¨rapporto¨sostanziale¨(a¨titolo¨meramente¨esemplificativo¨si¨pensi¨alla¨
rilevanza¨di¨una¨revocatoria,¨ecc.)¨l'iniziativa¨dell'esecutato¨avverso¨la¨car-
tella¨esattoriale¨dovrebbe¨essere¨portata¨all'attenzione¨della¨Corte¨di¨Conti,¨
in¨quanto¨titolare¨della¨giurisdizione¨sul¨rapporto¨sostanziale¨definito¨dal¨
giudicato¨della¨cui¨esecuzione¨si¨tratta.¨
Si¨ritiene,¨in¨ragione¨di¨quanto¨fin¨qui¨esposto,¨che¨l'onere¨di¨fornire¨l'in-
dicazione¨di¨cui¨al¨richiamato¨art.¨6,¨II¨comma,¨del¨decreto¨ministeriale¨
321/1999¨possa¨dirsi¨soddisfatto¨se¨^in¨calce¨alla¨cartella¨esattoriale¨^venga¨
apposta¨una¨clausola¨del¨seguente¨tenore:¨

ûeventuali 
ragioni 
di 
opposizione 
avverso 
la 
cartella 
esattoriale 
potranno 
essere 
proposte 
innanzi 
all'Autoritaè 
giudiziaria 
ordinaria: 


nelleformedicuiall'artp 
617c.p.c., 
ovesicontestilacartellapervizi 
diformapropri 
della 
stessa 
o 
della 
sua 
notifica; 


nelleforme 
di 
cui 
all'artp 
615 
c.p.c 
ove 
sifacciano 
valerefatti 
soprav-

venuti 
in 
epoca 
successiva 
alla 
sentenza, 
tali 
da 
incidere 
sul 
diritto 
dell'Ammini-

strazione 
di 
procedere 
esecutivamente 
(ad 
esempio, 
il 
sopravvenuto 
pagamento 


del 
credito 
esposto 
in 
sentenza, 
o 
la 
prescrizione 
del 
credito 
medesimo); 


Siprecisache, 
nellealtreresidualiipotesiovesiintendaproporreun'azione 


di 
accertamento 
negativo 
del 
debito, 
competente 
a 
conoscere 
del 
ricorso 
ex 


artp 
615 
c.p.cp 
eè 
la 
Corte 
dei 
Contiýp 


A.G.S. 
-Parere 
dell'1H 
dicembre 
2003, 
n. 
139890. 
Rimborso 
spese 
legalip 
Art.18, 
d.lp 
67/1997, 
convertito 
in 
legge 
np 
135/1997 


^Pluralitaè 
dei 
capi 
di 
imputazione 
^Assoluzione 
su 
alcuni 
^Rimborso 
parziale 


(consultivo¨n.¨10971/03,¨avvocato¨G.¨d'Elia).¨

ûEsaminati¨gli¨atti,¨questa¨Avvocatura¨osserva¨quanto¨segue.¨

Il¨Col.¨I.¨Q.¨e©¨stato¨imputato¨in¨tre¨processi¨riuniti¨per¨l'omicidio¨col-
poso,¨rispettivamente,¨dei¨militari¨T.,¨F.¨e¨C.¨

In¨relazione¨alle¨ultime¨due¨imputazioni¨l'ufficiale¨e©¨stato¨pienamente¨
assolto¨con¨sentenza¨passata¨in¨giudicato.¨In¨relazione¨alla¨prima,¨invece,¨la¨
Corte¨di¨Cassazione,¨riformando¨la¨sentenza¨di¨assoluzione¨pronunciata¨
dalla¨Corte¨di¨Appello,¨ha¨dichiarato¨non¨doversi¨procedere¨nei¨confronti¨
dell'imputato¨perche¨il¨reato¨e©¨estinto¨per¨prescrizione.¨

Per¨i¨due¨giudizi¨conclusi¨con¨formula¨di¨totale¨esclusione¨della¨respon-
sabilita©¨ricorrono¨gli¨estremi¨per¨il¨rimborso¨delle¨spese¨legali¨di¨cui¨all'art.¨18¨
del¨decreto¨legge¨25¨marzo¨1997,¨n.¨76,¨convertito¨in¨legge¨23¨maggio¨1997¨

n.¨135.¨
Per¨il¨terzo¨giudizio,¨invece,¨non¨vi¨e©¨esclusione¨della¨responsabilita©¨,per¨
cui¨la¨fattispecie¨esula¨dalla¨su¨citata¨previsione¨normativa.¨


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Ad©avviso©di©questa©Avvocatura©deve©aversi©riguardo©alla©particolarita©
della©situazione©di©fatto,©nella©quale©il©soggetto©ha©posto©in©essere©tre©con-
dotte©distinte,©anche©cronologicamente,©suscettibili©di©autonoma©valutazione©
nonche¨di©differenti©attivita©difensive,©che©sono©state,©pero©,©decise©con©unica©
sentenza©per©effetto©della©disposta©riunione©dei©giudizi.©

Tale©ultima©circostanza,©di©ordine©meramente©processuale,©non©priva©di©
autonomia©le©tre©fattispecie©e©giustifica©che,©ai©fini©del©richiesto©parerein©
tema©di©rimborso,©si©tenga©conto©del©diverso©esito©che©esse©hanno©avuto.©

A©diversa©conclusione©si©dovrebbe©pervenire©ove,©invece,©fosse©stata©
posta©in©essere©un'unica©condotta,©ovvero©piu©condotte©intimamente©collegate©
da©un©particolare©nesso.©

Pertanto,©poiche¨le©notule©dei©patrocinanti©del©dipendente©sono©riferite©
indistintamente©all'attivita©svolta©nei©tre©processi,©per©un©totale©complessivo©
di©circa©. 
63.000,00,©considerando©che©l'opera©professionale©profusa©in©rela-
zione©ai©tre©capi©di©imputazione,©ognuno©dei©quali©per©omicidio,©puo©conside-
rarsi©sostanzialmente©equivalente,©in©mancanza©di©elementi©che©consentano©
una©diversa©valutazione,©sembra©equo©ritenere©rimborsabile©la©somma©di©

. 
42.000,00,©in©relazione©alla©quale©si©esprime©parere©favorevole©per©quanto©
riguarda©l'ammontare©rispetto©alle©vigenti©tariffe©forensiý.©
A.G.S. 
-Parere 
del 
19 
dicembre 
2003, 
n. 
143729. 
Assunzionidelpersonale 
docente 
in 
deroga 
alla 
leggefinanziaria 
(consul-
tivo©41640/03,©avvocato©E.©Figliolia).©

ûRitiene©preliminarmente©questa©Avvocatura©Generale©di©dover©integral-
mente©richiamare©il©proprio©parere©del©1.©febbraio©2003,©e©di©cui©e©cenno©nella©
nota©che©si©riscontra,©in©merito©alla©corretta©interpretazione©da©riservarsi©
all'art.©34©della©legge©n.©289/2002©(legge©finanziaria©2003),©e©rispetto©a©cui©
codesto©Ateneo©ha©ritenuto©di©doversi©adeguare.©

Per©quanto©precede,©tenuto©conto©che©secondo©la©prospettazione©fornita©
da©codesto©Ateneo,©la©immissione©in©ruolo©di©taluni©degli©aspiranti©idonei©
chiamati©dalle©singole©facolta©ûnon©comporterebbe©un©aggravio©nella©spesa©
pubblicaý,©non©pare©alla©Scrivente©che©ricorrano©ostacoli©alla©possibilita©di©
consentire©agli©interessati©di©prendere©servizio©nel©corso©dell'anno©2003.©D'al-
tronde©e©appena©il©caso©di©ribadire©che©il©blocco©delle©assunzioni©sancito©dalla©
legge©finanziaria©e©volto©a©tutelare©gli©interessi©nazionali©sotto©il©profilo©esclu-
sivo©della©compatibilita©finanziaria©generale©che©gli©oneri©di©spesa©conse-
guenti©alle©assunzioni©stesse©comportano,©tenuti©presenti©i©limiti©del©bilancio©
statale©e©le©ripercussioni©che©su©di©esso©hanno©le©gestioni©inerenti©a©tutta©la©
finanza©pubblica©cosiddetta©allargata,©ivi©comprese©quindi©anche©le©Univer-
sita©,©sicche¨una©volta©acclarato©un©sostanziale©contesto©di©ûinvarianza©di©
spesaý©non©parrebbe©neppure©corretto,©in©termini©di©interesse©pubblico,©assu-
mere©un©atteggiamento©di©inerzia©rispetto©ad©assunzioni©di©personale©utili©
perche¨l'Ateneo©possa©perseguire©efficacemente©le©finalita©istituzionali.©Certo©
che,©ad©avviso©della©Scrivente,©detta©invarianza©di©spesa©non©deve©risolversi©
in©una©circostanza©del©tutto©momentanea©ed©episodica©riferita©al©concreto©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

ammontare¨degli¨emolumenti¨di¨competenza¨nel¨momento¨della¨assunzione¨
della¨determinazione¨auspicata¨dagli¨interessati,¨bens|©¨deve¨possedere¨carat-
tere¨di¨sostanziale¨permanenza¨nell'ambito¨del¨ragionevole¨sviluppo¨dello¨
ûstatus» 
giuridico¨ed¨economico¨degli¨interessati¨medesimi.¨

Per¨quanto¨concerne¨poi¨lo¨specifico¨problema¨connesso¨alle¨posizioni¨
dei¨ricorrenti¨che¨hanno¨ottenuto¨dal¨T.A.R.¨Lazio¨una¨sentenza¨favorevole,¨
e¨di¨cui¨questo¨Gazzetta 
Ufficiale 
ha¨opinato¨la¨condivisibilita©¨,¨va¨osservato¨
quanto¨segue.¨

Le¨varie¨decisioni¨del¨Tribunale,¨come¨e©¨noto,¨hanno¨accolto¨i¨gravami¨
avversari¨sotto¨il¨profilo¨della¨rilevata¨ûdeficienza¨motivazionale¨e¨istruttoria¨
della¨determinazioneý¨oggetto¨di¨impugnativa,¨con¨riferimento,¨in¨partico-
lare,¨al¨mancato¨coinvolgimento¨delle¨Facolta©¨interessate¨che¨avrebbero¨
dovuto,¨per¨converso,¨essere¨poste¨in¨condizione¨di¨previamente¨esplicitare¨il¨
quadro¨esigenziale¨didattico-scientifico¨di¨competenza¨per¨le¨successive¨deter-
minazioni¨del¨Consiglio¨di¨Amministrazione.¨

Orbene¨va¨ulteriormente¨rilevato¨che¨seppure¨il¨movente¨del¨ûblocco¨
delle¨assunzioniý¨disposto¨dal¨Consiglio¨di¨Amministrazione¨era¨riferitoa¨
questioni¨rettamente¨finanziarie,¨peraltro¨giammai¨e©¨stata¨delibata¨giudizial-
mente¨la¨questione,¨in¨parte¨diversa,¨del¨divieto¨di¨assunzioni¨recato¨dalle¨
leggi¨finanziarie¨sia¨del¨2002¨che¨del¨2003,¨per¨cui¨sembrerebbe¨a¨questo¨

G.¨U.¨che¨l'attuazione¨dei¨pronunciamenti¨del¨Tribunale,¨di¨cui¨alcuni¨gia©¨pas-
sati¨in¨giudicato,¨non¨possa¨comportare¨ûex 
se» 
l'assunzione¨dei¨rispettivi¨
ricorrenti;¨viceversa,¨codesto¨Ateneo,¨sempre¨nella¨predetta¨fase¨attuativa,¨e©¨
tenuto¨senz'altro¨alla¨ripetizione¨della¨procedura¨amministrativa¨di¨cui¨trat-
tasi,¨assicurando¨il¨necessario¨coinvolgimento¨delle¨Facolta©¨interessate¨com-
parando¨adeguatamente¨ûtutti¨gli¨interessi¨in¨giocoý,¨coerentemente¨con¨
quanto¨disposto¨dal¨giudice¨amministrativo.¨Ed¨all'esito¨di¨tale¨momento¨
procedurale,¨adeguatamente¨istruito,¨codesto¨Ateneo,¨verififichera©¨il¨fonda-
mentale¨aspetto¨della¨ricorrenza¨della¨sopra¨menzionata¨ûinvarianza¨della¨
spesaý¨per¨poter¨eventualmente¨procedere¨alle¨ulteriori¨determinazioni¨di¨
assunzione.¨Peraltro,¨nell'ipotesi¨in¨cui¨le¨assunzioni¨de 
quibus 
dovessero¨
comportare¨oneri¨ulteriori¨non¨sembra¨alla¨Scrivente¨che¨codesto¨Ateneo¨
possa¨derogare¨al¨divieto¨imposto¨dall'art.¨34¨della¨legge¨finanziaria,¨anche¨
nella¨eventualita©¨che¨da¨tale¨assunzione¨dovesse¨conseguirsi¨un'utilita©¨per¨
l'interesse¨pubblico,¨per¨cui,¨comunque,¨si¨suggerisce¨di¨attendere¨le¨possibili¨
iniziative¨degli¨interessati¨da¨espletarsi¨nella¨sede¨dell'ottemperanza¨al¨giudi-
cato,¨nell'ambito¨della¨quale,¨ove¨codesto¨Ateneo¨concordi,¨questo¨Patrocinio¨
potrebbe¨rappresentare¨al¨giudicante¨la¨disponibilita©¨dell'Amministrazione¨
all'assunzione,¨limitandosi¨ad¨evidenziare¨l'efficacia¨del¨summenzionato¨
disposto¨normativo¨(art.¨34¨legge¨finanziaria).¨
Relativamente¨poi¨alla¨problematica¨della¨decorrenza¨delle¨assunzioni¨
dei¨ricorrenti¨vincitori,¨e©¨opinione¨di¨questo¨G.¨U.¨che¨l'annullamento¨giuri-
sdizionale¨degli¨atti¨impugnati,¨non¨comportando,¨come¨teste¨chiarito,¨alcun¨
obbligo¨di¨immediata¨assunzione¨dei¨ricorrenti¨vincitori,¨ma¨implicando¨solo¨
il¨compimento¨del¨citato¨complesso¨di¨verifiche¨istruttorie¨procedimentali¨
all'esito¨delle¨quali¨soltanto¨potrebbero¨ricorrere¨le¨condizioni¨per¨le¨assun-
zioni¨medesime,¨non¨puo©¨attribuire,¨in¨favore¨degli¨interessati,¨come¨invece¨


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

sembrerebbe©prospettare©codesto©Ateneo©nella©nota©che©si©riscontra©in©cui©si©
fa©riferimento©ad©una©data©precisa©di©decorrenza©della©nomina©auspicata,©
alcuna©pretesa©giuridicamente©tutelata©ad©una©ûnomina©retroattivaý,©anche©
se©non©puo©escludersi,©nella©ricorrenza©dei©necessari©presupposti©di©legge,©l'e-
spletamento©da©parte©di©questi©ultimi©di©iniziative©di©carattere©risarcitorio.©

Per©quanto©precede©si©suggerisce©di©far©sottoscrivere©agli©interessati,©
all'atto©dell'assunzione,©ove©possibile,©un©atto©di©rinuncia©a©praticare©azioni©
di©tal©genere.©

Parrebbe©poi©legittimo©il©ricorso©da©parte©di©codesta©Universita©all'isti-
tuto©dell'autotutela©nei©confronti©di©coloro©che©non©hanno©proposto©ricorso©
giurisdizionale,©sempreche¨ne©ricorrano©tutti©i©presupposti©di©legge©con©riferi-
mento©all'interesse©pubblico,©al©quadro©esigenziale©afferente©alla©Facolta©inte-
ressata,©al©riscontro©della©ûinvarianza©della©spesaý;©cio©,©tuttavia,©sempre©ai©
fini©di©un'assunzione©con©decorrenza©ûex 
nunc» 
e,©ove©possibile,©contestual-
mente©alla©sottoscrizione©di©atto©di©rinuncia,©a©fini©tuzioristici,©all'attivazione©
di©pretese©di©sorta,©con©piena©acquiescenza©pertanto©alla©determinazione©
amministrativa©di©autotutela.©

In©relazione©poi©al©quesito©contrassegnato©dalla©lettera©D,©concernente©
eventuali©nomine©comportanti©ûvarianza©di©spesaý©ritiene©la©Scrivente©che©
l'assunzione©con©effetto©1.©gennaio©2004©potrebbe©essere©consentita©ove©per©
l'anno©prossimo,©in©cui©la©pertinente©legge©finanziaria©sembrerebbe©bloccare©
ulteriormente©le©assunzioni©pubbliche,©tale©varianza©potesse©ritenersi©soltanto©
virtuale;©in©altre©parole,©e©seppure©soltanto©in©via©d'ipotesi©non©essendo©
ancora©stata©approvata©la©legge©finanziaria©per©l'anno©2004,©la©nomina©di©tali©
soggetti©potrebbe©avvenire©sempreche¨per©lo©stesso©anno©si©addivenga©al©risul-
tato©dell'invarianza©della©spesa.©

Altres|©,©per©quanto©riguarda©l'evidenziato©aspetto©delle©diffide©inoltrate©a©
codesto©Ateneo©da©parte©di©aspiranti©alle©nomine©in©argomento,©va©detto©che©
un'eventuale©consultazione©in©proposito©rende©comunque©necessaria©un'ap-
profondita©disamina©di©ciascun©specifico©contesto,©e©rispetto©a©cui©e©parimenti©
indispensabile©apposita©istruttoria©da©parte©di©competenti©Uffici©di©codesto©
Ateneo.©Comunque©si©sottopone©all'attenzione©di©codesto©Ateneo©il©dato©nor-
mativo©di©cui©all'art.©23,©comma©3©della©legge©28©dicembre©2001,©n.©448©(legge©
finanziaria©2002)©secondo©cui©per©il©triennio©2002/2004©e©fatto©divieto©di©
adottare©provvedimenti©per©l'estensione©di©decisioni©giurisdizionali©in©materia©
di©personale©delle©Amministrazioni©pubbliche.©

Infine,©e©conclusivamente,©va©detto©che©l'apprezzamento©della©limitata©
entita©della©varianza©di©spesa,©costituisce©aspetto©sostanzialmente©estraneo©
al©riferimento©normativo,©e©di©cui©alla©legge©finanziaria,©anche©se©pare©che©
nulla©osti©a©che©codesto©Ateneo©proceda©a©tali©fini©a©verifiche©piu©generali©e©
comple©ssive©del©quadro©esigenziale©complessivo©del©personale©in©un'ottica©di©
possibile©compensazione©e©risparmio©di©spesa.©

Nel©restare©a©disposizione©per©quant'altro©dovesse©occorrere,©si©evidenzia©
che©gli©emendamenti©alla©legge©finanziaria©2004©di©cui©e©in©corso©l'approva-
zione©parlamentare©sembrerebbero©risolvere,©relativamente©al©personale©ricer-
catore,©le©problematiche©trattate©nella©presente©consultazioneý.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

A.G.S. 
-Parere 
del 
29 
dicembre 
2003, 
n. 
146747. 
Rapporti©tra©autorizzazioni©paesistiche©e©concessioni©edilizie.©Poteri©di©rie-

same©degli©organi©ministeriali.©Art.74,©legge©1497/1939©(contenzioso¨

n.¨6863/02,¨avvocato¨G.Fiengo).¨
ûL'Avvocatura¨distrettuale¨dello¨Stato¨di¨Brescia¨in¨relazione¨a¨quanto¨
deciso¨nella¨sentenza¨n.¨1249/03¨della¨sesta¨Sezione¨del¨Consiglio¨di¨Stato,¨
che¨ha¨confermato¨l'accoglimento¨del¨ricorso¨di¨parte¨privata¨avverso¨l'an-
nullamento¨ministeriale¨di¨un'autorizzazione¨paesistica¨ad¨opere¨di¨urbaniz-
zazione¨primaria,¨finalizzate¨ad¨una¨prevista¨lottizzazione,¨solleva¨alcune¨
questioni¨d'ordine¨generale.¨

Secondo¨la¨sentenza¨(testualmente):¨ûDeve...escludersi©che©il©Comune©di©

Gardone©Riviera©quale©ente©subdelegato©ad©esercitare©le©funzioni©in©materia©di©

autorizzazione©ex©art.©7©legge©n.©1497/1939,fosse©tenuto,©in©sede©di©rilascio©della©

autorizzazione©paesaggistica©per©le©opere©di©urbanizzazione©progettate©dalla©

Immobiliare©E.©S.r.l.,©a©valutare©l'impatto©ambientale©degli©edifici©residenziali©
ed©alberghieri©della©lottizzazione©stessa.©

Giova©osservare©in©proposito©che©la©lottizzazione©nel©suo©complesso©era©gia©
stata©esaminata©ed©approvata©sia©dal©Comune©che©dalla©Regione©in©sede©di©

approvazionedelûpianoattuativoýdelcomparto63,©secondolaprocedurastabi-

lita©nella©L.R.©Lombardia©12©marzo©1984©n.©14©(ilprimo©era©stato©adottato©dal©

Comunecondelibera©consiliare28febbraio1985,©n.©27edapprovatodefinitiva-
mente©dalla©Regione©con©delibera©di©Giunta©4©ottobre©1994,©n.©57906).©

La©compatibilita©della©lottizzazione©con©le©esigenze©di©tutela©della©zona©vin-
colata©era©stata©dunquegia©valutatanellesue©lineegeneralinell'ambito©delproce-

dimento©di©approvazione©del©piano©attuativo©del©comparto,©cui©peraltro©la©legge©
regionale©attribuiva©anche©valenza©paesaggistica©(come©si©desume©dalle©disposi-
zioni©contenute©negli©artt.©15©e©16©della©L.R.©n.©14/1984);©ne¨si©vede©la©ragione©
per©la©quale©il©Comune©avrebbe©dovuto©ripetere©tale©giudizio©di©compatibilita©
ogniqualvolta©era©chiamato©a©rilasciare©la©autorizzazione©ex©art.©7©legge©
n.©1497/1999©per©i©singoli©interventi©di©edilizia©contemplati©dalla©lottizzazione.©
Diversamenteancheipianiattuativisarebbero©(difatto)©assoggettatialregime©
dellaautorizzazionepaesaggistica,©senzachecio©troviriscontronellalegislazione©
regionale©lombarda©la©quale©non©subordina©l'approvazione©dei©piani©di©attua-
zione,©anche©in©ambito©vincolato,©al©rilascio©della©autorizzazione©ex©art.©7©citato.©

A©quanto©sopra©deve©aggiungersi©che©esigenze©di©certezza©del©diritto©porte-
rebbero©comunque©ad©escludere©che©in©sede©di©rilascio©delle©autorizzazioni©pae-

saggisticheper©isingoli©interventi©edilizipossa©rimettersi©in©discussione©la©lottiz-

zazione©nel©suo©complesso.©

La¨Scrivente,¨in¨relazione¨alla¨puntuale¨decisione¨del¨Consiglio¨di¨Stato,¨
non¨ne¨condivide¨l'impostazione,¨soprattutto¨sotto¨il¨profilo¨che¨le¨operedi¨
urbanizzazione¨(e¨le¨relative¨autorizzazioni¨paesaggistiche)¨precedono©normal-
mente©la©realizzazione©delle©strutture©in©elevazione,¨sicche¨e©prioritaria¨cura¨
della¨Soprintendenza,¨con¨l'ausilio¨all'occorrenza¨dell'Avvocatura¨distrettuale¨
dello¨Stato,¨valutare¨se¨ricorrono,¨nel¨caso¨concreto,¨i¨presupposti¨di¨fatto¨
per¨procedere¨alla¨revocazione¨della¨sentenza¨n.¨1249/03¨del¨Consiglio¨di¨
Stato¨per¨evidente¨errore¨nel¨presupposto.¨


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Sennonche¨l'Avvocatura©distrettuale©dello©Stato©di©Brescia,©in©riferi-
mento©al©rapporto©di©preclusione©che©l'approvazione©(anche©per©gli©aspetti©
paesistici)©di©un©piano©attuativo©di©lottizzazione©da©parte©della©Regione©sem-
bra©comportare©alla©valutazione©da©parte©dell'autorita©subdelegate©ed©in©rela-
zione©alla©circostanza©che©nessuna©comunicazione©viene©data©alla©Soprinten-
denza©competente©dell'intervenuta©approvazione©in©sede©regionale©dei©piani©
di©lottizzazione©stessi,©ritiene©che©sia©violato©il©principio©di©leale©collabora-
zione,©che©regola©i©rapporti©tra©lo©Stato©e©le©Regioni©nel©settore©paesistico,©
principio©richiamato©peraltro,©come©criterio©che©legittima©l'annullamento©
ministeriale©per©motivi©di©legittimita©,©anche©dall'Adunanza©plenaria©del©Con-
siglio©di©Stato©n.©9/01.©

La©Direzione©generale©del©Ministero©e©la©stessa©Soprintendenza©per©i©
beni©ambientali©ed©architettonici©di©Brescia,©nel©confermare©la©sussistenza©in©
Lombardia©(ma©anche©in©altre©Regioni)©della©prassi©di©non©comunicare©all'au-
torita©ministeriale©l'approvazione,©anche©a©valenza©paesistica,©di©piani©attua-
tivi©e/o©di©lottizzazione,©segnalano©che©l'accordo©Stato©^Regioni©del©19©aprile©
2001©(pubblicato©sulla©Gazzetta 
Ufficiale 
n.114©del©18©maggio©2001)©non©
avrebbe©avuto©pratica©attuazione,©dal©momento©che©sono©tuttora©in©corso©riu-
nioni©con©i©rappresentanti©delle©Regioni©e©la©materia©e©stata©devoluta©all'at-
tenzione©della©Commissione©incaricata©di©redigere©il©nuovo©testo©unico©sulla©
materia©dei©beni©culturali©e©ambientali.©

In©tale©contesto©ritiene©la©Scrivente©che,©ai©fini©dell'annullamento©mini-
steriale,©le©autorizzazioni©paesistiche,©rilasciate©da©autorita©delegate©e©subde-
legate,©che©direttamente©o©indirettamente©facciano©riferimento©a©precedenti©
approvazioni,©debbano©essere©sindacate,©sempre©e©soltanto©sotto©il©profilo©
della©legittimita©,©anche©in©relazione©a©quanto©disposto©negli©atti©richiamati.©
Ove©tali©atti©risultino©contrari©a©diritto,©la©relativa©illegittimita©si©riverbera©
nell'autorizzazione©paesistica©derivata©che©potra©pertanto©essere©annullata©
per©il©vizio©dell'atto©da©cui©trae©origine.©Pertanto,©allorche¨l'autorita©ministe-
riale©avra©sintomo©che©un'autorizzazione©paesistica©sia©stata©rilasciata©(anche©
implicitamente)©sulla©base©di©atti©presupposti©non©noti,©potra©dar©fondo©alle©
capacita©istruttorie©previste©dal©decreto©ministeriale©n.©165©del©2001,©evitando©
la©decorrenza©del©termine©di©decadenza©dal©potere©di©annullamento©fino©a©
quando©non©sara©acquisita©agli©atti©della©Soprintendenza©l'intera©documenta-
zione.©In©altri©termini,©se©l'esistenza©di©una©preventiva©approvazione©urbani-
stica,©a©valenza©paesistica,©puo©precludere©al©Comune©subdelegato©di©riesami-
nare©in©sede©di©rilascio©dell'autorizzazione©paesistica©la©determinazione©del-
l'autorita©regionale,©tale©preclusione©non©puo©ragionevolmente©valere©nei©
confronti©dell'autorita©ministeriale©che©e©tenuta©ad©un©esame©completo©della©
fattispecie,©ancorche¨limitata©ai©soli©profili©di©legittimita©.©

A©conclusioni©analoghe©si©perviene,©se©si©analizza©l'accordo©Stato©-
Regioni©del©19©aprile©2001,©che,©essendo©adottato©ai©sensi©dell'art.©2,©comma©
2,©lettera©b),©del©decreto©legislativo©28©agosto©1997,©n.©281,©ed©essendo©stato©
pubblicato©sulla©Gazzetta 
Ufficiale,©assume©la©stessa©valenza©degli©atti©di©indi-
rizzo©e©coordinamento©del©cessato©sistema©costituzionale©e©quindi©carattere©
vincolante©sia©per©gli©uffici©statali©che©per©le©strutture©regionali.©L'articolo©9©
di©detta©convenzione,©nel©disciplinare©il©controllo©sugli©interventi,©dispone©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

testualmente©che©ûLe©amministrazioni©competenti©al©rilascio©della©autorizza-

zionepaesistica,perlaverificadicompatibilita©degliinterventiproposti,©indivi-

duano©la©documentazione©necessaria©ed©accertano:©a)...,©b)....©c)©la©conformita©

dell'interventoproposto©con©leprescrizioni©contenute©neipianiý©eche©ûl'autoriz-

zazione©rilasciata©ai©fini©della©verifica©di©compatibilita©paesistica©costituisce©

provvedimento©separato©epreliminare©rispetto©alla©concessione©ediliziaý.©Risulta©
evidente©pertanto©che©il©riesame©dell'atto©in©sede©di©annullamento©ministeriale©
puo©e©deve©ragionevolmente©avvalersi©di©tutti©gli©strumenti©e©documenti©in©
base©ai©quali©le©autorita©delegate©e©subdelegate©si©determinano©(o©si©dovreb-
bero©determinare©in©forza©del©citato©articolo©9©dell'accordo)©in©materia©di©rila-
scio©di©autorizzazioni©paesistiche.©

Quanto©ai©profili©di©collaborazione©preventiva©delle©Soprintendenze©alla©
redazione©di©piani©e©programmi©che©abbiano©valenza©paesistica,©ancorche¨la©
materia©non©sia©del©tutto©estranea©alla©disciplina©dell'accordo,©si©ritiene©che©
siffatte©evenienze©debbano©essere©risolte©attraverso©intese©dirette©tra©i©soprin-
tendenti©regionali©e©le©autorita©delegate©(o©sub©delegate)©restando©fermo©che©
il©rifiuto©formale©di©trasmettere©in©visione©la©documentazione©paesistica©
richiesta©da©uffici©ministeriali©puo©essere,©ricorrendone©i©presupposti,©censu-
rato©sotto©il©profilo©della©violazione©del©dovere©di©leale©collaborazione©sia©in©
sede©di©giudizio©amministrativo©che©in©sede©di©conflitto©tra©Stato©e©Regioni©
(vedi©al©riguardo,©in©particolare©la©sentenza©della©Corte©Costituzionale©

n.©341©del©1996).©Anche©su©tale©punto©appare©necessario©rendere©consapevoli©
gli©uffici©ministeriali©sull'effettiva©estensione©dei©loro©poteri©(di©informazione©
e,©in©generale,©di©istruzione)©nei©confronti©delle©autorita©delegate©in©materia©
paesisticaý.©

dottrinadottrina
Dal 
decreto 
legislativo 
n. 
29/1993 


al 
decreto 
legislativo 
n. 
165/2001: 


prospettive 
di 
cambiamento 
(*)©

di 
Giacomo 
Aiello 


Ad©oltre©dieci©anni©dall'entrata©in©vigore©del©D.lgs©n.©29/1993©e©possibile©
tracciare©un©bilancio©della©riforma©del©pubblico©impiego,©trattandosi©di©un©
lasso©di©tempo©sufficientemente©lungo©per©una©verifica©adeguata©dell'efficacia©
delle©scelte©legislative©adottate.©

Il©punto©di©svolta©della©privatizzazione©del©rapporto©di©lavoro©alle©dipen-
denze©delle©pubbliche©amministrazioni©e©coinciso©con©una©profonda©e©globale©
revisione©degli©obbiettivi©e©delle©modalita©di©esercizio©della©funzione©ammini-
strativa©in©una©rinnovata©concezione©della©cosa©pubblica.©

Il©paradigma©costituzionale©del©buon©andamento©e©dell'imparzialita©del-
l'amministrazione©di©cui©all'art.©97©Cost.©e©stato©opportunamente©riletto©ed©
interpretato©evolutivamente©per©ripensare©il©ruolo©dello©Stato.©

Questo,©avendo©abbandonato©per©effetto©delle©privatizzazioni©la©prospet-
tiva©dell'intervento©diretto©nei©settori©economicamente©rilevanti,©ha©progressi-
vamente©assunto©una©funzione©prevalentemente©regolatrice©del©mercato©per©
assicurare©che©il©principio©della©libera©concorrenza©possa©attuarsi©nel©rispetto©
della©parita©delle©condizioni©tra©i©vari©competitori.©

L'attenzione©si©e©quindi©concentrata©sullo©svolgimento©dei©compiti©tipica-
mente©pubblicistici©che,©in©un©sistema©economico©evoluto,©si©pretende©che©
siano©svolti©in©modo©efficiente©per©la©collettivita©,©da©cio©derivando©ulteriori©
opportunita©di©sviluppo©sociale©ed©economico.©

Oggi©non©esiste©dunque©determinazione©o©provvedimento©adottato©da©
qualsivoglia©amministrazione©statale©che©non©sia©scrutinato,©oltre©che©sotto©

(*)©Testo©della©relazione©tenuta©al©Convegno©sulla©dirigenza©pubblica©svoltosi©a©Taor-
mina©l'11©novembre©2003©e©organizzato©dall'associazione©ADIGE.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'ovvio©profilo©della©legittimita©,©anche©con©la©lente©d'ingrandimento©dei©para-
metri©dell'opportunita©,©della©convenienza©economica©e©della©proporzionalita©.©

Eésintomatica©in©tale©senso©pure©la©riforma©del©procedimento©ammini-
strativo©AC©3890©attualmente©all'esame©del©Parlamento,©laddove©si©e©optato©
decisamente©per©un©sindacato©del©provvedimento©amministrativo©che,©in©linea©
con©le©finalita©enunciate©e©superando©gli©aspetti©eminentemente©formali©del-
l'agire©amministrativo,©consenta©di©scandagliarne©la©sostanza©anche©supe-
rando©eventuali©vizi©procedurali©in©considerazione©del©raggiungimento©dello©
scopo,©che©e©concetto©direttamente©importato©dal©comma©3©dell'art.©156©c.p.c.©

Era©pertanto©ovvio©che©in©un©quadro©come©quello©fin©qui©delineato,©sep-
pure©in©modo©non©perfettamente©diacronico,©la©scelta©del©Legislatore©per©
migliorare©l'efficienza©della©P.A.©si©orientasse©verso©modelli©gia©collaudati©
nel©settore©privato©con©il©progressivo©recepimento©dei©principi©codicistici.©

Come©tutti©sanno©non©si©e©trattato©di©una©trasformazione©immediata©in©
quanto©l'originaria©impostazione©del©D.lgs©n.©29/1993©ha©subito©successivi©
adeguamenti©per©effetto©della©legge©n.©59/1997©e©del©conseguente©D.lgs©

n.©80/1998©nonche¨della©successiva©legge©n.©50/1999,©come©modificata©dalla©
legge©n.©340/2000,©che©ha©infine©portato©all'emanazione©del©testo©unico©
n.©165/2001.©
Possiamo©pero©affermare©che©i©capisaldi©della©riforma©originaria©sono©
rimasti©inalterati©e©tra©questi©si©deve©necessariamente©annoverare©il©principio©
della©separazione©tra©l'indirizzo©politico©e©la©gestione,©la©privatizzazione©del©
rapporto©di©lavoro©con©la©conseguente©devoluzione©delle©relative©controversie©
alla©giurisdizione©dell'AGO©e©la©valorizzazione©della©contrattazione©collettiva.©
Possiamo©quindi©affermare©che©i©successivi©interventi©normativi©hanno©
contribuito©a©definire©in©maniera©piu©netta©il©disegno©di©riforma©dell'organiz-
zazione©delle©amministrazioni©pubbliche©avviato©con©la©legge©delega©

n.©421/1992.©
Il©D.lgs©n.©165/2001,©pur©ponendosi©nel©punto©terminale©della©parabola©
evolutiva©del©pubblico©impiego,©ha©pero©tradito©le©aspettative©della©delega,©
essendo©mancata©quella©decisa©risistemazione©della©materia©del©lavoro©pub-
blico©richiesta©dalla©legge©n.340/2000©ed©essendosi©piuttosto©optato©per©una©
pur©meritoria©opera©di©ricognizione©della©normativa©applicabile.©
Eénoto©infine©che©con©la©legge©n.145/2002©si©e©effettuata©un'ulteriore©
revisione©di©alcune©delle©disposizioni©contenute©nel©Testo©Unico,©ponendosi©
mano©essenzialmente©ad©alcuni©aspetti©della©disciplina©della©dirigenza©pub-
blica©che©attengono©al©conferimento©ed©alla©revoca©dell'incarico©dirigenziale,©
alla©mobilita©,©non©solo©nell'ambito©della©P.A.,©ma©anche©tra©pubblico©e©pri-
vato©ed©alla©soppressione©del©R.U.D.©
Ho©omesso©volutamente©qualunque©riferimento©alla©tormentosa©vicenda©
dello©spoil 
system 
in©quanto©fenomeno©del©tutto©episodico©ed©eccezionale©
legato©a©termini©ben©determinati©da©computare©in©relazione©all'entrata©in©
vigore©della©legge©n.©145/2002,©il©quale,©avendo©gia©prodotto©integralmente©i©
propri©effetti,©nulla©puo©aggiungere©o©togliere©all'interpretazione©sistematica©
delle©leggi©regolatrici©del©rapporto©di©lavoro©pubblico©che©si©sono©succedute©
nel©tempo.©


DOTTRINA©361 


Tornando©quindi©ai©principi©fondamentali©della©vigente©disciplina©vale©la©
pena©di©soffermarsi©su©alcuni©aspetti©problematici©che©trovano©probabilmente©
causa©in©un©certo©accanimento©legislativo©che©in©alcuni©momenti©e©risultato©
privo©di©una©pur©necessaria©visione©unitaria.©

Un©primo©aspetto©riguarda©i©rapporti©tra©l'Autorita©politica©ed©i©dirigenti©
chiamati©ad©attuarne©gli©indirizzi©ed©i©programmi.©

La©scelta©di©ricondurre©nel©provvedimento©di©conferimento©dell'incarico©
dirigenziale©la©determinazione©dei©suoi©obbiettivi,©oggetto©e©durata,©non©solo©
e©andata©a©detrimento©del©contratto©che©finisce©per©regolare©unicamente©il©
trattamento©economico,©ma©ha©fatalmente©riproposto©questioni©sul©riparto©
di©giurisdizione©tra©G.A.©e©G.O.©che©si©era©inteso©definitivamente©sopire©con©
la©nuova©formulazione©dell'art.©63©del©D.lgs©n.©165/2001.©

Nel©momento©in©cui©la©scelta©degli©obbiettivi©da©perseguire©e©frutto©di©
una©determinazione©unilaterale©ed©autoritativa©c'e©infatti©da©domandarsi©in©
quale©misura©la©stessa©possa©essere©sindacata©dal©G.O.©cui©residua©unicamente©
il©potere©della©disapplicazione,©che©e©invece©frutto©di©una©cognizione©mera-
mente©incidentale©della©legittimita©del©provvedimento©amministrativo.©

Proprio©l'accentuazione©della©natura©prettamente©pubblicistica©del©prov-
vedimento©di©conferimento©dell'incarico©impone©inoltre©di©analizzare©e©risol-
vere©l'ulteriore©problema©della©definizione©del©procedimento©che©ne©precede©
l'adozione.©

Pur©trattandosi©infatti©di©atti©di©alta©amministrazione©o©latu 
sensu 
orga-
nizzativi©e©noto©che©la©scelta©di©cui©sono©frutto©non©e©completamente©libera©
nel©fine,©come©avviene©per©gli©atti©di©natura©eminentemente©politica,©ma©deve©
pur©sempre©corrispondere©a©canoni©di©legalita©,©opportunita©e©convenienza,©
essendo©ovviamente©sindacabile©sotto©tali©profili.©

A©questo©proposito©ci©si©e©domandati,©anche©tenendo©conto©dei©C.C.N.L.©
vigenti,©se©il©conferimento©dell'incarico©dirigenziale©debba©addirittura©seguire©
una©procedura©di©carattere©comparativo©volta©alla©verifica©dei©titoli©di©tutti©i©
potenziali©aventi©diritto.©

Eénoto©che©almeno©fin'ora©le©risposte©giurisprudenziali©sono©state©estre-
mamente©caute,©essendosi©ribadita©la©competenza©del©G.O.©e©la©necessita©di©
una©motivazione©congrua©ed©adeguata©in©relazione©agli©elementi©che©hanno©
portato©a©riconoscere©nel©soggetto©incaricato©quei©requisiti©di©professionalita©
necessari©all'espletamento©dell'incarico©conferito.©

Un©altro©aspetto©problematico©e©poi©rappresentato©dalla©mancanza©di©
una©disciplina©sufficientemente©specifica©dei©presupposti©per©i©quali©si©puo©
decidere©di©non©rinnovare©l'incarico©dirigenziale.©

Mentre©infatti©l'aspetto©della©revoca©appare©regolato©da©adeguati©appigli©
normativi,©il©diniego©di©rinnovo©dell'incarico©al©momento©della©sua©naturale©
scadenza,©risulta©genericamente©riconnesso©al©mancato©raggiungimento©degli©
obiettivi.©Inoltre©tale©provvedimento©sfugge©al©sindacato©del©comitato©dei©
garanti.©

A©questo©proposito©possono©pero©emergere©alcune©contraddizioni.©La©
mancata©fissazione©della©durata©minima©dell'incarico©dirigenziale©ha©infatti©
spinto©alcune©amministrazioni©a©conferire©incarichi,©anche©di©durata©seme-
strale,©che©rendono©obbiettivamente©impossibile,©sia©il©raggiungimento©di©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

qualsivoglia©obbiettivo,©che©la©sua©valutazione.©Quest'ultima©risulta©invece©
ancorata©dal©D.lgs©n.©286/1999©ad©un©periodo©minimo©di©osservazione©pari©
all'anno©solare.©

Per©come©e©attualmente©strutturata©la©retribuzione©del©dirigente©che,©
come©noto,©puo©contare©su©una©voce©retributiva©legata©alla©posizione©ed©
un'altra©ai©risultati,©puo©determinarsi©inoltre©il©caso,©tutt'altro©che©infre-
quente,©del©dirigente©che,©pur©avendo©regolarmente©riscosso©la©richiamata©
voce©stipendiale©accessoria,©che©teoricamente©e©legata©ad©uno©scrutinio©posi-
tivo©dell'attivita©svolta,©si©veda©poi©escludere©dal©rinnovo©dell'incarico.©

Rispetto©al©sistema©delineato©la©scelta©della©soppressione©del©ruolo©unico©
dei©dirigenti©(R.U.D.),©pur©avendo©avuto©il©merito©di©eliminare©una©stanza©di©
compensazione©che©non©aveva©assolto©alla©funzione©di©trovare©adeguata©col-
locazione©ai©dirigenti©privi©di©incarico,©pone©una©serie©di©incognite©circala©
sorte©di©questi©ultimi©all'interno©di©ruoli©delle©singole©amministrazioniche©
offriranno©necessariamente,©quanto©meno©da©un©punto©di©vista©quantitativo,©
minori©chances 
di©impiego.©

Per©potere©esprimere©una©piu©completa©ed©approfondita©valutazione©si©
dovra©comunque©attendere©il©regolamento©sulla©mobilita©attualmente©all'e-
same©della©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri.©

D'altro©canto©non©si©puo©sottacere©il©fatto©che©proprio©per©effetto©del©
D.Lgs©n.©165/01©si©e©definitivamente©compiuta©la©lunga©marcia©della©diri-
genza©pubblica©verso©il©traguardo©della©piena©responsabilizzazione©quanto©
all'esercizio©delle©proprie©prerogative.©

Il©comma©3©dell'art.©14©avendo©perentoriamente©escluso©che©il©Ministro©
possa©ûrevocare,©riformare,©riservare©a©se¨o©avocare©o©altrimenti©adottare©
provvedimenti©o©atti©di©competenza©dei©dirigentiý,©ha©eliminato,©del©resto,©
qualunque©residua©forma©di©commistione©tra©politica©e©gestione©rimettendo©
quest'ultima©esclusivamente©alla©sede©tecnica.©Il©potere©del©Ministro©puo©
quindi©essere©esercitato©o©in©chiave©sollecitatoria©mediante©lo©strumento©della©
diffida©e©quello©eventuale©della©nomina©del©commissario©ad 
acta,©o©sotto©la©
forma©del©riesame©mediante©l'annullamento©ministeriale©per©i©soli©motivi©di©
legittimita©.©

La©garanzia©della©piena©autonomia©decisionale©dei©dirigenti©pubblici©rap-
presenta©tuttavia©un'arma©a©doppio©taglio©laddove©si©considerino©gli©effetti©
della©conseguente©assunzione©di©responsabilita©in©un©sistema©processuale©che©
ammette©ormai©in©via©normale©(art.©7,©legge©n.©205/2000)©il©risarcimento©dei©
danni©agli©interessi©legittimi,©anche©per©equivalente,©nei©casi©in©cui©risulti©
impossibile©la©reintegrazione©in©forma©specifica©che©di©regola©discende©dal-
l'annullamento©del©provvedimento©impugnato.©

Sotto©questo©profilo©l'introduzione©della©categoria©della©vice-dirigenza©
da©parte©dell'art.©17-bis,©derivante©dagli©apporti©correttivi©della©legge©Frattini,©
con©il©conseguente©riconoscimento©della©possibilita©della©delega©di©funzioni©
interorganica,©dovrebbe©consentire©una©migliore©razionalizzazione©dell'orga-
nizzazione©del©lavoro©con©una©conseguente©ripartizione©della©responsabilita©
per©le©scelte©adottate,©evitando©gli©eccessivi©sovraccarichi©oggi©esistenti.©

Possiamo©oggi©ritenere©che©l'evoluzione©della©normativa©sul©pubblico©
impiego©sia©approdata©ad©un©assetto©definitivo?©


DOTTRINA©363 


La©risposta©merita©una©doverosa©premessa.©

La©riforma©del©Titolo©V©della©Costituzione©ha©acceso©una©serie©di©inter-
rogativi©in©ordine©al©riparto©delle©competenze©legislative©tra©Stato©e©Regioni,©
cio©in©quanto©il©pubblico©impiego©non©rientra©tra©le©materie©elencate©nel©
novellato©art.©117©Cost.©

Cio©che©attiene©al©rapporto©di©lavoro©dovrebbe©essere©incluso©nella©mate-
ria©dell'ordinamento©civile©rimessa©alla©competenza©esclusiva©statale.©Se©pero©
il©baricentro©si©sposta©sul©versante©pubblicistico,©come©si©e©prima©riferito©a©
proposito©del©conferimento©dell'incarico©dirigenziale,©l'enunciata©regola©di©
riparto©puo©essere©messa©in©discussione.©

Allo©stesso©tempo©si©deve©prendere©atto©del©fatto©che©taluni©aspetti©della©
disciplina©del©rapporto©di©pubblico©impiego©incidono©fortemente©sull'organiz-
zazione©della©P.A.,©sicche¨in©queste©ultime©ipotesi©dovrebbe©ammettersi©una©
diversa©spartizione©delle©competenze©legislative©tra©Stato©e©Regioni.©

Esistono©inoltre©incertezze©circa©la©latitudine©del©concetto©di©ûtutela©e©
sicurezza©del©lavoroý,©come©noto©rimessa©alla©legislazione©concorrente©delle©
Regioni,©potendovi©rientrare©sia©gli©aspetti©che©attengono©all'igiene©ed©alla©
sicurezza©nei©luoghi©di©lavoro,©sia©quelli©piu©legati©alla©stabilita©dell'occupa-
zione©rispetto©ai©fenomeni©del©prepensionamento,©della©mobilita©etc...©

Proprio©con©riferimento©alla©mobilita©si©deve©pero©segnalare©che©la©Fun-
zione©Pubblica©ha©continuato©a©rivendicare©il©proprio©ruolo©di©garante©delle©
procedure©di©mobilita©intercompartimentale©del©personale©degli©enti©locali©ai©
sensi©del©collegato©alla©legge©finanziaria©dell'anno©scorso,©nella©considera-
zione©dell'incidenza©che©siffatti©fenomeni©possono©avere©anche©sull'organizza-
zione©statale,©essendo©noto©che©la©mobilita©verso©gli©enti©locali©coinvolge©
necessariamente©le©amministrazioni©statali.©

Allo©stesso©tempo©il©blocco©delle©assunzioni©che©ha©acquisito©una©portata©
endemica,©essendo©riproposto©da©tutte©le©ultime©leggi©finanziarie,©pur©impin-
gendo©fortemente©nell'organizzazione©degli©enti©territoriali©che©dovrebbe©
essere©rimessa©alla©loro©competenza©legislativa©esclusiva,©e©rimasto©nella©
disponibilita©dello©Stato©in©considerazione©della©sua©intima©connessione©con©
il©coordinamento©della©finanza©pubblica©che,©almeno©quanto©ai©principi,©deve©
essere©assicurato©dallo©Stato©anche©al©fine©di©rispettare©i©parametri©fissati©a©
livello©comunitario.©

Per©tutte©le©considerazioni©esposte©e©rispondendo©quindi©all'interrogativo©
di©cui©sopra,©sembrerebbe©quanto©mai©necessario©un©ulteriore©restyling 
delle©
vigenti©disposizioni©sul©rapporto©di©lavoro©alle©dipendenze©delle©pubbliche©
amministrazioni©per©ripristinare©in©questo©delicato©ambito©una©corretta©ripar-
tizione©delle©competenze©(esigenza©gia©avvertita©da©legge©La©Loggia)©pur©nel©
rispetto©di©tendenze©unitarie©che©devono©assicurare©una©certa©omogeneita©di©
comportamento©a©livello©nazionale,©non©potendosi©ammettere©che©ciascun©
ente©territoriale©legiferi©nella©materia©in©questione©in©modo©del©tutto©scolle-
gato©dagli©altri.©

In©tale©contesto©si©potrebbero©apportare©ulteriori©correttivi©ripristinando©
l'indicazione©di©un©periodo©di©durata©minima©del©conferimento©dell'incarico©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dirigenziale©al©fine©di©stabilizzarne©lo©svolgimento©almeno©nel©termine©diun©
anno©e©cio©appunto©per©risolvere©i©problemi©prima©evidenziati©in©ordine©alla©
verifica©dell'attivita©svolta.©

Meriterebbe©inoltre©di©essere©razionalizzato©l'accesso©agli©incarichi©diri-
genziali©dall'esterno©^di©cui©all'art.©19,©comma©6,©del©D.lgs.©n.©165/2001©m
ediante©la©previsione©di©criteri©di©scelta©piu©stringenti©che©almeno©preve-
dano©il©possesso©della©laurea©e©cio©per©ripristinare©un'effettiva©parita©di©tratta-
mento©con©i©dirigenti©interni©all'Amministrazione.©

Sarebbe©pure©opportuno©prevedere©che,©almeno©per©una©determinata©ali-
quota©percentuale,©la©dirigenza©della©prima©fascia©possa©essere©conseguita©a©
seguito©del©superamento©di©un'apposita©procedura©concorsuale©di©secondo©
grado©e©cio©per©consentire©l'accesso©a©tale©posizione©anche©a©quei©dirigenti©di©
seconda©fascia©che©non©abbiano©avuto©incarichi©della©prima,©ma©siano©ugual-
mente©meritevoli©per©titoli©e©preparazione©professionale©di©accedere©alla©posi-
zione©apicale.©

L'ulteriore©valorizzazione©dei©dirigenti©della©seconda©fascia©dovrebbe©poi©
passare©anche©attraverso©l'inclusione©di©un©loro©rappresentante©nel©comitato©
dei©garanti©di©cui©all'art.©22©del©D.lgs.©n.©165/2001,©che©attualmente©annovera©
solo©quello©dei©dirigenti©di©prima©fascia.©

Sarebbe©infine©opportuno©apportare©alcuni©correttivi©alla©contrattazione©
collettiva©allo©scopo©di©semplificare©il©perfezionamento©degli©accordi.©In©que-
sta©prospettiva©e©utile©rammentare©che,©ai©sensi©del©combinato©disposto©degli©
artt.©64©e©49©del©decreto©legislativo©citato,©l'accordo©sulla©interpretazione©
autentica©di©un©contratto©per©definire©la©relativa©controversia©deve©essere©
ricercato©in©sede©A.R.A.N.,©ma©e©necessaria©l'unanimita©dei©consensi.©Tale©
obbligo©ha©spesso©vanificato©l'intento©delle©disposizioni©richiamate,©sicche¨
sarebbe©utile©prevedere©che©anche©in©questo©contesto©possa©valere©la©regola©
della©maggioranza©qualificata.©


DOTTRINA©365 


Il 
principio 
di 
precauzione 
nella 
legislazione, 
nella 
giurisprudenza 
e 
nelle 
recenti 
sentenze 
della 
Corte 
Costituzionale 
(*)©

di 
MariaVittoria 
Lumetti 


Premessa. 


L'odierna©giornata©di©studi©e©la©prova©eloquente©che©la©tematica©dell'in-
quinamento©elettromagnetico©presenta©caratteristiche©sui©generis:©provoca©il©
confronto©dinamico©tra©giuristi,©scienziati©e©politici,©volto©ad©individuare©i©
nodi©problematici©del©rapporto©scienza-diritto©e©del©rapporto©esperto-legisla-
tore,©giudice,©amministratore.©

Il©confronto©si©traduce©nell'analisi©del©rapporto©intercorrente©tra©alcuni©
aspetti©di©fondamentale©rilievo©per©l'epistemologia©giudiziaria©(1)©e©le©corri-
spondenti©problematiche,©dibattute©nell'ambito©della©piu©generale©riflessione©
epistemologica©e©scientifica©contemporanea.©

L'epistemologia©scientifica©si©confronta©con©l'epistemologia©giudiziaria©e©
si©riverbera©sul©metodo©del©contraddittorio©nella©formazione©della©prova,©sul©
grado©di©certezza©da©raggiungere©nel©giudizio©sul©fatto,©sull'accertamento©del©
nesso©di©causalita©(che©si©avvale©delle©valutazioni©giuridiche©e©della©evoluzione©
delle©conoscenze©scientifiche)©e,©dunque,©sul©risultato©conoscitivo©del©pro-
cesso.©

Il©concetto©scientifico©si©scontra©con©il©concetto©giuridico©di©probabilita©,©
diventando©la©sintesi©del©grado©di©certezza©da©raggiungere©nel©giudizio©sul©
fatto©nel©processo©civile©e©in©quello©penale.©

(*)©Testo©della©relazione©tenuta©in©occasione©del©convegno©ûDiritto©ambientale©e©campielettro-
magneticiý©svoltosi©a©Firenze©il©21©ottobre©2003©presso©la©Sala©del©Gonfalone©del©Consiglio©
Regione©Toscana.©

(1)©Su©questi©punti©fondamentali©cfr.©C. 
Pizzi,©Oggettivita©e©relativismo©nella©ricostruzione©del©
fatto:©riflessioni©logico-filosofiche,©in©La©conoscenza©delfatto©nelprocessopenale,©a©cura©di©G.©Uber-
tis,©Giuffre¨,©195;©C. 
Pizzi,©Fatti,©coerenza,©informazione,©in©Diritto©pen.©e©processo,©1996,©245;©M. 
Taruffo,©Elementiperun'analisidelgiudiziodifatto,©in©Riv.©trim.©dir.proc.©civ.,1995,©785;©A. 
Giu-
liani,©Ordine©isonomico©ed©ordine©asimmetrico:©ûnuova©retoricaý©e©teoria©delprocesso,©in©Soc.©dir.,©
1986,©2,©81;©N. 
Bobbio,©Sul©ragionamento©dei©giuristi,©in©L'analisi©del©ragionamento©giuridico,©acura©
di©Comanducci-Guastini,©Giappichelli;©A. 
Arnio,©La©Teoria©dell'argomentazione©e©oltre,©in©L'ana-
lisi©del©ragionamento©giuridico,©a©cura©di©Comanducci-Guastini,©Giappichelli,©211;©N. 
MaC 
Cor-
mick,©La©congruenza©nella©giustificazione©giuridica,©in©L'analisi©del©ragionamento...©cit,©243;©G.F. 
Ricci, 
Nuovi©rilievi©sul©problema©della©specificita©della©prova©giuridica,©in©Riv.©trim.dir.©proc.civ.,©
2000,©1129;©J. 
Wroblewski,©Il©ragionamento©giuridico©nell'interpretazione©del©diritto,©in©L'analisi...©
cit.,©267;©F.M. 
Catalano, 
Prova©indiziaria,©probabilistic©evidence©e©modelli©matematici©di©valuta-
zione,in©Riv.©Dir.©proc.,©1996,©514;©V. 
Denti, 
Scientificita©della©prova©e©libera©valutazione©del©giu-
dice,©in©Riv.©dir.proc.,©1972,©414;©L.G. 
Lombardo, 
Appuntisulle©origini©esulleprospettive©dellibero©
convincimento,©in©Dir.©e©giurisprudenza,©1992,©17.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©principio©di©precauzione©richiede©sempre©un©riferimento©a©dati©scienti-
fici©attendibili,©specie©laddove©interferisce©con©i©limiti©dei©valori©di©campo©
definiti©a©livello©nazionale.©

Eénecessario,©dunque,©procedere©ad©un©adeguato©approfondimento©dei©
presupposti©culturali©e©delle©opzioni©metodologiche©occorrenti©per©il©con-
trollo,©da©parte©del©legislatore©e©del©giudice,©sul©sapere©specialistico©riversato©
nel©processo©attraverso©la©consulenza©tecnica.©

Rispondere©alla©domanda©se©il©diritto©debba©intervenire©nell'ambito©del-
l'inquinamento©elettromagnetico,©significa©rispondere©prima©al©quesitose©il©
diritto©debba©disciplinare©ambiti©in©cui©vi©sia©l'incertezza©scientifica,©e©secondo©
quali©canoni©il©diritto©deve©agire©in©presenza©di©incertezza©scientifica(2).©

Non©solo©perche¨,©pur©configurandosi©come©problema©ambientale©(il©ter-
mine©inquinamento©e©sintomatico),©in©realta©e©un©problema©che©concerne©la©
salute,©ma©anche©perche¨interessa©una©molteplicita©di©discipline,©da©quelle©
scientifiche©(ingegneria,©fisica,©medicina),©a©quelle©sociali©(il©diritto,©la©filoso-
fia©nei©termini©del©rapporto©tra©etica,©scienza©e©diritto,©le©tecniche©della©comu-
nicazione)©a©quelle©economiche.©

La©problematica,©dunque,©anche©giuridica,©necessita©di©una©rivisitazione©
dei©concetti©della©fisica.©

L'obiettivo©dell'incontro©di©oggi©e©,©precipuamente,©quello©di©ridurre©le©
ûdistanze©culturaliý©tra©il©mondo©istituzionale©e©giudiziario©e©il©mondo©scien-
tifico,©considerato©che©sempre©piu©la©cultura©della©scienza©fonda©quella©del©
diritto©e©viceversa©e©che©il©sodalizio©di©diritto©e©scienza©produce©il©sapere©
sociale©sotteso©alle©dinamiche©processuali,©sia©nei©paesi©di©tradizione©giuridica©
ûcontinentaleý©sia©in©quelli©di©common©law.©

Da©piu©parti©viene©sottolineata©la©necessita©di©porre©delle©misure©cautela-
tive©in©considerazione©dei©rischi©che©si©corrono.©

L'incertezza©non©puo©essere©motivo©di©non©intervento©giuridico,©anche©
perche¨la©scienza©non©raggiunge©mai©risultati©che©si©possono©definire©certi,©
in©quanto©ogni©verita©scientifica©e©sottoponibile©a©confutazione.©

A©livello©scientifico,©in©quasi©tutti©i©settori,©ma©in©particolar©modo©in©
quelli©scientifico-tecnologici,©la©scienza©ospita©una©pluralita©di©previsioni©e©
asserzioni©e©in©alcuni©casi©opposte©tra©loro.©

Anche©le©ricerche©su©possibili©danni©provocati©dagli©elettrodotti©non©sono©
univoche©e©le©metodologie©usate©diverse©(3).©

(2)©G.D. 
Comporti,©Amministrazioni©e©giudici©sull'onda©dell'elettrosmog,©in©Foro©Amm.,©
2001,©IX,©2455.©
(3)©Uno©studio©dettagliato©e©completo©in©merito©e©stato©presentato©dalla©dottoressa©M.©Talla-
chini©al©convegno©su©ûAmbiente©e©dirittoý©svoltosi©a©Firenze©nei©giorni©11©e©12©giugno©1998,©M. 
Tallachini,©Dirittoperlanatura,©in©ûAmbiente©e©dirittoý,©S. 
Grassi, 
M. 
Cecchetti, 
S. 
Olschki, 
Firenze,©73.©Cfr.©anche©F. 
Acerboni,©Contributo©allo©studio©delprincipio©diprecauzione:©dall'origine©
nel©diritto©internazionale©a©principio©generale©dell'ordinamento,©in©Il©diritto©della©Regione,©regione©
Veneto,©2000,©245©e©N. 
DE 
Sadeleer, 
Le©basi©giuridiche©degli©atti©della©Comunita©europea©in©mate-
ria©di©protezione©ambientale.©Impossibile©la©conciliazione©tra©il©mercato©interno©e©la©protezione©del-
l'ambiente?,©in©Riv.©giur.©dell'ambiente,©1994,©vol.©9,©345.©

DOTTRINA©367 


Da©qui©emerge©il©problema©di©come©il©diritto©possa©disciplinare©una©
situazione©che©presenti©margini©di©incertezza©sulla©riscontrabilita©degli©effetti.©
Accanto©a©questo©sorge©anche©il©problema©dei©metodi©da©usare©al©fine©di©
garantire©la©reale©applicabilita©della©norma.©

L'inquinamento©elettromagnetico©evidenzia©il©problema©della©societa©
attuale©di©trovare©un©punto©di©equilibrio©tra©lo©sviluppo,©momento©fondamen-
tale©per©la©vita©della©comunita©,©e©un©ambiente©vivibile,©protetto©da©alterazioni.©

IL 
principiO 
dI 
precauzionE 
iN 
generale. 


La©forte©istanza©di©anticipazione©della©tutela©ambientale©e©della©salute©
trova©la©sua©massima©espressione©nell'elaborazione©del©principio©di©precau-
zione.©

Nel©suo©nucleo©concettuale©il©principio©si©configura©come©una©strategia©
di©gestione©del©rischio©nelle©ipotesi©in©cui©non©si©abbia©la©certezza©scientifica©
sulla©portata©dei©potenziali©effetti©negativi©di©una©determinata©attivita©.©

Al©di©fuori©di©questa©nozione©di©base©rimane,©tuttavia,©estremamente©
problematico©identificare©le©modalita©con©cui©il©principio©opera©nei©vari©ordi-
namenti©in©cui©e©stato©invocato.©

Ancor©piu©difficile©e©definirne©la©precettivita©.©

Tenteremo©di©offrire©una©ricostruzione©sistematica©del©principio,©pren-
dendo©in©considerazione©i©tre©diversi©ambiti©in©cui©si©e©progressivamente©affer-
mato,©soprattutto©a©livello©giurisprudenziale:©l'ordinamento©internazionale,©
quello©comunitario©ed©infine©quello©nazionale.©

Naturalmente©la©materia©e©in©piena©evoluzione,©se©non©ancora©in©fase©ini-
ziale:©i©risultati©sono©dunque©provvisori©e©le©riflessioni©ancora©in©corso.©

IL 
principiO 
dI 
precauzionE 
nell'ordinamentO 
E 
nellA 
giurispru-
denzA 
internazionale. 


Il©principio©di©precauzione©nasce©negli©ottanta©come©principio©volto©a©
regolare©i©rapporti©tra©Stati©in©materia©di©ambiente.©

La©sua©prima©formulazione©puo©essere©ricondotta©alla©Carta©Mondiale©
della©Natura,©adottata©dall'Assemblea©Generale©ONU©nel©1982©(4),©ma©e©solo©
nel©quadro©della©Conferenza©di©Rio©del©1992©su©Ambiente©e©Sviluppo©che©il©
principio©ha©trovato©solenne©affermazione©(5).©

Da©quel©momento©in©poi,©il©principio©di©precauzione©sara©,©con©formule©
simili,©ripreso©in©un©gran©numero©di©convenzioni©ambientali©tanto©a©carattere©
generale©quanto©settoriale.©

(4)©V.©AA.VV.,©Ilprincipio 
diprecauzione, 
lagestioneaprioridelrischio, 
in©Ambiente 
Risorse 
Salute, 
1999,©vol.©70.©
(5)©Nella©Dichiarazione©di©Rio©si©legge:©ûIn 
order 
to 
protect 
the 
environment, 
the 
precautio-
nary 
approach 
shall 
be 
widely 
applied 
by 
States 
according 
to 
their 
capability. 
Where 
there 
are 
threats 
ofseriousorirreversibledamage, 
lackoffullscientificcertaintyshallnotbeusedasareasonforpost-
poning 
cost-effective 
measures 
to 
prevent 
environmental 
degradationý.©Riferimenti©al©principio©di©
precauzione©sono©anche©contenuti©nelle©due©Convenzioni©internazionali©concluse©nel©quadro©dei©
negoziati©di©Rio:©la©Convenzione©sui©Cambiamenti©Climatici©e©quella©sulla©Biodiversita©.©

RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

Loétroviamo,éinéparticolarémodoéinéunaéserieédiéconvenzioniésullaéprote-
zioneéoél'inquinamentoédelleéacqueé(6)éeésulécommercioédegliéOrganismié
geneticamenteéModificatié(7).é

Negliéstrumentiéconvenzionaliéindicatiéiléprincipioédiéprecauzioneériceveé
unaéformulazioneénegativaé(laémancanzaédiécertezzeéscientificheénonépuo©é
costituireéunéostacoloéall'azioneédiésalvaguardiaédell'ambiente).é

Taleéenunciazioneésembrerebbeéconfigurareéunaéipotesiédiéresponsabilita©é
omissivaéaécaricoédelloéStatoécheérimangaéinattivoéinéattesaédiéunaéprovaé
definitivaécircaélaépericolosita©édelleéattivita©éposteéinéessereénell'ambitoédelé
proprioéterritorio.é

Inérealta©é,éleéConvenzioniéambientaliésonoéinégranémisuraépriveédiéqual-
siasiéefficaciaévincolante,écostituendoémere 
dichiarazioni 
di 
principi, 
cheé
rimangonoécircoscritteénell'ambitoédelécd.ésoft 
law. 


Inéquestoéquadro,éaléprincipioédiéprecauzioneépotra©éessereériconosciutoé
unémeroéeffettoédiéliceita©é,éalépariédiéquelloéattribuitoéalleérisoluzioniédell'As-
sembleaégeneraleédelleéNazioniéUnite:él'azioneécondottaédaéunoéStatoéconfor-
mementeéaléprincipioédiéprecauzioneénonépotra©éreputarsiéillecita,éancheélad-
doveécontrastiéconéaltreéobbligazioniéinternazionaliédaéquelloéassunte.é

Eévero,écomunque,écheéilprincipio 
diprecauzione 
ormai 
trascende 
la 
mera 


dimensione 
convenzionale 
e 
che 
si 
sta 
definitivamente 
affermando 
come 
princi-

pio 
generale 
(norma 
consuetudinaria) 
dell'ordinamento 
internazionale. 


Cio©ésiépuo©édesumereéancheédall'affermazioneécontenutaéinésedeédié
Accordoésull'applicazioneédelleémisureésanitarieéeéfitosanitarieé^cd.éaccordoé
SPSé^oéall'Accordoésulleébarriereétecnicheéagliéscambié^cd.éaccordoéTBTé^,é
inécuiésonoéravvisabiliémeccanismiédiéderogaécheépossonoéricondursiéall'ideaé
dell'approccioéprecauzionaleé(inéparticolareél'art.é5édell'accordoéSPS)é(8).é

(6)éSiépensiéallaéConvenzioneésullaéprotezioneédell'ambienteémarinoédellazonadelémaréBal-
ticoé(ConvenzioneédiéHelsinkiémodificataénelé1992:éGUCE,éLé073édelé16/03/1994);éallaéConven-
zioneésullaécooperazioneéperélaéprotezioneéeél'utilizzoésostenibileédeléDanubioé(Convenzioneésullaé
protezioneédeiéDanubio,éGUCE 
Lé342,édelé12/12/1997);éallaéConvenzioneéperélaéprotezioneédel-
l'ambienteémarinoédell'Atlanticoénordorientaleé(ConvenzioneédiéParigi,éGUCE 
Lé104édelé03/04/é
1998):éeéancoraéallaéConvenzioneésullaéprotezioneéeél'utilizzazioneédeiécorsiéd'acquaétransfronta-
lieriéeédeiélaghiéinternazionalié(GUCE 
Lé186édelé05/08/1995).é
(7)éIlériferimentoée©éaléProtocolloédiéCartagenaé(cd.éprotocolloésullaéBiosicurezza)ésotto-
scrittoéaéMontrealéilé29égennaioé2000éaiésensiédell'art.é19,é3édellaéConvenzioneédiéRio,écheéhaédisci-
plinatoéilétrasferimento,élaémanipolazioneéeél'utilizzazioneésicureédegliéorganismiéviventiégenetica-
menteémodificati.é
InéparticolareéhaésancitoécheéperélaéparteédiéO.G.M.édestinatiéadéessereéintrodottiénel-
l'ambiente,éûlaémancanzaédiécertezzeéscientificheédovuteéadéinsufficientiéinformazioniéeéconoscenzeé
scientificheériguardantiélaéportataédeiépotenzialiéeffettiénegativiédiéunéorganismoéviventeémodifi-
catoésullaéconservazioneéeél'utilizzazioneésostenibileédellaédiversita©ébiologicaé(...),énonédovra©éimpe-
direé(...)édiéadottareédecisioniéadeguateérispettoéall'introduzioneédegliéO.G.M.éinéquestioneéaléfineé
diéevitareéoélimitareégliéeffettiépotenzialmenteénegativiýé(art.é10,é6).é

(8)éIlétestoéprevedeécheéûNeiécasiéinécuiéleéproveéscientificheépertinentiésianoéinsufficienti,éuné
membroépotra©éprovvisoriamenteéadottareémisureésanitarieéoéfitosanitarieésullaébaseédelleéinforma-
zioniépertinentiédisponibili,écompreseéquelleéprovenientiédaéorganizzazioniéinternazionaliécompe-
tentiénonche¨quelleéderivantiédalleémisureésanitarieéoéfitosanitarieéapplicateédaéaltriéStatiémembri.é

DOTTRINA©369 


La©conformita©al©principio©di©precauzione©del©disposto©in©esame©risulta©
con©evidenza©da©un©lato,©dall'assenza©di©un©termine©predeterminato©entro©
cui©procedere©ad©una©nuova©valutazione©delle©misure©adottate©e©dall'altro©
dall'indiretta©affermazione©che©tali©misure©possono©essere©adottate©in©
assenza©di©una©valutazione©che©non©possa©qualificarsi©come©completamente©
ûobiettivaý,©ossia©fondata©sulla©certezza©scientifica©della©pericolosita©del©
prodotto.©

L'interpretazione©dell'art.©5.7©alla©luce©del©principio©di©precauzione©e©
stato©peraltro©confermato©dall'Organo©di©Appello©OMC©che,©rigettando©la©
pronuncia©in©primo©grado©del©Pane©di©esperti©nel©caso©ûOrmoniý,©ha©escluso©
che©l'applicazione©della©deroga©fosse©subordinata©ad©una©valutazione©quanti-
tativa©del©rischio,©fondata©cioe©sulla©sua©prevedibilita©in©termini©scientifici©(si©
veda©AB-1997-4).©

In©questo©quadro©si©assiste©ai©primi©pallidi©tentativi©di©operare©un'appli-
cazione©sistematica,©non©piu©limitata©al©perseguimento©di©un©effetto©di©liceita©.©

Eéquesto©il©caso©di©una©recente©pronuncia©del©Tribunale©internazionale©
del©Diritto©del©Mare©nel©cd.©caso©MOX©Plant©(9),©originata©da©una©disputa©
tra©Irlanda©e©Regno©Unito©sulla©costruzione©di©un©impianto©di©rigenerazione©
di©scorie©nucleari©esauste©presso©la©localita©inglese©di©Sellafield©(10).©

Nel©caso©in©esame©il©Tribunale©ha©invocato©la©necessita©di©assumere©un©
atteggiamento©prudente©e©cautelativo©per©fondare©la©propria©decisione©di©
disporre©misure©cautelari©(11).©

In©tali©circostanze,©i©membri©si©sforzeranno©di©ottenere©le©informazioni©ulteriori©necessarie©per©pro-
cedere©ad©una©valutazione©piu©obiettiva©dei©rischio©ed©esamineranno©di©conseguenza©la©misura©
sanitaria©e©fitosanitaria©entro©termini©ragionevoliý.©

(9)©ITLOS,©case 
n.©10:©The 
Mox 
Plant 
Case 
(Ireland©vs.©United©Kingdom),©Provisional 
Mea-
sures, 
Order 
of3dicembre©2001.©
(10)©Il©caso©originava©dalla©disputa©tra©Irlanda©e©Regno©Unito©sulla©costruzione©di©un©
impianto©di©rigenerazione©di©scorie©nucleari©esauste©presso©la©localita©inglese©di©Sellafield,©affac-
ciato©sul©Mare©d'Irlanda.©L'Irlanda©sosteneva©che©il©Regno©Unito,©autorizzando©la©costruzione©del-
l'impianto,©avesse©violato©una©serie©di©obblighi©procedurali©e©sostanziali©a©protezione©dell'ambiente©
marino©introdotti©dalla©Convenzione©delle©Nazioni©Unite©sul©Diritto©del©Mare©del©1982©(Conven-
zione©di©Montego©Bay).©L'Irlanda©aveva©percio©attivato©il©meccanismo©obbligatorio©di©risoluzione©
delle©controversie©previsto©dalla©Convenzione©e,©in©attesa©della©costituzione©del©tribunale©arbitrale©
chiamato©a©decidere©nel©merito©la©controversia,©aveva©sottoposto©alla©giurisdizione©obbligatoria©
esclusiva©del©Tribunale©una©richiesta©per©l'adozione©di©misure©cautelari.©In©particolare,©l'Irlanda©
chiedeva©che©nelle©more©del©giudizio©di©autorizzazione©alla©costruzione©dell'impianto©fosse©sospesa.©
(11)©Sotto©il©profilo©sostanziale©veniva©contestata©la©violazione©dell'obbligo©di©adottare©tutte©
le©misure©necessarie©per©prevenire,©ridurre©e©controllare©l'inquinamento©dell'ambiente©marino©in©
ogni©sua©forma©ed©in©particolare©dell'obbligo©di©garantire©che©le©attivita©condotte©sotto©la©giurisdi-
zione©dello©stato©costiero©si©svolgessero©senza©causare©danni©a©stati©terzi©o©all'ambiente©
(art.©192-194).©Sotto©il©profilo©procedurale,©veniva©invece©invocato©l'obbligo©di©cooperazione©in©
materia©di©salvaguardia©dell'ambiente©marino©a©carico©degli©Stati©affacciati©su©mari©interclusi©o©
semi-interclusi©(art.©123;©art.©197)©ed©infine©l'obbligo©dello©stato©costiero©nella©cui©giurisdizione©
sia©intrapresa©o©si©intenda©intraprendere©un'attivita©potenzialmente©inquinante©di©valutarne©le©
potenziali©conseguenze©per©l'ambiente©(art.©206).©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©pronuncia©mostra,©tuttavia,©la©resistenza©che©il©principio©di©precau-
zione©incontra©nell'affermarsi©integralmente:©il©tribunale©non©ha©infatti©dispo-
sto©le©misure©cautelari©richieste©dal©ricorrente,©sottolineando©come©non©fosse©
stata©sufficiente©la©prova©del©periculum 
in 
mora 
per©giustificare©l'adozione©di©
misure©ûsostanzialiý.©

Le©misure©infine©adottate©in©forza©del©principio©di©precauzione©sono,©
cos|©,©misure©di©carattere©procedurale©(obbligo©per©le©parti©di©intraprendere©
negoziati©in©attesa©della©costituzione©del©tribunale©arbitrale).©

In©conclusione,©nonostante©si©scorga©la©possibilita©di©ulteriori©promet-
tenti©sviluppi,©si©deve©concludere©che,©ad©oggi,©nell'ambito©dell'ordinamento©
internazionale,©il©principio©di©precauzione©giochi©prevalentemente©un©ruolo©
di©criterio©guida©delle©scelte©rimesse©a©ciascuno©Stato©nella©determinazione©
delle©proprie©politiche©ambientali.©

Come©tale,©esso©non©e©idoneo©a©produrre©effetti©all'interno©degli©ordina-
menti©nazionali©o,©a©maggior©ragione,©a©configurare©immediatamente©in©capo©
ai©singoli©posizioni©giuridiche©invocabili©in©giudizio.©

IL 
principiO 
dI 
precauzionE 
nell'ordinamentO 
E 
nellA 
giurispru-
denzA 
comunitaria. 


Il©principio©di©precauzione©e©accolto©dall'ordinamento©comunitario©come©
uno©dei©cardini©della©politica©ambientale©comune©definita©dal©Titolo©XIX©
Trattato©CE©(nuova©numerazione).©

In©particolare,©ai©sensi©dell'art.©174,©2©ûla©politica©della©Comunita©in©
materia©ambientale©mira©ad©un©elevato©livello©di©tutela,©tenendo©conto©della©
diversita©delle©situazioni©nelle©varie©regioni©della©Comunita©.©Essa©e©fondata©
sui©principi©della©precauzione©e©dell'azione©preventiva©sul©principio©della©cor-
rezione,©in©via©prioritaria©alla©fonte,©dei©danni©causati©all'ambiente,©nonche¨
sul©principio©che©chi©inquina©pagaý.©

In©tale©contesto,©le©misure©di©armonizzazione©rispondenti©ad©esigenze©di©
protezione©dell'ambiente©comportano,©nei©casi©opportuni,©una©clausola©di©sal-
vaguardia©che©autorizza©gli©Stati©membri©a©prendere,©per©motivi©ambientali©
di©natura©non©economica,©misure©provvisorie©soggette©ad©una©procedura©
comunitaria©di©controllo©(principio©cos|©sostituito©dall'art.©2©del©Trattato©di©
Amsterdam,©ratificato©con©legge©16©giugno©1998,©n.©209).©

In©ogni©caso,©la©Commissione©ha©escluso©che©il©principio©di©precauzione©
possa©esaurire©la©propria©portata©nel©solo©settore©ambientale©(12).©

Innanzi©tutto,©altre©norme©del©Trattato©possono©esservi©indirettamente©
ricondotte.©

Si©pensi©all'art.©95©trattato©CE,©in©materia©di©riavvicinamento©delle©legi-
slazioni©nazionali©riguardanti©la©tutela©della©salute©e©del©consumatore,©o©
all'art.©152©CE,©in©tema©di©tutela©alla©salute.©

Il©principio©di©precauzione©si©configura,©comunque,©come©vero©e©proprio©
principio©generale©dell'ordinamento©comunitario,©al©pari©di©quello©di©propor-

(12)©Cfr.©la©Comunicazione©della©Commissione©sul©principio©di©precauzione©del©2©febbraio©
2000©(COM/2000/).©

DOTTRINA©371 


zionalita©e©di©sussidiarieta©,©la©cui©portata©esatta©potra©essere©determinata©solo©
con©l'evoluzione©del©diritto©CE,©grazie©anche©al©ruolo©della©Corte©di©giustizia©
delle©Comunita©Europee.©

Eésignificativo©osservare©che©l'inserimento©del©principio©di©precauzione©
nel©novero©delle©finalita©riconosciute©alla©Comunita©,©ne©determina©un©pro-
fondo©mutamento©strutturale:©da©criterio©guida©nelle©scelte©politiche,©esso©
viene©ora©a©configurarsi©come©regola©di©condotta©rivolta©alla©Amministra-
zione©Comunitaria.©

Ex 
ante,©il©principio©di©precauzione©finisce©cos|©per©informare©l'azione©
degli©organi©comunitari,©contribuendo©a©definire©le©procedure©e©le©motiva-
zioni©idonee©a©supportare©le©scelte©dell'Amministrazione©nell'ambito©di©fatti-
specie©innovative©in©cui©si©contrappongono©i©diritti©di©liberta©economica©e©le©
esigenze©di©tutela©dell'ambiente,©della©salute,©dei©consumatori.©

Ex 
post,©il©principio©viene©a©costituire©parametro©di©legittimita©alla©luce©
del©quale©la©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee©ha©gia©avuto©modo©
di©esprimersi.©

Nelle©causa©riunite©C©157/1996©e©C©180/1996©la©Corte©ha,©infatti,©confer-
mato©la©legittimita©della©decisione©della©Commissione©di©vietare©l'esporta-
zione©del©bestiame©dalla©Gran©Bretagna,©per©prevenire©il©rischio©di©trasmis-
sione©del©morbo©della©c.d.©mucca 
pazza. 


In©particolare,©la©Corte©ha©affermato©che©ûsi©deve©ammettere,©quando©
sussistono©incertezze©riguardo©all'esistenza©o©alla©portata©di©rischi©perla©
salute©delle©persone,©che©le©istituzioni©possono©adottare©misure©protettive©
senza©dover©attendere©che©siano©esaurientemente©dimostrate©la©realta©ela©
gravita©di©tali©rischiý.©

Diventa,©dunque,©di©importanza©fondamentale©individuare©i©criteri©e©i©
limiti©entro©cui©il©principio©di©precauzione©puo©essere©invocato,©stante©la©sua©
portata©potenzialmente©dirompente©nell'estendere©l'ambito©di©discrezionalita©
delle©Istituzioni©Comunitarie.©

La©Commissione©ha,©in©particolare,©cercato©di©definire©le©linee©guida©cui©
attenersi©nell'applicazione©del©principio©nella©sua©Comunicazione©del©2©feb-
braio©2000.©

IL 
parerE 
deL 
comitatO 
economicO 
E 
socialE 
suL 
temA 
ûiL 
ricorsO 
aL 
principiO 
dI 
precauzione» 
(2000/C268/04). 


Il©parere©del©comitato©economico©e©sociale©sul©tema©ûil©ricorso©al©princi-
pio©di©precauzioneý©(2000/C268/04)©offre©spunti©molto©importanti©per©indi-
viduare©con©precisione©la©materia.©

Il©parere©sancisce©che©il©principio©di©precauzione©debba©essere©conside-
rato©nell'ambito©di©una©strategia©strutturata©di©analisi©dei©rischi,©compren-
dente©tre©elementi:©valutazione,©gestione©e©comunicazione©del©rischio.©

Per©la©Commissione©il©principio©di©precauzione©e©,©dunque,©particolar-
mente©importante©nella©fase©di©gestione©del©rischio:©se©non©e©possibile,©infatti,©
determinare©il©rischio©con©sufficiente©certezza,©spetta©ai©responsabili©politici©
giudicare©quale©sia©un©livello©di©rischio©accettabile©per©la©societa©.©

Il©ricorso©alla©precauzione©si©puo©tradurre©in©una©decisione©di©agire©o©di©
non©agire.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Se¨si¨ritiene¨di¨agire¨e©¨necessario¨soddisfare¨una¨serie¨di¨condizioni¨come¨
la¨proporzionalita©¨,¨la¨non¨discriminazione,¨la¨coerenza,¨l'esame¨dei¨vantaggi¨
e¨degli¨oneri,¨l'esame¨dell'evoluzione¨scientifica.¨

A¨livello¨comunitario¨il¨solo¨riferimento¨di¨carattere¨giuridico¨al¨sud-
detto¨e©¨contenuto¨nell'art.¨174¨(ambiente)¨del¨Trattato.¨

La¨commissione¨ritiene¨tuttavia,¨che¨si¨tratti¨di¨un¨principio¨di¨applica-
zione¨piu©¨generale¨che¨deve¨essere¨preso¨in¨considerazione¨nell'ambito¨della¨
gestione¨del¨rischio¨nei¨settori¨della¨salute¨e¨della¨sicurezza¨dei¨consumatori.¨

Alla¨soglia¨del¨terzo¨millennio,¨infatti,¨l'accettabilita©¨del¨rischio¨impone¨
nuovi¨modelli¨di¨orientamento:¨il¨pericolo¨determina¨paura,¨ma¨rischio¨non¨
significa¨pericolo,¨perche¨il¨rischio¨esiste¨quando¨il¨pericolo¨puo©¨essere¨evi-
tato.¨

La¨comparsa¨del¨concetto¨di¨rischio¨nella¨cultura¨occidentale¨e©¨sintomo¨
di¨una¨profonda¨trasformazione¨nel¨rapporto¨con¨il¨pericolo¨in¨quanto,¨di¨
fronte¨al¨pericolo¨e¨ad¨alcuni¨pericoli¨si¨puo©¨decidere,¨in¨maniera¨perfetta-
mente¨razionale,¨di¨affrontarli.¨

Il¨rischio¨non¨va,¨pertanto,¨associato¨alla¨paura,¨bens|©¨al¨coraggio,¨in¨
virtu©¨del¨fatto¨che,¨mentre¨nel¨XIX¨e¨nel¨XX¨secolo¨la¨preoccupazione¨mag-
giore¨era¨rappresentata¨dall'incidente,¨il¨periodo¨contemporaneo¨e©¨segnato¨
da¨un¨cambiamento¨che¨riguarda¨la¨natura¨dei¨rischi¨(si¨passa¨dall'incidente¨
alla¨catastrofe,¨che¨puo©¨essere¨naturale,¨climatica,¨tecnologica).¨

Il¨cambiamento¨della¨natura¨dei¨rischi¨si¨ripercuote¨necessariamente¨
sulla¨natura¨dei¨danni.¨

Infatti,¨i¨danni¨provocati¨da¨una¨catastrofe¨vanno¨ormai¨ben¨oltre¨sia¨
l'assicurabilita©¨ma¨soprattutto¨l'indennizzabilita©¨.¨

I¨rischi,¨ormai,¨non¨rientrano¨piu©¨nell'ambito¨dell'indennizzabilita©¨,¨con¨
cio©¨rimettendosi¨in¨discussione¨il¨grande¨patto¨sociale¨del¨ventesimo¨secolo,¨
che¨si¨fonda¨sul¨principio¨per¨cui¨il¨rischio¨e©¨accettabile¨se¨e©¨indennizzabile.¨

I¨rischi¨assumono,¨dunque,¨una¨dimensione¨di¨irreversibilita©¨.Si¨tratta¨di¨
verificare¨che¨cosa¨sia¨il¨rischio¨accettabile,¨ossia¨quando¨e©¨possibile¨assumere¨
un¨rischio.¨

A¨tal¨fine¨il¨termine¨prescelto¨e©¨ormai¨quello¨della¨precauzione.¨

La¨precauzione¨si¨distingue¨dalla¨prevenzione,¨in¨quanto¨per¨scegliere¨la¨
prevenzione¨di¨fronte¨ad¨un¨rischio,¨occorre¨poterlo¨misurare:¨la¨prevenzione¨
e©¨possibile¨solo¨quando¨il¨rischio¨e©¨misurabile¨e¨controllabile.¨

Nella¨precauzione¨il¨responsabile¨deve¨controllare¨e¨misurare¨il¨rischio¨e¨
nello¨stesso¨tempo¨deve¨correre¨un¨rischio¨che¨non¨puo©¨ancora¨conoscere,¨
ma¨che¨potrebbe¨manifestarsi¨in¨futuro¨in¨una¨nuova¨fase¨di¨evoluzione¨della¨
scienza.¨

Il¨rischio¨contemporaneo¨e©¨contraddistinto¨dalla¨dimensione¨particolare¨
di¨essere¨legato¨ad¨una¨straordinaria¨dilatazione¨nel¨tempo.¨

Si¨passa,¨quindi,¨da¨una¨problematica¨legata¨alla¨sicurezza¨tecnica,¨ad¨
una¨problematica¨legata¨alla¨sicurezza¨etica.¨

La¨precauzione¨si¨configura,¨dunque,¨come¨un¨elemento¨essenziale¨di¨
ogni¨processo¨di¨analisi¨del¨rischio.¨


DOTTRINA©373 


Il©principio©di©precauzione,©in©quanto©elemento©di©tale©processo,©costitui-
sce©un©approccio©alla©gestione©del©rischio©al©quale©si©ricorre©in©presenza©di©
un©rischio©sconosciuto©di©un©pericolo©potenzialmente©significativo,©in©attesa©
di©ottenere©ulteriori©risultati©dalla©ricerca©scientifica.©

La©Commissione©individua©nel©principio©di©precauzione©tre©componenti©
fondamentali:©maggiori©sforzi©volti©ad©accrescere©le©conoscenze,©la©creazione©
di©strumenti©di©vigilanza©scientifica©e©tecnica©per©identificare©le©nuove©cono-
scenze©e©comprenderne©le©implicazioni,©l'organizzazione©di©un©ampio©dibat-
tito©sociale©in©merito©a©cio©che©e©auspicabile©e©a©cio©che©e©fattibile.©

Occorre,©dunque,©strutturare©adeguatamente©la©vigilanza©scientifica,©che©
si©prefigge©di©identificare©i©segnali©deboli.©

L'attuazione©di©una©strategia©basata©sul©principio©di©precauzione©
dovrebbe©iniziare©con©una©valutazione©dei©rischi,©effettuata©da©scienziati©spe-
cializzati©indipendenti,©mentre©la©gestione©dei©rischi,©invece,©e©di©competenza©
dei©responsabili©politici©che©valutano©la©necessita©e©le©modalita©del©ricorso©al©
principio©di©precauzione.©

Circa©la©trasparenza©della©valutazione©dei©rischi,©il©fattore©di©attivazione©
e©costituito©dall'incertezza©scientifica©e©non©gia©dalla©certezza.©

Dal©momento©che©spesso©gli©effetti©negativi©compaiono©solo©dopo©un'e-
sposizione©prolungata,©i©rapporti©di©causa©ed©effetto©sono©difficili©da©provare.©
Le©misure,©peraltro,©non©devono©introdurre©discriminazioni©nella©loro©appli-
cazione.©

Per©quanto©attiene©all'onere©della©prova,©le©misure©basate©sul©principio©di©
precauzione©devono©stabilire©la©responsabilita©di©colui©che©e©tenuto©a©fornire©
la©prova©scientifica©necessaria©ad©una©valutazione©del©rischio©completa.©

La©clausola,©ad©esempio,©che©prevede©l'inversione©dell'onere©della©prova©
sul©produttore,©non©puo©essere©trasformata©in©un©principio©generale,©a©meno©
che©non©vi©sia©un©elenco©positivo,©come©nel©caso©di©sostanze©ritenute©a©priori©
pericolose©o©che©possono©essere©potenzialmente©pericolose©ad©un©certo©livello©
di©assorbimento.©

Il©suddetto©parere,©pertanto,©offre©una©dettagliata©disamina©circa©la©
genesi©ed©i©presupposti©da©porre©alla©base©di©questo©principio©che,©a©quanto©
pare,©e©l'unico©la©cui©elaborazione©ha©prodotto©risultati©di©un©certo©spessore,©
tanto©da©essere©recepito©a©livello©normativo.©

IL 
principiO 
dI 
precauzionE 
nellA 
normativA 
comunitariA 
E 
statale. 


La©dir.©n.©90/270/CEE©del©Consiglio©del©29©maggio©1990©attuata©con©
d.lgs.©n.©626/1994©ha©emanato©prescrizioni©minime©in©materia©di©sicurezza©e©
salute©nelle©attivita©di©lavoro©compiute©su©videoterminali.©

La©direttiva©n.©92/85/CEE©del©Consiglio©del©19©ottobre©1992,©attuata©
con©d.lgs.©n.©645/1996©tutela©la©sicurezza©e©la©salute©sul©lavoro©delle©lavora-
trici©gestanti,©puerpere©o©in©periodo©di©allattamento©nei©confronti©del©rischio©
all'esposizione©ai©CEM.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Nel©1992©e©entrato©in©vigore©il©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©
Ministri©23©aprile©1992,©il©quale©ha©stabilito©i©limiti©massimi©di©accettabilita©
delle©esposizioni©delle©onde©elettromagnetiche©e©le©relative©distanze©di©
rispetto,©con©particolare©riferimento©agli©elettrodotti.©

Il©Parlamento©europeo,©nella©risoluzione©del©5©maggio©1994©contro©gli©
effetti©nocivi©delle©radiazioni©non©ionizzanti,©elaborava,©in©virtu©del©mancato©
accertamento,©allo©stato©attuale,©dei©meccanismi©d'induzione©dei©danni©biolo-
gici,©i©principi©di©precauzione©e©prevenzione,©che©la©normativa©di©ciascuno©
Stato©membro©avrebbe©dovuto©osservare.©

La©prima©regolamentazione©statale©in©materia©di©tetti©di©radiofrequenza©
compatibili©con©la©salute©umana©e©data©dal©d.m.©10©settembre©1998,©n.©381©
(decreto©Ronchi)©emanato©in©attuazione©dell'art.©1,©comma©6,©lett.©a)©n.©15©
della©legge©31©luglio©1997,©n.©249,©che©ha©introdotto©l'Autorita©per©il©garante.©

La©legge©22©febbraio©2001,©n.©36,©legge©quadro©tra©le©proprie©finalita©pre-
vede©la©tutela©della©salute,©dell'ambiente©e©del©paesaggio,©nonche¨la©promo-
zione©della©ricerca©scientifica©per©la©valutazione©a©lungo©termine©e©l'attiva-
zione©di©misure©di©cautela©da©adottare©in©applicazione©del©principio©di©pre-
cauzione©di©cui©all'art.©174,©paragrafo©2,©del©Trattato©U.E.©(13).©

La©suddetta©legge©aderisce©ad©un©ûconcetto©unitario©di©emissione©elettro-
magnetica©(14),©riordinando©un©settore©normativo©precedentemente©scissoin©
diversi©rami,©a©seconda©del©tipo©di©emissioneý.©

Tale©differenziazione©e©determinata©dall'attuale©panorama©scientifico©nel©
quale©si©conoscono©con©sufficiente©certezza©gli©effetti©sanitari©acuti©o©a©breve©
termine©delle©radiazioni©non©ionizzanti,©quali©le©scosse©o©le©ustioni,©ma©
ancora©incerti©sono©i©rischi©per©la©salute©umana©dovuti©all'esposizione©a©lungo©
termine,©i©cosidetti©effetti©cronici.©

La©legge©prevede,©infatti,©la©necessita©che©sia©garantita©una©disciplina©
omogenea©in©tutto©il©territorio©nazionale.©

Adotta,©infatti,©un©sistema©binario©di©limiti©di©esposizione:©un©limite©di©
esposizione,©definito©ai©fini©della©tutela©della©salute©da©effetti©acuti,©eun©
valore©di©attenzione,©che©costituisce©una©misura©di©cautela©piu©intensa©ai©fini©
della©protezione©da©possibili©effetti©a©lungo©termine©(15).©

La©legge©quadro©e©una©risposta©abbastanza©puntuale©ai©problemi©che©
l'inquinamento©elettromagnetico©origina©nella©societa©odierna.©

Quasi©tutti©gli©aspetti©sono©affrontati©e©regolati.©

Il©carattere©emergente©e©la©tendenziale©omnicomprensivita©del©testo,©il©
quale©spazia©dall'individuazione©delle©tre©categorie©di©valori©limite©all'educa-
zione©ambientale,©dalla©definizione©di©elettrodotto©alle©previsioni©di©fattispe-
cie©sanzionatorie.©

(13)©G. 
Manfredi, 
La©legge©quadro©sull'elettrosmog©(comm.©a©L.©22febbraio©2001,©n.©36),©in©
Urbanistica©e©app.,©2001,©714.©
(14)©U. 
Russo, 
Inquinamento©elettromagnetico©eprincipio©diprecauzione,©in©Resp.©civ.©eprev.,©
2001,©1267.©
(15)©Cfr.©al©riguardo©il©rapporto©ministeriale©sull'esposizione©a©radiofrequenze©e©leucemie©
infantile,©in©www.ministerosanita©.it.©

DOTTRINA©375 


Lo©strumento©normativo©esalta©l'importanza©dell'atto©legislativo,©ma©
anche©il©ruolo©decisivo©di©predisporre©una©normazione©secondaria©idonea©ad©
affrontare©per©un©problema©fortemente©tecnico©e©in©continua©evoluzione.©

Si©tratta©di©una©legge©che©si©vuole©di©lunga©durata,©non©precaria,©che©
possa©essere©applicata©anche©in©presenza©di©nuove©acquisizioni©scientifiche©e©
scoperte©tecnologiche.©

Il©che©non©e©facile©a©realizzarsi,©tanto©piu©in©un©settore©come©questo©
caratterizzato©dall'incertezza©scientifica©e©dove©le©nuove©conoscenze©si©acqui-
siscono©lentamente©(16).©

Eéfondamentale©che©una©legge©in©questo©settore©sia©in©grado©di©instau-
rare©un©proficuo©rapporto©tra©la©scienza©e©il©diritto.©

La©scienza©diventa©funzionale©al©diritto©perche¨il©diritto©da©questa©
attinge©le©conoscenze©su©cui©costruire©una©disciplina©adeguata©cercando©di©
dare©certezza©giuridica©a©situazioni©incerte,©contribuendo©cos|©a©risolvere©
anche©i©conflitti©che©si©creano©(17).©

Nel©testo©di©legge©e©riconosciuta©un'importanza©notevole©alla©ricerca©
scientifica©e©all'applicazione©delle©migliori©tecnologie©disponibili:©entrambi©
possono©fornire©gli©strumenti©idonei©per©raggiungere©un©punto©di©incontro©
nel©contrasto©tra©salute©ed©esistenza©energetica.©

La©scelta©stessa©di©non©definire©nel©testo©di©legge©i©limiti©che©devono©
essere©osservati©e©espressione©della©volonta©del©legislatore©di©garantire©un©
costante©adeguamento©della©normativa©alle©future©acquisizioni©scientifiche©
tecnologiche©(18).©

Il©testo©originario,©infatti,©presentato©dal©Governo,©prevedeva©i©valori©
da©rispettare,©invece©il©Parlamento©ha©ritenuto©che©questi©debbano©essere©
posti©nei©decreti©governativi:©ha©tuttavia©inteso©stabilire©i©punti©di©riferi-
mento©fondamentali©specificando©cosa©si©intende©per©limiti©di©esposizione,©
valore©di©attenzione©e©obiettivi©di©qualita©indicandone©gli©effetti©corrispon-
denti©(19).©

(16)©R. 
Chieppa, 
L'inquinamento©elettromagnetico©traprincipio©dicautela©e©cautela©nell'attuare©
la©legge©quadro©n.©36/2001,©in©Urb.©e©app.,©5,©2002.©
(17)©Il©senatore©Giovanelli©alla©domanda©sul©perche¨l'Italia,©precedendo©altri©paesi©dell'U-
nione©Europea,©abbia©deciso©di©adottare©una©disciplina©in©merito©(e©per©di©piu©contenuta©in©una©
legge©quadro),©ha©risposto©che©sono©stati©i©cittadini©a©chiederla.©
L'affermazione©e©la©spiegazione©ottimale©che©un©legislatore©possa©dare©quando©e©chia-
mato©a©spiegare©il©suo©agire©ed©e©la©prova©evidente©di©quanto©il©problema©oggi©sia©all'attenzione©
di©una©parte©della©popolazione.©

(18)©Ceruti,©Inquinamento©elettromagnetico©e©salute©umana:©il©problema©della©sindacabilita©
giudiziale©delle©norme©tecniche©sulla©base©del©principio©precauzionale©avallato©da©Cons.©St.,©ord.©
28©settembre©1999,©n.©1737,©in©Riv.©Giur.©ambiente,©2000,©119©ss.©
(19)©Per©quanto©riguarda©il©procedimento©da©seguire©e©previsto©che©venga©emanato©un©decreto©
del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©nel©quale©siano©fissati©i©criteri©di©elaborazione©dei©piani.©
I©criteri©dovranno©essere©approntati©in©modo©che©venga©dato©rilievo©alle©priorita©di©intervento,©ai©
tempi©di©attuazione,©alle©modalita©di©coordinamento©delle©attivita©riguardanti©piu©regioni©e©alle©
tecniche©disponibili©relativamente©al©carattere©economico©e©a©quello©impiantistico.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Un¨testo¨di¨legge¨in¨questa¨materia¨deve¨ricomprendere¨e¨racchiudere¨in¨
se¨i¨molteplici¨aspetti¨che¨una¨legge¨ambientale¨deve¨soddisfare:¨enunciare¨
norme¨di¨principio,¨allo¨stesso¨tempo¨prevedere¨una¨normazione¨secondaria,¨
tutelare¨l'ambiente¨e¨la¨salute¨non¨in¨modo¨radicale,¨ma¨tenendo¨conto¨delle¨
esigenze¨produttive,¨realizzare,¨insomma,¨quello¨che¨viene¨definito¨lo¨svi-
luppo¨sostenibile.¨

Il¨rilievo¨accordato¨al¨momento¨informativo¨specificato¨nella¨gestione¨e¨
nella¨raccolta¨dei¨dati,¨come¨la¨traduzione¨del¨principio¨precauzionale¨in¨
una¨serie¨di¨norme¨fanno¨di¨questo¨un¨testo¨avanzato¨nel¨quale¨trovano¨col-
locazione¨i¨principi¨fondamentali¨dell'ambiente.¨

Anche¨l'aspetto¨informativo¨vede¨un¨ruolo¨preponderante¨del¨livello¨cen-
trale¨di¨governo:¨spetta¨allo¨Stato¨la¨individuazione¨delle¨tecniche¨di¨misura-
zione¨e¨rilevamento¨dell'inquinamento¨elettromagnetico¨e¨delle¨modalita©¨di¨
inserimento¨dei¨dati¨che¨nel¨caso¨specifico¨sono¨definiti¨dal¨Ministero¨del-
l'ambiente¨di¨concerto¨con¨quello¨dell'industria,¨del¨commercio¨e¨dell'artigia-
nato.¨

Presso¨il¨catasto¨nazionale¨e¨regionale¨sono¨indicati¨i¨siti¨degli¨elettro-
dotti¨esistenti¨al¨fine¨di¨giungere¨alla¨conformita©¨dei¨valori¨dei¨campi¨elettrici,¨
magnetici¨elettromagnetici¨a¨quelli¨stabiliti¨dal¨decreto.¨

C'e©¨la¨necessita©¨di¨una¨sintesi¨dei¨diversi¨interessi¨esistenti¨in¨materia¨pri-
vilegiando¨la¨salute,¨come¨e©¨giusto¨che¨sia,¨e¨individuando¨gli¨strumenti¨
appropriati¨per¨fronteggiare¨concretamente¨questo¨nuovo¨tipo¨di¨inquina-
mento.¨

In¨tale¨contesto¨normativo¨e©¨entrata¨in¨vigore¨la¨riforma¨del¨titolo¨V¨
della¨Costituzione¨varata¨con¨la¨legge¨costituzionale¨18¨ottobre¨2001,¨n.¨3.¨

Da¨ultimo¨e©¨entrato¨in¨vigore¨il¨decreto¨legislativo¨4¨settembre¨2002,¨

n.¨198,¨contenente¨ûDisposizioni¨volte¨ad¨accelerare¨la¨realizzazione¨delle¨
infrastrutture¨di¨telecomunicazioni¨strategiche¨per¨la¨modernizzazioneelo¨
sviluppo¨del¨Paeseý,¨a¨norma¨dell'articolo¨1,¨comma¨2,¨della¨legge¨21¨dicem-
bre¨2001,¨n.¨443¨(cd.¨legge¨obiettivo),¨pubblicato¨nella¨Gazzetta 
Ufficiale 
n.¨215¨del¨13¨settembre¨2002.¨
IL 
decretO 
198/2002 
E 
lA 
pronunciA 
dellA 
CortE 
Costituzionale. 


Contro¨il¨suddetto¨decreto¨e©¨stato¨proposto¨ricorso¨contro¨il¨Presidente¨
del¨Consiglio¨dei¨Ministri,¨per¨la¨dichiarazione¨di¨illegittimita©¨costituzionale¨
per¨violazione¨degli¨artt.¨3,¨9,¨32,¨70,¨76,¨117¨e¨118¨della¨Costituzione¨e¨del-
l'art.¨174¨del¨Trattato¨istitutivo¨della¨Comunita©¨europea,¨principalmente¨per¨
difetto¨assoluto¨di¨delega¨e¨violazione¨dei¨criteri¨direttivi¨stabiliti¨dalla¨legge¨
delega¨(20).¨

(20)¨Cfr.¨Cons.¨St.,¨sez.¨VI,¨20¨dicembre¨2002,¨n.¨7274:¨per¨effetto¨del¨decreto¨legislativo¨risul-
tano¨abrogate¨(art.¨12)¨le¨disposizioni¨di¨cui¨all'art.¨2¨bis 
della¨legge¨1.¨luglio¨1997,¨n.¨189¨e¨intera-

DOTTRINA 
377 


Di 
recente 
la 
Corte 
Costituzionale, 
con 
pronuncia 
n. 
303 
del 
1O 
ottobre 
2003 
ha 
dichiarato 
incostituzionale 
l'intero 
decreto 
per 
eccesso 
di 
delega, 
in 
quanto 
comprime 
le 
attribuzioni 
regionali. 


Il 
riscontrato 
eccesso 
di 
delega 
riguarda 
l'assenza 
nel 
decreto 
del 
pro-
gramma 
di 
individuazione 
delle 
infrastrutture, 
redatto 
d'intesa 
con 
le 
regioni 
e 
le 
province 
autonome 
interessate. 


Si 
tratta 
ora 
si 
stabilire 
se, 
il 
suddetto 
decreto 
dichiarato 
incostituzionale 
sia 
stato 
travolto 
oppure 
sopravviva 
nelle 
norme 
recepite 
nel 
decreto 
legisla-
tivo 
1O 
agosto 
2003, 
n. 
259, 
cd. 
codice 
delle 
comunicazioni 
elettroniche. 


La 
Corte 
Costituzionale 
precisa 
che 
nella 
specie 
l'eccesso 
di 
delega 
eà 
evi-
dente, 
a 
nulla 
rilevando, 
in 
questo 
giudizio, 
la 
sopravvenuta 
entrata 
in 
vigore 
del 
decreto 
legislativo 
1O 
agosto 
2003, 
n. 
259, 
recante 
il 
Codice 
delle 
comuni-
cazioni 
elettroniche, 
che 
riguarda 
in 
parte 
la 
stessa 
materia. 


In 
proposito 
eà 
opportuno 
evidenziare 
che 
l'art. 
27 
della 
legge 
11 
marzo 
1953, 
n. 
87 
(Norme 
sulla 
costituzione 
e 
sul 
funzionamento 
della 
Corte 
Costi-
tuzionale) 
stabilisce 
che 
ûLa 
Corte 
Costituzionale, 
quando 
accoglie 
una 
istanza 
o 
un 
ricorso 
relativo 
a 
questioni 
di 
legittimitaà 
costituzionale 
di 
una 
legge 
o 
di 
un 
atto 
avente 
forza 
di 
legge, 
dichiara, 
nei 
limiti 
dell'impugna-
zione, 
quali 
sono 
le 
disposizioni 
legislative 
illegittime. 


Essa 
dichiara 
altres|©
quali 
sono 
le 
altre 
disposizioni 
legislative, 
la 
cui 
illegittimitaà 
deriva 
come 
conseguenza 
dalla 
decisione 
adottataý. 


Nel 
caso 
de 
quo 
la 
Corte 
non 
si 
eà 
pronunciata, 
al 
fine 
di 
travolgerle, 
in 
ordine 
alle 
norme 
del 
decreto 
dichiarato 
incostituzionale, 
la 
cui 
parte 
eà 
stata 
invece 
recepita 
nel 
codice 
delle 
comunicazione, 
pur 
dimostrando 
di 
averne 
conoscenza. 


Ne 
consegue 
che 
eà 
possibile 
ritenere 
che 
le 
norme 
recepite 
nel 
codice 
non 
siano 
da 
ritenersi 
incostituzionali. 


La 
declaratoria 
di 
illegittimitaà 
costituzionale 
dell'art. 
1, 
comma 
3, 
ultimo 
periodo 
della 
legge 
443/2001 
(la 
delega 
conferita 
dall'art. 
1 
della 
legge 
443/2001 
eà 
stata 
esercitata 
mediante 
due 
decreti 
legislativi, 
il 
190/2002 
e 
il 
198/2002) 
e 
dell'art. 
15 
commi 
da 
1 
a 
4 
del 
decreto 
legislativo 
190/2002 
deriva 
dalla 
inutilizzabilitaà 
della 
fonte 
regolamentare. 


La 
legge 
stessa 
non 
puoà 
spogliarsi 
della 
funzione 
regolativa 
affidan-
dola 
a 
fonti 
subordinate, 
neppure 
predeterminando 
i 
principi 
che 
orien-
tano 
l'esercizio 
della 
funzione 
regolamentare, 
circoscrivendone 
la 
discre-
zionalitaà 
. 


mente 
ridisegnato 
il 
quadro 
delle 
procedure 
di 
assenso 
all'installazione 
degli 
impianti, 
definiti 
di 
ûinteresse 
nazionaleý, 
compatibili 
con 
qualsiasi 
destinazione 
urbanistica) 
ûrealizzabili 
in 
ogni 
parte 
del 
territorio 
comunale, 
anche 
in 
deroga 
agli 
strumenti 
urbanistici 
ed 
ad 
ogni 
altra 
disposi-
zione 
di 
legge 
o 
di 
regolamento) 
e 
assimilate 
ad 
ogni 
effetto 
alle 
opere 
di 
urbanizzazione 
primaria 
di 
cui 
all'art. 
16, 
comma 
7, 
del 
decreto 
del 
Presidente 
della 
Repubblica 
6 
giugno 
2001, 
n. 
380, 
pur 
restando 
di 
proprietaà 
dei 
rispettivi 
autori. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Le©sentenze©n.©303©e©307©del©2003©della©Corte©Costituzionale©e©il©
principio©di©legalita©.©

Le©sentenze©n.©303©del©25©settembre©^1.©ottobre©2003©e©307©del-
l'1-8©ottobre©2003©(21)©costituiscono©le©piu©importanti©pronunce©sinora©effet-
tuate©dalla©Corte©Costituzionale,©dopo©la©revisione©costituzionale©operata©
dalla©legge©costituzionale©n.©3©del©2001.©

Le©pronunce©della©Corte©Costituzionale©costituiscono©una©fondamentale©
statuizione©per©quanto©riguarda©la©ricostruzione©delle©competenze©legislative,©
ripartite©tra©Stato©e©Regioni©e©province©autonome.©

Tale©ricostruzione©non©si©limita©alla©lettura©e©all'interpretazione©del-
l'art.©117©della©Costituzione,©ma©collega©il©suddetto©articolo©al©successivo©
art.©118,©disciplinante©l'attribuzione©delle©funzioni©amministrative.©

L'art.©118©costituisce,©infatti,©un©elemento©di©flessibilita©e©allo©stesso©
tempo©un©meccanismo©dinamico.©

Secondo©la©Corte,©lo©Stato©risulta©depositario©della©potesta©legislativa©
esclusiva©per©le©materie©attribuite©dall'art.©117,©secondo©comma,©della©Costi-
tuzione.©

Lo©Stato,©tuttavia,©puo©esercitare©la©potesta©legislativa©di©dettaglio©anche©
per©le©materie©rientranti©nella©legislazione©concorrente©e©anche©per©le©materie©
residualmente©attribuite,©ex©art.©117,©quarto©comma©Cost.,©alla©potesta©esclu-
siva©delle©Regioni,©ma©questo©solo©come©conseguenza©di©una©attribuzione©allo©
Stato©di©funzioni©amministrative©ex©art.©118,©Cost.©

Per©la©Corte,©l'attrazione©ai©sensi©dell'art.©118,©per©sussidiarieta©e©adegua-
tezza,©delle©funzioni©amministrative,©determina©anche©l'attrazione©delle©corre-
lative©funzioni©legislative©che©sovrintendono©alla©allocazione©delle©funzioni©
amministrative.©

Da©cio©,©le©Regioni©potranno©trarre©indicazioni©di©metodo©qualora©rite-
nessero©lese©le©proprie©prerogative©e©cioe©verificare©se©le©funzioni©rientrino©
nella©competenza©esclusiva©dello©Stato,©se©l'intervento©si©giustifichi©in©virtu©
dei©principi©di©sussidiarieta©e©adeguatezza,©e©se©vi©e©l'intesa©con©la©Regione©
dello©svolgimento©di©funzioni©amministrative.©

Eébene©ricordare©che©il©Consiglio©dei©Ministri©in©data©21©febbraio©2003©
ha©approvato©i©decreti©attuativi©che©fissano©i©limiti©di©campo©elettromagnetico©
emesso©dagli©elettrodotti©e©dagli©impianti©ad©alta©frequenza©(stazioni©di©tele-
fonia©mobile,©radio©e©televisive).©

Ma©se©vi©e©deroga©al©quadro©delle©attribuzioni©normative©descritte©dal-
l'art.©117,©allora©non©si©comprende©perche¨tale©deroga©debba©limitarsi©solo©
alla©potesta©legislativa©e©non©possa©estendersi©anche©alla©potesta©regolamen-
tare.©

(21)©Le©sentenze©sono©pubblicate©nelle©Gazzette©Ufficiali©^serie©speciale©Corte©Costituzionale,©
dell'8©ottobre©2003©e©del©15©ottobre©2003.©Cfr.©per©un©primo©commento©organico©O.©Forlenza,©
Nella©ricostruzione©delle©competenze©legislative©un©forte©recupero©della©centralita©dello©Stato,©in©
Guida©al©diritto,©18©ottobre©2003,©90©ss.©

DOTTRINAé379 


L'operazioneédiérecuperoédellaécentralita©édelloéStatoéeélaéconfigurazioneé
diéunépotereélegislativoédiédettaglioéancheéinériferimentoéaéleggiéconcorrentié
edéesclusiveédellaéRegione,ée©éilépuntoédiéapprodoédell'interpretazioneéoffertaé
dallaéCorteéCostituzionale,éeécio©ésiégiustificaéconélaépresenzaédiéistanzeéunita-
rie.é

Quandoél'istanzaédiéesercizioéunitarioétrascendeéancheél'ambitoéregio-
nale,élaéfunzioneéamministrativaépuo©éessereéesercitataédalloéStato.é

Iléprincipioédiélegalita©é,éperaltro,éimponeécheésoloélaéleggeéstataleépossaé
attendereéaétaleécompito,éinépresenzaédiédeterminatiépresupposti.é

IL 
principiO 
dI 
precauzionE 
nell'ordinamentO 
nazionale. 


Iéprincipiédelédirittoédell'ambienteécomeéguidaéperéleéscelteédegliéopera-
toriésonoérappresentati,éoltreécheédaléprincipioéprecauzionale,éancheédaléprin-
cipioédelloésviluppoésostenibile,éeédell'informazione.é

Iléprincipioédiéprecauzioneé(22)éprevedeéche,éinécasoédiédubbioésulélivelloé
delérischio,ésiédeveéadottareél'opzioneépiu©éûconservativaýéperéminimizzareéilé
rischio,éricorrendo,éseénecessario,éinécasoédiénonéconoscenzaédiélivelliéminimié
diésicurezza,éancheéallaécosiddettaéopzioneézero.é

Nellaévalutazioneédell'operaéoédeléprogettoésiédevonoéprendereéinéesameé
tutteéleésoluzioniépossibili,éperépoiéscegliereéquellaécheésiépresentaédalépuntoé
diévistaéambientaleécomeécompatibile,éeénonésiéescludeél'ipotesiécheéiléprocedi-
mentoésiéconcludaéconéilédivietoédiéintervenireéoédiérealizzareél'opera:ésiétrattaé
diéquellaécheévieneédefinitaéûl'opzioneézeroý.é

Cio©éconsenteédiéadottareéancheésoluzioniéradicaliéneiécasiépiu©édubbié(23).é

Aléfine,étuttavia,édiéevitareéapplicazioniéeccessivamenteérigide,éiléprinci-
pioédiéprecauzioneée©éstatoétemperatoédaéquelloédiéprevenzione:énonéqualsiasié
ipotesiédiédannoéscientificamenteéincertoée©éidoneoéaéfaréscattareél'opzioneé
zero,émaésoloéquellaédelédannoégraveéedéirreversibileé(art.é130R/attualeé174é
deléTrattatoéCE:éilécommaé2édiétaleéarticoloéstabilisceécheélaépoliticaédellaé
Comunita©éeuropeaéinémateriaéambientaleémiraéadéunéelevatoélivelloédié
tutela).é

Successivamente,ée©éintervenutaélaéleggeén.é249/1997écheéhaéindividuatoé
inécapoéall'Autorita©éperéleégaranzieénelleételecomunicazioniéilépotereédiévigi-
lanzaésuiétettiémassimiédelleéradiofrequenzeécompatibiliéconélaésaluteéumanaé
eédiéverificarneél'osservanzaé(art.é1,éco.é6,élett.éa,én.é15)é(24).é

Eéstato,éinoltre,éprecisatoécheéilérispettoédeiésuddettiélimitiécostituisceé
condizioneéobbligatoriaéperéilérilascioédelleélicenzeéeéconcessioniéperél'instal-
lazioneédiéapparatiécheéemettonoéondeéelettromagnetiche.é

(22)éF. 
Acerboni, 
Contributo 
allo 
studio 
del 
principio 
di 
precauzione: 
dall'origine 
nel 
diritto 
internazionale 
a 
principio 
generale 
dell'ordinamento, 
inéIl 
diritto 
della 
Regione 
-Regione 
Veneto, 
2000,é246.é
(23)éF. 
Salvia, 
Ambiente 
e 
sviluppo 
sostenibile, 
inéRiv. 
giur. 
ambiente, 
1998,én.é2,é241.é
(24)éL. 
Matarese, 
Danno 
alla 
salute 
e 
onde 
elettromagnetiche, 
inéDanno 
e 
resp., 
1999,é849.é

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©attuazione©della©suddetta©legge©e©stato©emesso©il©d.m.©10©settembre©
1998,©n.©381©(decreto©Ronchi):©in©esso©vengono©fissati©i©limiti©di©esposizione©
alle©radiofrequenze©e©microonde©emesse©da©antenne©per©telecomunicazioni©
radio©televisive©(25).©

I©limiti©di©esposizione©fissati©dal©decreto©sono©recepiti©da©quelli©fissati©
dall'IRPA©e©sono©finalizzati©a©tutelare©la©salute©dagli©effetti©cronici©provocati©
dai©campi©CEM.©

I©suddetti©limiti©risultano,©tuttavia©piu©alti©e,©dunque,©meno©permissivi,©
di©quelli©previsti©invece©dalla©racc.©n.©99/519/CE©del©12©luglio©1999,©

Infine,©la©recente©legge©quadro©n.©36©del©12©febbraio©2001©ha©dettato©i©
principi©fondamentali©diretti©ad©assicurare©la©tutela©della©salute©dei©lavoratori©
e©della©popolazione©dagli©effetti©dell'esposizione©a©determinati©livelli©di©campi©
elettrici,©magnetici,©ed©elettromagnetici.©

La©suddetta©legge©conferma,©per©un©periodo©transitorio,©i©limiti©previsti©
nel©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©27©aprile©1992©(26).©

Nulla©esclude©che©in©un©prossimo©futuro©lo©Stato,©verificando©il©progre-
dire©degli©studi©scientifici©sull'argomento,©recepisca©con©appositi©atti©regola-
mentari©il©risultato©degli©studi©stessi,©prevedendo©limiti©piu©ristretti©di©quelli©
del©citato©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©(27).©ûTuttavia,©
a©fronte©di©un©panorama©scientifico©cos|©complesso,©non©si©puo©che©ribadire©
che©e©esclusivo©compito©del©legislatore©la©individuazione,©eventualmente©a©
livello©cautelativo,©di©una©soglia©di©tutela©dalle©emissioni,©diversa©da©quella©
prevista©e©adottata©a©livello©internazionaleý©(28).©

Si©persegue,©infatti,©lo©scopo©di©realizzare©il©principio©dello©sviluppo©
sostenibile.©

(25)©F. 
Amendola, 
Inquinamento 
elettromagnetico, 
d.m. 
381/1998 
e 
art. 
674 
c.p., 
in©Foro 
it., 
2001,©II,©30.©
(26)©Cfr.©T.A.R.©per©il©Veneto,©28©novembre©2001,©il©quale©afferma©che©tramite©la©legge©qua-
dro©il©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©del©1992©e©stato©eretto©a©norma©di©legge.©
(27)©Sintomatico©e©come©il©principio©di©precauzione©sia©stato©esteso©ed©applicato©anche©ad©
altri©settori,©sempre©connessi©con©la©tutela©salute.©L'O.M.©22©novembre©2000©dell'allora©Ministero©
della©Sanita©(Gazzetta 
Ufficiale 
24©novembre©2000,©n.©275,©stabilisce,©in©materia©trasfusionale,©che©
ûconsiderata©la©situazione©di©potenziale©pericolosita©per©la©salute©pubblica©determinatasi©nei©Paesi©
dell'Unione©europea©in©relazione©ai©casi©di©encefalopatia©spongiforme©bovina,©considerato©che,©
ancorche¨non©sia©stata©accertata©alcuna©diretta©correlazione©fra©donazione©di©sangue©ed©infezione©
da©agenti©infettanti©connessi©alla©nuova©variante©di©malattia©di©Creutzfeldt-Jakob©(CJD),©in©alcuni©
paesi©dell'unione©sono©state©adottate,©in©via©prudenziale,©iniziative©volte©ad©escludere©dalla©dona-
zione©di©sangue©o©di©emocomponenti©coloro©che©negli©anni©dal©1980©al©1996©hanno©soggiornato©
nel©Regno©Unito©per©un©periodo©superiore©a©sei©mesi...©ritenuta©l'opportunita©di©dichiarare,©in©via©
meramente©cautelativa©ed©in©attesa©delle©decisioni©che©assumeranno©in©materia©gli©organi©dell'U-
nione...©ordina:©coloro©che©hanno©soggiornato©nel©Regno©unito©negli©anni©dal©1980©al©1996...©sono©
da©considerare©non©idonei©alla©donazione©di©sangue©o©di©emocomponenti.ý.©
(28)©M. 
Fadel, 
Campi 
elettronici-Giurisprudenza, 
in©www.forumambiente.it/id 
26.htm;©cfr.©
inoltre©Trib.©Monza,©24©febbraio©2001.©Sull'esigenza©di©una©normativa©che©regoli©la©prevalenza©
del©diritto©ad©una©esistenza©sana,©libera©e©dignitosa©v.©L. 
Matarese, 
Danno 
alla 
salute 
e 
onde 
elett
romagnetiche, 
in©Danno 
e 
resp., 
1999,©840.©

DOTTRINAé381 


Iléproblemaédiventaéquelloédiéstabilireése,édiéfronteéaéquestiéoppostiéinte-
ressi,ésiaégiustoéintervenire,éinéragioneédiéqualiéprincipiéeéqualiéstrumentié
adottareéperécercareédiéconsiderareéentrambiégliéaspetti.é

Siéevidenzia,éaltres|©,cheée©éstatoétrasmessoéallaéCameraédeiéDeputatiéperé
laédefinitivaéapprovazioneéilédisegnoédiéleggeén.é1753éapprovatoéilé14émaggioé
2003édaléSenato,écontenenteélaédelegaéaléGovernoéperéilériordino,éilécoordina-
mentoéeél'integrazioneédellaélegislazioneéinémateriaéambientaleéeémisureédié
direttaéapplicazione,éinécuiéall'art.é8,életteraéf 
siéribadisceél'intenzioneédié
ûaffermazioneédeiéprincipiécomunitariédiéprevenzione,édiéprecauzione,édiécor-
rezioneéeériduzioneédegliéinquinamentiéeédeiédanniéambientaliéeédeléprincipioé
chiéinquinaépagaý.é

Vieneéespressa,édunque,élaéconvinzioneécheéiésuddettiéprincipiésianoéido-
neiéaégarantireéelevatiélivelliédiétutelaédell'ambienteée,énelécontempo,éaécontri-
buireéallaécompetitivita©édeiésistemiéterritorialiéeédelleéimpreseé(art.é8,élée)é(29).é

Soluzioni 
giurisprudenziali. 


Analizziamoéoraéqualiépossonoéessereégliéstrumentiécheéconsentonoé
all'operatoreédelédirittoéeéall'amministratoreédiéintervenireéeédiétrovareélaé
soluzioneépiu©éequilibrataécheéforse,énonéassicurera©élaépienaésoddisfazioneé
degliéinteressatiémaépotra©é,éalmeno,éevitareél'eccessivoéacuirsiédeiéconflittiéaé
livelloépolitico-istituzionale.é

Leésoluzioniépossibiliésonoéstateéesplorateéconériferimentoéprecipuoéaié
classiciéstrumentiédell'ordinamentoégiuridico:équelloéamministrativo,égiurisdi-
zionaleéeéinfineélegislativo.é

Gliéorganiégiurisdizionaliésonoéstatiéiéprimiéaélivelloéistituzionaleéadé
occuparsiédeléproblemaéelettrosmog. 


Iécittadini,éiécomitati,éleéassociazioniéambientalisticheéeéprotezionisticheé
hannoépensatoédiérivolgersiéagliéorganiégiudiziariéperétutelarsiédaiépericoliéeé
daiérischiédiécuiéparlavaéunaécertaéletteraturaéscientifica.éComeésempreé
accadeéperéunénuovoéproblema,ésiéregistraéun'evoluzione,éunécambiamentoé
cheévaénellaédirezioneédiéunérafforzamentoédellaétutela.é

Leéprimeésentenzeérisalgonoéagliéanniéottanta,émaésara©ésoprattuttoéneglié
anniénovantaécheéaumenterannoéleécauseéconétaleéoggetto.é

Quellaécheéprimaéeraéunaéproblematicaéconosciutaédaépochi,éoggiée©éunaé
delleépiu©édiscusse.é

Iégiudici,ésiaéamministrativiésiaéordinari,ésonoéstatiéchiamati,éaépartireé
dallaémeta©édegliéanniénovanta,éadéaffrontareénumeroseéquestioniéinéordineé
aléproblemaédeiécampiéelettromagnetici,éassumendo,éinémateria,écontrastantié
posizioni.é

Aélivelloégiurisdizionaleépartendoédall'analisiédeiécasiégiurisprudenzialié
relativiéall'inquinamentoéelettromagnetico,él'ordinamentoéoffreédelleépossibi-
lita©:édaéquelloécivile,éaéquelloépenaleéeéamministrativo,éart.é674éc.p.

Eéopportunoéfareéunédistinguoétraécauseécivili,éamministrativeéeépenali.é

(29)éIlédisegnoédiéleggeée©épubblicatoéinéwww.giust.it. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

GiurisprudenzA 
civile. 


La©problematica©si©snoda©principalmente©in©ordine©all'©applicazione©del©
principio©di©precauzione©ai©fondamenti©del©nostro©ordinamento.©

Si©discute©se©esso©sia©destinato©a©cambiare©il©volto©all'attuale©regime©della©
responsabilita©civile,©sia©pure©sotto©il©profilo©di©violazione©del©diritto©alla©
salute.©

Com'e©noto,©in©base©al©combinato©disposto©dell'art.©2043©e©dell'art.©32©
Cost.,©la©lesione©del©diritto©alla©salute,©derivante©da©un©fatto©ingiusto,©com-
porta©il©diritto©al©risarcimento.©

Per©quanto©riguarda©l'esercizio©di©particolari©attivita©come©l'inquina-
mento©elettromagnetico©il©risarcimento©del©danno©e©spesso©rimasto©sul©piano©
dei©principi,©a©causa©dell'estrema©difficolta©che©puo©assumere©in©determinate©
circostanze©la©prova©del©rapporto©di©causalita©diretta©tra©l'attivita©posta©in©
essere©e©il©danno©alla©salute.©

L'applicazione©del©principio©di©precauzione©ribalta©completamente©i©ter-
mini©della©questione.©

L'Amministrazione,©infatti,©alla©luce©del©principio©di©precauzione©puo©
essere©autorizzata©ad©adottare©provvedimenti©lesivi©delle©liberta©economiche©
senza©dare©conto,©con©certezza©scientifica,©della©pericolosita©dell'attivita©che©
viene©esercitata.©

Il©singolo,©di©conseguenza,©potrebbe©far©valere©una©sorta©di©ûresponsabi-
lita©per©difetto©di©precauzioneý.©

In©base©all'applicazione©del©principio©di©precauzione©alla©tutela©risarcito-
ria©colui©che©conduce©l'attivita©pericolosa©non©solo©ha©l'obbligo©di©adottare©
adeguate©misure©di©prevenzione©di©rischi©conosciuti©o©prevedibili,©ma©anche©
di©adottare©misure©cautelative©in©caso©di©pericolo 
incerto 
o 
dubbio. 


Eéevidente©che©il©suddetto©principio©potrebbe©incidere©sul©principio©della©
tutela©cautelare,©stravolgendone©i©presupposti©e©annichilendo,©nell'approccio©
precauzionale,il©requisito©del©periculum. 


L'evoluzione©inevitabile©del©cosiddetto©diritto©vivente©rende©indispensa-
bile,©infatti,©il©mutamento©e©l'adattamento©del©nostro©sistema©giuridico.©

L'evoluzionE 
dellA 
responsabilita' 
civilE 
E 
iL 
principiO 
dI 
precau-
zione. 


Una©delle©caratteristiche©piu©rilevanti©dell'evoluzione©della©responsabilita©
civile©e©rappresentata,©come©vedremo,©dal©vertiginoso©aumento©delle©fattispe-
cie©di©danno©considerate©meritevoli©di©tutela.©

Le©cause©di©questo©aumento©sono©varie,©ma©sicuramente©una©delle©prin-
cipali©e©costituita©dal©moltiplicarsi©delle©posizioni©giuridiche,©attinenti©soprat-
tutto©alla©persona©umana,©riconosciute©giuridicamente©rilevanti©a©fini©risarci-
tori,©dal©quale©e©derivata©una©maggiore©possibilita©di©violazioni©sanzionabili.©

Il©fenomeno©indicato©e©riscontrabile©in©ordinamenti©che©disciplinano©l'il-
lecito©extracontrattuale©in©base©a©regole©assai©diverse©tra©loro©(come©nel©
sistema©nordamericano©e,©tendenzialmente,©prescinde©dalle©scelte©di©fondo©
della©disciplina©specifica).

Eéaltrettanto©importante©verificare©se©possano©essere©configurati©ulte-
riori©confini©del©risarcimento©del©danno.©


DOTTRINA¨383 


Di¨recente¨si¨e©¨assistito¨ad¨una¨progressiva¨accentuazione¨della¨finalita©¨
riparatoria¨del¨macrosistema¨della¨responsabilita©¨civile,¨con¨conseguente¨ten-
denza¨a¨privilegiare¨le¨istanze¨del¨danneggiato,¨a¨causa¨delle¨nuove¨ipotesi¨
di¨relazioni¨sociali¨nonche¨della¨complessita©¨dei¨rapporti,¨sovente¨dominati¨
da¨un¨tecnicismo¨da¨cui¨la¨cultura¨tradizionale¨del¨giurista¨e©¨esente.¨

La¨tendenza¨e©¨che¨l'intero¨diritto¨civile¨diventi¨un¨diritto¨rimediale,¨ossia¨
un¨diritto¨che,¨invertendo¨l'ordine¨dei¨fattori,¨si¨compone¨di¨rimedi¨ove¨le¨
posizioni¨di¨diritto¨soggettivo¨sono¨la¨conseguenza¨dei¨primi,¨cos|©¨come¨acca-
deva¨nella¨giurisprudenza¨degli¨anni¨ottanta¨in¨materia¨di¨provvedimenti¨
d'urgenza¨ex 
art.¨700¨c.p.c.,¨e¨cos|©¨come¨propugnato¨dai¨cosiddetti¨common-
lawyers 
dei¨paesi¨di¨commonlaw 


In¨un¨sistema¨di¨diritto¨codificato,¨tuttavia,¨e©¨necessario¨individuare¨
teniche¨giuridiche¨e¨tecniche¨organizzative¨che¨diano¨forma¨e¨consistenza¨alla¨
tutela,¨soprattutto¨ora 
che 
il 
confine 
tra 
illecito 
e 
lecito 
risulta 
meno 
marcato,¨
e¨che¨i¨criteri¨di¨determinazione¨del¨rapporto¨di¨causalita©¨materiale¨tra¨illecito¨
e¨danno¨sono¨mutati¨a¨causa¨della¨frequente¨necessita©¨di¨ricorrere¨a¨leggi¨di¨
copertura¨scientifica¨idonee¨a¨giustificare¨il¨nesso¨tra¨fatto¨ed¨evento.¨

Alla¨causalita©¨materiale¨si¨affianca¨cos|©¨quella¨giuridica,¨al¨fine¨di¨indivi-
duare¨i¨limiti¨delle¨conseguenze¨dannose¨di¨un¨fatto¨illecito.¨

Sono¨numerose¨le¨tipologie¨di¨danno¨prima¨sconosciute¨o¨prima¨poco¨
rilevanti,¨sia¨perche¨legate¨agli¨effetti¨del¨recente¨progresso¨scientifico¨e¨tec-
nologico¨sia,¨per¨l'emanazione¨di¨una¨specifica¨disciplina¨normativa¨(es.¨
danno¨da¨violazione¨da¨privacy).¨

Basti¨pensare¨al¨danno¨biologico¨e¨alla¨tutela¨del¨diritto¨alla¨salute,¨
inteso¨come¨menomazione¨dell'integrita©¨psicofisica,¨che¨non¨si¨traduce¨sem-
plicemente¨nella¨ridotta¨capacita©¨di¨produrre¨ricchezza,¨bens|©¨in¨una¨ripercus-
sione¨negativa¨nella¨sfera¨culturale,¨spirituale¨e¨sociale¨del¨soggetto.¨

Le¨novita©¨piu©¨rilevanti¨sono¨determinate¨dalla¨ricostruzione¨del¨sistema¨
giuridico¨intorno¨alla¨persona¨e¨dallo¨sviluppo¨tecnologico:¨la¨responsabilita©¨
civile¨ha¨occupato¨sempre¨di¨piu©¨vari¨settori¨della¨vita¨che¨un¨tempo¨non¨
costituivano¨l'oggetto¨dell'analisi¨giuridica¨o¨che¨erano¨dominate¨dal¨princi-
pio¨della¨mera¨causalita©¨.¨

Nel¨caso¨dei¨concetti¨di¨danno¨e¨risarcimento¨assistiamo¨addirittura¨ad¨
una¨sorta¨di¨dilatazione¨del¨fenomeno:¨e©¨evidente¨che¨l'argomento¨investe¨il¨
processo¨di¨formazione¨della¨norma.¨

Nei¨diritti¨della¨persona¨il¨fenomeno¨e©¨altres|©¨accentuato.¨

La¨prospettiva¨dei¨rimedi¨e¨l'astrattezza¨dal¨diritto¨sottostante¨trovano¨
un¨equilibrio¨nel¨rapporto¨tra¨il¨potere¨determinativo¨del¨giudice,¨nell'eser-
cizio¨della¨sua¨funzione¨integrativa¨della¨norma,¨e¨il¨quantum 
di¨discrezio-
nalita©¨attribuitagli:¨cio©¨si¨sostanzia¨nella¨individuazione¨degli¨standards 
valutativi.¨

Alla¨difficolta©¨della¨normazione¨giuridica¨di¨risolvere¨i¨problemi¨e¨fun-
gere¨da¨guida¨nei¨criteri¨comportamentali,¨si¨trova¨rimedio¨nella¨capacita©¨
del¨sistema¨giuridico¨di¨organizzare¨la¨prassi¨sociale¨e¨di¨offrire¨ai¨problemi¨
soluzioni¨razionali.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

PrincipiO 
dI 
precauzionE 
E 
principiO 
dI 
causalita'. 
L'esperienzA 
dellE 
CortI 
americane. 


Il©principale©ostacolo©all'accoglimento©delle©azioni©risarcitoria©o©inibito-
ria©proposte©a©tutela©della©salute©minacciata©dalle©onde©elettromagnetiche©in©
generale©e©costituito©dalla©difficolta©di©dimostrare©il©nesso©causale©tra©la©pato-
logia©lamentata©e©l'azione©delle©onde.©

L'incertezza©scientifica©ha©impedito©che©in©sede©giudiziaria©potesse©essere©
utilizzato©il©criterio©della©sussunzione©secondo©leggi©scientifiche.©

Il©suddetto©criterio,©gia©utilizzato©in©sede©penale,©richiede©al©giudice©di©
evidenziare©la©sussumibilita©dell'evento©concreto©all'interno©di©un©enunciato©
astratto©e©generalizzante©che©ne©stabilisca©scientificamente©la©meccanica©di©
derivazione,©quale©una©legge©universale©(asserente©un©rapporto©consequen-
ziale©mai©smentito©da©eccezioni)©o©una©legge©statistica©(che©si©limita©ad©affer-
mare©che©il©verificarsi©di©un©evento©consegue©a©una©data©condotta©solo©in©
una©percentuale©casistica,©comunque©idonea©a©convincere©il©giudice©ove©ne©
sia©dimostrato©un©consistente©grado©di©probabilita©.©

Occorre,©dunque,©che©l'accadimento©particolare©possa©essere©spiegato©
sulla©base©di©una©legge©generale©di©copertura,©la©quale©permetta©di©sussumere©
in©se©stessa©il©rapporto©azione-evento©concepiti©non©come©fenomeni©singolari©
ed©irripetibili,©bens|©come©accadimenti©riproducibili©in©presenza©del©ricorrere©
di©determinate©condizioni©(30).©

Molto©piu©che©in©altri©casi©(come©ad©es.©nei©casi©del©fumo,©delle©trasfu-
sioni©ecc.),©qui©non©solo©esiste©la©probabilita©che©la©patologia©(cancro,©leuce-
mia)©sia©stata©concausata©da©fattori©diversi,©ma©non©vi©e¨alcuna©certezza©che©
l'esposizione©alle©onde©elettromagnetiche©abbia©minimamente©contribuito©alla©
realizzazione©dell'evento©dannoso.©

Oltre©alla©difficolta©di©dimostrare©la©cosiddetta©causalita©specifica,©e©cioe©
che©davvero©l'esposizione©a©quelle©onde©o©a©quella©sostanza©abbia©determi-
nato©la©patologia©in©un©determinato©soggetto,©si©aggiunge©che©non©e©dimo-
strata©l'esistenza©della©causalita©generica.©

La©causalita©generica©e©da©intendersi©come©attitudine©di©quel©fattore©a©
provocare,©a©lungo©termine,©malattie©nei©soggetti©esposti,©al©piu©potendosi©
affermare©l'aumento©della©possibilita©statistica©ovvero©del©rischio©di©contra-
zione©di©una©data©malattia.©

Un©problema©di©causalita©generica,©invece,©non©sussiste©per©quelle©pato-
logie©che©risultano©associate©esclusivamente©ad©una©determinata©sostanza©tos-
sica:©ad©esempio©il©cloruro©di©vinile©provoca©l'angiosarcoma©del©fegato,©l'a-
mianto©provoca©il©mesotelioma.©

ûOgni©bene©protetto©ha©un©suo©standard 
normativo©per©quanto©riguarda©
il©limite©che©configura©l'evento©lesivo.©Quello©che©concerne©la©salute,©in©
quanto©colora©di©illiceita©il©comportamento©lesivo,©e©stato©collegato©agli©indici©
segnalati©dalle©particolari©conoscenze©scientifiche©le©quali©di©per©se¨escludono©
anche©che©vi©siano©oscillazioni©della©misura©caso©per©casoý©(31).©

(30)©Mantovani, 
FiandacA 
Musco. 
(31)©Cass.©28©marzo©1980,©n.©2062,©in©Giur.it.,I,©1,©1871.©

DOTTRINA©385 


Il©problema©e©individuare©una©significativita©statistica©al©fine©di©dimo-
strare©la©veridicita©dell'affermazione©in©tema©di©effetti©sulla©salute.©

Gli©studi©scientifici©che©hanno©concluso©per©la©dannosita©degli©effetti©a©
lungo©termine©dell'esposizione©ai©campi©elettromagnetici©(ma©il©discorso©vale©
anche©per©l'esposizione©a©numerose©sostanze©chimiche)©sono©stati©confutati©
da©altri©studi©che©hanno©evidenziato©i©vizi©metodologici©dei©relativi©criteri©di©
indagine©utilizzati.©

Taluni,©oltre©che©negare©la©validita©degli©studi©epidemiologici,©per©la©
mancanza©di©significativita©statistica©del©campione©di©popolazione©osservato,©
al©fine©di©dimostrare©la©veridicita©dell'affermazione©causale,©in©tema©di©effetti©
sulla©salute©di©un©determinata©sostanza©chimica,©negano©la©validita©del©
metodo©di©sperimentazione©sugli©animali.©

La©giurisprudenza©americana©(32)©cita,©come©esempio©del©valore©attri-
buito©dalle©Corti©alle©prove©di©laboratorio©sugli©animali,©al©fine©della©dimo-
strazione©degli©effetti©sull'uomo,©il©caso©del©ûDdtý.©

Cio©spiega©la©necessita©dei©giudici©di©giustificare©il©nesso©causale©sulla©
base©di©leggi©scientifiche©di©copertura©consolidate,©in©mancanza©delle©quali©
difficilmente©poterebbero©trovare©ingresso©specifiche©dimostrazioni©probato-
rie©elaborate©su©misura©della©persona©che©lamenti©la©patologia.©

Negli©Stati©Uniti,©e©stato©dato©ingresso©alla©prova©testimoniale©(ritenuta©
di©particolare©utilita©)©dei©medici©curanti,©ai©quali,©essendo©testimoni©diretti©
delle©condizioni©di©salute©della©persona,©e©stato©riconosciuto©un©particolare©
titolo©per©spiegare©la©storia©medica©e©di©vita©della©stessa©con©l'effetto©di©
ammettere©la©dimostrazione©della©cosiddetta©causalita©specifica©o©individuale©
(cos|©riconoscendo©che©un©dato©effetto©dannoso©possa©esistere©per©una©deter-
minata©persona©anche©se©risulta©improbabile©in©generale),©pur©in©mancanza©
di©una©valida©dimostrazione©della©causalita©generica,©ai©fini©della©quale©le©
Corti©americane©ricorrono©anche©ai©pareri©dei©cosiddetti©ûecologi©cliniciý,©i©
quali©studiano©gli©effetti©sull'organismo©umano©delle©sostanze©chimiche©pre-
senti©nell'ambiente.©

Naturalmente,©il©nostro©ordinamento©giuridico©non©permette©il©ricorso©a©
tali©strumenti©probatori.©

Si©spiega©cos|©,©nel©nostro©contesto,©la©funzione©dei©limiti©di©esposizione©
alle©onde©elettromagnetiche,©fissate©dalla©normativa©regolamentare,©in©ter-
mini©di©copertura©scientifica©del©nesso©di©casualita©generica©rispetto©all'evento©
dannoso.©

DaL 
rischiO 
concretO 
aL 
rischiO 
percepito. 


Lo©stesso©concetto©di©rischio©ha©assunto©dimensioni©prima©sconosciute.©

Accanto©al©rischio©reale,©si©sta©infatti©delineando©il©rischio©percepito:©il©
significativo©progresso©delle©tecnologie©della©comunicazione©contribuisce©a©
rafforzare©la©sensibilita©dell'opinione©pubblica©nei©confronti©di©nuove©ipotesi©
di©rischio,©ancor©prima©che©la©ricerca©scientifica©sia©in©grado©di©fornire©spiega-
zioni©definitive©e©certe©sulla©effettiva©pericolosita©dell'attivita©sotto©esame.©

(32)©S. 
Jasanoff, 
La 
scienza 
davanti 
ai 
giudici. 
La 
regolazione 
giuridica 
della 
scienza 
in 
Ame-
rica, 
Milano,©2001,©209©ss©e©170.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tutto©cio©si©e©tradotto©in©una©forte©istanza©di©anticipazione©della©tutela©
ambientale©e©della©salute©che©trova©la©sua©massima©espressione©nel©principio©
di©precauzione.©

L'approccio©precauzionale,©come©gia©ricordato,©e©stato©introdotto©nel©
nostro©ordinamento©in©seguito©al©recepimento©di©alcune©direttive©comunitarie©
in©tema©di©tutela©ambientale,©le©quali©espressamente©si©rifacevano©al©principio©
di©precauzione©per©definire©la©portata©della©disciplina©di©tutela.©

Da©quel©momento©sono©intervenute©talune©pronunce©che©hanno©fatto©
riferimento©al©principio©di©precauzione©come©ad©uno©dei©principi©fondamen-
tali©dell'ordinamento©nazionale,©in©virtu©del©quale©valutare©la©legittimita©del-
l'azione©amministrativa©(33),©ovvero©per©sindacare©l'esistenza©dei©requisiti©
necessari©all'adozione©di©una©misura©cautelare©(34).©

Tuttavia,©l'esistenza©di©un©siffatto©principio©nel©nostro©ordinamento©
dovrebbe©essere,©perlomeno,©piu©approfonditamente©giustificato.©

Innanzitutto,©non©sembra©che©un©generale©approccio©precauzionale©possa©
essere©affermato©sulla©base©di©argomentazioni©sistematiche©che©facciano©rife-
rimento©all'ordinamento©italiano©preso©nel©suo©complesso.©

Eé,©infatti,©evidente,©che©il©principio©di©precauzione©si©pone©come©un'ecce-
zione©rispetto©alla©regola©generale©che©incentra©sulla©certezza©scientifica©del©
danno©ogni©valutazione©circa©la©lesivita©di©una©data©attivita©economica©e,©di©
conseguenza,©ogni©tutela©assicurata©dall'ordinamento©(tanto©in©via©risarcitoria©
quanto©cautelare).©

Molti©giudici©di©merito©ritengono©che©il©principio©si©imponga©in©forza©dei©
rapporti©esistenti©tra©ordinamento©comunitario©ed©ordinamento©nazionale.©

In©realta©,©una©simile©tesi©potrebbe©trovare©accoglimento©solo©laddove©si©
sostenesse©che©il©principio©di©precauzione©cos|©come©enunciato,©ad©esempio,©
nell'art.©174,©si©caratterizzi©per©la©sua©immediata©efficacia©negli©ordinamenti©
nazionali.©

A©tal©fine©e©tuttavia©necessario,©come©sottolinea©la©consolidata©giurispru-
denza©della©Corte©del©Lussemburgo,©che©la©norma©sia©chiara,©precisa©e©suscet-
tibile©di©configurare©immediatamente©in©capo©ai©singoli©posizioni©giuridiche©
azionabili©in©giudizio.©

Senza©la©prova©di©questi©elementi©decisivi©sembra©difficile©sostenere©
che©l'introduzione©nell'ordinamento©di©una©disciplina©ispirata©ad©un©approc-
cio©precauzionale©possa©introdurre©in©via©generale©il©principio©di©precau-
zione.©

L'atteggiamento©poco©meditato©di©parte©della©giurisprudenza©e©forse©
dovuto©ad©una©errata©ponderazione©delle©profonde©conseguenze©di©ordine©
sistematico©che©avrebbe©l'introduzione©nell'ordinamento©di©un©principiodi©
carattere©generale©di©precauzione,©suscettibile©di©applicarsi©all'esercizio©dell'a-
zione©amministrativa©cos|©come©ai©rapporti©individuali.©

(33)©TAR©Veneto,©sez.©II,©13©febbraio©2001,©n.©236.©
(34)©Ordinanza©Tribunale©di©Padova©17©novembre©1998,©n.©465.©

DOTTRINA©387 


L'evoluzionE 
dellA 
tutelA 
cautelarE 
civilistica. 


La©generica©pericolosita©delle©onde©elettromagnetiche©era©gia©nota©nel©
1979©alla©Corte©di©Cassazione,©la©quale©inseriva,©tra©le©immissioni©suscettibili©
di©divieto©ai©sensi©dell'art.©844©c.c.,©le©correnti©elettriche©e©le©onde©elettroma-
gnetiche,©in©quanto©idonee©ad©incidere©sull'organismo©umano©(35).©

Alla©prima©categoria©sono©rapportabili©la©maggior©parte©delle©prime©
ordinanze©emesse,©ovvero©quelle©che©vanno©dall'inizio©anni©novanta©fino©alla©
meta©,©mentre©notevole©e©stato©il©ricorso©alla©giurisdizione©amministrativa©nel©
periodo©successivo.©

Oggi©molte©controversie©si©svolgono©anche©davanti©al©giudice©penale.©

Il©primo©caso©che©ando©in©un'aula©giudiziaria©fu©la©costruzione©di©un©elet-
trodotto©ad©altissima©tensione,©380©kv,©da©realizzarsi©nei©Comuni©della©Versi-
lia,©nelle©province©di©Lucca©e©Pisa.©

Iniziarono©davanti©allo©stesso©Pretore©due©procedimenti,©uno©penale©e©
uno©civile.©

Il©pretore©emise©l'ordinanza©di©non©attivazione©accogliendo©le©richieste©
degli©attori©(rappresentante©locale©del©WWF©e©proprietari©terrieri©su©cui©l'elet-
trodotto©sarebbe©dovuto©passare).©L'ordinanza©della©Pretura©fece©scuola©eda©
allora©numerose©sono©state©le©cause©intraprese.©

La©tutela©cautelare©rappresenta©lo©strumento©giurisdizionale©maggior-
mente©utilizzato©ai©fini©dell'intervento©nelle©controversie©riguardanti©la©peri-
colosita©dei©campi©elettromagnetici.©

La©maggior©parte©delle©decisioni©in©materia©e©di©tipo©cautelare,©proprio©
per©il©carattere©preventivo©che©connota©tale©forma©di©tutela.©

Lo©scopo©da©raggiungere©a©livello©giurisdizionale,©per©chi©lamenta©la©
lesione©del©diritto©alla©salute,©e©ottenere©un©provvedimento©che©garantisca©la©
cessazione©della©situazione©pericolosa.©

I©tempi©del©processo©sono©lunghi:©e©importante©agire©al©piu©presto,©prima©
che©il©danno©si©sia©verificato.©

Naturalmente,©tra©le©azioni©cautelari©previste©dal©codice©di©rito,©quella©
utilizzata©dai©ricorrenti©e©l'azione©cautelare©atipica©prevista©dall'art.©700©

c.p.c.©(36).©
Nei©primi©anni©novanta©si©registra©una©tendenza©dei©giudici©a©respingere©
le©richieste©di©una©tutela©cautelare©ex 
art.©700©c.p.c.©al©fine©di©intervenire©sugli©
elettrodotti©costruiti©o©in©fase©di©costruzione.©

(35)©Cass.©6©marzo©1979,©n.©1404.©In©termini©di©inquinamento©da©onde©elettromagnetiche©si©
esprimeva©anche©il©T.A.R.©Veneto,©18©novembre©1982,©n.©878,©in©T.A.R.,©1983,©I,©187©e,©di©recente,©
il©Trib.©Como,©22©gennaio©2002,©n.©1146©e,©piu©di©recente,©T.A.R.©Veneto,©Sez.©II,©13©febbraio©
2001,©n.©236,©in©Giur. 
di 
merito,©2001,©III,©749,©con©nota©di©F. 
Patruno, 
Considerazioni 
sull'inquina-
mento 
elettromagnetico 
e 
sulla 
recente 
legge-quadro. 
(36)©La©funzione©dell'art.©700©e©proprio©quella©di©munire©di©tutela©sommaria©urgente©tutti©i©
diritti©riconosciuti©dall'ordinamento,©indipendentemente©da©una©norma©che©attribuisca©il©diritto©
di©azione©in©merito©al©singolo©diritto©e©a©ciascuna©violazione,©A. 
Protopisani, 
Lezioni 
di 
diritto 
Processuale 
Civile, 
Jovene,©Napoli,©1996,©691.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Se©non©erano©le©Preture©a©respingere©le©richieste,©le©ordinanze©venivano©
revocate©dai©Tribunali.©

La©giurisprudenza,©tuttavia,©e©,©in©genere,©poco©propensa©ad©accordare©la©
tutela©cautelare©ex 
art.©700©c.p.c.©chiesta©al©fine©di©rimuovere©apparecchiature©
idonee©a©produrre©onde©elettromagnetiche,©sul©presupposto©della©non©suffi-
cienza©di©un©rischio©generico©(37).©

Un©orientamento©giurisprudenziale,©minoritario,©ha©ritenuto©di©disappli-
care©l'applicazione©dei©valori-limite©attualmente©vigenti,©a©livello©nazionale,©
per©espressa©previsione©della©legge©7©febbraio©2001,©n.©36©e©ha©imposto©lo©
spostamento©dell'elettrodotto©o©la©limitazione©dei©valori©di©corrente©che©tran-
sitano©sulle©linee©elettriche©(38).©

L'inosservanza©dei©limiti©previsti©a©livello©legislativo©scaturisce©dall'esi-
genza©di©garantire©quanto©piu©possibile©la©salute©dei©cittadini.©

Il©Tribunale©di©Padova,©con©pronuncia©del©17©novembre©1998,©

n.©465©(39),©ha©imposto©la©limitazione©a©100A©del©valore©della©corrente©che©
percorre©un©impianto©a©132©kV,©nel©presupposto©che©a©tale©valore©il©campo©
elettromagnetico,©pur©eccedendo©di©poco©gli©0,2©mt,©non©produca©effetti©
nocivi©per©gli©esposti.©
Il©suddetto©orientamento©ritiene©non©vincolanti©i©limiti©legislativi©in©
quanto©non©astrattamente©preclusivi©di©indagini©sulla©causalita©specifica.©

Il©Tribunale©di©Milano©ha©ammesso©la©tutela©cautelare©ûallo©scopo©di©
prevenire©danni©provocati©dall'esposizione©a©campi©elettromagneticiý,©eper©
tutelare©il©diritto©fondamentale©della©salute©che©lo©stadio©attuale©delle©ricerche©
scientifiche©ritiene,©seppure©in©maniera©non©sicura,©essere©gravemente©minac-
ciato©da©tale©esposizione©(40).©

Si©deve©segnalare©la©sentenza©della©Cassazione©n.©9893©del©2000©(41)©che,©
sul©presupposto©della©supposta©notorieta©delle©onde©elettromagnetiche©(gene-
rate,©nel©caso©specifico,©da©un©elettrodotto)©ha©ritenuto©ammissibile©l'emis-
sione©di©una©pronuncia©inibitoria©qualora,©anche©prima©che©l'opera©pubblica©
sia©messa©in©esercizio,©sia©possibile©accertare©che©e©insito©un©pericolo©(e©non©
gia©un©pregiudizio©attuale)©per©la©salute©umana.©

Altra©parte©della©giurisprudenza,©maggioritaria,©ha©ritenuto,©invece©che,©
rispettate©le©prescrizioni©del©citato©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©

(37)©Trib.©di©Lucca,©5©marzo©1990,©in©Rass. 
giur. 
energia 
elettrica, 
1990,©523.©
(38)©Cfr.©Trib.©Reggio©Calabria,©30©gennaio©2001,©in©Rass. 
giur. 
energia 
elettrica, 
2001,©279:©ha©
ritenuto©ammissibile©la©domanda©cautelare©di©sospensione©dei©lavori©di©realizzazione©di©una©cabina©
elettrica,©in©quanto©finalizzata©alla©tutela©del©personalissimo©e©costituzionalmente©garantito©diritto©
alla©salute©individuale©che©si©assume©minacciato©da©immissioni©pregiudizievoli©di©onde©elettroma-
gnetiche.©
(39)©Trib.©Padova,©17©novembre©1998,©in©Guida 
al 
diritto,©1999,©n.©38,©14.©
(40)©Trib.©Milano,©7©ottobre©1999,©in©Foro 
it.,©2001,©141.©Cfr.©sul©punto©G.D.©Comporti, 
Amministrazioni 
e 
giudici 
sull'onda 
dell'elettrosmog, 
in©Foro 
Amm., 
2001,©IX,©2455.©
(41)©Cass.©27©luglio©2000,©n.©9893,©in©Foro 
it.,©2001,©I,©141©e©in©Corr. 
giur.,2001,©200,©in©Danno 
eresp.,©2001,©38,©con©nota©di©G. 
DE 
Marzo, 
Inquinamento 
elettromagnetico 
e 
tutela 
inibitoria 
ein©
Urb. 
e 
app., 
2001,©162,©con©nota©di©G. 
Manfredi,©L'ûirresistibile» 
diritto 
alla 
salute 
e 
la 
tutela 
dal-
l'inquinamento 
elettromagnetiche. 
Sui©profili©causalistici©cfr.©cap.4©pr.©XII.©

DOTTRINA©389 


Ministri©del©1992©nonche¨delle©Raccomandazioni©espresse©in©materia©dai©vari©
Organismi©internazionali,©e©in©assenza©di©prove©scientifiche©certe©circa©il©rap-
porto©di©causalita©tra©esposizione©ai©campi©elettromagnetici©ed©effetti©a©lungo©
termine©dell'esposizione©stessa,©non©sia,©allo©stato,©ipotizzabile©la©violazione©
del©diritto©alla©salute©(42).©

In©particolare,©il©Tribunale©di©Milano©ha©osservato©che,©essendo©interve-
nuta©la©legge©n.©36©del©2001©recante©norme©di©tutela©dalle©onde©elettromagne-
tiche,©non©sia©consentito©al©giudice,©che©ravvisi©una©possibile©lesione©alla©
salute©per©effetto©dei©campi©elettromagnetici©generati©da©tali©onde,©procedere©
alla©disapplicazione©dei©limiti©esistenti©(transitoriamente©quelli©stessi©di©cui©
al©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©23©aprile©1992)©ormai©
costituenti©norma©primaria©(43).©

LE 
ondE 
elettromagnetichE 
E 
iL 
dannO 
esistenziale. 
LA 
rilevanzA 
giuridicA 
deL 
pericolO 
dI 
danno. 


La©rilevanza©giuridica©del©pericolo,©se©e©ancora©insufficiente©ai©fini©del©
risarcimento©del©danno©(biologico©in©senso©stretto)©inteso©come©lesione©(che©
ancora©non©sussiste),©potrebbe©costituire©un©segnale©della©rilevanza©e,©forse,©
della©risarcibilita©,©del©danno©esistenziale©che©puo©essere©causato©da©quella©
esposizione.©

Il©quesito©involge©il©fatto©se©il©pericolo©di©danno©(che©e©pur©sufficiente©a©
giustificare©l'inibitoria)©possa©costituire©di©per©se¨un©danno©ingiusto©risarcibile©
a©prescindere©dall'esistenza©di©una©dimostrata©menomazione©dell'integrita©
fisica.©

Tutto©sta©nello©stabilire©se©il©danno©esistenziale©abbia©una©propria©confi-
gurazione©autonoma©oppure©si©configuri©come©un©mero©doppione©del©danno©
morale©(la©mia©impressione©e©che©si©verta©in©tale©ultima©ipotesi),©estrapolato©
al©fine©di©aggirare©il©limite©previsto©a©livello©codicistico©in©ordine©al©risarcibi-
lita©del©danno©morale©solo©in©presenza©di©un©reato©(fatto©di©reato).©

Ci©si©chiede©se©sia©possibile,©in©tale©materia,©ipotizzare©il©danno©esisten-
ziale,©ossia©il©danno©arrecato©alla©sfera©della©personalita©.©

Attesa©l'incertezza©della©nocivita©delle©onde©elettromagnetiche,©il©risarci-
mento©del©danno©esistenziale©rappresenta,©forse,©l'unica©strada©percorribile,©
in©quanto©ha©la©funzione©di©risarcire©il©timore©del©contagio©nonche¨le©riper-
cussioni©sulla©vita©di©relazione©della©persona.©

(42)©Trib.©Parma,©22©luglio©2000©e©Trib.©Barcellona©Pozzo©di©Gotto,©29©giugno©2000,©in©Danno©
eresp.,©2001,©408,©con©nota©di©R. 
DI 
Legami,©Antenne©per©telefonia©cellulare,©elettrosmog©e©danno©
alla©salute.©La©sentenza©del©Tribunale©di©Parma©stabilisce©che©l'osservanza©dei©limiti©di©esposizione©
alle©onde©elettromagnetiche©previsti©dal©d.m.©10©settembre©1998,©n.©381,©fa©venir©meno©l©'elemento©
del©periculum©in©mora©necessario©per©l'emanazione©di©un©provvedimento©cautelare©richiesto©ex©
art.©700©c.p.c.©al©fine©di©far©rimuovere©o©per©lo©meno©disattivare©una©stazione©radio-base©per©telefo-
nia©cellulare.©Cfr.©anche©T. 
DallA 
Massara,©Due©pronunce©in©tema©di©elettrosmog:©ovvero©dei©
ragionevoli©limiti©di©un©approccio©generalizzante©difronte©alla©specificita©del©caso©concreto,©in©Giur.©
It.,©2001,©2063.©
(43)©Trib.©Milano,©28©luglio©2001,©in©Rass.©giur.©energia©elettrica,©2001,©269,©con©nota©di©
Nobili.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Naturalmente,¨il¨presupposto¨per¨configurare¨tale¨ipotesi¨risarcitoria¨e©¨
l'accertamento¨del¨superamento¨del¨limite¨di¨tollerabilita©¨.¨

Un¨precedente¨si¨rinviene¨nelle¨corti¨nordamericane,¨ed¨in¨particolare¨in¨
una¨pronuncia¨della¨Corte¨di¨Appello¨di¨New¨York¨del¨1993,¨che¨ha¨accor-
dato¨il¨risarcimento¨del¨danno¨al¨proprietario¨di¨un¨immobile¨che¨lamentava¨
la¨diminuzione¨di¨valore¨del¨proprio¨fondo¨adiacente¨ad¨una¨servitu©¨di¨elet-
trodotto¨di¨cavi¨ad¨alta¨tensione,¨a¨causa¨del¨timore¨della¨popolazione¨che¨i¨
campi¨elettromagnetici¨generati¨dalla¨linea¨elettrica¨potessero¨provocare¨
patologie¨gravi.¨

Eéda¨evidenziare,¨tuttavia,¨che¨la¨condanna¨e©¨giustificata¨anche¨dalla¨
caratteristica¨strutturale¨della¨American 
Tort 
Law,¨la¨quale¨prevede¨oltre¨al¨
risarcimento¨di¨tutti¨i¨danni¨per¨lucro¨cessante,¨anche¨quello¨per¨danni¨(puni-
tive 
o 
exemplerary 
damages) 
concessi¨non¨tanto¨per¨finalita©¨riparatorie,¨
quanto¨per¨porre¨in¨essere¨un'azione¨di¨deterrenza¨di¨punizione¨volta¨a¨preve-
nire¨o¨evitare¨la¨commissione¨nel¨futuro¨di¨nuovi¨atti¨illeciti.¨

La¨Corte¨ha¨affermato¨che¨l'attore¨doveva¨dimostrare¨solo¨l'esistenza¨di¨
quel¨timore¨e¨che¨esso¨aveva¨causato¨oggettivamente¨la¨perdita¨di¨valore¨del¨
bene¨ma¨non¨la¨ragionevolezza¨del¨comportamento¨del¨pubblico¨(44).¨

Anche¨nel¨nostro¨ordinamento¨la¨Cassazione¨ha¨ravvisato¨l'esistenza¨di¨
un¨fatto¨illecito¨perfetto¨pur¨in¨mancanza¨di¨un¨danno¨accertato¨alla¨salute,¨
configurando¨l'evento¨dannoso¨nel¨pericolo¨di¨contagio¨dell'¨Hiv¨e¨nelle¨riper-
cussioni¨alla¨vita¨di¨relazione¨e¨alla¨sfera¨esistenziale¨della¨persona¨(45).¨

La¨giurisprudenza¨di¨merito,¨sulla¨base¨di¨questo¨principio,¨ha¨accolto,¨
in¨via¨cautelare,¨la¨domanda¨di¨alcuni¨condomini¨al¨fine¨di¨ottenere¨la¨
sospensione,¨ai¨sensi¨dell'art.¨1171¨c.c.,¨dei¨lavori,¨non¨autorizzati¨dal¨condo-
minio,¨di¨installazione¨di¨una¨stazione¨radio¨base¨per¨telefoni¨cellulari,¨intra-
presi¨su¨una¨porzione¨di¨lastrico¨solare¨di¨proprieta©¨esclusiva¨di¨un¨altro¨con-
dominio,¨in¨considerazione¨del¨deprezzamento¨dell'edificio¨(e¨delle¨singole¨
proprieta©¨)¨conseguente¨all'attuale¨situazione¨di¨incertezza¨scientifica¨circa¨gli¨
effetti¨a¨lungo¨termine¨sulla¨salute¨delle¨onde¨elettromagnetiche¨irradiate¨da¨
impianti¨del¨genere,¨nonche¨all'invasivita©¨e¨al¨non¨organico¨inserimento¨del-
l'opera¨nel¨contesto¨architettonico¨(46).¨

GiurisprudenzA 
amministrativa. 


In¨via¨di¨principio,¨nella¨materia¨dell'inquinamento¨elettromagnetico¨
oggetto¨della¨tutela¨risulta¨essere¨il¨bene¨salute¨previsto¨e¨riconosciuto¨dalla¨
nostra¨Costituzione.¨

Si¨tratta¨di¨un¨diritto¨soggettivo,¨fondamentale¨e¨irrinunciabile:¨la¨giuri-
sdizione¨spetta¨al¨giudice¨ordinario.¨

Cio©¨non¨significa¨che¨anche¨il¨giudice¨amministrativo¨non¨possa¨accor-
dare¨tutela:¨in¨proposito¨sono,¨naturalmente,¨diversi¨i¨presupposti¨e¨i¨motivi¨
che¨consentono¨di¨radicare¨l'azione¨innanzi¨a¨tale¨giudice.¨

(44)¨Iasanoff, 
76.¨
(45)¨Cass.¨civ.,¨Sez.¨I,¨29¨maggio¨1999,¨n.¨5265,¨in¨Mass. 
Giur. 
it.,1999.¨
(46)¨Pret.¨Bologna,¨12¨aprile¨1999,¨in¨Foro 
it.,¨1999,¨I,¨3414.¨

DOTTRINA 
391 


Lo 
Stato 
e 
gli 
enti 
territoriali 
sono 
deputati 
a 
svolgere 
un 
ruolo 
impor-
tante: 
concedere 
autorizzazioni 
alla 
costruzione 
e 
all'attivazione 
di 
elettro-
dotti, 
di 
impianti 
di 
telefonia 
mobile, 
ecc. 


Il 
ricorso 
alla 
giustizia 
amministrativa 
si 
legittima 
in 
virtuà 
della 
viola-
zione 
di 
un 
interesse 
legittimo 
ed 
eà 
caratterizzato 
dalla 
richiesta 
di 
annulla-
mento, 
revoca 
o 
modifica 
di 
un 
atto 
amministrativo. 


Il 
ricorso 
eà 
proponibile 
nel 
caso, 
ad 
esempio, 
di 
inquinamento 
elettro-
magnetico 
prodotto 
da 
un 
elettrodotto 
o 
da 
un 
impianto 
di 
telefonia 
mobile, 
in 
quanto 
eà 
necessario 
il 
compimento 
di 
un 
procedimento 
amministrativo 
ai 
fini 
della 
autorizzazione 
alla 
costruzione 
e 
messa 
in 
opera 
dell'impianto. 


La 
sfera 
del 
giudice 
amministrativo, 
dunque, 
riguarda 
la 
parte 
procedu-
rale 
prevista 
da 
un 
complesso 
di 
leggi 
a 
garanzia 
di 
una 
serie 
di 
interessi 
pub-
blici: 
la 
salute 
eà 
non 
solo 
un 
diritto 
garantito, 
ma 
anche 
un 
interesse 
che 
l'or-
dinamento 
ha 
il 
dovere 
di 
perseguire. 
Tutte 
le 
sentenze 
dei 
T.A.R., 
in 
merito, 
hanno 
avuto 
quale 
oggetto 
del 
processo 
un 
atto 
della 
P.A. 
riguardante 
il 
pro-
cedimento 
per 
l'autorizzazione. 


Si 
sono 
fatti 
valere 
vizi 
di 
legittimitaà 
per 
raggiungere 
lo 
stesso 
scopo 
di 
un 
provvedimento 
giurisdizionale 
emesso 
dal 
giudice 
civile: 
la 
non 
edificabi-
litaà 
, 
la 
non 
attivazione 
dell'elettrodotto 
o 
l'inibizione 
dall'esercizio 
(47). 


Il 
giudice 
amministrativo 
puoà 
, 
dunque, 
in 
sede 
di 
verifica, 
valutare 
che 
interessi 
ambientali 
e 
il 
bene 
salute 
siano 
considerati 
(48). 


Una 
delle 
problematiche 
affrontate 
dai 
T.A.R. 
nelle 
suddette 
controver-
sie 
riguarda 
innanzi 
tutto 
il 
potere 
del 
giudice 
amministrativo 
ed 
i 
suoi 
limiti. 


Il 
G.A., 
infatti, 
non 
puoà 
sostituirsi 
alla 
P.A., 
esercitare 
il 
potere 
di 
deter-
minazione 
di 
cui 
essa 
eà 
titolare 
e, 
conseguentemente, 
non 
puoà 
modificare 
gli 
atti 
da 
questa 
posti 
in 
essere 
o 
eseguire 
compiti 
spettanti 
alla 
medesima: 
il 
suo 
ruolo 
consiste 
in 
un 
controllo 
di 
legittimitaà 
e 
talvolta 
di 
merito 
sugli 
atti. 


La 
giurisprudenza 
in 
relazione 
a 
questo 
profili 
e 
agli 
elettrodotti 
eà 
stata 
ferma 
nello 
specificare 
che 
il 
potere 
del 
giudice 
non 
potraà 
mai 
essere 
quello 
di 
stabilire 
la 
validitaà 
del 
tracciato. 


Le 
scelte 
progettuali 
sono 
esplicazione 
di 
potestaà 
tecnico-amministra-
tiva-discrezionale, 
non 
censurabile 
in 
sede 
di 
giudizio 
di 
legittimitaà 
, 
se 
non 
per 
illogicitaà 
e 
manifesta 
irrazionalitaà 
delle 
scelte(49). 


(47) 
L'autorizzazione 
per 
la 
costruzione 
di 
un 
elettrodotto 
eà 
solo 
l'atto 
finale 
di 
un 
procedi-
mento 
complesso 
costituito 
da 
una 
serie 
di 
subprocedimenti. 
Accanto 
al 
procedimento 
di 
autoriz-
zazione 
eà 
stata 
inserita 
la 
procedura 
di 
impatto 
ambientale. 
Le 
competenze 
sono 
ritagliate 
tra 
lo 
Stato 
e 
gli 
enti 
territoriali, 
chiamati 
a 
partecipare 
al 
fine 
di 
garantire 
il 
rispetto 
dei 
diversi 
interessi 
pubblici. 
cfr. 
A.G., 
Rischi©(potenziali)©da©elettrosmog©e©proprieta©condominiale,©in 
Diritto©e©Giusti-
zia,©2002, 
6, 
8. 
(48) 
Cfr. 
Tar 
Veneto, 
sez. 
II, 
13 
febbraio 
2001, 
n. 
236, 
e 
U. 
Russo,©Inquinamento©elettroma-
gnetico©eprincipio©diprecauzione,©in 
Resp.civ.eprev.,©2001, 
1267. 
(49) 
F. 
Patrono, 
Considerazioni©sull'inquinamento©elettromagnetico©e©sulla©recente©legge-qua-
dro,©in 
Giur.©di©Merito,©2001, 
III, 
749; 
TAR 
Veneto, 
Sez. 
II, 
13 
febbraio 
2001, 
n. 
236, 
in 
Riv.©Giur.©
ambiente,©2000, 
119 
ss, 
con 
nota 
di 
Ceruti, 
Inquinamento©elettromagnetico©e©salute©umana:©ilpro-
blema©dellasindacabilita©giudizialedellenorme©tecnichesullabase©delprincipioprecauzionaleaval-
lato©da©Cons.©St.,©ord.©28©settembre©1999,©n.©1737.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©giudice©non©puo©giudicare©la©scelta©fatta©nel©merito,©in©quanto©con©cio©
eserciterebbe©una©funzione©amministrativa©(50):©puo©solo©rilevare©se©le©scelte©
sono©state©fatte©con©ragionevolezza.©

Altra©ipotesi©in©cui©il©G.A.©puo©intervenire,©oltre©che©nei©casi©di©eccesso©
di©potere©e©di©incompetenza,©e©la©violazione©di©legge:©in©un©procedimento©cos|©
scadenzato©e©complesso©non©e©difficile©rinvenire©ipotesi©che©integrano©tale©
vizio.©

Il©controllo©del©rispetto©delle©norme©istruttorie©offre©occasione©al©giudice©
di©verificare©se©effettivamente©sono©stati©presi©in©considerazione©tutti©gli©
aspetti.©

Il©momento©istruttorio,©nella©procedura©ricopre©una©rilevanza©partico-
lare,©considerato©che©e©in©questa©sede©che©vengono©in©rilievo©tutte©le©compo-
nenti©relative©alla©costruzione©dell'impianto,©all'impatto©sull'ambiente©e©sul©
territorio,©e©alla©sua©collocazione©urbanistica.©

Inoltre,©attraverso©il©controllo©della©motivazione©ed©il©suo©eventuale©vizio©
il©giudice©ha©la©facolta©di©valutare©se©l'Amministrazione©nel©decidere©abbia©
tenuto©conto©della©reale©necessita©di©costruire©un©elettrodotto©in©quella©zona,©
se©erano©presenti©i©presupposti©richiesti©dalla©normativa©vigente,©se©la©scelta©
e©stata©coerente©con©le©risultanze©istruttorie.©

A©cio©si©aggiunga©che©la©tutela©della©salute,©oltre©ad©essere©prevista©a©
livello©costituzionale,©e©parte©integrante©dell'ordinamento©giuridico:©basti©
pensare©alla©legge©23©dicembre©1978©n.©833©che©prevede©tra©i©fini©dello©Stato©
quello©di©garantire©condizioni©uniformi©di©salute©su©tutto©il©territorio©nazio-
nale.©

La©salute,©dunque,©e©non©solo©un©diritto©garantito,©ma©anche©un©interesse©
che©l'ordinamento©ha©il©dovere©di©perseguire:©cio©consente©che©possa©essere©
parametro©di©valutazione©e©di©giudizio©anche©nel©procedimento©amministra-
tivo©e©successivamente©in©sede©processuale©(51).©

L'aspetto©salute©e©venuto©in©rilievo©in©modo©esplicito©nella©normativa©
sugli©elettrodotti©con©il©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©del©
23©aprile©1992:©da©allora©e©opinione©giurisprudenziale©che©tale©normativa©
rientri©tra©quella©che©deve©essere©rispettata©nella©procedura©di©autorizzazione©
alla©costruzione©degli©impianti©(52).©

(50)©Sintomatica©la©sentenza©del©TAR©Veneto,©18©maggio©1994,©n.©550,©in©Rass. 
Giur. 
dell'E-
n. 
Elettrica.,©1995,©245:©ûla©soluzione©del©tracciato©prescelta©dall'ENEL©non©puo©formare©oggetto©
di©censura,©dato©che©una©tale©scelta©si©rapporta©all'esplicazione©di©potesta©tecnico©amministrativa,©
sindacabile©dal©giudice©amministrativo©solo©in©ipotesi©di©manifesta©irrazionalita©ý.©Stessa©argomen-
tazione©e©adottata©dal©TAR©Lombardia,©14©maggio©1994,©n.©302,©in©Rass. 
giur. 
dell'En. 
Elettrica,©
1994,©247.©
(51)©TAR©Lombardia,©3©novembre©1994,©n.©618,©in©Rass. 
Giur. 
En. 
Elettrica: 
ûLa©salute©costi-
tuisce©un©diritto©inviolabile©dei©cittadini©direttamente©ed©un©interesse©fondamentale©della©colletti-
vita©come©sancito©dall'art.©32©della©Costituzione©e©dalla©legge©833©del©1978,©pertanto,©ne©e©indispen-
sabile©assicurare©la©tutela©anche©in©sede©di©realizzazioni©degli©impianti©elettriciý.©
(52)©C'e©,©tuttavia,©perplessita©in©dottrina©circa©il©ricorso©smodato©al©giudice:©û...il©giudice©
finira©per©operare©piu©come©fattore©di©compensazione©di©incertezze©sociali©e©culturali,©che©come©

DOTTRINA©393 


Tra©gli©elementi©di©legittimita©dell'atto©autorizzatorio©e©necessario,©per-
tanto,©verificare©anche©il©rispetto©della©normativa©apposita©dettata©in©materia©
di©esposizioni©alle©radiazioni©non©ionizzanti,©vale©a©dire©il©d.p.c.m.©23©aprile©
1992©e©il©d.p.c.m.©1995©per©le©azioni©di©risanamento©e,©naturalmente,©la©
recente©legge©quadro.©Di©recente©il©T.A.R.©Toscana©e©il©Consiglio©di©Stato©
hanno©affrontato©il©problema©(53).©

La©giurisprudenza©amministrativa©nei©rapporti©tra©normativa©sta-

tale©e©regionale©e©il©principio©di©omogeneita©della©disciplina©nor-

mativa.©

Altro©problema©che©e©stato©affrontato©e©quello©relativo©al©rapporto©tra©
normativa©statale©e©regionale.©

La©sentenza©del©Consiglio©di©Stato,©sez.©VI,©n.©3098©del©3©giugno©2002©
affronta,©per©la©prima©volta,©la©normativa©della©legge©quadro©in©relazione©alle©
nuove©disposizioni©dell'art.©117©cost.,©come©novellato©dalla©legge©costituzio-
nale©18©ottobre©2001,©n.©3,©(contenente©modifiche©al©titolo©V©della©parte©
seconda©della©Costituzione,©entrata©in©vigore©a©seguito©del©favorevole©voto©
referendario©del©7©ottobre©2001,©a©far©data©dall'8©novembre©2001).©

Il©Consiglio©di©Stato©evidenzia©come©la©legge©n.©36©del©2001©prevede,©
all'art.©4,©che©sia©lo©Stato©a©fissare©i©parametri©per©la©tutela©della©salute©o©
per©finalita©precauzionali©o©ambientali©(limiti©di©esposizione,©valori©di©atten-
zione;©obiettivi©di©qualita©,©in©quanto©valori©di©campo).©

La©stessa©legge©sottolinea©che©la©suddetta©riserva©legislativa©statale©e©giu-
stificata©in©considerazione©del©preminente©interesse©nazionale©alla©definizione©
di©criteri©unitari©e©di©normativa©omogenea©in©relazione©alle©finalita©di©tutela©
della©salute©della©legge©medesima©(54).©

organo©di©composizione©di©liti©e©delle©relative©incertezze©giuridiche,©facendosi©cos|©carico©di©una©
non©meglio©definita©funzione©di©supervisione©tecnica©degli©approdi©teorici©della©comunita©scienti-
fica©e©della©funzione©di©valutazione©e©selezione©degli©interessi©meritevoli©di©tutela,©che©sono©estra-
nee©al©proprio©bagaglio©culturale©ed©al©proprio©mandatoý...©ûIn©definitiva,©se©i©giudici©rivendicano©
un©ruolo©forte©di©mediatori©e©garanti©di©ultima©istanza©dei©valori©in©gioco,©ed©operano©cos|©quali©
moltiplicatori©del©contenzioso,©le©amministrazioni©tendono©a©rinunciare©alle©proprie©prerogative©e©
contribuiscono©a©loro©volta©alla©inflazione©delle©regole©e©dei©vincoli©esistenti,©ingenerando©cos|©
ulteriore©incertezza©e©contenziosoý,©G.D.Comporti, 
Amministrazioni 
e 
giudici 
sull'onda 
dell'elet-
trosmog, 
in©Foro 
Amm., 
2001,©IX,©2455.©

(53)©A.©Contaldo,©Ancora 
in 
tema 
di 
elettrosmog 
da 
antenne 
per 
la 
telefonia 
mobile 
(nota©a©
Tar©Toscana,©sez.©I,©15©gennaio©2001),©in©Dir. 
Informazione 
e 
informatica, 
2001,©249.©
(54)©La©sentenza©del©Consiglio©di©Stato©conferma©quella©del©TAR©Lazio,©sez.©II,©n.©6405©del©
2001,©la©quale©aveva©precisato©che©la©legge©n.©36©del©2001©(art.©1,©lett.©a)©si©pone©in©attuazione©del©
principio©costituzionale©del©diritto©alla©salute©(art.©32©Cost.),©ûin©armonia©conunprincipio©giuri-
sprudenziale©ormai©pacifico,©in©ordine©alla©necessita©di©una©concentrata©attribuzione©statale©a©
tutela©della©salute©dalle©emissioni©elettromagneticheý.©Cfr.©su©questi©punti©M.©Oro©Nobili,©Elet-
trosmog: 
per 
il 
Consiglio 
di 
Stato, 
la 
riserva 
allo 
stato 
della 
determinazione 
dei 
limiti 
di 
esposizione 
edeiparametriperlatuteladellasalute(art. 
4dellaleggen.36del2001)costituisceprincipiofonda-
mentaleaisensidelnovellatoart. 
117Cost., 
in©Riv. 
giur. 
dell'edilizia, 
1,©2003,©606.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

D'altronde,©la©riserva©statale©prevista©risulta©del©tutto©in©linea©con©
l'art.©117,©1©comma,©lett.©s 
della©Costituzione,©in©materia©di©principi©fonda-
mentali©dell'ordinamento©(55).©

Anche©una©recente©sentenza©del©T.A.R.©Toscana©riconosce©fondate©le©
censure©con©le©quali©si©deduce©il©contrasto©fra©l'allegato©2©della©delibera©del©
Consiglio©regionale©della©Toscana©e©la©normativa©statale:©ûnell'intento©di©per-
seguire©il©raggiungimento©di©un©obiettivo©di©qualita©in©attuazione©del©d.m.©
381,©il©consiglio©regionale©ha©modificato©(inasprendoli)©i©limiti©di©campo©elet-
tromagnetico©fissati©per©gli©impianti©di©telefonia©mobile©in©sede©nazionale©e,©
contraddicendo©la©stessa©legge©regionale©che©doveva©attuare,©ha©esercitato©
un©potere©che©ha©intaccato©l'assetto©unitario©ed©omogeneo©della©disciplina©
statale©in©materia©di©limiti©di©esposizione©ai©campi©elettrici,©magnetici©ed©elet-
tromagnetici©a©protezione©della©popolazione,©determinando©una©disarmonia©
nella©disciplina©stessa,©negativamente©incidente©sul©corretto©esercizio©del©ser-
vizio©di©telefonia©mobile,©soggetto©tra©l'altro©alla©vigilanza©dell'Autorita©
Garante©per©le©comunicazioniý©(56).©

ûNon©si©desume©dagli©atti©impugnati©in©base©a©quale©studio©o©ricerca©
scientifica©la©Regione©abbia©ritenuto©ragionevole©l'imposizione©di©un©perime-
tro©di©cinquanta©metri©di©distanza©rispetto©ai©rischi©di©esposizione,©quando©il©

d.m.©381©all'art.©4©collega©le©misure©di©cautela©ai©valori©di©esposizione©fissati©
nel©secondo©comma.©
Il©principio©di©precauzione©richiede©sempre©un©riferimento©a©dati©scienti-
fici©attendibili,©specie©laddove©interferisce©con©i©limiti©dei©valori©di©campo©
definiti©a©livello©nazionaleý.©

LA 
giurisprudenzA 
amministrativA 
neI 
rapportI 
trA 
ComunI 
E 
Pro-
vince. 


Lo©stesso©principio©di©omogeneita©si©rinviene©anche©nei©rapporti©tra©
Regioni,©Comuni©e©Province.©

La©legge©quadro©sui©campi©elettromagnetici©pare©riservare©al©potere©
regolamentare©dello©Stato©ogni©compito©di©determinazione©di©limiti©di©esposi-
zione,©fasce©di©rispetto©ecc.©

Tuttavia,©la©stessa©legge©non©fa©venir©meno©ogni©competenza©comunale©
in©materia,©considerato©che©l'art.©8©della©legge©prevede©che©ûi©Comuni©pos-

(55)©Il©Consiglio©di©Stato©e©in©linea©con©le©tesi©sostenute©dal©Governo©nel©ricorso©proposto©
davanti©alla©Corte©Costituzionale,©ai©sensi©del©novellato©art.©127©Cost.,©nei©confronti©di©una©legge©
regionale©contrastante©con©la©riserva©statale©predetta,©Nobili, 
Elettrosmog: 
il 
Governo 
impugna 
alla 
Corte 
costituzionale 
le 
disposizioni 
regionali 
contrastanti 
con 
la 
Legge 
Quadro 
n. 
36 
del 
2001, 
in©Rass. 
giur. 
en. 
elettrica, 
2002,©239.©
(56)©Sentenza©pubblicata©in©www. 
ambientediritto.it 
Il©contenzioso©promosso©con©otto©ricorsi©
attiene©ad©una©serie©di©provvedimenti©attraverso©i©quali©la©Regione©Toscana©ed©i©Comuni©di©
Firenze,©Massa©Marittima©e©Pisa©hanno©disciplinato©la©localizzazione©ed©i©tetti©di©radiofrequenza©
degli©impianti©di©telefonia©mobile©nell'ambito©territoriale©(regionale©e©comunale)©di©competenza,©
provvedendo©anche©alla©sospensione©dei©procedimenti©riguardanti©le©pratiche©edilizie©d'autorizza-
zione©all'installazione©od©al©potenziamento©di©stazioni©radio©base.©

DOTTRINA©395 


sono©adottare©un©regolamento©per©assicurare©il©corretto©insediamento©urbani-
stico©e©territoriale©degli©impianti©e©minimizzare©l'esposizione©della©popola-
zione©ai©campi©elettromagneticiý.©

Comunque©sia,©il©ruolo©comunale©risulta©ridimensionato,©in©quanto©l'e-
ventuale©esercizio©di©tale©competenza©non©puo©tradursi©in©alcun©modo©nella©
previsione©di©limiti©generalizzati©di©esposizione©diversi©da©quelli©previsti©dallo©
Stato©ne¨in©una©deroga©generalizzata©o©quasi©a©tali©limiti©(57).©

Ne©e©riprova©la©sentenza©del©Consiglio©di©Stato,©sez.©VI©(58),©la©quale©ha©
dichiarato©che©esula©dai©poteri©comunali©la©fissazione©di©limiti©di©distanza©e©
di©emissione©degli©impianti©che©producono©emissioni©elettromagnetiche,©in©
quanto©e©riservata©alla©competenza©statale©dalla©legge©n.©36©del©2002.©

Ai©sensi©del©n.©6©dell'art.©8©della©legge©36,©che©fissa©le©competenze©dei©
Comuni,©i©Comuni©possono©adottare©regolamenti©per©il©corretto©insedia-
mento©urbanistico©e©territoriale©degli©impianti,©nel©cui©ambito©regolamen-
tare©puo©essere©minimizzata©l'esposizione©della©popolazione©ai©campi©elet-
tromagnetici.©

Tutto©deve©essere©stabilito©nel©ritaglio©delle©competenze©urbanistiche©e©
nel©rispetto©dei©principi©generali©che©le©governano,©senza©che©possano©adot-
tarsi©decisioni©che©vadano©al©invadere©competenze©dello©Stato©o©delle©
Regioni,©introducendo©surrettiziamente©norme©che©appaiono©di©profilo©urba-
nistico©e©invece©tendano©a©determinare©diversamente©quei©limiti©che©la©legge©
stessa©riserva©alla©competenza©statale.©

Anche©il©T.A.R.©Toscana,©sez.©I,©con©sentenza©n.©12©del©16©gennaio©2003,©
pronunciandosi©in©merito,©ha©stabilito©che©ûLa©Regione,©nell'esercitare©il©suo©
compito©di©dettare©i©criteri©generali,©deve©fornire©agli©enti©comunali©le©neces-
sarie©linee©guida©che©consentono©un©coerente©esercizio©del©potere©regolamen-
tare©di©completamento©agli©stessi©attribuito,©onde©evitare©che©la©medesima©
regolamentazione©finisca©per©esplicarsi©quasi©nell'ambito©di©una©delega©in©
bianco©con©i©conseguenti©risvolti©negativi©di©una©disciplina©disomogenea,se©
non©contrastante,©a©livello©comunale,©regionale©e©nazionaleý©(59).©

Il©d.m.©10©settembre©1998,©n.©381©(decreto©Ronchi)©emanato©in©attua-
zione©dell'art.©1,©comma©6,©lett.©a) 
n.©15©della©legge©31©luglio©1997,©n.©249,©
che©ha©introdotto©l'Autorita©per©il©garante,©all'art.©4,©comma©3©ha©attribuito©
alle©Regioni©ed©alle©Province©autonome©di©Trento©e©Bolzano©il©compito©di©
definire©la©disciplina©per©l'installazione©e©la©modifica©degli©impianti©di©
radiocomunicazione©e©le©azioni©di©risanamento,©al©fine©di©garantire©il©
rispetto©dei©limiti©sopra©indicati©ed©il©raggiungimento©di©eventuali©obiettivi©
di©qualita©.©

Nessuna©competenza©in©materia©era©stata©assegnata©ai©Comuni.©

(57)©R. 
Chieppa, 
L'inquinamento 
elettromagnetico 
traprincipio 
dicautela 
e 
cautela 
nell'attuare 
la 
legge 
quadro 
36/ 
2001, 
in©Urb. 
e 
app., 
5,©2002,©577©ss.;©G. 
Manfredi, 
Le 
competenze 
comunali 
in 
tema 
di 
tutela 
dalle 
emissioni 
elettromagnetiche, 
in©Urb. 
e 
app., 
10,©2002,©1177.©
(58)©Cons.©di©Stato,©sez.©VI,©in©Urb. 
e 
app.,©10,©2002,©1171.©
(59)©T.A.R.©Toscana,©sez.©I,©16©gennaio©2003,©n.©12,©in©www.ambientediritto.it. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tale©principio©e©stato©affermato©piu©volte©nelle©diverse©pronunce©dei©giu-
dici©amministrativi©che©hanno©annullato©la©difforme©regolamentazione©det-
tata©da©taluni©enti©comunali©(60).©

Conclusioni. 


ûIl©diritto©positivo©non©e©l'incarnazione©di©un'idea©eterna©e©metafisica:©
esso©deve©fare©quotidianamente©i©conti©con©le©scienze©e©la©loro©evoluzione,©
sia©perche¨il©suo©contenuto©e©condizionato©dallo©stadio©di©evoluzione©scienti-
fica©che©caratterizza©la©cultura©in©cui©si©manifesta©quel©diritto,©sia©perche¨l'e-
voluzione©scientifica©condiziona©la©forma©e©la©diffusione©del©diritto©positi-
voý©(61).©

L'augurio©e©nel©senso©dell'©estensibilita©delle©soluzioni©adottate©anche©ad©
altre©ipotesi©astrattamente©configurabili,©nonche¨all'acquisizione©di©ulteriori©
elementi©scientifici©e,©perche¨no,©alla©realizzazione©di©una©sintesi©rispetto©ai©
molteplici©interessi©in©gioco,©ad©un©coordinamento©e©ad©una©ottimizzazione©
degli©stessi.©

Ripercorrendo©le©tappe©argomentative©svolte©dal©diritto©e©dalla©scienza,©
quelle©dell'uno©e©dell'©altra©sono©presenti,©inevitabilmente©ed©in©buona©
misura,©nella©normativa©e©nelle©sentenze©che©si©e©citate©e©in©tante©altre©ancora,©
senza©in©verita©che©esse©facciano©velo©al©tecnicismo©della©soluzione©adottata.©

Il©suo©esame©critico,©la©sua©scepsi©giuridica,©non©puo©,©piu©modestamente©
per©noi©giuristi,©prescindere©dall'analitico©svolgimento©del©thema 
disputandum 
nonche¨dal©ragionamento©strettamente©logico-giuridico.©

(60)©T.A.R.©Toscana,©sez.©I,©26©luglio©2001,©n.©1266;©T.A.R.©Toscana,©sez.©I,©30©gennaio©2002,©
n.©65;©T.A.R.©Veneto,©sez.©II,©2©febbraio©2002,©n.©347,©Consiglio©di©Stato,©sez.©VI,©3©giugno©2002,©
n.©3095.©
(61)©M.G.Losano, 
I 
grandi 
sistemi 
giuridici, 
Diritti 
positivi 
e 
scoperte 
scientifiche, 
Torino,©II©
ed.,©1988,©11.©

DOTTRINA¨397 


Rapporto 
fra 
gestione 
del 
contenzioso 
e 
tecnica 
legislativa 
nei 
parametri 
dell'analisi 
economica 
(*)¨

di 
Massimo 
Bachetti 


Nel¨procedimento¨per¨la¨redazione¨delle¨norme¨(detto¨tecnica¨legislativa)¨
e©¨importante¨la¨presa¨in¨esame¨dello¨stato¨del¨contenzioso¨pubblico.¨I¨giudizi¨
in¨cui¨e©¨parte¨la¨P.A.¨costituiscono¨indiscutibilmente¨un¨importante¨elemento¨
di¨valutazione¨per¨individuare¨gli¨aspetti¨patologici¨dell'applicazione¨delle¨
norme.¨Il¨cittadino¨agisce¨contro¨l'Amministrazione¨perche¨ritiene¨di¨essere¨
stato¨leso¨nei¨suoi¨diritti¨od¨interessi¨a¨seguito¨di¨violazione¨di¨norme¨di¨legge¨

o¨regolamento.¨Se¨pertanto¨la¨norma¨non¨e©¨correttamente¨formulata¨oppure¨
e©¨irragionevole¨perche¨non¨e©¨stata¨fatta¨dal¨legislatore¨una¨adeguata¨pondera-
zione¨degli¨interessi,¨se¨la¨P.A.¨ha¨commesso¨errori¨nell'interpretarla,¨cio©¨
non¨potra©¨non¨emergere¨dall'analisi¨delle¨azioni¨giudiziarie¨proposte.¨Ma¨il¨
ricorso¨alla¨tutela¨giudiziaria¨puo©¨essere¨anche¨sintomatico¨di¨esigenze¨e¨biso-
gni¨a¨cui¨il¨legislatore¨non¨ha¨voluto¨o¨potuto¨dare¨risposta.¨Cio©¨consente¨
sia¨di¨effettuare¨interventi¨correttivi¨sulla¨legislazione¨vigente¨(verifica¨ex 
post),¨sia¨di¨valutare¨se¨i¨progetti¨di¨legge¨predisposti¨dagli¨uffici¨non¨ripro-
ducano¨vizi¨gia©¨acclarati¨un¨sede¨giurisdizionale.¨Eévero¨che¨l'indagine¨sulla¨
legittimita©¨dell'operato¨dell'Amministrazione¨puo©¨essere¨effettuata¨anche¨
attraverso¨l'esame¨delle¨giurisprudenza.¨Pero©¨le¨informazioni¨desumibili¨dai¨
giudizi¨riguardano¨solo¨l'attivita©¨svolta¨nell'ambito¨del¨giudizio¨dalle¨parti¨in¨
causa¨e¨le¨decisioni¨adottate¨dal¨giudicante;¨non¨e©¨invece¨in¨alcun¨modo¨rile-
vabile¨la¨situazione¨dei¨rapporti¨interni¨fra¨la¨P.A.¨e¨la¨difesa¨istituzionale.¨
Sotto¨tale¨profilo¨si¨assiste¨talvolta¨all'insistenza¨delle¨Amministrazioni¨nel¨
coltivare¨giudizi¨infondati,¨all'appiattirsi¨su¨prassi¨consolidate¨per¨ragioni¨di¨
opportunismo¨o¨pigrizia¨istituzionale,¨alla¨scarsa¨circolarita©¨di¨informazioni¨
od¨alla¨mancanza¨di¨meccanismi¨istituzionali¨idonei¨ad¨assicurare¨adeguate¨
sinergie¨fra¨il¨sapere¨giuridico¨dell'Avvocatura¨e¨l'esperienza¨amministrativa¨
delle¨Amministrazioni.¨Non¨mi¨riferisco¨solo¨all'eventualita©¨di¨risolvere¨stra-
giudizialmente¨le¨controversie,¨ma¨anche¨a¨quella¨di¨prevenire¨l'insorgenza¨
di¨contenziosi.¨
Inoltre¨il¨difensore¨pubblico¨ha¨una¨visione¨della¨situazione¨delle¨contro-
versie¨riguardanti¨la¨P.A.¨a¨360..¨Puo©¨conoscere¨tutti¨i¨giudizi¨di¨merito¨o¨
legittimita©¨che¨coinvolgono¨la¨pubblica¨amministrazione,¨esaminare¨l'anda-
mento¨del¨contenzioso¨di¨un¨singolo¨ministero¨od¨ente,¨effettuare¨una¨inda-
gine¨trasversale¨non¨con¨riferimento¨alla¨singola¨Amministrazione¨ma¨alla¨
violazione¨della¨medesima¨normativa¨posta¨in¨essere¨da¨piu©¨amministrazioni.¨

(*)¨Testo¨della¨relazione¨tenuta¨al¨Convegno¨ûL'analisi 
economica 
del 
contenzioso 
pub-
blico... 
Lastatisticavincelecrisi?ý¨svoltosi¨a¨Roma¨il¨15-16¨gennaio¨2004¨presso¨l'Avvocatura¨
Generale¨dello¨Stato.¨


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


La 
quantitaà 
di 
dati 
desumibili 
dall'esame 
del 
contenzioso 
pubblico 
eà 
enorme. 
Ovviamente 
l'operazione 
non 
puoà 
essere 
svolta 
se 
tali 
dati 
grezzi 
non 
vengono 
preventivamente 
razionalizzati. 
La 
prima 
operazione 
da 
effet-
tuare 
a 
tal 
fine 
eà 
la 
classificazione 
del 
contenzioso 
che 
va 
fatta 
per 
materia 
(espropriazioni, 
appalti, 
procedimento 
disciplinare, 
...), 
per 
estremo 
norma-
tivo. 
Il 
sistema 
informativo 
in 
uso 
fino 
a 
qualche 
mese 
or 
sono 
all'Avvoca-
tura 
dello 
Stato 
consentiva 
di 
svolgere 
tale 
operazione 
solo 
atomisticamente 
per 
singolo 
fascicolo; 
il 
che 
permetteva 
di 
estrarre 
dalla 
banca 
dati 
la 
notizia 
sulla 
materia 
od 
estremo 
normativo 
riguardante 
la 
singola 
pratica. 
Non 
era 
peroà 
possibile 
collegare 
i 
singoli 
fascicoli 
sulla 
base 
della 
materia 
o 
per 
estremo 
normativo. 
L'unico 
criterio 
di 
classificazione 
in 
grado 
di 
consentire 
un 
collegamento 
fra 
i 
vari 
affari 
era 
costituito 
dall'indicazione 
dell'Ammini-
strazione 
interessata, 
o 
divisione 
in 
contenziosi, 
consultivi 
ed 
affari 
d'ordine. 
Percioà 
la 
relazione 
annuale 
inviata 
all'Ufficio 
legislativo 
della 
Presidenza 
del 
consiglio 
dei 
Ministri 
conteneva 
solo 
tali 
informazioni. 
Con 
il 
nuovo 
sistema 
informativo 
eà 
possibile 
invece 
effettuare 
una 
connessione 
fra 
i 
vari 
affari 
per 
estremo 
normativo 
o 
codice 
materia. 
Pertanto 
le 
attuali 
potenzialitaà 
dei 
sup-
porti 
informatici 
autorizzano 
a 
ritenere 
che 
si 
possa 
avere 
una 
visione 
d'in-
sieme 
dell'attivitaà 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato 
sia 
per 
gli 
affari 
contenziosi 
che 
consultivi. 
Ovviamente 
l'iter 
per 
pervenire 
ad 
una 
effettiva 
politica 
del 
contenzioso 
eà 
appena 
iniziato, 
il 
processo 
eà 
lungo 
e 
complesso, 
vi 
eà 
carenza 
di 
risorse 
materiali, 
umane 
e 
finanziarie, 
vanno 
studiate 
attentamente 
lepro-
cedure 
per 
attuare 
un 
progetto 
cos|à 
ambizioso. 
Ma 
una 
cosa 
eà 
certa: 
il 
punto 
di 
maggiore 
criticitaà 
eà 
in 
via 
di 
superamento. 
Esso 
va 
individuato 
nell'inade-
guatezza 
dei 
supporti 
informatici, 
cioeà 
la 
base 
scientifica 
non 
reperibile 
se 
non 
attraverso 
l'acquisizione 
di 
un 
know 
how 
esterno 
all'Avvocatura. 
Le 
diffi-
coltaà 
da 
superare 
riguardano 
la 
predisposizione 
di 
un 
assetto 
organizzativo 
per 
studiare 
le 
problematiche 
di 
attuazione 
del 
progetto, 
cioeà 
la 
costituzione 
di 
un 
ufficio 
ad 
hoc 
composto 
da 
Avvocati 
dello 
Stato 
ed 
esperti 
in 
scienza 
dell'organizzazione, 
informatici. 
Tale 
organismo 
dovraà 
individuare 
i 
punti 
di 
maggiore 
criticitaà 
previa 
predisposizione 
di 
una 
griglia 
di 
controllo 
(check 
list 
come 
nell'esperienza 
della 
Regione 
Toscana), 
atta 
ad 
comprendere 
la 
complessitaà 
dei 
percorsi, 
le 
lacune 
procedurali; 
fare 
proposte 
alternative 
e 
determinare 
in 
termini 
quantitativi 
e 
qualitativi 
le 
risorse 
umane 
materiali 
e 
finanziarie 
necessarie. 


L'operazione 
eà 
fattibile. 
Occorre 
anche 
un 
diverso 
approccio 
culturale. 
Da 
un 
atteggiamento 
ancorato 
a 
logiche 
strettamente 
giuridiche 
bisogna 
pas-
sare 
ad 
un 
approccio 
di 
tipo 
manageriale. 
Con 
tale 
termine 
si 
intende 
la 
ricerca 
delle 
modalitaà 
piuà 
corrette 
per 
addivenire 
ad 
una 
gestione 
delle 
risorse 
ispirata 
ai 
parametri 
della 
razionalitaà 
economica: 
attuazione 
di 
una 
effettiva 
politica 
del 
contenzioso 
con 
conseguente 
eliminazione 
dei 
fattori 
di 
distorsione: 
la 
gestione 
degli 
affari 
legali 
fondata 
sulla 
memoria 
storica 
degli 
avvocati; 
la 
non 
adeguata 
circolaritaà 
di 
informazioni 
fra 
gli 
avvocati 
e 
fra 
Avvocatura 
ed 
Amministrazione. 
L'attivitaà 
di 
tale 
nucleo 
di 
lavoro 
dovrebbe 
essere 
finalizzata 
alla 
realizzazione 
della 
cosiddetta 
relazione 
sullo 
stato 
del 
contenzioso 
espressamente 
prevista 
dall'art. 
15 
della 
legge 
n. 
103 
del 
1979, 
che 
fra 
le 
competenze 
dell'Avvocato 
Generale 
prevede: 
riferisce 
periodica-


DOTTRINA©399 


mente©al©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©sull'attivita©svolta©dall'Avvoca-
tura©dello©Stato,©presentando©apposite©relazioni©e©segnala©anche©prontamente©
le©eventuali©carenze©legislative©ed©i©problemi©interpretativi©che©emergono©nel©

corso©dell'attivita©dell'istitutoý.©

Essa©modifica©la©precedente©normativa.©L'art.©15©del©testo©unico©del©
1933,©riprendendo©l'art.©13©del©testo©unico©n.©1303©del©1913,©prevedeva©solo©
che©l'Avvocato©Generale©riferisse©al©Capo©del©Governo©sull'andamento©dei©
lavori©dell'Avvocatura©dello©Stato,©presentando©apposite©relazioni.©Quanto©
la©sensibilita©per©un©approccio©generale©alla©gestione©del©contenzioso©fosse©
presente©gia©quaranta©anni©fa©e©dimostrato©dalla©nota©introduttiva©della©rela-
zione©per©gli©anni©1961-1965.©ûQuanta©parte©abbia©avuto©in©passato,©ed©oggi©

l'Avvocatura©dello©Stato,©nell'attuazione©della©giustizia©e©nella©concreta©quoti-

diana©difesa©dell'ordinamento©e©dimostrato©dalle©periodiche©relazioni,©che©danno©

la©misura©dell'opera©svolta©e©dei©risultati©via©via©conseguiti©durante©l'arco©di©90©

anni,©quanti©ne©conta©oggi©l'Istituto.©Esse©non©rappresentano©l'adempimento©di©

un©dovere©formale,©sancito©anche©da©un©progetto©legislativo,©ma©costituiscono©

l'assidua©e©continua©annotazione©di©una©attivita©intensa©e©multiforme©che©accom-

pagna©costantemente©lo©svolgersi©e©lo©svilupparsi©dei©nostri©ordinamenti©giuridici©

nel©loro©incessante©adeguarsi©alle©nuove©e©sempre©crescenti©esigenze©politiche,©

economiche©e©sociali©determinate©dalla©costante©evoluzione©e©progresso©della©

comunita©nazionale.©Periodicamente©(ora©con©regolarita©a©distanza©di©cinque©

anni©l'una©dall'altra)©esse©danno©a©noi©l'opportunita©di©riconsiderare©il©lavoro©

compiuto,©rimeditare©tesi©ed©esporre©indirizzi©per©l'avvenire©ed©a©quanti,©per©

impegni©pubblici©o©forensi,©si©interessino©dell'attivita©dell'Amministrazione©ed©

all'applicazione©delle©norme©giuridiche©che©ne©regolano©lo©svolgimento,©la©possi-

bilita©dipiu©ampie©conoscenze©e©migliori©approfondimentiý.©

Tale©relazione©quinquennale©e©stata©fatta©fino©al©1975©con©criteri©empi-
rici,©poi©la©vorticosa©crescita©del©contenzioso©ha©impedito©che©tale©adempi-
mento©potesse©continuare©ad©essere©effettuato©per©mancanza©degli©strumenti©
tecnici.©Si©pensi,©con©riferimento©ai©dati©piu©recenti,©che©nel©1995©il©numero©
degli©affari©contenziosi©ammontava©a©34670©unita©,©nel©2001©a©47720,©mentre©
gli©affari©consultivi©sono©passati©da©4329©a©9341.©

La©modifica©legislativa©comporta©una©ridefinizione©in©senso©piu©pre-
gnante©del©ruolo©e©della©funzione©dell'Avvocatura©dello©Stato,©oltre©che©
come©patrocinatore,©nella©qualita©di©consulente©del©Governo.©La©consulenza©
riguarda©la©gestione©dei©singoli©affari©e©proposte©ed©indicazioni©su©discipline©
di©carattere©generale©da©adottare©per©evitare©l'insorgenza©di©nuovi©conten-
ziosi.©La©competenza©consultiva©dell'Avvocatura©ha©natura©diversa©da©
quella©del©Consiglio©di©Stato.©L'art.©100©della©Costituzione©assegna©a©tale©
organo©la©consulenza©giuridico-amministrativa,quindi©non©ogni©consulenza©
giuridica©ma©solo©quelle©che©concernono©direttamente©l'Amministrazione©e©
la©propria©organizzazione,©ma©non©i©rapporti©fra©amministrazioni©ed©altre©
entita©soggettive.©Eéinvece©riservata©all'Avvocatura©dello©Stato©l'attivita©
consultiva©per©le©controversie©e©nelle©controversie©nel©senso©che©sia©che©si©
profili©sia©che©insorga©una©controversia,©che©nella©fase©amministrativa©od©
in©quella©giudiziale©presenti©profilo©legale,©l'esame©e©di©competenza©dell'Av-
vocatura.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©suddetto©quadro©normativo©non©puo©non©essere©in©relazione©con©il©
procedimento©di©formazione©delle©leggi©o©di©fonti©subordinate.©Tale©procedi-
mento©deve©conformarsi©alle©regole©della©tecnica©legislativa.©

Con©tale©termine©si©intende:©

1)©Legistica 
o©tecnica©legislativa©in©senso©stretto,©o©drafting.Eéla©tec-
nica©che©si©preoccupa©della©redazione©dei©testi©normativi©dal©punto©di©vista©
sia©del©linguaggio©comune,©sia©del©linguaggio©giuridico©nonche¨della©forma©
esteriore©e©della©migliore©organizzazione©concettuale.©

2)©Analisi 
difattibilitaà 
o 
la 
valutazione 
legislativa.Eél'insieme©delle©tec-
niche©che©consentono©di©valutare©ex 
ante 
un©testo©normativo©per©verificare,©
nei©limiti©del©possibile,©la©sua©adeguatezza©in©termini©di©risorse©materiali,©per-
sonali,©finanziarie,©rispetto©agli©obbiettivi©perseguiti©e©ai©risultati©sperati©e©le©
conseguenze©probabili©che©la©sua©immissione©determinera©nel©sistema.©

3)©Controllo 
di 
gestione.Eél'analisi©ex 
post,©delle©effettive©conseguenze©
e©realizzazioni©raggiunte©dall'applicazione©dell'atto©normativo.©

4)©Analisi 
delle 
procedure.Eélo©studio©sistematico©delle©procedure©
adottate©o©da©adottare©nella©preparazione,©redazione©e©approvazione©di©un©
testo©normativo©al©fine©di©coordinare©al©meglio©e©praticare©effettivamente©
tutte©le©valutazioni©implicate©dai©tre©numeri©precedenti.©Si©tratta©di©un©campo©
strumentale,©spesso©molto©trascurato,©che©serve©a©rendere©possibili©gli©altri©
tre©in©quanto,©se©non©viene©prestata©un'attenzione©particolare©alle©procedure,©
qualsiasi©iniziativa©e©destinata©a©fallire,©non©trovando©modo©di©inserirsi©nella©
routine©degli©organi©che©si©occupano©di©queste©cose.©

Dopo©le©numerose©sollecitazioni©dell'OCSE©con©le©quali©si©invitavano©gli©
Stati©membri©ad©adottare©sistemi©di©valutazione©della©regolazione,©al©finedi©
diminuirne©i©costi©di©adeguamento©a©carico©di©cittadini©ed©imprese,©con©la©
legge©8©marzo©1999,©n.©50©^legge©di©semplificazione©per©l'anno©1998©^l'ana-
lisi©di©impatto©della©regolamentazione©(AIR)©e©stata©introdotta©anche©nell'or-
dinamento©italiano.©

L'art. 
5, 
comma 
1, 
della 
legge 
n. 
50 
stabilisce 
l'obbligo 
di 
effettuare 
una 
valu-

tazione 
dell'impatto 
sull'organizzazione 
delle 
amministrazioni 
pubbliche 
e 
sul-

l'attivitaà 
dei 
cittadini 
e 
delle 
imprese 
in 
relazione 
agli 
schemi 
di 
atti 
normativi 


adottati 
dal 
Governo 
e 
dei 
regolamenti 
ministeriali 
e 
interministeriali. 
La 
defini-

zione 
in 
concreto, 
sperimentale, 
di 
tempi 
e 
modalitaà 
di 
effettuazione 
dell'analisi 


viene 
demandata 
ad 
un 
successivo 
decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Mini-

stri, 
da 
emanarsi 
entro 
60 
giorni 
dall'entrata 
in 
vigore 
della 
legge. 
Lo 
stesso 


art. 
5, 
al 
comma 
2, 
prevede, 
inoltre, 
che 
le 
Commissioni 
parlamentari 
compe-

tentipossano 
richiedere, 
aifini 
dello 
svolgimento 
dell'istruttoria 
legislativa, 
una 


relazione 
contenente 
l'AIRperschemidiattinormativieprogettidi 
leggealloro 


esame. 


In©realta©,©queste©disposizioni©della©legge©50©erano©state©precedute©da©
alcune©importanti©modifiche©dei©regolamenti©parlamentari©e©da©due©circolari©
della©Presidenza©del©Consiglio,©che©ne©avevano©in©un©certo©senso©ûanticipatoý©
il©contenuto.©Basti©pensare©alle©modifiche©apportate©al©regolamento©della©
Camera©nell'autunno©del©1997,©precedute©dalle©circolari©dei©Presidenti©di©
Camera©e©Senato©del©10©gennaio©1997,©nelle©quali©si©e©con©chiarezza©affermata©


DOTTRINA©401 


la©necessita©che©nell'ambito©dell'istruttoria©legislativa©in©commissione©deb-
bano©essere©svolte©sia©la©valutazione©di©congruita©dei©mezzi©predisposti©per©
conseguire©gli©obiettivi©prefissati,©sia©l'analisi©costi-benefici©derivanti©dal©
provvedimento©in©esame,©verificando©in©particolare©i©costi©per©i©cittadini,©la©
pubblica©amministrazione©e©le©imprese.©Si©noti©che©ad©oggi©nessuna©modifica©
e©stata©introdotta©nel©regolamento©del©Senato©in©materia©di©istruttoria©norma-
tiva©ed,©in©particolare,©alla©nuova©formulazione©dell'art.©9,©che,©al©comma4,©
prevede©che©le©commissioni©in©sede©referente©siano©tenute©ad©esaminare©ûla©
definizione©degli©obiettivi©dell'intervento©e©la©congruita©dei©mezzi©individuati©
per©conseguirli,©l'adeguatezza©dei©termini©previsti©per©l'attuazione©della©disci-
plina,©nonche¨gli©oneri©per©la©pubblica©amministrazioneý.©A©tale©scopo©le©
commissioni©sono©abilitate©a©richiedere©al©Governo©dati©e©informazioni,©
ûanche©con©la©predisposizione©di©apposite©relazioni©tecnicheý.©

A©tali©previsioni©il©Governo©si©e©almeno©in©parte©adeguato©con©la©circo-
lare©15©aprile©1998©(c.©d.©ûcircolare©Prodiý),©con©la©quale©e©stata©introdotta,©
affianco©alla©relazione©illustrativa©ed©a©quella©tecnico-finanziaria,©la©relazione©
tecnico-normativa©per©tutti©i©disegni©di©legge©di©iniziativa©governativa.©La©cir-
colare©prescrive©che©nella©terza©parte©di©questa©relazione©gli©uffici©legislativi©
dei©ministeri©proponenti©effettuino©la©valutazione©dell'impatto©delle©norme©
sulla©struttura©amministrativa,©anche©in©termini©di©capacita©attuativa©da©parte©
delle©strutture©esistenti,©ovvero©della©necessita©di©crearne©delle©nuove.©In©
sostanza©con©la©circolare©Prodi©e©stato©stabilito©per©tutti©i©disegni©di©legge©di©
iniziativa©governativa,©ma©non©quindi©per©i©decreti©legislativi©o©per©i©regola-
menti©governativi,©l'obbligo©della©c.d.©ûanalisi©di©impatto©internoý.©

Il©passo©successivo©e©stato©compiuto©circa©un©anno©dopo,©il©20©marzo©
1999©quando©l'allora©Segretario©generale©della©Presidenza©del©Consiglio©De©
Ioanna,©pochi©giorni©dopo©la©pubblicazione©in©Gazzetta 
Ufficiale 
della©legge©

n.©50©del©1999,©ha©integrato©la©precedente©circolare©anche©con©la©c.d.©ûanalisi©
esternaý,©allegando©una©scheda©di©lavoro.©L'esaustivita©delle©relazioni©di©
accompagnamento©viene©posta©dalle©circolari©richiamate©come©condizione©
preliminare©per©l'iscrizione©del©provvedimento©all'ordine©del©giorno©della©riu-
nione©preparatoria©del©Consiglio©dei©Ministri.©
All'art.©5©della©legge©50©e©stata©data©attuazione©ûin©via©sperimentale©e©
per©la©durata©di©un©annoý©con©la©direttiva©del©Presidente©del©Consiglio©dei©
Ministri©del©27©marzo©2001.©Come©si©avra©modo©di©approfondire©piu©avanti,©
i©risultati©di©questa©prima©fase©di©sperimentazione©sono©stati©solo©in©parte©
soddisfacenti.©Tale©direttiva©prevedeva©un'analisi©tecnico©normativa©(ATN)©
ed©una©analisi©di©fattibilita©e©dell'impatto©della©regolamentazione.©Le©suddette©
analisi©sono©contenute©in©due©distinte©relazioni©che©accompagnano©gli©schemi©
di©atti©normativi©adottati©dal©Governo©ed©i©regolamenti©ministeriali©ed©inter-
ministeriali.©Esse©sono©trasmesse©al©DAGL©dalle©amministrazioni©proponenti©
insieme©con©la©relazione©illustrativa©e©quella©tecnico©finanziaria©ai©fini©dell'i-
scrizione©nella©riunione©preparatoria©del©Consiglio©dei©Ministri.©Durante©la©
fase©della©sperimentazione©le©Amministrazioni©possono©richiedere©il©supporto©
tecnico©del©nucleo,©per©la©semplificazione©delle©norme©e©procedure.©Se©il©
DAGL,©anche©su©segnalazione©del©nucleo©ritiene©carenti©od©insufficienti©
l'ATN©o©l'AIR©restituisce©lo©schema©all'Amministrazione©proponente©con©le©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

osservazioni©ed©indicazioni©operative©a©cui©attenersi.©L'ATN©verifica©l'inci-
denza©e©conformita©della©normativa©proposta©sull'ordinamento©vigente,©da©
conto©della©correttezza©delle©definizioni©dei©riferimenti©normativi©contenuti©
nel©testo©della©normativa©proposta©nonche¨delle©tecniche©di©modificazione©
ed©abrogazione.©

L'AIR©consiste©a)©nella©valutazione©dell'impatto©della©regolamentazione©
sull'organizzazione©delle©Amministrazioni©pubbliche,©sui©cittadini©e©le©
imprese.©Inoltre©contiene©la©descrizione©degli©obiettivi©del©provvedimento©di©
regolamentazione,©delle©opzioni©alternative©nonche¨la©valutazione©dei©benefici©
e©costi©derivanti©dalla©misura©regolatoria.©

Nel©Settembre©2001©il©Presidente©del©Consiglio©ha©emanato©una©nuova©
direttiva,©con©la©quale©ci©si©ripropone©di©ridefinire©e©rendere©piu©efficace©la©
sperimentazione©dell'AIR.©Essa©ha©ampliato©il©novero©dei©c.d.©ûcasi-pilotaý©
ed©esteso©l'attivita©di©formazione©del©personale,©responsabilizzato©i©singoli©
ministeri©nella©realizzazione©dell'analisi©e©nello©sviluppo©delle©capacita©tecni-
che©all'interno©delle©amministrazioni,©definito©le©prime©modalita©di©monito-
raggio©e©verifica©expost©dell'impatto©della©regolamentazione.©La©guida©strate-
gica©della©sperimentazione©e©stata©attribuita©ad©un©comitato©d'indirizzo©pre-
sieduto©dal©ministro©della©funzione©pubblica©e©composto©dal©
Capodipartimento©affari©giuridici©e©legislativi©della©Presidenza©del©consiglio©
dei©Ministri,©dal©Capodipartimento©Affari©economici,©Capoufficio©legislativo©
dipartimento©della©Funzione©Pubblica©coordinatore©nucleo©per©la©semplifica-
zione©delle©norme©e©dal©direttore©della©Scuola©Superiore©della©P.A.©Ciascun©
ministro©dovra©indicare©un©referente©per©l'analisi©di©impatto©della©regolamen-
tazione©responsabile©nei©confronti©del©comitato©dell'andamento©e©dei©risultati©
della©sperimentazione.©L'ultima©direttiva©pertanto©ha©introdotto©modifiche©
per©ottenere©una©piu©adeguata©qualificazione©professionale©del©personale©ed©
un©migliore©coordinamento©degli©uffici©deputati©all'AIR.©

Tanto©la©Presidenza©del©Consiglio©quanto©i©singoli©ministeri,©pertanto,©
dovrebbero©dotarsi©di©professionalita©,©unita©organizzative,©procedure©e©
sistemi©di©controllo©adeguati©alla©novita©dell'AIR.©Gia©la©legge©50/1999©pre-
vedeva©qualcosa©del©genere©a©proposito©del©Nucleo©di©semplificazione,©che©
avrebbe©dovuto©arricchirsi©di©una©serie©di©professionalita©.©Con©l'art.©11©della©
legge©6©luglio©2002,©n.©137©(recante©ûDelega©per©la©riforma©dell'organizzazione©
del©Governo©e©della©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri,©nonche¨di©enti©
pubbliciý),©tuttavia,©il©Nucleo©e©stato©soppresso©(comma©1).©Eéstata©poi©previ-
sta©l'istituzione,©presso©il©Dipartimento©della©funzione©pubblica©(comma2),©
con©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri,©di©ûun©ufficio©dirigen-
zialedilivellogenerale,©alledirettedipendenzedelMinistroperlafunzionepub-

blica©e©composto©da©non©piu©di©due©servizi,©con©il©compito©di©coadiuvare©il©Mini-

stro©nell'attivita©normativa©ed©amministrativa©di©semplificazione©delle©norme©e©

delle©procedureý.©Lo©stesso©comma©prosegue©recitando©che©ûpresso©la©Presi-

denza©del©Consiglio©dei©Ministri,©con©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©

Ministri,©sono©istituitinonpiu©didueserviziconilcompitodiprovvedereall'ap-

plicazione©dell'analisi©dell'impatto©della©regolamentazione©di©cui©all'articolo©5©

dellacitataleggen.©50del1999,©nonche¨allapredisposizionedisistemiinforma-

tici©di©documentazione©giuridica©a©beneficio©delle©pubbliche©amministrazioni©e©


DOTTRINA©403 


dei©cittadiniý.©La©norma©relativa©alle©risorse©umane©particolarmente©qualifi-
cate©necessarie©per©tali©compito,©originariamente©inserita©nella©legge©
50/1999,©si©ritrova©al©comma©3©del©medesimo©art.©11,©legge©137/2002:©ûafini©
di©collaborazione©con©la©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri©e©con©il©Diparti-
mento©della©funzione©pubblica©nelle©attivita©di©cui©al©comma©2,©sono©nominati©
diciottoesperti,©anchenell'ambitodiquelliassegnatialNucleoperlasemplifica-

zione©alla©data©di©entrata©in©vigore©della©presente©leggeý.©Gli©esperti,©nominati©
con©le©modalita©di©cui©all'articolo©31©della©legge©23©agosto©1988,©n.©400,©e©suc-
cessive©modificazioni,©per©un©periodo©non©superiore©a©tre©anni,©rinnovabile,©
sono©scelti©fra©soggetti,©anche©estranei©all'amministrazione,©dotati©di©elevata©
professionalita©nei©settori©della©redazione©di©testi©normativi,©dell'analisi©eco-
nomica,©della©valutazione©di©impatto©delle©norme,©della©analisi©costi-benef|©ci,©
del©diritto©comunitario,©del©diritto©pubblico©comparato,©della©linguistica,©delle©
scienze©e©tecniche©dell'organizzazione,©dell'analisi©organizzativa,©dell'analisi©
delle©politiche©pubbliche.©

Alla©luce©delle©novita©normative©citate,©oggi©la©responsabilita©della©speri-
mentazione©sull'AIR©si©intesta©al©DAGL,©coadiuvato©dalla©Scuola©Superiore©
di©Pubblica©Amministrazione©e©dal©DAE.©Tale©normativa,©peraltro,©e©di©non©
facilissima©comprensione©in©alcuni©punti.©Infatti,©per©un©verso©essa©conferma©
che©per©affrontare©compiti©delicati©come©l'AIR©e©necessario©fare©ricorso©ad©
una©differenziata©gamma©di©professionalita©.©Per©altro©verso,©pero©,©non©si©pre-
vede©un©rapporto©stabile,©ma©piuttosto©contratti©rinnovabili©o©provvisorie©col-
locazioni©fuori©ruolo.©Eéanche©possibile©che©questo©possa©essere©un©buon©
punto©di©partenza©per©creare©una©taskforce©di©soggetti©i©quali©agiscano©per©
formare©sul©campo©altri©funzionari,©magari©gia©interni©all'amministrazione.©
Avrebbe©forse©avuto©altrettanto©senso©reclutare©(specie©in©vista©della©costitu-
zione©di©un©team©particolarmente©qualificato©e©autorevole©presso©la©Presi-
denza©del©consiglio)©per©concorso©alcuni©esperti©dedicati.©Comunque©sia,©tale©
norma©e©la©sua©interpretazione©esula©dal©nostro©oggetto.©Tuttavia,©e©istruttivo©
considerarla©perche¨a©seconda©del©modo©in©cui©venisse©concretamente©attuata©
una©norma©siffatta,©il©percorso,©i©contenuti©e©i©destinatari©della©formazione©e©
dell'eventuale©reclutamento©delle©risorse©umane©per©l'AIR©sarebbero©diffe-
renti.©Torneremo©sul©punto©piu©avanti.©

L'esame©del©contenzioso©della©P.A.©costituisce©un©importante©elemento©di©

valutazionesiaaifinidell'attivita©didraftingchedistudio©difattibilita©edAIR.©

Eébene©distinguere©l'AIR©da©altri©due©strumenti©di©miglioramento©della©qua-
lita©della©normazione:©gli©studi©di©drafting©(o©analisi©tecnico-normativa:©
ATN)©e©l'analisi©di©fattibilita©.©Per©trattare©della©qualita©della©legge©si©puo©par-
tire©dal©presupposto©che©il©legislatore©desideri©ufficialmente©che©le©norme©da©
lui©poste©siano©attuate©piuttosto©che©inattuate.©Un©primo©ostacolo©all'attua-
zione©della©legge©puo©essere©costituito©dalla©sua©natura©di©testo©che©necessa-
riamente©e©soggetto©ad©interpretazione.©Il©testo©non©e©univoco,©quanto©piutto-
sto©soggetto©ad©interpretazione,©il©cui©risultato©e©la©norma.©I©difetti©nella©reda-
zione©delle©leggi©possono©aumentare©i©dubbi©interpretativi©che©derivano©
dalla©corrispondenza©non©biunivoca©tra©testo©e©norma.©Pertanto,©nella©reda-
zione©della©legge©e©preferibile©utilizzare©tecniche©che©consentano©di©ridurre©
l'ambiguita©e©la©vaghezza©del©testo.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

I©problemi©legati©all'equivocita©delle©formule©usate©dal©legislatore©sono©
diversi.©A©parte©l'ambiguita©o©la©vaghezza©linguistiche,©sono©difetti©legati©
all'oscurita©delle©leggi©anche:©il©conferimento©di©posizioni©giuridiche©scarsa-
mente©giustiziabili,©perche¨l'equivocita©favorisce©decisioni©facilmente©riforma-
bili©nei©successivi©gradi©di©giudizio;©la©distribuzione©di©poteri©ûnormativiý©agli©
organi©che©dovrebbero©invece©solo©applicare©la©legge©oppure©agli©stessi©inter-
preti;©l'ineffettivita©dell'accesso©dei©cittadini©alla©conoscenza©delle©norme.©
Ma,©forse,©si©puo©identificare©il©piu©grave©difetto©nel©fatto©che©l'oscurita©nella©
formulazione©delle©leggi©non©garantisce©l'uniformita©nell'applicazione©e©la©cer-
tezza©del©diritto.©Se©il©linguaggio©normativo©non©e©per©quanto©possibile©uni-
voco,©cio©mina©le©condizioni©idonee©a©rendere©effettivo©il©principio©d'obbliga-
torieta©della©legge,©poiche¨tali©condizioni©sono,©essenzialmente,©la©conoscibi-
lita©e©la©comprensibilita©del©testo.©

Dunque,©un©primo©aspetto©su©cui©si©puo©incidere©per©migliorare©la©qua-
lita©di©tutta©la©normazione©e©quello©della©sua©redazione:©la©semplicita©del©lin-
guaggio,©la©certezza©e©l'uniformita©della©terminologia,©l'uso©di©definizioni,©
l'organizzazione©del©testo©(organica©e©coerente)©ed,©infine,©lo©stesso©utilizzo,©
da©parte©di©tutte©le©autorita©normative,©di©regole©di©redazione©omogenee,©sono©
i©problemi©principali©ai©quali©il©drafting 
formale©cerca©di©offrire©una©solu-
zione.©

L'obiettivo©di©regole©per©la©redazione©dei©testi©normativi©(quali©quelle©
recentemente©contenute©nella©circolare©del©P.C.M.©del©20©aprile©2001,©

n.©1.1.26/10888/9.92©ûRegole©e©raccomandazioni©per©la©formulazione©tecnica©
dei©testi©legislativiý,©e©nella©Circolare©2©maggio©2001,©n.©1/1.1.26/10888/9.92©
ûGuida©alla©redazione©di©testi©normativiý)©e©quello©di©produrre©una©norma-
zione©ûchiaraý,©ovvero©un©testo©normativo©che©trasmetta©un©messaggio©da©
tutti©comprensibile,©che©non©dia©luogo©ad©equivoci©o©ad©interpretazioni©fuor-
vianti©e©che©sia©scritto©con©un©linguaggio©semplice©e©piano;©l'obiettivo©della©
redazione©di©un©testo©che©contenga©un©simile©sistema©di©regole©e©quello©di©
offrire©uno©strumento©unico,©applicabile©a©tutti©gli©schemi©di©atti©normativi,©
che©renda©univoche©ed©omogenee©le©tecniche©di©redazione©di©ciascun©organi-
smo©di©normazione.©
Alle©indicazioni©attinenti©alla©qualita©redazionale©(drafting 
formale)©se©ne©
associano©alcune©attinenti©alla©qualita©sostanziale©dell'atto©normativo©(c.d.©
drafting 
sostanziale):©il©divieto©di©introdurre©ûnorme©intruseý,©il©divieto©di©
modificare©parzialmente©atti©di©fonte©secondaria©con©atti©aventi©forza©di©
legge,©la©richiesta©di©omogeneita©del©contenuto©dei©singoli©articoli.©Anche©in©
questi©casi,©non©siamo©ovviamente©di©fronte©a©regole©riguardanti©il©contenuto©
e©gli©effetti©dei©provvedimenti.©

La©verifica©sulla©correttezza©della©formulazione©normativa©non©va©effet-
tuata©in©astratto©perche¨in©tal©modo©potrebbero©sfuggire©all'analisi©molteplici©
elementi.©Essa©(la©verifica)©si©svolge©in©maniera©certamente©piu©adeguata©
attraverso©la©verifica©sul©campo©cioe©con©l'esame©dell'attivita©contenziosa.©
Solo©nell'applicazione©pratica©infatti©si©puo©testare©la©bonta©del©dettato©nor-
mativo©quindi©con©un©procedimento©induttivo©che©dai©singoli©casi©risale©alla©
correttezza©della©formulazione©della©fattispecie.©Quale©migliore©occasione©di©
individuare©le©ambiguita©della©normativa©puo©esistere©delle©singole©prospetta-


DOTTRINA©405 


zioni©avvocatizie?©La©determinazioni©delle©possibili©opzioni©interpretative©non©
puo©che©attuarsi©nel©confronto©con©la©realta©di©fatto,©sulla©base©del©semplice©
esame©della©fattispecie©non©e©possibile©prevedere©le©varie©plausibili©interpreta-
zioni.©Si©potrebbe©obiettare©che©tale©discorso©vale©solo©per©le©verifiche©expost.©
In©realta©l'analisi©del©contenzioso©e©importante©per©le©modifiche©di©norme©
preesistenti©ai©fini©della©scelta©della©formulazione©normativa©piu©adeguata;©
se©invece©si©tratta©di©normative©che©non©si©innestino©su©un©contesto©gia©esi-
stente,©il©contenzioso©rimane©strumento©di©analisi©importante©per©gli©elementi©
che©e©in©grado©di©fornire©su©fattispecie©analoghe.©L'esame©del©contenzioso©
puo©fornire©dati©utili©per©la©scelta©in©ordine©all'intervento©normativo©da©
attuare:©se©innovare©il©quadro©normativo©con©una©nuova©disciplina©od©inci-
dere©in©via©interpretativa©con©circolari©od©atti©interni©dell'Amministrazione.©

A©differenza©del©drafting 
formale,©che©si©serve©di©strumenti©tecnico-giuri-
dici©per©ottenere©una©certa©chiarezza©redazionale©dell'enunciato©normativo,©
l'analisi©di©fattibilita©opera©sulla©dimensione©organizzativa©del©diritto©e©mira©
all'applicabilita©della©legge,©rimovendo©gli©ostacoli©che©possono©essere©costi-
tuiti©dalle©strutture©amministrative©(1).©Drafting 
e©analisi©di©fattibilita©sono©
tecniche©legislative©(non©scienze)©orientate©all'attuazione©della©legge,©poiche¨
entrambe©intervengono©sugli©ostacoli©che©a©quest'obiettivo©potrebbero©essere©
opposti,©nel©primo©caso,©dalle©difficolta©legate©all'interpretazione,©nel©secondo©
caso©dall'inefficienza©amministrativa.©La©fattibilita©di©ciascuna©opzione©va©
valutata©in©termini©di©copertura©finanziaria,©di©ûcopertura©amministrativaý©
(numero©di©unita©di©personale,©loro©distribuzione©territoriale,©loro©idoneita©a©
porre©in©essere©le©prestazioni©richieste,©condizioni©contrattuali,©tecnologie©rea-
listicamente©utilizzabili,©etc.),©di©dislocazione©delle©competenze©tra©i©vari©
livelli©di©governo©e©le©diverse©istituzioni©pubbliche.©Una©alternativa©rilevante,©
ma©praticamente©irrealizzabile,©sara©da©scartare©prima©di©passare©alla©fase©
successiva.©Tutto©cio©richiede,©ovviamente,©che©le©amministrazioni©ûcono-
scano©se©stesseý,©e©siano©in©grado©di©fornire©rapidamente©diagnosi©fedeli©alla©
situazione©di©fatto.©

Anche©sotto©tale©aspetto©il©contenzioso©pubblico©puo©essere©sintomatico©
dell'inadeguatezza©di©uffici©e©strutture©amministrative.©Se©un©amministrazione©
non©motiva©i©provvedimenti,©fa©scadere©termini©di©decadenza©od©ha©una©liti-
giosita©molto©elevata©significa©che©vi©sono©strutture©ed©uffici©amministrativi©
inadeguati©a©dare©applicazione©ad©una©determinata©legge.©Il©legislatore©nel-

(1)©(Si©ricordi,©in©primo©luogo,©la©Raccomandazione©OCSE©sul©miglioramento©della©qualita©
della©regolazione,©adottata©il©9©marzo©1995,©contente©una©check 
list 
articolata©in©dieci©punti.©Vanno©
altres|©ricordati©il©Rapporto©OCSE©sulla©riforma©della©regolazione©(Report 
on 
Regulatory 
Reform),©
approvato©il©27©maggio©1997©dai©ministri©dei©paesi©membri©e©la©pubblicazione©Regulatory 
Impact 
Analysis. 
Bestpractices 
in 
OECD 
countries,©sempre©del©1997©e©la©dichiarazione©n.©39©adottata©dalla©
Conferenza©intergovernativa©per©la©revisione©del©Trattato©sull'Unione©europea©ed©allegata©al©Trat-
tato©di©Amsterdam,©concernente©la©qualita©redazionale©della©legislazione©comunitaria.©Si©vedano,©
infine,©le©conclusioni©del©Consiglio©europeo©di©Stoccolma©del©23-24©marzo©2001,©e©in©particolare©
il©punto©23,©in©cui©si©considera©l'AIR©come©uno©strumento©fondamentale©per©una©regolazione©puu©
chiara,©semplice©ed©efficace.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'introdurre©una©nuova©legge,©che©comporti©oneri©di©attivita©amministrativa©
per©tali©uffici,©non©potra©non©tener©conto©delle©risultanze©dell'attivita©conten-
ziosa.©

L'intervento©normativo,©pur©redatto©in©modo©chiaro©ed©efficace,©
potrebbe©essere©sostanzialmente©incapace©di©produrre©in©tutto©o©in©parte©gli©
effetti©desiderati.©La©qualita©di©un©intervento©normativo©dipende,©infatti,©
anche©dalla©corrispondenza©degli©effetti©allo©scopo,©dalla©prevalenza©dei©bene-
fici©sui©costi©che©ricadono©sui©destinatari,©dall'assenza©di©conseguenze©indesi-
derate©e©di©effetti©collaterali.©In©altre©parole,©l'attuazione©dell'atto©normativo©
non©dipende©soltanto©dalla©possibilita©che©sia©conosciuto©o©dalla©valutazione©
del©suo©impatto©sulla©pubblica©amministrazione©ma©anche©dalla©valutazione©
delle©esigenze©dei©destinatari,©dell'obiettivo©dell'intervento©e©dell'impatto©sulle©
imprese©e©sulla©collettivita©.©

La©conflittualita©fra©Amministrazione©e©cittadini©fa©emergere©tutta©una©
serie©di©bisogni©ed©esigenze©sociali.©Se©alla©P.A.©viene©contestata©l'illegittimita©
dell'applicazione©di©una©norma©significa©che©il©suo©operato©non©e©rispondente©
ai©bisogni©espressi.©Le©controversie©giudiziarie©costituiscono©una©fonte©molto©
ricca©di©dati,©che©vanno©esaminati©ed©elaborati.©L'indagine©sulle©esigenze©eco-
nomiche©e©sociali©e©delle©strutture©amministrative©vengono©svolti©con©le©tecni-
che©di©rilevazione©sociologiche©(focus©group,©panel,©indagini©campionarie);©la©
visione©del©contenzioso©pubblico©nella©sua©globalita©secondo©la©prospetta-
zione©del©giurista©potrebbe©costituire©utile©elemento©di©integrazione©e©di©con-
fronto©con©altre©professionalita©che,©a©loro©volta,©potrebbero©utilizzare©le©
informazioni©sulle©controversie©della©P.A.©per©una©rivalutazione©alla©luce©
della©loro©specifica©metodologia©professionale.©

Certamente©allo©stato©attuale©la©valutazione©sull'andamento©generale©del©
contenzioso©non©rientra©nell'attivita©istruttoria©degli©uffici©ministeriali.©Cio©
non©e©neanche©possibile©perche¨le©risorse©umane©e©materiali©dell'Avvocatura©
dello©Stato©non©hanno©permesso©di©pervenire©ad©elaborare©una©visione©d'in-
sieme©dell'attivita©dell'Istituto.©Ma©il©nuovo©sistema©informatico©fa©intrave-
dere©grosse©opportunita©in©merito;©bisogna©lavorarci©alacremente©tendendo©
anche©a©costruire©sinergie©con©gli©uffici©legislativi©ministeriali©per©un©effettivo©
coinvolgimento©nel©procedimento©di©formazione©delle©leggi©o©di©fonti©subordi-
nate.©

Aquestopunto,perdareuncontributopiu©concreto,©vogliofareunesempio©

diun©contenzioso©capitatominella©mia©esperienzaprofessionale©e©di©come©nell'e-

same©del©medesimo©possano©applicarsi©i©parametri©dell'analisi©economica©del©

diritto,©soprattutto©nella©prospettiva©di©suggerire©al©Governo©le©misure©da©adot-

tare.©Il©caso©riguarda©i©procedimenti©disciplinari©del©Ministero©della©Giustizia©

conclusi©con©il©decreto©di©destituzione©a©seguito©di©sentenza©penale©di©condanna.©

Il©termine©per©la©definizione©del©procedimento©e©di©90©giorni.©I©ricorsi©sono©

spessostatiaccoltidalgiudiceanmministrativo.©Sullaquestionehodovutodifen-

dere©l'Amministrazione©in©numerosi©giudizi.©La©quantita©dei©casi©in©cui©si©e©rile-

vato©ilsuddetto©vizio©e©tale©dafar©ritenere©che©esso©derivida©disfunzioniorganiz-

zative,©nonessendosil'Amministrazioneadeguatasotto©ilprofilodimezzieper-

sonale©tempestivamente©alla©normativa©introdotta©dalla©legge©16©del©1990©che©

prevede,©in©caso©di©giudicato©penale,©un©termine©perentorio©di©soli©90©giorni.©


DOTTRINA 
407 


Nella©vicenda©l'atteggiamento©dell'Amministrazione©e©stato©quello©di©difendere©

strenuamente©il©proprio©operato©sostenendo©contro©giurisprudenza©sfavorevole©

la©non©perentorieta©del©termine.©La©tendenza©e©di©attendere©la©decisione©del©giu-

dicediprimogradoprimadiriammettereildipendenteinservizio.©Setalefeno-

meno©si©analizza©con©le©regole©dell'analisi©economica©sipuo©notare©che©l'operato©

dell'Amministrazione©e©improntato©a©criteri©assolutamente©estranei©alla©valuta-

zione©del©rapporto©costi-benefici.©I©costi©consistono©negli©adempimenti©tecnico©

amministrativi©necessari©per©istruire©ed©affrontare©il©giudizio©avanti©alTAR;©

nelle©spese©sostenute©dall'erario©e©nella©condanna©^subita©solo©raramentein©

realta©^allarifusionedellespeselegalidapartedell'Amministrazione,©nellepro-

cedure©amministrative©necessarie©per©la©riammissione©in©servizio©del©dipendente,©

nelpagamento©degli©stipendi©arretrati©nelperiodo©in©cui©non©e©stata©in©servizio©

fra©il©decreto©di©destituzione©e©l'annullamento©del©TAR.©A©tali©voci©si©puo©

aggiungere©anche©una©richiesta©di©risarcimento©di©danno©daparte©deldipendente©

leso©dalla©condotta©colposa©dell'Amministrazione.©Poi©vi©e©il©danno©sociale©di©

dover©mantenere©in©servizio©personale©non©meritevole©od©addirittura©nocivo©per©

il©buon©andamento©del©servizio.©Applicando©i©parametri©dell'analisi©economica,©

occorre©minimizzare©i©costi©eliminando©i©fattori©di©distorsione©(cosiddetti©costi©

di©transazione)©dell'irrazionalita©dei©comportamenti©e©dell'opportunismo©istitu-

zionale.©Cio©impone©un©annullamento©immediato©del©decreto©subito©dopo©la©noti-

fica©del©ricorso,©il©potenziamento©dei©mezzi©dell'ufficio©ministeriale©per©evitare©

il©ripetersi©delle©suddette©disfunzioni,©la©previsione©di©circolari©o©disposizioni©

interne©rigorose©per©il©personale©affinche¨rispetti©i©termini©ed©infine©valutazione©

sull'impatto©della©normativa©che©ha©abbreviato©i©termini©delprocedimento©disci-

plinare©sull'Amministrazione.©

Esempi©analoghi©sipotrebberofare©ancheper©i©casi©di©violazione©legge©241©

del©1990©sull'avviso©del©procedimento©oppure©sulla©non©adeguata©motivazione©

degli©atti©amministrativi©od©avvisi©di©accertamento.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 


di 
Gianni 
Carlo 
Ferrero 
e 
Flavia 
Risso 
(*)©

Premessa.©

Le©finalita©perseguite©dal©legislatore©nazionale©con©l'istituzione©di©una©
specifica©azione©risarcitoria©del©danno©ambientale©sono©ben©lungi©dall'essere©
raggiunte.©

Se©in©dottrina©e©giurisprudenza©l'incertezza©interpretativa©rende©estrema-
mente©difficoltosa©l'applicazione©delle©norme,©le©insufficienze©organizzative,©
la©carenza©di©coordinamento,©l'assenza©di©un©preciso©disegno©politico-istitu-
zionale©hanno©ridotto©al©limite©fallimentare©l'azione©risarcitoria©ed©il©recupero©
dei©crediti©relativi.©

Il©pregiudizio©all'ambiente©ha©da©tempo©la©consistenza©dell'epidemia©
tanto©e©diffuso,©penetrante,©ripetuto©il©fenomeno©contro©cui©mancano©ade-
guate©cure©istituzionali.©

Non©esiste©un©vero©e©proprio©centro©di©raccolta©dei©dati©relativi©al©danno©
ambientale,©centro©e©periferia©si©muovono©per©lo©piu©(quando©si©muovono)©
in©piena©autonomia©e©separatezza,©senza©una©visione©unitaria©e©con©spreco©
di©molta©energia.©

Per©le©ipotesi©piu©gravi©costituenti©reati©la©notifica©dei©relativi©procedi-
menti©viene©effettuata©genericamente©al©Ministero,©alla©Regione,©alla©Provin-
cia,©al©Comune,©tutti©nella©loro©qualita©di©parte©offesa.©

Gli©enti©territoriali©in©genere©non©forniscono©spontaneamente©notizie©
sugli©inquinamenti,©mentre©le©Avvocature©dello©Stato©si©limitano©per©lo©piu©
a©trasmettere©con©un©modulo©di©accompagnamento©le©relative©comunicazioni©
(ragione©per©cui©e©inopportuno©continuare©a©notificare©gli©atti©giudiziari©
presso©le©Avvocature©dello©Stato,©anziche¨direttamente©al©Ministero©con©un©
notevole©risparmio©di©tempo©e©di©attivita©).©

Il©Ministero,©non©avendo©come©accennato,©organi©periferici,©e©costretto©
ad©assumere©informazioni©presso©altri©uffici©dello©Stato©o©degli©Enti©territo-
riali.©

In©particolare,©i©Comuni©e©le©Province,©su©cui©incombe©prevalentemente©
la©tutela©preventiva©e©repressiva©dell'ambiente,©provvedono©al©controllo,©al©
ripristino©(indiretto©o©diretto)©ed©all'applicazione©delle©sanzioni©amministra-
tive©(notevolmente©aumentate©a©seguito©della©depenalizzazione).©

Di©tutta©questa©attivita©,©compreso©quella©sanzionatoria,©non©sempre©
viene©informato©il©Ministero,©neppure©nelle©ipotesi©in©cui©cio©e©espressamente©
previsto©dalla©legge©(vedi©art.©58©comma©3©del©d.lgs.©152/1999).©

Diretta©conseguenza©di©quanto©sopra©accennato©e©lo©sporadico©e©limitato©
esercizio©dell'azione©di©risarcimento©del©danno©ambientale.©

(*)©Cultrice©di©diritto©pubblico©all'Universita©di©Torino©e©Funzionario©addetto©alla©Tutela©

Ambiente©della©Provincia.©


DOTTRINA¨409 


Non¨puo©¨,¨dunque,¨non¨sottolinearsi¨la¨positiva¨ed¨importante¨iniziativa¨e¨
successiva¨sperimentazione¨promossa¨dall'Avvocatura¨Distrettuale¨dello¨
Stato¨di¨Venezia¨con¨la¨fattiva¨collaborazione¨del¨Ministero¨dell'Ambiente¨
öANPA.¨

L'organizzazione¨periferica¨tecnico-giuridica¨creata¨in 
loco 
ha¨consentito¨
di¨promuovere¨non¨poche¨azioni¨risarcitorie¨con¨risultati¨brillanti.¨

La¨via¨indicata¨dall'Avvocatura¨Distrettuale¨dello¨Stato¨di¨Venezia¨
appare¨la¨piu©¨idonea¨e¨induce¨a¨riflettere¨sull'assoluta¨necessita©¨di¨rivedere¨
ûfunditusý¨l'intero¨sistema¨legislativo¨ed¨amministrativo¨affinche¨l'azione¨
risarcitoria¨sia¨effettiva¨ed¨uniforme.(1)¨

Il 
concetto 
di 
ambiente 
e 
di 
danno 
ambientale. 


Per¨le¨ragioni¨indicate¨e¨per¨le¨specifiche¨finalita©¨di¨questo¨intervento¨ci¨
si¨limitera©¨ad¨individuare¨il¨concetto¨di¨ambiente¨generalmente¨oggi¨accolto¨
in¨dottrina¨e¨giurisprudenza(2).¨

Come¨e©¨noto¨l'ambiente¨e©¨da¨tempo¨assurto¨a¨categoria¨giuridica¨di¨bene¨
pubblico,¨autonomo,¨immateriale,¨unitario¨costituente¨diritto¨fondamentale¨
della¨collettivita©¨e¨come¨tale¨espressamente¨riconosciuto¨e¨tutelato¨da¨specifi-
che¨disposizioni¨normative¨(3).¨

L'ambiente,¨dunque,¨sebbene¨sia¨formato¨da¨tutta¨una¨serie¨di¨altri¨beni¨
(gia©¨di¨per¨se©¨tutelati)¨si¨distingue¨nella¨sua¨unitaria¨peculiarita©¨da¨questi¨e,¨
come¨accennato,¨assume¨una¨propria¨autonomia¨ontologica¨quale¨valore¨
essenziale¨per¨la¨collettivita©¨,¨bene¨senza¨mercato,¨ma¨economicamente¨rile-
vante¨e¨valutabile.¨

Anche¨il¨concetto¨di¨danno¨ambientale¨va¨visto¨esclusivamente¨nel¨suo¨
aspetto¨meramente¨giuridico¨quale¨puo©¨desumersi¨dalle¨diverse¨disposizioni¨
legislative¨che¨lo¨disciplinano¨in¨relazione¨anche¨alla¨compatibilita©¨tra¨l'inte-
resse¨all'integrita©¨dell'ambiente¨ed¨altri¨interessi¨ritenuti¨ugualmente¨fonda-
mentali¨(es.¨quello¨urbanistico,¨quello¨industriale,¨quello¨delle¨infrastrutture,¨
quello¨turistico).¨

Il¨carattere¨dannoso¨o¨meno¨di¨un'attivita©¨che¨abbia¨un¨impatto¨sull'am-
biente¨deve¨essere¨verificato,¨non¨gia©¨in¨astratto,¨ma¨in¨concreto¨e¨in¨rapporto¨
alle¨disposizioni¨normative¨che¨regolano¨la¨materia,¨consentendo¨o¨vietando¨
la¨condotta¨in¨esame.¨

Cio©¨che¨in¨questa¨sede¨viene¨in¨rilievo¨non¨e©¨il¨pregiudizio¨dei¨singoli¨
beni¨che¨concorrono¨a¨formare¨l'ambiente¨(come¨il¨paesaggio,¨la¨salute,¨la¨
fauna,¨ecc),¨ma¨quest'ultimo¨nella¨sua¨unicita©¨e¨globalita©¨caratterizzato¨dalla¨
specificita©¨della¨sua¨funzione¨nell'interesse¨della¨collettivita©.¨

Quindi¨il¨danno¨ambientale¨ha¨una¨sua¨propria¨fisionomia¨anche¨se¨il¨
piu©¨delle¨volte¨lede¨altri¨beni¨e¨interessi¨(l'illecito¨causativo¨del¨danno¨ha¨
infatti¨carattere¨plurioffensivo).¨

(1)¨A. 
DE 
StefanO 
in¨questa¨Rassegna,¨gennaio-marzo¨2003,¨302.¨
(2)¨A. 
DE 
Stefano,¨cit. 
(3)¨Corte¨costituzionale¨22¨maggio¨1987,¨n.¨210,¨in¨Riv. 
Giur. 
Amb. 
1987,¨334;¨Cass.¨25¨gen-
naio¨1989,¨n.¨440,¨in¨Corr. 
Giur.1989,¨508.¨

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Si¨tenga¨infine¨presente¨che,¨come¨precisato¨dalla¨Suprema¨Corte(4)¨e¨
come¨si¨desume¨dallo¨stesso¨art.¨18¨citato,¨si¨ha¨danno¨ambientale¨e¨la¨conse-
guente¨responsabilita©¨ogni¨qual¨volta¨si¨verifichi¨una¨alterazione,¨un¨deterio-
ramento,¨una¨distruzione,¨in¨tutto¨o¨in¨parte¨dell'ambiente.¨

In¨altri¨termini,¨si¨ritiene¨che¨non¨basti¨la¨violazione¨puramente¨formale¨
della¨normativa¨in¨materia¨di¨inquinamento,¨ma¨occorre¨che¨si¨sia¨concreta-
mente¨verificata¨la¨compromissione¨dell'ambiente(5).¨

Ilfondamento©giuridico©del©risarcimento©del©danno©ambientale.©

Una¨parte¨della¨dottrina¨ritiene¨che¨il¨risarcimento¨del¨danno¨ambientale¨
trovi¨il¨suo¨fondamento¨nella¨legge¨8¨luglio¨1986,¨n.¨349.¨

L'art.¨18¨della¨legge¨citata¨dispone¨che¨qualunquefatto©doloso©o©colposo©in©
violazione©di©disposizioni©di©legge©o©di©provvedimenti©adottati©in©base©a©legge©
che©comprometta©l'ambiente,©ad©esso©arrecando©danno,©alterandolo,©deterioran-
dolo©o©distruggendolo©in©tutto©o©in©parte,©obbliga©l'autore©del©fatto©al©risarci-
mento©nei©confronti©dello©Stato.©

In¨realta©¨,¨tale¨articolo¨svolge,¨in¨gran¨parte,¨una¨funzione¨ricognitiva.¨

Infatti,¨nel¨nostro¨ordinamento¨giuridico,¨la¨protezione¨dell'ambiente¨e©¨
gia©¨prevista¨dalla¨Costituzione¨che,¨quindi,¨conferisce¨all'ambiente¨un¨valore¨
assoluto¨e¨primario¨(artt.¨9¨e¨32).¨

Pertanto,¨anche¨prima¨della¨legge¨citata,¨la¨Costituzione¨e¨la¨norma¨di¨
cui¨all'art.¨2043¨c.c.¨potevano¨fornire¨all'ambiente¨una¨tutela¨giuridica.¨

L'art.¨18¨citato,¨oltre¨a¨sancire¨la¨legittimazione¨all'esercizio¨dell'azione¨
di¨tutela¨ambientale¨dello¨Stato¨nonche¨degli¨altri¨enti¨pubblici¨territoriali¨
sui©quali©incidano©i©beni©oggetto©delfatto©lesivo,¨ha¨definito¨e¨tipizzato¨l'illecito¨
ambientale,¨in¨cio©¨prospettando¨in¨modo¨nuovo¨e¨specifico¨la¨tutela¨dell'am-
biente,¨di¨qui¨la¨sua¨peculiarita©¨ed¨importanza¨giuridica.¨

Dopo¨l'istituzione¨del¨Ministero¨dell'Ambiente¨il¨legislatore¨piu©¨recente¨
ha¨accentuato¨la¨specificita©¨della¨tutela¨dell'ambiente,¨evidenziando¨ulterior-
mente¨aspetti¨pubblicistici¨e¨sanzionatori¨preesistenti.¨

Si¨veda¨in¨proposito¨l'art.¨17¨del¨d.lgs.¨22/1997¨che¨dispone:¨chiunque©
cagiona,©anche©in©maniera©accidentale,©il©superamento©dei©limiti©di©cui©al©comma©
1,©lettera©a),©ovvero©determina©un©pericolo©concreto©ed©attuale©di©superamento©
dei©limiti©medesimi©e©tenuto©a©proprie©spese©agli©interventi©di©messa©in©sicurezza,©
di©bonifica©e©di©ripristino©ambientale©delle©aree©inquinate©e©degli©impianti©dai©
quali©deriva©ilpericolo©di©inquinamento.©

Come¨si¨desume¨dallo¨stesso¨testo¨letterale¨il¨legislatore¨ha¨introdotto¨
una¨forma¨di¨responsabilita©¨molto¨piu©¨aggravata¨rispetto¨a¨quella¨di¨cui¨al¨
citato¨art.¨18¨che¨richiedeva¨per¨la¨sussistenza¨della¨responsabilita©¨il¨dolo¨o¨
la¨colpa¨(cioe©¨i¨classici¨elementi¨soggettivi).¨

Infatti,¨l'art.¨17¨fa¨esplicito¨riferimento¨anche¨alla¨mera¨accidentalita©¨
(quindi¨senza¨colpa)¨del¨fatto¨inquinante¨(sia¨pure¨solo¨in¨tema¨di¨rifiuti).¨

(4)¨Cass.¨1.¨settembre¨1995,¨n.¨9211.¨
(5)¨Cass.¨Penale,¨Sez.¨III,¨14¨gennaio¨2002,¨n.¨1145.¨

DOTTRINA 
411 


Per 
quanto 
riguarda 
poi 
la 
specifica 
materia 
del 
danno 
alle 
risorse 
idri-
che 
il 
d.lgs. 
152/1999 
prevede, 
per 
la 
prima 
volta, 
all'art. 
58, 
comma 
3, 
ove©
non©sia©possibile©una©precisa©quantificazione©del©danno, 
non 
eliminabile 
con 
la 
bonifica 
e 
con 
il 
ripristino 
ambientale, 
la 
quantificazione 
del 
medesimo 
in 
via 
presuntiva, 
in 
misura 
non©inferiore©alla©somma©corrispondente©alla©san-
zione©pecuniaria©amministrativa©ovvero©alla©sanzione©penale,©in©concreto©irro-
gata. 


Il 
principio 
introdotto 
dal 
Decreto 
citato 
ha 
una 
notevole 
rilevanza 
innovativa 
e 
sottolinea 
il 
carattere 
pubblico 
dell'azione 
risarcitoria. 


Molto 
significativa 
e©
al 
riguardo, 
la 
proposta 
di 
Direttiva 
del 
Parla-
mento 
Europeo 
e 
del 
Consiglio 
del 
23 
gennaio 
2002 
nella 
quale 
si 
definisce 
il 
quadro 
giuridico 
comunitario 
per 
la 
prevenzione 
e 
la 
riparazione 
del 
danno 
ambientale(6). 


Legittimazione©ad©agire©e©titolarita©del©diritto©al©risarcimento.©

Il 
legislatore 
non 
sembra 
essersi 
preoccupato 
della 
complessa 
problema-
tica 
riguardante 
la 
titolaritaè 
dell'azione 
e 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale. 


Prescindendo 
da 
ogni 
dibattito 
dottrinale, 
ci 
si 
limita 
in 
questa 
sede 
ad 
evidenziare 
le 
incongruenze 
e 
le 
incertezze 
oggi 
piuè 
frequenti. 


L'art. 
18 
della 
legge 
istitutiva 
del 
Ministero 
dell'Ambiente 
attribuisce 
allo 
Stato 
in 
via 
principale, 
ma 
non 
esclusiva, 
la 
titolaritaè 
dell'azione. 


Trattandosi 
di 
un'azione 
volta 
al 
recupero 
di 
un 
credito 
pubblico, 
deve, 
in 
linea 
di 
massima, 
ritenersi 
obbligatoria, 
non 
essendo 
ammissibile 
una 
sua 
preventiva 
rinuncia. 


Peraltro 
non 
puoè 
negarsi 
all'amministrazione 
competente 
il 
potere 
di 
valutare 
la 
sussistenza 
o 
meno 
dei 
presupposti 
giuridici 
e 
di 
opportunitaè 
(al 
di 
sotto 
di 
una 
determinata 
soglia 
di 
valore 
potrebbe 
non 
essere 
conveniente 
iniziare 
un 
giudizio). 


L'astensione 
dovrebbe 
comunque 
essere 
motivata 
come 
qualsiasi 
altro 
atto 
di 
esercizio 
del 
potere 
discrezionale. 


Altrettanto 
delicata 
eè 
la 
posizione 
degli 
enti 
territoriali 
che 
intendono 
promuovere 
od 
intervenire 
in 
un 
giudizio 
risarcitorio. 


Come 
si 
eè 
visto, 
l'art. 
18 
della 
legge 
349/1986 
dispone 
che 
l'azione©e©pro-
mossa©dallo©Stato,©nonche¨dagli©altri©enti©territoriali©sui©quali©incidono©i©beni©

oggetto©delfatto©lesivo.©

Dal 
tenore 
letterale 
dell'articolo 
non 
dovrebbero 
esserci 
dubbi 
sulla 
legittimazione 
sia 
dello 
Stato 
che 
degli 
Enti 
territoriali. 


Dubbi 
sussistono 
invece 
sulla 
alternativitaè 
o 
concorrenza 
delle 
due 
legit-
timazioni. 


(6) 
Vedasi 
in 
proposito 
il 
parere 
del 
Comitato 
economico 
e 
sociale 
pubblicato 
nella 
Gazzetta©
Ufficiale©delle 
CE 
del 
7 
ottobre 
2002. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

I©sostenitori©della©concorrenza©si©basano©prevalentemente,©al©di©la©del©
testo©normativo,©sulla©circostanza©che©il©danno©ambientale©incide©su©di©un©
determinato©contesto©territoriale©che©e©elemento©costitutivo©dell'ente©e©quindi,©
parte©integrante©del©diritto©di©personalita©.©

Altro©argomento©a©favore©di©questa©tesi©puo©ricavarsi©dall'art.©4©della©
legge©3©agosto©1999,©n.©265©e©dall'art.©9©del©d.lgs.©18©agosto©2000,©n.©267©che©
prevedono©(in©cio©innovando©l'art.©18©citato)©la©possibilita©delle©Associazioni©
di©protezione©ambientale©di©proporre©le©azioni©risarcitorie©che©spettano©al©
Comune©ed©alla©Provincia©in©materia©ambientale,©stabilendo©che©l'eventuale©
risarcimento©venga©liquidato©in©favore©dell'ente©sostituito.©

Con©cio©il©legislatore©sembra©riconoscere©la©legittimazione©tout 
cour 
degli©
enti©territoriali©ritenuti©titolari©del©corrispondente©diritto.©

Sempre©nella©stessa©direzione©va©inoltre©segnalata©la©legge©Regionale©del©
Piemonte©7©aprile©2000,©n.©42©che©all'art.©12©attribuisce©l'azione©di©recupero©
delle©spese©sostenute©per©gli©interventi©e©l'azione©di©rivalsa©alla©Provincia©o©
al©Comune.©

L'art.©14©prevede©poi©che©la©Giunta©Regionale,©in©accordo©con©gli©altri©
enti©territoriali©competenti,©partecipi©alla©quantificazione©del©danno©ambien-
tale©di©cui©all'art.©18.©

A©favore©della©legittimazione©piena©della©Regione©e©la©Corte©Costituzio-
nale©(7),©nonche¨la©Cassazione©sia©penale(8)©che©civile©(9),©oltre©alcuni©giudici©
di©merito©(quest'ultimi©con©non©poca©disuniformita©(10)).©

Va©da©ultimo©segnalato,©a©favore©di©tale©tesi,©il©caso©Enichem©in©cui©per©il©
ristoro©dei©danni©arrecati©dall'inquinamento©la©societa©ha©raggiunto©un©
accordo©transativo©erogando©2©miliardi©e©mezzo©di©lire©alla©Regione©Lombar-
dia©e©1©miliardo©di©lire©alla©Regione©Piemonte.©

L'altra©tesi©ritiene©che©vi©sia©una©sola©legittimazione©sostanziale©(com-
prensiva©della©titolarita©del©diritto©risarcitorio)©a©favore©dello©Stato,©basan-
dosi©sul©primo©comma©dell'art.©18,©che©recita©qualunque 
fatto 
doloso 
o 
col-

poso... 
checompromettal'ambiente...obbligal'autoredelfattoalrisarcimento 


nei 
confronti 
dello 
Stato.©

Tale©indirizzo,©secondo©gli©autori©che©negano©la©titolarita©di©un©auto-
nomo©diritto©al©risarcimento©del©danno©in©capo©agli©enti©territoriali,©sembre-
rebbetrovareunaconfermapositivaneld.lgs.©112/1998chehaespressamente©
mantenuto©in©capo©allo©Stato©l'esercizio 
dei 
poteri 
statali 
di 
cui 
all'articolo 
18 


della 
legge 
8 
luglio 
1986, 
n. 
349. 


L'indirizzo©giurisprudenziale©tende©verso©la©prima©tesi,©cioe©quella©che©
riconosce©agli©enti©territoriali©un©autonomo©diritto©al©risarcimento©del©danno.©

(7)©Corte©costituzionale,©12©aprile©1990,©n.©195,©in©Riv. 
Giur. 
Ed. 
1999,©I,©483.©
(8)©Cass.©Penale,©Sez.©III,©20©dicembre©2002,©n.©43238;©Cass.©Penale,©24©gennaio©1989,©in©
Cass. 
Pen.,©1989,©2050.©
(9)©Cass.©Civile,©12©febbraio©1988,©n.©1491,©in©Giust. 
Civ.,©1988,©818;©Cass.©17©gennaio©1991,©
n.©400,©in©Giust. 
Civ.,1991,©1190.©
(10)©Pret.©Rovigo,©4©dicembre©1989,©in©Foro 
it.,©1990,©II,©517.©

DOTTRINA©413 


Il©rischio©che©si©corre©nell'accogliere©tale©orientamento©e©quello©di©una©
duplicazione©delle©azioni,©una©in©capo©allo©Stato©e©una©in©capo©all'ente©terri-
toriale.©

Il©Consiglio©di©Stato©sul©punto,©con©il©parere©426©del©18©maggio©2001,©ha©
affermato©che©il©comma©3©dell'art.©18©ha©introdotto©per©gli©enti©territoriali,©
una©tipica©ed©eccezionale©forma©di©sostituzione©processuale©allo©Stato©stesso.©

L'ente©agirebbe©cos|©in©nome©proprio,©come©la©legge©consente©di©fare,©ma©
per©affermare©un©diritto©dello©Stato.©

Si©tratterebbe,©secondo©il©Consiglio©di©Stato,©di©una©forma©di©legittima-
zione©ad©agire©straordinaria,©perche¨non©correlata©al©diritto©sostanziale©che©
si©afferma©leso©e©alla©pretesa©risarcitoria©che©vi©e©connessa.©

Se©si©accogliesse©la©tesi©che©nega©la©titolarita©del©diritto©in©capo©all'ente©
territoriale,©le©conseguenze©non©sarebbero©meno©rilevanti.©

In©primo©luogo©lo©Stato©dovrebbe©essere©sempre©individuato©quale©liti-
sconsorte©necessario©nei©cui©confronti©il©contradditorio©dovrebbe©essere©inte-
grato.©

In©secondo©luogo©la©transazione©per©il©danno©ambientale©per©opera©di©un©
ente©territoriale,©senza©la©partecipazione©o©quantomeno©il©consenso©dello©
Stato,©non©potrebbe©avere©luogo.©

Infine©non©puo©tacersi©che©gli©enti©territoriali,©consapevoli©di©non©poter©
conseguire©alcun©risarcimento,©saranno©meno©incentivati©ad©agire©e©ad©affron-
tare©le©spese©del©giudizio.©

Le©fonti©di©informazione©che©consentono©l'esercizio©dell'azione©risarcitoria©e©le©

concrete©difficolta©ad©esercitarla.©

Tra©le©cause©che©influiscono©negativamente©sul©concreto©esercizio©dell'a-
zione©risarcitoria©va©annoverata©l'insufficiente©informazione©dei©fatti©che©pre-
giudicano©l'ambiente.©

Di©norma©al©Ministero©dell'Ambiente©pervengono,©in©modo©alquanto©
sporadico,©notizie©di©inquinamento©di©un©certo©rilievo©dai©rapporti©dei©vari©
organi©articolati©sul©territorio©e©predisposti©anche©a©questo©fine©(es.©Nucleo©
Operativo©Ecologico©dei©Carabinieri,©Corpo©Forestale©dello©Stato,©Guardia©
di©Finanza).©

Quando©i©fatti©dannosi©costituiscono©reato©gli©uffici©giudiziari,©con©criteri©
non©sempre©uniformi,©notificano©alla©parte©offesa©(Ministero©dell'Ambiente,©
Regione,©Provincia,©Comune)©l'avviso©di©inizio©di©un©procedimento©penale.©

Il©piu©delle©volte©la©notifica©viene©effettuata©presso©l'Avvocatura©dello©
Stato©territorialmente©competente©nella©sua©veste©di©domiciliataria©e©legale©
rappresentante©del©Ministero.©

Una©prassi©di©dubbia©correttezza©giuridica©(non©rientrando©la©fattispecie©
nelle©ipotesi©di©cui©all'art.©11©del©r.d.©30©ottobre©1933©n.©1611©e©all'art.©44©
c.p.c.)©e©di©sicura©inopportunita©.©

Infatti©l'Avvocatura©dello©Stato,©che©ignora©i©fatti©su©cui©si©basa©il©giudi-
zio,©si©limita©ad©inoltrare©al©Ministero©con©un©modulo©di©stile,©l'avviso©notifi-
catogli.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©Ministero©dovrebbe©procedere©ai©necessari©accertamenti©(impresa©non©
facile©in©assenza©di©articolazioni©periferiche©del©Ministero,©in©carenza©di©
organi©accertatori©e©in©mancanza©di©un©effettivo©coordinamento)©comuni-
cando©all'Avvocatura©dello©Stato©l'opportunita©di©costituirsi©parte©civile.©

Richiesta©che,©come©e©noto,©deve©essere©ûautorizzataý©dalla©Presidenza©
del©Consiglio©dei©Ministri.©

Una©procedura©lunga,©dispendiosa,©spesso©inutile©o©perche¨processual-
mente©tardiva©o©perche¨l'Avvocatura©dello©Stato©in©cronica©poverta©di©orga-
nico©non©e©in©grado©di©intervenire©in©giudizio©e©di©parteciparvi©con©la©dovuta©
attenzione.©

Le©stesse©mancanze©e©difficolta©si©presentano©anche©per©la©pur©possibile©
autonoma©azione©risarcitoria©in©sede©civile,©in©cui©peraltro©l'onere©probatorio©
puo©risultare©piu©impegnativo©e©l'esito©puo©essere©indirettamente©pregiudicato©
dalla©decisione©penale.©

I©criteri©di©quantificazione©del©danno.©Risarcimento©in©forma©specifica©e©per©

equivalente.©Danno©patrimoniale©danno©morale.©Liquidazione,©forme©di©

recupero©e©destinazione©delle©somme©introitate.©

Mancano©a©livello©legislativo©norme©che©stabiliscano©criteri©precisi©per©la©
quantificazione©del©danno©ambientale;©quando©quest'ultima©risulti©impossi-
bile,©viene©previsto©che©sia©il©giudice©a©determinarne©l'ammontare©in©via©equi-
tativa,©tenendo©comunque©conto,©cos|©come©disposto©dall'art.©18,©comma©6,©

della©gravita©della©colpa©individuale,©del©costo©necessario©per©il©ripristino©e©del©

profitto©conseguito©dal©trasgressore©in©conseguenza©del©suo©comportamento©

lesivo©dei©beni©ambientali.©

In©linea©di©massima,©ragioni©funzionali©e©logiche©fanno©ritenere©preferi-
bile©il©risarcimento©in©forma©specifica©che©si©concretizza,©come©recita©il©
comma©8©dell'art.©18,©nel©ripristino©dello©stato©dei©luoghi©a©spese©del©responsa-

bile.©

Anche©il©legislatore©con©l'art.©17©del©d.lgs.©22/1997©e©l'art.©58©del©d.lgs.©
152/1999©ha©dimostrato©di©preferire©tale©tipo©di©risarcimento.©

Entrambe©le©disposizioni©normative,©l'una©in©materia©di©rifiuti,©l'altra©in©
materia©di©acque,©prevedono©in©capo©al©responsabile©dell'inquinamento©l'ob-
bligo©di©procedere©agli©interventi©di©messa©in©sicurezza,©di©bonifica©e©di©ripri-
stino©ambientale©delle©aree©inquinate.©

Qualora©poi©i©responsabili©non©provvedano©ovvero©non©siano©individua-
bili,©tali©interventi,©cos|©come©disposto©dal©comma©9©dell'art.©17,©sono©realiz-
zati©d'ufficio©dal©Comune©territorialmente©competente©e,©ove©questo©non©
provveda,©dalla©Regione©che©si©avvale©anche©di©altri©Enti©pubblici.©

Normalmente©con©la©bonifica©il©danno©ambientale©viene©eliminato,©tutta-
via©le©disposizioni©normative©citate©non©escludono©la©possibilita©di©proporre©
l'azione©di©risarcimento©per©il©danno©eventualmente©residuo©(si©veda©in©propo-
sito©il©comma©2©dell'art.©58©e©il©decreto©ministeriale©471/1999©attuativo©del-
l'art.©17).©


DOTTRINA©415 


In©conformita©ai©principi©generali©il©danno©puo©essere©patrimoniale,©cioe©
determinare©l'effettiva©compromissione©dell'ambiente,©compresi©tutti©gli©oneri©
sopportati©dalle©pubbliche©amministrazioni©per©conservare©l'integrita©dello©
stesso©(quindi©una©valutazione©di©tipo©economico©nel©senso©piu©ampio).©

Il©danno©e©determinato©facendo©ricorso©ad©una©serie©di©elementi©che©con-
sentono©di©misurare©l'ambiente©in©termini©economici,©tra©cui©i©costi©relativi©alla©

funzione©dipolizia©che©regolarizza©l'attivita©dei©soggetti©e©crea©una©sorveglianza©

sull'osservanza©dei©vincoli(11).©

Al©danno©patrimoniale©si©aggiunge©il©danno©morale,©inevitabilmente©pecu-
liare©essendo©rapportato©ad©un©ente©pubblico,©che©si©concretizza©nel©pregiudizio©
all'immagine©dell'entenella©sua©capacita©e©funzionalita©istituzionale(12).©

Deve©ritenersi©secondo©l'orientamento©prevalente©che©la©pubblica©ammi-
nistrazione©ha©l'onere©di©fornire©la©prova©concreta©del©danno©subito,©eventual-
mente©facendo©anche©riferimento©al©costo©sopportato©per©il©ripristino©e©al©
profitto©conseguito©dal©trasgressore;©solo©nell'ipotesi©in©cui©non©sia©possibile©
quantificare©il©danno©potra©essere©richiesta©al©giudice©la©liquidazione©secondo©
equita©(liquidazione©che©comunque©deve©in©qualche©modo©essere©motivata).©

L'accenno©legislativo©all'intensita©del©dolo©e©della©colpa©evidenzia©la©
natura©pubblica©e©in©parte©di©carattere©sanzionatorio©del©risarcimento.©

Si©tenga©presente©che©le©difficolta©probatorie©sono©superate,©nella©speci-
fica©materia©delle©acque,©dall'art.©58©del©D.Lgs.©152/1999,©che©ha©dettato©dei©
criteri©precisi©per©la©quantificazione©del©danno©ambientale,©prevedendo©che©
nel©caso©in©cui©non©sia©possibile©una©sua©quantificazione,©lo©stesso©sipresume©

di©ammontare©non©inferiore©alla©somma©corrispondente©alla©sanzionepecuniaria©

amministrativa,©ovvero©alla©sanzione©penale,©in©concreto©applicata.©

A©seguito©dell'accertamento©del©danno,©vi©sono©differenti©azioni©percorri-
bili©dall'Amministrazione.©

Quest'ultima©potra©costituirsi©parte©civile©nel©processo©penale,©ovvero©
agire©autonomamente©in©sede©civile.©

Sempre©in©sede©civile©l'Amministrazione,©qualora©sia©in©possesso©di©un©
valido©titolo©esecutivo,©quale©la©sentenza©di©condanna©ovvero©il©provvedi-
mento©amministrativo©di©irrogazione©della©sanzione©amministrativa©(in©mate-
ria©di©acque)©potra©presentare©ricorso©per©decreto©ingiuntivo©(13)©e,©se©ci©sono©
gli©estremi©del©fumus©boni©iuris©e©del©periculum©in©mora©potra©agire©in©sede©
cautelare.©

Va©infine©segnalato©che©le©somme©introitate©a©seguito©dell'azione©di©risar-
cimento©dovrebbero©essere,©con©apposita©e©generale©disposizione©legislativa,©
destinate©specificamente©al©reimpiego©nel©campo©ambientale©(in©propositova©
evidenziato©che©il©legislatore©nel©d.lgs.©n.©22©del©1997,©nella©legge©n.©426©del©
1998,©nonche¨nel©d.lgs.©n.©152©del©1999©gia©prevede©che©gli©introiti©delle©san-
zioni©amministrative©siano©destinati©ad©interventi©nel©settore©ambientale).©

(11)©Corte©Costituzionale©n.©641©del©30©dicembre©1987.©
(12)©Cass.©Penale,©Sez.©III,©19©marzo©1993.©
(13)©Decreto©Ingiuntivo©del©30©settembre©2003©del©Giudice©di©Pace©di©Venezia.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Conclusioni. 


Le©conclusioni,©allo©stato©delle©cose,©non©possono©che©essere©negative.©

Una©vasta©area©di©danno©ambientale©sfugge©all'azione©risarcitoria,©pro-
curando©un©grave©pregiudizio©alla©collettivita©ed©alle©casse©erariali.©

Le©cause©sono©diverse:©molto©sinteticamente©sono©riconducibili©alla©legi-
slazione©vigente©e©all'attuale©organizzazione.©

Si©avverte©la©necessita©di©una©nuova,©piu©chiara,©meno©settoriale©e©piu©
armonica©disposizione©normativa©che©riconfermi©la©centralita©dello©Stato©
nella©titolarita©del©diritto©al©risarcimento©del©danno©ambientale©e,©quando©ne©
sussistano©i©presupposti,©la©concorsualita©degli©enti©territoriali©per©pregiudizi©
loro©propri,©non©coincidenti©con©il©primo,©anche©per©evitare©duplicazioni©
risarcitorie.©

Va©istituita©o©potenziata©una©ûbanca©datiý©presso©il©Ministero©dell'Am-
biente©su©cui©far©convergere©tutte©le©informazioni©del©caso,©coinvolgendo©enti©
ed©organi©territoriali,©in©particolar©modo©l'A.R.P.A.©che©gia©svolge©con©suc-
cesso©il©proprio©lavoro©di©controllo©e©denuncia.©

Il©centro©operativo©del©Ministero©debitamente©rafforzato©dovrebbe©valu-
tare©le©informazioni,©effettuare©le©istruttorie©del©caso,©coordinare©e©promuo-
vere©le©azioni©in©stretto©rapporto©(in©quest'ultima©fase)©con©l'Avvocatura©dello©
Stato.©

Un'articolazione©periferica,©simile©a©quella©sperimentata©a©Venezia,©
avrebbe©certamente©un©significato,©valore©ed©efficacia©estremamente©positiva.©

Agli©uffici©giudiziari©dovrebbe©essere©richiesto©di©notificare©sempre©diret-
tamente©al©Ministero©come©parte©offesa©l'avviso©di©inizio©del©procedimento©
penale.©

Per©rendere,©poi,©veramente©concreta©ed©efficace©l'azione©di©risarcimento©
del©danno©ambientale,©con©notevoli©benefici©anche©per©le©casse©pubbliche,©
andrebbe©congruamente©aumentato©l'organico©degli©Avvocati©dello©Stato©in©
modo©da©rendere©possibile©ed©uniforme©la©loro©partecipata©presenza©nei©giu-
dizi©penali©e©civili.©

Con©l'attuale©organico©e©con©il©numero©di©contenziosi©e©consultivi©(spesso©
di©scarso©rilievo©giuridico)©gravanti©sull'Avvocatura©dello©Stato©e©impensabile©
un'attiva,©massiccia©e©coordinata©partecipazione©degli©Avvocati©dello©Stato,©
interlocutori©giudiziari©principali©e©necessari©del©Ministero©dell'Ambiente.©

In©caso©contrario©o©di©mera,©appariscente©riforma©gattopardesca,©il©
danno©ambientale©continuera©a©restare©sostanzialmente©impunito,©oggetto©di©
discussione©teorica©di©esclusivo©interesse©dottrinario.©

Va©da©se¨che©un'adeguata©riforma©comporta©un'altrettanta©adeguata©
presa©di©coscienza©politica©dell'importanza©della©tutela©dell'ambiente©e©del©
suo©omonimo©Ministero.©


DOTTRINA 
417 


Aiuti 
di 
stato 
mediante 
misure 
fiscali: 
l'esperienza 
italiana 
(*) 


diGianniDe 
Bellis 


Nell'esperienza 
italiana 
non 
sono 
moltissimi 
i 
casi 
in 
cui 
la 
Commis-
sione 
eò 
intervenuta 
per 
contestare 
la 
compatibilitaò 
con 
il 
Trattato 
di 
aiuti 
concessi 
mediante 
agevolazioni 
fiscali. 


Mi 
limiteroò 
di 
seguito 
ad 
una 
esposizione 
dei 
casi 
piuò 
rilevanti, 
preci-
sando 
di 
volta 
in 
volta 
l'esito 
della 
procedura. 
Talvolta 
infatti 
la 
Commis-
sione 
dopo 
avere 
avviato 
il 
procedimento 
di 
cui 
all'art. 
88 
del 
Trattato 
eò 
pervenuta 
alla 
decisione 
di 
ritenere 
gli 
aiuti 
compatibili 
in 
tutto 
o 
in 
parte; 
in 
altri 
casi 
li 
ha 
autorizzati 
subordinandoli 
a 
particolari 
condizioni. 
Tali 
decisioni 
a 
loro 
volta 
sono 
state 
in 
alcuni 
casi 
impugnate 
dal 
Governo 
italiano 
davanti 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunitaò 
Europee 
(anche 
se 
con 
esiti 
per 
lo 
piuò 
favorevoli 
alla 
Commissione). 


Aiuti 
agli 
autotrasportatori 


Una 
vicenda 
di 
aiuti 
concessi 
mediante 
misure 
fiscali 
di 
cui 
si 
eò 
occupata 
piuò 
volte 
sia 
la 
Commissione 
che 
la 
Corte 
di 
Giustizia, 
eò 
quella 
che 
riguarda 
le 
agevolazioni 
concesse 
agli 
autotrasportatori. 


La 
Commissione 
con 
la 
decisione 
n. 
93/496/CEE 
del 
9 
giugno 
1993, 
ritenne 
incompatibili 
gli 
aiuti 
concessi 
alle 
imprese 
di 
trasporto 
italiane 
sotto 
forma 
di 
crediti 
d'imposta 
con 
il 
decreto 
ministeriale 
28 
gennaio 
1992. 


Tale 
decisione 
non 
venne 
impugnata 
dal 
Governo 
italiano 
sull'erronea 
convinzione 
che, 
effettuata 
una 
lieve 
modifica 
normativa, 
la 
Commissione 
avesse 
chiuso 
favorevolmente 
la 
vicenda. 
Invece 
non 
fu 
cos|ò 
e 
la 
Commis-
sione 
ad|ò 
la 
Corte 
che 
con 
sentenza 
29 
gennaio 
1998 
(in 
causa 
C-280/1995), 
accolse 
il 
ricorso 
diretto 
a 
far 
dichiarare 
l'inadempimento 
della 
Repubblica 
italiana 
per 
la 
mancata 
esecuzione 
della 
suddetta 
pronuncia. 


Nel 
frattempo 
con 
la 
decisione 
97/270/CE 
del 
22 
ottobre 
1996 
la 
Com-
missione 
si 
pronunciava 
di 
nuovo 
negativamente 
in 
ordine 
alla 
compatibilitaò 
con 
il 
Trattato 
di 
ulteriori 
aiuti 
concessi 
agli 
autotrasportatori 
anche 
negli 
anni 
1993 
e 
1994. 


Il 
Governo 
italiano 
stavolta 
propose 
ricorso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia, 
che 
lo 
respinse 
con 
la 
sentenza 
19 
maggio 
1999 
(in 
causa 
C-6/1997). 


La 
vicenda 
sembra 
essere 
giunta 
al 
suo 
epilogo. 
Di 
recente 
il 
parlamento 
ha 
approvato 
il 
decreto-legge 
n. 
36/2002 
convertito 
nella 
legge 
n. 
96/2002 
con 
il 
quale 
eò 
stato 
disposto 
il 
recupero 
delle 
somme 
concesse 
a 
favore 
degli 
autotrasportatori 
in 
violazione 
del 
Trattato. 
Peraltro 
da 
notizie 
di 
questi 


(*) 
Testo 
della 
relazione 
svolta 
al 
Convegno 
ûAiuti 
di 
Stato 
nel 
Diritto 
Comunitario 
e 
misure 
fiscaliý, 
tenutosi 
a 
Roma 
il 
17 
settembre 
2003 
presso 
l'Aula 
Magna 
della 
Corte 
di 
Cassazione 
e 
giaò 
pubblicato 
in 
Rassegna 
Tributaria, 
2003, 
n. 
6-bis. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

giorni,©sembra©che©siano©sorte©difficolta©per©la©concreta©attuazione©delle©
nuove©norme©al©punto©che©la©Commissione©minaccia©di©adire©nuovamente©la©
Corte©di©Giustizia©ai©sensi©dell'art.©228©del©Trattato.©

Per©la©verita©si©era©in©un©primo©momento©posto©il©problema©della©concreta©
possibilita©di©recupero©degli©aiuti©concessi,©in©quanto©erano©nel©frattempo©
decorsi©i©termini©per©rettificare©le©dichiarazioni©dei©redditi©dei©beneficiari.©

Trattandosi©infatti©di©agevolazioni©sotto©forma©di©crediti©d'imposta©di©
cui©i©beneficiari©usufruivano©in©occasione©degli©obblighi©di©versamento©di©altri©
tributi©(con©cui©i©crediti©potevano©essere©compensati),©erano©decorsi©i©termini©
perentori©previsti©dalle©singole©leggi©d'imposta©per©la©rettifica©delle©dichiara-
zioni.©

Cio©rischiava©di©esporre©l'Amministrazione©ad©un©contenzioso©dal©proba-
bile©esito©negativo.©

Non©appariva©d'altronde©possibile©pero©,©evitare©l'esecuzione©sia©delle©
decisioni©della©Commissione©che©della©Corte©di©Giustizia.©

Proprio©per©tale©motivo©lo©Stato©si©e©dotato©dello©strumento©giuridico©
necessario©per©procedere©al©recupero,©introducendo©una©normativa©ad©hoc©
con©il©decreto-legge©n.©36/2002.©

Con©tale©decreto©il©legislatore©ha©qualificato©espressamente©il©credito©da©
recuperare,©gia©concesso©ûnellaforma©delriconoscimento©diun©credito©diimpo-
staý©(come©recita©l'art.©1©comma©1),©come©un©credito©di©natura©civilistica.©

Si©afferma©infatti©espressamente©al©successivo©comma©3,©che©ûIn©ragione©
della©natura©del©credito©che©consegue©alle©decisioni©ed©alle©sentenze©indicate©nel©
comma2,©corrispondenteallesommeresedisponibiliafavoredegliautotraspor-
tatori©a©parziale©copertura©dell'incremento©dei©costi©da©essi©subiti©nei©periodi©di©
imposta©per©gli©anni©1992,©1993©e©1994,©l'attivita©di©recupero©delle©predette©
somme©e©affidata©al©Ministero©delle©infrastrutture©e©dei©trasportiý.©Eéevidente©
che©se©il©credito©avesse©avuto©natura©tributaria©alla©sua©riscossione©avrebbe©
provveduto©l'Agenzia©delle©Entrate.©

Dopo©una©procedura©diretta©ad©individuare©i©destinatari©dei©benefici©
da©recuperare,©ai©quali©viene©previsto©debba©essere©data©previa©comunica-
zione©per©eventuali©osservazioni©e©produzione©di©documenti,©si©prevede©che©
il©Ministero©provveda©entro©il©15©ottobre©2002©a©richiedere©espressamente©il©
pagamento.©

Decorsi©60©giorni©l'art.©3©prevede©che©ûil©Ministero©delle©infrastrutture©e©

dei©trasporti©propone©all'autorita©giudiziaria©domanda©di©ingiunzione,©ai©sensi©

degli©articoli©da©633©a©656©del©codice©di©procedura©civile.©In©caso©di©rateizza-

zione,©afrontedelmancatopagamentoanchediunasoladellerate,©ilMinistero©

delle©infrastruttureedeitrasportiprovvede,©senza©indugio,©aproporredomanda©

di©ingiunzioneý.©

La©previsione©del©ricorso©alle©regole©del©c.p.c.©(decreto©ingiuntivo),©sem-
brerebbe©escludere©altre©modalita©di©riscossione©gia©previste©per©le©entrate©
patrimoniali.©Ritengo©pero©che,©nonostante©la©mancata©previsione©espressa,©
sia©comunque©consentito©all'Amministrazione©agire©ai©sensi©del©R.D.©

n.©639/1910©(recante©ûApprovazione©del©testo©unico©delle©disposizioni©di©legge©
relative©alla©riscossione©delle©entrate©patrimoniali©dello©Statoý)©e©di©procedere©


DOTTRINA©419 


alla©successiva©iscrizione©a©ruolo©delle©somme©dovute,©ai©sensi©dell'art.©21©del©
D.Lgs.©n.©46/1999©(recante©ûRiordino©della©disciplina©della©riscossione©
mediante©ruolo,©a©norma©dell'articolo©1©della©L.©28©settembre©1998,©n.©337ý).©

Non©si©comprenderebbe©infatti©per©quale©motivo©tali©disposizioni,©appli-
cabili©per©la©riscossione©di©tutte©le©entrate©patrimoniali,©non©potrebbero©essere©
utilizzate©solo©per©i©rimborsi©delle©agevolazioni©in©esame,©considerato©che©
per©espressa©disposizione©legislativa©tali©somme©vengono©di©fatto©considerate©
entrate©patrimoniali©(e©non©tributarie).©

Aiuti©alle©banche©e©allefondazioni.©

Con©la©decisione©11©dicembre©2001©n.©C54/A/2000©EC,©la©Commissione©
delle©Comunita©Europee©ha©considerato©come©aiuti©di©Stato©una©serie©di©
disposizioni©in©favore©del©sistema©bancario,©contenute©negli©artt.©16©commi©3©
e©5,©22©comma©1,©23©comma©1,©24©comma©1©e©27©comma©2©del©D.Lgs.©17©mag-
gio©1999©n.©153©emesso©sulla©base©della©legge©delega©n.©461/1998.©

In©estrema©sintesi©le©agevolazioni©fiscali©prevedevano:©
a)©la©riduzione©al©12.5%©dell'IRPEG©per©5©periodi©di©imposta©consecu-
tivi©per©le©banche©che©effettuavano©una©fusione©o©un'analoga©operazione©di©
ristrutturazione,©purche¨gli©utili©fossero©destinati©(in©una©certa©misura),©ad©
una©riserva©speciale©non©distribuita©per©3©anni;©
b)©la©neutralita©fiscale©per©le©operazioni©di©retrocessione©all'ente©confe-
rente©di©beni©e©cespiti©non©strumentali,©gia©conferiti©alle©aziende©bancarie©in©
base©alla©legge©n.©218/1990;©
c)©l'applicazione©di©un'imposta©fissa©in©luogo©delle©imposte©di©registro,©
INVIM,©ipotecarie©e©catastali;©
d)©analoga©esenzione©per©il©trasferimento©dalle©societa©conferitarie©alle©
fondazioni©bancarie©delle©partecipazioni©al©capitale©della©Banca©d'Italia.©
Il©periodo©interessato©riguardava©gli©anni©dal©1998©al©2000,©in©quanto©su©
richiesta©della©Commissione©il©Governo,©con©la©nota©3©aprile©2000©dichiaro©
di©sospendere©le©agevolazioni©fiscali©di©cui©al©D.Lgs.©n.©153/1999.©
Trattandosi©pero©di©una©dichiarazione©congiunta©dei©Ministeri©del©tesoro©
e©delle©finanze©(non©ancora©fusi©nell'attuale©Ministero©dell'economia©e©delle©
finanze),©si©era©sostenuto©in©dottrina©che©tale©atto©non©avrebbe©potuto©giuridi-
camente©sospendere©gli©effetti©di©una©norma©primaria.©
La©questione©era©di©un©certo©interesse,©in©quanto©si©sarebbe©potuto©soste-
nere©che©l'obbligo©di©sospensione©derivava©direttamente©dal©Trattato,©il©cui©
art.©88©al©paragrafo©3©prevede©espressamente©che©nel©caso©in©cui©la©Commis-
sione©inizi©la©procedura©di©cui©al©paragrafo©2©ûlo©Stato©membro©interessato©

non©puo©dare©esecuzione©alle©misure©progettate©prima©che©tale©procedura©abbia©

condotto©adunadecisionefinaleý.©

Eévero©che©nella©fattispecie©le©misure©erano©gia©in©vigore.©Ma©la©Corte©
di©Giustizia©nella©sentenza©9©ottobre©2001©(emessa©in©causa©C-400/1999)©
ha©precisato©che©(punto©62)©ûqualora©la©Commissione©avvii©il©procedimento©

di©cui©all'art.©88,©n.©2,©CE©nei©confronti©di©una©misura©in©corso©di©esecuzione©

da©essa©qualificata©come©aiuto©nuovo,©mentre©lo©Stato©membro©interessato©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sostiene©che©essa©costituisce©un©aiuto©esistente,©la©scelta©operata©dalla©Commis-

sione©comporta©effetti©giuridici©autonomi,©segnatamente©per©quanto©riguarda©la©

sospensione©della©misura©considerataý.©

In©altre©parole©l'obbligo©di©sospendere©gli©effetti©delle©misure©e©automa-
tico;©se©si©considera©che©il©ricorso©alla©Corte©di©Giustizia©avverso©il©provvedi-
mento©della©Commissione©a©norma©dell'art.©242©del©Trattato©non©ha©effetti©
sospensivi,©si©poteva©anche©ritenere©(sulla©base©dei©principi©enunciati©dalla©
Sezione©Tributaria©della©Suprema©Corte©nella©sentenza©10©dicembre©2002©

n.©17564),©che©i©diritti©nascenti©dalle©norme©ûincriminateý©non©potevano©
essere©azionati©in©via©giudiziaria,©per©esserne©gli©effetti©sospesi©in©forza©del-
l'ordinamento©comunitario.©
In©ogni©caso©qualsiasi©dubbio©in©proposito©e©stato©eliminato©con©l'art.©5©
del©decreto©legge©n.©63/2002©che©ha©sospeso©le©agevolazioni©previste©dal©
D.Lgs.©n.©153/1999©ûin©attesa©della©definizione©dei©ricorsipromossi©..©innanzi©
alle©autorita©giudiziarie©dell'Unione©Europea...ý.©

Ed©infatti©il©provvedimento©della©Commissione©e©stato©impugnato©dal©
Governo©italiano©davanti©alla©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee©
(causa©tutt'ora©pendente©con©il©n.©C-66/02),©e©davanti©al©Tribunale©di©prima©
istanza©(di©cui©agli©artt.©224©e©seguenti©del©Trattato),©sia©dall'ABI©che©dalle©
banche©(causa©T-36/02),©interessate©non©solo©a©salvaguardare©la©normativa,©
ma©anche©ad©evitare©un©recupero©delle©agevolazioni©erogate,©che©dovrebbe©
essere©pari©ad©almeno©. 
2.800©milioni©(circa©5.400©miliardi©di©lire).©

Nella©causa©in©Corte©di©Giustizia©il©Governo©italiano©sostiene©che©la©

decisione©della©Commissione©e©illegittima©per©i©seguenti©motivi:©

a)©carenza©d'istruttoria©e©di©motivazione;©

b)©assenza©di©oneri©per©lo©stato©(le©operazioni©di©concentrazione©non©si©
sarebbero©verificate©senza©agevolazioni);©

c)©particolare©finalita©della©normativa©diretta©ad©agevolare©la©con-
correnza©nel©settore©bancario©mediante©un©rafforzamento©del©sistema©e©delle©
privatizzazioni;©

d)©carattere©non©selettivo©dell'intervento©in©quanto©non©discrimina©le©
banche©straniere;©

e)©particolare©natura©dell'attivita©bancaria,©assoggettata©ad©una©mag-
giore©tassazione©e©a©maggiori©vincoli©ed©oneri©rispetto©ad©altre©attivita©;©

f)©assenza©di©pregiudizio©per©gli©scambi©degli©Stati©membri;©

g)©configurabilita©della©deroga©ex©art.©87©par.©3©lettera©b)©(importante©
progetto©di©comune©interesse©europeo)©ovvero©ex©lettera©c)©(favorire©lo©svi-
luppo©di©talune©attivita©).©

Nelle©sue©difese©la©Commissione©sosteneva©invece:©

a)©che©il©provvedimento©era©esaurientemente©motivato;©

b)©che©lo©scopo©effettivo©delle©agevolazioni©era©quello©di©aumentare©la©
redditivita©delle©banche©allo©scopo©di©ottenere©una©maggiore©efficienza©e©reg-
gere©la©concorrenza©di©banche©europee;©

c)©che©il©provvedimento©avvantaggiava©i©soggetti©di©maggiori©dimen-
sioni.©In©tal©modo©venivano©discriminate©le©banche©estere©che©hanno©in©
genere©succursali©di©dimensione©ridotta©in©Italia;©


DOTTRINA©421 


d) 
che©l'intervento©era©da©ritenersi©selettivo©per©il©solo©fatto©che©riguar-
dava©il©sistema©bancario;©

e) 
che©per©qualificare©un©intervento©come©aiuto©di©stato,©non©rilevano©
le©cause©o©gli©obiettivi©dell'agevolazione,©bens|©solo©gli©effetti;©

f) 
che©vi©era©incidenza©degli©aiuti©sulla©concorrenza©comunitaria,©in©
quanto©il©settore©bancario©opera©a©tale©livello;©

g) 
la©impossibilita©di©ravvisare©l'ipotesi©della©deroga©di©cui©all'art.©87,©
paragrafo©1,©lettera©b),©in©quanto©non©si©era©in©presenza©di©un©progetto©
concreto,©preciso,©importante©ed©omogeneo;©

h) 
la©impossibilita©di©ravvisare©l'ipotesi©della©deroga©di©cui©all'art.©87,©
paragrafo©1,©lettera©c),©in©quanto©scopo©principale©delle©agevolazione©era©di©
migliorare©la©competitivita©delle©aziende©italiane.©

La©causa©e©tutt'ora©pendente©davanti©alla©Corte©di©Giustizia©dove©e©
conclusa©la©fase©scritta.©

C'e©da©notare©che©nella©sua©decisione©la©Commissione©precisava©che©
ûle 
misure 
destinate 
alle 
fondazioni 
bancarie 
non 
formano 
oggetto 
di 
esameý. 


Tali©misure,©pure©contenute©nel©D.Lgs.©n.©153/1999,©hanno©infatti©
formato©oggetto©della©successiva©decisione©22©agosto©2002©con©la©quale©la©
Commissione©ha©escluso©che©si©fosse©in©presenza©di©aiuti©di©Stato©stante©la©pecu-
liare©natura©delle©fondazioni©bancarie,©tale©da©escludere©che©le©stesse©potessero©
qualificarsi©come©imprese©ai©sensi©dell'art.©87,©paragrafo©1,©del©Trattato.©

Si©legge©infatti©nella©citata©decisione©che©ûLa 
Commissione 
ritiene 
che 


l'attivitaà 
digestionedelpropriopatrimonioediutilizzazionedelredditochene 


deriva 
per 
l'erogazione 
di 
contributi 
ad 
enti 
senza 
scopo 
di 
lucro 
operanti 
per 


scopi 
di 
utilitaà 
sociale 
non 
eà 
un'attivitaà 
economica 
e 
non 
qualifica 
dunque 
le 


fondazioni 
come 
imprese 
ai 
sensi 
dell'articolo 
87, 
paragrafo 
1, 
del 
Trattatoý. 


Alle©stesse©conclusioni©la©Commissione©e©pervenuta©per©le©misure©desti-
nate©alle©societa©conferitarie©che©non©esercitano©attivita©bancaria,©non©
offrono©servizi©a©terzi©e©sono©interamente©possedute©da©fondazioni.©

La©Commissione©ha©pero©precisato©che©qualora©le©stesse©fondazioni©
intervengano©direttamente©nelle©attivita©economiche©nelle©quali©sono©presenti©
scambi©fra©gli©Stati©membri,©qualsiasi©agevolazione©a©beneficio©di©tale©attivita©
dovra©essere©notificata©ai©sensi©della©art.©88©paragrafo©3.©

Del©pari©dovra©essere©notificato©qualsiasi©aiuto©erogato©da©fondazioni©a©
imprese©tenuto©conto©della©natura©pubblica©delle©prime,©derivante©dal©fatto©
che©la©maggioranza©dei©componenti©dei©loro©organi©d'indirizzo©e©nominata©
da©pubblici©poteri©(nella©specie©Amministrazioni©comunali).©

Analoghe©conseguenze©(cioe©l'obbligo©di©notifica)©ritiene©la©Commissione©
si©verifichino©allorche¨le©societa©conferitarie©prestino©servizi©a©favore©di©terzi.©

Aiuti 
alle 
societaà 
municipalizzate. 


Conladecisione©5giugno©2002C27/1999©laCommissioneharitenuto©che©
costituiscono©aiuti©di©Stato©una©serie©di©agevolazioni©in©favore©di©S.p.A.©a©pre-
valente©capitale©pubblico©istituite©per©la©gestione©di©servizi©pubblici©locali.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Per¨quel¨che¨riguarda¨in¨particolare¨le¨agevolazioni¨fiscali¨in¨contesta-
zione,¨le¨norme¨censurate¨(contenute¨nei¨commi¨69¨e¨70¨dell'art.¨3¨della¨legge¨

n.¨549/1995),¨riguardano:¨
l'esenzione¨da¨tutte¨le¨imposte¨e¨tasse¨per¨la¨trasformazione¨delle¨
aziende¨in¨societa©¨di¨capitali,¨ivi¨comprese¨quelle¨di¨trasferimento¨dei¨beni¨
gia©¨di¨proprieta©¨del¨comune;¨

l'esenzione¨triennale¨dalle¨imposte¨sul¨reddito¨d'impresa¨fino¨al¨1999.¨
La¨Commissione¨ha¨ritenuto¨che¨costituisse¨aiuto¨solo¨la¨seconda¨agevo-
lazione¨e¨non¨invece¨la¨prima.¨

Il¨Governo¨italiano¨ha¨proposto¨ricorso¨alla¨Corte¨di¨Giustizia.¨In¨sin-
tesi¨la¨tesi¨diretta¨a¨contestare¨la¨legittimita©¨della¨decisione¨della¨Commis-
sione¨si¨fonda¨sui¨seguenti¨argomenti:¨

a)©il¨beneficio¨dell'esenzione¨dell'imposta¨deriva¨dalla¨equiparazione¨
del¨trattamento¨tributario¨a¨quello¨dell'ente¨locale;¨tale¨agevolazione¨e©¨con-
cessa¨a¨tutti¨i¨soggetti¨che¨svolgono¨i¨servizi¨pubblici¨locali,¨unico¨legittimo¨
loro¨scopo;¨

b)©non¨esiste¨incidenza¨sugli¨scambi¨comunitari¨stante¨l'assenza¨di¨un¨
mercato¨di¨libera¨concorrenza,¨nonche¨del¨fatto¨che¨l'attivita©¨svolta¨da¨tali¨
soggetti¨ha¨un¨oggetto¨ed¨un¨territorio¨ben¨delimitato;¨

c)©l'aiuto¨non¨e©¨da¨considerare¨nuovo¨bens|©¨preesistente¨(percio©¨senza¨
obbligo¨di¨notifica),¨in¨quanto¨le¨imprese¨municipalizzate¨hanno¨sempre¨
goduto¨della¨esenzione¨dall'imposta¨sul¨reddito.¨

A¨tale¨riguardo¨e©¨interessante¨il¨richiamo¨operato¨alla¨decisione¨15¨giu-
gno¨2000¨del¨Tribunale¨di¨prima¨istanza¨(sentenza¨Alzetta¨emessa¨nella¨causa¨
T-298/1997¨ed¨altre¨riunite)¨ûun©regime©di©aiuti©istituito©in©un©mercato©inizial-
mente©chiuso©alla©concorrenza©deve©essere©considerato,©al©momento©della©libera-
lizzazione©di©tale©mercato,©come©un©regime©di©aiuti©esistenti,©nei©limiti©in©cui©esso©
non©rientrava,©al©momento©della©sua©istituzione,©nel©campo©di©applicazionedel-
l'art.©92,©n.©1,©del©Trattato,©applicabile©soltanto©nei©settori©aperti©alla©concor-
renza,©alla©luce©delle©condizionifissate©da©tale©disposizione,©relative©all'incidenza©
sugli©scambi©tra©gli©Stati©membri©ed©alle©ripercussioni©sulla©concorrenzaý.©

Secondo¨il¨Governo¨italiano¨la¨parziale¨liberalizzazione¨del¨mercato¨anche¨
nel¨campo¨dei¨servizi¨pubblici¨locali¨avrebbe¨dovuto¨far¨considerare¨gli¨aiuti¨
come¨preesistenti¨e¨non¨nuovi,¨con¨la¨conseguente¨possibilita©¨di¨loro¨elimina-
zione¨con¨effetti¨ex©nunc©a¨norma¨dell'art.¨88,¨paragrafo¨1,¨del¨Trattato.¨

Come¨gia©¨accennato¨dal¨precedente¨relatore,¨la¨materia¨e©¨disciplinata¨
dal¨Reg.(CE)¨659/1999,¨recante¨ûmodalita©di©applicazione©dell'articolo©93©
[ora¨art.¨88]¨del©Trattato©CEý.¨

Eéinteressante¨al¨riguardo¨leggere¨la¨disposizione¨contenuta¨nell'art.¨1,¨
lettera¨b),©punto¨ûvý¨dove¨si¨prevede¨che¨costituiscono¨aiuti¨esistenti¨ûv)©gli©
aiuti©considerati©aiuti©esistenti©in©quanto©puo©essere©dimostrato©che©al©momento©
della©loro©attuazione©non©costituivano©aiuti,©ma©lo©sono©diventati©successiva-
mente©a©causa©dell'evoluzione©del©mercato©comune©e©senza©aver©subito©modifiche©
da©parte©dello©Stato©membro.©Qualora©alcune©misure©diventino©aiuti©in©seguito©
allaliberalizzazionediun'attivita©dapartedeldirittocomunitario,©dettemisure©
nonsono©considerateaiutiesistentidopo©ladatafissataperlaliberalizzazioneý;¨


DOTTRINA©423 


Se©analizziamo©la©disposizione,©notiamo©che©contiene©due©diverse©norme:©
la©prima©generale,©dove©si©fa©riferimento©alla©ûevoluzione©del©mercato©comuneý©
e©la©seconda©speciale,©dove©si©parla©invece©di©ûliberalizzazione©di©un'attivita©ý.©

Eéinnegabile©infatti©che©nell'ampio©concetto©di©ûevoluzione©del©mercato©
comuneý©debba©ritenersi©ricompreso©quello©di©ûliberalizzazione©di©un'attivita©ý.©

La©conseguenza©che©pare©possa©farsi©derivare©e©che©nei©casi©in©cui©venga©
liberalizzata©un'attivita©,©nel©termine©a©tal©fine©fissato©dalla©relativa©normativa,©
devono©cessare©anche©eventuali©aiuti©di©Stato©(fino©ad©allora©non©qualificabili©
come©tali©proprio©in©quanto©non©incidenti©su©settori©soggetti©a©concorrenza).©

Se©non©vi©e©cessazione,©tali©aiuti©saranno©quindi©qualificabili©come©nuovi.©

Il©legislatore©comunitario©nel©redigere©il©Reg.(CE)©659/1999©e©stato©per-
tanto©piu©rigoroso©della©giurisprudenza©della©Corte,©eliminando©la©qualifica©
di©ûesistentiý©ad©aiuti©che©invece©la©Corte©aveva©ritenuto©essere©tali.©

Anche©il©suddetto©giudizio©e©tutt'ora©pendente©(con©il©n.©C-290/02)©e©la©
fase©scritta©e©conclusa.©Come©nel©caso©precedente,©le©societa©municipalizzate©
interessate©hanno©anch'esse©proposto©ricorso©davanti©al©Tribunale©di©primo©
grado©di©Lussemburgo©(causa©T-301/02).©

Aiuti©infavore©dell'Ente©Poste.©

Con©decisione©n.©2002/782/CE©del©12©marzo©2002©la©Commissione©si©e©
pronunciata©in©relazione©agli©aiuti©concessi©in©favore©dell'Ente©Poste©Italiane,©
per©una©serie©di©contributi©erogati©dallo©Stato©sotto©diverse©forme.©

Per©quel©che©oggi©interessa,©rilevava©l'esenzione©dall'imposta©sul©patri-
monio©netto©delle©imprese,©prevista©dall'art.©9©della©legge©n.©71/1994.©

Com'e©noto©tale©tributo©venne©istituito©con©la©legge©n.©394/1992©ed©e©
rimasto©in©vigore©fino©al©1998.©

La©Commissione©aveva©inizialmente©ritenuto©che©le©agevolazioni©sud-
dette,©costituissero©aiuto©di©Stato,©affermando©in©particolare©per©l'agevolazione©
fiscale©che©ûPer©quanto©riguarda©l'esenzione©dall'imposta©sul©patrimonio©netto©
delleimprese,©benche¨talemisuranonimplichiuscitedirettedicassaperloStato,©
essa©incide©comunque©indirettamente©sul©bilancio©pubblico.©Lo©Stato,©difatti,©
rinuncia©a©entrate©fiscali©a©cui©ha©diritto©e©che©avrebbe©normalmente©preteso.©
Eéquindi©chiaro©che©anche©questa©misura©coinvolge©risorse©stataliý.©

Le©autorita©italiane©avevano©invece©sostenuto©che©l'esenzione©dall'impo-
sta©sul©patrimonio©netto©delle©imprese©non©configurava©un©aiuto©di©Stato,©poi-
che¨era©giustificata©dal©fatto©che,©se©lo©Stato©avesse©preteso©tale©imposta,©
avrebbe©parimenti©dovuto©concedere©all'Ente©Poste©un©capitale©iniziale©piu©
elevato©del©medesimo©importo.©

La©Commissione©ha©esaminato©poi©le©agevolazioni©sotto©il©profilo©dei©
Servizi©di©interesse©economico©generale,©affermando©che©ûPer©valutare©le©
misurefinanziarie©afavore©di©un'impresa©investita©di©una©missione©d'interesse©
generale©si©deve©esaminare©se©la©natura©diaiuto©ditali©misure©debba©essere©esclusa©
in©ragione©degli©specifici©obblighi©di©servizio©pubblico©gravanti©su©quell'impresa.©
In©altre©parole©e©fondamentale©verificare©se©la©misura©finanziaria©in©oggetto©
apporta©un©sostegno©che©va©al©di©la©del©costo©netto©supplementare©sostenuto©dal-
l'impresa©nell'adempiere©i©propri©compiti.©Difatti,©come©la©Corte©di©giustizia©ha©
costantemente©affermato,©gli©Stati©membri©sono©legittimati©ad©assicurare©che©le©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

imprese©confunzioni©d'interesse©generale©le©svolgano©in©condizioni©di©equilibrio©
economico.©Seilsostegnoaccordatononvaaldila©delcostonettosupplementare,©
la©misura©non©e©da©considerarsi©come©aiuto©di©Stato,©poiche¨l'impresa©non©benefi-
cia,©in©realta©,©di©un©vantaggio©ai©sensi©dell'articolo©87,paragrafo©1,©del©Trattatoý.©
All'esito©di©tale©esame,©la©Commissione©ha©infine©affermato©che©tutte©le©
misure©adottate©in©favore©dell'Ente©Poste©non©avevano©portato©ûad©una©sovra-
compensazione©dei©costi©netti©supplementari©derivanti©dalla©missione©d'interesse©
generale©affidata©all'entee©di©conseguenza©non©costituiscono©aiuti©di©stato©ai©

sensi©dell'art.©87par.©1©del©Trattatoý.©
Aiuti©alla©societa©Tirrenia©di©Navigazione.©

Considerazioni©in©qualche©modo©analoghe©hanno©portato©alla©emana-
zione©della©decisione©n.©2001/851/CE©del©21©giugno©2001©con©la©quale©la©
Commissione©si©e©pronunciata©sulla©compatibilita©con©il©Trattato©degli©aiuti©
di©Stato©corrisposti©alla©compagnia©marittima©Tirrenia©di©navigazione.©Oltre©
alle©sovvenzioni©direttamente©concesse©dallo©Stato,©veniva©esaminato©il©
regime©fiscale©preferenziale©per©gli©oli©minerali©utilizzati©come©carburanti©
per©la©navigazione.©Per©tali©carburanti©usati©a©bordo,©l'art.©63©comma©3©del©
D.Lgs.©504/1995©prevedeva©infatti©una©riduzione©dei©diritti©di©accisa.©

La©Commissione©dubitava©che©l'agevolazione©fosse©applicabile©alle©navi©
stazionanti©nei©porti©italiani©per©esservi©sottoposte©a©operazioni©di©manuten-
zione©e©che©la©misura©non©avesse©effetti©discriminatori©rispetto©a©tutti©gliope-
ratori©marittimi©nella©stessa©situazione.©A©tale©riguardo©le©autorita©italiane©
avevano©precisato©che©il©beneficio©aveva©portata©generale.©

C'e©da©precisare©che©in©questa©vicenda©sia©il©Governo©italiano©che©la©
societa©Tirrenia©impugnarono©(davanti©alla©Corte©di©Giustizia©il©primo©ed©al©
Tribunale©di©primo©grado©la©seconda)©il©procedimento©di©avvio©del©procedi-
mento©che©qualificava©l'aiuto©come©nuovo©anziche¨preesistente.©

La©causa©(portante©il©n.©C-400/1999)©e©tutt'ora©pendente,©anche©se©in©
quel©giudizio©e©stata©emessa©la©sentenza©9©ottobre©2001©che©ho©citato©in©prece-
denza,©in©relazione©agli©effetti©sospensivi©dell'aiuto©che©la©decisione©era©in©
grado©di©produrre.©

La©Commissione©e©pero©in©seguito©pervenuta©alla©conclusione©di©ritenere©
tutti©gli©aiuti©compatibili©con©il©Trattato;©sulla©base©degli©elementi©acquisiti©
(tra©cui©la©relazione©di©un©consulente©appositamente©nominato)©ha©infatti©
ritenuto©che©ûle©compensazioni©versate©a©Tirrenia©che©corrispondono©al©disa-
vanzo©netto©dell'impresa,©maggiorato©da©un©rendimento©ragionevole©sul©capitale©
investito,©sono©strettamente©proporzionate©al©costo©addizionale©determinato©
dalla©missione©di©servizio©pubblico©assegnata©all'impresa©concessionariaý.©
Aiuti©alle©imprese©del©settore©cantieristico©navale.©

Con©decisione©2000/668/CE©del©12©luglio©2000©la©Commissione©si©e©pro-
nunciata©sulle©agevolazioni©fiscali©previste©dalla©legge©n.©549/1995©in©favore©
delle©imprese©del©settore©cantieristico©navale.©

Si©trattava©in©particolare©della©esenzione©da©imposta©del©50%©del©reddito©
d'impresa©reinvestito©per©nuovi©impianti,©l'acquisto©di©beni©strumentalie©
l'ammodernamento©di©stabilimenti.©


DOTTRINA©425 


In©questo©caso©l'Italia©non©contesto©l'esistenza©di©un©aiuto©di©Stato.©
Dopo©avere©precisato©che©si©trattava©di©somme©non©elevate©(circa©. 
51.000©
per©due©sole©societa©)©il©Governo©italiano©dichiaro©che©stava©procedendo©al©
recupero©delle©somme©erogate.©

La©Commissione©ha©comunque©dichiarato©illegali©tali©aiuti©sia©perche¨
non©notificati,©sia©perche¨non©rientranti©in©alcuna©delle©deroghe©previste©dalla©
direttiva©90/684/CEE.©

La©decisione©faceva©seguito©alla©precedente©n.©199/148/CE/CECA©che,©
in©relazione©alla©medesima©normativa,©aveva©ritenuto©illegali©gli©aiuti©in©
favore©di©imprese©del©settore©delle©fibre©sintetiche,©dell'industria©automobili-
stica,©nonche¨delle©imprese©siderurgiche©soggette©al©Trattato©CECA©per©non©
essere©stati©previamente©notificati©alla©Commissione.©

Aiuti©alle©imprese©del©Centro©Servizi©di©Trieste.©

Con©la©decisione©n.©95/452/CE©del©12©aprile©1995©la©Commissione©si©
e©pronunciata©in©ordine©ai©vantaggi©fiscali©concessi©dall'art.©3©della©legge©

n.©19/1991©concessi©a©favore©delle©imprese©operanti©nel©centro©di©servizi©finan-
ziari©ed©assicurativi©di©Trieste.©
Trattavasi©della©esclusione©dall'IRPEG©e©dal©50%©dell'ILOR©oltre©ad©
una©riduzione©delle©imposte©indirette©sugli©affari.©
Secondo©il©Governo©italiano©gli©aiuti©rientravano©nella©deroga©di©cui©
all'art.©92©(ora©art.©87),©paragrafo©3,©lettera©c)©del©Trattato,©poiche¨il©Friuli-
Venezia©Giulia©era©stato©considerato©come©regione©in©difficolta©con©la©deci-
sione©91/500/CEE©della©stessa©Commissione.©

La©citata©decisione©del©12©aprile©1995©ritenne©compatibili©con©il©Trattato©i©
suddetti©aiuti,©subordinandoli©pero©a©talune©condizioni,©in©quanto©ûle©misure©
diaiutoprogettatedall'Italiasononecessarieperfavorire©losviluppo©diun'atti-
vita©ilcuiinteresseperlaComunita©e©indiscutibile...©essenonalteranolecondi-
zioni©degli©scambi©in©misura©contraria©al©comune©interesseý©.©

Le©condizioni©imposte©furono:©

a)©limitare©le©agevolazioni©agli©utili©delle©operazioni©realizzate©con©i©
paesi©dell'est©europeo©e©non©anche©con©l'Austria;©

b)©limitare©a©5©anni©la©durata©dei©benefici;©

c)©limitare©a©65©miliardi©di©lire©le©imposte©oggetto©di©esenzione©e©a©3,5©
miliardi©di©ECU©il©limite©d'investimenti©e©prestiti©effettuati©nell'Europa©del-
l'Est.©

Nella©stessa©decisione©si©stabiliva©pero©,©che©le©agevolazioni©dovevano©
essere©oggetto©di©un©controllo©costante©per©verificare©l'esistenza©di©eventuali©
effetti©distorsivi©sul©mercato©dei©servizi©finanziari.©

Eéinteressante©notare,©come©gia©evidenziato©dagli©altri©Relatori,©come©
spesso©la©decisione©della©Commissione©non©si©limiti©ad©un©no©o©un©s|©secco,©
potendosi©modulare©in©varie©forme,©frutto©a©volte©di©un©compromesso©con©lo©
Stato©interessato©a©seguito©di©un©contraddittorio©che©si©svolge©nell'ambito©
della©procedura©amministrativa.©

Tale©soluzione©non©e©certo©negativa,©in©quanto©evita©il©proliferare©di©un©
contenzioso©che©si©scaricherebbe©sulla©Corte©di©Giustizia©davanti©alla©quale©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

non©esisterebbero©piu©margini©per©modifiche©concordate,©tenuto©anche©conto©
del©fatto©che©la©Corte©ritiene©il©suo©controllo©di©pura©legittimita©,©non©essen-
dole©consentito©sindacare©nel©merito©le©valutazioni©della©Commissione.©

Proroga©degli©aiutiper©le©zone©terremotate.©

La©decisione©n.©91/175/CEE©del©25©luglio©1990©riguarda©invece©il©decreto©
leggen.©8/1987convertitonellaleggen.©120/1987cheavevariapertoitermini©
di©cui©all'art.©32©della©legge©n.©219/1981©per©la©concessione©di©aiuti©alle©zone©
terremotate©della©Campania,©Basilicata©e©Puglia.©

Si©trattava©di©vari©provvedimenti©tra©i©quali©l'esenzione©dall'IVA©per©tutte©
le©operazioni©utili©al©rilancio©industriale©delle©zone.©

Secondo©il©Governo©italiano©una©norma©analoga©era©gia©stata©adottata©
per©il©Friuli-Venezia©Giulia©dopo©il©terremoto©che©lo©aveva©colpito.©

La©Commissione©sosteneva©invece©che©gli©aiuti©avrebbero©dovuto©esserle©
notificati.©Con©la©decisione©del©25©luglio©1990©solo©parte©degli©aiuti©e©stata©
pero©ritenuta©incompatibile©col©Trattato.©

C'e©da©precisare©che©il©Governo©italiano©ha©impugnato©la©decisione,©e©
con©la©sentenza©28©aprile©1993©(in©causa©C-364/1990)©la©Corte©di©Giustizia©
delle©Comunita©Europee©ha©accolto©in©parte©il©ricorso©per©difetto©di©motiva-
zione.©

In©particolare©l'annullamento©ha©colpito©la©parte©del©provvedimento©in©
cui©si©censurava©l'aumento©dei©contributi©da©32©a©50©miliardi©di©lire©per©ade-
guarne©l'importo©alla©intervenuta©svalutazione©monetaria.©La©Corte©ha©
dichiarato©che©ûLa©decisione©non©soddisfa©l'obbligo©di©motivazione©e©l'articolo©
3©della©decisione©91/175/CEE©va©annullato©nei©limiti©in©cui©dichiara©detti©aiuti©
incompatibili©con©il©Mercato©comune©ai©sensi©dell'articolo©92,©n.©1,©del©Trattato.©
L'articolo4©dellastessa©decisionee©annullato©nellaparte©che©riguarda©ilprece-
dente©articolo©3ý.©
L'Amministrazione©Straordinaria©delle©grandi©imprese©(ûlegge©Prodiý).©

Altri©provvedimenti©in©materia©di©aiuti©di©stato©mediante©agevolazioni©
fiscali©riguardano©infine©la©c.d.©legge©ûProdiý©che©istituiva©il©regime©dell'Am-
ministrazione©Straordinaria©delle©grandi©imprese©in©crisi.©

Tale©normativa©(contenuta©nella©legge©n.©95/1979)©concedeva©una©serie©di©
aiuti©tra©cui©il©piu©importante©era©costituito©dalla©garanzia©sussidiaria©dello©
Stato©per©le©obbligazioni©assunte©durante©il©periodo©di©amministrazione©
straordinaria.©Dal©punto©di©vista©fiscale©l'unica©agevolazione©consisteva©nel-
l'applicazione©di©una©imposta©in©misura©fissa©(un©milione©di©lire),©in©luogo©
delle©imposte©proporzionali©di©registro,©INVIM©ecc.,©in©caso©di©trasferimento©
della©proprieta©di©tutto©o©di©parte©dell'impresa.©

La©incompatibilita©di©tale©normativa©con©gli©articoli©87©e©88©del©Trattato,©
e©stata©dichiarata©dalla©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee©con©le©
sentenze©1.©dicembre©1998©(emessa©in©causa©C-200/97©Ecotrade)©e©17©giugno©
1999©(emessa©in©causa©C-295/97©Piaggio)©entrambe©emanate©in©sede©di©rinvio©
pregiudiziale©ex©art.©177©(ora©234)©del©Trattato©CE.©

Con©la©prima©pronuncia©(relativa©al©Trattato©CECA©che©aveva©una©disci-
plina©particolare©per©gli©aiuti)©la©Corte©ha©statuito©che©ûl'applicazione©ad©
un'impresa©ai©sensi©dell'art.©80©del©Trattato©CECA©di©un©regime©quale©quello©


DOTTRINA©427 


introdotto©dalla©legge©n.©95/1979©e©derogatorio©alle©regole©normalmente©vigenti©
in©materia©difallimento©da©luogo©alla©concessione©di©un©aiuto©di©Stato,©vietato©
dall'art.©4,©lett.©c),©del©Trattato©CECA,©allorche¨e©dimostrato©che©questa©impresa©

e©stata©autorizzata©a©continuare©la©sua©attivita©economica©in©circostanze©
in©cui©una©tale©eventualita©sarebbe©stata©esclusa©nell'ambito©dell'applicazione©

delle©regole©normalmente©vigenti©in©materia©difallimento,©o©

habeneficiatodiunoopiu©vantaggi,©qualiunagaranziadiStato,©un'ali-
quota©d'imposta©ridotta,©un'esenzione©dall'obbligo©dipagamento©di©ammende©e©

altre©sanzioni©pecuniarie©o©una©rinuncia©effettiva,©totale©o©parziale,©ai©crediti©

pubblici,©deiqualinonavrebbepotutousufruireun'altraimpresainsolventenel-

l'ambito©dell'applicazione©delle©regole©normalmente©vigenti©in©materia©di©falli-

mentoý.©

Analoghe©affermazioni©sono©contenute©nella©seconda©decisione©in©rela-
zione©all'art.©92©(ora©87),©n.©1,©del©Trattato©CE.©

Un'ultima©decisione©in©materia©e©stata©emessa©(con©ordinanza©il©24©lu-
glio©2003)©nella©causa©C-297/01©sempre©in©sede©di©rinvio©pregiudiziale.©La©
Corte©ha©statuito©che©anche©il©regime©transitorio©di©cui©all'art.©106©del©
D.Lgs.©270/1999©(decreto©che©ha©abrogato©e©ridisciplinato©il©precedente©
regime©di©cui©alla©legge©n.©95/1979)©in©base©al©quale©le©previgenti©norme©si©
applicano©alle©procedure©ancora©in©corso,©costituisce©un©regime©nuovo©di©
aiuti©incompatibile©con©il©Trattato.©

Malgrado©questa©affermazione©apparentemente©negativa,©la©Corte©ha©
richiamato©le©sue©precedenti©pronunce©ed©e©risultato©confermato©l'atteggia-
mento©assunto©dalla©Commissione©la©quale©(con©la©decisione©2001/212/CE),©
lungi©dal©considerare©invalide©tutte©le©procedure©di©amministrazione©straordi-
naria©aperte©sotto©il©regime©della©vecchia©legge©Prodi,©ha©ritenuto©configurare©
aiuto©solo©alcune©misure©applicative.©

La©stessa©Commissione©nella©stessa©decisione©2001/212/CE©precisava©
che©avendo©la©stessa©per©anni©di©fatto©considerato©preesistenti©e©non©nuovi©tali©
aiuti,©aveva©creato©una©legittima©aspettativa©in©favore©dei©beneficiari.©

In©considerazione©di©cio©ha©deciso©di©non©imporne©all'Italia©il©recupero.©

A©proposito©della©suddetta©ordinanza©24©luglio©2003,©e©interessante©
notare©quanto©dalla©Corte©affermato©nei©punti©46©e©47:©û46.©-Con©le©sue©que-
stioni©seconda©e©terza©il©giudice©del©rinvio©chiede©se©un©regime©transitorio©quale©

quello©previsto©dall'art.©106©del©decreto©legislativo©n.©270/1999©sia©compatibile©

con©il©diritto©comunitario,©tenuto©conto©in©particolare©dell'art.©87,©n.©3,©lett.©b),©

CE©e©dei©principi©di©certezza©del©diritto,©di©tutela©del©legittimo©affidamento,©di©

non©discriminazione©e©diproporzionalita©.©

47.©-Al©riguardo©occorre©ricordare©che,©secondo©una©giurisprudenza©
costante,©la©valutazione©della©compatibilita©con©il©mercato©comune©di©misure©di©

aiuto©o©di©un©regime©di©aiuti©rientra©nella©competenza©esclusiva©della©Commis-

sione,©cheoperasottoilcontrollodelgiudicecomunitario©(sentenze21novembre©

1991,©causa©C-354/1990,©Fe¨de¨ration©nationale©du©commerce©exte¨rieur©des©pro-

duits©alimentaires©e©Syndicat©national©des©ne¨gociants©et©transformateurs©de©sau-

mon,©inRacc.,pag.©I-5505,punto14;11luglio1996,©causaC-39/1994,©SFEIe©

a.,©Racc.©pag.©I-3547,©punto©42,©e©Piaggio,©citata,©punto©31).©Di©conseguenza,©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

un©giudice©nazionale©non©puo©,©nell'ambito©di©un©rinvio©pregiudiziale©ex©art.©234©

CE,©interrogare©la©Corte©sulla©compatibilita©con©il©mercato©comune©di©un©aiuto©

di©Stato©o©di©un©regime©di©aiutiý.©

Tale©ultima©statuizione©sembrerebbe©coerente©con©quanto©gia©affermato©
dalla©Corte©di©Giustizia©circa©l'esclusiva©competenza©della©Commissione©a©
qualificare©una©misura©come©aiuto.©

Peccato©pero©che©a©fronte©della©suddetta©affermazione,©vi©siano©diverse©
pronunce©della©stessa©Corte©in©senso©contrario.©Basti©pensare©che©proprio©in©
relazione©alla©legge©ûProdiý©la©sua©contrarieta©all'art.©87©del©Trattato©e©stata©
dichiarata©dalla©Corte©(nelle©citate©sentenze©Piaggio©e©Ecotrade)©in©sede©di©rin-
viopregiudiziale©e©non©certo©di©impugnazione©di©decisioni©della©Commissione.©

Il©discorso©andrebbe©in©realta©approfondito.©Forse©la©Corte©avrebbe©
potuto©fare©un'affermazione©un©po'©meno©drastica,©limitandosi©a©dire©che©in©
sede©di©rinvio©pregiudiziale©ex©art.©234©del©Trattato©le©e©consentito©valutare©
l'esistenza©di©un©aiuto©di©stato©di©norma©solo©in©presenza©di©una©adeguata©
istruttoria©della©Commissione©ed©in©casi©particolari©solo©allorquando©dagli©
atti©di©causa©emergano©elementi©sufficienti©per©effettuare©la©valutazione©di©esi-
stenza©e©di©compatibilita©dell'aiuto.©

Casi©recenti©di©aiuti©mediante©agevolazionifiscali.©

Altri©esempi©piu©recenti©di©aiuti©concessi©sotto©forma©di©agevolazioni©
fiscali©li©troviamo©sui©giornali©di©questi©giorni:©il©Commissario©Monti©ha©
annunciato©l'intenzione©della©Commissione©di©aprire©una©procedura©d'infra-
zione©per©aiuti©di©stato©in©relazione©al©c.d.©decreto©salva-calcio.©Si©tratta©di©
una©norma©che©attribuisce©appunto©agevolazioni©fiscali©a©societa©calcistiche,©
enti©con©fini©di©lucro,©consentendo©di©distribuire©su©10©anni©l'ammontare©delle©
minusvalenze©derivanti©dalla©svalutazione©del©ûparco©giocatoriý.©

Il©decreto©contrasterebbe©sia©con©le©direttive©comunitarie©in©materia©di©
redazione©dei©bilanci©(le©quali©non©consentirebbero©di©spalmare©le©minusva-
lenze©in©un©periodo©cos|©lungo),©sia©con©l'art.©87©del©Trattato©in©materia©di©
aiuti©di©stato.©Poiche¨non©sembra©che©le©norme©oggetto©del©decreto©siano©state©
oggetto©della©previa©notifica©alla©Commissione©ai©sensi©dell'art.©88©comma3,©
in©caso©di©formale©inizio©della©procedura©di©verifica©dell'esistenza©dell'aiuto©
si©porra©il©problema©dell'effetto©sospensivo©di©tale©atto,©che©precluderebbe©
l'applicabilita©delle©disposizioni©anche©da©parte©delle©societa©calcistiche©in©
sede©di©redazione©dei©bilanci.©

Altra©analoga©iniziativa©della©Commissione©potrebbe©essere©instaurata©in©
relazione©alle©agevolazioni©fiscali©della©legge©c.d.©Tremonti-bis©di©proroga©
degli©aiuti©fiscali©concessi©ai©comuni©alluvionati©nel©novembre©2002.©

Da©notizie©apprese©sulla©stampa©sembra©che©a©breve©termine©(si©parla©di©
dopodomani,©19©settembre),©la©Commissione©dovrebbe©anche©in©questo©caso©
decidere©se©aprire©la©procedura©di©cui©all'art.©88©del©Trattato.©


DOTTRINA 
429 


Il 
decreto 
inaudita 
altera 
parte 
e 
il 
diritto 
di 
difesa 
dell'Amministrazione 
(*)©

di 
Maria 
Vittoria 
Lumetti 


Sommario: 
1. 
öLe 
corsie 
acceleratorie 
nel 
processo 
amministrativo 


2. 
öIl 
contenuto 
del 
decreto 
inaudita 
altera 
parte 
(il 
requisito 
del 
periculum©^il 
requisito 
del 
fumus) 
3. 
öLa 
notifica 
all'Avvocatura 
dello 


Stato 
4. 
öIl 
diritto 
al 
contraddittorio 
dell'Amministrazione 
5. 
öNomina 


del 
commissario 
ad 
acta 
in 
sede 
di 
adozione 
del 
decreto 
monocratico 


6. 
öIl 
decreto 
inaudita 
altera 
parte 
come 
inutile 
doppione 
dell'ordinanza 
dellasospensiva?7. 
öItortuosisentieridelprocessoamministrativoecivile 


e 
l'art. 
96 
c.p.c. 


1. 
öLE 
corsiE 
acceleratoriE 
neL 
processO 
amministrativO 
Com'e©noto,©la©legge©21©luglio©2000,©n.©205©recante©disposizioni©in©mate-
ria©di©giustizia©amministrativa©rappresenta,©dopo©la©legge©1034/1971,©istitu-
tiva©dei©T.A.R.,©che©aveva©reso©operativo©l'art.©125.©Cost.,©il©primo©tentativo©
di©disciplinare©in©maniera©organica©la©disciplina©del©processo©amministrativo.©
Il©comune©denominatore©della©riforma©si©rinviene©nell'esigenza©di©accele-
razione©del©processo,©che©si©sostanzia©nella©individuazione©di©istituti©di©sem-
plificazione©processuale(1).©
Tra©le©novita©introdotte©dalla©legge©vi©sono©quelli©riguardanti©il©processo©
cautelare.©
La©fase©cautelare©del©giudizio©amministrativo©e©stata©infatti©innovata©
dalla©legge©205,©che©all'art.©3©introduce©elementi©di©novita©rispetto©a©quelli©
recati©dalla©disciplina©previgente©dell'art.©21©della©legge©1034/1971.©
Eéda©premettere©che©l'ûingabbiamentoý©del©Giudice©amministrativo©ope-
rato©dal©legislatore©della©205©resta©finalizzato,©per©taluni©aspetti©e©in©alcuni©
riti©speciali©ivi©previsti,©a©conferire©allo©Stato©la©posizione©di©debitore©alla©
stessa©stregua©di©qualsiasi©altro©debitore©privato,©ma©e©bene©chiarire©subito©
che©ûl'Amministrazione©pubblica©ai©sensi©dell'art.©97©Cost.,©non©puo©libera-
mente©disporre©nemmeno©in©sede©giudiziale,©dell'interesse©pubblicoý(2).©
La©lunga©elaborazione©giurisprudenziale©ha©determinato©un©progressivo©
allargamento©dell'operativita©della©tutela©cautelare©con©lo©scopo©di©garantire©
la©satisfattivita©della©sentenza©di©merito,©ricoprendo©un©ruolo©di©supplente©

(*)©Testo©della©relazione,©integrata©ed©ampliata,©tenuta©a©Roma©presso©la©sala©Vanvitelli©
dell'Avvocatura©Generale©dello©Stato,©in©occasione©del©Convegno©su©ûIl 
nuovoprocesso 
ammi-
nistrativo 
a 
tre 
anni 
dalla 
riforma: 
primi 
bilanci 
e 
proposte 
futureý,©il©13©novembre©2003.©

(1)©Cfr.©per©un©rapido©excursus 
F. 
PatronI 
Griffi, 
Istituti 
di 
semplificazione 
nel 
nuovo 
processo 
amministrativo, 
in©www.diritto.it 


(2)©A. 
Monaciliuni, 
Ilprocedimento 
monitorio 
edintorninelprocesso 
amministrativo, 
in©
Giust. 
it., 
10.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sia©integrativo©sia©creativo©delle©disposizioni©di©legge©(basti©pensare©alla©
sentenza©Corte©cost.©28©giugno©1985,©n.©190©che©ha©introdotto©il©rimedio©cau-
telare©ex¨art.©700©nella©giurisdizione©esclusiva©nel©pubblico©impiego).©

Alcune©elaborazioni©giurisprudenziali©sono©state©recepite©dalla©stessa©
legge©(come©l'uso©dello©strumento©dei©motivi©aggiunti©per©l'impugnazione©di©
provvedimenti©diversi©da©quello©impugnato)(3)©e©d'altronde,©la©particolarita©
del©diritto©amministrativo©in©Italia©e©in©altri©paesi©(come©la©Francia)(4),e©
stata©ed©e©tuttora©proprio©quella©di©lasciare©ampio©spazio©alla©funzione©preto-
ria©della©giurisprudenza.©

Il©nuovo©processo©cautelare©contempla©la©possibilita©di©intervento,©anche©
immediato,©del©giudice©con©misure©cautelari©provvisorie,©determinando©un©
ampliamento©di©tipologia©delle©misure©di©urgenza.©

Una©di©queste©novita©e©rappresentata©dal©decreto©monocratico©inaudita¨
altera¨parte¨emesso©dal©Presidente©del©TAR©o©dai©Presidenti©di©Sezione©del©
Consiglio©di©Stato,©su©istanza©della©parte©ricorrente.

Eébene©premettere©che,©prima©della©legge©205,©con©le©ordinanze©C.D.S.,©
sezione©quinta,©28©aprile©1998,©n.©181©e©19©maggio©1998,©n.©814,©il©Consiglio©
di©Stato©aveva©sancito©la©nullita©assoluta©del©decreto©di©sospensione©emesso©
dal©solo©presidente©anziche¨dal©collegio,©ritenendo©che©tale©decreto©fosse©stato©
emesso©in©assenza©di©una©norma©di©legge,©da©un©soggetto©non©investito©di©
potere©giurisdizionale,©con©indebita©sottrazione©all'Amministrazione©del©
diritto©alla©difesa.©

(3)©Cons.©Giust.©Amm.©Sic.,©4©novembre©1995,©n.©343,©in©Dir.¨Proc.¨Ammin.,©1996,©683,©
con©nota©di©Fracchia:©ûe¨ammissibile©il©motivo©aggiunto,©non©sorretto©da©autonomo©man-
dato,©concernente©l'impugnazione©di©atti©diversi©da©quello©oggetto©dell'impugnazione©princi-
pale,©siano©essi©anteriori©o©contemporanei©all'atto©impugnato,©siano©essi©addirittura©succes-
sivi.©I©motivi©aggiunti©sono©proponibili,©oltre©che©per©dedurre©nuovi©vizi©del©provvedimento©
originario©derivante©dalla©sopravvenuta©conoscenza©di©atti,©anche©per©impugnare©nuovi©prov-
vedimenti©amministrativi©successivamente©conosciuti,©purche¨collegati©al©provvedimento©
impugnato©originariamente;©cio©in©quanto©il©reale©oggetto©del©giudizio©amministrativo©e©
costituito©dalla©pretesa©azionata©e©dall'accertamento©della©sua©fondatezzaý.©
(4)©Per©l'elenco©delle©fondamentali©pronunce©a©partire©dalla©fondamentale©arret¨Blanco©
del©1873,©cfr.¨M.¨Long,P.¨Weil,¨G.¨Braibant,P.Delvolve¨,¨B¨Genevois,¨Les¨grandarreªts¨
de¨lajurisprudence¨administrative,©ed.©Sirey©1993,©1©ss.©Per©un©excursus¨della©tutela©cautelare©
in©generale©nel©diritto©europeo,©sia©civile©sia©amministrativo©cfr.©Caponi¨R.,©La¨tutela¨caute-
lare¨nel¨processo¨civile¨tedesco,¨in©Foro¨it.,©1998,©26;©Le¨re¨fe¨re¨,¨in¨http://www.pratique.fr;¨
Re¨glement¨des¨petits¨litiges,¨in©http:/www.pratique.fr;¨Le¨re¨glement¨amiable¨des¨litiges,¨in©
http://www.pratique.fr;Urbanismecommercial,¨Uneactionjudiciairedecommerc°antsinde¨pen-
dants,¨in©http://www.edevillepin-avocat.com;¨Communique¨de¨presse,¨1.marzo¨2002,¨in©
http://www.justice.gouv.fr;¨Danovi,¨Le¨ADR¨(Alternative¨Dispute¨Resolutions)¨e¨le¨iniziative¨
dell'Unione¨Europea,¨in¨Giur.it,¨1997,©IV,©326;©Jommi¨A.,¨Per¨un'efficace¨tutela¨sommaria¨dei¨
diritti¨di¨obbligazione:¨il¨re¨fe¨re¨provision,¨in©Riv.dir.civ.,¨1997,©121;©Silvestri¨C.,¨Novita©nella¨
giustiziafrancese,¨in©Riv.dir.¨civ.,¨1989,¨I,¨513;¨Silvestri¨C.,¨Il¨sistemafrancese¨dei¨ûre¨fe¨re¨ý,¨
in©Foro¨it.,¨1998,©9;©Sacco,¨Un¨congresso¨mondiale¨di¨diritto¨comparato,¨in©Riv.¨dir.¨civ.,¨
1978,©637;©Fusaro¨A.,¨Costi¨e¨benefici¨nella¨scelta¨delle¨tecniche¨di¨risoluzione¨alternativa¨delle¨
controversie¨civili:¨la¨prospettiva¨del¨Lord¨Chancellor's¨Department,¨in©Riv.¨trim.¨dir.¨e¨proc.¨
civ.,¨2001,©771;©AllegatoIValladecisionedella¨Commissioneeuropea00/529/CE,¨del26¨luglio¨
2000,¨in©http://www.interlex.it.¨Oberto¨G.,¨La¨gestion¨de¨l'urgence¨dans¨leproce©s¨civil¨italien,¨
in©www.geocities.com.¨


DOTTRINA 
431 


Ora,©la©legge©205©prevede©tale©possibilita©,©investe©il©presidente©del©tribu-
nale©del©potere©di©emettere©decreti©di©sospensione,©ma©non©mi©sembra©che©
sia©stato©preso©in©esame©o©risolto©il©problema©della©sottrazione©del©diritto©alla©
difesa©all'Amministrazione.©

Come©vedremo©pronunce©isolate©tendono©a©considerare©indispensabile©il©
decreto©inaudita 
altera 
parte 
ante 
causam,©volto©ad©ulteriormente©anticipare©
la©soglia©di©tutela©nei©confronti©del©privato,©snaturando©ulteriormente©ilpro-
cesso©amministrativo.©

L'ansia©di©sospendere©arretra©sempre©di©piu©e©sempre©di©piu©tende©a©
negare©e©comprimere©i©diritti©della©difesa,©visto©che©anche©ûil©diritto©alla©noti-
ficaý©viene©messo©in©discussione(5).©

Relativamente©alla©genesi,©l'art.©3©parte©dal©presupposto©della©generale©
applicabilita©al©processo©cautelare©amministrativo©del©modello©di©cui©agli©
artt.©669,©bis 
ess.©c.p.c.©e669©quaterdecies 
c.p.c.,©riguardanti©i©processi©caute-
lari©in©generale.©

Ed,©invero,©i©procedimenti©cautelari©sono©regolati©dal©codice©tra©i©proce-
dimenti©sommari:©la©loro©funzione©e©la©conservazione©o©tutela©di©situazioni©
giuridiche,©assicurando©la©cosiddetta©res 
adhuc 
integra.©

Eébene©non©dimenticare©che©la©caratteristica©strutturale©della©tutela©cau-
telare©e©la©provvisorieta©,©l'inidoneita©a©dettare©una©disciplina©definitiva©della©
vertenza:©il©provvedimento©cautelare©viene©emanato©sulla©base©di©una©cogni-
zione©sommaria,©di©un©giudizio©di©probabilita©e©verosimiglianza.©

Si©precisa,©per©completezza,©che©il©codice©di©procedura©civile©prevede©da©
un©lato©provvedimenti©sommari©non©cautelari,©come©i©decreti©ingiuntivi©e©dal-
l'altro©i©provvedimenti©sommari©cautelari,©ossia©quelli©strumentali,©tra©cui©
rientrano©l'ordinanza©cautelare©e©il©decreto©monocratico.©

2. 
öIL 
contenutO 
deL 
decretO 
INAUDITA 
ALTERA 
PARTE 
Eéosservazione©comune,©perlomeno©nella©dottrina©processualcivilista,©
che©la©tutela©cautelare©(come©in©genere©ogni©forma©di©tutela©sommaria)©pre-
senti©un©alto©grado©di©pericolosita©in©quanto©e©fondata©non©sulla©cognizione©
piena,©ma©sulla©probabilita©(6):©di©qui©la©possibilita©che©il©giudizio©effettuato©

(5)©Decreto©pres.©f.f.©T.A.R.©Sicilia©sez.©dist.©Catania,©II©sez.©n.©32©del©6©dicembre©2001.©
(6)©V.©al©riguardo©le©ûlimpide©notazioni©di©Carneluttiý,©Diritto 
e 
processo,©Napoli,©1958,©
353,©riportate©da©A. 
ProtO 
Pisani, 
Procedimenti 
cautelari, 
in©Enc. 
Giur. 
4;©E. 
Fazzalari, 
Provvedimenti 
cautelari 
(dir. 
proc. 
civ.), 
in©Enc. 
del 
dir., 
XXXVII,©Milano,©1988,©841©ss;©G. 
Tarzia, 
La 
tutela 
cautelare, 
in©Ilnuovoprocesso 
cautelare,©Padova,©1993,©XXI©ss;©C. 
Man-
drioli, 
Diritto 
processuale 
civile, 
333.©ûL'azione©cautelare©e©condizionata©da©un'approssima-
tiva©verosimiglianza©circa©l'esistenza©del©diritto©stesso©(fumus 
boni 
iuris)ý.©
Cfr.,©anche,©per©il©processo©amministrativo,©in©riferimento©ai©rapporti©tra©legislazione©e©
cautela©G. 
Vacirca, 
Relazione 
sull'attivitaà 
svolta 
dal 
TAR 
Toscana, 
in©www.giustizia-
amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/vacircal.htm 
ûLa©legislazione,©pur©ricono-
scendo©l'insopprimibilita©della©tutela©cautelare©piu©volte©affermata©dalla©giurisprudenza©della©
Corte©costituzionale,©tende©a©limitare©il©ricorso©alla©misura©cautelare,©subordinandola©in©certi©
casi©a©una©motivazione©particolarmente©diffusaý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

a©livello©di©cognizione©sommaria©si©ribalti©a©livello©di©cognizione©piena,©eche©
la©esecuzione©di©misure©cautelari©sia©fonte©di©un©danno©ingiusto©a©carico©del©
destinatario©passivo©del©provvedimento©cautelare(7).©

Per©quanto©riguarda©i©profili©di©rito,©non©puo©essere©esclusa,©anche©in©
sede©di©esame©di©istanza©di©emissione©di©decreto©monocratico,©un'indagine©
cognitiva©del©giudice©in©relazione©ai©presupposti©processuali©puri©(sussi-
stenza©della©giurisdizione,©legitimatio 
ad 
processum, 
controllo©dello©ius 
postulandi) 
(8).©

In©tal©senso©e©orientata©la©dottrina©processualcivilista,©mentre©quella©
amministrativa©tende©a©negare©in©generale,©nel©processo©cautelare,©l'esame©di©
tali©profili©di©rito,©in©quanto©costituirebbero©questioni©di©merito©(Virga),©ma©
dopo©la©205©del©2000©si©dovrebbe©rivedere©tale©orientamento,©almeno©per©
quanto©riguarda©i©casi©in©cui©il©giudizio©viene©deciso©in©forma©semplificata©
(oltre©che,©naturalmente,©nell'ipotesi©del©decreto©presidenziale).©

A©cio©si©aggiunga©che,©mentre©da©un©lato©le©eccezioni©di©rito,©la©cui©valu-
tazione©si©risolve©nella©maggior©parte©dei©casi©in©maniera©favorevole©alla©
P.A.,©generalmente©non©vengono©esaminate©in©sede©cautelare,©dall'altro©lato,©
tuttavia,©si©costringe©o©si©ûda©per©scontatoý©che©l'amministrazione©gia©in©sede©
di©processo©cautelare,©nonostante©i©tempi©ristrettissimi,©si©difenda©compiuta-
mente©anche©nel©merito,©con©notevole©sforzo©organizzativo©da©parte©dell'Av-
vocatura©dello©Stato,©oltre©che©delle©Amministrazioni©patrocinate,©in©quanto©
il©TAR©puo©ritenere©di©adottare,©anche©senza©il©suo©accordo©e©anche©in©sua©
assenza(9),©la©sentenza©in©forma©semplificata(10).©

Al©fine©di©risolvere©potenziali©conflitti©e©soddisfare©le©esigenze©di©un©
processo©tempestivo,©ma©nello©stesso©tempo©garantista©e©giusto©anche©per©
l'Amministrazione,©e©con©ampi©poteri©di©cognizione©e©di©esecuzione,©potrebbe©

(7)©A. 
ProtO 
Pisani, 
Procedimenti 
cautelari, 
in©Enc. 
Giur. 
11.©
(8)©Cfr.©decreto©Presidente©T.A.R.©Toscana©n.©334©del©1©aprile©2003,©con©cui©si©respinge©
l'istanza©proposta©da©un©Comune©in©quanto©ûil©ricorso©ha©ad©oggetto©un©atto©della©stessa©
Amministrazione©ricorrente,©sicche¨sembra©sprovvisto©difumus 
boni 
iuris 
sotto©il©profilo©del-
l'ammissibilita©ý.©
(9)©In©tal©senso©la©giurisprudenza,©Cons.©Stato,©Sez.VI,©7©febbraio©2003,©n.©650,©in©Guida 
al 
Diritto,©2003,©9,©95©e©in©Foro 
Amm. 
CDS,©2002,©f.©8:©ûAi©sensi©degli©articoli©26,©comma©5,©
e©21,©comma©9,©della©legge©n.©1034©del©1971©e©successive©modifiche,©il©giudice©amministrativo,©
nella©camera©di©consiglio©di©trattazione©della©domanda©cautelare,©puo©definire©la©controver-
sia©nel©merito,©con©decisione©in©forma©semplificata,©anche©se©l'amministrazione©intimata©e©
gli©eventuali©controinteressati©non©siano©costituiti©in©giudizio©e©sia©ancora©pendente©il©rela-
tivo©termine©processuale,©giacche¨il©contraddittorio©deve©comunque©ritenersi©integro,©per©
effetto©dell'intervenuta©notifica©del©ricorso©introduttivo©a©tutte©le©particontro©le©qualilo©
stesso©e©diretto,©che©hanno©l'onere©di©richiedere,©se©del©caso,©attraverso©gli©scritti©e©in©sede©di©
discussione©orale,©un©differimento©ai©fini©della©piena©esplicazione©della©loro©difesaý.©
(10)©Accade,©infatti,©che©non©si©attenzioni©a©sufficienza©da©parte©dei©giudici©e©che©si©stru-
mentalizzi©o©si©approfitti,©da©parte©degli©avversari©privati,©il©fatto©che©l'iter 
burocratico,©che©
deve©per©legge©essere©osservato©dalle©Amministrazioni©e©dall'Avvocatura©dello©Stato,©appe-
santisca©inevitabilmente©e©renda©meno©celere,©dal©punto©di©vista©logistico,©l'attivita©difensiva©
da©svolgersi.©In©ogni©caso,©e©bene©sottolineare©che©l'attivita©difensiva©che,©nonostante©tutto,©

DOTTRINA©433 


essere©opportuno©avvalersi©di©un©criterio©che,©consentendo©anche©all'Ammini-
strazione©di©svolgere©adeguata©difesa,©garantisca©il©mantenimento©di©un'ade-
guata©aderenza©alla©realta©(11).©

Cio©rappresenta©una©tematica©che©coinvolge,©nel©medesimo©tempo,©tanto©
il©valore©della©semplificazione©e©funzionalita©del©sistema,©quanto©il©presidio©
garantistico©del©principio©costituzionale©di©legalita©,©considerato©che©il©buon©
funzionamento©dell'apparato©pubblico©e©un©valore©che©in©qualche©misura©tra-
scende©le©singole©persone(12).©

Rimane©il©problema©della©competenza©territoriale,©visto©che©nel©processo©
civile©e©inderogabile©(art.©28©c.p.c.)©e©in©quello©amministrativo©no©(con©la©con-
seguenza©che©viene©alimentato©un©frequente©ricorso©al©c.d.©forum©shopping):©
era©uno©dei©tanti©motivi©per©cui©il©Consiglio©di©Stato©aveva©ritenuto©inammis-
sibile©la©introduzione©del©decreto©inaudita©altera©parte.©

Eéinoltre©necessario©che©il©giudice©valuti©la©sussistenza©delle©condizioni©
dell'azione©che©sono,©come©per©ogni©altra©azione©giudiziaria,©la©legitimatio©
ad©causam,©l'interesse©ad©agire©ex©art.©100©c.p.c.,©l'esistenza©della©situazione©
giuridica©fatta©valere©(interesse©legittimo©o©diritto©soggettivo).©

Il©requisito©delpericulum.©

La©pronuncia©del©decreto©monocratico,©a©prima©vista,©non©sembrerebbe©
essere©fondata©su©presupposti©molto©diversi©da©quelli©che©giustificherebbero©
l'emanazione©della©misura©da©parte©del©collegio©(13).©

L'©estrema©gravita©ed©urgenza©rafforza©il©presupposto©del©periculum:©tale©
elemento,©pertanto,©deve©essere©valutato©con©un'attenzione©particolare©nei©
confronti©del©danno,©non©potendosi©ravvisare©sufficiente©la©presenza©di©un©
danno©grave,©anche©irreparabile.©

Il©termine©ûestrema©gravita©ý©richiede,©infatti,©qualcosa©di©piu©:©l'impossi-
bilita©di©aspettare©la©dilazione©fino©alla©data©della©camera©di©consiglio,©e©dun-
que,©l'irreversibilita©della©situazione(14).©

viene©quasi©sempre©apprestata©e©garantita,©viene©raggiunta©con©notevoli©sforzi©organizzativi©e©
con©considerevole©dispendio©di©energie,©sia©materiali©sia©umane,©da©parte©degli©Avvocati©dello©
Stato©e©del©personale©amministrativo©ivi©preposto.©

(11)©Cfr.©in©dottrina,©sul©cosiddetto©criterio©della©natura©delle©cose,©F. 
Cintioli, 
L'esecu-
zione©cautelare©tra©effettivita©della©tutela©e©giudicato©amministrativo,©in©Dir.©Proc.©Amm.vo,©I,©
2002,©63;©F. 
Merusi, 
La©natura©delle©cose©come©criterio©di©armonizzazione©comunitaria©nella©
disciplina©degli©appalti©pubblici,©in©Riv.©It.©Dir.©Pubbl.©com.,©1997,©39;G.©DE 
GiorgI 
Cezzi, 
Processo©amministrativo©e©giurisdizione©esclusiva:©profili©di©un©diritto©in©trasformazione,©in©
Dir.©Proc.©Amm.,©2000,©736;©Montesquieu, 
Lo©spirito©delle©leggi,©Prefazione,©Classicipolitici,©
acura©di©S.©Cotta,©Torino,©1952.©

(12)©Altro©particolare©di©cui©troppo©spesso©ci©si©dimentica.©
(13)©F. 
Cintioli, 
Osservazioni©sul©nuovo©processo©cautelare©amministrativo,©in©Urb.©eapp.,©
2001,©II,©237©e©V. 
Caianiello, 
Manuale©di©diritto©processuale©amministrativo,©UTET,©2003,©
737.©
(14)©Talora©accade,©invece,©che©si©sospenda©sulla©base©del©ûdanno©grave©e©irreparabileý©e©
non©della©estrema©gravita©e©urgenza,©cfr.©il©decreto©Pres.©f.f.©T.A.R.©Toscana,©n.©769©del©
19©luglio©2003©e©il©decreto©Pres.©f.f.©T.A.R.©Torino,©dell'8©novembre©2003.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tant'e©che©si©e©ravvisata©la©ratio 
della©norma©proprio©nel©senso©che©la©
valutazione©del©Presidente©afferisca©ûpiu©alla©circostanza©che©non©sia©possi-
bile©attendere©lo©svolgimento©del©giudizio©collegiale©sull'istanza©cautelare©e©
che©quindi©si©provveda©in©questa©prospettivaý©(15).©

ûSecondo©questa©impostazione,©se©si©accedesse©all'opinione©che©il©Presi-
dente,©senza©neppure©sentire©le©parti,©possa©anticipare©la©sua©opinione©sulla©
sussistenza©dei©presupposti©per©la©concessione©della©misura©cautelare,©si©por-
rebbero©dei©dubbi©di©legittimita©costituzionale©della©norma,©per©contrasto©
con©l'art.©24©della©Costituzioneý(16).©

Eéopportuno©valutare©se©il©periculum 
in©mora©assurga©o©no©agli©estremi©
della©irreparabilita©del©pregiudizio,©ossia©se©il©danno©derivante©all'attore©dalla©
durata©o©dalla©causa©della©durata©del©processo©a©cognizione©sommaria,©consi-
sta©o©no©in©un©danno©irreparabile,©cioe©in©un©danno©insuscettibile©di©essere©
riparato©adeguatamente©a©posteriori(17).©

Eéopportuno,©anche,©che©il©ricorrente©indichi©e©specifichi©il©tipo©di©
pregiudizio©cui©andrebbe©incontro©in©caso©di©mancata©sospensione©del©prov-
vedimento(18).©

Nella©tutela©cautelare©gia©l'accertamento©e©sommario©perche¨meramente©
ipotetico,©nel©senso©che©prescinde©dalla©acquisizione©di©risultanze©probatorie,©
per©appagarsi©di©una©valutazione©della©verosimiglianza©delle©allegazioni©fon-
data©su©un©mero©calcolo©di©probabilita©(19).©

(15)©Caianiello, 
Manuale 
di 
diritto 
processuale 
amministrativo, 
UTET,©2003,©737;©M. 
Sanino, 
Ilprocesso 
cautelare, 
in©CerullI 
IrellI 
(a©cura©di),©Verso 
il 
nuovoprocesso 
ammini-
strativo, 
Torino,©2000,©249©ss.©
(16)©Caianiello,©Manuale 
di 
diritto 
processuale 
amministrativo, 
UTET,©2003,©737.©
(17)©Cfr.©decreto©Pres.©III©sez.©TAR©Lazio©del©31©luglio©2003,©che©motiva©anche©in©ordine©
alla©capacita©riparatoria©dell'ordinanza©cautelare©successiva©ûconsiderato©che,©nelle©more©
della©prossima©Camera©di©consiglio,©non©sussistono©le©ragioni©di©estrema©gravita©ed©urgenza©
prospettate©dal©ricorrente,©in©considerazione©che©il©campionato©inizia©il©7©settembre©p.v.©ed©
in©relazione©alla©capacita©eventualmente©riparatoria©e©ripristinatoria©del©provvedimento©giu-
risdizionale©anche©cautelare...respinge©la©predetta©istanza©di©misure©cautelari©provvisorie,©
tenuto©conto©anche©della©natura©del©pregiudizio©prospettato,©e©fissa©la©camera©di©consiglio©
al©27©agosto©2003©per©l'esame©della©domanda©cautelareý.©Cfr.©sul©punto©L. 
Querzola,©La 
tutelacautelare...op. 
cit.,©183©e©184,©la©quale©giustamente©rileva©che©il©nuovo©art.©21,©comma©
7,©legge©n.©1034©del©1971©colpisce©in©quantoý©mentre©due©righe©sopra©si©chiariva©che©scopo©
delle©misure©in©questione©e©assicurare©interinalmente©gli©effetti©della©decisone©sul©ricorso,©
adesso©si©prospetta©l'ipotesi©di©un©provvedimento©cautelare©in©grado©di©modificare©con©effetti©
irreversibili©lo©status 
quo 
ante,©praticamente©negando©l'essenza©della©cautela...e©inammissibile©
che©si©possa©ipotizzare©ad©opera©di©un©provvedimento©per©definizione©provvisorio©e©strumen-
tale©l'idoneita©a©porre©in©essere©effetti©irreversibiliý.©Cfr.©anche,©sul©rilievo©di©come©gia©nor-
malmente©cio©che©sia©provvisorio©in©diritto©tenda©a©divenire©definitivo©di©fatto,©F. 
Carpi, 
La 
tutela 
d'urgenza 
fra 
cautela, 
ûsentenza 
anticipata» 
e 
giudizio 
di 
merito, 
in©Riv. 
dir. 
proc., 
1985,©683,©riportato©anche©da©L.©Querzola, 
La 
tutela 
cautelare 
...op. 
cit., 
184.©
(18)©Decreto©Pres.©f.f.©T.A.R.©Emilia©Romagna,©n.©823©del©18©novembre©2003:©ûConside-
rato©che©il©ricorrente©non©ha©in©alcun©modo©specificato©quale©pregiudizio©gli©deriverebbe,©in©
ipotesi,©dal©differimento©della©esposizione©faunistica©rispetto©alla©data©richiesta,©cui©non©si©
ricollega,©a©quanto©risulta,©alcuna©scadenza©o©preclusione...ý.©
(19)©Tommaseo,voce©Provvedimenti 
d'urgenza, 
in©Enc. 
Dir. 
861.©

DOTTRINA©435 


Eépericoloso©affermare©il©principio,©peraltro©avversato©anche©dalla©dot-
trina©processualcivilista©che,©smantellando©oltre©misura©quelle©pur©ridotte©e©
quindi©tanto©piu©necessarie©garanzie©delle©parti,©consenta©che©le©misure©caute-
lari©siano©concesse©sulla©base©anche©della©sola©valutazione©di©verosimiglianza©
delle©affermazioni©della©parte©istante,©senza©la©necessita©di©alcun©riscontro©
oggettivo,©cioe©probatorio©(20).©

Ad©esempio,©in©materia©di©immigrazione,©risulta©evidente©che©quasi©tutti©
i©provvedimenti©riguardanti©gli©stranieri©recano,©fisiologicamente,©un©danno©
grave©per©il©destinatario,©costretto©in©molti©casi©a©fare©ritorno©al©proprio©
paese©di©origine.©

Tale©principio,©tuttavia,©se©accolto©rischia,©non©solo©di©offrire©un©utile©
escamotage 
per©aggirare©la©legge,©che©non©prevede©riti©speciali©innanzi©al©Giu-
dice©Amministrativo©(come©ad©esempio©in©Francia),©ma©vanifica,©cosa©ben©
piu©grave,©l'attivita©delle©Questure©e©delle©Prefetture©che©gia©oberate©di©lavoro©
a©causa©del©fenomeno©dell'immigrazione,©si©trovano©costrette©a©svolgere©atti-
vita©aggiuntive©onerose,©anche©dal©punto©di©vista©economico,©con©spreco©di©
risorse©umane©e©materiali(21).©

Importante,©poi,©e¨verificare©se©tra©la©data©della©notifica©e©il©deposito©
intercorra©un©certo©lasso©di©tempo:©la©negligenza©del©ricorrente©deve©essere©
valutata©(22).©

(20)©G. 
Monteleone, 
Diritto 
processuale 
civile, 
3©ed.©Cedam,©2002,©1206,©si©preoccupa©di©
specificare©come©la©tutela©cautelare©non©deve©sostituire©la©cognizione©ordinaria,©in©quanto©il©
provvedimento©d'urgenza©non©puo©essere©utilizzato©per©ottenere©surrettiziamente©in©modo©
rapido©e©sommario©il©medesimo©risultato©dell'azione©ordinaria,©vale©a©dire©la©decisione©antici-
pata©della©controversia.©
(21)©Decreto©Pres.©f.f.©T.A.R.©Toscana©n.©834©del©31©luglio©2003:©i©ricorrenti©hanno©impu-
gnato©il©decreto©del©Prefetto©di©Pistoia©di©diniego©dell'istanza©di©regolarizzazione©e©la©revoca©
del©permesso©di©soggiorno©rilasciato©ad©un©extracomunitario.©
I©ricorrenti©hanno©chiesto©ed©ottenuto©da©parte©del©TAR©il©decreto©inaudita©altera 
parte 
di©sospensione©dei©provvedimenti©impugnati.©Il©suddetto©decreto,©emesso©senza©contradditto-
rio©tra©le©parti©e,©dunque,©senza©che©le©Amministrazioni©fossero©poste©nella©condizione©di©
far©valere©le©proprie©ragioni,©ha©sospeso©per©oltre©un©mese©l'efficacia©dei©provvedimenti©impu-
gnati©fino©alla©camera©di©consiglio©del©9©settembre©2003.©

Il©decreto©e©motivato©solo©ed©esclusivamente©con©argomentazione©riguardante©il©danno©
grave©ed©irreparabile.©Anche©i©decreti©Pres.©f.f.©T.A.R.©Toscana©n.©769©del©19©luglio©2003,©
Pres.©f.f.©T.A.R.©Toscana©n.©833©del©31©luglio©2003,©decreto©Pres.©T.A.R.©Lombardia©sez.©stac-
cata©Brescia©n.©438©del©21©giugno©2003,©e©decreto©Pres.©T.A.R.©Lombardia©sez.staccata©Bre-
scia©n.©929©del©29©ottobre©2003©accolgono©solo©sulla©base©del©periculum 
in 
mora.©

(22)©DecretoPresT.A.R.Toscanan.©1036del17ottobre2003ûConsideratocheilricorrente©
haimpugnatoildiniego©diregolarizzazione©delcittadino©albaneseZ.,©il©quale©richiamaildiniego©
dinullaostadelQuestorediGrossetomotivato©autonomamenteconun'espulsioneconaccom-
pagnamento©alla©frontiera©e©con©la©sussistenza©della©fattispecie©di©cui©all'art.©13,©comma©13,©d.©
lgs.©n.©286©del©1998©e©successive©modificazioni©(rientro©in©Italia©senza©speciale©autorizzazione©
delMinistrodell'Interno);consideratocheilricorrente,©datore©dilavoro,©nonprospettaunpre-
giudizio©di©estrema©gravita©a©lui©personalmente©riferibile;©considerato,©altres|©,©che©non©sussiste©
una©estrema©urgenza,©atteso©che©il©provvedimento,©notificato©il©22©luglio©2003,©e©stato©impu-
gnato©con©ricorso©notificato©il©18©settembre©2003©e©depositato©il©15©ottobre©2003;©considerato©
che©la©prima©camera©di©consiglio©utile©alla©trattazione©collegiale©dell'istanza©cautelare,©inciden-
talmentepropostaconilricorsosopraindicato,e©fissataperilgiorno28©ottobre2003p.v...re-
spinge©l'istanza©di©misure©cautelari©provvisorie©presentata©nel©ricorso©di©cui©in©epigrafeý.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Sarebbe,©poi,©opportuno©verificare©se©tra©la©data©di©notifica©e©dell'imme-
diato©deposito,©il©calendario©delle©udienze©T.A.R.©preveda©oppure©no©un©
nutrito©numero©di©udienze,©anche©a©brevissima©distanza(23).©

Si©rimarca,©infatti,©l'eccezionalita©della©misura©cautelare©monocratica,©da©
utilizzare©solo©ûin©situazioni©eccezionali,©non©altrimenti©tutelabili,©che©insor-
gano©nell'intervallo©tra©udienze©ordinarie©gia©calendarizzateý©in©quanto©in©
tale©prospettiva,©la©situazione©di©estrema©gravita©e©urgenza©che©legittima©l'in-
tervento©cautelare©presidenziale©deve©dipendere©da©cause©oggettive©e©non©gia©
divenire©tale©per©ritardo©o©inerzia©dell'interessato©...sicche¨non©potrebbe©darsi©
luogo©alla©tutela©monocratica©allorche¨ûla©scansione©temporale©degli©eventi©
lasci©ampio©margine©per©la©deliberazione©della©causa©in©sede©collegiale,©previa©
eventuale©istanza©di©abbreviazione©dei©termini©per©la©trattazione©del©ricorso©
durante©la©prima©camera©di©consiglio©utileý(24).©

In©ogni©caso©la©controparte,©potrebbe©chiedere©l'istanza©di©anticipazione©
dell'udienza,©se©ritiene©che©il©proprio©caso©sia©cos|©urgente©ed©indilazionabile,©e©
comunque©e©suo©onere,©vista©la©presunta©urgenza,©effettuare©il©deposito©del©
ricorso©in©tempi©ristrettissimi©e,©comunque,©notificare©quanto©prima©il©ricorso.©

Eéinfatti,©onere©della©controparte,©vista©la©presunta©urgenza,©effettuare©
con©maggiore©velocita©la©notifica©del©ricorso©senza©attendere©la©scadenza©
ultima,©soprattutto©nel©caso©in©cui©non©ricorra©all'abbreviazione©dei©termini,©
e©di©depositare©lo©stesso©in©tempi©ristretti©per©poter©ottenere©la©trattazione©
dell'udienza©cautelare©quanto©prima(25).©

Cio©,©in©particolare,©nei©casi©in©cui©la©redazione©del©ricorso©non©presenta©
difficolta©tecniche©rilevanti.©

(23)©Cfr.©al©riguardo©decreto©Pres.©T.A.R.©Toscana©n.©1092©del©6©novembre©2003©ûConsi-
derato©che©nel©brevissimo©intervallo©di©tempo©intercorrente©tra©il©deposito©del©ricorso©e©la©riu-
nione©del©Collegio©in©camera©di©consiglio©non©sono©configurabili©danni©di©estrema©gravita©...-
respinge©l'istanza©di©misure©cautelari©provvisorieý©e©decreto©Pres.©T.A.R.©Toscana©n.©446©del©
5©maggio©2003©û...considerato©che©e©possibile©esaminare©tempestivamente©l'istanza©cautelare©
in©sede©collegiale...respinge...ý).©Cfr.©anche©decreto©Pres.©f.f.©Toscana©n.©1079©del©6©novembre©
2003©ûRitenuto,©infine,©che©il©periodo©di©tempo©intercorrente©per©la©trattazione©Collegiale©
della©domanda©di©sospensiva©non©e©tale©da©arrecare©pregiudizio©all'interesse©del©Consorzio©
ricorrenteý©e©Decreto©pres.©T.A.R.©Lazio©II©sez.©bis,©del©31©ottobre©2003:©ûConsiderato©che©
non©sussistono©le©ragioni©di©estrema©gravita©ed©urgenza©prospettata©dai©ricorrenti©e©richiesta©
dalla©predetta©disposizione©quale©presupposto©per©la©tutela©cautelare©anticipata,©essendo©utile©
anche©ai©fini©della©tutela©cautelare©ordinaria©invocata©la©prossima©Camera©di©Consiglio©del©
10©novembre©2003...respinge...ý.©
(24)©Pres.©I©sez.©T.A.R.©Lombardia©n.©1192©del©24©aprile©2001,©riportato©da©F. 
Carin-
gella, 
Corso 
di 
diritto 
processuale 
amministrativo, 
Giuffre©,©2003,©1078.©
(25)©Cfr.©decreto©Pres.©T.A.R.©Toscana©n.©1213©del©27©novembre©2003©ûConsiderato©che©il©
danno©derivante©dal©mancato©rilascio©dei©due©nulla©osta©all'assunzione©none©talmente©grave©
da©comportare©l'adozione©di©un©provvedimento©provvisorio©senza©contraddittorio©e©che©il©
provvedimento,©notificato©il©19©settembre©2003,©e©stato©impugnato©alla©scadenza©del©termine©
(18©novembre);©considerato©che©nel©periodo©19©settembre©2003-26©novembre©2003©si©sono©
tenute©numerose©camere©di©consiglio©nelle©quali©il©ricorso©con©istanza©cautelare,©se©fosse©stato©
proposto©con©maggiore©tempestivita©,©avrebbe©potuto©essere©esaminato©collegialmente...re-
spinge...ý.©

DOTTRINA©437 


Invece,©spesso,©si©opta©per©la©soluzione©piu©comoda©ma©meno©garantista©
per©lo©svolgersi©di©un©processo©equo.©

Opportuno©sarebbe,©inoltre,©contemperare©il©danno©derivante©al©ricor-
rente©con©il©prevalente©interesse©pubblico©(26).©Anzi,©si©ritiene©che©in©ogni©
caso©il©bilanciamento©degli©interessi©dovrebbe©ormai©considerarsi©un©principio©
acquisito©ed©implicito©nel©nostro©ordinamento(27).©

Il©requisito©delfumus.©
Eéopportuno©porsi©il©problema©se©ilfumus©debba©essere©valutato©anche©in©
sede©di©emissione©di©decreto©monocratico.©
A©dire©il©vero,©seguendo©l'interpretazione©che©e©sempre©stata©data©alla©
tutela©cautelare,©bisognerebbe©sempre©valutarlo©(28).©
Dall'esame©dei©vari©decreti©si©evince©un©andamento©discontinuo:©talora©il©
fumus©non©viene©valutato,©talaltra©viene©preso©in©esame©ai©fini©dell'accogli-
mento,©o©del©rigetto©(decreto©n.©695/2003©Pres.©f.f.©T.A.R.©Marche:©salvo©ed©
impregiudicata©ogni©valutazione©circa©il©fumus).©
In©realta©l'esame©delfumus©dovrebbe©essere©effettuato©sempre,©sia©in©caso©
di©rigetto©che©di©accoglimento©(in©tal©senso©v.©decreto©Pres.©T.A.R.©Toscana©

n.©1078/2003,©che©respinge©ûritenuto©che,©a©un©primo©sommario©esame,©il©
ricorso©non©sia©provvisto©di©sufficientefumus©boni©iurisý)©(29).©
(26)©Cio©sia©ai©fini©del©rigetto©(cfr.©in©tal©senso©decreto©Pres.©f.f.©TAR©Toscana,©n.©276©del©
14©marzo©2003)©sia©ai©fini©dell'accoglimento©(cfr.©decreto©Pres.©f.f.©T.A.R.©Toscana©n.©1079©
del©4©novembre©2003.©ûRitenuto©pertanto©che©il©pregiudizio©dedotto©appare©connotato©da©
elementi©certi©di©estrema©gravita©ed©urgenza©e©che©il©periodo©di©tempo©intercorrente©per©la©
trattazione©collegiale©della©domanda©di©sospensiva©non©e©tale©da©arrecare©pregiudizio©all'inte-
resse©dell'amministrazione...ý).©Cfr.©anche©decreto©Pres.©f.f.©T.A.R.©Sicilia©del©2©settembre©
2003;©Cfr.©G. 
Vacirca,©Relazione©sull'attivita©svolta©dal©T.A.R.©Toscana,©in©www.giustizia-
amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/vacircal.htm©û...Significativa©al©riguardo©e©
stata©nell'anno©2002©l'emanazione©del©d.lgs.©20©agosto©2002,©n.©190©in©materia©di©realizza-
zione©delle©infrastrutture©e©degli©insediamenti©produttivi©strategici©e©di©interesse©nazionale,©
il©cui©art.©14©richiede©che©la©valutazione©del©provvedimento©cautelare©debba©tener©conto©delle©
probabili©conseguenze©del©provvedimento©stesso©per©tutti©gli©interessi©che©possono©essere©lesi,©
nonche¨del©preminente©interesse©nazionale©alla©sollecita©realizzazione©dell'opera©e©che©nel©
concedere©la©misura©cautelare©il©giudice©non©possa©prescindere©dal©motivare©anche©sulla©gra-
vita©ed©irreparabilita©del©pregiudizio©all'impresa©del©ricorrente,©il©cui©interesse©dovra©comun-
que©essere©comparato©con©quello©del©soggetto©aggiudicatore©alla©celere©prosecuzione©delle©
procedureý.©Il©bilanciamento©degli©interessi©delle©parti©nella©domanda©cautelare©e©un©requi-
sito©valutato©nei©processi©dei©vari©ordinamentiý.©Cfr.,©per©quanto©riguarda©il©processo©comu-
nitario,©Biavati-Carpi,©Diritto©processuale©comunitario,©Milano,©2000,©294,©L. 
Querzola,©
Tutela©cautelare©e©convenzione©di©Bruxelles©nell'esperienza©della©Corte©di©giustizia©delle©Comu-
nita©europee,©in©Riv.©dir.©proc.©civ.,©2000,©805©ss.©Per©quanto©attiene©al©processo©civile©cfr.©
ProtO 
Pisani, 
Chiovenda©e©la©tutela©cautelare,©in©Scrittiper©Mario©Nigro,©Milano,©1991,©408.©

(27)©Pittalis, 
Natura©e©presupposti©dell'azione©cautelare,in©www.diritto2000.it©
(28)©Tale©necessita©e©espressa©ormai,©senza©dubbi,©dalla©dottrina,©cfr.©D. 
DE 
Carolis, 
La©
tutela©cautelare:©le©misure©cautelari,©presidenziali©e©collegiali©tra©atipicita©ed©effettivita©della©
tutela,©in©Ilnuovoprocessoamministrativo©dopo©dueannidigiurisprudenza,©acuradi©F.Carin-
gella,©M.©Protto,©Giuffre¨,©2002,©273.©

(29)©Cfr.©anche©il©decreto©(di©accoglimento)©Pres.©T.A.R.©Toscana©n.©303©del24©marzo©
2003©e©n.©386©dell'11©aprile©2003.©Il©decreto©n.©1078©del©3©novembre©2003©del©Pres.©T.A.R.©
Toscana©citato©nel©testo©e©di©rigetto.©Cfr.©in©tal©senso©anche©decreto©Pres.©f.f.©T.A.R.©Toscana©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Eévero,©tuttavia,©che©ilfumus 
deve©essere©adeguatamente©motivato,©visto©
anche©il©tenore©della©norma©che©richiede©che©il©decreto©venga©motivato:©non©
sarebbe,©dunque,©sufficiente,©una©mera©clausola©di©stile(30).©

La©tendenza,©a©volte,©sembra©quella©di©invocare©il©fumus 
quando©cio©e©
strumentale©ad©accogliere©(Brescia©1149/2003),©e©non©a©rigettare.©

Ed,©invero,©quasi©il©70©per©cento©dei©ricorsi©vengono©proposti©sulla©base©
di©un©prospettato©grave©danno:©e©necessario©provare©anche©il©fumus 
altri-
menti,©fisiologicamente,©buona©parte©delle©istanze©di©decreto©monocratico©o©
di©sospensiva©dovrebbero©essere©accolte©solo©sulla©base©del©danno©grave,©
considerati©la©tipologia©ed©il©carattere©del©processo©amministrativo©cautelare.©

Che©il©requisito©del©fumus 
debba©comunque©essere©valutato,©e©principio©
consolidato©anche©nella©dottrina©processualcivilista:©anzi,©si©registrala©
tendenza©a©richiedere©un©ûgiudizio©piu©completo©e©meditatoý©del©fumus,©con©
una©progressiva©attenuazione,©sino©all'eliminazione,©del©presupposto©del©
periculum 
in 
moraý(31).©Anche©la©dottrina©amministrativa©e©ormai©attestata©
sull'esigenza©che©la©valutazione©delfumus 
sia©indispensabile©(32).©

Sarebbe©auspicabile,©dunque,©una©maggiore©attenzione©allo©squilibrio©
che©si©puo©determinare©in©danno©del©destinatario©passivo©della©misura©caute-
lare©monocratica,©sempre©emanata©in©assenza©di©contraddittorio©(33),©anche©
perche¨il©dato©normativo©prevede©espressamente©l'obbligo©di©motivazione©del©
decreto©del©Presidente.©

n.©1079©del©7©novembre©2003©ûil©pregiudizio©grave©ed©irreparabile©risulta©genericamente©indi-
viduato©nella©eventualita©che©il©contratto©di©permuta©conseguente©alla©precitata©deliberazione©
sia©perfezionato©in©data©anteriore©alla©prima©udienza©utile©fissata©per©la©trattazione©in©sede©
collegiale©della©domanda©cautelare;©lo©stesso©interesse©soggettivo,©destinato©ad©essere©inciso©
dal©gravato©provvedimento,©mostra,©quanto©meno©agli©effetti©del©richiesto©provvedimento©
monocratico,©di©essere©a©sua©volta©correlato©ad©una©generica©aspettativa©a©partecipare©ad©
un©procedimento©concorsuale,©finalizzato©alla©aggiudicazione©del©bene©in©proprieta©del©
Comune,©senza©che©sia©fornito©alcun©principio©di©prova©od©argomentazione©intesi©a©rendere©
concretamente©``visibile''©siffatto©interesseý.©Cfr.©anche©decreto©Pres.©T.A.R.©Toscana©
n.©1091©del©6©novembre©2003©ûConsiderato©che©l'esercizio©della©facolta©di©sospensione©in©via©
cautelativa©dell'attivita©,©di©cui©all'art.©31,©comma©6,©legge©reg.©3©novembre©1998,©n.©78©deve©
essere©adeguatamente©motivato;©considerato©che©nel©provvedimento©e©nella©relazione©tecnica©
del©2©ottobre©2003©ivi©richiamata©non©sono©indicate©concrete©situazioni©di©pericolo©idrogeolo-
gico©o©ambientale;©vista©la©documentazione©attestante©i©gravissimi©danni©derivanti©dalla©
sospensione©della©fornitura©di©materiale©a©imprese©di©costruzione,©rigetta©l'istanzaý.©
(30)©Cfr.©il©decreto©Pres.©f.f.©T.A.R.©Campania.©
(31)©E. 
F.Ricci, 
Profilidella 
nuova 
tutela 
cautelareamministrativa 
delprivato 
neiconfronti 
della 
P.A., 
in©Dir. 
Proc. 
Amm., 
n.©2©del©2003,©299©e©301.©
(32)©Cfr.©per©tutti,©Abbamonte-Laschena, 
Giustizia 
Amministrativa, 
vol.©XX©del©Trat-
tato 
di 
Diritto 
Amministrativo, 
diretto©da©Santaniello,©Padova,©2001.©
(33)©ûPuo©accadere,©inoltre,©che©alcuni©indirizzi©giurisprudenziali©in©materia©cautelare,©
tendenzialmente©seguiti©dal©giudice©in©un©numero©considerevole©di©controversie©per©la©forza©
del©precedente,©si©affianchino©alla©disciplina©legislativa,©giungendo©a©costituire©una©norma-
tiva©provvisoria©ispirata©piu©alle©esigenze©di©tutela©dell'interesse©del©ricorrente©che©all'inte-
resse©pubblico...©In©definitiva,©in©molti©casi©la©semplice©sospensiva,©pur©essendo©un©indispen-
sabile©strumento©di©tutela©dell'interesse©individuale©del©ricorrente,©si©rivela,©nell'ottica©dell'in-
teresse©pubblico,©un©mezzo©eccessivo©e©causa©di©incertezzeý,©G. 
Vacirca, 
op. 
cit. 

DOTTRINA©439 


La©motivazione©non©puo©risolversi©in©una©mera©clausola©di©stile©non©
argomentata:©cio©anche©al©fine©di©evitare©disorientamenti©in©capo©alle©Ammi-
nistrazioni.©

Anche©perche¨,e©bene©precisare©che©l'impatto©di©tali©provvedimenti©di©
sospensione©nei©confronti©di©Amministrazioni©e©molto©piu©forte©di©quello©
che©puo©essere©percepito©da©chi©di©mestiere©si©occupa©tutti©i©giorni©del©pro-
cesso©amministrativo.©

La©percezione,©infatti,©puo©sostanziarsi©in©una©sorta©di©atteggiamento©di©
resa©incondizionata©(e©questo©nonostante©le©assicurazioni©fornite©dall'organo©
legale©dell'Avvocatura©dello©Stato)©o,©comunque,©di©disorientamento©circa©
l'attivita©posta©in©essere©nonche¨della©bonta©dell'operato©di©Amministrazioni©
che,©spesso,©hanno©speso©notevoli©energie©sia©materiali©sia©economiche©per©
giungere©all'emanazione©dei©provvedimenti©impugnati.©

Emerge,©comunque,©la©tendenza©dei©giudici©a©considerare©la©sussistenza©
di©entrambi©i©presupposti©al©fine©di©accogliere©o©meno©la©domanda,©ûdando©
una©certa©prevalenza©alla©prova©della©estrema©gravita©e©urgenza,©peraltro©da©
accertare©caso©per©casoý(34).©

L'accostamento©e©la©contiguita©tra©tutela©sommaria©cautelare©giustificata©
da©ragioni©di©urgenza©di©effettivita©della©tutela©e©la©sommarieta©dell'accerta-
mento©del©diritto©controverso©si©rendono,©dunque,©imprescindibili.©

La©corretta©percezione©della©pericolosita©propria©della©eventuale©irrever-
sibilita©degli©effetti©prodotti©dal©provvedimento©cautelare,©ossia©della©gravita©
del©pregiudizio©che©un©provvedimento©cautelare©puo©arrecare©al©convenuto©
che©risulti©vittorioso©al©termine©del©processo©di©cognizione©piena,©deve©
influire,©gia©sul©giudice©monocratico,©anche©nel©senso©di©una©accurata©valuta-
zione©del©fumus,©deve©stimolarlo©a©ridurre©o©addirittura©pretermettere,©come©
avviene©in©molti©casi,©la©sommarieta©della©cognizione©in©punto©di©fumus 
allo©
scopo©di©limitare©di©fatto©la©possibilita©di©ribaltamento©del©giudizio©nel©
processo©a©cognizione©piena(35).©

Tanto©piu©che,©nel©nostro©caso,©la©fase©cautelare©successiva©non©si©
presenta©certo©come©una©fase©a©cognizione©piena,©ma©si©basa©ancora©su©una©
valutazione©delfumus.©

ûTrattasi©di©valutazioni©di©estrema©delicatezza,©ma©a©valutazioni©di©
questa©specie©e©affidata©l'attuazione©equilibrata©della©garanzia©costituzionale©
dell'effettivita©del©diritto©di©azione©e©del©diritto©di©difesaý©(36).©

Sul©requisito©fondamentale©delfumus,©dunque,©la©dottrina©e©unanime©nel©
considerarla©imprescindibile,©con©una©pregnanza©maggiore©anche©del©pericu-
lum,©proprio©perche¨la©valutazione©delfumus 
e©da©considerarsi©costituzional-
mente©imposta(37).©

(34)©F. 
D. 
DE 
Carolis, 
La 
tutela 
cautelare, 
in©Il 
nuovo 
processo 
amministrativo 
dopo 
due 
anni 
di 
giurisprudenza, 
Giuffre¨,275.©

(35)©A. 
ProtO 
Pisani, 
Procedimenti 
cautelari, 
in©Enc. 
Giur. 
4.©
(36)©A. 
ProtO 
Pisani, 
op. 
cit. 
4.©
(37)©A. 
ProtO 
Pisani, 
op. 
cit. 

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

3.¨öLA 
notificA 
all'AvvocaturA 
dellO 
StatO 
Paradigmatico¨e©¨il¨decreto¨n.¨1053/03¨del¨28¨ottobre¨2003¨emesso¨dal¨
presidente¨del¨T.A.R.¨Toscana,¨in¨cui¨si¨precisa¨che¨ûIn¨difetto¨di¨valida¨
notifica¨all'Avvocatura¨dello¨Stato,¨non¨puo©¨essere¨esaminata¨l'istanza¨di¨
misura¨cautelare¨provvisoriaý,¨pur¨risultando¨essa¨notificata¨all'Ammini-
strazione¨(38).¨
Tale¨interpretazione,¨ineccepibile¨in¨quanto¨rispondente¨appieno¨al¨dato¨
letterale¨della¨norma,¨non¨e©¨,¨purtroppo,¨sempre¨seguita.¨
Un¨decreto¨emesso¨dal¨presidente¨di¨sezione¨(la¨seconda)¨del¨T.A.R.¨
Sicilia,¨sezione¨distaccata.¨Catania¨ha,¨infatti,¨introdotto¨il¨principio¨a¨dir¨
poco¨ûinnovativoý¨per¨il¨nostro¨ordinamento¨giuridico,¨che¨il¨deposito¨del¨
ricorso¨debba¨avvenire¨prima¨della¨notifica¨presso¨l'Avvocatura¨dello¨Stato,¨
stravolgendo¨ogni¨regola¨in¨ordine¨alle¨norme¨che¨disciplinano¨la¨procedura¨
amministrativa,¨e¨la¨proposizione¨dei¨ricorsi¨davanti¨al¨giudice¨amministra-
tivo.¨
Eédoveroso,¨dunque,¨porsi¨il¨problema¨se¨e©¨costituzionale¨l'interpreta-
zione¨offerta¨dal¨T.A.R.¨Catania(39),¨anche¨se¨si¨tratta¨di¨una¨pronuncia¨iso-
lata¨nel¨panorama¨dei¨decreti¨presidenziali¨inaudita 
altera 
parte. 
Innanzi¨tutto,¨non¨persuade¨il¨sovrapporsi¨e¨il¨confondersi¨dei¨concetti¨di¨
contraddittorio¨e¨di¨notifica,¨visto¨che¨esprimono¨il¨medesimo¨concetto.¨
Alla¨luce¨di¨una¨norma¨che,¨presumibilmente¨reca¨una¨irregolarita©¨,in¨
quanto¨intende¨per¨assenza¨del¨contraddittorio¨unicamente¨la¨struttura¨
dialettica¨del¨processo,¨mentre¨invece,¨gia©¨con¨la¨notifica,¨si¨instaura¨il¨
contraddittorio¨non¨si¨giustifica,¨tuttavia,¨l'interpretazione¨che¨ne¨viene¨
offerta¨(40).¨
A¨riprova¨di¨cio©¨si¨pone¨il¨dato¨letterale¨della¨legge,¨nonche¨il¨principio¨
gia©¨espresso¨dalla¨Corte¨costituzionale¨in¨tema¨della¨piena¨parita©¨processuale¨
tra¨il¨privato¨e¨l'Amministrazione¨(ord.¨5¨maggio¨2002,¨n.¨179).¨
Mancanza¨di¨contraddittorio,¨nella¨ratio 
della¨norma¨della¨legge¨205,¨
non¨significa¨omessa¨notifica¨del¨ricorso,¨bens|©¨emissione¨del¨decreto¨in¨
assenza¨di¨udienza,¨ossia¨di¨dialettica¨tra¨le¨parti,¨anche¨sommaria¨e¨rudi-
mentale,¨anche¨se¨eventuale,¨considerato¨che¨il¨Presidente¨ha¨comunque¨la¨
possibilita©¨di¨avocare¨davanti¨a¨se¨le¨parti¨(altro¨particolare¨sempre¨trascu-

(38)¨In¨tal¨senso¨e©¨attestata¨la¨giurisprudenza,¨e¨di¨recente¨v.¨Consiglio¨di¨Stato,¨sez.¨IV,¨
sentenza¨n.¨257¨del¨17¨dicembre¨2002,¨in¨Rass. 
Avv, 
St.,¨n.¨1¨del¨2003,¨249.¨Com'e©¨noto,¨
l'art.¨11,¨primo¨comma,¨regio¨decreto¨30¨ottobre¨1933,¨n.¨1611,¨cos|©¨come¨modificato¨dal-
l'art.¨1¨della¨legge¨25¨marzo¨1958,¨n.¨260,¨stabilisce¨che¨ûtutte¨le¨citazioni,i¨ricorsie¨qualsiasi¨
altro¨atto¨di¨opposizione¨giudiziale,¨nonche¨le¨opposizioni¨ad¨ingiunzione¨e¨gli¨atti¨istitutivi¨
di¨giudizi¨che¨si¨svolgono¨innanzi¨alle¨giurisdizioni¨amministrative¨o¨speciali¨od¨innanzi¨ad¨
arbitri,¨devono¨essere¨notificati¨alle¨Amministrazioni¨dello¨Stato¨presso¨l'Ufficio¨dell'Avvo-
catura¨dello¨Stato¨nel¨cui¨distretto¨ha¨sede¨l'Autorita©¨giudiziaria¨innanzi¨alla¨quale¨e©¨portata¨
la¨causa,¨nella¨persona¨del¨Ministro¨competenteý.¨
(39)¨Decreto¨pres.¨f.f.¨T.A.R.¨Sicilia¨-sez.¨dist.¨Catania,¨II¨sez.¨n.¨32¨del¨6¨dicembre¨2001.¨
(40)¨Cfr.¨sulle¨inesattezze¨giuridiche¨e¨linguistiche¨della¨norma,¨F. 
Cintioli, 
op. 
cit. 

DOTTRINAé441 


ratoéeécheésarebbeéopportunoéconsiderareéalmenoéneiéûcasiédelicatiý,éoédié
notevoleéimpattoésull'opinioneépubblica,écomeéadéesempioénellaéormaié
famosaévertenzaésuléûcalcioéCataniaý)é(v.éoltre).é

Neée©ériprovaéiléfattoécheélaéstessaéleggeé205éprevedeélaépossibilita©édellaé
notificaéviaételefaxéalleéparti,éoéaddiritturaéviaée-mail,écomeéperaltroéricor-
datoédallaéCorteécostituzionaleénell'ordinanzaédelémaggioé2002.é

Nonésolo:étaloraéiédecretiémonocraticiévengonoécomunicatiéregolarmenteé
viaéfaxéeélaéstessaésezioneésecondaéTARéCatania,éneiésuoiédecreti,épurépredi-
candoélaénonénecessita©édellaénotifica,éordinaécheéquestoéultimoéûdovra©éessereé
comunicatoéviaéfaxéalleépartiý(41),écreandoécos|©éulterioreécontraddizioneé
conél'esigenzaédell'omessaénotificaé(ancheéviaéfax)édeléricorso.é

Nonéconvinceél'argomentazioneésecondoécuiénonétutteéleéAmministra-
zioniésarebberoédotateédiémezziételematiciéoédiéfax:ésiétrattaédiémezzi,ésoprat-
tuttoéilésecondo,élargamenteéusati,éeéancheésull'usoédell'e-mail 
siéstannoé
facendoéprogressi(42).é

Cio©ésiéintersecaéconélaérecenteétendenzaéallaédematerializzazioneédel-
l'attivita©éamministrativaéeéall'introduzioneédellaételeamministrazione,ésinoé
alleésempreépiu©évicineéeéconcreteérappresentazioneéûelettromagneticaý,é
gestioneételematicaédeiéprocedimentiéamministrativiéeéinterconnessioneédeié
sistemiéinformatici,écheéfacilitanoéedéacceleranoéiétempiédiéconclusioneédell'at-
tivita©éprocedimentale,éeénelloéstessoétempoélaérendonoépiu©ésicura,échiaraéeé
garantista.é

Inoltre,éaédifferenzaédeiécontrointeressati,éleéautorita©éemanantiésonoé
immediatamenteéindividuabili,ésiaéquantoéaéidentita©é,ésiaéquantoéaléluogoé
dellaénotificazione,éspecieéperéleéautorita©éstatali,écheéperéleggeésonoédomici-
liateépressoél'AvvocaturaédelloéStatoéeésono,éaltres|©,étutteéistituzionalmenteé
deputateéallaédifesaédeléprovvedimento.

Eéinoltreéutileétenereéinéconsiderazioneégliéultimiéinterventiénormativi,é
cheécontengonoéunaéchiaraéedéincontrovertibileédisciplinaédelénuovoémodelloé
diéamministrazioneéinformatizzata(43).é

(41)éDecretoépresid.éf.f.éT.A.R.éSiciliaé-sez.édist.éCatania,éIIésez.én.é32édelé6édicembreé
2001;éDecretoéPres.éff.éT.A.R.éSicilia,ésez.éCatania,én.é1010édelé2égiugnoé2003.é
(42)éLeA 
Querzola, 
La 
tutela 
cautelare 
nella 
riforma 
delprocesso 
amministrativo. 
Avvicin
amento 
o 
allontanamento 
dalprocesso 
civile?, 
inéRiv. 
dir. 
eproc., 
2001,é1437.é

(43)éIlésistemaédellaéûteleamministrazioneýé-introdottoénelénostroéordinamentoénelé1991,é
eédunqueésuccessivamenteéall'approvazioneédellaéleggeégeneraleésuléprocedimentoéammini-
strativoén.é241/1990é-e©éstatoéoggettoédiémoltepliciédisposizioniénormative,étraéleéqualiémeri-
tanoédiéessereésegnalate:é-iléd.l.én.é6/1991,éconvertitoédallaéleggeén.é80/1991,écheéautorizzaé
gliéentiélocaliéadéemanareéattiéamministrativiémedianteésistemiéinformaticiéeécheéprevedeélaé
sostituzioneédellaéfirmaéautografaéconél'indicazioneéaéstampaédelésoggettoéresponsabile,édaé
apporreésulédocumentoéprodottoéconéilésistemaéautomatizzato;-laéleggeédelegaén.é421/1992,é
conélaéqualeéiléParlamentoéhaédelegatoéiléGovernoéadéemanareéunéregolamentoévoltoéaé
migliorareél'informaticaépubblicaémedianteél'istituzioneédiéappositoéorganismo;-iléd.lgs.é
n.é39/1993édiéattuazioneédellaéleggeédelegaén.é421/1992,éistitutivoédell'A.I.P.A.é(autorita©éperé
l'informaticaénellaéP.A.)éeévoltoéprincipalmenteéadéattuareégliéscopiédellaéleggeén.é241/1990,é
aégarantireélaécomunicabilita©édeiédatiétraéleéP.A.éeéaériconoscereévaloreégiuridicoéagliéattiéiné
formaéelettronica;é-laéleggeén.é59/1997é(Bassanini),éconélaéqualeévieneéribaditaélaévalidita©é

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Non©convince©nemmeno©l'argomentazione©di©facili©strumentalizzazio-
ni(44):©la©ricevuta©di©fax©ed©e-mail©e©ormai©regolata©per©legge©e©la©perplessita©
circa©il©loro©utilizzo©alimenta©solo©una©pericolosa©mancanza©di©fiducia©nelle©
Istituzioni,©anche©perche¨il©legislatore©individua©un©vero©e©proprio©rapporto©
teleologico©tra©l'informatica©e©la©trasparenza©dell'azione©amministrativa©
(legge©241/1990).©

Peraltro,©l'uso©del©fax©e©gia©in©uso©presso©i©T.A.R.©per©comunicare©i©
decreti©monocratici©all'Avvocatura©dello©Stato(45).©

L'imparzialita©e©un©canone©dell'agire©amministrativo©espresso©dalla©
Costituzione©e©quindi©di©radicato©e©attuale©spessore.©

La©notifica,©quale©vocatio 
in 
ius 
puo©,©peraltro,©anche©consentire,©comun-
que,©la©costituzione©della©convenuta©Amministrazione©con©memoria©conte-

giuridica©degli©atti,©dei©documenti©e©dei©contratti©della©P.A.©formati©con©strumenti©informa-
tici©o©telematici;-il©d.P.R.©n.©513/1997,©recante©regolamento©con©cui©si©introduce©la©c.d.©firma©
digitale;©^il©d.P.R.©n.©447/1998,©recante©regolamento©dello©sportello©unico;-il©d.p.c.m.©

n.©70/1999,©contenente©le©regole©tecniche©per©la©firma©digitale©da©apporre©sui©documenti©
informatici;-la©delibera©A.I.P.A.©n.©51/00,©con©cui©viene©emanato©un©insieme©di©regole©tecni-
che©in©materia©di©formazione©e©conservazione©di©documenti©informatici©delle©amministra-
zioni;-il©d.P.R.©n.©445/00,©recante©il©t.u.©delle©disposizioni©legislative©e©regolamentari©in©
materia©di©documentazione©amministrativa,©modificato©ed©integrato©dal©recente©d.lgs.©
n.©10/02.©Si©evincono©chiaramente©gli©obiettivi©e©le©finalita©di©tale©sistema©normativo,©princi-
palmente©volto©a©trasformare©i©procedimenti©amministrativi©tradizionali©in©procedimenti©
informatizzati;©a©configurare©provvedimenti©telematici;©a©garantire©comunque©la©conserva-
zione©dei©documenti,©che©vengono©infatti©memorizzati©su©appositi©dischi©worm;edinfine©a©
consentire,©ovviamente©nei©limiti©del©diritto©alla©riservatezza,©la©libera©circolazione©delle©
informazioni©nella©rete©unitaria©alla©quale©tutte©le©amministrazioni©sono©collegate.©Cfr.©anche©
il©d.P.R.©428/1998;©direttiva©del©9©dicembre©2003©n.©53©del©dipartimento©per©l'innovazione©e©
le©tecnologie©in©materia©di©trasparenza©dell'azione©amministrativa©e©gestione©dei©flussi©docu-
mentali;©artt.©55©e©56©del©d.P.R.©n.©445/2000©che©prevedono©il©nucleo©minimo©per©raggiungere©
obiettivi©informatici.©
(44)©L. 
Querzola, 
La 
tutela 
cautelarenella 
riforma 
delprocesso 
amministrativo. 
Avvicina-
mento 
o 
allontanamento 
dal 
processo 
civile?, 
in©Riv. 
dir. 
e 
proc., 
2001,©1437.©Non©ritengo©
opportuno©e©costruttivo,©infatti,©alimentare©e©sollecitare©in©maniera©indiscriminata©nei©con-
fronti©delle©Amministrazioni©statali,©immagini©di©inefficienza,©incompetenza,©staticita©,©caos,©
confusione,©scarsa©trasparenza,©soprattutto©in©Italia,©dove©manca©una©tradizione©di©un©sia©
pure©astratto©spirito©di©servizio©nei©confronti©dello©Stato.©Il©risultato©e©solo©quello©di©pro-
durre,©prevalentemente,©sentimenti©di©inaccessibilita©,©distacco,©lontananza,©insoddisfazione,©
disagio,©sottomissione©(solo©in©certi©casi).©A©cio©si©aggiunga©che,©in©ogni©caso,©anche©i©valori©
attribuibili©idealmente©alla©P.A.©sembrano©svanire©una©volta©dato©spazio©alle©istanze©piu©
emotive©dei©soggetti.©Per©non©parlare©dei©criteri©a©volte©volutamente©contorti©e©bizantini©con©
cui©le©leggi©vengono©redatte,©che©non©solo©non©vengono©comprese©dal©cittadino,©ma©nemmeno©
dalla©P.A.,©e©avvolgono©quest'ultima©in©una©intelaiatura©e©in©un©reticolo©diprocedure©incui©
difficilmente©e©individuabile©la©chiave©di©decrittazione©di©quel©grande©Mistero©Eleusino©che©
e©il©diritto©italiano.©Cfr.©su©questo©problema©I.F. 
Caramazza, 
Risarcimento 
del 
danno 
e 
giu-
dizio 
amministrativo, 
in©Rass. 
Avv. 
Stato, 
2002,©35,©il©quale©ironicamente©afferma©ûNel©diritto©
le©parole©sono©peggio©che©pietre...©difetto©della©tecnica©legislativa©adottata©e©la©pretesa©di©
esprimere©concetti©nuovi©con©termini©antichi,©il©che©poteva©riuscire©benissimoad©unartista©
come©Andrea©Chenier©che©ispirava©la©sua©poetica©al©sur 
despensers 
nouveauxfaisons 
des 
vers 
antiques, 
ma©che©al©nostro©legislatore©suggerisce©solo©soluzioni©pasticciateý.©

(45)©Decreti©Pres.©T.A.R.©Toscana©n.©1178©e©1179©del©21©novembre©2003©e,©comunque,©
quasi©la©totalita©dei©decreti©emessi©dal©Pres.©T.A.R.©Toscana©riguardanti©l'Avvocatura©dello©

DOTTRINA©443 


nente©le©eccezioni©e©la©difesa,©anche©in©coincidenza©con©l'emissione©del©
decreto,©posto©che©la©costituzione©puo©avvenire©il©giorno©stesso©del©deposi-
to©(46).©

La©mia©impressione©e©che©talvolta©il©rischio©che©si©corre©e©la©forzatura©del©
dato©normativo©della©205,©con©l'inevitabile©risultato©di©un©inutile©doppione©
dell'ordinanza©di©sospensiva,©senza,©tuttavia,©la©garanzie©del©contraddittorio©
con©la©Amministrazione,©con©grave©menomazione©dei©suoi©diritti©di©difesa©(e©
con©il©sospetto©di©incostituzionalita©,©visto©e©considerato©che©l'art.©24©della©
Costituzione©si©applica©anche©allo©Stato©in©giudizio).©

L'art.©7©della©legge©241©del©1990©ha©garantito©il©contraddittorio©preven-
tivo©con©il©privato,©ma©il©contraddittorio©successivo©con©l'amministrazione©
non©sempre©viene©pienamente©garantito.©

Perche¨questa©esigenza©di©tagliare©fuori©l'Amministrazione©e©di©preclu-
derle©anche©di©conoscere©il©contenuto©del©ricorso©notificato?©

La©tutela©dell'interesse©pubblico©non©deve©essere©considerata©come©alter-
nativa©o©addirittura©confliggente©con©l'interesse©della©comunita©e,©dunque,©
dei©singoli©cittadini.©

Vorrei©sottolineare©come©le©norme©presenti©nell'ordinamento©giuridico©
contengono©gia©le©soluzioni©e©gli©strumenti©necessari©per©tutelare©adeguata-
mente©sia©il©diritto©alla©difesa©del©ricorrente©sia©il©diritto©alla©difesa©dell'Am-
ministrazione©resistente,©senza©la©necessita©di©ricorrere©ad©altre©interpreta-
zioni.©

Innanzi©tutto,©e©gia©prevista©la©fissazione©di©una©camera©di©consiglio©
straordinaria©in©data©utile©e©relativa©notifica©del©ricorso©con©abbreviazione©
di©termini©ex 
art.©36,©r.d.©17©agosto©1907,©n.©642(47).©

Stabilire,©come©fa©il©giudice©di©Catania,©che©il©deposito©debba©avvenire©
prima©della©notifica,©oltre©che©non©essere©aderente©al©dato©normativo,©intro-
duce©i©germi©di©una©tutela©cautelare©ante 
causam 
non©ammessa©nel©nostro©
ordinamento.©

In©realta©il©giudice©di©Catania©perviene©alle©stesse©conclusioni©del©giudice©
bresciano©che©ha©sollevato©prima©eccezione©di©incostituzionalita©poi,©a©seguito©
del©rigetto©da©parte©della©Corte©costituzionale©(ordinanza©10©maggio©2002,©

n.©179),©ha©sottoposto©la©questione©dell'ammissibilita©del©decreto©monocratico©
ante 
causam 
dinanzi©alla©Corte©di©Giustizia©al©fine©di©legittimare©l'introdu-
zione©del©decreto©cautelare©ante 
causam,©giungendo,©tuttavia,©al©medesimo©
Stato.©L'uso©del©mezzo©del©fax©consente©all'Avvocatura©dello©Stato©e©all'Amministrazione©
interessata©di©venire©a©conoscenza©quanto©prima©del©contenuto©del©provvedimento©e©di©svol-
gere©immediatamente,©o©comunque©con©maggiore©celerita©,©le©attivita©difensive©ivi©connesse.©

(46)©Cfr.©al©riguardo©decreto©Pres.©f.f.©T.A.R.©Marche,©n.©374©del©7©ottobre©2003:©ûVisto©
l'atto©di©costituzione©in©giudizio©dell'Avvocatura©Distrettuale©dello©Stato©di©Ancona...ý.©
(47)©Il©termine©abbreviato©di©cui©all'art.©23©bis 
della©legge©n.©1034©del©1971,©introdotto©
dalla©legge©n.©205©del©2000,©non©si©applica©per©la©notifica©del©ricorso,©ma©trova©applicazione©
per©il©computo©del©termine©di©deposito©dello©stesso,©Consiglio©di©Stato,V©Sezione,©Sentenza©
18©marzo©2002©n.©1559.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

risultato:©pretermettere©e©compromettere©la©difesa©dell'Amministrazione©nel©
processo©cautelare(48),©oltre©che©cedere©al©fascino©indiscreto©della©complica-
zione.©

Allora©anche©qui©e©bene©evidenziare©come©la©fase©cautelare©sia©mera-
mente©incidentale©rispetto©a©quella©di©merito©e©che©il©giudice©della©cautela©
deve©necessariamente©conoscere©dei©motivi©di©ricorso.©

E©poi©per©quale©motivo©si©dovrebbe©forzare©il©dato©normativo©visto©che:©
ubi©lex©non©dixit©non©voluit©e©in©claris©nonfit©interpretatio?©

Mi©rammarico©del©fatto©che©la©parita©in©giudizio©tra©le©parti,©tanto©invo-
cata,©sembra©svanire©quando©e¨la©parte©pubblica©ad©averne©diritto©e©questo,©
a©volte,©anche©in©nome©di©un©mal©celato©sensazionalismo©giuridico.©

La©necessita©di©pretermettere©la©notifica©non©si©comprende©anche©alla©
luce©della©possibilita©prevista©dalla©205©di©proporre©eventualmente©motivi©
aggiunti©o,©ripeto,©la©possibilita©di©riduzione©di©termine©e©contestuale©decreto©
di©fissazione©con©convocazione©delle©parti©davanti©al©Presidente,©ove©questi©
lo©ritenga©utile©(art.©36©R.D.©17©agosto©1907,©n.©642)©(la©norma©e©del©1907!).©

Peraltro,©anche©nel©processo©comunitario©non©si©concepisce©una©richiesta©
di©tutela©in©via©d'urgenza©se©prima©non©sia©stato©gia©depositato©in©cancelleria©
il©ricorso©principale(49).©

4.©öIL 
dirittO 
aL 
contraddittoriO 
dell'amministrazionE 
C'e©gia©il©rischio©che©le©norme©previste©dalla©legge©205©del©2000,©se©non©
interpretate©letteralmente,©possano©nuocere©gravemente©ai©diritti©alla©difesa©
dell'Amministrazione.©

Gia©la©configurazione©di©una©nuova©fase©cautelare©anticipata©reca©un©
arretramento©ingiusto©ed©eccessivo©della©soglia©di©tutelabilita©delle©pretese©
del©ricorrente.©

Pretesa©ad©un©giusto©processo:©ne©ha©diritto©anche©lo©Stato©in©giudizio?©
Sembra©quasi©blasfemo©affermarlo,©eppure©e©un©diritto,©da©piu©parti©invocato©
ed©e©scontato©solo©se©applicabile©a©qualunque©parte,©basta©che©non©sia©pub-
blica.©

Il©riferimento©all'assenza©di©contraddittorio©va©inteso©quale©possibilita©di©
provvedere©inaudita©altera©parte,©purche¨il©ricorso©sia©stato©notificato©all'Am-
ministrazione:©non©si©tratta©di©un©ûazzeramento©totale,©ma©di©una©limitazione©
della©pienezza©del©contraddittorio©che©lascia©ferma©in©capo©ai©soggetti©interes-

(48)©Ordinanza©T.A.R.©di©Brescia,©n.©76,©del©24©aprile©2003.©
(49)©Cfr.©sul©punto©gli©approfondimenti©di©L. 
Querzola, 
Tutela©cautelare©e©convenzione©
di©Bruxelles©nell'esperienza©della©Corte©di©giustizia©delle©Comunita©europee,©in©Dir.©proc.©civ.,©
2000,©805©ss.©e,©della©stessa©autrice,©La©tutela©cautelare...op.©cit.,©181,©n.©33,©dove©viene©fatta©
un'ampia©panoramica©al©riguardo,©con©citazioni©dottrinarie©tra©cui©BiavatI 
Carpi, 
Diritto©
processuale©comunitario,©Milano,©2000,©286©e,©nel©senso,©invece,©a©favore©del©fatto©che©la©
richiesta©di©misura©cautelare©oggi©possa©precedere©l'instaurazione©del©giudizio©principale©
anche©nel©processo©amministrativo,©Villata,©Il©diritto©comunitario©e©il©processo©amministra-
tivo,©relazione©tenuta©nel©corso©della©XXXIII©tavola©rotonda©di©diritto©comunitario,©dedicata©
a©L'influenza©del©diritto©comunitario©sul©diritto©processuale,©tenutasi©a©Milano©il©24©novembre©
2000.©

DOTTRINA©445 


sati,©consapevoli©della©richiesta©della©misura©cautelare,©di©farsi©ascoltare©dal©
presidente,©di©depositare©scritti©o©di©diversamente©operare©a©tutela©dellepro-
prie©ragioniý(50).©

Infatti,©la©possibilita©di©decidere©inaudita¨altera¨parte¨non©esclude©che©il©
Presidente©prima©di©adottare©il©decreto,©ascolti©le©argomentazioni©difensive©
delle©altre©parti.©Aggiungere©una©nuova©tutela©pre-precautelare©significhe-
rebbe©svuotare©di©contenuto©la©stessa©legge©205©e©la©ratio¨ad©essa©sottesa.©

Come©e©possibile©ammettere©la©tutela©preventiva©ante¨causam,©nel©pro-
cesso©amministrativo,©visto©che©la©fase©cautelare©e©meramente©incidentale©
rispetto©a©quella©di©merito?©Il©giudice©della©cautela©deve©necessariamente©
conoscere©i©motivi©di©ricorso.©

Per©come©si©presenta©il©congegno©normativo©gia©di©per©se¨,©una©interpre-
tazione©penalizzante©per©l'Amministrazione©non©garantirebbe©il©contradditto-
rio©e©si©potrebbe,©come©tale,©anche©configurare©incostituzionale©per©violazione©
degli©artt.©3,©24,©111©e©113.©

Il©suddetto©decreto©potrebbe,©infatti,©inficiare,©gia©in©assenza©di©atti©e©
documenti©non©ancora©fatti©pervenire©alla©Avvocatura©dello©Stato,©la©garan-
zia©di©una©adeguata©tutela©degli©interessi©della©parte©pubblica.©

Tale©soluzione©adottata©dal©legislatore©si©pone©in©contrasto,©peraltro,©con©
le©soluzioni©adottate©negli©altri©ordinamenti©europei,©come©in©Francia,©dove©
addirittura©e©prevista©la©soluzione©contraria:©un©segmento©processuale,©senza©
contraddittorio©tra©le©parti,©per©i©casi©di©pronta©e©facile©soluzione,©in©cui©
l'istanza©viene©rigettata©inaudita¨altera¨parte,©senza©che©l'Amministrazione©
sia©a©conoscenza©nemmeno©del©ricorso(51).©

Non©dimentichiamo©che,©a©differenza©che©nel©processo©civile,©dove©
comunque©si©pone©il©problema©egualmente,©nel©processo©amministrativo©e©
l'interesse©pubblico©che©deve©prevalere,©e©che©si©realizza©anche©con©la©tutela©
apprestata©al©privato©istante.©

Senza©poi©contare©il©fatto©che©il©contraddittorio©sfrutta©la©contrapposi-
zione©dialettica©delle©parti©litiganti©per©finalita©superiori©di©ordine©obiettivo©
(l'interesse©pubblico©ad©una©razionale©ricerca©della©verita©controversa©o©l'at-
tuazione©della©giustizia©sostanziale)(52).©

Ormai,©non©si©puo©certo©sostenere©che©la©posizione©processuale©della©

P.A.©sia©preminente©rispetto©alle©parti©private.©
(50)©F.©Caringella, 
Corso¨di¨diritto¨processuale¨amministrativo,©Giuffre©,©2003,©1076.©
(51)©Code¨dejustice¨administratif,¨cos|©come©modificato©da©un©decreto©del©1997©in©attua-
zione©di©una©legge©del©1995,©cfr.©al©riguardo©J. 
Berthoud, 
E. 
Coent-Bochard, 
V. 
Haim, 
O. 
Yeznikian, 
L'exe¨cution¨des¨de©csions¨de¨justice,¨in©AJDA,¨864©ss.©Piu©in©generale©J. 
Woehrling, 
La¨reforme¨du¨contentieux¨administratifvue¨des¨tribunaux¨administratifde¨pre-
miere¨instance,¨in©Dir.¨Proc.¨Amm.1995,©842©e©sulla©legge©n.©2000-597©del©30©giugno©2000©rela-
tiva©ai©re¨fe¨re¨davanti©alle©giurisdizioni©amministrative,©C. 
Silvestri, 
Il¨sistema¨dei¨re©fe©re©s,¨
in©Foro¨it,¨1998,©V,©c.©9©ss.;©G. 
Paleologo, 
Modo¨di¨lavoro¨dei¨Consigli¨di¨stato¨italiano¨efran-
cese¨in¨sede¨giurisdizionale,¨in©Estratto¨dal¨volume¨ûI¨Consigli¨di¨stato¨di¨Francia¨e¨d'Italia,¨a¨
cura¨di¨Giovanni¨Paleologo,¨Giuffre©,1998,15.©Anche©in©Germania©si©riscontrano©soluzioni©ana-
loghe,©v.©W.Heilek, 
Cenni¨sulla¨giustizia¨amministrativa¨in¨Baviera/Germania,¨in©
www.diritto.it/articoli/amministrativo/heilek.htm,¨1ss.©

(52)©L. 
P.Comoglio, 
Contraddittorio,¨voce©Nov.¨Dig.,¨UTET,©vol.©VI,©2.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©P.A.©non©e©piu©da©ritenersi©privilegiata©dinanzi©al©G.A.:©il©processo©
amministrativo©non©e©piu©rivolto©a©soddisfare©in©via©primaria©solo©l'interesse©
pubblico.©

Da©tempo©le©due©parti©sono©in©posizione©di©parita©.©

In©particolare,©con©l'avvento©della©legge©205/2000,©deve©escludersi©che©la©

P.A.©si©trovi©in©ordine©al©sistema©delle©misure©cautelari©del©processo©ammini-
strativo©in©una©posizione©avvantaggiata:©in©questi©esatti©termini©si©e©pronun-
ciata©la©Corte©Costituzionale©con©ordinanza©n.©179©del©6©maggio©2002.©
La©Corte,©nel©dichiarare©la©manifesta©infondatezza©della©questione©di©
legittimita©costituzionale©dell'art.©21©legge©n.©1034©del©1971©cos|©come©novel-
lato©dalla©legge©205©del©2000,©sollevata©in©riferimento©agli©artt.©24©e©113©della©
Costituzione,©nonche¨dell'art.©700©c.p.c.,©sollevata©in©riferimento©agli©artt.©3,©
24©e©113©Cost.,©dichiara©che©deve©escludersi©che©la©P.A.©si©trovi©in©una©posi-
zione©privilegiata©in©ordine©al©sistema©delle©misure©cautelari©del©processo©
amministrativo©(53).©

Nel©processo©amministrativo©la©tempestivita©e©la©effettivita©della©tutela©
anche©cautelare©sono©ormai©completamente©assicurate©dal©complesso©delle©
disposizioni©processuali©che©prevedono,©tra©le©altre©cose,©la©massima©sempli-
cita©e©flessibilita©del©mezzo©introduttivo©dei©giudizi©amministrativi,©anche©
attraverso©il©meccanismo©dei©motivi©aggiunti©e©l'impugnazione©di©atti©soprav-
venuti©o©conosciuti©dopo©la©proposizione©del©ricorso©(art.©1©della©legge©205©
/2000©sostitutivo©dell'art.©21,©primo©comma©legge©6©dicembre©1971©n.©1034).©

In©questo©contesto©di©ampliamento©di©tutela©delle©situazioni©giuridiche©
soggettive©non©e©affatto©detto©che©la©parte©debole©sia©necessariamente©il©ricor-
rente(54).©

Questo©poteva©accadere©in©un©sistema©fondato©sugli©interessi©oppositivi.©

In©un©sistema,©tuttavia,©che©ha©sempre©maggiore©riguardo©e©si©fonda©
ormai©sugli©interessi©pretesivi,©non©e©infrequente©che©sia©proprio©l'Ammini-
strazione©la©parte©debole.©

Si©tende©a©chiedere©ai©pubblici©poteri©piu©di©quanto©i©pubblici©poteri©
possano©ragionevolmente©dare(55).©

Talora©e©il©danno©al©buon©andamento©della©P.A.©che©si©configura:©e¨
imprescindibile©garantire©la©verifica©dell'eventuale©danno©che©anche©una©breve©
sospensione©possa©arrecare©all'interesse©pubblico.©

(53)©Ordinanza©n.©179©del©2002,©in©www.cortecostituzionale.it.©Cfr.©anche©A. 
Monaci-
liuni, 
Il_procedimento_monitorio_e_dintorni_nel_processo_amministrativo,_in©giust._it.,_10:©ûe¨
stato©sostenuto©(Abbamonte,©in_primis)©che©il©legislatore©dell'art.©8©ha©trasfuso©tout_court_il©
procedimento©monitorio©nel©corpo©del©processo©amministrativo©per©dare©risposta©ad©un'esi-
genza©di©completezza...Solo©un©accenno©-che©offro©come©spunto©all'illustre,©ed©a©me©caro,©
Maestro©-al©mio©convincimento©sulla©necessita©,©in©primo©luogo©di©superare©in©qualche©modo©
la©tralaticia©affermazione©sui©privilegi©di©cui©godrebbe©la©P.A.©Non©puo©negarsi©che©una©serie©
di©norme©sostanziali©e©procedurali©a©garanzia©del©cittadino...©e©fatte©valere©da©una©giurispru-
denza©particolarmente©attenta...©impongono©una©rimeditazione©della©frusta©locuzione©e©della©
sua©effettiva©portataý.©
(54)©S.©Giacchetti, 
L'esecuzione_delle_statuizioni_giudiziali_nei_confronti_della_P.A._e_la_
foresta_di_Sherwood,_in©www.giust.it/articoli/giacchetti_esecuzione.htm._

(55)©S. 
Giacchetti, 
L'esecuzionedellestatuizionigiudiziali...op._cit._

DOTTRINA©447 


Il©giudice©amministrativo©si©pone,©dunque,©come©ûil©garante©non©del©solo©
interesse©legittimo©del©ricorrente,©ma©anche©della©potesta©dell'Amministra-
zione...©sullo©sfondo©c'e©un©terzo©partecipante©al©giudizio,©silenzioso©come©
un©convitato©di©pietra,©ed©e©quella©giustizia©nell'Amministrazione©che©il©giu-
dice©e©del©pari©tenuto©a©tutelare©ai©sensi©dell'art.©100©Cost....la©quale©va©intesa©
non©solo©nel©senso©formale©di©legittimita©ma©anche©nel©senso©sostanziale©di©
buon©andamentoý©(56).©

Cio©anche©alla©luce©della©nuova©formulazione©dell'art.©111©della©Costitu-
zione©che©afferma©il©principio©del©rispetto©del©giusto©processo,©nonche¨del©1©
comma©dell'art.©117©Cost.©come©novellato©con©la©legge©costituzionale©12©otto-
bre©2001,©n.©3©(Modifiche©al©titolo©V©della©parte©seconda©della©Costituzione)©
che©impone©una©interpretazione©conforme©anche©ai©vincoli©ed©obblighi©inter-
nazionali(57).©

Ora,©e©evidente©che©l'adozione©del©decreto©cautelare©monocratico©inau-
dita©alteraparte©se©non©adottato©secundum©legem,©potrebbe©oltremodo©violare©
le©norme©costituzionali©di©cui©agli©artt.©3,©24,©111©e©113.©

Risulta©ancora,©e©qui©mi©voglio©ripetere,©che©le©suddette©norme,©tanto©
invocate©per©garantire©le©parti©private,©vengono©sempre©dimenticate©quando©
si©tratta©di©applicarle©alla©parte©pubblica©statale.

Eé,©peraltro,©doveroso,©ricordare©che©l'Adunanza©Plenaria©del©Consiglio©
di©Stato,©con©ordinanza©30©marzo©2000,©n.©1©(58),©ha©tra©le©altre©cose©affer-
mato©che©l'Amministrazione,©qualsiasi©attivita©sia©ad©essa©imputabile,©va©vista©
sempre©come©servizio©nell'interesse©della©comunita©,©perche¨,©come©gia©rilevato©
nelle©precedenti©sentenze©dell'Adunanza©stessa©nn.©4©e©5©del©22©aprile©1999,i©
principi©costituzionali©di©buon©andamento©e©di©imparzialita©ûcostituiscono©
valori©essenziali©di©riferimento©di©ogni©comportamento©dell'Amministra-
zioneý©e©ûriguardano©allo©stesso©modo©l'attivita©volta©all'emanazione©di©prov-
vedimenti©e©quella©con©cui©sorgono©o©sono©gestiti©i©rapporti©giuridici©discipli-
nati©dal©diritto©privatoý;©sicche¨ûva©sempre©finalizzata©al©perseguimento©
dell'interesse©collettivo©ogni©attivita©dell'Amministrazione©senza©alcuna©ecce-
zioneý(59).©

V'e©inoltre©da©ricordare©che©la©dottrina©italiana©degli©ultimi©cinquanta©
anni©e¨frutto©di©una©impostazione©forense©data©dagli©studiosi©-quasi©sempre©

(56)©S. 
Giacchetti, 
L'esecuzione...op.cit.©
(57)©Cfr.,©a©proposito©dei©procedimenti©monitori,©A. 
Monaciliuni,©Ilprocedimento©moni-
torio©edintorninelprocessoamministrativo,©in©Giust.©it.,©la©necessita©di©farsi©carico©delle©pre-
occupazioni©relative©alle©esigenze©del©contraddittorio©e©proteggere©il©debitore©contro©illegit-
time,©infondate©o©maliziose©pretese,©per©salvaguardare©all'Amministrazione©la©posizione©e©le©
eccezioni©che©le©spettano,©ûassume©oggi©nuova©pregnanza©alla©luce©della©attuale©formulazione©
dell'art.©111©della©Costituzione,©ovvero©in©forza©dell'introduzione©nella©Carta©fondamentale©
del©principio©del©giusto©processo©e©delle©garanzie©del©diritto©di©difesaý;©v.©anche©ProttO 
M.,©LatutelaanticipatoriadeicreditipecuniariversolaP.A.:©tratutelacautelareetutelasom-
maria,©in©http://www.giust.it©

(58)©Pubblicata©in©Cons.©Stato,©2000,©2040.©
(59)©S. 
Giacchetti, 
La©responsabilita©patrimoniale©dell'Amministrazione©nel©quadro©del©
superamento©della©dialettica©diritti©soggettivi-interessi©legittimi,©in©Cons.©Stato,©2000,©II,©2027.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

avvocati-docenti©universitari©-,©dove©il©punto©di©vista©fatto©valere©e©spesso©
solo©quello©della©parte©privata,©a©scapito©della©parte©pubblica©statale,©rappre-
sentata©dalla©Avvocatura©dello©Stato©(peraltro©con©risorse©umane©limitatea©
sole©350©unita©togate©su©tutto©il©territorio©italiano).©

Le©storture©sono©tante:©si©pone©pertanto©necessario©verificare©con©accu-
ratezza©ûse©il©coacervo©normativo©oggi©dato,©opportunamente©utilizzato,©non©
sia©in©grado©di©assicurare©privilegi©al©singolo©a©scapito©dell'interesse©pubbli-
coý©(60).©

Tali©concezioni©o©idee©ricevute,©cristallizzate©in©stereotipi,©in©generici©
elementi©di©giudizio,©alimentano©interpretazioni©distorte©e©penalizzanti©per©
lo©Stato©in©giudizio.©

Il©rischio©che©si©corre©perseguendo©questa©impostazione©e©un©cammino©a©
ritroso,©che©si©preannuncia©affascinante,©forse,©per©alcuni,©ma©non©in©sintonia©
con©le©regole©del©nostro©ordinamento,©che©garantisce©la©parita©processuale©
per©tutte©le©parti,©pubbliche©o©private©che©siano.©

Nel©deposito©delle©opinioni©fossilizzate©nelle©capsule©di©una©ripetitivita©
acritica,©tale©interpretazione©occupa,©purtroppo,©un©posto©di©tutto©riguardo,©
e©trae©la©sua©linfa©vitale©da©una©concezione©che©privilegia©gli©individui©e©non©
piu©la©collettivita©,©si©spoglia©del©connotato©originario,©diventa©etichetta©defini-
toria,©scorciatoia©retorica,©tracciata©dagli©stessi©congegni©che©l'hannopro-
dotta,©con©evidente©esaltazione©del©carattere©citazionale©ormai©privo©di©conte-
nuto©sostanziale©e©con©un©pervicace©indugio©ripetitivo©del©tema.©

Nel©magma©delle©interpretazioni,©meglio©appoggiarsi©ad©un'evocazione©
giuridicamente©ûemblematicaý,©come©quella©che©anche©lo©Stato©in©giudizio©
deve©avere©i©suoi©diritti©da©far©valere©e,©quando©questi©ci©sono,©deve©essergli©
concesso©di©farli©valere.©

La©disposizione©degli©argomenti©scelti©dai©fautori©di©questa©impostazione©
cos|©penalizzante©per©lo©Stato,©fa©pensare©ad©una©catena©degli©anelli©diseguali,©
ad©un©congegno©antiquato©che©privilegia©le©istantanee,©rinunciando©allo©
sguardo©d'insieme,©col©rischio©di©cogliere©solo©aspetti©momentanei.©

(L'istantanea,©si©sa,©a©differenza©del©filmato,©non©da©immagini©collegate©
nel©succedersi©degli©eventi,©non©ritrae©il©cambiamento©nel©suo©divenire,©e©con-
dannata©alla©fissita©e©appartiene,©come©tale,©al©calderone©della©pseudo-comu-
nicazione©^giuridica©in©questo©caso).©

5.©öNominA 
deL 
commissariO 
AD 
ACTA 
iN 
sedE 
dI 
adozionE 
deL 
decretO 
monocraticO 
Il©dato©letterale©del©comma©14©dell'art.©21©stabilisce©che©ûnel©caso©in©cui©
l'Amministrazione©non©abbia©prestato©ottemperanza©alle©misure©cautelari©
concesse©la©parte©interessata,©puo©con©istanza©motivata©e©notificata©alle©altre©
parti,©chiedere©al©T.A.R.©le©opportune©disposizioni©attuativeý.©

(60)©A. 
Monaciliuni, 
Ilprocedimento 
monitorio 
e 
dintorninelprocesso 
amministrativo, 
in©
Giust. 
it.,©10©ûNon©intendo©qui©predicare©in©astratto©la©supremazia©dell'interesse©pubblico,©
peraltro©per©cos|©dire©in©re 
ipsa.©Qualsiasi©Stato,©qualsiasi©societa©organizzata,©a©quanti©prin-
cipi©liberisti©abbia©a©conformarsi,©non©potra©mai©fare©a©meno©di©curare©l'interesse©della©collet-
tivita©ed©assicurargli©prevalenza©su©quelli©del©singolo,©ancorche¨nel©rispetto©di©questi©ultimiý.©


DOTTRINA©449 


Pare,©dunque,©difficile©ipotizzare©la©possibilita©da©parte©del©Presidente©di©
nominare©contestualmente©nel©decreto©anche©il©commissario©ad_acta,©palesan-
dosi©la©necessita©che©solo©in©caso©di©inadempimento©alle©prescrizioni©in©esso©
contenute,©e©con©istanza©di©parte,©sia©possibile©radicare©il©giudizio©di©ottempe-
ranza,©e©non©in©via©preventiva©e©cautelativa.©

Oltretutto,©quest'ultimo©richiede©una©valutazione©del©merito©della©con-
troversia©da©parte©del©giudice,©con©una©sostituzione©di©esso©all'Amministra-
zione©(61).©

Inoltre,©si©determinerebbe©un©curioso©transfert_del©giudice©monocratico©
cautelare©in©un©giudizio©che,©peraltro,©spetta©al©collegio.©

Si©profilerebbero,©infatti,©una©carenza©ed©un©vuoto©di©tutela©nei©confronti©
degli©atti©lesivi©posti©in©essere©dal©commissario©ad_acta,©non©essendo©stato©
introdotto©il©giudizio©per©l'esecuzione©della©misura©cautelare©e,©dunque,©
ancora©adito©il©giudice©dell'ottemperanza.©

Si©ricorda,©infatti,©che©il©decreto©inaudita_altera_parte_non©e©immediata-
mente©appellabile©ed©il©lasso©di©tempo©(talora©lungo)©tra©la©sua©emanazione©
e©la©fissazione©della©prima©camera©di©consiglio,©puo©compromettere©irrime-
diabilmente©non©solo©la©difesa©ma©anche©gli©interessi©dell'Amministrazione©
con©grave©nocumento,©quindi,©degli©interessi©pubblici.©

Cio©puo©allora©offrire,©a©contrario,©lo©spunto©per©una©rimeditazione©sulla©
natura©giuridica©di©quella©invenzione©giurisprudenziale©che©e©il©commissario©
ad_acta,©e©per©configurare©la©natura©amministrativa©e©non©giurisdizionale©dei©
suoi©atti,©configurandosi©la©necessita©di©riequilibrare©a©favore©dell'Ammini-
strazione©i©diritti©alla©difesa©alquanto©compressi,©e©fornirle©la©possibilita©di©
intervenire©in©qualche©modo©nelle©more(62).©

Si©consideri©che©nel©caso©del©Catania-calcio©il©decreto©e©stato©emesso©il©
14©agosto©in©quanto©la©prima©udienza©utile©si©teneva©solo©il©12©settembre.©

(61)©Nomina,©invece,©il©commissario©ad_acta,©decreto©Pres.©T.A.R.©Calabria©sez.©stacc.©
Reggio©Calabria©del©14©agosto©2003©(cd.©caso©del©Catania©calcio).©Lo©nomina,mainsededi©
istanza©di©esecuzione©cautelare,©decreto©Pres.©f.f.©T.A.R.©Sicilia,©sez.©stacc.©Catania,©II©sez.,©
n.©1010©del©12©giugno©2003.©Cfr.©anche©G.©Virga,©L'esecutivita©delle_sentenze_di_primo_grado_
tra_giudizio_di_ottemperanza_e_tutela_cautelare,_in©www._giust.it/corte/cortecost_1998-406.html_

Sul©tema©G. 
Avanzini, 
L'esecuzione_dellesentenzedelgiudiceamministrativo_nonpassate_
in_giudicato_tra_diritto_positivo_ed_effettivita©della_tutela,_in©Giur._cost.,©1999,©fasc.©2,©1251©ss.,©
sulla©pronuncia©della©Corte©Costituzionale©12©dicembre©1998,©n.©406©che©ha©rigettato©la©que-
stione©di©incostituzionalita©dell'art.©37©legge©1034/1971,©dell'art.©27©comma©1©n.©4©r.d.©
1054/1024©e©degli©artt.©90©e©91©r.d.©642/©1907©nella©parte©in©cui©prevedono©che©il©giudizio©di©
ottemperanza©possa©essere©proposto©esclusivamente©avverso©le©sentenze©gia©passate©in©giudi-
cato;©C. 
Cavalieri,_L'esecuzione_delle_sentenze_di_primo_grado_ex_art._10_legge_205/2000:_

una_estensione_del_giudizio_di_ottemperanza_o_speciale_procedimento_cautelare_in_pendenza_del_
ricorso_in_appello?_in_www.giust.it/articoli/calvieri_esecuzione.htm;_G. 
Verde, 
Attualita©del_
principio_nulla_executio_sine_titulo,_in©Riv._dir._proc.,_1999,©963©ss.;©B. 
Graziosi, 
Giudizio_di_
ottemperanza_ed_esecuzione_delle_sentenze_di_primo_grado,_in©Dir._proc._amm.,_1997,©451©ss.©

(62)©Ad©esempio,©poteva©risultare©preferibile,©invece©che©l'adozione©del©ûdecreto©salva©cal-
cioý,©ipotizzare©il©ricorso©ad©un©atto©di©autoannullamento©d'ufficio©nel©superiore©interesse©
pubblico.©Questo,©tuttavia,©solo©nel©caso©gli©atti©posti©in©essere©dal©commissario©ad_acta_fos-
sero©stati©ritenuti©lesivi,©visto©che©appare©improbabile©poter©instaurare©ilgiudiziodi©reclamo©
al©giudice©dell'ottemperanza©prima©della©camera©di©consiglio©ed©e©precluso©appellare©il©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Com'e©noto,©il©Consiglio©dei©Ministri,©in©data©19©agosto©2003,©ha©rite-
nuto©necessario©emettere©il©cosiddetto©decreto©legge©ûsalva©calcioý©per©argi-
nare©gli©effetti©di©tale©pronuncia(63).©Oltretutto,©una©maggiore©approfondita©
analisi,©nonche¨lo©spiegarsi©del©contraddittorio,©avrebbe©potuto©approfondire©
gli©aspetti,©controversi,©relativi©alla©giurisdizione©del©giudice©amministrativo©
nonche¨alla©competenza©territoriale©del©TAR©Calabria,©sezione©distaccata©di©
Reggio©Calabria.©

Pare©dubbio©che©un©potere-dovere©di©porre©in©essere©atti©amministrativi©
da©parte©del©commissario©ad 
acta,©possa©scaturire©da©una©pronuncia©giurisdi-
zionale,©senza©il©supporto©di©un©dato©normativo,©e©per©giunta©espressa©in©
veste©monocratica.©

La©suddetta©interpretazione,©peraltro,©non©si©giustifica©alla©luce©della©
legge©205,©che©ha©espressamente©previsto©la©possibilita©di©consentire©l'esecu-
zione©delle©ordinanze©cautelari©mediante©l'attribuzione©al©giudice©degli©stessi©
poteri©previsti©nel©giudizio©di©ottemperanza©(l'art.©3©della©legge©205©del©2000©
prevede©che©il©giudice©abbia©gli©stessi©poteri©previsti©dall'art.©27,©n.©4,©del©t.u.©

n.©1054/1924).©
Nemmeno©una©valutazione©d'insieme©di©questo©peculiare©rito©processuale©
riesce©a©giustificare©tale©interpretazione,©anche©considerando©che©il©meccani-
smo©tipico©del©medesimo©viene©utilizzato©in©vari©altri©tipi©di©processo,©come©
una©sorta©di©rito©ûpasse-partoutý,©per©risolvere©problemi©altrimenti©di©difficile©
soluzione(64).©
Nemmeno©sembra©aderente©al©dato©normativo©un©altro©tipo©di©interpre-
tazione,©volta©ad©accogliere©l'istanza©e,©in©attesa©della©camera©di©consiglio,©
ordinare©all'Amministrazione©il©riesame©della©pretesa©sostanziale©fatta©valere:©
in©tal©caso©si©determinerebbe,©infatti,©una©ingiusta©compressione©del©diritto©
alla©difesa(65).©

decreto©innanzi©al©Consiglio©di©Stato.©Cfr.©sul©punto©della©subordinazione©del©rimedio©del©
pubblico©interesse©in©caso©di©provvedimento©illegittimo©del©commissario©ad 
acta,©G. 
Vacirca, 
L'impugnazione 
dei 
provvedimenti 
adottati 
dal 
commissario 
giudiziale 
ad 
acta, 
in©

Foro 
amm., 
1982,©259.©Cfr.©anche©F. 
Favara, 
Ottemperanza 
al 
giudicato 
e 
attribuzioni 
ammin
istrative 
regionali, 
in©Rass. 
Avv. 
St., 
1977,©498,©laddove©si©pone©il©problema©della©tutela©dei©
terzi©che©dall'attivita©del©commissario©ad 
acta 
dovessero©risultarne©lesi.©

(63)©Il©decreto©conta©di©tre©articoli:©nel©primo©si©riconosce©e©favorisce©l'autonomia©dell'or-
dinamento©sportivo,©nel©secondo©si©sottolinea©che©i©rapporti©tra©ordinamenti©sono©regolati©
con©principio©di©autonomia©e©nel©terzo©sono©previste©le©norme©sulla©disciplina©e©giurisdizione©
transitoria.©
(64)©Ad©esempio,©nel©giudizio©contro©il©silenzio,©nella©fase©di©esecuzione©delle©pronunce©
cautelari,©nella©fase©inerente©alla©determinazione©del©quantum 
della©sentenza©di©condanna©al©
risarcimento©del©danno,©ai©fini©dell'esecuzione©delle©sentenze©non©passate©in©giudicato,©e©
non©sospese©dal©giudice©di©appello©(art.©33©della©legge©n.©1034/1971,©come©integrato©dal-
l'art.©10©della©legge©205).©
(65)©Decreto©pres.©f.f.©T.A.R.©Toscana©n.©835©del©31©luglio©2003:©nel©caso©di©specie©si©acco-
glie,©ai©fini©del©riesame©da©parte©della©Prefettura,©della©posizione©del©cittadino©extracomunita-
rio,©alla©luce©di©nuovi©fatti©intervenuti,©senza©permettere©che©la©difesa©dell'Amministrazione©
possa©intervenire©e©fornire©il©proprio©punto©di©vista©ed©eventuali©chiarimenti©circa©il©suo©ope-
rato.©

DOTTRINA©451 


6.©öIL 
decretO 
inauditA 
alterA 
partE 
comE 
inutilE 
doppionE 
dell'ordinanzA 
dellA 
sospensiva? 
La©mia©impressione©e©che©ci©troviamo©di©fronte©ad©una©sovrabbondanza©
di©corsie©acceleratorie©nella©definizione©del©giudizio©amministrativo,©con©una©
cautela©preprocessuale©ed©endoprocessuale.©

Se©il©dato©normativo©non©viene©applicato©alla©lettera©il©rischio©che©si©
corre©e©che©si©realizzi©una©duplicazione©della©tutela©cautelare©nel©processo©
amministrativo.©

La©necessita©di©pretermettere©la©notifica©non©si©comprende,©come©si©e©gia©
detto,©anche©alla©luce©della©possibilita©prevista©dalla©205©di©proporre©eventual-
mente©motivi©aggiunti,©o©la©possibilita©di©riduzione©di©termine©e©contestuale©
decreto©di©fissazione©con©convocazione©delle©parti©davanti©al©Presidente,ove©
questi©lo©ritenga©utile©(art.©36©R.D.©17©agosto©1907,©n.©642).©

Inoltre©vi©e©la©possibilita©di©presentare©istanza©di©prelazione©anche©d'uffi-
cio©ai©sensi©del©combinato©disposto©degli©artt.©19©legge©1034/1971©e©artt.©51-53©

r.d.©n.©642/1907.©
In©realta©si©potrebbero©prospettare©tre©gradi©di©giudizio©gia©presenti©in©
primo©grado:©la©fase©precautelare,©la©fase©cautelare©e©la©fase©di©merito.©
Da©una©fase©precautelare©ad©una©fase©cautelare,©con©il©profilarsi©di©un©
pericolo©di©un©doppione©inutile.©
Ci©troviamo,©dunque,©di©fronte©alla©particolarita©di©una©tutela©cautelare©
fruibile©piu©di©una©volta,©di©provvedimento©cautelare©servente©una©seguente©
fase©cautelare©che©a©sua©volta©e©servente©di©una©fase©a©cognizione©piena,©ove©
le©misure©cautelari©provvisorie©sono©destinate©ad©avere©efficacia©sino©alla©
decisione©sul©ricorso©principale,©e©il©decreto©monocratico,©ancor©piu©provviso-
rio,©e©destinato©a©durare©fino©all'eventuale©adozione©delle©misure©cautelari©
adottate©con©contraddittorio,©in©una©sorta©di©cautela©strumentale©alla©cautela©
strumentale©al©merito©(66).©

Quale©sia©l'utilita©del©decreto©inaudita 
altera 
parte,©appare©sempre©piu©
difficile©dimostrarla,©anche©perche¨l'istituto©dell'abbreviazione©dei©termini©
tendeva©ad©assicurare©tale©scopo.©Eéstato©osservato©che©la©concessione©del©
decreto©cautelare©provvisorio©potrebbe©avere©una©qualche©utilita©solo©nel©
periodo©feriale,©in©cui©le©camere©di©consiglio©sono©limitate(67).©

Oltretutto,©a©tale©inconveniente©si©potrebbe©ovviare©istituendo©dei©turni©
per©il©collegio©giudicante,©sia©feriale©sia©durante©l'anno,©come©avviene©per©i©
presidenti©dei©T.A.R.©e©di©sezione©del©Consiglio©di©Stato,©per©gli©Avvocati©

(66)©La©medesima©sensazione©e©stata©registrata©anche©nella©letteratura©processualcivili-
stica,©cfr.©L. 
Querzola, 
La 
tutela 
cautelare 
nella 
riforma 
delprocesso 
amministrativo. 
Avvici-
namento 
o 
allontanamento 
dal 
processo 
civile?, 
in©Riv.dir.e 
proc.civ., 
2001,©186.©Panzarola, 
Ilprocesso 
cautelare, 
in©Ilprocesso 
davanti 
al 
giudice 
amministrativo, 
a©cura©di©Sassoni©e©Vil-
lata,©Torino,©2001,©definisce©il©decreto©del©presidente©come©una©ûipotesi©di©trattazione©antici-
pata©della©domanda©cautelareý.©

(67)©M. 
Sanino, 
Ilprocesso 
cautelare, 
in©CerullI 
IrellI 
(a©cura©di),©Verso 
il 
nuovo 
pro-
cesso 
amministrativo, 
Torino,©2000,©249©ss,©riportato©anche©da©V. 
Caianiello, 
Manuale 
di 
diritto 
processuale 
amministrativo, 
2003,©736.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dello©Stato©e©per©i©giudici©ordinari,©in©modo©che©la©possibilita©di©tenere©l'u-
dienza©sia©sempre©garantita,©e©con©lo©scopo,©piu©che©degno,©di©evitare©facili©
strumentalizzazioni©legate©al©periodo©feriale©o©a©periodi©in©cui©non©siano©pre-
viste©udienze©frequenti.©

Sarebbe©sufficiente©anche,©piu©semplicemente,©intensificare©il©numero©
delle©udienze,©cos|©come©gia©avviene©in©alcuni©T.A.R.©

Tale©affollamento©di©strumenti©cautelari©si©pone©ancor©piu©in©contraddi-
zione©con©l'esigenza©del©legislatore©della©205©di©porre©un©argine©al©successo 
della©tutela©cautelare,©di©cui©l'attuale©processo©amministrativo©e©in©parte©vit-
tima 
(basti©pensare©che©nell'ordinamento©francese©assistiamo©ad©un©fenomeno©
quasi©contrario).©

Eépossibile,©infatti,©asserire©con©sicurezza©che©nel©nostro©ordinamento©e©
ora©possibile©rinvenire©uno©sfavor 
legislativo©nei©confronti©della©consolida-
zione©dell'assetto©di©interessi©sulla©base©dell'ordinanza©cautelare,©in©quanto©
la©spinta©innovativa©e©ormai©tutta©proiettata©verso©l'accelerazione©del©pro-
cesso©di©merito©e©in©ogni©caso©verso©l'esecuzione©coattiva©della©pronunzia©
della©sentenza©di©primo©grado,©che©e©comunque©emanata©sulla©base©di©una©
cognizione©piena.©

L'arretramento©dei©poteri©dell'ottemperanza©proprio©all'emanazione©
della©sentenza©esecutiva©in©primo©grado,©nonche¨la©maggiore©accentuazione©
di©una©nozione©di©giudicato©a©formazione©progressiva©potrebbe©risolvere,©
in©termini©deflattivi,©la©problematica©dell'ottemperanza©cautelare,©oltre©
che©porre©un©freno©alla©cosiddetta©cautelarizzazione 
del©processo©ammini-
strativo.©

Ne¨d'altronde,©puo©sottacersi©che©la©preferenza©accordata©al©momento©
acceleratorio©verso©la©definizione©del©giudizio©rispetto©al©momento©cautelare,©
e©stata©da©sempre©perseguita©dal©legislatore,©che©gia©nel©lontano©1978©con©la©
legge©n.©1,©all'art.©5,©in©materia©di©opere©pubbliche,©aveva©assegnato©al©giudice©
il©termine©massimo©di©quattro©mesi©per©la©discussione©del©ricorso©e©limitato©
a©solo©sei©mesi©la©durata©del©processo©cautelare.©

Nella©dottrina©processualcivilistica©si©sostiene(68)©che,©anche©nel©casodi©
emissione©di©un©provvedimento©cautelare©emanato©inaudita 
altera 
parte,si©
prevede©la©possibilita©per©il©giudice©di©assumere©sommarie©informazioni.©

La©singolare©capacita©descrittiva-evocativa©del©decreto©monocratico,©la©
caratteristica©di©strumentalita©non©aggiunge©alcunche¨alla©provvisorieta©della©
tutela©cautelare,©intesa©come©inidoneita©a©dettare©una©disciplina©definitiva©
del©rapporto©controverso,©anche©perche¨nel©nostro©ordinamento©(a©differenza©
che©in©altri©ordinamenti,©come©quello©tedesco©e©francese)(69)©i©provvedimenti©
cautelari©nascono©come©istituzionalmente©serventi©(strumentali©appunto)©
rispetto©al©processo©a©cognizione©piena,©e©questo©a©causa©della©provvisorieta©

(68)©A. 
ProtO 
Pisani, 
op. 
cit., 
4©
(69)©A. 
ProtO 
Pisani, 
Sulla 
tutela 
giurisdizionale 
differenziata, 
in©Riv. 
dir. 
proc., 
1979,©
588©ss.©

DOTTRINA©453 


degli©stessi©e©della©loro©inefficacia,©a©seguito©dell'emersione©di©ulteriori©fatti©
probatori©che©introducano©elementi©nuovi©nella©valutazione©del©maggiore©o©
minore©grado©di©probabile©esistenza©del©diritto.©

L'©importanza©di©assicurare©il©contraddittorio©nella©fase©cautelare©anche©
all'Amministrazione©e©sottolineata©dal©fatto©che©l'esigenza©primaria©di©una©
protezione©immediata©della©pretesa©ha©spesso©spostato©l'ago©della©giustizia©
amministrativa©verso©le©forme©di©tutela©interinale,©paradosso©di©una©tutela©
cautelare©piu©completa©per©intensita©e©tempi©di©quella©apprestata©dal©giudizio©
di©cognizione.©

La©cautelarizzazione©del©processo©amministrativo,©conseguenza©di©tutto©
cio©,©ha©notevolmente©accentuato©le©difficolta©della©difesa©dell'Amministra-
zione,©spesso©costretta©a©difendersi©anche©nel©merito©in©sede©di©sospensiva.©

Vero©e©che©l'introduzione©della©possibilita©per©il©giudice©di©emettere©la©
sentenza©in©forma©semplificata©gia©costringe©di©fatto©la©difesa©ad©una©notevole©
accelerazione©dei©tempi.©Ma©in©quest'ultimo©caso,©il©vantaggio©e¨di©tutti,©ed©
in©primo©luogo©dell'Amministrazione,©che©ha©la©possibilita©di©svolgere©la©pro-
pria©attivita©in©una©situazione©di©certezza©giuridica©e©senza©l'usuale©disorien-
tamento©che©caratterizza©il©periodo©intercorrente©tra©l'ordinanza©di©sospen-
sione©e©la©sentenza©di©merito.©

Il©problema,©ormai,©non©e©piu©quello©dei©tempi©ristrettissimi©della©difesa,©
a©cui©si©puo©trovar©rimedio©ma,©a©quanto©pare,©la©possibilita©stessa©dell'Am-
ministrazione©di©difendersi.©

Da©un©lato©la©cautelarizzazione©del©processo©amministrativo,©dall'altra©la©
spinta©propulsiva©verso©la©definitiva©soluzione©della©controversia©in©sede©di©
cautelare:©cio©impone©attenzione©nei©confronti©delle©esigenze©di©difesa©della©
parte©pubblica.©

La©fase©di©merito,©in©realta©,©finisce©per©diventare©una©appendice©quasi©
inutile©in©molti©casi,©tanto©che©viene©da©dubitare©circa©la©sua©reale©utilita©.©

Senza©contare,©poi,©lo©spreco©inutile©di©energia©sia©da©parte©dei©giudici©
che©degli©Avvocati©dello©Stato,©che©si©trovano,©a©distanza©di©tempo©a©trattare©
per©due©volte©la©medesima©questione,©nonche¨delle©rispettive©segreterie©che©
devono©porre©in©essere©gli©adempimenti©formali©per©due©volte©e,©tenuto©conto©
che©si©tratta©di©uffici©pubblici©con©risorse©umane©e©materiali©per©forza©di©cose©
limitate©e©che©il©potenziamento©necessario©forse©peserebbe©in©maniera©smisu-
rato©sulle©casse©dell'erario,©tutto©cio©si©configura©come©un©inutile©duplicato©
gia©a©partire©dalle©considerazioni©meramente©materiali©e©logistiche(70).©

(70)©Cfr.©al©riguardo©G. 
Vacirca, 
Relazione©sull'attivita©svolta©dal©T.A.R.©Toscana,©in©
www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/vacircal.htm.©ûVa,©infatti,©
ricordato©che©la©fissazione©dell'udienza©implica©ulteriori©attivita©di©segreteria©e©duplicazioni©
di©adempimenti,©che©possono©vantaggiosamente©evitarsi©con©il©procedimento©in©camera©di©
consiglio.©

Anche©per©quanto©concerne©l'impegno©del©collegio,©in©molti©casi©la©pronuncia©in©appo-
sita©udienza©di©merito©comporta©l'inconveniente©di©un©secondo©esame©degli©stessi©elementi,©
da©parte©degli©stessi©magistrati©o©da©un©collegio©parzialmente©o©totalmente©diverso,©a©seguito©
degli©ordinari©avvicendamenti©annuali.©Eéchiaro©che©cio©determina©uno©spreco©di©energie,©
vantaggiosamente©utilizzabili©per©altri©giudiziý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

A©maggior©ragione,©nel©caso©in©cui©allo©stesso©decreto©monocratico©
venga©conferita©una©valenza©diversa©e©comunque©superiore©a©quella©voluta©
dal©legislatore,©si©arriverebbe©all'assurdo©di©un'inutile©doppione,©la©cui©unica©
differenza©si©rinverrebbe©solo©ed©esclusivamente©nell'assenza©o©no©del©con-
traddittorio.©

A©cio©si©aggiunga,©e©qui©mi©ripetero©fino©allo©sfinimento,©che©non©viene©
sufficientemente©evidenziata,©peraltro,©la©possibilita©di©dichiarare©i©ricorsi©
urgenti©con©la©c.d.©istanza©di©prelazione©anche©d'ufficio,©ai©sensi©del©combi-
nato©disposto©dell'art.©19©della©legge©n.©1034©del©1971©e©artt.©51©e©53©del©r.d.©

n.©642©del©1909.©
8.©öI 
tortuosI 
sentierI 
deL 
processO 
amministrativO 
E 
civilE 
E 
l'art. 
96©c.p.c. 
ûMa©davvero©per©conseguire©tale©risultato©era©necessario©ingabbiare©il©
giudice©amministrativo©nelle©maglie©della©procedura©civile?ý©(71).©
Eéproprio©necessario©ûcopiareý©e©attingere©a©piene©mani©dal©processo©
civile?©A©mio©sommesso©parere,©allo©stato©e©impossibile©ridurre©a©unita©due©
procedimenti©cautelari©tra©loro©completamente©impermeabili.©

Occorre,©forse,©spendere©due©parole©sulla©funzione©della©giustizia©ammi-
nistrativa,©troppo©spesso©dimenticata©o©lasciata©in©secondo©piano©o©comun-
que©svilita©della©sua©specificita©e©autonomia.©

ûUn©processo©destinato©prevalentemente©a©risolvere©controversie©sull'e-
sercizio©del©potere©amministrativo©incidendo©direttamente©sui©relativi©atti©
deve©avere©alcune©caratteristiche©particolari,©in©conseguenza©dello©stretto©rap-
porto©che©lega©a©fil©doppio©e©con©effetti©reciproci©il©buon©andamento©della©
giustizia©amministrativa©e©il©buon©andamento©dell'Amministrazione.©Occorre©
rilevare©a©questo©riguardo©che©il©giudizio©amministrativo©continua©a©essere©
essenzialmente©un©processo©che©si©inserisce©nell'attivita©delle©Pubbliche©
Amministrazioni©e,©piu©di©ogni©altro©processo,©puo©essere©superato©dall'evolu-
zione©di©tale©attivita©...ý(72).©

Non©definirei©ûancestraleý©(73)©il©modello©del©processo©amministrativo©
come©giudizio©impugnatorio:©anzi,©l'annullamento©dell'atto©ne©costituisce©la©
sua©vera©essenza,©soprattutto©ora©che©la©competenza©relativa©al©rapporto©di©
pubblico©impiego©spetta©al©giudice©ordinario.©

(71)©A. 
Monaciuliuni, 
op.©cit.©
(72)©Cfr.©sul©punto©G. 
Vacirca,©Relazione©sull'attivita©svolta©dal©T.A.R.©Toscana,©in©
www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/Vacirca1.htm.©

(73)©Il©termine©e©adottato©da©L. 
Querzola, 
L'atteso©responso©della©Consulta:©lascino©ogni©
speranza©i©sostenitori©della©tutela©cautelare©amministrativa©ûante©causamý?,©in©Riv.©dir.©proc.©
amm.,©2002,©1435.©Si©ricorda©che,©se©e©vero©che©gia©M.©S.©Giannini©si©era©espresso©nel©senso©
di©un©giudizio©amministrativo©processulcivilizzato,©egli,©tuttavia,©individuo©nel©diritto©ammi-
nistrativo©e©nella©sua©specificita©e©come©ordinamento©giuridico©settoriale,©una©delle©cinque©
soluzioni©possibili©e©tutte©contingenti©del©problema©(che©e©invece©immanente)©dei©rapporti©
fra©Stato©ed©individuo,©cfr.©al©riguardo©I.©F.C 
Caramazza, 
In©ricordo©di©Massimo©Severo©
Giannini,©in©Rass.©Avv.©Stato,©2001,©22.©


DOTTRINA©455 


La©parte©pubblica©non©puo©essere©assimilata©in©tutto©e©pertutto©aduna©qual-
siasi©parte©privata©(e©la©pseudo©privatizzazione©di©questi©ultimi©anni©ne©costitui-
sce©la©riprova)©e,©anche©se©la©tendenza©attuale,©e©nel©senso©dello©ûStato©minimoý,©
i©gangli©fondamentali©dello©Stato©devono©per©forza©di©cosa©ricevere©una©disci-
plina©differenziata,©anche©per©quanto©attiene©al©controllo©giurisdizionale.©

La©concentrazione©di©certi©tipi©di©tutela©nelle©mani©del©giudice©ammini-
strativo,©e©non©solo©di©quella©cassatoria,©sembra©la©piu©opportuna©per©vari©
motivi,©ma©soprattutto©perche¨il©giudice©amministrativo©e©essenzialmente©giu-
dice©dell'interesse©e,©dunque,©del©potere©amministrativo,©sostanziandosi©in©
una©forma©di©controllo©del©procedimento.©

Il©giudice©amministrativo,©ad©esempio,©e©da©ritenersi©sicuramente©il©piu©
qualificato©a©valutare©se©e©in©quale©misura©l'illegittimo©comportamento©della©

P.A.©ridondi©in©danno©risarcibile(74).©Estremamente©delicati©e©di©elettiva©
competenza©del©giudice©amministrativo©appaiono,©ancora,©i©casi©di©lesionedi©
interesse©pretensivo©quando©questo©non©sia©a©soddisfazione©pre-regolata,ma©
occorra©invece©integrare©la©valutazione©con©giudizi©prognostici©connessi©al-
l'esercizio©di©una©discrezionalita©tecnica©o©addirittura©amministrativa.©
Giudizi©prognostici©che©non©possono©prescindere©da©una©approfondita©
valutazione©dell'azione©amministrativa©adottata©ed©adottanda©(altre©delicate©
questioni©potranno©sorgere©dalla©risarcibilita©degli©interessi©meramente©
formali©o©partecipativi©e,©tutta©da©scrivere,©e©l'incidenza©in©questa©nuova©
materia©dell'art.©1227,©c.c.).©

La©questione©e©aperta©e©non©sarebbe©coerente©con©il©sistema©che©chia-
mato©a©risolverla©fosse©il©giudice©ordinario©(75).

Eéstato©giustamente©osservato©che©se©nei©rapporti©di©diritto©privato©la©
soluzione©di©una©lite©e©a©costo©zero©per©la©collettivita©,©quale©che©essa©sia,©lo©
stesso©non©accade©nei©rapporti©di©diritto©amministrativo©(76)©dove©l'annulla-
mento-ad©esempio©di©un©concorso©con©migliaia©di©candidati©o©di©una©gara©di©
appalto©gia©aggiudicato©^puo©causare©un©danno©gravissimo©alla©collettivita©
rappresentando,©al©tempo©stesso,©un©ristoro©minimo©per©l'interesse©del©ricor-
rente.©

De 
iure 
condendo,©si©auspica©l'introduzione©nel©nostro©ordinamento©della©
possibilita©,©per©il©giudice,©di©graduare©e©scegliere©fra©gli©strumenti©di©tutela©

(74)©R. 
Villata, 
La 
riforma, 
in©Ilprocesso 
dinanzi 
al 
giudice 
amministrativo 
acuradi©B.©
Sassoni©e©R.©Villata,©Torino,©2001,©4.©
(75)©La©Cassazione©a©sezione©unite,©investita©da©regolamento©preventivo©di©giurisdizione,©
si©e©pronunciata©a©favore©della©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo,©sia©in©
merito©alla©domanda©di©risarcimento©del©danno©patrimoniale©correlato©alle©retribuzioni©non©
percepite©dalla©ricorrente,©sia©alla©mancata©valutazione©dell'anzianita©di©servizio©ed©alle©man-
cate©contribuzioni©previdenziali©e©pensionistiche©per©il©periodo©in©cui©essa©avrebbe©dovuto©
essere©assunta,©sia©in©merito©alla©domanda©di©risarcimento©del©danno©all'integrita©psicofisica©
(danno©biologico)©conseguente©all'illecito©comportamento©del©Ministero©(ordinanza©
n.©16837©del©27©settembre©2002).©Cfr.©anche©sul©punto,©la©sentenza©del©T.A.R.©Toscana,©
n.©5283©del©14©ottobre©2003.©
(76)©S. 
Giacchetti, 
La 
riforma 
infinita 
delprocesso 
amministrativo, 
in©www.Giust.it 
e©I.F. 
Caramazza, 
Risarcimento 
del 
danno 
e 
giudizio 
amministrativo, 
in©Rass. 
Avv. 
Stato, 
2002,©37.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

cassatori©e©risarcitori,©quelli©che©riescano©a©dare©al©privato©il©massimo©del©
ristoro©con©il©minimo©possibile©sacrificio©del©bene©pubblico,©cos|©come©e©prag-
maticamente©previsto©dall'ordinamento©comunitario(77)©e,©sia©pure©con©
modalita©diverse,©da©quello©francese.©

Ora,©alla©luce©di©tutto©questo,©visto©e©considerato©che©taluni©partono©dal©
presupposto©che©il©modello©processualcivilista©debba©necessariamente©fungere©
da©modello©di©riferimento©del©processo©amministrativo,©allora©perche¨non©
applicare©anche©l'art.©96©c.p.c.,©comma©2,©laddove©attribuisce©al©giudice©che©
accerta©l'inesistenza©del©diritto,©il©potere©di©condanna©dell'attore©che©abbia©
ottenuto©il©provvedimento©cautelare©al©risarcimento©dei©danni©in©favore©della©
parte©danneggiata?©

In©dottrina©c'e©chi©dice©che©ûla©reiezione©della©domanda©principale©
caduca©gli©effetti©del©provvedimento©cautelare,©ma©nel©processo©amministra-
tivo©non©e©applicabile©l'art.©96,©...in©quanto©questa©e©norma©che©si©inserisce©
nella©dinamica©propria©dei©provvedimenti©cautelari©del©processo©civile©e©non©
sembra©quindi©applicabile©nel©meccanismo©al©processo©amministrativoý©(78).©

Orbene,©l'art.©96©non©si©ritiene©applicabile©al©processo©amministrativo,©
proprio©in©nome©di©quella©autonomia©e©indipendenza©che©caratterizzerebbe©il©
processo©amministrativo.©

Tale©interpretazione©potrebbe©essere©superata©dalla©competenza©in©mate-
ria©risarcitoria©attribuita©ora©al©giudice©amministrativo,©e©non©si©vede©perche¨
necessariamente©lo©strumento©risarcitorio©debba©essere©utilizzato©sempre©solo©
a©discapito©dell'Amministrazione©e©mai©a©suo©favore.©

Ma©allora©sarebbe©opportuno©stabilire©i©criteri©con©cui©si©attinge©dal©
ûpozzo©processualcivilstaý©(79),©visto©che©le©norme©ûinteressantiý©da©poter©
utilizzare©nel©processo©amministrativo©sono©innumerevoli,©e©non©solo©a©favore©
della©parte©privata,©ma©anche©della©parte©pubblica(80).©

Cio©anche©a©fini©deflattivi©per©evitare©il©proliferarsi©della©proposizione©di©
ricorsi©manifestamente©infondati©e©temerari.©

Tanto©piu©se©si©considera©che©la©legge©205©ha©introdotto©l'istituto©della©
cauzione,©sulla©falsariga©di©quanto©gia©elaborato©in©sede©processualcivilistica,©
laddove©proprio©ûla©consapevolezza©di©questa©intrinseca©ed©ineliminabile©
pericolosita©della©tutela©cautelare©ha©fatto©s|©che©fosse©introdotto©l'istituto©
delle©cauzioni:©le©quali©per©temperare©gli©inconvenienti©che©potrebbero©deri-

(77)©S. 
Giacchetti, 
La©responsabilita©patrimoniale©dell'amministrazione©nel©quadro©del©
superamento©della©dialettica©diritti©soggettivi-interessi©legittimi,©in©Il©Consiglio©di©Stato,©2000,©
2043.©

(78)©V. 
Caianello, 
Manuale©di©diritto©processuale©amministrativo,©UTET,©2003,©725.©
(79)©Il©termine©e©adottato©da©L. 
Querzola, 
L'atteso©responso©del1a©Consulta:©lascino©ogni©
speranza©i©sostenitori©della©tutela©cautelare©amministrativa©ûante©causamý?,©in©Riv.©dir.©proc.©
civ.,©2002,©1444.©

(80)©Oltretutto©ai©fini©della©configurabilita©della©responsabilita©aggravata©ex©art.©96,©
comma©2,©c.p.c.,©non©e©necessaria©la©sussistenza©della©mala©fede©o©della©colpa©grave,©ma©e©
sufficiente©l'aver©agito©senza©la©normale©prudenza,©che©si©ha©anche©quando©si©esegue©un©prov-
vedimento©cautelare©nei©confronti©di©soggetto©sfornito©di©legittimazione©passiva©(Cass.,©
13©maggio©2002,©n.©6808).©

DOTTRINA©457 


vare©da©errori©di©previsione©ûdanno©al©giudice©la©possibilita©di©apprestare©in©
sede©cautelare,©accanto©alla©misura©disposta©per©l'ipotesi©che©il©provvedi-
mento©principale©sia©favorevole©al©richiedente,©una©contromisuraý(81).©

Tale©contromisura©e©prevista,©ora,©in©via©generale©dall'art.©669©undecies¨
c.p.c.,©ma©gia©da©tempo©ritenuta©applicabile©dalla©dottrina©e©dalla©giurispru-
denza©a©tutte©le©misure©cautelari,©a©differenza©di©quanto©e©invece©avvenuto©
nel©processo©amministrativo©cautelare.©

Non©solo,©ma©ûlo©strumento©della©cauzione©e©ritenuto©idoneo©a©ristabi-
lire©un'eguaglianza©tra©le©parti©entrambe©minacciate©da©un©pericolo©di©danno-
coordinato©con©la©responsabilita©aggravata©ex¨art.©96©c.p.c.ý©(82).©

Acio©si©aggiunga©che©il©dato©normativo©non©affronta©il©problema©che©sca-
turisce©da©una©equiparazione©tra©ordinanza©propulsiva©e©sentenza:©l'art.©3©della©
legge©205©del©2000©ha©infatti©introdotto©nel©processo©amministrativo©la©possibi-
lita©di©subordinare©la©concessione©o©il©diniego©della©misura©cautelare©richiesta©
dal©ricorrente©alla©prestazione©di©una©cauzione,©anche©mediante©fideiussione,©
sulla©base©della©possibilita©che©il©T.A.R.©ha,©ora,©di©conoscere©le©pretese©di©
risarcimento©danni©derivanti©dal©comportamento©illegittimo©della©P.A.(83).©

E©anche©i©modelli©degli©ordinamenti©stranieri,©spesso©citati©solo©per©valo-
rizzare©gli©aspetti©che©riguardano©gli©interessi©dei©privati,©confermano,©invece,©
la©stessa©visione©e©la©stessa©esigenza,©

L'arreªt¨Blanco¨del¨Tribunal¨des¨Conflits¨del©1873,©cui©si©e¨uniformata©tutta©
la©giurisprudenza©successiva,©ha©stabilito©che©la©responsabilita©dell'Ammini-
strazione©non©ha©una©regola©generale©e©assoluta,©ma©regole©speciali©che©
variano©in©base©ai©bisogni©dei©servizi©e©la©necessita©di©conciliare©i©diritti©dello©
Stato©con©i©diritti©privati(84).©

(81)©P.¨Calamandrei,¨Introduzione¨allo¨studio¨sistematico¨dei¨provvedimenti¨cautelari,©
Padova,©1936,©61;©Mattei©U.,©Tutela¨inibitoria¨e¨tutela¨risarcitoria,¨Milano©1987,©100,©101;©
Messinetti¨D.,¨Ritornarea¨Parmenide?Eéconsigliabile¨rileggerepiuttosto¨le¨ûInstitutionesý,¨
in©Riv.¨Crit.¨dir.¨priv.,¨2000,©435.©
Di¨Majo,¨La¨tutela¨civile¨dei¨diritti,¨3êed.,¨Milano©2001,©261©ss.;©Capponi¨B.,¨ûAstrein-
tesýnelprocesso¨civileitaliano?,¨in©Giust.¨civ.1999,©II,©157;©Frignani¨A.,¨Le¨penalita©di¨mora¨

e¨le¨ûastreintesýneidirittichesiispirano¨almodellofrancese,¨in©Riv.¨dir.¨civ.,¨1981,©I,©506;©Per-

rot¨R.,¨La¨coercizione¨per¨dissuasione¨nel¨Diritto¨Francese,¨in©Riv.¨dir.¨proc.,¨1996,©3,©658;©

De¨Boer¨M.B.,¨Osservazioni¨sull'astrente¨nel¨diritto¨processuale¨civile¨olandese,¨in©Riv.¨dir.¨

proc.,¨1995,©3,©329;©De¨Vittor¨F.,¨Concorrenza¨sleale,¨provvedimenti¨cautelari¨e¨astreintes,¨

nota¨ad¨ord.¨Trib.¨Ancona¨20¨maggio¨1999,¨in©Responsabilita©,¨comunicazione,¨impresa,¨1999,©
3,©329.©

V.©inoltre©Siracusano¨A.,¨Osservazione¨in¨tema¨di¨attuazione¨delle¨misure¨cautelari,¨nota¨
a¨Pret.¨Trani,¨sez.¨Molfetta,¨5¨dicembre¨1995,¨in©Giur.¨Merito,¨1996,©IV,©921;©(ripubblicato©in©
opere¨giuridiche,©IX,©Napoli,©1983,©157©ss,)©riportato©da©A.©Proto©Pisani,©op.¨cit.,©11.©
(82)©A.©Coniglio,©Il¨sequestro¨giudiziario¨e¨conservativo,¨3©ed.©Milano,©1949,©riportato©da©
A.©Proto©Pisani,©op.¨cit.¨11.©
(83)©F.¨Brunetti,¨Brevi¨note¨in¨tema¨di¨cauzione¨nel¨nuovo¨processo¨amministrativo,¨in©
www.giust.¨it/articoli/brunetti_cauzione.htm,¨p.¨2.©

(84)©T.C.©8©fe¨vr.©1873,©Blanco,in©M.¨Long,¨P.¨Weil,¨G.¨Braibant,¨P.¨Delvolve¨,¨
B;¨Genevois,¨Les¨grand¨arreªts¨de¨la¨jurisprudence¨administrative,¨ed©Sirey©1993,©1:©û...Que¨
cettereponsabilite¨n'estnige¨ne¨rale,¨niabsolue;¨qu'elleasesre©glesspe¨cialesquivarientsuivant¨

les¨besoins¨du¨service¨et¨la¨ne¨cessite¨de¨concilier¨les¨droits¨de¨l'Eètat¨avec¨les¨droits¨prive¨s...ý¨


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Saraà 
pure 
fisiologico 
il 
travaso 
di 
istituti 
del 
processo 
comune 
nell'am-
bito 
della 
giustizia 
amministrativa, 
ma 
resta 
il 
dato 
inconfutabile 
della 
diffe-
renza 
del 
processo 
amministrativo, 
soprattutto 
laddove 
prevede 
una 
delle 
due 
parti 
come 
pubblica 
e, 
in 
ogni 
caso, 
si 
deve 
trattare 
di 
un 
ûtravaso» 
che 
rispetti 
i 
diritti 
della 
P.A. 
e 
non 
la 
penalizzi. 


A 
me 
sembra 
che 
sia 
invece 
opportuno 
evidenziare 
e 
valorizzare 
la 
spe-
cialitaà 
del 
diritto 
amministrativo: 
non 
come 
estraneitaà 
all'ordinamento 
come 
alcuni 
vorrebbero 
far 
credere, 
ma 
come 
riconducibilitaà 
a 
regole 
in 
parte 
diverse 
da 
quelle 
del 
diritto 
privato, 
proprio 
in 
ragione 
della 
sua 
peculiaritaà 
, 
e 
questo 
anche 
se 
le 
parole 
d'ordine 
delle 
piuà 
recenti 
riforme 
legislative 
sono 
improntate 
a 
i 
principi 
di 
negoziabilitaà 
, 
compartecipazione 
del 
potere, 
effetti-
vitaà 
della 
tutela 
giurisdizionale. 


Non 
eà 
un 
caso 
che 
l'aggettivo 
pubblico, 
scoperto 
dalla 
Francia 
e 
sintetiz-
zato 
attraverso 
le 
esperienze 
rivoluzionarie 
del 
Settecento 
dalla 
giurispru-
denza 
del 
Conseil 
d'Etat, 
sia 
stato 
utilizzato 
in 
tutta 
l'Europa 
continentale 
per 
definire 
la 
contrapposizione 
tra 
potere 
e 
diritto. 


E 
non 
eà 
un 
caso 
che 
alcuni 
istituti 
del 
processo 
amministrativo, 
come 
il 
rito 
del 
silenzio 
cos|à 
come 
disciplinato 
dalla 
legge 
205 
del 
2000, 
offrano 
ai 
processualcivilsti 
un 
modello 
interessante. 


L'intuizione, 
infatti, 
della 
stigmatizzazione 
del 
collegamento 
logico 
tra 
accertamento 
e 
condanna 
^strumenti 
coercitivi 
e 
sostitutivi 
-concretizza 
un 
accertamento 
con 
funzione 
prodromico 
alla 
fase 
dell'esecuzione, 
che 
si 
con-
clude 
con 
un 
sentenza, 
come 
tale 
idonea 
al 
giudicato. 


Si 
prefigura 
un 
rito 
camerale 
variabile 
il 
cui 
contenuto, 
sotto 
il 
profilo 
degli 
snodi, 
non 
eà 
rigidamente 
precostituito, 
ma 
si 
presenta 
flessibile 
per 
essere 
adattato 
al 
caso 
concreto. 


La 
scelta 
della 
sentenza, 
poi, 
potrebbe 
essere 
indicativa 
di 
un 
processo 
a 
cognizione 
piena 
e 
non 
sommaria: 
la 
sentenza 
contiene 
l'accertamento 
della 
violazione 
con 
in 
piuà 
i 
germi 
dell'esecuzione(85). 


Si 
ricorda 
che, 
attraverso 
la 
disposizione 
dell'art. 
21 
bis, 
fa 
ingresso 
nel 
processo 
amministrativo 
a 
favore 
del 
privato 
l'azione 
di 
condanna 
intentata 
nei 
confronti 
della 
P.A., 
al 
fine 
di 
ottenere 
un 
provvedimento. 


La 
possibilitaà 
di 
condannare 
la 
P.A. 
ad 
un 
facere 
specifico 
eà 
una 
asso-
luta 
novitaà 
nel 
nostro 
ordinamento 
(che 
puoà 
riecheggiare 
gli 
interventi 
preto-
rili 
in 
materia 
di 
salute 
degli 
anni 
settanta). 


Inoltre, 
in 
virtuà 
del 
decreto 
31 
marzo 
n. 
80/1998, 
eà 
possibile 
ora 
ipotiz-
zare 
una 
giurisdizione 
specializzata, 
ripartita 
tra 
giudice 
ordinario 
e 
ammini-
strativo, 
pur 
rimanendo 
in 
vita 
taluni 
limiti 
interni 
alla 
giurisdizione 
del 
giu-
dice 
ordinario 
nei 
confronti 
dell'atto 
amministrativo 
(artt. 
4 
e 
5 
della 
legge 
abolitrice 
del 
contenzioso 
amministrativo 
n. 
2248 
del 
1865, 
allegato 
E). 


(85) 
L'art. 
21 
bis 
presenta 
un'analogia 
con 
il 
tenore 
letterale 
e 
con 
il 
meccanismo 
proces-
suale 
previsto 
dall'art. 
25, 
comma 
4 
e 
5 
legge 
241/1990 
in 
tema 
di 
accesso, 
ora 
ritoccato 
dal-
l'art. 
4 
legge 
205. 
La 
norma, 
infatti, 
eà 
calibrata 
sul 
tipo 
di 
condotta 
tenuta 
in 
concreto 
dal-
l'Amministrazione 
e 
non 
sul 
tipo 
di 
posizione 
giuridica 
fatta 
valere 
dal 
privato 
(diritto 
sog-
gettivo 
o 
interesse 
pretensivo) 
o 
utilitas 
che 
lo 
stesso 
vuole 
trarre. 

DOTTRINA©459 


Per©non©parlare,©poi,©del©giudizio©di©opposizione©a©ordinanza-ingiun-
zione©previsto©dalla©legge©689©del©1981©che,©trattandosi©di©opposizione©ad©atto©
soggettivamente©amministrativo,©ha©per©modello©immediato©di©riferimento©
l'impugnazione©giurisdizionale©degli©atti©amministrativi©(art.©26©del©

r.d.26©giugno©1934,©n.©1054.©ûSpetta©al©Consiglio©di©Stato©decidere©sui©ricor-
socontro©atti©e©provvedimenti©di©un'autorita©amministrativa©...ý)©e©mutua,©
dunque,©il©proprio©modello©da©quello©processuale©amministrativo,©pur©con©la©
particolarita©che©in©questo©caso©la©causa 
petendi 
reca©una©posizione©di©diritto©
soggettivo,©in©quanto©il©potere©emanato©dall'autorita©emanante©non©e©autori-
tativo©bens|©unilaterale.©
La©sentenza©emessa©dal©giudice©ordinario©ai©sensi©della©legge©n.©689©del©
1981,©presenta©infatti©una©identita©dell'atto©conclusivo©con©quello©del©giudice©
amministrativo,©in©quanto©e©di©annullamento©con©funzione©eliminatoria©del-
l'atto©impugnato©(86).©

Gli©spunti©che©il©processo©civile©ha©tratto©dal©processo©amministrativo©
non©finiscono©qui:©la©legge©24©marzo©2001,©n.©89©ha©riformato©l'art.©375©

c.p.c.©introducendovi©la©possibilita©per©la©Cassazione©nel©rito©camerale©di©
emettere©sentenze©di©accoglimento©o©di©rigetto©quando©i©motivi©di©impugna-
zione©sono©manifestamente©fondati©ovvero©sono©manifestamente©infondati,©
riecheggiando©la©norma©dell'art.©della©205©che©introdotto©la©possibilita©della©
pronuncia©semplificata©proprio©in©presenza©di©questi©due©requisiti.©
La©manifesta©fondatezza,©infatti,©nel©processo©civile©costituisce©una©for-
mula©nuova,©a©differenza©della©manifesta©infondatezza,©di©cui©da©tempo©il©giu-
dice©civile©si©avvale©(87).©

(86)©Cfr.©per©l'approfondimento©sul©parallelo©tra©i©due©modelli,©P. 
Barbieri, 
V. 
Ange-
lici, 
Il 
processo 
di 
opposizione 
a 
ordinanza 
ingiunzione,©Cedam,©3©ed.,©36©ss.©Mi©sembra©che©
non©siano©pregnanti©le©osservazioni©circa©l'attuale©crisi©dell'azione©di©annullamento©nel©pro-
cesso©amministrativo©di©legittimita©,©in©quanto©la©giurisdizione©esclusiva©costituisce©solo©una©
piccola©parte©del©processo©amministrativo,©e©l'azione©di©annullamento©ne©e©tuttora©al©centro,©
nonostante©i©ripetuti©tentativi©di©arricchirla©di©contenuti©e©di©scioglierla©dagli©ambiti©della©
funzione©solo©eliminatoria.©Oggi,©a©maggior©ragione©dopo©la©cosiddetta©privatizzazione©del©
rapporto©di©pubblico©impiego,©che©ne©ha©trasferito©al©giudice©ordinario©la©cognizione©con©la©
conseguenza©di©ricondurre©ûgli©organi©di©giustizia©amministrativa©alla©loro©originaria©fun-
zione©di©giudici©delle©controversie©sull'esercizio©del©potere©delle©pubbliche©amministrazioni,©
quale©era©stata©configurata©dal©legislatore©del©1889©con©l'istituzione©della©Quarta©Sezione©
del©Consiglio©di©Stato:©una©funzione,©che,©indipendentemente©dalla©questione©sulla©natura©
giuridica©dell'organo,©era©stata©pensata©come©un©correttivo©destinato©ad©assicurare©giustizia©
nell'amministrazione©operando©al©suo©interno©con©uno©strumento©che©soddisfa©l'interesse©
del©privato©colpendo©l'atto©e©non©il©suo©autore,©ossia©con©la©rimozione©dell'atto©illegittimoý,©
G. 
Vacirca, 
Relazione 
..op 
cit. 
6.©
(87)©A©proposito©della©manifesta©infondatezza,©si©riscontrano,©infatti,©dei©precedenti©nor-
mativi:©art.©1©della©legge©costituzionale©9©febbraio©1948,©n©1,©in©merito©alla©decisione©sul©rin-
vio©alla©Corte©costituzionale,©l'art.©367©c.p.c.©sulla©decisione©di©eventuale©sospensione©del©giu-
dizio©di©merito©e©del©giudizio©di©cassazione©di©cui©all'art.©398©c.p.c.,©la©decisione©di©ammissibi-
lita©della©domanda©nell'azione©di©responsabilita©civile©contro©i©magistrati©(art.©5,©1©comma©
legge©117/1988).©
Cfr.©al©riguardo©gli©approfondimenti©in©C. 
Besso, 
Giudizio 
di 
Cassazione 
e 
rito 
camerale, 
in©S. 
Ciarloni, 
C. 
Consolo, 
G. 
Costantino, 
F.P. 
Luiso, 
B.N. 
Sassoni, 
Misure 
accelera-
torie 
e 
riparatorie 
contro 
l'irragionevole 
durata 
dei 
processi, 
Giappichelli,©Torino,©2002,31.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©genesi©del©processo©civile©ricalca©il©modello©di©civil 
law,©continentale,©
iperformalista©e©iper©disciplinato,©anche©perche¨non©ha©presupposto©e©
refluenza©nell'esercizio©della©funzione©pubblica,©in©continuo©divenire,mae©
finalizzato©a©demarcare©i©confini©tra©privati.©

ûIl©processo©amministrativo,©invece,©aderisce,©per©cos|©dire,©in©una©logica©
di©common 
law:©la©mancanza©quasi©assoluta©di©regole©minuziose©non©voleva©
assicurare©ingiusti©privilegi©alla©P.A.,©ma©solo©evitava©di©ingabbiare©il©giudice©
in©modelli©predefiniti,©cos|©consentendo©la©massima©vis 
espansiva 
ai©suoi©
poteri©finalizzati©a©garantire©la©giustizia©nell'Amministrazione©ed©il©riconosci-
mento©delle©posizioni©giuridiche©dei©singoli©eventualmente©pretermessiý©(88).©

Nella©letteratura©processualcivilistica(89)©ci©si©duole©del©fatto©che©il©
confronto©tra©processo©amministrativo©e©civile©sia©destinato©a©protrarsi©chissa©
quanto©tempo©e©che©esso©abbia©il©sapore©del©duello©tra©l'anziano©ed©esperto©
Casanova©schnitzleriano©e©il©baldanzoso,©ma©giovane,©ufficiale©Lorenzi,©dove©
il©canuto©e©piu©nobile©processo©civile©dovrebbe©riuscire©ad©infliggere©all'im-
provvido©giudizio©amministrativo©il©colpo©letale,©con©la©conseguente©unifica-
zione©dei©due©riti©e©delle©giurisdizioni,©e©non©solo©del©momento©cautelare.©

Ora,©a©me©non©sembra©che©il©processo©amministrativo©sia©cos|©baldan-
zoso,©la©nascita©piu©recente,©non©implica©che©non©abbia©gia©raggiunto©una©
certa©maturita©,©tenuto©anche©conto©della©diversa©genesi,©soprattutto©pretoria©
che©lo©caratterizza©e©che©lo©rende,©con©buona©pace©del©processo©civile,©certa-
mente©piu©sensibile©e©idoneo©ad©adattarsi©velocemente©al©mutare©dei©problemi©
e©della©societa©e©ad©affrontarne©di©nuovi.©

Mi©sembra,©invece,©che©sia©il©processo©civile©ad©essere©in©crisi,©con©tutto©il©
rispetto,©nonostante©le©recenti©riforme©e©l'aumento©dell'organico©con©giudici©
togati©e©onorari.©

Forse©ci©troviamo©di©fronte©ad©un©disordine(90),©ma©e©un©disordine©assai©
ben©curato,©un©disordine©in©cui©noi©dobbiamo©saperci©orientare©almeno©per©
grandi©linee©e©questa©capacita©segnala©intimita©oltre©che©con©la©materia,©con©
i©suoi©percorsi©di©ricerca.©

Mi©sembra©che©questo©fidanzamento©tra©il©processo©civile©e©amministra-
tivo©non©sia©ne¨passionale©ne¨tantomeno,©complice.©

Tale©restyling 
giuridico©avra©pure©autorevoli©viatici©giuridici,©soprattutto©
nella©dottrina©processualcivilista©e,©pur©non©disconoscendo©un©certo©ardore©
intellettuale©in©questa©quidditas 
che©si©persegue,©rimane©la©perplessita©che©que-

(88)©A. 
Monaciliuni, 
Ilprocedimento 
monitorio 
e 
dintorninelprocesso 
amministrativo, 
in©
Giust. 
it.,10©

(89)©L. 
Querzola, 
L'atteso 
responso 
del1a 
Consulta: 
lascino 
ogni 
speranza 
i 
sostenitori 
della 
tutela 
cautelare 
amministrativa 
ûante 
causamý?, 
in©Riv. 
dir. 
proc. 
civ., 
2002,©1444.©

(90)©A. 
Romano, 
Giurisdizione 
ordinaria 
e 
giurisdizione 
amministrativa 
dopo 
la 
legge 
n. 
205del2000 
(Epitaf
ffioperunsistema), 
in©Dir. 
proc. 
amm., 
n.©3©del©2001,©603,©ûVarrebbe©
la©pena©di©metterci©nei©panni©di©un©marziano,©che©arrivasse©da©queste©parti©non©prima©del©
1998,©e,©del©tutto©ignaro©del©passato©delle©nostre©tutele©giurisdizionali©nei©confronti©dell'am-
ministrazione,©si©dedicasse©al©loro©studio©(chi©lo©sa©per©quale©motivo)ý.©Sul©punto©cfr.©anche©
LeA 
Querzola, 
L'atteso 
responso 
della 
Consulta. 
lascino 
ogni 
speranza 
i 
sostenitori 
della 


tutela 
cautelare 
ûante 
causamý?, 
in©Riv. 
dir. 
proc. 
amm., 
2002,©1436.©


DOTTRINA©461 


sto©tipo©di©meccanica©giuridica©ad©impostazione©olistica©(che©Popper©chiame-
rebbe,©tuttavia,©utopistica©...)©sia©da©non©essere©certo©preferita©ad©un©tipo©di©
ingegneria©giuridica©a©ûspizzicoý.©

Anzi,©questo©espediente,©se©proprio©dobbiamo©ritenere©necessario©
ûrestaurareý©il©processo©amministrativo,©e©piu©efficace©della©pianificazione©
olistica,©in©quanto©gli©interventi©a©spizzico©sono©sicuramente©piu©modesti,©
ma©piu©accurati.©

Eépreponderante©organizzare©il©problema©del©processo©amministrativo©in©
modo©che©le©energie©siano©dirette©ai©punti©strategici©giusti,©e©dare©al©processo©
la©direzione©desiderata,©piuttosto©che©indulgere©nel©perseguimento©di©una©pia-
nificazione©che©pianificata©non©e©affatto.©

Il©lavoro©ûa©spizzicoý,©da©modesto©artigiano,©il©criterio©topic¨first,per©
intenderci,©puo©dare©risultati©migliori©del©criterio©ûdal©noto©al©nuovoý,©per©
una©certa©salienza©pragmatica©che©lo©contraddistingue.©

Mi©sembra©che©ridondi©un©certo©adagio©di©Nietzsche©ûrifiutare©di©vedere©
qualcosa©che©si©vede,©rifiutare©di©vedere©qualcosa©come©lo©si©vedeý.©

Confesso©che©tra©il©canuto©processo©civile©e©il©baldanzoso©processo©
amministrativo©preferisco©di©gran©lunga©quest'©ultimo,©piu©fresco,©piu©nuovo,©
piu©moderno©e,©soprattutto,©di©gran©lunga©piu©efficace.©

Pertanto,©all'accostamento©schnitzleriano©d'oltralpe©preferisco©il©
nostrano©ûa©ciascuno©il©suoý,©perche¨non©si©affermi©anche©nel©processo©ammi-
nistrativo©l'adagio©gattopardesco©ûbisogna©cambiare©tutto©affinche¨nulla©
cambiý©(91).©

(91)©Anche©la©letteratura©giuridica©d'oltralpe©sul©punto©e©ricca©di©citazioni©metaforiche,©
cfr.©F.¨Melle¨ray,¨L'exorbitance¨du¨droit¨administratifen¨question(s),¨in©AJDA,¨n.©37©del©
3©novembre©2003,©1963©e©J-B.¨Auby,¨La¨bataille¨de¨san¨Romano,¨re¨flexions¨sur¨les¨e¨volutions¨
re¨centes¨du¨droit¨administratif,¨in©AJDA,©n.©11©novembre©2001,©925,©ove©si©paragona©il©pro-
cesso©amministrativo©al©quadro©û©La©battaglia©di©S.©Romanoý©di©Paolo©Uccello.©

IndicisistematiciIndicisistematici
1 
-ARTICOLI, 
NOTE, 
DOTTRINA, 
RECENSIONI 


GiacomO 
Aiello, 
Dal©decreto©legislativo©n.©29/93©al©decreto©legislativo©
n.©165/01:©prospettive©di©cambiamento©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©pag.©3591
MassimO 
Bachetti, 
Rapportofra©gestione©del©contenzioso©e©tecnica©legislativa©
neiparametri©dell'analisi©economica©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý13971
MassimO 
Bachetti, 
ValeriA 
Fedele, 
Pregiudizialita©amministrativa©e©disapp
licazione©..©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©...©..©.©ý12141
AlessandrA 
Bruni, 
PaolO 
Marchini, 
Indirizzi©di©difesa©in©tema©dipersonale©
a.t.a.©transitato©nella©scuola©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý1671
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Ilprincipio©ûsimul1stabunt,1simul1cadentý1
nello©Statuto©regionale©siciliano©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý1451
PierpaolO 
Carbone, 
Rivalutazione©ed©interessi:©accessori©ûdipendentiý©dal©
principale©obbligo©risarcitorio©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý1921
AntoniO 
Cingolo, 
La©raccolta©di©scommesse©su©eventi©sportivi:©usi©e©abusi©ý15131
AntoniO 
Cingolo, 
Titolo©di©studio©estero©e©ammissione©alla©praticaforense©in©
Italia©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý15191
GiannI 
DE 
Bellis, 
Aiuti©di©Stato©mediante©misurefiscali:©l'esperienza©italiana©ý14171
WallY 
Ferrante, 
Componenti©laici©del©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©
per©la©Regione©Siciliana©e©dubbi©di©costituzionalita©..©..©..©...©..©..©...©..©.©ý12501
WallY 
Ferrante, 
Limiti©ed©effetti©dell'esecuzione©dei©provvedimenti©giurisdiz
ionali©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý1971
GiaN 
CarlO 
Ferrero, 
FlaviA 
Risso, 
Il©risarcimento©del©danno©ambientale©ý14081
GiuseppE 
Fiengo, 
Alcunipuntifermi©sulla©sanatoria©degli©abusipaesistici©.©.©.©.©ý12431
GiuseppE 
Fiengo, 
Beni©culturali:©estensione©dei©benefici©fiscali©agli©immobili©
deglientipubblici©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©...©..©.©ý141
OscaR 
Fiumara, 
L'amministrazione©straordinaria©di©grandi©imprese©in©crisi©e©il©
diritto©comunitario©.©.©.©.©.©.©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©...©..©.©ý13171
OscaR 
Fiumara, 
La©competenza©del©giudice©preventivamente©adito©nella©Conv
enzione©di©Bruxelles:©irrilevanza©di©una©durata©eccessivamente©lunga©delproc
esso©.©.©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©...©..©.©ý16141


464 
RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATOé
Oscar©Fiumara,©Le 
sentenze 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunitaà 
Europee 
dell'anno 
2003 
emesse 
in 
cause 
cui 
ha 
partecipato 
l'Italia 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
pag. 
23é
Daria©Fortuna,©Su 
alcune 
questioni 
relative 
all'impugnazione 
dei 
bandi 
di 
gara 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
ýé182é
Marco©Fratini,©Effetti 
delprovvedimento 
difermo 
amministrativo 
ed 
esigibil
itaà 
della 
pretesa 
creditoria 
nel 
giudizio 
ordinario 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ýé159é
Maria©Vittoria©Lumetti,©Il 
decreto 
inauditaalterapartee 
il 
diritto 
di 
difesa 
dell'Amministrazione 
. 
. 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
ýé429é
Maria©Vittoria©Lumetti,©Ilprincipio 
di 
precauzione 
nella 
legislazione, 
nella 
giurisprudenza 
e 
nelle 
recenti 
sentenze 
della 
Corte 
Costituzionale 
. 
. 
. 
. 
.. 
.. 
ýé365é
Maria©Vittoria©Lumetti,©Fernando©Carangelo,©Lo 
svolgimento 
adinte-
rimdi 
mansioni 
inferiori 
non 
comporta 
nel 
pubblico 
impiego 
demansionam
ento 
e 
dequalificazione 
professionale 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ýé247é
Antonio©Palatiello©(acuradi),dossier,L'ambito 
di 
operativitaà 
del 
condono 
di 
cui 
all'art. 
12 
della 
legge 
27 
dicembre 
2002, 
n. 
289 
e 
successive 
modifiche: 
la 
nozione 
di 
ruoli 
statali 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ýé135é
Claudio©Paris,©Disapplicazione 
di 
normativa 
interna 
e 
non 
punibilitaà 
dipreced
enti 
condotteposte 
in 
essere 
secundumlegemé.....................éýé43é
Vincenzo©Rago,©Relazione 
sulpatrocinio 
delle 
Amministrazioni 
Pubbliche 
. 
. 
. 
ýé1é
Emanuela©Rosano©,©La 
destituzione 
deipubblici 
dipendenti 
nell'evoluzione 
norm
ativa 
e 
giurisprudenziale: 
rapporti 
tra 
procedimento 
penale 
e 
procedimento 
disciplinare 
. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
ýé233é
2 
-INDICE 
DELLE 
SENTENZE 
CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITAéEUROPEEé
Sez.5.,ord.24luglio2003,nellacausaC-297/01.....................pag. 
40é
9settembre2003,nellacausaC-198/01............................éýé49é
Plenum, 
6novembre2003,nellacausaC-243/01......................éýé55é
Sez.5.,13novembre2003,nellacausaC-313/01é.....................éýé60é
Plenum, 
9dicembre2003,nellacausaC-116/02é......................éýé66é
CORTECOSTITUZIONALEé
28novembre2003,n.345......................................éýé143é
13gennaio2004,n.2.........................................éýé151é
CORTEDICASSAZIONEé
Sez.Unite,21maggio2003n.7945...............................éýé160é
CONSIGLIODISTATOé
Sez.4.,9dicembre2002,n.6669é................................éýé239é
Ad. 
Plen.,27gennaio2003,n.1é.................................éýé183é
Ad. 
Plen.,14febbraio2003,n.2é.................................éýé194é
Ad. 
Plen.,27febbraio2003,n.3é.................................éýé211é
Ad. 
Plen.,26marzo2003,n.4é..................................éýé225é
Sez.6.,21luglio2003,n.4192é..................................éýé244é


INDICI©SISTEMATICI©465 
TRIBUNALE©AMMINISTRATIVO©REGIONALE©DELLA©TOSCANA©
Sez.©1.,9©giugno©2003,©n.©2359©..©......©.....©......©.....©.....©.....©pag. 
249©
TRIBUNALE©CIVILE©DI©TORINO©
Sez.©lav.,©9©aprile©2003,©n.©1940©..©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©167©
CORTE©D'APPELLO©DI©FIRENZE©
Sez.©lav.,©10©febbraio©2004,©n.©115©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©178©
CONSIGLIO©DI©GIUSTIZIA©AMMINISTRATIVA©REGIONE©SICILIA©
Ord.©13©maggio©2003,©n.©185©....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©252©
3 
-INDICE 
DEGLI 
ARGOMENTI 
BellezzE 
naturalI 
^Abuso©edilizio©^Rimessione©in©pristino©a©proprie©spese©
a©pagamento©di©una©somma©equivalente©al©maggior©importo©tra©il©danno©arrec
ato©e©il©profitto©conseguito©(C.d.S., 
sez. 
6., 
21 
luglio 
2003, 
n. 
4192) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
pag. 
244©
ComunitaÀ 
europeE 
^Convenzione©di©Bruxelles©^Litispendenza©^Clausola©
attributiva©di©competenza©^Obbligo©del©giudice©successivamente©adito©in©una©
clausola©attributiva©di©competenza,©di©sospendere©il©procedimento©^Durata©
eccessivamente©lunga©dei©procedimenti©dinanzi©agli©organi©giurisdizionali©dello©
Stato©del©giudice©preventivamente©adito©^Assenza©di©incidenza©(Corte 
di 
Gius
tizia 
CE, 
Plenum, 
9 
dicembre 
2003, 
nella 
causa 
C-116/02) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©6©6©
ComunitaÀ 
europeE 
^Diritto©di©stabilimento©^Libera©prestazione©dei©servizi©^
Raccolta©in©uno©Stato©membro©di©scommesse©su©eventi©sportivi©e©trasmissione,©
via©Internet,©verso©un©altro©Stato©membro©^Divieto©penalmente©sanzionato©^
Normativa©di©uno©Stato©membro©che©riserva©a©taluni©enti©il©diritto©di©raccog
liere©scommesse©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
Plenum, 
6 
novembre 
2003, 
nella 
causa 
C-243/01) 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
ý©5©5©
ComunitaÀ 
europeE 
^Grandi©imprese©in©stato©di©insolvenza©^Compatibilita©
della©legge©95/1979©con©la©normativa©comunitaria©^Disciplina©dell'amminis
trazione©straordinaria©^Aiuti©di©Stato©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
5., 
ord. 
24 
luglio 
2003, 
nella 
causa 
C-297/01) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©40©
ComunitaÀ 
europeE 
^Industria©e©commercio©^Concorrenza©^Artt.©10,©81©e©
82©Trattato©CE©^Comportamenti©anticoncorrenziali©imposti©o©favoriti©da©norm
ativa©nazionale©^Poteri©Autorita©Garante©^Estensione©^Limite©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
9 
settembre 
2003, 
nella 
causa 
C-198/01) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©49©
ComunitaÀ 
europeE 
^Industria©e©commercio©^Concorrenza©^Art.©81©n.©1©
Trattato©CE©^Carattere©anticoncorrenziale©di©normativa©nazionale©^Accertam
ento©^Spetta©al©giudice©nazionale©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
9 
settembre 
2003, 
nella 
causa 
C-198/01) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
ý©49©
ComunitaÀ 
europeE 
^Liberta©di©stabilimento©^Pratica©forense©^Iscrizione©
nel©registro©dei©praticanti©avvocati©^Riconoscimento©dei©diplomi©^Accesso©
alle©attivita©regolamentate©^Dir.©48/89/CEE©del©21©dicembre©1998©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
5., 
13 
novembre 
2003, 
nella 
causa 
C-313/01) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
.. 
ý©6©0©


466 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

CortE 
CostituzionalE 
^Aliquota©I.C.I.©^Beni©immobili©assoggettati©a©vin-
colo©storico©artistico©^Benefici©fiscali©^Estensione©agli©immobili©di©proprieta©
degli©enti©pubblici©(CorteCost.,28novembre2003,n.345)...............pag. 
143©

CortE 
CostituzionalE 
^Statuto©della©Regione©Calabria©^Legge©elettorale©^
Impugnazione©norme©statutarie©^Principio©simulstabunt,simulcadent(Corte 
Cost.,13gennaio2004,n.2) 
..................................... 
ý©151©

GiurisdizionE 
civilE 
^Giurisdizione©ordinaria©ed©amministrativa©^In©
genere©^Fermo©amministrativo©exart.©69©R.D.©2440/1923©^Funzione©^Impe-
dimento©al©giudice©ordinario©di©esercitare©la©piena©giurisdizione©sul©credito©
oggetto©di©fermo©^Configurabilita©^Esclusione©^Conseguenze©(Cassaz., 
S.U.,21maggio2003,n.7945).................................... 
ý©160©

GiustiziA 
amministrativA 
^Composizione©e©funzionamento©del©C.G.A.R.S.©
^Statuto©Regione©Sicilia©^Componenti©laici©del©C.G.A.R.S.©^Prorogatiodella©
carica©^Statusmembro©laico©^Dubbi©di©costituzionalita©circa©l'istituzione©
del©C.G.A.R.S.©(C.G.A.R.S.,ord.13maggio2003,n.185) 
............... 
ý©252©

GiustiziA 
amministrativA 
^Condanna©a©risarcimento©danni©^Capo©della©
sentenza©relativo©agli©interessi©e©rivalutazione©^Impugnazione©autonoma^
Inammissibilita©(C.d.S.,Ad.Plen.,14febbraio2003,n.2) 
............... 
ý©194©

GiustiziA 
amministrativA 
^Pregiudizialita©amministrativa©e©disapplicazione©
(C.d.S.,Ad.Plen.,26marzo2003,n.4) 
............................. 
ý©225©

GiustiziA 
amministrativA 
^Provvedimenti©giurisdizionali©^Esecuzione©^
Limiti©ed©effetti©(C.d.S.,Ad.Plen.,27febbraio2003,n.3) 
............... 
ý©211©

GiustiziA 
amministrativA 
^Risarcimento©danni©^Compensatiolucricum 
damno^Applicabilita©^Condizioni©^Fattispecie©(C.d.S.,Ad.Plen.,14febb
raio2003,n.2) 
.............................................. 
ý©194©

GiustiziA 
amministrativA 
^Risarcimento©danni©^Determinazione©^Inatti-
vita©dell'impresa©^Onere©probatorio©gravante©sul©deducente©(C.d.S.,Ad. 
Plen.,14febbraio2003,n.2) 
..................................... 
ý©194©

GiustiziA 
amministrativA 
^Risarcimento©danni©^Determinazione©^Mag-
gior©durata©del©giudizio©per©esigenze©istruttorie©^Non©imputabile©al©ricorrente©
(C.d.S.,Ad.Plen.,14febbraio2003,n.2)............................ 
ý©194©

OperE 
pubblichE 
^Bandi©di©gara©^Avvenuta©esecuzione©dell'opera©pubblica©
^Clausole©illegittime©^Annullamento©^Interesse©a©ricorrere©^Interesse©a©
conseguire©il©risarcimento©dei©danni©^Sussiste©(C.d.S.,Ad.Plen.,27gennaio 
2003,n.1)................................................... 
ý©183©

OperE 
pubblichE 
^Bandi©di©gara©o©di©concorso©^Clausole©illegittime©^
Impugnazione©contestuale©agli©atti©applicativi©^Lesione©concreta©interesse©
sostanziale©partecipanti©^Interesse©a©ricorrere©^Sussiste©(C.d.S.,Ad.Plen., 
27gennaio2003,n.1) 
.......................................... 
ý©183©

PubblicO 
impiegO 
^Impiegato©dello©Stato©e©pubblico©^Condanna©penale©con©
interdizione©perpetua©dai©pubblici©uffici©^Destituzione©automatica©^Preven-
tivo©procedimento©disciplinare©^Necessita©^Esclusione©(C.d.S., 
sez.4., 
9dicembre2002,n.6669) 
....................................... 
ý©239©


INDICI©SISTEMATICI©467 
PubblicO 
impiegO 
^Mansioni©inferiori©temporanee©^Non©comportano©
dequalificazione©(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
9 
giugno 
2003 
n. 
9359) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
pag. 
249©
PubblicO 
impiegO 
^Personale©a.t.a.©^Trasferimento©del©lavoratore©^Passagg
io©da©ente©locale©al©Ministero©Istruzione©^Trattamento©economico©^Anzian
ita©di©servizio©^Efficacia©accordo©A.R.A.N.-OO.SS.©^Art.©2©D.Lgs.©165/01©
^Conservazione©livello©retribuzione©(Trib. 
Torino, 
sez. 
lav., 
9 
aprile 
2003, 
n. 
1940; 
Corte 
d'appello 
di 
Firenze, 
sez. 
lav., 
10 
febbraio 
2004, 
n. 
115) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©1©67©
4 
-P 
ARERI 
A.G.S. 
^Parere 
del 
30 
aprile 
2003, 
n. 
51575. 
Applicabilita©del©condono©ai©crediti©del©Ministero©delle©Attivita©Produttive,©gia©
Ministero©dell'Industria©del©Commercio©e©dell'Artigianato,©relativi©alla©
mancata©restituzione©di©contributi©indebitamente©percepiti©(consultivo 
6973/03, 
avvocato 
A. 
Palatiello 
......©.....©......©.....©.....©.....©pag. 
135©
A.G.S. 
^Parere 
del 
15 
settembre 
2003, 
n. 
100620. 
Federazioni©sportive©nazionali©^Approvazione©di©modifiche©statutarie©^
Applicabilita©del©d.P.R.©10©febbraio©2000,©n.©361©(consultivo 
n. 
5922/03, 
avvocato 
G. 
Fiengo) 
...©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©301©
A.G.S. 
^Parere 
del 
27 
settembre 
2003, 
n. 
105001 
^Assunzione 
di 
dirigente 
di 
seconda 
fascia 
presso 
il 
Ministero 
del 
Lavoro 
e 
delle 
Politiche 
Sociali. 
Se©alla©luce©dell'art.©19©della©legge©n.©448/2001©(che©ha©disposto©anche©per©le©
amministrazioni©statali©il©blocco©delle©assunzioni©per©il©2002©di©personale©
a©tempo©indeterminato)©e©dell'art.©34©della©legge©n.©289/2002©(che©ha©rinnov
ato©tale©blocco©per©il©2003,©salve©in©particolare©deroghe©ivi©previste©ai©
commi©5©e©6),©possa©procedersi©^e©con©quale©decorrenza©^alla©assunzione©
del©candidato©non©utilmente©collocato©nella©graduatoria©di©concorso©per©
l'accesso©alla©qualifica©dirigenziale,©approvata©con©decreto©del©20©dicembre©
2001,©a©seguito©di©annullamento©parziale©di©tale©decreto©pronunciato©dal©
T.A.R.©con©sentenza©dell'agosto©2002,©che©ha©dichiarato©anche©l'obbligo©
dell'Amministrazione©di©provvedere©alla©rettifica©della©graduatoria©stessa©
con©inserimento©del©candidato©ricorrente©(con©il©quale©il©contratto©individ
uale©di©lavoro©non©e©stato©sinora©stipulato)©(consultivo 
n. 
20352/02, 
avvoc
ato 
A. 
Barbieri) 
.....©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©302©
A.G.S. 
^Parere 
del 
1 
ottobre 
2003, 
n. 
107813. 
Sabaudia©(Latina)©^Ricognizione©degli©strumenti©di©vincolo©paesisticoa
mbientale©gravanti©sul©centro©urbano©^Decreto©ministeriale©20©luglio©
1967©^Decreto©interministeriale©22©maggio©1985©(consultivo 
n. 
11612/00, 
avvocato 
S. 
Sabelli) 
...©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©307©
A.G.S. 
^Parere 
del 
6 
ottobre 
2003. 
n. 
109380. 
Responsabilita©civile©per©danni©prodotti©a©terzi©dalla©circolazione©di©velivolo:©
posizione©del©pilota©e©del©proprietario©(consultivo 
n. 
3841/03, 
avvocato 
F. 
Clemente) 
...©.....©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©311©
A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
ottobre 
2003, 
n. 
110920. 
Prestazioni©difensive©in©materia©giudiziale©penale©(consultivo 
n. 
19321/00, 
avvocato 
M. 
Giannuzzi) 
.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©313©


468 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©
A.G.S. 
^Parere 
del 
6 
ottobre 
2003, 
n. 
109382. 
Osservatorio©dei©LL.PP.©^Natura©e©funzioni©^Interpretazione©degli©artt.©75,©
lett.©h),©d.P.R.©554/1999©e©27,©lett.©s) 
e©t) 
del©d.P.R.©n.©34/2000©(consultivo 
n. 
14571/03, 
avvocato 
M. 
Corsini) 
....©.....©......©.....©.....©.....©pag. 
314©
A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
ottobre 
2003 
n. 
111507. 
Se©il©termine©semestrale©per©gli©adempimenti©relativi©all'istruzione©e©
successiva©trasmissione©all'INPDAP©delle©domande©di©riscatto©di©servizi©di©
cui©all'art.©24,©ult.©comma,©del©T.U.©delle©norme©sulle©prestazioni©previden-
ziali©a©favore©dei©dipendenti©civili©e©militari©dello©Stato©approvato©con©
d.P.R.©n.©1032/1973©sia©da©ritenere©perentorio©ovvero©soltanto©ordinario©
(consultivo 
n. 
1078/03, 
avvocato 
P. 
Cosentino) 
......©.....©.....©.....©ý©318©
A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
ottobre 
2003, 
n. 
115644. 
Recupero 
spese 
di 
giustizia. 
Criteri©interpretativi©dell'art.©158©del©d.P.R.©30©maggio©2002,©n.©115,©recante©
testo©unico©delle©disposizioni©in©materia©di©spese©di©giustizia.©In©particolare,©
parere©sul©recupero©delle©spese©prenotate©a©debito©o©anticipate©dall'erario©
nei©procedimenti©giudiziari©(consultivo 
n. 
45162/02, 
avvocato 
C. 
Sica) 
....©ý©320©
A.G.S. 
^Parere 
del 
21 
ottobre 
2003, 
n. 
116543 
^Riqualificazione. 
Procedure©di©riqualificazione©del©personale©amministrativo©del©Ministero©del-
l'Istruzione©^Sentenza©n.©194/2002©della©Corte©Costituzionale©(consultivo 
17060/02, 
avvocato 
A. 
Linguiti) 
.....©.....©......©.....©.....©.....©ý©324©
A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
ottobre 
2003, 
n. 
117057 
^Regolamento 
incarichi 
dirig
enziali. 
Se©sia©legittimo©il©Regolamento©n.©32/02©sul©conferimento©degli©incarichi©diri-
genziali©in©Italia©ed©all'estero,©il©cui©art.©5©ha©stabilito©durata©e©modalita©di©
rinnovo©di©detti©incarichi©diverse©da©quelle©previste©dalla©legge©11©ottobre©
1990,©n.©292,©recante©l'ordinamento©dell'ENIT©(consultivo 
n. 
8872/03, 
avvoc
ato 
G. 
D'Avanzo) 
....©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©325©
A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
ottobre 
2003, 
n. 
11725. 
Se©l'Unione©degli©Atei©e©degli©Agnostici©Razionalisti©possa©considerarsi©alla©
stregua©delle©ûconfessioni©religioseý©di©cui©all'art.©8©della©Costituzione,©al©
fine©della©stipulazione©di©intese©con©lo©Stato©per©la©disciplina©dei©relativi©
rapporti©(consultivo 
n. 
4312/02, 
avvocato 
A. 
Cingolo) 
.©.....©.....©.....©ý©328©
A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
ottobre 
2003, 
n. 
118377 
^Composizione 
commissioni 
esaminatrici. 
Possibilita©di©considerare©il©dirigente©di©seconda©fascia,©cui©sia©stato©conferito©
l'incarico©di©dirigente©di©vertice,©equiparato©al©dirigente©generale,©ai©sensi©
e©per©gli©effetti©dell'art.©9,©comma©2,©lett.©a),©d.P.R.©487/1994©sulla©designa-
zione©del©presidente©delle©commissioni©esaminatrici©per©l'accesso©ai©profili©
professionali©inquadrati©nella©posizione©economica©C1©e©superiori©(consult
ivo 
n. 
17351/03, 
avvocato 
G. 
Albenzio) 
.....©......©.....©.....©.....©ý©330©
A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
ottobre 
2003, 
n. 
118261. 
Sussistenza©della©giurisdizione©delle©Commissioni©Tributarie,©ai©sensi©della©
legge©448/01,©per©tutte©le©controversie©introdotte©dopo©l'entrata©in©vigore©
della©legge,©anche©in©pendenza©di©altro©procedimento©pendente©dinanzi©al©
G.O.©(consultivo 
n. 
3915/03, 
avvocato 
G.©Albenzio)©.©.©.....©.....©.....©ý©331©


INDICI©SISTEMATICI©469 
A.G.S. 
^Parere 
del 
31 
ottobre 
2003, 
n. 
120940 
^Personale 
non 
dirigenziale 
del 
comparto 
Ministeri. 
Artt.©132,©d.P.R.©n.©3/1957©e©15©del©C.C.N.L.©del©16©maggio©2001©^Limiti©di©
applicabilita©al©personale©non©dirigenziale©del©comparto©Ministeri©con©par-
ticolare©riferimento©agli©aspetti©economici©conseguenti©alla©riammissione©
in©servizio©ed©alla©riconoscibilita©in©sede©di©riassunzione©dell'elemento©retri-
butivo©denominato©retribuzione©individuale©di©anzianita©(RIA)©rispetto©a©
quanto©maturato©e©percepito©per©lo©stesso©titolo©dal©dipendente©riammesso©
al©momento©del©verificarsi©della©causa©che©aveva©dato©luogo©alla©cessazione©
del©rapporto©(consultivo 
n. 
6175/03, 
avvocato 
L. 
Criscuoli) 
..©.....©.....©pag. 
332©
A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
novembre 
2003, 
n. 
122551 
^Demanio 
marittimo. 
Regime©giuridico©delle©aree©del©demanio©marittimo©(nella©specie,©saline),gia©
consegnate©in©uso©gratuito©all'azienda©Autonoma©Monopoli©di©Stato©per©
l'espletamento©delle©sue©attivita©istituzionali,©dopo©la©privatizzazione©delle©
attivita©relative©ai©tabacchi©ed©alla©produzione©del©sale;©se©debbano©essere©
restituite©all'Autorita©Marittima;©se©possano©essere©date©in©concessione©
all'E.T.I.©ed©a©chi©spetti©la©gestione©del©relativo©rapporto©concessorio©(cons
ultivo 
n. 
5373/03, 
avvocato 
G. 
Albenzio) 
....©......©.....©.....©.....©ý©336©
A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
novembre 
2003, 
n. 
126717 
^Rendite 
catastali. 
Ritardata©attribuzione©di©rendite©catastali©da©parte©degli©Uffici©dell'Agenzia©
del©Territorio©^Termine©di©riscossione©della©maggiore©imposta©(consultivo 
n. 
3525/03, 
avvocato 
M. 
Mari) 
......©.....©......©.....©.....©.....©ý©338©
A.G.S. 
^Parere 
del 
15 
novembre 
2003, 
n. 
127468. 
Se©una©A.S.L.©sia©legittimata©a©partecipare©in©qualita©di©mandante©di©Associa-
zione©temporanea©di©Impresa©ad©una©gara©di©appalto©di©servizi©per©l'asse-
gnazione©di©un©progetto©per©attivita©di©assistenza©tecnica©e©coordinamento©
a©favore©delle©Amministrazioni©regionali©in©materia©di©tutela©della©salute©
pubblica©(consultivo 
n. 
5421/03, 
avvocato 
P. 
Cosentino) 
....©.....©.....©ý©343©
A.G.S. 
^Parere 
del 
25 
novembre 
2003, 
n. 
132578. 
Emanazione©di©decreto©ministeriale©di©approvazione©di©attivita©di©estrazione©di©
gas©al©largo©delle©coste©adriatiche©(giacimento©gasifero©nell'ambito©di©con-
cessione©di©coltivazione)©(consultivo 
n. 
4375/03, 
avvocato 
C. 
Sica) 
..©.....©ý©346©
A.G.S. 
^Parere 
del 
26 
novembre 
2003, 
n. 
132993. 
Regime©di©imputazione©in©ordine©al©sequestro©cautelare©in©fattispecie©di©con-
trabbando©depenalizzato©(consultivo 
n. 
15071/03, 
avvocato 
G. 
Albenzio) 
..©ý©347©
A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
dicembre 
2003, 
n. 
139133. 
Problemi©inerenti©il©patrocinio©delle©Autorita©portuali©(consultivo 
n. 
12278/03, 
avvocato 
P. 
Cosentino) 
.©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©349©
A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
dicembre 
2003, 
n. 
139119. 
Riscossione©mediante©ruolo©di©crediti©accertati©con©sentenza©definitiva©della©
Corte©dei©Conti©di©condanna©a©risarcimento©del©danno©erariale.©Modalita©
e©termini©di©impugnativa©delle©cartelle©emesse©dai©concessionari©per©la©
riscossione.©Indicazioni©in©calce©alla©cartella©(consultivo 
n. 
19106/03, 
avvoc
ato 
M. 
Russo) 
.©.....©.....©......©.....©......©.....©.....©.....©ý©350©
A.G.S. 
-Parere 
dell'11 
dicembre 
2003, 
n. 
139890. 
Rimborso©spese©legali.©Art.18,©d.l.©67/1997,©convertito©in©legge©n.©135/1997©^
Pluralita©dei©capi©di©imputazione©^Assoluzione©su©alcuni©^Rimborso©par-
ziale©(consultivo 
n. 
10971/03, 
avvocato 
G. 
d'Elia) 
....©.....©.....©.....©ý©352©


470 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©
A.G.S. 
-Parere 
del 
19 
dicembre 
2003, 
n. 
143729. 
Assunzioni©del©personale©docente©in©deroga©alla©legge©finanziaria©(consultivo 
41640/03, 
avvocato 
E. 
Figliolia) 
.....©.....©......©.....©.....©.....©pag. 
353©
A.G.S. 
-Parere 
del 
29 
dicembre 
2003, 
n. 
146747. 
Rapporti©tra©autorizzazioni©paesistiche©e©concessioni©edilizie.©Poteri©di©rie-
same©degli©organi©ministeriali.©Art.©74,©legge©1497/1939©(contenzioso 
n. 
6863/02, 
avvocato 
G. 
Fiengo) 
.....©.....©......©.....©.....©.....©ý©356©
A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
gennaio 
2004, 
n. 
541. 
Applicabilita©del©condono©ex 
art.©12©legge©n.©289/02©ai©crediti©del©Ministero©
delle©Attivita©Produttive,©gia©Ministero©dell'Industria©del©Commercio©e©del-
l'Artigianato,©relativi©a©mancata©restituzione©di©contributi©indebitamente©
percepiti©(consultivo 
6973/02, 
avvocato 
A. 
Palatiello) 
.©.....©.....©.....©ý©137©