ANNO 
LVI 
-N. 
2 
APRILE-GIUGNO 
2004 



PUBBLICAZION. 
TRIMESTRAL. 
D. 
SERVIZI. 


ISTITUTO 
POLIGRAFICO 
E 
ZECCA 
DELLO 
STATO 
ROMA 
2004 



ComitatO 
scientifico: 
Presidente:©Luigi 
Mazzella. 
Componenti:©Franco 
Coppi 
^Giuseppe 
Guarino 
^Natalino 
Irti 
^Eugenio 
Picozza 
^Franco 
Gaetano 
Scoca. 


DirettorE 
responsabile: 
Oscar 
Fiumara 
^Condirettore:©Giuseppe 
Fiengo. 


ComitatO 
dI 
redazione: 
Giacomo 
Aiello 
^Vittorio 
Cesaroni 
^Roberto 
de 
Felice 
^Maurizio 
Fiorilli 
^Massimo 
Giannuzzi 
^Maria 
Vittoria 
Lumetti 
^
Antonio 
Palatiello 
^Giovanni 
Paolo 
Polizzi 
^Mario 
Antonio 
Scino 
^Tito 
Varrone. 


HannO 
collaboratO 
inoltrE 
aL 
presentE 
numero: 
Massimo 
Bachetti 
^
Luciano 
Bologna 
^Fausto 
Capelli 
^Ignazio 
Francesco 
Caramazza 
^Lorenza 
Carlassare 
^Francesco 
Paolo 
Casavola 
^Nicola 
Cirillo 
^Maria 
Rosaria 
Fumarola 
^Francesco 
Galgano 
^Marco 
Natoli 
^Glauco 
Nori 
^Giancarlo 
Pampanelli 
^Martina 
Sinisi. 


SegreteriA 
dI 
redazione: 
Francesca 
Pioppi. 


Telefono:©066829431©^E-mail:©rassegna@avvocaturastato.it 


ABBONAMENTI©ANNO©2004©

ITALIA©ESTERO©
ABBONAMENTO©ANNUO©....................©. 
41,00 
. 
77,00 


UNNUMEROSEPARATO©.....................©. 
12,00 
. 
21,00 


Prezzi©doppi,©tripli,©quadrupli©ecc.©per©tutti©quei©fascicoli©che,©
stampati©in©unico©volume,©sostituiscono©altrettanti©numeri©
della©prevista©periodicita©annuale.©

Per 
abbonamenti 
e 
acquisti 
rivolgersi 
a: 


ISTITUTO©POLIGRAFICO©E©ZECCA©DELLO©STATO©S.p.A.©
Funzione©Editoria©

P.zza©Verdi,©10©^00198©Roma 
Tel.©0685082207©^0685084124 
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E-mail:©venditeperiodici@ipzs.it 
c/c©postale©n.©387001 


Stampato 
inItalia^PrintedinItaly 


Autorizzazione©Tribunale©di©Roma©^Decreto©n.©11089©del©13©luglio©1966©

(P401024/1)©Roma,©2004©öIstituto©Poligrafico©e©Zecca©dello©Stato©S.p.A.©^S.©


INDICE^SOMMARIO 


TemI 
istituzionalI 


Tecniche©normative,©orientamenti©interpretativi©e©contenzioso©(interventidal 
seminario 
svoltosi 
il 
5marzo 
2004 
presso 
l'AvvocaturaGeneraledello 
Stato) 
........................................Pag.©449 


Interventi©di:©

FrancescoPaoloCasavola 
................................... 
» 
449 
GlaucoNori 
............................................. 
» 
453 
FrancescoGalgano 
........................................ 
» 
464 
LorenzaCarlassare 
........................................ 
» 
473 


IL 
contenziosO 
comunitariO 
eD 
internazionalE 


L'accordo©raggiunto©dai©25©Stati©membri©sul©testo©della©ûCostituzione©europeaý©
rappresenta©un©grande©successo,©diFaustoCapelli................... 
» 
485 
1.öLe©decisioni:©
Sulla©nozione©di©agente©commerciale,©sez.1.,ord.10febbraio2004,C-85/03, 
diOscarFiumara........................................ 
» 
488 
2.öIgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
491 


IL 
contenziosO 
nazionalE 


IgnazioFrancescoCaramazza,Limiti©all'irresponsabilita©del©Presidente©della©
Repubblica©(CorteCost.,sent.24-26maggio2004n.154)............. 
» 
547 


OscarFiumara,La©nuova©disciplina©delfalso©in©bilancio©al©vaglio©della©Corte©
Costituzionale©(CorteCost.,sent.26maggio-1giugno2004n.161eord. 
paridatan.165) 
.......................................... 
» 
561 


GiuseppeFiengo,La©via©amministrativa©sul©condono©edilizio©(CorteCost., 
sentt.28giugno2004nn.196,197,198,199) 
...................... 
» 
572 


MassimoBachetti,MartinaSinisi,Omesso©avviso©al©difensore©nel©giudizio©di©
cassazione©penale.©Mancanza©di©strumenti©di©tutela.©(Cassaz.,ord.27luglio 
2000)................................................... 
» 
603 


AntonioPalatiello,ûlegge©Pintoý©e©controversie©tributarie©(Cassaz.,sez.1., 
sent.17giugno2004n.11350)................................. 
» 
614 
GiancarloPampanelli,In©tema©di©annullamento©dell'aggiudicazione:©riflessi©sul©

contratto©d'appalto©stipulato©per©la©realizzazione©di©opera©pubblica©e©tutela©
risarcitoria©(C.d.S.,sez.4.,sent.27ottobre2003n.6666)............. 
» 
618 
MariaVittoriaLumetti,Atto©meramente©confermativo©e©impugnativa©(T.A.R. 
Toscana,Firenze,sez.1.,ord.Cam.Cons.4febbraio2004n.165) 
...... 
» 
630 
MariaVittoriaLumetti,Impugnazione©della©Conferenza©dei©Servizi©e©legittimaz
ione©ad©agire©(T.A.R.Toscana,Firenze,sez.1.,ord.20aprile2004n.456) 
» 
635 


IpareridelComitatoConsultivO 
...................... 
...... 
» 
641 


ContributI 
dI 
dottrinA 


NicolaCirillo,Il©diritto©di©accesso©e©l'attivita©di©diritto©privato©della©pubblica©

amministrazione©............................................©» 
675 
MariaRosariaFumarola,Inquinamento©elettromagnetico©da©elettrodotti©.©.©.©.©» 
685 
MarcoNatoli,Ambiti©di©operativita©della©discrezionalita©amministrativa©e©di©

quella©tecnica©alla©luce©dell'informatizzazione©dell'attivita©amministrativa©.©.©.©» 
712 


RecensionE 


GiuseppeDeMarzo,RobertoTomei(acuradi)Il©rapporto©di©lavoro©alle©
dipendenze©degli©enti©locali.©RecensionediLucianoBolognA 
......... 
» 
731 


IndicI 
sistematicI 
............................................ 
» 
733 



TemiIstituzionaliTemiIstituzionali
Tecniche 
normative, 
orientamenti 
interpretativi 
e 
contenzioso 


Dal©seminario©di©studio©svoltosi©a©Roma,©in©data©5©marzo©2004,©
presso©l'Avvocatura©Generale©dello©Stato.©

AlcunI 
interventI 


Prof.©Francesco©Paolo©Casavola;©

Avv.©Glauco©Nori©-Vice©Avvocato©Generale©dello©Stato;©

Prof.©Francesco©Galgano;©

Prof.©Lorenza©Carlassare©-Ordinario©di©diritto©costituzionale©all'Universita©

di©Padova.©

Francesco 
Paolo 
Casavola. 
Introduzione. 


Per©muovere©da©un©punto©di©vista©adeguato©al©nostro©tema©puo©giovare©
la©separazione©dei©tre©segmenti:©

a)©le©tecniche©normative;©

b)©l'interpretazione;©

c)©il©contenzioso.©

Le©tecniche©normative©dovrebbero©produrre©un©enunciato©il©piu©possibile©
inequivoco,©e©quindi©strutturato©in©sintagmi©e©lessico©corrispondenti©alla©lin-
gua©d'uso©nella©comunita©dei©parlanti©e©non©a©quella©speciale©e©gergale©degli©
uomini©di©legge.©Il©target,©come©si©direbbe©oggi,©della©legge©sono©i©cittadini,©
non©i©giudici,©gli©avvocati,©l'amministrazione.©Il©modulo©comunicativo©cos|©
scelto©puo©evitare©quella©traduzione©in©lingua©comune©cui©allude©il©brocardo©
in©claris©nonfit©interpretatio.©

In©secondo©luogo©il©testo©normativo©dovrebbe©essere©illuminato©dalla©
ratio©legis,©cioe©dalla©dichiarazione©del©fine©che©il©legislatore©vuole©raggiun-
gere.©Questa©clausola©e©presente©ad©esempio©nelle©leggi©francesi,©non©nelle©
nostre.©La©sua©assenza©rende©insicura©e©alla©fine©irrilevante©la©ricerca©delle©
intenzioni©del©legislatore.©

Lo©storico©sa©che©nel©Codice©Teodosiano©le©leggi©generali©avevano©un©
dispositivo©essenziale,©preceduto©da©una©prolissa©esposizione©delle©cause©e©
dei©fini©che©avevano©spinto©il©legislatore©ad©intervenire.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

In¨terzo¨luogo¨la¨norma¨dovrebbe¨stabilire¨la¨sua¨portata¨di¨sistema¨
rispetto¨ad¨altre¨norme,¨che¨ne¨sono¨alterate¨od¨abrogate¨(anche¨l'abroga-
zione¨e©¨dichiarata¨nelle¨leggi¨francesi)¨o¨rispetto¨a¨princ|©pi¨dell'ordinamento.¨

Quanto¨al¨contenuto¨della¨disposizione,¨va¨da¨se¨che¨la¨fattispecie¨
descritta¨deve¨avere¨la¨conclusivita©¨di¨una¨ipotesi¨tassativa,¨non¨la¨esempla-
rita©¨di¨un¨paradigma¨perche¨in¨quest'ultimo¨caso¨viene¨sollecitata¨un'attivita©¨
di¨interpretazione¨estensiva¨o¨analogica¨tale¨da¨fare¨dell'interprete¨un¨colegi-
slatore.¨

Specie¨nel¨diritto¨penale¨dove¨la¨tassativita©¨della¨fattispecie¨incrimina-
trice¨dovrebbe¨essere¨inderogabile,¨a¨tutela¨della¨liberta©¨del¨cittadino,¨le¨
norme¨in¨bianco¨come¨abuso¨di¨potere,¨violenza¨privata¨e¨simili¨scaricano¨
sull'interprete¨compiti¨non¨assolti¨dal¨legislatore.¨

La¨certezza¨del¨significato¨della¨legge¨tuttavia¨non¨basta¨a¨realizzare¨la¨
certezza¨del¨diritto.¨

La¨esperienza¨storica¨romana¨insegna¨che¨anche¨quando¨per¨ottenere¨la¨
certezza¨della¨legge¨si¨muto©¨l'intero¨contesto¨istituzionale¨sostituendo¨il¨
regime¨monarchico,¨nel¨quale¨la¨legge¨era¨mero¨comando¨del¨sovrano¨e¨cioe©¨
arbitrio,¨con¨la¨repubblica,¨in¨cui¨la¨legge¨e©¨volonta©¨del¨popolo,¨propter 
dispu-
tationemfori 
nacque¨l'interpretatio 
cioe©¨la¨scienza¨giuridica¨per¨l'applicazione¨
giudiziale¨della¨legge.¨Eé¨in¨questa¨attivita©¨interpretativa¨che¨consiste¨il¨ius 
civile.¨Non¨dissimilmente¨oggi¨chiamiamo¨diritto¨vivente¨quello¨consolidato¨
in¨interpretazioni¨costanti¨delle¨piu©¨alte¨giurisdizioni¨rispetto¨ad¨enunciati¨
legislativi,¨nella¨loro¨astrattezza¨ed¨elementarita©¨impari¨a¨regolare¨comples-
sita©¨e¨variabilita©¨dei¨casi¨concreti.¨Gia©¨da¨questa¨prima¨relazione¨tra¨legge¨e¨
interpretazione¨della¨legge¨puo©¨intendersi¨la¨natura¨di¨un¨diritto¨storico.¨Per¨
il¨diritto¨romano¨e¨fino¨alle¨codificazioni¨per¨quello¨europeo¨la¨maggior¨fonte¨
formale¨e¨materiale¨del¨diritto¨e©¨stata¨la¨scienza¨giuridica.¨Questo¨e©¨il¨diritto¨
giurisprudenziale¨nel¨senso¨proprio¨e¨originario¨di¨diritto¨dei¨giuristi¨(Juri-
stenrecht).¨

Per¨il¨common 
law 
costituito¨dalle¨decisioni¨giudiziali¨(il¨judge 
made 
law)¨
l'attivita©¨interpretativa¨si¨esercita¨sul¨corpus 
dei¨precedenti¨piu©¨che¨su¨un¨
enunciato¨legislativo.¨

La¨legge¨in¨questi¨sistemi¨ha¨una¨funzione¨marginale¨rispetto¨ai¨giuristi¨
nell'uno¨e¨ai¨giudici¨nell'altro.¨Per¨il¨diritto¨romano¨e©¨nota¨la¨definizione¨di¨
Schulz:¨ûil¨popolo¨del¨diritto¨non¨e©¨il¨popolo¨della¨leggeý.¨

E¨tuttavia¨valutiamo¨gli¨esiti¨di¨questi¨diritti¨storici.¨Il¨diritto¨romano¨
costruito¨dai¨giuristi¨come¨diritto¨casistico¨divenne¨diritto¨controverso.¨Si¨
dovettero¨stabilire¨regole¨per¨applicare¨tra¨le¨plurime¨e¨opposte¨opinioni¨dei¨
giuristi¨quelle¨della¨maggioranza¨concorde.¨E¨quando¨la¨giurisprudenza¨
scomparve,¨lasciando¨l'immensa¨biblioteca¨delle¨sue¨opere,¨si¨dovette¨conla¨
legge¨delle¨citazioni¨stabilire¨che¨di¨soli¨cinque¨tra¨circa¨un¨centinaio¨di¨autori¨
si¨potessero¨leggere¨in¨tribunale¨i¨testi¨(Gaio,¨Papiniano,¨Paolo,¨Ulpiano,¨
Modestino)¨e¨che¨tra¨i¨cinque¨prevalesse¨l'opinione¨parteggiata¨da¨Papiniano.¨
E¨non¨a¨caso¨quella¨regola¨fu¨detta¨del¨Tribunale¨dei¨morti.¨Tribunale,¨perche¨
la¨recitatio 
codicum 
ad¨opera¨delle¨parti¨o¨dei¨loro¨avvocati¨teneva¨luogo¨della¨
interpretazione¨giudiziale,¨dei¨morti,¨perche¨quei¨giuristi¨non¨erano¨che¨rap-
presentanti¨di¨una¨corporazione¨professionale¨estinta.¨


TEMI©ISTITUZIONALI©

Eppure©anche©quel©diritto©giurisprudenziale©ebbe©un©approdo©imprevedi-
bile.©Malgrado©la©raffinatezza©scientifica©della©logica©dei©giuristi©le©cui©opere©
soltanto©erano©considerate©ius,©al©plurale©iura,©crebbe©la©loro©polarita©antago-
nistica©con©la©lex,©o©al©plurale©leges.©E©non©tanto©per©la©posizione©sovrana©
del©legislatore©rispetto©alla©posizione©privata©dei©giuristi,©quanto©per©lo©spo-
stamento©del©valore©della©certezza©dal©controversismo©casuistico©della©scienza©
alla©univocita©del©comando©della©legge©astratta.©La©tendenza©fu©non©alla©
sostituzione©della©fonte©legislativa©a©quella©giurisprudenza©ma©quella©alla©
codificazione©di©leges¨e©iura¨e©a©fare©del©sovrano©il©solo©legislatore©e©il©solo©
interprete©per©la©cui©bocca©parlavano©ancora©gli©antichi©giuristi.©

Eésignificativo©che©nella©tradizione©europea©ius¨e©lex¨divennero©sinonimi©
e©i©frammenti©delle©opere©dei©giuristi©venivano©citati©come©lex,©sottintende-
dosi©legge©imperiale.©In©questo©composito©diritto,©legislativo©e©giurispruden-
ziale©insieme,©si©esercito©l'interpretatio¨dei©giuristi©del©diritto©comune.©E©anche©
per©questi,©quando©la©mole©delle©opiniones¨doctorum¨oscuro©la©certezza©del©
diritto©applicabile,©intervenne©la©interpretazione©del©sovrano©con©il©refere¨legi-
slatiffinche¨non©si©ricorse©alle©codificazioni©moderne.©

Con©il©Codice©Napoleone©si©pretese©di©stringere©in©articoli©leggi©dettate©
dalla©ragione©piu©che©dalla©storia.©Ma©il©Codice©ebbe©bisogno©di©attivita©di©
interpretazione©che©recuperarono©il©diritto©romano©e©quello©consuetudinario©
francese©facendo©rivivere©la©ineliminabile©complementarieta©di©legislatore©e©
giudice.©Si©puo©dire©semmai©che©con©le©codificazioni©il©ruolo©della©scienza©
si©e©nascosto©dietro©quello©della©giurisdizione.©Legislazione,©dottrina©e©giuri-
sprudenza,©quest'ultima©nell'accezione©moderna©equivalente©a©giurisdizione,©
caratterizzano©la©produzione©del©diritto©negli©ordinamenti©contemporanei©
di©civil¨law.©Per©il©common¨law¨deve©dirsi©che©accanto©al©judge¨made¨law¨
della©tradizione©anglo-sassone,©cresce©lo©statute¨law¨della©esperienza©anglo--
americana.©Se©osserviamo©le©dimensioni©quantitative,©la©pur©imponente©pro-
duzione©legislativa,©specie©in©Italia,©e©soverchiata©dalla©massa©crescente©delle©
decisioni©giudiziali.©Sicche¨si©potrebbe©affermare©che©siamo©di©nuovo©
dinanzi©ad©un©ciclo©storico©di©dominanza©di©un©diritto©giurisprudenziale,©
rispetto©ad©un©diritto©che©con©le©codificazioni©sembrava©dover©essere©essen-
zialmente©se©non©soltanto©diritto©legiferato©(uno©dei©giuristi©padri©del©
Codice©Napoleone©usava©dire©Je¨n'enseigne¨pas¨droit¨civil,¨je¨enseigne¨code¨
civil).©La©causa©della©crescita©del©diritto©giurisprudenziale©rispetto©al©diritto©
legiferato©e©la©crescita©del©contenzioso.©E©come©nei©sistemi©storici©di©Juri-
stenrecht¨il©diritto©controverso©nasceva©dalle©opposte©opinioni©scientifiche,©
cos|©nei©sistemi©contemporanei©l'interpretazione©dei©giudici©da©luogo©a©
opposti©orientamenti©giurisprudenziali.©Per©rincorrere©la©regola©da©applicare©
nei©sempre©piu©mutevoli©casi©concreti©non©basta©la©prescrizione©astratta©e©
generale©della©legge.©La©regula¨iuris¨sembra©voler©nascere©piu©ex¨facto¨che©
non©dalla©legge.©E©secondo©un©intramontabile©principio©ermeneutico©
romano,©factum¨e©infinitum¨mentre©il©iusfinirepotest¨et¨debet.©Il©diritto©deve©
essere©ancorato©alla©certezza©e©percio©definito.©Da©qui©nasce©la©contesa©tra©
legislatore©e©giudice.©Del©giudice©il©legislatore©teme©la©interpretazionecrea-
tiva©che©condurrebbe©al©diritto©libero,©fondato©sull'equita©non©sulla©volonta©
legislativa.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Quando©pero©si©afferma,©come©nella©nostra©Costituzione,©che©il©giudice©e©
soggetto©soltanto©alla©legge,©non©si©deve©intendere©che©il©potere©giudiziario©e©
sottoposto©al©potere©legislativo,©come©purtroppo©nello©spirito©polemico©recente©
cui©la©contesa©tra©legge©e©giurisdizione©si©e©degradata,©si©lascia©intendere.©

Il©giudice©non©puo©che©interpretare©la©legge,©questo©e©soltanto©questo©e©il©
significato©dell'art.©101©cat.©co.©2.©della©Costituzione.©

Perche¨la©sovrabbondanza©e©la©eterogeneita©delle©interpretazioni©giudi-
ziali©non©cancelli©il©bene©della©certezza©del©diritto,©e©attribuita©al©vertice©della©
giurisdizione©di©legittimita©una©funzione©nomofilattica,©di©custodia©del©diritto,©
inteso©come©armonia©di©volonta©legislativa©e©di©applicazione©interpretativa.©

Ma©che©dire©quando©nello©stesso©esercizio©della©funzione©nomofilattica©si©
registrino©variazioni©di©orientamenti©o©di©piu©orientamenti©interpretativi©
opposti?©

Che©dire©quando©i©giudici©sottordinati©non©si©uniformano©alla©giurispru-
denza©delle©Corti©superiori?©

I©dati©di©tensione©e©di©disturbo©del©sistema©sono©molteplici.©Possono©pero©
esserne©individuati©quelli©riconducibili©alle©cause©quantitative.©Un©eccesso©di©
legiferazione©a©carattere©regolamentare©rende©incoerente©e©talora©irriconosci-
bile©il©sistema©logico©della©produzione©legislativa.©La©accentuata©politicita©
compromissoria©e©congiunturale©dell'intervento©legislativo©produce©conten-
zioso.©E©il©giudice©dubita©dell'arbitrio©del©legislativo©non©meno©di©quantoil©
potere©legislativo©non©dubiti©dell'arbitrio©del©giudice.©In©sistemi©di©costitu-
zione©rigida©cresce©la©richiesta©dei©giudici©di©merito©di©valutazioni©di©costitu-
zionalita©da©parte©del©giudice©delle©leggi.©

Il©che©significa©che©il©comando©legislativo©anziche¨essere©obbedito©e©
assoggettato©a©verificare©della©sua©legittimita©costituzionale.©

Eésignificativo©che©malgrado©la©Corte©Costituzionale©con©le©sentenze©
interpretative©di©rigetto©proponga©una©interpretazione©adeguatrice©delle©leggi©
alla©Costituzione©per©salvarle©dalla©pronuncia©di©incostituzionalita©,©i©giudici©
di©merito©tendono©ad©evitare©questa©rotta©di©non©collisione©con©il©dettato©legi-
slativo.©D'altra©parte©la©interpretazione©adeguatrice©spontanea©dei©giudici©
comuni©puo©condurre©e©conduce©a©interpretazioni©assai©lontane©dalla©volonta©
e©dai©fini©del©legislatore©e©spesso©lo©stesso©diritto©vivente©elaborato©dalla©
Corte©di©Cassazione©e©dal©Consiglio©di©Stato©non©solo©rivela©scostamenti©
dalla©legge©interpretata,©ma©e©difforme©tra©una©giurisdizione©e©l'altra,©come©
e©accaduto©a©proposito©della©decisione©della©Corte©Costituzionale©che©ha©fatto©
cadere©il©principio©della©inescusabilita©della©ignoranza©della©legge©penale.©

Occorrerebbe©da©un©canto©contenere©la©produzione©legislativa,©dall'altro©
rendere©piu©omogenei©gli©orientamenti©giurisprudenziali,©piu©limitata©e©pru-
dente©la©enunciazione©di©principi©di©diritto,©scopo©cui©non©giova©il©metodo©
della©massimazione©oggi©oltremodo©agevolato©e©distorto©dalle©tecnologie©
informatiche.©Eéopportuno©inoltre©che©non©si©enfatizzi©la©preoccupazione©di©
una©gerarchizzazione©delle©attivita©interpretative©della©giurisdizione.©

La©coerenza©del©diritto©applicato©e©un©bene©indeclinabile©della©vita©ordi-
nata©della©comunita©.©I©giudici,©se©sono©soggetti©alla©legge©nel©senso©che©s'e©detto,©
sono©interpreti©anche©del©sistema©di©valori©condivisi©su©cui©la©comunita©si©regge.©
Se©questa©coerenza©fosse©costantemente©o©molto©frequentemente©smentita,©la©
comunita©stessa©perderebbe©ogni©fiducia©e©nella©legge©e©nella©giurisdizione.©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

Glauco 
Nori. 
Ilperche¨del¨seminario.¨

Per¨una¨visione¨complessiva¨del¨contenzioso¨attuale¨l'Avvocatura¨dello¨
Stato¨si¨trova¨in¨una¨situazione¨favorevole,¨da¨un¨lato,¨ma¨scomoda,¨dall'altro.¨

La¨posizione¨e©¨favorevole¨perche¨l'Avvocatura¨e©¨,¨se¨non¨la¨sola,¨una¨
delle¨pochissime¨istituzioni¨con¨un¨orizzonte¨a¨trecentosessanta¨gradi,¨
compreso¨il¨settore¨privato,¨che¨e©¨investito,¨piu©¨spesso¨di¨quanto¨non¨si¨possa¨
credere,¨dalla¨sua¨attivita©¨,¨anche¨consultiva.¨

L'orizzonte¨ampio,¨dentro¨il¨quale¨opera,¨gli¨consente¨di¨individuare¨le¨
linee¨di¨coerenza¨dell'ordinamento,¨quando¨ci¨sono,¨e¨le¨incoerenze¨e¨le¨disar-
ticolazioni¨sia¨nelle¨norme¨stesse¨che¨nei¨criteri¨secondo¨i¨quali¨vengono¨
applicate.¨

Avendo¨sotto¨gli¨occhi¨gli¨effetti¨finali¨che¨le¨norme¨producono,¨per¨
applicazione¨spontanea¨o¨a¨seguito¨dell'intervento¨del¨giudice,¨l'Avvocatura¨
dello¨Stato¨e©¨in¨grado¨di¨cogliere¨lo¨stato¨complessivo¨dell'ordinamento.¨

L'ampiezza¨dell'orizzonte¨non¨solo¨consente,¨ma¨stimola¨anche¨a¨riflet-
tere¨sulle¨ragioni¨delle¨controversie,¨sulle¨loro¨connessioni¨oltre¨che¨sulla¨loro¨
utilita©¨pratica¨finale.¨

Il¨fatto,¨poi,¨che¨l'Avvocatura¨dello¨Stato¨intervenga¨per¨la¨tutela¨di¨inte-
ressi¨generali,¨non¨sempre¨di¨natura¨economica,¨riduce¨gli¨ostacoli¨a¨valuta-
zioni¨neutrali,¨non¨condizionate¨dal¨solo¨interesse¨del¨soggetto¨in¨favore¨del¨
quale¨opera.¨

La¨posizione¨dell'Avvocatura¨dello¨Stato¨e©¨,¨peraltro,¨anche¨scomoda.¨

La¨sua¨attivita©¨e©¨svolta¨o¨per¨lo¨Stato¨o,¨in¨genere,¨per¨pubbliche¨ammi-
nistrazioni¨che¨da¨tempo¨si¨trovano¨in¨condizioni¨di¨inefficienza,¨alla¨quale¨
si¨tenta¨di¨rimediare¨con¨risultati¨che,¨nella¨migliore¨delle¨ipotesi,¨richiedono¨
tempo¨per¨essere¨apprezzabili.¨

I¨corpi¨giurisdizionali¨davanti¨ai¨quali¨esercita¨la¨difesa¨lamentano¨ineffi-
cienze¨a¨loro¨volta.¨Gli¨effetti¨piu©¨visibili¨di¨queste¨inefficienze,¨e¨non¨i¨soli,¨
sono¨il¨rallentamento¨e¨l'aumento¨dei¨procedimenti¨contenziosi.¨

Nei¨giudizi¨ha¨come¨contraddittori¨cittadini¨che¨dello¨Stato¨hanno,¨piu©¨
spesso¨di¨quanto¨si¨possa¨pensare,¨una¨nozione¨assistenziale,¨sulla¨quale¨si¨
fondano¨aspettative¨di¨tutela¨di¨tutti¨gli¨interessi¨personali.¨

L'effetto¨e©¨una¨moltiplicazione¨dei¨procedimenti¨amministrativi¨e¨giuri-
sdizionali¨che¨finisce¨con¨l'aggravare¨la¨posizione¨dell'Amministrazione,¨gia©¨
precaria.¨

Posta¨all'interno¨di¨questo¨triangolo¨di¨forze,¨l'Avvocatura¨dello¨Stato¨
vede¨cumularsi¨su¨di¨se¨le¨difficolta©¨che¨provengono¨da¨ciascuno¨dei¨vertici,¨
diventando¨il¨centro¨di¨convergenza,¨senza¨possibilita©¨di¨difesa,¨di¨tutte¨le¨
spinte¨contrastanti.¨

Il¨numero¨delle¨cause¨dipende¨dalla¨iniziativa¨dei¨singoli¨o¨delle¨ammini-
strazioni¨pubbliche,¨a¨loro¨volta¨condizionate¨dal¨moltiplicarsi¨delle¨leggi.¨

I¨giudizi¨vengono¨trattati¨secondo¨le¨esigenze¨organizzative¨dei¨giudici¨
competenti,¨che¨ne¨fissano¨i¨tempi¨secondo¨le¨proprie¨possibilita©¨operative.¨

La¨quantita©¨di¨lavoro¨ed¨i¨tempi¨di¨trattazione¨sono,¨pertanto,¨subiti¨dal-
l'Avvocatura¨dello¨Stato¨che¨al¨suo¨interno,¨in¨quanto¨parte¨dell'organizza-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

zione¨statale,¨ha¨anche¨essa¨problemi¨di¨efficienza,¨aggravati¨dal¨fatto¨che¨la¨
sua¨struttura,¨per¨le¨ragioni¨appena¨rilevate,¨e©¨sottoposta¨a¨sollecitazioni¨
esterne,¨ormai¨sproporzionate¨alle¨sue¨capacita©¨operative.¨

La¨scomodita©¨della¨sua¨posizione¨ha¨come¨effetto¨parzialmente¨positivo¨
lo¨stimolo¨ulteriore¨a¨riflettere¨sul¨moltiplicarsi¨del¨contenzioso.¨

Sono¨queste¨le¨ragioni¨per¨le¨quali¨e©¨stato¨ritenuto¨utile¨questo¨semina-
rio.¨

Ci¨si¨e©¨domandati¨se¨per¨caso¨una¨parte¨del¨contenzioso¨non¨sia¨provo-
cata¨dal¨modo¨in¨cui¨le¨norme¨vengono¨redatte,¨dalla¨formazione¨culturale¨
dei¨giudici¨chiamati¨ad¨applicarle¨e¨dai¨conflitti¨in¨cui¨incorre¨la¨Corte¨di¨cas-
sazione¨nell'enunciare¨i¨principi¨di¨diritto¨ai¨sensi¨dell'art.¨384¨c.p.c.¨

Senza¨avventurarsi¨nella¨valutazione¨delle¨leggi,¨della¨opportunita©¨della¨
loro¨disciplina¨e¨della¨coerenza¨del¨sistema¨complessivo,¨si¨e©¨ritenuto¨utile¨
verificare¨se¨il¨contenzioso¨possa¨essere¨ridotto¨solo¨aggiornando¨le¨tecniche¨
normative¨ed¨i¨parametri¨culturali¨degli¨interpreti.¨

Quando¨si¨parla¨di¨interpretazione¨non¨ci¨si¨richiama¨solo¨ai¨giudici¨ed,¨
in¨genere,¨ai¨tecnici¨del¨diritto,¨ma¨anche¨ai¨singoli¨destinatari¨delle¨norme¨
che¨spesso¨partono¨da¨posizioni¨contestative.¨

Individuare¨i¨problemi¨e¨fissare¨i¨termini¨nei¨quali¨si¨propongono¨e©¨indi-
spensabile¨per¨la¨ricerca¨della¨loro¨soluzione,¨soluzione¨che¨in¨teoria,¨ma¨solo¨
in¨teoria,¨dovrebbe¨essere¨non¨difficile¨per¨il¨fatto¨che¨non¨richiede¨modifiche¨
legislative.¨

Un¨dato¨si¨impone¨all'attenzione:¨il¨contenzioso¨italiano¨ha¨raggiunto¨
ormai¨una¨dimensione¨che¨nessuna¨organizzazione¨di¨giustizia,¨che¨voglia¨
veramente¨essere¨tale,¨puo©¨sostenere.¨

Non¨e©¨pensabile¨di¨adeguare¨il¨numero¨dei¨giudici¨ad¨un¨carico¨del¨con-
tenzioso¨finito¨fuori¨controllo.¨

Le¨ragioni¨per¨le¨quali¨questa¨via¨non¨sembra¨praticabile¨utilmente¨sono¨
note¨e¨non¨e©¨il¨caso¨di¨ripeterle.¨

Non¨resta,¨pertanto,¨che¨operare¨sul¨lato¨del¨contenzioso¨per¨cercare¨di¨
ridurlo.¨

Il¨modo¨di¨fare¨le¨leggi¨e©¨un¨problema¨attuale¨non¨solo¨in¨Italia,¨anche¨
se¨altrove¨si¨propone¨in¨forma¨meno¨preoccupante.¨

L'argomento¨e©¨stato¨messo¨alla¨studio¨dalla¨Comunita©¨europea.¨

Eéstato¨costituito,¨su¨iniziativa¨del¨Consiglio,¨un¨gruppo¨informale¨(wor-
king 
group 
on 
better 
regulation)¨il¨cui¨compito¨e©¨appunto¨quello,¨una¨volta¨
individuati¨i¨principi¨ed¨accertate¨le¨situazioni¨dei¨singoli¨Paesi¨membri,¨di¨
dare¨indicazioni¨per¨il¨miglioramento¨delle¨normazioni¨nazionali.¨

In¨questa¨iniziativa¨e©¨interessata¨anche¨la¨Commissione¨con¨l'obiettivo¨di¨
arrivare¨ad¨una¨normazione¨comunitaria¨che¨sia¨omogenea¨con¨quelle¨nazio-
nali,¨a¨loro¨volta¨rese¨piu©¨omogenee¨tra¨di¨loro.¨

Gli¨studi¨preliminari¨risultano¨gia©¨fatti.¨Il¨Gruppo¨sta¨cercando¨di¨supe-
rare¨le¨difficolta©¨per¨mettere¨in¨pratica,¨naturalmente¨con¨gradualita©¨,¨le¨indi-
cazioni¨di¨principio¨alle¨quali¨e©¨pervenuto.¨

Il¨problema¨non¨e©¨teorico,¨ma¨pratico;¨non¨e©¨ipotetico,¨ma¨reale¨perche¨
legato¨a¨situazioni¨di¨fatto¨che¨stanno¨provocando¨gia©¨da¨tempo¨inconve-
nienti¨non¨di¨poco¨conto.¨


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

Non¨e©¨il¨caso¨di¨soffermarsi¨sulla¨forma¨in¨cui¨sono¨redatte¨le¨leggi¨ita-
liane.¨

Le¨critiche¨sono¨state¨molte,¨da¨vari¨punti¨di¨vista,¨e¨sono¨note.¨

Puo©¨essere¨utile¨cercare¨di¨individuarne¨le¨ragioni.¨

I¨difetti¨di¨ordine¨formale¨e¨la¨mancanza¨di¨coordinamento¨con¨norme¨
precedenti,¨oltre¨un¨certo¨limite,¨non¨sono¨giustificabili¨ed¨e©¨ancora¨meno¨
giustificabile¨che¨non¨si¨sia¨gia©¨provveduto¨a¨rimediare¨con¨interventi¨anche¨
severi.¨

L'uso,¨ormai¨radicato,¨di¨non¨riscrivere¨le¨norme¨nel¨loro¨testo¨defini-
tivo,¨una¨volta¨che¨sia¨stato¨modificato,¨ma¨di¨far¨stratificare¨piu©¨modifiche,¨
che¨si¨succedono¨nel¨tempo,¨cosicche¨la¨ricostruzione¨del¨testo¨in¨vigore¨viene¨
ad¨essere¨non¨facile¨anche¨per¨chi¨e©¨del¨mestiere,¨e©¨un¨inconveniente¨che¨
anche¨gli¨ambienti¨non¨specializzati¨hanno¨denunciato¨da¨tempo.¨

Eé¨singolare,¨se¨cos|©¨si¨puo©¨dire,¨la¨ragione¨per¨la¨quale¨questo¨capita¨tal-
volta.¨

Alcune¨regioni¨hanno¨fatto¨rilevare¨che,¨riscritta¨l'intera¨norma¨per¨
renderne¨piu©¨agevole¨la¨comprensione¨al¨lettore,¨si¨sono¨viste¨sollevare¨la¨
questione¨di¨costituzionalita©¨anche¨per¨la¨parte¨non¨modificata,¨perche¨intesa¨
come¨norma¨nuova¨nel¨suo¨complesso.¨

Non¨ci¨vorrebbe¨molto¨per¨rimediare.¨Basterebbe¨che¨la¨Presidenza¨del¨
Consiglio¨non¨assumesse¨piu©¨iniziative¨del¨genere.¨Se¨ne¨avrebbero¨solo¨bene-
fici¨senza¨alcun¨inconveniente.¨

Lo¨Stato¨non¨si¨vedrebbe¨preclusa¨alcuna¨questione¨di¨legittimita©¨costi-
tuzionale,¨perche¨la¨prassi¨richiamata¨gia©¨gliela¨impedisce;¨nel¨frattempo¨si¨
avrebbero¨norme¨che,¨almeno¨per¨la¨individuazione¨del¨loro¨testo¨attuale,¨
non¨richiederebbero¨una¨apposita¨attivita©¨di¨ricostruzione.¨

Alcuni¨caratteri¨della¨normativa¨hanno¨cause¨piu©¨serie.¨

Una¨buona¨parte¨delle¨norme¨sono¨redatte¨in¨modo¨tale¨che¨provocano¨
necessariamente¨un¨contenzioso;¨sono¨norme¨che¨nascono,¨per¨cos|©¨dire,¨con-
flittuali.¨

Secondo¨rilevazioni¨fatte¨da¨chi¨si¨e©¨soffermato¨sull'argomento,¨e©¨soprat-
tutto¨nelle¨commissioni¨parlamentari¨che¨si¨forma¨questo¨loro¨carattere:¨o¨
perche¨vi¨si¨inseriscono¨discipline¨di¨dettaglio¨confliggenti,¨e¨questo¨capita¨
prevalentemente¨nelle¨leggi¨di¨minore¨rilievo¨politico;¨o¨perche¨,¨nella¨impossi-
bilita©¨di¨pervenire¨ad¨un¨testo¨che¨possa¨riportare¨il¨consenso¨voluto,¨si¨adot-
tano¨formulazioni¨non¨precise,¨suscettibili¨di¨interpretazioni¨diverse.¨

Per¨dare¨alle¨norme¨un¨significato¨coerente,¨nel¨primo¨caso,¨o¨preciso,¨
nel¨secondo,¨si¨deve¨investire¨il¨giudice.¨

Il¨sistema¨risulta¨cos|©¨distorto¨sotto¨un¨duplice¨profilo.¨

Prima¨di¨tutto¨si¨moltiplica¨il¨contenzioso,¨traducendo¨in¨contestazioni,¨
del¨tutto¨evitabili,¨difficolta©¨ad¨arrivare¨ad¨una¨volonta©¨normativa¨omogenea¨
e¨coerente.¨

In¨secondo¨luogo¨il¨legislatore¨abdica,¨almeno¨in¨parte,¨alla¨sua¨fun-
zione.¨Nella¨impossibilita©¨di¨introdurre¨discipline¨complete,¨ne¨rimette¨una¨
parte¨ai¨giudici,¨spostando¨il¨baricentro¨normativo¨verso¨questi¨ultimi.¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

I¨giudici,¨in¨questo¨modo,¨si¨trovano¨investiti¨non¨di¨quel¨potere¨di¨
modellamento¨della¨norma¨al¨caso¨che¨esaminano,¨ma¨di¨completamento¨
delle¨norma,¨funzione¨della¨quale,¨in¨linea¨di¨principio,¨non¨dovrebbero¨
essere¨investiti¨oltre¨una¨certa¨misura.¨

Nello¨svolgimento¨di¨questa¨funzione¨atipica¨diventano¨piu©¨probabili¨
risultati¨confliggenti.¨Al¨giudice,¨infatti,¨viene¨richiesto¨di¨attingere¨non¨solo¨
alla¨sua¨preparazione¨tecnica,¨ma¨anche¨alla¨sua¨visione¨politica,¨da¨inten-
dersi¨in¨senso¨aristotelico.¨

Nel¨provvedere¨al¨completamento¨della¨norma¨il¨giudice,¨peraltro,¨non¨
sconfina¨nella¨sfera¨del¨legislatore¨perche¨e©¨proprio¨il¨legislatore¨che,¨sia¨pure¨
inconsapevolmente,¨gliene¨assegna¨il¨compito.¨

Una¨situazione¨analoga¨si¨riscontra¨nella¨contrattazione¨collettiva.¨Se¨in¨
un¨lungo¨negoziato¨notturno¨non¨si¨trova¨una¨formula¨accettabile¨dalle¨parti,¨
se¨ne¨cerca¨una¨meno¨precisa¨sulla¨quale¨si¨possa¨formare¨il¨consenso,¨anche¨
se¨a¨costo¨di¨riserve¨mentali.¨

Eéstata¨portata,¨talvolta,¨come¨giustificazione¨una¨sorta¨di¨stato¨di¨
necessita©¨.Sie©¨detto¨che,¨in¨certe¨situazione¨difficili,¨e©¨meglio¨una¨normazione¨
imprecisa¨piuttosto¨che¨nessuna¨normazione.¨

Si¨deve,¨peraltro,¨accettare¨la¨conseguenza¨che¨gran¨parte¨di¨coloro¨ai¨
quali¨la¨norma¨e©¨applicabile¨finiranno¨con¨il¨rivolgersi¨al¨giudice¨fino¨a¨che¨
non¨si¨sia¨formata¨una¨giurisprudenza¨stabile,¨ammesso¨che¨si¨formi.¨

La¨stessa¨giustificazione¨non¨puo©¨essere¨estesa¨ad¨altri¨casi.¨

Quando¨viene¨modificata¨una¨normazione¨preesistente¨il¨primo¨accorgi-
mento¨da¨adottare¨dovrebbe¨essere¨quello¨di¨individuare¨le¨questioni¨provo-
cate¨dalle¨norme¨precedenti¨in¨modo¨da¨evitare¨che¨continuino¨ad¨insorgere,¨
per¨giunta¨aggravate¨dalle¨innovazioni.¨

Per¨quanto¨si¨e©¨potuto¨verificare¨sino¨ad¨ora,¨questo¨non¨viene¨fatto.¨

Le¨modifiche¨legislative¨finiscono¨quasi¨sempre¨con¨l'aggravare¨il¨con-
tenzioso,¨invece¨di¨ridurlo.¨

Un¨esempio¨si¨trova¨nel¨nuovo¨Titolo¨V¨della¨Costituzione.¨

Per¨ripartire¨il¨potere¨legislativo¨tra¨Stato¨e¨Regioni¨e©¨stato¨adottato¨il¨

criterio¨della¨legislazione¨esclusiva 
e¨della¨legislazione¨concorrente. 


Ci¨si¨poteva¨aspettare¨che¨il¨legislatore¨costituzionale¨avesse¨cercato¨di¨
arrivare¨al¨massimo¨della¨precisione¨possibile¨in¨considerazione¨del¨rilievo¨
degli¨effetti.¨

In¨particolare,¨sarebbe¨stato¨auspicabile¨che¨avesse¨precisato¨come¨

andasse¨intesa¨la¨legislazione¨esclusiva 
dello¨Stato.¨

Le¨difficolta©¨che,¨in¨caso¨contrario,¨sarebbero¨sorte¨erano¨prevedibili.¨

Un¨esempio¨puo©¨essere¨utile.¨

Tra¨le¨materia¨di¨legislazione¨esclusiva 
nel¨secondo¨comma¨dell'art.¨117,¨
lettera¨s),e©¨compresa¨anche¨la¨tutela 
dell'ambiente. 


La¨Corte¨costituzionale¨gia©¨da¨tempo¨aveva¨chiarito¨che¨l'ambiente¨e©¨
materia¨trasversale,¨vale¨a¨dire¨che¨investe¨settori¨di¨interessi¨diversi,¨alcuni¨
dei¨quali,¨tutela 
della 
salute 
e 
governo 
del 
territorio,¨rientrano¨oggi¨nella¨legi-
slazione¨concorrente¨delle¨Regioni.¨


TEMI©ISTITUZIONALI©

Sarebbe©stato©bene©che©il©legislatore©costituzionale©avesse©precisato©se©il©
carattere©esclusivo©della©legislazione©statale©impedisse©il©sovrapporsi©della©
legislazione©regionale©e,©in©caso©affermativo,©in©quali©limiti.©

Il©legislatore©non©lo©ha©fatto;©vi©ha©provveduto©la©Corte©costituzionale.©

Resta©il©dubbio©se©la©volonta©del©legislatore©fosse©diversa©o©se©effettiva-
mente©si©sia©inteso©rimettere©alla©Corte©costituzionale©la©definizione©di©un©
assetto©istituzionale©che,©almeno©cos|©si©ritiene,©non©dovrebbe©essere©compito©
di©un©giudice,©anche©se©del©livello©massimo.©

Questo©modo©di©procedere©del©legislatore©costituzionale©ha©provocato©
non©solo©un©contenzioso©anche©esso©costituzionale©che,©almeno©in©parte,©si©
sarebbe©potuto©evitare,©ma©insieme©un©notevole©contenzioso©amministrativo,©
insorto©per©l'applicazione©di©leggi©la©cui©legittimita©costituzionale©era©stata©
nel©frattempo©messa©in©dubbio.©

Non©sembrano©necessari©altri©esempi,©tra©i©tanti©che©si©potrebbero©fare.©

Resta©la©questione©ulteriore:©in©che©modo©sono©interpretate©le©norme,©
che©gia©nella©loro©redazione©si©presentano©conflittuali?©

Malgrado©spesso©si©dica©il©contrario,©nella©cultura©dei©giudici©italiani©si©
riscontra©un©formalismo©residuo©che©viene©ad©essere©a©sua©volta©causa©di©un©
contenzioso©evitabile.©

Eésufficiente©un©esempio©nel©contenzioso©amministrativo.©

Nel©primo©comma©dell'art.©7©della©legge©7©agosto©1990,©n.©241,©e©previsto©
che©l'avvio©del©procedimento©e©comunicato©ai©soggetti©nei©confronti©dei©quali©
il©provvedimento©finale©e©destinato©a©produrre©effetti©diretti©ed©a©quelli©che©
per©legge©debbono©intervenire.©

La©giurisprudenza©amministrativa©e©ormai©stabile©nel©ritenere©che,©man-
cata©la©comunicazione,©il©procedimento©nasce©con©un©vizio©che©provoca©l'ille-
gittimita©del©provvedimento©finale.©

Un©giudice©di©cultura©anglosassone,©probabilmente,©non©si©sarebbe©
fermato©ad©accertare©la©mancanza©della©sola©comunicazione,©ma©avrebbe©
voluto©sapere©quale©interesse©avrebbe©fatto©valere©il©destinatario©della©comu-
nicazione©per©verificarne©la©rilevanza©in©linea©di©principio.©

Se©l'interesse,©si©ripete,©in©linea©di©principio,©fosse©risultato©rilevante,©
avrebbe©annullato©il©provvedimento.©

L'interessato,©in©questo©caso,©avrebbe©potuto©far©valere©le©sue©ragioni©e©
l'organo©competente©ne©avrebbe©tenuto©conto©nel©provvedere.©

Annullando©l'atto©per©la©sola©mancanza©della©comunicazione,©si©e©tal-
volta©verificato©che,©rinnovato©il©procedimento©ed©inviata©la©comunicazione,©
il©destinatario©non©ha©preso©nessun©iniziativa©cosicche¨il©procedimento©si©e©
svolto©nelle©stesse©forme©e©con©la©stessa©conclusione©finale.©

Il©solo©interesse©protetto©e©stato,©pertanto,©non©quello©sostanziale©a©far©
valere©le©proprie©ragioni©nel©procedimento,©ma©quello©solo©formale©a©ricevere©
la©comunicazione.©

Eéquesto©sicuramente©un©contenzioso©inutile©che©provoca©costi©all'ammi-
nistrazione©e©aggravi©di©lavoro©al©giudice.©

Il©settore©nel©quale©la©formazione©culturale©del©giudice©italiano©puo©
provocare©gli©inconvenienti,©se©non©piu©seri,©quanto©meno©piu©evidenti©e©
quello©economico.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Anche©i©rapporti©sociali©presentano©oggi©una©velocita©di©evoluzione,©non©
comparabile©con©quella©di©venti©o©piu©anni©fa.©

La©struttura©della©famiglia,©ad©esempio,©e©tutto©quello©che©ad©essa©e©
legato,©come©le©successioni,©non©ha©piu©la©stabilita©che,©fino©a©qualche©decen-
nio©fa,©costituiva©il©suo©carattere©principale.©

Ma©dove©la©velocita©di©evoluzione©e©tanto©elevata,©da©non©consentire©a©
nessun©legislatore,©per©quanto©rapido©nelle©sue©reazioni,©di©tenergli©dietro,©e©
nella©economia,©soprattutto©nei©settori©a©tecnologia©avanzata©o©organizzati©
in©via©informatica.©

Non©e©pensabile©che©il©legislatore©possa©provvedere©con©norme©a©fattispe-
cie©rigorosa.©Norme©del©genere©diventerebbero©obsolete©in©tempi©brevissimi©
e©richiederebbero©un©aggiornamento©continuo,©che©interverrebbe©sempre©in©
ritardo.©

Al©legislatore©non©resta©che©provvedere©per©clausole©generali.©

Per©quanto©qui©puo©essere©utile,©anche©a©costo©di©qualche©approssima-
zione,©si©puo©dire©che©la©clausola©generale©si©ha©quando©il©legislatore,©per©la©
valutazione©di©certi©fatti,©si©rimette©a©canoni©rilevabili©dall'ambiente©sociale©

o©economico;©fissa,©cioe©,©un©parametro©elastico©la©cui©portata©concreta©il©giu-
dice©deve©estrarre©dall'ambiente©in©cui©andra©applicato.©
Gli©esempi©classici©sono©quelli©della©buonafede,©del©danno©ingiusto,©della©
diligenza 
e©tanti©altri.©
Per©attenersi©a©normative©piu©recenti,©come©clausola©generale©puo©essere©
intesa©la©libera 
concorrenza,©tutelata©dalla©normativa©sia©comunitaria©che©
nazionale,©ma©non©definita©da©nessuna©delle©due.

Eélibera©concorrenza©quella©che,©secondo©le©convenzioni©del©momento,©e©
considerata©tale.©

L'uso©della©clausola©generale©non©costituisce©per©il©legislatore©un©venire©
meno©ai©suoi©compiti,©ma©una©necessita©imposta©dalla©peculiarita©dei©rapporti©
da©disciplinare,©le©cui©capacita©evolutive©sono©tali©da©non©consentire©inter-
venti©piu©precisi.©

In©corrispondenza,©si©fa©piu©incisivo©l'intervento©del©giudice©al©quale©e©
richiesto,©prima©di©applicarla©al©caso©che©gli©viene©sottoposto,©di©integrare©la©
norma©secondo©i©parametri©che©vi©sono©fissati.©

La©formazione©culturale©del©giudice©acquista©qui©una©importanza©del©
tutto©particolare.©

Il©legislatore,©infatti,©non©richiede©al©giudice©di©integrare©la©norma©con©il©
suo©personale©canone©di©valutazione,©ma©di©ricavare©quel©canone©dagli©
ambienti©di©riferimento.©

Per©tornare©agli©esempi©gia©fatti:©non©richiede©al©giudice©quale©sia©la©sua©
personale©nozione©di©buona©fede©in©quel©certo©rapporto©o©se©una©causa©di©
recesso©sia©giusta©secondo©il©suo©modo©di©pensare;©gli©chiede,©invece,©di©ricer-
care©quelle©nozioni©dall'ambiente©in©cui©andranno©applicate,©in©quanto©canoni©
ritenuti©necessari©per©la©sua©funzionalita©.©

Per©continuare©nell'esempio:©la©buona©fede©e©la©correttezza©andranno©
valutate©diversamente©se©da©applicarsi©nei©rapporti©tra©un©orafo©ed©un©suo©
cliente©o©tra©due©operatori©di©finanza©che©trattano©i©cosiddetti©prodotti©
derivati.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Procedendo©con©questo©criterio,©si©avra©una©giurisprudenza©piu©omoge-
nea,©con©quelle©differenze©che©si©possono©considerare©fisiologiche;©proce-
dendo©con©canoni©personali,©si©arriva©a©disparita©di©trattamento©senza©giusti-
ficazione.©

Eérimasto©famoso©a©suo©tempo©il©caso©di©quel©pretore©che©considerava©
offensivo©del©pudore©indossare©il©bikini,©col©risultato©che©le©giovani©che©prati-
cavano©la©spiaggia,©rientrante©nel©suo©mandamento,©non©potevano©indossare©
lo©stesso©costume©che©indossavano©liberamente©le©loro©coetanee©nel©manda-
mento©vicino.©

Una©parte©non©trascurabile©del©contenzioso©trova©la©sua©ragione©in©que-
sto©modo©di©procedere©dei©giudici©italiani,©che©ha©provocato©come©reazione©
alcuni©interventi©del©legislatore,©anche©essi©impropri,©in©quanto©rivolti©a©porre©
rimedio©con©strumenti©che,©per©definizione,©sono©in©contrasto©con©le©ragioni©
che©avevano©richiesto©la©clausola©generale.©

Nei©settori©piu©sensibili©della©vita©economica©questi©inconvenienti,©
almeno©in©parte,©sono©stati©evitati.©

In©alcuni,©infatti,©la©clausola©generale©richiede,©per©la©decisione©finale,©
indagini©complesse©sia©per©gli©strumenti©da©utilizzare©che©per©le©nozioni©tecni-
che©da©applicare,©strumenti©e©nozioni©la©cui©individuazione©non©puo©essere©
lasciata©ad©un©consulente©nominato©dal©giudice.©

Per©tornare©ad©un©esempio©gia©fatto:©valutare©se©esiste©una©pratica©con-
cordata©e©se©pregiudica©la©concorrenza,©o©se©c'e©un©abuso©di©posizione©domi-
nante©richiede©indagini©complesse,©da©condursi©con©tecniche©diverse©e©quindi©
da©specialisti©in©ciascuna©di©esse.©

Indagini©del©genere©non©potrebbero©esser©condotte©utilmente©sotto©il©
controllo©di©un©giudice,©quanto©meno©per©due©ragioni:©perche¨talvolta©al©giu-
dice,©per©individuare©il©tecnico©o©i©tecnici©in©grado©di©svolgere©le©indagini,©
mancano©le©nozioni©indispensabili©cosicche¨potrebbe©trovarsi©nella©necessita©
di©servirsi©di©un©consulente©per©la©loro©individuazione;©perche¨quasi©sempre©
un©solo©consulente©non©e©sufficiente,©ma©ne©dovrebbero©essere©nominati©
diversi,©che©sarebbero©poi©costretti©a©rivolgersi©a©strutture©complesse,©di©cui©
in©genere©non©dispongono,©per©svolgere©le©attivita©strumentali©di©ricerca.©

Per©averne©una©conferma,©basta©richiamare©la©complessita©dei©procedi-
menti©che©si©svolgono©presso©l'autorita©antitrust,©dove©e©richiesto©con©fre-
quenza©notevole©l'intervento©di©economisti,©statistici,©giuristi,©matematici©
attuariali,©che©predispongono©gli©studi©preliminari©indispensabili©per©la©deci-
sione©dell'organo©collegiale,©dove©ugualmente©confluiscono©competenze©
diverse.©

Sarebbe,©se©non©difficile,©spesso©impossibile©svolgere©le©stesse©attivita©in©
sede©giudiziale©con©gli©stessi©risultati©e©le©stesse©garanzie.©

Queste©autorita©si©interpongono©tra©la©norma©ed©il©giudice©e©fanno©
quanto,©in©condizioni©normali,©le©clausole©generali©richiedono©al©giudicedi©
fare:©desumere©dall'ambiente©interessato©il©canone©per©la©valutazione©del©caso©
di©specie.©

Il©loro©intervento©consente©di©realizzare©quegli©obiettivi©che©sono©fuori©
della©portata©del©legislatore©per©la©mobilita©delle©situazioni©da©disciplinare©e©
per©questo©non©inquadrabili©in©fattispecie©sufficientemente©determinate.©Per©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

la¨loro¨disciplina¨concreta,¨caso¨per¨caso,¨si¨richiederebbero¨al¨giudice¨una¨
competenza¨tecnica¨che¨non¨ha¨e¨che¨verrebbe¨ad¨essere¨di¨difficile,¨se¨non¨
di¨impossibile¨acquisizione,¨in¨sede¨giurisdizionale.¨

Queste¨autorita©¨,¨collocate¨tra¨legislatore¨e¨giudice,¨assumono¨una¨posi-
zione¨piu©¨vicina¨a¨quest'ultimo¨in¨quanto¨chiamate¨ad¨esprimersi¨non¨in¨via¨
astratta,¨ma¨caso¨per¨caso.¨

Di¨conseguenza¨il¨controllo¨giurisdizionale¨sulle¨loro¨decisioni¨puo©¨inve-
stire¨solo¨la¨legittimita©¨del¨procedimento,¨la¨regolarita©¨del¨contraddittorio,¨
la¨ragionevolezza¨e¨coerenza¨desumibili¨dall'esame¨del¨solo¨provvedimento¨
senza¨la¨possibilita©¨di¨controllare¨e¨ripetere¨il¨giudizio¨di¨merito,¨rivalutando¨
gli¨atti¨del¨procedimento.¨

Non¨e©¨un¨caso¨che,¨ad¨esempio,¨in¨materia¨di¨antitrust¨siano¨pochi¨gli¨
appelli¨proposti¨contro¨le¨sentenze¨di¨primo¨grado:¨non¨essendo¨possibile¨un¨
riesame¨del¨merito,¨le¨parti¨finiscono¨spesso¨con¨il¨ritenere¨inutile¨una¨
seconda¨verifica¨sulla¨legittimita©¨del¨procedimento¨e¨sulla¨esistenza¨di¨una¨
palese¨irragionevolezza¨del¨provvedimento¨finale.¨

Eépossibile¨ridurre¨il¨contenzioso¨adottando¨qualche¨cautela¨nel¨redigere¨
le¨norme¨e¨nell'interpretarle?¨

Un¨tentativo¨vale¨la¨pena¨di¨essere¨fatto,¨anche¨senza¨creare¨troppe¨
aspettative.¨

Prima¨di¨mettere¨mano¨ad¨una¨modifica¨di¨una¨normativa,¨si¨dovrebbe¨
conoscere¨il¨contenzioso¨provocato¨da¨quella¨gia©¨in¨vigore.¨Come¨e©¨stato¨gia©¨
rilevato,¨il¨minimo¨da¨richiedere¨al¨legislatore¨e©¨che¨ponga¨rimedio¨ai¨dubbi¨
interpretativi¨provocati¨dalla¨legge¨da¨modificare¨eliminando¨il¨contenzioso¨
conseguente.¨

Se¨c'e©¨un¨settore¨in¨cui¨questo¨accorgimento¨sembra¨indispensabile¨e©¨
quello¨costituzionale.¨

Quando¨si¨modifica¨la¨Costituzione¨si¨dovrebbe¨prima¨di¨tutto¨evitare¨
che¨risorgano¨le¨stesse¨controversie¨o¨controversia¨analoghe¨a¨quelle¨provo-
cate¨dalle¨norme¨modificate.¨

Nella¨legislazione¨ordinaria,¨il¨contenzioso,¨non¨solo¨quando¨eccessivo,e©¨
sempre¨dannoso,¨ma¨lo¨e©¨in¨particolare¨in¨quelle¨aree¨dell'economia¨soggette¨
a¨rapida¨evoluzione,¨che¨oggi¨costituiscono¨le¨aree¨nevralgiche¨delle¨economie¨
piu©¨avanzate,¨perche¨a¨maggiore¨valore¨aggiunto.¨

In¨queste¨aree,¨introducendo¨una¨nuova¨disciplina,¨il¨legislatore,¨soprat-
tutto¨in¨caso¨di¨delega¨legislativa,¨potrebbe,¨per¨esempio,¨prevedere,¨quasi¨
sistematicamente,¨un¨suo¨intervento¨successivo,¨e¨con¨effetti¨retroattivi,¨se¨in¨
sede¨applicativa,¨per¨il¨modo¨in¨cui¨la¨norma¨e©¨stata¨redatta,¨questa¨produ-
cesse¨effetti¨diversi¨da¨quelli¨voluti.¨

Una¨norma¨del¨genere¨prima¨di¨tutto¨non¨creerebbe¨affidamenti¨nei¨
destinatari,¨perche¨gia©¨avvertiti¨di¨un¨possibile¨intervento¨con¨effetti¨retroat-
tivi;¨eviterebbe¨interpretazioni¨avventurose¨o¨contraddittorie¨da¨parte¨dei¨giu-
dici,¨che¨sarebbero¨indotti¨ad¨una¨maggiore¨prudenza¨applicativa;¨ridurrebbe¨
il¨contenzioso¨successivo,¨sempre¨che¨l'intervento¨interpretativo¨sia¨fatto¨tem-
pestivamente¨e¨in¨forma¨corretta.¨

Nelle¨materie¨amministrative,¨sempre¨per¨continuare¨negli¨esempi,¨per¨
evitare¨il¨moltiplicarsi¨del¨contenzioso¨sulle¨competenze,¨talvolta¨difficili¨da¨


TEMI©ISTITUZIONALI©

individuare,©si©potrebbe©assegnare©agli©organi©o©agli©enti©le©cui©sfere©di©inter-
vento©sono©in©discussione,©di©determinare©consensualmente©la©competenza©
con©effetti©normativi.©Si©potrebbe©fare©qualche©cosa©di©analogo©a©quanto©e©
stato©talvolta©previsto©nelle©materie©soggette©alla©contrattazione©collettiva.©

Molto©si©potrebbe©fare©in©sede©giurisprudenziale.©

Un©fenomeno©preoccupante©sono©i©contrasti©nella©giurisprudenza©della©
cassazione.©

In©materia©sono©state©svolte©indagini©alquanto©accurate,©anche©se©risa-
lenti©a©qualche©anno©fa,©ed©i©risultati©hanno©dato©risultati©numerici©che©non©
possono©essere©considerati©fisiologici.©

La©Corte©di©cassazione,©come©e©previsto©nell'art.©384©c.p.c.,©quando©
accoglie©il©ricorso©per©violazione©o©falsa©applicazione©di©norme©di©diritto,©
enuncia©il©principio 
di 
diritto. 


La©valutazione©dei©fatti©e©della©loro©rilevanza©esula©dai©poteri©della©
Corte.©Si©e©,©pertanto,©al©di©fuori©della©sfera©del©giudicato©per©mancanza©di©
alcuni©dei©presupposti,©giudicato©che©si©formera©eventualmente©con©la©sen-
tenza©di©rinvio.©

Lo©stesso©si©puo©dire©anche©quando©la©Corte©cassa©senza©rinvio©ai©sensi©
del©secondo©comma©dell'art.©384©c.p.c..©

Anche©in©questo©caso©la©Corte©enuncia©il©principio©di©diritto©e©non©inve-
ste©il©giudice©di©rinvio©solo©perche¨le©conclusioni©di©quest'ultimo,©tenuto©
conto©dei©termini©in©cui©la©questione©resta©fissata©a©seguito©della©sentenzadi©
cassazione,©sarebbero©obbligate,©cosicche¨un©grado©ulteriore©costituirebbe©
una©dispersione©inutile©di©attivita©processuale.©

Per©questo©non©si©possono©estendere©alle©sentenze©della©Corte©i©principi©
che©la©Corte©costituzionale©ha©enunciato,©talvolta©incidentalmente,©a©propo-
sito©dei©possibili©conflitti©tra©giudicati.©

Il©principio 
di©diritto,©quando©e©la©stessa©norma©ad©essere©coinvolta,©pro-
prio©per©essere©principio,©dovrebbe©essere©uno©ed©uguale©per©tutti.©

Cos|©,©invece,©non©e©.©

I©conflitti©sono©stati©rilevati,©e©continuano©a©rilevarsi,©in©numero©note-
vole©proprio©nella©enunciazione©dei©principi©con©la©conseguenza©che©la©stessa©
norma©in©un©giudizio©viene©intesa©in©un©certo©modo©ed©in©altri©in©modo©
diverso.©

Gli©esempi©che©si©possono©fare©sono©molteplici.©

Il©caso©che©forse©provoca©il©maggiore©sconcerto©sugli©interessati,©non©
pratici©della©materia,©e©quello©della©prescrizione:©e©veramente©difficile©accet-
tare©come©fisiologico©che©uno©stesso©diritto©si©prescriva©per©alcuni©in©cinque©
anni©e©per©altri©in©dieci.©

Si©potra©argomentare©quanto©si©vuole,©ma©chi©viene©a©trovarsi©in©posi-
zione©deteriore©restera©convinto©che©nei©suoi©confronti©non©ha©operato©il©prin-
cipio©di©uguaglianza.©

Causa©di©un©contenzioso,©che©potrebbe©essere©evitato,©e©anche©il©con-
trollo©non©convincente©della©legittimita©costituzionale©del©principio©che©viene©
enunciato.©

La©Corte©di©cassazione,©anche©in©questo©caso©con©qualche©oscillazione©
giurisprudenziale©a©pendolo,©che©l'ha©portata©a©ritornare©su©di©un©orienta-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

mento¨iniziale,¨dal¨quale¨si¨era¨discostata¨successivamente,¨e©¨ferma¨nel¨rite-
nere¨che,¨per¨l'applicazione¨dell'art.¨11,¨comma¨7,¨della¨legge¨n.¨413¨del¨
1991,¨ci¨si¨deve¨riferire¨non¨al¨momento¨in¨cui¨e©¨sorto¨il¨credito,¨ma¨al¨
momento¨del¨pagamento.¨

Questa¨norma¨e©¨stata¨dichiarata¨legittima¨dalla¨Corte¨costituzionale,¨
naturalmente¨sotto¨i¨profili¨che¨erano¨stati¨prospettati¨nella¨ordinanza¨di¨
rinvio.¨

Anche¨a¨questo¨principio¨e©¨difficile¨che¨si¨acquietino¨gli¨interessati¨che,¨
infatti,¨hanno¨continuato¨a¨ricorrere¨alla¨Corte¨di¨cassazione.¨

Chi¨si¨rivolge¨al¨giudice¨vi¨e©¨costretto¨dalla¨posizione¨negativa¨del¨sog-
getto¨tenuto¨al¨pagamento.¨

Si¨e©¨cos|©¨verificato¨che¨chi¨ha¨ottenuto¨tempestivamente¨il¨pagamento¨
dell'indennita©¨,¨perche¨ha¨trovato¨un¨soggetto¨espropriante¨disponibile¨e¨
corretto,¨non¨ha¨incontrato¨la¨ritenuta;¨non¨l'ha¨incontrata¨ugualmente¨chi¨
ha¨avuto¨la¨fortuna¨di¨trovare¨un¨giudice¨in¨grado¨di¨provvedere¨in¨tempi¨
brevi;¨vi¨e©¨stato¨assoggettato,¨invece,¨chi¨si¨e©¨imbattuto¨in¨un¨ente¨che¨non¨
ha¨voluto¨pagare¨il¨dovuto¨ed¨in¨un¨giudice¨che¨ha¨impiegato¨tempi¨lunghi¨
per¨portare¨a¨termine¨il¨giudizio.¨

In¨pratica,¨la¨capacita©¨contributiva,¨ai¨sensi¨dell'art.¨52¨Cost.,¨puo©¨finire¨
con¨l'essere¨fondata¨sul¨fatto¨di¨aver¨avuto¨un¨creditore¨contestatore,¨cheha¨
ritardato¨il¨pagamento,¨e¨di¨aver¨trovato¨un¨giudice¨incapace¨di¨portare¨a¨
termine¨il¨giudizio¨in¨tempi¨brevi.¨

In¨un¨periodo¨in¨cui¨la¨durata¨eccessiva¨dei¨giudizi¨e©¨rilevata¨da¨tutti,¨
anche¨dagli¨stessi¨giudici,¨un¨orientamento¨giurisprudenziale¨del¨generepro-
voca¨disappunto¨e¨moltiplica¨le¨contestazioni.¨Ci¨si¨aspetterebbe¨che¨la¨Corte¨
di¨cassazione,¨prima¨di¨assumere¨posizioni¨definitive,¨sottoponesse¨la¨norma¨
al¨controllo¨della¨Corte¨costituzionale¨sotto¨tutti¨i¨possibili¨punti¨di¨vista,¨
anche¨se¨non¨fatti¨valere¨dalle¨parti.

Eéillusorio¨ritenere¨che¨in¨questo¨modo¨le¨casse¨dello¨Stato¨ne¨traggano¨
beneficio,¨perche¨sulle¨casse¨dello¨Stato¨incide¨anche,¨e¨notevolmente,¨il¨
carico¨eccessivo¨del¨contenzioso.¨

Ne¨andrebbe¨trascurato¨un¨elemento¨ulteriore.¨

Se¨la¨causa¨di¨questo¨effetto¨fosse¨la¨durata¨del¨giudizio,¨lo¨Stato¨
potrebbe¨rispondere¨ai¨sensi¨della¨legge¨n.¨89¨del¨2001:¨la¨durata¨eccessiva¨
avrebbe¨provocato¨non¨solo¨un¨danno¨all'interessato,¨ma¨anche¨un¨vantaggio¨
corrispondente¨allo¨Stato¨stesso.¨

La¨Corte¨di¨cassazione¨ha¨escluso¨una¨tale¨possibilita©¨.¨

La¨situazione¨attuale¨e©¨,¨pertanto,¨che,¨mentre¨la¨gran¨parte¨degli¨interes-
sati¨ha¨subito¨la¨ritenuta,¨qualcuno¨l'ha¨evitata,¨in¨deroga¨ad¨un¨orienta-
mento¨giurisprudenziale¨contrario¨che¨successivamente¨e©¨stato¨confermato.¨

Eéprevedibile¨una¨obiezione:¨anche¨se¨fosse¨profilabile¨una¨violazione¨del¨
principio¨di¨uguaglianza,¨la¨Corte¨costituzionale¨non¨potrebbe¨essere¨chia-
mata¨a¨pronunciarsi¨poiche¨la¨violazione¨dipenderebbe¨dal¨fatto¨che¨la¨stessa¨
norma¨e©¨interpretata¨una¨volta¨in¨un¨senso¨ed¨una¨volta¨in¨un¨altro.¨

Un¨conflitto¨giurisprudenziale¨su¨una¨stessa¨norma¨non¨potrebbe¨essere¨
risolto¨dalla¨Corte¨costituzionale.¨


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

Il¨principio,¨comunque,¨e©¨violato¨e¨se¨c'e©¨violazione¨un¨rimedio¨va¨ricer-
cato¨perche¨e©¨contro¨la¨nozione¨dello¨Stato¨di¨diritto,¨almeno¨nella¨sua¨
versione¨aggiornata,¨che¨i¨principi 
di 
diritto 
non¨siano¨gli¨stessi¨per¨tutti.¨

La¨singolarita©¨della¨situazione,¨che¨costituisce¨anche¨la¨ragione¨della¨
difficolta©¨all'intervento¨della¨Corte¨costituzionale,¨sta¨nel¨fatto¨che¨in¨contra-
sto¨con¨l'art.¨3¨Cost.¨non¨e©¨la¨norma,¨di¨per¨se¨considerata,¨ma¨l'interpreta-
zione¨oscillante¨della¨Corte¨di¨cassazione.¨

Il¨difetto,¨se¨cos|©¨si¨puo©¨dire,¨sta¨non¨nella¨legislazione,¨ma¨nella¨nomofi-
lachia 
della¨Corte.¨

Se¨non¨puo©¨intervenire¨la¨Corte¨costituzionale,¨e¨si¨vuole¨rimediare¨alla¨
situazione,¨non¨resta¨che¨un'alternativa:¨o¨la¨Corte¨di¨cassazione¨provvede¨
direttamente,¨o¨provvede¨il¨legislatore,¨anche¨se¨il¨suo¨intervento¨sarebbe¨da¨
evitare¨perche¨incongruo¨rispetto¨alla¨funzione¨legislativa.¨

La¨prima¨eventualita©¨sembra¨difficile,¨almeno¨per¨il¨momento,¨conside-
rata¨la¨tradizione¨culturale¨sulla¨quale¨si¨fonda¨la¨giurisprudenza¨di¨legitti-
mita©¨.¨La¨seconda¨non¨risulta¨mai¨presa¨in¨considerazione.¨

Desta¨perplessita©,¨peraltro,¨che¨la¨Corte¨di¨cassazione¨continui¨a¨ritenere¨
fisiologica¨questa¨situazione,¨che¨porta¨alla¨moltiplicazione¨di¨un¨contenzioso¨
che¨sarebbe¨evitato¨se¨le¨cose¨andassero¨diversamente.¨

In¨presenza¨di¨contrasti¨sui¨principi¨di¨diritto¨e©¨scontato¨che¨gli¨interes-
sati¨insistano¨sino¨al¨terzo¨grado¨di¨giudizio¨nella¨speranza¨che¨a¨decidere¨
sia¨un¨collegio¨orientato¨in¨senso¨favorevole.¨

L'esito¨del¨giudizio¨finisce,¨in¨una¨certa¨misura,¨col¨dipendere¨dal¨caso.¨

La¨confluenza¨verso¨un¨risultato¨dannoso¨di¨cause¨cos|©¨diverse¨ed¨appa-
rentemente¨indipendenti¨impone¨qualche¨considerazione¨di¨sintesi.¨

Il¨cittadino¨italiano,¨e©¨questa¨una¨osservazione¨ricorrente,¨ha¨scarso¨
senso¨dello¨Stato,¨senso¨dello¨Stato¨la¨cui¨prima¨manifestazione¨e©¨la¨fiducia¨
nella¨legge,¨intesa¨come¨mezzo¨di¨tutela¨di¨tutti,¨in¨particolare¨delle¨persone¨
meno¨protette.¨

Per¨chi¨ha¨senso¨dello¨Stato¨la¨norma,¨in¨quanto¨elemento¨dell'ordina-
mento¨che¨dello¨Stato¨costituisce¨la¨struttura¨portante,¨va¨rispettata¨perche¨
c'e©¨e¨non¨perche¨la¨sua¨osservanza¨risulti¨utile.¨Se¨quel¨senso¨manca,¨la¨
norma¨e©¨vista¨come¨ostacolo¨da¨superare,¨cercando¨di¨evitare¨o¨di¨ridurre¨
gli¨effetti¨negativi¨provocati¨dalla¨sua¨inosservanza.¨

In¨pratica,¨la¨norma¨viene¨sottoposta¨ad¨una¨valutazione¨personale¨di¨
opportunita©¨e¨la¨si¨osserva¨nei¨limiti¨della¨propria¨utilita©¨:¨ognuno¨si¨sente¨giu-
dice¨della¨norma¨che¨lo¨riguarda.¨

Una¨volta,¨poi,¨che¨la¨violazione¨sia¨stata¨rilevata,¨si¨percorrono¨tutte¨le¨
vie¨che¨possano¨portare,¨quanto¨meno,¨a¨ritardare¨l'applicazione¨della¨san-
zione.¨

Diventa¨questa¨una¨costante¨quando,¨per¨il¨moltiplicarsi¨del¨conten-
zioso,¨i¨giudizi¨si¨allungano¨tanto¨da¨far¨s|©¨che¨la¨giustizia¨non¨sia¨piu©¨tale.¨

Il¨contenzioso¨in¨eccesso,¨dunque,¨come¨capita¨spesso¨in¨fenomeni¨del¨
genere,¨finisce¨con¨l'alimentare¨se¨stesso.

Eéil¨cittadino¨con¨questa¨base¨culturale¨che¨diventa¨legislatore,¨funziona-
rio¨pubblico¨e¨giudice.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©legislatore,©di©conseguenza,©non©ha©la©visione©di©insieme©dell'ordina-
mento,©ma©si©concentra©sulle©singole©norme©in©funzione©degli©interessi©contin-
genti©da©realizzare,©senza©darsi©cura©delle©possibili©incongruenze©tra©norme©e©
norme©e©dei©contrasti©che©ne©derivano.©

Il©titolare©di©poteri©amministrativi©e©portato©ad©operare©tenendo©conto©
degli©interessi©che©ritiene©di©dover©perseguire,©trascurando©i©limiti©di©procedi-
mento©e©di©funzione©imposti©dalla©norma.©

Il©giudice©interpreta©la©norma©non©attingendo©alle©sue©cognizioni©tecni-
che©per©individuare©canoni©sociali,©a©cui©la©norma©stessa©lo©richiama,©ma©
applicando©i©suoi©personali©criteri©di©valutazione.©

Nel©servizio©della©giustizia©queste©tre©distorsioni©si©sommano,©portando©
il©contenzioso©ai©livelli©attuali.©

La©conclusione©da©trarre,©sempre©che©si©concordi©su©queste©premesse,©
non©e©confortante.©

Una©delle©cause,©non©certo©trascurabile,©dell'entita©del©contenzioso©ita-
liano©non©e©tecnica,©ma©culturale.©

Poiche¨il©tempo©per©rimediarvi©non©puo©essere©breve,©il©rimedio©va©messo©
allo©studio©il©prima©possibile.©

Eéanche©questa©la©ragione©per©la©quale©si©e©ritenuto©utile©un©seminario.©

Francesco 
Galgano. 
Quale 
stare 
decisis 
per 
la 
giurisprudenza 
italiana? 


1. 
^Il 
carico 
crescente 
degli 
uffici 
giudiziari. 
Comincio©con©una©rileva-
zione©sul©campo,©certamente©insolita©nella©cultura©giuridica©italiana,©portata©
per©la©sua©formazione©idealistica©piu©all'argomentazione©speculativa©che©non©
allaverifica©empirica.©I©dati©sulla©giustizia©civile©in©Italia,©annualmente©divulgati©
dall'Istituto©centrale©di©statistica,©consentono©di©tracciare©tre©curve:©la©prima©e©
una©curva©ascendente,©ma©modestamente©ascendente,©che©corrisponde©all'incre-
mento©della©litigiosita©;©la©seconda©e©una©curva©che,©all'opposto,©si©impennaverso©
l'alto,©ed©e©quella©che©denota©l'incremento©del©carico©degli©uffici©giudiziari;©la©
terza©e©,©piu©che©una©curva,©una©linea©piatta,©e©riguarda©il©numero©delle©sentenze©
emesseinunanno.©Eéunnumerocherestapressoche¨immutatodiannoinanno.©
La©macchina©della©giustizia©e©,©dunque,©una©macchina©che©lavora©a©pro-
duttivita©costante;©sicche¨un©modesto©aumento©della©litigiosita©e©in©grado©di©
generare,©di©anno©in©anno,©una©qualita©crescente©di©carichi©giudiziari,©fino©a©
provocare©il©collasso©del©sistema.©

In©verita©,©non©e©sempre©stato©cos|©.C'e©stato©un©tempo©felice,©conclusosi©
purtroppo©nel©1980,©nel©quale©la©curva©della©produttivita©giudiziaria©era©una©
curva©ascendente:©il©numero©delle©sentenze©emesse©tendeva©al©raddoppiarsi©
di©decennio©in©decennio.©La©quantita©di©lavoro©giudiziario©svolto©era©propor-
zionale©all'aumento©del©lavoro©da©svolgere:©i©procedimenti©chiusi©con©
sentenza©erano©pari©ai©nuovi©procedimenti©introitati.©Nell'ultimo©periodo©il©
meccanismo©si©e©rotto:©alla©curva©ascendente©e©subentrata©la©linea©piatta.©La©
giustizia©civile©ordinaria©si©e©collassata;©funzionano©solo©la©giustizia©monito-
ria,©cautelare,©camerale,©ossia©la©giustizia©senza©contraddittorio,©resa©con©
decreto,©ordinanza,©sentenza©camerale.©Per©il©giudizio©ordinario©di©cognizione©
si©e©al©limite©del©diniego©di©giustizia.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Quali©le©ragioni©della©odierna©linea©piatta?©Evitiamo©le©risposte©banali©
(che©pure©circolano,©persino©nel©dibattito©politico).©Il©punto©e©che©i©compiti©
della©giustizia©e©i©suoi©metodi©di©azione©sono©fortemente©cambiati.©La©durata©
dei©processi©si©allunga©a©misura©che©si©accentuano©le©garanzie©del©contraddit-
torio©processuale,©che©ora©e©anche©un©valore©protetto©della©Costituzione(1).©
Basti©un©esempio:©la©Cassazione©decide(2)©che,©se©il©giudice©intende©rilevare©
d'ufficio©una©nullita©,©deve©rimettere©la©causa©in©trattazione,©perche¨sulla©que-
stione©di©nullita©si©apra©il©contraddittorio.©E©si©consideri©l'odierno©processo©
civile,©quale©risulta©dalla©riforma©del©1990:©oggi©occorrono,©in©limine©litis,©
ben©tre©udienze©dove©prima©bastava©una©sola©udienza.©La©lunghezza©dei©pro-
cessi©e©anche©un©costo©della©civilta©processuale.©

2.©^La©nomofilachia©come©riduttore©della©litigiosita©.©La©litigiosita©,in©se¨
considerata,©non©e©una©perversione;©equivale,©nel©linguaggio©della©statistica©
giudiziaria,©alla©conflittualita©,©che©e©carattere©fisiologico©della©odierna©societa©
competitiva.©Eépero©tutt'altro©che©fisiologico©l'odierno©collasso©della©giustizia©
civile©in©Italia.©
Quali©i©rimedi?©Si©puo©,©in©astratto,©agire©sulla©macchina©della©giustizia,©
perche¨incrementi©la©sua©produttivita©,©adeguando©gli©organici©della©magistra-
tura©al©carico©degli©uffici©giudiziari,©rendendo©piu©efficiente©l'organizzazione©
della©giustizia.©Ma©ci©si©puo©anche©domandare©se©la©litigiosita©emergente©dalle©
statistiche©giudiziarie©sia©tutta©e©soltanto©la©fisiologica©espressione©della©
conflittualita©civile,©economica©e©sociale©del©nostro©tempo©o©se©piuttosto©non©
agiscano©entro©la©macchina©della©giustizia©anche©fattori,©questi©s|©perversi,©
che©generano©un©tasso©ulteriore©di©non©fisiologica©litigiosita©.©

Sotto©il©primo©aspetto©non©si©puo©fare©un©gran©che:©l'organico©dei©magi-
strati,©e©vero,©non©aumenta©in©proporzione©all'aumento©del©carico©giudiziario.©
Ma©non©credo©che©il©problema©vada©posto©in©questi©termini:©gli©organici©non©
possono©aumentare©oltre©un©certo©limite©senza©che©cio©vada©a©detrimento©
della©qualita©del©prodotto©giudiziario.©

Sotto©il©secondo©aspetto©si©deve©prendere©atto©che©altrove©operano©forti©
riduttori©della©litigiosita©e,©quanto©meno,©della©litigiosita©in©diritto.©Mi©riferi-
sco©al©sistema©giudiziario©basato©sul©precedente©vincolante,©allo©stare©decisis©
dei©Paesi©di©common©law©o,©se©si©preferisce©un©termine©di©raffronto©continen-
tale,©al©sistema©processuale©spagnolo,©che©ammette©il©ricorso©per©Cassazione©
per©violazione©della©doctrina©legal,©ossia©per©violazione©dei©precedenti©del©Tri-
bunale©Supremo(3).©

(1)©Sul©nuovo©art.©111©Cost.©mi©sono©soffermato©nello©scritto©Il©contraddittorio©proces-
suale©e©,©dunque,©nella©Costituzione,in©Contratto©e©Impresa,©2000,©p.©1081.©
(2)©Mi©riferisco©a©Cass.,©21©novembre©2001,©n.©14637,©in©Giust.©Civ.,©2002,©I,©p.©1611,©per©
la©quale©ûe©nulla©la©sentenza©che©si©fonda©su©una©questione©rilevata©d'ufficio,©e©non©sottopo-
sta©dal©Giudice©al©contraddittorio©delle©partiý.©La©sentenza©da©rilievo©alla©ûdialettica©del©pro-
cessoý©ed©all'esigenza©di©evitare©ûuna©decisione©a©sorpresa,©adottata©sulla©base©di©una©terza©
via©rispetto©a©quelle©alternativamente©sostenute©dalle©partiý.©
(3)©Eépero©richiesto©che©si©tratti©di©un©indirizzo©consolidato;©il©che,©del©resto,©corrisponde©
a©quanto©si©richiede,©se©non©in©Gran©Bretagna,©negli©Stati©Uniti.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Noi©non©siamo©del©tutto©sprovveduti:©a©presidio©della©certezza©del©diritto©
e©dell'uguaglianza©dei©cittadini©abbiamo©l'art.©65©dell'ordinamento©giudiziario©
(il©r.d.©30©gennaio©1941,©n.©12),©che©conferisce©alla©Corte©di©Cassazione,©quale©
ûorgano©supremo©della©giustiziaý,©la©funzione©di©assicurare©ûl'esatta©osser-
vanza©e©l'uniforme©interpretazione©della©legge,©l'unita©del©diritto©oggettivo©
nazionaleý,©facendo©di©essa,©secondo©un©sinonimo©largamente©utilizzato©nel©
linguaggio©forense,©la©Corte©regolatrice©del©diritto,©nell'assolvimentodiun©
compito©cui©si©e©dato©il©nome©colto©di©nomofilachia.©

La©lettura©di©questa©norma©in©termini©di©stare 
decisis 
ha©trovato,©per©
decenni,©un©elemento©di©apparente©contrasto©nell'art.©101,©comma©2,©Cost.,©
per©il©quale©i©giudici©sono©soggetti©soltanto©alla©legge,©inteso©come©norma©
che©fa©riferimento©non©al©corpo©giudiziario,©indipendente©da©ogni©altro©
potere,©ma©al©singolo©giudice,©indipendente©da©ogni©altro©giudice,©anche©sesi©
tratta©della©Corte©regolatrice.©Sono©percio©prevalse©per©lungo©tempo©le©inter-
pretazioni©riduttive©dell'art.©65,©la©cui©portata©e©stata©circoscritta©a©quanto©
dispongono©gli©articoli©dell'ordinamento©giudiziario©subito©successivi,©relativi©
alla©istituzione©dell'Ufficio©del©massimario©(art.©68),©inteso©quale©mero©stru-
mento©conoscitivo,©e©alla©assegnazione©alle©sezione©unite©(art.©67,©comma©2)©
delle©controversie©precedentemente©risolte©dalle©sezioni©singole©in©modo©contra-
stante©(art.©374,©comma©2,©c.p.c.),©quale©strumento©di©uniformita©interna©alla©
sola©Corte©di©Cassazione.©

Un©esempio©di©questa©visione©riduttiva©si©ritrova©in©Cass.,©17©marzo©
1980,©n.©1772:©ûesposti©in©modo©conciso©i©motivi©di©fatto©e©di©diritto©della©pro-
pria©decisione,©il©giudice©non©deve©dimostrare©esplicitamente©l'infondatezza©

o©la©non©pertinenza©della©giurisprudenza©eventualmente©difforme,©poiche¨i©
motivi©della©decisione©in©tanto©possono©essere©viziati©in©quanto©siano©di©per©
se¨erronei©in©fatto©o©in©diritto©in©relazione©alla©fattispecie©concreta,©non©gia©
in©quanto©eventualmente©in©contrasto©con©quelli©addotti©in©decisioni©riguar-
danti©altre©fattispecie©analoghe,©simili©o©addirittura©identicheý.©
Ma©poi©le©cose©sembrano©cambiare;©la©Cassazione,©pochi©anni©dopo,©
enuncia©tre©principi:©

a) 
il©giudice©di©merito©soddisfa©l'obbligo©di©motivazione©della©sentenza,©
impostagli©dall'art.©132,©n.©4,©cod.©proc.©civ.,©anche©con©il©ûmero©riferimento©alla©
giurisprudenza©della©Cassazioneý©(Cass.,©13©maggio©1983,©n.©3275);©

b) 
il©giudice©di©merito,©per©quanto©ûlibero©di©non©adeguarsi©all'opinione©
espressa©da©altri©giudiciý©ed©anche©ûdi©non©seguire©l'interpretazione©proposta©
dalla©Corte©di©cassazioneý,©ha©pur©tuttavia©l'obbligo©di©ûaddurre©ragioni©con-
grue,©convincenti©a©contestare©e©a©fare©venire©meno©l'attendibilita©dell'indirizzo©
interpretativo©rifiutatoý©(Cass.,©3©dicembre©1983,©n.©7248);©

c) 
del©pari,©deve©motivare©adeguatamente©quando©si©discosti©dai©pro-
pri©precedenti©(Cass.,©30©luglio©1986,©n.©4895).©

Al©precedente©era,©dunque,©riconosciuto©questo©valore;©esso©dispensa©il©
giudice©che©vi©si©adegui©dall'obbligo©di©motivare;©impone©al©giudice©che©voglia©
discostarsene©l'obbligo©di©motivare©convincentemente©il©rifiuto.©L'efficacia©di©
un©simile©sistema©e©,©tuttavia,©subordinata©alla©condizione©che©il©Supremo©Col-
legio©tenga©fermi,©quanto©meno©per©un©tempo©apprezzabile,©i©propri©orienta-
menti.©Sennonche¨l'esperienza©denota©una©progressiva©volubilita©della©Cassa-


TEMI©ISTITUZIONALI©

zione:©rilevazioni©statistiche©hanno©messo©in©evidenza©oltre©200©ûcontrasti©di©
giurisprudenzaý©all'anno,©ossia©oltre©200©sentenze©all'anno©nelle©quali©la©Cas-
sazione©ha©contraddetto©principi©in©precedenza©accolti(4).©

3.©^La©ûvolubile©giurisprudenza©continentaleý.©Entro©la©stessa©Corte©di©
cassazione©operano©cos|©due©opposte©tensioni:©da©un©lato©il©proposito©di©realiz-
zare©il©piu©alto©grado©di©certezza©e©di©uguaglianza©del©diritto,©oltre©che©di©con-
tenere©l'incremento©della©litigiosita©,©di©ovviare©al©collasso©del©sistema©giudizia-
rio;©dall'altro,©l'ideologia©propria©del©giudice©di©civil©law,©che©a©null'altro©si©
ritiene©sottoposto©se©non©alla©legge©e©che©in©nome©di©una©interpretazione©della©
legge©che©sia©la©migliore©possibile,©non©esita©a©contraddire©l'altrui©e©proprie©
precedenti©interpretazioni,©e©cio©anche©a©costo©di©dovere©emettere,©come©ora©e©
dato©di©constatare©per©la©Cassazione©civile,©circa©ventimila©sentenze©all'anno.©
Puo©essere©significativo©considerare,©sotto©questo©aspetto,©l'impressione©
che©la©giurisprudenza©continentale©suscita©nel©mondo©di©common©law:©nel©
caso©Fothergill©v.©Monarch©Airlines©del©1980©i©Law©Lords,©dovendo©fare©rife-
rimento,©in©forza©dei©principi©di©diritto©internazionale©privato,©al©diritto©
vigente©in©un©paese©di©civil©law©e©non©trovando©una©precisa©norma©di©legge©
nella©materia©della©controversia,©scrissero©che©il©giudice©di©common©law©deve©
applicare©il©diritto©continentale,©ed©e©preferibile©che©tenga©conto©della©dot-
trina©piuttosto©che©della©sua©ûvolubile©giurisprudenzaý.©

L'indirizzo©inaugurato©negli©anni©'80©non©ha©avuto©lunga©tenuta.©La©
stessa©Cassazione©lo©contraddice©negli©anni©'90.©Statuisce©Cass.,©28©luglio©
1997,©n.©7050©che©ûnon©e©configurabile©il©vizio©di©violazione©di©legge©se©il©giu-
dice©non©spiega©perche¨la©sua©decisione©si©discosta©dai©precedenti©giurispru-
denziali;©se©essa©e©giuridicamente©corretta,©non©e©soggetta©a©cassazione,©anche©
se©manca©o©e©erronea©la©motivazione©seguita©per©qualificare©i©fatti©ed©indivi-
duare©la©norma©applicabile©(secondo©comma©dell'art.©384©c.p.c.)ý.©

4.©^Lo©stare©decisis©della©Sezione©lavoro.©E©cos|©si©chiude©questa©stagione©
della©nomofilachia.©Un'altra©si©inaugura©nello©stesso©periodo©con©una©sen-
tenza©della©Corte©Costituzionale,©che©nel©decidere©sulla©legittimita©costituzio-
nale©di©norme©di©legge©ha©tenuto©conto©della©interpretazione©che©delle©norme©
in©questione©e©data©dalla©Cassazione,©e©si©e©pronunciata©per©l'illegittimita©
della©norma©solo©se©essa©risulta©illegittima©ûcos|©come©intesa©dalla©Cassa-
zioneý,©mentre©la©questione©di©legittimita©e©da©rigettare©se©sollevata©in©rela-
zione©ad©una©sua©interpretazione©non©corrispondente©a©quella©datale©dalla©
Corte©Suprema.©Cos|©Corte©cost.,©12©giugno©1991,©n.©271,©nella©quale©e©detto©
che©l'interpretazione©data©dalla©Cassazione©vale©a©rendere©la©norma©quale©
ûdiritto©viventeý©e©si©fa©anche©menzione©della©ûfunzione©di©nomofilachia©che©
l'ordinamento©assegna©alla©Cassazioneý(5).©
Il©tema©si©ripropone©in©Cassazione,©e©questa©volta©davanti©alla©Cassa-
zione©penale.©Statuisce©Cass.©pen.,©sez.©III,©23©febbraio©1994,©che©ûl'uniforme©

(4)©E©cfr.©al©riguardo©Moneta,©Conflitti©giurisprudenziali©in©Cassazione,©Padova,©1995;©
nonche¨ID.,©Nomofilachia,©in©Contratto©e©impresa,©1997,©p.©368.©
(5)©In©argomento©Pugiotto,©Sindacato©di©costituzionalita©e©ûdiritto©viventeý,©Milano,©
1994.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

interpretazione¨della¨legge¨significa¨uguaglianza¨di¨trattamento¨dei¨cittadini¨
di¨fronte¨alla¨legge¨sicche¨la¨nomofilachia¨e©¨diretta¨espressione¨di¨un¨princi-
pio¨cardine¨della¨Costituzione,¨l'art¨3.¨Certo¨la¨funzione¨nomofilattica¨appar-
tiene¨ad¨ogni¨sezione¨della¨Corte,¨ma¨quando¨essendovi¨decisioni¨in¨contra-
sto,¨intervengono¨le¨Sezioni¨unite¨per¨mettere¨fine¨ad¨una¨incertezza¨interpre-
tativa,¨la¨decisione¨delle¨Sezioni¨unite¨costituisce¨una¨sorta¨di¨annuncio¨
implicito¨di¨giurisprudenza¨futura,¨determinante¨affidamento¨per¨gli¨utenti¨
della¨giustizia¨in¨genere¨e¨per¨il¨cittadino¨in¨particolare:¨in¨tale¨ipotesi¨la¨fun-
zione¨nomofilattica¨ha¨un¨peso¨determinante¨su¨altri¨valori,¨e¨le¨sezioni¨sem-
plici¨devono¨prenderne¨attoý¨(6).¨

Dalla¨Cassazione¨penale¨alla¨Sezione¨lavoro¨della¨Cassazione¨civile,¨e¨se¨
ne¨comprende¨il¨perche¨se¨si¨considera,¨sempre¨sulla¨base¨delle¨statistiche¨giu-
diziarie,¨che¨il¨quaranta¨per¨cento¨circa¨dell'intero¨carico¨giudiziario¨civile¨e©¨
formato¨dalle¨cause¨in¨materia¨di¨lavoro¨e¨previdenza¨sociale.¨Escono¨diverse¨
sentenze,¨la¨prima¨delle¨quali¨e©¨del¨22¨ottobre¨1998,¨n.¨10514(7).¨Punto¨di¨
partenza¨del¨loro¨discorso¨e©¨il¨concetto¨di¨ûnorma¨elasticaý;¨tali¨sono,¨anzi-
tutto,¨le¨clausole¨generali,¨come¨quelle¨di¨buona¨fede¨(cui¨si¨riferisce¨una¨delle¨
due¨sentenze),¨di¨correttezza,¨di¨giusta¨causa¨(cui¨si¨riferisce¨un'altra¨sen-
tenza),¨di¨danno¨ingiusto¨e¨cos|©¨via;¨ma¨sono¨anche¨i¨concetti¨giuridici¨non¨
definiti¨legislativamente,¨come¨ad¨esempio¨il¨concetto¨di¨causalita©¨(il¨ûcagio-
nareý¨di¨cui¨all'art.¨2043¨c.c.)¨o¨il¨concetto¨di¨gravita©¨dell'inadempimento¨o¨
quello¨di¨causa¨che¨non¨consente¨la¨prosecuzione¨del¨rapporto¨(cui¨un'altra¨
delle¨sentenze¨fa¨esplicito¨riferimento¨con¨riguardo¨all'art.¨2119¨c.c.).¨Orbene,¨
come¨il¨giudice¨di¨merito¨sussume¨un¨dato¨comportamento¨ad¨una¨data¨
norma¨elastica?¨Come¨perviene¨alla¨conclusione¨che¨il¨comportamento¨di¨
Tizio¨e©¨,¨o¨non¨e©¨,¨esecuzione¨in¨buona¨fede¨del¨contratto?¨O¨che¨il¨comporta-
mento¨di¨Caio¨ha¨cagionato,¨o¨non¨ha¨cagionato,¨un¨danno¨a¨Sempronio?¨

Cos|©¨argomenta¨il¨Supremo¨Collegio:¨ûnell'esprimere¨tale¨giudizio¨il¨giu-
dice¨di¨merito¨compie¨un'attivita©¨di¨integrazione¨giuridica¨^e¨non¨meramente¨
fattuale¨^della¨norma¨stessa¨(come¨e©¨stato¨rilevato¨dai¨piu©¨classici¨contributi¨
dottrinali¨sulla¨funzione¨della¨Cassazione)¨in¨quanto¨da©¨concretezza¨a¨quella¨
parte¨mobile¨(elastica)¨della¨stessa¨che¨il¨legislatore¨ha¨voluto¨tale¨per¨ade-
guarla¨ad¨un¨determinato¨contesto¨storico-socialeý.¨Si¨tratta,¨in¨altre¨parole,¨
di¨giudizio¨di¨diritto¨e¨non¨di¨giudizio¨di¨fatto.¨E¨in¨cio©¨c'e©¨gia©¨una¨profonda¨
innovazione¨nella¨giurisprudenza¨della¨Cassazione,¨che¨la¨Corte¨cos|©¨espli-
cita:¨ûil¨giudizio¨di¨merito¨applicativo¨di¨norme¨elastiche¨e©¨soggetto¨al¨con-
trollo¨di¨legittimita©¨al¨pari¨di¨ogni¨altro¨giudizio¨fondato¨su¨qualsiasi¨norma¨
di¨leggeý.¨

La¨svolta¨puo©¨sembrare¨di¨poco¨conto,¨giacche¨i¨repertori¨di¨giurispru-
denza¨sono¨colmi¨di¨massime¨della¨Cassazione¨che¨danno¨contenuto¨alla¨

(6)¨La¨sentenza¨(imputato¨Lops)¨si¨legge¨in¨Riv.©Pen.,¨1995,¨p.¨457.¨La¨commenta¨Ange-
loni,¨AncorasulprecedentediCassazione:©questa©voltasecondo©la©Cassazionepenale,©in¨Con-
tratto©e©impresa,¨2000,¨p.¨14.¨

(7)¨La¨si¨legge¨in¨Foro©it.,¨1999,¨I,¨c.¨1819,¨con¨note¨di¨FabianI 
edi¨DE 
Cristofaro.In¨
argomento¨Maltese,¨Norma©elastica,©giudizio©di©legittimita©e©ûstare¨decisisý,¨in¨Contratto©e©
impresa,¨2000,¨0.1.¨

TEMI©ISTITUZIONALI©

buona©fede©e©la©tipizzano,©come©tipizzano©la©correttezza,©la©giusta©causa,©
l'ingiustizia©del©danno©ecc.,©oppure©che©definiscono©il©concetto©di©causalita©,©
di©importanza©dell'inadempimento©ecc.;©e©sono©massime©alla©stregua©delle©
quali©sono©state©cassate,©oppure©confermate,©le©impugnate©sentenze©di©merito.©
Dove©risiede©allora©l'innovazione?©Quelle©massime©non©nascono©da©ricorsi©
per©violazione©di©norme©di©diritto,©ai©sensi©del©n.©3©dell'art.©360©c.p.c.,©mada©
ricorsi©che©censurano©la©congruita©della©motivazione©della©impugnata©sen-
tenza,©ai©sensi©del©n.©5©dell'art.©360.©Sicche¨il©ricorrente©ex 
art.©360,©n.©5,©e©
sempre©esposto©al©rischio©che©il©suo©ricorso©venga©respinto©perche¨attinente©
al©giudizio©di©fatto,©incensurabile©in©Cassazione©se©correttamente©motivato.©
E©ad©uguale©rischio©egli©e©esposto©se©motiva©il©ricorso©per©violazione©della©
norma©di©legge©ûelasticaý.©

L'innovazione©sta,©dunque,©nell'ammettere©che©viola©norme©di©diritto,©e©
non©incorre©solo©in©vizio©di©motivazione,©il©giudice©di©merito©che©enuncia©cen-
surabili©principi©in©sede©di©ûintegrazione©giuridicaý©della©norma©elastica,©
allorche¨ûda©concretezzaý,©per©usare©le©parole©della©Cassazione,©alla©sua©
ûparte©mobileý.©

Questa©integrazione,©precisa©ancora©la©Cassazione,©implica©ûuna©opzione©
valutativaý,©un©ûgiudizio©di©valore©tout 
courtý;©dunque,©una©vera©e©propria©
attivita©normativa.©E©allora©e©vero©che©il©giudice©crea©diritto,©e©non©si©limita©
ad©applicare©la©legge;©e©vero©che©egli©crea©sub-norme,©nel©quadro©della©com-
patibilita©con©le©norme©poste©dalla©legge,©secondo©un©postulato©largamente©
diffuso©nella©moderna©teoria©generale©del©diritto.©

Ma©qui©viene©il©punto:©come©la©Cassazione©esercita©il©proprio©sindacato©
di©legittimita©su©questa©attivita©di©ûintegrazioneý©ossia,©di©sub-normazione,©
che©il©giudice©di©merito©compie©per©dare©ûconcretezzaý©alle©norme©elastiche?©

La©risposta©e©nel©seguente©passo©della©motivazione©di©una©di©queste©sen-
tenze:©ûper©quanto©attiene©agli©obblighi©di©correttezza©e©buona©fede©il©Tribu-
nale,©correttamente,©ne©individua©la©funzione©nell'obbligo©di©ciascuna©parte©
di©salvaguardare©l'interesse©della©controparte©alla©prestazione©dovuta©ed©
all'utilita©che©la©stessa©le©assicura,©imponendo©una©serie©di©comportamenti©a©
contenuto©atipico.©Come©e©noto,©nella©funzione©integrativa©^di©tali©compor-
tamenti©^del©contenuto©del©rapporto©obbligatorio©^in©relazione©alle©concrete©
circostanze©in©cui©esso©si©svolge©^si©individua©l'essenza©degli©obblighi©in©
questione.©I©quali,©tuttavia,©proprio©per©la©predetta©funzione©integrativa©del©
contenuto©tipico©del©rapporto©(di©lavoro©nel©caso©di©specie)©non©possono©
debordare©dal©complesso©di©regole©in©cui©si©sostanzia©la©civilta©del©lavoro©q
uale©assieme©dei©principi©giuridici©^espressi©dalla©giurisdizione©di©legittimita©
^e©dei©comportamenti©che©in©un©certo©contesto©storico-sociale©e©ragionevole©
esigere©dalle©parti©^sicche¨essi©assumono©la©consistenza©di©standards 
eche©
rispetto©ai©principi©stessi©sono©in©rapporto©coessenziale©ed©integrativo,©cos|©
compendiando©il©diritto©vivente©del©lavoroý.©

Astraiamo©dal©discorso©lavoristico©il©concetto©base,©suscettibile©di©gene-
ralizzazione:©il©giudice©di©merito,©nello©svolgimento©delle©predetta©funzione©
integrativa©delle©norme©elastiche,©non©puo©debordare©dai©principi©di©civilta©
giuridica,©ûquale©assieme©dei©principi©giuridici©espressi©dalla©giurisdizione©di©
legittimita©ý.©In©altre©parole:©le©sub-norme,©che©il©giudice©di©merito©crea©per©
integrare©le©norme©di©legge©elastiche,©sono©sindacabili©in©Cassazione©per©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

violazione©di©quelle©norme©di©diritto©che©sono©ûi©principi©giuridici©espressi©
dalla©giurisdizione©di©legittimita©ý,©i©quali©sono©anch'essi,©percio©,©altrettante©
norme©di©diritto,©ma©sono©norme©di©diritto©di©grado©superiore,©dalle©quali©il©
giudice©di©merito©non©puo©ûdebordareý.©

A©questa©gerarchia©delle©fonti©di©diritto©giurisprudenziale©la©stessa©
Sezione©lavoro©fa©riferimento©allorche¨adduce©che©ûla©valutazione©di©confor-
mita©^agli©standards 
di©tollerabilita©dei©comportamenti©lesivi©posti©in©essere©
dal©lavoratore©^dei©giudizi©di©valore©espressi©dal©giudice©di©merito©per©la©fun-
zione©integrativa©che©essi©hanno©delle©regole©giuridiche©spetta©al©giudicedi©
legittimita©nell'ambito©della©funzione©nomofilattica©che©l'ordinamento©ad©esso©
affidaý.©

Stare 
decisis 
allora?©Pare©proprio©di©s|©:©risulta©ammesso©il©ricorso©per©
cassazione©per©violazione©di©norme©di©diritto©quando©la©norma©di©diritto©
violata©dal©giudice©di©merito©e©un©precedente©della©Corte©di©legittimita©
(assunto©da©queste©sentenze,©come©gia©dalla©Corte©costituzionale,©come©
ûdiritto©viventeý).©Se©non©e©proprio©lo©stare 
decisis 
di©common 
law,©che©rende©
vincolanti©i©precedenti©di©tutte©le©corti©superiori,©oltre©che©quelli©dello©stesso©
giudicante,©e©certamente©la©doctrina 
legal 
del©diritto©spagnolo,©che©impone©il©
vincolo©del©precedente©di©Cassazione©ai©giudici©di©merito.©

5. 
^La 
Terza 
Sezione 
si 
dissocia. 
Anche©questa©stagione©ha©un©suo©epi-
logo.©La©chiude©la©stessa©Cassazione©civile,©III©sezione,©con©la©sentenza©
19©dicembre©2001,©n.©16007:©e©inammissibile©il©ricorso©per©Cassazione©avverso©
la©sentenza©di©appello©che©non©ha©tenuto©conto©di©un©precedente©di©Cassa-
zione,©dato©che©il©giudice©del©merito©non©e©vincolato©dai©riferimenti©di©giuri-
sprudenza©della©Corte©di©legittimita©:©la©sentenza©di©appello©puo©essere©censu-
rata©nei©casi©previsti©dall'art.©360©c.p.c.©ûtra©i©quali©non©rientra©quello©di©non©
avere©tenuto©conto©di©un©precedente©di©Cassazioneý(8).©
E©cos|©la©macchina©della©giustizia,©piuttosto©che©ridurre©la©litigiosita©,©
opera©per©incrementarla.©Si©dedica,©per©cos|©dire,©all'autoproduzione©di©
litigiosita©.©In©Inghilterra©l'avvocato©che©perda©in©un©medesimo©anno©due©
ricorsi©in©appello©e©censurato©per©temerarieta©e©sottoposto©a©sanzioni©discipli-
nari.©Da©noi,©la©volubilita©della©giurisprudenza©agisce©come©incentivo©alla©
temerarieta©:©qualsiasi©tesi,©per©quanto©ardita,©per©quanto©in©contrasto©con©
gli©orientamenti©prevalenti,©puo©trovare©un©giudice©disposto©ad©accoglierla.©

6. 
^Ilgiudiceûboccadellaleggeýeilgiudicechefalalegge. 
Per©realiz-
zare©certezza©del©diritto©e©uguaglianza©dei©cittadini©i©paesi©anglosassoni©
hanno©fatto©ricorso©allo©stare 
decisis,©e©sia©pure©con©i©correttivi©del©distinguis-
hing 
e©dell'overruling.©Nell'Europa©continentale,©per©evitare©la©disparita©delle©
decisioni©giudiziarie,©si©e©preferito©puntare©sulla©precostituzione©della©legge©
al©giudizio.©Un©giurista©americano©dell'Ottocento,©John©Holmes,©defin|©il©
diritto©come©ûcio©che©permette©di©prevedere©le©decisioni©giudiziarieý.©Un©
secolo©prima,©il©nostro©Carlo©Ludovico©Muratori,©nel©suo©celebre©Dei 
difetti 
della 
giurisprudenza,©aveva©avvertito©il©medesimo©problema,©generato©da©
(8)©La©sentenza©e©commentata©da©Riccio,©Un 
obiter©dictum©della 
Cassazione 
sull'ef
ffica-
cia 
del 
precedente 
giudiziario,in©Contratto 
e 
impresa,©2002,©p.©46.©

TEMI©ISTITUZIONALI©

esperienze©forensi©straordinariamente©simili©a©quelle©del©nostro©tempo:©gli©
avvocati©mi©dicono©^egli©non©era©un©avvocato,©anche©se©era©laureato©ûin 
utro-
queý©^che©non©riescono©mai©a©immaginare©l'esito©delle©loro©cause;©quando©
sono©convinti©di©vincere,©perche¨ritengono©di©avere©fortissimi©argomenti,©per-
dono,©e©quando©sono©invece©sicuri©di©perdere,©perche¨sanno©che©la©loro©posi-
zione©e©debole,©vincono.©Come©mai,©si©interrogava©Muratori,©questa©impreve-
dibilita©?©Perche¨sono©troppe©le©opinioni©sulle©medesime©questioni,©e©questa©
enorme©disparita©di©vedute©genera©incertezza.©Occorre©dunque©eliminare©que-
sti©elementi©di©incertezza.©Ma©come©eliminarli?©La©risposta©di©Muratori©s
iamo©ancora©lontani©dalle©codificazioni,©siamo©alla©meta©del©Settecento©^e©
questa:©occorrono©leggi©scritte,©occorrono©codici©ai©quali©vincolare©i©giudici.©

Un©altro©nostro©pensatore©del©medesimo©tempo,©Pietro©Verri,©aveva©
addirittura©asserito©che©bisognava©vietare©al©giudice©di©interpretare©la©legge.©
Nella©tradizione©di©pensiero©dell'illuminismo©continentale©la©certezza©del©
diritto©si©associa©cos|©al©primato©della©legislazione©sulla©giurisprudenza,©porta©
alla©riduzione©del©giudice,©secondo©la©celebre©espressione©di©Montesquieu,©a©
pura©e©semplice©bouche 
de 
la 
loi.©

L'obiettivo©e©stato©tuttavia©mancato.©Il©diritto©resta©incerto©e©imprevedi-
bile©nonostante©i©codici©e©le©leggi;©e©quantunque©si©sacrifichino©valori©forte-
mente©sentiti©nel©tempo©presente.©Si©e©anzi©assistito©a©questo©paradosso:©quante©
piu©leggi©intervengono©in©una©materia,©tanto©piu©esteso©e©il©contenzioso©giudizia-
rio©che©ne©deriva,©giacche¨ogni©nuova©norma©e©l'occasione©di©una©nuova©pretesa©
ed©e©fonte©di©plurime©interpretazioni.©

Di©certezza©e©di©prevedibilita©non©si©parla©solo©fra©i©giuristi.©Sono©con-
cetti©che©ricorrono,©e©con©crescente©frequenza,©nel©discorso©degli©economisti.©
Ogni©impresa©ha©bisogno©di©ridurre©il©piu©possibile©^o,©nel©linguaggio©degli©
economisti©^di©ûminimizzare©l'incertezzaý.©Non©potra©formare©i©propri©piani©
aziendali©se©non©basandoli©sulla©previsione©degli©eventi©futuri,©e©le©probabilita©
di©realizzarli©sono©tanto©maggiori©quanto©minore©e©il©margine©di©incertezza©
e©di©non©prevedibilita©.©Nel©discorso©degli©economisti©l'incertezza©verte©sui©
prezzi,©sul©volume©delle©vendite,©sul©costo©dei©fattori©produttivi;©verte©anche,©
da©qualche©tempo,©sull'energia©disponibile.©Ma©troviamo©un©riferimento©
all'incertezza©del©diritto©ed©al©pregiudizio©che©questa©arreca©alle©imprese©negli©
atti©dell'Unione©europea,©in©relazione©all'obiettivo©della©armonizzazione©del©
diritto©degli©Stati©membri©enunciato©nel©Trattato©di©Roma;©ûil©concetto©ispi-
ratoreý©^si©legge©nella©relazione©alla©direttiva©9©marzo©1968©(la©prima©diret-
tiva©di©armonizzazione©del©diritto©societario)©^ûe©la©necessita©di©assicurare©
la©rapidita©e©la©certezza©del©diritto©nelle©transazioni©internazionaliý.©

Non©si©dica©che©in©questo©modo©la©certezza©del©diritto,©da©valore©sommo©
di©civilta©giuridica,©regredisce©a©materiale©necessita©economica.©Il©rapporto©
della©certezza©del©diritto©con©le©ragioni©dell'economia©e©presente©fin©dalle©sue©
origini,©le©quali©si©riportano©all'illuminismo,©ma©anche©alla©rivoluzione©indu-
striale,©che©aspira©a©regole©di©diritto©chiare,©razionali,©previamente©conosci-
bili,©capaci©di©superare©l'incertezza©dell'antico©particolarismo©giuridico.©Alle©
tante©incertezze©del©mercato©le©imprese©non©possono©sopportare,©oltre©i©limiti©
del©ragionevole,©anche©l'incertezza©del©diritto.©

Le©nostre©preleggi,©all'art.©12,©vincolano©il©giudice©all'interpretazione©lette-
rale,©e©la©Cassazione,©con©una©serie©di©ripetute©pronunce,©proclama©che©l'inter-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

pretazione¨secondo¨la¨ratio 
legis 
e©¨eccezionale:¨ûsolo¨eccezionalmente,¨qualora¨
l'effetto¨giuridico¨risultante¨dalla¨formulazione¨legislativa¨sia¨incompatibile¨
con¨il¨sistema,¨l'interprete¨e©¨autorizzato¨in¨base¨all'intentio 
legis,¨di¨individuare¨
l'effetto¨giuridico¨che¨in¨realta©¨i¨compilatori¨della¨norma¨hanno¨inteso¨ricolle-
gare¨alla¨tipizzata¨fattispecie¨astrattaý¨(9).¨Il¨primato¨dell'interpretazione¨lette-
rale¨e©¨costantemente¨ribadito:¨all'intenzione¨del¨legislatore¨ricostruibile¨ûattra-
verso¨l'esame¨complessivo¨del¨testoý,¨puo©¨darsi¨rilievo¨pari¨alla¨lettera¨della¨
norma,¨ûmediante¨valorizzazione¨della¨congiunzione¨ûeý,¨interposta,¨nel¨
comma¨1¨dell'art.¨12¨prel,¨fra¨un¨criterio¨interpretativo¨e¨l'altroý,¨solo¨ûquando¨
la¨lettera¨della¨norma¨sia¨ambiguaý(10).¨Queste¨massime¨danno¨pero©¨una¨falsa¨
rappresentazione¨delle¨operazioni¨interpretative¨che¨i¨giudici¨sono¨soliti¨con-
durre¨circa¨il¨significato¨proprio¨delle¨parole.¨Basti,¨comeesempio¨emblematico,¨
la¨clamorosa¨interpretazione¨che¨a¨cavallo¨del¨2000,¨la¨Cassazione¨ha¨dato¨
all'art.¨2059¨c.c.¨relativo¨al¨risarcimento¨del¨danno¨non¨patrimoniale:¨interpre-
tazioneabrogativadell'inciso¨ûneicasiprevistidallaleggeý,¨giudicatoincontra-
sto¨con¨l'art.¨2¨della¨Costituzione.¨Operazione¨interpretativa¨encomiabile,¨in¨se¨
considerata;¨ma¨e©¨davverouna¨interpretazione¨onon¨e©piuttostounaveraepro-
pria¨riforma¨legislativa,¨anche¨se¨attuata¨per¨sentenza?¨Era¨ûambiguoý¨quell'in-
ciso?Certamenteno:¨laCassazionelo¨cancella,¨anche¨sechiarissimo;¨lo¨cancella¨
perche¨lesivo¨di¨un¨diritto¨fondamentale;¨e¨cancella,¨al¨tempo¨stesso,¨l'art.¨12¨
dellepreleggi¨(11).¨

7. 
^Codificare 
la 
nomofilachia. 
Montesquieu,¨Muratori,¨Verri¨sono¨oggi¨
improponibili.¨In¨una¨societa©¨in¨rapida¨trasformazione,¨come¨quella¨odierna,¨
l'adeguamento¨del¨diritto¨ai¨mutamenti¨della¨realta©¨non¨puo©¨essere¨rimesso¨
solo¨alla¨sede¨legislativa.¨Dalla¨societa©¨si¨leva,¨anche¨sul¨giudice,¨una¨spinta¨
incontenibile,¨cui¨il¨giudice¨non¨puo©¨sottrarsi,¨adducendo¨che¨una¨apposita¨
legge¨non¨c'e©¨o¨che,¨se¨la¨legge¨che¨c'e©¨e©¨una¨legge¨ingiusta,¨non¨puo©¨il¨giudice¨
modificarla.¨La¨societa©¨di¨cui¨parliamo¨e©¨poi¨una¨societa©¨sempre¨piu©¨globaliz-
zata,¨le¨cui¨regole¨non¨sono¨statuali,¨come¨non¨sono¨statuali,¨bens|©¨planeta-
rie,¨le¨regole¨che¨compongono¨la¨nuova¨mercatoria,¨sicche¨e©¨vano¨pretendere¨
di¨vincolare¨il¨giudice¨alla¨legge¨dello¨Stato.¨Nelle¨controversie¨che¨insorgono¨
nel¨commercio¨internazionale¨il¨giudice¨applichera©¨piuttosto¨la¨transnazio-
nale¨lex 
mercatoria,¨come¨la¨nostra¨Cassazione¨ha¨avvertito¨gia©¨negli¨anni¨
'80(12).¨
(9)¨Cos|©¨Cass.,¨6¨agosto¨1984,¨n.¨4631,¨in¨Giust. 
civ.,¨1984,¨I,¨p.¨2983.¨
(10)¨Cfr.,¨fra¨le¨altre,¨26¨febbraio¨1983,¨n.¨1482;¨Cass.,¨2¨marzo¨1983,¨n.¨1557,¨in¨Dir. 
lav.,¨
1984,¨II,¨p.¨12;¨Cass.,¨27¨ottobre¨1983,¨n.¨6363;¨Cass.,¨7¨aprile¨1985,¨n.¨2454;¨Cass.,¨28¨agosto¨
1979,¨n.¨4699,¨in¨Giur. 
agr. 
it.,1980,¨p.¨359.¨
(11)¨Fra¨le¨piu©¨recenti¨ricordo¨Cass.,¨31¨maggio¨2003,¨n.¨8827,¨in¨Foro 
it.,¨2003,¨I,¨c.¨2273,¨
dove¨gli¨altri¨riferimenti.¨E¨la¨Corte¨Cost.,¨con¨sentenza¨11¨luglio¨2003,¨n.¨233,¨ha¨avallato¨
questa¨innovazione¨interpretativa¨qualificandola¨come¨ûuna¨interpretazione¨costituzional-
mente¨orientata¨dell'art.¨2059¨cod.¨civ.ý.¨
(12)¨Mi¨riferisco¨a¨Cass.,¨8¨febbraio¨1982,¨n.¨722,¨in¨Foro 
it.,¨1982,¨I,¨c.¨2285,¨sulla¨quale¨
mi¨sono¨soffermato¨in¨Lex 
mercatoria,¨Bologna,¨2001,¨p.¨232¨ss.¨E¨segnalo¨anche¨la¨recente¨
sentenza¨del¨Trib.¨Busto¨Arsizio,¨27¨ottobre¨2003,¨in¨Nuova 
giur. 
civ. 
comm.,¨2004,¨con¨nota¨
di¨Marrella.¨

TEMI©ISTITUZIONALI©

Non©viviamo©piu©nell'era©della©legislatio;©viviamo,©uso©ora©le©parole©di©
nostri©filosofi,©nell'era©della©iurisdictio 
(e©al©riguardo©ricordo©Guido©Fasso©e©
Nicola©Matteucci).©

La©soluzione©del©problema©non©e©,©dunque,©nel©rapporto©tra©legislazione©e©
giurisprudenza;©e©,©invece,©da©ricercare©all'interno©di©quest'ultima.©

Se©una©legge©si©vuole©fare,©si©faccia©una©legge©che©codifichi©la©nomofila-
chia©e©introduca,©fra©i©motivi©di©ricorso©per©Cassazione,©la©contrarieta©immo-
tivata©della©sentenza©di©merito©ai©principi©gia©fissati©dalla©Corte©regolatrice,©
precisando©altres|©che©il©giudice©di©merito©incorre©in©vizi©di©motivazione©se©
disattende©immotivatamente©i©propri©precedenti.©Sara©meno©dello©stare 
decisis 
di©common 
law,©meno©della©doctrina 
legal 
spagnola,©meno©anche©del©sistema©
predicato©dalla©nostra©Sezione©lavoro.©

Lorenza 
Carlassare. 
Conflitti©nella©enunciazione©dei©principi©di©diritto:©
problemi©di©costituzionalita©?©

1. 
^La 
questione 
dei 
conflitti 
fra 
ûl'indeclinabile 
funzione 
interpretativa» 
degli 
organi 
giurisdizionali 
e 
ilprincipio 
di 
eguaglianza. 
Il©tema©che©mi©e©stato©
assegnato©dagli©organizzatori©e©veramente©arduo©e©il©punto©interrogativo©nel©
titolo©e©d'obbligo.©
Ladivergenzad'interpretazioniall'interno©stesso©dell'organo©cuie©affidata©
la©funzione©nomofilattica©(13)©e©sicuramente©una©questione©seria©che©presenta©
risvolti©assai©problematici©con©ricadute©non©lievi©sulle©situazioni©giuridiche©sog-
gettive.©

Eéo©sembra©essere©in©causa©addirittura©il©principio©costituzionale©d'egua-
glianza,©in©quanto©la©difformita©interpretativa©porta©a©soluzioni©diverse©nei©
singoli©casi©concreti,©con©la©conseguenza©che©situazioni©eguali©o©analoghe©
ricevono©poi©risposte©giurisdizionali©differenti.©I©soggetti©che©si©trovano©ad©
essere©parte©di©un©giudizio©possono©infatti©vederlo©concludersi©con©una©sen-
tenza©favorevole©o©contraria©a©seconda©dell'interpretazione©che©il©giudice©ha©
seguito.©

Gia©cos|©prospettata©la©questione©-nella©prospettiva©del©costituzionalista©
-appare©assai©dubbia:©non©e©questa©diversita©possibile©il©necessario©portato©
dell'ineliminabile©problematicita©dell'interpretazione©che©^come©ormai©e©
stato©chiarito©da©troppo©tempo©perche¨sia©necessario©insistervi©^non©e©riduci-
bile©ad©un'operazione©matematica?©(14)©

La©Corte©costituzionale,©del©resto,©riconosce©espressamente©che©ûa©tutti©
gli©organi©giurisdizionali©spetta,©in©piena©indipendenza©e©autonomia,©una©
indeclinabile©funzione©interpretativaý(15).©

(13)©Ben©documentata©da©G. 
Moneta,©I 
mutamenti 
nella 
giurisprudenza 
della 
Cassazione 
civile,©Padova©1993©;©id.,©Conflitti 
giurisprudenziali 
in 
Cassazione,©Padova©1995.©
(14)©Si©veda©gia©L. 
Caiani,©Igiudizi 
di 
valore 
nell'interpretazione 
giuridica,©Padova,©1953.©
Di©recente,©spunti©di©notevole©interesse©in©A. 
Pugiotto,©La 
legge 
interpretativa 
e 
i 
suoi 
giu-
dici. 
Strategie 
argomentative 
e 
rimedi 
giurisdizionali,©Milano,©2003.©
(15)©Sent.©n.©456/1989.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Parrebbe©allora©di©dover©impostare©la©questione©in©termini©diversi,©e,©
precisamente,©chiedendosi©quali©rimedi©siano©disposti©dall'ordinamentoper©
garantire©(un©minimo©di)©certezza©e©omogeneita©interpretativa.©Cos|©pero©si©
torna©al©punto©di©partenza:©la©risposta©fornita©dal©sistema©giuridico©italiano©
sta©infatti©nella©Suprema©Corte©di©cassazione©che©ûassicura©l'esatta©osser-
vanza©e©l'uniforme©interpretazione©della©legge,©l'unita©del©diritto©oggettivo©
nazionaleý(16).©Se©quest'organo,©diviso©in©piu©Sezioni,©esprime©orientamenti©
interpretativi©disarmonici©e©contrastanti,©il©rimedio©sta©nelle©Sezioni©Unite;©
non©sembra,©tuttavia,©che©si©raggiunga©l'obiettivo©desiderato.©

Cosa©puo©dire©in©proposito©il©costituzionalista?©Puo©essere©chiamata©in©
causa©la©Corte©costituzionale?©In©quale©modo©e©per©quali©ragioni?©

2.^Ilgiudizioincidentaledilegittimitaà 
costituzionalefraûdisposizioneýe 
ûnormaý. 
Se©un©problema©e©particolarmente©complesso©conviene©ridurlo,©nei©
limiti©del©possibile,©nei©suoi©termini©piu©semplici©ed©essenziali,©scomponen-
dolo©nei©diversi©passaggi©affinche¨la©linea©argomentativa©risulti©maggior-
mente©chiara.©
Inizierei©dai©presupposti,©ricordando©in©che©modo©interviene©la©Corte©
costituzionale©e©in©che©modo©(e©da©chi)©puo©essere©chiamata©in©causa©quando©
e©in©gioco©il©principio©di©eguaglianza©sancito©dall'art.©3©della©Costituzione.©

I©giudizi©nei©quali©e©in©causa©il©principio©di©eguaglianza©sono©essenzial-
mente©i©giudizi©sulla©legittimita©costituzionale©delle©leggi©(o©degli©atti©aventi©
forza©di©legge)©in©via©incidentale;©chi©puo©investire©la©Corte©della©questione©e©
il©giudice©nel©corso©di©un©giudizio,©d'ufficio©o©su©iniziativa©delle 
parti.©
Quest'ultima©precisazione©va©per©ora©soltanto©sottolineata,©ma©sara©ripresa©
in©quanto©suscettibile©di©aprire©qualche©possibile©via©alla©riflessione©che©qui©
interessa.©

Un©altro©punto©essenziale©per©il©nostro©discorso©e©il©seguente:©nei©giudizi©
di©costituzionalita©delle©leggi,©su©cosa©si©pronuncia©la©Corte©?©

La©questione©di©legittimita©costituzionale©e©sollevata©nei©confronti©di©una©
disposizione 
legislativa:©la©disposizione©e©essenziale,©perche¨,©com'e©noto,©
norme©senza©disposizione©(ad©esempio©norme©di©fonte©consuetudinaria)©non©
possono©normalmente©essere©sottoposte©al©controllo©di©legittimita©costituzio-
nale.©Ho©detto©ûnormalmenteý©perche¨qualche©rarissima©eccezione©si©cono-
sce:©mi©riferisco©in©particolare©alle©decisioni©nelle©quali©finalmente©la©Corte©
ha©ritenuto©ammissibile©il©controllo©delle©norme©prodotte©da©un©decreto-legge©
sanato©ma©non©convertito©(e©quindi©nel©frattempo©decaduto),©dopo©una©lunga©
prassi©giurisprudenziale©che©vedeva©concludersi©il©giudizio©con©una©dichiara-
zione©di©inammissibilita©della©questione©per©mancanza©dell'attofonte.(17)©

(16)©Art.©65©del©R.D.©30©gennaio©1941,©n.©12.©
(17)©Contro©questa©giurisprudenza©avevo©richiamato©l'attenzione©gia©in©Le 
decisioni 
di 
inammissibilitaà 
e 
di 
manifesta 
infondatezza 
della 
Corte 
costituzionale,in©AA.VV.,©Strumenti 
e 
tecniche 
di 
giudizio 
della 
Corte 
costituzionale,©(Atti©del©Convegno©di©Trieste),©Milano©(Giuffre¨,©
1988,©27ss.).©La©Corte©costituzionale,©eliminando©finalmente©una©grave©lacuna©nel©sindacato©
sugli©atti©legislativi,©muta©giurisprudenza©con©la©sent.©n.©84/1996©che©ammette©il©trasferi-
mento 
della©censura©di©incostituzionalita©dal©decreto©impugnato©al©successivo©decreto-legge©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Se©la©disposizione©e©essenziale,©la©Corte©tuttavia©giudica©quasi©sempre©di©
norme,©ossia©di©disposizioni©interpretate,©pronunciandosi©dunque©su©signifi-
cati©normativi©ricavabili©dalle©disposizioni©impugnate(18).©

Il©discorso©sembra©doversi©necessariamente©muovere©entro©questo©bina-
rio,©costituito©dalle©ûdisposizioniý©e©dalle©ûnormeý:©si©tratta©di©vedere©se©sia©
possibile©riuscire©ad©inserire©in©questo©spazio©e©collocare©nell'area©del©con-
trollo©di©legittimita©costituzionale©la©questione©delle©interpretazioni©divergenti©
provenienti©dall'organo©che©dovrebbe©assicurare©l'uniforme©interpretazione©
della©legge.©A©causa©dei©conflitti©nell'enunciazione©dei©principi©di©diritto©
(art.©384©c.p.c.)©i©destinatari©dei©provvedimenti©giurisdizionali,©pur©trovandosi©
in©situazioni©(astrattamente)©eguali,©in©concreto©ricevono©un©trattamento©dise-
guale©in©contrasto©col©principio©di©eguaglianza.©

La©risposta©sembra©subito©negativa:©sul©versante©della©disposizione,©
almeno©nel©modo©in©cui©fin©qui©si©e©posto©l'interrogativo,©non©si©vede©proprio©
quale©possa©essere©la©disposizione©da©sottoporre©al©giudizio©di©costituzionali-
ta©(19).©

Piu©problematica©appare©la©risposta©sul©versante©della©norma.©Ma,©come©
ho©appena©ricordato,©a©fronte©di©significati©normativi©divergenti,©non©
abbiamo©le©corrispondenti©disposizioni:©la©disposizione©diversamente©inter-
pretata©e©una©sola©e©l'eventuale©incostituzionalita©non 
sarebbe©riconducibile©
ad©essa©in©una 
delle©sue©interpretazioni,©ma©alla©divergenza©delle©soluzioni©
interpretative©adottate©da©diversi©organi©giurisdizionali©nell'applicazione©della©
disposizione©medesima.©Quindi©l'eventuale©illegittimita©sarebbe©dovuta©a©
qualcosa©che©stafuori 
dalla©disposizione©collegandosi©direttamente©a©compor-
tamenti©di©organi©diversi©dal©legislatore©e©ad©atti©(le©sentenze)©diversi©dalla©
legge,©atti©che©il©giudice©costituzionale©non©puo©sottoporre©al©sindacato©di©
legittimita©costituzionale.©

Eéqui©essenziale,©fra©l'altro,©non©dimenticare©che©la©giurisprudenza©costi-
tuzionale©e©ferma©e©costante©nel©rifiutare,©dichiarandole©inammissibili,©tutte©
le©questioni©nelle©quali©il©giudice©remittente©non©indica©il©significato©norma-
tivo©-un©solo 
significato©normativo©-da©lui©attribuito©alla©disposizione,©ma©
prospetta©invece©diverse©interpretazioni.©Si©tratta©di©un©orientamento©giuri-
sprudenziale©costante©che©continua©nel©tempo.©

In©base©ai©dati©rapidamente©riassunti©non©risulta©facile©individuare©come©
si©potrebbe©investire©la©Corte©di©simili©questioni.©

avente©contenuto©normativo©eguale,©oppure©-cio©che©piu©conta©-sulla 
legge 
di 
sanatoria,©
affermando©la©possibilita©di©continuare©il©giudizio©sulla 
norma 
anche©se©contenuta©in©fonte 
diversa 
da 
quella 
originaria.©

(18)©V. 
Crisafulli,©Lezioni 
di 
diritto 
costituzionale,©II,©Padova©1978,©38©ss.©
(19)©A©meno©di©non©pensare©di©portare©al©controllo©della©Corte©l'art.©384©chiedendo©una©
sentenza©additiva©che©ne©dichiari©l'incostituzionalita©nella©parte©in©cui©non©prevede©che©tutti©
i©giudici©-e©non©solo©quello©del©rinvio©-siano©vincolati©dai©principi©di©diritto©enunciati©dalla©
Cassazione.©Cosa©incongrua©da©un©lato©-dato©che©si©lamenta©proprio©la©difformita©d'inter-
pretazioni©da©parte©di©quest'ultima©-e©non©ipotizzabile,©dall'altro©lato©perche¨cio©che©si©
chiede©e©sicuramente©incostituzionale.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Resta©da©chiedersi©se©potrebbe©essere©d'aiuto©il©carattere©trilatero©dei©giu-
dizi©di©eguaglianza,©nei©quali©appunto,©oltre©al©principio©costituzionale©vio-
lato©^l'art.©3©^altre©due©norme©sono©poste©a©confronto.©Due©norme©ricavate©
normalmente©da©due©diverse©disposizioni©legislative,©ma©talvolta©da©una©
medesima©disposizione©quando,©indicando©le©situazioni©o©i©soggetti©tutelati,©
la©disposizione©stessa©implicitamente©esclude©altre©categorie©non©espressa-
mente©menzionate©che©pure©si©trovano©in©situazioni©eguali.©

In©alcuni©casi,©dalla©stessa©disposizione©deriva©dunque©sia©la©norma©che©
attribuisce©una©posizione©giuridica©di©vantaggio©ad©alcuni,©sia©la©norma©che©
esclude©altri©senza©la©giustificazione©della©diversita©delle©situazioni;©e©sara©
questa©norma©di©esclusione©ad©essere©impugnata.©L'esempio©piu©chiaro©e©notis-
simo©e©la©sentenza,©ormai©risalente,©con©la©quale©venne©dichiarato©illegittimo©
l'articolo©del©codice©civile©che,©non©indicando©anche©i©figli©naturali©tra©coloro©
che©succedevano©per©rappresentazione,©li©escludeva©irragionevolmente©dalla©
successione,©ledendo©cos|©il©principio©d'eguaglianza.©

3.©^Segue:©la©peculiare©struttura©dei©giudizi©di©eguaglianza.©Tuttavia,©non©
sembra©agevole©trovare©la©via©d'accesso©al©giudizio©di©costituzionalita©neppure©
utilizzando©la©particolare©struttura©del©giudizio©di©eguaglianza,©che©nonsi©
esaurisce©nel©confronto©fra©la©norma©impugnata©e©il©parametro©costituzionale©
richiamato©ûbens|©richiede©che©il©giudizio©stesso©comprenda©almeno©tre©ter-
mini,©vale©a©dire©la©norma©impugnata,©il©principio©costituzionale©d'egua-
glianza©ed©un©tertium©comparationis,©in©vista©del©quale©possa©dirsi©che©la©diffe-
renziazione...©sia©ragionevole©oppure©arbitrariaý©in©quanto©ûprovvista©o©
carente©di©un©adeguato©fondamento©giustificativoý.©Non©e©infatti©la©bonta©
ne©ûl'intrinseca©giustezzaý©di©questa©o©quella©scelta©che©la©Corte©viene©chia-
mata©a©valutare.©(20)©
Il©tentativo©di©trovare©uno©spiraglio©nella©peculiarita©del©giudizio©di©
eguaglianza©si©rivela©peraltro©infruttuoso©quando©si©rifletta©sul©tertium©compa-
rationis.©In©primo©luogo©la©disparita©di©trattamento©ûdenunciata©con©riferi-
mento©alla©disciplina©di©certe©fattispecie©o©categorie©di©soggetti,©dev'essere©
apprezzata©in©rapporto©alla©disciplina©che©l'ordinamento©riserva©ad©altre©cate-
gorie©o©fattispecie©del©tutto©o©in©parte©distinte©da©quella©che©forma©l'oggetto©
della©norma©impugnataý©chiarisce©Paladin.©(21)©

(20)©Secondo©la©dottrina©prevalente©cui©la©Corte©normalmente©si©attiene.©Sivedainparti-
colare©L. 
Paladin,©Corte©costituzionale©e©principio©generale©d'eguaglianza:©aprile©1979©-
dicembre©1983,©in©Scritti©in©onore©di©Vezio©Crisafulli,©I,Padova,©1985,©609,ilquale,com'e©noto,©
ha©inteso©rendere©il©piu©possibile©giuridico©il©giudizio©di©eguaglianza©per©non©consentire©che©
sia©affidato©a©valutazioni©condotte©alla©stregua©di©valori,©principi©o©criteri©che©sconfinino©in©
altri©piani©aprendo©spazi©non©delimitabili©al©giudice©costituzionale.©La©Corte,©come©egli©
stesso©ha©dimostrato,©nel©complesso©vi©si©e©attenuta,©anche©se©il©discorso©e©complesso©e©quella©
rigorosa©posizione©non©e©da©tutti©interamente©condivisa.©Sulla©questione©si©vedano©in©partico-
lare©S. 
Bartole,©L'elaborazione©del©parametro©e©del©protocollo©delle©argomentazioni,e©G. 
Zagrebelsky,©Eguaglianza©e©giustizia©nella©giurisprudenza©costituzionale,©oltre©all'Introdu-
zione©di©L. 
Carlassare,in©Cortecostituzionaleeprincipio©d'eguaglianza©(Atti©del©Convegno©
in©ricordo©di©Livio©Paladin),©Padova,©2002,©15©ss.,©35©ss.,©56©ss.©e©gli©interventi©di©S. 
FoiS 
e©
F. 
Greco,©ivi©141©ss.,©147©ss.©
(21)©L. 
Paladin,©Corte©costituzionale,©cit.,©609.©

TEMI¨ISTITUZIONALI¨

Si¨vede¨subito¨che¨non¨e©¨il¨nostro¨caso¨nel¨quale¨le¨categorie¨o¨fattispecie¨
sono¨invece¨le©stesse.¨Inoltre,¨e©¨necessario¨separare¨nettamente¨le¨discrimina-
zioni¨rilevanti¨sul¨piano¨normativo,¨dalle¨disparita©di©merofatto.¨

Il¨principio¨d'eguaglianza¨si¨rivolge¨alla©legge,¨per¨vietare¨che¨essa¨intro-
duca¨arbitrarie¨differenziazioni¨(22).¨Viceversa,¨nel¨caso¨di¨decisioni¨ispirate¨
a¨interpretazioni¨contrastanti,¨non¨si¨ha¨diseguaglianza¨derivante¨da¨disci-
pline¨legislative¨differenti¨dettate¨per¨situazioni¨eguali,¨ma¨diseguaglianza©nel-
l'applicazione©di¨una¨disposizione¨a¨causa¨delle¨divergenti¨interpretazioni¨
degli¨organi¨giurisdizionali.¨I¨quali¨peraltro¨^art.¨101¨comma¨2¨Cost.¨^sono¨
soggetti¨soltanto¨alla¨legge.¨

In¨definitiva¨mancano¨entrambe¨le¨condizioni¨che¨caratterizzano¨i¨giu-
dizi¨di¨eguaglianza:¨che¨le¨fattispecie¨o¨categorie¨disciplinate¨in¨modo¨diffe-
rente¨siano¨distinte¨fra¨loro,¨che¨la¨disparita©¨non¨sia¨di¨mero¨fatto,¨ma¨derivi¨
dalla¨legge.¨

Se¨questa¨non¨sembra¨una¨via¨praticabile¨non¨si¨puo©¨tuttavia¨escludere¨
che¨attraverso¨altre¨e¨meno¨dirette¨strade¨la¨giustizia¨costituzionale¨possa¨
essere¨in¨qualche¨modo¨di¨aiuto.¨

4.©^Le©decisioni©interpretative©e©le©decisioni©d'inammissibilita©della©Corte©
costituzionale.©Eéda¨chiedersi¨se¨attraverso¨le¨decisioni¨interpretative¨di¨vario¨
tipo¨la¨Corte¨costituzionale¨possa¨intervenire¨utilmente¨riducendo¨almeno¨
l'entita©¨del¨fenomeno.¨
La¨risposta¨e©¨sicuramente¨positiva,¨anche¨se¨necessariamente¨articolata.¨

Mentre¨non¨sembra¨possibile¨ipotizzare¨un¨giudizio¨di¨legittimita©¨costitu-
zionale¨fondato¨su¨contrastanti¨enunciazioni¨del¨punto¨di¨diritto¨invocando¨la¨
violazione¨dell'art.¨3¨Cost.¨per¨la¨conseguente¨diseguaglianza¨che¨si¨produce,¨
none©¨dubbiocheladisposizioneoggettodellecontrastantiinterpretazionipossa¨
essere¨portata¨al¨giudizio¨di¨costituzionalita©¨in¨una¨delle¨interpretazioni¨stesse.¨
Non¨perche¨in¨contrasto¨con¨altre,¨ma¨perche¨non©conforme©a¨Costituzione.¨

Percio©¨ho¨voluto¨sottolineare¨la¨possibilita©¨che¨siano¨le¨parti¨del¨giudizio¨
principale¨a¨sollevare¨l'eccezione¨nel¨corso¨del¨giudizio.¨Infatti,¨se¨il¨signifi-
cato¨normativo¨che¨il¨giudice¨e©¨tenuto¨ad¨assumere¨ai¨sensi¨dell'art.¨384¨

c.p.c.¨e©¨ritenuto¨da¨una¨delle¨parti¨tale¨da¨recare¨pregiudizio¨alla¨sua¨posi-
zione,¨sara©¨possibile¨chiedere¨che¨la¨disposizione,¨in¨quel©significato©norma-
tivo,¨sia¨sottoposta¨al¨controllo¨di¨costituzionalita©¨;¨in¨presenza¨di¨interpreta-
zioni¨divergenti¨non¨e©¨difficile¨ipotizzare¨che¨una¨delle¨due¨sia¨in¨contrasto¨
con¨la¨Costituzione.¨Qualora¨la¨Corte,¨cos|©¨investita¨della¨questione,¨ne¨rico-
nosca¨la¨fondatezza,¨puo©¨ben¨concludere¨con¨una¨sentenza¨di¨accoglimento©
interpretativa©che,¨dichiarando¨incostituzionale¨quel©significato¨normativo¨ne¨
determini¨l'annullamento,¨lasciando¨in¨vita¨la¨disposizione¨in¨tutti¨gli¨altri¨
significati¨da¨essa¨ricavabili.¨
Il¨dubbio,¨sollevato¨in¨dottrina,¨che¨il¨giudice¨del¨rinvio©possa¨sollevare¨la¨
questionedilegittimita©¨costituzionaledelladisposizionecomeinterpretatadalla¨

(22)¨Op.©ult.©cit.,611.¨

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Corte 
di 
Cassazione, 
nell'enunciazione 
del 
principio 
di 
diritto 
(che 
eglieà 
tenuto 
a 
seguire) 
eà 
stato 
superato 
dalla 
giurisprudenza 
costituzionale. 
Nonostante 
l'en-
fasi 
di 
una 
parte 
della 
dottrina 
sulla 
situazione 
senza 
uscita 
del 
giudice 
del 
rin-
vio 
posto 
di 
fronte 
a 
due 
contrastanti 
obblighi(23), 
la 
risposta 
affermativa 
della 
Corte 
costituzionale 
eà 
stata 
chiara(24) 
e 
risulta 
pienamente 
giustifi-
cata 
in 
particolare 
nell'ottica 
della 
teoria 
del 
ûdiritto 
vivente» 
che 
esclude-
rebbe 
peraltro, 
in 
simile 
ipotesi, 
la 
possibilitaà 
che 
il 
giudice 
costituzionale 
risponda 
con 
una 
sentenza 
interpretativa 
di 
rigetto 
(25). 


In 
via 
generale 
l'esame 
della 
giurisprudenza 
condurrebbe 
a 
concludere 
che 
ûl'attivitaà 
interpretativa 
della 
Consulta 
non 
eà 
condizionata, 
nei 
suoi 
esiti, 
dalla 
soluzione 
ermeneutica 
adottata 
dalla 
Cassazioneý(26) 
e 
non 
da 
oggi. 
Del 
resto 
la 
dottrina 
ha 
messo 
in 
luce 
che 
da 
tempo 
la 
giurisprudenza 
della 
Cassazione, 
pur 
essendo 
una 
delle 
matrici 
del 
ûdiritto 
vivente» 
anzi 
la 
piuà 
importante, 
da 
un 
lato 
non 
eà 
l'unica, 
dall'altro 
eà 
talora 
disattesa 
dalla 
Corte 
costituzionale 
che 
se 
ne 
discosta 
assumendo 
altre 
soluzioni 
interpretative(27). 


La 
Corte 
costituzionale 
interviene 
dunque 
in 
vario 
modo 
sulle 
interpre-
tazioni 
della 
Cassazione 
per 
correggerne 
o 
eliminarne 
alcune; 
in 
tal 
modo 
sicuramente 
facilitando 
la 
ricomposizione 
dell'unita©


Una 
riprova 
forte 
eà 
l'ordinanza 
n. 
338 
del 
2001, 
dove 
la 
Corte 
costitu-
zionale 
risponde 
con 
una 
decisione 
puramente 
processuale 
ad 
una 
questione 
sollevata 
dalle 
Sezioni 
Unite 
civili(28), 
seguendo 
cos|à 
l'orientamento 
ormai 
affermato 
di 
dichiarare 
inammissibile 
la 
questione 
se 
la 
disposizione 
eà 
suscet-
tibile 
di 
un'interpretazione 
diversa 
non 
contrastante 
con 
la 
Costituzione, 
richiamando 
il 
giudice 
al 
suo 
dovere 
di 
cercare 
egli 
stesso 
un'interpretazione©
conforme©a 
Costituzione 
prima 
di 
sottoporla 
al 
controllo 
di 
costituzionalita©
da 
riservare 
ai 
soli 
casi 
in 
cui 
non 
sia 
possibile 
rinvenirne 
alcuna. 


La 
decisione 
eà 
significativa 
nei 
suoi 
passaggi. 
Considerato: 
che 
dalla 
stessa 
ordinanza 
di 
rimessione 
risulta 
che 
la 
giurisprudenza 
ûanche 
di 
legitti-
mitaà 
» 
ha 
oscillato 
fra 
due©soluzioni 
interpretative; 
che 
il 
remittente 
ûnon 
ha 
saggiato 
la 
tenuta 
dell'interpretazione 
cui 
eà 
giunto 
alla 
luce 
sistematica 
dei 
principi 
costituzionali» 
che 
egli 
stesso 
ûritiene 
reggere 
la 
materia» 
(infatti 
li 
ha 
invocati 
nel 
proporre 
la 
questione); 
che 
ûin©relazione©alprincipio©di©unita©
dell'ordinamento©giuridico» 
il 
giudice 
deve 
ricorrere 
ai 
principi 
costituzionali 


(23) 
Di 
cui 
daà 
conto 
ampiamente 
A. 
Pugiotto, 
Sindacato©di©costituzionalita©e©ûdiritto©
viventeý. 
Genesi,©uso,©implicazioni, 
Milano, 
1994, 
608 
ss. 
(24) 
La 
conferma 
eà 
in 
molte 
decisioni 
costituzionali, 
a 
partire 
dalla 
n. 
39/1961: 
indica-
zioni 
in 
A. 
Pugiotto, 
Sindacato, 
cit., 
609. 
(25) 
In 
quanto, 
in 
quel 
caso, 
non 
vi 
sarebbero 
interpretazioni 
alternative 
possibili 
per 
il 
giudice 
del 
rinvio 
e, 
quindi, 
il 
giudizio 
di 
costituzionalitaà 
dovrebbe 
necessariamente 
assu-
mere 
la 
disposizione 
nel 
significato 
normativo 
fissato 
dalla 
Cassazione:se 
eà 
incostituzionale 
dichiarandone 
l'illegittimitaà 
, 
altrimenti 
dichiarando 
infondata 
la 
questione 
(senza 
contrap-
porre 
interpretazioni 
diverse): 
A. 
Pugiotto, 
ult.©cit., 
612 
ss. 
(26) 
A. 
Cardone, 
Funzione©di©nomofilachia©della©Cassazione©e©pronunce©della©Corte©costi-
tuzionale,in 
Giur.©Cost.©2001, 
2896. 
(27) 
Cfr. 
A. 
Pugiotto, 
sindacato 
di 
costituzionalitaà 
, 
cit., 
368-392. 
(28) 
In 
Giur.©cost.©2001, 
2884 
ss. 

TEMIéISTITUZIONALIé

perégiustificareélaéproposizioneédellaéquestioneésoloédopoécheéûsianoéstatié
consideratiéperéinterpretareéinéloroéconformita©éleédisposizioniécheéilégiudiceé
deveéapplicareý;éche,ésottoéquestoéprofiloélaéquestioneérisultaécarenteéûperé
difettoéd'interpretazioneédellaénormaécensurataýétantoépiu©éevidenteéinéquantoé
ûaltraégiurisprudenzaée©épotutaégiungereéaéunérisultatoéinterpretativoécheé
avrebbeéresoésuperflua...élaéquestioneédiécostituzionalita©épropostaý,élaéque-
stioneédev'essereédichiarataéûmanifestamente 
inammissibileýé(29).é

Diéunoédeiépassaggiévorreiésottolineareéunépuntoéperéilésuoégrandeéinte-
resseéaiéfiniédelénostroédiscorso:éilérichiamoéaléprincipioédiéunita©édell'ordina-
mentoégiuridico,écostituitaédall'interoésistemaéconéaléverticeélaéCostituzione;é
unita©éche,édiéconseguenza,éallaéCorteécostituzionaleéspettaéassicurare.é

Laédecisioneénonéhaémancatoédiésuscitareéqualcheéperplessita©é.Eénontantoé
peréiléfattoécheéiléprincipioédiédirittoéeraéstatoéenunciatoédalleéSezioniéUnite,é
maésoprattuttoéunendoéquestoéalétipoédiédecisioneéprescelto:éunaéordinanzadié
inammissibilita©.éLaéCorteécostituzionale,éinénomeédell'interpretazioneécon-
formeéaéCostituzione,éhaéaddiritturaérifiutatoédiéentrareénelémerito(30).é

5. 
^Le 
sentenze 
interpretative 
di 
rigetto. 
Dalleédecisioniéinterpretativeédié
rigetto,épurésenzaévoleréattribuireéunévincoloépositivoéoltreécheénegativocheé
sembraéproprioédaérespingere,éderivaécomunqueéperétuttiéiégiudiciél'obbligoé
ûdiénonéritenereémanifestamenteéinfondataélaéquaestio 
legitimitatis 
risoltaéiné
sensoénegativoédallaéCorteécostituzionaleýé(31).éAdéogniégiudice,éeédunqueé
ancheéallaéSupremaéCorteédiécassazione,éûsarebbeéinibitaélaéreiezioneéperé
manifestaéinfondatezzaédellaéquestioneésollevataédalleépartiý.éSuéquest'ultimaé
affermazioneésicuramenteésiépuo©éconcordare.é
Cio©ésignificaéche,énonésoloéilégiudiceédelérinvio,émaélaéstessaéCassazioneé
(leésingoleéSezioniéoéleéSezioniéunite)ésarebbeétenuta,équandoédecideédefiniti-
vamenteé(aiésensiédelénovellatoéart.é384),éaésollevareélaéquestioneédiécostitu-
zionalita©édiéunaédisposizioneésuérichiestaédiéunaédelleépartiécheédaéquelésigni-
ficatoénormativoésiéritieneédanneggiata.éDopoéessersiépreoccupataédiécercareé
l'interpretazioneéconforme 
aéCostituzione(32).é

Ancheémedianteéquestoétipoédiédecisioniéilégiudiceécostituzionaleépuo©é
incidereésulésignificatoédellaédisposizione.éEépertantoéutileéunébreveécennoé
agliéeffettiédiéquesteésentenzeéeéalérapportoégiudici/Corteécostituzionaleécheé
inéqualcheémodoévaéinédueédirezioni.é

(29)éLaéCorteérichiamaéespressamenteéiésuoiéprecedenti,éinéparticolareéûtraémolte,éordd.é
Nn.é592éeé117édelé2000ý.é
(30)éIlécheésembraécompromettereédelétuttoélaéfunzioneénomofilattica:éA. 
Carbone,éFun-
zione 
di 
nomofilachia,écit.,é2891éss.éiléqualeéricordaéancheécheélaéCorteécostituzionale,épuré
avendoéavutoéoccasioneédiépronunziarsiésull'art.é65édell'ordinamentoégiudiziarioéallaéluceé
dellaéCostituzione,énonéabbiaéveramenteéchiaritoéiléruoloédellaéfunzioneénomifilatticaéinétaleé
luceé(sent.én.é134/1968,éinéGiur. 
Cost. 
1968,é2249éss.éconénotaédiéV. 
Andrioli).é
(31)éL. 
Elia,éSentenze 
interpretative 
di 
norme 
costituzionali 
e 
vincolo 
dei 
giudici, 
inéGiur. 
Cost. 
1966,é1719.éAncheéperéG. 
Zagrebelsky,éLa 
giustizia 
costituzionale,é294,éogniégiudiceé
dovrebbeérisollevareélaéquestioneéogniqualvoltaévolesseédareéallaédisposizioneéilésignificatoé
esclusoédallaéCorte.é
(32)éInfra 
enota23.é

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©una©prima©fase©la©Corte©costituzionale©nel©decidere©con©una©sentenza©
interpretativa©di©rigetto©la©questione©sottopostale©dal©giudice©remittente©non©
teneva©in©particolare©considerazione©l'esistenza©di©un'interpretazione©consoli-
data©in©giurisprudenza,©tendendo©a©reinterpretare©comunque©la©disposizione©
in©modo©conforme©a©Costituzione.©Con©la©conseguenza©che,©successivamente,©
persistendo©l'interpretazione©da©essa©disattesa,©di©fronte©alla©riproposizione©
della©medesima©questione,©si©trovava©costretta©ad©emanare©una©decisione©di©
accoglimento,©rimuovendo©cos|©,©con©effetto©erga 
omnes,©il©significato©norma-
tivo©incostituzionale,©passando©da©un'interpretativa©di©rigetto©ad©un'interpre-
tativa©di©accoglimento.©

In©proposito,©oltre©al©caso©piu©noto©^le©due©decisioni©sull'art.©2©t.u.p.s.,©
un'interpretativa©di©rigetto©del©1956©(n.©8)©e©un'interpretativa©di©accogli-
mento©del©1961©(n.©26)©^e©interessante©ricordare©il©contrasto©con©la©Cassa-
zione©che©manteneva©la©stessa©interpretazione©dell'art.©392©c.p.p.©allora©
vigente,©pur©dopo©la©sentenza©n.©11/1965©(che,©come©dira©poi©la©Corte,©for-
niva©l'unica©interpretazione©non©contrastante©con©l'art.©24©Cost.):©nellasen-
tenza©n.©52©dello©stesso©anno,©la©Corte©costituzionale©dice©espressamente©
che©ûavendo©la©magistratura©ordinaria©continuato©a©ribadire©l'indirizzo©
seguito©fin©dal©1958ý©e©continuando©percio©la©disposizione©ûa©``vivere''©nella©
realta©concreta©in©modo©incompatibile©con©la©Costituzioneý©deve©esserne©
dichiarata©l'illegittimita©.©

Successivamente©e©piu©attenta©al©diritto 
vivente 
e©a©questo©spesso©si©ade-
gua.©Laddove©il©diritto©vivente©non©si©e©ancora©formato,©e©sussistono©interpre-
tazioni©divergenti,©la©Corte©costituzionale©puo©contribuire©a©consolidare©e©
far©diventare©ûdiritto©viventeý©un'interpretazione©della©Cassazione:©ad©esem-
pio©nella©sent.©325/1983©assume©come©conforme©a©Costituzione,©e©dunque,©
da©seguire,©quella©fornita©dalla©Cassazione.©

Abbiamo©quindi©la©possibilita©che©l'interpretazione©della©Cassazione©
diventi©maggiormente©vincolante©proprio©in©virtu©di©una©decisione©costituzio-
nale.©In©questo©senso©si©puo©dire©che©l'esistenza©del©giudice©della©costituziona-
lita©delle©leggi©puo©costituire©in©parte©un©rimedio©alle©divergenze©interpreta-
tive©lamentate.©

Come©gia©accennavo,©cio©non©sempre©avviene,©nonostante©il©forte©impe-
gno©della©dottrina©(Pugiotto)©a©vincolare©la©Corte©costituzionale©al©diritto©
giurisprudenziale©effettivamente©applicato,©onde©evitare©che©si©ritenga©libera©
di©interpretare©in©modo©del©tutto©autonomo©le©disposizioni©legislative©sotto-
poste©al©suo©controllo©(lasciando©in©vita©norme©incostituzionali©che©i©giudici©
continuano©effettivamente©ad©applicare).©

Va©ricordato©che©non©di©rado©nella©conferenza©stampa©di©fine©anno©i©
Presidenti©della©Corte©hanno©trattato©la©questione.©Nell'84©Leopoldo©
Elia(33)©chiarisce©che©le©sentenze©interpretative©di©rigetto©vanno©distinte©in©
due©specie©ûfacendo©riferimento©alcune©al©ûdiritto©viventeý©quale©enunciato©
dalla©Corte©di©cassazione,©diritto©che©inficia©il©presupposto©da©cui©muove©il©
giudice©a 
quo 
per©denunciare©il©contrasto©della©norma©con©la©Costituzione,©

(33)©L. 
Elia,©La 
giustizia 
costituzionale 
nel 
1984, 
in©Giur. 
cost. 
1985,©393©ss.©

TEMI©ISTITUZIONALI©

altre,©nelle©quali©in©assenza©ûdi©qualunque©``diritto©vivente''ý,©si©procede©ûa©un©
intervento©esegetico©adeguato©alla©Costituzione©circa©il©senso©della©norma©
impugnataý.©

6.©^Segue:©gli©ûaltriý©giudici©di©fronte©alle©sentenze©interpretative©di©
rigetto;©le©precisazioni©del©Presidente©Vassalli©dopo©alcune©affermazioni©della©
Cassazione.©In©altra©occasione©sottolineavo©che©le©sentenze©di©rigetto©interpre-
tativepossonoprestarsiadiverseletture(34).©DaunlatolaCorte,©conquesto©
tipo©di©decisioni,©riconosce©a©se¨il©potere©di©reinterpretare©le©disposizioni©sot-
toposte©al©suo©giudizio©dalle©autorita©remittenti.©Dall'altro©lato©invitando©i©
giudici©ad©utilizzare©la©Costituzione©nell'interpretare©le©leggi©e©ûad©utilizzare©
fino©in©fondo©gli©strumenti©interpretativi©ûa©loro©disposizione(35),©apread©
essi©spazi©ampi.©L'invito©a©regolarsi©autonomamente©quando©ûsi©dia©la©possi-
bilita©di©una©diversa©lettura...©tale©da©evitare©le©conseguenze©della©illegittimita©
costituzionaleý©si©fa©sempre©piu©deciso:©il©canone©dell'interpretazione©con-
forme©a©Costituzione©e©considerato,©per©l'interprete,©addirittura©un©ûdovereý©
(sent.©n.©232/1998)(36).©

In©questa©luce©tali©decisioni©appaiono©pienamente©rispettose©della©liberta©
dei©giudici.©

Puo©sembrare©dunque©strano©che©dalla©stessa©Corte©costituzionale©venga©
segnalato©un©rischio©alle©sentenze©interpretative©di©rigetto©ûnelle©qualisi©
addita©la©soluzione©ermeneutica©che©facendo©salvo©il©sistema©in©ossequio©al©
principio©della©conservazione©dei©valori©giuridici,©lo©rende©immune©sul©piano©
della©costituzionalita©ý.©Nella©conferenza©stampa©relativa©all'attivita©svolta©
nel©1999©(37)©il©Presidente©Vassalli©sottolinea©che©una©decisione©di©questo©tipo©
da©un©lato©ûpuo©far©assumere©alla©Corte©una©funzione©nomofilattica©che©non©
le©appartieneý©e,©dall'altro,©ûspecie©dopo©talune©sentenze©della©Corte©di©Cas-
sazione©in©ordine©alla©portata©vincolante©delle©sentenze©costituzionali©formal-
mente©interpretativeý,©puo©determinare©l'insorgere©di©un©nuovo©contenzioso©
qualora©gli©organi©giurisdizionali©non©ritengano©di©condividere©la©soluzione©
ermeneutica©indicata©dalla©Corte©costituzionale©ove©questa©dovesse©ritenersi©
vincolante(38).©

Quali©sono©e©cosa©dicono©le©sentenze©della©Cassazione©cui©il©presidente©
della©Corte©costituzionale©allude?©Di©quale©ûportata©vincolanteý©si©parla©e©
nei©confronti©di©chi?©

(34)©L. 
Carlassare,©Perplessita©che©ritornano©a©proposito©delle©sentenze©interpretative©di©
rigetto,in©Giur.©Cost.,©2001,©186©ss.©
(35)©Le©sentenze©interpretative©di©rigetto©erano©considerate©ûimpliciti©invitiý©in©tal©senso,©
soprattutto©rispetto©alle©leggi©anteriori©alla©Costituzione:©V. 
Onida,©L'attuazione©della©Costi-
tuzione©fra©magistratura©e©Corte©costituzionale,©in©Scritti©in©onore©di©Mortati,IV,©Milano©
1977,©541.©Oggi,©come©si©dira©subito©nel©testo,©l'invito©e©sempre©piu©pressante.©
(36)©Sul©punto,©anche©per©il©richiamo©ad©altre©sentenze©piu©recenti,©si©veda©E. 
Lamarque,©
Glieffettidellapronuncia©interpretativa©dirigetto©della©Cortecostituzionalenelgiudizio©a©quo,©
in©Rivista©2000,©727©ss.©L'orientamento©della©Corte©costituzionale,©come©dicevo,©continua:©si©
vedano,©ad©esempio©le©decisioni©n.©3,©n.©89,©n.©366©del©2002.©
(37)©In©Giur.©Cost.,©2000,©1225©ss.©
(38)©Si©veda©ancora©G. 
Vassalli,©La©giustizia©costituzionale©nel©1999,©cit.,1227.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Le©incertezze©in©ordine©al©carattere©negativo©o©positivo©del©vincolo©delle©
sentenze©di©rigetto©interpretative©per©l'autorita©remittente©sono©oggetto©di©
dibattito©dottrinale©fin©dagli©anni©cinquanta(39).©Ora,©rispetto©al©passato,©le©
posizioni©delle©due©Corti©^Corte©costituzionale©e©Corte©di©cassazione©^risul-
tano©in©un©certo©senso©invertite.©

Eéinfatti©il©Presidente©della©prima©a©sottolineare©il©rischio©di©attribuire©al©
giudice©costituzionale©una©ûfunzione©nomofilattica©che©non©le©appartieneý,©
ed©e©,©viceversa,©la©Cassazione,©in©definitiva,©a©riconoscergliela.©Ed©e©sempre©
la©Corte©costituzionale©a©concepire©in©senso©limitativo©il©vincolo©di©tali©
sentenze©^un©vincolo©negativo©per©il©giudice©a¨quo,©tenuto©a©ûuniformarsi©alla©
pronuncia©della©Corte©anche©per©quanto©riguarda©l'interpretazione©esclu-
saý©(40),©non©piu©utilizzabile©in©quel¨giudizio©-mentre©e©la©Corte©di©cassazione©
ad©ampliarne©sia©l'intensita©sia©i©destinatari.©

Il©vincolo©per©il©giudice©remittente©e©inteso©infatti©da©quest'ultima©come©
ûpositivoý,©almeno©ûove,©per©avventura,©dal©contesto©della©motivazione©della©
decisione©della©Corte©costituzionale,©appaia©chiaro©che©la©soluzione©adottata©
sia©``l'unica©compatibile'',©essendo©state©scartate©tutte©le©altreý(41).©

Ma©pure©per©gli©altri©giudici©la©sentenza©interpretativa©di©rigetto©cree-
rebbe©un©vincolo©non©solo©negativo,ma©positivo,©in©quanto©ûtutti©i©giudici©
sono©tenuti©a©non¨fare¨applicazione¨delle©disposizioni©in¨un¨senso¨diverso¨da©
quello©affermato©dalla©Corte©costituzionale©senza©aver©prima©sollevato©que-
stione©di©legittimita©costituzionaleý(42).©Non©si©tratta©soltanto,©dunque,di©
non©applicare©la©disposizione©nel©significato©disatteso©(o©implicitamente©rite-
nuto©illegittimo)©dalla©Corte©costituzionale,©come©talora©era©stato©sostenu-
to©(43)©ma©di©applicarla©nell'interpretazione©proposta©dal©giudice©delle©leggi.©

(39)©Questione©ben©nota©e©assai©risalente,©in©cui©si©sono©impegnati,©solo©per©citare©alcuni,©
Esposito,©Crisafulli,©Sandulli,©Mazziotti,©Elia.©
(40)©Interpretazione©ûche©costituisce©parte©integrante©della©decisione©che©egli©deve©assu-
mereý:©Corte©Cost.,©ord.©n.©268/1990,©in©Giur.¨Cost.¨1990,©1599©ss.©
(41)©Cass.,©Sez.©un.©penali,©16©dicembre©1998,©in©Giur.¨Cost.,©2000,©1407,©commentata©da©
E. 
Lamarque,©Le¨sezioni¨unite¨penali¨della¨Cassazione¨ûsi¨adeguanoý¨...all'interpretazione¨
adeguatrice¨della¨Corte¨costituzionale,©ivi,©1412©ss.,©la©quale©sottolinea©che©la©Cassazione©
ûmodula©gli©effetti©delle©pronunce©interpretative©di©rigetto©in©relazioneaimotiviper©i©quali©
la©Corte©dichiara©di©abbandonare©una©interpretazione©della©legge©in©favorediun'altraý©
(1417).©
(42)©In©questo©senso©ancora©Cassazione,©sez.©un.©pen.,©cit.,©1409©cos|©conclude©(al©punto©
8),©dopo©aver©richiamato©la©(scarsa)©giurisprudenza©precedente©della©stessa©Corte©suprema©
di©Cassazione©al©riguardo©(loc.¨cit.,©1406©s),©considerato©che©l'affermazione©secondo©cui©
ûnon©esiste©alcun©effetto©vincolante©della©decisione©di©rigetto©interpretativaý©in©relazione©a©
tutti©gli©altri©giudizi,©ûesatta©nella©sua©premessa©generale,©trova©dei©correttivi©e©necessita©di©
chiarimentiý.©
(43)©Nella©decisione©menzionata©(loc.¨cit.¨1408)©la©Cassazione©si©riferisce©esplicitamente©
alla©doppia©pronuncia©contenuta©nella©motivazione©della©sentenza©interpretativa©di©rigetto,©
sulla©conformita©a©Costituzione©del©significato©normativo©attribuito©dalla©Corte©costituzio-
nale©alla©disposizione©impugnata©e©sulla©contrarieta©a©Costituzione©di©quello©attribuito©alla©
medesima©disposizione©dal©giudice©aquo¨come©gia©in©altre©decisioni©precedenti©(in©partico-
lare©Cass.,©sez.©un.,©n.©930©del©1996,©in©Gazz.¨Giur.¨Giuffre¨,©n.©9/1996,©46)©dove©di©parlava©di©

TEMI©ISTITUZIONALI©

Contro©il©valore©vincolante©delle©sentenze©interpretative©di©rigetto©^che©
restano©comunque©sentenze©di©rigetto,©benche¨la©loro©influenza©nei©confronti©
dei©giudici©comuni©non©sia©discutibile,©gli©argomenti©non©mancano.©

In©primo©luogo©ne©vanno©sottolineate©le©conseguenze©negative©per©la©
liberta©dei©giudici:©nessuna©opzione©interpretativa©rimarrebbe©aperta©se©dav-
vero©l'interpretazione©assunta©dalla©Corte©fosse,©per©tutti,©vincolante.©Ma©la©
Corte©stessa©era©stata©esplicita©sulla©natura©del©vincolo©^sicuramente©nega-
tivo©^delle©decisioni©di©rigetto©interpretative©nei©confronti©dell'autorita©remit-
tente(44).©Difficile©ipotizzare©un©generale©vincolo©positivo.©

D'altra©parte,©se©il©giudice©costituzionale©intendesse©attribuire©efficacia©
generale©alle©sue©pronunce,©disporrebbe©di©altro,©sicuro©e©non©controverso©
strumento:©le©sentenze©di©accoglimento©interpretative©utilizzate©fin©dall'inizio©
qualora,©dopo©una©sentenza©di©rigetto©interpretativa,©la©disposizione©conti-
nuava©ad©essere©applicata©nel©significato©disatteso©dalla©Corte©che©in©tal©
modo©veniva©eliminato©erga©omnes©e©retroattivamente.(45)©

Se©la©sentenza©di©accoglimento©interpretativa©preclude©ai©giudici©l'appli-
cazione©della©disposizioni©nel©solo©significato©normativo©dichiarato©incostitu-
zionale©(restando©aperta©ogni©altra©opzione©interpretativa),©come©si©puo©
ipotizzare©che©dalle©decisioni©di©rigetto©(interpretative)©derivi©un©vincolo©piu©
intenso©(cioe©un©vincolo©positivo)?(46)©

7.©^La©ricomposizione©dell'unita©a©livello©costituzionale.©Con©le©decisioni©
interpretative©di©accoglimento©e©di©rigetto,©e©con©il©richiamo©al©dovere©peri©
giudici©di©ricorrere©all'interpretazione©conforme©a©Costituzione,©la©Corte©
ribadisce©l'intreccio©fra©interpretazione©della©legge©e©interpretazione©della©
Costituzione,©eliminando©gli©ultimi©residui©dell'idea©risalente©che©poneva©que-
st'ultima©su©un©piano©diverso©e©separato©rispetto©al©piano©delle©leggi(47).©
Quasi©che©la©Costituzione©non©riguardasse©i©giudici©e©che©i©suoi©principi©non©
fossero©immediatamente©vincolanti©nell'applicazione©del©diritto.©
In©questa©luce©risalta©appieno©la©funzione©delle©decisioni©con©le©quali©la©
Corte©costituzionale©dichiara©inammissibile©la©questione©proposta,©con©la©
motivazione©che©il©giudice©remittente©ha©omesso©di©cercare©l'interpretazione©
conforme©a©Costituzione©prima©di©sottoporre©al©giudizio©di©costituzionalita©
la©disposizione©legislativa©che©egli©deve©applicare.©

Attraverso©i©diversi©strumenti©considerati©il©giudice©costituzionale©e©dunque©
in©grado©di©ripristinare©l'unita©,©che©si©ricompone©ormai©a©livello©costituzionale.©

un©generale©vincolo©negativo.Per©altriprecedenti©e©per©piu©approfondite©considerazioni,©si©
veda©ancora©E. 
Lamarque,©Gli©effetti©della©pronuncia©interpretativa©di©rigetto,©cit.,in©partico-
lare©517-522.©

(44)©Si©veda©la©decisione©gia©menzionata©supra©alla©nota©Corte©Cost.,©ord.©n.©268/1990,©in©
Giur.©Cost.,1990,1599©ss.©
(45)©Cass.,©Sez.©un.©penali,©16©dicembre©1998,©in©Giur.©Cost.,©2000,©1407©(vedi©nota©29).©
(46)©Come©ho©ricordato©supra,½4.©
(47)©Intreccio©sulla©cui©necessarieta©,©del©resto,©da©tempo©insiste©la©dottrina©(in©particolare©
C. 
Mezzanotte)©sensibile©ai©valori©costituzionali,©rifiutando©la©concezione©della©Costitu-
zione©come©ûseparataý©dal©piano©delle©leggi.©

Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
L'accordo 
raggiunto 
dai 
25 
Stati 
membri 
sul 
testo 
della 
ûCostituzione 
europea» 
rappresenta 
un 
grande 
successo 
(*) 


Nonostante 
le 
valutazioni 
critiche 
o 
negative 
di 
alcuni 
com-
mentatori, 
eè 
da 
ritenere 
che 
l'accordo 
conseguito 
a 
Bruxelles 
il 
18 
giugno 
scorso 
dai 
25 
Stati 
membri 
sul 
testo 
del 
Trattato 
costi-
tuzionale, 
istitutivo 
dell'Unione 
europea, 
rappresenti 
un 
grande 
successo. 


I 
commenti 
negativi, 
che 
hanno 
raggiunto 
l'opinione 
pub-
blica, 
sono 
per 
lo 
piuè 
espressi 
da 
politologi, 
sociologi 
o 
filosofi 
usi 
a 
considerare 
piuè 
importante 
l'attivitaè 
dell'Unione 
europea 
in 
politica 
estera 
nei 
suoi 
rapporti 
con 
i 
Paesi 
che 
non 
ne 
fanno 
parte. 


Questo 
eè 
soltanto 
un 
aspetto, 
e 
non 
il 
piuè 
rilevante, 
dell'ori-
ginale 
struttura 
istituzionale 
che 
eè 
stata 
realizzata 
in 
mezzo 
secolo 
di 
integrazione 
europea. 


A 
partire 
dal 
primo 
Trattato, 
quello 
della 
Comunitaè 
europea 
del 
carbone 
e 
dell'acciaio, 
di 
oltre 
cinquant'anni 
fa, 
ogni 
succes-
sivo 
trattato, 
destinato 
ad 
istituire 
una 
nuova 
Comunitaè 
oad 
ampliare 
i 
poteri 
e 
gli 
obiettivi 
di 
quelle 
giaè 
istituite, 
ha 
avuto 
i 
suoi 
critici, 
sempre 
solleciti 
a 
vaticinarne 
il 
fallimento 
o 
quanto 
meno 
l'irrilevanza 
dell'impatto. 


(*) 
Questo 
testo 
eè 
pubblicato 
sul 
sito: 
www.lavoce.info. 
Su 
richiesta 
dell'Autore, 
chi 
ne 
condivide 
il 
contenuto 
puoè 
segnalarlo 
ad 
altre 
persone 
interessate. 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Ogni 
volta 
le 
critiche 
si 
sono 
dimostrate 
infondate 
e 
spesso 
sono 
state 
clamorosamente 
smentite. 


Alla 
base 
di 
tali 
critiche 
vi 
eò 
sempre 
stata 
la 
delusa 
aspetta-
tiva 
di 
veder 
trasformata 
l'Unione 
europea 
in 
un'entitaò 
in 
grado 
di 
gestire 
in 
modo 
unitario 
i 
rapporti 
di 
politica 
estera 
con 
gli 
altri 
Paesi. 


Ci 
si 
eò 
dimenticati 
e 
ancora 
ci 
si 
dimentica 
che 
lo 
straordina-
rio 
risultato 
raggiunto, 
grazie 
alla 
geniale 
intuizione 
di 
Jean 
Monnet, 
eò 
stato 
quello 
di 
creare 
una 
struttura 
che 
consentisse, 
tramite 
una 
normativa 
vincolante, 
di 
gestire 
in 
modo 
unitario 
i 
rapporti 
tra 
gli 
stessi 
Stati 
membri, 
sotto 
il 
profilo 
economico, 
sociale, 
giuridizo 
e 
alla 
fine, 
anche 
politico. 


L'impatto 
di 
tale 
normativa 
eò 
sotto 
gli 
occhi 
di 
tutti. 


L'abolizione 
delle 
dogane, 
l'abbattimento 
degli 
ostacoli 
al 
commercio 
intra 
ed 
extra-comunitario, 
la 
competitivitaò 
nel 
sistema 
bancario 
e 
in 
quello 
assicurativo, 
la 
trasparenza 
negli 
appalti 
pubblici, 
la 
disciplina 
della 
concorrenza, 
la 
soppressione 
dei 
monopoli, 
il 
controllo 
degli 
aiuti 
di 
Stato, 
la 
liberalizzazione 
dei 
trasporti 
e 
delle 
telecomunicazioni, 
l'armonizzazione 
fiscale 
e 
societaria, 
una 
completa 
integrazione 
monetaria, 
un'ampia 
nor-
mativa 
per 
la 
tutela 
dei 
consumatori, 
un'avanzatissima 
disciplina 
di 
protezione 
dell'ambiente 
etc.: 
tutto 
cioò 
eò 
la 
conseguenza 
del-
l'applicazione 
di 
una 
serie 
impressionante 
di 
disposizioni 
comuni-
tarie 
che, 
lentamente 
e 
silenziosamente, 
nell'arco 
di 
qualche 
decennio, 
hanno 
trasformato 
il 
contesto 
giuridico 
ed 
economico 
dell'Europa 
e 
soprattutto 
del 
nostro 
Paese. 


La 
normativa 
che 
sta 
all'origine 
dei 
predetti 
cambiamenti 
eò 
stata 
prevalentemente 
adottata 
sulla 
base 
di 
quel 
particolare 
meccanismo 
decisionale 
dell'Unione 
europea 
che, 
coinvolgendo 
le 
tre 
istituzioni 
piuò 
importanti 
(Parlamento 
europeo, 
Consiglio 
dei 
Ministri 
e 
Commissione) 
consente 
di 
ottenere 
accordi 
ragio-
nevoli 
a 
tutela 
degli 
interessi 
della 
generalitaò 
dei 
cittadini, 
evi-
tando 
il 
perpetuarsi 
dei 
conflitti 
unicamente 
dovuti 
agli 
scontri 
politici 
tra 
maggioranza 
e 
opposizione 
che 
vengono 
scatenati 
per 
mere 
ragioni 
di 
potere. 


Nell'unione 
europea, 
mancando 
un 
governo 
da 
far 
cadere 
e 
una 
maggioranza 
da 
sconfiggere, 
tutti 
i 
soggetti 
coinvolti 
nel 
pro-
cesso 
decisionale 
finiscono 
per 
seguire 
quel 
criterio 
logico-razio-
nale 
che 
John 
Rawls 
chiama 
ûdissenso 
ragionevoleý. 



IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

L'esperienza©ha©dimostrato©che©il©sistema©decisionale©comu-
nitario©funziona©e©permette©di©ottenere©risultati©eccezionali©senza©
determinare©insanabili©lacerazioni©fra©coloro©che©sostengono©
posizioni©divergenti.©

Questo©sistema©ha©permesso©di©erodere©gradatamente©e©pro-
gressivamente©la©sovranita©degli©Stati©membri,©trasformando©l'U-
nione©europea©in©una©specie©di©Federazione©in©tutti©i©settori©nei©
quali©le©decisioni©devono©essere©adottate©a©maggioranza©qualifi-
cata,©e©in©una©sorta©di©Confederazione©nei©settori©nei©quali©le©
decisioni©possono©essere©adottate©soltanto©all'unanimita©.©

Le©decisioni©di©politica©estera,©per©le©quali©i©politologi,©i©
sociologi©e©i©filosofi©mostrano©specifico©interesse,©devono©ancora©
essere©adottate©all'unanimita©.©

Si©tratta©quindi©di©passare©da©una©votazione©all'unanimita©ad©
una©votazione©a©maggioranza©qualificata,©magari©con©maggio-
ranze©diverse©a©seconda©dell'importanza©della©materia©sulla©quale©
occorre©decidere.©

Ma©noi©sappiamo©che©lo©sviluppo©dell'integrazione©europea©e©
avvenuto©proprio©in©questo©modo©nel©corso©dei©suoi©cinquan-
t'anni©di©storia.©

Negli©anni©'60©occorreva©l'unanimita©persino©per©modificare©i©
dazi©doganali;©oggigiorno©con©la©sola©maggioranza©qualificata©e©
stato©possibile©eliminare©i©monopoli©statali©ritenuti©indistruttibili.©

Si©arrivera©quindi©ad©adottare©le©decisioni©a©maggioranza©
anche©in©politica©estera.©Sara©la©forza©delle©cose©che©lo©esigera©e©
lo©imporra©a©tutti©gli©Stati,©perche¨e©una©soluzione©ragionevole©
che©va©nel©senso©della©storia.©

E©la©storia©stessa©dell'Unione©europea©costituisce©la©prova©
formidabile©dell'esattezza©di©una©massima©troppe©volte©dimenti-
cata:©ûgli 
uomini 
e 
le 
nazioni 
ricorrono 
a 
soluzioni 
ragionevoli 
dopo 
aver 
sperimentato 
ogni 
altro 
mezzoý. 


P.S.:©Per©saperne©di©piu©:©FaustO 
Capelli, 
Il 
sistema 
istituzionale 
dell'Unione 
europea 
come 
fondamento 
di 
una 
nuova 
forma 
di 
democrazia, 
pubblicato©sul©

n.©2/2004©della©Rivista:©Diritto 
Comunitario 
e 
degli 
Scambi 
internazionali. 
Fausto 
Capelli 
Collegio 
europeo 
di 
Parma 



LEDECISIONILEDECISIONI
Sulla 
nozione 
di 
agente 
commerciale 


(Corte©di©giustizia©delle©Comunita©europee,©Sezione©Prima,©

ordinanza©10©febbraio©2004,©nella©causa©C-85/03)©

La©Corte©di©giustizia©si©e©pronunciata©con©ordinanza,©ai©sensi©del-
l'art.©104©n.©3©del©suo©regolamento©di©procedura,©considerando©che©la©risposta©
ai©quesiti©posti©dal©Giudice©greco©ûnon©da©adito©ad©alcun©ragionevole©dub-
bioý.©

Il©Tribunale©greco©aveva©chiesto©alla©Corte©di©pronunciarsi©sull'interpre-
tazione©dell'art.©1©n.©2©della©direttiva©86/653/CEE©(relativa©al©coordinamento©
della©legislazione©degli©Stati©membri©concernenti©gli©agenti©commerciali©indi-
pendenti)©per©chiarire©se©(primo©quesito)©debba©essere©considerata©ûagente©
commercialeý©anche©la©persona©che,©in©qualita©di©intermediario©indipendente,©
acquista©a©nome©proprio©merci©presso©il©preponente,©detraendo©dal©prezzo©le©
proprie©provvigioni,©e©successivamente©venda©tali©merci©a©terzi,©agendo©per©
conto©del©preponente;©in©caso©di©risposta©negativa©a©questa©domanda,©prose-
guiva©il©Giudice©remittente,©la©Corte©dovrebbe©precisare©(quesiti©secondo,©
terzo©e©quarto)©se©si©e©in©presenza©di©una©lacuna©della©direttiva,©eventual-
mente©colmabile©dal©legislatore©nazionale©in©via©analogica.©

Rileva©la©Corte©che©l'art.©1©della©direttiva©86/653©definisce©la©figura©del-
l'agente©commerciale©in©maniera©chiara©ed©esaustiva:©ûper©agente©commer-
ciale©si©intende©la©persona©che,©in©qualita©di©intermediario©indipendente,©e©
incaricata©in©maniera©permanente©di©trattare©per©un'altra©persona©la©vendita©

o©l'acquisto©di©merci,©ovvero©di©trattare©e©di©concludere©dette©operazioni©in©
nome©e©per©conto©del©preponenteý.©Nessuna©delle©disposizioni©della©direttiva©
menziona©le©persone©che,©pur©agendo©per©conto©di©un©altro,©lo©fanno©tuttavia©
in©nome©proprio:©l'attivita©di©queste©persone©öche©rientrano©nella©categoria©
giuridica©dei©commissionari©öe©differente©da©quella©degli©agenti©commer-
ciali,©e©gli©interessi©ed©il©bisogno©di©protezione©delle©due©professioni©non©sono©
gli©stessi.©Il©campo©di©applicazione©della©direttiva©in©oggetto©non©include©per-
tanto©la©situazione©contemplata©dal©Giudice©di©rinvio.©
In©Italia©l'art.©1742©del©codice©civile©definisce©quale©contratto©di©agenzia©
quello©mediante©il©quale©ûuna©parte©assume©stabilmente©l'incarico©di©promuo-
vere,©per©conto©dell'altra,©verso©retribuzione,©la©conclusione©di©contratti©in©
una©zona©determinataý.©Tale©definizione©appare©piu©vasta©di©quella©contenuta©
nella©direttiva.©Si©profila©quindi©un©contrasto©tra©l'interpretazione©della©diret-
tiva©offerta©dalla©Corte©di©giustizia©e©la©disposizione©nazionale,©che,©indi-
cando©come©elemento©centrale©del©contratto©di©agenzia©quello©della©stabilita©
dell'incarico,©sembra©consentire©di©includere,©nella©nozione©di©agente©com-
merciale,©anche©chi©svolga©tale©attivita©in©proprio©nome.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

La©Corte©rileva©come©ad©oggi©non©si©e©realizzata©un'armonizzazione©delle©
regole©degli©Stati©membri©tendenti©alla©protezione©dei©commissionari©e©una©
tale©armonizzazione©non©potrebbe©tuttavia©essere©introdotta©per©via©giuri-
sprudenziale.©Cio©posto,©e©da©considerare©che©la©sua©interpretazione©ûauten-
ticaý©della©direttiva©sugli©agenti©commerciali©esplica©effetti©vincolanti©nei©con-
fronti©degli©organi©amministrativi©o©giurisdizionali©di©tutti©gli©Stati©membri.©
Pertanto,©anche©in©presenza©di©una©disposizione©nazionale©quale©quella©del-
l'art.©1742©c.c.,©gli©organi©amministrativi©o©giurisdizionali©nazionali©dovreb-
bero©applicare©la©nozione©di©agente©commerciale©che©la©Corte©di©giustizia©ha©
elaborato©nella©sua©pronuncia.©Eéauspicabile,©comunque,©che©il©legislatore©
nazionale©proceda©ad©una©correzione©formale©della©normativa©interna©che©
sia©tale©da©chiarire©l'esatta©nozione©di©agente©commerciale©secondo©quanto©
attualmente©indicato©dalla©Corte©comunitaria.©

O.F.©
Corte©di©giustizia©delle©Comunita©europee,©sezione©prima,©ordinanza©10©febbraio©2004,©nella©

causa©C-85/03©^Pres. 
rel. 
Jann©^Avv. 
Gen. 
Geelhoed©^Domanda©di©pronuncia©pregiu-

diziale©proposta©dal©Polymeles©Protodikeio©di©Atene©nella©causa©Mavrona©c/©Delta©Etai-

reia©Symmetochon.©Interv.:©governi©ellenico,©italiano©(avv.©Stato©O.©Fiumara)©e©tedesco©

e©Commissione©delle©Comunita©europee.©

(direttiva©del©Consiglio©18©dicembre©1986,©n.©86/653/CEE,©art.©1).©

La 
direttiva 
del 
Consiglio 
18 
dicembre 
1986, 
n. 
86/653/CEE, 
relativa 
al 
coordinamento 
dei 


diritti 
degli 
Stati 
membri 
concernenti 
gli 
agenti 
commerciali 
indipendenti, 
deve 
essere 
interpre-

tata 
nel 
senso 
che 
essa 
non 
si 
applica 
alle 
persone 
che 
agiscono 
per 
conto 
di 
un 
preponente, 
ma 


in 
nome 
proprio. 


û(omissis) 
12.©^Con©le©sue©questioni,©che©occorre©esaminare©complessivamente,©il©giu-
dice©remittente©chiede©in©sostanza©se©nell'ambito©di©applicazione©della©direttiva©86/653©rien-
trino,©oltre©agli©intermediari©che©agiscono©in©nome©e©per©conto©di©un©preponente,©anche©le©
persone©che©agiscono©per©conto©di©quest'ultimo©ma©a©nome©proprio©e,©in©caso©di©risposta©
negativa,©se©i©giudici©nazionali©possano©nondimeno©applicare©per©analogia©ai©commissari©le©
disposizioni©della©detta©direttiva.©

13.©^I©governi©ellenico©e©tedesco©nonche¨la©Commissione©ritengono©che©il©tenore©chiaro©
e©inequivocabile©della©direttiva©86/653©ne©escluda©l'applicazione,©sia©pure©analogica,©ai©com-
missionari.©Tale©esclusione©varrebbe©a©livello©comunitario©come©a©livello©nazionale.©Gli©
agenti©commerciali©e©i©commissionari,©infatti,©eserciterebbero©professioni©diverse©e©diversa©
sarebbe©la©tutela©di©cui©hanno©bisogno©nei©rapporti©con©i©preponenti.©Una©misura©d'armoniz-
zazione©del©diritto©applicabile©ad©un©rapporto©contrattuale©dato©e©ben©definito©non©puo©essere©
estesa©ad©altri©tipi©di©rapporti©contrattuali©che©tale©misura©non©contempla.©
14.©^La©Mavrona©e©il©governo©italiano©sostengono©nondimeno©la©necessita©dell'applica-
zione©della©direttiva©86/653©alla©situazione©oggetto©della©causa©principale©perche¨cio©che©
importa©ai©suoi©fini©e©che©la©persona©interessata©agisca©per©conto©del©preponente.©Un©com-
missionario©potrebbe©percio©essere©trattato©alla©stregua©di©un©agente©commerciale.©
15.©^A©tale©riguardo©occorre©constatare©che©all'art.©1,©n.©2,©della©direttiva©86/653©l'a-
gente©commerciale©e©chiaramente©definito©come©ûla©persona©che,©in©qualita©di©intermediario©
indipendente,©e©incaricata©in©maniera©permanente©di©trattare©per©un'altra©persona,©in©prosie-
guo©definita©preponente,©la©vendita©o©l'acquisto©di©merci,©ovvero©di©trattareedi©concludere©
dette©operazioni©in©nome©e©per©conto©del©preponenteý.©Ai©suoi©artt.©1,©n.©3,©e©2ladetta©diret-
tiva©definisce©esattamente©la©nozione©di©agente©commerciale©circoscrivendola©a©situazioni©
ben©precise.©
16.©^La©direttiva©86/653©non©si©riferisce©in©nessuna©disposizione©alle©persone©che,©pur©se©
per©conto©di©terzi,©agiscono©a©nome©proprio©e©inoltre©non©indica©alcunche¨che©possa©far©presu-
mere©la©sua©eventuale©applicazione©a©rapporti©contrattuali©quali©quelli©della©causa©principale.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

17.©^L'attivita©delle©persone©che©agiscono©per©conto©terzi©ma©a©nome©proprio©e©infatti©
diversa©da©quella©degli©agenti©commerciali©e,©come©giustamente©rileva©il©governo©tedesco,©
gli©interessi©e©la©tutela©necessaria©alle©due©professioni©non©sono©gli©stessi.©
18.©^Non©sussistono©dunque©ragionevoli©dubbi©quanto©al©fatto©che©la©situazione©oggetto©
della©causa©principale©non©rientri©nell'ambito©di©applicazione©della©direttiva©86/653.©
19.©^Indipendentemente©dalla©questione©della©possibile©utilita©di©un'armonizzazione©
delle©normative©degli©Stati©membri©per©la©tutela©della©professione©dei©commissionari,©que-
stione©su©cui©non©spetta©alla©Corte©pronunciarsi,©e©pacifico©che©un'armonizzazione©siffatta©
al©momento©non©esiste©e©comunque©non©puo©essere©introdotta©nel©diritto©comunitario©per©
via©pregiudiziale.©
20.©^Tale©situazione©normativa©a©livello©comunitario©non©impedisce,©del©resto,©che©un©
legislatore©nazionale©preveda,©per©tutelare©i©commissionari,©regole©appropriate©che©si©ispirino©
a©disposizioni©della©direttiva©86/653,©ove©cio©appaia©opportuno©e©sempre©che©non©vi©osti©nes-
sun'altra©disposizione©di©diritto©comunitario.©
21.©^Alle©questioni©sottoposte©occorre©percio©rispondere©che©la©direttiva©86/653©dev'es-
sere©interpretata©nel©senso©che©essa©non©si©applica©alle©persone©che©agiscono©per©conto©di©un©
preponente,©ma©a©nome©proprio©(omissis)ý.©

IGIUDIZIAINACORSOA
CORTEGIUSTIZIACE
IGIUDIZIAINACORSOA
CORTEGIUSTIZIACE
Causa©C-45/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Provvedimenti©di©espuls
ione©^Motivi©di©ordine©pubblico©^Parere©autorita©competente©^Cittadini©
ucraini©^Articoli 
7, 
8 
e 
9 
della 
direttiva 
64/221/CEE 
Articoli 
2, 
5, 
6, 
13 
e 
CEDU 
14 
(ct 
124497/03, 
avv. 
dello 
Stato 
M. 
Fiorilli). 


IL 
fattO 


Una 
cittadina 
Ucraina, 
arrivata 
in 
Italia 
dal 
territorio 
austriaco 
in 
cui 
era 
entrata 
in 
conformitaà 
del 
visto 
Schengen 
di 
tipo 
ûCý, 
eà 
stata 
espulsa 
per 
non 
aver 
richiesto 
il 
permesso 
di 
soggiorno 
entro 
otto 
giorni 
lavorativi 
dal-
l'entrata 
in 
Italia, 
come 
invece 
esige 
l'articolo 
5, 
comma 
2, 
del 
decreto 
legisla-
tivo 
286/1998. 
L'espulsione 
eà 
stata 
coattivamente 
eseguita 
immediatamente 
dopo 
la 
notifica 
del 
decreto 
di 
espulsione 
del 
Prefetto 
e 
la 
richiesta 
di 
conva-
lida 
eà 
stata 
presentata 
il 
giorno 
successivo 
all'espulsione, 
comunque 
entro 
il 
termine 
di 
48 
ore 
posto 
dall'articolo 
13, 
comma 
5, 
del 
decreto 
legislativo 
286/1998. 
Il 
giudice 
a 
quo 
lamenta 
l'inutilitaà 
di 
una 
convalida 
legittimamente 
richiesta 
successivamente 
alla 
esecuzione 
del 
provvedimento, 
dal 
momento 
che 
tale 
richiesta 
di 
convalida 
eà 
stata 
presentata 
non 
solo 
dopo 
la 
esecuzione 
dell'espulsione, 
ma 
anche 
con 
la 
presentazione 
di 
una 
documentazione 
inido-
nea 
a 
verificare 
la 
effettiva 
sussistenza 
dei 
presupposti 
del 
provvedimento 
di 
espulsione. 


IquesitI 


1. 
^Se 
le 
norme 
comunitarie 
soprarichiamate 
^articoli 
7, 
8 
e 
9 
della 
direttiva 
del 
Consiglio 
della 
Comunitaà 
europea 
n. 
221 
del 
25 
febbraio 
1964, 
e 
gli 
articoli 
2, 
5, 
6, 
13 
e 
14 
della 
Convenzione 
per 
la 
salvaguardia 
dei 
diritti 
del-
l'uomo 
e 
delle 
libertaà 
fondamentali, 
firmata 
a 
Roma 
il 
4 
novembre 
1950 
^e 
i 
principi 
generali 
e 
fondamentali 
del 
diritto 
comunitario 
vadano 
interpretati 
nel 
senso 
che 
ogni 
straniero 
che 
venga 
espulso 
da 
uno 
Stato 
membro 
della 
Comu-
nitaà 
europea 
ha 
diritto 
di 
ottenere 
che 
il 
provvedimento 
di 
espulsione, 
prima 
di 
essere 
eseguito, 
sia 
sottoposto 
al 
giudizio 
di 
una 
autoritaà 
imparziale 
diversa 
da 
quella 
che 
ha 
adottato 
l'atto. 
2. 
^Se 
le 
singole 
norme 
comunitarie 
soprarichiamate 
e 
i 
principi 
gene-
rali 
e 
fondamentali 
del 
diritto 
comunitario 
vadano 
interpretati 
nel 
sensoche 
eà 
inammissibile 
e 
illegittimo 
che 
la 
polizia 
di 
uno 
Stato 
membro 
della 
Comu-
nitaà 
europea 
possa, 
senza 
il 
controllo 
preventivo 
di 
alcuna 
altra 
autoritaà 
, 
prendere 
con 
la 
forza 
ed 
espellere 
chi 
essa 
unilateralmente 
ritenga 
non 
avere 
diritto 
di 
restare 
nel 
territorio 
dello 
Stato 
membro 
e 
possa 
farlo 
in 
tempi 
e 
con 
modalitaà 
tali 
da 
sottrarre 
tale 
sua 
attivitaà 
al 
concreto 
ed 
effettivo 
con-
trollo 
di 
una 
autoritaà 
terza 
e 
imparziale 
sia 
prima 
che 
durante 
che 
dopo 
l'ese-
cuzione 
della 
attivitaà 
medesima. 
3. 
^Se 
le 
singole 
norme 
comunitarie 
sopra 
richiamate 
e 
i 
principi 
gene-
rali 
e 
fondamentali 
del 
diritto 
comunitario 
vadano 
interpretati 
nel 
sensoche 
eà 
illogico 
o 
illegittimo 
che 
uno 
Stato 
membro 
della 
Comunitaà 
europea 
pre-
veda 
un 
sistema 
di 
controllo 
giurisdizionale 
dei 
provvedimenti 
di 
espulsione 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

degli©stranieri©e©dell'attivita©di©polizia©esecutiva©degli©stessi©tale©da©essere©
sostanzialmente©del©tutto©ininfluente©sugli©effetti©di©quei©provvedimenti©e©sulle©
attivita©esecutive©degli©stessi©e©da©costituire,©conseguentemente,©null'altro©che©
una©parvenza©formale©di©tutela©giudiziaria,©del©tutto©priva©di©concreto©rilievo©
e©pratica©utilita©.©

4.©^Se©le©singole©norme©comunitarie©sopra©richiamate©e©i©principi©gene-
rali©e©fondamentali©del©diritto©comunitario©vadano©interpretati©o©no©nel©senso©
che©e©illegittimo©che©uno©Stato©membro©della©Comunita©europea©disciplini©i©
provvedimenti©di©espulsione©degli©stranieri©e©la©esecuzione©degli©stessi©in©
modo©tale©da©impedire©concretamente©l'esercizio©da©parte©degli©espulsi©del©
loro©eventuale©diritto©di©asilo©e©rifugio.©
5.©^Se©le©singole©norme©comunitarie©sopra©richiamate©e©i©principi©gene-
rali©e©fondamentali©del©diritto©comunitario©vadano©interpretati©o©no©nel©senso©
che©e©illegittimo,©perche¨sproporzionatamente©e©iniquamente©afflittivo©e©limi-
tativo©dei©diritti©di©liberta©personale©a©tutti©riconosciuti©nella©Comunita©euro-
pea,©che©uno©Stato©membro©della©Comunita©preveda©che©i©decreti©di©espul-
sione©di©stranieri©muniti©di©regolare©passaporto©siano©eseguiti©coattivamente,©
con©la©forza,©immediatamente©(nel©senso©di©pochi©minuti)©dopo©la©loro©notifi-
cazione©allo©straniero©destinatario©dell'atto©anche©in©assenza©di©concrete©e©
specifiche©esigenze©di©ordine©e©sicurezza©pubblica©che©giustifichino©un©tale©
ricorso©alla©coazione©fisica.©
6.©^Se©le©singole©norme©comunitarie©sopra©richiamate©e©i©principi©gene-
rali©e©fondamentali©del©diritto©comunitario©vadano©interpretati©nel©sensoche©
contrastano©con©essi©le©disposizioni©normative©di©cui©all'articolo©13,©commi©
3,©4©e©5-bis¨del©decreto©legislativo©25©luglio©1998,©n.©286/1998©dello©Stato©ita-
liano©nel©testo©oggi©vigente.©
OsservazionI 


L'Italia©ha©presentato©osservazioni©chiedendo©di©dichiarare©la©inammissi-
bilita©della©questione©pregiudiziale©proposta©senza©entrare©nel©merito©delle©
singole©questioni©pregiudiziali©non©riformulandole©neppure©come©questioni©
di©interpretazione©del©diritto©comunitario.©La©Corte©di©giustizia©con©ordi-
nanza©18©marzo©2004©ha©dichiarato©di©essere©manifestamente©incompetente©
a©risolvere©le©questioni©sottopostole©dal©Tribunale©di©Catania©con©ordinanza©
19©gennaio©2003.©

Osserva©la©Corte:©

ûSulla¨competenza¨della¨Corte.¨

23.¨Con¨le¨sue¨questioni¨il¨Tribunale¨di¨Catania¨chiede¨in¨sostanza¨se¨gli¨
articoli¨7,¨8¨e¨9,¨della¨direttiva¨64/221¨e¨i¨dirittifondamentali¨dei¨quali¨la¨Corte¨

garantisce¨rispetto,¨quali¨risultano,¨in¨particolare,¨dalla¨convenzione¨ostino¨a¨

disposizioni¨nazionali¨relative¨alle¨misure¨di¨espulsione¨di¨cittadini¨stranieri¨e¨

all'esecuzione¨delle¨dette¨misure,¨quali¨quelle¨previste¨dal¨decreto¨legislativo¨

n.¨286/1998.¨
24.¨Occorre¨rilevare¨che¨tutti¨gli¨interessati¨che¨hanno¨presentato¨osserva-
zioni¨scritte,¨vale¨a¨dire¨i¨governi¨italiano¨e¨francese,¨nonche¨la¨Commissione,¨

avanzano¨dubbi¨riguardo¨alla¨competenza¨della¨Corte¨a¨rispondere¨alle¨dette¨

questioni¨o¨a¨taluni¨aspetti¨delle¨stesse.¨


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
493 


25. 
Occorre, 
alfine 
di 
verificare 
la 
competenza 
della 
Corte, 
esaminare, 
da 
un 
lato, 
le 
condizioni 
nelle 
quali 
essa 
eò 
adita 
dal 
Tribunale 
di 
Catania 
e, 
dall'alt
ro, 
l'oggetto 
delle 
questioni 
poste 
a 
titolo 
pregiudiziale. 
26. 
Riguardo, 
inprimo 
luogo, 
alle 
condizioni 
nelle 
quali 
la 
Corte 
eò 
adita 
dal 
giudice 
nazionale, 
occorre 
ricordare 
che 
secondo 
la 
giurisprudenza 
costante, 
risultadall'articolo 
CE234 
che 
igiudicinazionalipossono 
adirela 
Corteunicam
ente 
se 
dinanzi 
ad 
essi 
sia 
pendente 
una 
controversia 
e 
se 
essi 
siano 
chiamati 
a 
statuire 
nell'ambito 
di 
un 
procedimento 
destinato 
a 
risolversi 
in 
una 
pronuncia 
di 
carattere 
giurisdizionale 
(ordinanza 
5 
marzo 
1986, 
causa 
318/1985, 
Greis 
Unterweger, 
Racc. 
pag. 
955, 
punto 
4; 
sentenze 
19 
ottobre 
1995, 
causa 
C-111/1994, 
Job 
Centre, 
detta 
ûJob 
Center 
Iý, 
Racc. 
pag. 
I-3361, 
punto 
9; 
12novembre1998ýcausa 
C-134/1997,VictoriaFilm, 
Racc.pag. 
7023,punto14, 
e 
14 
giugno 
2001, 
causa 
C-178, 
Salzmann, 
Racc. 
pag. 
I-4421, 
99.14; 
ordinanze 
10 
luglio 
2001 
e 
causa 
C-86/00,HSB-Wohnbau, 
Racc. 
pag.I-5353, 
punto 
11,22 
gennaio 
2002, 
causa 
C-447/ 
00, 
Racc. 
pag. 
I-735, 
punto 
17). 
27. 
Occorre 
quindi 
determinare 
la 
legittimazione 
di 
un 
organo 
ad 
adire 
la 
Cortesecondo 
criteritantostrutturaliquantofunzionali. 
Inproposito, 
unorgano 
nazionale 
puoò 
essere 
qualificato 
come 
ûgiurisdizione» 
ai 
sensi 
dell'articolo 
234 
CEquando 
esercitafunzionigiurisdizionali, 
mentre, 
nell'esercizio 
dialtrefunz
ioni, 
in 
particolare 
di 
natura 
amministrativa, 
tale 
qualifica 
non 
puoò 
essergli 
riconosciuta 
(pv. 
Ordinanza 
26 
novembre 
1999, 
causa 
C-192/1998, 
ANAS, 
Racc. 
pag. 
I-8583, 
punto 
22). 
28. 
Ne 
consegue 
che, 
per 
stabilire 
se 
un 
organo 
nazionale 
con 
la 
legge 
affida 
funzione 
di 
natura 
diversa 
e 
debba 
essere 
qualificato 
come 
ûgiurisdizion
e» 
C 
ai 
sensi 
dell'articolo 
CE 
234, 
eò 
necessario 
accertare 
quale 
sia 
la 
natura 
specifica 
dellefunzioni 
che 
esso 
esercita 
nelparticolare 
contesto 
normativo 
in 
cui 
eò 
indotto 
a 
rivolgersi 
alla 
Corte 
(v. 
ordinanza 
ANAS, 
cit.). 


29. 
Nellafattispecie 
risulta 
dalfascicolo 
che 
il 
decreto 
di 
accompagnam
entocoattivodellasig.raD.Allafrontieraaifinidellasuaespulsioneeò 
stato 
adottato 
dal 
Questore 
di 
Catania. 
Quest'ultimo, 
ai 
sensi 
dell'articolo 
13, 


n. 
5-bis, 
del 
decreto 
legislativo 
n. 
286/1998, 
lo 
ha 
successivamente 
sottoposto 
alTribunalediCataniaperlaconvalida. 
Quandolarichiestadiconvalidae©perv
enuta 
al 
detto 
tribunale 
tale 
decreto 
era 
giaò 
stato 
eseguito 
e 
l'interessata 
aveva 
lasciato 
il 
territorio 
italiano. 


30. 
Occorrericordareche,aisensidell'articolo13,n. 
5-bis,deldecretolegis
lativo 
n. 
286/1998, 
l'autoritaò 
incaricata 
della 
convalida 
di 
un 
decreto 
di 
accomp
agnamentoforzato 
allafrontiera 
deve 
verificare 
se 
sussistono 
o 
meno 
dei 
requis
iti 
di 
tale 
accompagnamento. 
31. 
La 
commissione 
sostiene 
che 
l'intervento 
del 
giudice 
civile 
in 
sede 
di 
convalida 
eò 
diretto 
ad 
of
ffrire 
ai 
cittadini 
stranieri 
interessati 
le 
garanzie 
previste 
dalla 
costituzione 
italiana. 
Essa 
si 
fonda 
sull'articolo 
13 
della 
Costituzione, 
secondo 
il 
quale 
la 
libertaò 
personale 
eò 
inviolabile, 
e 
sulla 
giurisprudenza 
della 
Corte 
costituzionale, 
sulla 
premessa 
del 
decreto 
legge 
4 
aprile 
2002, 
n. 
51, 
e 
sui 
lavori 
preparatori. 
32. 
Pursetaletesiparemeritareattenzione,restailfattocheglielementidi 
cui 
dispone 
la 
Corte 
non 
le 
consentono 
di 
determinare 
con 
certezza 
se 
ilTribunale 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


di 
Catania, 
nell'esercizio 
delle 
suefunzioni 
a 
norma 
dell'articolo 
13, 
n. 
5 
bis, 
del 
decreto 
legislativo 
n. 
286/1998, 
agisca 
in 
qualitaà 
di 
giudice 
ai 
sensi 
dell'articolo 
234CE. 
Nondimeno, 
allalucedelleconsiderazionisvolteinproseguepunti33-47, 
non 
eà 
necessario 
approfondire 
l'esame 
didetta 
questione. 


33. 
Riguardo, 
insecondoluogo,all'oggettodellequestionipostedalgiudice 
del 
rinvio, 
occorre 
esaminare 
se 
la 
direttiva 
64/221 
si 
applichi 
nelle 
circostanze 
della 
causa 
principale 
e 
se 
ricorrano 
le 
condizioni 
nelle 
quali 
la 
Corte 
eà 
compe-
tente 
afornire 
algiudice 
nazionaleglielementidi 
interpretazionenecessariper 
la 
valutazione, 
da 
parte 
di 
quest'ultimo, 
della 
conformitaà 
di 
una 
disposizione 
nazionale 
con 
i 
dirittifondamentali 
dei 
quali 
la 
Corte 
garantisce 
rispetto. 
34. 
Per 
quanto 
riguarda 
l'applicazione 
delle 
disposizioni 
della 
direttiva 
64/221fattispecieprincipale, 
occorrericordareche, 
aisensidell'articolo1, 
tale 
direttiva 
si 
applica, 
da 
un 
lato, 
nei 
confronti 
dei 
cittadini 
di 
uno 
Stato 
membro 
che 
soggiornino 
o 
si 
trasferiscano 
in 
un 
altro 
Stato 
membro 
della 
comunitaà 
allo 
scopo 
di 
esercitare 
una 
attivitaà 
salariata 
o 
non 
salariata 
in 
qualitaà 
di 
destinatari 
di 
servizi 
e, 
dall'altro 
lato, 
nei 
riguardi 
del 
coniuge 
o 
dei 
familiari 
che 
rispon-
dono 
alle 
condizioniprevistedairegolamentie 
dalle 
direttiveadottate 
in 
questo 
settore 
in 
esecuzione 
al 
Trattato. 


35. 
Nellafattispecie 
eà 
accertato 
che 
la 
sig.ra 
D. 
eà 
cittadina 
Ucraina. 
Dall'e-
samedelfascicolononrisulta 
inoltrealcunelemento 
checonsentadiassumeresus-
sistente 
un 
legamefamiliare 
o 
matrimoniale 
tra 
essa 
e 
un 
cittadino 
comunitario. 


36. 
Pertantoallafattispecieprincipalenonsiapplicaladirettiva64/221. 
37. 
Tuttavia, 
perfornire 
una 
soluzione 
utile 
al 
giudice 
che 
le 
ha 
sottoposto 
una 
questione 
pregiudiziale, 
la 
Corte 
puoà 
essere 
indotta 
a 
prendere 
in 
considera-
zione 
norme 
di 
diritto 
comunitario 
alle 
quali 
il 
giudice 
nazionale 
non 
ha 
fatto 
riferimento 
nel 
testo 
della 
sua 
questione 
(v., 
in 
particolare, 
sentenze 
20 
marzo 
1986, 
causa 
C-35/1985, 
Tissier, 
punto 
9; 
27 
marzo 
1990 
causa 
C-315/1988, 


Bagli 
Pennacchiotti, 
punto 
10; 
18 
novembre 
1999, 
causa 
C-107/1998, 
Teckal, 
punto 
39, 
e 
7 
novembre 
2002, 
cause 
riunite 
C-228/01 
e 
C-289/01, 
Bourrasse 
e 
Perchiot, 
punto 
33). 


38. 
Inproposito 
occorre 
constatare 
che 
l'accordo 
dipartenariato 
e 
di 
coope-
razionetraleComunitaà 
europeeeiloroStatimembri,daunaparte,el'Ucraina, 
dall'altra, 
firmato 
a 
Lussemburgo 
il 
14 
giugno 
1994 
e 
approvato, 
a 
nome 
delle 
Comunitaà 
europee 
dalla 
decisione 
26 
gennaio 
1998, 
98/149/CE,CECA, 
Eura-
tom 
(Gazzetta 
UfficialeL49,pag. 
1), 
noncontienedisposizionipertinentinel-
l'ambito 
delprocedimentoprincipale. 
39. 
Per 
contro, 
l'articolo 
23 
della 
CAAS 
stabilisce 
le 
circostanze 
nelle 
quali 
glistranierichenonsoddisfanopiuà 
lecondizioniperilsoggiornodibrevedurata 
devono 
lasciare 
i 
territori 
delle 
Parti 
contraenti. 
Detto 
articolo 
prevede 
al 
suo 
n. 
3 
che, 
qualora 
tale 
straniero 
non 
lasci 
volontariamente 
il 
territorio 
o 
se 
puoà 
presumersi 
che 
non 
lo 
faraà 
, 
quest'ultimo 
deve 
essere 
allontanato 
dal 
territorio 
della 
Parte 
contraente 
nel 
quale 
eà 
stato 
fermato, 
alle 
condizioni 
previste 
dal 
diritto 
nazionale 
di 
tale 
Parte 
contraente. 
40. 
Come 
risulta 
dal 
punto 
10 
della 
presente 
ordinanza, 
il 
Consiglio 
ha 
indicatogliarticoli82,n. 
3,e63,n. 
3, 
CEqualefondamentonormativodell'arti-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
495 


colo©23,©n.3,©della©CAAS.©Di©conseguenza©occorre©esaminare©se©ricorrono©le©con-

dizioni,©stabilite©dall'articolo©CE,©68©nelle©quali©trova©applicazione©l'articolo©

234©CE.©

41.©Si©deve©ricordare©che©l'articolo©68,©n.©1,©CE,©riserva©lafacolta©di©doman-
dare©alla©Cortedipronunciarsiinviapregiudizialesull'interpretazionedelcapoIV©

del©trattato©agli©organi©giurisdizionali©nazionali©contro©le©cui©decisioni©non©sono©

esperibilirimedigiurisdizionalididiritto©interno.©

42.©Orbene,©come©sostiene©la©commissione©ai©punti©35-36©delle©sue©osserva-
zioni,©risulta©che©l'ordinamento©giuridico©italiano©ha©previsto©un©rimedio©giuri-

sdizionale©avverso©la©decisione©di©convalida©adottata©da©un©tribunale©a©norma©

dell'articolo©13,©n.©5-bis,©del©decreto©legislativo©n.©286/1998.©

43.©Non©essendo©stata©adita©da©un©giudice©di©cui©all'articolo©68©CE,©la©Corte©
non©e©pertanto©competente©a©pronunciarsi©sull'eventuale©applicazione©dell'arti-

colo©23,©n.©3©della©CAAS.©

44.©Si©deve©quindi©constatare,©da©un©lato,©che©la©controversia©principale©
riguarda©una©situazione©che©non©rientra©nell'ambito©di©applicazione©della©diret-

tiva©64/221©e,©dall'altro©lato,©che©l'interruzione©dell'articolo©23,©n.©3,©della©CAAS©

esula©nelle©circostanze©dallafattispecie,©dalla©competenza©della©Corte.©

45.©Per©quanto©riguarda©la©conformita©delle©disposizioni©nazionali©di©cui©
trattasinellacausaprincipaleconidirittifondamentali,©qualirisultano,©inparti-

colare,©dalla©convenzione,©si©deve©ricordare©che,©secondo©la©giurisprudenza©

costante,©idirittifondamentalifannoparteintegrantedeiprincipigeneralidel©

diritto©dei©quali©la©Corte©garantisce©l'osservanza.©In©tale©contesto,©la©convenzione©

riveste©un©significato©particolare©(v.©in©particolare,©parere©28©marzo©1996,©

2/1994,©punto©33).©Ne©consegue©che©nella©Comunita©non©possono©essere©consen-

tite©misure©incompatibili©con©il©rispetto©di©diritti©dell'uomo©in©tal©modo©ricono-

sciuti©e©garantiti©(v.,©in©particolare,©sentenza©18©giugno©1991,©causa©

C-260/1989,©ERT,©punto©41.)©

46.©Risulta©inoltre©dalla©giurisprudenza©della©Corte©che,©quando©la©norma-
tiva©nazionale©entra©nel©campo©di©applicazione©del©diritto©comunitario,©laCorte,©

adita©in©viapregiudiziale,©devefornire©tuttiglielementidiinterpretazioneneces-

sariperlavalutazione,©dapartedelgiudicenazionale,©dellaconformita©ditale©

normativaconidirittifondamentalidicuila©Corteassicurailrispetto,©qualiessi©

risultano,©in©particolare,©dalla©convenzione.©Per©contro,©essa©non©ha©tale©compe-

tenza©nei©confronti©di©una©normativa©che©non©si©colloca©nell'ambito©del©diritto©

comunitario©(v.,©in©particolare,©sentenza©29©maggio©1997,©causa©C-299/1995,©

Kremzow,©punto©15).©

47.©Alla©lucedelle©considerazionienunciatealpunto44dellapresenteordi-
nanza,©si©deve©constatare©che©non©ricorrono©circostanze©nelle©quali©la©Corte©sia©

competente©a©fornire©al©giudice©nazionale©elementi©e©interpretazioni©necessarie©

affinche¨esso©valuti©la©conformita©di©una©tale©disposizione©nazionale,©quale©il©

decreto©legislativo©n.©286/1998,©con©i©diritti©fondamentali©dei©quali©la©Corte©

garantisce©l'osservanza.©

48.©Risultadalleconsiderazionisvolteneipunti33-47dellapresenteordi-
nanza©che©si©deve©dare©applicazione©gli©articoli©92,©n.1,©e©103,©n.1,©del©regola-

mento©di©procedura©e©constatare©che©la©Corte©e©manifestamente©incompetente©a©

pronunciarsi©sulle©questioni©sottoposte©dal©Tribunale©di©Cataniaý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
C-202/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale 
) 
^Appalto 
di 
forniture 
^Tutela 
cautelare 
nel 
processo 
amministrativo 
^Articolo©21©legge©

n.©1034/1971,©cos|©come©novellato©dalla©legge©205/2000©(cs.8876/04,©
avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©
IL 
fattO 


Una©societa©partecipante©ad©una©gara©per©la©aggiudicazione©di©un©
appalto©di©fornitura©impugna©il©rifiuto©della©stazione©appaltante©di©rilascio©
della©documentazione©di©gara.©Il©Presidente©del©TAR©per©la©Lombardia©s
ezione©staccata©di©Brescia©^ha©sospeso©l'aggiudicazione©dell'appalto©facendo©
divieto©alla©stazione©appaltante©di©dare©corso©alla©sottoscrizione©del©contratto©
d'appalto.©

IquesitI 


1.©^Se©la©diversa©tutela©cautelare©prevista©per©le©pretese©comunitarie©
accordabile©dal©giudice©amministrativo©nazionale©nelle©procedure©d'appalto©
rispetto©a©quella©prevista©nell'ordinamento©interno©per©i©diritti©riconosciuti©
nelle©liti©fra©soggetti©privati©ovvero©in©quelle©fra©questi©ultimi©e©l'ammini-
strazione©per©le©quali©abbia©giurisdizione©nell'ordinamento©nazionale©ilgiu-
dice©ordinario©violi©o©meno©il©principio©di©collaborazione©sancito©dall'arti-
colo©10©del©Trattato,©che©fa©obbligo,©in©assenza©di©un©sistema©processuale©
armonizzato,©di©riconoscere©alle©suddette©pretese©comunitarie©l'identica©
forma©di©tutela©e©non©gia©una©tutela©meramente©incidentale©e,©dunque,©
meno©efficace©rispetto©a©quella©garantita©con©caratteri©di©generalita©agli©altri©
diritti©nazionali.©
2.©^Se©inoltre©l'articolo©21©della©legge©6©dicembre©1971,©n.©1034,©cos|©
come©novellato©dall'articolo©3©della©legge©21©luglio©2000,©n.©205,©nella©parte©
in©cui©non©prevede©che©fra©i©possibili©mezzi©di©ricorso©urgente©sia©previsto©
quello©ante 
causam,©come©tale©diretto©ad©impedire©in©via©immediata©che©l'am-
ministrazione©dia©ulteriore©corso©alla©sottoscrizione©del©contratto©dopola©
conclusione©di©una©procedura©di©gara,©del©tutto©indipendentemente©dalla©pro-
posizione©di©una©previa©azione©di©impugnazione©di©un©atto©della©stessa©proce-
dura,©rappresentino©o©meno©sufficiente©adempimento©della©previsione©di©cui©
all'articolo©1,©n.©3©della©direttiva©21©dicembre©1989,©n.©665/CEE,©che©fa©
obbligo©a©tutti©gli©Stati©membri©di©introdurre©nei©rispettivi©ordinamenti©nazio-
nali©ricorsi©pienamente©accessibili©per©quanti©intendano©richiedere©la©ripara-
zione©di©un©danno©subito©o©comunque©temano©di©subire©una©lesione©in©dipen-
denza©di©una©decisione©della©commissione©di©gara©e©per©il©conseguimento©di©
un©appalto©pubblico.©
3.©^Se©la©suddetta©tutela©cautelare©e©contabile©del©giudice©amministra-
tivo©nazionale©integri©o©meno©violazione©dell'articolo©2,©lett.©a) 
della©suddetta©
direttiva,©che©fa©obbligo©di©prendere©con©la©massima©sollecitudine©e©con©pro-
cedura©d'urgenza©provvedimenti©provvisori©intesi©a©riparare©la©violazione©o©
impedire©che©altri©danni©siano©causati©agli©interessi©coinvolti,©compresii©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©497 


provvedimenti©intesi©a©sospendere©o©far©sospendere©la©procedura©di©aggiudi-
cazione©pubblica©di©un©appalto©o©l'esecuzione©di©qualsiasi©decisione©presa©
dalle©autorita©aggiudicatrici.©

4.©^Se,©infine,©la©stessa©forma©di©tutela©cautelare©violi©o©meno©concor-
rentemente©l'articolo©6,©2.©comma©del©Trattato©che,©nel©codificare©il©rispetto©
da©parte©della©Unione©dei©diritti©fondamentali©garantiti©dalla©Convenzione©
europea©per©la©salvaguardia©dei©diritti©dell'uomo©e©delle©liberta©fondamen-
tali,©ha©fatto©proprio©il©principio©dell'effettivita©della©tutela©giurisdizionale©
stabilito©dagli©articoli©6©e©13©della©stessa©Convenzione,©facendo©obbligo©agli©
Stati©membri©di©assicurarne©la©piena©operativita©nei©rispettivi©ordinamenti©
nazionali.©
NotA 


La©Cancelleria©della©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee©ha©invitato©
le©parti©a©pronunciarsi©in©merito©alla©statuizione©con©ordinanza©motivata©sulla©
questionepregiudizialesollevatanelpresenteprocedimento,©motivando©con©la©
giurisprudenza©risultante©dalle©sentenze©della©Corte©19©settembre©1996©nelpro-
cedimento©C-236/1995,©Commissione/Grecia,©punto©11,©e©15©maggio©2003©nel©

procedimento©C-214/00,©Commissione/Spagna,©punti©98©^100.©
Nella©citata©sentenza©Commissione/Grecia,©vertente©sulla©conformita©alla©
direttiva©89/665©di©una©normativa©nazionale©che,©da©un©lato,©limitava©la©tutela©

giurisdizionale©provvisoria©alle©sole©procedure©di©sospensione©dell'esecuzione©
di©un©atto©amministrativo©e,©dall'altro,©subordinava©ilprovvedimento©di©sospen-
sione©alla©proposizione©di©un©ricorso©d'annullamento©contro©l'atto©impugnato,©
la©Corte©ha©avuto©modo©di©precisare©la©portata©degli©obblighi©derivanti©a©tale©
proposito©dalla©detta©direttiva.©Inparticolare,©ha©affermato©che,©inforza©del-
l'articolo©2©di©questa©direttiva,©gli©Stati©membri©sono©tenuti,©piu©in©generale,©a©
conferire©ai©loro©organi©competenti©a©conoscere©dei©ricorsi©lafacolta©di©adot-
tare,©indipendentementedaogniazioneprevia,©qualsiasiprovvedimentoprovvi-
sorio,©compresiiprovvedimentiintesiasospendereofarsospenderelaproce-
dura©di©aggiudicazione©pubblica©di©un©appalto©(sentenza©Commissione/©Gre-
cia,©cit.,©punto©11).©A©tale©proposito,©si©deve©rilevare©che,©sebbene©la©
normativa©spagnolapreveda©lapossibilita©di©adottareprovvedimentiprovvisori©
consistenti©in©un©``facere'',©tuttavia©essa©non©puo©essere©considerata©come©un©
sistemaditutelagiurisdizionaleprovvisorio©adeguato©alfinediporrerimedio©
in©modo©efficace©alle©violazioni©eventualmente©commesse©dalle©amministra-
zioni©aggiudicatrici,©in©quanto©essa©impone,©come©regola©generale,©la©previa©
proposizione©diun©ricorso©dimerito©quale©condizioneperadottare©unprovvedi-
mento©provvisorio©o©contro©una©decisione©dell'amministrazione©giudicatrice.©
Tale©considerazione©non©e©confortata©dalfatto©che,©nell'ambito©della©sospen-
sione©per©via©giudiziaria,©il©ricorso©puo©essere©proposto©con©semplice©atto©
scritto©e©che©l'atto©introduttivo©del©ricorso©puo©essere©formulato©successiva-
mente©alla©domanda©di©provvedimento©provvisorio,©dal©momento©che©l'obbligo©
di©unprevio©esperimento©di©taleformalita©nonpuo©neanche©essere©considerato©

compatibileconiprecettidelladirettiva89/669,©comeprecisatinellagia©citata©
sentenza©Commissione/Grecia.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
C-223/03 
(*)©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^IVA©^Universita©
^Operatore©parzialmente©esente©^Operazioni©finalizzate©ad©ottenere©
restituzione©integrale©dell'imposta©pagata©a©monte©^Nozione©di©forniture©
tassabili©e©di©attivita©economiche©^Art.©4,©n.©2©sesta©direttiva©
77/388/CEE©^Decisione©del©ûVATandDuties 
Tribuna» 
(Regno©Unito)©
emessa©il©16©maggio©2003,©notificata©il©23©luglio©2003©(ct.©33968/03,©avv.©
dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


L'appellante©universita©lamentava©il©mancato©integrale©rimborso©da©
parte©degli©appellati©Commissioners 
ofcustoms 
andexercice 
dell'IVA©pagata©
a©monte©per©la©ristrutturazione©di©un©mulino©abbandonato©avuto©in©loca-
zione©nell'ambito©di©una©fornitura©esente©(una©percentuale©della©quale©sol-
tanto©sarebbe©stata©in©teoria©recuperabile,©essendo©l'universita©un©operatore©
parzialmente©esente)©in©base©ad©un©piano©di©risparmio©finanziario©posto©in©
essere©al©fine.©Il©piano©consisteva©nella©locazione©ad©un©trust 
appositamente©
costituito©ed©in©un©leaseback,©in©relazione©alle©quali©l'IVA©pagata©avrebbe©
dovuto©essere©recuperata©ma©che©erano©artificialmente©interposti.©Nel©caso©
di©specie©il©giudice©ritiene©che©oggettivamente©si©determini©un©risultato©con-
trario©allo©spirito©e©alla©finalita©della©direttiva,©e©che©tale©sia©lo©scopo©sog-
gettivo,©integrandosi©quindi©la©fattispecie©dell'esclusione,©come©ritenuto©dai©
Commissioners.©

IquesitI 


Se,©nel©caso©in©cui:©

1.©öun'universita©rinuncia©al©suo©diritto©all'esenzione©dall'IVA©
riguardante©qualsiasi©fornitura©ad©un©immobile©di©una©sua©proprieta©eda©in©
locazione©l'immobile©ad©un©Trust 
costituito©e©controllato©dall'universita©;©
2.©öil©Trust 
rinuncia©al©suo©diritto©all'esenzione©dall'IVA©riguardante©
qualsiasi©fornitura©a©tale©immobile©e©concede©all'universita©la©sublocazione©
dell'immobile;©
3.©öl'universita©ha©concluso©e©dato©esecuzione©alla©locazione©e©alla©
sublocazione©al©solo©fine©di©ottenere©un©vantaggio©fiscale,©senza©intenzione©
di©svolgere©un'attivita©economica©indipendente;©
4.©öla©locazione©e©il©leaseback 
[retrolocazione]©costituivano,©nell'in-
tenzione©dell'Universita©e©del©Trust,©un©piano©per©differire©il©pagamento©del-
l'IVA©con©la©caratteristica©intrinseca©di©permettere©un©risparmio©fiscale©asso-
luto©in©un©periodo©successivo:©
a) 
la©locazione©e©la©sublocazione©costituiscano©forniture©tassabili©ai©
fini©della©sesta©direttiva;©
b) 
esse©costituiscano©attivita©economiche©nel©senso©della©seconda©
frase©dell'art.©4,©n.©2,©della©sesta©direttiva©IVA.©

(*)©La©presente©causa©e©stata©gia©pubblicata©nel©precedente©fascicolo©(p.©184)©con©le©
Osservazioni©del©Governo©italiano©relative©pero©ad©altra©controversia.©Si©provvede©ora©a©
ripubblicare©la©versione©corretta.©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
499 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


û(omissis)©7.©öIl©Governo©italiano©ritiene©che©oggetto©del©contendere©nel©

giudizio©pendente©davanti©al©Tribunale©di©Manchester,©sia©ilfatto©che©l'Univer-

sita©abbiapotutoportare©integralmente©in©detrazione©l'IVA©assoltaper©la©ristrut-

turazione©di©due©immobili,©nonostante©gli©stessifossero©destinati©all'esercizio©di©
attivita©per©la©gran©parte©esenti©da©imposta.©

8.öSecondoiCommissioners(punto55delladecisionedel16©ottobre2002)©
``la©locazione©e©la©sublocazione©con©ilTrust©sono©giustamenteclassificate©come©atti©

artificialmenteinterposti(....)©echetaliattinonpossonoesserepresiinconsidera-

zioneperdeterminare©la©validita©dellepretese©relativeall'impostapagata©a©monte©

avanzate©dall'Universita©..©.......Se©non©siprendono©in©considerazione©la©locazione 


e©la©sublocazione©risulta©che©l'imposta©pagata©a©monte©imputata©da©Properties©

all'Universita©e©stata©gestita©non©correttamente©da©quest'ultima©in©quanto©e©stata©

imputata©aprestazionitassabilie©integralmente©recuperataý.©

9.©öEssendo©in©contestazione©il©diritto©della©detrazione©dell'imposta©
assoltaamonte,©sipone©inrealta©unproblemadiinterpretazionedell'articolo©17©

della©direttiva©n.©77/388/CEE,©il©quale©dispone©alparagrafo©2:©

``2Nellamisurain©cuibenieservizisono©impiegatiaifinidisueoperazioni©

soggetteadimposta,©ilsoggettopassivoe©autorizzatoadedurredall'impostadi©

cui©e©debitore:©

a) 
l'imposta©sul©valore©aggiunto©dovuto©o©assoltaper©le©merci©che©glisono©

o©glisarannofornite©eper©i©servizi©che©glisono©o©gli©sarannoprestati©da©un©altro©
soggetto©passivo;©

b) 
l'impostasulvaloreaggiunto©dovuta©o©assoltaper©lemerciimportate;©

c) 
l'imposta©sul©valore©aggiunto©dovuta©ai©sensi©dell'articolo©5,©para-

grafo©7,©lettera©a), 
e©dell'articolo©6,©paragrafo©3''.©

10.©öIl©successivo©paragrafo©5©dispone:©
``5.©Perquantoriguardaibeniediserviziutilizzatidaunsoggettopassivo©

sia©per©operazioni©che©danno©diritto©a©deduzione©di©cui©ai©paragrafi©2©e©3,©sia©

per©operazioni©che©non©conferiscono©tale©diritto,©la©deduzione©e©ammessa©sol-

tantoper©ilprorata©dell'imposta©sulvalore©aggiunto©relativo©allaprima©catego-

ria©di©operazioni.©

Detto©prorata©e©determinato©ai©sensi©dell'articolo©19©per©il©complesso©delle©

operazioni©compiute©dalsoggettopassivo''.©

11.©öIl©quesito©formulato©dal©giudice©aquo 
riguarda©allora©sostanzial-
mente©l'esatta©portata©dell'articolo©17©paragrafo©5©della©direttiva©n.©77/388/©

CEE©e©cioe©se©tale©disposizione©debba©essere©interpretata©nel©senso©che©per©valu-

tare©in©quale©misura©i©beni©ediservizi©la©cuiIVA©si©intendeportare©in©detrazione©

siano©utilizzati©sia©per©operazioni©che©danno©diritto©a©detrazione,©sia©per©opera-

zioni©che©non©conferiscono©tale©diritto,©non©devono©considerarsi©quegli©accorgi-

menti©o©quelle©operazioniposte©in©essere©allo©scopo©esclusivo©di©evitare©l'applica-

zione©del©meccanismo©delpro-rata©usufruendo©dell'intera©detrazione.©Ad©un©tale©

quesito©ilGoverno©italiano©ritienedebba©esseredata©rispostapositiva.©

12.©öLe©condizioni©di©ammissibilita©del©diritto©alla©detrazione©previsto©
dall'articolo©17©della©direttiva©n.©77/388/CEE©sono©state©chiaramente©enunciate©

dalla©Corte©nella©sentenza©13©dicembre©1989©emessa©nella©causa©C-342/1987©

(Genius©Holding©BV).©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


13.©öIn©tale©decisione©la©Corte©ha©stabilito©il©principio©che©il©diritto©a©
detrazione©dell'imposta©assolta©``e©limitato©soltanto©alle©imposte©dovute,©vale©a©

dire©alle©imposte©corrispondenti©ad©un'operazione©soggetta©all'IVA©o©versate©in©

quanto©erano©dovute''.©

14.öInparticolarelaCorte,©dopoaveranalizzatovariedisposizioninon-
che¨i©lavoripreparatori©della©direttiva©77/388/CEE,©haprecisato©(alpunto©17)©

che©``Questa©interpretazione©dell'art.©17,©n.©2,©lett.©a),e©quella©che©meglio©con-

sente©diprevenire©lefrodifiscali©che©sarebbero©agevolate©qualora©ogni©imposta©

fatturatapotesse©essere©detratta''.©Taleposizione©e©stata©di©recente©ribadita©dalla©

stessa©Corte©nella©sentenza©19©settembre©2000©in©causa©C-454/1998©(punto©53).©

15.©öNel©giudizio©aquo,©il©Tribunale©ha©accertato©che©le©operazioni©di©
costituzione©del©Trust,©di©locazione©e©successiva©sublocazione,©avevano©come©

esclusivafinalita©``l'ottimizzazionedell'IVA''nelsensodiconsentireladetraibi-

lita©intera©(anziche¨nella©percentuale©del©pro-rata)©dell'IVA©assolta©per©la©

ristrutturazione©degli©immobili.©

16.©öTali©operazioni,©afferma©il©Tribunale©(punto©136)©``sono©state©effet-
tuate©ed©eseguite©con©l'unica©intenzione©di©ottenere©un©vantaggio©fiscale:©esse©

non©avevanofinalita©economica©autonoma''.©

17.©öUna©simile©connotazione©(mancanza©di©una©finalita©economica©
diversa©dalrisparmiofiscale),porta©adescludere©che©di©talioperazionisipossa©

tenere©conto©alfine©di©verificare©la©sussistenza©deipresupposti©di©applicabilita©

dell'articolo©17paragrafo©5©della©direttiva©n.©77/388/CEE.©

18.©öLa©difesa©dell'Universita©davanti©al©Tribunale©(punti©da©94©a©98)©ha©
sostenuto©che©i©Commissioners©avevano©illegittimamente©proceduto©ad©una©

riclassificazione©delle©operazioni;©a©conferma©di©cio©ha©citato©la©sentenza©9©otto-

bre©2001©(in©causa©C-108/1999©^Cantor)©nella©quale©la©Corte©ha©affermato©

(punto33)©``Ilprincipiodellaneutralita©fiscalenonimplicacheunsoggettopas-

sivo©ilqualeha©lascelta©tra©dueoperazionipossascegliere©l'una©efar©valeregli©

effetti©dell'altra''.©

19.©öIlrichiamoatalepronuncianonapparepero©pertinente,©inquanto©in©
quel©giudizio©non©era©in©discussione©la©circostanza©che©le©operazioni©postein©

essere©avevano©realifinalita©economiche.©

20.©öUna©questione©del©genere©e©stata©invece©affrontata©nella©sentenza©
17©luglio©1997©(in©causa©C-28/1995©A.©Leur©Bloem)©in©cui©la©Corte©era©chia-

mata©ad©interpretare©l'articolo©11©n.©1©lett.©a) 
della©direttiva©90/434/CEE©il©

quale©dispone:©
``1.©Uno©Stato©membropuo©rifiutare©di©applicare©in©tutto©o©in©parte©le©dispo-

sizioni©dei©titoli©II,©III©e©IVo©revocarne©il©beneficio©qualora©risulti©che©l'opera-

zione©di©fusione©di©scissione,©di©conferimento©d'attivo©o©di©scambio©di©azioni:©
a) 
ha©come©obiettivoprincipale©o©come©uno©degli©obiettiviprincipali©lafrode©

o©l'evasione©fiscale;©il©fatto©che©una©delle©operazioni©di©cui©all'art.©1,©non©sia©
effettuatapervalideragionieconomiche,©qualilaristrutturazioneolaraziona-

lizzazione©delle©attivita©delle©societa©partecipanti©all'operazione,©puo©costituire©

la©presunzione©che©quest'ultima©abbia©come©obiettivo©principale©o©come©uno©

degliobiettiviprincipalilafrodeo©l'evasionefiscali''.©

21.©öAipunti46e47dellasentenza©la©Corteha©affermato:©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^I¨giudizi¨in¨corso¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨CE¨501 


``Con©la©seconda©questione©sub¨e),©il©giudice©nazionale©domanda©se©una©

compensazione©fiscale©orizzontale©delle©perdite©tra©le©societa©che©partecipano©

all'operazione©costituisca©una©valida©ragione©economica©ai©sensi©dell'art.©11©della©

direttiva.©
Dallaformulazione©e©dagli©obiettivi©dell'art.©11,©come©da©quelli©della©diret-

tiva,©risulta©che©la©nozione©di©valide©ragioni©economiche©trascende©la©mera©

ricercadiun'agevolazionepuramentefiscale.©Pertanto,©un'operazionedifusione©

per©scambio©di©azioni©unicamente©volta©a©raggiungere©tale©scopo©non©puo©costi-

tuire©una©valida©ragione©economica©ai©sensi©del©detto©articolo''©.©

22.©öAnaloghiprincipi©si©ritiene©debbano©valere©in©sede©di©interpretazione©
della©direttiva©n.©77/388/CEE,©la©quale©nel©prevedere©all'articolo©4©il©concetto©

diattivita©economicaaifinidell'IVA,©nonpuo©inalcunmodoriferirsiadattivita©

cheabbianofinalita©dipura©elusionefiscale.©

23.©öMa©allora©se©una©operazione©(quale©la©locazione©e©sublocazione©
effettuatadall'Universita©)©nonpuo©esserequalificata©comeeconomicanelsenso©

voluto©dalla©direttiva©n.©77/388/CEE,©alla©stessa©operazione©non©potra©essere©

attribuito©alcun©rilievo©in©sede©di©determinazione©della©percentuale©di©IVA©

detraibile©agli©effetti©dell'articolo©17paragrafo©5©della©medesima©direttiva.©
In©conclusione©il©Governo©italiano©suggerisce©alla©Corte©rispondere©al©que-

sito©sottoposto©alsuo©esameaffermando©cheper©valutare©in©qualemisura©ibeni©

ed©i©servizi©la©cui©IVA©si©intende©portare©in©detrazione©siano©utilizzati©sia©per©

operazioni©che©danno©diritto©a©detrazione©sia©per©operazioni©che©non©conferi-

scono©tale©diritto,©non©devono©essere©presi©in©considerazione©quegli©accorgimenti©

o©quelle©operazioni©poste©in©essere©allo©scopo©esclusivo©di©evitare©l'applicazione©
delmeccanismodelpro-rata©(usufruendodell'interadetrazione),©inquanto©tali©

accorgimentiedoperazioninon©costituiscono,©neiconfrontidelsoggettoautoriz-

zato©ad©operare©la©detrazione,©attivita©economica©ai©sensi©dell'articolo©4©para-

grafo©2©della©direttiva©n.©77/388/CEE.©
Roma,©2©ottobre©2003©^Avvocato©dello©Stato©Gianni©De©Bellisý.©

Causa 
C-270/03 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
Italiana) 
^Raccolta 
e 
trasporto 
rifiuti 
pericolosi 
^Articolo¨30,¨comma¨4,¨decreto¨legislativo¨22/1997¨^
Articolo¨12¨direttiva¨75/40642/CEE.¨

IlfattoeledifesE 


La¨Commissione¨contesta¨all'Italia¨di¨permettere¨alle¨imprese,¨in¨virtu©¨
dell'articolo¨30,¨comma¨4,¨del¨decreto¨legislativo¨22/1997¨(modificato¨dalla¨
legge¨426/1998),¨di¨esercitare¨la¨raccolta¨e¨il¨trasporto¨dei¨propri¨rifiuti¨non¨
pericolosi¨come¨attivita©¨ordinaria¨e¨regolare¨senza¨obbligo¨di¨essere¨iscritte¨
all'albo¨nazionale¨delle¨imprese¨esercenti¨servizi¨di¨smaltimento¨rifiuti,¨non-
che¨di¨trasportare¨i¨propri¨rifiuti¨pericolosi¨in¨quantita©¨inferiore¨ai¨30¨chilo-
grammi¨o¨30¨litri¨al¨giorno.¨In¨tal¨modo¨si¨viola¨l'articolo¨12¨della¨direttiva¨
75/442/CEE.¨

Nel¨controricorso¨si¨contrappone¨che¨l'articolo¨12¨della¨direttiva¨deve¨
essere¨interpretato¨non¨formalisticamente,¨ma¨nel¨quadro¨degli¨obbiettivi¨
principali¨perseguiti¨dalla¨normativa¨comunitaria¨in¨materia¨ambientale;¨il¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

primo¨riguarda¨la¨prevenzione,¨il¨secondo¨la¨gestione¨integrata¨dei¨rifiuti¨
secondo¨le¨seguenti¨priorita©¨:¨^riduzione¨alla¨fonte¨della¨quantita©¨e¨della¨noci-
vita©¨dei¨rifiuti;¨^recupero¨dei¨rifiuti¨mediante¨riciclo,¨reimpiego,¨riutilizzo,¨
nonche¨il¨loro¨uso¨come¨fonte¨di¨energia;¨^infine,¨come¨ultima¨e¨solo¨resi-
duale¨possibilita©¨,¨l'interramento¨in¨discarica.¨In¨tema¨di¨rifiuti¨pericolosi,¨la¨
direttiva¨91/689/CEE¨stabilisce¨^fermi¨restando¨i¨principi¨generali¨comuni-
tari¨sulla¨gestione¨di¨rifiuti¨^norme¨supplementari¨piu©¨severe¨che¨tengono¨
conto¨della¨natura¨di¨tali¨rifiuti¨mirando¨ad¨avvicinare¨le¨legislazioni¨degli¨
stati¨membri¨nella¨gestione¨controllata¨dei¨rifiuti¨pericolosi¨per¨migliorarne¨
le¨condizioni¨di¨smaltimento¨e¨di¨gestione.¨La¨raccolta¨e¨il¨trasporto¨di¨rifiuti,¨
che¨sono¨considerati¨merci¨ad¨ogni¨effetto,¨rientra¨nella¨gestione¨integrata¨
dei¨rifiuti.¨Nessuna¨norma¨comunitaria¨prescrive¨che¨la¨raccolta¨ed¨il¨tra-
sporto¨di¨rifiuti¨avvenga¨ad¨opera¨di¨terzi¨rispetto¨al¨produttore¨dei¨mede-
simi.¨Cio©¨che¨interessa¨per¨la¨realizzazione¨degli¨obiettivi¨propri¨delle¨norma-
tive¨di¨settore¨e©¨che¨vi¨sia¨un¨controllo¨del¨ciclo¨dei¨rifiuti.¨Si¨puo©¨convenire¨
che¨il¨termine¨ûprofessionaleý¨indichi¨ûattivita©¨abitualeý.¨La¨normativa¨
comunitaria¨stabilisce¨la¨responsabilita©¨del¨produttore¨di¨rifiuti¨persino¨al¨
momento¨della¨loro¨consegna¨per¨il¨riutilizzo,¨riciclaggio¨o¨recupero¨di¨mate-
ria¨ed¨energia,¨o¨lo¨smaltimento.¨L'esigenza¨sottesa¨alla¨disposizione¨conte-
nuta¨nell'articolo¨12¨della¨direttiva¨e©¨,¨dunque,¨quella¨di¨controllare¨il¨rifiuto¨
allorche¨esce¨dalla¨disponibilita©¨del¨produttore¨per¨proseguire¨il¨suo¨ciclo¨di¨
utilizzazione¨con¨smaltimento,¨attivita©¨che¨debbono¨avvenire¨in¨sicurezza¨
per¨la¨salute¨e¨nel¨rispetto¨degli¨ecosistemi.¨Invero,¨la¨norma¨ha¨riguardo¨alla¨
fase¨del¨recupero¨e¨dello¨smaltimento¨ed¨e©¨costituita¨da¨due¨segmenti:¨la¨rac-
colta¨ed¨il¨trasporto¨dei¨rifiuti,¨e¨lo¨smaltimento¨o¨il¨recupero.¨La¨disposi-
zione¨prescrive¨che¨chi¨effettua¨la¨raccolta¨dal¨produttore¨del¨rifiuto¨ed¨il¨tra-
sporto¨del¨rifiuto¨a¨titolo¨imprenditoriale¨ûoý¨a¨titolo¨imprenditoriale¨effet-
tua¨lo¨smaltimento¨o¨il¨recupero¨di¨rifiuti¨per¨conto¨di¨commercianti¨o¨
intermediari¨(che¨hanno¨acquistato¨il¨rifiuto¨dal¨produttore,¨che¨se¨ne¨e©¨
disfatto¨perdendone¨la¨disponibilita©¨)¨deve¨essere¨iscritto¨presso¨le¨competenti¨
autorita©¨qualora¨non¨siano¨soggetti¨ad¨autorizzazione.¨La¨sostanza¨della¨
disposizione¨e©¨che¨il¨rifiuto¨non¨deve¨sottrarsi¨al¨controllo¨dell'autorita©¨pub-
blica¨deputata¨alla¨salvaguardia¨degli¨interessi¨generali¨della¨salute¨umana¨e¨
della¨protezione¨dell'ecosistema.¨Cio©¨per¨permettere¨il¨controllo¨della¨fase¨
successiva¨a¨quella¨in¨cui¨produttore¨del¨rifiuto¨ûsi¨disfaý¨del¨medesimo.¨Il¨
produttore¨del¨rifiuto¨che¨trasporti¨direttamente¨il¨rifiuto¨allo¨stabilimento¨
di¨recupero¨o¨di¨smaltimento¨si¨ûdisfaý¨del¨rifiuto¨medesimo¨solo¨al¨
momento¨della¨consegna¨allo¨stabilimento¨per¨il¨riutilizzo¨o¨lo¨smaltimento¨
e,¨quindi,¨non¨vi¨e©¨necessita©¨dell'iscrizione¨all'albo¨per¨il¨controllo¨della¨rac-
colta¨e¨del¨trasporto¨del¨rifiuto¨e,¨quindi,¨permane¨nell'ambito¨della¨sua¨
responsabile¨vigilanza.¨La¨necessita©¨del¨controllo¨da¨parte¨delle¨pubbliche¨
autorita©¨sorge,¨invece,¨allorche¨e©¨uscito¨dalla¨disponibilita©¨del¨produttore¨o¨
del¨detentore.¨All'iscrizione¨all'albo¨si¨riconnette¨un¨obbligo¨di¨registrazione¨
e¨comunicazione¨dei¨quantitativi¨di¨rifiuti¨raccolti¨e¨trasportati¨all'autorita©¨
pubblica,¨che¨consente¨a¨quest'ultima,¨raffrontando¨i¨dati¨forniti¨dal¨produt-
tore¨con¨quelli¨forniti¨dagli¨altri¨soggetti¨che¨intervengono¨nel¨ciclo¨dei¨rifiuti,¨
di¨verificare¨il¨conseguimento¨degli¨obiettivi¨della¨gestione¨integrata¨dei¨


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©503 


rifiuti.©L'articolo©30,©comma©4,©del©decreto©legislativo©22/1997©(come©modifi-
cato©dalla©legge©426/1998)©non©ostacola©il©raggiungimento©degli©obiettivipro-
pri©dell'articolo©12©della©direttiva©75/402/CEE©e,©quindi,©non©e©sostenibile©
l'assunto©inadempimento©italiano.©La©disposizione©in©esame,©invero,©letta©ed©
applicata©nell'ambito©della©normativa©italiana©di©recepimento©realizza©piena-
mente©gli©obiettivi©della©gestione©integrata©dei©rifiuti.©

Causa 
C-393/03 
(Repubblica 
austriaca 
c/ 
Commissione) 
^Distribuzione 
degli 
ûecopunti» 
per 
il 
2003 
(cs©217556/03,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IlfattoeledifesE 


L'Austria©chiede©l'annullamento©della©decisione©della©Commissione©delle©
Comunita©europee©di©rigetto©della©richiesta©di©un©progetto©di©riduzione©del©
numero©di©ûecopuntiý©per©l'anno©2003.©

Il©protocollo©n.©9,©relativo©al©trasporto©su©strada©e©ferrovia©e©quello©com-
binato©in©Austria©dell'atto©di©adesione©dell'Austria©alla©Comunita©Europea©
istituisce©un©regime©speciale©per©il©traffico©commerciale©attraverso©l'Austria.©
Tale©regime©speciale,©derogatorio©al©principio©di©libera©circolazione©delle©
merci©in©ambito©comunitario,©e©volto©a©limitare©le©emissioni©inquinanti©deri-
vanti©dal©traffico©di©transito.©Tale©regime,©applicabile©fino©al©31©dicembre©
2003,©ha©comportato©l'introduzione©di©un©sistema©contingentato©di©dirittidi©
transito©(c.d.©ecopunti)©da©utilizzare©per©l'attraversamento©del©territorio©
austriaco,©disponibili©per©gli©Stati©membri©della©Comunita©europea.©L'articolo©
11,©paragrafo©2©lettera©c) 
contiene©la©c.d.©ûclausola©del©108%ý.©Tale©clausola©
comporta©per©un©determinato©anno©il©numero©dei©transiti©effettuati©attraverso©
il©territorio©austriaco©non©debba©superare©di©piu©dell'8%©il©numero©dei©transiti©
determinati©per©il©1991.©L'eventuale©superamento©del©limite©comporta©una©
diminuzione©del©contingente©di©ecopunti©spettante©agli©Stati©membri,©calco-
lato©ai©sensi©dell'allegato©5,©paragrafo©3,©del©Protocollo.©

La©contestazione©verte©sul©conteggio©degli©attraversamenti,©effettuato©in©
base©ad©un©sistema©elettronico©di©rilevamento©predisposto©all'ingresso©delle©
territorio©austriaco.©

L'Italia,©intervenendo©in©causa,©ha©contestato©la©veridicita©dei©dati©forniti©
dall'Austria©alla©Commissione©sottolineando©che,©rimanendo©impregiudicata©
la©questione©su©chi©gravi©effettivamente©l'onere©della©prova©dei©transiti,per©
ottenere©una©migliore©valutazione©di©singoli©viaggi©e©sufficiente©utilizzare©
tutte©le©informazioni©registrate©dal©sistema©elettronico,©in©particolare©quelle©
relative©alle©stazioni©di©confine©di©entrata©e©di©uscita,©non©limitandosi©alla©
sola©considerazione©della©ûdichiarazioneý©automatica©di©transito,©come,©
invece,©ritengono©corretto©fare©le©autorita©austriache.©Si©tratta©di©una©opera-
zione©di©valutazione©gia©effettuata©dai©singoli©Stati©membri©relativamente©ai©
viaggi©di©propria©pertinenza,©nonche¨da©parte©della©Commissione,©che©ha©
condotto©alla©conclusione©che©numerosi©viaggi©registrati©come©ûtransitiýin©
realta©non©lo©erano©stati.©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Causa 
C-398/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Prodotti 
alimentari 
Classificazione 
^Antiparassitari 
chimici 
^Direttiva 
90/642/CEE 
(cs. 
43432/03, 
avv. 
dello 
Stato 
M. 
Fiorilli). 


IL 
fattO 


La 
causa 
ha 
ad 
oggetto 
il 
divieto 
di 
importazione 
di 
ûfoglie 
di 
vite» 
risultati 
all'analisi 
contenenti 
antiparassitari 
vietati. 
Il 
giudice 
finlandese 
deve 
risolvere 
la 
questione 
se 
l'amministrazione 
doganale 
potesse 
vietare 
l'impor-
tazione 
e 
la 
commercializzazione 
dei 
detti 
prodotti 
alimentari 
contenenti 
resi-
dui 
tossici 
in 
misura 
superiore 
a 
quelli 
consentiti 
dalla 
legislazione 
nazionale, 
che 
recepisce 
la 
direttiva 
90/642/CEE. 


IquesitI 


1. 
^Se 
l'articolo 
1, 
n. 
1, 
della 
direttiva 
del 
Consiglio 
27 
novembre 
1990, 
90/642/CEE, 
che 
fissa 
le 
percentuali 
massime 
di 
residui 
di 
antiparassitari 
su 
e 
in 
alcuni 
prodotti 
di 
origine 
vegetale, 
compresi 
gli 
ortofrutticoli, 
con 
le 
suc-
cessive 
modifiche, 
vada 
interpretato 
nel 
senso 
che 
la 
direttiva 
si 
applica 
alle 
ûfoglie 
di 
viteý. 
2. 
^Qualora 
la 
direttiva 
si 
applichi 
alle 
ûfoglie 
di 
viteý: 
se 
l'allegato 
I 
della 
direttiva 
vada 
interpretato 
nel 
senso 
che 
le 
foglie 
di 
vite 
vanno 
classificate 
nella 
categoria 
di 
prodotti 
ûortaggi 
a 
foglia 
ed 
erbe 
fresche» 
e 
l' 
allegato 
II 
nel 
senso 
che 
le 
foglie 
di 
vite 
vanno 
classificate 
sotto 
la 
voce 
ûerbe 
altreý. 


3. 
^Qualora 
le 
ûfoglie 
di 
vite» 
non 
vadano 
classificati 
sotto 
la 
voce 
ûerbe 
e 
altreý, 
si 
desidera 
sapere 
in 
quale 
categoria 
di 
prodotti 
e 
sotto 
quale 
voce 
vadano 
classificate. 
OsservazionI 


Il 
Governo 
italiano 
non 
ha 
presentato 
osservazioni. 


Dai 
considerando 
della 
direttiva 
92/642/CEE 
si 
riscontra 
che 
l'impiego 


degli 
antiparassitari 
chimici 
eà 
ritenuto 
necessario 
per 
proteggere 
i 
vegetali 
e 
i 


prodotti 
vegetali 
dall'azione 
degli 
organismi 
nocivi. 
Tuttavia, 
eà 
stato 
ritenuto 


opportuno 
fissare 
le 
quantitaà 
massime 
obbligatorie 
^al 
livello 
minimo 
consen-

tito 
dalle 
buone 
pratiche 
agricole 
^per 
taluni 
antiparassitari 
utilizzati 
su 
e 
in 


taluni 
altri 
prodotti 
di 
origine 
vegetale, 
sopprimendo 
la 
possibilitaà 
per 
gli 
Stati 


membri 
di 
autorizzare 
quantitaà 
piuà 
elevate. 
Infatti, 
il 
rispetto 
delle 
quantitaà 
mas-

sime 
e 
obbligatorie 
per 
talune 
sostanze 
attive 
presenti 
sugli 
e 
negli 
ortofrutticoli 


assicurasiala 
liberacircolazionediquestiprodotticheunaadeguataprotezione 


della 
salute 
dei 
consumatori 
e 
degli 
animali. 
Tale 
imposizione 
e 
disciplina 


comuneconsente,pertanto, 
lapienarealizzazionedelmercatointernoegaranti-

scelaliberacircolazionedellemercinellaComunita©
L'articolon. 
1delladiret-

tiva 
oggetto 
del 
quesito 
stabilisce 
che 
ûLa 
presente 
direttiva 
riguarda 
i 
pro-

dotti 
che 
rientrano 
neigruppidiprodottielencatinellaprima 
colonna 
dell'alle-

gato 
e 
di 
cui 
sono 
indicati 
esempi 
nella 
seconda 
colonna, 
nella 
misura 
in 
cuii 


prodottidiquestigruppi, 
olerelativepartidescrittenella 
terzacolonna,possano 


contenere 
taluni 
residui 
di 
antiparassitari. 
L'elenco 
dei 
residui 
di 
antiparassitari 


interessati 
e 
delle 
relative 
quantitaà 
massime 
ammesse 
eà 
stabilito 
dal 
Consiglio 



IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©505 


che 
delibera 
a 
maggioranza 
qualificata, 
su 
proposta 
della 
Commissione. 
I 
resi-

duidiantiparassitarinonpossono 
cheessereinclusiin 
taleelencofinoaquando 
la 
direttiva 
76/895/CEE 
stabilisce 
una 
quantitaè 
massima 
per 
questo 
residuoý. 


ConildocumentoûClassificationof(minor) 
cropsnotlistedintheAppen-
dix 
of 
Council 
Directive 
90/642» 
(cfr. 
europa.eu.int/comm/food/fs/ph-ps/-

index-en.htm) 
vienestabilitocheleûfogliediviteý, 
cuisiriferiscel'ordinanza 


in 
questione, 
appartengono 
alla 
classe 
ûErbe» 
e, 
pertanto, 
a 
tale 
classe 
sideve 


far 
riferimento 
per 
l'applicazione 
dei 
limiti 
massimi 
di 
residui. 
Il 
documento 
eè 


stato 
predisposto 
per 
evitare 
problemi 
al 
commercio 
e 
facilitare 
l'applicazione 


dei 
limiti 
massimi 
di 
residui 
stabiliti 
dalla 
direttiva 
90/462/CEE 
e 
dai 
successivi 


aggiornamenti. 


Causa 
C-444/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Medicinali 
omeopatici 
^Procedura 
speciale 
semplificata 
di 
registrazione 
^Nozione 
di 
medicinali 
omeopatici 
tradizionali 
^Articoli©14©e©15,©n.©2©della©direttiva©
2001/1983/CE©(cs.2248/04,©avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


L'attrice©ha©chiesto©alla©competente©autorita©federale©la©registrazione©del©
medicinale©omeopatico©ûmetaipecacý©aisensi©dellanormativatedescasui©medi-
cinali.©L'autorita©federale©ha©respinto©la©domanda©di©registrazione©adducendo©
che©non©sarebbe©stato©soddisfatto©il©ûrequisito©della©generale©notorieta©ý©del©
preparato©nell'impiego©come©medicinale©omeopatico,©ai©sensi©del©paragrafo©39,©
secondo©comma,©n.©7a©della©normativa©tedesca©sui©medicinali©(AMG).©La©
sostanza©de 
qua,©infatti,©e©composta©da©sostanze©tutte©note,©ma©in©una©nuova©
combinazione©che©non©si©trova©sul©mercato©nella©medesima©composizione©e©
nella©medesima,©o©quanto©meno©analoga,©forma©di©somministrazione.©Essa©
sarebbe,©pertanto,©una©combinazione©del©tutto©nuova©e©nulla©rileva,©ai©fini©della©
registrazione,©la©(controversa)©notorieta©dei©singoli©componenti©principi©attivi.©
Infatti,©considerando©tutte©le©possibili©interazioni©delle©singole©sostanze,©non©e©
a©tal©riguardo©possibile©una©valutazione©del©rischio,©qualora©la©composizione©
concreta©del©medicinale©non©sia©ûdi©generale©conoscenzaý.©

IquesitI 


Se©la©norma©adottata©nel©paragrafo©39,©secondo©comma,©n.©7a©della©
AMG,©laddove©fa©divieto©di©registrare©un©medicinale©costituito©da©compo-
nenti©omeopatici©giustificati©dalla©bibliografia,©quando©il©suo©ûuso©come©
medicinale©omeopatico©(...)©non©e©di©generale©conoscenzaý,©sia©compatibile©
con©la©direttiva©6©novembre©2001,©2001/83/CE,©del©Parlamento©europeo©e©
del©Consiglio.©

In©particolare:©

1.©^Se©sono©soggetti©alla©procedura©speciale©semplificata©di©registra-
zione,©ai©sensi©degli©articoli©14©e©seguenti©della©direttiva©2001/1983/CE©solo©i©
medicinali©omeopatici©ûtradizionaliý.©
2.©^In©caso©di©soluzione©affermativa©di©tale©questione,©se©possa©inten-
dersi©come©ûtradizionaleý©anche©un©medicinale©prodotto©utilizzando©materiali©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

di©partenza©omeopatici©giustificati©dalla©bibliografia,©senza©che©prima©della©
domanda©di©registrazione©in©tale©combinazione©sia©stato©effettivamente©usato©
omeopaticamente,©

oppure©

se©l'articolo©15,©n.©2,©secondo©trattino©del©regolamento©2001/CE/83©
consente©che©uno©Stato©membro©richieda©per©la©registrazione©di©un©medici-
nale©omeopatico©prodotto©utilizzando©piu©materiali©di©partenza©omeopatici,©
la©presentazione©di©documentazione©bibliografica©avente©ad©oggetto©il©com-
posto©in©quanto©tale.©

OsservazionI 


Il©Governo©italiano©non©ha©presentato©osservazioni©scritte.©

Sipuo©rilevare©che©la©direttiva2001/83/CE,©recante©un©codice©comunitario©

relativo©a©medicinali©per©uso©umano,©ha©previsto,©ai©sensi©dell'articolo©14,©una©

procedura©speciale©semplificata©di©registrazione©soltanto©per©medicinali©omeopa-
tici©che©soddisfano©a©delle©condizioni©ben©precise:©

^via©di©somministrazione©orale©o©esterna;©

^assenza©di©indicazioni©terapeutiche©particolari©sull'etichetta©o©tra©le©
informazioni©di©qualunque©tipo©relative©al©medicinale;©
^grado©di©diluizione©che©garantisca©l'innocuita©del©medicinale;©in©parti-

colare©il©medicinale©non©puo©contenere©piu©di©una©parte©per©10.000©di©tintura©

madrene¨piu©di1/100©dellapiu©piccoladoseeventualmenteutilizzatanell'alleo-
patia©per©le©sostanze©attive©la©cui©presenza©in©un©medicinale©omeopatico©com-
porta©l'obbligo©dipresentare©unaprescrizionemedica.©

L'articolo©15©della©predetta©direttiva©definisce,©inoltre,©la©documentazione©
da©presentare©a©sostegno©della©domanda.©
Pertanto,©la©risposta©al©primo©quesito©formulato©dal©giudice©tedesco©relati-

vamente©all'applicabilita©della©procedura©speciale©semplificata©di©registrazione©

soltanto©aimedicinali©omeopatici©ûtradizionaliý©e©gia©insita©nell'articolo©14©della©

direttiva©2001/83/CE,©poiche¨non©e©presente©alcun©riferimento©ai©medicinali©

omeopatici©ûtradizionaliý.©Ne©segue©che©i©quesiti©successivi©vengono©a©decadere.©

Causa 
C-447/03 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
italiana) 
^Ricorso 
per 
inadem


pimento 
^Discariche 
e 
nell'area 
di 
Manfredonia 
^Recupero 
Smaltimento 


^Articoli©4©e©8©della©direttiva©75/442/CEE.©

I 
fattI 
eledifesE 


La©Commissione©contesta©la©mancata©adozione©di©misure©necessarie©ad©
assicurare©che©i©rifiuti,©stoccati©o©depositati©in©discarica,©presenti©nelsito©ex©
Enichem©di©Manfredonia©e©nella©discarica©Pariti©I©(nella©zona©di©Manfredo-
nia)©fossero©recuperati©o©smaltiti©senza©pericolo©per©la©salute©dell'uomo©e©
senza©usare©procedimenti©o©metodi©che©potessero©arrecare©pregiudizio©all'am-
biente,©ed©altres|©di©non©avere©adottato©le©misure©necessarie©affinche¨il©deten-
tore©dei©rifiuti,©stoccati©o©depositati©in©discarica,©presenti©in©detti©siti©conse-
gnassero©tali©rifiuti©ad©un©collettore©privato©o©pubblico©o©ad©un'impresa©che©
effettua©le©operazioni©previste©nell'allegato©II©A©e©II©B©della©direttiva©75/©
442/CEE.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©507 


Il©Governo©italiano©nel©controricorso©ha©rilevato©come©la©tempestivita©
dell'intervento©sostitutivo,©visto©che©quello©repressivo©non©muta©la©situazione©
di©illegittimita©creata©nel©comportamento©dei©detentori©dei©rifiuti,©richiede©
risorse©economiche©adeguate©alla©situazione©di©illegittimita©accertata©nel©
rispetto©delle©procedure©che©legittimano©l'intervento©sostitutivo,©posto©che©
l'obbligo©imposto©agli©Stati©dalla©normativa©di©settore©non©esonera©il©produt-
tore©e©detentore©di©rifiuti©di©adempimento©diretto©dell'obbligo©dello©smalti-
mento©e©della©osservanza©delle©disposizioni©armonizzate.©Ha©quindi©indicato©
che©i©due©siti©sono©stati©inseriti©tra©i©siti©inquinati©contemplati©dal©Programma©
Nazionale©di©bonifica©e©ripristino©ambientale,©approvato©con©decreto©del©
Ministro©dell'ambiente©e©della©tutela©dei©territorio©e©nel©n.©468©del©18©settem-
bre©2001.©Detto©decreto,©fermo©restando©l'obbligo©dei©responsabili©di©soste-
nere©le©spese©di©bonifiche©e©ripristino©stabilito©per©legge©(articolo©17©del©
decreto©legislativo©n.©22/1997),©ha©stanziato,©per©gli©anni©2001,©2002©e©2003,©
l'importo©di©37,8©miliardi©di©lire©a©titolo©di©concorso©pubblico©per©l'opera-
zione©di©messa©in©sicurezza©e©bonifica.©Nell'ambito©di©detto©programma©sono©
iniziate©le©operazioni©di©messa©in©sicurezza©dell'area.©Il©Governo©italiano©ha©
chiesto,©quindi,©che©sulla©documentata©attivazione©per©la©messa©in©sicurezza©
dei©siti,©unico©provvedimento©dovuto©in©assenza©della©iniziativa©dei©contrav-
ventori,©venga©respinta©la©domanda©di©condanna©proposta©dalla©Commis-
sione.©

Causa 
C-459/03 
(Commissione 
c/ 
Irlanda) 
^Procedimento 
di 
infrazione 
avviato 
dalla 
Commissione 
europea 
contro 
l'Irlanda 
per 
violazione 
delle 
competenze 
comunitarie 
in 
materia 
di 
accordi 
misti 
(cs.©1922/04,©avv.©
dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


La©Commissione©europea©ha©avviato©un©procedimento©giudiziario©per©
contestare©all'Irlanda©il©fatto©di©avere©intrapreso©contro©il©Regno©Unito,©accu-
sato©di©avere©inquinato©con©scorie©radioattive©un©tratto©costiero©prospiciente©
le©coste©irlandesi,©un©procedimento©giudiziario©innanzi©alla©Tribunale©interna-
zionale©del©diritto©del©mare©(Amburgo)©secondo©la©Convenzione©delle©
Nazioni©Unite©sul©diritto©del©mare©(CNUDM),©un©accordo©multilaterale©di©
tipo©misto©del©quale©sono©parti©contraenti©tutti©gli©Stati©membri©(eccetto©il©
Regno©di©Danimarca)©e©la©Comunita©europea.©

La©Commissione©europea©nel©suo©ricorso©di©inadempimento,©deduce:©
a) 
violazione©dell'articolo©291/CE:©mancato©rispetto©della©competenza©
esclusiva©della©Corte©di©giustizia©delle©Comunita©europee©in©materia©di©
controversie©fra©Stati©membri.©La©Commissione©ritiene©che©le©pertinenti©
disposizioni©della©CNUDM©invocate©dall'Irlanda©in©appoggio©alla©sua©azione©
dinanzi©al©Tribunale©internazionale©del©diritto©del©mare©ricadono©nelle©com-
petenze©comunitarie,©essendo©stata©tale©convenzione©sottoscritta©anche©dalla©
Comunita©europea,©per©cui©la©loro©interpretazione©ed©applicazione©nell'am-
bito©di©rapporti©fra©Stati©membri©spetterebbero©esclusivamente©alla©Cortedi©
Giustizia©delle©Comunita©europee©in©virtu©della©clausola©finale©contenuta©nel-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'articolo©292/CE.©Del©resto,©le©competenze©trasferite©alle©Comunita©europee©
in©base©all'articolo©4.3©dell'allegato©IX©della©CNUDM©ed©alla©Dichiarazione©
relativa©alle©competenze©comunitarie,©connessa©a©quest'ultima,©escludereb-
bero©non©soltanto©l'esercizio©di©quelle©a©carattere©esclusivo,©ma©anche©
l'esercizio©delle©competenze©di©tipo©non©esclusivo©ripartito,©il©che©impedirebbe©
comunque©ad©uno©Stato©membro©di©rivolgersi,©per©dispute©concernenti©altri©
Stati©membri,©giurisdizioni©diverse©da©quella©esclusiva©della©Corte©di©Giusti-
zia©delle©Comunita©europee,©in©modo©da©garantire©la©coerenza©e©l'uniformita©
del©sistema©giuridico©comunitario;©

b) 
ulteriore©relazione©dell'articolo©292/CE©in©combinato©disposto©con©
l'articolo©EA©193;©sottoposizione©ad©un©Tribunale©internazionale©diverso©dalla©
Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee©di©una©controversia©relativa©all'inter-
pretazione©dall'applicazione©di©atti©di©diritto©comunitario.©Nella©sua©azione©con-
tro©il©Regno©Unito,©l'Irlanda©ha©chiesto©al©Tribunale©internazionale©del©diritto©
del©mare©di©prendere©in©considerazione,©oltre©a©varie©convenzioni©internazionali©
in©materia©di©inquinamento©marittimo,©anche©alcuni©atti©di©diritto©comunitario©
(nella©specie,©tre©direttive©CE©e©due©direttive©EA©in©tema©di©rispetto©dell'am-
biente).©La©Commissione©ritiene©che©tale©riferimento©al©diritto©comunitario©inte-
gri©una©ulteriore©violazione©dell'articolo©292/CE,©letto©in©combinato©disposto©
conl'articolo©CEEA193©dalmomentochel'unicoedesclusivo©giudicedell'inter-
pretazione©dell'applicazione©di©tale©diritto©dei©rapporti©fra©gli©Stati©membri©
resterebbe©la©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee;©

c) 
violazione©dell'articolo©CE©10,©in©combinato©disposto©con©l'articolo©
192©CEEA:©mancato©rispetto©dell'obbligo©di©cooperazione©leale©in©materie©
coperte©da©accordi©di©tipo©misto.©

Secondo©la©Commissione,©nel©contesto©di©un©accordo©di©tipo©misto,©
come©la©CNUDM,©uno©Stato©membro©sottoposto©al©dovere©di©cooperare©leal-
mente©con©le©Istituzioni©comunitarie©al©fine©di©agevolare©l'esercizio©delle©com-
petenze©di©queste©ultime©non©dovrebbe©atteggiare©la©sua©posizione©di©parte©
dell'accordo©in©modo©tale©da©pregiudicare©il©raggiungimento©degli©obiettivi©
del©trattato©CE.©Nella©specie,©l'Irlanda,©agendo©individualmente©contro©il©
Regno©Unito,©avrebbe©mancato©all'obbligo©di©coordinare©la©propria©attivita©
in©ambito©CNUDM,©mettendo©cos|©a©rischio©la©coerenza©e©l'efficacia©della©
politica©estera©comunitaria.©

Cause 
riunite 
C-462/03 
e 
C-163/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^

Appalti 
^Servizi 
di 
trasporto 
ferroviario 
^Nozione 
di 
gestione 
di 
reti 
^Arti-

colo,©n.©2©lett.©c) 
2©direttiva©93/38/CEE©(cs©5712/04,©avv.©dello©Stato©

M.©Fiorilli).©
IL 
fattO 


Si©controverte©della©aggiudicazione©di©un©appalto©per©la©realizzazione©di©
lavori©di©costruzione©di©ponti©e©di©opere©di©calcestruzzo©per©il©raddoppio©dei©
binari©di©una©tratta©ferroviaria.©L'ufficio©federale©per©la©procedura©di©assegna-
zione©degli©appalti©pubblici©ha©ritenuto©che©i©progetti©di©infrastruttura©oggetto©
dell'appalto©vanno©qualificati©come©ûmessa©a©disposizione©di©una©rete©di©tra-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©509 


sportiý.©Ai©sensi©delle©disposizioni©legislative©nazionali©tale©attivita©non©rap-
presenterebbe©una©attivita©del©settore.©Occorre©chiarire©se©concreti©interventi©
nelle©infrastrutture©ferroviarie©costituiscono©un'attivita©del©settore©ai©sensi©
dell'articolo©2,©n.©2,©lett.©c) 
della©direttiva©93/38/CEE.©L'ente©aggiudicatore©
afferma©in©sostanza©che©considerazioni©di©ordine©sistematico©ostano©ad©una©
distinzione©tra©gestione©e©messa©a©disposizione©di©reti©di©trasporto.©Se©la©
messa©a©disposizione©di©una©rete©ferroviaria©non©dovesse©essere©considerata©
alla©stregua©di©una©attivita©del©settore,©cio©significherebbe©che©imprese©che©
realizzano©infrastrutture©ferroviarie©potrebbero©del©tutto©liberamente©asse-
gnare©appalti,©ed©e©dubbio©che©cio©corrisponda©all'intenzione©del©legislatore©
comunitario.©

IquesitI 


1.©^Se©l'articolo©2,©n.©2,©lett.©c),©della©direttiva©93/38/CE©vada©interpre-
tato©nel©senso©che,©contrariamente©alle©altre©fattispecie©dell'articolo©2,©n.©2©
della©detta©disposizione,©per©quanto©riguarda©i©servizi©trasporto,©ûsolamenteý©
la©gestione©di©reti©vada©considerata©come©attivita©del©settore.©
2.©^Quali©attivita©rientrino©nella©nozione©di©ûgestione©di©reti©destinate©a©
fornire©un©servizio©pubblico©nel©settore©dei©trasporti©per©ferroviaý©ai©sensi©del-
l'articolo©2,©n.©2,©lett.©c),©della©direttiva©93/38/CEE;©in©che©misura©vadano©
inclusi©in©tale©nozione,©in©particolare,©interventi©nell'ambito©delle©infrastrut-
ture;©se©tali©interventi©di©carattere©infrastrutturale©possano©essere©inclusi©nella©
nozione©di©ûmessa©disposizione©di©retiý.©
3.©^Se©^qualora©nell'ambito©dei©servizi©di©trasporto©(ferroviario)©sia©sog-
getta©alla©direttiva©93/98/CE©solamente©la©gestione©di©reti©(soluzione©afferma-
tiva©della©questione©sub 
1)©pratica©^l'autorita©competente©a©conoscere©dei©ricorsi©
debba©disapplicare©una©disposizione©nazionale©secondo©la©quale,©contraria-
mentealdispostodelladirettiva93/98/CE,anchelaûmessadisposizionedireti©
destinate©a©fornire©un©servizio©al©pubblico©nei©settore©dei©trasporti©per©ferroviaý©
costituisce©attivita©del©settore.©
Causa 
C-468/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Codice 
doganale 
comu


nitario 
(CDS) 
^Valore 
in 
dogana 
delle 
merci 
importate 
^Prezzo 
delle 
merci 


e 
commissione 
d'acquisto 
^Rimborso 
dei 
dazi 
pagati 
sull'intero 
importo 
^

Articoli©29©e©33©del©regolamento©del©Consiglio©2913/92©(cs©6254/04,©avv.©
dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


La©ricorrente,©societa©con©sede©nel©Regno©Unito,©all'atto©di©immissione©
in©libera©pratica©di©un©certo©quantitativo©di©calzature©provenienti©dall'estremo©
oriente,©indicava©come©valore©in©dogana©delle©merci©un©importo©comprensivo©
della©commissione©d'acquisto©e©del©relativo©dazio.©Accortasi©dell'errore,©avan-
zava,©successivamente,©quattro©domande©di©rimborso©degli©importi©erronea-
mente©pagati;©tre©di©tali©importi©le©venivano©dapprima©riconosciuti©ed©un©
secondo©tempo©negati,©mentre©la©quarta©domanda©di©rimborso©veniva©
respinta.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

IquesitI 


1.^Sela©commissioned'acquisto©effettivamenteprevistasiaassoggettabile©
a©dazio,©in©quanto©parte©del©prezzo©effettivamente©pagato©o©da©pagare©per©le©
merci©ai©sensi©dell'articolo©29©del©codice©doganale.©

2.©^In©caso©di©soluzione©negativa©della©prima©questione,©se©la©commis-
sione©d'acquisto©effettivamente©prevista©sia©detraibile©dal©valore©di©transa-
zione©dichiarato,©tenuto©conto©di©quanto©disposto©dagli©articoli©32,©n.©3,©e33©
del©codice©doganale.©
3.©^Se,©in©simili©circostanze,©le©autorita©doganali©siano©tenute,©in©forza©
del©codice©doganale,©in©particolare©dell'articolo©78,©n.©3,©del©medesimo,©ad©
accettare©la©rettifica©del©prezzo©pagato©o©da©pagare©per©le©merci©importate©e,©
quindi,©la©riduzione©del©relativo©valore©in©dogana.©
Se,©pertanto,©l'importatore©abbia©diritto,©in©forza©del©codice©doganale,©in©
particolare©dell'articolo©236©del©medesimo,©ad©ottenere©un©rimborso©del©dazio©
pagato©sulla©commissione©d'acquisto.©

OsservazionI 


Il©Governo©italiano©non©ha©presentato©osservazioni©scritte.©

Si©puo©,©peraltro,©osservare©quanto©segue.©La©norma©applicabile©in©materia©

(articolo33delcodicecomunitariodoganale)prevedeche,©ove,©lafatturapresen-

tataperstabilireilvaloreindoganacomprenda,©oltreilprezzodellamerce,©anche©

il©corrispettivo©dovuto©per©una©commissione©di©acquisto,©quest'ultima©sia©esclusa©

dalvaloreimponibiledellamerceimportata,acondizione,pero©,©cheilsuoammon-

taresiadistintodalprezzopagatoodapagareperlamerce.©Pertanto,©inpresenza©

di©unafattura©unica©comprendente,©senza©distinzione©alcuna,©ilprezzo©della©merce©

elacommissionediacquisto,©e©tuttaviapossibileperl'operatorerichiedereladedu-

zione©dellaparte©disomma©chesiriferisce©alla©commissione,previapresentazione©

dinecessariadocumentazionechepermettal'esattaquantificazione©(fatture,©con-

tratto©di©commissione,©eccetera).©Fatto©e©,©che©qualora©l'autorita©doganale©abbia©

gia©autorizzato©lo©svincolo©delle©merci,©come©nel©caso©di©specie,©tale©operazione©di©

revisione©dell'accertamento©relativo©all'importazione©in©questione©non©puo©piu©

essere©effettuata,©ai©sensi©dell'articolo©65©delpredetto©codice©doganale©comunita©

comunitario©che,©difatti,©prevede©che©nessuna©rettifica©della©dichiarazione©puo©

essere©autorizzata.©

Causa 
C-498/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Esenzione 
di 
imposta 
^S.r.l. 
fornitrice 
di 
servizi 
di 
assistenza 
^Nozione 
di 
ûcharitable» 


^Art.©13,©parte©A,©n.©1,©lett.©g)©e©h)©sesta©Direttiva©77/388/CEE^Ordi-
nanza©del©ûVATandDuties©Tribunalý©(Regno©Unito)©emessa©il©10©giugno©
2003,©notificata©il©9©febbraio©2004©(cs.©12125/04,©avv.©dello©Stato©G.©De©
Bellis).©

IL 
fattO 


Nel©caso©di©specie©le©ricorrenti,©societa©a©responsabilita©limitata,©hanno©
costituito©una©societa©(Kingscrest©RCH)©che©gestisce©nel©Regno©Unito©sei©isti-
tuti©di©assistenza©per©adulti©con©difficolta©di©apprendimento©e©di©assistenza©
per©l'infanzia;©tale©societa©e©gestita©a©scopi©lucrativi©e©non©si©configura©come©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©511 


una©charity 
(istituto©caritativo©che©persegue©scopi©di©pubblica©utilita©)©secondo©
il©diritto©inglese.©Il©ricorso©e©diretto©avverso©la©decisione©dei©Commissioners 
ofCustom 
and 
Excise 
di©cancellare©la©registrazione©delle©ricorrenti©ai©fini©del-
l'IVA©a©partire©dal©marzo©2002,©in©quanto©le©stesse©avevano©smesso©di©fornire©
servizi©tassabili©a©tale©data.©

IquesitI 


Con©la©predetta©ordinanza,©e©stato©chiesto©alla©Corte©di©Giustizia©delle©
Comunita©europee©di©pronunciarsi,©ai©sensi©dell'articolo©234©CE,©in©ordine©
all'interpretazione©dell'art.©13,©parte©A,©n.©1,©lett.©g) 
ed©h) 
della©sesta©direttiva©
del©Consiglio,©n.©77/388/CEE,©in©materia©di©armonizzazione©delle©legislazioni©
degli©Stati©membri©relative©alle©imposte©sulle©cifre©d'affari.©In©particolare,©il©
giudice©a 
quo 
chiede:©

1.©^se©sia©ammissibile©il©ricorso©ad©altre©versioni©linguistiche©della©stessa©
direttiva©del©Consiglio©77/388/CEE©per©chiarire©il©significato©del©termine©
ûcharitableý©(versione©inglese)©dell'art.©13,©parte©A,©n.©1,©lett.©g) 
e©h) 
ose©
invece©il©termine©debba©avere©lo©stesso©significato©attribuitogli©nella©norma-
tiva©nazionale;©
2.©^se©l'art.©13,©parte©A,©n.©1,©lett.©g) 
e©h),©qualora©interpretato©come©
applicabile©a©un©organismo©a©cui©e©stato©riconosciuto©carattere©sociale,©debba©
essere©interpretato©nel©senso©che©esso©si©applica©a©un©ente©a©scopi©lucrativi©
quale©la©societa©Kingscrest 
Residential 
Care 
Homes;©
3.©^se©l'art.©13,©parte©A,©n.©1,©lett.©g) 
e©h) 
della©direttiva©debba©essere©
interpretato©nel©senso©che©conferisce©agli©Stati©membri©il©potere©discrezionale©
di©attribuire,©ai©fini©di©tale©disposizione,©carattere©sociale©ad©un©organismo©
registrato©ai©sensi©del©Care 
Standards 
Act 
2000©(o©del©Registered 
Homes 
Act 
1984©o©del©Children 
Act 
1989),©ma©che©non©e©un©ente©disciplinato©dal©diritto©
pubblico©e©che©non©ha©lo©status 
di©ûistituto©caritativoý©in©base©alla©normativa©
nazionale©dello©Stato©membro©considerato.©
Causa 
C-535/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale 
) 
^Regime 
comunitario 
della 
pesca 
^Limitazioni 
alla 
pesca 
^Utilizzo 
di 
particolari 
attrezzi 
da 
pesca 
^Sfogliare 
a 
rete 
aperta 
^Regolamenti©(CE)©2341/02©e©671/02©^
Decisione©03/185/CE©^Articoli©33,34,28©e©CE©29©(cs©12736/04,©avv.©
dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


Due©societa©inglesi©che©operano©nel©settore©della©pesca©nelle©acque©
inglesi©impugnano©le©disposizioni©con©le©quali©il©Regno©Unito©ha©dato©appli-
cazione©al©regolamento©(CE)©2341/200;©detto©regolamento©mira©alla©salva-
guardia©del©merluzzo©bianco©nel©mare©del©Nord,©di©Irlanda©ed©altri©mari©
vicini©disponendo©un©contingentamento©del©pescato©e©la©restrizione©del©
numero©di©giorni©che©una©imbarcazione©di©lunghezza©superiore©ai©dieci©metri©
puo©trascorrere©fuori©dal©porto©per©pescare.©Il©regolamento,©nel©suo©punto©6,©
determina©il©variabile©numero©di©giornate©di©pesca©a©seconda©del©tipo©di©pesce©
pescato©e©di©attrezzature©e©da©,©altres|©,©alla©Commissione©la©facolta©di©asse-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


gnare 
i 
giorni 
aggiuntivi 
agli 
Stati 
ricorrendo 
certe 
condizioni. 
La 
norma 
inglese 
di 
attuazione 
vieta 
ad 
un 
peschereccio 
britannico 
di 
rimanere 
fuori 
del 
porto 
per 
un 
numero 
di 
giornate 
superiore 
a 
quello 
previsto 
per 
le 
imbar-
cazioni 
di 
quel 
tipo 
dall'allegato 
XVII 
del 
regolamento. 
Con 
decisione 
2003/185/CE, 
la 
Commissione 
ha 
concesso 
agli 
Stati, 
a 
certe 
condizioni, 
la 
facoltaà 
di 
assegnare 
giorni 
aggiuntivi 
al 
naviglio 
da 
pesca. 
Con 
regolamento 
671/2003, 
il 
Consiglio 
ha 
modificato 
l'allegato 
XVII 
al 
regolamento 
e 
con-
sentito 
agli 
Stati 
membri, 
a 
certe 
condizioni 
di 
attrezzatura 
dei 
pescherecci, 
di 
trascorrere 
un 
massimo 
di 
16 
giorni 
fuori 
dal 
porto 
purcheé 
da 
un 
lato 
vi 
fosse 
una 
previa 
notifica 
alla 
Commissione, 
dall'altro 
un 
controllo 
dellapro-
porzione 
di 
merluzzo 
bianco 
pescato 
tenuta 
ad 
essere 
meno 
del 
5%. 
I 
ricor-
renti 
precisano, 
in 
punto 
di 
fatto, 
che 
i 
pescherecci 
a 
sfogliare 
a 
rete 
aperta 
(quelli 
della 
ditta 
ricorrente) 
hanno 
in 
assoluto 
la 
cattura 
di 
merluzzo 
piuà 
esi-
gua 
di 
tutti 
i 
pescherecci 
superiori 
a 
dieci 
metri 
e, 
dai 
dati 
disponibili 
ad 
opera 
dello 
stesso 
ente 
britannico, 
tale 
percentuale 
si 
assesta 
sullo 
0,6% 
men-
tre 
la 
ricorrente 
l'ha 
stimato 
all'1,6%; 
l'impatto 
di 
conservazione 
sul 
mer-
luzzo 
bianco 
delle 
disposizioni 
richiamate 
dalla 
ricorrente 
eà 
quindi 
minimo 
eloeà 
ancora 
di 
piuà 
se 
rapportato 
all'impatto 
della 
pesca 
illimitata 
dell'orso 
bianco 
consentito 
ai 
pescherecci 
di 
meno 
di 
dieci 
metri. 
Le 
disposizioni 
con-
testate 
riducono 
la 
redditivitaà 
della 
pesca 
sfogliare 
a 
rete 
aperta 
anche 
nel 
caso 
che, 
ed 
eà 
quello 
della 
ricorrente, 
la 
flotta 
di 
pescherecci 
non 
eà 
intesa 
a 
catturare 
merluzzo 
bianco 
ma 
pleuronettiformi 
e 
cioeà 
passeri 
di 
mare 
e 
sogliole. 
Non 
solo, 
ma 
con 
la 
riduzione 
dei 
giorni 
di 
pesca, 
verraà 
logicamente 
a 
ridursi 
la 
cattura 
pur 
legittima 
dei 
pleuronettiformi. 
La 
situazione 
quale 
descritta 
comporteraà 
l'abbandono 
della 
attivitaà 
da 
parte 
di 
molte 
societaà 
quale 
quelle 
identiche 
alla 
ricorrente 
(pescherecci 
di 
piuà 
di 
dieci 
metri 
a 
sfo-
gliare 
a 
rete 
aperta 
destinate 
alla 
pesca 
di 
pleuronettiformi) 
per 
ragioni 
legate 
alla 
tutela 
del 
merluzzo 
bianco 
che, 
nei 
fatti, 
la 
ricorrente 
non 
minaccia.Neé 
pare 
agevole 
una 
riconversione 
in 
altri 
settori 
ittici 
poiche¨
parte 
il 
pro-
blema 
delle 
licenze, 
il 
riadattamento 
delle 
imbarcazioni 
a 
diversi 
tipi 
di 
pesca 
eà 
problematico. 
Le 
ricorrenti 
ne 
deducono 
che 
le 
disposizioni 
del 
Regno 
Unito 
adottate 
in 
adesione 
al 
regolamento 
sono 
discriminatorie 
poicheé 
dan-
neggiano 
di 
piuà 
quelle 
societaà 
di 
pesca 
che 
hanno 
una 
minore 
incidenza 
sulla 
conservazione 
degli 
stocks 
di 
merluzzo 
bianco 
mentre 
sono 
incompatibili 
con 
il 
diritto 
fondamentale 
del 
libero 
esercizio 
di 
attivitaà 
economica, 
poicheé 
possono 
porre 
fuori 
mercato 
delle 
societaà 
di 
pesca 
sulla 
scorta 
di 
un 
assunto, 
peraltro 
in 
fatto 
contestabile, 
che 
esse 
piuà 
di 
altre 
societaà 
di 
pesca 
minacce-
rebbero 
gli 
stocks 
di 
merluzzo 
bianco 
che 
nel 
caso 
in 
esame 
restando 
l'ordi-
nanza 
non 
intenderebbero 
pescare, 
presterebbero 
solo 
in 
via 
incidentale 
e 
comunque 
in 
quantitaà 
rilevante. 


IquesitI 


Si 
chiede 
di 
chiarire 
se: 


1. 
^i 
punti 
4, 
lett. 
b) 
e 
6, 
lett. 
a) 
nella 
parte 
che 
rinvia 
al 
punto 
4, 
lett. 
b), 
dell'allegato 
XVII 
al 
regolamento 
del 
Consiglio 
20 
dicembre 
2002, 
n. 
2341 
e/o 

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©513 


2.©^i©punti©4,©lett.©b),©e©6,©lett.©a),©nella©parte©che©rinvia©al©punto©4,©
lett.©b).©dell'allegato©XVII©al©regolamento©del©Consiglio©20©dicembre©2002,©
n.©2341,©come©modificato©dal©regolamento©10©aprile©2003,©n.©671©e/o©
3.©^l'articolo©1©della©decisione©della©Commissione©14©marzo©2003,©
2003/185/CE,©nella©parte©in©cui©la©Commissione©rifiuta©di©aumentare©di©due©
giorni,©ai©sensi©del©punto©6,©lett.©b),©dell'allegato©XVII©al©regolamento©del©
Consiglio©n.©2341/2002,©il©numero©dei©giorni©assegnati©alle©navi©che©deten-
gono©attrezzi©denominati©ûsfogliare©a©rete©apertaý©(punto©4,©lett.©b),©dello©
stesso©allegato),©sia©legittima©nella©parte©applicabile©a©pescherecci©a©sfogliara©
a©rete©aperta,©in©quanto©gli©stessi©sono:©a) 
e©b) 
incompatibili©con©gli©articoli©
34©e©CE©34©(politica©agricola©comune),©nonche¨con©gli©articoli©28©e©CE©29©
(divieto©di©restrizioni©quantitative©e©misure©ad©effetto©e©equivalente);©c) 
spro-
porzionati;©d) 
discriminatori,©e/o©e) 
incompatibili©con©il©diritto©fondamentale©
al©libero©esercizio©di©una©attivita©economica.©
Causa 
C-9/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Immissione 
nel 
mercato 
di 
sostanze 
pericolose 
^Contenuto 
di 
cadmio 
nei 
prodotti 
^Sicurezza 
dei 
giocattoli 
^Art.©1,©parte©seconda©direttiva©91/338/CEE©^Direttiva©
88/378/CEE©^Ordinanza©della©Hoge 
Raad 
(Paesi©Bassi),©emessa©il©
23©dicembre©2003,©notificata©il©10©marzo©2004©(cs©20805/04,©avv.©dello©
Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


A©seguito©dell'importazione©nei©Paesi©Bassi©di©una©partita©di©giocattoli©
che,©ad©un©esame©dell'Ispettore©della©salute,©e©risultata©avere©un©contenuto©di©
cadmio©superiore©a©100©mg/Kg,©la©societa©Geharo©B.V.,©ricorrente©nella©causa©
principale,©e©stata©condannata©per©violazione©dell'art.©2©della©legge©nazionale©
di©recepimento©della©direttiva©sul©cadmio.©La©ricorrente©ha©tuttavia©contestato©
la©rilevanza©penale©dell'addebito,©adducendo©a©motivo©del©ricorso©l'applicabi-
lita©al©caso©di©specie©della©direttiva©sulla©sicurezza©dei©giocattoli,©e©del©limite©
del©contenuto©di©cadmio©per©questi©ultimi©ivi©indicato,©sul©presupposto©che©
l'art.©1,©parte©2©dell'Allegato©alla©suddetta©direttiva©dispone©l'inapplicabilita©
dellenuove©disposizioni©(modificative©della©direttiva©76/769/CEE)©ai©prodotti©
contenenti©cadmio©gia©contemplati©da©altre©disposizioni©comunitarie.©

IL 
quesitO 


Con©la©predetta©ordinanza©il©giudice©a 
quo 
ha©chiesto©alla©Corte©di©Giusti-
zia©delle©Comunita©Europee©di©pronunciarsi,©ai©sensi©dell'articolo©234©CE,©su©
un©quesito©pregiudiziale©vertente©sull'interpretazione©dell'articolo©1,©seconda©
parte©della©direttiva©del©Consiglio©n.©91/338/CEE,©la©cosiddetta©ûdirettiva 
sul 
cadmioý,©al©fine©di©stabilire©se©il©limite©posto©dalla©suddetta©normativa©relativo©
al©contenuto©di©cadmio©dei©prodotti©sia©applicabile©anche©ai©giocattoli,©o©se,©
piuttosto,©a©questi©ultimi©debbano©applicarsi©le©sole©disposizioni©previste©dalla©
direttivadelConsigliodel3©giugno1988,n.©88/378/CEE,lacosiddetta©ûdiret-
tiva 
sulla 
sicurezza 
dei 
giocattoliý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa©C-14/04©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Organizzazione©dell'or
ario©di©lavoro©^Prescrizioni©minime©di©sicurezza©e©di©salute©^Definizione©
di©orario©di©lavoro©^Applicabilita©ai©diritti©nazionali©^Computabilita©
dei©periodi©di©inoperosita©^Direttiva©93/104/CE^Ordinanza©del©Conseil¨
d'Etat¨(Francia)©^Section¨du¨Contentieux,©emessa©il©3©dicembre©2003©e©
notificata©il©18©febbraio©2004,©nella©causa©Abdelkader©Della©e©a.©contro©
Secre¨tariat¨ge¨ne¨ral¨du¨gouvernement;©parte©interveniente:©Union¨desfe¨de¨-
rations¨et¨syndicats¨nationaux¨d'employeurs¨sans¨but¨lucratifs¨du¨secteur¨
sanitaire,¨social¨et¨me¨dico-social¨(cs©17558/04,©avv.©dello©Stato©D.©Del©
Gaizo).©

IL 
fattO 


I©ricorrenti,©con©separati©atti©successivamente©riuniti©in©unico©procedi-
mento,©hanno©richiesto©tutti©l'annullamento©per©eccesso©di©potere©del©decreto©
31©dicembre©2001,©n.©2001-1384,©adottato©ai©fini©dell'applicazione©
dell'art.©L©212-4©del©codice©del©lavoro,©il©quale©istituisce©un©orario©di©durata©
equivalente©all'orario©legale©di©lavoro©nei©centri©sociali©e©medico-sociali©gestiti
da©persone©private©senza©scopo©di©lucro.©Eéin©seguito©intervenuta©nel©procedi-
mento©un'altra©parte©controinteressata©al©mantenimento©del©decreto©impu-
gnato.©

IquesitI 


1.©^Se©^tenuto©conto©dell'oggetto©della©direttiva©del©Consiglio©
23©novembre©1993©(93/104/CE)©che©e©,©a©tenore©dell'art.©1,©n.©1©della©stessa,©
quello©di©stabilire©prescrizioni©minime©di©sicurezza©e©di©salute©in©materiadi©
organizzazione©dell'orario©di©lavoro©^la©definizione©di©orario©di©lavoro©ivi©
enunciata©si©applichi©solo©alle©soglie©indicate©dalla©direttiva©o©sia©applicabile©
anche©alle©soglie©accolte©dai©diritti©nazionali,©quand'anche©le©stesse©siano©
state©fissate©(come©nel©caso©della©Francia)©ad©un©livello©di©maggior©tutela©di©
quella©direttiva.©
2.©^In©quale©misura©un©regime©di©equivalenza©strettamente©proporzio-
nale,©consistente©nel©prendere©in©considerazione©la©totalita©delle©ore©di©pre-
senza©pur©applicando©a©queste©ultime©un©meccanismo©di©ponderazione©rela-
tivo©alla©minore©intensita©del©lavoro©fornito©durante©i©periodi©di©inoperosita©
potrebbe©considerarsi©compatibile©con©gli©obiettivi©della©direttiva©citata©al©
punto©precedente.©
Causa©C-15/04©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Appalti©pubblici©di©fornit
ure©e©di©lavori©^Revoca©del©bando©dopo©l'apertura©delle©offerte©^Effetto©
diretto©delle©direttive©in©materia©di©aggiudicazione©^Articoli©1©e©2,©n.©1,©
lettera©b)¨direttiva©89/665/©CEE©(avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


Un©ente©pubblico©austriaco©ha©avviato©una©prima©procedura©di©aggiu-
dicazione©di©lavori©pubblici©ed©ha©revocato©il©bando©relativo©per©gravi©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©515 


motivi©dopo©la©scadenza©del©termine©per©la©presentazione©delle©offerte.©Ha,©
quindi,©avviato©una©seconda©procedura©di©aggiudicazione©avente©ad©oggetto©
le©medesime©prestazioni.©Un©concorrente©ha©impugnato©la©decisione©di©
revocare,©dopo©la©scadenza©del©termine©per©le©offerte,©il©bando©di©gara©per©
l'aggiudicazione©del©lotto©di©lavori©pubblici©chiedendo©che©il©provvedimento©
sia©dichiarato©nullo©o,©in©subordine,©annullabile;©in©questo©caso©chiede©che©
sia©affermato©il©divieto©di©apertura©della©nuova©procedura©di©aggiudicazione©
mediante©pubblicazione©di©un©bando©di©gara©relativo©alle©medesime©presta-
zioni©antecedentemente©alla©conclusione©della©prima©gara..©L'ente©appalta-
tore©sostiene©che©il©ûgrave©motivoý©che©giustifica©la©revoca©del©bando©di©
gara©dopo©la©scadenza©del©termine©delle©offerte©ai©sensi©della©legge©federale©
e©costituito©dalla©circostanza©che©tutti©i©prezzi©di©offerta,©malgrado©l'accu-
rata©valutazione©dell'appalto,©sono©risultati©notevolmente©superiori©al©
valore©stimato©dell'appalto.©Diversamente,©la©ricorrente©ritiene©che©tale©
disciplina©nazionale©contrasti©con©la©normativa©comunitaria©relativa©alle©
procedure©di©ricorso©in©materia©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©
forniture©e©lavori,©in©particolare©con©la©direttiva©del©consiglio©89/665/©
CEE,©la©quale©potrebbe©trovare©diretta©applicazione©in©quanto©sufficiente-
mente©incondizionata©e©precisa.©

IquesitI 


1.©^Se©le©disposizioni©dell'articolo©1,©in©combinato©disposto©con©l'arti-
colo©2,©n.©1,©lettera©b),©della©direttiva©del©Consiglio©21©dicembre©1989,©
89/665/©CEE,©siano©cos|©incondizionate©e©sufficientemente©precise©che©un©sin-
golo,©nel©caso©di©revoca©del©bando©di©gara©dopo©l'apertura©delle©offerte©possa©
direttamente©far©valere©tali©disposizioni©dinnanzi©al©giudice©nazionale©e©possa©
legittimamente©proporre©al©riguardo©una©procedura©di©ricorso.©
2.©^Per©il©caso©in©cui©la©questione©sub1)©vada©risolta©in©senso©negativo:©
se©l'articolo©1,©in©combinato©disposto©con©l'articolo©2,©n.©1,©lett.©b),©della©diret-
tiva©del©Consiglio©21©dicembre©1989,©89/665/©CEE,©debba©interpretarsi©nel©
senso©che©gli©Stati©membri©sono©obbligati©a©rendere©possibile©in©ogni©caso©sot-
toporre©ad©una©procedura©di©ricorso©la©decisione©della©aggiudicatrice,©prece-
dente©alla©revoca©del©bando©di©gara,©di©voler©revocare©il©bando©di©gara©(deci-
sione©di©revoca©analoga©alla©decisione©di©aggiudicazione);©procedura©in©cui©il©
ricorrente,©indipendentemente©dalla©possibilita©di©richiedere©un©risarcimento©
danni©dopo©la©revoca,©possa©ottenere©l'annullamento©della©decisione©ove©ne©
ricorrano©i©presupposti.©
NotA 


Il©Governo©italiano©non©ha©presentato©osservazioni.©

L'articolo©1©della©direttiva©89/665/CE©rinvia©agli©Stati©membri©l'adozione©
dei©ûprovvedimenti©necessari©per©garantire©che...©le©decisioni©prese©possano©
essere©oggetto©di©un©ricorso©efficace©e©quanto©piu©rapido©possibileý©(articolo©1,©
comma©1),©ponendo©a©carico©degli©stessi©l'obbligo©di©garantire©che©non©vi©sia©
ûalcuna©discriminazione©tra©impreseý©(articolo©1,©comma©2)©e©che©ûle©procedure©
di©ricorso©siano©accessibili©a©chiunque©abbia©interesse©a©ottenere©l'aggiudicazione©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


e©che©sia©stato©o©rischi©di©essere©lesoý©(articolo©1,©paragrafo©3).©Negli©stessi©ter-
mini©l'articolo©2,©comma©1,©lett.©b), 
stabilisce©che©ûgli©Stati©membri©fanno©s|©
che©i©provvedimenti©presi©permettano©di©annullare©o©far©annullare©le©decisioni©
illegittimeý.©

Dal©tenore©letterale©delle©disposizioni,©appare©evidente©che©la©norma©non©e©
ingradodiprodurreeffettidirettinegliordinamentiinterni.©L'ampiorinvioagli©
Stati©circa©l'individuazione©dei©mezzi©e©delle©forme©necessarie©al©recepimento©
induce©a©ritenere©che©non©si©tratta©di©norme©sufficientemente©dettagliate©e,©
quindi,©self-executing. 


Per©quanto©riguarda©la©seconda©questione©bisogna©stabilire©se©il©provvedi-
mento©di©revoca©di©un©bando©di©gara,©anche©dopo©che©siano©scaduti©i©termini©
per©la©presentazione©delle©offerte,©rientri©o©meno©tra©le©decisioni©oggettodi©
ricorsogiurisdizionale.©Ilproblemasorgeinparticolareperildiritto©austriaco©
che©distingue©tra©decisioni©separatamente©impugnabili©(bando©di©gara,©determi-
nazione©in©pendenza©del©termine©per©le©offerte©e©aggiudicazione)©e©decisioni©
non©separatamente©impugnabili.©Per©l'ordinamento©italiano©non©esiste©questa©dif-
ferenziazionepercuila©tutelagiurisdizionalee©sempreammessa©contro©tuttigli©
attidellapubblicaamministrazionelesivididirittieinteressilegittimi,©ivicom-
preso©il©provvedimento©di©revoca©di©un©bando©di©gara.©La©revoca,©invero,©e©
espressione©dello©iuspoenitendi©dellapubblica©amministrazione©che,©in©base©ad©
una©diversa©valutazione©dell'interesse©pubblico,©ritorna©sulla©decisione©presa.©
Trattasi©di©esercizio©di©amministrazione©attiva,©inerente©alla©medesimafunzione©
esercitata©a©suo©tempo©con©l'emanazione©dell'atto©revocato,©attraverso©il©quale©
lapubblica©amministrazione©adotta©un©atto©uguale©e©contrario©a©quelloposto©a©
base©dell'adozione©di©un©bando©di©gara.©Giova©sottolineare©che©la©giurisprudenza©
della©Corte©di©Giustizia©tende©ad©attribuire©ampio©significato©alle©ûdecisioniý©
oggetto©di©impugnazione©dinanzi©alle©autorita©nazionali.©Con©sentenza©del©
18©giugno©2002©(in©C-92/00)©la©Corte©di©giustizia©ha©sottolineato©che©la©stessa©
struttura©della©direttiva©89/664/©CEIsuggerisce©un'interpretazione©ampia©della©
nozione©di©ûdecisioneý©comprensiva©anche©della©revoca©(ûla©decisione©dell'am-
ministrazione©aggiudicatrice©di©revocare©il©bando©di©gara©deve©poter©costituire©
oggetto©di©ricorso©ed©essere©eventualmente©annullata©nel©caso©in©cui©risulti©con-
traria©al©diritto©comunitario©in©materia©di©appalti©pubbliciý).©Non©ammettere©la©
procedura©di©ricorso©d'annullamento©nei©riguardi©di©decisione©di©revoca©di©bandi©
di©gara©significherebbe©impedire©a©coloro©che©sono©stati©danneggiati©da©una©deci-
sione©assunta©in©violazione©delle©norme©di©diritto©comunitario©di©agire©in©giudi-
zio.©Pertanto,©la©ûdecisioneý©di©revoca©di©un©bando©di©gara©sembra©rientraretra©
quelle©ûdecisioniý©per©le©quali©gli©Stati©membri©debbono©istituire©procedure©di©
ricorso©di©annullamento©che©assicurino©l'osservanza©delle©norme©di©diritto©comu-
nitario©nel©settore©degli©appalti©pubblici©e©delle©norme©nazionali©che©recepiscono©
tale©diritto.©La©Corte©di©Giustizia©nella©sentenza©del©28©ottobre©1999,©causa©
C-81/1998,©ha©affermato©che©ûl'articolo©2,©n.©1,©lettera©b)©della©direttiva©(...)©
deve©essere©interpretato©nel©senso©che©gli©Stati©membri©sono©tenuti©a©prevedere©
inognicasounaproceduradiricorso©che©consentaagliof
fferentirespintidiotte-
nere©l'annullamento©delle©decisioni©di©aggiudicazione©in©presenza©delle©relative©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©517 


condizioni,©indipendentemente©dallapossibilita©di©ottenere©un©risarcimento©danni©
dopo©la©conclusione©del©contrattoý:©secondo©la©applicazione©analogica©delprinci-
pio©tale©possibilita©dovrebbe©essere©prevista©anche©nel©caso©di©decisione©di©
revoca.©

Causa 
C-30/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Sicurezza 
sociale 
^
Pensione 
di 
vecchiaia 
^Calcolo 
dell'importo 
teorico 
della 
prestazione 
^
Integrazioni 
al 
minimo 
^Art.©42©CE©^Art.©46,©par.©2©lett.©b)©regola-
mento©1408/1971©^Ordinanza©del©Tribunale©di©Bolzano©^Cancelleria©
del©Lavoro©^emessa©il©9©gennaio©2004,©notificata©il©25©marzo©2004©
(ct©22307/04,©avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


La©ricorrente©e©titolare©di©una©pensione©di©vecchiaia©a©decorrere©dall'ot-
tobre©1996.©Essa©ha©maturato©262©settimane©contributive©in©Italia©e©533©setti-
mane©contributive©in©un©Paese©dell'Unione©europea©(Germania),©per©un©totale©
di©795©settimane©contributive.©Ai©fini©del©diritto©all'integrazione©della©pen-
sione©al©trattamento©minimo,©la©ricorrente,©alla©data©sopra©indicata,©dispo-
neva©di©un©reddito©familiare©superiore©al©limite©indicato©dalla©legge©nazionale
italiana.©Eésorta©cos|©una©controversia©tra©la©ricorrente©e©l'INPS,©sull'inter-
pretazione©da©dare©all'art.©46,©paragrafo©2©lett.©b)©del©regolamento©CE©
1408/1971.©

I©due©metodi©di©calcolo©del©prorata©danno©infatti©un©risultato©differente©a©
seconda©che©il©metodo©di©calcolo©parta©da©un©importo©teorico©integrato©al©
trattamento©minimo©(c.d.©pensione©virtuale©integrata),©secondo©quanto©soste-
nuto©dalla©ricorrente,©oppure©da©un©importo©teorico©non©integrato©al©minimo©

(c.d.©pensione©virtuale©pura),©secondo©il©metodo©di©calcolo©applicato©dal-
l'INPS.©
Secondo©la©tesi©dell'INPS,©il©metodo©di©calcolo©proposto©dalla©ricorrente©
produrrebbe©un©risultato©iniquo©sotto©il©profilo©di©parita©di©trattamento©
sostanziale©tra©pensionato©italiano©e©pensionato©ûinternazionaleý.©

IquesitI 


Se,©alla©luce©dell'art.©42©CE©che©in©materia©di©sicurezza©sociale©impone©
l'adozione©di©misure©atte©a©garantire©la©libera©circolazione©dei©lavoratori:©

l'art.©46©paragrafo©2©lett.©b)©del©regolamento©1408/1971©possa©essere©
interpretato©nel©senso©che©la©base©di©calcolo©del©prorata©italiano©debba©essere©
costituita©sempre©dalla©pensione©virtuale©integrata©al©minimo,©anche©se©fos-
sero©superati©i©limiti©di©reddito©sanciti©dalla©legge©nazionale©italiana©per©l'in-
tegrazione©al©trattamento©minimo©(art.©6©legge©638/1983,©modificato©dal-
l'art.©4©d.l.vo©503/1992),©oppure©

se©lo©stesso©articolo©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©la©base©di©
calcolo©del©prorata©italiano©debba©essere©costituita©dalla©pensione©virtuale©
non©integrata©al©minimo©nei©casi©in©cui©il©pensionato©superi©i©limiti©di©reddito©
sanciti©dalla©legge©per©ottenere©l'integrazione©al©minimo.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
C-42/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Afta 
epizootica 
^

Misure 
eccezionali 
^Aiuti 
settore 
carne 
suina 
e 
di 
vitello 
^Nozione 
di 


ûpartij» 
^Art.©4,©n.©3©e©punto©1©allegato©II©del©regolamento©(CE)©

n.©1046/01©^Ordinanza©del©CollegefvanfBeroepf(Paesi©Bassi),©emessa©il©
23©gennaio©2004,©notificata©il©17©marzo©2004©(cs©20807/04,©avv.©dello©
Stato©D.©Del©Gaizo).©
IL 
fattO 


La©ricorrente,©allo©scopo©di©beneficiare©di©un©aiuto©concesso©dalle©com-
petenti©autorita©olandesi©(parte©convenuta)©a©sostegno©del©settore©delle©carni©
suine©e©di©vitello,©aveva©ceduto©un©certo©numero©di©vitelli©da©macello©destinati©
alla©distruzione.©Tali©capi©venivano©quindi©trasportati©con©quattro©autocarri©
e©pesati©per©carico©di©ciascun©autocarro.©Sulla©base©di©informazioni©fornite©
per©le©vie©brevi©dal©servizio©nazionale©per©l'esecuzione©dei©regolamenti©del©
Ministero©dell'Agricoltura©la©ricorrente©riteneva©che©tutti©gli©animali©doves-
sero©essere©considerati©come©un'unica©ûpartitaý,©circostanza©questa©che©
avrebbe©garantito,©in©relazione©al©peso©dei©vitelli,©il©diritto©all'importo©mas-
simo©del©sussidio©ministeriale.©Diversamente©la©convenuta,©richiamandosi©
alla©definizione©di©ûpartitaý©di©cui©al©ûdecretofinfmateriafdifsussidiofperfl'ac-
quistofnellefzonefdiprotezionefefsorveglianzafdell'aftafepizooticaýfconsiderava©
come©ûpartitaý©ciascun©autocarro©carico©e,©di©conseguenza,©riconosceva©alla©
ricorrente©un©importo©inferiore.©

IL 
quesitO 


Si©chiede©alla©Corte©di©chiarire©se©il©termine©ûpartijýf(partita)©di©cui©
all'art.©4,©n.©3,©del©Regolamento©(CE)©n.©1046/2001,©abbia©lo©stesso©signifi-
cato©del©termine©ûvrachtýf(carico)©di©cui©al©punto©1©dell'allegato©II©del©detto©
regolamento,©oppure©se©per©ûpartitaýfdebba©intendersi:©tutti©gli©animali©di©
una©azienda©agricola©che©in©un©unico©giorno,©oppure©in©base©ad©una©sola©deci-
sione©relativa©all'acquisto,©sono©ceduti©ai©fini©della©distruzione.©

Causa 
C-53/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Contratti 
di 
lavoro 
a 
termine 
ed 
a 
tempo 
indeterminato 
^Contratti 
stipulati 
con 
la 
P.A. 
^Cont
ratti 
di 
lavoro 
privati 
^Direttiva©99/70©^Ordinanza©del©Tribunale©di©
Genova©^Sezione©Lavoro©^emessa©il©21©gennaio©2004,©notificata©il©
25©marzo©2004©(ct.©19480/04,©avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


Recesso©da©parte©della©Pubblica©Amministrazione,©nella©specie©l'Azienda©
Ospedaliera©Ospedale©San©Martino©di©Genova©e©Cliniche©Universitarie©Con-
venzionate,©dal©contratto©di©lavoro©^ultimo©di©una©serie©di©4,©in©un©caso,©e©
di©5,©nell'altro©^da©quest'ultima©stipulato©con©i©due©lavoratori©ricorrenti.©

Questi©ultimi©lamentano©l'illegittimita©del©licenziamento©invocando©l'ap-
plicazione©della©disciplina©di©cui©al©d.l.vo©368/2001©(che,©unitamente©alla©
legge©422/2000©ha©dato©applicazione©alla©direttiva©1999/70),©in©virtu©del©quale©
la©riassunzione©a©termine©ûentro©un©periodo©di©dieci©giorni©dalla©data©di©sca-


IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^I¨giudizi¨in¨corso¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨CE¨519 


denza¨di¨un¨contratto¨di¨durata¨fino¨a¨sei¨mesiý¨comporta¨che¨il¨rapporto¨di¨
lavoro¨si¨consideri¨automaticamente¨a¨tempo¨indeterminato.¨Di¨contro¨l'a-
zienda¨datrice¨di¨lavoro¨contesta¨le¨pretese¨avverse¨adducendo¨il¨divieto¨di¨
costituzione¨di¨rapporti¨di¨lavoro¨a¨tempo¨indeterminato¨da¨parte¨delle¨pub-
bliche¨amministrazioni¨sancito¨dall'articolo¨36,¨secondo¨comma¨del¨d.l.vo¨
165/2001.¨Quest'ultimo¨articolo,¨sottoposto¨al¨vaglio¨della¨Corte¨Costituzio-
nale,¨e¨stato¨dichiarato¨legittimo¨sul¨presupposto¨che¨l'articolo¨97¨della¨Costi-
tuzione¨impedisce¨che¨possa¨instaurarsi¨un¨rapporto¨di¨impiego¨con¨enti¨pub-
blici¨mediante¨procedure¨diverse¨dal¨pubblico¨concorso.¨

IL 
quesitO 


Se¨la¨Direttiva¨1999/70/CE¨(articolo¨1¨nonche¨clausole¨1,¨lett.¨B,¨e¨clau-
sola¨5¨dell'Accordo¨quadro¨sul¨lavoro¨CES-UNICE-CEEP¨recepito¨dalla¨
Direttiva)¨debba¨essere¨intesa¨nel¨senso¨che¨osta¨ad¨una¨disciplina¨interna¨
(previgente¨all'attuazione¨della¨Direttiva¨stessa)¨che¨differenzia¨i¨contratti¨di¨
lavoro¨stipulati¨con¨la¨pubblica¨amministrazione,¨rispetto¨ai¨contratti¨con¨
datori¨di¨lavoro¨privati,¨escludendo¨i¨primi¨dalla¨tutela¨rappresentata¨dalla¨
costituzione¨d'un¨rapporto¨di¨lavoro¨a¨tempo¨indeterminato¨in¨caso¨di¨viola-
zione¨di¨regole¨imperative¨sulla¨successione¨dei¨contratti¨a¨termine.¨

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
governO 
italianO 


Il©Governo©Italiano©ha©presentato©le©seguenti©osservazioni.©

û(omissis)©2.©La©suddetta©questione©e©stata©formulata©nell'ambito©di©due©
giudizi©riuniti,©instaurati©su©ricorsi©proposti©da©lavoratori©occupati©alle©dipen-
denze©dell'Azienda©Ospedaliera©Ospedale©San©Martino©di©Genova©e©Cliniche©Uni-
versitarie©Convenzionate©(ente©che©ha©natura©di©pubblica©amministrazione©
secondolaleggeitaliana)©consuccessivicontrattidilavoroatempodeterminato.©

Come©si©desume©dall'ordinanza©del©giudice©aquo,©per©entrambi©i©lavoratori©

l'ultima©assunzionee©avvenutanelmomento©in©cuiera©vigente©ildecreto©legisla-
tivo©6©settembre©2001,©n.©368,©recante©ûattuazione©della©direttiva©1999/70/CE©
relativa©all'accordo©quadrosullavoro©a©tempo©determinato©concluso©dall'UNICE,©
dal©CEEP©e©dal©CESý.©

L'articolo5©delpredetto©decreto©legislativo©detta©disposizioniinmateria©di©
scadenza©del©termine©e©sanzioni,©nonche¨di©successione©dei©contratti.©

Inparticolaredettanormaprevedealcomma3©che:©ûQualora©illavoratore©
venga©riassunto©a©termine,©ai©sensi©dell'articolo©1,©entro©un©periodo©di©dieci©
giorni©dalla©data©di©scadenza©di©un©contratto©di©durata©fino©a©sei©mesi,©ovvero©

venti©giorni©dalla©data©di©scadenza©di©un©contratto©di©durata©superiore©ai©sei©
mesi,©ilsecondocontrattosiconsideraatempoindeterminato.ý©

Poiche¨in©entrambi©i©casi©l'ultima©assunzione©a©tempo©determinato©e©avve-
nuta©otto©giorni©dopo©la©scadenza©del©precedente©contratto,©i©lavoratori©in©que-
stione©hanno©chiesto©al©giudice©nazionale©il©riconoscimento,©ai©sensi©della©norma©
predetta,©del©rapporto©di©lavoro©intercorrente©con©l'Azienda©sanitaria©come©rap-
porto©di©lavoro©a©tempo©indeterminato.©

A©tale©tesi©l'Azienda©convenuta©ha©opposto©che,©in©base©all'art.©36©del©
decreto©legislativo©30©marzo©2001,©n.©165©(recante©ûNorme¨generali¨sull'ordina-
mento¨del¨lavoro¨alle¨dipendenze¨delle¨amministrazioni¨pubblicheý),©la©viola-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


zione 
di 
disposizioni 
imperative 
riguardanti 
l'assunzione 
o 
l'impiego 
di 
lavora-
tori, 
da 
parte 
di 
pubbliche 
amministrazioni, 
non 
puoò 
comportare 
la 
costituzione 
di 
rapporti 
di 
lavoro 
a 
tempo 
indeterminato, 
dando 
luogo 
soltanto 
al 
diritto 
al 
risarcimento 
del 
danno. 


Nell'ordinanza 
di 
remissione 
alla 
Corte 
il 
giudice 
aquo 
si 
diffonde 
ampia-
mente 
in 
considerazioni 
atte 
a 
dimostrare 
che 
questa 
ultima 
disposizione 
sarebbe 
implicitamente 
abrogata, 
o 
comunque 
derogata 
dalle 
norme 
del 
d.lgs. 


n. 
368/2001, 
in 
quanto 
successive 
edincompatibili 
con 
la 
stessa 
e 
non 
richiamate 
da 
tale 
decreto, 
in 
base 
alla 
previsione 
contenuta 
nell'articolo 
11 
dello 
stesso. 
Il 
Tribunale 
di 
Genova 
ha, 
peraltro, 
sollevato 
la 
questione 
pregiudiziale 


dinanzi 
alla 
Corte, 
ritenendo 
che 
ûnell'ipotesi 
che 
debba 
opinarsi 
in 
senso 
oppo-
sto, 
inragionedellaportataspecialedellanormadicuialsecondocommadel-
l'art. 
36 
del 
T. 
U. 
e 
della 
ritenuta 
sua 
conformitaò 
con 
l'art. 
97 
Cost.» 
siponga 
il 
ûdubbio 
se 
la 
disposizione 
sia 
in 
conflitto 
con 
i 
principi 
dettati 
dalla 
Direttiva 
1999/70/CE, 
cos|ò 
come 
attuati 
dalla 
legge 
422/1990 
e 
dal 
d. 
L.vo 
368/2001 


che 
hanno 
cosi 
reso 
operativa 
la 
Direttiva 
stessa 
nell'ordinamento 
interno» 
(pag. 
11 
dell'ordinanza). 


3. 
^Cos|ò 
formulata 
la 
questione 
pregiudiziale 
eò 
, 
ad 
avviso 
del 
Governo 
ita-
liano, 
irricevibile, 
in 
quanto, 
come 
si 
eò 
giaò 
osservato, 
il 
giudice 
nazionale, 
al 
quale 
indubbiamente 
spetta 
interpretare 
le 
norme 
di 
diritto 
interno, 
non 
mostra 
alcun 
dubbio 
circa 
la 
asserita 
applicabilitaò 
al 
caso 
di 
specie 
dell'art. 
5 
d.lgs. 
368/2001 
e 
circa 
la 
asserita 
deroga 
che 
tale 
norma 
apporterebbe 
all'art. 
36del 
d.lgs. 
n. 
165/2001 
(ovvero 
circa 
l'avvenuta 
abrogazione 
implicita 
di 
quest'ultima 
da 
parte 
della 
prima). 


Ne 
consegue 
che 
il 
quesito 
sottoposto 
alla 
Corte 
risulta 
puramente 
ipote-
tico, 
come 
del 
resto 
sembra 
riconoscere 
lo 
stesso 
giudice 
aquo, 
e 
quindi 
che, 
conformemente 
alla 
propria 
giurisprudenza, 
la 
Corte 
non 
dovrebbe 
statuire 
sulla 
stessa. 


4. 
^Fermoquantoprecede, 
nell'ipotesiincuila 
Corteritenessecomunque 
sussistente 
la 
propria 
competenza 
a 
pronunciare 
sulla 
questione 
suddetta, 
il 
Governo 
italiano 
ritiene 
che 
alla 
stessa 
debba 
rispondersi 
negativamente. 
Alriguardoe©
infatti, 
necessarioconsiderareche, 
comeemergedalpream-
bolo 
dello 
stesso, 
l'accordo 
recepito 
dalla 
direttiva 
1999/70 
mira 
a 
ûstabilire 
un 
quadro 
generale 
che 
garantisca 
la 
paritaò 
di 
trattamento 
ai 
lavoratori 
a 
tempo 
determinato, 
proteggendoli 
dalle 
discriminazioni, 
e 
un 
uso 
dei 
contratti 
di 
lavoro 
a 
tempo 
determinato 
accettabile 
siaper 
i 
datori 
di 
lavoro 
siaper 
i 
lavoratoriý. 


In 
tale 
contesto 
la 
clausola 
5, 
paragrafo 
l, 
dell'accordo 
stabilisce 
che 
gli 
Stati 
nazionali 
debbano 
adottare, 
previa 
consultazione 
delle 
parti 
sociali, 
le 
misure 
ivi 
previste 
per 
prevenire 
gli 
abusi 
derivanti 
dall'utilizzo 
di 
una 
succes-
sione 
di 
contratti 
a 
tempo 
determinato 
o 
rapporti 
di 
lavoro 
a 
tempo 
determinato 
ûin 
assenza 
di 
norme 
equivalenti 
per 
la 
prevenzione 
degli 
abusi 
e 
in 
un 
modo 
che 
tenga 
conto 
delle 
esigenze 
di 
settori 
e/o 
categorie 
specifici 
di 
lavoratoriý. 
Ai 
sensi 
delparagrafo 
2 
della 
stessa 
clausola 
spetta 
inoltre 
agli 
stessi 
Stati 
membri 
stabilire, 
previa 
consultazione 
delle 
parti 
sociali, 
a 
quali 
condizioni 
i 



IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
521 


contratti¨o¨rapporti¨di¨lavoro¨a¨tempo¨determinato¨debbano¨essere¨considerati¨
ûsuccessiviý¨ovvero¨debbano¨essere¨considerati¨contratti¨o¨rapporti¨a¨tempo¨
indeterminato.¨

Dal¨combinato¨disposto¨delle¨disposizioni¨sopra¨menzionate¨emerge¨che,¨
nell'esercitare¨quest'ultimo¨potere¨discrezionale¨gli¨Stati¨membri¨devono¨preve-
nire¨gli¨abusi,¨sempre¨che¨non¨sussistano¨norme¨equivalenti¨a¨tal¨uopo.¨

Orbene¨l'articolo¨36,¨comma¨2,¨del¨d.lg.s¨n.¨165/2001,¨ove¨ritenuto¨applica-
bile¨dal¨giudice¨nazionale,¨stabilisce¨che,¨in¨presenza¨del¨divieto¨di¨trasforma-
zione¨dei¨contratti¨o¨rapporti¨di¨lavoro¨a¨tempo¨determinato¨in¨contratti¨o¨rap-
porti¨di¨lavoro¨a¨tempo¨indeterminato,¨il¨lavoratore¨interessato¨ha¨comunque¨
diritto¨al¨risarcimento¨del¨danno¨derivante¨dalla¨prestazione¨di¨lavoro¨in¨viola-
zionedinormeimperativeerestanofermeleresponsabilita©¨elesanzionineicon-

fronti¨dei¨dirigenti¨responsabili¨del¨mancato¨rispetto¨della¨normativa.¨Nei¨cui¨

confronti¨le¨amministrazioni¨pubbliche¨hanno¨anche¨l'obbligo¨di¨recuperare¨le¨

somme¨pagate¨a¨titolo¨risarcitorio.¨

Diversamente¨da¨quanto¨sembra¨ritenere¨il¨giudice¨aquo,¨tale¨forma¨di¨
tutela¨ben¨puo©¨considerarsi¨equivalente¨ai¨sensi¨dell'accordo;¨quest'ultimo,¨
infatti,¨miraapreveniregliabusiderivantidallaapplicazioneindiscriminataed¨
ingiustificata¨dei¨contratti¨e¨dei¨rapporti¨di¨lavoro¨a¨tempo¨determinato¨in¨luogo¨
di¨quelli¨a¨tempo¨indeterminato,¨e¨non¨gia©¨ad¨assicurare¨a¨tutti¨i¨costi¨la¨stabilita©¨
delpostodilavoro,¨comesidesumeanchedalfattochenelsecondoparagrafo¨
delpreambololepartiriconosconoespressamentelaliceita©¨deicontrattiatempo¨
determinato¨e¨la¨loro¨rispondenza,¨in¨determinate¨circostanze,¨sia¨alle¨esigenze¨
dei¨datori¨di¨lavoro¨che¨a¨quelle¨dei¨lavoratori.¨

Ne¨consegue¨che¨la¨previsione¨di¨un¨risarcimento¨e¨della¨responsabilita©¨del¨
dirigente¨risultano,¨in¨un¨settore¨come¨quello¨pubblico,¨un¨adeguato¨deterrente¨
al¨verificarsi¨di¨abusi,¨posto¨anche¨che¨non¨pare¨sussistere¨alcuna¨particolare¨
gravosita©¨dell'oneredellaprovadeldannosubitodapartedellavoratoreetenuto¨
conto¨del¨principio¨di¨accesso¨alla¨pubblica¨amministrazione¨per¨pubblicocon-
corso¨(contenuto¨nell'art.¨97¨della¨Costituzione¨italiana).¨

5.¨^Tanto¨premesso¨il¨Governo¨italiano¨propone¨alla¨Corte:¨
a)¨di¨pronunciare¨nel¨senso¨che¨non¨si¨deve¨statuire¨sulla¨questione¨pre-
giudiziale¨posta¨dal¨Tribunale¨di¨Genova;¨
b)¨in¨subordine,¨di¨rispondere¨al¨quesito¨posto¨dallo¨stesso¨Tribunale¨
come¨segue:¨ûla¨Direttiva¨1999/70/CE¨debba¨essere¨intesa¨nel¨senso¨che¨essa¨
non¨osta¨ad¨una¨disciplina¨interna¨che¨differenzia¨i¨contratti¨di¨lavoro¨stipulati¨
dalla¨pubblica¨amministrazione,¨rispetto¨ai¨contratti¨di¨lavoro¨privati,¨esclu-
dendo¨i¨primi¨dalla¨tutela¨rappresentata¨dalla¨costituzione¨d'un¨rapportodi¨
lavoro¨a¨tempo¨indeterminato¨in¨caso¨di¨violazione¨di¨regole¨imperative¨sulla¨
successione¨dei¨contratti¨a¨termine,¨in¨presenza¨di¨norme¨nazionali¨equivalenti¨
per¨la¨prevenzione¨degli¨abusi¨che¨la¨stessa¨direttiva¨mira¨ad¨evitare,¨aventi,¨in¨
particolare,¨ad¨oggetto¨la¨previsione¨di¨un¨risarcimento¨danno¨per¨il¨lavoratore¨
assuntoinviolazionedellenormesuddette,¨ancheacaricodeidirigentiresponsa-
bili¨della¨violazione,¨nonche¨di¨sanzioni¨a¨carico¨di¨questi¨ultimiý.¨

Roma,¨4¨giugno¨2004¨^L'Avvocato¨dello¨Stato¨Danilo¨Del¨Gaizoý.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
C-62/04 
^Commissione 
c/ 
Repubblica 
italiana 
^Ricorso 
per 
inadempi


mento 
^Requisiti 
per 
la 
determinazione 
dei 
livelli 
di 
diossina 
e 
P 
C 
B 


diossina 
^Simili 
nei 
mangimi 
^Direttiva©02/70/©CE©(avv.©dello©Stato©

M.©Fiorilli).©
IL 
fattO 


La©Commissione©chiede©alla©Corte©di©Giustizia©di©constatare©che©la©
Repubblica©italiana,©non©avendo©adottato©le©disposizioni©legislative,©regola-
mentari©ed©amministrative©necessarie©per©conformarsi©alla©direttiva©
02/70/CE©della©Commissione©del©26©luglio©2002,©che©stabilisce©i©requisiti©
per©la©determinazione©dei©livelli©di©diossina©e©P©C©B©diossina©^simili©nei©man-
gimi©^o,©comunque,©non©avendo©comunicato©tali©disposizioni©alla©commis-
sione,©e©venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©imposti©dall'articolo©3,©primo©
comma,©della©direttiva©stessa.©

NotA 


Ladirettiva02/70/CEstabilisce|irequisitiperla|determinazionedeilivelli|
di|diossina|e|P|C|B|diossina|^simili|nei|mangimi|^e,|come|indicato|nei|suoi|
considerando,|siproponedifissareicriterigeneralicuisidebbonoconformare|
i|metodi|di|analisi|affinche¨i|laboratori|incaricati|dei|controlli|nei|vari|stati|
membri|operino|in|condizioni|comparabili;|prevede,|altres|©,|che|le|modalita©|di|
prelievo|deicampioniedimetodidianalisipossano|essereadeguate|infunzione|
dell'evoluzione|delle|conoscenze|scientifiche|e|tecnologiche|ed|indica,|nei|suoi|
allegati,|i|metodi|di|campionamento|per|il|controllo|ufficiale|dei|limiti|delle|di|
tossine|nei|mangimi,|individuando|i|criteri|da|seguire|per|la|preparazione|dei|
campioni|ed|i|metodi|d'analisi|per|il|controllo|ufficiale|dei|livelli|di|diossina.|

Il|Governo|ha|controdedotto|che,|in|ottemperanza|alla|legge|comunitaria|
2002|(legge|3febbraio|2003,|n.|14)|e©|stato|gia©|predisposto|uno|schema|di|
decreto|legislativo|di|recepimento,|della|cui|pubblicazione|nella|GURI|si|dara©|
immediata|comunicazione|alla|Commissione.|

Causa 
C-69/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Prestazione 
di 
servizi 
aeroportuali 
^Obblighi 
di 
assunzione 
di 
personale 
^Mantenimento 
dei 
diritti 
dei 
lavoratori 
in 
caso 
di 
trasferimenti 
di 
imprese, 
stabilimenti 
o 
parti 
di 
stabilimenti 
^Art.©18©della©direttiva©97/67/CEE©e©art.©49©CE©^
Ordinanza©del©Tribunale©di©Civitavecchia©emessa©il©12©gennaio©2004,©
notificata©il©16©aprile©2004©(ct©24869/04,©avv.©dello©Stato©O.©Fiumara).©

IL 
fattO 
E 
I 
quesitI 


Eéstato©chiesto©alla©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee©di©pro-
nunciarsi©in©ordine©all'interpretazione©dell'articolo©18©della©direttiva©
96/67/CE©in©combinato©disposto©con©l'art.©49©CE,©con©riferimento©ad©una©
controversia©in©materia©di©obblighi©di©assunzione©di©personale©in©capo©al©pre-
statore©di©servizi©aeroportuali:©si©domanda©ûse©l'art.©18©della©direttiva©consi-
derata©unitamente©al©suddetto©art.©49,©sia©di©ostacolo©all'applicazione©di©una©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©523 


legislazione©nazionale©(nella©specie©l'art.©14©del©d.lgs.©18/99)©che©impone©
obblighi©di©assunzione©di©personale©in©capo©al©soggetto©prestatore©di©servizi©
aeroportuali©cos|©restringendo©la©corrispondente©facolta©di©determinazione©
delle©strategie©imprenditoriali©per©quanto©attiene©alla©scelta,©al©numeroeal©
trattamento©dei©propri©dipendentiý.©

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


L'Avvocatura©ha©rilevato©che©la©questione©e©stata©gia©sottoposta©all'esame©
della©Corte©di©Giustizia©nella©causa©C-460/02,©introdotta©con©ricorso©della©Comm
issione©C.E.©control'Italiaperpretesoinadempimentoagliobblighiimpostile©
dalladirettiva.©Inattesadellapronunciadella©Corte,©l'Avvocaturaharichiamato©
le©difese©svolte©in©tale©causa,©con©le©quali©si©era©osservato©che©la©norma©nazionale©
noncontrastaconlaDirettiva©(cfr.©stralciodellamemoriaprodottaintalecausa©
in©questa©Rassegna©2003,©I,©107).©

Causa 
C-73/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale): 
competenza 
giurisdizion
ale 
^Contratto 
di 
ûtime 
sharing» 
^Contratto 
d'affitto 
di 
immobili 
^
Contratto 
di 
associazione 
^Indebito 
arricchimento 
^Articolo©16,©n.©1,©let-
tera©a)©della©Convenzione©di©Bruxelles©del©27©settembre©1968©(avv.©dello©
Stato©M.©Fiorilli).©

I 
fattI 


Due©cittadini©tedeschi©hanno©adito©il©giudice©tedesco©per©ottenere©il©rim-
borso©del©pagamento©di©una©somma©di©denaro©corrisposta©ad©una©societa©
inglese©per©l'uso©di©un©appartamento©per©le©vacanze©situato©a©Rodi©(Grecia).©
Gli©attori©hanno©sostenuto©di©aver©pagato,©in©un©primo©momento,©l'anticipo©
richiesto©e©di©avere©poco©dopo©versato©il©prezzo©totale©dovuto©sulla©base©del©
contratto©stipulato©con©la©societa©,©senza©dedurre©la©somma©anticipata.©La©
societa©convenuta©ha©eccepito©l'incompetenza©del©tribunale©tedesco©adito,©
sostenendo©che,©in©caso©di©controversia©in©tema©di©contratto©d'affitto©di©
immobili,©quale©quella©in©esame,©ai©sensi©dell'articolo©16,©n.©1,©lettera©a)©della©
Convenzione©di©Bruxelles©e©competente©il©giudice©dello©Stato©in©cui©l'immo-
bile©si©trova©(il©c.d.©forum©rei©sitae),©indipendentemente©dal©domicilio©delle©
parti.©In©realta©,©la©fattispecie©contrattuale©sulla©quale©si©fonda©la©controversia©
non©ha©ad©oggetto©soltanto©l'acquisto©del©diritto©d'uso©dell'appartamentoper©
le©vacanze©per©una©determinata©settimana©di©calendario©di©ogni©anno©fino©al©
2031,©ma©anche©l'associazione©ad©un©club,©essendo©l'acquisto©del©diritto©d'uso,©
senza©l'associazione©al©club,©nemmeno©previsto.©

IquesitI 


1.©^Se©la©locuzione©ûin©materia©di©contratti©di©affitto©di©immobiliý©di©cui©
all'articolo©16,©n.©1,©lettera©a),©della©Convenzione©di©per©se¨,©debba©essere©
interpretata©nel©senso©che©comprenda©controversie©vertenti©sull'uso©di©un©
alloggio©in©un©hotel,©individuato©per©tipo©e©collocazione,©per©una©determinata©
settimana©di©calendario©ogni©anno©e©per©un©periodo©di©quasi©quarant'anni,©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


qualora 
il 
contratto 
comprenda 
contemporaneamente 
e 
necessariamente 
l'as-
sociazione 
ad 
un 
club, 
il 
cui 
compito 
principale 
consiste 
nell'assicurareai 
membri 
l'esercizio 
del 
menzionato 
diritto 
d'uso. 


2. 
^In 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
della 
questione 
sub©1): 
Se 
la 
compe-
tenza 
esclusiva 
ai 
sensi 
dell'articolo 
16, 
n. 
1, 
lettera 
a), 
della 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
valga 
anche 
per 
diritti, 
i 
quali 
sorgono 
da 
un 
rapporto 
di 
affittoin 
tal 
senso, 
ma 
non 
hanno 
nulla 
a 
che 
fare 
in 
diritto 
e 
in 
fatto 
con 
l'affitto 
e, 
precisamente, 
per 
il 
diritto 
al 
rimborso 
di 
una 
parte 
del 
corrispettivo, 
erro-
neamente 
pagato 
in 
eccesso, 
per 
l'uso 
dell'appartamento 
per 
le 
vacanze 
o 
per 
l'associazione 
al 
club. 
NotA 


Il©Governo©italiano©non©ha©presentato©osservazioni©scritte.©

La©questione©di©diritto©controversa©attiene©al©problema©dell'applicabilita©
della©regola©di©competenza©esclusiva©prevista©dall'articolo©16,©n.©1©lettera©a)©

della©Convenzione©di©Bruxelles,©in©materia©di©contratti©di©affitto©di©immobili,©

ad©una©azione©di©indebito©arricchimento©sorto©nell'ambito©di©un©contratto©di©

affitto©di©immobile©stipulato©tra©un©privato©ed©una©societa©,©aventi©domicilio©(o©

sede)©indueStatidiversi.©Taledisposizione,inderogaaiprincipigenerali,previ-

sti©dall'articolo©2©della©medesima©Convenzione,©attribuisce,©in©materia©di©ûdiritti©

reali©immobiliari©e©di©contratti©di©affitto©di©immobiliý©la©competenza,©in©via©

esclusiva,©al©giudice©del©luogo©ove©e©situato©l'immobile.©In©proposito©la©Corte©di©

Giustizia,purpendendoperun'interpretazionerestrittivadell'articolo©16.1©lette-

raa)©dellaConvenzionediBruxelles,inquantoeccezionerispettoalprincipio©

generale©(sancito©dalla©medesima©Convenzione)©che©attribuisce©la©competenza©

al©giudice©dello©Stato©in©cui©e©domiciliato©il©convenuto,©ha©piu©volte©applicato©

l'invocata©disposizione©a©controversie©riguardanti©diritti©e©obblighi©discendenti©

da©un©contratto©di©locazione©di©un©bene©immobile,©indipendentemente©dalfatto©

che©l'azione©siafondata©su©un©diritto©reale©o©su©un©diritto©di©obbligazione.Cio©e©

quanto©accade,©anche©nella©fattispecie©in©esame,©atteso©che©l'azione©giudiziaria©

intentata©dai©coniugi©tedeschi,©sorta©da©un©inadempimento©del©contratto©di©affitto©

di©immobile,©e©fondata©sull'obbligo©dell'affittuario©di©restituire©la©caparra©rice-

vuta.©L'oggetto©della©controversia©pendente©dinanzi©al©giudice©tedesco,©si©ricol-

lega©cos|©direttamente©adun©contratto©di©locazione©di©immobilisicuramente©rien-

trantenell'ambitodellaprevisionedicuiall'articolo16,punto1,©letteraa), 
della©

Convenzione,©che©in©materia©di©affitti©di©immobili©attribuisce©la©competenza©

esclusivaalgiudicedelluogo©dovee©situato©l'immobile.©La©questione©controver-

sianonsuscita©inambito©nazionaledubbiinterpretativi,©ne¨problemiapplicativi.©

Difatti,©la©Corte©di©Cassazione©hapiu©volte©chiarito,©intervenendo©sull'interpre-

tazione©dell'articolo©21©c.p.c.,©che©pone©una©regola©di©competenza©esclusiva©

simile©a©quella©prevista©dall'articolo©16,©punto©1,©della©Convenzione,©che©tale©

eccezione©trova©applicazione©ogni©qualvolta©sorga©una©controversia©comunque©

riferibile©ad©un©contratto©di©affitto©di©immobile,©che©attenga,©cioe©,©non©solo©alla©

sua©esistenza,©validita©ed©efficacia,©ma©altres|©a©tutte©le©altre©possibili©sue©

vicende,©e©segnatamente©a©quelle©che©involgano©l'adempimento©delle©obbligazioni©

derivanti©dal©rapporto©in©base©alla©disciplina©codicistica©o©a©quella©di©settore©

della©legislazione©speciale©(Cass.©10070/2001;©Cass.©6962/00).©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©525 


Causa©C-83/03©(Commissione©c/©Repubblica©italiana)©^Ricorso©per©inadempi-
mento©^Valutazione©dell'impatto©ambientale©di©determinati©progetti©pub-
blici©e©privati©^Progetto©di©costruzione©di©un©porto©turistico©a©Fossacesia©
^Articolo©4,©paragrafo©2©direttiva©85/337/CEE©(ct©111536/03,©
avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IfattieledifesE 


La©Commissione©delle©Comunita©europee©ha©contestato©alla©Repubblica©
italiana©la©violazione©degli©obblighi©derivanti©dall'articolo©4,©paragrafo©2,©
della©direttiva©85/337/CEE,©concernente©la©valutazione©dell'impatto©ambien-
tale©di©determinati©progetti©pubblici©privati,©nella©misura©in©cui©non©ha©cor-
rettamente©verificato©se©il©progetto©per©la©costruzione©di©un©porto©turistico©a©
Fossacesia,©progetto©ricompreso©nella©lista©di©cui©all'allegato©II©della©direttiva©
stessa,©avesse©caratteristiche©tali©da©richiedere©l'effettuazione©di©una©proce-
dura©di©impatto©ambientale.©

L'intervento©urbanistico©oggetto©di©infrazione©deve©essere©correttamente©
classificato©come©approdo©turistico©in©darsena©posizionata©sulla©terraferma©e©
collegata©al©mare©tramite©un©canale©artificiale©di©40©metri©e,©quindi,©non©e©
assoggettato©a©valutazione©di©impatto©ambientale,©ne¨a©verifica.©La©verifica©
di©assoggettabilita©alla©VIA©risulta©essere©stato©effettuato©dal©Comitato©di©
coordinamento©regionale©sulla©VIA,©che©ha©concluso©per©la©non©assoggettabi-
lita©del©progetto©alla©procedura.©A©seguito©del©procedimento©di©infrazione©il©
Ministero©dell'ambiente©si©e©attivato©presso©la©regione©perche¨accerti©quale©
sia©la©natura©dell'opera.©

Causa©C-89/04©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Nozione©di©trasmis-
sione©televisiva©^Servizio©della©societa©dell'informazione©^Articoli©1,©let-
tera©a) 
e©6©della©direttiva©89/552/©CEI,©come©modificata©dalla©direttiva©
97/36/©CE©^Articolo©1,©n.©2©e©allegato©A,©V©n.©3©della©direttiva©98/34/©
CE,comemodificatadalladirettiva98/48/CE(avv.delloStatoM.Fiorilli).©

IlfattO 


I©quesiti©sono©sorti©nell'ambito©di©una©controversia©avente©ad©oggetto©il©
servizio©prestato©dall'emittente©Mediakabel,©il©c.d.©ûFilmtimeý,©costituito©dal-
l'offerta©di©film©sotto©forma©di©segnali©modificati,©scelti©dall'offerente©e©diffusi©
sulla©sua©rete,©che©possano©essere©decodificati©e©visti©dall'abbonato©in©diversi©
orari©stabiliti©dall'offerente,©contro©speciale©versamento©per©ciascun©film,©gra-
zie©ad©una©chiave©elettronica©e©individuale.©Al©fine©di©valutare©se©nel©caso©
descritto©trovino©attuazione©le©disposizioni©della©direttiva©89/552/©CE,©e©la©
cosiddetta©direttiva©ûTelevisione©senza©frontiereý©(di©seguito©TSF),©occorre©
stabilire©se©tale©servizio©vada©qualificato©come©û©servizio©di©trasmissione©tele-
visivaý©o©ûservizio©della©societa©dell'informazioneý.©Piu©in©generale,©la©que-
stione©pregiudiziale©concerne©l'individuazione©del©criterio©in©base©al©quale©
distinguere©i©due©tipi©di©servizi.©

IquesitI 


1.©^Sinteticamente,©il©Nederlands 
Raad 
Van 
State 
si©domanda©se©la©
nozione©di©ûtrasmissione©televisivaý©di©cui©all'articolo©1,©lettera©a) 
della©diret-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tiva©TSF©debba©intendersi©come©comprensiva©dei©servizi©definiti©nell'elenco©
indicativo©riprodotto©nell'allegato©V©della©direttiva©98/34/CE,©come©modifi-
cata©dalla©direttiva©98/48/CE,©in©particolare,©nel©n.©3©di©detto©elenco,©nel©
quale©figurano©i©ûservizi©di©radio©diffusione©televisiva©di©cui©alla©direttiva©
TSFý©e©i©ûnear 
video 
on 
demandý,©ovvero©se©in©tale©nozione©rientri©un©ûservi-
zio©della©societa©dell'informazioneý©come©menzionato©nell'articolo©1,©n.©2©
della©direttiva©98/34/©CE©(quesito©1©a).©In©caso©di©risposta©negativa©a©tale©
quesito,©e©cioe©qualora©si©ritenesse©che©la©direttiva©TSF©sia©applicabile©anche©
ai©servizi©della©societa©dell'informazione,©il©giudice©del©rinvio©pone©una©que-
stione©complementare©relativa©all'individuazione©delle©modalita©con©le©quali©
distinguere©la©nozione©di©ûtrasmissione©televisivaý©da©quella©di©ûservizidi©
comunicazione©che©forniscono©informazioni©specifiche©su©richiesta©indivi-
dualeý,©contemplati©nel©su©citato©articolo©1,©lettera©a) 
della©direttiva©(que-
sito©1).©

2.©^Dalla©lettura©congiunta©delle©due©normative©in©materia©di©televisione©
e©di©telecomunicazioni,©rilevanti©nel©caso©di©specie,©emerge©che©le©nozionidi©
ûprogrammaý©e©di©ûservizio©della©societa©dell'informazioneý,©in©esse©definite,©
debbano©essere©interpretate©conformemente©alle©direttive©comunitarie©dalle©
quali©hanno©tratto©origine©e©che©disciplinano©il©settore.©Alla©luce©delle©caratte-
ristiche©del©servizio,©e©evidente©che©esso©presenta©elementi©sia©a©favore©del-
l'una©che©dell'altra©categoria,©tali©da©giustificare©l'incertezza©intorno©all'inter-
pretazione©dell'articolo©1,©lettera©a) 
della©direttiva©TSF;©invero,©da©un©lato,©il©
fatto©che©l'abbonato©scelga©un©film©e©l'orario©di©visione©tra©quelli©messi©a©
disposizione©dall'offerente,©depone©a©favore©della©presenza©di©un©ûservizio©
individuale©a©richiestaý,©di©cui©all'articolo©1,©n.©2©della©direttiva©98/34/CE©e©
della©direttiva©2000/31/CE.©In©tale©ottica,©decisivo©ai©fini©della©risoluzione©
della©questione©sarebbe©il©punto©di©vista©dell'abbonato.©Dall'altro©lato,©invece,©
il©fatto©che©la©scelta©dei©film©disponibili,©cos|©come©la©frequenza©e©gli©orari©
in©cui©questi©vengono©trasmessi©spetti©all'offerente©del©servizio,©rappresentano©
elementi©a©favore©dell'esistenza©di©un©servizio©di©trasmissione©televisiva,©ai©
sensi©dell'articolo©1,©lettera©a) 
della©direttiva©89/552/CEE,©in©quanto©la©scelta©
dell'abbonato©non©sarebbe©effettiva.©Decisivo©in©tale©seconda©ipotesi©sarebbe©
il©punto©di©vista©dell'offerente©del©servizio.©Da©tali©osservazioni©discende©per-
cio©l'ulteriore©questione©pregiudiziale,©se,©al©fine©di©stabilire©se©un©servizio©
come©quello©in©esame©sia©una©trasmissione©televisiva©o©servizio©della©societa©
dell'informazione,©si©debba©attribuire©particolare©importanza©al©punto©di©
vista©dell'abbonato©o©piuttosto©al©punto©di©vista©dell'offerente©del©servizio,©e©
se,©a©tal©fine,©rilevino©i©tipi©di©servizi©che©sono©in©concorrenza©con©quello©in©
esame©(al©riguardo©si©puo©pensare,©da©un©lato,©ad©esempio,©a©videoteche©o©a©
diffusione©individuale©di©film©tramite©Internet 
e,©dall'altro,©a©trasmettitori©
televisivi,©nella©forma©o©meno©di©un©abbonamento©televisivo).©
3.©^Inoltre,©poiche¨la©direttiva©TSF©contiene©norme©che©disciplinano©il©
contenuto©audiovisivo,©il©giudice©di©rinvio©si©chiede©ancora©quale©sia©la©por-
tata©dell'articolo©6©di©quest'ultima©direttiva©al©caso©principale:©se©nella©specie©
rileva©il©fatto©che©la©qualificazione©del©servizio©come©quello©in©esame,©quale©
ûservizio©della©societa©dell'informazioneý©e©la©conseguente©non©applicazione©
della©direttiva©TSF©potrebbe©compromettere©l'efficacia©della©direttiva,©in©par-
ticolare,©tenuto©conto©dell'obiettivo©di©riservare©una©determinata©percentuale©

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
527 


di 
ore 
di 
trasmissione 
ad 
opere 
europee; 
o 
se, 
piuttosto, 
tale 
norma 
non 
trovi 
attuazione 
al 
caso 
di 
specie, 
in 
quanto 
gli 
utenti 
pagano 
per 
la 
ricezione 
del 
servizio. 


NotA 


Il©Governo©italiano©non©e©intervenuto©nellafase©scritta.©

Causa 
C-93/04 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
Italiana) 
^Ricorso 
per 
inadempim
ento 
notificato 
il 
10 
marzo 
2004 
^Misure 
comunitarie 
di 
lotta 
contro 
la 
peste 
suina 
classica 
^Direttiva 
01/89/CE. 


IL 
ricorsO 


La 
Commissione 
ha 
chiesto 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
di 
constatare 
che 
la 
Repubblica 
italiana, 
non 
avendo 
adottato 
le 
disposizioni 
legislative, 
regola-
mentari 
ed 
amministrative 
necessarie 
per 
conformarsi 
alla 
direttiva 
2001/89/CE 
del 
Consiglio 
del 
23 
ottobre 
2001, 
che 
stabilisce 
misure 
comuni-
tarie 
di 
lotta 
contro 
la 
peste 
suina 
classica 
o, 
comunque, 
non 
avendo 
comuni-
cato 
tali 
disposizioni 
alla 
Commissione, 
eè 
venuta 
meno 
agli 
obblighi 
ad 
essa 
imposti 
dall'art. 
30 
1O 
comma 
della 
direttiva 
stessa. 


IL 
controricorsO 


û(omissis)©II©Governo©italiano©desidera©rappresentare©alla©Corte©che©la©

direttivainquestionee©statarecepitaconilD.Lgs.20febbraio2004,n.©55,pub-

blicato©sulla©Gazzetta©Ufficiale©del©28©febbraio©2004,©n.©30/L©e©ritualmente©noti-

ficata©alla©Rappresentanza©Permanente©d'Italia©presso©l'Unione©europea©con©

nota©n.©2566©del©1©marzo©2004.©
Tanto©premesso©il©Governo©italiano©auspica©che©la©Commissione©voglia©

rinunciare©al©ricorso,©con©compensazione©di©spese,©atteso©che©l'adozione©del©

decreto©legislativo©in©questione©e©avvenutaprima©deldeposito©delricorsopresso©

la©Corte.©
Roma,©29©marzo©2004©^L'Avvocato©dello©Stato©Danilo©Del©Gaizoý.©

Causa 
C-97/04 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
Italiana) 
^Ricorso 
per 
inadempim
ento 
notificato 
il 
10 
marzo 
2004 
^Incenerimento 
rifiuti 
^Direttiva 
00/76/CE 
(ct 
15611/04, 
avv. 
dello 
Stato 
G. 
Fiengo). 


IL 
ricorsO 


La 
Commissione 
delle 
Comunitaè 
Europee 
chiedeva 
alla 
stessa 
Corte 
di 
constatare 
che 
la 
Repubblica 
Italiana, 
non 
avendo 
dettato 
le 
disposizioni 
legislative, 
regolamentari 
ed 
amministrative 
necessarie 
per 
conformarsi 
alla 
direttiva 
2000/76/CE 
del 
Parlamento 
Europeo 
e 
del 
Consiglio, 
del 
4 
dicem-
bre 
2000 
sull'incenerimento 
dei 
rifiuti 
o, 
in 
ogni 
caso, 
non 
avendole 
comuni-
cate 
alla 
Commissione 
eè 
venuta 
meno 
agli 
obblighi 
imposti 
dall'art. 
21 
di 
tale 
direttiva. 


IL 
controricorsO 


ûIlGoverno©dellaRepubblicaItalianafapresente©che©loschemadidecreto©

legislativopredisposto©dal©Ministero©dell'Ambiente©sulla©base©di©specifica©delega©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

contenuta 
nella 
legge 
31 
ottobre 
2003, 
n. 
306 
(legge 
Comunitaria 
2003), 
eà 
stato 


trasmesso 
alla 
Presidenza 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
^Dipartimento 
dellepoliti-

che 
comunitarie. 
Successivamente 
lo 
schema 
di 
decreto 
dovraà 
essere 
sottoposto 
ai 
pareri 


della 
Conferenza 
Stato-Regioni 
e 
delle 
Commissioni 
parlamentari 
ed 
approvato 


dal 
Consiglio 
dei 
Ministri. 


Si 
confida 
che 
nel 
prosieguo 
del 
giudizio 
il 
Governo 
Italiano 
possa 
dare 


notizia 
della 
conclusione 
dell'iter 
di 
adeguamento 
alla 
direttiva, 
nellaprospettiva 


che 
la 
Commissione 
delle 
Comunitaà 
Europee 
voglia 
aderire 
ad 
una 
cessazione 


della 
materia 
del 
contendere. 
Roma 
8 
maggio 
2004 
^L'Avvocato 
dello 
Stato 
Giuseppe 
Fiengoý. 


Causa 
C-99/04 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
Austriaca) 
^Ricorso 
per 
inadem-
pimento 
notificato 
il 
10 
marzo 
2004 
^Liquidazione 
delle 
emissioni 
nell'at-
mosfera 
di 
taluni 
inquinanti 
originati 
dai 
grandi 
impianti 
di 
combustione^

Direttiva©2001/080/CE©(ct©19778/04,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
ricorsO 


La©Commissione©delle©Comunita©Europee©chiedeva©alla©stessa©Corte©di©
constatare©che©la©Repubblica©Italiana,©non©avendo©dettato©le©disposizioni©
legislative,©regolamentari©ed©amministrative©necessarie©per©conformarsi©alla©
direttiva©2001/80/CE©del©Parlamento©Europeo©e©del©Consiglio,©del©23©ottobre©
2001©relativa©ai©limiti©nazionali©di©emissione©di©taluni©inquinanti©originati©
dai©grandi©impianti©di©combustione©o,©in©ogni©caso,©non©avendole©comunicate©
alla©Commissione©e©venuta©meno©agli©obblighi©imposti©dall'art.©18,©para-
grafo©1©di©tale©direttiva.©Chiedeva©altres|©la©condanna©al©pagamento©delle©
spese©di©lite.©

IL 
controricorsO 


ûIlGoverno 
dellaRepubblicaItalianafapresente 
che 
loschemadidecreto 


ministeriale, 
predisposto 
dal 
Ministero 
dell'Ambiente 
eà 
all'esame 
dei 
Ministeri 


della 
salute 
e 
delle 
Attivitaà 
Produttive 
per 
l'acquisizione 
del 
relativo 
assenso. 


Successivamente 
ilprovvedimento 
dovraà 
essere 
sottoposto 
alparere 
della 
Confe-

renza 
Stato-Regioni 
e 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
e, 
per 
completare 
l'iter 
di 
adozione, 


esser 
comunicato 
alla 
Presidenza 
del 
Consiglio 
dei 
ministri. 
Si 
confida 
che 
nel 
prosieguo 
del 
giudizio 
il 
Governo 
Italiano 
possa 
dare 


notizia 
della 
conclusione 
dell'iter 
di 
adeguamento 
alla 
direttiva, 
nellaprospettiva 


che 
la 
Commissione 
delle 
Comunitaà 
Europee 
voglia 
aderire 
ad 
una 
cessazione 


della 
materia 
del 
contendere. 
Roma 
8 
maggio 
2004 
^L'Avvocato 
dello 
Stato 
Giuseppe 
Fiengoý. 


Causa 
C-100/04 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
Italiana) 
^Ricorso 
per 
inadem-
pimento 
notificato 
il 
10 
marzo 
2004 
^Limiti 
nazionali 
di 
emissione 
di 
alcuni 
inquinanti 
atmosferici 
(avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
ricorsO 


La©Commissione©delle©Comunita©Europee©chiedeva©alla©stessa©Corte©di©
constatare©che©la©Repubblica©Italiana,©non©avendo©dettato©le©disposizioni©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©529 


legislative,©regolamentari©ed©amministrative©necessario©per©conformarsi©alla©
direttiva©2001/81/CE©del©Parlamento©Europeo©e©del©Consiglio,©del©23©ottobre©
2001©relativa©ai©limiti©nazionali©di©emissione©di©alcuni©inquinanti©atmosferici©
o,©in©ogni©caso,©non©avendole©comunicate©alla©Commissione©e©venuta©meno©
agli©obblighi©imposti©dall'art.©15©di©tale©direttiva.©Chiedeva©altres|©la©con-
danna©al©pagamento©delle©spese©di©lite.©

IL 
controricorsO 


Nel 
costituirsi 
al 
presente 
giudizio, 
il 
Governo 
della 
Repubblica 
Italiana, 


come 
sopra 
rappresentato 
e 
difeso, 
fa 
presente 
che, 
con 
deliberazione 
7 
maggio 


2004, 
a 
seguito 
del 
complesso 
iter 
legislativo 
previsto 
dalla 
normativa 
nazionale, 


eè 
stato 
approvato 
in 
via 
definitiva 
dal 
Consiglio 
dei 
ministri 
il 
decreto 
legislativo 


recante 
il 
ûrecepimento 
della 
direttiva 
2001/81/CE 
relativa 
ai 
limiti 
nazionali 


di 
emissione 
di 
alcuni 
inquinanti 
atmosfericiý. 
L'atto 
eè 
allafirma 
del 
Capo 
dello 
Stato 
e 
saraè 
pubblicato 
sulla 
Gazzetta 
Ufficiale 
della 
Repubblica 
Italiana. 


Nel 
prosieguo 
del 
giudizio 
il 
Governo 
Italiano 
daraè 
notizia 
della 
conclu-
sione 
dell'iter 
di 
adeguamento 
alla 
direttiva, 
nella 
prospettiva 
che 
la 
Commis-

sione 
delle 
Comunitaè 
Europee 
voglia 
aderire 
ad 
una 
cessazione 
della 
materia 
del 
contendere, 
con 
compensazione 
delle 
spese 
di 
lite. 


Roma 
8 
maggio 
2004 
^L'Avvocato 
dello 
Stato 
Giuseppe 
Fiengoý. 


Causa 
C-107/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Prodotti 
agricoli 
^
Nozione 
di 
ûbiologico» 
e 
di 
ûecologico» 
^Metodo 
di 
produzione 
biologico 
^

Regolamento©(CEE)©n.©2092/91©^Regolamento©(CE)©n.©1804/99©(avv.©
dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


Il©Comiteè 
Andaluz 
de 
Agricoltura 
ha©chiesto©l'annullamento©del©Regio©
decreto©11©maggio©2001,©n.©506,©recante©modifica©al©Regio©decreto©22©ottobre©
1993,©n.©1852,©relativo©al©metodo©di©produzione©biologico©di©prodotti©agricoli©
e©alla©indicazione©di©tale©metodo©sui©prodotti©agricoli©e©sulle©derrate©alimen-
tari©.©

Il©Comiteè 
Andaluz 
de 
Agricoltura 
osserva:©ûEé©la©Commissione©europea©
ad©incarnare©l'interesse©generale©della©Unione©a©fissarne©gli©indirizzi©e©ad©ese-
guire©le©azioni©deliberate©dal©Consiglio©e©dal©Parlamento.©Tra©le©funzioni©della©
Commissione©europea©vi©e©quella©di©garantire©il©rispetto©del©diritto©comunita-
rio©(alla©stregua©della©Corte©di©giustizia).©Cio©significa©che©la©Commissione©
controlla©che©la©legislazione©europea©sia©applicata©correttamente©negli©Stati©
membri©al©fine©di©mantenere©un©clima©di©fiducia©reciproca©tra©gli©Stati©mem-
bri,©gli©operatori©economici©e©i©privati©cittadini.©Vi©e©gia©stato©uno©studio©
approfondito©della©Commissione©sulla©possibilita©di©utilizzare©i©termini©e©
vocaboli©protetti©(``ecologico'',©``biologico'',©``organico'',©``bio'',©``eco''),©che©
questa©Corte©puo©richiedere,©evitando©cos|©che©la©detta©Corte©di©giustizia©
delle©Comunita©europee©debba©esaminare©un©problema©che©dovra©essere©
risolto©in©futuro©nell'ambito©del©procedimento©per©inadempimento©contro©la©
Spagna©per©violazione©del©regolamento©(CEE)©24©giugno©1991,©n.©2092,©e©suc-
cessive©modifiche,©principalmente©quelle©apportate©dal©regolamento©(CE)©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

4/1999ý.©In©definitiva,©il©Comite©,©per©evitare©lungaggini©processuali,©sottoli-
nea©che©le©risposte©alle©domande©presentate©alla©Corte©di©giustizia©delle©
comunita©europee©le©detiene©gia©la©stessa©Commissione©europea©ûnella©sua©
relazione,©ove©sono©specificamente©studiate©e©motivate©con©riferimento©al©
diritto©comunitarioý.©Il©Pubblico©ministero©afferma©che©non©appare©necessa-
rio©adire©la©Corte©di©giustizia©delle©Comunita©europee©gia©che©si©tratta©del©
valore©semantico©di©determinati©vocaboli©e,©nonostante©siano©caratterizzati©
da©un'identica©morfologia©nelle©varie©lingue©comunitarie,©il©loro©significato©e©
ben©distinto©in©ciascuna©di©esse,©fenomeno©del©resto©piuttosto©frequente.©Lo©
stesso©regolamento,©all'articolo©2,©specifica©quale©termine,©tra©ûecologicoý,©
ûbiologicoý©e©ûorganicoý©e©applicato©in©ogni©Paese.©L'amministrazione©ritiene©
inopportuno©un©rinvio©pregiudiziale©e,©data©la©chiarezza©dei©termini©in©cuisi©
esprimono©i©regolamenti©comunitari,©non©violati©in©alcun©modo©dal©Regio©
decreto©n.©506/01.©

IquesitI 


1.©^Se©il©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©24©giugno©1991,©n.©2092,©inte-
grato©dal©regolamento©(CE)©e©del©Consiglio©19©luglio©1999,©n.©1804,©relativo©
al©metodo©di©produzione©biologico©di©prodotti©agricoli©e©alla©indicazione©di©
tale©metodo©sui©prodotti©agricoli©e©le©derrate©alimentari,©consideri©in©tutti©gli©
Stati©membri©i©termini©ûbiologicoý©ed©ûecologicoý,©nonche¨i©loro©prefissi©û©
bio©û©ed©ûecoý,©come©indicazioni©che©suggeriscono©al©compratore©che©il©pro-
dotto©o©gli©ingredienti©sono©stati©ottenuti©in©conformita©delle©norme©sulla©
produzione©biologica.©
2.©^Se©il©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©24©giugno©1991,©n.©2092,©inte-
grato©dal©regolamento©(CE)©e©del©Consiglio©19©luglio©1999,©n.©1804,©relativo©
al©metodo©di©produzione©biologico©di©prodotti©agricoli©e©alla©indicazione©di©
tale©metodo©sui©prodotti©agricoli©e©le©derrate©alimentari,©riservi©necessaria-
mente,©in©tutti©gli©Stati©membri,©i©termini©ûbiologicoý©ed©ûecologicoý,©nonche¨
i©loro©prefissi©ûbioý©e©ûecoý,©ai©prodotti©ottenuti©in©conformita©delle©norme©
stabilite©per©la©produzione©biologica©da©tale©regolamento.©
3.©^Se©l'articolo©2©del©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©24©giugno©1991,©
n.©2092,©integrato©dal©regolamento©(CE)©e©del©Consiglio©19©luglio©1999,©
n.©1804,©relativo©al©metodo©di©produzione©biologico©di©prodotti©agricoli©e©alla©
indicazione©di©tale©metodo©sui©prodotti©agricoli©e©le©derrate©alimentari©riservi©
in©spagnolo©solo©il©termine©ûecologicoý©e©il©suo©prefisso©ûecoý©ai©prodotti©
ottenuti©in©conformita©delle©norme©stabilite©per©la©produzione©biologica©del©
citato©regolamento,©cosicche¨puo©non©essere©in©contrasto©con©quanto©disposto©
dalla©normativa©europea©l'utilizzo©in©Spagna©del©termine©ûbiologicoý©e©del©
suo©prefisso©ûbioý©in©relazione©a©prodotti©non©biologici,©se©l'uso©di©tale©ter-
mine©e©di©tale©prefisso©li©ha©resi©generici©e©non©destinati©a©designare,©in©Spa-
gna,©prodotti©alimentari©con©determinate©caratteristiche©connesse©al©metodo©
di©produzione©biologico.©
NotA 


Le©amministrazioni©interessate©non©hanno©rappresentato©l'interesse©a©pre-

sentare©osservazioni©scritte.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©531 


Causa 
C-108/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Regime 
speciale 
di 
previdenza 
sociale 
per 
i 
lavoratori 
agricoli 
^Requisiti 
^Discriminazioni 
basate 
sul 
sesso 
^Art.©4©direttiva©97/7/CEE©^Sentenza©del©ûTribunal¨
Superior¨de¨Justiziaý¨(Spagna)©emessa©il©19©gennaio©2004©e©notificata©
l'8©aprile©2004©(avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


La©signora,©ricorrente,©richiedeva©la©sua©iscrizione,©come©lavoratrice©
autonoma,©al©Re¨gimen¨Especial¨Agrario¨de¨la¨Seguridad¨Social¨(Regime©spe-
ciale©di©previdenza©sociale©per©i©lavoratori©agricoli),©iscrizione©che©le©veniva©
negata©con©risoluzione©18©luglio©2000©della©Tesoreria¨General¨de¨la¨Seguridad¨
Social,©con©la©motivazione©che©essa©svolge¨lavori¨agricoli¨senza¨che¨questi¨
ultimi¨costituiscano¨il¨suo¨mezzo¨principale¨di¨sussistenza,¨poiche¨suo¨marito¨e©

iscritto¨come¨lavoratore¨autonomo.©Inoltre©veniva©disposta©la©registrazione©
d'ufficio©della©ricorrente©al©Re¨gimen¨Especial¨de¨Trabajadores¨Auto©nomos¨
(regime©speciale©dei©lavoratori©autonomi).©

IquesitI 


1.©^Se©sia©contraria©al©disposto©della©direttiva©19©dicembre©1978,©
79/7/CEE©e,©in©particolare©dell'art.©4©di©quest'ultima,©una©norma©di©diritto©
interno©in©forza©della©quale,©per©potersi©iscrivere©ad©un©regime©speciale©di©pre-
videnza©sociale©dei©lavoratori©agricoli,©oltre©alla©sussistenza©dei©requisiti©di©
carattere©generale,©occorre,©nel©caso©in©cui©il/la©lavoratore/lavoratrice©sia©
coniugato/a,©che©i©redditi©provenienti©dall'attivita©compresa©in©tale©regime©
rappresentino©i©redditi©principali©dei©coniugi,©cioe©quelli©piu©elevati.©
2.©^Se©sia©contraria©al©disposto©della©direttiva©19©dicembre©1978,©
79/7/CEE©e,©in©particolare©dell'art.©4©di©quest'ultima,©una©norma©di©diritto©
interno©in©forza©della©quale,©in©ragione©della©semplice©iscrizione©del©coniuge©
ad©un©altro©regime©di©previdenza©sociale,©il/la©lavoratore/lavoratrice©
agricolo/a©deve©provare©che©i©redditi©provenienti©dall'attivita©compresa©nel©
regime©speciale©di©previdenza©sociale©dei©lavoratori©agricoli©sono©superiori©a©
quelli©del©coniuge,©presumendosi,©in©assenza©di©tale©prova,©che©non©lo©siano.©
Causa 
C-118/04 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
Italiana) 
^Ricorso 
per 
inademp
imento 
notificato 
il 
17 
marzo 
2004 
^Norme 
minime 
per 
la 
protezione 
dei 
suini 
^Direttiva©01/88/CE©recante©modifica©della©direttiva©
91/630/CEE.©(ct©17032/04,©avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
ricorsO 


La©Commissione©ha©chiesto©alla©Corte©di©Giustizia©di©constatare©che©la©
Repubblica©italiana,©non©avendo©adottato©le©disposizioni©legislative,©regola-
mentari©ed©amministrative©necessarie©per©conformarsi©alla©direttiva©
2001/88/CE©del©Consiglio©del©23©ottobre©2001,©recante©modifica©della©diret-
tiva©n.©91/630/CE©che©stabilisce©misure©minime©per©la©protezione©dei©suini©
o,©comunque,©non©avendo©comunicato©tali©disposizioni©alla©Commissione,©e©
venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©imposti©dall'art.©30,©primo©comma,©della©
direttiva©stessa.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

IL 
controricorsO 


û(omissis)©II©Governo©italiano©desidera©rappresentare©alla©Corte©che©la©

direttivainquestionee©statarecepitaconilD.Lgs.20febbraio2004,n.©53,pub-
blicato©sulla©Gazzetta©Ufficiale©del©28©febbraio©2004,©n.©30/L©e©ritualmente©noti-
ficata©alla©Rappresentanza©Permanente©d'Italia©presso©l'Unione©europea©con©
nota©n.©2564©del©1©marzo©2004.©

Tanto©premesso©il©Governo©italiano©auspica©che©la©Commissione©voglia©
rinunciare©al©ricorso,©con©compensazione©di©spese,©atteso©che©la©pubblicazione©
del©decreto©legislativo©in©questione©e©avvenuta©prima©del©deposito©del©ricorso©
presso©la©Corte.©

Roma,©2©aprile©2004©^Avvocato©dello©Stato©Danilo©del©Gaizoý.©

Causa©C-139/04©(Commissione©c/©Repubblica©Austriaca)©^Ricorso©per©cattiva©
applicazione©notificato©il©25©marzo©2004©^Qualita©dell'aria©nell'ambiente©
^Valori©limite©di©particolari©sostanze©(biossido©di©zolfo,©d'azoto...)©^Manc
ata©trasmissione©di©informazioni©^Direttive©99/30/CE©e©96/62/CE©^
Decisione©01/839/CE©(ct©19777/04,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
ricorsO 


La©Commissione©delle©Comunita©Europee©chiedeva©alla©Corte©di©consta-
tare©che©la©Repubblica©Italiana,©avendo©comunicato,©solo©in©parte,©alla©Com-
missione©i©metodi©utilizzati©per©la©valutazione©della©qualita©dell'aria©di©cui©
all'art.©3,©per©quanto©riguarda©le©sostanze©coperte©dalla©direttiva©
1999/30/CE,©e©avendo©inviato,©peraltro©dopo©il©30©settembre©2002,©il©questio-
nario©adottato©dalla©decisione©2001/839/CE,©fornendo©solo©alcune©delle©
informazioni©relative©al©2001,©sulle©sostanze©coperte©dalla©direttiva©
1999/30/CE,©come©previsto©dall'art.©11,©comma©1,©lettera©a),©sottoparagra-
fi©i),©ii)©e©comma©1©lettera©b),©della©direttiva©1996/62/CE,©e©venuta©meno©
rispettivamente©agli©obblighi©derivanti©dall'articolo©11©della©direttiva©
1996/62/CE,©in©combinazione©con©l'articolo©4,©comma©1©della©stessa©direttiva©
e©con©la©direttiva©1999/30/CE©e©agli©obblighi©derivanti©dall'art.©11©delle©diret-
tiva©1996/62/CE©in©combinazione©con©l'art.©4©comma©1©della©stessa©direttiva,©
con©la©direttiva©1999/30/CE©e©con©l'articolo©1©della©decisione©2001/839/CE.©
La©Commissione©ha©richiesto©altres|©la©condanna©alle©spese©del©giudizio.©

IL 
controricorsO 


û(omissis)©In©sintesi,©le©inadempienze©contestate©al©Governo©italiano©
riguardano©la©parziale©comunicazione©dei©metodi©utilizzati©per©la©valutazione©
preliminare©della©qualita©dell'aria,©di©cui©all'articolo©5©della©direttiva©
1996/62/CE,©per©le©sostanze©coperte©dalla©direttiva©1999/30/CE©e©la©incom-
pleta,©oltre©che©tardiva,©comunicazione©dei©dati©della©qualita©dell'aria©relativi©
all'anno©2001,©secondo©il©questionario©previsto©dalla©decisione©2001/839/CE,©ai©
sensi©dell'articolo©11©della©direttiva©1996/62/CE.©

Fermo©restando©il©ritardo©con©il©quale©l'Italia©ha©trasmesso©alla©Commis-
sione©europea©i©dati©e©le©informazioni©previsti©dall'articolo©11©della©direttiva©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©533 


1996/62/CE©rispetto©ai©termini©stabiliti,©attualmente©si©puo©tuttavia©affermare©

che©tutte©le©comunicazioni©oggetto©della©contestazione©e©del©ricorso©sono©state©

regolarmente©effettuate.©
Si©riassumono,©brevemente©qui©di©seguito,©le©modalita©di©comunicazione©di©

quanto©richiesto©dalla©Commissione©europea:©
a)©in©data©10©ottobre©2003,©il©Ministero©dell'Ambiente©e©della©tutela©del©

territoriohatrasmessoperviadiplomatica,connotan.©7333/UL/2003,laprima©

parte©della©documentazione©in©questione,©e©piu©precisamente:©
i©questionari©2001©delle©Regioni©Emilia©Romagna,©Lazio,©Liguria,©

Lombardia,©Marche,©Piemonte,©Toscana,©Valle©d'Aosta©e©Veneto©e©della©Provin-

cia©autonoma©di©Trento;©
i©questionari©2002©delle©Regioni©Emilia©Romagna,©Lazio,©Liguria,©

Lombardia,©Marche,©Piemonte©e©Valle©d'Aosta©e©della©Provincia©autonoma©di©

Trento;©
i©metodi©utilizzati©per©la©valutazione©preliminare©della©qualita©dell'aria©

delle©Regioni©Liguria,©Lombardia,©Marche,©Piemonte,©Toscana©e©valle©d'Aosta©

e©della©Provincia©autonoma©di©Trento;©
b)©indata19©marzo2004,©conlettera©UL/2004/2087,ilMinisterodell'am-

bienteedellatuteladelterritoriohainoltre©trasmesso,©sempreperviadiplomatica:©
i©questionari©relativi©all'anno©2001©di©tutte©le©Regioni©e©Province©auto-

nome,©completandopercio©ilprecedente©invio;©
una©sintesi©dei©metodi©utilizzati,©per©la©valutazione©preliminare©della©

qualita©dell'aria,©da©tutte©le©Regioni©e©Province©autonome.©
Tuttiidati©trasmessisonostatianchepubblicatisulsito©delMinistero©del-

l'Ambiente©e©della©Tutela©del©Territorio©e©sono©liberamente©consumabili©da©citta-

dini©ed©enti.©
Sulla©base©di©tali©risultanze©si©confida©che©la©Commissione©voglia©aderire©

alla©declaratoria©di©cessazione©della©materia©del©contendere,©con©compensazione©

delle©spese©di©lite.©
Roma©8©maggio©2004©^L'Avvocato©dello©Stato©Giuseppe©Fiengoý.©

Causa©C-144/04©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Lavoro©a©tempo©determ
inato©^Parita©di©trattamento©^Ragione©obiettiva©^Direttive©
1999/70/CEe2000/78/CE.©Ordinanzadell'Arbeitsgericht©Munchen©(Ger-
mania)©notificata©l'11©maggio©2004©(cs©29426/04,©avv.©dello©Stato©D.©
Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


La©controversia©verte©su©un©contratto©di©lavoro©a©tempo©determinato©stipu-
lato©con©un©lavoratore©di©54©anni.©Per©la©normativa©tedesca©la©limitazione©di©
tempo©del©contratto©con©lavoratori©anziani©si©fonda©sull'art.©14,©n.©3,©quarta©
frase,©in©combinato©disposto©con©la©prima©frase,©del©TzBfG©(legge©sul©lavoroa©
tempo©parziale©e©a©tempo©determinato)©in©quanto©il©lavoratoreha©piu©di©52©anni.©

II©ricorrente©ritiene©che©tale©disciplina©nazionale©contrasti©con©la©norma-
tiva©comunitaria,©ed©in©particolare©con©le©direttive©1999/70/CE©e©
2000/78/CE.©Egli©chiede©pertanto©che©il©contratto©a©tempo©determinato©sia©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dichiarato©inefficace©e©sia©in©corso©un©rapporto©di©lavoro©a©tempo©indetermi-
nato.©Il©convenuto©dal©canto©suo,©fa©valere©che©esiste©una©ragione©obiettiva©
che©sottende©alla©conclusione©di©tale©contratto,©proprio©per©il©fatto©che©i©lavo-
ratori©anziani©risultano©difficilmente©collocabili©sul©mercato©del©lavoro,©e©que-
sto©in©osservanza©della©clausola©5©dell'allegato©alla©direttiva©1999/70/CE,©
che©stabilisce©per©gli©Stati©membri©di©prevedere©misure©legislative©per©evitare©
gli©abusi©derivanti©da©una©successione©di©rapporti©di©lavoro©a©tempo©determi-
nato.©Questa©ragione©obiettiva©giustificherebbe©anche©la©disparita©di©tratta-
mento©prevista©dall'art.©6,©n.©1,©lett.©a),©della©direttiva©2000/78/CE.©

IquesitI 


1.©^a) 
Se©la©clausola©8,©n.©3,©dell'accordo©quadro©(direttiva©del©Consiglio©
28©giugno©1999,©1999/70/CE,©relativa©all'accordo©quadro©CES,©UNICE©e©
CEEP©sul©lavoro©a©tempo©determinato)©debba©essere©interpretata©nel©senso©
che©nell'ambito©della©sua©attuazione©nell'ordinamento©interno©essa©vieta©una©
reformatio 
inpeius 
attraverso©un©abbassamento©dell'eta©da©60©a©58©anni;©
b) 
Se©la©clausola©5,©n.©1,©dell'accordo©quadro©(direttiva©del©Consiglio©
28©giugno©1999,©1999/70/CE,©relativa©all'accordo©quadro©CES,©UNICE©e©
CEEP©sul©lavoro©a©tempo©determinato)©debba©essere©interpretata©nel©senso©
che©essa©osta©ad©una©normativa©nazionale©la©quale©^come©quella©controversa©
nel©caso©di©specie©^non©contenga©alcuna©limitazione©ai©sensi©delle©tre©alterna-
tive©previste©al©n.©1;©

2.©^Se©l'art.©6©della©direttiva©del©Consiglio©27©novembre©2000,©
2000/78/CE,©che©stabilisce©un©quadro©generale©per©la©parita©di©trattamento©
in©materia©di©occupazione©e©condizioni©di©lavoro,©debba©essere©interpretato©
nel©senso©che©esso©osta©ad©una©normativa©nazionale©la©quale©^come©quella©
controversa©nel©caso©di©specie©^consenta©di©concludere©contratti©a©tempo©
determinato©con©lavoratori©che©abbiano©compiuto©i©52©anni©in©assenza©di©
una©ragione©obiettiva,©cos|©derogando©al©principio©della©necessaria©presenza©
di©una©ragione©obiettiva;©
3.©^Se,©nel©caso©in©cui©una©delle©precedenti©questioni©venga©risolta©affer-
mativamente,©il©giudice©nazionale©debba©disapplicare©la©normativa©nazionale©
contrastante©con©il©diritto©comunitario©e©se©trovi©quindi©applicazione©il©princi-
pio©generale©di©diritto©interno©secondo©cui©un©contratto©di©lavoro©a©tempo©
determinato©e©ammissibile©solo©in©presenza©di©una©ragione©obiettiva.©
Causa 
C-148/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Misure 
fiscali 
per 
le 
banche 
e 
le 
fondazioni 
bancarie 
^Decisione©della©Commissione©europea©

n.©2002/58/CE©^Compatibilita©con©il©diritto©comunitario©^Principio©di©
affidamento,©certezza©del©diritto©e©proporzionalita©(avv.©dello©Stato©
M.©Fiorilli).©
IL 
fattO 


1.©^Sulla©base©della©legge©di©delega©al©Governo©del©23©dicembre©1998,©
n.©461©per©il©riordino©della©disciplina©fiscale©delle©operazioni©di©ristruttura-
zione©del©settore©bancario,©il©decreto©legislativo©17©maggio©1999,©n.©153©ha©
introdotto©benefici©e©vantaggi©per©favorire©una©piu©completa©ristrutturazione©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©535 


e©consolidamento©del©settore©bancario.©In©particolare,©la©riduzione©al©12,50%©
dell'aliquota©dell'imposta©sul©reddito©IRPEG©per©le©banche©che©effettuano©
fusioni©o©analoghe©operazioni©di©ristrutturazione©per©cinque©periodi©d'impo-
sta©consecutivi,©a©condizione©che©gli©utili©siano©destinati©a©una©Riserva©Spe-
ciale©non©distribuita©per©un©periodo©di©tre©anni.©Detti©utili©non©possono©supe-
rare©l'1,20%©della©ûdifferenza©tra©la©consistenza©complessiva©dei©crediti©e©dei©
debiti©delle©banche©che©hanno©partecipato©alla©fusione©e©l'aggregato©della-
maggiore©bancaý©che©ha©partecipato©a©tale©operazione;©agevolazioni©fiscali©
per©le©operazioni©di©fusione©e©concentrazione©realizzate©negli©anni©dal©1998©
al©2004©incluso.©La©Commissione©europea©con©decisione©n.©2002/581/©CE©
dell'©11©dicembre©2001©ha©stabilito©che©tali©agevolazioni©non©sono©compatibili©
con©il©Mercato©comune,©ai©sensi©dell'articolo©87©del©Trattato©CE,©perche¨:©
1) 
concedono©vantaggi©fiscali©per©le©fusioni©bancarie©a©talune©imprese©per-
mettendo©loro©di©raggiungere©una©maggiore©dimensione©in©seguito©all'opera-
zione©di©fusione©e©di©trarre©vantaggio©dall'economia©di©scala©a©un©costo©
ridotto;©2) 
il©vantaggio©e©concesso©mediante©rinuncia©alla©percezione©di©
entrate©tributarie©da©parte©dello©Stato©italiano,©ossia©tramite©risorse©dello©
Stato,©e©tale©aiuto©influisce©sugli©scambi©tra©Stati©membri©perche¨facilita©l'e-
spansione©all'estero©di©banche©italiane©e©rende©piu©ardua©l'entrata©delle©ban-
che©estere©in©Italia.©L'articolo©4©della©predetta©Decisione©cos|©dispone:©û1)©l'I-
talia 
adotta 
tuttiiprovvedimentinecessariperrecuperaredaibeneficiari 
l'aiuto 
concesso 
in 
base 
al 
regime 
di 
cui 
all'articolo 
1 
e 
giaà 
posto 
illegalmente 
a 
loro 
disposizione. 
2) 
Il 
recupero 
viene 
eseguito 
senza 
indugio 
secondo 
le 
procedure 
del 
diritto 
interno, 
a 
condizione 
che 
queste 
consentano 
l'esecuzione 
immediata 
ed 
effettiva 
della 
decisione. 
L'aiuto 
da 
recuperare 
comprende 
gli 
interessi, 
che 
decorronodalladataincuil'aiutoeà 
divenutodisponibileperibeneficiarifinoa 
quello 
del 
suo 
effettivo 
recupero. 
Gli 
interessi 
sono 
calcolati 
sulla 
base 
del 
tasso 
di 
riferimento 
utilizzato 
per 
il 
calcolo 
dell'equivalente 
sovvenzione 
nell'ambito 


degli 
aiuti 
afinalitaà 
regionaleý. 


2.©^La©Unicredito©Italiano©s.p.a.©ha©impugnato©il©silenzio©rifiuto©della©
Agenzia©delle©Entrate©^Ufficio©di©Genova©1©^in©relazione©all'istanza©di©rim-
borso©del©versamento©delle©imposte©e©degli©interessi©per©complessivi©
euro©244.712.646,©05©e©per©quanto©la©societa©ricorrente©ha©fruito©per©le©agevo-
lazioni©previste©dagli©articoli©22©e©23©del©decreto©legislativo©153/1999.©Eccepi-
sce©la©ricorrente©che©il©silenzio©opposto©dall'ufficio©e©illegittimo©e©che©la©
societa©ha©diritto©al©rimborso©per©i©seguenti©motivi:©1) 
Il©provvedimento©cen-
surato©dalla©Commissione©europea©non©e©altro©che©il©proseguimento©di©leggi,©
che©non©erano©state©censurate©dalla©Commissione©delle©Comunita©europee,©
aventi©l'obiettivo©di©ammodernare©e©ristrutturare©il©settore©bancario©fermo©
alla©legge©bancaria©del©1936.©2) 
Il©provvedimento©normativo©censurato©dalla©
Commissione©europea©non©e©lesivo©della©concorrenza©e©del©mercato,©perche¨
tutte©le©banche©^comprese©le©filiali©delle©banche©estere©^possono©usufruire©
delle©agevolazioni©fiscali,©mentre©la©disparita©del©trattamento©rispetto©agli©
altri©settori©di©attivita©,©si©giustifica©per©la©natura©e©struttura©del©sistema©ban-
cario.©3) 
Il©provvedimento©di©recupero©viola©il©principio©della©irretroattivita©
delle©leggi©tributarie,©che©nell'ordinamento©italiano©si©fonda©sul©principio©
costituzionale©della©capacita©contributiva©e©della©riserva©di©legge,©nonche¨il©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

principio©del©legittimo©affidamento©e©della©certezza©del©diritto.©4) 
La©deci-
sione©della©Commissione©europea©che©configura©il©decreto©legislativo©
153/1999©come©ûaiuto©di©Statoý©e©in©contrasto©con©i©precedenti©orientamenti©
della©Commissione©medesima.©5) 
L'articolo©1©del©decreto©legge©282/2002,©
convertito©in©legge©27/2003,©essendo©norma©di©attuazione©di©una©decisione©
illegittima©della©Commissione©deve©essere©disapplicato.©In©subordine,©la©
societa©ricorrente©chiede©che©sia©sollevata©questione©pregiudiziale©di©validita©
e/o©di©interpretazione©ai©sensi©dell'articolo©234©del©Trattato.©

IquesitI 


1.©^Se©la©decisione©della©Commissione©delle©Comunita©europee©
n.©2002/581/CE©del©11©dicembre©2001©(in©GUCE 
L©184©del©13©luglio©2002)©
sia©invalida©ed©incompatibile©con©il©diritto©comunitario,©in©quanto©le©disposi-
zioni©della©legge©Ciampi©e©del©relativo©decreto©legislativo©riguardante©le©ban-
che,©contrariamente©a©quanto©ritenuto©dalla©Commissione©CE,©sono©compati-
bili©con©il©mercato©comune©e,©comunque,©rientrano©nelle©deroghe©di©cui©all'ar-
ticolo©87,©paragrafo©3,©lettere©b) 
e©c) 
del©Trattato©CE.©
2.©^Se,©in©particolare,©l'articolo©4©della©citata©decisione©sia©invalido©ed©
incompatibile©con©il©diritto©comunitario,©in©quanto©la©Commissione:©a) 
ha©
violato©il©dovere©di©fornire©adeguata©motivazione©ai©sensi©dell'articolo©253©
delle©Trattato©CE;©e/o©b) 
ha©violato©il©principio©di©legittimo©affidamento;©
e/o©c) 
ha©violato©il©principio©di©proporzionalita©.©
3.©^In©ogni©caso©se©la©corretta©interpretazione©degli©articoli©87©e©seguenti©
del©Trattato©CE,©dell'articolo©14©del©Regolamento©CE©n.©659/1999©ed©i©prin-
cipi©generali©del©diritto©comunitario©e©segnatamente©di©quelli©richiamatiin©
motivazione,©ostino©all'applicazione©dell'articolo©1©del©decreto©legge©
24©dicembre©2002,©n.©282©(convertito©in©legge©21©febbraio©2003,©n.©27,©recante©
ûDisposizioni©urgenti©in©materia©di©adempimenti©comunitari©fiscali,©di©riscos-
sione©e©di©procedure©di©contabilita©ýin©Suppl. 
ord. 
n.©29©alla©Gazzetta 
Ufficiale 
n.©44©del©22©febbraio©2003).©
NotA 


Il 
Governo 
ha 
presentato 
osservazioni 
scritte. 
Si 
sono 
ribaditi 
i 
motivi 
di 


illegittimitaà 
della 
decisione 
della 
Commissione 
svolti 
nel 
ricorso 
diretto 
alla 


Corte 
di 
Giustizia 
(Causa 
C-66/02). 
In 
relazione 
aiprofili 
dei 
quesiti 
che 
atten-

gono 
ai 
rapporti 
tra 
i 
beneficiari 
delle 
agevolazionefiscali 
e 
Stato 
membro, 
si 
eà 


dedotto: 
1. 
^la 
infondatezza 
dell'assunto 
della 
non 
applicabilitaà 
dell'articolo 
1 


del 
decreto 
legislativo 
282/2002, 
in 
quanto 
norma 
di 
attuazione 
di 
una 
decisione 


illegittima 
della 
Commissione: 
trattandosi 
di 
atto 
emesso 
da 
una 
Istituzione 


sopranazionalee©attodovutochepotraà 
esseredisapplicatosoloaseguitodell'ac-

certamento 
della 
illegittimitaà 
della 
decisione 
della 
Commisione; 
2. 
^la 
assenza 


di 
fondamento 
giuridico 
dell'eccezione 
di 
lesione 
del 
disposto 
dell'articolo 
14 


delregolamentodiproceduraintemadiaiutidiStato(Reg. 
CEn.659/1999), 


che 
consente 
di 
escludere 
il 
recupero 
nel 
caso 
siano 
riscontrate 
ûcircostanze 


eccezionaliý; 
3. 
^la 
assenza 
di 
fondamento 
giuridico 
dell'argomentazione 


basata 
sulla 
non 
applicabilitaà 
retroattiva 
delle 
disposizioni 
di 
un 
atto 
comunita-

rio: 
l'articolo 
4 
della 
decisione 
in 
esame 
dispone 
il 
recupero 
dell'imposta 
ûsenza 


indugioý, 
secondo 
le 
procedure 
di 
diritto 
interno, 
a 
condizione 
che 
questecon-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©537 


sentano©l'esecuzione©immediata©ed©effettiva©della©decisione,©con©corresponsione©

degli©interessi©che©decorrono©dalla©data©in©cui©l'aiuto©e©divenuto©disponibile©per©

i©beneficiari.©

Causa©C-154/04©e©155/04©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Integratori©
alimentari©^Sostanze©non©consentite©^Libera©circolazione©delle©merci©^
Principi©di©proporzionalita©e©sussidiarieta©^Direttiva©2002/46/CE©^
Ordinanza©della©High©Court©ofJustice©(Inghilterra©e©Galles)©notificata©il©
25©maggio©2004©(cs©31428/04©e©31429/04,©avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


La©presente©domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©e©sorta©nell'©ambito©di©
due©distinti©procedimenti©pendenti©dinanzi©alla©High©Court©of©England©and©
Wales,©volti©ad©ottenere©l'annullamento©della©normativa©nazionale©di©attua-
zione©delle©disposizioni©della©direttiva©che©secondo©le©ricorrenti©introducono©
restrizioni©al©commercio©delle©ûsostanze©non©consentiteý.©

Le©ricorrenti©in©entrambi©i©procedimenti©sostengono©che©le©restrizioni©
agli©scambi©di©ûsostanze©non©consentiteý©introdotte©dagli©artt.©3,©4©e©15,©
lett.©b),©della©direttiva©sono©contrarie©al©diritto©comunitario©e©che©pertanto©i©
detti©articoli©dovrebbero©essere©annullati.©

IquesitI 


1.©^Se©l'art.©95©CE©costituisca©un©valido©e/o©sufficiente©fondamento©nor-
mativo©per©l'adozione©delle©restrizioni©agli©scambi©commerciali©delle©
ûsostanze©non©consentiteý©introdotte©dagli©artt.©3,©4,©n.©1,©e©15,©lett.©b),©della©
direttiva.©
2.©^Se©gli©eventuali©effetti©reali©o©potenziali©sugli©scambi©commerciali©
delle©disposizioni©della©direttiva©violino©una©serie©di©norme©primarie©del©
diritto©comunitario©attinenti©in©particolare:©
a)©alla©libera©circolazione©delle©merci; 
b)©alla©politica©commerciale©comune; 
c)©ai©principi©generali©di©proporzionalita©,©parita©di©trattamento©e©sussi


diarieta©;©
d)©alla©tutela©dei©diritti©fondamentali;©e©all'obbligo©di©motivazione.©

Causa©C-187/04©^Commissione©contro©Repubblica©italiana©^Ricorso©per©inad
empimento©^Norme©per©l'aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©lavori©
^Direttiva©93/37/©CEE©(avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


La©Commissione©delle©Comunita©europee©chiede©che©si©accerti©che©la©
Repubblica©italiana,©avendo©l'ANAS©s.p.a.©affidato©la©concessione©di©costru-
zione©e©gestione©dell'autostrada©denominata©ûPedemontana©Veneta©Ovestý©
alla©societa©per©l'autostrada©Brescia©^Verona©^Vicenza©^Padova©s.p.a.©
mediante©concessione©diretta©attuata©a©mezzo©di©una©convenzione©stipulata©
il©7©dicembre©1999©non©preceduta©da©pubblicazione©di©un©bando©di©gara,©
senza©che©ne©ricorressero©i©presupposti,©e©venuta©meno©agli©obblighi©che©le©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

incombono©in©virtu©della©direttiva©93/776/©CEE©del©Consiglio©del©14©giugno©
1993©che©coordina©le©procedure©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©
lavori©e,©in©particolare,©dei©suoi©articoli©3,©paragrafo©1©e©11,©paragrafi©3,6,©7.©

LE 
difesE 


Il©Governo©ha©controdedotto©come©segue.©
û(...)©3.©^Descrizione©dell'intervento.©Il©ûraccordo©autostradale©tra©l'auto-
stradaA©4e©la©Valtrompiaýsiprefigge©l'obiettivo©direalizzare©un©collegamento©

rapido©efunzionale©della©Valle©Trompia©e©della©Valle©Gobbia©all'autostrada©A4©

ed©al©sistema©della©grande©viabilita©dell'area©metropolitana©di©Brescia.©Esso©e©

composto©da©un©ramo©che©si©sviluppa©a©nord©di©Concesio©e©che©raccoglie©il©traf-

fico©dell'alta©Valle©Trompia©e©della©Valle©Gobbia©(denominato,©per©brevita©,©

tronco©Concesio©^Lumezzane)©mentre©a©sud©di©Concesio©il©tracciato©si©divide©

in©due©rami©dei©quali,©uno©dirige©verso©il©casello©autostradale©di©Ospitaleto©

(tronco©Concesio-Ospitaletto),©eduno©verso©Brescia©(tronco©Concesio-Brescia).©

Il©tronco©Concesio-Brescia©raggiunge©l'autostrada©A4©congiungendosi©e©sovrap-

ponendosi©alla©tangenziale©ovest©di©Brescia©che©presenta©due©corsie©per©senso©di©

marcia©e,©per©la©quale,©nello©stesso©progetto©del©raccordo©autostradale©sono©pre-

visti©interventi©di©riqualificazione.©Dall'interconnessione©tra©la©tangenziale©ovest©

e©la©tangenziale©sud©di©Brescia©sono©raggiungibili©i©caselli©di©Brescia©ovest,©Bre-

scia©centro©e©Brescia©est,©utilizzando©un©tratto©della©stessa©tangenziale©sud,©gia©

dotata©di©due©corsieper©senso©di©marcia.©Il©tronco©Concesio-Lumezzane©e©intera-

mente©innuovasedeepotra©essere©utilizzato©degliutenti©in©alternativa©allavia-

bilita©esistente.©Per©il©tronco©Concesio-Ospitaletto©e©prevista©la©riqualificazione©

di©un©tracciato©stradale©esistente©(la©strada©provinciale©SP©19).©Nel©tronco©

Concesio-Brescia©sono©previsti©sia©tratti©in©nuova©sede,©sia©interventi©di©riqualifi-

cazione©dell'esistente©tangenziale©ovest©di©Brescia.©La©lunghezza©complessiva©

degli©interventi©e©di©circa©31©chilometri©con©riqualificazione©di©tratti©di©viabilita©

gia©esistente©e©realizzazione©di©nuovi©tratti©per©16©chilometri©circa.©La©sezione©

stradale©scelta©prevede©due©corsie©per©ogni©senso©di©marcia©ad©eccezione©della©

parte©terminale©del©tronco©Concesio©Lumezzane©dove,©per©circa©6,©5©chilometri,©

la©sezione©presenta©una©corsia©per©ogni©senso©di©marcia.©Tutti©gli©svincoli©sono©

privi©di©sistemi©di©esazione,©mentre©e©prevista©la©riscossione©di©un©pedaggiofor-

fettariopresso©una©barriera©automatizzata©ubicata©in©itinere©all'inizio©del©tronco©

Concesio-Lumezzane.©L'intervento©rientra©nelle©opere©strategiche©di©interesse©

nazionale©ai©sensi©della©legge©n.©443/2001©(legge©ûobiettivoý)©come©da©elenco©

della©delibera©CIPE©n.©121©del©21©dicembre©2001.©

4.©^Presupposti©normativi.©La©applicabilita©della©normativa©comunitaria©
in©materia©di©appalti©di©lavoripubblicipresuppone©la©verifica©in©concreto©dell'in-

teresse©alla©comparazione©tra©l'interesse©pubblico©alla©realizzazione©della©costru-

zione©e©l'interesse©alla©concorrenza©nel©mercato©di©riferimento.©La©legittimita©

delladecisionedicostruireun'operapubblica,©cherilevaaifinidell'apprezza-

mentodell'interessepubblicodacompararenellafattispecieconcreta©con©l'inte-

resse©concorrenziale©del©singolo©imprenditore©operante©nel©mercato©di©riferi-

mento,©deve©essere©rinvenuta©nella©legge.©In©Italia,©la©costruzione©di©autostrade©

e©affidataperleggeallaANAS,©cheivipuo©provvederedirettamenteomediante©

affidamento©in©concessione©a©enti©pubblici©e©privati©(...)©la©legge©28©aprile©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©539 


1971,©n.©287©(modifiche©ed©integrazioni©all'attuale©legislazione©autostradale)©

prevede©all'articolo©11©la©sospensione©delle©concessioni©per©la©costruzione©di©

autostrade©e©l'articolo©18©bis©della©legge©16©ottobre©1975,©n.©492©ha©aggiunto©la©

sospensione©della©costruzione©(evidentemente©anche©da©parte©dell'ANAS)©di©

nuove©autostrade©o©tratte©autostradali©e©di©trafori©di©cui©nonfosse©stato©effet-

tuato©l'appalto©ûancorche¨assentiti©amministrativamenteý.©Ne©deriva©che©sostan-

zialmente©le©societa©concessionarie©di©costruzione©e©gestione©delle©autostrade,©

ove©abbiano©esaurito©la©realizzazione©di©tratte©a©suo©tempo©affidate©sono©dive-

nutesoprattutto©concessionariedelsolo©esercizio©delsistemaautostradale.©Altra©

conseguenza©e©che©e©necessaria©una©apposita©previsione©di©legge©per©la©realizza-

zione©di©nuovi©tratti©autostradali.©In©tale©contesto©la©legge©12©agosto©1982,©

n.©531,©chedeveritenersileggefondamentaleperl'ordinamentodelsettoreauto-
stradale,©dopo©aver©definito©all'articolo©1©la©natura©dei©singoli©collegamenti©viari©

(distinguendo©l'autostrada©dalle©strade©che©congiungono©la©rete©viaria©principale©

internazionale),©per©quanto©qui©interessa,©prevede©espressamente©numerose©dero-

ghe©al©divieto©posto©dall'articolo©18©bis©della©legge©492/1975©disponendo©la©rea-

lizzazione©di©nuovi©interventi©e©completamenti©autostradali©(articoli©5,6,©7,©8,©9,©

11©comma©1©lettera©c)©affidati©alle©societa©concessionarie.©Invero,©con©norma©

interpretativa,©l'articolo©14©dispone©che©la©sospensione©della©costruzione©di©auto-

strade©di©cui©l'articolo©18-bis©citato©ûdeve©intendersi©riferita©ai©soli©lavori©di©

primo©impianto©con©esclusione©degli©eventuali©successivi©interventi©di©adegua-

mento,©tra©i©quali©la©realizzazione©di©corsie©aggiuntive,©di©connessioni©varie©e©di©

raccordi©che©sia©richiesta©da©esigenze©relative©alla©sicurezza©del©traffico©e©mante-

nimento©del©livello©del©servizioý.©La©disposizione©e©stata©interpretata©nel©senso©

che©i©lavori©di©ammodernamento,©ampliamento©e©completamento©dell'autostrada©

in©esercizio©(quali©le©terze©corsie,©le©corsie©aggiuntive,©i©raccordi©autostradali,©le©

connessioni©tra©le©varie©autostrade,©nonche¨la©viabilita©di©adduzione©ai©trafori©

alpiniesistentiegia©finanziati,©aivalichidiconfineelaviabilita©alserviziodelle©

grandi©aree©metropolitane)©sono©fuori©della©sospensione©limitata©alla©fase©della©

costruzione©di©nuove©autostrade,©in©quanto©ricomprese©dal©legislatore©tragli©

interventi©riguardanti©il©corretto©ed©adeguato©esercizio©della©rete©autostradale©

esistente©epercio©rientrante©sostanzialmente©tra©i©compitigestionalidelconces-

sionario,©in©quanto©opere©che©consentono©una©migliore©funzionalita©della©rete©

autostradale©ûesistenteý©e©ricomprese©pertanto©nella©originaria©concessione,©

ovviamente©da©integrare©soprattutto©nella©parte©del©piano©finanziario©attraverso©

apposite©convenzioni©aggiuntive©secondo©le©disposizioni©vigenti©in©materia©di©

revisione©delle©concessioni©autostradali,©dipianifinanziari©e©di©tarif
ffe©autostra-

dali.©La©norma©dell'articolo©14©la©legge©531/1982©e©norma©speciale©rispetto©le©

disposizioni©generali©in©materia©di©costruzioni©autostradali.©La©concessione©di©

tali©lavori©non©e©dunque©sul©mercato©(costruzioni©stradali)©in©quanto©sono©parti©

dell'originariaconcessione,©epertantoadessanontrovaapplicazioneladirettiva©

93/37/CEE.©

5.©^La©vigente©convenzione©ANAS/societa©autostrada©Brescia-VeronaV
icenza-Padova©(...)©
6.©^Caratterizzazione©dell'intervento©in©termini©funzionali©e©economici.©
L'ANAS©ha©qualificato©l'infrastruttura©autostradale©in©parola,©quale©ûraccordo©
autostradale,©tra©autostrada©A©4©e©la©Valtrompiaý,©ovvero©opera©priva©di©una©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

autonoma¨funzionalita©¨e¨priva¨di¨uno¨specifico¨bacino¨di¨utenza¨aggiuntivo.¨

Sono¨state¨svolte¨dall'ANAS¨accurate¨valutazioni¨specifichefinalizzate¨a¨verifi-

care¨la¨possibilita©¨dell'intervento¨di¨autofinanziamento,¨nel¨caso¨lo¨stesso¨inter-

ventofosseoggettodiunaautonomaconcessione,¨assumendocomeparametri¨

di¨riferimento¨quelli¨che¨erano¨a¨disposizione¨al¨momento¨della¨stipula¨della¨

nuovaconvenzioneconlasocieta©¨Brescia-Padova.Eéstatosviluppatolo``scena-

rio¨1''¨relativo¨all'ipotesi¨di¨una¨autonoma¨concessione¨con¨glistessiparametri¨

inseriti¨nel¨Piano¨Finanziario¨1999-2004¨allegato¨alla¨predetta¨Convenzione,¨

nonche¨lo¨``scenario¨2''¨che,¨a¨differenza¨dei¨precedenti,¨considera¨le¨tariffe¨di¨

pedaggio¨piu©¨elevate,¨nonche¨il¨tempo¨di¨costruzione¨strettamente¨necessario¨

sotto¨l'aspetto¨tecnico,¨e¨cioe©¨quattro¨anni.¨(...).¨Dalle¨valutazioni¨effettuate¨e©¨

emerso,¨con¨tutta¨evidenza,¨che¨se¨il¨Raccordo¨autostradale¨fosse¨oggetto¨di¨

una¨concessione¨autonoma¨non¨consentirebbe¨il¨recupero¨dei¨costi¨di¨investi-

mento¨nei¨trent'anni¨di¨concessione¨ipotizzata.¨Di¨nessuna¨utilita©¨sarebbe,¨

altres|©,¨un¨tempo¨ancora¨piu©¨lungo¨di¨durata¨della¨concessione,¨in¨quanto¨la¨

liquidita©¨necessaria¨nella¨fase¨di¨realizzazione¨non¨potrebbe¨essere¨comunque¨

garantita.¨(...).¨Si¨puo©¨pertanto¨concludere¨che¨la¨realizzazione¨del¨raccordo¨

autostradale¨tra¨l'autostrada¨A¨4¨e¨la¨Valtrompia¨non¨risulta¨un¨investimento¨

fattibilesotto¨l'aspettofinanziario¨e¨che¨la¨eventualegara¨diappaltoper¨l'asse-

gnazione¨dell'autonoma¨concessione¨risulterebbe¨verosimilmente¨priva¨di¨con-

correntioporterebbealfallimentodell'aggiudicatarioconcessionario.¨Viceversa¨

laSocieta©Brescia-Padovapotra©farfronteatalerealizzazione,¨chesiribadisce¨

essere¨pesantemente¨in¨perdita,¨solo¨razionalizzando¨e¨assorbendo¨una¨parte¨

dei¨costi¨con¨la¨propria¨struttura¨esistente¨e¨distribuendo¨l'onere¨di¨investimento¨

sull'intero¨Piano¨Finanziario.¨Cio©¨e©¨reso¨possibile¨dalla¨presenza¨prevalente¨di¨

azionariato¨pubblico¨costituito¨dagli¨Enti¨locali,¨i¨soli¨che¨possono¨permettersi¨

diprivilegiare¨l'assetto¨del¨territorio¨a¨discapito¨del¨livello¨di¨utili¨da¨distribuire.¨

Peraltro¨essi,¨come¨rilevato,¨al¨momento¨del¨subentro,¨a¨seguito¨di¨gara¨ad¨evi-

denza¨pubblica,¨di¨un¨nuovo¨concessionario¨recupereranno¨almeno¨le¨quote¨degli¨

investimenti¨non¨ammortizzati¨al¨2013.¨

7.¨^Qualificazione¨dei¨lavori¨relativi¨al¨raccordo¨A/Montebello-A31/-
Tiene¨(ovvero¨Autostrada¨Pedemontana¨Ovest)¨come¨ûoperaý¨ai¨sensi¨dell'ar-
ticolo¨1,¨lettera¨c),¨della¨direttiva¨n.¨93/37/CEE.¨
Non¨si¨puo©¨negare¨che¨la¨direttiva¨93/37/CEE¨abbia¨assimilato¨l'affida-
mento¨della¨concessione¨di¨costruzione¨e¨gestione¨a¨quello¨dei¨lavori,¨con¨il¨con-
seguenteobbligodellapubblicita©.Cio©¨chee©¨ingioco,inquestocaso,pero©¨e©¨la¨
definizionestessadioperadaassoggettareaproceduradigara,¨ovverol'appro-
fondimento¨se¨nel¨caso¨specifico¨del¨raccordo¨autostradale¨tra¨la¨A¨4¨e¨la¨Val-
trompia,¨si¨configuri¨o¨meno¨l'ipotesi¨dell'articolo¨1¨lett.¨c)¨della¨direttiva¨
93/37/¨CEE¨:¨ûc)¨Si¨intende¨per¨``opera''¨il¨risultato¨di¨un¨insieme¨di¨lavori¨
edilizi¨o¨di¨genio¨civile¨che¨di¨per¨se¨esplichi¨una¨funzione¨economica¨o¨tec-
nica.ý¨Si¨deve¨verificare¨in¨altri¨termini,¨se¨il¨raccordo¨autostradale¨in¨parola¨
esplichio¨meno¨una¨autonomafunzione¨tecnica¨oppure¨una¨autonomafunzione¨
economica.¨Per¨una¨corretta¨interpretazione¨di¨questa¨clausola¨sembra¨necessa-
rio¨tenerepresente¨che¨la¨direttiva¨in¨questione¨e©¨relativa¨sia¨all'appalto¨di¨lavori,¨
che¨all'affidamento¨di¨concessione¨di¨costruzione¨e¨gestione:¨il¨requisito¨dell'au-
tonomia¨tecnico-funzionale¨sembra¨sia¨essenziale¨aifini¨dell'appaltabilita©¨di¨un¨


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©541 


lavoro©adintero©caricopubblico,©mentrequellodell'autonomiaeconomicaessen-
ziale©per©l'affidamento©in©concessione,©che©puo©aver©luogo©solamente©se©sussi-
stono©le©condizioni©dell'equilibrio©economico©della©concessione.©In©mancanza©di©
una©specifica©previsione©nella©direttiva,©deve©intendersi©rimessa©alla©ûsussidia-
rieta©ý©ovvero©la©libera©decisione©dello©Stato©membro©se©realizzare©un'opera©a©
suo©totale©carico©mediante©appalto,©ovvero©in©concessione©mediante©finanzia-
mento©e©gestione©diprivati.©Nel©caso©specifico,©per©quanto©riguarda©la©ûfunzione©
tecnicaý,©sembra©che©le©contestazioni©della©Commissione©(vedi©punto©33©della©
Sezione©ûin©dirittoý)©abbiano©alpiu©evidenziato©la©ûseparabilita©ý©tecnica©dell'o-
pera;©infatti,©nelcasochesitrattassedirealizzarel'accordoinparolanell'ambito©
di©un©appalto©di©lavori©dell'autostrada©A©4,©l'affidamento©dell'opera©sarebbe©sicu-
ramente©separabile©dall'appaltoprincipale©e©realizzabile©da©un©diverso©assuntore,©
non©essendoci©necessaria©connessione©tecnica©di©cantiere©e©l'inscindibilita©dell'in-
tervento©appaltato.©L'approfondimento©della©autonoma©ûfunzione©tecnicaý©del-
l'intervento©appare©carente,©in©relazione©alla©considerazione©della©funzione©pro-
pria©dello©stesso©nell'ambito©della©concessione©gia©a©suo©tempo,©prima©dell'en-
trata©in©vigore©della©direttiva©89/44©CEE,©regolarmente©assentita.©Infatti,©per©le©
considerazioni©esposte,©la©funzione©tecnica©di©infrastruttura,©nell'ambito©della©
concessione©vigente,©e©:^Sistemazione©della©gia©esistente©viabilita©di©adduzione©
all'interno©dello©stesso©bacino©di©utenza©dell'autostrada©A©4©gia©concessa,©
per©un©piu©comodo©accesso©all'autostrada,©senza©incremento©del©traffico©
addotto©dalla©Valtrompia©l'autostrada©stessa.©Essa,pertanto,©siconfiguraeffet-
tivamente©quale©ûraccordo©autostradaleýprivo©di©unapropria©autonomia©tecnico©
funzionale©nell'ambito©della©convenzione©vigente.©Cio©e©tanto©piu©evidente©qua-
lora©si©immaginasse©l'autonoma©realizzazione©del©collegamento©in©parola,©pur©
inassenzadell'autostrada©collegata©(A4):©l'infrastrutturaperderebbe©qualunque©
significato©tecnico,©sarebbe,©infatti,©privo©di©senso©realizzare©opere©di©caratteri-
stiche©autostradali©solamente©per©adeguare©l'esistente©viabilita©locale.©Circa©la©
presunta©mancanza©di©collegamento©funzionale©con©la©tratta©Brescia-Padova,©
piuttosto©che©con©la©tratta©Milano-Brescia©come©sostenuto©dalla©Commissione,©
sifapresente©che©la©trattaMilano-Brescia©in©carico©adaltro©concessionario©ter-
minaadovestdiBrescia,©mentreicollegamentipreferenzialidella©Valtrompia©
sono©con©il©capoluogo©diprovincia©e,©quindi,©riferibili©ai©caselli©nell'ambito©della©
concessione©della©tratta©Brescia-Padova©cuifa,©dunque,©capo©la©maggioreparte©
del©traffico.©Sifa,©inoltre,©presente©che©l'attuale©concessionario,©in©caso©di©affida-
mento©dell'intervento©ad©altro©concessionario,©potrebbe©sostenere©che©attraverso©
talioperesisottrarrebbepartedeltraffico©ricompresonelbacino©diutenzadella©
sua©concessione©e©avanzare©richiesta©di©danni©allo©Stato©italiano.©Per©quanto©
riguarda©l'autonoma©ûfunzione©economicaý©dell'intervento,©elemento©necessario©
per©l'assoggettamento©alla©direttiva©per©l'affidamento©in©concessione©sembra©
che©tale©argomento©sia©stato©sostanzialmente©non©trattato©nell'ambito©delle©con-
testazioni©della©Commissione.©Essa©non©sembra©contestare©la©chiara©e©documen-
tatamancanzadiautonomaredditivita©dell'intervento,©masilimitaadosservare©
chel'unicaprovadellastessasarebbefornitadaunagaradiaffidamento©incon-
cessione©andata©deserta©(vedi©punto©36©sezione©ûin©dirittoý).©Al©riguardo©non©
pare©possa©essere©ûimpostaý©l'effettuazione©di©una©gara,©quando©gli©studi©econo-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


miciefinanziarinonquantifichino,©almenoipoteticamente,©lapossibilita©direa-

lizzare©condizioni©di©mercato,©in©base©alle©quali©sia©possibile©ottenere©offerte©

valide.©Un©siffatto©comportamento©dello©stato©italiano©sarebbe©contrario©alle©

regole©di©correttezza©e©di©buon©andamento©dell'amministrazione.©In©sintesi©sem-

bra©che,©diversamente©da©quanto©sostenuto©dalla©Commissione,©sussistano©sia©le©

condizionitecniche,©cheeconomicheperlalegittimita©dell'affidamentoincon-

cessionedell'opera©inparola©aisensideldirettiva93/37/CEE©(...)ý.©

Causa 
C-188/04 
^Commissione 
c/ 
Repubblica 
italiana 
^Ricorso 
per 
inademp
imento 
^Norme 
per 
l'aggiudicazione 
degli 
appalti 
pubblici 
di 
lavori 
^

Direttiva 
93/37/CEE 
^Autostrada 
della 
Valtrompia 
(avv. 
dello 
Stato 


M. 
Fiorilli). 
IL 
fattO 


La 
Commissione 
ha 
adito 
la 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunitaà 
europee 
per 
far 
constatare 
che 
la 
Repubblica 
italiana, 
avendo 
l'ente 
ANAS 
s.p.a. 
affid
ato 
la 
concessione 
di 
costruzione 
e 
gestione 
dell'autostrada 
denominata 
ûPedemontana 
Veneta 
Ovest» 
alla 
societaà 
per 
l'autostrada 
Brescia 
-Verona-Vicenza-Padova 
S.p.a., 
mediante 
concessione 
diretta 
attuata 
per 
mezzo 
di 
una 
convenzione 
stipulata 
il 
7 
dicembre 
1999 
non 
preceduta 
da 
pubblicazione 
di 
un 
bando 
di 
gara, 
senza 
che 
ne 
ricorressero 
i 
presupposti, 
eà 
venuta 
meno 
agli 
obblighi 
che 
le 
incombono 
in 
virtuà 
della 
direttiva 
93/37/CEE 
del 
Consiglio 
del 
14 
giugno 
1993 
che 
coordina 
le 
procedure 
di 
aggiudicazione 
degli 
appalti 
pubblici 
di 
lavori 
e, 
in 
particolare 
dei 
suoi 
artic
oli 
3, 
paragrafo 
1 
e 
11, 
paragrafi 
3, 
6, 
7. 


LE 
difesE 


û3.©^Descrizione 
dell'intervento. 
Il©raccordo©autostradale©A4/©A/31©col-
lega©le©tratte©esistenti©Brescia-Padova©(A©4)©e©Vicenza-Piovene©Rocchette©per©
complessivi©31©chilometri.©Esso©si©sviluppa©completamente©nell'ambito©del©qua-
drante©territoriale©a©ovest©della©Provincia©di©Vicenza©collegando©la©bassa©Valle©
dell'Agno©all'area©Pedemontana©Vicentina©con©orientamento©sud-nord©e©lungo©
la©Valle©dell'Agno©nord-est©dopo©Castelgomberto,©verso©Malo©e©Tiene.©L'innesto©
a©nord©e©previsto©sulla©A/31©in©Comune©di©Tiene©con©una©lunghezza©complessiva©
del©collegamento©di©circa©27©chilometri,©compresa©una©galleria©dello©sviluppo©di©
circa©5©chilometri.©La©sezione©stradale©scelta©prevede©due©corsie©per©ogni©senso©
di©marcia,©con©predisposizione©per©l'eventuale©futura©terza©corsia.©Il©sistema©di©
esazione©previsto©e©di©tipo©chiuso©con©tre©caselli©intermedi©e,©precisamente,©quelli©
di©Montecchio©Nord,©Calstelgomberto©e©Malo.©La©posizione©dei©caselli©e©pros-
sima©alla©intersezione©con©la©viabilita©di©maggiore©deflusso©al©fine©di©limitare©
l'interferenza©del©traffico©sui©centri©abitati©posti©nelle©vicinanze.©Gli©interventi©
diprogetto©sono©completatida©circa©19©chilometridiviabilita©diadduzionenon©
soggetta©a©pedaggio.©Complessivamente©l'intervento©interessa©un©bacino©di©
utenza©di©circa©100000©abitanti.©In©prossimita©dell'attestamento©sud©del©rac-
cordo,©in©Comune©di©Montebello,©e©prevista©la©realizzazione©di©altre©importanti©
opere©quali©il©nuovo©casello©di©Montecchio©sulla©A©4,©da©realizzare©in©sostitu-
zionedell'esistente;©lanuovaSS246,©incorsodirealizzazioneacuradell'ANAS;©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©543 


un 
Centro 
Intermodale 
Merci 
previsto 
degli 
strumenti 
di 
pianificazione 
regio-

nale 
e 
provinciali; 
una 
stazione 
ferroviaria 
passeggeri 
connessa 
con 
il 
previsto 


sistema 
ferroviario 
ad 
Alta 
Velocitaè 
. 
Tali 
opere 
costituiscono 
un 
complesso 


sistema 
infrastrutturale 
e 
intermodale 
di 
cui 
il 
raccordo 
A 
4-A 
31 
diviene 
ele-

mento 
indispensabileperla 
completezzafunzionaledelnodo 
erientrantenelle 


opere 
strategiche 
di 
interesse 
nazionale 
ai 
sensi 
della 
legge 
n. 
443/2001 
(legge 


ûobiettivoý), 
comedaelencodellaDelibera 
CIPEn. 
121del21dicembre2001. 


(...) 


4. 
^Presupposti©normativi©(quelli 
svolti 
nella 
causa 
C-187/04). 
5. 
^La©vigente©convenzione©ANAS/©Societa©Autostrada©Brescia-VeronaV
icenza-Padova.©Il 
vigente 
atto 
convenzionale 
ANAS/ 
Concessionariofu 
stipu-
lato 
in 
data 
7 
dicembre 
1999 
e 
approvato 
con 
D.I. 
n. 
612/Segr. 
DICOTER 
del 


21dicembre1999(regolarmenteregistrato). 
Essofacevaseguitoaiprecedenti 


affidamenti 
fiduciari 
alla 
concessionaria 
(la 
cui 
composizione 
societaria 
per 


circail70% 
e©costituitadasoggettidinaturapubblicistica) 
dellaA4(Brescia--

Padova) 
e 
della 
A 
31 
(Trento-Val 
Valdastico-Rovigo) 
e 
di 
connesse 
infrastrut-

ture. 
L'attoprevedevaunaseriedioperecomplementariedipotenziamentodella 


rete, 
tra 
le 
quali, 
testualmente: 
1) 
Raccordo 
autostradale 
tra 
l'autostrada 
A/4 


Brescia-Padova 
e 
la 
Valtrompia; 
2) 
Realizzazione 
del 
raccordo 
tra 
l'autostrada 


A/4 
(Montebello 
Vicentino) 
e 
la 
autostrada 
A/31 
(Tiene). 
La 
convenzione, 
pre-

disposta 
in 
conformitaè 
alla 
direttiva 
Costa/Ciampi 
(D.I. 
n. 
283 
delle 
20 
ottobre 


1998), 
prevedeva, 
sulla 
base 
della 
delibera 
CIPE 
del 
20 
dicembre 
1996, 
ilpas-

saggiodalsistemadelle 
tariffeamministrateaquellodelle 
tariffeconvenzionali, 


con 
concessione 
di 
una 
proroga 
fino 
al 
30 
giugno 
2013, 
dovuta 
esclusivamente 


alla 
compensazione 
del 
contenzioso 
insorto 
con 
il 
concessionario, 
cui 
non 
erano 


stati 
consentiti, 
ai 
fini 
del 
contenimento 
dell'inflazione, 
gli 
aumenti 
tariffari 


spettanti 
per 
i 
precedenti 
contratti. 
Tale 
proroga 
non 
aveva, 
pertanto, 
alcun 


legame 
con 
le 
nuove 
opere 
affidate 
al 
concessionario. 
La 
convenzione 
all'arti-

colo 
25 
prevede, 
infatti, 
che 
alla 
scadenza 
della 
concessione 
le 
opere 
tornino 
alla 


ANASecheilconcessionarioavraè 
dirittoadunindennizzodapartedelconces-

sionario 
subentrante, 
da 
ricercare 
con 
procedura 
ad 
evidenza 
pubblica 
secondo 


le 
direttive 
europee, 
nelfrattempo 
entrata 
in 
vigore, 
pari 
alle 
quote 
delle 
opere 


non 
ammortizzate. 
Ilpianofinanziario 
allegato 
alla 
convenzione1999 
inparola 


prevede: 
^Raccordo 
Valtrompia 
^costo 
euro 
271 
(costo 
aggiornato 
euro 
338)-

-progettazione 
e 
costruzione 
tra 
l'anno 
2002 
e 
il 
2010;-Raccordo 
A 
4/ 


Montebello-A 
31/Tiene 
ovvero 
Autostrada 
pedemontana 
Veneta 
Ovest-costo 


euro 
279 
(costo 
aggiornato 
euro 
350) 
^progettazione 
e 
costruzione 
tra 
l'anno 


2004 
ed 
e 
il 
2011. 
Il 
piano 
finanziario 
prevede 
che 
gli 
ammortamenti 
dei 
nuovi 


investimenti, 
per 
quanto 
giaè 
esposto, 
siano 
conclusi 
entro 
l'anno 
2024 
e, 
per-

tanto, 
si 
conferma 
che 
nel 
2013, 
scadenza 
di 
concessione, 
le 
due 
opere 
sopraindi-

cate 
non 
saranno 
ammortizzate 
e 
le 
relative 
quote 
dovranno 
essere 
rimborsate 


dal 
concessionario 
subentrante. 


6. 
Caratterizzazione©dell'intervento©in©termini©funzionali©e©economici. 
L'ANAS 
ha 
qualificato 
l'infrastruttura 
autostradale 
in 
parola, 
quale 
ûraccordo 
autostradale, 
tra 
l'autostrada 
A4 
l'autostrada 
A31ý, 
ovvero 
opera 
priva 
di 
una 


autonoma 
funzionalitaè 
e 
priva 
di 
uno 
specifico 
bacino 
di 
utenza 
aggiuntivo. 


Essa, 
infatti, 
per 
la 
vicinanza 
tra 
le 
due 
autostrade 
interessate 
(A4 
e 
A31) 
non 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


e©¨in¨grado¨di¨attrarre¨nuovo¨traffico¨ma¨consente¨solamente¨un¨alleggerimento¨

del¨traffico¨per¨coloro¨che¨percorrono¨la¨A4¨(forse¨la¨piu©¨congestionata¨auto-

strade¨italiana)¨in¨direzione¨della¨A31,¨offrendo¨una¨alternativapiu©¨scorrevole.¨

Ne¨sipuo©¨ritenere¨che¨i¨caselli¨intermedi,¨tra¨Montebello¨e¨Tiene,¨aggiungano¨

nuovo¨traffico¨alle¨infrastruttura,¨in¨quanto¨rientrano¨nel¨bacino¨di¨utenza¨delle¨

autostrade¨gia©¨concesse:¨ed¨essi¨consentono¨unicamente¨un¨confortevole¨accesso¨

al¨sistema¨autostradale¨ad¨utenti¨gia©¨consolidati.¨Eéappena¨il¨caso¨di¨accennare¨

che,¨in¨coerenza¨a¨quanto¨sopra¨esposto,¨ilpianofinanziario¨della¨convenzione¨

del¨1999,¨per¨la¨parte¨relativa¨alle¨previsioni¨di¨traffico,¨non¨prevede¨un¨traffico¨

aggiuntivo¨autonomo¨per¨il¨collegamento¨autostradale¨in¨parola.¨Esaminando¨

le¨tabelle¨dell'allegato¨n.¨1¨ûTraffico¨e¨Pedaggiý,¨infatti,¨risulta¨che¨il¨traffico¨

totale¨della¨concessione¨risulta¨dalla¨sommatoria¨di¨tre¨tabelle¨A¨+B+C.La¨

tabella¨A¨relativa¨all'autostrada¨A¨4,¨la¨tabella¨B¨relativa¨all'autostrada¨A¨31¨

della¨Valdastico,¨la¨tabella¨C¨relativa¨alla¨Valtrompia.¨Il¨traffico¨del¨raccordo¨

autostradaleinparolae©¨compresoinquellodellatabellaA,cioe©nellaproiezione¨

ragionata¨in¨base¨di¨studi¨specifici¨svolti¨sul¨traffico¨esistente¨sulla¨attuale¨A¨4,¨

senza¨alcuna¨valutazione¨aggiuntiva¨di¨ampliamento¨del¨bacino¨di¨utenza.¨Cio©¨

in¨coerenza¨con¨il¨citato¨articolo¨14¨della¨legge¨n.¨531/1982¨in¨quanto¨l'opera¨si¨

configura¨quale¨derivante¨ûda¨esigenze¨relative¨alla¨sicurezza¨del¨traffico¨o¨al¨

mantenimento¨del¨livello¨di¨servizioý.¨Ne¨vale¨a¨qualificare¨diversamente¨lafun-

zione¨tecnica¨delle¨infrastrutture¨in¨parola,¨con¨richiamo¨di¨maggior¨traffico,¨la¨

previsione¨di¨realizzazione¨da¨parte¨della¨Regione¨Veneto¨della¨ûPedemontana¨

Estý:¨essa,¨infatti,¨non¨sara©¨direttamente¨collegata¨al¨raccordo¨autostradale¨in¨

parola¨e,¨comunque,¨potrebbe¨esplicare¨la¨suafunzione¨di¨richiamo¨solamente¨

dopo¨la¨sua¨ultimazione¨e,¨quindi,¨ragionevolmente,¨successivamente¨allasca-

denza¨(giugno¨2013)¨della¨convenzione¨di¨concessione¨oggetto¨di¨contestazione.¨

Nella¨relazione¨(di¨cui¨la¨nota¨ANAS¨26¨settembre¨2002)¨emerge,¨inoltre,¨la¨

carenza¨assoluta¨di¨equilibrio¨economico-finanziario¨del¨raccordo¨autostradale¨

in¨parola¨autonomamente¨considerato.¨Infatti,¨gli¨elementi¨caratteristici¨del¨rac-

cordo¨autostradale¨in¨parola,¨secondo¨la¨valutazione¨dell'ANAS¨in¨relazione¨a¨

studi¨sul¨traffico¨effettuate¨da¨soggetti¨indipendenti¨e¨nell'arco¨temporale¨

2004/2034,¨sono¨i¨seguenti:¨(.....)¨Da¨quanto¨esposto¨risulta¨che¨i¨rientri¨tarif-

fari¨potenziali¨della¨tratta¨autostradale¨interessata¨non¨coprono¨interamente¨

neanche¨i¨costi¨di¨manutenzione¨e¨gestione¨ordinari¨dell'intervento.¨Non¨e©¨possi-

bile,¨neanche,¨impostareunpianofinanziario,¨inaccordoallenormativevigenti¨

(delibera¨CIPE¨20¨dicembre¨1996),¨che¨preveda¨tutte¨le¨spese¨per¨la¨progetta-

zione,¨manutenzione¨dell'infrastruttura,¨e¨di¨ritorno¨sul¨capitale¨investito¨con¨

una¨ragionevole¨remunerazione.¨Dalle¨valutazioni¨esposte¨e©¨emerso,¨con¨tutta¨

evidenza,¨che¨se¨il¨raccordo¨autostradalefosse¨oggetto¨di¨una¨concessioneauto-

noma,¨essa¨non¨consentirebbe¨il¨recupero¨dei¨costi¨di¨investimento¨qualunque¨

fosse¨la¨durata¨della¨concessione¨ipotizzata.¨Di¨nessuna¨utilita©¨sarebbe,¨altres|©,¨

un¨tempo¨piu©¨lungo¨di¨durata¨della¨concessione¨in¨quanto¨la¨liquidita©¨necessaria¨

nella¨fase¨di¨realizzazione¨non¨potrebbe,¨comunque,¨essere¨garantita.¨Nonsolo¨

non¨si¨recupera¨il¨capitale¨iniziale,¨ma¨la¨passivita©¨incrementa¨ad¨ogni¨anno¨di¨

gestionedell'opera.¨Sipuo©pertantoconcluderechelarealizzazionedelRaccordo¨

autostradale¨tra¨la¨Autostrada¨A4¨e¨la¨A¨31¨non¨risulta¨un¨investimentofattibile¨

sotto¨l'aspettofinanziario¨e¨che¨un'eventualegara¨diappaltoper¨l'assegnazione¨


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©545 


dell'autonoma 
concessione 
risulterebbe 
verosimilmentepriva 
di 
concorrenti, 
che 


o 
porterebbe 
al 
fallimento 
dell'aggiudicatario 
concessionario. 
Viceversa 
la 
societaù 
Brescia-Padova 
potraù 
far 
fronte 
a 
tale 
realizzazione, 
che 
si 
ribadisce 


essere 
pesantemente 
in 
perdita, 
solo 
razionalizzando 
e 
assorbendo 
una 
parte 


dei 
costi 
con 
la 
propria 
struttura 
esistente 
e 
distribuendo 
l'onere 
dell'investi-

mentosull'interoPianoFinanziario. 
Cioù 
eù 
resopossibiledallapresenzadelpre-

valente 
azionariato 
pubblico 
costituito 
dagli 
Enti 
locali, 
i 
soli 
che 
possono 
per-

mettersi 
di 
privilegiare 
l'assetto 
del 
territorio 
a 
discapito 
del 
livello 
di 
utili 
da 


distribuire. 
Peraltro, 
essi, 
come 
rilevato, 
al 
momento 
del 
subentro, 
a 
seguito 
di 


gara 
ad 
evidenza 
pubblica, 
di 
un 
nuovo 
concessionario 
recupereranno 
almeno 
le 


quote 
degli 
investimenti 
non 
ammortizzate 
alla 
2013. 


7.©Qualificazione©dei©lavori©relativi©al©raccordo©A©4/Montebello-A31/-
Tiene©(ovvero©Autostrada©Pedemontana©Veneta©Ovest)©come©ûoperaý©ai©sensi©
dell'articolo©1,©lettera©c),©della©direttiva©n.©93/37/©CEE.©(.....)©Nel 
caso 
speci-
fico, 
per 
quanto 
riguarda 
la 
ûfunzione 
tecnicaý, 
sembra 
che 
le 
contestazioni 
della 
Commissione 
(vedipunto 
26 
della 
Sezione 
ûIn 
dirittoý) 
abbiano 
alpiuù 
evi-

denziato 
la 
ûseparabilitaù 
» 
tecnica 
dell'opera; 
infatti, 
nel 
caso 
che 
si 
trattasse 
di 


realizzare 
il 
raccordo 
in 
parola 
nell'ambito 
di 
un 
appalto 
di 
lavori 
delle 
due 
auto-

strade, 
l'affidamento 
dell'opera 
sarebbe 
sicuramente 
separabile 
dall'appalto 


principale 
e 
realizzabile 
da 
un 
diverso 
assuntore, 
non 
essendoci 
la 
necessaria 


connessione 
tecnica 
di 
cantiere 
e 
l'inscindibilitaù 
dell'intervento 
appaltato. 
L'ap-

profondimento 
sulla 
autonoma 
ûfunzione 
tecnica» 
dell'intervento 
appare 


carente, 
in 
relazione 
alla 
considerazione 
della 
funzione 
propria 
dello 
stesso 
nel-

l'ambito 
della 
concessione 
giaù 
a 
suo 
tempo, 
prima 
dell'entrata 
in 
vigore 
della 


direttiva 
89/44/ 
CEE, 
regolarmente 
assentita. 
Infatti, 
per 
le 
considerazioni 
giaù 


espostealprecedentepunto, 
lafunzionetecnicadell'intervento,nell'ambitodella 


concessione 
vigente, 
eù 
: 
^smaltire 
il 
traffico 
in 
eccesso 
sulla 
A4 
in 
direzione 
della 


A 
31; 
^consentire, 
all'interno 
dello 
stesso 
bacino 
di 
utenza 
delle 
due 
autostrade 


A4edilA31giaù 
connesseunpiuù 
comodoaccessoalleduepredetteautostrade 


senza 
incremento 
del 
traffico. 
Essa, 
pertanto, 
si 
configura 
effettivamente 
quale 


ûraccordo 
autostradaleýprivo 
diunapropria 
autonomia 
tecnicofunzionalenel-

l'ambito 
della 
convenzione 
vigente. 
Cioù 
eù 
tantopiuù 
evidente 
qualora 
si 
immagi-

nasse 
l'autonoma 
realizzazione 
del 
collegamento 
in 
parola, 
in 
assenza 
delle 
due 


autostrade 
collegate 
(A4 
edA31): 
l'infrastrutturaperderebbequalunquesignifi-

cato 
tecnico, 
sarebbe, 
infatti, 
privo 
di 
senso 
realizzare 
opere 
di 
caratteristiche 


autostradalisolamenteperadeguarel'esistenteviabilitaù 
locale.....» 


Causa 
C-211/04 
^Regolamento 
(CE) 
n. 
316/04 
della 
Commissione 
del 
20 
gen-
naio 
2004 
recante 
modifica 
del 
regolamento 
(Ce) 
n. 
753/01 
^Designa-
zione, 
denominazione, 
presentazione 
e 
protezione 
di 
taluni 
prodotti 
vitivi-
nicoli 
(avv.©dello©Stato©M.©Fiorilli).©

IL 
fattO 


Il©regolamento©(CEE)©n.©316/2004©recante©modifica©del©regolamento©
(CE)©n.©753/2002,©fissa©talune©modalita©di©applicazione©del©regolamento©
(CEE)©n.©1493/1999©del©Consiglio©per©quanto©riguarda©la©designazione,©la©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

denominazione,©la©presentazione©e©la©protezione©di©taluni©prodotti©vitivini-
coli.©Il©Governo©ha©impugnato©detto©regolamento©nella©parte©in©cui©modifica©
gli©articoli©24,©36©e©37©del©citato©regolamento©n.©753/2002©concernenti©la©pro-
tezione©delle©ûmenzioni©tradizionaliý.©Pervero,©l'unificazione©delle©due©liste©
(sezione©A©e©B©dell'allegato©III©del©regolamento©753/2002)©che©originaria-
mente©valevano©a©proteggere©i©vini©di©produzione©comunitaria©riportanti©
denominazioni©geografiche©associate©a©menzioni©tradizionali©(lista©B)©ha©
comportato©la©perdita©di©tutela©di©tali©ultimi©vini.©In©termini©concreti,©mentre©
in©precedenza©un©vino©prodotto©in©un©paese©terzo©poteva©denominarsi©
ûAmbraý©(lista©A)©e©non©ûBrunelloý©(lista©B),©ora©puo©indifferentemente©
denominarsi©ûAmbraý©o©ûBrunelloý,©alle©condizioni©indicate©nel©nuovo©arti-
colo©37©del©regolamento.©La©commercializzazione©di©vini©con©la©denomina-
zione©ûBrunelloý©genera©confusione©nel©consumatore©in©quanto©non©conosce©
se©ha©acquistato©un©ûBrunelloý©di©Montalcino,©denominazione©che©identifica©
nella©comune©opinione©un©vino©dalle©caratteristiche©acquisite©alla©comune©
considerazione,©o©un©vino©con©caratteristiche©non©acquisite©alla©comune©con-
siderazione©prodotto©in©uno©Stato©terzo©e©con©uve©non©rispondenti©al©discipli-
nare©del©Brunello©di©Montalcino©(e,©quindi,©non©rispondente©alla©tradizionale©
apprezzabilita©),©denominato©pure©ûBrunelloý©per©ûfactum©principiisý.La©
disposizione©ha©quindi©equivocamente©e©contraddittoriamente©soppresso©una©
distinzione©posta©a©tutela©della©tradizione©vitivinicola©europea,©con©valenza©
diretta©sulla©concorrenza©

Inoltre,©le©û©menzioni©tradizionaliý©sono©da©ritenere©oggetto©di©diritto©di©
proprieta©intellettuale,©come©tale©rilevante©ai©fini©della©concorrenza©nel©mer-
cato©europeo©ed©extra-europeo,©con©palese©violazione©delle©finalita©della©poli-
tica©agricola©comune.©

NotA 


La©Corte©di©Giustizia©con©una©ordinanza©8©giugno©2004©ha©rimesso©la©causa©

alTribunalediprimogradodelle©Comunita©europee.©Ecio©,©inapplicazionedella©

decisione©2004/407/CE,©EURATOM©del©26©aprile©2004,©che©modifica©gli©arti-

coli51e54delprotocollosullo©Statuto©della©Cortedigiustizia,©modificando©l'e-

numerazione©contenuta©nell'articolo©51©del©detto©Statuto©delle©categoriedi©

ricorso©che,©in©deroga©alla©norma©di©cui©all'articolo©225,©paragrafo©1,©del©Trat-

tato©CE©e©dell'articolo©140©A,©paragrafo©1,©del©Trattato©CEE,©sono©di©compe-

tenza©della©Corte©di©giustizia.©L'articolo©2©della©citata©decisione©del©Consiglio,©

dispone©che©le©cause©di©cui©la©Corte©e©investita©alla©data©di©entrata©in©vigore©della©

detta©decisione©e©che©rientrano©ormai©nella©competenza©del©Tribunale©di©primo©

grado,©sono©rimesse©al©Tribunale©diprimo©grado©se,©in©tale©data,©ilprocedimento©

e©sospeso©(articolo©54,©terzo©comma,©ultima©frase,©dello©Statuto)©o©in©tale©data©

la©fase©scritta©del©procedimento©non©si©e©ancora©conclusa©a©norma©dell'articolo©

44©del©regolamento©di©procedura©della©Corte.©


Ilcontenzioso
nazionale
Ilcontenzioso
nazionale
Limiti©all'irresponsabilita 
del©Presidente©della©Repubblica 


(Corte©Costituzionale,©sentenza©24-26©maggio©2004©n.©154)©

Con©la©sentenza©in©rassegna©la©Corte©Costituzionale©ha©affrontato©due©
delicatissimi©problemi,©quello©dei©limiti©della©immunita©di©giurisdizione©del©
Presidente©della©Repubblica©e©quello©della©ammissibilita©di©un©conflitto©fra©
poteri©dello©Stato©sollevato©da©una©persona©fisica©che©all'atto©della©proposi-
zione©del©ricorso©non©impersoni©piu©quel©potere.©

Il©primo©nodo©e©stato©sciolto©dalla©Corte©con©la©piana©ed©ortodossa©
applicazione©del©principio©di©funzionalita©.©

Il©secondo,©piu©delicato,©e©stato©risolto©attraverso©un'interpretazione©par-
ticolarmente©pregnante©del©diritto©di©difesa.©

Ha©rilevato©la©Corte©che,©nella©specie,©la©tutela©delle©attribuzioni©della©
carica©dinanzi©alla©Corte©coincide©con©la©protezione©della©persona©fisica©dalla©
responsabilita©.©Pertanto©il©rimettere©l'attivazione©dello©strumento©costituzio-
nale©di©difesa©delle©prerogative©della©carica©soltanto©alla©scelta©di©opportunita©
politica©di©un©titolare©diverso©da©quello©evocato©nel©giudizio©ordinario©di©
responsabilita©come©persona©fisica,©vulnererebbe©il©diritto©di©difesa©di©que-
st'ultimo.©

Come©risulta©dalla©narrativa©in©fatto©della©sentenza©la©particolare©delica-
tezza©dei©risvolti©politici©involti©dalla©controversia©hanno©indotto©l'Avvoca-
tura©ad©assumere©una©linea©difensiva©sostanzialmente©neutrale.©

Avv.©Ignazio©Francesco©Caramazza©

Corte©Costituzionale,©sentenza©24-26©maggio©2004,©n.©154©^Pres.©G.©Zagrebelsky©^Red.©V.©
Onida©^Francesco©Cossiga©c/©Corte©di©Cassazione©(avv.©Stato©O.©Fiumara)©^Interv.:©
Presidenza©della©Repubblica©(avv.©Stato©I.F.©Caramazza)©^Conflitto©di©attribuzioni©tra©
poteri©dello©Stato.©

Nei©conflitti©di©attribuzione©tra©poteri©dello©Stato©la©legittimazione©a©sollevare©il©conflitto©

puo©esserepropostadallapersonafisicachehacessatodiricoprirelacaricamonocratica©inpar-

ticolari©situazioni©in©cui©concorrono©le©seguenti©due©circostanze:©a)©la©controversia©sulle©attribu-

zioni©e©sulla©loro©ipotizzata©lesione©coincide©con©la©controversia©circa©l'applicabilita©,©nel©caso©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

concreto, 
di 
una 
norma 
costituzionale 
la 
cui 
portata 
si 
sostanzia 
nell'escludere 
o 
nel 
limitare, 
in 


viadieccezionaleprerogativa,laresponsabilitaà 
dellapersonafisicatitolaredellacaricacostitu-

zionaleperatti 
da 
essa 
compiuti; 
b)©vieà 
coincidenzafralapersonafisicadellacuiresponsabilitaà 


si 
discute, 
e 
il 
titolare, 
nel 
momento 
in 
cui 
eà 
stato 
compiuto 
l'atto 
da 
cui 
sifa 
discendere 
la 


responsabilitaà 
, 
della 
carica 
monocratica 
alla 
quale 
la 
norma 
costituzionale 
collega 
la 
preroga-
tiva 
della 
immunitaà 
. 


Spetta 
all'Autoritaà 
giudiziaria, 
investita 
di 
controversie 
sulla 
responsabilitaà 
del 
Presidente 
della 
Repubblica 
in 
relazione 
a 
dichiarazioni 
da 
lui 
rese 
durante 
il 
mandato, 
accertare 
se 
le 


dichiarazioni 
medesime 
costituiscano 
esercizio 
dellefunzioni, 
o 
siano 
strumentali 
ed 
accessorie 


ad 
una 
funzione 
presidenziale, 
e 
solo 
in 
caso 
di 
accertamento 
positivo 
ritenerle 
coperte 
dalla 


immunitaà 
del 
Presidente 
della 
Repubblica, 
di 
cui 
all'art. 
90 
della 
Costituzione. 
(artt.©21,©68,©89©
e©90©Cost.;©art.©37©legge©11©marzo©1953,©n.©87).©

û(Omissis) 
Ritenuto 
infatto 
1.©^Con©ricorso©depositato©l'11©febbraio©2002©il©senatore©a©
vita©Francesco©Cossiga,©nella©sua©qualita©di©ex 
Presidente©della©Repubblica,©ha©sollevato©
conflitto©di©attribuzione©tra©poteri©dello©Stato©nei©confronti©della©Corte©suprema©di©cassa-
zione,©III©sezione©civile,©chiedendo©l'annullamento©delle©sentenze©n.©8733©e©n.©8734©del©27©giu-
gno©2000,©rese©nell'ambito©di©due©distinti©giudizi©civili©per©risarcimento©dei©danni©intentati©
nei©confronti©del©senatore©Cossiga©stesso,©rispettivamente,©dai©senatori©Sergio©Flamigni©e©
Pierluigi©Onorato,©a©causa©di©dichiarazioni©pronunciate©nel©corso©del©mandato©presidenziale©
che©questi©ultimi©assumono©essere©ingiuriose©e©diffamatorie©nei©loro©riguardi.©

Le©decisioni©della©Corte©di©cassazione©hanno©disposto©l'annullamento©con©rinvio©di©due©
sentenze©della©Corte©d'appello©di©Roma©^rispettivamente©del©21©aprile©1997e©del©16©marzo©
1998,©che©avevano©a©loro©volta©riformato©due©pronunce©di©condanna©del©senatore©Cossiga,©
emesse©dal©Tribunale©di©Roma©adito©per©il©risarcimento©dei©danni©dai©due©parlamentari©a
ffermando©i©seguenti©principi©di©diritto:©

ûa) 
Ai©sensi©dell'art.©90,©primo©comma©della©Costituzione,©l'immunita©del©Presidente©
della©Repubblica©(che©attiene©sia©alla©responsabilita©penale©che©civile©o©amministrativa)©copre©
solo©gli©atti©compiuti©nell'esercizio©delle©sue©funzioni©(nelle©quali©rientrano,©oltre©quelle©previ-
ste©dall'art.©89©della©Costituzione,©anche©quelle©di©cui©all'art.©87©della©Costituzione,©tra©le©
quali©la©stessa©rappresentanza©dell'unita©nazionale)©e©non©quelli©`extrafunzionali';©ne¨la©conti-
nuita©del©munus 
comporta©che©l'immunita©riguardi©ogni©atto©compiuto©dalla©persona©che©ha©
la©titolarita©dell'organo©per©quanto©monocratico.©

b) 
Tra©le©funzioni©del©Presidente©della©Repubblica,©coperte©dall'immunita©,©puo©
annoverarsi©anche©l'`autodifesa'©dell'organo©costituzionale,©ma©solo©allorche¨l'ordinamento©
non©assegni©detta©difesa©alle©funzioni©di©altri©organi©ovvero©nel©caso©in©cui©oggettive©circo-
stanze©concrete©impongano©l'immediatezza©dell'autodifesa.©

c) 
L'autorita©giudiziaria©ha©il©potere©di©accertare©se©l'atto©compiuto©sia©funzionale©

o©extrafunzionale,©salva©la©facolta©per©il©Presidente©della©Repubblica©di©sollevare©il©conflitto©
di©attribuzione©per©menomazione.©
d) 
Pur©non©essendo©il©Presidente©della©Repubblica©vincolato©ad©esprimersi©solo©con©
messaggi©formali©(controfirmati©a©norma©dell'art.©89©della©Costituzione),©il©suo©c.d.©`potere©
di©esternazione',©che©non©e©equiparabile©alla©libera©manifestazione©del©pensiero©di©cui©
all'art.©21©della©Costituzione,©non©integra©di©per©se¨una©funzione,©per©cui©e©necessario©che©l'e-
sternazione©sia©strumentale©o©accessoria©ad©una©funzione©presidenziale,©perche¨possa©benefi-
ciare©dell'immunita©.©

e) 
Le©ingiurie©o©le©diffamazioni©commesse©nel©corso©di©un'esternazione©presiden-
ziale©beneficiano©dell'immunita©solo©se©commesse©ûa©causaý©della©funzione,©e©cioe©come©
estrinsecazione©modale©della©stessa,©non©essendo©sufficiente©la©mera©contestualita©cronolo-
gica,©che©da©luogo©solo©ad©atto©arbitrario©concomitante.©

f) 
Il©legittimo©esercizio©della©critica©politica,©riconosciuto©ad©ogni©cittadino,©pur©
potendo©sopportare©toni©aspri©e©di©disapprovazione,©non©puo©trasmodare©nell'attacco©perso-
nale©e©nella©pura©contumelia,©con©lesione©del©diritto©di©altri©all'integrita©moraleý.©

Il©ricorrente©ripercorre©i©passaggi©centrali©delle©decisioni,©da©quelle©diprimo©grado©b
asate©su©una©lettura©ûstrettaý©della©disciplina©dell'immunita©del©Presidente©della©Repubblica©
ex 
art.©90©della©Costituzione,©ricollegata©ai©soli©atti©espressivi©di©esercizio©delle©funzioni©pre-
sidenziali©proprie©^,©a©quelle©di©appello©^viceversa©fondate©su©una©concezione©ampia©della©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

prerogativa,©anche©alla©stregua©delle©prassi©costituzionali©recentemente©poste©in©essere©^,©fino©
a©quelle©della©Cassazione,©che©hanno,©per©la©prima©volta,©delineato©ambito©e©contenuti©della©
responsabilita©del©Capo©dello©Stato.©

Secondo©il©ricorrente,©la©Corte©di©cassazione©in©tali©sentenze©si©sarebbe©attenuta©ai©
seguenti©criteri:©(a) 
una©lettura©ampia©dei©poteri©del©Presidente©della©Repubblica,©titolare©
non©solo©delle©funzioni©elencate©nell'art.©87©della©Costituzione©ma©anche©legittimato©al©com-
pimento©di©atti©o©dichiarazioni©non©tipizzati,©correlati©a©dette©funzioni,©tra©cui©le©espressioni©
del©c.d.©ûpotere©di©esternazioneý,©convalidato©dalla©prassi©costituzionale©e©dal©ûdiritto©
viventeý;©(b) 
per©converso,©e©in©contrario©avviso©rispetto©all'impostazione©dei©giudicid'ap-
pello,©la©sottolineatura©dell'esigenza©di©agganciare©la©irresponsabilita©penale,©civile,©ammini-
strativa©alla©sussistenza©di©un©nesso©funzionale©tra©l'illecito©commesso©e©i©poteri©propri©del©
Presidente,©dovendosi©ammettere©la©possibilita©di©ûesternazioniý©solo©alla©condizione©della©
loro©strumentalita©rispetto©a©un©compito©presidenziale,©ratione 
materiae 
dunque,©e©non©
ratione 
personae,©diversamente©che©nella©forma©di©Stato©monarchica;©(c) 
l'affermazione©che©
l'irresponsabilita©giuridica©del©Capo©dello©Stato©puo©essere©pertanto©riconosciuta©solo©in©pre-
senza©di©atti©e©comportamenti©che©siano©diretto©esercizio©delle©funzioni©o©che©trovino©la©loro©
causa©in©queste,©escludendosi©in©tal©modo©le©attivita©ûextrafunzionaliý;©(d) 
il©rilievo©per©il©
quale©spetta©al©giudice©comune©accertare©l'esistenza©di©detto©nesso©funzionale,©salva©la©
facolta©del©Presidente©della©Repubblica©di©promuovere©il©conflitto©di©attribuzioni©di©fronte©
alla©Corte©costituzionale;©(e) 
l'osservazione©secondo©cui©le©dichiarazioni©eventualmente©diffa-
matorie©pronunciate©dal©Capo©dello©Stato,©se©connesse©nel©senso©detto©alla©funzione,©non©
hanno©a©che©fare©con©il©diritto©di©libera©manifestazione©del©pensiero©ex 
art.©21©della©Costitu-
zione,©al©quale©si©riconnette©la©critica©politica©che©e©facolta©comune©a©tutti©i©cittadini,©ma©
che©deve©comunque©essere©contenuta©in©limiti©espressivi,©comuni©anch'essi©alla©generalita©
dei©cittadini.©

Cio©premesso,©il©ricorrente©svolge©in©primo©luogo©alcune©considerazioni©in©punto©di©
ammissibilita©del©ricorso,©sotto©il©profilo©della©legittimazione©a©ricorrere©di©chi©sia©stato©Pre-
sidente©della©Repubblica.©

Posta©l'elasticita©della©nozione©di©ûpotereý©ai©fini©del©promovimento©del©conflitto,©che©si©
tradurrebbe©nella©necessita©di©valutare©caso©per©caso©l'individuazione©del©potere©confliggente,©
nell'ambito©del©pluralismo©istituzionale©che©contrassegna©il©quadro©costituzionale,©il©ricor-
rente©ritiene©di©trarre©argomenti©in©senso©favorevole©dalla©piu©recente©giurisprudenza©costitu-
zionale©resa©in©materia©di©insindacabilita©ex 
art.©68©della©Costituzione©a©fronte©di©ricorsi©pro-
posti©da©singoli©parlamentari,©nella©quale,©pur©ribadendo©l'attinenza©della©prerogativa©alla©
Camera©e©non©al©singolo©parlamentare,©la©Corte©avrebbe©mostrato©talune©aperture©alla©possi-
bilita©che©in©concreto©si©diano©ipotesi©in©cui©si©configuri©una©attribuzione©costituzionale©di©
potere©individuale,©per©la©cui©tutela©pertanto©sia©legittimato©a©ricorrere©il©singolo©(ordinanze©

n.©177©del©1998©e©n.©101©del©2000).©Cio©equivarrebbe©a©dire©che©l'aspetto©centrale©e©quello©
ûoggettivoý©del©conflitto,©essendo©impossibile©predefinire©i©soggetti©che©possono©entrare©in©
conflitto©e©che©possono©ricevere©tutela©in©sede©di©giurisdizione©costituzionale.©
Alla©stregua©di©questi©rilievi,©il©fatto©che©il©senatore©Cossiga©non©rivestapiu©la©carica©di©
Presidente©della©Repubblica©non©ne©escluderebbe©la©legittimazione,©tantopiu©considerando©
che©egli©e©stato©citato©in©giudizio©durante©il©mandato©e©che©attualmente,©pur©pendendoi©giu-
dizi©civili,©non©potrebbe©far©valere©le©garanzie©che©gli©spettano©qualora©si©adottasse©una©
nozione©formalistica©di©ûpotereý.©

In©questa©direzione,©assumerebbe©rilievo©la©posizione©peculiare©rivestita©da©colui©che©
abbia©ricoperto©un©ufficio©pubblico©e©per©il©quale,©conseguentemente,©la©qualita©di©ûexýabbia©
rilievo©giuridico,©come©elemento©impeditivo©rispetto©a©ulteriori©munera,©o©all'inverso©come©
requisito©o©come©vera©e©propria©condizione©per©accedere©a©ulteriori©cariche.©

In©questo©ordine©di©idee,©l'art.©59©della©Costituzione,©che©stabilisce©che©e©senatore©di©
diritto©a©vita©chi©sia©stato©Presidente©della©Repubblica,©testimonierebbeesplicitamenteche©
anche©dopo©la©scadenza©del©mandato©presidenziale©il©titolare©conserva©una©posizione©giuridi-
camente©rilevante©sul©piano©costituzionale,©essendo©tra©l'altro©tenuto©al©segreto©d'ufficio©sui©
fatti©appresi©durante©il©settennato.©

Si©potrebbe©percio©desumere©dal©contesto©costituzionale©complessivo©che©l'avere©rivestito©
la©carica©di©Capo©dello©Stato©produce©una©sorta©di©ûeffetto©di©irradiamentoý©sulla©posizione©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

del¨soggetto¨cessato¨dalla¨carica,¨e¨che¨non¨puo©¨dunque¨negarsi¨la¨legittimazione¨al¨ricorso,¨
tanto¨piu©¨in¨relazione¨ad¨un¨giudizio¨pendente¨su¨fatti¨che¨riguardavano¨l'ufficio¨presiden-
ziale¨durante¨l'esercizio¨del¨mandato.¨

Quanto¨al¨profilo¨oggettivo¨del¨conflitto,¨osserva¨il¨ricorrente¨che¨si¨e©¨in¨presenza¨di¨un¨
conflitto¨da¨menomazione,¨che¨avrebbe¨origine¨da¨ûeccedenzeý¨del¨potere¨giudiziario¨e¨in¨
particolare¨dall'attribuzione¨di¨responsabilita©¨civile¨per¨condotte,¨come¨l'esercizio¨del¨potere¨
di¨esternazione,¨che¨sarebbero¨da¨ricollegare¨alla¨funzione¨presidenziale¨e¨che¨dunque¨non¨
ammetterebbero¨tale¨ascrizione¨di¨responsabilita©¨,¨secondo¨la¨disciplina¨dell'immunita©¨deli-
neata¨in¨Costituzione¨(art.¨90).¨

Peraltro,¨ûnel¨nostro¨ordinamentoý,¨sostiene¨il¨ricorrente,¨ûdeve¨essere¨la¨Corte¨costitu-
zionale,¨e¨nessun¨altro¨organo,¨a¨risolvere¨le¨controversie¨che¨possono¨insorgere¨tra¨gli¨
organi¨giudiziari¨e¨gli¨organi¨titolari¨delle¨immunita©¨ý,¨sicche¨farebbe¨ûmolto¨dubitare¨l'asse-
rita¨compatibilita©¨costituzionale¨di¨una¨verifica¨effettiva¨di¨cio©¨che¨sia¨esercizio¨delle¨funzioni¨
presidenziali¨e¨di¨cio©¨che¨non¨lo¨sia,¨lasciata¨alla¨giurisdizione¨ordinariaý.¨

In¨ordine¨ai¨confini¨della¨responsabilita©¨giuridica¨del¨Presidente¨della¨Repubblica¨vi¨
sarebbe¨inoltre¨una¨notevole¨incertezza¨interpretativa,¨avendo¨questa¨materia¨ricevuto¨nel¨
testo¨costituzionale¨una¨disciplina¨particolarmente¨ûambiguaý.¨

Muovendo¨dalle¨origini¨storiche¨dell'istituto,¨nel¨passaggio¨dall'inviolabilita©¨personale¨
del¨Re¨propria¨dell'esperienza¨monarchica¨^espressione¨della¨sacralita©¨del¨titolare¨e¨della¨
necessita©¨che¨un¨soggetto¨responsabile¨affiancasse¨l'agire¨del¨sovrano,¨imputandosene¨la¨
responsabilita©¨,¨donde¨l'origine¨della¨controfirma¨del¨ministro¨per¨l'atto¨del¨sovrano¨^alprin-
cipio¨della¨irresponsabilita©¨non¨piu©¨personificata¨ma¨ûoggettivata¨nella¨funzioneý,¨il¨ricor-
rente¨sottolinea¨come¨nel¨disegno¨costituzionale,¨una¨volta¨effettuata¨la¨scelta¨per¨la¨forma¨
repubblicana,¨la¨figura¨del¨Presidente¨della¨Repubblica¨presenti¨tuttavia¨una¨persistente¨dif-
ficolta©¨di¨ricostruzione¨unitaria¨e¨generalmente¨accettata,¨coesistendo¨in¨essa¨aspettidiun¨
organo¨ûgovernanteý¨e¨aspetti¨di¨un¨organo¨ûgaranteý:¨per¨i¨primi¨rileva¨la¨astrattezza¨di¨
una¨tesi¨che¨configuri¨un¨organo¨totalmente¨super 
partes,¨data¨la¨valenza¨politica¨della¨
carica,¨per¨i¨secondi¨rileva¨una¨ulteriore¨sottodistinzione,¨tra¨chi¨riconosce¨in¨capo¨al¨Presi-
dente¨della¨Repubblica¨un¨ambito¨di¨indirizzo¨politico-costituzionale¨rivolto¨a¨dare¨attua-
zione¨^e¨appunto¨a¨garantire¨^principi¨e¨fini¨costituzionali,¨per¨tutelare¨gli¨aspetti¨fonda-
mentali¨e¨permanenti¨della¨comunita©¨statale,¨e¨chi¨accentua¨invece¨la¨funzione¨di¨stretta¨
garanzia;¨non¨senza¨registrare¨ulteriori¨disparita©¨di¨accenti¨e¨di¨vedute¨circa¨l'essenza¨di¨detta¨
funzione¨garante.¨

Da¨cio©¨l'eterogeneita©¨di¨letture¨sul¨connesso¨tema¨della¨responsabilita©¨,¨accentuandosi¨l'e-
sigenza¨della¨piena¨e¨totale¨irresponsabilita©¨nell'ottica¨della¨funzione¨ûgovernanteý¨e¨restrin-
gendosi¨invece¨tale¨prerogativa¨nell'ambito¨del¨profilo¨di¨garanzia,¨con¨una¨gamma¨di¨rico-
struzioni¨che¨vanno¨dalla¨tesi¨della¨totale¨immunita©¨,¨di¨diritto¨sostanziale¨e¨processuale,¨
durante¨e¨dopo¨il¨mandato,¨alla¨tesi¨della¨responsabilita©¨piena¨e¨secondo¨il¨diritto¨comune¨
per¨tutte¨le¨attivita©¨del¨Capo¨dello¨Stato¨che¨non¨si¨possano¨ricondurre¨alla¨funzione¨asse-
gnata¨ed¨esercitata¨secondo¨la¨Costituzione.¨

Eèin¨questo¨composito¨e¨non¨stabilizzato¨quadro¨teorico,¨prosegue¨il¨ricorrente,¨che¨la¨
Corte¨costituzionale¨e©¨chiamata¨a¨valutare¨se¨delle¨dichiarazioni¨per¨le¨quali¨il¨senatore¨Cos-
siga¨e©¨stato¨citato¨in¨giudizio¨egli¨debba¨rispondere.¨Questa¨verifica,¨si¨precisa,¨era¨stata¨gia©¨
effettuata¨dalla¨Corte¨d'appello¨di¨Roma,¨che¨aveva¨vagliato¨la¨portata¨ûoffensivaý¨delle¨
dichiarazioni,¨per¨pervenire¨a¨escludere¨ogni¨responsabilita©¨in¨base¨a¨una¨^dal¨ricorrente¨
condivisa¨e¨fatta¨propria¨^ricostruzione¨del¨ruolo¨e¨delle¨funzioni¨del¨Presidente¨della¨
Repubblica¨quale¨si¨e©¨venuta¨delineando¨nella¨forma¨di¨governo¨e¨nella¨prassi¨costituzionale.¨
Un¨risultato,¨questo,¨che¨tra¨l'altro¨impedisce¨il¨paradosso¨di¨una¨garanzia¨del¨Capo¨dello¨
Stato¨di¨livello¨inferiore¨a¨quella¨dei¨parlamentari,¨e¨che¨tutela¨le¨comunicazioni¨del¨Presi-
dente¨con¨l'immunita©¨,¨quale¨aspetto¨della¨assoluta¨indipendenza¨di¨esso¨di¨fronte¨a¨qualsiasi¨
altro¨organo¨o¨potere,¨superando¨l'idea,¨inattuale,¨di¨un¨Presidente¨avulso¨dalla¨formazione¨
dell'indirizzo¨politico-costituzionale.¨

Quanto¨al¨potere¨di¨ûesternazioneý¨del¨Presidente¨della¨Repubblica,¨esso¨dovrebbe¨ora-
mai¨ritenersi¨riconosciuto¨in¨via¨di¨principio,¨quale¨facolta©¨di¨svolgere¨e¨chiarire¨le¨proprie¨
valutazioni¨e¨i¨propri¨orientamenti¨se¨reputati¨indispensabili¨per¨lo¨svolgimento¨delle¨fun-


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

zioni¨attribuite¨dalla¨Costituzione,¨tra¨cui¨in¨primo¨luogo¨l'indirizzo,¨autonomo,¨volto¨a¨
garantire¨il¨rispetto¨e¨l'attuazione¨dei¨principi¨costituzionali¨che¨appartengono¨all'intera¨
comunita©¨.¨

Cio©¨discenderebbe¨dalla¨nuova¨e¨differente¨collocazione¨del¨Capo¨dello¨Stato,che¨finisce¨
per¨trovarsi¨in¨un¨ambito¨di¨ûfrontieraý¨rispetto¨agli¨altri¨organi¨definiti¨politici,¨e¨che¨risen-
tirebbe¨del¨mutare¨degli¨assetti¨che¨si¨danno¨nelle¨altre¨ûzoneý¨dell'ordinamento¨costituzio-
nale,¨cos|©¨che¨la¨caratteristica¨monocratica¨della¨carica¨ha¨finito¨per¨differenziare¨ruolo¨e¨
caratteristiche¨dell'organo,¨in¨una¨logica¨di¨ûpersonalizzazioneý¨intrinseca¨a¨questa¨figura.¨

Caratteristica¨evidente¨della¨presidenza¨del¨senatore¨Cossiga¨sarebbe¨stata¨appunto¨la¨
prassi¨delle¨ûesternazioniý,¨attraverso¨i¨media 
e¨in¨vista¨di¨una¨comunicazione¨diretta¨e¨non¨
mediata¨con¨i¨cittadini¨e¨la¨pubblica¨opinione.¨

Questo¨potere,¨prosegue¨il¨ricorrente,¨e©¨oggetto¨di¨discussione¨teorica,¨e¨la¨sua¨configu-
razione¨e©¨in¨continua¨evoluzione,¨di¨pari¨passo¨con¨lo¨sviluppo¨pluralistico¨della¨societa©¨e¨
con¨l'aumentata¨importanza¨della¨comunicazione¨politica,¨in¨un¨circuito¨volto¨a¨ricercare¨l'a-
desione¨della¨pubblica¨opinione¨intorno¨a¨temi¨di¨rilevanza¨costituzionale;¨e¨cio©,¨si¨conclude¨
sul¨punto,¨non¨puo©¨certo¨essere¨oggetto¨di¨sindacato¨da¨parte¨dell'autorita©¨giudiziaria.¨

Sotto¨altro¨aspetto,¨poi,¨il¨ricorrente¨osserva¨come¨sia¨estremamente¨difficile¨una¨rigo-
rosa¨distinzione¨tra¨le¨manifestazioni¨del¨pensiero¨uti 
singulus 
e¨le¨enunciazioni¨riconducibili¨
alla¨funzione,¨in¨particolare¨quando,¨nel¨circuito¨comunicativo¨che¨si¨e©¨sopra¨detto,¨le¨ester-
nazioni¨si¨sottraggono¨alla¨dimensione¨formale¨dello¨scritto:¨anche¨questo¨aspetto,¨prosegue¨
il¨ricorrente,¨e©¨stato¨affrontato¨dalla¨Corte¨d'appello¨di¨Roma,¨che¨ha¨concluso¨per¨l'irre-
sponsabilita©¨di¨esse,¨in¨quanto¨comunque¨riferibili¨alla¨realizzazione¨dell'indirizzo¨politico-
costituzionale,¨ai¨poteri¨di¨stimolo¨e¨di¨persuasione,¨alle¨forme¨di¨ûautotutelaý¨della¨istitu-
zione¨presidenziale,¨prescindendosi¨dunque¨del¨tutto¨dal¨formalistico¨collegamento¨^istituito¨
invece¨dai¨giudici¨di¨primo¨grado¨^tra¨irresponsabilita©¨e¨controfirma¨ministeriale.¨

Questa¨conclusione,¨afferma¨il¨ricorrente,¨deve¨ora¨essere¨ribadita,¨per¨ûsuperare¨l'ana-
cronistica¨concezione¨dei¨poteri¨e¨delle¨prerogative¨presidenziali¨dei¨Costituenti,¨costante-
mente¨smentita¨nella¨prassi¨recente¨e¨non¨piu©¨compatibile¨con¨la¨logica¨del¨sistema¨costitu-
zionaleý:¨deve¨affermarsi¨che¨sono¨coperte¨dall'immunita©¨le¨esternazioni¨non¨direttamente¨
ascrivibili¨a¨una¨delle¨funzioni¨tipizzate¨del¨Capo¨dello¨Stato,¨ma¨comunque¨riferibili¨alla¨
dimensione¨politico-rappresentativa¨che¨a¨questa¨carica¨e©¨connaturata.¨

Alla¨stregua¨di¨tali¨premesse,¨le¨dichiarazioni¨rese¨dal¨senatore¨Cossiga¨nei¨confronti¨dei¨
senatori¨Flamigni¨e¨Onorato¨non¨potrebbero¨essere¨qualificate¨come¨atti¨privati,¨trattandosi¨
della¨reazione¨del¨titolare¨della¨piu©¨elevata¨carica¨della¨Repubblica¨agli¨attacchi¨a¨essa¨rivolti¨
suotramite;ne¨^prosegue¨il¨ricorrente¨^avrebbe¨serio¨fondamento¨il¨tentativo¨di¨sostenere¨
la¨non¨riconducibilita©¨delle¨reazioni¨del¨Presidente¨della¨Repubblica¨all'esercizio¨delle¨fun-
zioni,¨essendo¨una¨mera¨ûfinzioneý¨la¨distinzione¨tra¨sfera¨privata¨e¨sfera¨pubblica¨nelle¨
comunicazioni¨di¨valore¨e¨contenuto¨politico¨da¨parte¨di¨un¨organo¨monocratico,¨il¨cui¨tito-
lare¨e©¨investito¨del¨munus 
in¨modo¨permanente,¨non¨a¨date¨e¨orari¨prestabiliti.¨

Nella¨specie,¨talune¨delle¨frasi¨pronunciate¨nei¨confronti¨del¨senatore¨Onorato¨costitui-
rebbero¨la¨reazione¨^ûfranca¨e¨senza¨ipocrisieý,¨ma¨non¨gratuitamente¨denigratoria¨^nei¨
riguardi¨di¨posizioni¨espresse¨dal¨medesimo¨su¨temi¨di¨straordinario¨rilievo¨istituzionale,¨
come¨la¨collocazione¨dell'Italia¨nel¨sistema¨di¨alleanze¨internazionali¨in¨occasione¨della¨
guerra¨del¨Golfo,¨e¨come¨la¨vicenda¨ûGladioý,¨in¨relazione¨alla¨quale¨il¨parlamentare,¨con¨
altri,¨aveva¨sollecitato¨una¨messa¨in¨stato¨di¨accusa¨del¨Presidente,¨cio©¨che¨comportava¨un¨
attacco¨evidente¨alla¨massima¨carica¨dello¨Stato,¨finalizzato¨a¨screditarne¨il¨titolare;¨altre¨
frasi¨rivolte¨sempre¨al¨senatore¨Onorato¨^quali¨quelle¨circa¨la¨ûfaziosita©¨ý,¨cioe©¨l'essere¨di¨
parte,¨o¨quelle¨circa¨il¨senso¨dello¨Stato¨e¨della¨Patria,¨oltretutto¨reciproche¨^dovrebbero¨
reputarsi¨perfino¨prive¨di¨contenuto¨offensivo;¨mentre¨le¨frasi¨pronunciate¨nei¨riguardi¨del¨
senatore¨Flamigni¨costituirebbero¨reazione¨alle¨posizioni¨da¨costui¨espresse,¨sia¨in¨sede¨di¨
commissione¨parlamentare¨di¨inchiesta¨sul¨caso¨Moro¨sia¨in¨un¨libro,¨relativamente¨a¨
vicende¨anch'esse¨di¨indubbia¨rilevanza¨politico-costituzionale,¨come¨il¨presunto¨coinvolgi-
mento¨del¨senatore¨Cossiga,¨allora¨Ministro¨dell'interno,¨in¨trame¨legate,¨nell'ambito¨della¨
vicenda¨Moro,¨alla¨loggia¨massonica¨P2¨e¨ai¨servizi¨segreti¨deviati.¨

Il¨ricorrente¨rileva¨quindi¨la¨riconducibilita©¨di¨tutte¨queste¨ûesternazioniý¨all'immunita©¨
ex 
art.¨90¨della¨Costituzione,¨anche¨alla¨luce¨dei¨principi¨elaborati¨dalla¨giurisprudenza¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

costituzionale©nel©contiguo©settore©dell'insindacabilita©dei©parlamentari©ex 
art.©68©della©
Costituzione,©attraverso©il©criterio©del©nesso©funzionale©tra©opinioni©e©attivita©parlamentare©
tipica.©

Infine,©il©ricorrente©affronta©l'aspetto©del©regime©dei©c.d.©atti©ûextrafunzionaliý©del©Presi-
dente©della©Repubblica,©disciplinando©la©Costituzione©solo©quelli©ûfunzionaliý,©cioe©com-
piuti,©come©recita©l'art.©90©della©Costituzione,©ûnell'esercizio©delle©sue©funzioniý:©richiamati©
i©lavori©sul©punto©dell'Assemblea©costituente,©si©sottolinea©come©alla©fine©prevalse,©per©ragioni©
di©opportunita©,©l'idea©di©non©disporre©espressamente©alcunche¨sulla©responsabilita©del©Capo©
dello©Stato©per©illeciti©comuni.©

Al©riguardo©^sottolinea©il©ricorrente©^anche©le©opinioni©di©dottrina©maggiormente©pro-
pense,©per©non©trasformare©la©garanzia©in©privilegio,©a©delimitare©un'area©ûstrettaý©di©irre-
sponsabilita©del©Presidente©della©Repubblica,©devono©pur©sempre©riconoscere©l'esistenza©di©
aspetti©particolari,©specie©nel©settore©delle©opinioni©o©ûesternazioniý,©aspetti©che©male©si©pre-
stano©a©una©generica©riconduzione©alla©responsabilita©comune©tout 
court;©di©qui©la©ricostru-
zione,©proposta©da©una©dottrina©ampiamente©citata©nell'atto©introduttivo©e©fatta©propria©dal©
ricorrente,©che,©partendo©dalla©identificazione©tra©carica©monocratica©e©soggetto©ad©essa©pre-
posto,©afferma©che©l'integrita©della©persona©vale,©data©questa©identificazione,©anche©a©tutela©
dell'istituzione.©In©questo©senso,©la©lacuna©costituzionale©nella©disciplina©dell'irresponsabilita©
del©Presidente©della©Repubblica©viene©colmata©con©l'affermazione©che©l'immunita©presiden-
ziale©preserva©da©ogni©procedimento©giudiziario©che©possa©limitare©la©liberta©d'azione©del©
titolare©o©che©lo©ponga©in©condizione©di©soggezione©o©subalternita©di©fronte©ad©un©potere©
diverso;©e©la©residua©responsabilita©comune,©certo©sussistente,©non©potra©essere©fatta©valere©
durante©l'esercizio©del©mandato:©in©una©logica©secondo©cui©e©rovesciata©la©tesi©che©le©immu-
nita©debbano©configurarsi©come©eccezioni©al©diritto©comune,©essendo©esse©^sempre©nella©
ricostruzione©proposta©^un©postulato©coessenziale©agli©organi©supremi©costituzionali.©

Il©ricorrente©conclude©ûaffinche¨codesta©Ecc.ma©Corte©voglia©dichiarare©ammissibileý©il©
ricorso.©

2.©^Con©memoria©depositata©nell'imminenza©della©delibazione©sull'ammissibilita©del©
conflitto©il©ricorrente©ha©insistito©ûaffinche¨questa©Corte,©previa©declaratoria©di©ammissibi-
lita©ý©del©ricorso,©ûannulli©le©sentenzeý©della©Corte©di©cassazione.©
A©conforto©dell'ammissibilita©del©ricorso,©il©ricorrente©sostiene©che©si©verta©in©una©situa-
zione©di©ûultrattivita©del©potereý,©analoga©a©quella©che©questa©Corte©ebbe©a©risolvere©con©la©
sentenza©n.©7©del©1996,©concernente©il©conflitto©sollevato©dall'ex 
Ministro©della©giustizia.©

Nel©caso©di©specie,©il©senatore©Cossiga,©convenuto©in©giudizio©ûin©prossimita©dello©spi-
rare©del©mandato©settennaleý,©ûnon©e©stato©neppure©destinatario,©in©pendenza©della©funzione,©
di©un©atto©o©di©un©provvedimento©proveniente©da©altro©Potere©dello©Statoý,©tale©da©consentir-
gli©di©sollevare©contro©di©esso©conflitto©di©attribuzione.©

Negare©successivamente©tale©facolta©significherebbe,©prosegue©il©ricorrente,©ûprivare©il©
soggetto©titolare©della©funzione©di©qualsiasi©tutelaý,©legando©quest'ultima©ad©un©evento©indi-
pendente©dalla©volonta©del©titolare©del©potere,©quale©la©durata©del©processo.©

Il©ricorrente©aggiunge©che©solo©a©seguito©delle©sentenze©rese©dalla©Corte©dicassazione©il©
conflitto©avrebbe©potuto©essere©sollevato,©poiche¨si©tratta©dell'organo©che©esprime©ûl'ultima©
parolaý©del©potere©giudiziario,©e©perche¨,©in©ogni©caso,©la©sentenza©di©primo©grado©e©interve-
nuta©successivamente©allo©spirare©del©mandato©presidenziale.©

3.©^Con©ordinanza©n.©455©del©2002©questa©Corte©ha©dichiarato©l'ammissibilita©del©con-
flitto©ai©sensi©dell'art.©37©della©legge©11©marzo©1953,©n.©87,©disponendo©l'integrazione©del©con-
traddittorio©anche©nei©confronti©del©Presidente©della©Repubblica,©ûla©cui©posizione©costituzio-
nale,©in©relazione©alle©questioni©di©principio©circa©l'immunita©di©cui©all'art.©90©della©Costitu-
zione,©e©oggetto©delle©due©decisioni©della©Corte©di©cassazione©e©del©ricorso©per©conflittoý©
proposto©nei©confronti©di©esse.©
Il©ricorso©e©l'ordinanza©sono©stati©notificati©nei©termini©ai©contraddittori©cos|©individuati.©

4.©^Si©e©costituito©in©giudizio©il©Presidente©della©Repubblica,©rappresentato©e©difeso©
dall'Avvocatura©generale©dello©Stato,©riservando©ûal©prosieguo©la©formulazione©delle©proprie©
conclusioniý.©
Osserva©il©Presidente©della©Repubblica©di©essere©stato©destinatario©dellanotificadell'or-
dinanza©di©questa©Corte©dichiarativa©dell'ammissibilita©del©conflitto,©non©tanto©in©relazione©


ILèCONTENZIOSOèNAZIONALEè

ûalèprofiloècontingenteè(...)ècollegatoèadèeventièpuntualièeèadèaltrettantoèpuntualièinteressi,è
siaèpurèdièrilievoècostituzionale,ècontrappostiý,èquantoèinèrelazioneèalèûprofiloèimmanenteè
dièunaè`actiofinium 
regundorum'èfraèpotereèpresidenzialeèeèpotereègiudiziarioý.è

Perètaleèragione,èûognièargomentazioneèeèconclusioneènonèpotra©èquindièprescindereè
dallaèposizioneècheèassumera©èinègiudizioèilèpotereègiudiziarioènellaèsuaèepifaniaèdellaè
SupremaèCorteèdiècassazioneý.è

5.è^Conèattoèdenominatoèûdièinterventoýèsièe©ècostituitaèinègiudizioèlaèCorteèdiècassa-
zione,èinèpersonaèdelèPrimoèPresidenteèpro 
tempore,èe,èûperèquantoèpossaèoccorrereý,èlaè
SezioneèIIIècivileèdellaèCorteèdiècassazione,èinèpersonaèdelèPresidenteèpro 
tempore,èrappresen-
tateèeèdifeseèdall'AvvocaturaègeneraleèdelloèStato,èconcludendoèperèilèrigettoèdelèricorso.è
L'Avvocaturaèritieneèsufficienteèripercorrereèl'iter 
logicoècuièsièsonoèattenuteèleèdueèsen-
tenzeèdellaèSupremaèCorteèoggettoèdelèconflitto.è

LaèCassazioneèsarebbeèpartitaèdallaèpremessaèsecondoècui,èaièsensièdell'art.è90èdellaè
Costituzione,èilèPresidenteèdellaèRepubblicaègodeèdièimmunita©èûpenale,ècivileèoèamministra-
tivaýèperèièsolièattiècompiutiènell'esercizioèdelleèfunzioni.è

Traèquestiènonèsièpotrebberoèricomprendereèièsolièûattièufficialiècontrofirmatiý,èmaèleè
stesseèmanifestazionièdelèpotereèdièesternazione,èpurche¨èstrumentaleèedèaccessorioèadèunaè
funzioneèpresidenziale.è

Essoècostituirebbe,èinfatti,ènonèunaèfunzione,èbens|©èûsoloèunèmezzo,ècioe©èunoèdeièpossi-
bilièstrumentièconècuièilèPresidenteèprovvedeèall'esercizioèdièalcuneèfunzionièpresidenzialiý.è

Altroèsarebbe,èinvece,èlaèmanifestazioneèdelèpensieroèdellaèpersonaèfisicaècheèricopreèlaè
carica.è

Traèleèfunzionièpresidenziali,ècuièsièconnetteèilèpotereèdièesternazione,èlaèSupremaèCorteè
avrebbeèannoveratoèancheèûl'autodifesaýèdelleèprerogativeèeèdelèprestigioèdell'organoècostitu-
zionale,èaèfronteèdièlesionièarrecatevièdaèterzi.è

Tuttavia,èilècompitoèdiètutelareèsottoètaleèprofiloèilèPresidenteèsarebbeèinèviaèordinariaè
assegnatoèdall'ordinamentoèadèaltrièûorganièistituzionaliýè(articoliè278èeè313èdelècodiceè
penale;èart.è343èdelècodiceèdièproceduraèpenale),èsalvaèl'ipotesièresidualeèûinècuièleèoggettiveè
circostanzeèconcreteèimponganoèalèPresidenteèl'immediatezzaènelèrespingereèglièattacchiè
offensiviý.è

Spetterebbeèall'autorita©ègiudiziariaèvalutareèse,èinèconcreto,èsièversiènellaèsferaèdièimmu-
nita©ècos|©èdelineata;èsalvoècheèilèPresidenteèdellaèRepubblicaènonèsièesprimaèsulèpuntoèegliè
stessoèconèûunèattoèvalutativoèpresidenzialeý,èimpugnabileèsoloètramiteèlaèviaèdelèconflittoè
dièattribuzione.è

Nelècasoèdièspecie,èinèmancanzaèdiècio©è(postoècheèaètaleèattoènonèsarebbeèequiparabileè
l'eccezioneèpropostaènelègiudizioècivileètramiteèmemoriaèdièdifesa),ètoccherebbeèalèPresidenteè
sollevareèilèconflitto,èavversoèlaèpronunciaèdell'autorita©ègiudiziaria,èmentreèe©ècompitoèdelè
giudiceèdimerito,innanzièacuièleècausesonostateèrinviate,stabilireèseèricorraèoppureènoèl'e-
simenteèdelèlegittimoèesercizioèdellaècriticaèpolitica.è

Sullaècircostanzaèsecondoècuièl'odiernoèconflittoènonèe©èstatoèsollevatoèavversoèleèsen-
tenzeèdelèTribunaleèdièRomaècheèaffermaronoèinèprimoègradoèlaèresponsabilita©èdelèsenatoreè
Cossiga,ènonche¨èsuèûognièaltroèpuntoèriguardanteèl'ammissibilita©èdefinitivaèdelèricorsoý,è
l'AvvocaturaèûsièrimetteèalègiudizioýèdièquestaèCorte.è

6.è^EèintervenutoèinègiudizioèPierluigièOnorato,èattoreèinèunoèdeiègiudiziècheèhannoè
originatoèilèconflitto.è
L'intervenienteèritieneèdièessereèlegittimatoèall'intervento,èinèquantoèûtitolareèdièunèinte-
resseègiuridicamenteèqualificatoèeèdifferenziato,ècheèpuo©èessereècompromessoè(oèsoddisfatto)è
dall'esitoèdellaècontroversiaý,èeèchiedeècheèilèricorsoèsiaèdichiaratoèinammissibileèeèinèsubor-
dineèinfondato.è

7.è^Inèprossimita©èdell'udienzaèilèricorrenteèhaèdepositatoèampiaèmemoriaèillustrativaè
conèlaèquale,èdopoèaverèripercorsoèièpassaggièdellaèvicendaèedèiètemièimplicatiènelèconflitto,è
chiedeècheèsianoèannullateèûleèsentenzeèdellaèSupremaèCorteèdiècassazioneèperèlaènonèspet-
tanzaèall'autorita©ègiudiziariaèdelèpotereèdièindividuareèilècontenutoèdelleèimmunita©èpresiden-
zialièdiècuièall'art.è90èdellaèCostituzione,ènonche¨èdiègiudicareèseèglièattiècompiutièdalèPresi-
denteèdellaèRepubblicaèabbianoènaturaèfunzionaleèoèextrafunzionaleý,èpreviaèdefinitivaèpro-
nunciaèdièammissibilita©èdelèricorso.è

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©ricorrente©ribadisce,©in©ordine©all'ammissibilita©del©conflitto,©l'analogia©fra©il©presente©
conflitto©e©quelli©sollevati©dal©Ministro©della©giustizia©nel©caso©deciso©con©la©sentenza©n.©7©
del©1996,©osservando©che©le©citazioni©^riguardanti©il©contenuto©di©esternazioni©pronunciate©
durante©il©mandato©presidenziale©e©ritenute©offensive©^proposte©dagli©attori©nei©suoi©con-
fronti©davanti©al©Tribunale©di©Roma©gli©erano©state©notificate©durante©il©mandato©presiden-
zialeedinprossimita©della©scadenza©di©esso,©ma©che©nessun©provvedimento©menomativo©
della©propria©sfera©di©attribuzioni©era©stato©adottato©dall'autorita©giudiziaria©in©pendenza©
del©mandato,©sicche¨non©vi©erano©stati©ne¨l'interesse©da©parte©del©Presidente©a©sollevare©con-
flitti©di©attribuzione,©cioe©a©difendere©le©proprie©prerogative©costituzionali,©ne¨,©a©maggior©
ragione,©la©necessita©e©la©materiale©possibilita©di©farlo.©

Se©dunque©non©si©consentisse©oggi©ad©esso©ricorrente©di©sollevare©conflitto©nei©confronti©
dell'autorita©giudiziaria©di©ultima©istanza,©si©priverebbe©il©soggetto,©scaduto©dalla©carica,©
della©benche¨minima©tutela,©perche¨la©possibilita©di©sollevare©o©meno©il©conflitto©per©fatti©ine-
renti©alla©carica©non©sarebbe©piu©collegata©alla©libera©scelta©del©titolare©del©potere,©ma©ad©
un©mero©criterio©di©decorrenza©temporale.©

Quanto©al©merito,©il©ricorrente©ribadisce©e©sviluppa©le©argomentazioni©gia©svolte©nel©
ricorso©introduttivo,©ed©in©particolare©si©sofferma©sulla©necessita©di©negare©ogni©distinzione©
tra©le©manifestazioni©di©pensiero©compiute©uti 
singulus 
dal©Presidente©e©le©enunciazioni©ricon-
ducibili©all'esercizio©della©carica.©

Il©titolare©di©un©organo©monocratico©di©vertice©come©il©Presidente,©si©osserva©in©propo-
sito,©non©avrebbe©una©dimensione©politica©privata©^la©sfera©delle©esternazioni©informali©c
ontrapposta©ad©una©dimensione©pubblica,©ma©una©sfera©assolutamente©privata©^nella©quale©
rientrerebbero,©ad©esempio,©l'intervista©ad©un©giornale©sulle©proprie©preferenze©calcistiche©o©
le©dichiarazioni©sui©propri©gusti©letterari©in©occasione©della©consegna©diunpremio^,nella©
quale©egli©e©pienamente©responsabile,©contrapposta©ad©una©sfera©pubblica©nella©quale©esercita©
le©sue©funzioni,©che©sono©quelle©previste,©esplicitamente©o©implicitamente,©dalla©Costituzione:©
ûle©esternazioni,©di©conseguenza,©o©riguardano©le©funzioni©tipiche©oppure©noý,©essendo©inse-
rite©in©un©circuito©politico-culturale©e©collegate©al©ruolo©svolto©dal©Presidente©quale©organo©
ûmoderatoreý©del©sistema©politico,©di©ûstimoloý,©di©ûpersuasioneý,©di©ûmonitoý,©di©
ûinfluenzaý,©di©ûgaranteý©dei©valori©costituzionali,©di©ûrappresentanteý©dell'unita©nazionale.©

Quanto©al©tema©del©regime©dei©c.d.©atti©extrafunzionali©del©Presidente©della©Repubblica,©
nella©disciplina©della©responsabilita©per©fatti©estranei©all'esercizio©di©funzioni©si©rivelerebbe©una©
lacunache©lascia©esposto©ilPresidente©alleconseguenze©di©iniziative©arbitrarie©o©destabilizzanti.©

Non©sarebbe©pertanto©ammissibile©che©l'autorita©giudiziaria©possa©sostituirsi©al©Presi-
dente©nel©valutare©la©congruita©dei©mezzi©per©soddisfare©gli©interessi©istituzionali©affidati©alla©
sua©tutela,©non©prestandosi©tale©valutazione©^per©l'indiscutibile©politicita©che©comporta©a
d©essere©svolta©da©organi©la©cui©azione©non©e©discrezionale©ma©vincolata,©e©che,©comunque,©
non©sono©titolati©ad©affrontare©e©decidere©questioni©di©tono©costituzionale,©in©quanto©cio©
determinerebbe©una©lesione©del©principio©della©divisione©dei©poteri.©

8.©^Ha©depositato©memoria©il©Presidente©della©Repubblica,©che©si©e©rimesso©ûintegral-
mente©al©giudizio©di©questa©Corteý©sia©per©la©questione©pregiudiziale©di©ammissibilita©del©
conflitto,©sia,©ûin©caso©di©soluzione©positiva©della©stessa,©per©quanto©attiene©alla©perimetra-
zione©dei©confini©funzionali©della©responsabilita©presidenzialeý.©
La©difesa©del©Presidente,©richiamando©la©sentenza©di©questa©Corte©n.©116©del©2003,©
osserva©che©ûi©conflitti©fra©poteri©dello©Stato©vedono©assai©spesso©il©profilo©giuridico©indisso-
lubilmente©intrecciato©con©quello©politico©e©talvolta©accade©addirittura©che©in©essi©la©dimen-
sione©giuridica©della©controversia©finisca©per©essere©assorbita©da©quella©politicaý;©e©rileva©
che©ûin©conflitti©di©tale©natura©oltretutto©possono©emergere©risvolti©personali©indotti©dalla©
natura©monocratica©dell'organo©che©impersona©il©potere©chiamato©in©causaý.©

Sulla©base©di©tali©premesse,©conclude©essere©ûpertanto©intendimento©del©Potere©evocato©
in©giudizio©astenersi©dal©prendere©posizione©sulle©questioni©pregiudiziali©di©ammissibilita©del©
ricorso©e©limitare©la©propria©presa©di©posizione©alla©condivisione©del©principio©del©necessario©
collegamento©fra©irresponsabilita©ed©esercizio©della©funzione.©Principio©non©revocato©in©dub-
bio©dal©ricorrenteý.©

9.©^Ha©altres|©depositato©memoria©il©sen.©Pierluigi©Onorato,©insistendo©nelle©conclu-
sioni©rassegnate©nell'atto©di©intervento.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

L'interveniente©anzitutto©illustra©i©motivi©a©sostegno©della©ammissibilita©dell'intervento©
di©un©terzo©dalla©posizione©qualificata©nel©giudizio©per©conflitto©di©attribuzione©fra©poteri,©
valorizzando,©tra©l'altro,©il©caso,©relativo©ad©un©conflitto©tra©enti©(sentenza©n.©76©del©2001),©
nel©quale©tale©intervento©e©stato,©appunto,©ritenuto©ammissibile.©Confuta©quindi©la©tesi©della©
tardivita©dell'intervento©nella©fattispecie,©dovendo©necessariamente©decorrere©il©termine©per©
lo©stesso©dalla©pubblicazione©del©ricorso©nella©Gazzetta 
Uf
fficiale. 


Dopoaverricordatoifattiall'originedelgiudiziopromossodavantialgiudicecivile,©ecce-
piscel'inammissibilita©delconflitto,©tanto©sottoilprofilooggettivo^segnatamenteperlaman-
canza©di©unpetitum 
e©dell'indicazione©delle©attribuzioni©lese©nel©ricorso©^,©che©sotto©quello©sog-
gettivo,©perpiu©ragioni,©edinparticolareinquantoleprerogativediunacaricanonpotrebbero©
nellapresentesede©essere©tutelateche©adiniziativadell'attuale©titolarediessa.©

Nel©merito,©ad©avviso©dell'interveniente,©piena©adesione©meritano©i©principi©affermati©
dalle©sentenze©della©Corte©di©cassazione,©che©disegnerebbero©una©nozione©dell'irresponsabilita©
presidenziale©tutt'altro©che©restrittiva,©la©quale©valorizza©al©massimo©il©ruolo©presidenziale©
di©rappresentante©dell'unita©nazionale.©

10.©^In©prossimita©dell'udienza©pubblica©ha©depositato©ûatto©di©intervento©in©giudizioý©
il©sen.©Sergio©Flamigni,©attore©nell'altro©giudizio©civile©all'origine©del©conflitto,©il©quale,©assu-
mendo©di©averne©tardivamente©avuto©notizia©informale,©chiede,©in©ragione©della©propria©posi-
zione©nel©detto©giudizio,©che©rischierebbe©di©essere©compromessa©o©soddisfatta©all'esito©del©
giudizio©in©corso©davanti©a©questa©Corte,©di©essere©ammesso©a©parteciparvi,©concludendo©
affinche¨il©ricorso©sia©dichiarato©inammissibile©e©in©subordine©infondato.©
Considerato 
in 
diritto 
1.©^Il©ricorso©per©conflitto©di©attribuzione©fra©poteri©dello©Stato©e©
proposto©dal©sen.©Francesco©Cossiga©in©qualita©di©ex 
Presidente©della©Repubblica©(il©suo©
mandato,©esplicatosi©negli©anni©1985-1992,©e©terminato©il©28©aprile©1992)©contro©la©Corte©
suprema©di©cassazione,©III©sezione©civile,©in©relazione©a©due©sentenze©da©questa©pronunciate©
il©27©giugno©2000,©n.©8733©(in©causa©Flamigni©contro©Cossiga)©e©n.©8734©(in©causa©Onorato©
contro©Cossiga).©

Le©due©sentenze,©largamente©analoghe©nella©motivazione,©sono©state©rese©in©due©giudizi©
civili©instaurati,©rispettivamente,©dal©sen.©Sergio©Flamigni©e©dal©sen.©Pierluigi©Onorato©nei©
confronti©del©sen.©Cossiga,©per©ottenere©il©risarcimento©del©danno©morale©che©sarebbe©deri-
vato©agli©attori©da©alcune©dichiarazioni©asseritamente©diffamatorie©o©ingiuriose©rese©dal©
medesimo©sen.©Cossiga,©allorquando©ricopriva©la©carica©di©Presidente©della©Repubblica.©Esse,©
in©accoglimento©dei©ricorsi©principali©degli©attori,©nonche¨dei©ricorsi©incidentali©del©conve-
nuto,©annullano©con©rinvio©due©sentenze©della©Corte©d'appello©di©Roma©(rese©rispettivamente©
il©16©marzo©1998©e©il©21©aprile©1997),©le©quali,©riformando©le©pronunce©del©Tribunale©di©Roma,©
di©condanna©del©convenuto©sen.©Cossiga,©avevano©dichiarato©improponibili©le©domande©giu-
diziali©dei©sen.©Flamigni©e©Onorato.©

Nei©due©giudizi,©instaurati©quando©ancora©era©in©corso©il©mandato©presidenziale©del©
sen.©Cossiga,©ma©che©erano©proseguiti,©giungendo©alle©decisioni©del©Tribunale,©dopo©la©sca-
denza©di©tale©mandato,©il©convenuto©sen.©Cossiga©^costituendosi,©nel©primo©caso,©prima©della©
scadenza©del©mandato©presidenziale©(con©atto©del©14©febbraio©1992),©nel©secondo©caso,©nello©
stesso©giorno©della©sua©scadenza©(con©atto©del©28©aprile©1992)©^aveva©eccepito,©preliminar-
mente,©la©improponibilita©o©la©inammissibilita©delle©domande©in©base©all'art.©90©della©Costi-
tuzione,©sostenendo©che©le©dichiarazioni©per©cui©era©giudizio©fossero©coperte©dalla©immunita©
ivi©sancita©per©gli©atti©del©Presidente©della©Repubblica©compiuti©nell'esercizio©delle©sue©fun-
zioni:©tesi©respinta©dai©giudici©di©primo©grado,©e©accolta©invece©in©appello.©

La©Corte©di©cassazione,©nel©rinviare©le©cause©ai©nuovi©giudici©di©merito,©ha©stabilito©i©
punti©di©diritto©(identici©nelle©due©pronunce)©che©si©sono©integralmente©riportati©nell'esposi-
zione©in©fatto©della©presente©sentenza.©Essi,©in©sintesi,©si©sostanziano©nell'affermazione©che©
l'immunita©di©cui©all'art.©90©della©Costituzione©copre©solo©gli©atti©ûfunzionaliý©del©Presidente©
della©Repubblica,©comprendendosi©fra©questi©quelli©compiuti©nell'esercizio©della©funzione©di©
rappresentanza©dell'unita©nazionale©di©cui©all'art.©87©della©Costituzione,©nonche¨gli©atti©di©
ûautodifesaý©dell'organo©costituzionale©quando©l'ordinamento©non©assegni©detta©difesa©alle©
funzioni©di©altri©organi©ovvero©nel©caso©in©cui©in©concreto©si©imponga©l'immediatezza©dell'au-
todifesa©medesima;©che©le©ûesternazioniý©del©Presidente©della©Repubblica,©non©equiparabili©
a©libere©manifestazioni©di©pensiero©ai©sensi©dell'art.©21©della©Costituzione,©sono©coperte©da©
immunita©solo©quando©siano©strumentali©o©accessorie©ad©una©funzione©presidenziale;©che©le©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ingiurie©o©le©diffamazioni©commesse©nel©corso©di©una©esternazione©presidenziale©sono©coperte©
da©immunita©solo©se©commesse©come©ûestrinsecazione©modaleý©della©funzione;©che©l'autorita©
giudiziaria©ha©il©potere©di©accertare©se©l'atto©compiuto©sia©funzionale©o©extrafunzionale,©salva©
la©facolta©per©il©Presidente©di©sollevare©conflitto©di©attribuzioni©per©ûmenomazioneý;©che,©
infine,©il©legittimo©esercizio©della©critica©politica,©riconosciuto©ad©ogni©cittadino,©pur©potendo©
sopportare©toni©aspri©e©di©disapprovazione,©non©puo©trasmodare©nell'attacco©personale©e©
nella©pura©contumelia,©con©lesione©dell'altrui©diritto©all'integrita©morale.©

Il©ricorrente,©nell'articolare©diffusamente©le©proprie©censure©nei©confronti©delle©pronunce©
del©giudice©di©legittimita©,©prospetta©sostanzialmente©due©tesi©principali©ed©una©subordinata.©
In©via©principale©egli©sostiene,©in©primo©luogo,©che©non©potrebbe©riconoscersi©all'autorita©giu-
diziaria,©ma©solo©alla©Corte©costituzionale,©il©potere©di©tracciare©la©distinzione©fra©atti©coperti©
e©atti©non©coperti©dalla©prerogativa©di©irresponsabilita©di©cui©all'art.©90©della©Costituzione.©
Si©dovrebbe©pertanto©affermare,©secondo©la©testuale©conclusione©formulata©nella©memoria©
del©ricorrente,©ûla©non©spettanza©all'autorita©giudiziaria©del©potere©di©individuare©il©conte-
nuto©delle©immunita©presidenziali©di©cui©all'art.©90©Costituzione,©nonche¨di©giudicare©se©gli©
atti©compiuti©dal©Presidente©della©Repubblica©abbiano©natura©funzionale©o©extrafunzionaleý.©
In©secondo©luogo,©e©sul©terreno©sostanziale,©la©tesi©del©ricorrente©e©che©non©si©potrebbe©fare©
alcuna©distinzione,©nell'ambito©delle©esternazioni©non©appartenenti©alla©ûsfera©assolutamente©
privataý©del©presidente,©ma©in©qualche©modo©ûriferibili©o©genericamente©connesse©alla©carica©
rappresentativaý,©fra©manifestazioni©di©pensiero©compiute©uti©singulus©ed©enunciazioni©ricon-
ducibili©all'esercizio©della©carica;©o,©sotto©un©altro©profilo,©che©la©garanzia©di©assoluta©indi-
pendenza©del©Presidente©nei©confronti©di©qualsiasi©atto©proveniente©da©altro©organo©o©potere©
richiederebbe©che©l'immunita©si©estenda©ûanche©alla©persona©del©titolare,©e©quindi©alla©sfera©
della©sua©responsabilita©extra-funzioniý.©

In©via©non©formalmente,©ma©logicamente©subordinata©rispetto©alle©tesi©ora©esposte,©il©
ricorrente©argomenta©circa©la©necessita©di©riconoscere©che©le©dichiarazioni©alle©quali©si©riferi-
scono©le©domande©giudiziali©del©sen.©Flamigni©e©del©sen.©Onorato©sono©da©ritenersi©ricom-
prese©nella©sfera©della©irresponsabilita©presidenziale,©in©quanto©espressione©di©legittima©rea-
zione©di©natura©politica©e©di©autodifesa©da©attacchi©portati©alla©istituzione©presidenziale,©in©
relazione©a©posizioni©espresse©dagli©attori©con©riguardo©a©vicende©di©straordinaria©valenza©
istituzionale©(rapimento©e©uccisione©dell'on.©Moro,©posizione©italiana©nella©ûguerra©del©
Golfoý,©vicenda©ûGladioý,©richieste©di©messa©in©stato©d'accusa©del©Presidente©della©Repub-
blica),©e©in©quanto©dunque©strumentali©al©ruolo©ûpubblico,©politico©ed©istituzionaleý©del©Pre-
sidente©e©di©ûindubbia©valenza©politicaý.©Inoltre©il©ricorrente,©con©riguardo©al©giudizio©che©
lo©vede©opposto©al©sen.©Onorato,©nega©il©ûcarattere©denigratorio©ed©offensivoý©delle©dichiara-
zioni©addebitategli©e©nega©che©esse©superassero©i©limiti©del©legittimo©diritto©di©critica©politica.©

2.©^Devono©essere©innanzitutto©dichiarati©ammissibili©gli©interventi©spiegati©nel©pre-
sente©giudizio©dalle©parti©attrici©nei©due©giudizi©civili©in©cui©sono©state©rese©le©impugnate©sen-
tenzedella©Cortedi©cassazione.©
Questa©Corte,©pur©confermando©che©di©norma©nei©giudizi©per©conflitto©di©attribuzioni©
non©e©ammesso©l'intervento©di©soggetti©diversi©da©quelli©legittimati©a©promuovere©il©conflitto©

o©a©resistervi,©ha©riconosciuto©che©tale©preclusione©non©opera©quando©l'oggetto©del©giudizio©
per©conflitto©consista©proprio©nella©affermazione©o©negazione©dello©stesso©diritto©di©agire©in©
giudizio©di©chi©pretende©di©essere©stato©leso©da©una©condotta©in©relazione©alla©quale©si©contro-
verte,©nel©giudizio©costituzionale,©se©essa©sia©o©meno©da©ritenersi©coperta©dalle©eccezionali©
immunita©previste©dalla©Costituzione©(sentenza©n.©76©del©2001).©Tale©conclusione,©raggiunta©
dalla©Corte©con©riguardo©ad©un©conflitto©avente©ad©oggetto©l'applicabilita©della©immunita©
prevista©dall'art.©122©della©Costituzione©per©le©opinioni©espresse©e©i©voti©dati©dai©consiglieri©
regionali©nell'esercizio©delle©loro©funzioni©(e©dunque©implicitamente©riferibile©anche©all'ana-
loga©ipotesi©concernente©l'applicazione©della©prerogativa©della©insindacabilita©di©cui©godono©
i©membri©del©Parlamento©ai©sensi©dell'art.©68,©primo©comma,©della©Costituzione),©non©puo©
non©estendersi,©per©l'evidente©identita©di©ratio,©al©caso©presente,©in©cui©il©conflitto©riguarda©
l'applicabilita©della©ipotesi©di©immunita©prevista©dall'art.©90©della©Costituzione©per©gli©atti©
del©Presidente©della©Repubblica©compiuti©nell'esercizio©delle©sue©funzioni.©
In©siffatte©ipotesi,©infatti,©negare©ingresso©alla©difesa©delle©parti©del©giudizio©comune,©in©
cui©si©controverte©sull'applicazione©della©immunita©,©significherebbe©esporre©tali©soggetti©all'e-
ventualita©di©dover©subire,©senza©possibilita©di©far©valere©le©proprie©ragioni,©una©pronuncia©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

il©cui©effetto©potrebbe©essere©quello©di©precludere©definitivamente©la©proponibilita©dell'azione©
promossa©davanti©alla©giurisdizione:©il©che©contrasterebbe©con©la©garanzia©costituzionale©del©
diritto©al©giudice©e©ad©un©pieno©contraddittorio,©che©discende©dagli©articoli©24©e©111©della©
Costituzione,©ed©e©protetto©altres|©dall'art.©6©della©Convenzione©per©la©salvaguardia©dei©diritti©
dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali,©come©applicato©dalla©giurisprudenza©della©Corte©
europea©di©Strasburgo©(cfr.,©da©ultimo,©sentenze©30©gennaio©2003,©Cordova 
c. 
Italia 
I,©ric.©

n.©40877/1998,©e©Cordova 
c. 
Italia 
II,©ric.©n.©45649/1998).©
3.©^Il©ricorso©e©rivolto©contro©pronunce©dell'autorita©giudiziaria©che©si©sostiene©abbiano©
leso©la©prerogativa©della©irresponsabilita©presidenziale©sancita©dall'art.©90©della©Costituzione:©
sotto©il©profilo©oggettivo,©dunque,©esso©prospetta©indubbiamente©un©conflitto©ûper©la©delimi-
tazione©della©sfera©di©attribuzioni©determinata©per©i©vari©poteri©da©norme©costituzionaliý©
(art.©37,©primo©comma,©della©legge©n.©87©del©1953),©alla©stessa©stregua©degli©altri©casi©gia©pre-
sentatisi©in©passato,©in©cui©la©Corte©ha©riconosciuto©l'ammissibilita©di©ricorsi©con©i©quali©
organi©costituzionali©(in©un©caso©anche©il©Presidente©della©Repubblica)©contestavano©atti©di©
autorita©giurisdizionali©ritenuti©lesivi©della©propria©posizione©costituzionale©(cfr.©ad©es.©sen-
tenze©n.©129©del©1981,©n.©435©del©1995,©n.©379©del©1996,©n.©225©del©2001,©n.©263©del©2003©e©
n.©58©del©2004).©
Ne¨possono©sorgere©incertezze©circa©l'oggetto©della©domanda©giudiziale,©ancorche¨l'atto©
introduttivo©non©contenga©un©esplicito©petitum 
di©merito©ma©si©limiti©a©chiedere©che©la©Corte©
dichiari©ammissibile©il©ricorso©medesimo:©infatti©dal©ricorso,©proposto©per©l'annullamento©
delle©sentenze©impugnate,©si©ricavano©in©modo©univoco©le©ragioni©per©le©quali©il©ricorrente©
ritiene©dette©sentenze©lesive©delle©prerogative©costituzionali©dell'istituzione©presidenziale.©

4.©^Essendo©parimenti©fuori©discussione©la©legittimazione©passiva©della©Corte©di©cassa-
zione©che©ha©reso©le©pronunce©impugnate,©la©Corte©deve©invece©interrogarsi©sulla©sussistenza©
della©legittimazione©attiva©del©ricorrente,©che©nella©specie©e©la©persona©fisica©che©ricopriva©la©
carica©di©Presidente©della©Repubblica©all'epoca©in©cui©effettuo©le©dichiarazioni©a©lui©addebi-
tate©come©fonte©di©responsabilita©per©danni,©ma©che©al©momento©dell'emanazione©degli©atti©
impugnati©e©della©proposizione©del©ricorso©era©cessato©dalla©carica©medesima.©
Non©e©qui©in©gioco©la©posizione©costituzionale©dell'ex 
titolare©della©carica©in©quanto©tale,©
ne¨lo©sono©eventuali©attribuzioni©costituzionali©a©lui©spettanti©in©tale©qualita©.©L'oggetto©del©
conflitto©e©infatti©una©prerogativa©e©dunque©un'attribuzione©spettante©alla©istituzione©presi-
denziale©e©ad©essa©sola.©

Eèovvio©che,©di©norma,©legittimato©a©ricorrere©per©conflitto©di©attribuzionie©soltanto©chi©
impersona©il©potere©delle©cui©attribuzioni©si©discute,©nel©momento©in©cui©il©ricorso©viene©pro-
posto.©

Tuttavia,©la©Corte©ritiene©che©la©legittimazione©possa©estendersi©a©chi©ha©cessato©di©rico-
prire©la©carica,©nelle©particolari©situazioni,©come©quella©che©si©verifica©nel©presente©caso,©in©
cui©concorrono©le©seguenti©due©circostanze:©a) 
la©controversia©sulle©attribuzioni©e©sulla©loro©
ipotizzata©lesione©coincide©con©una©controversia©circa©l'applicabilita©,©nel©caso©concreto,©di©
una©norma©costituzionale©la©cui©portata©si©sostanzia©nell'escludere©o©nel©limitare,©in©via©di©
eccezionale©prerogativa,©la©responsabilita©della©persona©fisica©titolare©della©carica©costituzio-
nale©per©atti©da©essa©compiuti;©b) 
vi©e©coincidenza©fra©la©persona©fisica©della©cui©responsabi-
lita©si©discute,©e©il©titolare,©nel©momento©in©cui©e©stato©compiuto©l'atto©da©cui©si©fa©discendere©
la©responsabilita©,©della©carica©monocratica©alla©quale©la©norma©costituzionale©collega©la©pre-
rogativa©della©immunita©.©

Infatti©tale©prerogativa©e©bens|©connessa©ad©atti©di©organi©costituzionali,©ma,©riguar-
dando©la©persona©fisica,©si©estende©nel©tempo©anche©al©di©la©della©cessazione©dalla©carica©di©
chi©tali©atti©ha©posto©in©essere.©E©poiche¨l'applicazione©in©giudizio©della©norma©che©sancisce©
la©prerogativa©avviene©per©sua©natura©a©posteriori,©anche©a©distanza©di©tempo©dal©momento©
in©cui©gli©atti©forieri©di©responsabilita©sono©stati©compiuti©(ûora©per©alloraý),©e©evidente©come©
possa©accadere©che©il©giudizio©sulla©responsabilita©,©in©coincidenza©col©quale©si©prospetta©la©
controversia©costituzionale©sulle©attribuzioni,©si©svolga©quando©la©persona©fisica©della©cui©
responsabilita©si©discute©non©e©piu©titolare©della©carica©costituzionale.©

Il©giudizio©per©conflitto©di©attribuzioni©e©bens|©uno©strumento©apprestato©dalla©Costitu-
zione©a©tutela©delle©attribuzioni©proprie©della©carica©di©Presidente©della©Repubblica,©ma©tale©
tutela,©in©queste©situazioni,©coincide©con©la©protezione©della©persona©fisica©dalla©responsabi-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

lita©¨,¨in¨forza¨della¨prerogativa;¨e¨quindi¨il¨conflitto¨opera¨anche¨o¨principalmentecomestru-
mento¨di¨difesa¨nei¨confronti¨di¨possibili¨applicazioni¨giudiziali¨delle¨norme¨che¨si¨traducano¨
in¨violazioni¨della¨prerogativa.¨

Non¨appare¨allora¨ragionevole¨che¨la¨possibilita©¨di¨sollevare¨conflitto,¨di¨cui¨il¨titolare¨
della¨carica¨gode¨finche¨dura¨il¨mandato,¨in¨relazione¨agli¨atti¨da¨lui¨compiuti,¨sia¨invece¨
rimessa¨alle¨scelte¨di¨un¨titolare¨diverso¨da¨quello¨della¨cui¨responsabilita©¨si¨discute¨per¨il¨
solo¨fatto¨casuale¨che¨il¨giudizio¨di¨responsabilita©¨^che¨riguarda¨sempre¨la¨persona¨fisica¨i
nsorga¨dopo,¨anziche¨prima¨della¨scadenza¨di¨detto¨mandato:¨tenendo¨anche¨conto¨del¨fatto¨
che¨non¨solo¨diversi¨titolari¨della¨carica¨possono¨valutare¨in¨modo¨diversola¨portata¨ol'ap-
plicabilita©¨concreta¨della¨norma¨sulla¨prerogativa,¨ma¨che,¨per¨un¨nuovo¨e¨diverso¨titolare¨
della¨carica,¨la¨scelta¨del¨ricorrere¨per¨conflitto¨non¨si¨configura¨come¨atto¨dovuto,¨ma¨piut-
tosto¨come¨scelta¨di¨opportunita©¨politica,¨da¨cui¨verrebbe¨pero©¨a¨dipendere¨l'attivazione,¨in¨
concreto,¨dello¨strumento¨di¨difesa¨della¨prerogativa¨di¨immunita©.¨

Si¨deve¨dunque¨concludere¨che,¨verificandosi¨la¨situazione¨indicata,¨la¨legittimazione¨a¨
ricorrere¨^ovviamente¨sempre¨spettante¨al¨titolare¨attuale¨della¨carica¨^spetta¨anche¨ai¨pre-
cedenti¨titolari.¨Una¨legittimazione¨^quella¨dei¨precedenti¨titolari¨^,¨peraltro,¨limitata¨stret-
tamente¨non¨solo¨ai¨conflitti¨concernenti¨atti¨da¨loro¨stessi¨compiuti¨durante¨il¨mandato,¨
ma¨a¨quelli¨soltanto¨nei¨quali¨la¨lesione¨lamentata¨consista¨proprio¨nella¨negazione¨in¨con-
creto,¨nei¨loro¨confronti,¨della¨prerogativa¨di¨irresponsabilita©¨:¨in¨cui¨quindi¨l'interesse¨al¨
ricorso¨nasca¨dal¨fatto¨che¨oggetto¨del¨conflitto¨sia¨l'affermazione¨o¨la¨negazione¨della¨possi-
bilita©¨di¨far¨valere¨in¨concreto¨la¨responsabilita©¨per¨detti¨atti.¨

Nonostante¨la¨scissione¨e¨quindi¨la¨possibile¨duplicita©¨della¨legittimazione¨a¨ricorrere¨in¨
questi¨casi,¨le¨regole¨del¨giudizio¨costituzionale,¨il¨contraddittorio¨che¨in¨esso¨si¨svolge,¨e¨in¨
definitiva¨la¨decisione¨della¨Corte,¨consentirebbero¨in¨ogni¨modo¨di¨dare¨soluzione¨alle¨pos-
sibili¨ipotesi¨di¨divaricazione¨o¨di¨contrasto¨fra¨le¨posizioni¨processuali¨eletesisostanziali¨
del¨titolare¨in¨carica¨dell'organo¨e¨del¨precedente¨titolare¨della¨cui¨responsabilita©¨si¨discute.¨
Nellaspecie,peraltro,ilPresidentedellaRepubblica,¨evocatoingiudizioperiniziativadiquesta¨
Corte(ordinanzan.¨455del2002),sie©¨costituitosenzanullaeccepirequantoallalegittimazione¨
delricorrente,mentre,nelmerito,sie©¨limitatoadichiararelapropriaûcondivisionedelprinci-
pio¨del¨necessario¨collegamento¨fra¨irresponsabilita©¨ed¨esercizio¨della¨funzioneý.¨

5.¨^Il¨ricorso¨e©¨in¨parte¨non¨fondato,¨in¨parte¨inammissibile¨sotto¨un¨profilo¨diverso¨da¨
quello¨precedentemente¨esaminato.¨
Non¨puo©¨accogliersi,¨in¨primo¨luogo,¨la¨tesi¨secondo¨cui¨l'autorita©¨giudiziaria¨ordinaria¨
difetterebbe¨radicalmente¨di¨competenza¨giurisdizionale¨in¨ordine¨alla¨qualificazione¨degli¨
atti¨del¨Presidente¨della¨Repubblica,¨al¨fine¨di¨verificare¨l'applicabilita©¨o¨meno¨della¨clausola¨
di¨esclusione¨della¨responsabilita©¨di¨cui¨all'art.¨90¨della¨Costituzione.¨

Tale¨clausola¨non¨fa¨che¨recare,¨infatti,¨una¨eccezione¨alla¨regola¨della¨responsabilita©¨di¨
ciascuno¨per¨gli¨atti¨compiuti¨in¨violazione¨di¨diritti¨altrui.¨Questa¨regola,¨che¨discende¨dallo¨
stesso¨principio¨di¨legalita©¨e¨di¨giustiziabilita©¨dei¨diritti,¨e¨che¨per¨i¨pubblici¨funzionari¨e©¨
espressamente¨ribadita¨dall'art.¨28¨della¨Costituzione,¨col¨rinvio¨alle¨ûleggi¨penali,¨civili¨e¨
amministrativeý¨caso¨per¨caso¨applicabili,¨fonda¨la¨generale¨competenza¨delle¨autorita©¨giudi-
ziarie¨all'accertamento¨dei¨presupposti¨della¨responsabilita©¨e¨alla¨pronuncia¨delle¨eventuali¨
misure¨sanzionatorie,¨restitutorie¨o¨risarcitorie¨conseguenti.

Eèpertanto¨alla¨stessa¨autorita©¨giudiziaria¨che¨spetta,¨in¨prima¨istanza,¨decidere¨circa¨
l'applicabilita©¨in¨concreto,¨in¨rapporto¨alle¨circostanze¨del¨fatto,¨della¨clausola¨eccezionale¨
di¨esclusione¨della¨responsabilita©¨.¨Se¨nel¨decidere¨in¨proposito¨l'autorita©¨giudiziaria¨venisse¨
ad¨apprezzare¨erroneamente¨la¨portata¨della¨clausola¨o¨a¨negare¨ad¨essa¨erroneamente¨appli-
cazione,¨con¨conseguente¨lesione¨della¨prerogativa¨e¨dunque¨dell'attribuzione¨presidenziale,¨
oltre¨ai¨normali¨rimedi¨apprestati¨dagli¨istituti¨che¨consentono¨il¨controllo¨sulle¨decisioni¨
giudiziarie¨ad¨opera¨di¨altre¨istanze¨pure¨giudiziarie,¨varra©¨il¨rimedio¨del¨conflitto¨di¨attribu-
zioni¨davanti¨a¨questa¨Corte.¨Ma¨non¨puo©¨essere¨negata¨la¨competenza¨dell'autorita©¨giudizia-
ria¨a¨pronunciarsi,¨nell'esercizio¨della¨sua¨generale¨funzione¨di¨applicazione¨delle¨norme,¨ivi¨
comprese¨quelle¨della¨Costituzione.¨

La¨competenza¨di¨questa¨Corte¨a¨risolvere¨i¨conflitti¨di¨attribuzione¨non¨puo©¨sostituirsi¨
a¨quella¨del¨giudice¨comune¨per¨l'accertamento¨in¨concreto¨dell'applicabilita©¨della¨clausola¨
di¨esclusione¨della¨responsabilita©¨.¨Infatti¨la¨giurisdizione¨costituzionale¨sui¨conflitti¨non¨e©¨


ILèCONTENZIOSOèNAZIONALEè

istitutoècheèsostituiscaèl'esercizioèdellaèfunzioneègiurisdizionaleèla©èdoveèsianoèinègiocoèdirittiè
deièsoggettièdiècuièsièchiedaèl'accertamentoèeèilèristoroè(eèl'azioneèdièresponsabilita©èintegraè
tipicamenteètaleèfattispecie),èmaèvaleèsoloèaèrestaurareèlaècorrettaèosservanzaèdelleènormeè
costituzionalièneiècasièinècui,èinèconcreto,èaècausaèdièunècattivoèesercizioèdellaèfunzioneègiuri-
sdizionale,èquestaèabbiaèdatoèluogoèadèunaèillegittimaèmenomazioneèdelleèattribuzioniècosti-
tuzionalièdièunèaltroèpotere.è

Nemmenoèpotrebbeèipotizzarsièunèqualsiasièeffettoèinibitorioèdell'esplicarsièdell'esercizioè
dellaèfunzioneègiurisdizionale,ècollegabileèallaèsempliceèaffermazione,èdaèparteèdiècoluièlaè
cuièresponsabilita©èvieneèevocataèinègiudizio,èdellaèapplicabilita©èdellaèprerogativa,èstanteèlaè
nonèconfigurabilita©èdièunèpotereèdièdefinizioneèunilaterale,èinècausaèpropria,èdeièlimitièdellaè
propriaèresponsabilita©è.è

Laègaranziaèdelèrispettoèdellaènormaècostituzionale,èancheèneièconfrontièdièeventualiè
erroneeèapplicazionièdaèparteèdell'autorita©ègiudiziaria,ènonèstaènell'esclusioneèa©priori©dellaè
competenzaèdièquestaè^cheèverrebbeèinèpraticaèaèconfigurareèunaèesenzioneèsenzaèlimitiè
dallaègiurisdizioneèeèunèprivilegioèpersonaleèprivoèdièfondamentoècostituzionaleè^maènellaè
possibilita©è(esplicitamenteèriconosciuta,èdelèresto,èancheèdalleèpronunceèimpugnate)èdièsolle-
vareèconflittoèdièattribuzioniècontroèleèdeterminazionièdell'autorita©ègiudiziaria.è

6.è^Nemmenoèpuo©ècondividersi,èsulèpianoèsostanziale,èlaètesièsecondoècuièancheèglièattiè
extrafunzionali,èoalmenoètutteleèdichiarazioninonafferentiesclusivamenteèallasferaprivata,è
delèPresidenteèdellaèRepubblicaèdovrebberoèritenersiècopertièdaèirresponsabilita©è,èaègaranziaè
dellaècompletaèindipendenzaèdell'altoèufficioèdaèinterferenzeèdièaltrièpoteri,èoèinèforzaèdellaè
impossibilita©èdièdistinguere,èinèrelazioneèalleèesternazioni,èilèmunus©dallapersonaèfisica.è
Eèappenaèilècasoèdièprecisareècheènonèvieneèquièinèconsiderazioneèilèdiversoèeèdiscussoè
problemaèdeglièeventualièlimitièallaèprocedibilita©èdiègiudiziè(inèparticolareèpenali)èneiècon-
frontièdellaèpersonaèfisicaèdelèCapoèdelloèStatoèduranteèilèmandato,èlimitièche,èseèancheèsus-
sistessero,ènonèvarrebbero,èappunto,èseènonèfinoèallaècessazioneèdellaècarica.èQuièsièdiscuteè
inveceèdeièlimitièdellaèresponsabilita©,ècheècomeètalièvalgonoèalloèstessoèmodoèsiaèduranteèilè
mandatoèpresidenziale,èsia,èperèglièattiècompiutièduranteèilèmandato,èdopoèlaèsuaèscadenza.è

Aèquestoèriguardo,èqualeècheèsiaèlaèdefinizioneèpiu©èoèmenoèampiaècheèsièaccolgaèdelleè
funzionièdelèPresidente,èqualeècheèsiaèilèrapportoècheèsièdebbaèritenereèesistenteèfraèl'irrespon-
sabilita©èdiècuièall'art.è90èdellaèCostituzioneèeèlaèresponsabilita©èministerialeèdiècuièall'art.è89,è
e,èancora,èqualeècheèsiaèlaèricostruzioneècheèsièadottièinèrelazioneèaièlimitièdellaècosiddettaè
facolta©èdièesternazioneènonèformaleèdelèCapoèdelloèStato,èunaècosaèe©èfuorièdiscussione:è
l'art.è90èdellaèCostituzioneèsancisceèlaèirresponsabilita©èdelèPresidenteè^salveèleèipotesiè
estremeèdell'altoètradimentoèeèdell'attentatoèallaèCostituzioneè^soloèperèglièûattiècompiutiè
nell'esercizioèdelleèsueèfunzioniý.è

Eèdunqueènecessarioètenereèfermaèlaèdistinzioneèfraèattièeèdichiarazionièinerentièall'eser-
cizioèdelleèfunzioni,èeèattièeèdichiarazionièche,èperènonèessereèesplicazioneèdiètalièfunzioni,è
restanoèaddebitabili,èoveèforierièdièresponsabilita©è,èallaèpersonaèfisicaèdelètitolareèdellaècarica,è
cheèconservaèlaèsuaèsoggettivita©èeèlaèsuaèsferaèdièrapportiègiuridici,èsenzaèconfondersièconè
l'organoècheèpro©tempore©impersona.è

Sièpuo©èriconoscereècheèoperareèlaèdistinzione,ènell'ambitoèdelleèûesternazioniý,èfraèquelleè
riconducibilièall'esercizioèdelleèfunzionièpresidenzialièeèquelleèadèesseèestraneeèpuo©èrisultare,è
inèfatto,èpiu©èdifficileèdièquantoènonèsiaèdistinguereènelècampoèdeiècomportamentièoèdeglièattiè
materiali,èoèancheèdièquantoènonèsiaèdistinguereèfraèopinionièûfunzionaliýèedèûextrafunzio-
naliýèespresseèdaièmembrièdièun'assembleaèrappresentativa,ècheèsièdifferenziaèdaglièindividuiè
cheèneèfannoèparte,èladdoveènelècasoèdelèPresidenteèl'organoèe©èimpersonatoèdalloèstessoèindi-
viduo:èmaèl'eventualeèmaggioreèdifficolta©èdellaèdistinzioneènonètoglieècheèessaèsiaènecessaria.è

QuandoèdunqueèlaèCorteèdiècassazione,ènelleèpronunceèimpugnate,èstabilisceèièprincipiè
dièdirittoèsecondoècuièl'immunita©èdelèPresidenteèdellaèRepubblicaèriguardaèsoloèglièattiècheè
costituisconoèesercizioèdelleèfunzionièpresidenzialièeèleèdichiarazionièstrumentalièoèaccessorieè
rispettoèaètaleèesercizio,ècoglieècorrettamenteèlaèportataèdell'art.è90èdellaèCostituzioneèeènonè
recaèlesioneèalleèprerogativeèdelèPresidente.è

Ancheèlaèpossibilita©ècheènell'ambitoèdell'esercizioèdelleèfunzionièpossanoèrientrare,èinè
determinateèipotesi,èattivita©èoèdichiarazionièinteseèaèdifendereèl'istituzioneèpresidenzialeènonè
puo©èmaiètradursièautomaticamenteèinèunaèestensioneèdellaèimmunita©èaèdichiarazionièextra-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

funzionali©per©la©sola©circostanza©che©esse©siano©volte©a©difendere©la©persona©fisica©del©tito-
lare©della©carica©e,©come©tali,©possano©indirettamente©influire©sul©suo©prestigio©o©sulla©sua©
ûlegittimazioneý©politica.©

7.©^Restano©da©considerare©le©censure,©avanzate©dal©ricorrente©in©via©logicamente©
subordinata,©con©le©quali©si©sostiene©che©le©dichiarazioni©nella©specie©addebitate©al©sen.©Cos-
siga©sarebbero©tutte©legate©da©ûnesso©funzionaleý©con©l'esercizio©delle©funzioni©presidenziali,©
e©come©tali©tutte©coperte©dalla©clausola©di©immunita©.©
Ma©su©questo©terreno©e©con©riguardo©a©questi©motivi©il©ricorso©e©inammissibile©in©quanto©
rivolto©contro©pronunce©che©non©affermano©in©concreto©la©responsabilita©delsen.Cossiga,©e©
nemmeno©escludono©in©concreto©che©le©dichiarazioni©a©lui©addebitate©possano,©in©tutto©o©in©
parte,©risultare©coperte©dalla©immunita©alla©stregua©dei©criteri©indicati,©ma©si©limitano©a©fis-
sare©i©principi©di©diritto©cui©dovra©attenersi©il©giudice©di©merito©in©sede©di©giudizio©di©rinvio,©
esplicitamente©affermando,©inoltre,©che©contro©l'accertamento©da©parte©dell'autorita©giudizia-
ria©puo©essere©sollevato©conflitto©di©attribuzione©ûper©menomazioneý©davanti©a©questa©Corte.©

Le©censure©in©esame©sono©dunque©premature,©potendo,©se©del©caso,©essere©proposte©solo©
nei©confronti©delle©pronunce©con©le©quali©l'autorita©giudiziaria©abbia©giudicato©nel©merito©
sugli©addebiti©mossi©al©sen.©Cossiga,©escludendo©che©essi©siano©coperti©dalla©immunita©.©

8.©^Restano©fuori©dall'ambito©del©giudizio©costituzionale©per©conflitto©le©censure©e©le©
affermazioni©del©ricorrente©relative©al©carattere,©che©si©sostiene©non©denigratorio©ne¨offensivo,©
di©talune©fra©le©dichiarazioni©per©cui©e©giudizio,©che©non©travalicherebbero©i©limiti©della©ûcon-
tinenzaý©come©espressione©del©legittimo©diritto©di©critica©politica.©Si©tratta©infatti©di©profili©
(apparentemente©da©riferire©all'ultimo©dei©principi©di©diritto©enunciati©dalla©Corte©di©cassa-
zione)©che©non©possono©venire©in©considerazione©nella©presente©controversia©sulle©attribu-
zioni,©e©attengono©piuttosto©alla©valutazione,©spettante©all'autorita©giudiziaria,©delle©dichiara-
zioni©che,©in©ipotesi,©dovessero©essere©in©concreto©riconosciute©come©estranee©all'ambito©del-
l'immunita©costituzionale.©Onde©anche©per©questo©aspetto©il©ricorso©e©inammissibile.©(omissis)ý.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

La 
nuova 
disciplina 
del 
falso 
in 
bilancio 
al 
vaglio 
della 
Corte 
Costituzionale. 


(Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
26 
maggio 
-1 
giugno 
2004 
n. 
161e 
ordinanza 
inparidata 
n. 
165) 


L'Avvocatura©dello©Stato©nell'atto©di©intervento©per©la©Presidenza©del©
Consiglio©dei©Ministri©aveva©rilevato,©al©di©la©dei©profili©di©inammissibilita©
pur©evidenti,©la©infondatezza©delle©questioni©poste©dai©vari©giudici©di©merito.©

La©nuova©disciplina©delle©false©comunicazioni©sociali©dettata©dal©decreto©
legislativo©11©aprile©2002©n.©61,©secondo©i©principi©della©legge©delega©3©ottobre©
2001©n.©366©^aveva©rilevato©l'Avvocatura©^ha©razionalmente©graduato©le©
varie©ipotesi©di©illecito©nelle©comunicazioni©dei©dati©sociali:©dall'illecito©ammi-
nistrativo©per©la©mancanza©di©pubblicita©,©sanzionato©dal©nuovo©art.©2630©
cod.©civ.,©si©passa©al©reato©contravvenzionale©del©mero©falso©dell'art.©2621,©
reato©di©pura©condotta©a©tutela©della©fede©pubblica,©e©si©finisce©con©il©delitto©
di©cui©all'art.©2622,©reato©di©evento©in©cui©si©profili©il©danno,©punibile©a©querela©
se©esso©riguarda©pochi©soggetti©ben©individuabili,©d'ufficio©se©esso©riguarda©
una©moltitudine©di©soggetti,©come©avviene©per©le©societa©quotate©in©borsa,©
salva©la©non©perseguibilita©di©falsi©al©di©sotto©di©una©certa©soglia©di©rilevanza.©
Il©tutto©in©una©logica©di©ponderazione©dei©diversi©interessi©lesi©e©della©poten-
zialita©del©fatto©offensivo.©Il©che©non©toglie©^si©era©aggiunto©^che©possa©
anche©essere©rivalutata©in©sede©legislativa©la©eventualita©di©una©riconsidera-
zione©di©alcune©fattispecie,©in©particolar©modo©per©i©falsi©riguardanti©imprese©
che©fanno©capo©al©risparmio©(in©relazione©ad©alcuni©eclatanti©e©ben©noti©casi©
sopravvenuti),©a©maggior©tutela©di©una©categoria©di©cittadini©particolarmente©
esposti©ed©indifesi.©

Nella©relazione©al©decreto©legislativo©^si©era©detto©^si©e©inteso©perse-
guire,©nel©solco©tracciato©dai©principi©enunciati©dalla©legge©delega,©ûun'inci-
siva©razionalizzazione©del©sistema©penale©societario,©da©un©lato,©restringendo©
il©numero©delle©fattispecie©penali©e,©dall'altro,©introducendo©nuove©ipotesi©
incriminatrici©volte©a©colmare©talune©lacune©di©tutela©da©tempo©segnalate©
dalla©dottrina©penalisticaý,©cos|©ûche©le©nuove©fattispecie©fossero©rispettose©
dei©principi-cardine©del©diritto©penale©fissati©dalla©Costituzione:©determina-
tezza©e©tassativita©dell'illecito,©in©modo©da©garantire©la©conoscibilita©del©pre-
cetto;©sussidiarieta©,©con©conseguente©contrazione©del©tradizionale©spazio©di©
intervento©penalistico©a©favore©di©altri©strumenti©in©grado©di©assicurare©l'effet-
tivita©della©tutela;©ma©soprattutto©offensivita©,©intesa©sia©come©attenta©sele-
zione©dei©beni©giuridici©penalmente©rilevanti,©sia©come©tipizzazione©delle©sole©
condotte©realmente©lesive©di©tali©beniý.©

Nell'intento©di©allineare©il©sistema©ai©modelli©europei,©il©legislatore©dele-
gato©si©e©mosso©in©una©logica©che©fa©risaltare©la©rilevanza©del©dolo©specifico©
di©ûingiusto©profitto©per©se¨o©per©altriý,©discriminando©l'assunzione©di©rischi©
patrimoniali©non©sempre©evitabili©dai©fatti©meritevoli©di©sanzione©penale;©che©
distingue©i©reati©di©pericolo©da©quelli©di©danno,©subordinando©la©procedibilita©
dei©secondi©alla©presentazione©di©querela©da©parte©della©persona©offesa;©che©
predilige©la©selezione©di©modalita©comportamentali©direttamente©offensive©di©
singoli©beni©giuridici,©piuttosto©che©ricostruzioni©in©chiave©di©plurioffensivita©,©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

le¨quali,¨come¨l'esperienza¨ha¨dimostrato,¨recano¨con¨se¨l'effetto,¨difficilmente¨
arginabile,¨di¨estendere¨a¨dismisura¨talune¨fattispecie,¨lasciando¨eccessiva¨
discrezionalita©¨nell'applicazione¨giurisprudenziale.¨

Nella¨fattispecie,¨i¨principi¨ed¨i¨criteri¨direttivi¨appaiono¨assolutamente¨
chiari¨e¨specifici:¨l'intenzione¨del¨legislatore¨delegante¨era¨di¨condizionare¨la¨
rilevanza¨dell'alterazione¨del¨documento¨contabile¨ad¨un¨primo¨requisito,¨di¨
portata¨generale,¨costituito¨dalla¨sensibilita©¨dello¨scostamento¨tra¨il¨risultato¨
contabile¨dichiarato¨e¨quello¨reale,¨consentendo¨di¨utilizzare¨all'uopo¨anche¨
una¨determinazione¨quantitativa¨di¨soglie¨di¨rilevanza.¨

Il¨legislatore¨delegato¨altro¨non¨ha¨fatto,¨al¨terzo¨e¨quarto¨comma¨del-
l'articolo¨2621¨c.c.,¨che¨attuare¨i¨criteri¨di¨delega,¨individuando¨un¨principio¨
generale¨di¨irrilevanza¨del¨falso¨che¨non¨determina¨una¨sensibile¨alterazione¨
del¨risultato¨globale¨dell'esercizio,¨precisando¨con¨l'introduzione¨dei¨limiti¨
percentuali¨che¨^in¨ogni¨caso¨^piccoli¨scostamenti¨sul¨risultato¨complessivo¨
non¨sono¨comunque¨mai¨punibili.¨

Il¨meccanismo¨che¨ne¨risulta¨ha¨tradotto¨la¨specificita©¨del¨criterio¨diret-
tivo:¨esiste¨un¨insieme¨piu©¨ampio¨costituito¨dalla¨necessaria¨individuazione¨
della¨sensibilita©¨dell'alterazione,¨come¨pre-condizione¨per¨la¨punibilita©¨;¨esiste,¨
al¨suo¨interno,¨un¨ambito¨piu©¨ridotto,¨rappresentato¨dalla¨necessita©¨che¨lo¨
scostamento¨abbia¨prodotto¨una¨variazione¨percentuale¨superiore¨ad¨un¨
limite¨quantitativo,¨che¨e©¨stato¨individuato¨in¨maniera¨differente¨a¨seconda¨
che¨ci¨si¨riferisca¨al¨risultato¨dell'esercizio¨od¨al¨patrimonio¨netto;¨infine,¨e¨
comunque,¨un¨ultimo¨requisito¨condiziona¨la¨punibilita©¨alla¨circostanza¨che¨
lo¨scostamento¨delle¨singole¨valutazioni¨dichiarate¨rispetto¨a¨quelle¨reali¨deve¨
essere¨almeno¨superiore¨ad¨una¨percentuale¨del¨dieci¨per¨cento.¨

Il¨sistema¨non¨affida¨al¨giudicante¨un'eccessiva¨discrezionalita©¨,ne¨avalla¨
scostamenti¨rilevanti¨delle¨singole¨poste¨compensate¨in¨sede¨di¨bilancio¨da¨
altre¨poste:¨se¨l'alterazione¨della¨singola¨posta¨supera¨la¨soglia¨del¨10%¨e¨
causa¨una¨sensibile¨alterazione¨del¨bilancio,¨il¨fatto¨sara©¨punibile;¨se¨non¨
determinera©¨la¨sensibile¨alterazione¨del¨bilancio,¨cio©¨sara©¨dovuto¨al¨fatto¨che¨
in¨altre¨parti¨del¨documento¨contabile¨altre¨poste¨avranno¨compensato¨lo¨
squilibrio;¨e¨siccome¨cio©¨che¨interessa¨ai¨soci¨ed¨ai¨terzi¨e©¨che¨il¨bilancio¨
rispecchi¨complessivamente¨lo¨stato¨economico-finanziario¨di¨un'impresa,¨
sia¨in¨termini¨di¨solvibilita©¨che¨di¨affidabilita©¨complessiva,¨non¨appare¨irra-
gionevole¨non¨punire¨penalmente¨uno¨scostamento¨che¨non¨abbia¨determi-
nato¨alcuna¨rilevante¨alterazione¨del¨risultato¨dimostrativo¨del¨documento¨
contabile.¨

La¨Corte¨ha¨risolto¨i¨problemi¨a¨monte,¨dichiarando¨inammissibili¨tutte¨
le¨questioni¨sollevate.¨Essa,¨invero,¨ha¨osservato,¨in¨particolare,¨che¨le¨que-
stioni¨risultavano¨espressamente¨finalizzate¨ad¨ottenere¨una¨pronuncia¨di¨
estensione¨dell'ambito¨di¨applicazione¨della¨norma¨discriminatoria¨a¨fatti¨
che¨attualmente¨non¨sono¨in¨essa¨compresi.¨Il¨principio¨secondo¨cui¨nessuno¨
puo©¨essere¨punito¨se¨non¨in¨forza¨di¨legge¨entrata¨in¨vigore¨prima¨del¨fatto¨
commesso¨(art.¨25¨Cost.)¨esclude¨che¨l'effetto¨di¨una¨sentenza¨della¨Corte¨
possa¨essere¨quello¨di¨introdurre¨nuovi¨reati¨o¨di¨ampliare¨o¨aggravare¨figure¨
di¨reato¨gia©¨esistenti,¨essendo¨ammesso¨il¨giudicato¨di¨costituzionalita©¨in 
malam 
partem 
solo¨in¨presenza¨delle¨c.d.¨norme¨penali¨di¨favore¨(la¨cui¨rimo-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

zione,©comunque,©non©incide©sul©divieto©di©applicazione©retroattiva©del©regime©
penale©piu©severo©ai©fatti©commessi©sotto©il©vigore©della©norma©di©favore©
rimossa):©e©nella©specie©non©e©configurabile©alcuna©norma©penale©di©favore,©
trattandosi©di©una©scelta©a©carattere©generale©del©legislatore,©che©puo©presen-
tare©piu©o©meno©ampi©margini©di©opinabilita©,©ma©che©resta©comunque©sot-
tratta©al©sindacato©della©Corte.©

Di©ovvia©inammissibilita©era©la©questione©relativa©alla©brevita©del©ter-
mine©prescrizionale©applicabile,©secondo©la©norma©generale©dell'art.©159©cod.©
pen.©non©derogata©per©il©caso©in©esame:©la©riduzione©del©termine©di©prescri-
zione©^ha©osservato©la©Corte©^rappresenta©una©conseguenza©naturale©del-
l'opzione,©fatta©a©monte©dal©legislatore,©per©il©modulo©contravvenzionale,©
opzione©che©puo©anche©essere©opinabile,©ma,©essendo©insindacabile©dalla©
Corte,©porta©alla©corretta©applicazione©del©termine©ordinario©di©prescrizione©
fissato©in©via©generale©per©i©reati©contravvenzionali.©

Con©separata©ordinanza©la©Corte©ha©rinviato©a©nuovo©ruolo©le©cause©nelle©
quali©il©Tribunale©di©Palermo©aveva©sollevato©questioni©di©costituzionalita©delle©
medesime©disposizioni©sopra©indicate©sotto©il©profilo©del©contrasto©con©la©nor-
mativa©comunitaria©(le©direttive©68/151/CEE,©78/660/CEE©e©83/349/CEE).©
Come©rilevato©dall'Avvocatura©dello©Stato,©e©opportuno©attendere©il©giudizio©
della©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©investita©di©analoga©problema-
tica,©sotto©il©profilo©dell'interpretazione©della©normativa©comunitaria©richia-
mata:©(stralcio©delle©osservazioni©presentate©nelle©cause©pendenti©dinanzi©al©
Giudice©comunitario©dall'Avvocatura©dello©Stato©per©il©Governo©italiano©sono©
riportate©in©questa©Rassegna,©2002,©luglio-dicembre,©pag.©245):©l'udienza©di©
discussione©dinanzi©alla©Corte©di©Lussemburgo©e©fissata©per©il©13©luglio©2004.©

Avv.©Oscar©Fiumara©

Corte 
Costituzionale, 
26 
maggio 
^1 
giugno 
2004, 
sentenza 
n. 
161 
e 
ordinanzan. 
165 
^Pres.©

G.©Zagrebelsky©^Red.©Flick©^Giudizio©di©legittimita©in©via©incidentale©sollevato©in©vari©
processi©penali©dai©tribunali©di©Forl|©,©Melfi,©Milano©e©Palermo.©Presidenza©del©Consiglio©
dei©Ministri©(avv.©Stato©O.©Fiumara).©
La©Corte:©
1)©dichiara©inammissibili©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©11,©comma©1,©

lettera©a),©numero©1),©della©legge©3©ottobre©2001,©n.©366©(Delega©al©Governo©per©la©riforma©del©

diritto©societario),©e©dell'art.©2621,©terzo©e©quarto©comma,©del©codice©civile,©come©sostituito©dal-

l'art.©1©del©decreto©legislativo©11©aprile©2002,©n.©61©(Disciplina©degli©illecitipenali©e©amministra-

tivi©riguardanti©le©societa©commerciali,©a©norma©dell'articolo©11©della©legge©3©ottobre©2001,©

n.©366),©sollevate,©in©riferimento©agli©artt.©3,©25,©76©e©117©della©Costituzione©ed©all'art.©8©della©
Convenzione©OCSEsullalottaallacorruzionedipubbliciufficialistranierinelleoperazionieco-

nomiche©internazionali,©fatta©a©Parigi©il©17©dicembre©1997,©dal©Tribunale©di©Milano©con©l'ordi-

nanza©in©epigrafe;©
2)©dichiara©la©manifesta©inammissibilita©delle©questioni©di©legittimita©costituzionale©degli©

artt.©2621©e©2622©del©codice©civile,©come©sostituiti©dall'art.©1©del©predetto©decreto©legislativo©

11©aprile©2002,©n.©61,©sollevate,©in©riferimento©agli©artt.©3,©24,©primo©comma,©e©27,©terzo©comma,©

della©Costituzione,©dal©giudice©per©le©indagini©preliminari©del©Tribunale©di©Forl|©con©l'ordinanza©

indicata©in©epigrafe;©
3)©dichiara©la©manifesta©inammissibilita©della©questione©di©legittimita©costituzionale©del-

l'art.©1©del©predetto©decreto©legislativo©11©aprile©2002©e©dell'art.©11©della©citata©legge©3©ottobre©

2001,©n.©366,©sollevata,©in©riferimento©all'art.©3©della©Costituzione,©dal©Tribunale©di©Melfi©con©

l'ordinanza©indicata©in©epigrafe;©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

4)©(ordinanza©n.©165)©le©cause©relative©alle©questioni©di©legittimita©costituzionale©degli©

artt.©2621e2622cod.civ.,comesoprasostituiti,inriferimentoagliartt.©10,11e117dellaCosti-

tuzione©e©in©relazione©alla©Direttiva©68/151/CEE©del©9©marzo©1968,©sono©rinviate©a©nuovo©ruolo©

in©attesa©della©pronuncia©della©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee©su©analoghe©questioni.©

(Costituzione,©artt.©3,©10,©11,©24,©25,©27,©76©e©117;©Cod.©Civ.,©artt.©2621©e©2622,©come©sostituiti©dal©
d.lgs.©11©aprile©2002©n.©61;©legge©delega©3©ottobre©2001,©n.©366).©

I©

û(omissis).©1.©^Il©Giudice©per©le©indagini©preliminari©del©Tribunale©di©Forl|©solleva©tre©
distinte©questioni©di©legittimita©costituzionale©concernenti©la©nuova©disciplina©delle©false©
comunicazioni©sociali©prevista©dagli©artt.©2621©e©2622©cod.©civ.,©come©sostituiti©dall'art.©1©del©
decreto©legislativo©11©aprile©2002,©n.©61©(Disciplina©degli©illeciti©penali©e©amministrativi©
riguardanti©le©societa©commerciali,©a©norma©dell'articolo©11©della©legge©3©ottobre©2001,©

n.©366).©
Il©rimettente©assume,©in©primo©luogo,©che©il©ûcombinato©dispostoý©delle©due©norme©^le©
quali©delineerebbero©una©ûfattispecie©a©formazione©progressivaý,©reprimendo©l'una©la©
ûdichiarazione©infedeleý,©e©l'altra©ûla©dichiarazione©infedele©a©cui©consegua©un©danno©speci-
fico©e©concreto©per©singoli©soci©e©creditoriý©^violi©l'art.©3©Cost.©in©rapporto©alla©diversita©
delle©risposte©repressive©da©esse©rispettivamente©prefigurate,©che©implica©il©passaggio©da©un©
illecito©contravvenzionale©(art.©2621©cod.©civ.)©ad©altro©di©natura©delittuosa©(art.©2622©cod.©
civ.);©con©conseguente©non©configurabilita©della©forma©tentata©del©primo.©L'identita©del©dolo©
specifico©^di©inganno©dei©soci©o©del©pubblico©e©di©ingiusto©profitto©^che©caratterizza©le©due©
figure©criminose©renderebbe©infatti©irragionevole©tale©scarto©sanzionatorio;©ne¨basterebbe©
far©leva,©in©contrario,©sul©rilievo©che©l'evento©di©danno,©costitutivo©dell'ipotesi©delittuosa,©deve©
riflettersi©nella©relativa©componente©psicologica:©e©cio©in©quanto©l'elemento©differenziale©si©
esaurirebbe©nella©rappresentazione©^anche©in©termini©di©mera©accettazione©del©rischio,©ossia©
di©dolo©eventuale©^di©un©danno©causato©a©terzi©(soci©e©creditori)©quale©conseguenza©di©una©
ûprimaria©e©diversa©volonta©di©baseý,©comune©alle©due©ipotesi©(la©frode©in©danno©dei©soci©o©
del©pubblico).©

Il©giudice©a©quo©ritiene,©in©secondo©luogo,©che©l'art.©2621©cod.©civ.©^nel©configurare©il©
reato©di©false©comunicazioni©sociali©come©illecito©contravvenzionale©^contrasti©con©gli©
artt.©27,©terzo©comma,©e©3©Cost.©Il©primo©dei©due©parametri©sarebbe©compromesso,©in©parti-
colare,©a©fronte©della©manifesta©inadeguatezza©del©modulo©contravvenzionale©rispetto©alle©
caratteristiche©oggettive©e©soggettive©dell'illecito:©quest'ultimo,©per©un©verso,©si©tradurrebbe©
in©un©fatto©lesivo©di©un©interesse©pubblico©primario,©quale©quello©alla©trasparenza©del©mer-
cato;©e,©per©un©altro©verso,©lungi©dall'essere©punibile©indifferentemente©a©titolo©di©dolo©o©di©
colpa,©richiede©il©dolo©nella©sua©forma©piu©intensa©(il©dolo©specifico).©L'art.©3©Cost.©risulte-
rebbe©a©sua©volta©vulnerato©sotto©un©duplice©profilo:©la©irragionevole©disparita©di©trattamento©
della©fattispecie©criminosa©considerata©rispetto©ad©altri©reati©di©frode©lesivi©del©medesimo©
interesse©alla©trasparenza©del©mercato,©quali,©in©assunto,©i©delitti©di©aggiotaggio©(artt.©501©
cod.©pen.©e©2637©cod.©civ.),©ben©piu©severamente©repressi;©e©la©impossibilita©di©perseguire,©ai©
sensi©degli©artt.©9©e©10©cod.©pen.,©i©fatti©commessi©all'estero,©con©conseguente©asserita©impu-
nita©^nel©caso©di©bilanci©consolidati©di©gruppi©internazionali©ödel©falso©consumato©in©una©
societa©controllata©avente©sede©all'estero,©ma©i©cui©effetti©lesivi©dell'interesse©pubblico©alla©tra-
sparenza©del©mercato©si©determinino©nel©territorio©dello©Stato.©

In©terzo©luogo©e©da©ultimo,©il©giudice©rimettente©impugna,©in©riferimento©agli©artt.©3©e©24,©
primo©comma,©Cost.,©l'art.©2622©cod.©civ.,©nella©parte©in©cui©prevede©la©perseguibilita©aque-
rela©delle©false©comunicazioni©sociali©che©hanno©cagionato©danno©ai©soci©o©ai©creditori,©allor-
che¨si©tratti©di©fatto©commesso©nell'ambito©di©societa©non©quotate.©L'art.©3©Cost.©sarebbe©leso,©
in©specie,©sotto©tre©diversi©aspetti.©Anzitutto,©per©la©irragionevole©subordinazione©all'inizia-
tiva©privata©della©perseguibilita©di©un©reato©anch'esso©lesivo©del©fondamentale©interesse©pub-
blico©alla©trasparenza©del©mercato,©tramite©la©cui©preliminare©offesa©transita©la©lesione©degli©
interessi©patrimoniali©dei©soci©e©dei©creditori.©Poi,©per©la©ritenuta©impossibilita©di©perseguire©
d'ufficio©la©falsita©del©bilancio©consolidato©di©societa©quotate©che©derivi©da©falsita©dei©bilanci©
di©societa©controllate©non©quotate:©si©dovrebbe©infatti©escludere©^secondo©il©rimettente©^alla©
stregua©della©giurisprudenza©di©legittimita©formatasi©in©rapporto©all'originario©art.©2621©
cod.©civ.,©che©in©simile©ipotesi©gli©amministratori©della©societa©controllante©rispondano©penal-
mente©della©falsita©del©bilancio©consolidato,©in©quanto©privi©di©poteri©di©accertamento©della©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

veridicita©dei©dati©trasmessi©dalle©societa©del©gruppo.©Infine,©per©l'irragionevole©prevalenza©
accordata©^con©riferimento©all'istituto©della©remissione©della©querela©^a©soluzioni©concilia-
tive©di©natura©privata©rispetto©all'esigenza©di©tutela©diffusa©dei©soggetti©tratti©in©inganno.©
Posto,©infatti,©che©tra©le©ipotesi©criminose©previste©dagli©artt.©2621©e©2622©cod.©civ.©sarebbe©
ravvisabile©^anche©alla©luce©della©clausola©di©salvezza©con©cui©la©prima©delle©due©norme©esor-
disce©^un©rapporto©di©specialita©,©la©remissione©della©querela©per©il©delitto©di©cui©all'art.©2622©
cod.©civ.©escluderebbe,©per©il©suo©effetto©estintivo,©anche©la©configurabilita©della©contravven-
zione©di©cui©al©precedente©art.©2621:©con©la©conseguenza©che©iniziative©transattive©private©fini-
rebbero©per©prevalere©su©un©interesse©pubblico©comunque©tutelato©dall'ordinamento©tramite©
il©citato©art.©2621©cod.©civ.©Per©quel©che©concerne,©poi,©l'art.©24,©primo©comma,©Cost.,©il©pre-
cetto©costituzionale©risulterebbe©violato©in©quanto©i©soggetti©legittimati©alla©proposizione©
della©querela©^soci©e©creditori©^si©troverebbero©nella©pratica©impossibilita©di©esercitare©il©
relativo©diritto,©non©disponendo©di©strumenti©conoscitivi©adeguati©al©fine©di©verificare©la©sus-
sistenza©della©falsita©integratrice©del©reato.©

2.©^Il©Tribunale©di©Melfi©dubita©della©legittimita©costituzionale,©in©riferimento©all'art.©3©
Cost.,©dell'art.©1©del©decreto©legislativo©11©aprile©2002,©n.©61,©e©dell'art.©11©della©legge©delega©
3©ottobre©2001,©n.©366,©nella©parte©in©cui©hanno©modificato©il©termine©di©prescrizione©del©
reato©di©false©comunicazioni©sociali©previsto©dalle©norme©vigenti©anteriormente©alla©riforma.©
Piu©in©particolare,©il©rimettente©lamenta©che©l'originario©termine©di©prescrizione©del©delitto©
di©cui©al©previgente©art.©2621,©numero©1),©cod.©civ.©^pari©a©dieci©anni,©prolungabili©fino©ad©
un©massimo©di©quindici©in©presenza©di©atti©interruttivi©^risulti©ora©ridotto,©per©il©reato©di©
cui©all'art.©2621©cod.©civ.©^in©base©alle©disposizioni©generali©degli©artt.©157©e©160©cod.©pen.,©
trattandosi©di©contravvenzione©punita©con©la©pena©dell'arresto©^a©soli©tre©anni,©prolungabili©
al©massimo©fino©a©quattro©e©mezzo.©
La©questione©di©costituzionalita©,©ad©avviso©del©giudice©a 
quo,©sarebbe©ammissibile©alla©
luce©della©piu©recente©giurisprudenza©di©questa©Corte©in©tema©di©sindacato©sulle©norme©penali©
di©favore©e©di©rispetto©dei©principi©di©uguaglianza©e©di©ragionevolezza,©in©quanto©concerne©
esclusivamente©il©termine©di©prescrizione©e©non©anche©l'entita©della©pena;©fermo©restando©il©
principio©di©irretroattivita©in 
malam 
partem,©che©nella©specie©verrebbe©comunque©rispettato,©
essendo©il©fatto©oggetto©di©giudizio©anteriore©alla©norma©modificativa.©

Cio©premesso,©il©rimettente©assume©che©il©nuovo©termine©di©prescrizione,©per©lasua©
eccessiva©brevita©,©impedirebbe©sistematicamente©e©ûfisiologicamenteý©^a©fronte©delle©rile-
vanti©difficolta©di©accertamento©della©fattispecie©criminosa©e©della©sua©attribuzione©alla©
cognizione©del©giudice©collegiale©(ex 
art.©33-bis,©comma©1,©lettera©d,©cod.©proc.©pen.),©con©cor-
relata©necessita©di©celebrazione©dell'udienza©preliminare©^di©definire©il©processo©prima©che©
sopravvenga©l'estinzione©del©reato.©Situazione,©questa,©che©implicherebbe,©per©un©verso,©una©
irrazionale©contraddizione©della©stessa©scelta©legislativa©di©sottoporre©a©pena©le©false©comuni-
cazioni©sociali,©assicurandone©di©fatto©l'impunita©;©per©un©altro©verso,©una©altrettanto©irragio-
nevole©disparita©di©trattamento©del©reato©di©cui©all'art.©2621©cod.©civ.©rispetto©al©complesso©
degli©altri©fatti©cui©il©legislatore©ha©attribuito©rilievo©penale,©stabilendo©pero©un©termine©di©
prescrizione©che©non©esclude©la©possibilita©di©definire©il©processo©in©tempo©utile;©e,©per©un©
altro©verso©ancora,©una©irragionevole©equiparazione©del©medesimo©reato©a©tutte©le©altre©con-
travvenzioni©punite©con©l'arresto,©pur©in©presenza©di©elementi©differenziali©^quali,©appunto,©
le©difficolta©di©accertamento©e©la©cognizione©collegiale©^che©dilatano©la©durata©del©processo.©

Al©riguardo,©il©giudice©a 
quo 
evoca©come©tertium 
comparationis 
la©disposizione©di©cui©
all'art.©9©del©decreto-legge©10©luglio©1982,©n.©429,©convertito,©con©modificazioni,©in©legge©7©ago-
sto©1982,©n.©516,©che©stabiliva©per©determinate©contravvenzioni©in©materia©tributaria©^caratte-
rizzate,©in©tesi,©da©difficolta©di©accertamento©analoghe©a©quelle©del©reato©di©cui©all'art.©2621©
cod.©civ.©^termini©di©prescrizione©piu©lunghi©di©quelli©ordinari:©e©cio©proprio©nella©prospettiva©
di©evitare©una©sistematica©estinzione©del©reato©prima©della©pronuncia©definitiva.©Tale©ratio 
tro-
verebbe©conferma©nella©successiva©riforma©della©materia©attuata©dal©d.lgs.©10©marzo©2000,©

n.©74,©con©la©quale©il©legislatore,©nel©riformulare©le©fattispecie©contravvenzionali©tributarie©
non©abrogate,©le©ha©trasformate©in©delitti,©eliminando©correlativamente©la©deroga©all'art.©157©
cod.©pen.,©in©quanto©il©piu©ampio©termine©di©prescrizione©^conseguente©alla©nuova©qualifica-
zione©^risultava©gia©di©per©se¨idoneo©a©soddisfare©l'esigenza©dianzi©indicata.©
3.©^La©nuova©disciplina©delle©false©comunicazioni©sociali©e©sottoposta©altres|©ascrutinio©
di©costituzionalita©dal©Tribunale©di©Milano,©con©specifico©ed©esclusivo©riguardo©ai©previsti©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

limiti©di©ûsignificativita©ý©penale©della©falsa©od©omessa©informazione:©limiti©correlati©tanto©al©
requisito©dell'alterazione©sensibile©della©rappresentazione©della©situazione©economica,©patri-
moniale©e©finanziaria©della©societa©o©del©gruppo©al©quale©essa©appartiene;©quanto©alla©fissa-
zione©di©specifiche©ûsoglie©quantitativeý©di©rilevanza©del©fatto.©

Il©Tribunale©rimettente©muove©dalla©premessa©che©i©quesiti©di©costituzionalita©sollevati©t
endenti©alla©rimozione©dei©predetti©limiti©^debbano©considerarsi©ammissibili©alla©luce©della©
giurisprudenza©di©questa©Corte,©secondo©cui©e©possibile©sottoporre©a©sindacato©di©costituzio-
nalita©,anche©in 
malam 
partem,©le©ûnorme©penali©di©favoreý,©ossia©le©norme©che©abbiano©l'ef-
fetto©di©escludere©o©attenuare©la©responsabilita©penale©in©favore©dell'agente;©e©cio©perche¨l'in-
validazione©di©tali©disposizioni©non©determina©la©configurazione©di©nuove©fattispecie©penali,©
ma©si©limita©a©ricondurre©alle©norme©penali©comuni©casi©che©la©disposizione©impugnata,©in©
ipotesi,©abbia©loro©arbitrariamente©sottratto.©Tale©sarebbe,©appunto,©l'effetto©della©caduca-
zione©delle©limitazioni©censurate,©la©quale©^senza©creare©alcuna©nuova©norma©penale©^var-
rebbe©soltanto©a©riportare©le©falsita©rimaste©al©di©sotto©delle©soglie©di©rilevanza©nell'ambito©
della©ûnorma©generaleý©di©cui©allo©stesso©art.©2621©cod.©civ.:©incidendo©quindi,©in©tale©ottica,©
sulla©formula©di©proscioglimento©che©il©Tribunale©rimettente©dovrebbe©adottare©nelcasodi©
specie©(dichiarazione©dell'intervenuta©prescrizione,©anziche¨proscioglimento©perche¨il©fatto©
non©e©piu©previsto©dalla©legge©come©reato,©stante©la©mancata©contestazione©del©superamento©
delle©soglie©da©parte©del©pubblico©ministero).©

Su©tale©premessa,©il©giudice©a 
quo 
impugna©quindi,©in©primo©luogo,©per©contrasto©con©
l'art.©76©Cost.,©1'art.©11,©comma©1,©lettera©a),©numero©1),©della©legge©3©ottobre©2001,©n.©366,©
nella©parte©in©cui©^nel©dettare©i©principi©e©criteri©direttivi©della©riforma©della©disciplina©penale©
delle©societa©commerciali,©oggetto©di©delega©legislativa©al©Governo©^prescrive©di©precisare,©
quanto©alla©nuova©formulazione©del©reato©di©false©comunicazioni©sociali,©ûche©le©informa-
zioni©false©od©omesse©devono©essere©rilevanti©e©tali©da©alterare©sensibilmente©la©rappresenta-
zione©della©situazione©economica,©patrimoniale©e©finanziaria©della©societa©o©del©gruppo©al©
quale©essa©appartiene,©anche©attraverso©la©previsione©di©soglie©quantitativeý;©nonche¨nella©
parte©in©cui©prescrive,©agli©stessi©fini,©di©ûprevedere©idonei©parametri©per©i©casi©di©valutazioni©
estimativeý.©Ad©avviso©del©rimettente,©si©sarebbe©difatti©al©cospetto©di©una©ûdelega©in©
biancoý,©in©quanto©la©previsione©di©generiche©ûsoglie©quantitativeý,©non©accompagnata©dal-
l'indicazione©di©specifici©parametri©di©riferimento,©non©sarebbe©idonea©ad©indirizzare©in©alcun©
modo©l'attivita©normativa©del©legislatore©delegato.©

Il©rimettente©dubita,©per©altro©verso,©sotto©plurimi©profili,©della©legittimita©costituzionale©
dell'art.©2621,©terzo©e©quarto©comma,©cod.©civ.,©come©sostituito©dall'art.1©del©d.lgs.©n.©61©del©
2002,©che©alla©predetta©norma©di©delega©ha©dato©attuazione.©

La©disposizione©denunciata©violerebbe,©anzitutto,©i©principi©di©determinatezza©dell'ille-
cito©penale©e©di©uguaglianza,©di©cui©agli©artt.©25©e©3©Cost.,©nella©parte©in©cui©subordina©la©sus-
sistenza©del©reato©ad©una©alterazione©ûsensibileý©della©rappresentazione©della©situazione©eco-
nomica,©patrimoniale©e©finanziaria©della©societa©o©del©gruppo©di©appartenenza.©Il©disposto©
normativo©risulterebbe,©difatti,©talmente©astratto©da©non©poter©essere©riempito©di©ûcontenuto©
oggettivo,©coerente©e©razionaleý,©lasciando©cos|©aperta©la©via©all'arbitrio©giudiziale©e©alla©
creazione©di©contrastanti©orientamenti©applicativi©(nella©motivazione©dell'ordinanza©^ma©
non©nel©dispositivo©^tale©censura©viene©riferita©anche©alla©corrispondente©previsione©che©
figura©nell'art.©11,©comma©1,©lettera©a,©numero©1,©della©legge©delega©n.©366©del©2001).©

Il©terzo©ed©il©quarto©comma©dell'art.©2621©cod.©civ.©si©porrebbero©inoltre©in©contrasto©con©
gli©artt.©25,©secondo©comma,©e©76©Cost.,©nella©parte©in©cui©delineano©una©serie©di©soglie©di©
punibilita©a©carattere©percentuale:©in©specie,©escludendo©ûcomunqueý©la©punibilita©delle©fal-
sita©o©delle©omissioni©che©determinano©una©variazione©del©risultato©economico©di©esercizio,©
al©lordo©delle©imposte,©non©superiore©al©cinque©per©cento,©o©una©variazione©del©patrimonio©
netto©non©superiore©all'uno©per©cento;©nonche¨escludendo©la©punibilita©dei©fatti©conseguenti©
a©valutazioni©estimative©che,©singolarmente©considerate,©differiscono©in©misura©non©superiore©
al©dieci©per©cento©da©quella©corretta.©Da©un©lato,©infatti,©le©soglie©di©punibilita©introdotte©
dal©decreto©legislativo©^in©mancanza©della©fissazione©di©direttive©nella©legge©delega©^verreb-
bero©ad©integrare©il©contenuto©precettivo©della©norma©penale©in©contrasto©con©il©principio©
della©riserva©assoluta©di©legge.©Da©un©altro©lato,©il©legislatore©delegato©avrebbe©attuato©la©
generica©indicazione©della©legge©delega©stabilendo©soglie©percentuali©ûtipizzateý,©senza©spie-
gare©le©ragioni©delle©sue©scelte,©ovvero©fornendo©giustificazioni©ûnon©veritiereý©o©non©perti-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

nenti©rispetto©all'oggetto©della©delega.©Cos|©,©in©particolare,©non©sarebbe©veritiera©la©giustifica-
zione©addotta©dalla©relazione©al©d.lgs.©n.©61©del©2002©riguardo©alla©soglia©del©cinque©per©cento©
del©risultato©di©esercizio;©secondo©la©relazione©la©soglia©esprimerebbe©un©criterio©ritenuto©cor-
retto©dalla©SEC©(Security 
and 
Exchange 
Commission)©degli©Stati©Uniti:©in©realta©,©invece,©detta©
Autorita©,©lungi©dall'avallare©un©simile©margine©di©tolleranza©^seguito©per©prassi©da©alcune©
societa©di©revisione©nel©sindacato©sulle©valutazioni©di©bilancio©(e©comunque©escluso©per©le©
ipotesi©di©frode)©^lo©avrebbe©apertamente©censurato,©giudicando©irragionevole©e©contra-
stante©con©il©diritto©statunitense©la©pretesa©di©subordinare©la©rilevanza©delle©falsita©di©bilancio©
al©superamento©di©soglie©quantitative©prestabilite.©Non©sarebbe©pertinente,©poi,©la©giustifica-
zione©addotta©riguardo©alla©soglia©in©materia©di©valutazioni©estimative,©che©la©relazione©
governativa©afferma©essere©stata©mutuata©dalla©recente©normativa©penale©tributaria:©con©
cio©,©peraltro,©fondando©l'esercizio©del©potere©discrezionale©conferito©al©Governo©su©soluzioni©
adottate©in©una©materia©diversa©da©quella©oggetto©della©delega©legislativa©e©su©criteri©ûtec-
nico-normativiý©ad©esso©estranei,©posto©che©l'evasione©d'imposta©e©in©ogni©caso©direttamente©
correlata©all'entita©del©mendacio©che©sottrae©la©base©imponibile.©

Il©sistema©delle©soglie©vulnererebbe,©ancora,©l'art.©3©Cost.,©in©quanto©^in©contrasto©con©
la©finalita©di©tutela©della©fiducia©nella©veridicita©dei©bilanci©e©delle©comunicazioni©dell'impresa©
societaria,©assegnata©dallo©stesso©legislatore©alla©norma©incriminatrice©impugnata©^lasce-
rebbe©esenti©da©pena©fatti©idonei©a©pregiudicare©gravemente©la©capacita©informativa©delle©
comunicazioni©sociali©(come©nel©caso©di©falsita©di©poste©di©bilancio©superiori©di©per©se¨alle©
soglie,©che©pero©si©neutralizzino©reciprocamente);©e©farebbe©altres|©dipendere©la©responsabilita©
penale©non©dallo©spessore©del©mendacio©in©rapporto©alle©esigenze©informative©del©destinata-
rio©^costituenti©il©bene©oggetto©di©tutela©^ma©da©fattori©ad©esse©estranei.©

Sarebbe©violato,©infine,©l'art.©117,©primo©comma,©Cost.,©in©relazione©all'art.©8©della©Con-
venzione©OCSE©sulla©lotta©alla©corruzione©di©pubblici©ufficiali©stranieri©nelle©operazioni©com-
merciali©internazionali©^fatta©a©Parigi©il©17©dicembre©1997©e©ratificata©dall'Italia©con©legge©
29©settembre©2000,©n.©300©^che©impone©alle©Parti©di©prevedere©adeguate©sanzioni©per©le©vio-
lazioni©contabili©delle©imprese,©al©fine©di©impedire©la©creazione©di©ûfondi©neriý©utilizzabili©a©
scopo©di©corruttela:©finalita©,©questa,©frustrata©dalla©introduzione©di©soglie©di©punibilita©che©
in©quanto©parametrate©percentualmente©al©risultato©economico©di©esercizio©o©al©patrimonio©
netto©della©societa©^renderebbero©penalmente©lecite©falsita©anche©molto©rilevanti.©

4.©^Poiche¨le©questioni©di©costituzionalita©attengono,©in©parte,©alle©medesime©norme©e©
risultano©comunque©tra©loro©connesse,©i©relativi©giudizi©vanno©riuniti©per©essere©definiti©con©
un'unica©decisione.©
5.©^Le©questioni©sollevate©dal©Giudice©per©le©indagini©preliminari©del©Tribunale©di©Forl|©
sono©manifestamente©inammissibili,©avendo©il©rimettente©offerto©una©motivazione©insuffi-
ciente,©implausibile©e©contraddittoria©^nei©singoli©passaggi©^circa©la©loro©rilevanza©nel©pro-
cedimento©a 
quo.©
Nel©formulare©i©quesiti©di©costituzionalita©^che©investono,©nella©sostanza,©i©primi©due©il©
trattamento©sanzionatorio©della©fattispecie©contravvenzionale©di©cui©all'art.©2621©cod.©civ.;©e©
il©terzo©il©regime©di©perseguibilita©a©querela©del©delitto©di©cui©al©successivo©art.©2622©(quando©
si©tratti©di©societa©non©quotate)©^il©rimettente©ne©afferma©infatti©la©rilevanza©nel©procedi-
mento©a 
quo 
sulla©base©di©un©triplice©assunto,©e©cioe©:©a) 
che©il©fatto©di©false©comunicazioni©
sociali,©relativo©a©societa©non©quotata,©per©cui©si©procede©sarebbe©attualmente©riconducibile©
tanto©all'ipotesi©contravvenzionale©che©a©quella©delittuosa;©b) 
che©mancherebbe©peraltro,©
nella©specie,©la©condizione©di©procedibilita©del©delitto;©c) 
che,©in©conseguenza©di©cio©,©il©fatto©
dovrebbe©essere©valutato©come©ipotesi©contravvenzionale.©

Riguardo©al©primo©assunto,©il©rimettente©omette©tuttavia©di©spiegare©per©quale©ragione©la©
falsita©oggetto©del©procedimento©principale©integrerebbe,©oltre©alla©contravvenzione,©anche©
il©delitto:©puntualizzazione©viceversa©indispensabile©a©fronte©della©preliminare©narrazione©
della©vicenda©concreta©contenuta©nella©stessa©ordinanza©di©rimessione,©dalla©quale©non©
emerge©che©detta©falsita©abbia©cagionato©concretamente©un©danno©patrimoniale©al©soggetto©
offeso,©tanto©che©alla©persona©sottoposta©alle©indagini©e©stato©ascritto©il©concorrente©reato©
di©truffa©soltanto©tentata.©

Nel©ravvisare,©poi,©il©difetto©della©condizione©di©procedibilita©del©delitto,©il©giudice©a 
quo,©
da©un©lato,©non©specifica©perche¨non©consideri©idonea,©a©tal©fine,©l'originaria©notitia 
criminis,©
che©egli©stesso©pure©qualifica©come©ûdenuncia-querelaý;©dall'altro©lato©e©comunque,©fornisce©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

una©motivazione©implausibile©in©ordine©alla©presunta©inefficacia©dell'ulteriore©querela©propo-
sta©per©iscritto©dalla©persona©offesa©successivamente©all'entrata©in©vigore©del©d.lgs.©n.©61©del©
2002,©in©base©all'art.©5©del©medesimo©decreto.©Cio©,©in©particolare,©allorche¨egli©esclude©che©
l'atto©di©ûratificaý©e©ûconferma©del©contenuto©della©querelaý©^redatto©in©calce©alla©stessa©e©
sottoscritto©dalla©persona©offesa©in©occasione©della©sua©presentazione©ad©un©ufficiale©di©poli-
zia©giudiziaria©^possa©ûsanareý©le©conseguenze©del©fatto©che©l'atto©di©querela©era©stato©pre-
sentato©in©copia©fotostatica,©anche©quanto©alla©sottoscrizione;©in©tal©modo©trascurando,©tra©
l'altro,©sia©il©principio©del©favor 
quaerelae,©sia©la©possibilita©^prevista©dalla©legge©processuale©
^che©la©querela©venga©proposta©anche©in©forma©orale©(art.©337,©comma©2,©cod.©proc.©pen.),©
a©prescindere©dal©nomen 
attribuito©all'atto.©

Infine,©nelle©premesse©dell'ordinanza©di©rimessione©il©giudice©a 
quo 
postula©^come©
segnalato©^che©la©mancata©proposizione©della©querela©per©il©delitto©lasci©salva©la©possibilita©
di©perseguire©ex 
officio 
come©contravvenzione©il©falso©dannoso©per©i©soci©o©i©creditori©(formu-
lando,©di©conseguenza,©autonome©censure©di©costituzionalita©in©ordine©all'art.©2621©cod.©
civ.).©Al©contrario,©nella©parte©finale©dell'ordinanza©stessa©^allorche¨si©duole©del©regime©di©
perseguibilita©a©querela©del©delitto©^egli©afferma©espressamente©che©la©remissione©della©que-
rela©impedirebbe©di©configurare©nel©fatto©l'ipotesi©contravvenzionale,©stante©il©rapporto©di©
specialita©che©intercorrerebbe©tra©gli©artt.©2621©e©2622©cod.©civ.©Non©viene©in©alcun©modo©
chiarito,©tuttavia,©per©quale©ragione©due©evenienze©primo 
visu 
omologhe,©quanto©al©risultato©
del©difetto©della©condizione©di©procedibilita©^mancata©proposizione©e©remissione©della©que-
rela©^dovrebbero©determinare©conseguenze©diametralmente©opposte©sul©versante©conside-
rato.©

Le©manchevolezze©dell'ordinanza©di©rimessione©in©punto©di©motivazione©sulla©rilevanza,©
ora©evidenziate,©comportano,©alla©luce©della©giurisprudenza©di©questa©Corte,©l'inammissibi-
lita©delle©questioni©(cfr.,©ex 
plurimis,©ordinanze©n.©119,©n.©199©e©n.©238©del©2002);©esse©risul-
tano,©in©tal©senso,©assorbenti©rispetto©ad©ogni©ulteriore©profilo©di©inammissibilita©,ed©inparti-
colare©a©quelli©^pur©evidenti©^connessi©al©tenore©dei©primi©due©quesiti,©con©i©quali©si©censura©
il©trattamento©punitivo©della©fattispecie©di©cui©all'art.©2621©cod.©civ.©senza©neppure©specifi-
care,©tra©l'altro,©in©quale©direzione©dovrebbe©concretamente©esplicarsi©l'ipotetico©intervento©
ûcorrettivoý©della©Corte.©

6.©^La©questione©sollevata©dal©Tribunale©di©Melfi©e©,del©pari,manifestamenteinammis-
sibile.©
Il©giudice©aquo 
^nel©dolersi©del©fatto©che©le©norme©impugnate©abbiano©modificato©il©
regime©anteriore©delle©false©comunicazioni©sociali©in©punto©di©prescrizione,©in©maniera©tale©
da©rendere©praticamente©impossibile©l'esaurimento©delle©attivita©processuali©prima©dell'estin-
zione©del©reato©^chiede©difatti©a©questa©Corte©di©sottoporre©la©figura©contravvenzionale©di©
cui©all'art.©2621©cod.©civ.©ad©un©termine©di©prescrizione©diverso©e©piu©lungo©rispetto©a©quello©
stabilito©per©la©generalita©delle©contravvenzioni©punite©con©l'arresto©dall'art.©157,©primo©
comma,©numero©5),©cod.©pen.,©e©coincidente,©in©specie,©con©il©termine©di©prescrizione©dell'a-
brogata©fattispecie©delittuosa©gia©prevista©dall'originario©art.©2621,©numero©1),©cod.©civ.©

A©prescindere©da©ogni©altro©possibile©rilievo©circa©i©limiti©dei©poteri©di©questa©Corte©
allorche¨si©discuta©di©interventi©inpeius 
sulla©disciplina©della©prescrizione,©risulta©tuttavia©evi-
dente©come©una©soluzione©di©tal©fatta©^lungi©dal©potersi©considerare©costituzionalmente©
obbligata,©nella©stessa©prospettiva©del©rimettente©^avrebbe©carattere©non©solo©spiccatamente©
ûcreativoý,©ma©addirittura©totalmente©ûeccentricoý,©in©una©cornice©di©sistema.©Tale©soluzione©
implicherebbe©difatti©una©frattura,©extra 
ordinem,©tra©natura©dell'illecito©e©regime©della©pre-
scrizione,©attraverso©la©quale©il©ûdeclassamentoý©delle©false©comunicazioni©sociali©da©delitto©
a©contravvenzione©(in©assenza©del©danno©patrimoniale©per©i©soci©o©i©creditori),©attuato©dalla©
riforma©del©2002,©si©accompagnerebbe©al©mantenimento,©per©la©nuova©ipotesi©contravvenzio-
nale,©del©termine©di©prescrizione©gia©proprio©del©delitto.©

In©realta©,e©palese©come©la©riduzione©del©termine©di©prescrizione,©oggetto©di©doglianza,©
rappresenti©una©conseguenza©ûnaturaleý©dell'opzione,©fatta©ûa©monteý©dal©legislatore,©per©il©
modulo©contravvenzionale:©ed©e©questa©opzione©che©assume,©semmai,©una©valenza©derogato-
ria©rispetto©alle©linee©generali©del©sistema©sanzionatorio,©tenuto©conto©sia©delle©particolari©e©
complesse©note©di©disvalore©che©contrassegnano©la©condotta©costitutiva©del©reato©in©parola;©
sia©del©fatto©che©esso©richiede©un©dolo©intenzionale-specifico©a©contenuto©plurimo©(animus 



IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

decipiendi 
et 
lucrandi).¨Peculiarita©¨,¨queste,¨che¨allontanano¨la¨figura¨dal¨modello¨ûordinarioý¨
della¨contravvenzione,¨quale¨illecito¨a¨carattere¨piu©¨o¨meno¨marcatamente¨preventivo-caute-
lare¨e¨punibile¨anche¨a¨titolo¨di¨semplice¨colpa.¨

Senonche©¨,¨non¨e©¨comunque¨ipotizzabile¨che¨la¨scelta¨derogatoria¨ûa¨monteý¨(adozione¨
dello¨schema¨contravvenzionale¨per¨un¨fatto¨che¨presenta¨i¨tratti¨ordinariamente¨propri¨del¨
delitto)¨possa¨essere¨ûneutralizzataý¨proparte 
^ossiaquantoairiflessisui¨terminidiprescri-
zione¨^tramite¨una¨pronuncia¨di¨questa¨Corte¨che¨introduca¨una¨anomalia¨ûa¨valleý¨(appli-
cazione¨ad¨una¨contravvenzione¨del¨termine¨di¨prescrizione¨valevole¨per¨un¨delitto¨ormai¨
abrogato);¨in¨specie¨ûrecuperandoý¨^come¨pretende¨il¨giudice¨a 
quo 
^la¨ratio 
sottesa¨ad¨
altra¨previsione¨derogatoria¨anch'essa¨ormai¨non¨piu©¨presente¨nell'ordinamento¨(quella¨del-
l'art.¨9¨del¨decreto-legge¨n.¨429¨del¨1982,¨convertito,¨con¨modificazioni,¨in¨legge¨n.¨516¨del¨
1982,¨in¨materia¨di¨contravvenzioni¨tributarie).¨Intervento,¨questo,¨che¨^per¨le¨ragioni¨dianzi¨
indicate¨^certamente¨esorbita¨dai¨limiti¨del¨sindacato¨di¨costituzionalita©¨.¨

7.1.¨^Inammissibili¨sono¨infine¨le¨questioni¨sollevate¨dal¨Tribunale¨di¨Milano.¨
Prendendo¨anzitutto¨in¨esame¨^per¨le¨ragioni¨di¨priorita©¨logica¨che¨piu©¨oltre¨si¨chiari-
ranno¨^le¨censure¨inerenti¨alle¨soglie¨di¨punibilita©¨a¨carattere¨percentuale,¨va¨rilevato¨come¨
dette¨questioni¨risultino¨espressamente¨finalizzate¨ad¨ottenere¨una¨pronuncia¨che¨^tramite¨
la¨rimozione¨delle¨soglie¨stesse¨^estenda¨l'ambito¨di¨applicazione¨della¨norma¨incriminatrice¨
di¨cui¨all'art.¨2621¨cod.¨civ.¨a¨fatti¨che¨attualmente¨non¨vi¨sono¨compresi.¨

All'adozione¨della¨pronuncia¨invocata¨osta,¨tuttavia,¨il¨secondo¨comma¨dell'art.¨25¨
Cost.,¨il¨quale¨^per¨costante¨giurisprudenza¨di¨questa¨Corte¨^nell'affermare¨il¨principio¨
secondo¨cui¨nessuno¨puo©¨essere¨punito¨se¨non¨in¨forza¨di¨una¨legge¨entrata¨in¨vigore¨prima¨
del¨fatto¨commesso,¨esclude¨che¨la¨Corte¨costituzionale¨possa¨introdurre¨in¨via¨additiva¨
nuovi¨reati¨o¨che¨l'effetto¨di¨una¨sua¨sentenza¨possa¨essere¨quello¨di¨ampliare¨o¨aggravare¨
figure¨di¨reato¨gia©¨esistenti,¨trattandosi¨di¨interventi¨riservati¨in¨via¨esclusiva¨alla¨discrezio-
nalita©¨del¨legislatore¨(cfr.,¨ex 
plurimis,¨sentenze¨n.¨49¨del¨2002;¨n.¨183,¨n.¨508¨e¨n.¨580¨del¨
2000;¨n.¨411¨del¨1995).¨

Contrariamente¨a¨quanto¨sostiene¨il¨giudice¨a 
quo,¨non¨vale¨richiamarsi,¨in¨senso¨oppo-
sto,¨all'orientamento¨di¨questa¨Corte¨che¨ha¨ritenuto¨suscettibili¨di¨sindacato¨di¨costituziona-
lita©¨,¨anche¨in 
malam 
partem,¨le¨c.d.¨norme¨penali¨di¨favore:¨ossia¨le¨norme¨che¨stabiliscano,¨
per¨determinati¨soggetti¨o¨ipotesi,¨un¨trattamento¨penalistico¨piu©¨favorevole¨di¨quello¨che¨
risulterebbe¨dall'applicazione¨di¨norme¨generali¨o¨comuni¨(cfr.,¨tra¨le¨altre,¨sentenze¨n.¨25¨
del¨1994;¨n.¨167¨e¨n.¨194¨del¨1993;¨n.¨148¨del¨1983).¨

Orientamento,¨questo,¨fondato¨^quanto¨all'esigenza¨di¨rispetto¨del¨principio¨di¨legalita©¨
^essenzialmente¨sul¨rilievo¨che¨l'eventuale¨ablazione¨della¨norma¨di¨favore¨si¨limita¨a¨ripor-
tare¨la¨fattispecie¨gia©¨oggetto¨di¨ingiustificato¨trattamento¨derogatorio¨alla¨norma¨generale,¨
dettata¨dallo¨stesso¨legislatore¨(fermo¨restando,¨altres|©,¨il¨divieto¨di¨applicazione¨retroattiva¨
del¨regime¨penale¨piu©¨severo¨ai¨fatti¨commessi¨sotto¨il¨vigore¨della¨norma¨di¨favore¨rimossa).¨

Al¨riguardo,¨non¨puo©¨essere¨infatti¨condiviso¨l'assunto¨del¨rimettente,¨secondo¨cui¨le¨
soglie¨di¨punibilita©¨di¨cui¨discute¨si¨presterebbero¨ad¨essere¨ricomprese¨nell'anzidetta¨catego-
ria¨normativa,¨perche¨la¨loro¨soppressione,¨senza¨creare¨alcuna¨nuova¨norma¨penale,¨var-
rebbe¨soltanto¨a¨ricondurre¨le¨falsita©¨rimaste¨al¨di¨sotto¨dei¨limiti¨percentuali¨nell'ambito¨
della¨ûnorma¨generaleý¨di¨cui¨allo¨stesso¨art.¨2621¨cod.¨civ.¨Tale¨ragionamento¨porta¨invero¨
a¨confondere¨le¨norme¨penali¨di¨favore¨con¨gli¨elementi¨di¨selezione¨dei¨fatti¨meritevoli¨
di¨pena¨che¨il¨legislatore¨ritenga¨di¨introdurre¨in¨sede¨di¨descrizione¨della¨fattispecie¨astratta,¨
nell'esercizio¨di¨scelte¨discrezionali¨ûprimarieý¨di¨politica¨criminale,¨di¨sua¨esclusiva¨
spettanza.¨

Alla¨stregua¨dell'opinione¨largamente¨maggioritaria,¨le¨soglie¨di¨punibilita©¨contemplate¨
dall'art.¨2621¨cod.¨civ.¨integrano¨requisiti¨essenziali¨di¨tipicita©¨del¨fatto:¨e¨la¨stessa¨ordinanza¨
di¨rimessione¨non¨esita,¨del¨resto,¨a¨qualificarle¨espressamente¨come¨ûelementi¨costitutiviý¨
del¨reato.¨Ma¨la¨conclusione¨non¨potrebbe¨essere¨diversa¨neppure¨qualora¨si¨aderisse¨alla¨tesi¨
minoritaria¨che¨assegna¨alle¨soglie¨il¨ruolo¨di¨condizioni¨di¨punibilita©¨.¨Nell'una¨prospettiva¨
e¨nell'altra,¨difatti,¨si¨tratta¨comunque¨di¨un¨elemento¨che¨ûdelimitaý¨l'area¨di¨intervento¨
della¨sanzione¨prevista¨dalla¨norma¨incriminatrice,¨e¨non¨gia©¨ûsottraeý¨determinati¨fatti¨
all'ambito¨di¨applicazione¨di¨altra¨norma,¨piu©¨generale:¨un¨elemento,¨dunque,¨che¨esprime¨
una¨valutazione¨legislativa¨in¨termini¨di¨ûmeritevolezzaý¨ovvero¨di¨ûbisognoý¨di¨pena,¨ido-
nea¨a¨caratterizzare¨una¨precisa¨scelta¨politico-criminale.¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Tale¨scelta¨^pur¨a¨fronte¨di¨una¨generale¨tendenza¨alla¨valorizzazione¨dei¨c.d.¨ûindici¨di¨
esiguita©¨ý¨del¨fatto¨espressi¨da¨elementi¨numerici¨nella¨delimitazione¨delle¨fattispecie¨penali¨
^puo©¨presentare¨piu©¨o¨meno¨ampi¨margini¨di¨opinabilita©¨,¨avuto¨riguardo¨alla¨natura¨degli¨
interessi¨coinvolti¨ed¨agli¨effetti¨indotti¨dalla¨concreta¨architettura¨delle¨soglie¨di¨punibilita©¨
a¨carattere¨percentuale.¨Ma¨resta¨comunque¨una¨scelta¨sottratta¨al¨sindacato¨di¨questa¨
Corte,¨la¨quale¨non¨potrebbe,¨senza¨esorbitare¨dai¨propri¨compiti¨ed¨invadere¨il¨campo¨riser-
vato¨dall'art.¨25,¨secondo¨comma,¨Cost.¨al¨legislatore,¨sovrapporre¨ad¨essa¨^tramite¨l'inter-
vento¨ablativo¨invocato¨^una¨diversa¨strategia¨di¨criminalizzazione,¨volta¨ad¨ampliare¨l'area¨
di¨operativita©¨della¨sanzione¨prevista¨dalla¨norma¨incriminatrice.¨

A¨riprova¨dell'assunto,¨e©¨appena¨il¨caso¨di¨soggiungere¨che,¨diversamente¨opinando,¨e¨
seguendo¨cioe©¨l'impostazione¨del¨giudice¨a 
quo,¨tutti¨gli¨elementi¨che¨concorrono¨alla¨defini-
zione¨del¨reato¨di¨cui¨all'art.¨2621¨cod.¨civ.¨(come¨di¨qualsiasi¨altra¨fattispecie¨criminosa)¨i
l¨dolo¨specifico,¨l'idoneita©¨all'inganno,¨le¨caratteristiche¨limitative¨delle¨comunicazioni¨
penalmente¨rilevanti,¨e¨cos|©¨via¨dicendo¨^si¨presterebbero¨ad¨essere¨qualificati¨come¨norme¨
penali¨di¨favore,¨giacche¨anch'essi¨finiscono¨per¨espungere¨determinati¨fatti¨dalla¨sfera¨di¨
operativita©¨della¨norma¨incriminatrice:¨sicche¨,¨in¨tale¨prospettiva,¨la¨norma¨stessa¨potrebbe¨
essere¨ûsmantellataý¨pezzo¨a¨pezzo¨in¨sede¨di¨sindacato¨di¨costituzionalita©,¨trasformandola¨
^con¨vanificazione¨del¨principio¨espresso¨dal¨citato¨precetto¨costituzionale¨^in¨un¨quid 
alii 
rispetto¨alla¨figura¨voluta¨dal¨legislatore.¨

Giova¨ancora,¨per¨altro¨verso,¨precisare¨che¨il¨profilo¨di¨inammissibilita©¨ora¨evidenziato¨
preclude¨l'esame¨nel¨merito¨anche¨delle¨censure¨di¨violazione¨dell'art.¨76Cost.¨^riferitetanto¨
alla¨norma¨di¨delega¨che¨alla¨norma¨delegata¨^basate¨sull'asserita¨carenza,¨o¨insufficiente¨
specificazione,¨dei¨principi¨e¨criteri¨direttivi¨relativi¨alla¨configurazione¨delle¨soglie¨in¨que-
stione,¨nonche¨sull'arbitraria¨o¨scorretta¨attuazione¨della¨delega¨da¨parte¨dell'esecutivo.¨Ove¨
pure,¨in¨ipotesi,¨le¨censure¨fossero¨fondate,¨la¨Corte¨non¨potrebbe,¨difatti,¨comunque¨perve-
nire¨al¨risultato¨richiesto¨dal¨giudice¨rimettente¨(ossia¨alla¨eliminazione¨delle¨sole¨soglie,¨sia¨
nella¨norma¨di¨delega¨che¨in¨quella¨delegata),¨perche¨cio©¨equivarrebbe¨pur¨sempre¨ad¨intro-
durre¨una¨norma¨incriminatrice¨diversa¨e¨piu©¨ampia¨di¨quella¨prefigurata¨dal¨legislatore¨dele-
gante;¨ma¨dovrebbe,¨semmai,¨rimuovere¨l'intera¨norma¨(di¨delega¨e¨delegata),¨con¨un¨effetto¨
diametralmente¨opposto,¨che¨sovvertirebbe¨il¨risultato¨perseguito¨dal¨giudice¨a 
quo:¨non¨
piu©¨,cioe©¨,¨di¨dilatazione¨dell'ambito¨di¨rilevanza¨penale¨delle¨false¨comunicazioni¨sociali,¨
ma¨di¨esclusione¨totale¨della¨rilevanza¨stessa.¨

7.2.¨^L'inammissibilita©¨,¨per¨la¨ragione¨ora¨evidenziata,¨delle¨questioni¨inerenti¨alle¨
soglie¨numeriche¨rende¨inammissibile,¨per¨difetto¨di¨rilevanza,¨la¨questione¨relativa¨all'ulte-
riore¨requisito¨di¨fattispecie¨rappresentato¨dall'alterazione¨sensibile¨della¨rappresentazione¨
della¨situazione¨economica,¨patrimoniale¨o¨finanziaria¨della¨societa©¨o¨del¨gruppo¨cui¨que-
st'ultima¨appartiene¨(requisito¨censurato,¨in¨specie,¨sotto¨il¨profilo¨della¨violazione¨del¨prin-
cipio¨di¨determinatezza¨dell'illecito¨penale):¨e¨cio©¨a¨prescindere¨dalla¨riferibilita©¨anche¨a¨tale¨
questione¨della¨preclusione¨di¨una¨pronuncia¨di¨incostituzionalita©¨in 
malam 
partem.¨
Il¨rapporto¨esistente,¨nella¨struttura¨della¨fattispecie,¨tra¨il¨requisito¨in¨parola¨e¨le¨soglie¨
di¨tipo¨numerico¨e©,¨per¨vero,¨allo¨stato,¨alquanto¨controverso.¨Si¨discute,¨in¨specie,¨se¨il¨limite¨
dell'ûalterazione¨sensibileý¨venga¨in¨rilievo¨esclusivamente¨nei¨casi¨in¨cui¨le¨soglie¨numeriche¨
non¨possano¨trovare¨applicazione¨(in¨quanto¨si¨tratti¨di¨falsita©¨in¨comunicazioni¨sociali¨non¨
destinate¨ad¨esporre¨il¨risultato¨economico¨di¨esercizio¨o¨il¨valore¨del¨patrimonio¨netto¨della¨
societa©¨o¨del¨gruppo);¨ovvero¨se¨detta¨ûclausola¨generaleý¨possa¨fungere¨(anche)¨da¨ûcorret-
tivoý¨verso¨l'alto¨delle¨soglie¨quantitative,¨abilitando¨il¨giudice¨a¨ritenere,¨in¨rapporto¨alle¨cir-
costanze¨del¨caso¨concreto,¨ûnon¨sensibileý¨^e¨dunque¨non¨punibile¨^una¨alterazione¨che¨
pure¨si¨situi¨al¨di¨sopra¨delle¨soglie.¨Al¨di¨la©¨di¨cio©¨,siregistra¨pero©¨generale¨convergenza¨di¨
opinioni¨sul¨fatto¨che¨il¨criterio¨dell'ûalterazione¨sensibileý¨resti¨inoperante¨rispetto¨alle¨fal-
sita©¨che¨rimangono¨al¨di¨sotto¨delle¨soglie¨percentuali,¨le¨quali¨si¨traducono¨in¨altrettante¨
presunzioni¨iuris 
et 
de 
iure 
di¨ûnon¨significativita©¨ý¨dell'alterazione.¨Conclusione,¨questa,¨che¨
trova¨sicuro¨conforto¨nella¨perentorieta©¨del¨dettato¨normativo¨(ûla¨punibilita©¨e©¨comunque¨
esclusa¨...ý).¨

A¨fronte¨di¨cio©¨,¨la¨circostanza¨che¨^per¨espressa¨affermazione¨del¨giudice¨a 
quo 
^gli¨
imputati¨dovrebbero¨essere¨nel¨caso¨di¨specie¨assolti¨in¨ragione¨della¨mancata¨contestazione¨
del¨superamento¨delle¨soglie¨numeriche,¨rende¨dunque¨irrilevante¨la¨questione¨relativa¨al¨
requisito¨dell'alterazione¨sensibile,¨trattandosi¨di¨elemento¨di¨fattispecie¨che¨non¨viene¨
comunque¨in¨rilievo¨nel¨giudizio¨aquo.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

7.3.©^I©profili©di©inammissibilita©dianzi©evidenziati©risultano©assorbenti©rispetto©alle©
altre©eccezioni©di©inammissibilita©per©difetto©di©rilevanza©sollevate©dall'Avvocatura©dello©
Stato©e©dalla©parte©privata©U.©L.,©nonche¨a©quella©^egualmente©qualificabile©come©eccezione©
di©inammissibilita©^sollevata©dalla©parte©privata©G.©F.©in©rapporto©alla©sola©questione©con-
cernente©l'art.©11©della©legge©n.©366©del©2001.©(omissis)ý.©
II©

û(omissis). 
Ordinanza 
nei©giudizi©di©legittimita©costituzionale©degli©artt.©2621©e©2622©del©
codice©civile,©sostituiti©dall'art.©1©del©decreto©legislativo©11©aprile©2002,©n.©61©(Disciplina©degli©
illeciti©penali©e©amministrativi©riguardanti©le©societa©commerciali,©a©norma©dell'articolo©11©
della©legge©3©ottobre©2001,©n.©366),©promossi©con©ordinanze©del©21©gennaio©2003,©del©
20©novembre©2002©e©del©6©marzo©2003©dal©giudice©dell'udienza©preliminare©del©Tribunale©di©
Palermo,©rispettivamente©iscritte©ai©numeri©162,©232©e©335©del©registro©ordinanze©2003©e©pub-
blicate©nella©Gazzetta 
Uf
fficiale 
della©Repubblica©numeri©14,©18©e©24,©1.©serie©speciale,©del-
l'anno©2003.©

Visti 
gli©atti©di©intervento©del©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri©e©l'atto©di©costituzione©
di©F.G.;©

Udito 
nell'udienza©pubblica©del©9©marzo©2004©il©giudice©relatore©Giovanni©Maria©Flick;©

Uditi 
l'avvocato©dello©Stato©Oscar©Fiumara©per©il©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri©e©
gli©avvocati©Roberto©Tricoli©e©Francesco©Bertorotta©per©F.G.;©

Ritenuto 
che©con©le©tre©ordinanze,©di©analogo©tenore,©indicate©in©epigrafe,©il©giudice©del-
l'udienza©preliminare©del©Tribunale©di©Palermo©ha©sollevato,©in©riferimento©agli©artt.©10,©11©e©
117©della©Costituzione©e©in©relazione©alla©direttiva©68/151/CEE©del©9©marzo©1968,©questione©
di©legittimita©costituzionale©degli©artt.©2621©e©2622©del©codice©civile,©nella©parte©in©cui©non©
prevedono©un©ûadeguato©mezzo©processualeý©atto©a©consentire©la©definizione©del©processo©
penale©entro©i©termini©di©prescrizione©dei©reati©previsti©dalle©stesse©norme;©

che©il©quesito©di©costituzionalita©si©incentra,©in©specie,©sull'asserito©contrasto©delle©
norme©impugnate©con©l'art.©6©della©citata©direttiva,©che©impone©agli©Stati©membri©di©preve-
dere©ûadeguate©sanzioniý©per©i©casi©di©ûmancata©pubblicita©del©bilancio©e©del©conto©dei©pro-
fitti©e©perdite,©come©prescritto©dall'art.©2,©paragrafo©1,©lettera©f)ý©della©direttiva©medesima;©

che,©nella©memoria©difensiva©depositata©nell'imminenza©dell'udienza©pubblica,©l'Avvo-
catura©generale©dello©Stato©ha©dedotto©che©nel©corso©del©2002©il©Tribunale©di©Milano©(con©
due©distinte©ordinanze)©e©la©Corte©di©appello©di©Lecce©hanno©posto©alla©Corte©di©giustizia©
delle©comunita©europee,©ai©sensi©dell'art.©234©del©Trattato©CE,©quesiti©analoghi©a©quello©for-
mulato©dal©giudice©rimettente,©tendenti©a©conoscere©se©le©sanzioni©stabilite©dagli©artt.©2621©e©
2622©cod.©civ.©possano©ritenersi©ûadeguateý©in©rapporto©alle©previsioni©della©direttiva©
68/151/CEE©(e©a©quelle©ûparalleleý©delle©direttive©78/660/CEE©e©83/349/CEE,©rispettiva-
mente©sui©conti©annuali©e©consolidati);©

che©la©difesa©erariale©ha©conseguentemente©segnalato©^stante©l'assoluta©coincidenza©di©
oggetto©fra©giudizio©di©costituzionalita©e©giudizio©comunitario,©e©pur©a©fronte©della©ûben©
nota©...©indipendenzae©...©separatezzaýdeiduegiudizi^l'opportunita©ûdidarelaprecedenza©
temporale©alla©Corte©comunitariaý,©formulando©quindi,©nel©corso©dell'udienza©pubblica,©
richiesta©di©rinvio,©a©tal©fine,©della©decisione©sui©giudizi©incidentali©di©legittimita©costituzio-
nale.©

Considerato 
che©le©tre©ordinanze©di©rimessione©sollevano©identiche©questioni,©onde©i©rela-
tivi©giudizi©vanno©riuniti©per©essere©definiti©con©un'unica©decisione;©

che©la©richiesta©di©rinvio©formulata©dall'Avvocatura©generale©dello©Stato,©in©vista©della©
decisione©della©Corte©di©giustizia©delle©comunita©europee©nelle©cause©C-387/2002,©C-
391/2002eC-403/2002,©apparemeritevolediaccoglimento,©stantelasostanzialecoincidenza©
fra©il©quesito©di©costituzionalita©,©attinente©all'asserito©contrasto©delle©norme©impugnate©con©
il©diritto©comunitario,©e©quello©che©costituisce©oggetto©delle©predette©cause.©

Per©questi©motivi,©la©Corte©Costituzionale©riuniti©i©giudizi,©rinvia©le©cause©a©nuovo©
ruoloý.©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


La 
via 
amministrativa 
sul 
condono 
edilizio 


(Corte©Costituzionale,©sentenze©28©giugno©2004©nn.©196,©197,©198,©199)©

Con 
le 
quattro 
decisioni 
del 
28 
giugno 
2004 
la 
Corte 
Costituzionale 
supera 
con 
una 
sostanziale 
ûpari©e©patta» 
il 
conflitto 
insorto 
tra 
il 
Governo 
della 
Repubblica 
e 
le 
autonomie 
regionali 
sul 
condono 
edilizio. 
Nel 
dichia-
rare 
l'illegittimitaà 
costituzionale 
di 
alcune 
disposizioni 
del 
decreto 
legge 
omnibus, 
adottato 
dall'ex 
ministro 
Tremonti, 
come 
anticipazione 
della 
mano-
vra 
della 
legge 
Finanziaria 
2004, 
la 
Corte 
indica 
anche 
le 
prospettive 
secondo 
le 
quali 
dovrebbe 
correttamente 
muoversi 
nel 
nostro 
ordinamento 
il 
nuovo 
(ed©e©il©terzo) 
condono 
edilizio. 
In 
sintesi, 
l'idea 
eà 
che 
una 
nuova 
sanatoria 
edilizia 
possa 
essere 
costituzionalmente 
ammissibile 
ma 
che, 
comunque, 
le 
decisioni, 
sul 
come 
debba 
concretamente 
articolarsi 
la 
relativa 
fase 
ammini-
strativa 
e 
su 
quali 
oneri 
e 
garanzie 
debbono 
accompagnarla, 
sono 
scelte 
che 
spettano 
oramai 
in 
gran 
parte 
alla 
legislazione 
regionale. 


Le 
quattro 
controversie 
decise 
dalla 
Corte 
Costituzionale 
riguardavano 
nell'ordine: 
a)©l'impugnazione 
da 
parte 
delle 
regioni 
dell'articolo 
32 
del 
decreto 
legge 
30 
settembre 
2003, 
n. 
269, 
recante 
Disposizioni©urgentiperfavo-
rire©lo©sviluppo©e©per©la©correzione©dell'andamento©dei©conti©pubblici©e 
la 
rela-
tiva 
legge 
di 
conversione 
del 
24 
novembre 
2003, 
n. 
326; 
b)©l'impugnazione 
da 
parte 
del 
Governo 
nazionale 
di 
alcune 
leggi 
regionali 
che 
dichiaravano, 
direttamente 
o 
indirettamente, 
la 
non 
applicabilitaà 
al 
territorio 
regionale 
delle 
disposizioni 
legislative 
statali 
in 
materia 
di 
condono 
edilizio; 
c)©la 
que-
stione 
incidentale 
di 
costituzionalitaà 
sollevata 
da 
alcuni 
Tribunali 
ammini-
strativi 
regionali 
e 
da 
alcuni 
giudici 
delle 
indagini 
preliminari 
nei 
giudizi 
in 
corso 
su 
abusi 
edilizi; 
d)©l'adozione 
da 
parte 
della 
Regione 
Campania 
di 
una 
ûlinea©guida» 
per 
la 
pianificazione 
territoriale, 
che 
nell'applicazione 
pra-
tica 
eludeva 
per 
l'intero 
territorio 
regionale 
l'applicabilitaà 
del 
nuovo 
condono 
edilizio. 
Le 
conclusioni 
alle 
quali 
giunge 
la 
Corte 
Costituzionale 
sono, 
a 
loro 
volta, 
una 
declaratoria 
di 
illegittimitaà 
della 
normativa 
adottata 
dal 
Governo, 
ûnella©parte©in©cui» 
interferisce 
su 
aree 
di 
legislazione 
riservate 
al 
concorso 
della 
legislazione 
regionale 
(essenzialmente, 
i 
profili 
amministrativi 
ed 
econo-
mici 
delle 
procedure 
di 
sanatoria 
edilizia); 
la 
declaratoria 
di 
illegittimitaà 
costituzionale 
delle 
leggi 
regionali 
che, 
in 
luogo 
di 
risolvere 
il 
conflitto 
insorto 
con 
il 
Governo 
nazionale 
nell'ambito 
delle 
procedure 
giurisdizionali, 
previste 
innanzi 
alla 
stessa 
Corte 
Costituzionale, 
disponevano 
sic©et©simplici-
ter©l'inapplicabilitaà 
al 
territorio 
di 
una 
singola 
regione 
del 
nuovo 
condono 
introdotto 
dalla 
legislazione 
nazionale; 
l'annullamento, 
infine, 
dell'atto 
della 
giunta 
regionale 
della 
Campania 
^la 
linea 
guida 
di 
elusione 
del 
condono 
p
er 
la 
violazione 
del 
dovere 
di 
ûleale©collaborazione» 
tra 
lo 
Stato 
e 
le 
regioni 
nell'esercizio 
di 
un'attivitaà 
amministrativa, 
che 
interferisce 
nelle 
due 
sfere 
di 
competenza. 


Quanto 
alle 
questioni 
sostanziali 
di 
legittimitaà 
costituzionale, 
quali 
l'as-
sunta 
irragionevolezza 
della 
nuova 
normativa 
e 
le 
altre 
violazioni 
dei 
principi 
della 
Costituzione, 
sollevate 
dai 
Tribunali 
amministrativi 
regionali 
e 
dai 
giu-
dici 
penali 
nei 
riguardi 
delle 
disposizioni 
statali 
di 
cui 
si 
discute, 
la 
Corte 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Costituzionale©ha©rinviato©indietro©i©fascicoli©ai©giudici©a 
quo,©invitandoli©a©
svolgere©un©nuovo 
esame 
delle 
norme 
alla©luce©delle©decisioni©della©stessa©
Corte©(che,©come©detto,©ha©annullato©alcune©disposizioni©del©contestato©arti-
colo©32©del©decreto©legge©n.©269©del©2003)©e©delle©norme©che©il©Parlamento©
nazionale©e©le©regioni,©su©sollecitazione©della©Corte,©dovranno©adottare©entro©
un©termine©ragionevole,©al©fine©di©completare©in©modo©costituzionalmente©
corretto©il©quadro©normativo©della©nuova©sanatoria©edilizia.©

Eénoto©che,©a©seguito©delle©decisioni©della©Corte©Costituzionale,©il©
Governo©ha©adottato©il©decreto©legge©12©luglio©2004,©n.©168©convertito©in©
legge©30©luglio©2004,©n.©191,©che©all'art.©5,©sotto©la©rubrica©ûEsecuzione 
di 
sen-
tenza 
della 
Corte 
Costituzionale 
in 
materia 
di 
definizione 
di 
illeciti 
ediliziý,©
dispone©una©serie©di©proroghe©dei©termini,©gia©contenuti©nel©decreto©legge©Tre-
monti,©necessari©perche¨la©legislazione©regionale©possa©ragionevolmente©inter-
venire©in©materia.©

Nel©valutare©le©decisioni©che©si©pubblicano©di©seguito,©l'attenzione©va©
rivolta©^al©di©la©degli©aspetti©processuali,©che©costituiscono©e/o©ribadiscono©
importanti©innovazioni©della©Corte©nei©giudizi©costituzionali©^ad©alcune©
affermazioni©sostanziali,©che©si©rinvengono©soprattutto©nella©sentenza©

n.©196/2004©e©che©appaiono©idonee©a©prefigurare©i©contenuti©ed©i©limiti©della©
misura©di©sanatoria©che©dovrebbe©derivare©dal©concorso,©sia©pure©diacronica-
mente©sfalsato,©tra©la©legislazione©nazionale,©sostanzialmente©salvata©dalla©
Corte,©e©la©legislazione©regionale,©la©cui©mancanza©^come©detto©^ha©reso,©
almeno©provvisoriamente,©impossibile©dar©corso©effettivo©alle©proceduredi©
condono©edilizio.©
Una©prima©affermazione©riguarda©la©competenza©esclusiva©dello©Stato©a©
trattare©le©questioni©di©abusi©edilizi©che©assumono©valenza©di©diritto©penale.©
Il©problema©non©si©pone,©ovviamente,©sotto©il©profilo©dell'applicazione©di©san-
zioni©afflittive©o©pecuniarie,©dal©momento©che©appariva©ovvio©che©il©tratta-
mento©dei©cittadini©non©potesse©ragionevolmente©essere©diversificato©sul©
piano©penale©in©relazione©a©comportamenti©simili©che©si©realizzano©in©parti©
diverse©del©territorio©nazionale.©La©questione©riguarda,©invece,©le©misure©cau-
telari©ed©accessorie,©che©il©magistrato©procedente©e,©piu©ancora,©il©giudice©
penale©puo©adottare©al©momento©in©cui©verifica©la©sussistenza©di©un©reato©di©
abuso©edilizio:©sequestro,©confisca,©ordine©di©remissione©in©pristino©etc.©Qui©
l'incidenza©sul©territorio©e©sulla©gestione©diventa©di©assoluto©rilievo©e©spesso©
l'azione©penale©si©presenta©come©l'unica©misura©idonea©a©frenare©un©feno-
meno,©che©ha©presentato©e©presenta©notevole©diffusione©su©quasi©tutto©il©terri-
torio©nazionale.©

Al©riguardo©l'indicazione©della©Corte©gioca©sul©ruolo©della©separatezza:©
la©fattispecie©penale©conserva©dall'inizio©alla©fine©una©sua©autonomia©sulle©
vicende©amministrative©dell'abuso©edilizio,©ha©i©suoi©tempi,©le©sue©regole,©le©
sue©difficolta©(lo 
strumento 
resta 
infatti 
non 
duttile)©e©viene©regolato©integral-
mente©dalla©legislazione©statale.©

Sotto©questo©profilo©il©condono©edilizio,©cos|©come©voluto©dal©ministro©
Tremonti,©appare©pienamente©operativo:©con©la©domanda©di©condono©ed©il©
pagamento©della©relativa©oblazione©(e©degli©altri©oneri)©la©rilevanza©penale©
dell'abuso©edilizio©viene©meno,©anche©nell'ipotesi©in©cui©per©il©concorso©della©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

legislazione©regionale©e©per©le©scelte©gestionali©della©pianificazione©comunale,©
la©sanatoria©edilizia©non©abbia©seguito©sul©piano©del©diritto©civile©(ad©esempio©
la©commerciabilita©del©bene©realizzato©con©l'abuso)©e©del©diritto©amministra-
tivo©(il©rilascio©dell'autorizzazione).©

Eé©evidente©quindi©che©la©norma©statale©finisce©per©funzionare©come©una©
sorta©di©amnistia©impropria©che©si©realizza,©prima,©attraverso©la©sospensione©
dei©processi©in©corso,©indi,©con©la©declaratoria©di©estinzione©dei©reati©e,©con©
essa,©di©tutte©quelle©misure©che©derivano©dalla©solenne©declaratoria©di©respon-
sabilita©penale.©Exit©curia©e,©se©si©considera©la©difficolta©di©gestire©con©il©pro-
cesso©penale©un©fenomeno©cos|©diffuso©quale©l'abusivismo©fino©ad©oggi©realiz-
zato,©la©cessazione©degli©effetti,©anche©interinali,©delle©azioni©giurisdizionali©
in©corso©non©crea©poi©grandi©danni...©

La©seconda©affermazione©della©Corte©e©che©la©sanatoria©edilizia©resta©e©
debba©restare©sempre©una©misura©eccezionale,©che©trova©ragion©d'essere©e©giu-
stificazione©solo©in©una©particolare©sopravvenienza©dell'ordinamento©giuri-
dico.©Cos|©come,©alla©fine©di©una©fase©di©guerra©civile©(ad©esempio©la©Resi-
stenza),©si©decise©l'amnistia©ed©il©perdono©nazionale,©cos|©come©nel©1985,©dopo©
trent'anni©di©boom©economico©ed©uno©sviluppo©urbanistico©non©regolato©
dalla©pianificazione©comunale,©fu©deciso©il©primo©condono©edilizio©(la©legge©
28©febbraio©1985,©n.©47),©cos|©^e©la©tesi©della©Corte©^oggi©l'entrata©in©vigore©
del©Testo©Unico©sull'edilizia©e©la©riforma©del©Titolo©V©della©Costituzione©costi-
tuisconofatti©nuovi,©che©giustificano©la©scelta©del©legislatore©nazionale©di©rico-
minciare©ex©imis,©senza©il©peso©del©passato,©una©nuova©gestione©dell'edilizia©e©
del©territorio.©

Tuttavia,©sembra©evidente©che,©se©si©confrontano©i©fatti©posti©a©base©delle©
scelte©legislative©del©condono,©nel©passato©ed©oggi,©la©giustificazione©della©
Corte©Costituzionale©resta©in©ogni©caso©oggettivamente©debole.©Nessuna©
coscienza©avverte,©infatti,©ne¨nel©Titolo©V©della©Costituzione,©ne¨tanto©meno©
nell'entrata©in©vigore©del©Testo©Unico©sull'edilizia,©quei©fatti©innovativi©che©
facciano©sperare,©per©la©loro©oggettiva©incidenza,©in©una©nuova,©diversa©e©
piu©responsabile©gestione©dell'attivita©edilizia©e©del©territorio.©Unica©vera©
ragione,©avvertita©dai©comuni©e©dalle©regioni©ma©anche©dai©cittadini,©per©dar©
corso©al©condono©edilizio,©resta©l'idea,©tipica©della©finanza©creativa©del©ces-
sato©ministro©del©Tesoro,©di©poter©ûfar©cassaý.©

In©realta©,©sul©piano©dogmatico,©la©Corte©Costituzionale,©nel©mantener©
fermo©il©requisito©della©cosiddetta©eccezionalita©della©sanatoria,©continua©a©
mantenere©l'occhio©esclusivamente©all'amministrazione©della©giustizia©penale,©
senza©rendersi©conto©che,©nel©sistema©civile©e,©ancor©piu©,©in©quello©ammini-
strativo,©la©sanatoria©degli©abusi©edilizi,©sia©pure©con©particolari©procedimenti©
e©cautele,©e©fenomeno©insito©nel©sistema©e©resta©strettamente©funzionale©alla©
stessa©cura©degli©interessi©pubblici©da©parte©dell'autorita©preposta©alla©
gestione©dell'edilizia©e©del©territorio.©

L'autorizzazione©in©sanatoria©e©infatti©prevista©in©generale©dal©Testo©
Unico©sull'edilizia©ed©anche©in©relazione©alle©stesse©aree©protette©(parchi,©beni©
paesistici©e©ambientali),©l'attivita©svolta©senza©consenso©dell'amministrazione©
competente©puo©essere©autorizzata©ex©post.©Vale©al©riguardo©la©solenne©affer-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

mazione©dell'Adunanza©Generale©del©Consiglio©di©Stato©n.©4©del©24©aprile©
2002,©ma©valgono©soprattutto©le©tante©pronunce©del©giudice©amministrativo©
che©non©ammettono©la©demolizione©di©una©costruzione©abusiva©se©non©
quando©vi©sia©una©specifica©prova©dell'interesse©pubblico©a©procedere©in©tal©
senso.©Tale©interesse©coincide©sostanzialmente©con©la©verifica©di©non©confor-
mita©della©costruzione©realizzata©con©i©piani©edilizi©e©paesistici©vigenti©al-
l'attualita©sul©sito©(vedi©anche©al©riguardo©l'Adunanza©plenaria©del©Consiglio©
di©Stato©n.©20©del©22©luglio©1999).©In©altri©termini,©mentre©un©reato©si©estingue©
solo©con©la©condanna©e/o©l'amnistia,©un©abuso©edilizio©o©paesistico©va©valu-
tato©sempre©in©relazione©alle©pianificazioni©esistenti©e©l'attivita©amministrativa©
che©ne©consegue©non©e©razionalmente©eludibile©e/o©semplificabile©ne¨surroga-
bile©da©autorita©diversa.©Non©esistono,©in©altri©termini©ûscorciatoieýoauto-
matismi©per©sanare©situazioni©di©abuso©e/o©di©degrado©edilizio,©se©non©una©
realistica©pianificazione©del©territorio©interessato©dal©fenomeno,©i©piani©di©
recupero©e©di©risanamento,©e©comunque©sempre©e©soltanto©ûpiani 
regolatoriý.©

Tuttavia©il©legislatore©del©1939,©con©le©ûleggi©Bottaiý,©aveva©previsto©peri©
beni©paesistici©(che©oramai©costituiscono©quasi©il©40%©del©territorio©nazionale)©
un©particolare©meccanismo©sanzionatorio,©tuttora©vigente©all'articolo©167©del©
Codice©Urbani©che,©correttamente©applicato,©potrebbe©condurre©a©risultati©
apprezzabili.©

Per©questa©disposizione©il©trasgressore©e©tenuto©ûalla 
rimessione 
in 
pri-
stino 
a 
proprie 
spese 
o 
al 
pagamento 
di 
una 
somma 
equivalente 
al 
maggior 
importo 
traildannoarrecatoeilprofittorealizzatoattraversolatrasgressioneý.©
Il©riferimento©al©profitto©realizzato,©come©misura©minima©sulla©quale©comun-
que©si©fissa©la©sanzione,©consente©di©trasferire©alla©collettivita©interessata©(ai©
comuni©ed©alle©regioni)©una©massa©di©risorse©idonee©a©dar©luogo©a©quei©piani©
di©risanamento©e/o©comunque©a©quei©nuovi©piani©che©giustificano,©in©un©
nuovo©e©diverso©assetto,©la©sanatoria©dell'abuso©ed©il©rilascio©dell'autorizza-
zione©ex 
post.©In©altri©termini©il©problema,©salvo©che©per©abusi©che©oggettiva-
mente©restino©non©compatibili©con©qualsiasi©evoluzione©della©pianificazione,©
non©e©quindi©tra©il©sanare©o©il©non©sanare,©ma©quello©di©ûnonfare 
scontiý©sui©
vantaggi,©che©il©trasgressore©acquista©con©l'abuso©e©consolida©con©il©condono.©
Eéferma©convinzione©di©chi©scrive©che©alla©base©dell'abusivismo©edilizio©non©
vi©sia©alcun©bisogno©di©abitazioni,©ma©la©semplice©circostanza©che©un©terreno©
agricolo,©normalmente©incolto©e©frazionato,©non©vale©nulla,©mentre©al©contra-
rio©una©costruzione,©comunque©realizzata©(e©all'occorrenza©condonata)©resta©
in©ogni©caso©un©bene©apprezzabile,©fruibile©e©commerciabile:©il©rapporto©spe-
culativo©tra©l'utilita©di©partenza©e©il©valore©della©costruzione©realizzata©e©una©
delle©poche©prospettive©ûcapitalisticheý©rimasta©intatta©nel©nostro©Paese.©

Non©v'e©dubbio©che©la©via©delle©pianificazioni©(di©area,©di©quartiere,©di©
agglomerato©etc..),©per©condonare©abusi,©crea©reali©vantaggi:©i©privati©pagano©
somme©considerevoli©(quelle©di©cui©si©vanno©arricchendo),©ma©ottengono©ser-
vizi©collettivi©ed©un©bene©liberamente©commerciabile;©i©comuni©e©le©regioni©
acquistano©risorse©da©destinare©al©risanamento©del©territorio©e©adeguano©le©
loro©pianificazioni©all'effettiva©realta©territoriale;©lo©Stato©consolida©a©favore©
delle©casse©nazionali©il©prezzo©del©perdono©penale.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©vero©limite©di©questa©soluzione©amministrativa©^che©la©legislazione©
demandata©alle©regioni©dovrebbe©in©vari©modi©prospettare©per©l'intero©territor
io,©anche©quello©privo©di©vincoli©paesistici©e©ambientali,©in©considerazione©
del©fatto©che©la©tutela©paesistica,©per©effetto©della©Convenzione©europea©sul©
paesaggio,©tende©ad©assumere©carattere©esteso©^e©che,©per©buona©parte©del©
territorio©nazionale©(quello©interessato©agli©abusi),©non 
sarebbero 
i 
piani 
ad 
indicare 
come 
costruire, 
ma 
sarebbero 
i 
privati, 
con 
i 
loro 
comportamenti 
al 
di 


fuori 
della 
legge, 
a 
condizionare 
difatto 
gli 
indirizzi 
e 
i 
contenuti 
dellapianifica-
zione.©Il©limite©e©chiaramente©ideologico,©ma©forse,©se©incominciassimo©ad©
accettarlo,©invertendo©l'approccio©al©sistema,©finiremmo©per©valutare©con©real
ismo©il©problema©dell'abusivismo©in©Italia©e©troveremmo©anche©il©modo©di©
evitare©il©riproporsi©a©scadenze©fisse©di©una©esigenza©di©dar©vita©ad©una©nuovo©
condono©edilizio.©

Avv. 
Giuseppe 
Fiengo 


Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
28 
giugno 
2004, 
n. 
196 
^Pres. 
G.©Zagrebelsky©^Red. 
U.©De©
Siervo.©

û1.©öLe©Regioni©Campania,©Marche,©Toscana,©Emilia-Romagna,©Umbria©e©Friuli-
Venezia©Giulia©hanno©impugnato©l'art.©32©del©decreto-legge©30©settembre©2003,©n.©269©
(Disposizioniurgentiperfavorire 
lo 
sviluppo 
eper 
la 
correzione 
dell'andamento 
deicontipub-
blici),©ed©in©particolare©i©commi:©1,©2,©3,©5,©14-20;©25-31;©32©e©seguenti©(reg.©ric.n.©76del©
2003);©1,©2,©3,©5,©6,©9,©10,©13,©14-20;©24-41;©(reg.©ric.©n.©81©del©2003);©1,©3,©5,©6,©9,©10,©14-20;©
24,©25-40©(reg.©ric.©n.©82©del©2003);©1,©2,©3,©25,©26,©lettera©a),©28,©32,©35,©37,©38,©40,©nonche¨
l'Allegato©1©(reg.©ric.©nn.©83,©87©del©2003);©1,©2,©3,©4,©25,©26,©lettera©a),©28,©32,©35,©37,©38,©40,©
nonche¨l'Allegato©1©(reg.©ric.©n.©89©del©2003).©La©Regione©Marche©ha©impugnato©anche©
l'art.©32©citato©nel©suo©complesso.©
Le©prospettazioni©contenute©nei©ricorsi©introduttivi©dei©giudizi©sollevano©rilievi©di©costit
uzionalita©sostanzialmente©analoghi©e©sintetizzabili©nella©pretesa©violazione©dei©seguenti©
parametri©costituzionali:©

1©^l'art.©117,©quarto©comma,©della©Costituzione©(nonche¨,©secondo©i©ricorsi©della©
Regione©Campania,©l'art.©114©Cost.),©in©quanto©la©normativa©impugnata©interverrebbe©nella©
materia©dell'edilizia,©affidata©alla©competenza©residuale©delle©Regioni;©ovvero,©in©subordine,©
l'art.©117,©quarto©comma,©Cost.,©in©quanto©interverrebbe©nella©materia©dell'urbanistica,©affid
ata©alla©competenza©residuale©delle©Regioni©(cos|©,©in©particolare,©i©ricorsi©della©Regione©
Campania©e©della©Regione©Marche);©ovvero,©in©via©ulteriormente©subordinata,©l'art.©117,©
terzo©comma,©Cost.,©in©quanto©interverrebbe©con©una©disciplina©di©dettaglio©in©una©materia,©
quale©quella©del©ûgoverno©del©territorioý,©affidata©alla©competenza©concorrente©di©Stato©e©
Regioni,©e©non©essendo,©piu©in©generale,©la©stessa©idea©di©condono©edilizio©idonea©ad©essere©
qualificata©quale©principio©fondamentale©della©materia;©

2©^l'art.©118©Cost.,©in©quanto©la©disciplina©del©condono©edilizio©determinerebbe©la©
vanificazione©degli©interventi©di©pianificazione©e©controllo©locale,©nonche¨la©necessita©di©
apprestare©appositi©strumenti©urbanistici©e©soluzioni©di©governo©del©territorio©che©tengano©
conto©delle©conseguenze©della©disciplina©statale©impugnata,©cosicche¨le©Regioni©e©gli©enti©
locali©sarebbero©costretti©a©subire,©anziche¨governare,©le©destinazioni©urbanistiche©del©territor
io©(cos|©,©in©particolare,©i©ricorsi©della©Regione©Campania,©della©Regione©Marche©e©della©
Regione©Toscana);©

3©^l'art.©77©Cost.,©dal©momento©che©difetterebbero©i©presupposti©costituzionali©per©
l'esercizio©della©decretazione©d'urgenza©(cos|©i©ricorsi©della©Regione©Campania©e©della©
Regione©Marche);©difetterebbe©inoltre©il©requisito,©costituzionalmente©necessario,©della©omog
eneita©del©contenuto©del©decreto-legge©(cos|©i©ricorsi©della©Regione©Campania);©infine,©il©
decreto-legge©sarebbe©inidoneo©a©porre©i©principi©fondamentali©di©cui©all'art.©117,©terzo©
comma,©Cost;©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

4¨^l'art.¨119¨Cost.,¨e¨l'autonomia¨finanziaria¨delle¨regioni¨e¨degli¨enti¨locali¨in¨esso¨
contemplata,¨in¨quanto¨il¨condono¨edilizio,¨disposto¨in¨vista¨di¨esigenze¨finanziarie¨del¨bilan-
cio¨statale,¨comporterebbe¨spese¨particolarmente¨ingenti¨e¨di¨vario¨genere¨a¨carico¨delle¨
finanze¨delle¨autonomie¨territoriali,¨a¨fronte¨di¨una¨compartecipazione¨al¨gettito¨delle¨opera-
zioni¨di¨condono¨che¨sarebbe¨decisamente¨esigua;¨

5¨^l'art.¨25¨Cost.,¨in¨quanto¨la¨reiterazione¨con¨cadenza¨novennale¨della¨sanatoria¨
edilizia,¨implicando¨ûnon¨solo¨la¨lesione¨del¨principio¨di¨legalita©¨ý,¨ma¨ledendo¨ûsoprattutto¨
la¨fiducia¨dei¨cittadini¨sulla¨effettiva¨capacita©¨degli¨organi¨pubblici¨di¨garantire¨il¨rispetto¨
dei¨valori¨costituzionali¨coinvolti¨nella¨disciplina¨urbanistica¨ed¨ediliziaý,¨determinerebbe¨la¨
violazione¨del¨principio¨di¨tassativita©¨e¨certezza¨delle¨norme¨penali¨(cos|©¨i¨ricorsi¨della¨
Regione¨Marche);¨

6¨^l'art.¨3¨Cost.,¨in¨quanto¨la¨disciplina¨in¨esame,¨riaprendo¨ed¨estendendo¨i¨termini¨
del¨condono,¨introdurrebbe¨un¨sistema¨discriminatorio¨a¨svantaggio¨di¨coloro¨che,¨rispet-
tando¨la¨normativa,¨non¨hanno¨costruito¨perche¨privi¨del¨titolo¨abilitativo,¨dovendo¨subire¨
pero©¨le¨conseguenze¨in¨termini¨di¨degrado¨urbanistico¨del¨condono,¨trattando¨in¨modo¨
uguale¨situazioni¨diverse,¨ossia¨quella¨di¨chi¨ha¨costruito¨in¨base¨ad¨un¨titolo¨legittimo¨e¨
quella¨di¨chi¨ha¨costruito¨abusivamente,¨e¨non¨consentendo¨ûdi¨riportare¨ad¨uguaglianza,¨
attraverso¨la¨sanzione,¨chi¨si¨e©¨astenuto¨da¨comportamenti¨illeciti¨e¨chi¨illecitamente¨li¨ha¨
compiutiý;¨

7¨^l'art.¨3¨Cost.,¨sotto¨il¨profilo¨della¨ragionevolezza,¨in¨quanto¨la¨reiterazione¨del¨
condono¨edilizio¨farebbe¨venir¨meno¨i¨caratteri¨di¨assoluta¨straordinarieta©¨,¨eccezionalita©¨ed¨
irripetibilita©¨che¨soli,¨secondo¨la¨giurisprudenza¨costituzionale,¨possono¨giustificare¨la¨sana-
toria;¨nel¨caso¨in¨questione¨mancherebbero¨del¨tutto¨quelle¨circostanze¨eccezionaliche,nelle¨
precedenti¨situazioni,¨hanno¨portato¨la¨Corte¨costituzionale¨a¨ritenere¨giustificata¨la¨sanato-
ria;¨sarebbero¨incisi¨numerosi¨principi¨costituzionali,¨senza¨pero©¨che¨sia¨perseguito¨adeguata-
mente¨l'obiettivo¨della¨stessa¨disciplina¨impugnata;¨

8¨^l'art.¨97¨Cost.,¨ed¨in¨particolare¨i¨principi¨di¨imparzialita©¨deipubblici¨poterie¨di¨
buon¨andamento¨dell'amministrazione,¨che¨sarebbero¨frustrati¨dalla¨inanita©¨degli¨sforzi¨com-
piuti¨dalle¨amministrazioni¨locali¨al¨fine¨di¨reprimere¨l'abusivismo;¨

9¨^l'art.¨9¨e¨l'art.¨117,¨terzo¨comma,¨Cost.¨(che¨sancisce¨la¨competenza¨regionale¨in¨
tema¨di¨valorizzazione¨dei¨beni¨ambientali),¨nonche¨il¨ûprincipio¨costituzionale¨di¨indisponi-
bilita©¨dei¨valori¨costituzionalmente¨tutelatiý,¨in¨quanto¨il¨valore¨costituzionale¨dell'ordinato¨
assetto¨del¨territorio¨non¨potrebbe¨ûessere¨scambiato¨con¨valori¨puramente¨finanziariý,¨come¨
invece¨avviene¨nel¨caso¨del¨condono¨edilizio;¨

10¨^gli¨artt.¨9,¨32,¨41¨e¨42¨Cost.,¨dal¨momento¨che¨la¨sanatoria¨prevista¨dalladisci-
plina¨impugnata¨inciderebbe¨negativamente¨nei¨confronti¨di¨valori¨costituzionali¨che¨tutti¨i¨
livelli¨di¨governo¨e¨in¨particolare¨le¨regioni¨hanno¨il¨diritto-dovere¨di¨tutelare¨nella¨loro¨effet-
tivita©¨,¨quali:¨i¨valori¨paesistico-ambientali,¨il¨valore¨della¨salute,¨il¨valore¨del¨corretto¨e¨ordi-
nato¨svolgimento¨dell'attivita©¨imprenditoriale¨in¨materia¨edilizia,¨la¨tutela¨del¨diritto¨di¨pro-
prieta©¨(cos|©¨i¨ricorsi¨della¨Regione¨Marche);¨

11¨^il¨principio¨di¨leale¨collaborazione¨tra¨i¨diversi¨livelli¨di¨governo,¨nonche¨l'art.¨2¨
del¨d.lgs.¨28¨agosto¨1997,¨n.¨281¨(Definizione©e©ampliamento©delle©attribuzioni©della©Conferenza©

permanente©per©i©rapporti©tra©lo©Stato,©le©regioni©e©le©province©autonome©di©Trento©e©Bolzano©

ed©unificazione,©per©le©materie©ed©i©compiti©di©interesse©comune©delle©regioni,©delle©province©e©

dei©comuni,©con©la©Conferenza©Stato-citta©ed©autonomie©locali),¨che¨tale¨principio¨recepisce,¨e¨
il¨principio¨costituzionale¨che¨prescrive¨ûla¨partecipazione¨regionale¨al¨procedimento¨legisla-
tivo¨delle¨leggi¨statali¨ordinarie,¨quando¨queste¨intervengano¨in¨materiadi¨competenza¨con-
correnteý,¨desumibile¨dall'art.¨11¨della¨legge¨costituzionale¨18¨ottobre¨2001,¨n.¨3¨(Modifiche©
al©titolo©Vdella©parte©seconda©della©Costituzione),¨dal¨momento¨che,¨in¨sede¨di¨adozione¨del¨
decreto-legge,¨le¨autonomie¨regionali¨non¨sono¨state¨consultate¨attraverso¨la¨Conferenza¨
Stato-Regioni;¨

12¨^il¨giudicato¨costituzionale,¨ed¨in¨particolare¨le¨sentenze¨di¨questa¨Corte¨n.¨427¨del¨
1995,¨n.¨416¨del¨1995,¨n.¨231¨del¨1993,¨n.¨369¨del¨1988¨e¨n.¨302¨del¨1988,¨con¨cui¨sarebbe¨stato¨
ûattribuito¨al¨regime¨di¨sanatoria¨[...]¨carattere¨episodico¨e¨delimitato¨temporalmenteý,¨pena¨
la¨illegittimita©¨costituzionale¨(cos|©¨i¨ricorsi¨della¨Regione¨Campania);¨

13¨^l'art.¨4,¨numero¨12,¨e¨l'art.¨8¨della¨legge¨costituzionale¨31¨gennaio¨1963,n.1¨(Stat
uto©speciale©della©Regione©Friuli-Venezia©Giulia),¨in¨riferimento¨all'autonomia¨legislativa¨e¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

amministrativa©della©Regione©nella©materia©urbanistica,©in©quanto©le©competenze©regionali©in©
detta©materia©potrebbero©essere©legittimamente©vincolate©solo©dalla©Costituzione,©dai©prin-
cipi©generali©dell'ordinamento©giuridico©e©dalle©norme©fondamentali©di©grande©riforma©
economico-sociale,©tra©le©quali©non©potrebbe©certo©essere©annoverata©la©previsione©di©un©con-
dono©edilizio.©

2.©öLe©ricorrenti©hanno©altres|©proposto,©in©via©subordinata,©le©seguenti©specifiche©
censure:©
14©^il©comma©26,©lettera©a),©dell'art.©32©del©d.l.©n.©269©del©2003,©nella©parte©in©cui©
subordina©la©sanabilita©alla©legge©regionale©nel©caso©degli©abusi©minori©in©zone©non©vincolate,©
sottraendo©viceversa©alla©decisione©regionale©gli©abusi©maggiori©e©gli©abusi©minori©in©zone©
vincolate,©violerebbe©i©principi©di©eguaglianza©e©ragionevolezza,©nonche¨gli©artt.©117©e©118©
Cost;©

15©^il©comma©25,©ûin©quanto©non©eccettua©dal©condono©gli©abusi©per©i©quali©il©proce-
dimento©sanzionatorio©sia©gia©iniziatoý,©violerebbe©il©principio©di©ragionevolezza,©poiche¨
u
na©volta©iniziato©il©procedimento©sanzionatorio©öil©condono©edilizio©non©porterebbe©alcun©
vantaggioalpubblicointeresse,ne¨in©termini©di©ûuscita©allo©scopertoý©di©situazioni©di©illega-
lita©,ne¨in©termini©economici,©poiche¨le©sanzioni©urbanistiche©sono©essenzialmente©di©carat-
tere©pecuniario;©

16©^i©commi©3,©25,©26,©lettera©a),©28,©32,©35,©lettere©b) 
e©c),©37,©38,©40©e©l'Allegato©1,©in©
quanto©con©disciplina©dettagliata©ed©autoapplicativa©stabiliscono©le©modalita©,©i©termini©e©le©
procedure©relative©al©condono©edilizio,©violerebbero©l'art.©117©Cost.,©perche¨la©competenza©
dello©Stato©a©dettare©norme©non©cedevoli©non©sarebbe©giustificata,©nel©caso©di©specie,©ne¨da©
materie©indicate©dall'art.©117,©secondo©comma,©ne¨dall'attrazione©di©funzioni©amministrative©
allo©Stato©in©base©all'art.©118;©

17©^i©commi©25©e©35©violerebbero©il©principio©di©ragionevolezza,©in©quanto©ladisci-
plina©del©comma©25©estende©il©condono©agli©abusi©compiuti©sino©a©sei©mesi©prima©dell'entrata©
in©vigore©del©decreto-legge©impugnato©(mentre©nel©caso©dei©due©precedenti©condoni©il©termine©
era©rispettivamente©di©un©anno©e©di©diciassette©mesi)©e©cio©renderebbe©particolarmente©diffi-
cile©distinguere©le©opere©ultimate©da©quelle©non©ultimate,©complicando©notevolmente©l'attivita©
di©vigilanza©amministrativa;©la©disciplina©risulterebbe©collegata©al©disposto©del©comma©35,©
in©forza©del©quale©e©sufficiente,©ove©l'opera©abusiva©non©superi©i©450©metri©cubi,©una©autocer-
tificazione©per©la©prova©dello©ûstato©dei©lavoriý,©consentendo©cos|©di©far©passare©per©gia©
costruite©opere©in©corso©di©costruzione©o©ancora©da©costruire;©

18©^il©comma©25©violerebbe©gli©artt.©3,©9,©97,©117©e©118©Cost.,©nella©parte©in©cui©pre-
vede©un©limite©di©volume©(750©metri©cubi)©per©ogni©singola©richiesta©di©sanatoria,©senza©pero©
precisare©che©non©sono©ammesse©piu©richieste©riferite©alla©medesima©area;©

19©^il©comma©37©violerebbe©il©principio©di©ragionevolezza,©dal©momento©che©sarebbe©
ûpaleseý©il©contrasto©con©tale©principio©di©una©norma©che©sana©gli©abusi©in©virtu©del©solo©
decorso©del©tempo©con©un©meccanismo©di©ûsilenzio-assensoý,©nonche¨gli©artt.©9,©97,©117©e©
118©Cost.©(e©gli©artt.©4©e©8©dello©Statuto©speciale©della©Regione©Friuli-Venezia©Giulia),©perche¨
renderebbe©eventuale©il©controllo©dei©comuni©sull'ammissibilita©delle©domande©di©condono,©
ledendo©altres|©le©competenze©regionali©in©materia©di©governo©del©territorio;©

20^icommi©da©14a20ed©ilcomma©24,che©disciplinano©la©sanatoriadegli©abusi©
commessi©sulle©aree©di©proprieta©statale,©facendola©dipendere©unicamente©dalla©volonta©e©
dalla©decisione©dello©Stato©proprietario,©senza©dare©alcuna©rilevanza©a©quanto©in©merito©sta-
bilito©dal©legislatore©regionale,©violerebbero©l'art.©117©Cost.,©che©affida©alle©Regioni©la©com-
petenza©a©disciplinare©l'ammissibilita©urbanistica©degli©interventi©anche©sulle©aree©di©pro-
prieta©dello©Stato,©nonche¨gli©artt.©118©e©119,©perche¨la©decisione©sulla©ammissibilita©della©
sanatoria©viene©riservata©al©soggetto©proprietario©dell'area,©senza©possibilita©di©contradditto-
rio©con©gli©enti©locali©interessati©e©in©assenza©di©una©previa©intesa©con©le©Regioni;©

21©^il©comma©5,©il©quale©affida©al©Ministro©delle©infrastrutture©e©dei©trasporti©un©
ruolo©di©coordinamento©per©l'applicazione©della©normativa©sul©condono,©violerebbe©gli©
artt.©117©e©118©Cost.,©perche¨non©vi©sarebbe©alcuna©esigenza©unitaria©in©grado©di©giustificare©
l'attribuzione©ad©un©organo©statale©di©tale©funzione,©in©una©materia,©come©il©ûgoverno©del©ter-
ritorioý,©attribuita©alla©competenza©regionale;©

22©^il©comma©6©violerebbe©l'art.©118©Cost.,©perche¨in©una©materia©regionale©determi-
nerebbe©la©avocazione©di©funzioni©amministrative©al©centro©senza©prevedere,©come©richiesto©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

dalla©sentenza©n.©303©del©2003,©l'intesa©con©la©Regione©interessata,©nonche¨l'art.©119©Cost.,©il©
quale©non©ammette©finanziamenti©vincolati©alla©realizzazione©di©interventi©scelti©dal©Minis
tro;©

23©^i©commi©9©e©10©violerebbero©gli©artt.©118©e©119©Cost.©per©ragioni©analoghe©aquelle©
appena©richiamate.©

3.©öLe©Regioni©Campania,©Marche,©Toscana©ed©Emilia-Romagna©(quest'ultimacon©
atto©separato,©notificato©il©9©febbraio©2004©e©depositato©il©10©febbraio©2004)©chiedono©inoltre©
l'applicazione©dell'art.©35©della©legge©11©marzo©1953,©n.©87©(Norme 
sulla 
costituzione 
e 
sulfun-
zionamento 
della 
Corte 
costituzionale),©come©sostituito©dall'art.©9©della©legge©5©giugno©2003,©
n.©131©(Disposizioni 
per 
l'adeguamento 
dell'ordinamento 
della 
Repubblica 
alla 
legge 
costituzio-
nale 
18 
ottobre 
2001, 
n. 
3),©ritenendo©sussistenti©le©condizioni©ivi©previste©perche¨la©Corte©
possa©sospendere©in©via©cautelare©l'esecuzione©della©normativa©impugnata.©
4.©öLe©Regioni©Lazio,©Marche,©Toscana,©Umbria,©Friuli-Venezia©Giulia,©Emilia-
Romagna©e©Campania©hanno©impugnato©l'art.©32©del©d.l.©n.©269©del©2003,©cos|©come©risult
ante©dalla©conversione©in©legge©ad©opera©della©legge©24©novembre©2003,©n.©326©(Conversione 
in 
legge, 
con 
modificazioni, 
del 
decreto-legge 
30 
settembre 
2003, 
n. 
269, 
recante 
disposizioni 
urgentiperfavorirelosviluppo 
eperlacorrezionedell'andamento 
deicontipubblici),©ed©in©part
icolare©i©commi:©1,©2,©3,©9,©14-23;©25,©26,©32-38;©41©e©42©(reg.©ric.©n.©6©del©2004);©1,©2,©3,©5,©6,©
9,©10,©13,©14-20;©24-41©(reg.©ric.©n.©8©del©2004);©1,©3,©5,©14-20;©25-43;©49-ter 
(reg.©ric.©n.©10©del©
2004);©1,©3,©25,©26,©lettera©a),©28,©32,©35,©37,©38,©40©e©l'Allegato©1©(reg.©ric.©n.©11©del©2004);©1,©
3,©4,©25,©26,©lettera©a),©28,©32,©35,©37,©38,©40©e©l'Allegato©1©(reg.©ric.©n.©12©del©2004);©1,©2,©3,©
25,©26,©lettera©a),©28,©32,©35,©37,©38,©40©e©l'Allegato©1©(reg.©ric.©n.©13©del©2004);©1,©2,©3,©5,©142
0;©25-50©(reg.©ric.©n.©14©del©2004).©Le©Regioni©Marche©e©Campania©hanno©impugnato©anche©
l'art.©32©citato©nel©suo©complesso.©
Le©ricorrenti©ripropongono©sostanzialmente©le©medesime©censure©gia©sollevate©nei©conf
ronti©dell'art.©32©del©d.l.©n.©269©del©2003©nel©testo©originario,©con©le©seguenti©precisazioni©e©
aggiunte.©

L'art.©77©Cost.©sarebbe©violato©anche©dalla©legge©n.©326©del©2003,©dal©momento©che©la©
carenza©dei©requisiti©costituzionalmente©previsti©per©la©decretazione©d'urgenza©si©ripercuoter
ebbe,©quale©vizio©in 
procedendo,©anche©nei©confronti©della©legge©di©conversione.©

La©Regione©Marche©lamenta©la©violazione©dell'art.©79©Cost.,©in©quanto©il©provvedimento©
normativo©impugnato©costituirebbe,©nella©sostanza,©una©vera©e©propria©amnistia,©adottata©
senza©percorrere©le©vie©del©procedimento©aggravato©previsto©dalla©citata©disposizione©costituz
ionale©

L'art.©3©Cost.©e©invocato,©nel©ricorso©della©Regione©Lazio,©anche©in©quanto©la©disciplina©
impugnata©violerebbe©il©principio©di©eguaglianza©a©causa©della©perdita©di©valore©degli©immob
ili©dei©cittadini©rispettosi©della©legge©conseguente©alla©immissione©sul©mercato©di©immobili©
abusivi,©nonche¨dell'aumento©della©pressione©fiscale©a©carico©dei©medesimi©cittadini©al©fine©
di©reperire©le©risorse©finanziarie©volte©alla©realizzazione©delle©opere©di©urbanizzazione.©

Sempre©secondo©la©Regione©Lazio,©il©principio©di©ragionevolezza,©sancito©dal©medesimo©
art.©3©Cost.,©sarebbe©violato©anche©perche¨dalla©normativa©risultante©dalle©modifiche©operate©
in©sede©di©conversione©e©derivante©dalle©abrogazioni©disposte©dalla©legge©finanziaria©per©il©
2004,©emergerebbe©chiaramente©che©sarebbe©rimasto©soltanto©il©condono©edilizio,©mentre©
sarebbero©stati©abrogati©i©fondi©per©la©riqualificazione©urbanistica©e©ambientale,©pur©ritenuti©
evidentemente©insufficienti©dalle©Regioni,©cio©che©renderebbe©palese©ûla©irragionevolezza©e©
la©scarsa©attendibilita©del©meccanismo©congegnato©attraverso©le©varie©disposizioni©di©cui©
all'art.©32,©per©realizzare©finalita©di©reale©e©credibile©intento©di©riqualificazione©del©territorioý;©
inoltre,©la©modifica©dell'art.©32©della©legge©n.©47©del©1985©renderebbe©applicabile©il©condono©
anche©alla©pratiche©restate©inevase©sotto©l'egida©di©precedenti©condoni,©con©il©risultato©di©real
izzare©l'effetto©di©un©ûcondono©``open''ý.©

Per©quel©che©concerne©le©singole©disposizioni©contenute©nell'art.©32©del©d.l.©n.©269©del©
2003,©cos|©come©risultante©dalla©conversione©ad©opera©della©legge©n.©326©del©2003,©le©Regioni©
ricorrenti©ribadiscono©le©censure©gia©proposte©nei©confronti©del©testo©originario©del©decretol
egge,©evidenziando,©tuttavia,©alcuni©profili©nuovi©di©impugnazione©connessi©con©le©modifiche©
normative©introdotte©dalla©legge©di©conversione.©

Il©comma©25©dell'art.©32©viene©censurato©in©quanto,©prevedendo©un©limite©massimo©per©
la©costruzione©abusiva©considerata©nel©suo©complesso©pari©a©3000©metri©cubi,©violerebbe©gli©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

artt.©3,©9,©97,©117©e©118©Cost.,©poiche¨©non©preciserebbe©che©non©sono©ammesse©piu©richieste©
riferite©alla©medesima©area;©viene©peraltro©mantenuta©ferma©la©censura©rivolta©al©medesimo©
comma©25©nella©versione©originaria©del©d.l.©n.©269©del©2003,©in©quanto©gli©emendamenti©intro-
dotti©in©sede©di©conversione©opererebbero©soltanto©profuturo.©

Dei©commi©9©e©10©si©ribadisce©il©contrasto©con©l'art.©118©Cost.,©nonostante©che©il©
comma©9,©nel©testo©risultante©a©seguito©della©conversione,©preveda©l'intesa©con©la©Conferenza©
unificata,©in©quanto©risulterebbe©comunque©riconosciuta©una©priorita©alle©aree©oggetto©di©
programmi©di©riqualificazione©approvati©con©decreto©del©Ministro©dei©lavori©pubblici.©

Nei©ricorsi©suddetti©si©propone,©infine,©censura©avverso©il©comma©49-ter,©introdotto©in©
sede©di©conversione,©il©quale,©determinando©l'accentramento©della©competenza©concernente©
le©demolizioni©in©capo©al©prefetto,©violerebbe©gli©artt.©117,©terzo©comma,©e118©Cost;©cio©in©
quanto©tale©norma©non©esprimerebbe©un©principio©fondamentale,©ne¨©del©resto©sarebbe©giusti-
ficabile©in©base©ad©esigenze©unitarie,©in©quanto©l'amministrazione©statale©non©sarebbe©ade-
guata©allo©svolgimento©di©tale©funzione,©non©disponendo©nemmeno©dei©dati©per©effettuare©il©
controllo©degli©interventi©edilizi.©

5.©öLe©Regioni©Campania,©Marche,©Toscana©ed©Emilia-Romagna©chiedono©inoltre,©
anche©nei©confronti©dell'art.©32©come©risultante©dalle©modifiche©operate©in©sede©di©conver-
sione,©l'applicazione©dell'art.©35©della©legge©n.©87©del©1953,©come©sostituito©dall'art.©9©della©
legge©n.©131©del©2003,©ritenendo©sussistenti©le©condizioni©ivi©previste©perche¨©la©Corte©possa©
sospendere©in©via©cautelare©l'esecuzione©della©normativa©impugnata.©
6.©öLa©Regione©Basilicata©ha©impugnato,©con©un©unico©ricorso,©l'art.©32©del©d.l.©n.©269©
del©2003,©sia©nel©testo©originario©che©nel©testo©risultante©dalla©legge©di©conversione,©espo-
nendo©censure©rivolte©in©generale©nei©confronti©dell'intero©art.©32,©e©sostanzialmente©corri-
spondenti,©nel©merito,©a©quelle©piu©sopra©richiamate.©
7.©öLa©Regione©Toscana,©con©il©ricorso©n.©10©del©2004,©ha©impugnato©anche©l'art.©14,©
commi©1©e©2,©del©d.l.©n.©269©del©2003,©come©convertito©della©legge©di©conversione©n.©326©del©
2003,©mentre©la©Regione©Emilia-Romagna,©con©il©ricorso©n.©13©del©2004,©ha©impugnato©anche©
l'art.©21,©nonche¨©i©commi©21©e©22©dell'art.©32.©Tali©ultime©disposizioni,©congiuntamente©al©
comma©23,©risultano©impugnate©altres|©dalla©Regione©Campania,©con©entrambi©i©propri©
ricorsi©(n.©76©del©2003©e©n.©14©del©2004).©
Per©ragioni©di©omogeneita©di©materia,©tali©questioni©di©costituzionalita©verranno©trattate©
separatamente©da©quelle©concernenti©la©disciplina©del©condono©edilizio©di©cui©all'art.©32©solle-
vate©con©i©medesimi©ricorsi©e©appena©illustrate,©per©essere©definite©con©distinte©decisioni©di©
questa©Corte.©

8.©öIn©considerazione©dell'identita©della©materia,©nonche¨©dei©profili©di©illegittimita©
costituzionale©fatti©valere,©i©ricorsi,©per©la©parte©relativa©all'art.©32©del©d.l.©n.©269©del©2003,©
sia©nel©testo©originario,©che©in©quello©risultante©dalla©conversione©ad©opera©della©legge©
n.©326©del©2003,©possono©essere©riuniti©per©essere©decisi©con©un'unica©pronuncia.©
9.©öCon©ordinanza©letta©nella©pubblica©udienza©dell'11©maggio©2004©e©allegata©alla©
presente©sentenza,©sono©stati©dichiarati©inammissibili©gli©interventi©spiegati©nel©giudizio©dai©
comuni©di©Roma,©Salerno,©Ischia©e©Lacco©Ameno,©dal©CODACONS©e©dal©World 
Wide 
Fund 
for 
Nature 
(WWF)©ONLUS.©
10.©öDeve©essere©dichiarata©l'inammissibilita©del©ricorso©n.©6©del©2004,©proposto©dalla©
Regione©Lazio,©in©quanto©notificato©al©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri©presso©l'Avvoca-
tura©generale©dello©Stato©e©non©presso©la©Presidenza©del©Consiglio©dei©ministri©(cfr.,©da©
ultimo,©la©sentenza©n.©333©del©2000).©
11.©öIl©ricorso©della©Regione©Basilicata©si©rivolge©genericamente©nei©confronti©del-
l'intero©art.©32,©pur©motivando©soltanto©in©relazione©al©condono©edilizio.Eépossibile©tuttavia©
önon©essendo©specificamente©indicati©i©commi©dell'articolo©nei©cui©confronti©vengono©
rivolte©le©doglianze©öinterpretare©il©ricorso©come©rivolto©esclusivamente©nei©confronti©delle©
disposizioni©che©disciplinano©il©condono©edilizio©(cfr.,©ad©esempio,©sentenza©n.©15©del©2004).©
Analogamente©e©da©dirsi©in©relazione©ai©ricorsi©delle©Regioni©Marche©e©Campania,©nella©
parte©in©cui©si©rivolgono©all'art.©32©nella©sua©interezza.©
12.©öInammissibili,©invece,©devono©essere©ritenute©le©censure©rivolte©dalla©Regione©
Campania©specificamente©nei©confronti©dei©commi©44,©45,©46,©47,©48,©49©e©50©del©d.l.©n.©269©
del©2003©e©dei©medesimi©commi,©nonche¨©dei©commi©49-bis 
e©49-quater,©del©testo©dell'art.©32©
convertito©dalla©legge©n.©326©del©2003,©in©quanto©non©sorrette©da©alcuna©delle©argomentazioni©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

in©diritto©rinvenibili©nei©ricorsi.©Cio©a©prescindere©dal©fatto©che©la©medesima©Regione©Campa-
nia,©nel©ricorso©n.©14©del©2004©avverso©il©testo©del©decreto-legge©cos|©come©convertito©in©legge©
dalla©legge©n.©326©del©2003,©impugna©erroneamente©i©commi©48©e©49,©soppressi©in©sede©di©con-
versione©in©legge.©

Ancora,©va©esclusa©l'ammissibilita©delle©censure©sollevate©dalla©Regione©Marche,©con©i©
ricorsi©n.©81©del©2003©e©n.©8©del©2004,©in©relazione©ai©parametri©costituiti©dagli©artt.©32,©41©e©
42©Cost.,©in©quanto©non©viene©fornita©alcuna©motivazione©autonoma©rispetto©agli©altri©profili©
di©doglianza.©

Delpariinammissibile©e©la©censura©proposta©dalla©Regione©Campania,©con©i©ricorsi©

n.©76©del©2003©e©n.©14©del©2004,©in©riferimento©al©parametro©dell'art.©114©Cost.,©anch'essa©
non©motivata©in©alcun©modo.©
Il©rilievo©di©incostituzionalita©di©cui©alla©sopra©indicata©lettera©h) 
öfondato©sulla©viola-
zione©dell'art.©97©Cost.,©in©quanto©i©principi©di©imparzialita©dei©pubblici©poteri©e©di©buon©
andamento©dell'amministrazione©sarebbero©frustrati©dalla©inanita©degli©sforzi©compiuti©dalle©
amministrazioni©locali©al©fine©di©reprimere©l'abusivismo©ödeve©invece©essere©dichiarato©
inammissibile©perche¨eccessivamente©generico.©

Quanto©alla©censura©concernente©il©comma©10©dell'art.©32,©formulata©in©entrambi©i©
ricorsi©della©Regione©Marche©e©nel©ricorso©della©Regione©Toscana©avverso©il©testo©del©d.l.©

n.©269©del©2003,©ne©va©dichiarata©l'inammissibilita©con©riferimento©al©ricorso©n.©8©del©2004©
della©Regione©Marche©per©carenza©di©qualunque©autonoma©motivazione,©mentre©le©modifiche©
apportate©dalla©legge©di©conversione©debbono©ritenersi©satisfattive©delle©doglianze©prospet-
tate©delle©ricorrenti©in©relazione©al©testo©originario©del©decreto-legge,©consentendo©öin©
assenza©di©un'attuazione©medio 
tempore 
della©norma©impugnata©ödi©dichiarare©la©cessa-
zione©della©materia©del©contendere©(cfr.,©da©ultimo,©ordinanza©n.©137©del©2004).©
13.©öNumerose©tra©le©questioni©proposte©dalle©Regioni©ricorrenti©fanno©riferimento©a©
parametri©differenti©da©quelli©specificamente©concernenti©il©riparto©di©competenze©tra©le©
stesse©e©lo©Stato.©Non©possono©essere©ritenute©ammissibili©le©censure©relative©ad©aspetti©che©
non©siano©potenzialmente©idonei©ûa©determinare©una©vulnerazione©delle©attribuzioni©costitu-
zionali©delle©Regioni©o©Province©autonome©ricorrentiý©(sentenza©n.©303©del©2003;©cfr.,©inoltre,©
le©sentenze©n.©353©del©2001,©n.©503©del©2000,©n.©408©del©1998,©n.©87©del©1996).©Alla©luce©di©tale©
criterio©deve©essere©dichiarata©l'inammissibilita©della©questione©di©cui©alla©sopra©indicata©
lettera©f),©secondo©la©quale©la©disciplina©impugnata©violerebbe©l'art.©3©Cost.,©sotto©il©profilo©
del©principio©di©eguaglianza,©perche¨discriminerebbe©tra©cittadini©rispettosi©della©legalita©e©
cittadini©che©non©lo©siano,©in©sfavore©dei©primi.©Eé©del©tutto©evidente,©infatti,©che©tale©vizio©
non©sarebbe©in©grado©di©incidere©in©alcun©modo©sulla©sfera©di©autonomia©delle©ricorrenti.©
Per©le©medesime©ragioni©e©inammissibile©anche©la©censura©di©cui©alla©sopra©indicata©lettera©e),©
secondo©la©quale©la©disciplina©impugnata©violerebbe©l'art.©25©Cost.©e,©in©particolare,©i©principi©
di©legalita©,©tassativita©e©certezza©delle©norme©penali.©
14.©öVanno©disattese,©invece,©le©eccezioni©di©inammissibilita©formulate©dall'Avvoca-
tura©dello©Stato©nei©confronti©delle©censure©di©cui©alle©sopra©indicate©lettere©d) 
e©t),©secondo©
le©quali©le©Regioni©non©sarebbero©legittimate©a©ricorrere©avverso©la©disciplina©impugnata,©in©
quanto©pretenderebbero©di©far©valere©competenze©non©solo©proprie,©ma©anchedegli©enti©
locali.©
Infatti,©la©stretta©connessione,©in©particolare©in©materia©urbanistica©e©in©tema©di©finanza©
regionale©e©locale,©tra©le©attribuzioni©regionali©e©quelle©delle©autonomie©locali©consente©di©
ritenere©che©la©lesione©delle©competenze©locali©sia©potenzialmente©idoneaadeterminare©una©
vulnerazione©delle©competenze©regionali.©Cio©al©di©la©del©fatto©che©il©nuovo©quarto©comma©
dell'art.©123©Cost.©ha©configurato©il©Consiglio©delle©autonomie©locali©come©organo©necessario©
della©Regione©e©che©l'art.©32,©secondo©comma,©della©legge©n.©87©del©1953©(cos|©come©sostituito©
dall'art.©9,©comma©2,©della©legge©n.©131©del©2003),©ha©attribuito©proprio©a©tale©organo©un©
potere©di©proposta©alla©Giunta©regionale©relativo©al©promovimento©dei©giudizi©di©legittimita©
costituzionale©in©via©diretta©contro©le©leggi©dello©Stato.©

15.©öNel©periodo©intercorrente©tra©l'approvazione©della©legge©di©conversione©n.©326©
del©2003©e©la©proposizione©dei©ricorsi©nei©confronti©di©quest'ultima,©e©intervenutalalegge©
24©dicembre©2003,©n.©350©(Disposizioni 
per 
la 
formazione 
del 
bilancio 
annuale 
e 
pluriennale 
dello 
Stato 
^legge 
finanziaria 
2004),©che©ha©abrogato©i©commi©6,©9©e©24©dell'art.©32©in©que-
stione.©Tale©sopravvenienza©normativa,©in©considerazione©del©tenore©delle©censure©rivolte©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

avverso©le©disposizioni©menzionate,©deve©essere©ritenuta©satisfattiva©delle©pretese©regionali.©
Conseguentemente,©anche©alla©luce©della©evidente©inattuazione©medio¨tempore¨di©tali©disposi-
zioni,©deve©essere©dichiarata©la©cessazione©della©materia©del©contendere©riguardo©alle©predette©
censure.©

16.©öA©questo©punto©e©possibile©passare©ad©esaminare©i©profili©di©merito©delle©rima-
nenti©censure©prospettate©dalle©Regioni©ricorrenti,©tenendo©conto©che©i©riferimenti©che©si©
faranno©di©seguito©alle©disposizioni©oggetto©del©giudizio©devono©intendersi©relativi,©salvo©
diversa©esplicita©indicazione,©al©testo©dell'art.©32©del©d.l.©n.©269©del©2003©quale©convertito©in©
legge©dalla©legge©n.©326©del©2003.©
17.©öIn©via©preliminare©appare©opportuno©evidenziare©alcune©caratteristiche©generali©
di©questo©nuovo©condono©edilizio.©
Malgrado©la©titolazione©dell'art.©32©sia©ûMisure¨per¨la¨riqualificazione¨urbanistica,¨
ambientale¨e¨paesaggistica,¨per¨l'incentivazione¨dell'attivita©di¨repressione¨dell'abusivismo¨
edilizio,¨nonche¨per¨la¨definizione¨degli¨illeciti¨edilizi¨e¨delle¨occupazioni¨delle¨aree¨demanialiý,©
l'oggetto©fondamentale©di©tale©disposizione©e©la©previsione©e©la©disciplina©di©un©nuovo©con-
dono©edilizio©esteso©all'intero©territorio©nazionale,©di©carattere©temporaneo©ed©eccezionale©
rispetto©all'istituto©a©carattere©generale©e©permanente©del©ûpermesso©di©costruire©in©sanato-
riaý,©disciplinato©dagli©artt.©36©e©45©del©d.P.R.©6©giugno©2001,©n.©380©(Testo¨unico¨delle¨dispo-
sizioni¨legislative¨e¨regolamentari¨in¨materia¨edilizia),©ancorato©a©presupposti©in©parte©diversi©
e©comunque©sottoposto©a©condizioni©assai©piu©restrittive.©

Si©tratta,©peraltro,©di©un©condono©che©si©ricollega©sotto©molteplici©aspetti©ai©precedenti©
condoni©edilizi©che©si©sono©succeduti©dall'inizio©degli©anni©ottanta:©cio©e©reso©del©tutto©palese©
dai©molteplici©rinvii©contenuti©nell'art.©32©alle©norme©concernenti©i©precedenti©condoni,©ma©
soprattutto©dal©comma©25©dell'art.©32,©il©quale©espressamente©rinvia©alle©disposizioni©dei©
ûcapi©IV©e©V©della©legge©28©febbraio©1985,©n.©47,©e©successive©modificazioni©e©integrazioni,©
come©ulteriormente©modificate©dall'art.©39©della©legge©23©dicembre©1994,©n.©724,©e©successive©
modificazioni©e©integrazioniý,©disponendo©che©tale©normativa,©come©ulteriormente©modifi-
cata©dal©medesimo©art.©32,©si©applica©ûalle©opere©abusiveý©cui©la©nuova©legislazione©appunto©
si©riferisce.©Attraverso©questa©tecnica©normativa,©consistente©nel©rinvio©alle©disposizioni©del-
l'istituto©del©condono©edilizio©come©configurato©in©precedenza,©si©ha©una©esplicita©saldatura©
fra©il©nuovo©condono©ed©il©testo©risultante©dai©due©precedenti©condoni©edilizi©di©tipo©straordi-
nario,©cui©si©apportano©solo©alcune©limitate©innovazioni.©

Resta,©in©particolare,©la©caratteristica©fondamentale©di©mantenere©collegato©il©condono©
penale©con©la©sanatoria©amministrativa:©l'integrale©pagamento©dell'oblazione,©oltre©a©costi-
tuire©il©presupposto©per©l'estinzione©dei©reati©edilizi,©estingue©anche©i©relativi©procedimenti©
di©esecuzione©delle©sanzioni©amministrative©(cfr.©art.©38,©secondo©comma,©della©legge©n.©47©
del©1985)©e©costituisce©uno©dei©requisiti©per©il©rilascio©del©titolo©abilitativo©in©sanatoria©
(commi©32©e©37©dell'art.©32©in©questione);©ancora,©l'oblazione©interamente©corrisposta©costi-
tuisce©condizione©perche¨la©sanatoria©renda©inapplicabili©le©sanzioni©amministrative,©ûivi©
comprese©le©pene©pecuniarie©e©le©sovrattasse©previste©per©le©violazioni©delle©disposizioni©in©
materia©di©imposte©sui©redditi©relativamente©ai©fabbricati©abusivamente©eseguitiý©(cfr.©
art.©38,©quarto©comma,©della©legge©n.©47©del©1985).©

Cio©non©esclude,©peraltro,©che©öove©sia©stata©effettuata©l'oblazione©öpur©in©presenza©
di©diniego©di©sanatoria,©si©estinguano©i©reati©edilizi©e©le©sanzioni©amministrative©consistenti©
nel©pagamento©di©una©somma©di©denaro©siano©ûridotte©in©misura©corrispondente©all'obla-
zione©versataý©(art.©39©della©legge©n.©47©del©1985).©

Rispetto©ai©precedenti,©l'attuale©condono©risulta©per©alcuni©profili©piu©ristretto,©dal©
momento©che©il©comma©25,©relativamente©alle©nuove©costruzioni©residenziali,©pone©un©limite©
complessivodi3.000©metricubiai©volumisanabili,©e©definisceanaliticamenteletipologie©di©
abusi©condonabili©(comma©26©e©Allegato©1),©introducendo©altres|©alcuni©nuovi©limiti©all'appli-
cabilita©del©condono©(comma©27),©che©si©aggiungono©a©quanto©previsto©negli©artt.©32©e©33©
della©legge©n.©47©del©1985.©A©fianco©di©tali©previsioni,©viene©disciplinata©analiticamente©la©pos-
sibilita©di©sanare©opere©abusive©edificate©su©aree©di©proprieta©dello©Stato©o©facenti©parte©del©
demanio©statale©o©su©aree©gravate©da©diritti©di©uso©civico©(commi©da©14©a©20).©

Il©richiamo©all'intero©capo©IV©della©legge©n.©47©del©1985©rende©applicabile©anche©al©pre-
sente©condono©la©sospensione©dei©procedimenti©amministrativi©e©giurisdizionali©disposta©dal-
l'art.©44©della©legge©n.©47©del©1985,©con©effetto©dalla©data©di©entrata©in©vigore©del©decreto©e©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

fino©alla©scadenza©dei©termini©fissati©per©la©presentazione©delle©domande©di©sanatoria©[stabi-
lito,©come©e©noto,©originariamente©al©31©marzo©2004,©quindi©differito©al©31©luglio©2004©dal©
decreto-legge©31©marzo©2004,©n.©82©(Proroga 
di 
termini 
in 
materia 
edilizia),©convertitoinlegge©
ad©opera©della©legge©28©maggio©2004,©n.©141©(Conversione 
in 
legge 
del 
decreto-legge 
31 
marzo 
2004, 
n. 
82, 
recante 
proroga 
di 
termini 
in 
materia 
edilizia)].©

La©regolare©e©tempestiva©presentazione©di©tale©domanda©al©comune©competente,©nonche¨
il©versamento©dell'oblazione,©ûsospende©il©procedimento©penale©e©quello©per©le©sanzioni©
amministrativeý©(art.©38,©primo©comma,©della©legge©n.©47©del©1985).©

Il©titolo©abilitativo©e©rilasciato©dal©comune,©ove©non©vi©siano©motivi©ostativi©(art.©35©della©
legge©n.©47©del©1985),©ma©il©comma©37©dell'art.©32©del©d.l.©n.©269©del©2003©dispone©che©il©
decorso©di©24©mesi©dalla©consegna©della©documentazione,©senza©che©l'amministrazione©abbia©
adottato©un©provvedimento©negativo,©integra©un'ipotesi©di©silenzio-assenso,©che©equivale©al©
rilascio©del©titolo©abilitativo©in©sanatoria.©

Da©notare,©infine,©che©permane©l'atipicita©dell'oblazione©delineata©da©questa©legislazione©
(e©destinata©all'erario©statale,©ai©sensi©dell'art.©34,©primo©comma,©della©legge©n.©47©del©1985),©
che©differisce©sotto©piu©profili©dall'istituto©disciplinato©in©generale©dagli©artt.©162©e©162-bis 
del©codice©penale,©e©la©cui©quantificazione©e©determinata©o©forfetariamente©o©in©misura©rap-
portata©alla©tipologia©dell'abuso,©alla©qualita©degli©immobili©e©alla©superficie©della©costru-
zione©abusivamente©realizzata©(si©veda,©al©riguardo,©la©sentenza©n.©369©del©1988).©

Quanto©al©ruolo©riconosciuto©in©questa©legislazione©alle©autonomie©territoriali,©i©comuni,©
principali©titolari©dei©poteri©pianificatori©in©materia©urbanistica©nonche¨deipoterigestionali,©
ivi©compreso©öcome©accennato©öil©ûpermesso©di©costruire©in©sanatoriaý,©sono©tenuti©da©
questa©legislazione©a©rilasciare©il©titolo©abilitativo©in©sanatoria©(artt.©31©e©35,©quattordicesimo©
comma,©della©legge©n.©47©del©1985),©anche©per©le©opere©edilizie©contrastanticon©i©loro©attidi©
pianificazione.©A©seguito©della©sanatoria©sono©altres|©vincolati©a©rilasciare©ûil©certificato©di©
abitabilita©o©agibilita©anche©in©deroga©ai©requisiti©fissati©da©norme©regolamentari,©qualora©le©
opere©sanate©non©contrastino©con©le©disposizioni©vigenti©in©materia©di©sicurezza©staticaý©
(art.©35,©diciottesimo©comma,©della©legge©n.©47©del©1985).©

Tutto©cio©comporta,©come©gia©ricordato,©prima©la©sospensione©del©procedimento©relativo©
alle©sanzioni©amministrative,©poi©l'estinzione©dei©relativi©procedimenti©di©esecuzione,©e©infine,©
ove©si©giunga©al©rilascio©del©titolo©in©sanatoria,©la©loro©inapplicabilita©.Altempo©stesso,que-
sto©condono©straordinario©di©fatto©esclude,©o©comunque©limita©fortemente,©la©possibilita©per©
i©comuni©di©rilasciare©l'ordinario©ûpermesso©di©costruire©in©sanatoriaý.©

Per©quel©che©concerne©i©maggiori©costi©che©le©amministrazioni©comunali©devono©affron-
tare,©sia©per©lo©svolgimento©delle©procedure©amministrative©sia©per©la©realizzazione©delle©
opere©di©urbanizzazione©e©in©genere©per©gli©interventi©di©riqualificazione©delle©aree©interessate©
dalle©opere©abusive,©l'art.©32©prevede©il©ricorso©a©quattro©diverse©forme©di©introiti.©La©legge©
regionale©puo©disporre©un©incremento©dell'oblazione©fino©al©massimo©del©10©per©cento©della©
misura©indicata©dallo©stesso©art.©32©(Tabella©C©dell'Allegato©1)©ûai©fini©della©attivazione©di©
politiche©di©repressione©degli©abusi©edilizi©e©per©la©promozione©di©interventi©di©riqualifica-
zione©dei©nuclei©interessati©da©fenomeni©di©abusivismo©edilizioý,©nonche¨per©l'effettuazione©
di©controlli©periodici©del©territorio©(comma©33).©La©legge©regionale,©ancora,©puo©incrementare©
ûfino©al©massimo©del©100©per©centoý©gli©oneri©di©concessione©relativi©alle©opere©abusive©
oggetto©di©sanatoria©(comma©34).©La©stessa©amministrazione©comunale©puo©aumentare©fino©
ad©un©massimo©del©10©per©cento©i©diritti©ed©oneri©ordinariamente©previsti©peril©rilasciodei©
titoli©abilitativi©edilizi©ûda©utilizzare©con©le©modalita©di©cui©all'articolo©2,©comma©46,©della©
legge©23©dicembre©1996,©n.©662ý©(comma©40).©Infine,©il©Ministero©dell'economia©attribuisce©
ai©comuni©il©50©per©cento©delle©somme©riscosse©a©conguaglio©dell'oblazione,©ûal©fine©di©incen-
tivare©la©definizione©delle©domande©di©sanatoriaý©(comma©41).©

La©nuova©normativa©sul©condono,©peraltro,©prevede©direttamente©(al©comma©38,©che©rin-
via©all'Allegato©1)©la©misura©dell'anticipazione©degli©oneri©concessori,©la©cui©determinazione©
e©,©invece,©di©competenza©del©comune©e©della©legge©regionale©(cfr.©art.©37©della©legge©n.©47©del©
1985,©nonche¨art.©16©del©d.P.R.©n.©380©del©2001).©

Quanto©alle©Regioni,©malgrado©l'intervenuto©accrescimento©dei©loro©poteri©in©conse-
guenza©della©riforma©del©Titolo©V©della©parte©II©della©Costituzione,©l'art.©32©del©d.l.©n.©269©
del©2003©riserva©loro©ambiti©di©intervento©assai©ristretti©ed©entro©termini©molto©esigui.©Infatti,©
la©normativa©oggetto©del©presente©giudizio©prevede©che©le©Regioni©mediante©leggi©possano©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


intervenire 
solo 
in 
questi 
limiti: 
per 
i 
soli 
illeciti 
relativi 
ad 
opere 
di 
restauro 
e 
risanamento 
conservativo 
o 
ad 
opere 
di 
manutenzione 
straordinaria 
realizzate 
in 
aree 
non 
soggette 
ai 
vincoli 
di 
cui 
all'art. 
32 
della 
legge 
n. 
47 
del 
1985, 
come 
modificato 
dal 
comma 
43 
dell'impu-
gnato 
art. 
32, 
entro 
sessanta 
giorni 
dalla 
data 
di 
entrata 
in 
vigore 
della 
disciplina 
qui 
esami-
nata, 
la 
Regione, 
con 
propria 
legge, 
puoà 
determinare 
ûla 
possibilitaà 
, 
le 
condizioni 
e 
le 
moda-
litaà 
per 
l'ammissibilitaà 
a 
sanatoria 
di 
tali 
tipologie 
di 
abuso 
edilizio» 
(comma 
26, 
lettera 
b); 
entro 
i 
medesimi 
sessanta 
giorni, 
possono 
anche 
essere 
emanate 
ûnorme 
per 
la 
definizione 
del 
procedimento 
amministrativo 
relativo 
al 
rilascio 
del 
titolo 
abilitativo 
edilizio 
in 
sanato-
ria» 
(comma 
33); 
inoltre, 
nello 
stesso 
termine, 
puoà 
essere 
previsto, 
tra 
l'altro, 
ûun 
incremento 
dell'oblazione 
fino 
al 
massimo 
del 
10 
per 
cento 
della 
misura 
determinata 
nella 
tabella 
C» 
(comma 
33); 
ancora, 
eà 
possibile 
aumentare 
ûgli 
oneri 
di 
concessione 
relativi 
alle 
opere 
abusive 
oggetto 
di 
sanatoria 
[...] 
fino 
al 
massimo 
del 
100 
per 
centoý, 
noncheé 
individuare 
modalitaà 
di 
attuazione 
della 
norma 
secondo 
cui 
chi 
esegua 
in 
tutto 
o 
in 
parte 
le 
opere 
di 
urbanizzazione 
primaria 
o 
secondaria 
puoà 
detrarre 
dall'importo 
complessivo 
degli 
oneri 
concessori 
quanto 
giaà 
versato 
a 
titolo 
di 
anticipazione 
(comma 
34); 
infine, 
si 
puoà 
prevedere 
l'obbligo 
di 
allegare 
alla 
domanda 
di 
definizione 
dell'illecito 
ulteriore 
documentazione 
rispetto 
a 
quella 
giaà 
determinata 
dalla 
legge 
statale 
(comma 
35, 
lettera 
c). 


18. 
öLa 
pluralitaà 
ed 
eterogeneitaà 
dei 
profili 
di 
costituzionalitaà 
sollevati 
dalle 
ricor-
renti 
rende 
opportuno 
esaminare, 
in 
via 
prioritaria, 
le 
censure 
mosse 
nei 
confronti 
dell'intero 
istituto 
disciplinato 
dall'art. 
32 
oggetto 
del 
presente 
giudizio 
e 
delle 
sue 
caratteristiche 
com-
plessive. 
A 
tale 
riguardo, 
eà 
ovviamente 
preliminare 
l'analisi 
dei 
rilievi 
di 
costituzionalitaà 
relativi 
alla 
fonte 
utilizzata. 
Le 
Regioni 
ricorrenti 
hanno 
anzitutto 
impugnato 
l'art. 
32 
del 
d.l. 
n. 
269 
del 
2003 
per 
asserito 
contrasto 
con 
l'art. 
77 
Cost., 
sia 
per 
carenza 
dei 
presupposti 
di 
necessitaà 
e 
urgenza, 
sia 
per 
la 
disomogeneitaà 
del 
contenuto 
del 
decreto-legge, 
sia, 
infine, 
percheé 
il 
decreto-legge 
sarebbe 
inidoneo 
a 
porre 
i 
principi 
fondamentali 
di 
cui 
all'art. 
117, 
terzo 
comma, 
Cost. 
Inol-
tre, 
le 
ricorrenti 
hanno 
negato 
la 
legittimitaà 
costituzionale 
della 
conversione 
in 
legge 
del-
l'art. 
32 
ad 
opera 
della 
legge 
n. 
326 
del 
2003, 
in 
quanto 
i 
vizi 
del 
decreto-legge 
si 
ripercuote-
rebbero 
come 
vizi 
in©procedendo©sulla 
stessa 
legge 
di 
conversione. 


Le 
questioni 
non 
sono 
fondate. 
Per 
cioà 
che 
riguarda 
in 
particolare 
l'art. 
32 
nel 
testo 
originario 
del 
decreto-legge 
n. 
269 
del 
2003, 
non 
puoà 
negarsi 
che 
la 
delicata 
materia 
del 
condono 
edilizio 
potrebbe 
meritare 
una 
piuà 
meditata 
elaborazione 
tramite 
l'ordinario 
procedimento 
di 
formazione 
delle 
leggi; 
al 
tempo 
stesso, 
peraltro, 
potrebbero 
essere 
addotti 
per 
questo 
particolare 
istituto 
anche 
alcuni 
specifici 
motivi 
per 
un'immediata 
adozione 
ed 
entrata 
in 
vigore 
del 
testo 
normativo, 
destinato 
ad 
avere 
öcome 
prima 
esposto 
öefficacia 
sulle 
procedure 
giurisdizionali 
ed 
amministrative 
in 
corso, 
ma 
soprattutto 
per 
evitare 
o 
ridurre 
spinte 
alla 
modifica 
del 
disegno 
di 
legge 
sotto 
la 
pressione 
di 
interessi 
favorevoli 
a 
nuove 
opere 
abusive. 
Se 
a 
cioà 
si 
aggiunge 
che 
in 
questo 
caso 
sembra 
aver 
pure 
pesato 
öseppur 
opinabil-
mente 
öla 
necessitaà 
di 
inserire 
questo 
provvedimento 
in 
un 
assai 
piuà 
ampio 
decreto-legge 
intitolato 
ûDisposizioni©urgenti©per©favorire©lo©sviluppo©e©per©la©correzione©dell'andamento©dei©
conti©pubbliciý, 
non 
puoà 
negarsi 
che 
ci 
si 
trovi 
in 
un 
contesto 
nel 
quale 
la 
Corte 
costituzio-
nale 
non 
puoà 
rilevare 
un 
caso 
di 
ûevidente 
mancanza» 
dei 
presupposti 
di 
necessitaà 
edi 
urgenza 
prescritti 
dal 
secondo 
comma 
dell'art. 
77 
Cost., 
secondo 
la 
sua 
ormai 
consolidata 
giurisprudenza 
in 
materia 
(fra 
le 
molte, 
cfr. 
da 
ultimo 
la 
sentenza 
n. 
341 
del 
2003 
e 
la 
sen-
tenza 
n. 
6 
del 
2004). 
Quanto 
poi 
alla 
presunta 
carenza 
di 
omogeneitaà 
dell'oggetto 
del 
decreto-legge, 
eà 
suffi-
ciente 
rilevare 
che 
non 
si 
tratta 
di 
requisito 
costituzionalmente 
imposto 
(seppur 
opportuna-

mente 
previsto 
dal 
comma 
3 
dell'art. 
15 
della 
legge 
23 
agosto 
1988, 
n. 
400, 
recante 
ûDisci-
plina©dell'attivita©di©Governo©ed©ordinamento©della©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministriý). 
In 
ordine 
alla 
pretesa 
secondo 
la 
quale 
il 
decreto-legge 
sarebbe 
una 
fonte 
struttural-
mente 
inidonea 
alla 
posizione 
di 
principi 
fondamentali, 
deve 
essere 
osservato 
che 
questa 
Corte 
ha 
giaà 
piuà 
volte 
chiarito 
che 
ûun 
decreto-legge 
puoà 
di 
per 
seé 
costituire 
legittimo 
eserci-
zio 
dei 
poteri 
legislativi 
che 
la 
Costituzione 
affida 
alla 
competenza 
statale, 
ivi 
compresa 
anche 
la 
determinazione 
dei 
principi 
fondamentali 
nelle 
materie 
di 
cui 
al 
terzo 
comma 
del-

l'art. 
117 
Cost.» 
(sentenza 
n. 
6 
del 
2004). 



IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


Tali 
considerazioni, 
peraltro, 
valgono 
anche 
ad 
escludere 
la 
lamentata 
violazione 
del-
l'art. 
77 
Cost. 
da 
parte 
della 
legge 
di 
conversione, 
senza 
che 
occorra 
in 
questa 
sede 
prendere 
in 
esame 
la 
possibilitaà 
secondo 
la 
quale 
i 
vizi 
del 
decreto-legge 
relativi 
alla 
carenza 
dei 
presupposti 
costituzionali 
per 
la 
sua 
adozione 
si 
riverberino 
anche 
su 
quest'ultima 
quali 
vizi 
in 
procedendo 
(sul 
punto, 
cfr. 
comunque 
le 
sentenze 
n. 
341 
del 
2003, 
n. 
29 
e 
n. 
16 
del 
2002, 


n. 
398 
del 
1998 
e 
n. 
330 
del 
1996). 
19. 
öLa 
Regione 
Marche, 
nel 
ricorso 
contro 
l'art. 
32 
convertito 
dalla 
legge 
n. 
326 
del 
2003, 
ha 
sollevato 
anche 
la 
questione 
di 
legittimitaà 
costituzionale 
dell'intero 
istituto 
del 
condono 
in 
riferimento 
alla 
presunta 
lesione 
dell'art. 
79 
Cost., 
cos|à 
riproponendo 
una 
tesi 
che 
giaà 
piuà 
volte 
in 
passato 
era 
stata 
sostenuta 
in 
atti 
introduttivi 
di 
giudizi 
di 
legittimitaà 
costituzionale. 
In 
base 
a 
tale 
ricostruzione, 
il 
condono 
costituirebbe 
inrealtaà 
un 
tipo 
di 
amnistia 
impropria, 
che 
quindi 
andrebbe 
prevista 
e 
disciplinata 
solo 
tramite 
una 
legge 
con-
forme 
alle 
rigide 
prescrizioni 
di 
cui 
all'art. 
79 
Cost. 
La 
questione 
non 
eà 
fondata. 


L'assoluta 
mancanza 
di 
nuove 
argomentazioni 
a 
sostegno 
del 
rilievo 
di 
costituzionalitaà 
sollevato, 
rispetto 
a 
quelle 
giaà 
in 
passato 
affrontate 
da 
questa 
Corte, 
induce 
a 
confermare 
gli 
esiti 
della 
precedente 
giurisprudenza: 
se 
nella 
sentenza 
n. 
369 
del 
1988 
si 
era 
negata 
la 
natura 
di 
amnistia 
impropria 
al 
condono, 
a 
causa 
della 
ûcomplessa 
fattispecie 
estintiva» 
del 
reato, 
che 
ûviene 
ad 
essere 
[...] 
almeno 
di 
regola, 
costitutiva 
(di 
effetti 
amministrativi) 
ed 
estintiva 
(di 
effetti 
penali)ý, 
e 
nella 
quale 
la 
non 
punibilitaà 
si 
produce 
ûsoltanto 
a 
seguito 
delle 
manifestazioni 
di 
concrete 
volontaà 
degli 
interessati 
e 
dell'autoritaà 
amministrativaý, 
nella 
sentenza 
n. 
427 
del 
1995 
öadottata 
dopo 
la 
modificazione 
dell'art. 
79 
Cost. 
ad 
opera 
della 
legge 
costituzionale 
6 
marzo 
1992, 
n. 
1 
(Revisione 
dell'articolo 
79 
della 
Costituzione 
in 
materia 
di 
concessione 
di 
amnistia 
e 
indulto) 
öquesta 
tesi 
eà 
stata 
esplicitamente 
confermata, 
sottolineandosi 
inoltre 
come 
esistano 
nell'ordinamento 
casi 
di 
altre 
leggi 
determinanti 
ûlo 
stesso 
effetto 
estintivo 
del 
reato 
prodotto 
dal 
condono 
edilizioý. 


D'altra 
parte 
öcome 
in 
precedenza 
evidenziato 
öl'attuale 
testo 
dell'art. 
45 
del 
d.P.R. 


n. 
380 
del 
2001 
prevede 
un 
analogo 
effetto 
estintivo 
del 
reato 
a 
seguito 
del 
rilascio 
del 
permesso 
di 
costruire 
in 
sanatoria 
ai 
sensi 
dell'art. 
36 
del 
medesimo 
d.P.R. 
20. 
öIn 
relazione 
alle 
censure 
di 
ordine 
sostanziale 
che 
le 
ricorrenti 
muovono 
nei 
con-
fronti 
dell'intero 
istituto 
disciplinato 
nelle 
disposizioni 
impugnate, 
nonostante 
alcune 
di 
esse 
si 
rivolgano 
a 
contestare 
la 
stessa 
ammissibilitaà 
di 
un 
condono 
edilizio, 
eà 
opportuno 
pren-
dere 
in 
esame 
anzitutto 
i 
rilievi 
fondati 
sulla 
lamentata 
violazione 
del 
sistema 
costituzionale 
delle 
competenze, 
dal 
momento 
che 
tutte 
le 
Regioni 
ricorrenti 
contestano 
primariamente 
la 
legittimitaà 
costituzionale 
dell'art. 
32 
sulle 
base 
delle 
proprie 
attribuzioni 
costituzionali 
in 
tema 
di 
edilizia, 
di 
urbanistica 
o 
di 
governo 
del 
territorio: 
se 
le 
Regioni 
ad 
autonomia 
ordi-
naria 
lo 
fanno 
in 
riferimento 
ai 
commi 
terzo 
o 
quarto 
dell'art. 
117 
e 
all'art. 
118 
Cost., 
la 
Regione 
Friuli-Venezia 
Giulia 
lo 
fa 
in 
riferimento 
all'art. 
4, 
numero 
12, 
e 
all'art. 
8 
della 
legge 
costituzionale 
n. 
1 
del 
1963 
(Statuto 
speciale 
della 
Regione 
Friuli-Venezia 
Giulia). 
Solo 
la 
Regione 
Campania 
e 
la 
Regione 
Marche 
sostengono 
la 
tesi 
secondo 
la 
quale 
il 
condono 
edilizio 
inciderebbe 
in 
una 
materia 
di 
competenza 
residuale 
delle 
Regioni 
di 
cui 
al 
quarto 
comma 
dell'art. 
117 
Cost. 
(l'edilizia 
o 
l'urbanistica), 
mentre 
tutte 
le 
Regioni 
ad 
auto-
nomia 
ordinaria 
ritengono 
che, 
ove 
la 
disciplina 
oggetto 
del 
presente 
giudizio 
dovesse 
essere 
collocata 
nell'ambito 
di 
una 
materia 
affidata 
alla 
competenza 
concorrente 
di 
Stato 
e 
Regioni 
(nel 
caso 
di 
specie, 
ûgoverno 
del 
territorioý), 
comunque 
contrasterebbe 
con 
l'art. 
117, 
terzo 
comma, 
Cost., 
per 
violazione 
dei 
limiti 
posti 
da 
tale 
disposizione 
al 
legislatore 
statale. 
Cioà 
, 
innanzi 
tutto, 
in 
quanto 
l'art. 
32 
detterebbe 
una 
normativa 
di 
dettaglio, 
per 
di 
piuà 
intrinseca-
mente 
non 
cedevole; 
in 
secondo 
luogo, 
a 
causa 
della 
circostanza 
secondo 
la 
quale 
la 
stessa 
idea 
di 
condono 
edilizio, 
in 
quanto 
disciplina 
eccezionale, 
non 
sarebbe 
idonea 
ad 
essere 
qua-
lificata 
quale 
principio 
fondamentale 
della 
materia. 


Inoltre, 
si 
sostiene 
che, 
anche 
non 
contestandosi 
il 
pieno 
ed 
esclusivo 
potere 
del 
legisla-
tore 
statale 
in 
materia 
penale, 
che 
lo 
abilita 
ad 
escludere 
la 
punibilitaà 
di 
determinate 
con-
dotte, 
sarebbe 
inammissibile 
che 
la 
legge 
statale 
incida 
contestualmente 
sulla 
sanzionabilitaà 
amministrativa 
degli 
illeciti 
edilizi, 
che 
invece 
spetta 
all'autonomia 
regionale 
in 
quanto 
rela-
tiva 
alla 
disciplina 
del 
ûgoverno 
del 
territorioý. 


La 
Regione 
Friuli-Venezia 
Giulia 
sostiene 
che, 
disponendo 
essa 
di 
competenza 
legisla-
tiva 
primaria 
in 
materia 
di 
urbanistica, 
l'autonomia 
regionale 
in 
tale 
ambito 
potrebbe 
essere 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

legittimamente©vincolata©esclusivamente©dalla©Costituzione,©dai©principi©generali©dell'ordina-
mento©giuridico©e©dalle©norme©fondamentali©delle©leggi©di©grande©riforma©economico-sociale,©
tra©le©quali©non©potrebbe©essere©annoverata©la©previsione©di©un©condono©edilizio©quale©disci-
plinato©dall'art.©32©anche©sul©versante©della©disciplina©urbanistica.©

A©loro©volta,©alcune©Regioni©ad©autonomia©ordinaria©(la©Regione©Campania,©la©Regione©
Marche©e©la©Regione©Toscana)©evidenziano©che©alcune©parti©significative©della©disciplina©del©
condono©di©cui©all'art.©32©contrasterebbero©con©il©nuovo©art.©118©Cost.,©specie©in©riferimento©
al©radicale©svuotamento©del©principio©di©sussidiarieta©che©deriverebbe©dalla©disciplina©impu-
gnata©in©un©ambito©caratterizzato©sia©da©funzioni©indubbiamente©proprie©delle©regioni,©che©
da©un'area©di©tradizionale©titolarita©di©funzioni©di©gestione©amministrativa©da©parte©dei©
comuni.©Ne¨,©certo,©la©natura©delle©funzioni©amministrative©di©gestione©in©materia©urbanistica©
potrebbe©legittimare©la©loro©attribuzione©al©livello©centrale©in©nome©del©principio©di©adegua-
tezza,©come©dimostrato©dalla©stessa©legislazione©sul©condono,©che©le©mantiene©ai©comuni©
pur©vincolandone©radicalmente©l'esercizio.©

I©suddetti©rilievi©appaiono©in©parte©fondati,©secondo©quanto©meglio©di©seguito©specifi-
cato.©

Il©condono©edilizio©di©tipo©straordinario,©quale©finora©configurato©nella©nostra©legisla-
zione,©appare©essenzialmente©caratterizzato©dalla©volonta©dello©Stato©di©intervenire©in©via©
straordinaria©sul©piano©della©esenzione©dalla©sanzionabilita©penale©nei©riguardi©dei©soggetti©
che,©avendo©posto©in©essere©determinate©tipologie©di©abusi©edilizi,©ne©chiedano©il©condono©
tramite©i©comuni©direttamente©interessati,©assumendosi©l'onere©del©versamento©della©relativa©
oblazione©e©dei©costi©connessi©all'eventuale©rilascio©del©titolo©abilitativo©edilizio©in©sanatoria,©
appositamente©previsto©da©questa©legislazione.©

Non©vi©e©dubbio©sul©fatto©che©solo©il©legislatore©statale©puo©incidere©sulla©sanzionabilita©
penale©(per©tutte,©v.©la©sentenza©n.©487©del©1989)©e©che©esso,©specie©in©occasione©di©sanatorie©
amministrative,©dispone©di©assoluta©discrezionalita©in©materia©ûdi©estinzione©del©reato©o©della©
pena,©o©di©non©procedibilita©ý©(sentenze©n.©327©del©2000,©n.©149©del©1999©e©n.©167©del©1989).©
Peraltro,©la©circostanza©che©il©comune©sia©titolare©di©fondamentali©poteri©di©gestione©e©di©con-
trollo©del©territorio©rende©necessaria©la©sua©piena©collaborazione©con©gliorganigiurisdizio-
nali,©poiche¨,©come©questa©Corte©ha©affermato,©ûil©giudice©penale©non©ha©competenza©``istitu-
zionale''©per©compiere©l'accertamento©di©conformita©delle©opere©agli©strumenti©urbanisticiý©
(sentenza©n.©370©del©1988).©Tale©doverosa©collaborazione©per©concretizzare©la©scelta©del©legi-
slatore©statale©di©porre©in©essere©un©condono©penale©si©impone©quindi©su©tutto©il©territorio©
nazionale,©inerendo©alla©strumentazione©indispensabile©per©dare©effettivita©a©tale©scelta.©

Al©tempo©stesso©rileva©la©parallela©sanatoria©amministrativa,©anche©attraverso©la©previ-
sione©da©parte©del©legislatore©statale©di©uno©straordinario©titolo©abilitativo©edilizio,©a©causa©
dell'evidente©interesse©di©coloro©che©abbiano©edificato©illegalmente©ad©un©condono©su©
entrambi©i©versanti,©quello©penale©e©quello©amministrativo;©ma©sul©piano©della©sanatoria©
amministrativa©i©vincoli©che©legittimamente©possono©imporsi©all'autonomia©legislativa©delle©
Regioni,©ordinarie©e©speciali,©non©possono©che©essere©quelli©ammissibili©sulla©base©rispettiva-
mente©delle©disposizioni©contenute©nel©nuovo©art.©117©Cost.©e©degli©statuti©speciali.©

Per©cio©che©riguarda©l'art.©117©Cost.,©la©giurisprudenza©di©questa©Corte©ha©gia©chiarito©
(cfr.©le©sentenze©n.©303©e©n.©362©del©2003)©che©nei©settori©dell'urbanistica©e©dell'edilizia©i©poteri©
legislativi©regionali©sono©senz'altro©ascrivibili©alla©nuova©competenza©ditipoconcorrente©in©
tema©di©ûgoverno©del©territorioý.©E©se©e©vero©che©la©normativa©sul©condono©edilizio©di©cui©
all'impugnato©art.©32©certamente©tocca©profili©tradizionalmente©appartenenti©all'urbanistica©
e©all'edilizia,©e©altres|©innegabile©che©essa©non©si©esaurisce©in©tali©ambiti©specifici©ma©coinvolge©
l'intera©e©ben©piu©ampia©disciplina©del©ûgoverno©del©territorioý©öche©gia©questa©Corte©ha©
ritenuto©comprensiva,©in©linea©di©principio,©di©ûtutto©cio©che©attiene©all'uso©del©territorio©e©
alla©localizzazione©di©impianti©o©attivita©ý©(cfr.©sentenza©n.©307©del©2003)©öossia©l'insieme©
delle©norme©che©consentono©di©identificare©e©graduare©gli©interessi©in©base©ai©quali©possono©
essere©regolati©gli©usi©ammissibili©del©territorio.©Se©poi©si©considera©anche©l'indubbio©collega-
mento©della©disciplina©con©la©materia©della©ûvalorizzazione©dei©beni©culturali©ed©ambientaliý,©
appare©evidente©che©alle©Regioni©e©oggi©riconosciuta©al©riguardo©una©competenza©legislativa©
piu©ampia,©per©oggetto,©di©quella©contemplata©nell'originario©testo©dell'art.©117©Cost;©cio©
e
©bene©ricordarlo©ömentre©le©potesta©legislative©dello©Stato©di©tipo©esclusivo,©di©cui©al©
secondo©comma©dell'art.©117©Cost.,©sono©state©consapevolmente©inserite©entro©un©elenco©con-
chiuso.©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Inoltre,¨nel¨nuovo¨art.¨118¨Cost.¨per¨la¨prima¨volta¨si¨e©¨stabilito¨che,¨in¨virtu©¨del¨princi-
pio¨di¨sussidiarieta©¨garantito¨in¨una¨disposizione¨costituzionale,¨i¨comuni¨sono¨normalmente¨
titolari¨delle¨funzioni¨di¨gestione¨amministrativa,¨riconoscendosi¨inoltre¨che¨ûi¨comuni,¨le¨
Province¨e¨le¨Citta©¨metropolitane¨sono¨titolari¨di¨funzioni¨amministrative¨proprieý.¨A¨sua¨
volta,¨il¨quarto¨comma¨del¨nuovo¨art.¨119¨Cost.¨per¨la¨prima¨volta¨afferma¨chelenormali¨
entrate¨dei¨comuni¨devono¨consentire¨ûdi¨finanziare¨integralmente¨le¨funzioni¨pubbliche¨loro¨
attribuiteý.¨

Tutto¨cio©¨implica¨necessariamente¨che,¨in¨riferimento¨alla¨disciplina¨del¨condono¨edili-
zio¨(per¨la¨parte¨non¨inerente¨ai¨profili¨penalistici,¨integralmente¨sottratti¨al¨legislatore¨regio-
nale,¨ivi¨compresa¨öcome¨gia©¨affermato¨in¨precedenza¨öla¨collaborazione¨al¨procedi-
mento¨delle¨amministrazioni¨comunali),¨solo¨alcuni¨limitati¨contenuti¨di¨principio¨di¨questa¨
legislazione¨possono¨ritenersi¨sottratti¨alla¨disponibilita©¨dei¨legislatori¨regionali,¨cui¨spetta¨
il¨potere¨concorrente¨di¨cui¨al¨nuovo¨art.¨117¨Cost.¨(ad¨esempio¨certamente¨la¨previsione¨
del¨titolo¨abilitativo¨edilizio¨in¨sanatoria¨di¨cui¨al¨comma¨1,¨dell'art.¨32,¨il¨limite¨temporale¨
massimo¨di¨realizzazione¨delle¨opere¨condonabili,¨la¨determinazione¨delle¨volumetrie¨mas-
sime¨condonabili).¨Per¨tutti¨i¨restanti¨profili¨e©¨invece¨necessario¨riconoscere¨al¨legislatore¨
regionale¨un¨ruolo¨rilevante¨öpiu©¨ampio¨che¨nel¨periodo¨precedente¨ödi¨articolazione¨e¨
specificazione¨delle¨disposizioni¨dettate¨dal¨legislatore¨statale¨in¨tema¨di¨condono¨sul¨ver-
sante¨amministrativo.¨

Al¨tempo¨stesso,¨se¨i¨comuni¨possono,¨nei¨limiti¨della¨legge,¨provvedere¨a¨sanare¨sul¨
piano¨amministrativo¨gli¨illeciti¨edilizi,¨viene¨in¨evidente¨rilievo¨l'inammissibilita©¨di¨una¨legi-
slazione¨statale¨che¨determini¨anche¨la¨misura¨dell'anticipazione¨degli¨oneri¨concessori¨e¨le¨
relative¨modalita©¨di¨versamento¨ai¨comuni;¨d'altronde,¨l'ordinaria¨disciplina¨vigente¨attribui-
sce¨il¨potere¨di¨determinare¨l'ammontare¨degli¨oneri¨concessori¨agli¨stessi¨comuni,¨sulla¨base¨
della¨legge¨regionale¨(art.¨16¨del¨d.P.R.¨n.¨380¨del¨2001).¨

Per¨cio©¨che¨riguarda¨le¨Regioni¨ad¨autonomia¨particolare,¨ove¨nei¨rispettivi¨statuti¨si¨
prevedano¨competenze¨legislative¨di¨tipo¨primario,¨lo¨spazio¨di¨intervento¨affidato¨al¨legisla-
tore¨regionale¨appare¨maggiore,¨perche¨in¨questo¨caso¨possono¨operare¨solo¨il¨limite¨della¨
ûmateria¨penaleý¨(comprensivo¨delle¨connesse¨fasi¨procedimentali)¨e¨quanto¨e©¨immediata-
mente¨riferibile¨ai¨principi¨di¨questo¨intervento¨eccezionale¨di¨ûgrande¨riformaý¨(il¨titolo¨abi-
litativo¨edilizio¨in¨sanatoria,¨la¨determinazione¨massima¨dei¨fenomeni¨condonabili),¨mentre¨
spetta¨al¨legislatore¨regionale¨la¨eventuale¨indicazione¨di¨ulteriori¨limiti¨al¨condono,¨deri-
vanti¨dalla¨sua¨legislazione¨sulla¨gestione¨del¨territorio:¨d'altra¨parte,¨su¨questo¨piano¨esiste¨
il¨precedente¨costituito¨dalla¨sentenza¨di¨questa¨Corte¨n.¨418¨del¨1995,¨pronunciata¨appunto¨
in¨relazione¨al¨rapporto¨tra¨le¨competenze¨statali¨relative¨al¨condono¨edilizio¨del¨1994¨e¨le¨
competenze¨della¨Provincia¨autonoma¨di¨Trento,¨dotata¨in¨materia¨di¨potesta©¨legislativa¨
primaria.

Eésignificativo¨che¨questa¨stessa¨sentenza¨prendesse¨positivamente¨atto¨dell'avvenuta¨
adozione,¨nelle¨more¨del¨giudizio,¨della¨legge¨della¨Provincia¨autonoma¨di¨Trento¨18¨aprile¨
1995,¨n.5¨(Definizione 
agevolata 
delle 
violazioni 
edilizie 
^condono 
edilizio),¨che,¨determi-
nando¨ûdisposizioni¨di¨coordinamento¨per¨l'applicazione¨nel¨territorio¨nella¨Provincia¨delle¨
norme¨contenute¨nell'articolo¨39¨della¨legge¨23¨dicembre¨1994,¨n.¨724ý,¨subordinava¨la¨sana-
bilita©¨amministrativa¨delle¨opere¨abusive¨anche¨al¨rispetto¨di¨tutta¨una¨serie¨di¨vincoli¨deter-
minati¨dalla¨legislazione¨provinciale¨(cfr.,¨in¨particolare,¨gli¨artt.¨1¨e¨8),¨da¨accertare¨tramite¨
speciali¨procedimenti¨dell'amministrazione¨provinciale,¨con¨esiti¨vincolanti¨per¨le¨ammini-
strazioni¨comunali¨(cfr.¨gli¨artt.¨5,¨6¨e¨7).¨

Questa¨legislazione¨conferma,¨in¨una¨particolare¨realta©¨territoriale,¨quella¨che¨e©¨una¨piu©¨
generale¨caratteristica¨della¨legislazione¨sul¨condono,¨nella¨quale¨normalmente¨quest'ultimo¨
ha¨effetti¨sia¨sul¨piano¨penale¨che¨sul¨piano¨delle¨sanzioni¨amministrative,¨ma¨che¨non¨
esclude¨la¨possibilita©¨che¨le¨procedure¨finalizzate¨al¨conseguimento¨dell'esenzione¨dalla¨puni-
bilita©¨penale¨si¨applichino¨ad¨un¨maggior¨numero¨di¨opere¨edilizie¨abusive¨rispetto¨a¨quelle¨
per¨le¨quali¨operano¨gli¨effetti¨estintivi¨degli¨illeciti¨amministrativi;cio©¨e©¨reso¨d'altra¨parte¨
evidente¨nelle¨disposizioni¨dello¨stesso¨Capo¨IV¨della¨legge¨n.¨47¨del¨1985,¨e¨successive¨modi-
ficazioni¨e¨integrazioni,¨che¨nell'art.¨38¨disciplina¨separatamente,¨al¨secondoedal¨quarto¨
comma,¨i¨presupposti¨del¨condono¨penale¨(il¨versamento¨dell'intera¨oblazione)¨ed¨ammini-
strativo¨(il¨conseguimento¨del¨titolo¨abilitativo¨in¨sanatoria)¨e¨nell'art.¨39¨prevede¨che,¨ove¨
si¨sia¨effettuata¨l'oblazione,¨si¨produca¨comunque¨l'estinzione¨dei¨reati¨anche¨ove¨ûle¨opere¨
non¨possano¨conseguire¨la¨sanatoriaý.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

D'altra©parte,©anche©l'art.©32©impugnato©prevede,©al©comma©36,©i©presupposti©per©il©veri-
ficarsi©dell'effetto©estintivo©penale,©mentre©i©diversi©presupposti©per©il©conseguimento©del©
titolo©abilitativo©in©sanatoria©sono©regolati©dal©comma©37,©cos|©confermando©che©i©due©effetti©
possono©essere©indipendenti©l'uno©dall'altro,©dal©momento©che©l'effetto©penale©si©produce©a©
prescindere©dall'intervenuta©concessione©della©sanatoria©amministrativa©e©anche©se©la©sanato-
ria©amministrativa©non©possa©essere©concessa.©

21.©öL'insieme©delle©considerazioni©fin©qui©sviluppate©induce©a©ritenere©alcune©parti©
della©nuova©disciplina©del©condono©edilizio©contenuta©nell'art.©32©impugnato©contrastanti©
con©gli©artt.©117©e©118©Cost.,©per©cio©che©riguarda©le©Regioni©ad©autonomia©ordinaria,©nonche¨
con©gli©artt.©4,©numero©12,©e©8©della©legge©costituzionale©n.©1©del©1963,©per©cio©che©riguarda©
la©Regione©Friuli-Venezia©Giulia:©cio©perche¨questa©norma,©in©particolare,©comprime©l'auto-
nomia©legislativa©delle©Regioni,©impedendo©loro©di©fare©scelte©diverse©da©quelle©del©legislatore©
nazionale,©ancorche¨nell'ambito©dei©principi©legislativi©da©questo©determinati.©
L'individuazione©di©profili©di©sicura©competenza©statale©nella©disciplina©in©esame,©sia©per©
la©parte©relativa©agli©aspetti©penalistici©sia©per©la©parte©relativa©alla©determinazione©dei©prin-
cipi©fondamentali©sul©governo©del©territorio,©inducono©questa©Corte©ad©una©dichiarazione©di©
illegittimita©costituzionale©solo©parziale,©limitandola©a©quelle©disposizioni©del©testo©legislativo©
che,©in©contraddizione©con©gli©stessi©enunciati©dell'art.©32©(il©comma©3©afferma©che©ûle©condi-
zioni,ilimitiele©modalita©del©rilascio©del©predetto©titolo©abilitativo©sono©stabilite©dal©
presente©articolo©e©dalle©normative©regionaliý,©mentre©il©comma©4©stabilisce©che©ûsono©in©
ogni©caso©fatte©salve©le©competenze©delle©Regioni©a©statuto©speciale©e©delle©Province©auto-
nome©di©Trento©e©di©Bolzanoý),©escludono©il©legislatore©regionale©da©ambiti©materiali©che©
invece©ad©esso©spettano,©sulla©base©delle©disposizioni©costituzionali©e©statutarie.©

Il©riconoscimento©in©capo©alle©regioni©di©adeguati©poteri©legislativi,©da©esercitare©entro©
termini©congrui,©rafforza©indirettamente©anche©il©ruolo©dei©comuni,©dal©momento©che©indub-
biamente©questi©possono©influire©sul©procedimento©legislativo©regionale©in©materia,©sia©infor-
malmente©sia,©in©particolare,©usufruendo©dei©vari©strumenti©di©partecipazione©previsti©dagli©
statuti©e©dalla©legislazione©delle©Regioni©(in©anticipazione©o©in©attuazione©di©quanto©ora©pre-
visto©dal©nuovo©quarto©comma©dell'art.©123©Cost.).©

Alla©stregua©di©quanto©sopra©detto,©deve©essere©dichiarato©costituzionalmente©illegittimo©
anzitutto©il©comma©26©dell'art.©32,©nella©parte©in©cui©non©prevede©che©la©legge©regionale©possa©
determinare©la©possibilita©,©le©condizioni©e©le©modalita©per©l'ammissibilita©asanatoriadi©tutte©
le©tipologie©di©abuso©edilizio©di©cui©all'Allegato©1©del©d.l.©n.©269©del©2003.©

Analoga©dichiarazione©di©illegittimita©costituzionale©va©pronunziata©per©il©comma©25©
dell'art.©32,©nella©parte©in©cui©non©prevede©che©la©legge©regionale©di©cui©al©comma©26,©possa©
determinare©limiti©volumetrici©inferiori©a©quelli©indicati©nella©medesima©disposizione.©

In©terzo©luogo,©i©possibili©diversi©limiti©opponibili©dalla©legge©regionale©non©possono©non©
riguardare©anche©quelle©opere©situate©nel©territorio©regionale©cui©i©commi©14©e©seguenti©del-
l'art.©32©rendono©applicabile©il©condono,©malgrado©si©tratti©di©beni©che©insistono©su©aree©di©
proprieta©dello©Stato©o©facenti©parte©del©demanio©statale:©da©cio©la©dichiarazione©di©illegitti-
mita©costituzionale©del©comma©14,©nella©parte©in©cui©non©prevede©che©la©legge©regionale©di©
cui©al©comma©26©si©applichi©anche©a©questa©categoria©particolare©di©opere.©

In©quarto©luogo,©appare©del©tutto©incongrua,©rispetto©alla©complessita©delle©scelte©spet-
tanti©alle©autonomie©regionali,©la©determinazione©nel©comma©33©di©un©termine©perentorio©di©
sessanta©giorni©öconnesso©alla©previsione©di©cui©alla©lettera©b) 
del©comma©26©öentro©il©
quale©le©Regioni©dovrebbero©esercitare©il©loro©potere©normativo;©da©cio©la©dichiarazione©di©
illegittimita©costituzionale©dell'inciso©ûentro©sessanta©giorni©dalla©data©di©entrata©in©vigore©
del©presente©decretoý©e©la©necessita©che©esso©sia©sostituito©con©il©rinvio©esplicito©alla©legge©
regionale©di©cui©al©comma©26.©

In©quinto©luogo,©va©altres|©dichiarata©la©incostituzionalita©del©comma©37,©nella©parte©in©
cui©non©prevede©che©la©legge©regionale©di©cui©al©comma©26©possa©disciplinare©diversamente©
gli©effetti©del©silenzio,©protratto©oltre©il©termine©ivi©previsto,©del©comune©cui©gli©interessati©
abbiano©presentato©la©documentazione©richiesta.©

In©sesto©luogo,©va©dichiarata©l'illegittimita©costituzionale©del©comma©38,©nella©parte©in©
cui©prevede©che©sia©l'Allegato©1©dello©stesso©d.l.©n.©269©del©2003,©anziche¨la©legge©regionale©
di©cui©al©comma©26,©a©determinare©la©misura©dell'anticipazione©degli©oneri©concessori,©non-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

che¨le©relative©modalita©di©versamento;©conseguentemente,©e©da©dichiarare©costituzional-
mente©illegittimo©lo©stesso©Allegato©1,©nelle©parti©in©cui©determina©la©misura©dell'anticipa-
zione©degli©oneri©concessori©e©le©relative©modalita©di©versamento.©

In©settimo©luogo,©deve©essere©dichiarata©l'illegittimita©costituzionale©dell'art.©32©impu-
gnato,©nella©parte©in©cui©non©prevede©che©la©legge©regionale©di©cui©al©comma©26©debba©essere©
emanata©entro©un©congruo©termine©da©stabilirsi©ad©opera©del©legislatore©statale.©

Infatti,©il©necessario©riconoscimento©del©ruolo©legislativo©delle©regioni©nella©attuazione©
della©legislazione©sul©condono©edilizio©straordinario©esige,©ai©fini©dell'operativita©della©
normativa©in©esame,©che©il©legislatore©nazionale©provveda©alla©rapida©fissazione©di©un©ter-
mine,©che©dovra©essere©congruo©perche¨le©regioni©e©le©province©autonome©possano©determi-
nare©tutte©le©specificazioni©cui©sono©chiamate©dall'art.©32©öquale©risultante©dalla©presente©
sentenza©ösulla©base©del©dettato©costituzionale©e©dei©rispettivi©statuti©speciali.©Il©legislatore©
nazionale©dovra©inoltre©provvedere©a©ridefinire©i©termini©previsti,©per©gli©interessati,©nei©
commi©15©e©32©dell'art.©32,©nonche¨nell'Allegato©1©al©d.l.©n.©269©del©2003,©convertito©in©legge©
ad©opera©della©legge©n.©326©del©2003,©di©recente©gia©prorogati©dal©d.l.©n.©82©del©2004,©conver-
tito©dalla©legge©n.©141©del©2004©(cio©ovviamente©facendo©salve©le©domande©gia©presentate).©Eé
peraltro©evidente©che©la©facolta©degli©interessati©di©presentare©la©domanda©di©condono©dovra©
essere©esercitabile©in©un©termine©ragionevole©a©partire©dalla©scadenza©deltermine©ultimo©
posto©alle©Regioni©per©l'esercizio©del©loro©potere©legislativo.©

In©considerazione©della©particolare©struttura©del©condono©edilizio©straordinario©qui©esa-
minato,©che©presuppone©un'accentuata©integrazione©fra©il©legislatore©statale©ed©i©legislatori©
regionali,©l'adozione©della©legislazione©da©parte©delle©Regioni©appare©non©solo©opportuna,©
ma©doverosa©e©da©esercitare©entro©il©termine©determinato©dal©legislatore©nazionale;©nell'ipo-
tesi©limite©che©una©Regione©o©Provincia©autonoma©non©eserciti©il©proprio©potere©legislativo©
in©materia©nel©termine©massimo©prescritto,©a©prescindere©dalla©considerazione©se©cio©costitui-
sca,©nel©caso©concreto,©un'ipotesi©di©grave©violazione©della©leale©cooperazione©che©deve©carat-
terizzare©i©rapporti©fra©Regioni©e©Stato,©non©potra©che©trovare©applicazione©la©disciplina©del-
l'art.©32©e©dell'Allegato©1©del©d.l.©n.©269©del©2003,©cos|©come©convertito©in©legge©dalla©legge©

n.©326©del©2003©(fatti©salvi©i©nuovi©termini©per©gli©interessati).©
Le©suddette©considerazioni©assorbono©i©rilievi©mossi©contro©i©commi©1,©2,©3©e4del-
l'art.©32.©

22.©öLe©conclusioni©appena©raggiunte©circa©la©parziale©illegittimita©costituzionale©
delle©disposizioni©impugnate©per©violazione©delle©attribuzioni©costituzionalmente©ricono-
sciute©alle©autonomie©regionali©non©possono©non©influire©sulla©valutazione©delle©ulteriori©e©
piu©generali©censure©di©ordine©sostanziale©proposte©dalle©Regioni©ricorrenti.©
23.©öAlcune©delle©Regioni©ricorrenti©contestano©la©complessiva©legittimita©costituzio-
nale©della©nuova©legislazione©sul©condono©edilizio©poiche¨opererebbe©un©illegittimo©bilancia-
mento©fra©valori©costituzionali©primari©ed©altri©interessi©pubblici:©in©particolare,©si©sacrifiche-
rebbe©irrimediabilmente©la©tutela©dei©beni©ambientali©e©paesaggistici©di©cui©al©secondo©comma©
dell'art.©9©Cost.,©cos|©violando©anche©l'art.©117,©terzo©comma,©Cost.,©che©affida©alla©compe-
tenza©regionale©la©valorizzazione©dei©beni©ambientali.©La©giurisprudenza©costituzionale©
avrebbe©elaborato©un©ûprincipio©costituzionale©di©indisponibilita©dei©valori©costituzional-
mente©tutelatiý;©conseguentemente,©il©valore©costituzionale©di©un©ordinato©assetto©del©territo-
rio©non©potrebbe©ûessere©scambiato©con©valori©puramente©finanziariý,©come©invece©avver-
rebbe©nel©caso©della©sanatoria©edilizia.©
La©questione©non©e©fondata.©

Non©v'e©dubbio©che©gli©interessi©coinvolti©nel©condono©edilizio,©in©particolare©quelli©rela-
tivi©alla©tutela©del©paesaggio©come©ûforma©del©territorio©e©dell'ambienteý,©siano©stati©ripetuta-
mente©qualificati©da©questa©Corte©come©ûvalori©costituzionali©primariý©(cfr.,©tra©le©molte,©le©
sentenze©n.©151©del©1986,©n.©359©e©n.©94©del©1985);©primarieta©che©la©stessa©giurisprudenza©
costituzionale©ha©esplicitamente©definito©come©ûinsuscettibilita©di©subordinazione©ad©ogni©
altro©valore©costituzionalmente©tutelato,©ivi©compresi©quelli©economiciý©(in©questi©termini,©

v.©sentenza©n.©151©del©1986).©Tale©affermazione©rende©evidente©che©questa©ûprimarieta©ý©non©
legittima©un©primato©assoluto©in©una©ipotetica©scala©gerarchica©dei©valori©costituzionali,©ma©
origina©la©necessita©che©essi©debbano©sempre©essere©presi©in©considerazione©nei©concreti©bilan-
ciamenti©operati©dal©legislatore©ordinario©e©dalle©pubbliche©amministrazioni;©in©altri©termini,©
la©ûprimarieta©ý©degli©interessi©che©assurgono©alla©qualifica©di©ûvalori©costituzionaliý©non©

RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

puo©écheéimplicareél'esigenzaédiéunaécompiutaéedéesplicitaérappresentazioneédiétaliéinteressié
neiéprocessiédecisionaliéall'internoédeiéqualiésiéesprimeélaédiscrezionalita©édelleéscelteépoliticheé

oéamministrative.é
Ilébilanciamentoécheénelécasoédiéspecieéverrebbeéinéconsiderazione,ésecondoéleéricorrenti,é
e©équelloétraéiévaloriétutelatiéinébaseéall'art.é9éCost.éeéleéesigenzeédiéfinanzaépubblica;éaéquestoé
proposito,épero©é,éleéRegioniéritengonoécheénellaédisciplinaéimpugnataésiéopererebbeéunaétotaleé
eédefinitivaécompromissioneédell'interesseépaesistico-ambientale:écio©éinéquantoéunoédeiédueé
interessié(quelloérelativoéallaétutelaédell'ambiente,édelépaesaggioéeédeléterritorio)éapparirebbe,é
aédifferenzaédell'altro,ésacrificatoéinéviaédelétuttoédefinitivaé(eécio©éaédifferenzaédiéaltriécon-
doni,écomeéquelloéfiscale,écheépureécomportanoéeffettiédiéclemenzaépenale).é

Inérealta©é,équestaéCorte,énellaésuaécopiosaégiurisprudenzaéinétemaédiécondonoéedilizio,éhaé
piu©évolteériconosciutoéöinéparticolareénellaésentenzaén.é85édelé1998éöcomeéinéunésettoreé
delégenereévenganoéinérilievoéunaépluralita©édiéinteressiépubblici,écheédevonoénecessariamenteé
trovareéunépuntoédiéequilibrio,époiche¨éiléfineédiéquestaélegislazioneée©équelloédiérealizzareéuné
contemperamentoédeiévaloriéinégioco:équelliédelépaesaggio,édellaécultura,édellaésalute,édellaé
conformita©édell'iniziativaéeconomicaéprivataéall'utilita©ésociale,édellaéfunzioneésocialeédellaé
proprieta©édaéunaéparte,éeéquelli,épureédiéfondamentaleérilevanzaésulépianoédellaédignita©é
umana,édell'abitazioneéeédelélavoro,édall'altraé(sentenzeén.é302édelé1996éeén.é427édelé1995).é

Allaéluceédiétaliéconsiderazioni,élaédisciplinaédelécondonoéedilizioédiécuiéall'art.é32éimpu-
gnato,écomeérisultanteédalleégia©éargomentateédichiarazioniédiéillegittimita©écostituzionaleépar-
zialeé(cheéneédeterminano,étraél'altro,élaésostanzialeédiscontinuita©érispettoéaiéprecedentié
condoniédelé1985éeédelé1994),énonéappare,éalloéstatoéattuale,éinécontrastoéconélaéprimarieta©é
deiévaloriésancitiénell'art.é9éCost.éEéinfattiéevidenteécheélaétutelaédiéunéfondamentaleévaloreé
costituzionaleésara©étantoépiu©éeffettivaéquantoépiu©érisultiégarantitoécheétuttiéiésoggettiéistitu-
zionaliécuiélaéCostituzioneéaffidaépoteriélegislativiéedéamministrativiésianoéchiamatiéaécontri-
buireéalébilanciamentoédeiédiversiévaloriéinégioco.éEéilédoverosoériconoscimentoéallaélegisla-
zioneéregionaleédiéunéruoloéspecificativoéöall'internoédelleéscelteériservateéalélegislatoreé
nazionaleéödelleénormeéinétemaédiécondonoécontribuisceésenzaédubbioéaérafforzareélaépiu©é
attentaéeéspecificaéconsiderazioneédiéquegliéinteressiépubblici,écomeélaétutelaédell'ambienteéeé
delépaesaggio,écheésonoéöperéloroénaturaéöiépiu©éespostiéaérischioédiécompromissioneédaé
parteédelleélegislazioniésuiécondoniéedilizi.é

24.éöNonépochiérilieviédiécostituzionalita©ésollevatiédalleéRegioniéconcernonoélaéviola-
zioneédell'art.é3éCost.,ésottoéiléprofiloédellaépretesaéirragionevolezzaédelénuovoécondonoé
edilizio,éinérelazioneéadéunaéserieédiéelementiéconvergenti,éessenzialmenteécaratterizzatiédallaé
mancataéconsiderazione,édaéparteédelélegislatoreéstatale,édeiémutamentiécheésiésonoéprodottié
neléperiodoépiu©érecenteénellaélegislazioneéeénellaégestioneéurbanistica.éInésostanza,élaéattualeé
disciplinaéinétemaédiécondonoéedilizioésiéporrebbeéinécontrastoéconéiléprincipioédiéragionevo-
lezza,époiche¨émancherebberoédelétuttoéquelleécircostanzeéeccezionaliéche,énelleéprecedentié
situazioni,éavevanoéportatoélaéCorteécostituzionaleéaéritenereégiustificataélaésanatoria;éinol-
tre,él'irragionevolezzaéscaturirebbeédallaéinidoneita©éintrinsecaédelloéstrumentoérispettoéaglié
scopiéperseguitiéinémodoéesplicitoéoéimplicito.é
Leépredetteéargomentazioniésonoébasateésullaécircostanzaésecondoélaéquale,énelleéprece-
dentiéoccasioni,éilécondonoéeraéstatoéritenutoéstrumentoécostituzionalmenteéaccettabileéiné
quantoéintesoécomeéûchiusuraédiéunaéepocaédiéillegalita©éeépuntoédiépartenzaédiéunaénuovaé
legalita©éý;éeécio©éinéconsiderazioneésiaédelleécaratteristicheédellaénormativaéurbanisticaéalloraé
inévigore,écheéapparivaéarcaicaéeéfarraginosa,ésiaédellaéevidenteéincapacita©édeicomunidiassi-
curareéilérispettoédellaémedesimaénormativa.é

Secondoéleéricorrenti,éinvece,éoccorrerebbeéprendereéattoécheéöalémomentoéattualeéd
aéunaéparteélaéripetizioneénelétempoédelécondonoévanificherebbeéiésuoiéeffettiépositivi,é
rinviandoédiécontinuoéilépuntoédiéûripartenzaýédellaénuovaélegalita©é,émentre,édall'altra,é
sarebbeévenutaémenoéquellaésituazioneédiéfarraginosita©énormativaécheéavevaégiustificatoélaé
sanatoriaédelé1985éeécheégia©énelé1994é(sentenzaén.é427édelé1995)énonéeraépiu©éconsiderataé
elementoérilevante.éInoltre,éneléperiodoépiu©érecenteésiésarebbeépotutoéregistrareénonésoloéilé
consolidamentoédellaénuovaélegislazioneéurbanistica,éspecieétramiteél'adozioneédelétestoé
unicoédelleédisposizioniélegislativeéeéregolamentariéinémateriaéediliziaédiécuiéaléd.P.R.én.é380é
delé2001,émaéancheéunésignificativoéincrementoédelleéattivita©édiérepressioneédegliéillecitiéedi-
liziéeédunqueéunéaumentoédelétassoécomplessivoédiélegalita©énelésettore.é


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Conseguentemente,¨la¨disciplina¨di¨sanatoria¨in¨esame,¨per¨le¨ricorrenti,da¨unlato¨
sarebbe¨priva¨degli¨antichi¨presupposti¨che¨ne¨potevano¨sorreggere¨l'intrinseca¨adeguatezza¨
rispetto¨agli¨obiettivi¨di¨riassetto¨del¨territorio,¨dall'altro¨assumerebbe¨inevitabilmente¨una¨
potenzialita©¨dannosa¨rispetto¨ai¨medesimi¨obiettivi,¨poiche¨si¨vanificherebbe¨quanto¨fino¨ad¨
oggi¨e©¨stato¨realizzato¨con¨il¨decisivo¨apporto¨delle¨autonomie¨territoriali.¨

In¨relazione¨agli¨obiettivi¨impliciti¨(l'entrata¨finanziaria),¨le¨Regioni¨ricorrenti¨affer-
mano¨che¨la¨quantificazione¨delle¨risorse¨acquisibili¨alle¨casse¨dello¨Stato¨risulterebbe¨fon-
data¨su¨elementi¨assolutamente¨incerti¨e¨aleatori;¨in¨secondo¨luogo,¨si¨afferma¨che¨alle¨
entrate¨programmate¨dovrebbero¨corrispondere¨certamente¨ingenti¨oneri¨di¨spesa¨aggiuntiva¨
a¨carico¨degli¨enti¨territoriali¨per¨la¨realizzazione¨delle¨opere¨di¨urbanizzazione¨e¨per¨la¨
riqualificazione¨del¨territorio,¨oneri¨che¨non¨sarebbero¨stati¨stimati¨esattamente¨dal¨legisla-
tore¨statale,¨cos|©¨impedendo¨ogni¨corretto¨bilanciamento¨dei¨valori¨costituzionali¨in¨gioco.¨

Le¨questioni,¨nei¨termini¨appena¨precisati,¨non¨sono¨fondate.¨

Questa¨Corte,¨nella¨gia©¨richiamata¨giurisprudenza¨in¨tema¨di¨condono¨edilizio,¨ha¨piu©¨
volte¨messo¨in¨evidenza¨che¨fondamento¨giustificativo¨di¨questa¨legislazione¨e©¨statalaneces-
sita©¨di¨ûchiudere¨un¨passato¨illegaleý¨in¨attesa¨di¨poter¨infine¨giungere¨ad¨una¨repressione¨
efficace¨dell'abusivismo¨edilizio,¨pur¨se¨non¨sono¨state¨estranee¨a¨simili¨legislazioni¨anche¨
ûragioni¨contingenti¨e¨straordinarie¨di¨natura¨finanziariaý¨(tra¨le¨altre,¨cfr.¨sentenze¨n.¨256¨
del¨1996,¨n.¨427¨del¨1995¨e¨n.¨369¨del¨1988,¨nonche¨ordinanza¨n.¨174¨del¨2002).¨

Cio©¨a¨giustificazione¨di¨un¨provvedimento¨normativo¨senza¨dubbio¨eccezionale¨e¨straor-
dinario,¨che¨deve¨trovare¨la¨propria¨ratio 
sia¨nella¨ûpersistenza¨del¨fenomeno¨dell'abusivi-
smo,¨con¨conseguente¨esigenza¨di¨recupero¨della¨legalita©¨ý,¨sia¨nella¨imputabilita©¨di¨tale¨feno-
meno¨di¨abusivismo¨ûalmeno¨in¨parte,¨proprio¨alla¨scarsa¨incisivita©¨e¨tempestivita©¨dell'azione¨
di¨controllo¨del¨territorio¨da¨parte¨degli¨enti¨locali¨e¨delle¨Regioniý¨(cfr.¨sentenza¨n.¨256¨del¨
1996¨e,¨analogamente,¨sentenze¨n.¨302¨del¨1996¨e¨n.¨270¨del¨1996).¨

Su¨questo¨piano,¨non¨puo©¨negarsi¨che¨la¨legislazione¨statale¨negli¨ultimi¨anni¨sia¨profon-
damente¨mutata,¨prevedendo¨ormai¨strumenti¨preventivi¨e¨repressivi¨adeguati,¨e¨che¨abbia¨
trovato¨anche¨una¨sua¨relativa¨stabilizzazione¨nel¨recente¨testo¨unico¨delle¨disposizioni¨legi-
slative¨e¨regolamentari¨in¨materia¨edilizia¨adottato¨con¨d.P.R.¨n.¨380¨del¨2001¨(non¨a¨caso,¨
il¨comma¨2¨dello¨stesso¨art.¨32¨impugnato¨si¨riferisce¨appunto¨öseppur¨con¨norma¨conte-
stata¨dalle¨ricorrenti¨ed¨alla¨quale¨si¨fara©¨riferimento¨oltre¨öa¨questo¨testo¨unico¨come¨ad¨
una¨fonte¨idonea¨a¨creare¨discontinuita©¨nella¨stessa¨legittimazione¨ad¨adottare¨un¨condono¨
edilizio).¨

Al¨tempo¨stesso,¨non¨poche¨realta©¨comunali¨e¨regionali¨sembrano¨aver¨assunto¨linee¨di¨
politica¨amministrativa¨e¨legislativa¨coerenti¨con¨un'azione¨di¨contrasto¨dell'abusivismo¨
edilizio,¨anche¨se¨certo¨non¨in¨modo¨omogeneo¨in¨tutto¨il¨territorio¨nazionale.¨

In¨realta©¨,¨la¨giurisprudenza¨di¨questa¨Corte¨ha¨sempre¨considerato¨ogni¨condono¨edili-
zio,¨che¨incide¨öcome¨si¨e©¨ripetutamente¨sottolineato¨ösulla¨sanzionabilita©¨penale¨e¨sulla¨
stessa¨certezza¨del¨diritto,¨nonche¨sulla¨tutela¨di¨valori¨essenziali¨come¨il¨paesaggio¨e¨l'equili-
brato¨sviluppo¨del¨territorio,¨solo¨come¨un¨istituto¨ûa¨carattere¨contingente¨e¨del¨tutto¨ecce-
zionaleý¨(in¨tale¨senso,¨ad¨esempio,¨sentenze¨n.¨427¨del¨1995¨e¨n.¨416¨del¨1995),¨ammissibile¨
solo¨ûnegli¨stretti¨limiti¨consentiti¨dal¨sistema¨costituzionaleý¨(sentenza¨n.¨369¨del¨1988),¨
dovendo¨in¨altre¨parole¨ûtrovare¨giustificazione¨in¨un¨principio¨di¨ragionevolezzaý¨(sentenza¨

n.¨427¨del¨1995).¨
Pertanto¨questa¨Corte,¨specie¨dinanzi¨alla¨sostanziale¨reiterazione¨ötramite¨l'art.¨39¨
della¨legge¨n.¨724¨del¨1994¨ödel¨condono¨edilizio¨degli¨anni¨ottanta,¨piu©¨volte¨ha¨ammonito¨
che¨non¨avrebbe¨superato¨il¨vaglio¨di¨costituzionalita©¨una¨ulteriore¨reiterazione¨sostanziale¨
della¨preesistente¨legislazione¨del¨condono¨(fra¨le¨molte,¨cfr.¨sentenze¨n.¨427¨del¨1995¨e¨

n.¨416¨del¨1995,¨nonche¨ordinanze¨n.¨174¨del¨2002,¨n.¨45¨del¨2001¨e¨n.¨395¨del¨1996).¨
Tali¨affermazioni,¨tuttavia,¨non¨implicano¨l'illegittimita©¨costituzionale¨di¨ogni¨tipo¨di¨
condono¨edilizio¨straordinario,¨mai¨affermata¨da¨questa¨Corte.¨
Piuttosto,¨occorre¨uno¨stretto¨esame¨di¨costituzionalita©¨del¨testo¨legislativo¨che¨preveda¨
un¨nuovo¨condono¨edilizio,¨al¨fine¨di¨individuare¨un¨ragionevole¨fondamento,¨nonche¨
elementi¨di¨discontinuita©¨rispetto¨ai¨precedenti¨condoni¨edilizi,¨in¨modo¨da¨evitare¨l'obie-
zione¨secondo¨cui¨si¨sarebbe¨in¨realta©¨prodotto¨un¨vero¨e¨proprio¨ordinamento¨legislativo¨
stabile,¨diverso¨e¨contrapposto¨a¨quello¨ordinario,¨della¨cui¨gestione¨perdi¨piu©¨sono¨in¨larga¨
parte¨titolari¨soggetti¨istituzionali¨diversi¨dallo¨Stato.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Sottoponendo©l'art.©32©oggetto©del©presente©giudizio©all'esame©se©sussista©una©giustifica-
zione©del©condono,©rileva©il©comma©2©di©questo©articolo,©il©quale©esprime©öseppure©con©lin-
guaggio©in©parte©improprio©öl'opportunita©che©si©preveda©ancora©una©volta©un©intervento©
straordinario©di©condono©edilizio©nelle©contingenze©particolari©della©recente©entrata©in©vigore©
del©testo©unico©delle©disposizioni©in©materia©edilizia©(che©ötra©l'altro©ödisciplina©analitica-
mente©la©vigilanza©sull'attivita©urbanistico-edilizia©e©le©relative©responsabilita©e©sanzioni),©
nonche¨dell'entrata©in©vigore©del©nuovo©Titolo©V©della©seconda©Parte©della©Costituzione,©che©
consolida©ulteriormente©nelle©regioni©e©negli©enti©locali©la©politica©di©gestione©del©territorio.©
In©tale©particolare©contesto,©pur©trattandosi©ovviamente©di©scelta©nel©merito©opinabile,©non©
sembrano©rilevare©elementi©di©irragionevolezza©tali©da©condurre©ad©una©dichiarazione©di©ille-
gittimita©costituzionale©dell'art.©32.©

In©realta©,©il©comma©2©dell'art.©32©e©stato©interpretato©da©alcune©ricorrenti©come©finaliz-
zato©a©sospendere©l'esercizio©dei©poteri©legislativi©delle©stesse©Regioni©ûnelle©more©dell'ade-
guamento©della©disciplina©regionale©ai©principi©contenuti©nel©testo©unicoý©e©quindi©a©legitti-
mare©l'intervento©legislativo©statale,©che©supplirebbe©al©mancato©intervento©delle©Regioni.©
Peraltro,©un'interpretazione©del©genere©urterebbe©in©modo©palese©sia©con©la©nuova©disciplina©
costituzionale,©che©non©subordina©l'esercizio©dei©poteri©regionali©al©previo©recepimento©dei©
principi©fondamentali,©sia©con©l'indirizzo©giurisprudenziale©di©questa©Corte©sul©principio©di©
continuita©legislativa©(cfr.©fra©le©altre,©sentenze©n.©383©e©n.©376©del©2002,©nonche¨ordinanza©

n.©270©del©2003).©
Da©cio©la©necessita©che,©invece,©al©comma©2©dell'art.©32©si©dia©l'interpretazione©prima©
esposta,©compatibile©con©l'attuale©ordinamento©costituzionale,©tra©l'altro©cos|©valorizzando©
il©dato©testuale©dell'inciso©in©esso©contenuto©ûin©conformita©al©titolo©V©della©Costituzioneý.©

25.©öQuanto©agli©altri©rilievi©di©costituzionalita©formulati©dalle©Regioni©ricorrenti©in©
relazione©alla©complessiva©normativa©di©cui©all'art.©32,©va©anzitutto©fatto©riferimento©a©quello©
fondato©sulla©pretesa©violazione©del©giudicato©costituzionale©e©cioe©di©quanto©previsto©dal©
terzo©comma©dell'art.©137©Cost.:©a©tal©fine©vengono©citate,©in©particolare,©le©sentenze©n.©427©
e©n.©416©e©del©1995,©n.©231©del©1993,©n.©369©e©n.©302©del©1988,©con©cui©sarebbe©stato©ûattribuito©
al©regime©di©sanatoria©[...]©carattere©episodico©e©delimitato©temporalmenteý,©pena©la©sua©ille-
gittimita©costituzionale.©
La©questione©non©e©fondata.©

Anche©volendosi©prescindere©dal©fatto©che,©come©affermato©in©precedenza,©la©giurispru-
denza©di©questa©Corte©non©puo©essere©interpretata©come©assolutamente©preclusiva©rispetto©
alla©ammissibilita©di©condoni©edilizi©straordinari,©la©censura©e©priva©di©fondamento,©in©
quanto©l'ultimo©comma©dell'art.©137©Cost.©non©puo©essere©riferito©ad©un©nuovo©atto©legisla-
tivo©ritenuto©contrastante©con©precedenti©affermazioni©di©questa©Corte©relative©ad©altri©atti©
legislativi.©

26.©öLe©ricorrenti©sostengono,©inoltre,©che©l'art.©32©contrasterebbe©con©l'art.©119©
Cost.,©in©quanto©il©condono©edilizio©previsto©dalla©normativa©impugnata©sarebbe©stato©dispo-
sto©in©vista©di©esigenze©finanziarie©del©bilancio©statale,©ma©comporterebbe©spese©particolar-
mente©ingenti,©di©vario©genere,©a©carico©delle©finanze©comunali,©a©fronte©di©una©comparteci-
pazione©al©gettito©delle©operazioni©di©condono©che©sarebbe©decisamente©esigua.©
La©questione©non©e©fondata.©

All'evidente©interesse©dello©Stato©agli©introiti©straordinari©derivanti©dall'oblazione©(solo©
parzialmente©ridotti©dalla©previsione,©di©cui©al©comma©41,©secondo©cui©spettaaicomunila©
meta©delle©somme©riscosse©a©conguaglio©dell'oblazione),©corrispondono,©nell'art.©32©impu-
gnato,©quattro©diverse©forme©di©possibile©incremento©delle©finanze©locali,©previste©dai©
commi©33,©34,©40©e©41;©tali©entrate©non©solo©sono©di©ardua©quantificazione,©ma©sono©difficil-
mente©raffrontabili©con©gli©impegni©finanziari©delle©amministrazioni©comunali©conseguenti©
all'applicazione©del©condono©edilizio©(a©loro©volta©di©incerta©entita©).©Inoltre,©l'attribuzione©al©
legislatore©regionale©del©potere©di©specificare©la©disciplina©del©condono©sul©piano©amministra-
tivo,©secondo©quanto©esposto©al©precedente©punto©21,©potra©far©considerare©in©questa©legisla-
zione©regionale©i©profili©attinenti©alle©conseguenze©del©condono©sulle©finanze©comunali.©

27.©öIn©relazione©alla©censura©concernente©la©pretesa©illegittimita©costituzionale©del-
l'art.©32,©per©violazione©del©principio©di©leale©collaborazione©nei©procedimenti©legislativi©c
he©sarebbe©affermato©o©deducibile©dall'art.©2©del©d.lgs.©n.©281©del©1997©öe©del©principio©
costituzionale©che©prescriverebbe©ûla©partecipazione©regionale©al©procedimento©legislativo©

IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


delle 
leggi 
statali 
ordinarie, 
quando 
queste 
intervengono 
in 
materia 
di 
competenza 
concor-
renteý, 
che 
sarebbe 
desumibile 
dall'art. 
11 
della 
legge 
costituzionale 
n. 
3 
del 
2001, 
secondo 
le 
ricorrenti 
tale 
violazione 
sarebbe 
resa 
palese 
dal 
fatto 
che 
le 
Regioni 
non 
sono 
state 
consultate 
attraverso 
la 
Conferenza 
Stato-Regioni 
neé 
in 
sede 
di 
adozione 
del 
decreto-legge, 
neé 
in 
sede 
di 
adozione 
del 
disegno 
di 
legge 
di 
conversione. 


La 
questione 
non 
eè 
fondata. 


Cioè 
anzitutto 
percheé 
non 
eè 
individuabile 
un 
fondamento 
costituzionale 
dell'obbligo 
di 
procedure 
legislative 
ispirate 
alla 
leale 
collaborazione 
tra 
Stato 
e 
Regioni 
(neé 
risulta 
suffi-
ciente 
il 
sommario 
riferimento 
all'art. 
11 
della 
legge 
costituzionale 
n. 
3 
del 
2001). 


Quanto 
alla 
disciplina 
contenuta 
nell'art. 
2 
del 
d.lgs. 
n. 
281 
del 
1997 
(atto 
normativo 
primario), 
essa 
prevede 
solo 
un 
parere 
non 
vincolante 
della 
Conferenza 
Stato-Regioni 
sugli 
ûschemi 
di 
disegni 
di 
legge 
e 
di 
decreto 
legislativo 
o 
di 
regolamentoý, 
mentre 
non 
prevede 
ovviamente 
nulla 
di 
analogo 
per 
i 
decreti-legge, 
la 
cui 
adozione 
eè 
consentita, 
ai 
sensi 
del-
l'art. 
77, 
secondo 
comma, 
Cost., 
solo 
ûin 
casi 
straordinari 
di 
necessitaè 
e 
di 
urgenzaý; 
neé 
eè 
pensabile 
che 
il 
parere 
della 
Conferenza 
Stato-Regioni 
possa 
essere 
chiesto 
sul 
disegno 
di 
legge 
di 
conversione, 
che 
deve 
essere 
presentato 
immediatamente 
alle 
Camereenon 
puoè 
che 
avere 
il 
contenuto 
tipico 
di 
un 
testo 
di 
conversione. 
In 
relazione 
alla 
previsione, 
nel 
comma 
5 
dell'art. 
2 
del 
d.lgs. 
n. 
281 
del 
1997, 
che 
il 
Governo 
debba 
sentire 
la 
Conferenza 
Stato-Regioni 
successivamente, 
nella 
fase 
della 
conversione 
dei 
decreti-legge, 
la 
procedura 
ivi 
prevista 
appare 
configurata 
come 
una 
mera 
eventualitaè 
. 


28. 
öDebbono 
a 
questo 
punto 
essere 
esaminati 
gli 
specifici 
profili 
di 
censura 
di 
sin-
gole 
disposizioni 
avanzati 
dalle 
ricorrenti 
nell'ipotesi 
in 
cui 
questa 
Corte 
non 
avesse 
dichia-
rato 
la 
complessiva 
illegittimitaè 
costituzionale 
dell'art. 
32. 
Al 
riguardo 
sono 
da 
considerare 
assorbiti 
non 
soltanto 
i 
rilievi 
relativi 
alle 
disposizioni 
in 
precedenza 
dichiarate 
in 
parte 
costituzionalmente 
illegittime 
öcommi25, 
26 
e 
37 
öma 
anche 
la 
specifica 
impugnazione 
del 
comma 
35 
(relativo 
alla 
documentazione 
da 
allegare 
alla 
domanda 
di 
condono), 
in 
quanto 
il 
particolare 
ruolo 
che 
viene 
ad 
essere 
riconosciuto 
ai 
legislatori 
regionali 
consente 
di 
ritenere 
soddisfatte 
le 
pretese 
delle 
ricorrenti. 
Analoga-
mente 
eè 
da 
dirsi 
in 
riferimento 
alla 
censura 
relativa 
ai 
commi 
da 
14 
a 
20 
dell'art. 
32, 
dal 
momento 
che 
la 
dichiarazione 
di 
parziale 
illegittimitaè 
costituzionale 
del 
comma 
14 
risponde 
pienamente 
alle 
ragioni 
di 
doglianza 
fatte 
valere 
nei 
ricorsi 
introduttivi 
del 
giudizio. 


Va 
invece 
dichiarata 
non 
fondata 
la 
particolare 
questione 
concernente 
il 
comma 
5 
in 
relazione 
agli 
artt. 
117 
e 
118 
Cost., 
laè 
dove 
eè 
affidato 
al 
Ministero 
delle 
infrastrutture 
e 
dei 
trasporti, 
d'intesa 
con 
le 
Regioni 
interessate, 
un 
compito 
di 
supporto 
alle 
amministrazioni 
comunali 
ai 
fini 
dell'applicazione 
della 
disciplina 
oggetto 
del 
presente 
giudizio 
e 
per 
il 
coor-
dinamento 
con 
la 
legge 
n. 
47 
del 
1985 
e 
con 
l'art. 
39 
della 
legge 
n. 
724 
del 
1994. 
La 
previ-
sione 
dell'intesa 
con 
ciascuna 
delle 
Regioni 
interessate, 
quale 
condizione 
affincheé 
il 
Mini-
stero 
possa 
esercitare 
questa 
attivitaè 
di 
semplice 
ûsupporto» 
agli 
enti 
locali, 
rende 
evidente 
l'assenza 
di 
qualunque 
profilo 
di 
lesione 
delle 
competenze 
costituzionalmente 
riconosciute 
alle 
ricorrenti. 


29. 
öDa 
ultimo, 
viene 
in 
considerazione 
la 
questione 
concernente 
il 
comma 
49-ter, 
introdotto 
dalla 
legge 
di 
conversione, 
che 
viene 
impugnato 
in 
quanto, 
concentrando 
nell'au-
toritaè 
prefettizia 
la 
competenza 
a 
far 
effettuare 
le 
demolizioni 
conseguenti 
ad 
abusi 
edilizi, 
violerebbe 
il 
terzo 
comma 
dell'art. 
117 
Cost., 
in 
quanto 
norma 
di 
dettaglio 
e 
non 
principio 
fondamentale, 
e 
l'art. 
118 
Cost., 
in 
quanto 
sottrarrebbe 
ai 
comuni 
una 
funzione 
amministra-
tiva, 
concentrandola 
in 
un 
organo 
statale 
senza 
che 
cioè 
sia 
giustificabile 
in 
base 
ad 
esigenze 
unitarie. 
La 
questione 
eè 
fondata. 


La 
norma 
in 
oggetto 
sostituisce 
l'art. 
41 
del 
d.P.R. 
n. 
380 
del 
2001, 
che, 
nella 
sua 
formu-
lazione 
originaria, 
prevedeva 
le 
diverse 
procedure 
che 
il 
comune 
poteva 
seguire 
in 
tutti 
i 
casi 
in 
cui 
la 
demolizione 
dovesse 
avvenire 
a 
cura 
dello 
stesso 
comune 
(anche 
con 
l'intervento 
a 
sostegno 
di 
organi 
statali), 
con 
la 
possibilitaè 
, 
qualora 
si 
rivelasse 
impossibile 
l'affidamento 
dei 
lavori 
di 
demolizione, 
di 
darne 
notizia 
all'ufficio 
territoriale 
del 
Governo, 
il 
quale 
prov-
vedeva 
alla 
demolizione. 
Il 
comma 
49-ter 
prevede 
invece 
che 
il 
comune, 
cos|è 
come 
le 
ammi-
nistrazioni 
statali 
e 
regionali, 
debbano 
trasmettere 
ogni 
anno 
al 
prefetto 
l'elenco 
delle 
opere 
da 
demolire 
e 
che 
il 
prefetto 
provveda 
all'esecuzione 
delle 
demolizioni. 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


La 
disposizione 
in 
oggetto 
contrasta 
con 
il 
primo 
ed 
il 
secondo 
comma 
dell'art. 
118 
Cost., 
dal 
momento 
che 
non 
si 
limita 
ad 
agevolare 
ulteriormente 
l'esecuzione 
della 
demoliz
ione 
delle 
opere 
abusive 
da 
parte 
del 
comune 
o 
anche, 
in 
ipotesi, 
a 
sottoporre 
l'attivitaà 
comunale 
a 
forme 
di 
controllo 
sostitutivo 
in 
caso 
di 
mancata 
attivitaà 
, 
ma 
sottrae 
al 
comune 
la 
stessa 
possibilitaà 
di 
procedere 
direttamente 
all'esecuzione 
della 
demolizione 
delle 
opere 
abusive, 
senza 
che 
vi 
siano 
ragioni 
che 
impongano 
l'allocazione 
di 
tali 
funzioni 
amministrat
ive 
in 
capo 
ad 
un 
organo 
statale. 


30. 
öResta 
assorbito 
l'esame 
di 
ogni 
altra 
doglianza 
relativa 
ad 
ulteriori 
singoli 
commi 
dell'art. 
32. 
31. 
öNon 
vi 
eà 
luogo 
a 
provvedere 
sulle 
istanze 
di 
sospensione 
dell'art. 
32 
del 
d.l. 
n. 
269 
del 
2003 
e 
dell'art. 
32 
dello 
stesso 
d.l. 
come 
risultante 
dalla 
conversione 
in 
legge 
ad 
opera 
della 
legge 
n. 
326 
del 
2003, 
presentate 
dalle 
Regioni 
Campania, 
Marche, 
Toscana 
ed 
Emilia-Romagna. 
Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
costituzionale, 
riservata 
ogni 
decisione 
sulle 
questioni 
di 
legitt
imitaà 
costituzionale 
relative 
agli 
artt. 
14, 
21 
e 
32, 
commi 
21, 
22 
e 
23 
del 
decreto-legge 
30 
sett
embre 
2003, 
n. 
269 
(Disposizioniurgentiperfavorirelo 
sviluppo 
eperla 
correzione 
dell'anda-
mento 
dei 
conti 
pubblici), 
convertito, 
con 
modificazioni, 
dalla 
legge 
24 
novembre 
2003, 


n. 
326, 
sollevate 
dalle 
Regioni 
Campania, 
Toscana 
ed 
Emilia-Romagna 
con 
i 
ricorsi 
citati 
in 
epigrafe; 


Riuniti 
i 
giudizi, 


1) 
dichiara 
l'illegittimitaà 
costituzionale 
del 
comma 
25 
dell'art. 
32 
del 
decreto-legge 
30 
settembre 
2003, 
n. 
269 
(Disposizioniurgentiperfavorirelosviluppo 
eperlacorrezionedel-
l'andamento 
dei 
conti 
pubblici), 
nel 
testo 
originario 
e 
in 
quello 
risultante 
dalla 
legge 
di 
conv
ersione 
n. 
326 
del 
2003, 
nella 
parte 
in 
cui 
non 
prevede 
che 
la 
legge 
regionale 
di 
cui 
al 
comma 
26 
possa 
determinare 
limiti 
volumetrici 
inferiori 
a 
quelli 
ivi 
indicati; 


2) 
dichiara 
l'illegittimitaà 
costituzionale 
del 
comma 
26 
dell'art. 
32 
del 
decreto-legge 


n. 
269 
del 
2003, 
nel 
testo 
originario 
e 
in 
quello 
risultante 
dalla 
legge 
di 
conversione 
n. 
326 
del 
2003, 
nella 
parte 
in 
cui 
non 
prevede 
che 
la 
legge 
regionale 
possa 
determinare 
la 
possibil
itaà 
, 
le 
condizioni 
e 
le 
modalitaà 
per 
l'ammissibilitaà 
a 
sanatoria 
di 
tutte 
le 
tipologie 
di 
abuso 
edilizio 
di 
cui 
all'Allegato 
1; 
3) 
dichiara 
l'illegittimitaà 
costituzionale 
del 
comma 
14 
dell'art. 
32 
del 
decreto-legge 


n. 
269 
del 
2003, 
nel 
testo 
originario 
e 
in 
quello 
risultante 
dalla 
legge 
di 
conversione 
n. 
326 
del 
2003, 
nella 
parte 
in 
cui 
non 
prevede 
il 
rispetto 
della 
legge 
regionale 
dicui 
al 
comma 
26; 
4) 
dichiara 
l'illegittimitaà 
costituzionale 
del 
comma 
33 
dell'art. 
32 
del 
decreto-legge 


n. 
269 
del 
2003, 
nel 
testo 
originario 
e 
in 
quello 
risultante 
dalla 
legge 
di 
conversione 
n. 
326 
del 
2003, 
nella 
parte 
in 
cui 
prevede 
le 
parole 
ûentro 
sessanta 
giorni 
dalla 
data 
di 
entrata 
in 
vigore 
del 
presente 
decreto» 
anzicheé 
le 
parole 
ûtramite 
la 
legge 
di 
cui 
al 
comma 
26ý; 
5) 
dichiara 
l'illegittimitaà 
costituzionale 
del 
comma 
37 
dell'art. 
32 
del 
decreto-legge 


n. 
269 
del 
2003, 
nel 
testo 
originario 
e 
in 
quello 
risultante 
dalla 
legge 
di 
conversione 
n. 
326 
del 
2003, 
nella 
parte 
in 
cui 
non 
prevede 
che 
la 
legge 
regionale 
di 
cui 
al 
comma 
26 
possa 
disciplinare 
diversamente 
gli 
effetti 
del 
prolungato 
silenzio 
del 
comune; 
6) 
dichiara 
l'illegittimitaà 
costituzionale 
del 
comma 
38 
dell'art. 
32 
del 
decreto-legge 


n. 
269 
del 
2003, 
nel 
testo 
originario 
e 
in 
quello 
risultante 
dalla 
legge 
di 
conversione 
n. 
326 
del 
2003, 
nella 
parte 
in 
cui 
prevede 
che 
sia 
l'Allegato 
1 
dello 
stesso 
decreto-legge 
n. 
269 
del 
2003, 
anzicheé 
la 
legge 
regionale 
di 
cui 
al 
comma 
26, 
a 
determinare 
la 
misura 
dell'anticipaz
ione 
degli 
oneri 
concessori, 
noncheé 
le 
relative 
modalitaà 
di 
versamento; 
7) 
dichiara 
l'illegittimitaà 
costituzionale 
dell'art. 
32 
del 
decreto-legge 
n. 
269 
del 
2003, 
nel 
testo 
originario 
e 
in 
quello 
risultante 
dalla 
legge 
di 
conversione 
n. 
326 
del 
2003, 
nella 
parte 
in 
cui 
non 
prevede 
che 
la 
legge 
regionale 
di 
cui 
al 
comma 
26 
debba 
essere 
emanata 
entro 
un 
congruo 
termine 
da 
stabilirsi 
dalla 
legge 
statale; 


8) 
dichiara 
l'illegittimitaà 
costituzionale 
del 
comma 
49-ter 
dell'art. 
32 
del 
decreto-legge 


n. 
269 
del 
2003, 
introdotto 
dalla 
legge 
di 
conversione 
n. 
326 
del 
2003; 
9) 
dichiara 
l'illegittimitaà 
costituzionale 
dell'Allegato 
1 
del 
decreto-legge 
n. 
269 
del 
2003, 
nel 
testo 
originario 
e 
in 
quello 
risultante 
dalla 
legge 
di 
conversione 
n. 
326 
del 
2003, 
nella 
parte 
in 
cui 
determina 
la 
misura 
dell'anticipazione 
degli 
oneri 
concessori 
elerelativemodal
itaà 
di 
versamento; 


10) 
dichiara 
inammissibile 
il 
ricorso 
n. 
6 
del 
2004, 
proposto 
dalla 
RegioneLazio; 



IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

11)¨dichiara¨inammissibili¨le¨questioni¨proposte¨dalla¨Regione¨Campania,con¨iricorsi¨
indicati¨in¨epigrafe,¨nei¨confronti¨dei¨commi¨44,¨45,¨46,¨47,¨48,¨49¨e¨50¨dell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨nonche¨dei¨commi¨44,¨45,¨46,¨47,¨48,¨49,¨49-bis,¨49-quater 
e¨
50¨dell'art.¨32¨del¨decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨come¨risultanti¨dalla¨conversione¨in¨legge¨
ad¨opera¨della¨legge¨n.¨326¨del¨2003;¨

12)¨dichiara¨inammissibile¨la¨questione¨proposta¨dalla¨Regione¨Marche,¨con¨il¨ricorso¨

n.¨8¨del¨2004,¨nei¨confronti¨del¨comma¨10¨dell'art.¨32¨del¨decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003¨come¨
risultante¨dalla¨conversione¨in¨legge¨ad¨opera¨della¨legge¨n.¨326¨del¨2003;¨
13)¨dichiara¨inammissibili¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨nel¨testo¨originario¨e¨in¨quello¨risultante¨dalla¨legge¨di¨convers
ione¨n.¨326¨del¨2003,¨per¨violazione¨degli¨artt.¨32,¨41¨e¨42¨Cost.,¨proposte¨dalla¨Regione¨
Marche¨con¨i¨ricorsi¨indicati¨in¨epigrafe;¨

14)¨dichiara¨inammissibili¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨nel¨testo¨originario¨e¨in¨quello¨risultante¨dalla¨legge¨di¨convers
ione¨n.¨326¨del¨2003,¨per¨violazione¨dell'art.¨114¨Cost.,¨proposte¨dalla¨Regione¨Campania¨
con¨i¨ricorsi¨indicati¨in¨epigrafe;¨

15)¨dichiara¨inammissibili¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨nel¨testo¨originario¨e¨in¨quello¨risultante¨dalla¨legge¨di¨convers
ione¨n.¨326¨del¨2003,¨per¨violazione¨dell'art.¨97¨Cost.,¨proposte¨dalle¨Regioni¨Emilia-Romag
na,¨Umbria¨e¨Friuli-Venezia¨Giulia,¨con¨i¨ricorsi¨indicati¨in¨epigrafe;¨

16)¨dichiara¨inammissibili¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨nel¨testo¨originario¨e¨in¨quello¨risultante¨dalla¨legge¨di¨convers
ione¨n.¨326¨del¨2003,¨per¨violazione¨dell'art.¨3¨Cost.,¨sotto¨il¨profilo¨del¨principio¨di¨eguag
lianza,¨proposte¨dalle¨Regioni,¨Marche,¨Toscana,¨Emilia-Romagna,¨Umbria¨e¨Friuli-Venez
ia¨Giulia,¨con¨i¨ricorsi¨indicati¨in¨epigrafe;¨

17)¨dichiara¨inammissibili¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨nel¨testo¨originario¨e¨in¨quello¨risultante¨dalla¨legge¨di¨convers
ione¨n.¨326¨del¨2003,¨per¨violazione¨dell'art.¨25¨Cost.,¨proposte¨dalla¨Regione¨Marche¨con¨
i¨ricorsi¨indicati¨in¨epigrafe;¨

18)¨dichiara¨cessata¨la¨materia¨del¨contendere¨in¨relazione¨alle¨questioni¨di¨legittimita©¨
costituzionale¨del¨comma¨10¨dell'art.¨32¨del¨decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨per¨violazione¨
degli¨artt.¨118¨e¨119¨Cost.,¨proposte¨dalle¨Regioni¨Marche¨e¨Toscana¨con¨i¨ricorsi¨n.¨81¨e¨

n.¨82¨del¨2003;¨
19)¨dichiara¨cessata¨la¨materia¨del¨contendere¨in¨relazione¨alle¨questioni¨di¨legittimita©¨
costituzionale¨dei¨commi¨6,¨9¨e¨24¨dell'art.¨32¨del¨decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨nel¨testo¨orig
inario¨e¨in¨quello¨risultante¨dalla¨legge¨di¨conversione¨n.¨326¨del¨2003,¨proposte¨dalle¨
Regioni¨Marche¨e¨Toscana¨con¨i¨ricorsi¨indicati¨in¨epigrafe;¨

20)¨dichiara¨non¨fondate¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨nel¨testo¨originario¨e¨in¨quello¨risultante¨dalla¨legge¨di¨convers
ione¨n.¨326¨del¨2003,¨per¨violazione¨dell'art.¨77¨Cost.,¨proposte¨con¨i¨ricorsi¨indicati¨in¨epig
rafe;¨

21)¨dichiara¨non¨fondata¨la¨questione¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨come¨risultante¨dalla¨conversione¨in¨legge¨ad¨opera¨dalla¨legge¨

n.¨326¨del¨2003,¨per¨violazione¨dell'art.¨79¨Cost.,¨proposta¨dalla¨Regione¨Marche¨con¨il¨
ricorso¨n.¨10¨del¨2004;¨
22)¨dichiara¨non¨fondate¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨nel¨testo¨originario¨e¨in¨quello¨risultante¨dalla¨legge¨di¨convers
ione¨n.¨326¨del¨2003,¨per¨violazione¨dell'art.¨9¨Cost.,¨proposte¨con¨i¨ricorsi¨indicati¨in¨epig
rafe;¨

23)¨dichiara¨non¨fondate¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨nel¨testo¨originario¨e¨in¨quello¨risultante¨dalla¨legge¨di¨convers
ione¨n.¨326¨del¨2003,¨per¨violazione¨dell'art.¨3¨Cost.,¨sotto¨il¨profilo¨del¨principio¨di¨ragionev
olezza,¨proposte¨con¨i¨ricorsi¨indicati¨in¨epigrafe;¨

24)¨dichiara¨non¨fondata¨la¨questione¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨n.¨269¨del¨2003,¨nel¨testo¨originario¨e¨in¨quello¨risultante¨dalla¨legge¨di¨convers
ione¨n.¨326¨del¨2003,¨per¨violazione¨dell'art.¨137,¨terzo¨comma,¨Cost.,¨proposta¨dalla¨
Regione¨Campania¨con¨i¨ricorsi¨indicati¨in¨epigrafe;¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

25)©dichiara©non©fondate©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©32©del©
decreto-legge©n.©269©del©2003,©nel©testo©originario©e©in©quello©risultante©dalla©legge©di©conver-
sione©n.©326©del©2003,©per©violazione©dell'art.©119©Cost.,©proposte©con©i©ricorsi©indicati©in©epi-
grafe;©

26)©dichiara©non©fondate©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©32©del©
decreto-legge©n.©269©del©2003,©nel©testo©originario©e©in©quello©risultante©dalla©legge©di©conver-
sione©n.©326©del©2003,©per©violazione©del©principio©di©leale©collaborazione,©proposte©con©i©
ricorsi©indicati©in©epigrafe;©

27)©dichiara©non©fondata©la©questione©di©legittimita©costituzionale©del©comma©5©del-
l'art.©32©del©decreto-legge©n.©269©del©2003,©nel©testo©originario©e©in©quello©risultante©dalla©
legge©di©conversione©n.©326©del©2003,©per©violazione©degli©artt.©117©e©118©Cost.,©proposta©dalle©
Regioni©Marche©e©Toscana©con©i©ricorsi©indicati©in©epigrafe.©

Cos|©deciso©in©Roma,©nella©sede©della©Corte©costituzionale,©Palazzo©della©Consulta©il©24©
giugno©2004ý.©

AllegatO 


Ordinanza 
emessa 
nell'udienza 
pubblica 
dell'1l 
maggio 
2004 
^Pres. 
G.©Zagrebelsky.©

ûConsiderato©che©il©giudizio©di©costituzionalita©delle©leggi,©promosso©in©via©di©azione©ai©
sensi©dell'art.©127©Cost.©e©degli©artt.©31©e©seguenti©della©legge©11©marzo©1953,©n.©87©(Norme 
sulla 
costituzione 
e 
sulfunzionamento 
della 
Corte 
costituzionale),©e©configurato©come©svolgen-
tesi©esclusivamente©fra©soggetti©titolari©di©potesta©legislativa,©fermi©restando,©per©i©soggetti©
privi©di©tale©potesta©,©i©mezzi©di©tutela©delle©loro©posizioni©soggettive,©anche©costituzionali,di©
fronte©ad©altre©istanze©giurisdizionali©ed©eventualmente©anche©di©fronte©aquestaCorte©in©
via©incidentale;©

Che©pertanto,©alla©stregua©della©normativa©in©vigore©e©conformemente©alla©costante©giu-
risprudenza©di©questa©Corte©(da©ultimo,©cfr.©sentenza©n.©338©del©2003),©non©e©ammesso©l'inter-
vento©in©tali©giudizi©di©soggetti©privi©di©potere©legislativo.©

Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
costituzionale 
dichiara©inammissibili©gli©interventi©spiegati©nei©
giudizi©in©via©principale©relativi©all'art.©32©del©decreto-legge©30©settembre©2003,©n.©269©
(Disposizioniurgentiperfavorire 
lo 
sviluppo 
e 
la 
correzione 
dell'andamento 
deicontipubblici)©
nel©testo©originario©e©in©quello©risultante©dalla©legge©di©conversione©n.©326©del©2003,©dai©
comuni©di©Roma,©Salerno,©Ischia©e©Lacco©Ameno,©nonche¨dal©CODACONS©e©dal©World 
Wide 
Fund 
For 
Nature 
(WWF)©ONLUSý.©

Corte 
costituzionale, 
ordinanza 
28 
giugno 
2004, 
n. 
197 
^Pres. 
G.©Zagrebelsky©^Red. 
U.©De©
Siervo.©

û(Omissis). 
Ritenuto©che©con©ordinanza©del©20©novembre©2003©(R.O.©n.©10©del©2004),©il©
Tribunale©amministrativo©regionale©per©l'Emilia-Romagna,©sezione©di©Parma,©ha©sollevato©
questione©di©legittimita©costituzionale©in©via©incidentale©dell'art.©32©del©decreto-legge©30©set-
tembre©2003,©n.©269©(Disposizioniurgentiperfavorirelo 
sviluppo 
eperla 
correzione 
dell'anda-
mento 
dei 
contipubblici),©per©contrasto©con©gli©artt.©3,©9,©secondo©comma,©32,©primo©comma,©
97,©primo©comma,©e©117,©terzo©comma,©della©Costituzione.©

(Omissis). 
Che©con©otto©ordinanze©di©identico©contenuto,©tutte©adottate©il©10©dicembre©
2003©(R.O.©numeri©104,©105,©106,©107,©108,©109,©241©e©242©del©2004),©il©Tribunale©amministra-
tivo©regionale©per©il©Piemonte©ha©sollevato©questione©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©32©
del©d.l.©n.©269©del©2003,©convertito,©con©modificazioni,©dalla©legge©n.©326©del©2003,©per©con-
trasto©con©gli©artt.©117,©terzo©comma,©e©118,©primo©comma,©Cost.©

Che©le©ordinanze©di©rimessione©sono©state©pronunciate©nella©fase©cautelaredi©giudizi©
instaurati©a©seguito©di©ricorsi©presentati©per©l'annullamento,©previa©sospensione,©di©ordinanze©
comunali©con©le©quali©si©dispone©la©demolizione©di©opere©eseguite©abusivamente.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

(Omissis).©Che©con©quattro©ordinanze©rese©in©data©5©dicembre©2003©(R.O.©numeri©246,©
247,©248©e©249©del©2004),©di©contenuto©sostanzialmente©identico,©il©giudice©per©le©indagini©pre-
liminari©del©Tribunale©di©Verona©ha©sollevato©questione©di©legittimita©costituzionale©del-
l'art.©32,©commi©1,©2,©25,©26,©27,©28,©32-37,©del©d.l.©n.©269©del©2003,©per©contrasto©con©gli©
artt.©1,©2,©9,©secondo©comma,©32,©primo©comma,©79,©primo©comma,©97,©primo©comma,©111,©
secondo©comma,©112,©117,©terzo©comma,©118,©secondo©comma©e©120©Cost.,©e©con©ilprincipio©
di©uguaglianza;©

(Omissis).©Considerato©che©l'identita©della©normativa©impugnata,©la©parziale©coinci-
denza©delle©censure©proposte©e©dei©parametri©costituzionali©invocati,©nonche¨delle©argomen-
tazioni©svolte©nelle©ordinanze©di©rimessione,©rendono©opportuna©la©riunione©dei©giudizi.©

Che©questa©Corte,©con©sentenza©n.©196©resa©in©data©odierna,©nel©pronunciarsi©sui©ricorsi©
proposti©da©diverse©Regioni©avverso©l'art.©32©del©decreto-legge©30©settembre©2003,©n.©269©
(Disposizioniurgentiperfavorire©lo©sviluppo©eper©la©correzione©dell'andamento©deicontipub-
blici),©nonche¨sul©testo©del©medesimo©art.©32©cos|©come©risultante©ad©opera©della©conversione©
in©legge©intervenuta©con©la©legge©24©novembre©2003,©n.©326©(Conversione©in©legge,©con©modi-
ficazioni,©del©decreto-legge©30©settembre©2003,©n.©269,©recante©disposizioni©urgenti©per©favo-
rire©lo©sviluppo©e©per©la©correzione©dell'andamento©dei©conti©pubblici),©con©cui©venivano©sol-
levate©questioni©in©parte©analoghe©a©quelle©formulate©dai©rimettenti,©ha©dichiarato©l'illegitti-
mita©costituzionale©parziale©della©normativa©impugnata.©

Che,©pertanto,©tale©sentenza©ha©sostanzialmente©modificato©la©disciplina©dell'art.©32©sul©
quale©i©giudici©rimettenti©hanno©sollevato©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©oggetto©
del©presente©giudizio,©rendendo©necessario,©conseguentemente,©un©nuovo©esame©dei©termini©
delle©questioni©e©della©loro©perdurante©rilevanza©nei©giudizi©a©quibus©(si©vedano,©analoga-
mente,©ordinanze©n.©184©del©2003©e©n.©67©del©2002).©

Che,©alla©luce©delle©predette©considerazioni,©gli©atti©devono©essere©restituiti©ai©giudici©
rimettenti.©

Per©questi©motivi©la©Corte©costituzionale,©riuniti©i©giudizi,©ordina©la©restituzione©degli©atti©al©
Tribunale©amministrativo©regionale©per©l'Emilia-Romagna,©sezione©di©Parma,©al©Tribunale©
amministrativo©regionale©per©il©Piemonte©e©al©giudice©per©le©indagini©preliminari©del©Tribu-
nale©di©Verona.©

Cos|©deciso©in©Roma,©nella©sede©della©Corte©costituzionale,©Palazzo©della©Consulta,©il©24©
giugno©2004ý.©

Corte 
costituzionale, 
ordinanza 
28 
giugno 
2004, 
n. 
198 
^Pres.©G.©Zagrebelsky©^Red.©U.©De©
Siervo.©

û(Omissis)©1.©öIl©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri©ha©impugnato,©con©distinti©
ricorsi,©la©legge©della©Regione©Toscana©4©dicembre©2003,©n.©55©(Accertamento©di©conformita©
delle©opere©edilizie©eseguite©in©assenza©di©titoli©abilitativi,©in©totale©o©parziale©difformita©ocon©
variazioni©essenziali©del©territorio©della©Regione©Toscana),©l'art.©4©della©legge©della©Regione©
Marche©23©dicembre©2003,©n.©29©(Norme©concernenti©la©vigilanza©sull'attivita©edilizia©nel©terri-
torio©regionale),©la©legge©della©Regione©Emilia-Romagna©16©gennaio©2004,©n.©1©(Misure©
urgentiperlasalvaguardia©delterritorio©dall'abusivismo©urbanistico©ededilizio),©per©violazione©
degli©artt.©3,©5,©81,©primo©e©quarto©comma,©117,©secondo©comma,©lettera©l),eterzo©comma,©
119,©127©e©134©della©Costituzione.©

Ha©inoltre©proposto©impugnazione©avverso©la©legge©della©Regione©Friuli-Venezia©Giulia©
11©dicembre©2003,©n.©22©(Divieto©di©sanatoria©eccezionale©delle©opere©abusive),©denunciando©
la©violazione,©oltre©che©dei©parametri©costituzionali©appena©richiamati,©anche©dell'art.©4©della©
legge©costituzionale©31©gennaio©1963,©n.©1©(Statuto©speciale©della©Regione©Friuli-Venezia©Giu-
lia).©

2.©öConsiderata©l'identita©delle©doglianze©formulate©avverso©le©leggi©regionali©impu-
gnate,©i©relativi©giudizi©possono©essere©riuniti©per©essere©decisi©con©un'unica©pronuncia.©
3.©öIn©via©preliminare,©devono©essere©dichiarate©inammissibili©le©censure©sollevate©nei©
ricorsi©in©riferimento©sia©all'art.©51©che©all'art.©134©della©Costituzione,©dal©momento©che©non©
vengono©addotte©motivazioni©a©loro©sostegno.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

4.©öQuanto©alle©altre©censure,©occorre©prendere©preliminarmente©in©esame©le©que-
stioni©sollevate©dal©ricorrente©con©riferimento©agli©artt.©5©e©127©della©Costituzione,©in©quanto©
concernenti©la©possibilita©per©le©Regioni©di©disporre©dell'efficacia©di©una©legge©dello©Stato©nel-
l'ambito©del©territorio©regionale.©
4.1.©öIl©ricorrente©sostiene,©a©tale©riguardo,©che©le©leggi©regionali©impugnate©violereb-
bero©l'art.©5©Cost.,©in©quanto©l'adozione©di©norme©regionali©ûmeramente©demolitorieý©e©ûdi©
reazioneý©alle©norme©statali,©che©statuiscono©la©non©applicazione©nel©territorio©regionale©di©
disposizioni©dello©Stato,©pregiudicherebbe©l'unita©giuridica©della©Repubblica;©inoltre,©le©leggi©
regionali©violerebbero©l'art.©127,©secondo©comma,©Cost.,©in©quanto©tale©disposizione,©ricono-
scendo©alle©Regioni©la©possibilita©di©impugnare©di©fronte©a©questa©Corte©le©norme©statali©
ritenute©illegittime,©implicitamente©escluderebbe©che©il©potere©legislativo©regionale©possa©
essere©utilizzato©per©contrastare©l'applicazione©di©norme©dello©Stato.©
4.2.©öLa©questione©e©fondata.©
Il©Titolo©V©della©parte©II©della©Costituzione,©cos|©come©le©corrispondenti©disposizioni©
degli©statuti©speciali,©presuppongono©che©l'esercizio©delle©competenze©legislative©da©parte©
dello©Stato©e©delle©Regioni,©secondo©le©regole©costituzionali©di©riparto©delle©competenze,©con-
tribuisca©a©produrre©un©unitario©ordinamento©giuridico,©nel©quale©certo©non©si©esclude©l'esi-
stenza©di©una©possibile©dialettica©fra©i©diversi©livelli©legislativi,©anche©con©la©eventualita©di©
parziali©sovrapposizioni©fra©le©leggi©statali©e©regionali,©che©possono©trovare©soluzione©
mediante©il©promuovimento©della©questione©di©legittimita©costituzionale©dinanzi©a©questa©
Corte,©secondo©le©scelte©affidate©alla©discrezionalita©degli©organi©politici©statali©e©regionali.©

Cio©che©e©implicitamente©escluso©dal©sistema©costituzionale©e©che©il©legislatore©regionale©
(cos|©come©il©legislatore©statale©rispetto©alle©leggi©regionali)©utilizzi©la©potesta©legislativa©allo©
scopo©di©rendere©inapplicabile©nel©proprio©territorio©una©legge©dello©Stato©che©ritenga©costitu-
zionalmente©illegittima,©se©non©addirittura©solo©dannosa©o©inopportuna,©anziche¨agire©in©giu-
dizio©dinnanzi©a©questa©Corte,©ai©sensi©dell'art.©127©Cost.©Dunque©ne¨lo©Stato©ne¨le©Regioni©
possono©pretendere,©al©di©fuori©delle©procedure©previste©da©disposizioni©costituzionali,©di©
risolvere©direttamente©gli©eventuali©conflitti©tra©i©rispettivi©atti©legislativi©tramite©proprie©
disposizioni©di©legge.©

4.3.©öLa©legge©della©Regione©Friuli-Venezia©Giulia©11©dicembre©2003,©n.©22,©significa-
tivamente©intitolata©ûDivieto 
di 
sanatoria 
eccezionale 
delle 
opere 
abusiveý,©non©si©limita©ad©
adottare©una©legislazione©piu©restrittiva©della©sanatoria©edilizia,©o©parzialmente©diversa©
rispetto©a©quanto©previsto©dall'art.©32©del©decreto-legge©30©settembre©2003,©n.©269©(Disposi-
zioniurgentiperfavorirelosviluppo 
eperlacorrezionedell'andamento 
deicontipubblici)quale©
risultante©dalla©conversione©in©legge©ad©opera©della©legge©24©novembre©2003©n.©326©(Conver-
sione 
in 
legge, 
con 
modificazioni, 
del 
decreto-legge 
30 
settembre 
2003, 
n. 
269, 
recante 
disposi-
zioni 
urgentiperfavorire 
lo 
sviluppo 
eperla 
correzione 
dell'andamento 
dei 
contipubblici),©come©
e©attualmente©possibile©sulla©base©della©sentenza©n.©196©del©2004©di©questa©Corte,©ma©nega©
la©stessa©possibilita©di©applicare©la©sanatoria©edilizia©statale©di©tipo©straordinario©nel©territo-
rio©regionale,©escludendo©altres|©che©la©presentazione©della©domanda©di©condono©possa©deter-
minare©la©sospensione©del©procedimento©finalizzato©alla©irrogazione©delle©sanzioni©ammini-
strative.©
Come©chiarito©nella©sentenza©appena©richiamata,©le©Regioni©a©statuto©speciale©che©
dispongono©di©potesta©legislativa©di©tipo©primario©nel©settore©dell'urbanistica,©tra©le©quali©e©
da©annoverare©la©Regione©Friuli-Venezia©Giulia©in©base©all'art.©4,©numero©12,©del©suo©statuto©
ödiversamente©da©quanto©sembra©sostenere©la©Avvocatura©ödevono©rispettare©la©disci-
plina©statale©concernente©la©misura©dell'oblazione,©i©relativi©termini©diversamento,©ed©in©
genere©le©relative©articolazioni©procedimentali©ed©organizzative,©mentre©possono©disciplinare©
diversamente©la©sanatoria©amministrativa©degli©abusi©edilizi©commessi©nel©proprio©territorio©
(al©pari©delle©Regioni©ad©autonomia©ordinaria)©ed©eventualmente©subordinarla©anche©al©
rispetto©dei©vincoli©previsti©da©proprie©specifiche©normative©(secondo©quanto©questa©Corte©
aveva©gia©affermato©nella©sentenza©n.©418©del©1995,©relativa©alla©Provincia©autonomadi©
Trento).©

4.4.©öL'art.©1,©comma©2,©della©legge©della©Regione©Toscana©n.©55©del©2003©e©l'art.©4,©
comma©6,©della©legge©della©Regione©Marche©n.©29©del©2003©esplicitamente©dichiarano©inap-
plicabili©nei©rispettivi©territori©regionali©numerosi©commi©dell'art.©32©del©d.l.©n.©269©del©2003.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Entrambe©queste©leggi©muovono©dal©presupposto©che©il©comma©2©dell'art.©32©del©d.l.©

n.©269©del©2003©disponga©l'applicazione©del©condono©straordinario©solo©in©caso©di©mancato©
adeguamento©da©parte©delle©Regioni©ai©principi©fondamentali©in©materia©edilizia©di©cui©al©
d.P.R.©6©giugno©2001,©n.©380©(Testo©unico©delle©disposizioni©legislative©e©regolamentari©in©mate-
ria©edilizia)©e©che©quindi©Regioni©come©la©Toscana©e©le©Marche,©gia©adeguatesi©alla©nuova©
normativa,©ben©potrebbero©disporre©diversamente.©
Anche©a©prescindere©dalla©considerazione©che,©comunque,©una©tale©previsione©non©gius
tificherebbe©l'unilaterale©dichiarazione©di©inapplicabilita©nei©territori©regionali©di©parte©di©
un©testo©legislativo©statale©esplicitamente©riferito©all'intero©territorio©nazionale,©questa©Corte,©
nella©sentenza©n.©196©del©2004©(che©pure©riconosce©nella©materia©in©questione©un©significativo©
potere©legislativo©anche©alle©Regioni©ad©autonomia©ordinaria),©ha©chiarito©che©il©solo©signific
ato©del©comma©2©dell'art.©32©del©d.l.©n.©269©del©2003©compatibile©con©la©vigente©disciplina©
costituzionale©e©l'individuazione©del©contesto©normativo©entro©il©quale©il©condono©e©stato©
adottato.©

4.5.©öAnche©la©legge©della©Regione©Emilia-Romagna©n.©1©del©2004,©all'art.©1,©
comma©3,©lettera©d),©stabilisce©la©ûgenerale©non©sanabilita©delle©violazioni©in©contrasto©con©
la©strumentazione©urbanistica©vigenteý©e,©all'art.©2,©prescrive©che©i©comuni©sospendano©ûogni©
determinazione©circa©la©conclusione©dei©procedimenti©relativi©alla©definizione©degli©illeciti©
edilizi,©cos|©come©regolati©dall'art.©32©del©decreto-legge©30©settembre©2003,©n.©269ý.©Intal©
modo,©la©legge©regionale©dell'Emilia-Romagna©sostanzialmente©esclude©anch'essa©la©possibil
ita©di©applicazione©della©disciplina©della©sanatoria©edilizia©dettata©dall'art.©32©del©d.l.©n.©269©
del©2003.©
5.©öPer©le©ragioni©assorbenti©sopra©indicate©(cfr.©il©precedente©punto©4.2.),©la©legge©
della©Regione©Friuli-Venezia©Giulia©n.©22©del©2003,©la©legge©della©Regione©Toscanan.©55del©
2003,©l'art.©4©della©legge©della©Regione©Marche©n.©29©del©2003©e©la©legge©dellaRegione©Emil
ia-Romagna©n.©1©del©2004,©devono©quindi©essere©dichiarate©costituzionalmente©illegittime.©
6.©öLa©dichiarazione©di©illegittimita©costituzionale©delle©norme©impugnate©esime©dall
'analisi©delle©ulteriori©censure©proposte.©
7.©öNon©vi©e©luogo©a©provvedere©sulle©istanze©di©sospensione©formulate©dallo©Stato©
avverso©la©legge©della©Regione©Toscana©n.©55©del©2003,©la©legge©della©Regione©Friuli-Venezia©
Giulia©n.©22©del©2003,©l'art.©4©della©legge©della©Regione©Marche©n.©29©del©2003©e©la©legge©della©
Regione©Emilia-Romagna©n.©1©del©2004.©
Per©questi©motivi©la©Corte©costituzionale,©riuniti©i©giudizi:©

1)©dichiara©l'illegittimita©costituzionale©della©legge©della©Regione©Toscana©4©dicembre©
2003,©n.©55©(Accertamento©di©conformita©delle©opere©edilizie©eseguite©in©assenza©di©titoli©abilita-
tivi,©in©totale©o©parziale©difformita©o©con©variazioni©essenziali,©nel©territorio©della©Regione©
Toscana);©

2)©dichiara©l'illegittimita©costituzionale©della©legge©della©Regione©Friuli-Venezia©Giulia©
11©dicembre©2003,©n.©22©(Divieto©di©sanatoria©eccezionale©delle©opere©abusive);©

3)©dichiara©l'illegittimita©costituzionale©dell'art.©4©della©legge©della©Regione©Marche©
23©dicembre©2003,©n.©29©(Norme©concernenti©la©vigilanza©sull'attivita©edilizia©nel©territorio©
regionale);©

4)©dichiara©l'illegittimita©costituzionale©della©legge©della©Regione©Emilia-Romag
na©16©gennaio©2004,©n.©1©(Misure©urgenti©per©la©salvaguardia©del©territorio©dall'abusivismo©
urbanistico©ed©edilizio).©

Cos|©deciso©in©Roma,©nella©sede©della©Corte©costituzionale,©Palazzo©della©Consulta,©il©24©
giugno©2004ý.©

Corte 
costituzionale, 
sentenza 
28 
giugno 
2004, 
n. 
199 
^Pres.©G.©Zagrebelsky©^Red.©U.©De©
Siervo.©

û(Omissis)©1.©öIl©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri©ha©sollevato©conflitto©di©attrib
uzione©nei©confronti©della©Regione©Campania©in©relazione©alla©deliberazione©della©Giunta©
30©settembre©2003,©n.©2827©(Integrazione©alle©linee©guida©per©la©Pianificazione©Territoriale©
Regionale©in©Campania,©di©cui©alla©delibera©di©Giunta©Regionale©n.©4459©del©30©settembre©
2002,©in©materia©di©sanatoria©degli©abusi©edilizi),©poiche¨tale©atto©mirerebbe©a©disapplicare©nel



RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

l'ambito¨del¨territorio¨regionale¨la¨disciplina¨del¨condono¨edilizio¨contenuta¨nell'art.¨32¨del¨
decreto-legge¨30¨settembre¨2003,¨n.¨269¨(Disposizioni©urgenti©per©favorire©lo©sviluppo©e©per©la©
correzione©dell'andamento©dei©contipubblici).¨

L'atto¨impugnato¨öemanato¨allorche¨si¨aveva¨gia©¨notizia¨della¨approvazione¨del¨sud-
detto¨decreto-legge¨da¨parte¨del¨Consiglio¨dei¨ministri¨öconsiste¨in¨una¨integrazione¨alle¨
ûlinee¨guidaý¨per¨la¨pianificazione¨territoriale¨regionale¨in¨Campania,¨previste¨dall'art.¨14¨
della¨legge¨regionale¨18¨ottobre¨2002,¨n.¨26¨(Normeedincentiviperla©valorizzazionedeicentri©
storici©della©Campania©e©per©la©catalogazione©dei©beni©ambientali©di©qualita©paesistica.©Modifi-
che©alla©legge©regionale©19©febbraio©1996,©n.©3),¨che¨erano¨state¨approvate¨con¨deliberazione¨

n.¨4459¨della¨Giunta¨regionale¨del¨30¨settembre¨2002.¨Nell'atto¨censurato,¨con¨il¨quale¨viene¨
approvato¨un¨allegato¨dal¨titolo¨ûIntegrazione¨alle¨linee¨guida¨per¨la¨pianificazione¨regio-
nale,¨in¨materia¨di¨sanatoria¨degli¨abusi¨edilizi.¨Divieto¨di¨sanatoriaý,¨si¨stabilisce¨che¨ûal¨
fine¨di¨salvaguardare¨l'identita©¨e¨l'integrita©¨del¨territorio¨regionale,¨non¨e©¨ammessalasanato-
ria¨delle¨opere¨edilizie¨realizzate¨in¨assenza¨dei¨necessari¨titoli¨abilitativi,¨ovvero¨in¨diffor-
mita©¨o¨con¨variazioni¨essenziali¨rispetto¨a¨questi¨ultimi,¨e¨che¨siano¨in¨contrasto¨con¨gli¨stru-
menti¨urbanistici¨generali¨vigentiý;¨cio©¨sulla¨base¨della¨premessa¨ûche,¨al¨fine¨di¨salvaguar-
dare¨l'identita©¨e¨l'integrita©¨del¨territorio¨regionale,¨sempre¨piu©¨compromesso¨dal¨dilagante¨
fenomeno¨dell'abusivismo¨edilizio,¨occorre¨prevedere¨che¨non¨saranno¨ammesse¨ipotesi¨di¨
condono¨edilizio¨ulteriori¨rispetto¨a¨quelle¨previste¨dal¨Capo¨IV¨della¨legge¨28¨febbraio¨
1985,¨n.¨47,¨e¨dall'art.¨39¨della¨legge¨23¨dicembre¨1994,¨n.¨724ý.¨
Il¨Governo¨lamenta¨che¨in¨tal¨modo¨la¨Regione¨intenderebbe¨disapplicare¨sul¨territorio¨
regionale¨una¨legge¨statale,¨con¨cio©¨violando¨il¨principio¨di¨leale¨cooperazione¨fra¨le¨istitu-
zioni¨repubblicane,¨nonche¨la¨competenza¨statale¨a¨disciplinare¨i¨titoli¨abilitativi¨ad¨edificare.¨
La¨delibera¨regionale,¨inoltre,¨trascurerebbe¨che¨il¨fondamento¨dell'art.¨32¨del¨d.l.¨n.¨269¨
del¨2003¨andrebbe¨ravvisato¨nella¨competenza¨esclusiva¨dello¨Stato¨in¨materia¨di¨ordina-
mento¨civile¨e¨penale,¨nonche¨negli¨artt.¨81,¨primo¨e¨quarto¨comma,¨119,¨secondo¨comma,¨e¨
120,¨secondo¨comma,¨Cost.¨L'atto¨della¨Giunta¨regionale,¨infine,¨sarebbe¨illegittimo¨e¨inido-
neo¨a¨produrre¨effetti¨giuridici.¨

2.¨öPreliminarmente,¨devono¨essere¨esaminate¨le¨eccezioni¨di¨inammissibilita©¨del¨
ricorso¨governativo¨prospettate¨dalla¨Regione¨Campania.¨
Innanzitutto,¨secondo¨la¨Regione,¨l'atto¨introduttivo¨del¨giudizio¨non¨individuerebbe¨il¨
parametro¨costituzionale¨violato,¨ne¨motiverebbe¨la¨asserita¨lesione¨di¨norme¨costituzionali¨
da¨parte¨della¨delibera¨regionale,¨cos|©¨oltretutto¨ponendo¨a¨carico¨della¨difesa¨regionale¨
l'onere¨di¨dimostrare¨la¨ûlegittimita©¨ý¨dell'atto¨impugnato.¨

Pur¨senza¨negare¨un¨non¨sempre¨chiaro¨sovrapporsi¨di¨motivazioni¨diverse¨nelle¨memo-
rie¨dell'Avvocatura¨(la¨maggior¨parte¨delle¨quali¨riferite,¨in¨realta©¨,¨al¨problema¨della¨titola-
rita©¨del¨potere¨legislativo¨in¨materia),¨il¨rilievo¨va¨respinto,¨poiche¨i¨motivi¨del¨ricorso¨emer-
gono¨con¨sufficiente¨chiarezza.¨La¨censura¨fondamentale,¨prospettata¨dallo¨Stato,¨e©¨costi-
tuita¨dal¨rilievo¨che¨l'atto¨regionale¨öcome¨si¨esprime¨il¨ricorso¨governativo¨öûmira¨[...]¨
a¨sottrarre¨effettivita©¨a¨disposizioni¨legislative¨prodotte¨dallo¨Stato;¨esso¨appare¨percio©¨atto¨
che¨contrasta¨anche¨con¨il¨canone¨della¨leale¨cooperazione¨tra¨istituzioni¨della¨Repubblicaý.¨
La¨giurisprudenza¨di¨questa¨Corte¨e©¨costante¨nel¨riconoscere¨che¨il¨principio¨della¨leale¨col-
laborazione¨costituisca¨parametro¨invocabile¨nel¨conflitto¨di¨attribuzione,¨in¨quanto¨la¨sua¨
violazione¨determini¨la¨lesione¨delle¨competenze¨riconosciute¨allo¨Stato¨e¨alle¨Regioni¨(cfr.¨
sentenze¨n.¨255¨del¨2002¨e¨n.¨133¨del¨2001).¨

Altro¨motivo¨di¨inammissibilita©¨eccepito¨dalla¨Regione¨deriverebbe¨dalla¨carenza¨di¨un¨
interesse¨attuale¨al¨ricorso¨conseguente¨alla¨mancanza¨di¨lesivita©¨dell'atto¨regionale.¨Questo,¨
infatti,¨sarebbe¨in¨realta©¨inidoneo¨a¨produrre¨effetti¨giuridici.¨

Anche¨tale¨eccezione¨deve¨essere¨respinta.¨Occorre¨infatti¨tenere¨distinto¨il¨profilo¨della¨
concreta¨efficacia¨dell'atto¨regionale,¨rispetto¨alla¨lesione¨della¨sfera¨di¨attribuzioni¨dello¨
Stato¨che¨comunque¨si¨produce¨attraverso¨l'adozione¨di¨un¨atto¨regionale¨di¨indirizzo¨che¨
nega¨efficacia¨giuridica¨ad¨un¨atto¨normativo¨statale.¨L'atto¨impugnato,¨in¨sostanza,¨in¨
quanto¨volto¨espressamente¨ad¨escludere¨l'applicazione¨della¨normativa¨statale¨nel¨territorio¨
regionale,¨risulta¨idoneo¨ad¨incidere¨sulle¨competenze¨rivendicate¨dallo¨Stato.¨E¨tanto¨e©¨suf-
ficiente¨a¨ritenere¨ammissibile¨il¨ricorso.¨


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Infine,¨secondo¨la¨difesa¨regionale,¨il¨conflitto¨sarebbe¨privo¨di¨ûtono¨costituzionaleý,¨in¨
quanto¨il¨ricorrente¨lamenterebbe¨semplicemente¨l'illegittimita©¨dell'atto¨regionale,¨che¨costi-
tuirebbe¨un¨vizio¨dell'atto¨amministrativo¨censurabile¨avanti¨all'autorita©¨giudiziaria.¨

In¨realta©¨,¨la¨delibera¨della¨Giunta¨della¨Regione¨Campania¨non¨viola¨semplicemente¨un¨
decreto-legge¨dello¨Stato,¨ma¨contiene¨addirittura¨un¨rifiuto¨di¨riconoscere¨efficacia¨ad¨un'in-
tera¨normativa¨statale,¨pur¨disponendo¨la¨Regione¨degli¨strumenti¨costituzionali¨per¨conte-
starne¨la¨eventuale¨illegittimita©¨costituzionale;¨cio©¨che¨poi¨e©¨avvenuto¨con¨il¨ricorso¨della¨
stessa¨Regione¨Campania¨n.¨76¨del¨2003,¨proposto¨avverso¨l'art.¨32¨del¨d.l.¨n.¨269¨del¨2003,¨
nonche¨con¨il¨ricorso¨n.¨14¨del¨2004,¨avverso¨l'art.¨32¨del¨medesimo¨d.l.,¨cos|©¨come¨convertito¨
in¨legge¨dalla¨legge¨24¨novembre¨2003,¨n.¨326¨(Conversione 
in 
legge, 
con 
modificazioni, 
del 
decreto-legge 
30 
settembre 
2003, 
n. 
269, 
recante 
disposizioni 
urgenti 
per 
favorire 
lo 
sviluppo 
e 


per 
la 
correzione 
dell'andamento 
dei 
contipubblici).¨

3.¨öDeve¨invece¨essere¨dichiarata¨inammissibile¨la¨censura,¨formulata¨dal¨ricorrente,¨
secondo¨cui¨la¨delibera¨impugnata¨non¨terrebbe¨conto¨del¨fatto¨che¨l'art.¨32¨del¨d.l.¨n.¨269¨
del¨2003¨sarebbe¨fondato¨sull'art.¨117,¨secondo¨comma,¨lettera¨l),¨sull'art.¨120,¨secondo¨
comma,¨nonche¨sul¨combinato¨disposto¨dell'art.¨81,¨primo¨e¨quarto¨comma,¨e¨dell'art.¨119,¨
secondo¨comma,¨Cost.¨
Eéevidente¨infatti¨come¨il¨richiamo¨di¨tali¨norme¨non¨costituisca¨riferimento¨ad¨un¨para-
metro¨di¨costituzionalita©¨su¨cui¨valutare¨la¨delibera¨della¨Giunta¨regionale¨della¨Campania,¨
ma¨attenga¨al¨diverso¨problema¨della¨titolarita©¨della¨potesta©¨legislativa¨in¨tema¨di¨condono¨
edilizio¨di¨tipo¨straordinario,¨che¨non¨e©¨oggetto¨del¨presente¨giudizio,¨bens|©¨dei¨ricorsi¨decisi¨
con¨sentenza¨di¨questa¨Corte¨n.¨196¨del¨2004.¨Il¨problema¨che¨si¨pone¨in¨questa¨sede,¨invece,¨
prescinde¨dalla¨legittimita©¨o¨illegittimita©¨costituzionale¨del¨decreto-legge¨che¨disciplina¨il¨
condono¨edilizio¨e¨al¨quale¨si¨riferisce¨l'atto¨regionale¨impugnato,¨ma¨riguarda¨semplice-
mente¨la¨sussistenza¨della¨potesta©¨della¨Regione¨di¨dichiarare,¨in¨un¨provvedimento¨ammini-
strativo,¨l'inapplicabilita©¨di¨un¨atto¨con¨forza¨di¨legge¨nel¨proprio¨territorio.¨

4.¨öLa¨fondamentale¨censura¨mossa¨avverso¨la¨deliberazione¨della¨Giunta¨regionale¨
della¨Campania¨e©¨che¨tale¨atto¨manifesterebbe¨la¨volonta©¨della¨Regione¨di¨non¨dare¨efficacia¨
ad¨un¨atto¨avente¨forza¨di¨legge¨dello¨Stato,¨in¨tal¨modo¨violando¨ûil¨canone¨della¨leale¨coo-
perazione¨tra¨istituzioni¨della¨Repubblicaý.¨
In¨questi¨termini,¨il¨ricorso¨e©¨fondato.¨

Il¨Titolo¨V¨della¨Parte¨II¨della¨Costituzione,¨cos|©¨come¨le¨corrispondenti¨parti¨degli¨sta-
tuti¨speciali,¨presuppongono,¨infatti,¨che¨l'esercizio¨delle¨potesta©¨legislative¨da¨parte¨dello¨
Stato¨e¨delle¨Regioni,¨secondo¨le¨regole¨costituzionali¨di¨riparto¨delle¨diverse¨competenze,¨
contribuisca¨a¨produrre¨un¨unitario¨ordinamento¨giuridico,¨nel¨quale,¨certo,¨non¨si¨esclude¨
l'esistenza¨di¨una¨possibile¨dialettica¨fra¨i¨diversi¨livelli¨legislativi,¨anche¨con¨la¨eventualita©¨
di¨parziali¨sovrapposizioni¨fra¨le¨leggi¨statali¨e¨regionali¨che¨possono¨trovare¨soluzione¨
mediante¨il¨promovimento¨della¨questione¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dinanzi¨a¨questa¨
Corte,¨secondo¨le¨scelte¨affidate¨alla¨discrezionalita©¨degli¨organi¨politici¨statali¨e¨regionali.¨

Cio©¨che¨e©¨implicitamente¨escluso¨dal¨sistema¨costituzionale¨e©¨che¨il¨legislatore¨regionale¨
(cos|©¨come¨il¨legislatore¨statale¨rispetto¨alle¨leggi¨regionali)¨utilizzi¨la¨potesta©¨legislativa¨allo¨
scopo¨di¨rendere¨inapplicabile¨nel¨proprio¨territorio¨una¨legge¨dello¨Stato¨che¨ritenga¨costitu-
zionalmente¨illegittima,¨se¨non¨addirittura¨solo¨dannosa¨o¨inopportuna,¨anziche¨agire¨in¨giu-
dizio¨dinnanzi¨a¨questa¨Corte,¨ai¨sensi¨dell'art.¨127¨Cost..¨Dunque¨ne¨lo¨Stato¨ne¨le¨Regioni¨
possono¨pretendere,¨al¨di¨fuori¨delle¨procedure¨previste¨da¨disposizioni¨costituzionali,¨di¨
risolvere¨direttamente¨gli¨eventuali¨conflitti¨di¨competenza¨tramite¨proprie¨disposizioni¨di¨
legge¨(cfr.¨sentenza¨n.¨198¨del¨2004)¨o,¨tanto¨meno,¨tramite¨atti¨amministrativi¨di¨indirizzo¨
che¨dichiarino¨o¨presuppongano¨l'inapplicabilita©¨di¨un¨atto¨legislativo¨rispettivamente¨delle¨
Regioni¨o¨dello¨Stato.¨

Cio©¨e©¨quanto¨appunto¨fa¨la¨deliberazione¨della¨Giunta¨della¨Regione¨Campania¨30¨set-
tembre¨2003,¨n.¨2827.¨Essa,¨infatti,¨da¨un¨lato,¨non¨ammette¨ûla¨sanatoria¨delle¨opere¨edilizie¨
realizzate¨in¨assenza¨dei¨necessari¨titoli¨abilitativi,¨ovvero¨in¨difformita©¨ocon¨variazioni¨
essenziali¨rispetto¨a¨questi¨ultimi,¨e¨che¨siano¨in¨contrasto¨con¨gli¨strumenti¨urbanistici¨gene-
rali¨vigentiý;¨dall'altro¨lato,¨dispone¨che¨da¨questo¨divieto¨restano¨escluse¨le¨opere¨abusive¨
che¨risultino¨ultimate¨entro¨il¨31¨dicembre¨1993,¨per¨le¨quali¨sia¨stata¨presentata¨domanda¨
di¨rilascio¨di¨titolo¨edilizio¨in¨sanatoria¨ai¨sensi¨e¨nei¨termini¨previsti¨dalle¨disposizioni¨di¨
cui¨al¨Capo¨IV¨della¨legge¨28¨febbraio¨1985,¨n.¨47,¨ed¨all'art.¨39¨della¨legge¨23¨dicembre¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

1994,©n.©724ý.©In©tal©modo©la©delibera©regionale©esclude©l'applicazione©nel©territorio©della©
Regione©Campania©delle©disposizioni©concernenti©il©condono©edilizio©contenute©nell'art.©32©
del©d.l.©n.©269©del©2003.©

Tanto©basta©per©ritenere©che©essa©leda©le©attribuzioni©costituzionali©dello©Stato©e©debba©
essere,©conseguentemente,©annullata.©

Perquestimotivila 
Cortecostituzionale, 
dichiara 
che©non©spetta©alla©Regione©Campania,©
e©per©essa©alla©Giunta©regionale©adottare©un©atto©con©il©quale©si©nega©efficacia,©all'interno©
del©proprio©territorio,©ad©un©atto©legislativo©dello©Stato;©e©per©l'effetto©annulla©la©delibera-
zione©della©Giunta©della©Regione©Campania©30©settembre©2003,©n.©2827©(Integrazione©alle©
linee©guida©per©la©Pianificazione©Territoriale©Regionale©in©Campania,©di©cui©alla©delibera©di©
Giunta©Regionale©n.©4459©del©30.09.2002,©in©materia©di©sanatoria©degli©abusi©edilizi).©

Cos|©deciso©in©Roma,©nella©sede©della©Corte©costituzionale,©Palazzo©della©Consulta,©il©24©
giugno©2004ý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Omesso 
avviso 
al 
difensore 
nel 
giudizio 
di 
cassazione 
penale. 
Mancanza 
di 
strumenti 
di 
tutela. 


(Corte 
di 
Cassazione, 
ordinanza 
27 
luglio 
2000) 


Premesse 
inpunto 
difatto. 


La©vicenda©trae©origine©da©un©ricorso©per©Cassazione©proposto©dall'Av-
vocatura©Generale©dello©Stato©nell'interesse©del©Preside©dell'I.T.C.©M.©dott.©

V.©P.©che©si©era©avvalso©del©patrocinio©erariale©ex 
art.©43©R.D.©1611/33.©Il©
medesimo©era©stato©condannato©dal©Pretore©di©Roma©per©diffamazione©nei©
confronti©di©un©docente©dell'Istituto©da©lui©diretto.©La©Corte©d'Appello©aveva©
confermato©la©condanna.©Avverso©tale©decisione©l'Avvocatura©dello©Stato©
aveva©adito©la©Corte©di©Cassazione.©La©Corte,©probabilmente©per©una©svista,©
omise©di©dare©comunicazione©della©data©dell'udienza©all'Avvocatura©dello©
Stato.©Non©risultando©agli©atti©alcun©difensore©di©fiducia©la©Suprema©Corte©
procedeva©alla©nomina©di©un©difensore©d'ufficio.©Il©ricorso©era©respinto©dalla©
Corte©di©Cassazione.©L'Avvocatura,©solo©a©seguito©della©comunicazione©della©
sentenza,veniva©a©conoscenza©della©fissazione©dell'udienza.©
La©singolarita©ed©anomalia©della©situazione,©che©non©aveva©consentito©
alla©Avvocatura©di©esplicare©la©propria©attivita©difensiva©nell'interesse©del©
dott.©V.P.,©fu©segnalata©alla©Cancelleria©della©Corte©di©Cassazione,©che©sugger|©
informalmente©al©difensore©del©suddetto©funzionario©di©proporre©istanza©di©
correzione©di©errore©materiale.©Cio©in©quanto©per©analoghi©precedenti©la©
Corte©avrebbe©ovviato©all'omissione©con©la©procedura©della©correzione©di©
errore©materiale.©L'istanza©di©correzione©veniva©proposta©alla©Suprema©Corte©
che©la©respingeva©affermando©il©principio©che©l'omesso©avviso©al©difensore©
costituisce©causa©di©nullita©assoluta©sanata©con©il©passaggio©in©giudicato©della©
sentenza;©la©questione©sottoposta©quindi©sarebbe©stata©estranea©all'istituto©
della©correzione©di©errore©materiale©che©non©inerisce©certamente©alle©nullita©
intervenute©nel©corso©del©giudizio©ma©riguarda©errori©di©mera©forma.©

A©questo©punto©l'Avvocatura,©ritenendo©ingiustamente©pretermessa©la©
possibilita©di©esperire©il©proprio©mandato©difensivo,©decideva©di©proporre©inci-
dente©di©esecuzione,©sostenendo©che©la©sentenza©emessa©senza©contraddittorio©
andava©considerata©tamquam 
non 
esset 
perche¨in©contrasto©con©i©principi©fon-
damentali©dell'ordinamento©giuridico©soprattutto©alla©luce©della©formulazione©
dell'art.©111©della©Costituzione©che©ha©sancito©il©diritto©al©contraddittorio©nel©
processo©penale©come©regola©costituzionale.©

Il©giudice©dell'esecuzione©respingeva©il©ricorso,©contro©il©parere©favore-
vole©all'accoglimento©espresso©dal©P.M.©in©udienza,©affermando©che©l'omesso©
avviso©al©difensore©costituisce©causa©di©nullita©della©sentenza,©sanata©dal©giu-
dicato.©

La©decisione©suddetta©era©impugnata©avanti©alla©Suprema©Corte©che©si©
pronunciava©in©senso©sfavorevole©al©ricorrente©con©la©medesima©motivazione©
del©giudice©dell'esecuzione.©

Dalle©premesse©di©fatto©suesposte©emerge©che©il©diritto©alla©difesa©in©giu-
dizio©del©V.P.©e©stato©leso,©ma©che©il©nostro©ordinamento©non©prevede©alcuno©
strumento©giuridico©di©tutela.©

Tale©situazione©eccezionale©suggerisce©alcune©considerazioni.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il 
commento. 


Il©principio©del©contraddittorio©(art.©101©c.p.c.,©111©Cost.)©e©nel©nostro©
ordinamento©uno©dei©cardini©del©giusto©processo,©posto©a©garanzia©del©diritto©
di©difesa©in©giudizio(1).©

La©necessaria©correlazione©tra©la©sentenza©e©l'accusa©contestata©nei©con-
fronti©dell'imputato©risponde©all'esigenza©di©evitare©che©possa©formare©
oggetto©di©pronuncia©nei©suoi©confronti©un©fatto©rispetto©al©quale©egli©non©
abbia©avuto©la©possibilita©di©esporre©le©ragioni©a©sua©discolpa(2).©

Tale©ratio 
garantistica©impone©di©considerare©il©contraddittorio©tra©le©
parti©uno©fra©gli©elementi©essenziali©per©la©costituzione©e©l'immanenza©di©un©
rapporto©processuale©valido©(3).©

In©virtu©di©quanto©detto,©l'obbligo©di©notificazione©dell'udienza©assume©
evidentemente©un©ruolo©(di©conoscenza)©essenziale©ai©fini©della©corretta©
instaurazione©del©contraddittorio©tra©le©parti©e©dunque©non©solo©non©puo©in©
alcun©modo©essere©eluso,©ma©impone©di©distinguere©tra©notificazione©alla©
parte,©che©e©espressione©del©generico©potere©di©autodifesa©riconosciutole,©e©
notificazione©al©difensore©della©parte©costituita,©in©ossequio©al©principio©che©
garantisce©l'assistenza©tecnica©alla©parte©in©giudizio(4).©

(1)©La©regolare©costituzione©della©(giusta)©parte©e©requisito©indefettibile©per©la©statuizione©
del©giudice.©L'integrita©della©domanda,©istituto©a©tutela©del©quale©e©preposto©il©contraddittorio,©
e©tutelata©anche©da©tutta©una©serie©di©altre©disposizioni©che©ruotano©intorno©alle©due©maggiori©
enunciate©nel©testo©(cfr.©quella©sul©litisconsorzio©necessario©ex 
art.©102©c.p.c.;©il©comma©3©del-
l'art.©307©c.p.c.,©che©dispone©l'estinzione©del©processo©per©mancata©integrazione©del©giudizio;©
l'art.©354©c.p.c.©che©prevede©la©rimessione©della©causa©al©primo©giudice©qualora©il©giudice©d'ap-
pello©riconosca©che©nel©giudizio©di©primo©grado©doveva©essere©integrato©il©contraddittorio;©il©
contraddittorio©e©garantito©anche©in©altre©ipotesi,©come©in©quella©ex 
633©c.p.c.,©sia©pur©recupe-
rato©in©un©momento©successivo©all'emissione©del©decreto©ingiuntivo©e©subordinato©alla©proposi-
zione©dell'opposizione©ex 
art.©645©c.p.c.©da©parte©del©destinatario).©
(2)©Cfr.©Cass.,©5©aprile©1968,©n.©130;©Cass.,©28©ottobre©1980,©n.©11227.©
(3)©Cfr.©Cass.,©3©giugno©1968,©n.©42;©Cass.©23©febbraio©1970,©n.©127;©C.©Cass.,©sez.©I,©
21©dicembre©1984,©n.©2623;©Cass.,©17©ottobre©1984,©n.©2026,©in©cui©si©afferma©il©principio,©piu©
volte©ribadito©in©giurisprudenza,©secondo©cui©l'omissione©della©citazione©dell'interessato©per©
la©udienza©e©causa©di©nullita©assoluta©per©violazione©delle©norme©relative©al©contraddittorio;©
C.©Cass.,©sez.©V,©5©aprile©1968,©n.©130;©C.©Cass.,©sez.©V,©23©febbraio©1970,©n.©127.©
(4)©Sul©punto©molto©chiara©e©la©sentenza©della©Cassazione©del©21©dicembre©1984,©n.©2632:©
pur©articolandosi©la©difesa©piena©dell'imputato©attraverso©i©due©poli©dell'autodifesa©e©dell'assi-
stenza©tecnica,©le©rispettive©posizioni©conservano,©di©regola,©carattere©di©piena©autonomia©e©
la©prima©assume©certamente©nel©momento©genetico©della©necessita©della©difesa©un©carattere©
indefettibilmente©prioritario©e©non©puo©essere©sostituita©dalla©seconda,©che©pur©integrando©
nei©casi©previsti©dalla©legge,©necessariamente©l'altra,©e©pur©sempre©condizionata©ad©un©atto©
di©libera©scelta©da©parte©del©giudice.©In©particolare,©in©tema©di©notificazioni©^le©quali©assu-
mono©nella©dinamica©processuale,©un©ruolo©funzionale©alla©attuazione©del©principio©del©con-
traddittorio,©condizionandone©lo©stesso©instaurarsi©ed©il©grado©di©efficienza©^le©singole©posi-
zioni©restano©sempre©rigorosamente©distinte,©persino©nell'ipotesi©di©elezione©di©domicilio©del-
l'imputato©presso©il©difensore,©che,©in©tale©ipotesi,©assume©esclusivamente©il©ruolo©di©
destinatario©ai©fini©delle©notifiche©dovute©al©suo©assistito,©senza©che©concio©solo©possa©rite-
nersi©sussistere©equipollenza©ai©fini©delle©notifiche©dovutegli©nella©sua©qualita©di©difensore;©
cfr.©anche©l'art.©6,©lett.©C),©CEDU,©che©garantisce©a©ciascun©accusato©il©diritto©di©difendersi©
personalmente©o©di©avere©l'assistenza©di©un©difensore©di©sua©scelta.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Dunque©la©notifica©dell'udienza,©garantendo©la©presenza©del©difensore©
che©ha©normalmente©assistito©ai©diversi©gradi©di©giudizio,©costituisce©una©
garanzia©partecipativa©minima©posta©a©tutela©del©diritto©alla©difesa©che,©nel©
caso©di©specie,©sembra©essere©stato©menomato©proprio©per©la©nomina©di©un©
difensore©d'ufficio,©estraneo©al©corso©dell'intero©processo.©

Tale©omissione©ha©precluso©all'imputato©la©possibilita©di©interloquire©
dinanzi©alla©Suprema©Corte©seguendo©la©linea©difensiva©tenuta©durante©tutti©
i©precedenti©stati©e©gradi©del©giudizio,©violando©quello©che©e©un©suo©diritto©
potestativo©personalissimo©di©scegliere©le©modalita©della©propria©difesa.©

Con©la©nomina©del©difensore©d'ufficio©si©ritiene©che©la©determinazione©del©
giudice©si©sia©autoritativamente©sostituita©atale©scelta(personale)©dell'imputato.©

La©lesione©del©diritto©di©scelta©si©ripercuote©inevitabilmente©sulla©pienezza©
delcontenutodeldirittodicuiall'art.©24Cost.e,inparticolare,sullapossibilita©
dell'imputato©di©far©valere©le©proprie©ragioni©difensive©in©condizioni©di©parita©,©
essendo©stato©privato©di©quella©difesa©tecnica©in©grado©di©vantare©un©grado©di©
consapevolezza©dell'©iter©processuale©svolto©fino©a©quel©momento©sicuramente
maggiore©rispetto©alla©conoscenza©degli©atti©che©puo©avere©un©difensore©nomi-
nato©successivamente,©rimasto©estraneo©ai©precedenti©stati©del©processo.©

Non©vi©sono©dubbi©che©l'omessa©notifica©abbia©prodotto©una©lacuna
difensiva©a©danno©dell'imputato,©ma©a©cio©segue©un©paradosso©anche©mag-
giore©e©cioe©la©(presunta)©non©rilevabilita©di©tale©violazione.©

Se©cos|©fosse©infatti©vi©sarebbe©una©gravissima©contraddizione©interna©
all'ordinamento,©dovendosi©ammettere©la©sopravvivenza,©per©un©ûvuoto©nor-
mativoý,©di©un©provvedimento©emesso©dall'autorita©giudiziaria,©palesemente©
incompatibile©con©i©principi©fondamentali.©

L'importanza©del©diritto©ad©avere©l'assistenza©di©un©difensore©di©propria©
scelta©appartiene©al©comune©sentimento©di©giustizia©e©di©buon©senso,©ed©e©
per©questo©sancito©anche©dall'art.©6,©lett.©c),©CEDU,©proprio©in©ragione©del
fatto©che©tale©circostanza©si©presenta©come©condizione©imprescindibile©per©la©
realizzazione©del©diritto©di©ciascuno©ad©un©processo©ûequoý(5).©

Ebbene,©senza©alcun©dubbio©l'omissione©dell'avviso©al©difensore©di©fiducia©
della©data©di©udienza©viola©tale©diritto©dell'imputato,©precludendogli©la©possibi-
lita©di©proseguire©attraverso©una©linea©difensiva©costante©che©costituisca©il©filo©
conduttore©di©ciascun©grado©di©giudizio,©nonche¨lo©priva©dello©strumento©gene-
ralmente©apprestato©dall'ordinamento©perdispiegare©al©meglio©leproprie©difese.©

In©tal©modo©l'imputato©risulta©non©essere©piu©coadiuvato©da©un©difensore©
che,©in©primo©luogo,©intrattenga©un©rapporto©fiduciario©con©il©proprio©assi-
stito,©ma©soprattutto,©che©vanti©una©conoscenza©esaustiva©dei©fatti©di©causa©
ed©abbia©gia©approntato©la©migliore©strategia©difensiva.©

Il©non©aver©rilevato©da©parte©della©Corte©il©suddetto©vizio©^per©il©princi-
pio©secondo©cui©il©giudicato©sana©ogni©vizio©^ha©messo©l'imputato©in©condi-
zioni©di©impossibilita©di©esperire©qualunque©rimedio©processuale©che©gli©per-
mettesse©di©reagire©al©colpo©inferto.©

(5)©Sul©contraddittorio©come©corollario©dell'art.©6©CEDU,©e©dunque©garanzia©fondamen-
tale©del©processo,©cfr.©Corte©Brandstetter©c/©Austria,©28©agosto©1991,©serie©A/211.©Si©rinvia©
per©ulteriori©approfondimenti©in©tema©di©violazione©della©norma©comunitaria©ai©seguenti©
paragrafi.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Poiche¨l'ordinamento¨non¨ammette¨certamente¨la¨sussistenza¨di¨un¨con-
trasto¨con¨i¨suoi¨stessi¨principi¨fondamentali¨cos|©¨grave¨ed¨insanabile¨
(l'art.¨24¨Cost.¨che¨garantisce¨la¨difesa¨in¨giudizio¨come¨minimum 
concesso¨
a¨ciascun¨imputato¨(6)),¨si¨rende¨opportuna¨una¨disamina¨dei¨mezzi¨appre-
stati¨dall'ordinamento¨al¨fine¨di¨individuare¨lo¨strumento¨piu©¨idoneo¨cui¨
ricorrere¨e,¨qualora¨non¨ve¨ne¨fossero,¨segnalare¨la¨lacuna¨legislativa,¨sem-
brando¨irragionevole,¨se¨non¨incostituzionale,¨cedere¨all'interpretazione¨che¨
sorregga¨la¨non¨rilevabilita©¨di¨tale¨nullita©¨.¨

Partendo¨da¨tale¨presupposto,¨sembra¨opportuno¨muoversi¨attraverso¨
una¨analisi¨comparata¨dei¨modelli¨processualcivilistico¨e¨del¨giudizio¨penale.¨

Mentre¨infatti¨il¨processo¨civile¨appresta¨come¨mezzo¨di¨tutela¨la¨revoca-
zione¨ex 
art.¨395¨c.p.c.,¨nulla¨dispone¨in¨tema¨di¨processo¨penale,¨se¨non¨il¨
rimedio¨della¨revisione¨ex 
art.¨630¨c.p.p.¨

Si¨cerchera©¨dunque¨verificare¨preliminarmente¨la¨possibilita©¨che¨l'istituto¨
della¨revocazione¨trovi¨ingresso¨nel¨processo¨penale¨e,¨subordinatamente,¨se¨
la¨revisione¨possa¨estendersi¨oltre¨le¨ipotesi¨tassativamente¨enunciate.¨

In¨caso¨positivo,¨la¨configurabilita©¨dell'errore¨revocatorio¨si¨avrebbe,¨ai¨
sensi¨del¨n.¨4),¨se¨la¨sentenza¨sia¨l'effetto¨di¨un¨errore¨di¨fatto¨risultante¨dagli¨
atti¨o¨dai¨documenti¨della¨causa(7).¨

La¨Cassazione¨penale¨ha¨avuto¨modo¨di¨pronunciarsi¨sulla¨questione¨
relativa¨alla¨(8)¨eccezione¨di¨legittimita©¨costituzionale¨avente¨ad¨oggetto¨
l'art.¨630¨c.p.p.¨nella¨parte¨in¨cui¨non¨prevede¨come¨motivo¨di¨revisione¨una¨
ipotesi¨analoga¨a¨quella¨prevista¨come¨causa¨di¨revocazione¨dall'art.¨395,¨

n.¨4)¨c.p.c.,¨sollevata¨per¨contrasto¨con¨gli¨artt.¨3,¨24,¨111¨Cost.¨
Il¨problema¨della¨possibilita©¨di¨trasfondere¨nel¨giudizio¨penale¨la¨norma¨
processualcivilistica¨e©¨stato¨sollevato¨gia©¨dalla¨Corte¨Costituzionale,¨che¨ha¨
ritenuto¨illegittimo¨l'art.¨395,¨n.¨4¨c.p.c.¨nella¨parte¨in¨cui¨non¨prevede¨la¨
revocazione¨di¨sentenze¨della¨Corte¨di¨Cassazione¨per¨errore¨di¨fatto¨nella¨
lettura¨di¨atti¨interni¨al¨suo¨stesso¨giudizio,¨in¨quanto¨ûil¨diritto¨di¨difesa¨in¨
ogni¨stato¨e¨grado¨del¨procedimento¨sarebbe¨gravemente¨offeso¨laddove¨tale
tipo¨di¨errore¨non¨fosse¨suscettibile¨di¨emenda¨solo¨per¨essere¨stato¨perpe-
trato¨dal¨giudice¨cui¨spetta¨il¨potere-dovere¨di¨nomofilachiaý.¨(9)¨

(6)¨Il¨comma¨2.¨dell'art.¨24¨Cost.¨cos|©¨dispone:¨ûLa¨difesa¨e©¨diritto¨inviolabile¨in¨ogni¨
stato¨e¨grado¨del¨procedimentoý,¨mentre¨i¨commi¨2.¨e¨3.¨dell'art.¨111¨Cost.¨rafforzano¨tale¨
principio¨con¨l'affermazione¨per¨cui¨ogni¨processo¨di¨svolge¨in¨contraddittorio¨tra¨le¨parti,¨
in¨condizioni¨di¨parita©¨;sidispone¨altres|©¨che¨nel¨processo¨penale¨si¨assicura¨alla¨persona¨
accusata¨di¨un¨reato¨la¨possibilita©¨di¨disporre¨del¨tempo¨e¨delle¨condizioni 
per¨preparare¨la¨
sua¨difesa.¨
(7)¨Peraltro,¨contro¨cfr.¨Cass.¨civ.,¨sez.¨I,¨1¨dicembre¨1999,¨n.¨13401,¨in¨Giust. 
civ. 
Mass.,¨
1999,¨2420,¨in¨cui¨la¨Cassazione¨ritiene¨che¨l'errore¨di¨fatto¨che¨legittima¨l'impugnazione¨
per¨revocazione¨ai¨sensi¨dell'art.¨395¨c.p.c.¨e©¨configurabile¨quando¨sussiste¨un¨contrasto¨tra¨
la¨rappresentazione¨della¨realta©¨emergente¨dalla¨sentenza¨e¨quella¨che¨risulta¨dagli¨atti¨del¨
giudizio,¨e¨non¨piuttosto¨quando¨si¨lamenti¨l'omessa¨o¨errata¨valutazione¨di¨un¨atto¨proces-
suale¨(nel¨caso¨di¨specie¨si¨trattava¨proprio¨di¨mancato¨rilievo¨della¨nullita©¨della¨notifica¨del¨
ricorso).¨
(8)¨Cass.¨Pen.,¨sez.¨IV,¨20¨febbraio¨1995,¨n.¨593,¨in¨Cass. 
Pen.,¨1997,¨810.¨
(9)¨Cfr.¨C.¨Cost.,¨31¨gennaio¨1991,¨n.¨36,¨in¨Giur. 
It.,¨1992,¨I,¨1,¨1010;¨cfr.¨Anche¨Cass.,¨
ord.¨del¨2¨giugno¨1995:¨ûquando¨l'errore¨investe¨non¨la¨motivazione,¨ma¨la¨stessa¨esistenza¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

In©nessun©caso©pero©sembra©ammettersi©l'ingresso©nel©processo©penale©
del©rimedio©della©revocazione.©

La©revisione©sembra©dunque©essere©l'unico©strumento©apprestato©dall'ordi-
namento©per©superare©il©giudicato©penale,©costituendo©un©mezzo©straordinario©
di©impugnazione©che©consente©di©rimuovere©gli©effetti©della©cosa©giudicata.©

Viene©allora©da©chiedersi©se©i©casi©di©cui©all'art.©630©c.p.p.©costituiscano©
una©indicazione©tassativa©oppure©se©essi©possano©prestarsi©ad©una©interpreta-
zione©estensiva.©

Per©dare©una©risposta©occorre©premettere©brevi©cenni©sulla©natura©e©sulle©
caratteristiche©della©revisione.©

Essa©si©configura©come©uno©strumento©processuale©attraverso©il©quale©e©
dato©rimuovere©le©sentenze©affette©da©un©errore©giudiziario©emendabile(10).©

In©tali©casi©la©giustizia©sostanziale©prevale©sulla©generica©esigenza©di©cer-
tezza©e©stabilita©dei©rapporti©giuridici;©l'unico©limite©e©quello©che©circoscrive©
l'applicabilita©del©rimedio©della©revisione©ad©elementi©nuovi,©non©potendo©la©
risoluzione©del©giudicato©fondarsi©su©una©diversa©valutazione©del©dedotto(11).©

Ci©si©deve©dunque©chiedere©se©il©legislatore©abbia©ritenuto©di©aver©esau-
rito,©con©l'enunciazione©contenuta©nell'art.©630©c.p.p.,©il©novero©di©situazioni©
che©per©caratteristiche©ed©importanza©siano©tali©da©meritare©una©tutela©chesi©
spinga©oltre©il©giudicato,©o©se©abbia©piuttosto©inteso©dettare©fattispeciedi©
fondo©da©cui©possa©di©volta©in©volta©trarre©avvio©un©giudizio©concreto©di©meri-
tevolezza©della©fattispecie.©

A©monte©del©problema©si©pone©il©grado©di©ûforzaý©riconosciuto©al©giudi-
cato:©tanto©maggiore©e©quest'ultimo,©tanto©minore©sara©la©sfera©derogatoria©
ammissibile.©

Se©infatti©si©muove©da©una©presunta©eccezionalita©alla©fermezza©della©res 
iudicata,©l'opera©dell'interprete©e©evidentemente©stretta©entro©binari©che©impon-
gono©una©interpretazione©del©tutto©misurata©e©restrittiva©del©dato©normativo.©

Tuttavia©e©nota©in©materia©penale©la©vigenza©del©principio©del©favor 
rei,©
che©potrebbe©giustificare©una©interpretazione©estensiva©del©disposto©di©cui©
all'art.©630©c.p.p.©

della©sentenza,©occorrera©adottare©soluzioni©interpretative©che©facciano©salvi©i©principi©costi-
tuzionali©e,©analogamente©a©quanto©avvenuto©nel©processo©civile,©distinguere©tra©un©momento©
rescindente©da©attuarsi©attraverso©la©procedura©di©correzione©degli©errori©materiali©e©una©fase©
rescissoria©da©demandarsi©alla©pubblica©udienzaý.©Il©caso©era©analogo,©trattandosi©di©rap-
porto©irregolarmente©costituito©in©sede©di©ricorso©per©Cassazione©a©causa©di©un©errore©nella©
notifica©dell'avviso©di©fissazione©dell'udienza.©

(10)©Il©giudicato,©in©qualita©di©strumento©diretto©a©garantire©la©coerenza©logico-formale©
dell'ordinamento,©e©legato©a©doppio©filo©alla©revisione,©intesa©a©salvaguardare©i©principi©di©
giustizia©sostanziale;©le©esigenze©di©coerenza©e©di©uguaglianza©non©ammettono©infatti©la©coe-
sistenza©di©due©giudicati©contrastanti.©Sulla©coerenza©logico-sistematica©dell'ordinamento,©
cfr.©DE 
Luca,©voce©ûGiudicato 
(diritto 
processuale 
penale)ý,©in©Enco 
Giuro 
Treccani,XV,©
Roma,©1989,©2.©
(11)©Cfr.©Cass.©Pen.,©sez.©II,©2©dicembre©1998,©n.©7111;©Cass.©Pen.,©sez.©V,©29©dicembre©
1998,©n.©7263,©in©Giusto 
Pen.,©2000,©III,©126©;©Cass.©Pen.,©sez.©IV,©5©maggio©1999,©in©Foro 
it.,©
1999,©II,©499©;©Cass.©Pen.,©sez.©IV,©20©febbraio©1995,©n.©593,©in©Casso 
Peno 
1997,©810;©Cass.©
Pen.,©sez.©IV,©12©maggio©1999,©in©Giuro 
It.,©2000,©1695,©con©nota©di©A.©Ricci;©Cass.©Pen.,©sez.©
III,©20©settembre©1995,©n.©2940,©in©Giusto 
Pen.,©III,©662.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Se©e©vero©che©la©revisione©nasce©per©incontenibili©esigenze©di©giustizia©
sostanziale,©tanto©piu©si©deve©ammettere©che©laddove©tali©esigenze©sussistano©
(siano©esse©prescritte©o©meno),©debbano©necessariamente©trovare©nel©referente©
normativo©di©cui©all'art.©629©c.p.p.©il©proprio©baluardo.©

La©soluzione©e©dunque©insita©nel©giudizio©di©ponderazione©tra©interessi©
(individuali©e©superindividuali)©da©cui©l'interprete©non©puo©prescindere.©

La©portata©dirompente©della©revisione©non©puo©tuttavia,©seppure©legitti-
mata©dagli©interessi©sottesi,©costituire©un'arma©di©facile©ricorso.©

Del©resto©lo©stesso©legislatore,©se©si©ha©riguardo©alla©formulazione©lette-
rale©dell'art.©629©c.p.p.©(ûnei©casi©determinati©dalla©leggeý),©sembra©essersi©
orientato©per©una©soluzione©restrittiva©dell'istituto.©

Laddove©il©legislatore©avesse©voluto©lasciare©aperta©la©porta©del©rimedio©
apprestato©avrebbe©infatti©potuto©indicare©sommariamente©gli©estremi©che©
giustificassero©il©ricorso©alla©revisione.©

Tuttavia©si©potrebbe©tentare©una©ulteriore©strada.©

L'omessa©notifica©dell'udienza©al©difensore©di©fiducia©potrebbe©infatti©rien-
trare,©almeno©in©prima©approssimazione,©nell'ipotesi©sub 
d), 
ex 
art.©630©c.p.p.©

La©lettera©citata©parla©infatti©di©sentenza©di©condanna©pronunciata©in
conseguenza©di©ûfalsita©in©attiý.©

Eétuttavia©quanto©meno©dubbia©(se©non©addirittura©artificiosa)©la©possi-
bilita©di©far©rientrare©l'aver©pronunciato©una©sentenza©nell'erroneo©convinci-
mento©della©sussistenza©dei©presupposti©(nel©caso©di©specie,©della©notifica©al©
difensore©della©data©dell'udienza),©nella©ipotesi©sub 
d).©

Non©sembra©infatti©propriamente©configurabile©come©falsita©in©atti©la©
ûsvistaý©del©giudice,©ne¨il©suo©erroneo©convincimento©circa©la©sussistenza©di©
un©contraddittorio©regolarmente©incardinato©tra©le©parti.©

Dunque©se©quanto©detto©e©vero,©si©dovrebbe©arrivare©a©ritenere©che©nel-
l'ordinamento©sussiste©una©lacuna©il©cui©peso©si©fa©sentire©in©modo©particolare©
proprio©per©gli©interessi©su©cui©incide.©

Prima©di©arrivare©a©tali©conclusioni,©paradossali©per©un©sistema©rigorosa-
mente©garantistico,©occorre©esplorare©un'altra©strada©percorsa©nel©presente©
giudizio:©quella©dell'errore©materiale.©

In©realta©l'istituto©della©correzione©dell'errore©materiale©ex 
art.©130©c.p.p.,©
gia©a©prima©vista,©lascia©qualche©perplessita©in©ordine©alla©possibilita©che©trovi©
applicazione©in©una©simile©fattispecie.©

Sembrerebbe©infatti©da©escludere©a©priori©il©ricorso©a©tale©procedura©al©
fine©di©emendare©un©errore©di©fatto©in©cui©sia©incorso©il©giudice,©trattandosi©
di©un©istituto©i©cui©presupposti©di©applicabilita©,©nonche¨gli©effetti,©sono©infatti©
assai©diversi©da©quelli©propri©della©revocazione(12).©

Anzitutto,©ai©fini©una©possibile©estensione©dell'applicabilita©di©tale©stru-
mento,©va©individuata©l'esatta©estensione©della©nozione©di©errore(13).©

(12)©Cfr.©Cass.©Pen.,©sez.©VI,©24©settembre©1998,©n.©2676,©in©Casso 
Pen.,©2000,©398;©7Cass.,©
sez.©VI,©7©luglio©1998,©n.©2076.©
(13)©Cfr.©Cass.,©sez.©VI,©14©marzo©1995,©n.©420,©in©cui©si©definisce©l'errore©come©la©diver-
genza©tra©la©decisione©adottata©dal©giudice©e©la©sua©manifestazione©esterna,©cioe©tra©la©rap-
presentazione©della©realta©emergente©dalla©sentenza©e©quella©emergente©dagli©atti©e©docu-
menti©processuali.©La©discrasia©tra©il©dispositivo©letto©in©udienza©e©quello©risultante©dalla©sen-

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

La©disposizione©parla©di©errori©od©omissioni©che©non©determinino©nullita©

e©ûla 
cui 
eliminazione 
non 
comporti 
una 
modifica 
essenziale 
dell'attoý.©

Dunque©l'errore©(qualunque©ne©sia©la©causa)©che©abbia©inciso©sul©pro-
cesso©formativo©della©volonta©giudice,©si©riverbera©necessariamente©sulla©deci-
sione,©ammettendo©correttivi©volti©solo©a©creare©quella©stretta©aderenza©
richiesta©tra©il©contenuto©decisorio©e©la©sua©estrinsecazione©formale.©

Tale©assestamento©e©del©tutto©ûformaleý,©non©potendo©incidere©sulla©
decisione©gia©assunta.©

Si©avrebbe©infatti©modifica©essenziale,©se©non©addirittura©sostituzione©del©
provvedimento,©qualora©l'istanza©di©correzione©fosse©volta©a©sollecitarela©
corte©ad©un©nuovo©esame©del©merito©(14).©

Cio©che©l'ordinamento©vuole©evitare©e©che©l'emenda©degli©errori©di©fatto©
commessi©dal©giudice©si©trasformi©in©un©mezzo©di©elusione©del©principio©del©
giudicato(15).©

Tale©principio©costituisce©un©valore©superindividuale©costituzionalmente
protetto©in©quanto©direttamente©connesso©al©diritto©alla©tutela©giurisdizionale©
di©cui©all'art.©24©Cost.,©la©cui©effettivita©risulterebbe©evidentemente©menomata©
laddove©fosse©permessa©una©rivisitazione©(un©esame©di©rito©o©di©merito)©delle
sentenze©passate©in©giudicato,©avverso©le©quali©gli©unici©rimedi©dati©dall'ordi-
namento©sono©di©carattere©straordinario(16).©

Non©sembra©dunque©ammissibile©una©estensione©dell'ambito©di©applica-
bilita©della©correzione©agli©errori©di©fatto©di©cui©agli©artt.©287©e©288©c.p.c.©

Tali©errori©non©implicano©solo©una©disattenzione©del©giudice,©bens|©un©
vero©e©proprio©vizio©del©giudizio,©instauratosi,©nel©caso©di©specie,©irregolar-
mente.©

In©piu©casi©analoghi©la©Corte©ha©negato©la©possibilita©di©ricorrere©alla©
procedura©di©correzione©laddove©fosse©stato©omesso©l'avviso©al©difensore©della©
data©di©udienza(17).©

tenza©configura©errore©(materiale)©nella©formazione©di©quest'ultima.©Cfr.©anche©Cass.,©sez.©V,©
31©gennaio©2000,©n.©4973;©Cass.©Civile,©sez.©I,©1©dicembre©1999,©n.©13401,©in©Giust. 
civ. 
Mass. 
1999,©2420;©Cass.©Civile,©sez.©I,©12©gennaio©1999,©n.©226,©in©Giust. 
civ., 
Mass. 
1999,©50.©

(14)©Contro©modifiche©di©carattere©sostanziale,©cfr.©le©ripetute©pronunce©della©Corte;©ex 
multis,©Cass.,©sez.©V,©11©giugno©1999,©n.©2284;©Cass.,©sez.©VI,©7©luglio©1998,©n.©2076;©Cass.,©
sez.©III,©25©maggio©1992,©n.©6301;©Cass.,©sez.©I,©21©giugno©1991,©n.©6848;©Cass.,©sez.©I,©25©giu-
gno©1993,©n.©2094;©Cass.,©sez.©VI,©23©agosto©1994,©n.©29024;©Cass.,©sez.©VI,©2©giugno©1995,©
n.©2005;©Cass.,©sez.©I,©18©gennaio©1999,©n.©5881.©
(15)©Cfr.©C.©Cass.,©31©gennaio©1991,©n.©36,©con©cui©la©Corte©ha©dichiarato©l'illegittimita©
costituzionale©dell'art.©391©bis 
c.p.c.©nella©parte©in©cui©equipara,©prevedendo©un©medesimo©
termine©per©la©presentazione©delle©istanze,©la©procedura©di©correzione©degli©errori©materiali©
a©quella©di©revocazione;©Cass.©Pen.,©sez.©VI,©3©giugno©1998,©in©Giust.pen.,1999,©III,©599;©Cass.©
pen.,©sez.©un.,©9©ottobre©1996,©n.©19,©in©Giur. 
it.,©1997,©II,©578;©Cass.©pen.,©sez.©I,©21©febbraio©
2001,©n.©18923;©Cass.©pen.,©sez.©II,©10©luglio©1996,©n.©3164,©in©Cass. 
pen.,©1997,©750;©Cass.©
pen.,©sez.©VI,©22©maggio©1995,©n.©2005,©in©Arch. 
nuovaproc. 
pen.,©1995,©629.©
(16)©Esigenze©di©certezza©delle©situazioni©giuridiche©richiedono©che©il©processo©non©risulti©
indefinitamente©pendente,©costantemente©soggetto©al©rischio©di©una©impugnazione,©bens|©
che©esso©venga©definito©irretrattabilmente©(cfr.©Cass.©Pen.,©s.u.,©9©ottobre©1996,©n.©19;©C.©
Cost.,©n.©224©del©1996).©
(17)©Cass.,©sez.©II,©19©agosto©1996,©n.©3164;©Cass.,©sez.©VI,©9©ottobre©1998,©n.©2676;©Corte©
Cost.,©18©aprile©1996,©n.©119.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©mancata©notifica©infatti,©in©quanto©causa©di©nullita©assoluta©del©giudi-
zio©(e©dunque©della©sentenza©emessa),©impone©un©nuovo©esame©(del©merito)©
della©questione©con©conseguente©(inammissibile)©modifica©della©decisione.©

Alla©luce©delle©riflessioni©svolte©non©sembra©percorribile©neanche©la©
strada©della©correzione©dell'errore©materiale.©

Da©cio©risulta©un©vuoto©normativo©paradossale©per©il©palese©contrasto©
con©i©principi©cardine©dell'ordinamento©interno©e©di©quello©europeo.©

Il©principio©della©giusta©difesa,©oltre©che©quelli©della©parita©delle©armi©e©
del©contraddittorio,©e©ûblindatoý©dall'art.©6©CEDU,©in©cui©sono©trasfusi©i©prin-
cipi©nazionali©in©tema©di©giusto©processo©e©garanzie©di©difesa(18).©

Ci©si©potrebbe©dunque©legittimamente©aspettare©un©intervento©della©
Corte©di©Strasburgo,©con©cui©si©accerti©la©clamorosa©lacuna©presente©nell'ordi-
namento©italiano©(e©per©l'effetto©si©condanni©al©risarcimento©del©danno),©
oppure©un©intervento©della©Corte©Costituzionale©con©cui©si©prenda©atto©della©
illegittimita©dell'articolo©395©c.p.c.©nella©misura©in©cui©si©adotti©una©interpreta-
zione©restrittiva.©

A©questo©punto©viene©da©chiedersi©come©sia©da©configurare©una©sentenza©
inficiata©da©un©vizio©cos|©grave©come©quello©della©mancata©costituzione©del©
rapporto©processuale;©se©essa©sia©cioe©nulla©o©piuttosto©inesistente.©

La©giurisprudenza©sembra©orientata©nel©senso©di©far©rientrare©il©vizio©di©
mancata©comparizione©del©difensore©dell'imputato©per©omessa©notifica,©nel©
novero©delle©nullita©ex 
artt.©127©e©178©c.p.p.©(19)©

(18)©Del©resto©la©Convenzione©europea©rappresenta©il©naturale©sviluppo©deiprincipi©
espressi©dalla©Dichiarazione©universale©dei©diritti©dell'Uomo,©acquisita©da©ciascun©ordina-
mento.©La©Carta©dei©diritti©fondamentali,©originata©dall'©esperienza©francese©del©1789,©costi-
tuisce©da©sempre©una©sorta©di©codice©etico©comune©a©tutti©i©popoli.©In©piu©la©Convenzione©
europea©non©si©risolve©in©una©mera©enunciazione©di©principi,©ma©appresta©anche©una©garanzia©
di©effettivita©dei©suoi©contenuti:©la©tutela©giurisdizionale©realizzata©mediante©la©facolta©di©
ricorso©individuale©concessa©ex 
art.©34©della©Convenzione.©Il©diritto©dunque©non©e©solo©scol-
pito©nella©Carta,©ma©direttamente©azionabile©da©ciascun©individuo.©Sul©diritto©alla©difesa©in©
giudizio,©cfr.©il©celebre©caso©Artico©del©1980.©Cfr.©anche©la©Carta©dei©diritti©fondamentali©del-
l'Unione©Europea,©approvata©il©7©dicembre©2000,©nel©corso©del©Consiglio©europeo©di©Nizza,©
in©cui©l'art.©41,©in©forza©del©principio©di©buona©amministrazione,©dispone©che:©ûogni©individuo©
ha©diritto©a©che©le©questioni©che©lo©riguardano©siano©trattate©in©modo©imparzialeedequoed©
entro©un©termine©ragionevole©(...).©Tale©diritto©comprende©in©particolare©il©diritto©di©ogni©cit-
tadino©di©essere©ascoltato©prima©che©nei©suoi©confronti©venga©adottato©un©provvedimento©
individuale©che©gli©rechi©pregiudizioý.©
(19)©Cfr.©Cass.©Pen.,©sez.©V,©7©aprile©1998,©n.©6239,©in©Casso 
Pen.,©1999,©2943;©Cass.©Pen.,©
sez.©I,©6©aprile©2000,©n.©2640;©Cass.©Pen.,©sez.©V,©5©novembre©1992,©in©Casso 
Pen.,©1994,©2180;©
per©tutte©cfr.©Cass.©Pen.,©sez.©V,©6©giugno©2001,©n.©32450,©in©Casso 
Peno 
2002,©3502:©û©(...)©l'o-
messa©notifica©allo©stesso©difensore©della©data©di©fissazione©della©nuova©udienza©da©luogo©a©
una©nullita©assoluta©e©insanabile,©a©causa©dell'assenza©del©medesimo©al©dibattimento,©mentre©
la©presenza©del©difensore©di©ufficio©costituisce©equipollente©della©notifica©solo©quando©questo©
agisca©da©sostituto©dell'altro©e©rappresenti©il©di©lui©impedimento,©insistendo©per©il©rinvio©a©
nome©e©per©conto©del©medesimoý;©Cass.©Pen.,©sez.©III,©21©marzo©1985,©n.©2700;©Cass.©Pen.,©
sez.©VI,©15©marzo©1982,©n.©2736;©Cass.©Pen.,©sez.©III,©28©maggio©1997,©n.©6328,in©Casso 
Pen.,©
1998,©2629,©e©Cass.©Pen.,©sez.©VI,©9©marzo©1982,©in©Giusto 
pen.,©1983,©III,©98,©in©cui©si©afferma©
che©l'omessa©notifica©al©difensore©della©data©di©fissazione©dell'udienza©da©luogo©ad©una©nul-
lita©assoluta©ed©insanabile©inquadrabile©nelle©previsioni©dell'art.©179©c.p.p.,©rendendo©invalidi©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Il©nocumento©che©si©verifica©a©carico©dell'imputato©e©infatti©tale©da©giu-
stificare©una©nullita©in©radice©degli©atti©del©giudizio,©adottati©senza©quella©
garanzia©minima©e©imprescindibile©che©e©il©contraddittorio©tra©le©parti.©

Per©quanto©riguarda©il©regime©delle©nullita©,c'e©da©fare©una©breve©pre-
messa.©

L'articolo©178©c.p.p.©annovera,©al©punto©c),©tra©le©nullita©di©ordine©gene-
rale©l'intervento, 
l'assistenza 
e 
la 
rappresentanza 
dell'imputato. 


La©mancata©comparizione©del©difensore©di©fiducia©per©omessa©notifica©
integrerebbe©dunque©un'ipotesi©di©nullita©di©ordine©generale©ex 
art.©178©c.p.p.©

Con©questa©disposizione©il©legislatore©ha©voluto©aggirare©il©rischio,©
dovuto©al©principio©di©tassativita©che©governa©la©materia©delle©nullita©,di©
lasciare©prive©di©tutela©situazioni©rilevanti,©per©il©solo©fatto©di©non©avere©una©
specifica©previsione©normativa.©

Non©vi©e©dubbio©che©la©situazione©in©esame©configura©una©ipotesi©di©nul-
lita©assoluta,©e©come©tale©rilevabile©anche©d'ufficio©in©ogni©stato©e©grado©del©
procedimento.©

Requisito©indefettibile©delle©nullita©e©tuttavia©la©loro©rilevabilita©(anche)©
su©istanza©di©parte,©soprattutto©in©considerazione©della©preclusione©che©eser-
cita©il©giudicato©sulle©cause©di©nullita©.©

Dal©principio©della©conversione©dell'invalidita©nel©mezzo©di©gravame©
deriva©che©una©nullita©non©dedotta©viene©superata©dall'intervento©del©giudica-
to©(20).©

La©nullita©infatti,©esprimendo©la©irregolarita©di©un©atto,©e©tale©finche¨il©
procedimento©perduri©e©non©anche©oltre©la©sua©conclusione.©

L'effetto©sanante©del©giudicato©e©tuttavia©stato©eccepito©dalla©Corte©nel©
caso©di©specie©senza©pero©che©la©parte©avesse©potuto©in©alcun©modo©rilevare©
le©nullita©(si©e©detto©infatti©come©ogni©tentativo©di©trovare©uno©strumento©pro-
cessuale©idoneo©si©sia©rivelato©fallimentare).©

Viene©dunque©da©chiedersi©se©sia©possibile©riscontrare©in©tale©sentenza©il©
carattere©di©nullita©senza©che©peraltro©esso©sia©associato©al©generale©carattere©
di©rilevabilita©proprio©del©regime©delle©nullita©.©

Cio©sarebbe©paradossale©giacche¨col©giudicato©si©verrebbe©a©sanare©un©
vizio©che©alle©parti©non©e©dato©rilevare©nel©corso©del©processo.©

L'istituto©della©sanatoria©e©infatti©strettamente©connesso©all'inerzia©delle©
parti,©essendo©prescritto©laddove©queste©ultime©non©esperiscano©gli©ordinari©
mezzi©di©impugnazione.©

gli©atti©consecutivi©e©dunque©la©sentenza©resa©nel©medesimo©giudizio;©cfr.©ancora,©Cass.©Pen.,©
sez.©V,©6©luglio©1984,©in©Cass. 
Pen.,©1986,©948,©in©cui,©in©tema©di©omessa©notifica©al©difensore©
di©fiducia©della©data©fissata©per©il©dibattimento©di©secondo©grado,©ai©sensi©dell'art.©410©
c.p.p.,©si©riscontra©una©nullita©assoluta©in©quanto©la©nomina©di©un©difensore©d'ufficio©disposta©
nel©dibattimento©non©elimina©il©pregiudizio,©sotto©il©profilo©della©tutela©del©diritto©alla©difesa,©
derivante©dalla©mancata©partecipazione©del©difensore.©

(20)©Cfr.©Cass.©Civ.,©sez.©I,©8©ottobre©1993,©n.©10011,©in©Giust. 
civ. 
Mass.,©1993,©1454;©Cass.©
Civ.,©sez.©I,©25©giugno©2002,©n.©9258,©in©Giust. 
civ., 
Mass.,©1091;©Cass.Pen.,©sez.V,©24©febbraio©
1987,©in©Cass. 
Pen.,©1988,©1658.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Per¨superare¨l'ostacolo¨della¨non¨rilevabilita©¨,¨e¨il¨conseguente¨effetto¨
sanante¨del¨giudicato,¨bisognerebbe¨negare¨che¨la¨sentenza¨emessa¨senza¨la¨
regolare¨costituzione¨del¨rapporto¨processuale¨sia¨ascrivibile¨al¨novero¨delle¨
sentenze¨nulle,¨trattandosi¨piuttosto¨di¨sentenza¨inesistente.¨

La¨categoria¨dell'inesistenza¨consegue¨naturalmente¨al¨principio¨di¨tas-
sativita©¨delle¨cause¨di¨nullita©¨e¨della¨loro¨generica¨sanabilita©.¨

Esistono¨infatti¨altre¨cause¨di¨invalidita©¨di¨un¨atto,¨piu©¨gravi¨di¨quelle¨per¨
le¨quali¨e©¨prevista¨la¨nullita©¨assoluta,¨e¨che¨necessariamente¨devono¨trovare¨
tutela¨nell'ordinamento.¨

La¨funzione¨cui¨e©¨deputata¨la¨cosiddetta¨ûinesistenzaý¨di¨un¨atto¨e©¨quella¨
di¨superare¨lo¨sbarramento¨preclusivo¨dovuto¨all'intervento¨del¨giudicato.¨

Un¨atto¨inesistente¨infatti¨e©¨un¨non-atto¨e¨come¨tale¨puo©¨essere¨privato¨
della¨sua¨consistenza¨dal¨momento¨che¨un¨giudicato¨simile¨sarebbe¨solo¨
apparente.¨

L'assenza¨dei¨presupposti¨legali¨su¨cui¨si¨dovrebbe¨fondare¨la¨decisione¨
puo©¨essere¨dunque¨rilevata¨in¨ogni¨tempo¨ed¨in¨qualsiasi¨sede(21).¨

L'inesistenza¨infatti¨e©¨vista¨dall'ordinamento¨come¨assenza¨dei¨requisiti¨
minimi¨richiesti,¨quindi¨un¨vizio¨tale¨da¨escludere¨anche¨l'ipotesi¨di¨nullita©¨
assoluta¨(caso¨in¨cui¨l'atto,¨seppure¨affetto¨da¨vizi,¨possiede¨quel¨minimo¨
richiesto¨dall'ordinamento¨affinche¨si¨producano¨determinati¨effetti).¨

L'assenza¨di¨tali¨requisiti¨impedisce¨addirittura¨che¨essi¨siano¨ricono-
sciuti¨come¨atti¨processuali,¨dunque¨inidonei¨a¨produrre¨gli¨effetti¨propri¨che¨
la¨legge¨ad¨essi¨connette.¨

Se¨questo¨e©¨il¨caso¨(cioe©¨se¨si¨tratta¨di¨inesistenza¨della¨sentenza)¨il¨rime-
dio¨esperibile¨e©¨l'incidente¨d'esecuzione(22).¨

Il¨procedimento¨d'esecuzione¨si¨innesta¨infatti¨sulla¨validita©¨del¨titolo¨da¨
portare¨ad¨esecuzione;¨validita©¨la¨cui¨esistenza¨va¨accertata¨dal¨giudice¨dell'e-
secuzione¨ex 
art.¨666¨c.p.p.¨

Tale¨verifica¨deve¨sussistere¨anche¨sulle¨sentenze¨divenute¨inoppugnabili¨
che¨si¨ritengono¨affette¨da¨vizi¨cos|©¨gravi¨da¨rendere¨la¨decisione¨tamquam 
non 
esset. 


Non¨trattandosi¨di¨un¨vizio¨endoprocessuale,¨ma¨di¨una¨causa¨di¨inesi-
stenza¨dell'atto,¨il¨giudicato¨puo©¨essere¨rimesso¨in¨discussione¨tramite¨l'i-
stanza¨di¨incidente¨d'esecuzione.¨

La¨Corte¨ha¨tuttavia¨rigettato¨anche¨questo¨mezzo¨di¨eccezione,¨rite-
nendo¨che¨si¨trattasse¨piuttosto¨di¨nullita©¨e¨non¨invece¨di¨inesistenza¨della¨
sentenza.¨

La¨sentenza¨emessa¨sarebbe¨dunque¨stata¨affetta¨da¨un¨vizio¨endopro-
cessuale,¨non¨rilevato¨e¨sanato,¨per¨il¨principio¨della¨conversione¨delle¨cause¨
di¨nullita©¨nei¨mezzi¨di¨gravame,¨con¨il¨passaggio¨in¨giudicato¨della¨decisione¨
finale.¨

(21)¨Cfr.¨Cass.¨Pen.,¨sez.¨V,¨24¨febbraio¨1987,¨in¨Cass. 
Pen.,¨1988,¨1658;¨Cass.¨Pen.,¨sez.¨II,¨
15¨novembre¨1986,¨in¨Cass. 
Pen.,¨1988,¨1871;¨Cass.¨Pen.,¨2¨settembre¨1985,¨in¨Cass. 
Pen.,¨
1986,¨498;¨Cass,¨sez.¨VI,¨30¨marzo¨1999,¨n.¨4069.¨
(22)¨Cfr.¨Cass.,¨S.U.,¨20¨novembre¨1985,¨n.¨13,¨in¨cui¨la¨Corte¨afferma¨come¨rimedio¨
alternativo¨all'incidente¨d'esecuzione,¨quello¨della¨correzione¨di¨errore¨materiale.¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

La©questione©e©dunque©a©monte:©l'ordinamento©non©appresta©alcun©rime-
dio©idoneo©a©far©valere©la©suddetta©nullita©,©con©palese©contraddizione©interna©
per©contrasto©con©i©principi©fondanti,©di©cui©non©viene©in©tal©modo©garantita©
l'effettivita©.©

Tale©paradosso©puo©trovare©soluzione©solo©in©una©declaratoria©di©illegit-
timita©costituzionale©dell'art.©395©n.©4©c.p.c.©laddove©questo©fosse©interpretato©
restrittivamente,©oppure©in©una©pronuncia©della©Corte©di©Strasburgo©che©rilevi©
la©lacuna©(ed©eventualmente©disponga©il©risarcimento©del©danno).©

La©stessa©Corte©Europea©accoglie©(ex 
art.©80©Reg.©proc.)©una©portata©ben©
piu©ampia©dell'istanza©di©revisione©di©una©sentenza©che,©al©contrario©della©
stretta©tassativita©che©domina©il©panorama©interno,©e©ammessa©ogniqualvolta©
si©venga©a©conoscenza©di©un©ûfatto©che,©per©sua©natura,©avrebbe©potuto©eserci-
tare©una©influenza©decisiva©sulla©sorte©di©un©caso©gia©definito©e©che,©al©
momento©della©sentenza,©era©sconosciuto©alla©Corte©e©non©poteva©essere©
ragionevolmente©conosciuto©da©una©parteý.©

Tale©interpretazione©appare©senz'altro©piu©conforme©alla©struttura©garan-
tisca©dell'ordinamento,©nonche¨©rimedio©necessario©contro©eventuali©falle©del©
sistema.©

Avv. 
Massimo 
Bachetti 
Dott.ssa 
Martina 
Sinisi 


Corte 
di 
Cassazione, 
ordinanza 
27 
luglio 
2000. 


û(omissis). 
Considerato©che©il©ricorrente©ha©chiesto©la©correzione©dell'errore©materiale,©
per©aver©la©Corte©di©legittimita©pronunciato©l'ordinanza©impugnata,©nonostante©l'evidente©
esistenza©di©un©vizio©del©contraddittorio,©per©non©essere©stato©notificato©l'avviso©della©fissa-
zione©dell'udienza©in©Camera©di©Consiglio,©al©ricorrente©personalmente©ed©al©difensore©d'uffi-
cio,©ignorando©l'Avvocatura©Generale©dello©Stato,©costituita©quale©difensore©di©fiducia;©

Ritenuto©che,©per©il©principio©di©definitivita©delle©decisioni©della©Corte©Suprema,©(v.©
Cass.,©sez.©VI,©9©ottobre©1998,©n.©02676©e©Cass.,©sez.©I,©31©gennaio©1996,©n.©06037),©agli©even-
tuali©errori©processuali©o©sostanziali©che©si©verifichino©nel©corso©del©giudizio©di©Cassazione,©
non©puo©porsi©rimedio©mediante©il©ricorso©alla©procedura©di©correzione©degli©errori©materiali,©
prevista©dall'art.©130©c.p.p.,©non©potendosi©equiparare©tale©istituto©con©quello,©del©tutto©
diverso©quanto©a©presupposti©ed©effetti,©della©revocazione;©

Considerato©che©il©ricorso©va©dichiarato©inammissibile©con©il©conseguente©obbligo©del©
ricorrente©a©pagare©le©spese©del©procedimento©ed©a©versare©alla©Cassa©delle©ammende©la©
somma©equitativamente©fissata,©in©ragione©dei©motivi©dedotti,©nella©misura©di©lire©500.000©
(omissis)ý. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ûLegge 
Pinto» 
e 
controversie 
tributarie 


(CortediCassazione,sezioneprimacivile,sentenza17giugno2004n. 
11350). 


Con©la©sentenza©in©rassegna©la©Corte©di©Cassazione©ha©escluso©che©la©
disciplina©dell'equa©riparazione©per©il©mancato©rispetto©del©termine©ragione-
vole©di©durata©del©processo©sia©operante©nella©materia©tributaria©quando©
non©si©faccia©questione©di©un©ûdiritto©civileý©o©di©una©controversia©di©natura
penale.©Per©diritto©civile©si©intende©la©situazione©di©diritto©soggettivo©che©il©cit-
tadino©puo©vantare©nei©confronti©dello©Stato©anche©nella©materia©tributaria©
(come©e©nelle©controversie©di©rimborso);©per©materia©penale©si©intende©anche©
la©vicenda©che©abbia©ad©oggetto©l'applicazione©di©sanzioni©tributarie©ove©que-
ste©siano©commutabili©in©misura©detentiva©ovvero©siano,©per©la©loro©gravita©,©
assimilabili©sul©piano©dell'afflittivita©ad©una©sanzione©penale,©giusta©la©simme-
tria©elaborata©dalla©giurisprudenza©CEDU.©

La©soluzione©e©coerente©con©le©premesse©logiche©e©sistematiche,©secondo©
le©quali©l'art.©2©della©legge©n.©89/2001,©attraverso©il©richiamo©all'art.©6©della©
Convenzione©Europea©dei©Diritti©dell'Uomo,©impone©di©interpretare©la©nostra©
legge©tenendo©conto©in©primo©luogo©del©diritto©convenzionale©ûviventeý,©per
come©interpretato©ed©applicato©dalla©giurisprudenza©della©Corte©Europea:©
sul©punto©si©vedano©le©note©sentenze©delle©Sezioni©Unite©della©Corte©di©Cassa-
zione©26©gennaio©2004,©n.©1338©e©coeve(23).©La©giurisprudenza©CEDU©nega©
che©il©contenzioso©tributario©rientri©nell'ambito©dei©ûdiritti©e©obbligazioni©di©
carattere©civile,©malgrado©gli©effetti©patrimoniali©che©necessariamenteprodu-
conoý,©poiche¨la©materia©tributaria©e©di©diritto©pubblico©e©ûfa©parte©del
nucleo©duro©delle©prerogative©della©potesta©pubblicaý:©cos|©sentenza©CEDU©
12©luglio©2001,©affare©Ferrazzini©c/©Italia(24).©

Avv. 
Antonio 
Palatiello 


Corte 
di 
Cassazione, 
sezione 
prima 
civile, 
sentenza 
17 
giugno 
2004, 
n. 
11350 
^Pres. 
G.©Olla©^
Est. 
M.R.©Morelli©^P.M. 
F.©Sorrentino©(conf.)©^Ministero©Economia©e©Finanze©(avv.©
Stato©M.L.©Guida)©c/©D.©C.©I.©(avv.©T.©Carpinella).©

La 
disciplina 
dell'equa 
riparazione 
di 
cui 
alla 
legge 
n. 
89/01 
non 
opera 
in 
materia 
tributa-

ria 
quando 
non 
siano 
coinvolti 
veri 
e 
propri 
diritti 
soggettivi 
del 
cittadino 
e 
non 
si 
controverta

per 
l'applicazione 
di 
sanzioni 
di 
tipo 
penale. 


IlGiudiceitalianodeve,perquantopossibile,interpretarelaleggen. 
89/01inmanieracoe-

rente 
con 
la 
giurisprudenza 
della 
Corte 
Europea 
dei 
Diritti 
dell'Uomo, 
a 
cioò 
essendo 
tenuta 
dal-

l'espresso 
rinvio 
che 
l'art. 
2 
della 
ricordata 
legge 
opera 
all'art. 
6 
della 
Convenzione 
Europea 


dei 
Diritti 
dell'Uomo. 


û(omissis) 
Motivi 
della 
decisione 
1.©^La©questione©sottesa©al©motivo©impugnatorio©del-
l'Avvocatura©di©Stato©^se©sia,©o©non,©applicabile©anche©ai©giudizi©in©materia©tributaria©la©
disciplina©dell'equa©riparazione,©per©ûmancato©rispetto©del©termine©ragionevole©di©cui©
all'art.©6,©½©1,©della©CEDU.ý,©quale©introdotta©dagli©artt.©2©ss.©della©legge©n.©89/2001©^va
risolta©in©senso©negativo©per©le©ragioni©e©nei©limiti©di©cui©appresso©si©dira©.©

Conducono©convergentemente©infatti©a©tale©soluzione:©

a) 
la©considerazione©del©collegamento©genetico 
(quale©reiteratamente©sottolineato©
pure©nei©lavori©preparatori)©efunzionale 
(testualmente©ed©univocamente©postulato©dall'art.©2)©
della©citata©legge©nazionale©con©la©Convenzione©Europea©dei©Diritti©dell'Uomo;©

(23)©In©questa 
Rassegna,©gennaio-marzo©2004,©276.©
(24)©In©questa 
Rassegna,©gennaio-dicembre©2001,©124.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

b)©il©valore©conformativo,©in©termini©di©diritto©vivente©(o©del©c.d.©valore©di©cosa©inter-
pretata)©che©riveste©la©giurisprudenza©della©Corte©di©Strasburgo,©relativamente©alla©defini-
zione©e©delimitazione©della©portata©applicativa©della©fattispecie©disciplinata©dalla©norma©
europea©(art.©6,©½©1©cit.),©alla©cui©violazione,©appunto,©il©nostro©legislatore©ha©inteso©porre©
rimedio©con©il©meccanismo©riparatorio©che©qui©viene©in©discussione;©

c)©le©citate©indicazioni©emergenti©dalla©giurisprudenza©di©quella©Corte©Europea©(anche©
di©recente©ribadite)©nel©senso©della©non©estensibilita©del©campo©di©applicazione©dell'art.©6,©½©1©
CEDU©alle©controversie©tra©il©cittadino©ed©il©Fisco,©aventi©ad©oggetto©provvedimenti©imposi-
tivi.©

1.1.©^Come©riassuntivamente©infatti©ricordato©anche©nelle©recenti©pronunzie©delle©
Sezioni©Unite©nn.©1338©e©1340©del©2004,©l'approvazione©della©legge©n.©89/01©(o©c.d.©legge©
Pinto)e©stata©determinata©dalla©necessita©di©prevedere©un©rimedio©giurisdizionale©interno©
contro©le©violazioni©relative©alla©durata©dei©processi©in©modo©da©realizzare©quel©principio©di©
sussidiarieta©dell'intervento©della©Corte©di©Strasburgo,©sul©quale©si©fonda©il©sistema©europeo©
di©protezione©dei©diritti©dell'uomo©e©dal©quale©deriva©che©gli©Stati©che©hanno©ratificato©la©
CEDU©debbano©riconoscere©a©tali©diritti©una©ûprotezione©effettiva©(art.©13CEDU)©ecioe©tale©
da©porre©rimedio©[alle©eventuali©loro©violazioni]©senza©necessita©che©si©adisca©la©Corte©di©Stra-
sburgoý.©
Un©tale©rimedio©in©precedenza©non©esisteva©nell'ordinamento©italiano,©con©la©conse-
guenza©che©i©ricorsi©contro©l'Italia©per©violazione©dell'art.©6©della©CEDU©avevano©ûintasatoý©
(e©il©termine©usato©dal©relatore©Follieri©nella©seduta©del©Senato©del©28©settembre©2000)©il©giu-
dice©europeo.©Rilevava©la©Corte©di©Strasburgo,©prima©della©legge©n.©89/01,©che©le©dette©ina-
dempienze©dell'Italia©ûriflettono©una©situazione©che©perdura,©alla©qualenon©si©e©ancora©rime-
diato©e©per©la©quale©i©soggetti©a©giudizio©non©dispongono©di©alcuna©via©di©ricorso©interna.©
Tale©accumulo©di©inadempienze©e©pertanto©costitutivo©di©una©prassi©incompatibile©con©la©
Convenzione©(quattro©sentenze©della©Corte©in©data©28©luglio©1999,©su©ricorsi©di©Bottazzi,©Di©
Mauro,©Ferrari).©

La©legge©89/01©ha©cos|©dunque©posto©riparo©a©quelle©precedenti©inadempienze©dell'Italia,©
restituendo©all'intervento©della©Corte©Europea©il©carattere©suo©proprio©di©sussidiarieta©(e©
non©di©supplenza)©rispetto©all'intervento©interno.©

Da©cio©la©perfetta©simmetria©di©contenuto©della©norma©nazionale©rispetto©alla©prescri-
zione©comunitaria,©nel©senso©e©per©la©ragione©(chiaramente©esplicitati©nei©lavori©preparatori:©
vd.©Relazione©alla©legge©Pinto,©in©atti©Senato,©n.©3813©del©16©febbraio©1999)che©il©meccani-
smo©riparatorio©introdotto©dal©legislatore©italiano©nel©2001©mira©ad©assicurare©al©ricorrente©
ûuna©tutela©analoga©a©quella©che©egli©riceverebbe©nel©quadro©della©istanza©internazionaleý,©
poiche¨il©riferimento©diretto©all'art.©6©(quale©all'uopo©inserito©nel©testo©dell'art.©2©della©legge©
89/01),©consente©di©trasferire©sul©piano©interno©ûi©limiti©di©applicabilita©della©medesima©dispo-
sizione©esistenti©sul©piano©internazionaleý.©

1.2.©^Questa©simmetria©tra©i©due©piani©(interno©ed©internazionale)©di©tutela©dei©diritti©
dell'uomo©^coessenziale,©come©detto,©all'attuazione©del©principio©di©sussidiarieta©che©deve©
ricondurli©a©sistema©^si©realizza,©appunto,©conformando©la©fattispecie©violativa©cui©e©ricolle-
gata©l'equa©riparazione©ex©lege©89/01©a©quella©disegnata©dalla©norma©comunitaria©di©riferi-
mento,©come©in©concreto©(quest'ultima)©attraverso©l'esegesi©della©Corte©di©Strasburgo,©atteso©
che©^come©pure©precisato©nei©richiamati©recenti©arresti©delle©S.U.©^poiche¨ilfatto©costitutivo©
del©diritto©attribuito©dalla©legge©n.©89/2001©consiste©in©una©determinata©violazione©della©CEDU,©
spettaalGiudicedella©CEDUindividuare©tuttiglielementiditalefattogiuridico©che,pertanto,©

finisceperessereûconformatoýdallaCortediStrasburgo,©lacuigiurisprudenzasiimpone,per©

quanto©attiene©alla©applicazione©della©legge©n.©89/2001,©ai©giudici©italiani.©

1.3.©^Ora,©appunto,©con©riguardo©al©quesito©esegetico©posto©dal©ricorso©in©esame,©la©
Corte©dei©Diritti©dell'Uomo,©dopo©aver©premesso©che©la©nozione©di©controversia©in©materia©
civile©e©di©controversia©in©materia©penale©(in©relazione©e©nei©limiti©delle©quali©e©tutelato©dal-
l'art.©6,©½©1©CEDU©il©diritto©alla©ragionevole©durata©del©processo)©va©determinata©ûin©modo©
autonomoý©da©essa©Corte,©poiche¨qualsiasi©altra©soluzione©rischierebbe©di©portare©a©risultati©
incompatibili©con©l'oggetto©e©la©portata©della©Convenzione©(vd.©Sentenza©in©cause©Konig©c/©
Repubblica©Federale©di©Germania©del©28©giugno©1978©^Baraona©c/©Portogallo©dell'8©luglio©
1987©^Maaonia©c/©Francia©n.©39652/1998©^Pierre©Bloch©c/©Francia©del©21©ottobre©1997)©h
a©gia©poi©avuto,©a©tale©fine,©occasione©di©escludere©che©rientrino©nella©sfera©di©applicazione©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

della©Convenzione©le©controversie©relative©ad©obbligazioni,©pur©di©natura©patrimoniale,©che
ûrisultino©da©una©legislazione©fiscaleý©ed©attengano,©invece©che©a©diritti©di©natura©civile,©a©
doveri©civici©ûimposti©in©una©societa©democraticaý©(vd.©Schontene©Meldrum©c/©Paesi©Bassi©
del©9©dicembre©1994).©Mentre©con©la©piu©recente©sentenza©Ferrazzini©c/©Italia©del©12©luglio©
2001©quella©stessa©Corte©^ripropostasi©di©(e©dopo©aver©provveduto©a)©ûverificareý,©alla©luce©
dei©cambiamenti©interventi©nella©societa©con©riguardo©alla©tutela©concessa©agli©individui©nei©
loro©rapporti©con©lo©Stato,©se©il©campo©di©applicazione©dell'art.©6,©½©1©CEDU©dovesse©o©meno©
estendersi©alle©vertenze©relative©alla©legittimita©dei©provvedimenti©dell'Amministrazione©
finanziaria©^ha©ancora©una©volta©ribadito©la©estraneita©ed©irriducibilita©delle©suddette©ver-
tenze©al©quadro©di©riferimento©delle©liti©in©materia©civile,©cui©ha©riguardoilpiu©volte©citato©
art.©6©CEDU.©Ed©ha©all'uopo©sottolineato©che©ûle©evoluzioni©verificatesi©nelle©societa©demo-
cratiche©non©riguardano©la©natura©essenziale©dell'obbligazione©per©gli©individui©di©pagare©le©
tasseý©poiche¨ûlamateriafiscalefaparteancoradelnucleo©duro©delleprerogativedellapotesta©

pubblicaý.©

2.©^Dacio©,©quindi,©la©conclusione,©per©quel©che©qui©rileva,©che©l'equa©riparazione©previ-
sta©dalla©legge©nazionale©per©la©violazione©dell'art.©6,©½©1©CEDU©non©e©riferibile©alla©eventuale©
eccessiva©protrazione©della©durata©di©controversie,©involgenti©la©potesta©impositiva©dello©
Stato,©che©da©quadro©di©tutela©della©norma©comunitaria©restano,©per©come©visto,©escluse.©
3.©^Ne¨e©sostenibile©che©siffatta©conclusione©sia©contraddetta©dalla©previsione©dell'art.©3©
della©legge©89/01,©che©include,©tra©i©soggetti©legittimati©passivi©rispetto©all'azione©di©ripara-
zione,©anche©il©Ministero©delle©Finanze©quando©si©tratti©di©procedimenti©tributari.©Detta©
ultima©disposizione©^che©per©la©sua©natura©di©norma©processuale©attinente©alleforme©di©eser-
cizio©del©diritto©non©potrebbe©immutare©ed©ampliare©i©contenuti©della©tutela,©quale©definita©e©
circoscritta©dalla©normativa©di©portata©sostanziale©di©cui©al©precedente©art.©2©legge©cit.©va©
letta,©infatti,©in©modo©assolutamente©coerente©con©il©complessivo©impianto©sistematico©della©
legge©nazionale©e©della©Convenzione,©nel©senso©della©sua©riferibilita©a©quelle©(e©soltanto©a©
quelle)©controversie©di©competenza©del©giudice©tributario,©che©siano©riferibili:©
a)©alla©materia©civile,©in©quanto©riguardanti©pretese©del©contribuente©che©non©inve-
stano©la©determinazione©del©tributo©ma©solo©aspetti©a©questa©consequenziali,©come©nel©caso,©
ad©esempio,©del©giudizio©di©ottemperanza©ad©un©giudicato©del©giudice©tributario©ex©art.©70©
d.leg.©546/1992©od©in©quello©(anch'esso©di©competenza©di©quel©Giudice©come©rammentato©
da©S.U.©18208/03)©di©giudizio©vertente©sull'individuazione©del©soggetto©di©un©credito©di©impo-
sta©non©contestato©nella©sua©esistenza;©
b)©alla©materia©penale,©intesa©quest'ultima©^secondo©la©ûnozione©autonomaý©elabo-
rata©anche©per©tal©profilo©dalla©giurisprudenza©della©CEDU,©di©cui©il©giudice©nazionale©deve©
tener©conto©^come©comprensiva©anche©delle©controversie©relative©alla©applicazione©di©san-
zioni©tributarie,©ove©queste©siano©commutabili©in©misure©detentive©ovvero©siano,©per©la©loro©
ûgravita©ý,©assimilabili©sul©piano©della©afflittivita©ad©una©sanction©pe¨nale©(vd.©Affaire©
Janoseviv©c/©Suede©del©23©luglio©2002).©

4.©^Priva©di©concreto©rilievo©e©,©a©questo©punto,©anche©l'argomentazione©della©ricorrente,©
per©cui©nulla©impediva©al©legislatore©nazionale©di©ampliare©l'ambito©di©tutela©predisposto©
dalla©Convenzione,©estendendo©l'equa©riparazione©anche©alle©procedure©tributarie©in©senso©
stretto.©
Quel©che©vincola©l'interprete©e©,©infatti,©non©cio©che©il©legislatore©avrebbe©in©astratto©
potuto©ma©cio©che©effettivamente©esso©ha©in©concreto©voluto©disporre.Edillegislatore©del©
2001©(come©inequivocabilmente©si©e©visto©emergere©dalla©lettera,©dalla©ratio,dal©sistemae©
dalle©finalita©della©legge©n.©89)©ha©inteso©propriamente,©ed©esclusivamente,©far©coincidere©l'a-
rea©di©operativita©dell'equa©riparazione©con©quella©(di©violazione)©delle©garanzie©assicurate©
dalla©CEDU.©

5.©^Ne¨,©la©legge©n.©89/01©^cos|©come©interpretata©in©correlazione©e©piena©sintonia©con©
l'art.©6,©½©1©della©Convenzione©^autorizza©il©dubbio,©adombrato©dal©P.G.©in©udienza,©di©un©
suo©possibile©contrasto©con©il©novellato©art.©111©della©Costituzione©che,©nel©tutelare©a©sua©
volta©la©ragionevole©durata©come©elemento©del©giusto©processo,©fa©riferimento©ad©ogni©tipolo-
gia©di©processo,©non©escluso©quello©tributario.©
Una©siffatta©questione©di©legittimita©costituzionale©sarebbe©infatti,©per©definizione,©
inammissibile©con©riguardo©ai©limiti©istituzionali©della©funzione©sindacatoria©della©Corte©
Costituzionale©in©rapporto©alla©funzione©legislativa,©non©essendo©richiedibile©a©quella©Corte©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

un©intervento©volto©ad©elevare©il©tasso©di©costituzionalita©di©norme©che©siano©(come©si©pro-
spetta©per©quelle©in©esame)©non©integralmente©attuative©e©comunque©non©pienamente©in©sin-
tonia©con©il©precetto©costituzionale.©

In©tal©caso,©invero,©resta©in©premessa©escluso©alcun©vulnus 
alla©Costituzione©e©la©possibile©
correzione©migliorativa©della©norma©^in©direzione©di©una©integrale©o©piu©completa©realizza-
zione©del©valore©costituzionale©^resta©di©esclusiva©competenza©del©legislatore©(Corte©Cost.,©

n.©188/1995).©
6.©^In©conclusione,©deve©escludersi,©in©relazione©all'oggetto©del©processo©a 
quo 
invol-
gente©l'imposizione©tributaria)©che©fosse©in©relazione©alla©durata©dello©stesso©proponibile©
domanda©di©equa©riparazione©ex 
art.©2,©legge©n.©89/01.©
Dal©che©l'accoglimento©del©ricorso©del©Ministero©con©la©conseguente©cassazione©senza©
rinvio©del©decreto©impugnato.©

7.©^Ai©sensi©ed©in©applicazione©del©novellato©art.©384©cod.©proc.©civ.,©la©causa©puo©deci-
dersi©nel©merito,©conseguendo©direttamente©^alla©rilevata©estraneita©della©domanda©al©qua-
dro©normativo©di©tutela©della©citata©legge©n.©89/01©^il©rigetto©della©stessa©(omissis)ý.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In 
tema 
di 
annullamento 
dell'aggiudicazione: 
riflessi 
sul 
contratto 
d'appalto 
stipulato 
per 
la 
realizza-
zione 
di 
opera 
pubblica 
e 
tutela 
risarcitoria. 


(Consiglio 
di 
Stato, 
Sezione 
quarta, 
sentenza 
27 
ottobre 
2003 
n. 
6666). 


1.©^Con©la©sentenza©n.©6666©del©27©ottobre©2003©la©Sezione©IV©del©Con-
siglio©di©Stato,©ponendosi©nel©solco©di©precedenti©pronunzie©dell'Alto©Con-
sesso,©ha©affrontato©la©complessa©tematica©^che©ha©dato©luogo©ad©un©ampio©
dibattito©dottrinale©e©giurisprudenziale©^afferente©i©riflessi©dell'annullamento©
della©aggiudicazione©sul©contratto©d'appalto©eventualmente©concluso,©in©base©
alla©pronunziata©aggiudicazione,©volto©alla©realizzazione©dell'opera©pubblica.©
La©decisione©ha©trattato©anche©delle©connesse©problematiche©giuridiche©p
ur'esse©di©non©poco©momento©^concernenti©la©spettanza©al©Giudice©ammi-
nistrativo©(affermata©in©sentenza)©del©sindacato©sulla©efficacia©e©validita©del©
contratto©d'appalto,©nonche¨i©rapporti©tra©interesse©pubblico©alla©rapida©con-
clusione©dei©lavori©in©forza©del©contratto©gia©stipulato©ed©interesse©della©
impresa©ingiustamente©esclusa©dall'aggiudicazione.©

2.©^Anzitutto,©interessa©qui©focalizzare©l'orientamento©di©fondo©assunto©
dalla©sentenza©de 
qua.©
Ed©invero,©una©prima©massima,©evincibile©dalla©articolata©decisione©in©
esame,©recita©che©ûL'annullamento©dell'aggiudicazione©di©una©gara©per©un©
appalto©pubblico©rende©inefficace©il©contratto©d'appalto©eventualmente©stipu-
lato,©fatti©salvi©i©diritti©acquisiti©dal©contraente©in©buona©fedeý.©

Al©riguardo,©occorre©anzitutto©osservare©che©il©Consiglio©di©Stato©da©
conto,©nel©proprio©iter 
argomentativo,©dei©contrasti©giurisprudenziali©presenti©
in©materia.©

In©argomento©sono©state©formulate©varie©tesi.©

La©giurisprudenza©del©Giudice©ordinario©ritiene©che©l'annullamento©con©
effetti©ex 
tune 
degli©atti©amministrativi©emanati©in©vista©della©conclusione©del©
contratto©^deliberazione©di©contrattare,©bando,©aggiudicazione©^incida©sulla©
sua©validita©,©od©in©quanto©priva©l'Amministrazione©della©capacita©stessa©a©
contrattare©(art.©1425©cod.©civ.)©ovvero©in©quanto©la©volonta©espressa©dall'Am-
ministrazione©viene©ritenuta©viziata©nella©sua©formazione,©determinandosi©
l'annullabilita©del©contratto;©l'annullamento©del©contratto©puo©essere©pronun-
ziato©soltanto©su©richiesta©dell'Amministrazione©contraente,©quale©unica©parte©
interessata©ai©sensi©dell'art.©1441©cod.©civ.,©secondo©cui©ûl'annullamento©del©
contratto©puo©essere©domandato©solo©dalla©parte©nel©cui©interesse©e©stabilito©
dalla©leggeý©(cfr.©Cass.,©21©febbraio©1995,©n.©1885;©Cass.,©8©maggio©1996,©

n.©4269;©Cass.,©30©luglio©2002,©n.©11247;©isolata,©per©la©tesi©della©nullita©,©
Cass.,©9©gennaio©2002,©n.©193).©
La©posizione©del©Giudice©amministrativo©non©coincide©con©quella©del©
Giudice©ordinario.©
Si©legge©in©sentenza©che©ûL'orientamento©prevalente©del©Giudice©ammi-
nistrativo©afferma©la©tesi©della©caducazione©automatica©(cos|©,©Cons.©Stato,©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Sez.©V,©25©maggio©1998,©n.©677,©in©caso©di©annullamento©in©autotutela©dell'ag-
giudicazione;©30©marzo©1993,©n.©435,©che©afferma©il©travolgimento©automatico©
del©contratto©per©effetto©dell'annullamento©giurisdizionale©dell'aggiudica-
zione;©Sez.©VI,©14©gennaio©2000,©n.©244,©muovendo©dal©principio©di©conserva-
zione©degli©atti,©per©cui©la©graduatoria©della©gara©conserva©i©suoi©effetti©per©
il©caso©in©cui©venga©meno©la©prima©aggiudicazione,©afferma©che©l'annulla-
mento©dell'aggiudicazione©in©favore©del©primo©graduato©comporta©l'aggiudi-
cazione©automatica©in©favore©del©secondo©graduato;©di©recente,©Cons.©Stato,©
Sez.©V,©5©marzo©2003,©n.©1218;©Sez.©VI,©14©marzo©2003,©n.©1518).ý©

ûAltro©orientamento©della©Sezione©VI©ritiene©accoglibile©l'impostazione©
tradizionale©relativa©alla©normale©efficacia©caducante©dell'annullamento©del-
l'aggiudicazione©sul©contratto©conseguente,©ma©con©il©temperamento©costi-
tuito©dalla©salvezza©dei©diritti©dei©terzi©in©buona©fede,©in©applicazione©analo-
gica©degli©artt.©23,©2.©comma,©e©25,©2.©comma©c.c.,©applicabili©alla©Pubblica©
Amministrazione©in©quanto©persona©giuridica©ex 
art.©11©stesso©codice©(cfr.©
Cons.©Stato,©30©maggio©2003,©n.©2992).ý©

ûPer©la©tesi©della©nullita©si©e©,©poi,©di©recente©pronunciata©la©Sezione©V©
(cfr.©dec.©13©novembre©2002,©n.©6281)©che,©pero©,©ha©esaminato©il©caso©partico-
lare©della©carenza©di©potere©della©Pubblica©Amministrazione©(rinegoziazione,©
dopo©la©gara,©delle©condizioni©economiche©previste©in©sede©di©aggiudica-
zione).ý©

Ebbene,©nella©sentenza©in©parola©si©opera©una©reiezione©degli©orienta-
menti©precedentemente©ricordati,©viceversa©accogliendosi©una©tesi©finora©
poco©seguita,©vale©a©dire©quella©di©una©ûinefficaciaý©del©contratto©d'appalto©
per©l'esecuzione©dell'opera©pubblica©a©seguito©dell'annullamento©dell'aggiudi-
cazione.©

Si©afferma©che©ûLa©tesi©che©appare©preferibile,©ad©avviso©del©Collegio,©e©
quella©della©mancanza©del©requisito©della©legittimazione©a©contrarre.©

E,©invero,©la©caducazione,©in©sede©giurisdizionale©o©amministrativa,©di©
atti©della©fase©di©formazione,©attraverso©i©quali©si©e©formata©in©concreto©la©
volonta©dell'amministrazione,©da©luogo©alla©conseguenza©di©privare©l'ammini-
strazione©stessa,©con©efficacia©ex 
tunc,©della©legittimazione©a©negoziare...ý.©

ûLa©categoria©che©viene©in©gioco©in©tal©caso©non©e©l'annullabilita©,©ma©l'i-
nefficacia.©E,©infatti,©nei©contratti©ad©evidenza©pubblica©gli©atti©della©serie©
pubblicistica©e©quelli©della©serie©privatistica©sono©indipendenti©quanto©alla©
validita©;©i©primi©condizionano,©pero©,©l'efficacia©dei©secondi,©di©modo©che©il©
contratto©diviene©ab 
origine 
inefficace©se©uno©degli©atti©del©procedimento©
viene©meno©per©una©qualsiasi©causa...ý.©

3.©^L'©arresto©giurisdizionale©e©le©citate©precedenti©pronunzie©del©G.A.©
portano©a©formulare©alcune©riflessioni.©
Una©prima©essenziale©considerazione©attiene©al©fatto©che©l'illegittimita©e©
l'annullamento©degli©atti©del©procedimento©pubblicistico©volto©alla©scelta©del©
contraente©ed©il©venir©meno©dell'aggiudicazione©non©paiono©poter©comportare©
una©carenza©di©legittimazione©dell'Amministrazione©a©contrarre©ed©una©ineffi-
cacia©del©contratto©d'appalto©stipulato.©

Al©riguardo,©si©deve©infatti©osservare©che©l'Amministrazione©era©e©rimane©
pienamente©legittimata,©in©quanto©idonea©a©disporre©ed©obbligarsi,©mediante©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


propria 
dichiarazione 
di 
volontaò 
e 
stipula 
di 
negozio 
giuridico, 
onde 
dar 
corso 
alla 
realizzazione 
dell'opera 
pubblica 
e 
la 
legittimazione, 
sotto 
il 
profilo 
dell'operato 
ûiure 
privatorumý, 
prescinde 
dal 
regolare 
svolgimento 
della 
fase 
di 
evidenza 
pubblica. 


Il 
contratto 
concluso 
appartiene 
alla 
tipologia 
degli 
atti 
negoziali 
ed 
eò 
disgiunto 
dal 
diverso 
e 
prodromico 
procedimento 
pubblicistico 
relativo 
al 
meccanismo 
giuridico 
di 
scelta 
del 
contraente, 
non 
reagente 
di 
per 
se 
stesso 
sul 
negozio 
stipulato. 


Le 
posizioni 
che, 
dall'annullamento 
della 
aggiudicazione, 
fanno 
discen-
dere 
la 
nullitaò 
, 
la 
caducazione 
automatica 
o, 
come 
visto, 
l'inefficacia 
del 
con-
tratto 
d'appalto, 
devono 
istituire 
e 
postulare, 
dunque, 
una 
pregnante 
conta-
minazione 
senza 
mediazioni 
tra 
procedimento 
amministrativo 
e 
negozio, 
tra 
atti 
provvedimentali 
e 
fattispecie 
contrattuale. 


L'evenienza 
concreta, 
pero©
sembra 
piuttosto 
appalesare 
che, 
a 
seguito 
dei 
difetti 
affliggenti 
la 
fase 
procedimentale 
e 
l'aggiudicazione, 
la 
volontaò 
del-
l'Amministrazione 
e 
la 
sua 
determinazione 
di 
contrattare 
si 
eò 
formata 
in 
modo 
non 
corretto. 


Ed 
invero, 
la 
prossimitaò 
ad 
una 
situazione 
di 
dichiarazione 
contrattuale 
dell'Amministrazione 
affetta 
da 
vizio 
della 
volontaò 
appare 
evidente, 
pur 
mantenendo 
la 
casistica 
di 
che 
trattasi 
una 
sua 
specificitaò 
. 


In 
argomento, 
l'ordinamento 
civilistico 
fornisce 
un 
supporto 
normativo 
che 
puoò 
orientare 
nella 
problematica 
che 
ne 
occupa. 


Si 
tratta 
della 
disciplina 
contemplata 
dal 
codice 
civile 
in 
tema 
di 
associa-
zioni 
e 
fondazioni 
e 
che 
deve 
ritenersi 
senz'altro 
applicabile 
anche 
alla 
Pub-
blica 
Amministrazione, 
in 
quanto 
persona 
giuridica 
ex 
art. 
1l 
cod. 
civ., 
e 
quindi 
assoggettata 
anche 
alle 
fondamentali 
norme 
civilistiche 
che 
regolano 
l'attivitaò 
delle 
persone 
giuridiche. 


Per 
vero, 
e 
per 
quanto 
qui 
interessa, 
dall'art. 
23 
cod. 
civ. 
emerge 
che 
il 
rimedio 
espressamente 
consentito 
a 
fronte 
di 
ûdeliberazioni 
dell'assemblea 
contrarie 
alla 
legge, 
all'atto 
costitutivo 
o 
allo 
Statuto» 
eò 
quello 
dell' 
ûannulla-
mento 
su 
istanza 
degli 
organi 
dell'enteý. 


E 
cioò 
^si 
badi 
^anche 
al 
cospetto 
di 
violazioni 
che 
potrebbero 
giustifi-
care 
la 
diversa 
piuò 
grave 
sanzione 
della 
nullitaò 
. 


ûL'annullamento 
della 
deliberazione 
non 
pregiudica 
i 
diritti 
acquistati 
dai 
terzi 
di 
buona 
fede 
in 
base 
ad 
atti 
compiuti 
in 
esecuzione 
della 
delibera-
zione 
medesima» 
(art. 
23, 
comma 
2). 


Da 
tali 
previsioni 
(ed 
altres|ò 
dall'art. 
25 
del 
cod. 
civ.) 
sembra 
poter 
emer-
gere 
un 
indice 
normativo 
per 
affermare 
che, 
a 
fronte 
di 
determinazioni 
con-
trattuali 
viziate 
dell'Amministrazione, 
scaturenti 
da 
illegittimitaò 
riconnesse 
alla 
fase 
pubblicistica 
di 
scelta 
del 
contraente 
od 
all'aggiudicazione 
con 
con-
seguente 
annullamento 
pronunziato 
dai 
competenti 
organi 
giurisdizionali, 
il 
rimedio 
disegnato 
dall'ordinamento 
di 
diritto 
comune 
sia 
quello 
di 
potersi 
richiedere, 
dall'Amministrazione 
medesima, 
l'annullamento 
del 
negozio 
sti-
pulato, 
salvi 
i 
diritti 
acquisiti 
dai 
terzi 
di 
buona 
fede. 


Del 
resto, 
va 
sottolineato 
che 
il 
richiamo 
alle 
disposizioni 
civilistiche 
de 
quibus 
eò 
effettuato 
anche 
dalla 
sentenza 
che 
si 
annota, 
ma 
limitato 
alla 
rile-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

vanza©della©salvezza©dei©terzi©di©buona©fede;©ed©anzi,©viene©in©effetti©affermata©
la©tutela©dei©diritti©acquisiti©dalla©ditta©che©in©buona©fede©ha©gia©contrattato©
con©l'Amministrazione©(che©tuttavia©non©e©propriamente©un©ûterzoý).©

D'altro©canto,©va©fatto©presente©ed©e©significativo©che,©pur©dopo©gli©inter-
venti©legislativi©degli©anni©1998-2000,©la©Suprema©Corte©di©Cassazione©ha©
riaffermato©il©proprio©orientamento©favorevole©a©ravvisare©una©volonta©nego-
ziale©viziata©dall'Amministrazione©a©seguito©delle©illegittimita©del©prodromico©
procedimento©amministrativo,©con©conseguente©annullabilita©del©contratto.©

ûLa©deliberazione©di©concludere©il©contratto©da©parte©dei©competenti©
organi©dell'ente©attiene©alla©fase©preparatoria©e©riguarda©il©processo©(pur©esso©
disciplinato©dalle©regole©c.d.©dell'evidenza©pubblica)©di©formazione©della©
volonta©dell'ente©di©addivenirvi.ý©

ûL'eccesso©di©potere©dell'organo©avente©rilevanza©esterna©si©traduce©in©
vizio©del©consenso©dell'ente©ed©importa©l'annullabilita©del©contratto.©La©quale©
tuttavia©deve©essere©fatta©valere©in©via©di©azione,©ai©sensi©dell'art.©1441,©
comma©1,©c.c.,©ovvero©di©eccezione,©ai©sensi©dell'art.©1442,©comma©1,©c.c.©
esclusivamente©dall'ente©pubblicoý©(Cass.,©Sez.©I,©sent.©30©luglio©2002,©

n.©11247©non©citata©nella©decisione©in©rassegna).©
Anche©alcuni©TAR,©ed©in©particolare©il©TAR©Lombardia,©da©ultimo©con©
la©sentenza©della©Sez.©III©^n.©3738©del©9©maggio©2001,©nonche¨il©TAR©Puglia©
^Lecce©^Sez.©II©^sent.©n.©746©del©28©febbraio©2001,©propendono©a©far©pro-
prio©l'indirizzo©del©Giudice©ordinario.©

Peraltro,©l'orientamento©su©menzionato©della©Cassazione©puo©trovare©
aggancio©anche©alla©ricordata©disciplina©ex 
art.©23©cod.©civ.,©comportante©la©
tutela©dei©terzi©di©buona©fede,©invece©sempre©esclusa©a©mente©dell'art.©1445©
cod.©civ.©nella©diversa©ottica©di©una©radicale©carenza©della©capacita©dell'Am-
ministrazione©a©contrattare©ex 
art.©1425©del©cod.©civ.©

4.©^Osservato©quanto©sopra,©occorre©comunque©riscontrare©che,©come©
da©piu©parti©avvertito,©le©opzioni©ermeneutiche©da©operarsi©in©materia©devono©
derivare,©oltre©che©da©considerazioni©strettamente©giuridiche,©anche©da©una©
valutazione©degli©interessi©in©gioco,©da©cui©pure©non©deve©prescindersi.©
Viene©cos|©anzitutto©in©luce©l'interesse©dell'Amministrazione©ad©utilizzare©
convenientemente©la©procedura©di©scelta©del©contraente©e©ad©ottenere©il©
miglior©equilibrio©tra©costi©e©qualita©.©

Vi©e©poi©l'interesse©del©contraente©con©l'Amministrazione,©che©intende©
conseguire©il©divisato©utile©e©completare©quel©rapporto©gia©instaurato©con©
l'Amministrazione©medesima.©

Vi©e©ancora©l'interesse©del©ricorrente©a©far©valere©i©vizi©del©procedimento©
ed©a©conseguire,©secondo©un©atteggiarsi©volta©a©volta©diverso©in©base©alla©con-
creta©casistica,©l'aggiudicazione©dell'intero©contratto©od©il©risarcimento©per©
equivalente©del©relativo©profitto,©od©il©risarcimento©parziale©unito©alla©stipula©
del©contratto©in©ordine©a©quel©segmento©dal©rapporto©ancora©da©eseguire,©o©
la©partecipazione©alla©gara©da©cui©era©stato©ingiustamente©escluso,©o©infine©
la©riedizione©ex 
novo 
della©procedura.©

Ebbene,©la©tendenza©di©cui©e©espressione©la©decisione©in©questione©del©
Consiglio©di©Stato©e©mossa©dalla©condivisibile©esigenza©di©ûgiustizia©sostan-
zialeý©ed©ûeffettivita©della©tutelaý,©per©cui©si©rileva©che©la©ûtesi©tradizionale©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

della©annullabilita©del©contratto,©a©ben©vedere,©finisce©con©il©vanificare©la©
tutela©del©soggetto©controinteressato,©il©quale,©pur©avendo©ottenuto©ragione©
davanti©al©Giudice©amministrativo,©ove©il©contratto©sia©stato©gia©concluso,©
resta©privo©di©alcun©risultato©praticamente©utile,©non©essendo©in©grado©di©sod-
disfare©la©propria©aspirazione©finale©ad©essere©il©contraenteý.©

Tuttavia,©nella©disamina©degli©interessi©in©campo©nelle©vicende©di©che©
trattasi©rimane©come©sullo©sfondo,©ma©non©e©meno©incidente©e©non©puo©essere©
svalutato,©l'interesse©pubblico©e©della©collettivita©direttamente©coinvolta©alla©
fruizione©dell'opera©pubblica©a©che©vi©sia©non©solo©una©certezza©giuridica©di©
assetti©consolidati©nella©realizzazione©dei©lavori,©ma©altres|©che©l'esecuzione©
dell'opera©pubblica©avvenga©senza©ritardi©e©compromissioni©dovute©ad©esiti©
giurisdizionali©intervenuti©s|©con©effetti©retroattivi,©ma©di©fatto©expost,©a©con-
tratto©d'appalto©stipulato©ed©in©corso©di©esecuzione.©

Ovviamente,©il©segnalato©interesse©e©tanto©piu©intenso©quanto©piu©ampia©
e©la©divaricazione©temporale©tra©sentenza©e©contratto©e©fase©di©esecuzione©rag-
giunta©dello©stesso.©

Al©riguardo,©non©puo©sottacersi©che,©com'e©noto,©il©legislatore©ha©rite-
nuto©di©dare©espressa©protezione©e©rango©normativo©alla©predetta©esigenza©
nell'art.©14©del©D.Lg.©n.©190©del©2002,©con©cui©si©esclude©che©l'annullamento©
dell'aggiudicazione©comporti©la©caducazione©(la©norma©la©definisce©ûrisolu-
zioneý)©del©contratto©nel©frattempo©stipulato©dall'Amministrazione.©

La©disposizione©e©stata©letta©dal©Consiglio©di©Stato,©nella©pronunzia©in©
parola,©quale©segno©di©una©volonta©derogatoria©manifestata©dal©legislatore©
nel©particolare©settore©delle©infrastrutture©ûstrategicheý.©

Comunque,©il©medesimo©Alto©Consesso,©consapevole©dell'interesse©da©
ultimo©sopra©evidenziato,©ha©risolto©in©sentenza©la©problematica©giuridica©
che©ne©deriva,©inerente©il©bilanciamento©delle©esigenze©compresenti,©fissando©
il©principio©enucleabile©nella©seguente©massima:©ûNel©caso©di©annullamento©
dell'aggiudicazione©di©un©appalto©pubblico,©il©Giudice©amministrativo,©se©
ritiene©preminente©l'interesse©pubblico©ad©una©rapida©conclusione©dei©lavori,©
ai©sensi©dell'art.©2058©c.c.©puo©mantenere©fermo©il©contratto©d'appalto©gia©in©
corso©di©esecuzione©e©condannare©l'Amministrazione©a©risarcire©l'impresa©
ingiustamente©esclusa©dall'aggiudicazione,©per©il©danno©emergente©e©per©il©
lucro©cessanteý.©

5.©^Il©principio©espresso©dal©Consiglio©di©Stato©porta©dunque©a©confi-
nare©la©problematica©afferente©l'alternativa©tra©la©conservazione©del©contratto©
stipulato©con©il©completamento©dell'esecuzione©dello©stesso©(salvo©il©risarci-
mento©pecuniario©dei©danni)©ed©il©subentro©del©ricorrente©vittorioso©con©la©
conclusione©eventuale©di©un©nuovo©contratto©d'appalto,©nella©sfera©del©risarci-
mento©(riparazione),©rispettivamente©per©equivalente©ovvero©in©forma©speci-
fica.©
Tale©posizione,©pero©,©sembra©incontrare©alcune©difficolta©e©problemi©di©
carattere©giuridico.©

Ed©invero,©e©da©chiedersi,©puo©ûmantenersi©fermoý,©per©scelta©del©Giu-
dice,©un©contratto©che©lo©stesso©organo©giudicante©ha©affermato©essere©ineffi-
cace©(nullo©o©caducato©ipso 
iure)©a©seguito©del©pronunziato©annullamento©del-
l'aggiudicazione?©In©quale©tipologia©e©specie©di©riconoscibili©poteri©giudiziali©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

si©inscrive©il©ûtener©fermoý©un©contratto©(ex 
tunc)©inefficace?©Eécorrettamente©
possibile©una©reviviscenza©di©effetti©di©negozi©nulli©(non©convalidabili)©o©cadu-
cati©ipso 
iure 
e©non©idonei©a©generare©obbligazioni?©Eépertinente©il©richiamo©
al©risarcimento©in©forma©specifica©ex 
art.©2058©cod.©civ.,©che©non©e©conse-
guenza©dell'annullamento©di©provvedimenti,©ma©rimedio©concesso©alla©parte©
a©seguito©di©fatto©illecito?©

A©fronte©degli©interrogativi©che©si©pongono,©deve©osservarsi©che©l'indi-
rizzo©della©Suprema©Corte,©il©quale©^come©sopra©rammentato©^afferma©che©
l'annullamento©dell'aggiudicazione©non©comporta©ex 
se 
il©venir©meno©del©con-
tratto©d'appalto©stipulato,©bens|©fa©scaturire©la©sua©annullabilita©ad©istanza©
dell'Amministrazione,©consente©di©evitare©de 
plano 
che©^ad©esempio©nel©caso©
di©annullamento©giurisdizionale©dell'aggiudicazione©dovuto©ad©ingiusta©esclu-
sione©di©una©ditta©aspirante©dalla©partecipazione©alla©gara©(fattispecie©in©cui©
non©sia©possibile©una©celere©sostituzione©di©una©impresa©contraente©all'altra©
ed©occorra©reiterare©la©procedura)©^si©determini©un©venir©meno©delle©obbliga-
zioni©contrattuali©ed©una©paralisi©nella©realizzazione©in©tempi©ragionevoli©del-
l'opera©pubblica,©rapida©realizzazione©che©pure©costituisce©un©interesse©diffu-
samente©sentito.©

Ne¨appare©pienamente©convincente©che,©proprio©in©forza©di©una©assunta©
visuale©di©mera©applicazione©dell'art.©2058©cod.©civ.,©l'importante©opzione©
circa©la©sorte©del©contratto©d'appalto©stipulato©^se©tenerlo©fermo©ovvero©in©
prospettiva©piu©o©meno©immediata©far©subentrare©altri©^decisione©che©involge©
una©valutazione©della©situazione©di©fatto©e©di©diritto,©del©livello©raggiunto©dal-
l'esecuzione©dei©lavori,©del©rapporto©tra©costi©e©qualita©dell'opera,©dell'entita©
del©risarcimento©per©equivalente©spettante©al©vincitore©nel©giudizio©ammini-
strativo,©sia©sottratta©alla©naturale©attribuzione©all'Amministrazione©e©rimessa©
al©potere©assorbente©dell'organo©giudicante.©

Sul©punto,©va©segnalato©che©lo©stesso©Consiglio©di©Stato©(cfr.©Sez.©V,©
20©maggio©2002,©n.©2723;©v.©anche©TAR©Campania,©Sez.©I,©29©maggio©2002,©

n.©3177)©si©era©espresso©in©senso©contrario,©ritenendo©demandato©all'Ammini-
strazione©il©compito©della©valutazione©delle©ûsopravvenienzeý©in©materiadi©
affidamento©di©servizi©pubblici.©
Peraltro,©la©riparazione©in©forma©specifica©non©puo©consistere©nell'ordine©
del©Giudice©all'Amministrazione©di©emanare©determinati©provvedimenti©
amministrativi,©anche©se©di©carattere©vincolato©(cfr.©Cons.©Stato,©Sez.©VI,©
3©aprile©2003,©n.©1716©ed©ivi©precedenti).©

In©diversa©prospettiva,©qualora©si©volesse©viceversa©aderire©alla©predetta©
ricostruzione©del©Giudice©ordinario,©dovrebbe©tuttavia©essere©ben©chiaroe©
da©rimarcare©che,©in©ragione©dell'annullamento©dell'aggiudicazione,©la©
ûregolaý©del©tutto©consequenziale©che©si©impone©all'Amministrazione©e©quella©
del©ûdovereý©di©attivarsi©onde©far©annullare©dal©Giudice©il©contratto©d'appalto©
(invalido)©gia©stipulato,©cos|©non©solo©ripristinando©una©situazione©di©legalita©
e©facendo©poi©conseguire©al©controinteressato©l'utilita©finale©cui©aspirava,©ma©
attuando©quel©ripetuto©rapporto©tra©costi©e©qualita©dell'opera©che©rientra©pie-
namente©nei©doveri©del©soggetto©pubblico-stazione©appaltante.©

Ed©a©tenere©tale©comportamento©attivo©l'Amministrazione©dovrebbe©
essere©oggi©vieppiu©compulsata©dal©peso©del©risarcimento©dei©danni©dovuto©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

al©ricorrente©vincitore©e©riconnesse©eventuali©responsabilita©degli©organi©
amministrativi©competenti,©il©quale©avra©diversa©consistenza©e©connotazione©
a©seconda©del©possibile©soddisfacimento©dell'utilita©percepita©dal©ricorrente©
medesimo©rispettivamente©nella©sua©integralita©ovvero©per©equivalente.©

Il©limite©ostativo©alla©regola©della©eliminazione©del©contratto©di©appaltoa©
seguito©dell'annullamento©dell'aggiudicazione©dovrebbe©essere©rappresentato,©
dunque,©esclusivamente©dall'interesse©pubblico,©al©quale©l'Amministrazione©
dovra©attenersi,©potendosi©in©merito©utilizzare©parametri©non©dissimili©da©
quelli©indicati©dal©Consiglio©di©Stato©circa©l'accoglibilita©e©praticabilita©di©
quella©che©e©stata©definita©tutela©ûin©forma©specificaý.©

6.©^Conclusivamente,©preme©sottolineare©che©quanto©si©e©fin©qui©venuto©
esponendo©dimostra©la©necessita©che,©al©di©la©della©tendenza©e©propensione©
per©l'una©o©l'altra©tesi,©debba©essere©comune©l'intento©di©non©pervenire©a©
costruzioni©e©conclusioni©artificiose,©che©siano©foriere©d'incertezze©e©si©allon-
tanino©dalle©sicure©coordinate©e©dai©principi©generali©che©sovrintendono©al©
sistema.©
Risulta©pure©evidente©che,©ad©oggi,©non©puo©dirsi©essere©raggiunta©nella©
giurisprudenza©una©posizione©univoca©e©consolidata,©per©cui©il©dibattito©nella©
non©facile©materia©appare©ancora©aperto©e©suscettibile©di©ulteriori©sviluppi.©

Avv.©Giancarlo©Pampanelli©

Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
quarta, 
sentenza 
27 
ottobre 
2003, 
n. 
6666 
^Pres.©G.©Trotta©^
Est.©N.©Russo©^Soc.©T.V.c.©(Avv.©P.©Piselli)©c/©Ministero©dei©Lavori©Pubblici©e©Provvedi-
torato©regionale©alle©opere©pubbliche©per©l'Umbria©(Avv.©dello©Stato),©Soc.©T.©e©a.©
(Avv.©E.©Picozza).©

L'annullamento©dell'aggiudicazione©di©una©gara©per©un©appalto©pubblico©rende©inefficace©il©

contratto©d'appalto©eventualmente©stipulato,fatti©salvi©i©diritti©acquisiti©dal©contraente©in©buona©

fede.©

Il©giudice©amministrativo,©nell'ambito©della©sua©giurisdizione©esclusiva©in©materia©di©affida-

mento©di©appalti©pubblici©prevista©dall'art.©6,©l.©21©luglio©2000,©n.©205©e©dall'33©d.leg.©31©marzo©

1998,n.©80,e©competenteancheapronunciarsi,consentenzedichiarativeocostitutive,sull'ef
ffi-

cacia©e©sulla©validita©del©contratto©d'appalto.©

Nel©caso©di©annullamento©dell'agiudicazione©di©un©appalto©pubblico,©il©giudice©amministra-

tivo,©seritienepreminentel'interessepubblicoallarapidaconclusione,puo©mantenerefermo©il©

contratto©d'appalto©gia©in©corso©di©esecuzione©e©condannare©l'amministrazione©a©risarcire©l'im-

presa©ingiustamente©esclusa©dall'aggiudicazione,©per©il©danno©emergente©e©per©il©lucro©cessante.©

û(omissis)©Prima©di©passare©ad©esaminare©funditus©l'odierna©materia©del©contendere,©
appare,©tuttavia,©necessario©fare©qualche©breve©cenno©alla©problematica,©di©notevole©rile-
vanza©pratica,©relativa©alle©conseguenze©giuridiche©determinate©dall'annullamento©giurisdi-
zionale©del©provvedimento©di©aggiudicazione©sulla©sorte©del©contratto©stipulato©dall'Ammini-
strazione.©

Com'e©noto,©sussiste©al©riguardo©un©acceso©contrasto©giurisprudenziale.©

La©giurisprudenza©del©giudice©ordinario©ritiene©che©l'annullamento©con©effetti©ex©tunc©
degli©atti©amministrativi©emanati©in©vista©della©conclusione©del©contratto©^deliberazione©di©
contrattare,©bando,©aggiudicazione©^incida©sulla©sua©validita©,©in©quanto©priva©l'Amministra-
zione©della©legittimazione©e©della©capacita©stessa©(art.©1425©c.c.)©a©contrattare,©determinando©
l'annullabilita©del©contratto;©siffatto©annullamento,©pero©,puo©essere©pronunciato©solo©su©
richiesta©dell'Amministrazione©contraente,©la©quale©sarebbe©l'unica©parte©interessata©ai©sensi©
dell'art.©1441©c.c.,©secondo©cui©ûl'annullamento©del©contratto©puo©essere©domandato©solo©
dalla©parte©nel©cui©interesse©e©stabilito©dalla©leggeý©(cfr.©Cass.,©Sez.©II,©8©maggio©1996,©

n.©4269;©Cass.,©Sez.©I,©28©marzo©1996,©n.©2842;©Cass.,©Sez.©II,©21©febbraio©1995,©n.©1885).©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Altro©orientamento©del©giudice©ordinario©propende,©invece,©per©la©tesi©della©nullita©per©
mancanza©del©consenso©(cfr.©Cass.,©Sez.©III,©9©gennaio©2002,©n.©193).©

Viene,©poi,©riconosciuta©la©nullita©del©contratto©nel©caso©di©incompetenza©assoluta©del-
l'organo©stipulante©(cfr.©Cass.,©9©ottobre©1961,©n.©2058;©Cass.,©10©aprile©1978,©n.©1668).©

La©posizione©del©giudice©amministrativo©non©coincide©con©quella©del©giudice©ordinario.©

L'orientamento©prevalente©del©giudice©amministrativo,©infatti,©afferma©la©tesi©della©cadu-
cazione©automatica©(cos|©Cons.©St.,©Sez.©V,©25©maggio©1998,©n.©677,©in©un©caso©di©annulla-
mento©in©autotutela©dell'aggiudicazione;©id.,©30©marzo©1993,©n.©435,©che©afferma©il©travolgi-
mento©automatico©del©contratto©per©effetto©dell'annullamento©giurisdizionale©dell'aggiudica-
zione;©Cons.©St.,©Sez.©VI,©14©gennaio©2000,©n.©244,©muovendo©dal©principio©di©conservazione©
degli©atti,©per©cui©la©graduatoria©della©gara©conserva©i©suoi©effetti©per©il©caso©in©cui©venga©
meno©la©prima©aggiudicazione,©afferma©che©l'annullamento©dell'aggiudicazione©in©favore©del©
primo©graduato©comporta©l'aggiudicazione©automatica©in©favore©del©secondo©graduato;©di©
recente,©Cons.©St.,©Sez.©V,©5©marzo©2003,©n.©1218;©Cons.©St.,©Sez.©VI,©14©marzo©2003,©n.©1518).©

Il©profilo©della©caducazione©automatica©e©stato,©poi,©di©recente©approfondito©dalla©VI©
Sezione©di©questo©Consiglio©(cfr.©dec.©5©maggio©2003,©n.©2332),©che©ha©ripreso©la©tesi,©di©
matrice©dottrinaria,©della©inefficacia©del©contratto©per©mancanza©legale©del©procedimento,©
vale©a©dire©per©carenza©del©presupposto©legale©di©efficacia©del©contratto©costituito©dalla©fase©
di©evidenza©pubblica©mancanza©legale©del©procedimento),©riconducendone©l'effetto©al©princi-
pio©generale,©proprio©anche©dei©negozi©giuridici©privati©collegati©in©via©necessaria,©secondo©
cui©simul 
stabunt, 
simul 
cadent.©

Altro©orientamento©della©VI©Sezione©di©questo©Consiglio©ritiene©accoglibile©l'imposta-
zione©tradizionale©relativa©alla©normale©efficacia©caducante©dell'annullamento©dell'aggiudica-
zione©sul©contratto©conseguente,©ma©con©il©temperamento©costituito©dalla©salvezza©dei©diritti©
dei©terzi©in©buona©fede©in©applicazione©analogica©degli©artt.©23,©comma©2©e©25,©comma©2,©
del©codice©civile,©applicabili©alla©Pubblica©amministrazione©in©quanto©persona©giuridica©ex 
art.©11©dello©stesso©codice©(cfr.©Cons.©St.,©Sez.©VI,©30©maggio©2003,©n.©2992).©

Secondo©un©orientamento©dei©giudici©amministrativi©di©primo©grado,©invece,©nella©fatti-
specie©si©sarebbe©in©presenza©di©un'ipotesi©di©nullita©per©violazione©di©norme©imperative©ex 
artt.©1418,©primo©comma©c.c.©(c.d.©nullita©virtuale©o©extratestuale:©cfr.©TAR©Campania,©
Napoli,©Sez.©I,©29©maggio©2002,©n.©3177;©TRGA©Bolzano,©12©febbraio©2003,©n.©48;©TAR©
Puglia,©Bari,©Sez.©I,©28©gennaio©2003,©n.©394;©TAR©Sicilia,©Catania,©Sez.©II,©7©maggio©2002,©

n.©802).©
Per©la©tesi©della©nullita©si©e©,©poi,©di©recente©pronunciata©la©V©Sezione©di©questo©Consiglio©
(cfr.©dec.©13©novembre©2002,©n.©6281),©che,©pero©,©ha©esaminato©il©caso©particolare©della©
carenza©di©potere©della©P.A.©(rinegoziazione,©dopo©la©gara,©delle©condizioni©economiche©pre-
viste©in©sede©di©aggiudicazione).©
Ad©avviso©del©Collegio,©la©tesi©tradizionale©dell'annullabilita©relativa©del©contratto,©a©ben©
vedere,©finisce©col©vanificare©la©tutela©del©soggetto©controinteressato,©il©quale,©pur©avendo©
ottenuto©ragione©davanti©al©giudice©amministrativo,©ove©il©contratto©sia©stato©gia©concluso,©
resta©privo©di©alcun©risultato©praticamente©utile,©non©essendo©in©grado©di©soddisfare©la©pro-
pria©aspirazione©finale©ad©essere©il©contraente;©il©contratto,©infatti,©sarebbe©impugnabile©
dinanzi©al©giudice©ordinario©su©iniziativa©della©sola©Amministrazione©soccombente©nel©giudi-
zio©amministrativo©ed©avrebbe©una©sua©vita©autonoma,©preclusiva©di©ogni©utilita©dell'annulla-
mento©dell'aggiudicazione©in©sede©giurisdizionale©amministrativa,©che©non©sia©quella©legata©
alla©possibilita©di©richiedere©il©risarcimento©del©danno©per©equivalente.©
Sul©piano©del©buon©senso,©poi,©appare©iniquo©che©l'Amministrazione©sia©l'unico©soggetto©
legittimato©a©lamentare©la©violazione©delle©norme©ad©evidenza©pubblica©per©ottenere©l'annul-
lamento©del©contratto©quando©le©illegittimita©accertate©in©tale©procedimento©di©regola©non©
sono©subite©da©essa©Amministrazione,©ma©sono©da©questa©provocate.©
Senza©dire©che©tale©opzione©ermeneutica©potrebbe©finire©per©risolversi©in©una©facile©elu-
sione©del©principio©di©effettivita©della©tutela©giurisdizionale©da©parte©dell'Amministrazione,©
mediante©l'immediata©stipula©del©contratto©pur©in©presenza©di©violazioni©della©par 
condicio 
e©
di©illegittimita©degli©atti©di©gara,©se©si©considera©che©il©piu©delle©volte©ben©difficilmente©l'an-
nullamento©dell'aggiudicazione©puo©essere©pronunciato©prima©della©stipulazione©del©con-
tratto.©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


La 
tesi 
della 
nullitaà 
del 
contratto, 
del 
pari, 
non 
convince, 
in 
quanto 
la 
nullitaà 
configura 
una 
patologia 
del 
contratto 
consistente 
in 
un 
vizio 
genetico 
che 
lo 
inficia 
ab 
origine 
mentre 
nella 
specie 
trattasi 
di 
una 
vicenda 
sopravvenuta 
all'annullamento 
giurisdizionale 
dell'atto 
conclusivo 
della 
procedura 
di 
gara. 


Accogliere 
la 
tesi 
della 
nullitaà 
del 
contratto, 
poi, 
significherebbe 
consentire 
la 
proposi-
zione 
della 
relativa 
azione 
dichiarativa 
in 
ogni 
tempo 
^stante 
l'imprescrittibilitaà 
della 
mede-
sima 
(art. 
1422 
c.c.) 
^da 
parte 
di 
chiunque 
vi 
abbia 
interesse 
e 
anche 
la 
rilevabilitaà 
ex 
officio 
(art. 
1421 
c.c.), 
a 
prescindere, 
quindi, 
da 
una 
previa 
rituale 
e 
tempestiva 
impugnazione, 
da 
parte 
dei 
soli 
soggetti 
legittimati 
a 
ricorrere, 
dell'atto 
amministrativo 
viziato 
(deliberazione 
di 
contrattare, 
bando, 
aggiudicazione) 
nel 
termine 
di 
decadenza 
proprio 
del 
giudizio 
ammi-
nistrativo. 


Ma 
cioà 
, 
a 
ben 
considerare, 
finirebbe 
per 
pregiudicare 
alquanto 
la 
certezza 
dei 
rapporti 
giuridici, 
atteso 
che 
esporrebbe 
il 
contratto, 
magari 
a 
distanza 
di 
molto 
tempo 
dalla 
sua 
con-
clusione 
ed 
in 
corso 
di 
avanzata 
esecuzione, 
al 
rischio 
di 
venire 
travolto 
con 
effetto 
retroat-
tivo 
ad 
iniziativa 
di 
chiunque 
vi 
abbia 
interesse. 


Per 
gli 
stessi 
motivi 
non 
convince 
la 
tesi 
della 
caducazione 
automatica 
dell'intero 
con-
tratto 
a 
seguito 
dell'annullamento 
dell'aggiudicazione 
(o 
di 
altri 
atti 
della 
serie 
procedimen-
tale) 
da 
parte 
del 
giudice 
amministrativo, 
caducazione 
automatica 
che, 
del 
resto, 
non 
trova 
appigli 
nella 
lettera 
della 
legge 
e 
contrasta 
con 
il 
principio 
della 
soggezione 
del 
contratto 
alla 
disciplina 
del 
diritto 
comune. 


La 
tesi 
che 
appare 
preferibile, 
ad 
avviso 
del 
Collegio, 
eà 
quella 
della 
mancanza 
del 
requi-
sito 
della 
legittimazione 
a 
contrarre. 


E, 
invero, 
la 
caducazione, 
in 
sede 
giurisdizionale 
o 
amministrativa, 
di 
atti 
della 
fase 
della 
formazione, 
attraverso 
i 
quali 
si 
eà 
formata 
in 
concreto 
la 
volontaà 
contrattuale 
dell'Am-
ministrazione, 
daà 
luogo 
alla 
conseguenza 
di 
privare 
l'Amministrazione 
stessa, 
con 
efficacia 
ex 
tunc, 
della 
legittimazione 
a 
negoziare; 
in 
sostanza, 
l'organo 
amministrativo 
che 
ha 
stipu-
lato 
il 
contratto, 
una 
volta 
che 
viene 
a 
cadere, 
con 
effetto 
ex 
tunc, 
uno 
degli 
atti 
del 
procedi-
mento 
costitutivo 
della 
volontaà 
dell'Amministrazione, 
come 
la 
deliberazione 
di 
contrattare, 
il 
bando 
o 
l'aggiudicazione, 
si 
trova 
nella 
condizione 
di 
aver 
stipulato 
injure, 
privo 
della 
legittimazione 
che 
gli 
eà 
stata 
conferita 
dai 
precedenti 
atti 
amministrativi 
(cfr. 
Cass., 
20 
novembre 
1985, 
n. 
5712). 


La 
categoria 
che 
viene 
in 
gioco 
in 
tal 
caso 
non 
eà 
l'annullabilitaà 
, 
ma 
l'inefficacia. 
E, 
infatti, 
nei 
contratti 
ad 
evidenza 
pubblica 
gli 
atti 
della 
serie 
pubblicistica 
e 
quelli 
della 
serie 
privatistica 
sono 
indipendenti 
quanto 
alla 
validitaà 
;i 
primicondizionano, 
peroà 
, 
l'efficacia 
dei 
secondi, 
di 
modo 
che 
il 
contratto 
diviene 
ab 
origine 
inefficace 
se 
uno 
degli 
atti 
del 
proce-
dimento 
viene 
meno 
per 
una 
qualsiasi 
causa 
(cfr. 
Cass., 
5 
aprile 
1976, 
n. 
1197). 


Di 
mancanza 
del 
presupposto 
o 
della 
condizione 
legale 
di 
efficacia, 
invece, 
deve 
parlarsi 
a 
proposito 
della 
fattispecie 
della 
mancata 
approvazione 
del 
contratto, 
che 
afferisce 
sostan-
zialmente 
alla 
fase 
dell'integrazione 
dell'efficacia 
del 
procedimento 
contrattuale 
e 
non 
incide 
sulla 
perfezione 
del 
contratto; 
l'approvazione, 
infatti, 
opera 
quale 
condicio 
juris 
e 
consiste 
in 
un 
atto 
amministrativo 
esterno 
al 
contratto 
ed 
alla 
sua 
struttura, 
condizionante 
l'efficacia 
giuridica 
di 
questo 
e 
non 
la 
sua 
esistenza. 
La 
mancata 
approvazione 
rende 
il 
contratto 
non 
piuà 
eseguibile, 
cos|à 
da 
liberare 
il 
privato 
contraente, 
come 
ovviamente 
l'Amministrazione, 
da 
ogni 
obbligo 
(cfr. 
Cass., 
12 
novembre 
1992, 
n. 
12182). 


E, 
invece, 
l'inefficacia 
sopravvenuta 
derivante 
dall'annullamento 
degli 
atti 
di 
gara 
ovvero 
del 
provvedimento 
di 
aggiudicazione, 
sia 
in 
sede 
giurisdizionale, 
che 
amministrativa 


o 
in 
via 
di 
autotutela 
(sempre 
che, 
in 
tal 
caso 
ne 
ricorrano 
tutti 
i 
presupposti 
sostanziali) 
eà 
relativa 
e 
puoà 
essere 
fatta 
valere 
solo 
dalla 
parte 
che 
abbia 
ottenuto 
l'annullamento 
dell'ag-
giudicazione. 
Piuà 
problematica 
appare, 
invece, 
la 
posizione 
dell'Amministrazione. 
Di 
regola 
il 
contratto 
rimane 
vincolante 
inter 
partes, 
nonostante 
l'intervenuto 
annulla-
mento 
dell'aggiudicazione 
in 
sede 
giurisdizionale, 
fino 
all'adozione 
di 
apposite 
iniziative 
da 
parte 
degli 
interessati. 
Tuttavia, 
appare 
meritevole 
di 
protezione 
anche 
l'interesse 
dell'Amministrazione 
a 
rimuovere 
gli 
effetti 
di 
situazioni 
ormai 
riconosciute 
illegittime. 
In 
tale 
eventualitaà 
, 
tuttavia, 
la 
P.A. 
puoà 
determinare 
l'inefficacia 
del 
contratto, 
ma 
attraverso 
il 
procedimento 
di 
annulla-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

mento©degli©atti©di©gara©in©via©di©autotutela,©applicando©i©principi©garantistici©in©materia©
(avviso©di©avvio©del©procedimento;©congrua©motivazione;©adeguata©valutazione©dell'interesse©
pubblico©e©dell'affidamento©del©contraente).©

Per©quanto,©piu©in©particolare,©riguarda©la©tutela©dei©soggetti©che©abbiano©ottenuto©
ragione©dinanzi©al©giudice©amministrativo©tramite©l'annullamento©dell'atto©di©aggiudicazione,©
nei©casi©in©cui©il©contratto©sia©gia©stato©concluso,©ritiene©il©Collegio©preferibile©la©posizione©
dottrinale©orientata©nel©senso©dell'applicazione©della©normativa©dettata©dal©codice©civile©a©
proposito©delle©associazioni©e©fondazioni,©in©quanto©esprimente©principi©generali,©applicabili©
anche©alla©Pubblica©amministrazione,©quale©persona©giuridica©ex 
art.©11©c.c.,©soggetta,©
quindi,©oltre©che©alle©norme©di©diritto©pubblico,©anche©alle©norme©civilistiche©essenziali©che©
disciplinano©le©persone©giuridiche©(cfr.,©in©tal©senso,©anche©se©nell'ambito©della©teoria©della©
inefficacia©del©contratto©per©difetto©di©un©presupposto©o©di©una©condizione©di©efficacia©del©
contratto,©Cons.©St.,©Sez.©VI,©n.©2992©del©2003©cit.).©

Secondo©tali©principi,©l'annullamento©della©deliberazione©formativa©della©volonta©con-
trattuale©dell'ente©ûnon©pregiudica©i©diritti©acquistati©dai©terzi©di©buona©fede©in©base©ad©atti©
compiuti©in©esecuzione©della©deliberazione©medesimaý©(art.©23©e©25©c.c.).©

Questo©criterio,©invero,©consente©di©tutelare©la©posizione©del©contraente©di©buona©fede,©
ma©allo©stesso©tempo©consente©di©dare©pieno©riconoscimento©alle©ragioni©di©colui©che©abbia©
ottenuto©l'annullamento©di©atti©della©fase©di©formazione©(e©segnatamente,©dell'aggiudicazione)©
laddove©possa©essere©esclusa©la©buona©fede©del©contraente,©travolgendo©in©tal©caso©detto©
annullamento©la©fattispecie©contrattuale©nella©sua©interezza.©

Cio©detto,©un©argomento©sistematico©in©favore©della©tesi©della©inefficacia©sopravvenuta©
puo©,©a©ben©vedere,©trarsi©dalla©legge©21©dicembre©2001©n.©443©(ûDelega©al©Governo©in©materia©
di©infrastrutture©ed©insediamenti©produttivi©strategici©ed©altri©Interventi©per©il©rilancio©delle©
attivita©produttiveý,©c.d.©legge©obiettivo),©la©quale,©all'art.©1,©comma©2,©contiene©una©delega©
al©Governo©ad©emanare©disposizioni©volte©a©definire©un©quadro©normativo©finalizzato©alla©
celere©realizzazione©di©infrastrutture©pubbliche©e©private©e©insediamenti©produttivi©strategici©
e©di©preminente©interesse©nazionale©da©realizzare©per©la©modernizzazione©elo©sviluppodel©
Paese,©indicando,©tra©gli©altri,©il©seguente©principio©e©criterio©direttivo©(lettera©n):©ûprevisione,©
dopo©la©stipula©dei©contratti©di©progettazione,©appalto,©concessione©o©affidamento©a©con-
traente©generale,©di©forme©di©tutela©risarcitoria©per©equivalente,©con©esclusione©della©reinte-
grazione©in©forma©specifica;©...ý.©

La©delega,©com'e©noto,©e©stata©attuata©con©l'art.©14©del©D.Lgs.©n.©190©del©2002,©con©cui,©
appunto,©si©esclude©che©l'annullamento©dell'aggiudicazione©comporti©la©caducazione©(si©parla©
espressamente©di©ûrisoluzioneý)©del©contratto©nelle©more©stipulato©dallaP.A..©

Ora,©se©il©legislatore,©in©applicazione©di©una©facolta©riconosciuta©dalla©direttiva©89/665©
(art.©2,©par.©5©e©6)©^che©postula©il©principio©in©forza©del©quale,©di©regola,©la©stipulazione©del©
contratto©non©preclude©affatto©la©reintegrazione©in©forma©specifica,©anche©se©gli©Stati©membri©
potrebbero©introdurre©norme©interne©con©tale©contenuto©^ha©avvertito©la©necessita©di©stabi-
lire©una©apposita©norma©derogatoria©di©tale©principio©in©un©particolare©settore,©allora©signi-
fica©che,©in©linea©generale,©la©stipulazione©del©contratto©non©e©di©ostacolo©alla©tutela©in©forma©
specifica©della©parte©interessata,©assicurata©attraverso©la©verificazione©del©contratto©e©la©con-
seguente©possibilita©di©subentro.©

D'altronde,©il©riferimento©del©legislatore©delegato©(anche©se©per©escluderla)©alla©risolu-
zione©del©contratto©conseguente©all'annullamento©della©procedura©sembra©far©propendere©
per©il©rifiuto©della©categoria©della©invalidita©e©per©l'adesione©a©quella©della©perdita©di©efficacia©
del©contratto.©

Tanto©premesso,©deve©osservarsi©che,©secondo©una©massima©che©si©iscrive©nelfilone©della©
caducazione©automatica©ûl'annullamento©dell'aggiudicazione©di©una©gara©pubblica©elide©il©
vincolo©negoziale©sorto©con©l'adozione©del©provvedimento©rimosso,©con©la©conseguenza©che©
restituisce©in©pieno©alla©potesta©di©diritto©pubblico©della©stazione©appaltante©la©scelta©fra©l'av-
valersi©della©procedura©espletata,©ovvero©procedere©ad©una©nuova©gara©previa©revoca©degli©
atti©che©vi©hanno©dato©luogo,©a©fronte©della©quale©non©sono©rinvenibili©posizioni©di©diritto©
soggettivo©in©capo©agli©altri©partecipanti©alla©gara,©ancorche¨costoro©si©trovino©in©posizione©
utile©per©subentrare©all'aggiudicatario©rimossoý©(cfr.©Cons.©St.,©Sez.©VI,©14©gennaio©2000,©

n.©244;©id.,©19©dicembre©2000,©n.©6838).©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Ora,©appare©poco©condivisibile©una©soluzione©che©lasci©alla©piena©discrezionalita©del©sog-
getto©soccombente©nel©giudizio©di©annullamento©dell'aggiudicazione©(la©Pubblica©ammini-
strazione)©la©decisione©sulle©sorti©del©contratto.©

Preferibile,©invece,©appare©quell'indirizzo©che,©pur©ritenendo©che©il©prius 
nella©materia©in©
esame©(appalti)©sia©sempre©costituito©dalla©reintegrazione©in©forma©specifica,©anche©mediante©
l'adempimento©parziale,©ammette,©tuttavia,©che©il©debitore©(l'Amministrazione)©possa©denun-
ciarne©la©gravosita©^o©anche©l'impossibilita©^rimettendosi©comunque©sul©punto©all'apprezza-
mento©del©giudice©(cfr.©Cons.©St.,©V,©6©marzo©2002,©n.©1373).©

Ed©e©nel©solco©di©tale©orientamento©che©pare©iscriversi©la©pronuncia©in©esame,©

n.©5363/2002©^della©quale©la©presente©costituisce©il©seguito©^che©ha©s|©devoluto©prioritaria-
mente©all'Amministrazione©un©accertamento©obiettivo©sull'effettivo©andamento©dei©lavori©
affidati©all'originaria©aggiudicataria©T.©e©sulla©praticabilita©operativa©del©subentro©di©
T.©d.©V.,©ma©poi©si©e©riferita©alle©determinazioni©della©stessa©Amministrazione©come©presup-
posto©della©valutazione,©riservata,©invece,©all'esclusiva©competenza©del©Collegio©giudicante,©
della©domanda©risarcitoria©avanzata©dalla©T.d.V.©medesima.©
E,©del©resto,©il©carattere©esclusivo©della©giurisdizione©amministrativa©sulle©controversie©in©
materia©di©procedure©di©aggiudicazione,©espressamente©sancito©dall'art.©6©della©legge©n.©205©
del©2000©e©dall'art.©33©del©D.©Lgs.©n.©80©del©1998,©e©sintomatico©di©una©tendenza©ad©un©con-
trollo©giurisdizionale©piu©incisivo©e©pieno©sui©rapporti©giuridici,©anche©di©tipo©contrattuale©o©
paritetico,©originati©da©atti©a©contenuto©provvedimentale©contestati©innanzi©al©G.A..©

In©tale©contesto,©il©potere©del©G.A.©di©condannare©l'Amministrazione©al©risarcimento©del©
danno,©anche©mediante©la©reintegrazione©in©forma©specifica,©appare©indicativo©della©volonta©
legislativa©di©collegare©alla©tradizionale©tutela©di©annullamento©una©tutela©piu©intensa©ed©
effettiva©della©situazione©giuridica©fatta©valere,©realizzata©attraverso©il©ripristino,©ove©possi-
bile,©della©situazione©giuridica©e©materiale©alterata©dall'attivita©illegittima©dell'Amministra-
zione.©

Da©tale©punto©di©vista,©ad©avviso©di©questo©Collegio,©deve,©anzi,©in©via©assolutamente©
pregiudiziale,©affermarsi©che©la©giurisdizione©esclusiva©e©la©tutela©reintegratoria©specifica©
(considerata©non©come©eventuale©o©eccezionale,©essendo,©invece,©sussidiaria,©rispetto©ad©essa,©
quella©risarcitoria©per©equivalente,©praticabile©solo©quando©quella©restitutoria©non©possa©
essere©conseguita©con©successo:©cfr.,©in©tal©senso,©Cons.©St.,©Sez.©IV,©29©aprile©2002,©n.©2280,©
in©tema©di©danni©da©occupazione©illegittima©e©da©irreversibile©trasformazione©del©fondo),©pre-
viste©dalla©normativa©poc'anzi©citata©determinano,©in©punto©di©giurisdizione,©che©anche©il©giu-
dizio©sulla©sorte©del©contratto©a©seguito©di©vizi©del©procedimento©di©scelta©del©contraente©
debba©spettare©al©giudice©amministrativo©(cos|©anche©Cons.©St.,©Sez.©VI,©dec.©n.©2332©del©
2003©cit.);©in©tale©prospettiva,©la©rimozione©del©contratto©si©connette©non©tanto©ad©un©giudizio©
civilistico©sul©rapporto©negoziale,©bens|©ad©una©forma©di©tutela©reintegratoria©in©forma©speci-
fica,©la©quale,©in©sede©di©giurisdizione©esclusiva,©deve©necessariamente©comprendere©anche©
statuizioni©dichiarative©o©costitutive©concernenti©la©sorte©(validita©o©efficacia)©del©contratto©
stipulato.©

Quanto©ai©limiti©che©puo©trovare©il©principio©della©tutela©ripristinatoria,©consistente©nella©
reintegrazione©in©forma©specifica©del©danno©ingiusto©causato©dalla©Pubblica©amministra-
zione,©intesa©come©istituto©speciale©del©diritto©processuale©amministrativo,essisono©stati©
individuati©da©questa©Sezione©(cfr.©IV©Sez.,©dec.©14©giugno©2001,©n.©3169)©nella©speciale©rile-
vanza©dell'interesse©pubblico,©sotto©l'aspetto©della©eccessiva©onerosita©per©ilpubblicointe-
resse©e©per©la©collettivita©.©

Tuttavia,©prima©di©passare©ad©esaminare©piu©da©vicino©il©problema©dell'accertamento©del©
danno©patrimoniale©risarcibile,©occorre©premettere©che©nella©specie,©ai©fini©della©fondatezza©
nell'an 
della©domanda©risarcitoria,©sussiste©la©responsabilita©della©P.A.,©in©quanto©l'evento©
dannoso©(mancata©aggiudicazione©dell'appalto©dei©lavori)©puo©dirsi©imputabile©al©comporta-
mento©negligente©e,©pertanto,©colposo©dell'Amministrazione©appaltante;©e,©infatti,©come©
accertato©nella©citata©decisione©n.©5363/2002,©l'adozione©e©l'esecuzione©dell'atto©illegittimo©
(aggiudicazione©alla©controinteressata©A.©T.)©e©avvenuta©in©violazione©delle©regole©di©impar-
zialita©e©correttezza©che©l'Amministrazione©stessa©si©era©data©in©sede©di©gara©nella©lex 
specialis 
a©pena©di©esclusione©(cfr.©pag.©18©dec.©cit.).©

Tanto©premesso,©per©quanto©riguarda©la©domanda©di©reintegrazione©in©forma©specifica©
proposta©in©via©principale©dalla©T.©d.©V.,©deve©dirsi©che©la©stessa©appare©infondata.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

E,©infatti,©come©si©e©visto,©ostativa©a©tale©forma©di©tutela©deve©ritenersi©la©eccessiva©one-
rosita©per©l'interesse©pubblico©e©la©collettivita©(che©e©quella©che©sopporta©gli©oneri©dell'azione©
amministrativa:©cfr.©Cons.©St.,©Sez.©IV,©dec.©n.©3169©del©2001©cit.),©nonche¨,©ad©avviso©del©Col-
legio,©l'impossibilita©(totale©o©parziale)©della©reintegrazione©in©forma©specifica©(arg.©ex 
art.©2058©c.c.).©

Ora,©come©emerge©dalla©relazione©tecnica©depositata©dal©Provveditorato©indata©
13©dicembre©2002,©ûnon©poche©sono©le©difficolta©di©carattere©tecnico©operativeý©derivanti©da©
un©eventuale©subentro©(quali©ûil©fermo©dei©lavori,©nonche¨la©duplicazione©dei©tempi©necessari©
alla©ripetizione©dei©monitoraggi©prodromici©alla©scelta©dei©macchinari©di©scavo©dei©collettori©
principali©e©delle©perforazioni©in©microtunnellingý:©v.©pag.©14©relazione©cit.)e©ûcertamentesi©
andrebbe©incontro©ad©un©prolungamento,©anche©di©non©poca©entita©,dei©tempidiesecuzioneý,©
con©tutte©le©conseguenze©ûche©potrebbero©derivare©per©un'opera©che©e©finalizzata©al©consoli-
damento©di©una©vasta©area©soggetta©a©movimenti©franosiý©(cfr.©pag.©13©relazione©cit.;l'ap-
palto©de 
quo,©infatti,©concerne©lavori©di©sistemazione©idrogeologica©di©un©versante©in©frana).©

E,©ad©avviso©del©Collegio,©tanto©basta©per©far©ritenere©sicuramente©preminente,©nel©
necessario©giudizio©di©bilanciamento©dei©contrapposti©interessi©in©gioco,©l'interesse©pubblico©
e©della©collettivita©alla©rapida©conclusione©dei©lavori,©a©fronte©dell'interesse©privato©dell'origi-
naria©ricorrente,©odierna©appellante,©a©che©l'iniziativa©non©abbia©seguito©a©favore©dell'aggiu-
dicataria.©

La©domanda©di©reintegrazione©in©forma©specifica©riproposta©in©via©principale©dalla©
societa©appellante©e©,©dunque,©infondata.©

Cio©detto,©occorre©ora©esaminare©la©domanda©di©risarcimento©del©danno©per©equivalente,©
proposta©in©via©subordinata©dalla©societa©ricorrente©in©primo©grado©ed©odierna©appellante©
nell'eventualita©del©mancato©accoglimento©della©domanda©di©reintegrazione©in©forma©speci-
fica©(subentro).©

Al©fini©della©liquidazione©di©tale©danno©si©puo©,©a©ben©vedere,©utilizzare©lo©strumento©pre-
visto©dall'art.©35,©comma©2,©del©D.Lgs©n.©80©del©1998,©come©sostituito©dall'art.©7©della©legge©

n.©205©del©2000,©che©consente©al©giudice©amministrativo©di©stabilire©i©criteriin©baseaiquali©
l'Amministrazione©(l'art.©7©cit.©ha©aggiunto©anche©il©gestore©del©servizio©pubblico)©deve©pro-
porre©a©favore©dell'avente©titolo©il©pagamento©della©somma©entro©un©congruo©termine,©preve-
dendo©che,©qualora©permanga©il©disaccordo,©le©parti©possano©rivolgersi©nuovamente©al©giu-
dice©per©la©determinazione©delle©somme©dovute©nelle©forme©del©giudizio©di©ottemperanza.©
La©possibilita©di©limitarsi©alla©fissazione©dei©criteri©e©un©utile©strumento©di©semplifica-
zione©posto©a©disposizione©del©giudice©amministrativo,©che©tiene©conto©dell'obiettiva©comples-
sita©delle©operazioni©di©liquidazione©del©danno©in©questa©materia©e©che©comunque©persegue©
finalita©di©accelerazione©e©di©economia©processuale,©in©sintonia©con©l'intero©impianto©della©
legge©n.©205©del©2000.©

Si©dispone,©pertanto,©che©l'Amministrazione©provveda©a©liquidare©una©somma©a©favore©
della©societa©T.©d.©V.©a©titolo©sia©di©danno©emergente©(costi©di©partecipazione©alla©gara)©che©
di©lucro©cessante©(mancato©utile),©secondo©i©criteri©appresso©indicati,©entro©il©termine©mas-
simo©di©sessanta©giorni©dalla©data©di©comunicazione,©o,©se©anteriore,©da©quella©di©notifica,©
della©presente©decisione©(omissis)ý.©

P.Q.M. 
^Il©Consiglio©di©Stato©in©sede©giurisdizionale,©Sezione©Quarta,©definitivamente©
pronunziando©sul©capo©della©sentenza©appellata©relativo©alle©questioni©risarcitorie©ed©in©acco-
glimento©dell'appello©sul©punto©proposto©dalla©T.©d.©V.©S.p.a.,©cos|©provvede:©
condanna©il©Ministero©dei©Lavori©Pubblici©(ora©delle©Infrastrutture©e©Trasporti),©non-
che¨il©Provveditorato©alle©Opere©pubbliche©per©l'Umbria,©in©solido©fra©loro,©alrisarcimento©
dei©danni©subiti©dalla©T.©d.©V.©S.p.a.©a©causa©della©mancata©aggiudicazione©dei©lavori,©nella©
misura©e©secondo©i©criteri©di©cui©in©motivazione,©provvedendo©alla©liquidazione©ed©al©paga-
mento©di©tali©danni©entro©il©termine©massimo©di©sessanta©giorni©dalla©comunicazione,©o©se©
anteriore,©dalla©notifica,©della©presente©decisione©(omissis)ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Atto 
meramente 
confermativo 
e 
impugnativa 


(Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 


ordinanza 
4 
febbraio 
2004, 
n. 
165). 


Con©l'ordinanza©che©si©commenta©il©T.A.R.©Toscana©respinge©la©richiesta©
di©sospensione©dei©provvedimenti©di©rigetto©emessi©dalla©Questura©di©Livorno,©
delle©istanze©di©riesame©inoltrate©dai©ricorrenti©in©data©20©agosto©2003©(tutti©
di©identico©contenuto)©e©relative©al©provvedimento©di©divieto©di©accesso©agli©
stadi©emessi©dal©Questore©di©Livorno©in©data©20©febbraio©2003©e©notificato©
in©data©25©marzo©2003.©

Sono©stati©impugnati©gli©atti©con©cui©l'Amministrazione©ha©confermato©
tre©divieti©di©accesso©a©manifestazioni©sportive.©

Il©T.A.R.©Toscana©ha©respinto©motivando©con©riferimento©al©fatto©che©
ûi©provvedimenti©confermati©sono©divenuti©inoppugnabili©per©mancata©
tempestiva©impugnazione©e©che©l'Amministrazione,©rispetto©a©una©richiesta©
di©revoca©o©annullamento,©non©ha©ne¨l'obbligo©di©provvedere©ne¨l'obbligo©di©
fornire©una©dettagliata©motivazione©dell'atto©meramente©confermativoý.©

La©pronuncia,©resa©in©sede©cautelare,©sgombra©il©campo©dalla©confu-
sione,©spesso©strumentale,©che©viene©fatta©in©riferimento©ai©provvedimenti©
confermativi.©

Differenza 
con 
la 
conferma 
propria. 


Com'e¨noto©la©conferma©in©senso©proprio©si©distingue©dalla©conferma©
impropria.©

La©prima©e©un©atto©discrezionale©della©P.A.,©adottato©nell'interesse©pub-
blico,©nei©casi©in©cui©essa©non©ravvisi©l'esistenza©di©vizi©(conferma©propria):©
non©e©da©considerarsi©rientrante©nella©categoria©della©sanatoria,©in©quanto©
si©tratta©di©un©atto©nuovo,©frutto©di©riponderazione©di©interessi,©come©tale©
impugnabile©come©nuovo©atto.©

La©conferma©propria©si©distingue©dalla©conferma©impropria©o©mero©atto©
confermativo©in©quanto,©in©questo©caso,©non©si©riscontra©alcuna©ripondera-
zione©da©parte©della©P.A.©e,©pertanto,©non©e©impugnabile,©in©quanto©atto©
meramente©ricognitivo.©

L'atto©e©meramente©confermativo©nel©caso©in©cui,©senza©alcuna©nuova©
valutazione,©si©limita©a©richiamare,©ricordandone©il©contenuto,©un©precedente©
provvedimento,©senza©effettuare©nuova©istruttoria©e©senza©alcun©nuovo©esame©
degli©elementi©di©fatto©gia©considerati©in©precedenza(1).©

Quando©l'atto©impugnato,©infatti,©si©inquadra©come©atto©meramente©con-
fermativo©di©determinazioni©negative©gia©assunte©dalla©P.A.©(non©ritualmente©
gravate),©non©puo©essere©ascritto©alla©categoria©della©conferma©in©senso©
proprio:©l'Amministrazione,©con©il©nuovo©atto,©non©procede©ad©un©riesame©

(1)©Cons.©Stato,©Sez.©IV,©26©giugno©2002,©n.©3551,©in©Foro 
Amm. 
C.D.S.,©2002,©1424©
T.A.R.©Puglia©Bari,©Sez©II,©13©maggio©2002,©n.©2296,©in©Foro 
Amm. 
T.A.R.,©2002,©1741;©Cons.©
Stato,©Sez.©IV,©30©maggio©2002,©n.©3019©in©Foro 
Amm. 
C.D.S.,©2002,©1222.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

della©situazione©che©aveva©portato©all'emanazione©dell'atto©precedente,©cioe©
non©provvede©ad©una©nuova©introduzione©e©valutazione©degli©elementi©di©fatto©
e©di©diritto©che©gia©sono©stati©considerati©in©precedenza.©

In©altri©termini,©per©qualificare©come©costitutiva©la©portata©dell'atto©col©
quale©l'Amministrazione©conferma©una©pregressa©statuizione,©occorre©verifi-
care©se,©in©seconda©battuta,©sia©stato©effettuato©un©riesame©delle©questioni©
gia©in©precedenza©valutate©(2).©

Eénecessario,©poi,©accertare©se©l'Amministrazione©si©sia©limitata©a©richia-
mare©la©determinazione©in©precedenza©adottata,©senza©procedere©a©nuova©
istruttoria©e©a©nuova©valutazione©degli©elementi,©di©fatto©e©di©diritto,©gia©con-
siderati©ovvero©di©quelli,©nuovi,©ûmedio 
temporeý©acquisiti.©

Un©atto©amministrativo©deve©rappresentare©una©nuova©manifestazione©di©
volonta©dell'Amministrazione,©e©l'Amministrazione©non©si©deve©limitare©a©
constatare©che©le©ragioni©poste©a©base©della©adozione©del©precedente©atto©
erano©state©gia©esaminate©e©ponderate©in©quel©procedimento©(3).©

Indipendentemente©dal©nomen 
iuris 
e©dalle©formulazioni©utilizzate,©gli©
atti©impugnati,©come©nel©caso©in©esame,©sono©entrambi©confermativi©^e©come©
tali©non©sono©impugnabili©autonomamente:©l'atto©amministrativo©si©configura©
identico©al©precedente©quanto©ad©oggetto,©competenza,©forma©e©contenuto,©
e©non©ha©comportato©nuova©istruttoria,©nuova©valutazione©di©fatti,©norme©
e©circostanze,©nuova©ponderazione©degli©interessi©in©gioco©e©riesame©della©
questione©alla©luce©di©diversi©elementi©(4).©

Tali©atti,©dunque,©confermerebbero©delle©statuizioni©che©fanno©parte©di©
un©precedente©atto©non©piu©suscettibile©di©essere©messo©in©discussione(5).©

Ne©consegue©che©provvedimenti©confermati,©se©non©impugnati©tempesti-
vamente,©diventano©inoppugnabili©per©mancata©tempestiva©impugnazione.©

(2)©Cons.©Stato,©Sez.©IV,©29©ottobre©2002,©n.©5947,©in©Diritto 
e 
Giustizia, 
2002,©f.©44,©81;©
T.A.R.©Basilicata,©14©febbraio©2002,©n.©137,©in©Foro 
Amm. 
T.A.R.,©2002,©701.©
(3)©F.©Satta, 
Atto 
amministrativo, 
voce©Enc. 
Giur.,©1.©Cfr.©anche©la©nozione©elaborata©da©
Zanobini©e©riportata©da©M.S.©Giannini, 
Atto 
amministrativo, 
voce©Enc. 
Dir.,163©in©base©al©
quale©per©provvedimento©amministrativo©si©intende©ûqualunque©dichiarazione©di©volonta©,di©
desiderio,©di©conoscenza,©di©giudizio,©compiuta©da©un©soggetto©della©pubblica©amministra-
zione©nell'esercizio©di©una©potesta©amministrativaý.©M.S.©Giannini, 
Diritto 
amministrativo, 
Milano,©1988,©671.©
(4)©T.A.R.©
A.R.©Friuli-V.©Giulia,©31©maggio©2001,©n.©325©in©Giur. 
di 
Merito, 
2001,©1148;©T.
Toscana,©Sez.©II,©20©febbraio©2001,©n.©315,©in©Foro 
Amm., 
2001,©1284;©Cons.©Stato,©Sez.©V,©
13©marzo©2000,©n.©1328,©in©Foro 
Amm., 
2000,©897;©T.A.R.©Liguria,©Sez.©II,©24©dicembre©
1998,©n.©974,©in©Ragiusan, 
1999,©f.186-7,©32.©
(5)©T.A.R.©Lazio,©Latina,©17©gennaio©2000,©n.©23©in©Foro 
Amm., 
2000,©2364;©a 
contrariis 
Cons.©Stato,©Sez.©IV,©4©aprile©1998,©n.©548,©in©Foro 
Amm., 
1998,©1012©e©T.A.R.©Marche,©
7©ottobre©1999,©n.©1068©in©Foro 
Amm., 
2000,©1443;©PifferI 
G.,©Individuazione 
e 
presupposti 
dell'atto 
confermativo 
(nota©a©Cons.©giust.©amm.©sic.,©sez.©giurisdiz.,©8©aprile©1989,©n.©118);©
PifferI 
G.,©Individuazione 
e 
presupposti 
dell'atto 
confermativo 
(nota©a©Cons.©giust.©amm.©
sic.,©sez.©giurisdiz.,©8©aprile©1989,©n.©118);©PifferI 
G.,©Sanatoria 
o 
atto 
confermativo 
in 
tema 
di 
opere 
edilizie, 
in©Amm. 
It., 
1991,©1574;©PifferI 
G.,©In 
tema 
di 
atto 
confermativo, 
in©Riv. 
Amm. 
della 
Repubblica 
Italiana,©1984,©520;©PifferI 
G.,©Sanatoria 
o 
atto 
confermativo 
in 
tema 
di 
opere 
edilizie, 
in©Amm. 
It., 
1991,©1574.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Autotutela©e©discrezionalita©.©

Un©altro©aspetto©analizzato©dall'ordinanza©investe©la©natura©discrezio-
nale©dell'Amministrazione©in©ordine©alle©istanze©di©riesame©avanzate©dai©
privati.©

La©pronuncia©ribadisce©il©principio©per©cui©non©esiste©alcun©obbligo©
giuridico©dell'amministrazione©ad©iniziare,©sia©pure©ad©istanza©di©parte,©alcun©
procedimento©di©autotutela©o,©comunque,©di©secondo©grado,©incidente©su©
precedente©attivita©amministrativa,©rientrando©l'esercizio©della©autotutela©in©
una©sfera©ampliamente©discrezionale(6).©

Non©solo,©ma©l'Amministrazione,©qualora©decida©di©pronunciarsi,©non©
ha©neppure©l'obbligo©di©motivare©in©maniera©dettagliata:©ûrispetto©a©una©
richiesta©di©revoca©o©annullamento,©non©ha©ne¨l'obbligo©di©provvedere©ne¨
l'obbligo©di©fornire©una©dettagliata©motivazione©dell'atto©meramente©confer-
mativoý©(7).©

Il©concetto©di©autotutela,©ossia©ûla©possibilita©di©farsi©giustizia©da©se¨ý,©
ricorre©nel©diritto©amministrativo©in©quanto©l'Amministrazione©ha©la©facolta©
di©adottare©strumenti©autoritativi©per©realizzare©risultati©che©si©potrebbero©
conseguire©attraverso©il©ricorso©alle©autorita©giurisdizionali.©

Eé©la©stessa©Amministrazione©che©provvede©a©risolvere©i©conflitti,©poten-
ziali©o©attuali,©che©sorgono©con©altri©soggetti,©ûin©relazione©ai©propri©provve-
dimenti©o©pretese©...©L'Amministrazione,©come©parte©di©quel©tutto©che©e©lo©
Stato,©riproduce©in©se¨potenzialmente©tutti©gli©aspetti©dello©Statoý©(8).©

Ne©consegue©che©l'autotutela©deve©essere©considerata©come©un'attivita©
amministrativa,©ûanche©se©nel©quadro©piu©ampio©dell'attivita©della©P.A.,©
essa©possa©essere©considerata©come©attivita©secondaria©e©cioe©di©assicura-
zione©della©giustizia©e©della©efficienza©dei©provvedimenti©di©autarchia©e©di©
autonomiaý(9).©

L'esercizio©del©potere©di©autotutela©risulta©coerente©con©la©finalita©di©
assicurare©dall'interno©della©stessa©compagine©amministrativa©il©rispetto©dei©
principi©costituzionali©in©sede©di©azione©amministrativa©fissati©dall'art.©97©
della©Costituzione(10).©

A©maggior©ragione©l'esercizio©dell'autotutela,©proprio©perche¨mira©
alla©restaurazione©dell'ordine©giuridico©violato,©ma©nella©realizzazione©del-
l'interesse©pubblico©ad©essa©affidato,©deve©essere©esercitato©discrezionalmente.©

(6)©T.A.R.©Puglia,©Bari,©Sez.©II,©11©dicembre©2001,©n.©5416,©in©Foro©Amm.,©2001,©3310.©
(7)©Ord.©T.A.R.©Toscana,©4©febbraio©2004©n.©165.©
(8)©F.©Benvenuti, 
Autotutela,©cit...,©538:©ûIn©effetti©si©puo©pensare©che©lo©Stato©assoluto,©
dal©quale©il©nostro©Stato©presente©ha©tratto©inevitabilmente©le©proprie©principali©caratteristi-
che©strutturali©e©funzionali,©si©riassumesse©nel©tipo©di©uno©Stato©amministrativo©...©talche¨il©
passaggio©allo©Stato©moderno,©con©la©conseguente©divisione©dei©poteri©...©lasciava©sussistere©
nell'Amministrazione©residui©di©funzioni©legislative©e©giurisdizionali©...ý.©
(9)©F.©Benvenuti, 
Autotutela,©voce©Enc.©del©Dir,©539,©540.©
(10)©Cons.©Stato,©Sez.©V,©18©novembre©2002,©n.©6389,©in©Foro©Amm.©C.D.S.,©2002,©f.©11;©
Cons.©Giust.©Amm.©Sic.,©Sez.©Giurisdiz.,©31©maggio©2002,©n.©276,©in©Foro©Amm.©C.D.S.,©
2002,©1351.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Nemmeno©l'invalidita©di©un©pregresso©provvedimento©costituisce©di©per©
se¨ragione©sufficiente©a©disporre©la©caducazione,©in©quanto©lo©stesso,©pur©se©
illegittimo,©puo©^una©volta©assunto©nel©complessivo©divenire©dell'attivita©
amministrativa,©quale©si©dispiega©nel©tempo©^avere©concretamente©realizzato©
quell'interesse©(11).©

L'esercizio©dei©poteri©di©autotutela©presuppone,©dunque,©che©un©determi-
nato©assetto©di©interessi©sia©stato©realizzato©e©che©la©modificazione©(o©demoli-
zione)©di©quello,©richieda©un'ulteriore©determinazione©dell'autorita©ammini-
strativa(12).©

Quello©discrezionale©costituisce©uno©dei©momenti©piu©delicati©dell'eserci-
zio©della©cosa©pubblica:©l'uso©della©potesta©discrezionale©permette©alla©P.A.©
di©decidere©al©meglio©in©merito©all'opportunita©di©agire©e©al©contenuto©
dell'attivita©pubblica.©

Ne©consegue©che,©qualora©l'Amministrazione©ritenga©che©non©vi©sia©nes-
sun©interesse©pubblico©da©tutelare,©essa©stessa©ha©la©potesta©di©decidere©di©
non©intervenire,©senza©neppure©avere©l'obbligo©di©provvedere©ne¨,©se©ritiene©di©
farlo,©deve©fornire©una©dettagliata©motivazione©in©proposito.©

Avv.¨Maria¨Vittoria¨Lumetti¨

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 
ordinanza 
4 
feb-
braio 
2004, 
n. 
165 
^Pres.¨Rel.¨G.©Vacirca©^S.M.©ed©altri©(Avv.ti©A.©Serafino©e©L.©Tarta-
rini)©c/©Ministero©dell'Interno©(Avv.©dello©Stato©M.V.Lumetti).©

I¨provvedimenti¨confermati¨se¨non¨tempestivamente¨impugnati,¨sono¨inoppugnabili.¨
L'Amministrazione,¨rispetto¨a¨una¨richiesta¨di¨revoca¨o¨annullamento,¨non¨ha¨ne¨l'obbligo¨di¨
provvedere¨ne¨l'obbligo¨difornire¨una¨dettagliata¨motivazione¨dell'atto¨meramente¨confermativo.¨

ûOrdinanza©(omissis)¨per©l'annullamento,©previa©sospensione©dell'esecuzione,©dei©prov-
vedimenti©di©rigetto©delle©istanze©di©riesame©inoltrate©dai©ricorrenti©in©data©20©agosto©2003©
(tutti©di©identico©contenuto)©e©relative©al©provvedimento©di©divieto©di©accesso©agli©stadi©
emessi©dal©Questore©di©Livorno©in©data©20©febbraio©2003©e©notificato©in©data©25©marzo©2003©
e©numero:©Cat.©II©n.©1000©p.a.c.©1-CL©che©si©allegano©in©copia©(all.©n.©1).©

Visti©gli©atti©e©i©documenti©depositati©con©il©ricorso;©
Vista©la©domanda©di©sospensione©della©esecuzione©del©provvedimento©impugnato,©
presentata©in©via©incidentale©dal©ricorrente;©(omissis);¨
Considerato©che©i©ricorrenti©hanno©impugnato©gli©atti©con©cui©l'Amministrazione©ha©
confermato©tre©divieti©di©accesso©a©manifestazioni©sportive;©
Considerato©che©i©provvedimenti©confermati©sono©divenuti©inoppugnabili©per©mancata©
tempestiva©impugnazione©e©che©l'Amministrazione,©rispetto©a©una©richiesta©di©revoca©o©
annullamento,©non©ha©ne¨l'obbligo©di©provvedere©ne¨l'obbligo©di©fornire©una©dettagliata©
motivazione©dell'atto©meramente©confermativo;©

Ritenuto©che©il©ricorso©non©sia©provvisto©di©fumus¨boni¨iuris;¨

Considerato,©altres|©,©che©dai©provvedimenti©impugnati©non©derivano©danni©gravi©e©
irreparabili,©come©e©confermato©dalla©circostanza©che©gli©interessati©non©avevano©ritenuto©
nemmeno©di©impugnare©i©provvedimenti©confermati;©

(11)©T.
A.R.©Puglia,©Bari,©28©maggio©1999,©n.©470,©in©Ragiusan,¨2000,©f.©192,©38.©
(12)©C.D.S.,©Sez.©IV,©11©marzo©1999,©n.©259,©in©Foro¨Amm.,¨1999,©613.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Considerato©pertanto©che,©in©relazione©agli©elementi©di©causa,©non©sussistono©i©presup-
posti©per©l'accoglimento©della©domanda©incidentale©in©esame,©ai©sensi©dell'art.©21,©della©legge©
6©dicembre©1971©n.©1034,©come©modificato©dall'art.©3©della©legge©205/2000©coordinato©con©
l'art.©1©della©legge©stessa;©

P. 
Q.M. 
respinge©la©suindicata©domanda©cautelare. 
La©presente©ordinanza©sara©eseguita©dalla©Amministrazione©ed©e©depositata©presso©la 
Segreteria©della©prima©Sezione©che©provvedera©a©darne©comunicazione©alle©parti.©
Firenze,©4©febbraio©2004ý.©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Impugnazione 
della 
Conferenza 
dei 
Servizi 
e 
legittimazione 
ad 
agire 


(Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
per 
la 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 


ordinanza 
20 
aprile 
2004, 
n. 
456) 


L'ordinanza¨che¨si¨annota¨si¨pronuncia¨in¨merito¨al¨ricorso¨con¨cui¨viene¨
impugnata¨la¨determinazione¨della¨Conferenza¨dei¨Servizi¨di¨conclusione¨
favorevole¨del¨procedimento¨relativamente¨agli¨interventi¨funzionali¨del¨ûPas-
sante¨AV/ACý¨e¨della¨Stazione¨ûAVý,¨delle¨decisioni¨assunte¨dalla¨Confe-
renza¨dei¨Servizi¨il¨3¨marzo¨1999,¨nonche¨dell'accordo¨procedimentale¨del¨
3¨marzo¨1999¨sottoscritto¨da¨F.S.,¨Alta¨Velocita©TAV¨s.p.a.,¨Regione¨
Toscana,¨Provincia¨di¨Firenze¨e¨Comune¨di¨Firenze,¨nonche¨di¨ogni¨altro¨atto¨
e¨provvedimento,¨connesso¨e¨conseguente,¨ancorche¨incognito.¨

L'ordinanza¨rigetta¨il¨ricorso¨in¨quanto,¨ad¨una¨prima¨delibazione¨possi-
bile¨in¨sede¨cautelare,¨sembrano¨sussistere¨dubbi¨sul¨piano¨del¨fumus,¨sotto¨
il¨profilo¨della¨legittimazione¨attiva¨e¨della¨attualita©del¨danno.¨

Il¨problema¨riguarda,¨preliminarmente,¨il¨difetto¨di¨legittimazione¨pro-
cessuale¨dei¨ricorrenti,¨in¨secondo¨luogo,¨la¨carenza¨ad¨agire¨dei¨ricorrenti¨
per¨mancanza¨di¨un¨interesse¨attuale¨e¨diretto.¨

Riguardo¨alla¨legittimazione¨ad¨agire¨non¨sembra¨che¨gli¨odierni¨ricor-
renti¨non¨possano¨legittimamente¨impugnare¨il¨provvedimento.¨

La¨condizione¨di¨proprietari¨di¨aree¨confinanti¨con¨quella¨interessata¨
dall'intervento¨di¨sotto 
attraversamento 
della¨citta©di¨Firenze¨nel¨tratto¨da¨
Campo¨di¨Marte¨a¨Castello,¨non¨vale,¨infatti,¨a¨qualificarli¨come¨diretti¨inte-
ressati¨e¨quindi¨come¨legittimati¨a¨proporre¨ricorso¨giurisdizionale.¨

Ne¨,¨a¨maggior¨ragione,¨la¨semplice¨condizione¨di¨essere¨cittadini¨di¨
Firenze.¨

La¨carenza¨di¨legittimazione¨ad¨agire¨scaturisce,¨innanzi¨tutto¨dalla¨
inammissibilita'¨di¨azioni¨popolari¨nel¨vigente¨ordinamento.¨

Tali¨soggetti¨infatti¨non¨sono,¨solo¨perche¨proprietari¨o¨abitanti¨residenti¨
nelle¨strade¨e¨zone¨interessate¨dal¨passaggio¨della¨realizzanda¨opera¨ferrovia-
ria,¨destinatari¨di¨un¨possibile¨pregiudizio,¨dovendo¨essi¨provare 
il 
danno 
con-
seguente 
alla 
localizzazione 
dell'impianto 
e 
l'interesse 
attuale 
e 
concreto 
ad 
agire. 


Inoltre,¨i¨ricorrenti¨non¨si¨possono¨definire¨nemmeno¨soggetti¨portatori¨
di¨interessi¨diffusi¨costituiti¨in¨associazioni¨o¨comitati¨cui¨possa¨derivare¨un¨
pregiudizio¨dal¨provvedimento.¨

Essi,¨infatti,¨non¨rientrano¨nell'ipotesi¨prevista¨dall'art.¨7¨legge¨7¨agosto¨
1990¨n.¨241.¨

Non¨solo,¨ma¨tale¨norma,¨nell'introdurre¨eccezionalmente¨la¨tutela¨degli¨
interessi¨diffusi¨a¨condizioni¨particolari,¨non¨riconosce¨di¨per¨se©legittima-
zione¨processuale¨nemmeno¨a¨tutti¨i¨soggetti¨portatori¨di¨interessi¨collettivi¨
che¨abbiano¨in¨concreto¨partecipato¨al¨procedimento¨(cosa¨che¨non¨era¨avve-
nuta¨nel¨caso¨de 
quo).¨

La¨norma,¨a¨differenza¨di¨quelle¨che¨attribuiscono¨a¨specifici¨enti¨espo-
nenziali¨di¨interessi¨collettivi¨la¨facolta©di¨partecipare¨ad¨un¨particolare¨pro-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

cedimento,©si©limita©a©sancire©un©principio©generale,©ed©e©percio©rimesso©
all'amministrazione©procedente©ed©all'autorita©giudiziaria©il©compito©di©verifi-
care©nel©singolo©caso©se©il©soggetto©interveniente©abbia©effettiva©legittimazione©
procedimentale©e©processuale©in©quanto©portatore©di©un©interesse©differen-
ziato©e©qualificato,©senza©che©la©valutazione©operata©in©sede©procedimentale©
vincoli©quella©da©rinnovarsi©nella©sede©processuale(1).©

Il©ricorso©proposto©da©semplici©cittadini©non©portatori©di©un©interesse©
qualificato,©confligge©con©i©principi©generali©elaborati©dalla©giurisprudenza©
in©materia©di©interesse©e©legittimazione©ad©agire©in©giudizio©e©di©tutela©giuri-
sdizione©dei©c.d.©interessi©diffusi(2).©

Non©solo,©ma©la©giurisprudenza©ha©anche©escluso©la©legittimazione©ad©
agire©di©comitati©costituiti©in©forma©associativa©temporanea,©con©scopo©speci-
fico©e©limitato,©caratterizzati©dalla©proiezione©di©fatto©degli©interessi©dei©sog-
getti©che©ne©sono©parte,©e©quindi©strumentali©all'esercizio©di©una©sorta©di©
azione©popolare,©non©ammessa©dal©vigente©ordinamento,©in©quanto©privi©del©
carattere©di©enti©esponenziali©portatori©in©via©continuativa©di©interessi©diffusi©
radicati©nel©territorio(3).©

Il©fatto©che©i©soggetti©siano©ûresidenti©nella©zonaý©ûnon©basta©per©diffe-
renziare©e©qualificare©adeguatamente©la©posizione©delle©associazioni©dal©
punto©di©vista©della©legittimazione©e©dell'interesseý)(4).©

Peraltro,©anche©in©caso©di©facolta©di©intervento©nel©procedimento©ammi-
nistrativo©da©parte©dei©soggetti©portatori©di©interessi©diffusi©costituiti©in©asso-
ciazioni©o©comitati,©cui©possa©derivare©un©pregiudizio©dal©provvedimento,di©
per©se©,©non©comporta©in©via©automatica©la©legittimazione©processuale,©che©
deve©essere©verificata©nel©singolo©caso©dall'autorita©giudiziaria(5).©

Se©tutte©le©suesposte©limitazioni©sono©previste©a©carico©delle©associazioni©

o©comitati,©a©maggior©ragione©e©da©ritenersi©esclusa©la©possibilita©per©i©citta-
dini©di©proporre©ricorso©giurisdizionale©innanzi©al©T.A.R.©
Gli©interessi©diffusi©non©sono©suscettibili,©infatti,©di©fare©ingresso©nel©
processo©amministrativo©(6).©
Ai©fini©della©proposizione©di©un©ricorso©giurisdizionale©amministrativo©e©
necessario©che©sussista©un©interesse©sostanziale,©connesso©allo©specifico©proce-
dimento©instaurato.©

Occorre,©infatti,©che©l'interessato©possa©lamentare©un©concreto©pregiudi-
zio©della©propria©sfera©giuridica,©non©essendo©sufficiente©la©sua©mera©apparte-
nenza©alla©collettivita©locale©(7).©

(1)©Cfr.©sul©punto©Cons.©Stato,©Sez.IV,©29©agosto©2002,©n.©4343,©in©Foro 
Amm. 
C.D.S.,©2002,©
f.©8.©
(2)©Cons.©Giust.©Amm.©Sic.,©Sez.Giurisdiz.,©24©dicembre©2002,©n.©693,©in©Foro 
Amm. 
C.D.S.,©
2002,©3285.©
(3)©T.A.R.©Sicilia©Palermo,©Sez.©II,©11©luglio©2002,©n.©1984,©in©Foro 
Amm. 
T.A.R.,©2002,©2693.©
(4)©T.A.R.©Veneto,©Sez.I,©4©aprile©2002,©n.©1256,©in©Foro 
Amm. 
T.A.R.,©2002,©1205.©
(5)©T.A.R.©Campania©Napoli,©Sez.I,©7©dicembre©2001,©n.©5335,©in©Foro 
Amm.,2001.©
(6)©T.A.R.©Calabria©Catanzaro,©17©maggio©1999,©n.©701,©in©Foro 
Amm.,©2000,©625.©
(7)©T.A.R.©Piemonte,©Sez.II,©6©maggio©1999,©n.©244,©in©Riv. 
giur. 
Polizia,©2000,©909.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Gli©odierni©ricorrenti,©infatti,©non©sono©portatori©di©un©interesse©legit-
timo©e©titolari©di©una©posizione©da©cui©derivi©una©lesione©attuale©alla©propria©
sfera©giuridica©soggettiva.©

Essi©sono©esclusivamente©titolari©di©interessi©di©fatto©come©tali,©non©qua-
lificati©dalla©previa©titolarita©di©una©posizione©soggettiva©giuridicamente©pro-
tetta.©

Quest'ultima©e©strumentale©all'esercizio©di©una©sorta©di©azione©popolare,©
non©ammessa©dal©vigente©ordinamento,©in©quanto©priva©del©carattere©di©ente©
esponenziale©portatore©in©via©continuativa©di©interessi©diffusi©radicati©nel©ter-
ritorio,©e©altres|©sprovvista©della©legittimazione©che©deriva©dalla©individua-
zione©ministeriale©ai©sensi©dell'art.©3©legge©n.©349©del©1986(8).©

Anche©riguardo©alla©diretta©impugnabilita©della©conferenza©di©servizi©
sussistono©dubbi.©

L'impugnabilita©immediata©dell'atto©conclusivo©di©una©conferenza©di©ser-
vizio©e©possibile©soltanto©in©quanto©esso©esprima©di©per©se©un©contenuto©
immediatamente©lesivo.©

Lo©stesso©atto,©invece,©non©e©immediatamente©impugnabile©ove,©pur©
impegnando©le©amministrazioni©che©l'abbiano©sottoscritto,©non©contenga©
alcuna©proposizione©di©per©se©immediatamente©costitutiva,©modificativa©od©
estintiva©di©situazioni©soggettive©degli©amministrati(9).©

La©conferenza©di©servizi,©infatti,©costituisce©una©formula©organizzativa©
assimilabile©al©previo©concerto,©strumento©procedimentale©di©emersione©e©
comparazione©di©interessi©pubblici,©destinati©a©sintetizzarsi©nel©provvedi-
mento©finale,©e©non©un©vero©e©proprio©organo©collegiale©ove©le©singole©manife-
stazioni©di©volonta©si©fondono©in©una.©

Pertanto©gli©enti©partecipanti©alla©conferenza©non©consumano©i©loro©
poteri©in©tale©sede,©ma©conservano©comunque©la©facolta©di©opporsi©giudizial-
mente©a©decisioni©ritenute©lesive©degli©interessi©di©cui©sono©portatori(10).©

L'aver©espresso©un©parere©positivo©in©seno©alla©conferenza©di©servizi,©non©
incide©sulla©legittimazione©al©ricorso,©anche©perche¨ben©potrebbero©sopravve-
nire©motivi©nuovi©da©indurre©l'ente©a©motivatamente©disattendere©cio©cui©
prima©aveva©consentito(11).©

Orbene,©anche©ora©che©l'originario©modello©della©conferenza©di©servizi©
decisoria©ha©subito©una©ulteriore©trasformazione©a©seguito©dell'ultimo©inter-
vento©normativo©(l.©n.©340©del©2000)©che©l'avvicina©sempre©di©piu©a©quello©
degli©organi©collegiali,©conserva©inequivocabilmente©le©caratteristiche©del©
modello©base.©

E©cioe©non©ricorre©la©prefigurazione©rigorosa©degli©interessi©coinvolti,©ma©

viene©conservato©il©tratto©fisionomico©originale©della©loro©duttilita©e©flessibilita©,©

valutabile©solo©nella©concretafase©operativa.©

(8)©cfr.©sul©punto©T.A.R.©Piemonte,©Sez.©II,©6©maggio©1999,©n.©240,©in©Ragiusan,©1999,©f.186-7,©
163.©
(9)©Trib.©Sup.©Acque,©8©ottobre©2002,©n.©122,©in©Foro©Amm.©C.D.S,©2002,©2662.©
(10)©T.A.R.©Veneto,©24©luglio©1996,©n.©1425,©in©Giust.©Civ.,©1997,©I,©1140.©
(11)©T.A.R.©Veneto,©24©luglio©1996,©n.©1425,©in©Giust.©Civ.,©1997,©I,©1140.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Permane,©infatti,©in©capo©alla©conferenza©di©servizi©decisoria,©l'indiscusso©
ruolo©istituzionale©di©mero©strumento©di©riannodo©di©competenze©funzionali©
omogenee©e©connesse,©ma©frazionate©tra©piu©organi,©che©e©autentica©espres-
sione©di©coordinamento©e©razionalizzazione,©e©nulla©di©piu©.©

Anche©in©ordine©al©danno©grave©e©irreparabile©sussistono©dei©dubbi.©

Infatti,©non©sussiste©alcun©danno©grave©ed©irreparabile©in©capo©ai©ricor-
renti.©

Il©provvedimento©finale©deve©infatti©ancora©essere©emesso.©

Inoltre©non©e©stata©fornita©prova,©nel©concreto,©di©danni©gravi©in©capo©ad©
essi:©anzi,©l'apprestamento©di©un©servizio©come©quello©ipotizzato©potrebbe©
sortire©invece©effetti©positivi©sul©valore©degli©immobili.©

Inoltre©faciliterebbe©la©fruizione©dei©servizi©pubblici©e©migliorerebbe©la©
qualita©della©vita.©

L'interesse©pubblico©sotteso©all'intervento©di©cui©ci©si©duole©condurrebbe©
ad©inequivocabili©miglioramenti©dell'assetto©urbano©e©territoriale©e©ad©un©gio-
vamento©della©viabilita©in©generale©e©della©qualita©della©vita©di©tutti©i©cittadini.©

L'interesse©pubblico©e©,©dunque,©da©ritenersi©prevalente.©

Il©danno,©se©mai,©si©prospetterebbe©in©capo©alle©Amministrazioni©pubbli-
che©che©hanno©investito©energie©e©tempo,©nonche¨©sostenuto©costi©non©indiffe-
renti©per©addivenire©alla©conclusione©di©una©conferenza©di©servizi©di©notevole©
complessita©,©anche©tecnica.©

Pertanto,©in©assenza©di©un©provvedimento©finale,©che©potrebbe©risultare©
anche©differente©dai©pareri©espressi©in©sede©istruttoria,©puo©risultare©eccessivo©
il©blocco©di©una©attivita©che©ricopre©un©notevole©interesse©di©carattere©pubbli-
cistico.©

Avv.©Maria©Vittoria©Lumetti©

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
per 
la 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 
ordinanza 
nella 
Camera 
di 
Consiglio 
20 
aprile 
2004, 
n. 
456 
^V.©G.©ed©altri©(Avv.ti©F.©Montesi,©G.©Nac-
carato)©c/©Ministeri©delle©infrastrutture©e©dei©trasporti,©della©difesa,©dei©beni©e©delle©atti-
vita©culturali,©dell'ambiente©e©tutela©territorio©(cont.©9112/04,©Avv.©dello©Stato©M.V.©
Lumetti);©Regione©Toscana,©Provincia©di©Firenze,©Comune,©Comando©provinciale©vigili©
del©fuoco©di©Firenze,©Soc.©di©bacino©del©fiume©Arno,©Rete©ferroviaria©italiana©s.p.a.,©ed©
altri©^Pres.©G.©Vacirca©^Rel.©est.©E.©Di©Santo.©

Non©sussiste©il©fumus©boni©iuris©sotto©ilprofilo©della©legittimazione©attiva©e©della©attualita©

del©danno,©circa©l'impugnazione©di©una©conferenza©di©servizi©da©parte©di©alcuni©cittadini©di©

Firenze.©

û(omissis)©Ordinanza©(...)©per©l'annullamento,©previa©sospensione©dell'esecuzione,©della©
determinazione©della©Conferenza©dei©Servizi©assunta©il©23©dicembre©2003©26©gennaio©2004©
di©conclusione©favorevole©del©procedimento©relativamente©agli©interventi©funzionali©del©
``Passante©AV/AC''©e©della©Stazione©``AV'',©delle©decisioni©assunte©dalla©Conferenza©dei©
Servizi©il©3©marzo©1999,©nonche¨©dell'accordo©procedimentale©del©3©marzo©1999©sottoscritto©
da©F.S.,©Alta©Velocita©TAV©s.p.a.,©Regione©Toscana,©Provincia©di©Firenze©e©Comune©di©
Firenze,©nonche¨©di©ogni©altro©atto©e©provvedimento,©connesso©e©conseguente,©ancorche¨©inco-
gnito.©

Visti©gli©atti©e©i©documenti©depositati©con©il©ricorso;©

Vista©la©domanda©di©sospensione©della©esecuzione©del©provvedimento©impugnato,©
presentata©in©via©incidentale©dal©ricorrente;©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Visto©l'atto©di©costituzione©in©giudizio©di:©Autorita©di©bacino©del©fiume©Arno,©Ministero©
dell'ambiente©e©tutela©territorio,©Ministero©della©Difesa,©Ministero©delle©infrastrutture©e©dei©
trasporti,©Ministero©per©i©beni©e©le©attivita'©culturali,©Provincia©di©Firenze,©Regione©Toscana,©
Comune©di©Firenze,©Rete©Ferroviaria©Italiana©S.P.A.;©(...)©

Considerato,©a©quella©prima©delibazione©possibile©in©sede©cautelare,©che©sembrano©sussi-
stere©dubbi©sul©piano©del©fumus,©sotto©il©profilo©della©legittimazione©attiva©e©della©attualita©
del©danno;©

Considerato©pertanto©che,©in©relazione©agli©elementi©di©causa,©non©sussistono©i©presup-
posti©per©l'accoglimento©della©domanda©incidentale©in©esame,©ai©sensi©dell'art.©21,©della©legge©
6©dicembre©1971©n.©1034,©come©modificato©dall'art.©3©della©legge©205/2000©coordinato©con©
l'art.©1©della©legge©stessa;©

P. 
Q.M.,©respinge©la©suindicata©domanda©incidentale©di©sospensione©Firenze,©20©aprile©
2004©(omissis)ý.©

Ipareri
delcomitato
consultivo
Ipareri
delcomitato
consultivo
A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
n. 
107, 
prot. 
n. 
93110 
^Circolare 
n. 
37, 
prot. 
n. 
93115, 
del 
10 
luglio 
2004. 
Contenzioso 
inmateriaditasseeconcessionigovernative. 
Istruzionioperative. 


ûCon©l'allegata©circolare©1.©giugno©2004©n.©20/E,©l'Agenzia©delle©Entrate©
ha©recepito©il©parere©di©questa©Avvocatura©in©ordine©alla©condotta©proces-
suale©da©tenere©nelle©numerose©controversie©aventi©ad©oggetto©domande©di©
rimborso©di©tasse©e©concessioni©governative,©dopo©la©sentenza©10©settembre©
2002©emessa©nelle©cause©riunite©C-216/99©e©C-222/99©con©la©quale©la©Corte©
di©Giustizia©delle©Comunita©europee©si©e©pronunciata©sulla©compatibilita©delle©
disposizioni©contenute©nell'art.©11©della©legge©n.©448/1998©rispetto©alla©diret-
tiva©69/335/CEE.©

Alla©luce©dei©principi©contenuti©in©tale©pronuncia,©nonche¨delle©succes-
sive©sentenze©della©Corte©di©Cassazione©in©materia,©l'interesse©dell'Ammini-
strazione©alla©prosecuzione©delle©cause©residua©nei©soli©casi©in©cui©l'istanza©di©
rimborso©sia©stata©presentata©(o©spedita)©oltre©il©termine©di©decadenza©trien-
nale©dalla©data©del©versamento.©

In©tutti©gli©altri©casi©in©cui©si©e©sostenuta©l'applicabilita©dellojus 
superve-
niens 
costituito©dall'art.©11©della©citata©legge©n.©448/1998,©sara©opportuno©
desistere©dai©relativi©giudizi©anche©abbandonando©le©impugnazioni©gia©propo-
ste,©al©fine©di©evitare©aggravi©di©spese©legali.©

Le©Avvocature©Distrettuali©avranno©cura©di©inviare©alla©Scrivente©le©
proposte©di©ricorso©in©cassazione©nei©soli©casi©in©cui©residui©un©interesse©alla©
prosecuzione©del©giudizio©nei©termini©suindicati.©

L'Avvocato©Generale©Aggiunto:©Giuseppe©Stipoý.©

Circolare 
n. 
20/E 
^Roma, 
10 
giugno 
2004 
^Direzione©Centrale©Normativa©e©Contenzioso.©

Tassa 
sulle 
concessioni 
governative 
per 
l'iscrizione 
nel 
registro 
delle 
imprese 
^Art. 
1l 
legge 


23 
dicembre 
1998, 
n. 
448 
^Sentenza 
10 
settembre 
2002 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunitaà 


Europee. 


1. 
^Sentenza 
10 
settembre 
2002 
della 
Corte 
Di 
Giustizia. 
ûL'art.©3©del©decreto-legge©19©dicembre©1984,©n.©853,©convertito,©con©modificazioni,©nella©
legge©17©febbraio©1985,©n.©17,©fissava©gli©importi©della©tassa©di©concessione©governativa©per©
l'iscrizione©delle©societa©nel©registro©delle©imprese©e©stabiliva©che©la©tassa©era©dovuta©anche©
per©ciascun©anno©solare©successivo©a©quello©dell'iscrizione.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©Corte©di©giustizia©^con©sentenza©20©aprile©1993©^ha©dichiarato©l'incompatibilita©con©
la©direttiva©comunitaria©n.©69/335/CEE©di©tale©tributo,©in©quanto©non©correlato©al©costo©del©
servizio©concretamente©reso.©

A©seguito©di©detta©pronuncia©il©legislatore©statale©si©e©adeguato©alla©normativa©comuni-
taria©stabilendo©una©tassa©fissa©per©l'iscrizione©dell'atto©costitutivo©e©una©per©l'iscrizione©degli©
altri©atti©sociali,©abolendo©la©tassa©di©rinnovo©annuale©(art.©61©del©decreto-legge©30©agosto©
1993,©n.©331,©convertito,©con©modificazioni,©dalla©legge©29©ottobre©1993,©n.©427).©

Per©sanare©la©situazione©relativa©al©periodo©anteriore©all'entrata©in©vigore©di©tale©disposi-
zione,©l'art.©11©della©legge©23©dicembre©1998,©n.©448©ha©stabilito,©per©gli©anni©dal©1985©al©
1992,©nuovi©importi©sia©per©la©tassa©di©iscrizione©dell'atto©costitutivo©fissata©in©lire©500.000©
indipendentemente©dalla©forma©giuridica©della©societa©che©per©la©tassa©di©iscrizione©degli©altri©
atti©sociali,©differenziata©secondo©il©tipo©di©societa©richiedente.©

Inoltre,©detta©norma©ha©confermato©l'applicabilita©alle©relative©istanze©di©rimborso©del©
termine©di©decadenza©triennale,©previsto©dall'art.©13©del©citato©d.P.R.©n.©641©del©1972,©ed©ha©
stabilito©che©gli©interessi©sull'importo©da©rimborsare©sono©dovuti©nella©misura©del©tasso©legale©
vigente©alla©data©di©entrata©in©vigore©della©legge©medesima,©con©decorrenza©dalla©data©di©
presentazione©dell'istanza©di©rimborso.©

Con©circolare©n.©32/E©del©12©febbraio©1999©sono©state©impartite©istruzioni©in©ordine©
all'applicabilita©della©nuova©disposizione,©mentre©con©circolare©n.©106/E©dell'11©maggio©
1999©sono©state©indicate©le©modalita©per©la©trattazione©delle©istanze©di©rimborso©e©per©l'uti-
lizzo©della©relativa©procedura©automatizzata.©

Peraltro,©nella©giurisprudenza©interna©l'applicazione©della©disciplina©prevista©dall'art.©11©
citato©non©e©stata©pacifica,©in©quanto©sovente©ritenuta©anch'essa©incompatibile©con©la©norma-
tiva©comunitaria.©

Sulla©compatibilita©delle©disposizioni©contenute©nell'art.©11©della©legge©n.©448©del©1998©
rispetto©alla©citata©direttiva©69/335/CEE©si©e©pronunciata©la©Corte©di©Giustizia©delle©Comu-
nita©Europee©con©sentenza©10©settembre©2002.©

In©particolare,©la©Corte©si©e©pronunciata©sulla©compatibilita©della©norma©con©gli©artt.©10©
e©12©della©direttiva,©in©relazione:©

1.©al©tributo©previsto©retroattivamente©dalla©norma©in©esame;©
2.©alla©misura©degli©interessi©da©applicare©in©sede©di©rimborso©delle©somme©versate©in©
eccedenza;©
3.©all'applicabilita©del©termine©triennale©di©decadenza©per©la©presentazione©dell'istanza©
di©rimborso.©
2.©^Applicazione©retroattiva©del©tributo.©
Quanto©al©primo©punto,©e©stato©ribadito©che©gli©importi©riscossi©per©l'iscrizione©nel©regi-
stro©delle©imprese©sono©conformi©alla©direttiva©69/335©solo©in©quanto©abbiano©carattere©
remunerativo©e©siano©richiesti©a©titolo©di©corrispettivo©di©operazioni©imposte©dalla©legge©per©
uno©scopo©di©interesse©generale,©qual©e©quello©della©pubblicita©degli©atti©sociali.©

Pertanto,©gli©importi©di©tali©tributi,©che©possono©variare©secondo©la©forma©giuridica©della©
societa©,©devono©essere©calcolati©in©base©al©solo©costo©delle©formalita©di©cui©trattasi,©che©puo©
essere©determinato©anche©forfetariamente©e©tenendo©conto©del©costo©di©eventuali©operazioni©
minori©effettuate©gratuitamente.©

Nel©determinare©tali©importi©si©deve©tenere©conto©anche©di©altri©eventuali©diritti©versati©
parallelamente©e©intesi©anch'essi©a©retribuire©lo©stesso©servizio©fornito.©

Uno©Stato©membro,©quindi,©ha©ûlafacolta©diprevedere©dirittiforfetari©e©distabilirne©gli©
importiper©unperiodo©indeterminato,©qualorasiassicuri,©adintervalliregolari,©che©tali©importi©
continuano©a©non©superare©il©costo©medio©delle©operazioni©di©cui©trattasiý.©

Alla©luce©di©tali©principi©generali©la©Corte©di©giustizia©ha©specificato©che:©

-la©tassa©annuale©relativa©ad©anni©per©i©quali©non©vi©sia©stata©iscrizione©di©

alcun©atto©sociale,©non©potendo©avere©carattere©remunerativo,©e©incompatibile©con©

il©diritto©comunitario;©

-le©tasse©versate©nel©periodo©1985-1992©per©l'iscrizione©dell'atto©costitutivo©o©di©altri©
atti©sociali©sono©ammissibili©solo©nella©misura©in©cui©i©costi©del©servizio©fornito©non©siano©
stati©coperti,©in©tutto©o©in©parte,©dai©diritti©di©cancelleria©riscossi©parallelamente.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Una©siffatta©enunciazione©comporta©notevoli©conseguenze©nell'ambito©dei©processi©in©
corso.©Infatti,©in©primo©luogo,©la©tassa©forfetaria©non©puo©essere©richiesta©in©pagamento©per©
gli©anni©in©cui©non©vi©e©stata©iscrizione©di©atti©diversi©da©quello©costitutivo.©

In©secondo©luogo,©non©risulta©agevole©provare©la©congruita©della©tassa©pagata©rispetto©al©
costodelservizione¨dimostrare,©tramiteriscontrieffettuatiadintervalliregolari,©chel'importo©
della©tassa©continui©a©non©superare©ilcosto©medio©delle©formalita©diiscrizione.©

Peraltro,©l'importo©della©tassa©dovuta©dovra©calcolarsi©al©netto©dei©diritti©di©cancelleria©
corrisposti©dalla©societa©in©occasione©delle©singole©iscrizioni.©

Si©deve©considerare,©inoltre,©che©a©seguito©della©menzionata©pronuncia©della©Corte©di©
Giustizia©Europea,©la©Corte©di©Cassazione©ha©piu©volte©affermato©l'immediata©disapplicabi-
lita©della©norma©recata©dall'art.©11©in©argomento,©poiche¨essa©prevede©una©ûvera©e©propria©
tassa©...©in©quanto©l'importo©relativo©e©del©tutto©avulso©dal©costo©del©servizio©e,©soprattutto,©in©

quanto,©nonostante©la©sua©affermataforfetarieta©,©l'obbligo©delpagamento©...©prescinde©del©tutto©

dalla©concreta©prestazione©di©un©servizio©e©non©tiene©conto©di©`altri©diritti'©a©suo©tempo©versati,©
`intesi©anch'essi©a©retribuire©lo©stesso©serviziofornito'ý©(Cass.,©sez.©V,©12©maggio©2003,©n.©7236;©
21©maggio©2003,©n.©8012).©

3.©^Interessi©dovuti©sui©rimborsi.©
Per©quanto©concerne©la©questione©relativa©alla©misura©degli©interessi,©la©sentenza©della©
Corte©europea©ne©rimette©la©soluzione©al©giudice©nazionale©sulla©base©del©principio©secondo©
cui©non©e©consentito©agli©Stati©membri©adottare©norme©che©subordinano©ûla©restituzione©di©
un©tributo©dichiarato©incompatibile©con©il©diritto©comunitario©da©una©sentenza©della©corte,©

o©la©cui©incompatibilita©con©il©diritto©comunitario©derivi©da©una©sentenza©del©genere,©a©condi-
zioni©riguardanti©specificamente©detto©tributo©e©che©sono©meno©favorevoli©di©quelle©che©si©
applicherebbero,©in©mancanza©di©dette©norme,©alla©restituzione©del©tributo©di©cui©trattasiý.©
Alriguardovaconsideratocheilcomma3dell'art.©11dellaleggen.448del1998prevedeun©
tasso©diinteresseparial2,5percentoannuo.©Tale©tassoe©inferioreaquelloprevistodallalegge©
26©gennaio©1961,©n.©29,©con©riguardo©al©rimborso©delle©tasse©di©concessione©governativa,©appli-
cabileinassenzadi©diversaprevisione©(pariinizialmente©al6percentosemestrale©e©successiva-
mente©modificato©piu©volte©sino©a©giungere©all'attuale©misura©del©1,375©per©cento©semestrale).©

Anche©sotto©tale©profilo,©la©pretesa©dell'Amministrazione©finanziaria,©ancorata©al©dispo-
sto©della©legge©n.©448©del©1998©ha©incontrato©seri©ostacoli©in©sede©contenziosa.©

D'altronde,©in©ordine©alla©disapplicazione©di©tale©norma©e©alla©spettanza©degli©interessi©
nella©misura©prevista©dalla©legge©26©gennaio©1961,©n.©29,©e©successive©modificazioni,©si©era©
gia©espressa©specificamente©la©Suprema©Corte©(sentenze©6©dicembre©2001,©n.©15448©e©
21©dicembre©2001,©n.©16130),©che©ha©recentemente©ribadito©tale©principio©con©le©sentenze©
12©maggio©2003,©n.©7236©e©16©maggio©2003,©n.©7682.©

Siinvitano,©pertanto,©gliuffici©acalcolaregliinteressisulle©sommedarimborsare©secondo©
le©disposizioni©della©citata©legge©n.©29©del©1961,©con©decorrenza©dalla©data©di©presentazione©del-
l'istanza©di©rimborso,©come©da©ultimo©confermato©dalla©Suprema©Corte©con©sentenza©28©gen-
naio©2004,©n.©1541.©

4.©^Applicabilita©del©termine©triennale©di©decadenza©per©la©presentazione©dell'istanza©di©
rimborso.©

Sull'ultimo©punto©esaminato©dalla©sentenza©in©rassegna,©concernente©il©termine©di©deca-
denza©entro©cui©deve©essere©presentata©istanza©di©rimborso©delle©tasse©dichiarate©contrastanti©
con©il©diritto©comunitario,©la©Corte©di©Giustizia©ha©affermato©che©ûil©diritto©comunitario©non©
vieta©a©uno©Stato©membro©di©opporre©alle©azioni©di©ripetizione©di©tributi©riscossi©in©violazione©

del©diritto©comunitario©un©termine©nazionale©di©decadenza©triennale©che©deroga©al©regime©ordina-

riodell'azionediripetizionedell'indebitotraprivati,©assoggettataaunterminepiu©favorevole,©

purche¨detto©termine©di©decadenza©si©applichi©allo©stesso©modo©alle©azioni©di©ripetizione©di©tali©

tributi©basate©sul©diritto©comunitario©e©a©quelle©basate©sul©diritto©nazionaleý.©

Tale©principio,©gia©accolto©dalla©Corte©di©Cassazione,©consente©di©escludere©il©rimborso©
di©quei©tributi©per©i©quali©non©sia©stata©presentata©istanza©di©rimborso©entro©il©termine©di©
decadenza©di©tre©anni©a©decorrere©dal©giorno©del©pagamento©(Cass.©22©marzo©2000,©n.©3422©
e©29©agosto©2000,©n.©11316).©

Da©ultimo,©la©Corte©Costituzionale©ha©ritenuto,©con©ordinanza©19©dicembre©2003,©n.©365,©
manifestamenteinfondatalaquestionedilegittimita©costituzionaledelcitatoart.©11,comma2©
della©legge©n.©448©del©1998.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

5.©^Conclusioni.©
Per©quanto©esposto,©si©ritiene©di©dover©prendere©atto©delle©richiamate©determinazioni©
assuntedalla©CortediGiustizia©econfermatedalla©CortediCassazione.©

Conseguentemente©^conformandosi©alle©predette©posizioni©giurisprudenziali©^gli©uffici©
provvederanno©all'esecuzione©dei©rimborsi,©senza©coltivare©ulteriormente©le©controversie©in©
cui©sia©in©discussione©il©diritto©delle©societa©al©rimborso©della©tassa©di©concessione©governa-
tiva©e/o©la©misura©degli©interessi©relativi.©

Devono©invece©essere©proseguite©le©controversie©relative©a©domande©di©rimborso©presen-
tate©oltre©il©termine©di©decadenza©triennale.©Eéopportuno©in©proposito©ricordare©il©prevalente©
orientamento©giurisprudenziale,©secondo©cui,©qualora©detta©istanza©di©rimborso©sia©inviata©
a©mezzo©posta,©e©sufficiente©che©entro©il©termine©triennale©sia©effettuata©la©spedizione,©risul-
tando©irrilevante©il©momento©della©ricezione©da©parte©dell'ufficio©(Cass.©25©ottobre©1999,©

n.©11973;©21©maggio©2003, 
n.©8012;©11©giugno©2003,©n.©9311;©5©settembre©2003,©n.©12978).©
In©senso©conforme,©si©e©espressa©anche©l'Avvocatura©Generale©dello©Stato©con©nota©
n.©103703©del©17©ottobre©2002.©
In©relazione©ai©rapporti©tributari©pendenti,©pertanto,©sempre©che©l'istanza©di©rimborso©
sia©stata©presentata©nei©termini,©si©dovra©procedere©al©rimborso©delle©somme©dovute,©in©parti-
colare,©nei©casi©in©cui:©

a)©sia©pendente©un©contenzioso©in©sede©giurisdizionale;©
b)©non©sia©stato©instaurato©un©contenzioso©giurisdizionale,©sempre©che©non©siano©
intervenute©cause©di©decadenza©o©prescrizione;©
c)©sia©stato©proposto©ricorso©solo©in©sede©amministrativa,©anche©in©presenza©di©deci-
sione©favorevole©o©sfavorevole©al©contribuente©e©sempre©che©non©vi©ostino©cause©di©decadenza©

o©prescrizione.©
Si©invitano©quindi©gli©uffici©dell'Agenzia©a©riesaminare©caso©per©caso,©secondo©i©criteri©
esposti©nella©presente©circolare,©il©contenzioso©pendente©concernente©la©materia©in©esame©e©
^se©del©caso©^eseguire©i©rimborsi,©provvedendo©altres|©a©chiedere©all'Avvocatura©dello©Stato©
l'abbandono©dei©relativi©giudizi.©

Le©Direzioni©Regionali©vigileranno©sulla©corretta©applicazione©delle©presenti©istruzioniý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
marzo 
2004, 
n. 
44028. 
Legge©22©dicembre©1999,©n.©512,©istitutiva©del©Fondo©di©rotazione©per©la©

solidarieta©alle©vittime©dei©reati©di©tipo©mafioso.©Notifiche©ex©art.©5©(consultivo©

n.©18678/02,©avvocato©S.©Sabelli).©
û1.©^Con©nota©in©data©4©settembre©2003©prot.©n.©030950/US-N/198-9©
codesta©Amministrazione©ha©richiesto©alcuni©chiarimenti©ed©indicazioni©in©
merito©a©specifici©problemi©emersi©dall'esame©dei©pareri©di©massima©resi©dalla©
Scrivente©con©note©del©22©luglio©2003,©26©settembre©2003©e©29©settembre©
2003.©Con©la©successiva©nota©del©27©gennaio©2004,©cui©si©fa©riferimento©^con-
seguente©alla©riunione©informale©tenutasi©presso©questa©Avvocatura©il©22©feb-
braio©2004©^sono©stati©ulteriormente©precisati©i©seguenti©punti©che©ad©avviso©
di©codesta©Amministrazione©necessitano©di©chiarimento:©
a)©considerato©che,©in©caso©di©mancata©notifica©dell'atto©introduttivo©
dell'azione©civile,©l'inosservanza©da©parte©dell'attore©della©disposizione©di©cui©
al©comma©3©dell'art.©5,©della©legge©n.©512©del©1999,©comporterebbe,©secondo©
l'avviso©di©questa©Avvocatura,©la©preclusione©dell'accesso©al©Fondo,©occorre-
rebbe©chiarire©se©il©medesimo©effetto©preclusivo©possa©essere©legittimamente©
rilevato©allorche¨l'omissione©riguardi©le©notifiche©previste©dai©commi©1©e©2©
del©medesimo©art.©5,©concernenti©l'avvio©di©procedimenti©penali©e©le©costitu-
zioni©di©parte©civile©all'udienza©preliminare©ovvero©al©dibattimento,©notifiche©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

che,©come©e©noto,©la©legge©demanda©alle©competenti©Autorita©Giudiziarie,©
non©sembrando,©a©parere©di©codesto©Ufficio,©che©possa©farsi©ricadere©sul©sog-
getto©istante©la©conseguenza©dell'inosservanza©di©un©adempimento©che©la©
legge©non©pone©a©carico©dello©stesso.©

b) 
L'esigenza,©gia©dettagliatamente©motivata©nella©precedente©nota©del©
4©settembre©2003,©che©l'Amministrazione©o©il©Fondo©non©diventino©destinatari©
diretti©della©pronuncia©di©condanna©che©chiudera©il©processo,©pronuncia©che©
deve©essere©riferita©soltanto©ai©responsabili©dei©reati©ed©alla©quale©deve©risul-
tare©estranea©l'Amministrazione©stessa.©

A©tal©riguardo©sarebbe©fondamentale©pervenire©ad©una©chiara©defini-
zione©della©natura©dell'intervento©in©giudizio©del©Fondo,©da©esplicarsi©da©
parte©delle©Avvocature©Distrettuali©di©volta©in©volta©territorialmente©compe-
tenti.©

2.©^Rispondendo©a©quanto©richiesto,©relativamente©al©punto©sub 
a),©preme©
preliminarmente©chiarire©il©senso©che©la©Scrivente©intendeva©attribuire©alla©
seguente©espressione©contenuta©nel©penultimo©capoverso©del©paragrafo©3©del©
precedente©parere:©ûin©caso©di©mancata©notifica,©si©ritiene,©infatti,©che©la©deci-
sione©di©risarcimento©potra©valere©nei©soli©confronti©del©convenuto,©autore©del©
reato,©ma©non©sara©opponibile©nei©confronti©del©Fondo,©ne©potra©costituire©il©
legittimo©presupposto©per©attivare©la©domanda©di©accesso©ai©sensi©della©legge©
n.©512/1999©e©del©relativo©regolamento©di©attuazioneý.©Dall'inopponibilita©al©
Fondo©della©decisione©giudiziale©di©risarcimento©incaso©di©mancatanotifica©del-
l'atto©introduttivo©^giacche¨la©decisione©stessa©non©fa©stato©se©non©fra©le©parti©
del©giudizio©^non©discende,©infatti,©come©conseguenza©di©ûre 
iudicataý,©la©per-
dita©(ne©la©decadenza)©del©diritto©nascente©dalla©legge©in©favore©delle©vittime©(o©
loro©aventi©causa),©dei©reati©di©tipo©mafioso,©che©potranno©sempre©proporrein©
sede©amministrativa©domanda©di©accesso©al©Fondo,©da©sottoporre©alle©valuta-
zioni©del©Comitato©di©solidarieta©.©In©tal©senso©e©il©parere©di©questa©Avvocatura©
Generale.©
Cio©puntualizzato,©a©maggior©ragione,©ad©integrazione©di©precedenti©
pareri©di©massima,©nei©quali©non©era©stato©considerato©il©problema©specifico©
delle©conseguenze©derivabili©dalla©mancata©notificazione©al©Fondo©^in©sede©
di©procedimento©penale©instaurato©per©i©reati©di©cui©all'art.©4©della©legge©

n.©512/1999©^della©richiesta©di©rinvio©a©giudizio©(art.©5,©comma©1)©o©del©
verbale©di©costituzione©di©parte©civile©delle©persone©offese©(art.©5,©comma2),©
concordando©con©l'avviso©espresso©da©codesto©Ministero,©si©ritiene©che©nessun©
effetto©preclusivo©all'accesso©al©Fondo©di©rotazione©possa©determinarsi©a©
danno©del©soggetto©istante©nell'ipotesi©in©cui©il©magistrato©trascuri©di©provve-
dere©agli©adempimenti©posti©a©suo©carico©dalle©citate©disposizioni©della©legge.©
La©contraria©opinione©si©tradurrebbe©in©una©ingiusta©ed©insostenibile©^su©
un©piano©logico-giuridico©^vanificazione©degli©intenti©di©solidarieta©perseguiti©
dalla©legge,©che©e©stata©adottata©proprio©per©garantire©un©soccorso©economico©
alle©vittime©dei©reati©di©mafia.©

3.©^Con©riguardo©all'esigenza©sottolineata©sub 
b),©non©si©puo©non©condivi-
dere©l'interesse©^pur©ravvisandone©la©rilevanza©essenzialmentesul©piano©teorico©
^all'evidenziazione©della©incontestabile©diversita©delle©posizioni©sostanziali©
rispettivamente©attribuibili©ai©soggetti©responsabili©dei©reati©e©all'Amministra-
zionedell'Interno,©edelFondodirotazionepressodiessaistituito.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Eégiusto©sottolineare,©infatti,©la©netta©linea©di©demarcazione©che©esiste©tra©
la©responsabilita©penale©degli©autori©del©reato,©cui©consegue,©agli©effetti©civili,©
la©condanna©dei©medesimi©al©risarcimento©dei©danni©in©favore©delle©vittime©o©
dei©loro©eredi,©e©l'obbligazione©che©una©legge©speciale©ha©posto©a©carico©di©
un©Fondo©appositamente©istituito©in©vista©di©uno©scopo©di©solidarieta©.©Cio©
posto,©la©chiara©diversita©delle©fonti©e©dei©titoli©di©obbligazione©(non©attri-
buendosi,©da©parte©della©legge,©all'Amministrazione©la©figura©del©fideiussore©
di©obbligazioni©altrui)©esclude©che©possa©essere©fondatamente©ipotizzatala©
configurabilita©di©un©rapporto©giuridico©solidale.©

Da©un©punto©di©vista©processuale,©poi,©la©notificazione©al©Fondo©di©rota-
zione,©effettuata©a©norma©dell'art.©5©della©legge©citata,©assolve©alla©funzione©
di©mera©ûdenuntiatio 
litisý,©in©quanto©diretta©a©determinare©la©conoscenza©da©
parte©del©soggetto©destinatario©della©pendenza©della©lite,©diversamente©da©
quella©della©citazione©in©giudizio,©che©e©finalizzata©ad©ottenere©la©condanna©
del©convenuto.©

Ilgiudice©civile^o©il©giudicepenaleinrelazionealladomandapropostacon©
la©costituzione©di©parte©civile©^rilevata©la©sussistenza©del©diritto©al©risarcimento©
del©danno©dovra©dunque©pronunciare©sentenza©di©condanna©nei©confronti©del©
responsabile©del©reato,©mentre©dovra©limitarsi©a©dichiarare©ai©sensi©della©legge©

n.©512/1999©^salvi©i©poteri©discrezionali©dell'Amministrazione©alla©luce©del©
dispostodell'alt.14delregolamentodiattuazione(emanatocond.P.R.28mag-
gio2001,n.©284)©^l'obbligazionedelFondodirotazione,chiamatoinviasucce-
danea©ad©esercitare©l'intervento©finanziario©in©favore©della©parte©lesa©nell'even-
tualita©^realisticamente©molto©probabile©^che©il©responsabile©si©dimostri©insol-
vibile.©
Eéopportuno,©pertanto©che©le©competenti©Avvocature©^alle©quali©il©
presente©parere©verra©sollecitamente©trasmesso©^in©caso©di©costituzione©in©
giudizio,©tengano©conto©di©questa©impostazione©di©principio©nel©formularele©
conclusioni©nell'interesse©dell'Amministrazione,©provvedendo©poi©all'impu-
gnazione©delle©eventuali©sentenze©di©condanna©diretta©pronunciate©nei©con-
fronti©dell'Amministrazione.©

4.©^Quanto©alla©definizione©della©natura©dell'intervento©da©esplicare©in©
giudizio©nell'interesse©del©Fondo©di©rotazione,©questa©Avvocatura©ha©gia©
posto©in©evidenza,©nei©pareri©di©massima©gia©resi,©la©peculiarita©da©un©punto©
di©vista©processuale©della©partecipazione©del©Fondo©al©giudizio©civile©di©risar-
cimento©a©seguito©della©notificazione©dell'atto©introduttivo.©
Infatti,©qualora©l'Amministrazione©decida©di©intervenire©in©giudizio,©cio©di©
cui©non©si©puo©dubitare©e©che©si©tratti©di©un©intervento©volontario,©concretantesi©
pero©in©una©fattispecie©del©tutto©atipica©in©quanto©non©rientra©in©nessuna©delle©
fattispecieprevistedall'art.©105c.p.c.:l'Amministrazionenonintervieneperfar©
valere,©nei©confronti©di©tutte©le©parti©o©alcune©di©esse©un©proprio©diritto©nel©pro-
cesso©(primocomma),nepersostenere(adadjuvandum)©leragionidialcunedelle©
parti©quando©vi©ha©un©proprio©interesse©(secondo©comma),©poiche¨l'interesse©a©
partecipare©al©processo,©essendo©in©realta©finalizzato©alla©tutela©dell'interesse©
della©parte©attrice,©non©si©giustifica©come©iniziativa©a©tutela©di©una©situazione©
sostanziale©riferibile©all'Amministrazione,©ma©e©conseguenza©di©una©scelta©di©
legge©ispirata©a©scopi©di©solidarieta©pubblica.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Cio©chiarito,©pur©tenendo©conto©della©suggestiva©espressione©della©legge©
messa©in©evidenza©nella©nota©che©si©riscontra,©non©si©ritiene©di©condividere©
l'opinione©di©codesto©Ministero,©tendente©ad©escludere©l'attribuzione©della©
qualita©di©parte©al©Fondo©intervenuto©in©giudizio,©con©la©conseguenza©che©
non©potrebbe©far©stato©nei©suoi©confronti©la©sentenza©pronunciata©tra©le©
ûvereý©parti©processuali.©Infatti,©l'effetto©dell'intervento©nel©processo,©in©qual-
siasi©forma©attuato,©e©quello©di©dar©luogo©ad©una©fattispecie©di©litisconsorzio©
processuale,©che©conferisce©all'interventore©la©qualita©di©parte©^sia©pure©con©
i©connotati©dell'imparzialita©per©favorire©una©corretta©applicazione©della©legge©
^non©meno©che©alle©parti©originarie©del©giudizio.©

Per©quanto©precede©si©deve©dunque©ribadire©il©convincimento,©gia©
espresso©dalla©Scrivente,©della©efficacia©prodotta©nei©confronti©del©Fondo©di©
rotazione©dalle©liquidazioni©operate©dall'organo©giudicante©in©accoglimento©
delle©domande©civili©di©risarcimento©proposte©dalle©vittime©o©loro©aventi©
causa©contro©soggetti©giudicati©penalmente©responsabili©di©reati©di©tipo©
mafioso.©

5.©^Con©riferimento,©infine,©alle©considerazioni©di©opportunita©esternate©
nella©parte©conclusiva©della©nota©che©si©riscontra,©la©Scrivente©concorda©con©
codesta©Amministrazione©sull'esigenza©che©la©tutela,©in©sede©giudiziale,©degli©
obiettivi©conseguiti©dalla©legge,©venga©attuata©attraverso©la©reciproca©collabo-
razione©con©le©Avvocature©interessate,©che©in©sede©di©valutazione©in©merito©
all'opportunita©ed©alle©modalita©dell'eventuale©costituzione©in©giudizio©
dovranno©tenere©conto©dell'avviso©espresso,©in©riferimento©alla©concreta©fatti-
specie,©da©codesto©Ufficio©o©dal©Comitato©di©solidarieta©.©
Resta©ferma,©naturalmente,©la©discrezionalita©della©competente©Avvoca-
tura©nella©scelta©tecnica©delle©attivita©difensive,©che©dovranno©ispirarsi©alle©
linee©interpretative©e©ai©criteri©gia©indicati©da©questa©Avvocatura©Generale©
nei©gia©citati©pareri©di©massima,©peraltro©evitando©di©ricorrere,©ove©sia©possi-
bile,©all'utilizzazione©di©eccezioni©di©tipo©essenzialmente©processuale©(come©
quella©di©incompetenza©territoriale),©tenendo©presente©lo©spirito©di©solidarieta©
che©ha©ispirato©l'emanazione©della©legge©n.©512©del©1999ý.©

A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
aprile 
2004, 
n. 
51975. 
Determinazione©indennita©di©carica©spettante©ai©Presidenti©delle©Autorita©
portuali©(consultivo©n.©39223/03,©avvocato©F.©Clemente).©

ûSi©fa©riferimento©alla©nota©prot.©n.©DNM/CD/2413,©in©cui©codesta©
Amministrazione©ha©chiesto©a©questa©Avvocatura©un©parere©in©merito©alla:©

a)©``includibilita©del©TFR©nel©``trattamento©economico©del©Segretario©
generale©assunto©a©base©di©calcolo©dell'indennita©lorda,©spettante©ai©Presidenti©
delle©Autorita©portuali©locali,©maggiorato©del©30%''''©(d.m.©10©luglio©1997);©

b)©``legittimita©delprovvedimento©adottato©dal©Segretario©generale©del-
l'Autorita©cheharideterminatolasuddettaindennita©'',©in©mancanza©della©determi-
nazione©del©Comitato©portuale©di©cui©all'art.©7,©co.©2.,©della©legge©n.©84/1994©di©
riordino©in©materia©portuale©(provvedimento©n.©1/2003©Segr.©gen.©emesso©in©
data©13©gennaio©2003);©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

c)©``prescrizione©dell'eventuale©diritto©del©Presidente©di©pretendere©la©
rideterminazionedellapropriaindennita©,©qualorasiritenessefondatalapretesa©
di©ricomprendere©nella©base©di©calcolo©dell'indennita©stessa©anche©il©TFR'',in©
particolare©l'inizio©di©decorrenza©dei©termini©prescrizionali.©

Preliminarmente©appare©chiaro,©come©nota©esattamente©codesta©ammini-
strazione,©che©il©decreto©ministeriale©del©10©luglio©1997©fa©riferimento©``alla©
consolidata©accezione©di©trattamento©economico,©intendendo©con©tale©ter-
mine©la©retribuzione©diretta©cioe©il©corrispettivo©previsto©per©l'attivita©prestata©
dal©Segretario©generale:©il©trattamento©di©fine©rapporto©fa©parte©invece©delle©
forme©speciali©di©retribuzione©(retribuzione©indiretta©o©differita)©dovendo©
essere©corrisposta©a©titolo©previdenziale©alla©cessazione©del©rapporto©di©
lavoro''.©A©cio©deve©aggiungersi©la©considerazione©che©il©TFR©in©base©
all'art.©2120©c.c.©(cui©fa©rinvio,©altres|©,©l'art.©10©comma©6.©della©legge©di©rior-
dino©n.©84/1994)©spetta©soltanto©ai©lavoratori©subordinati.©

Peraltro©il©d.m.©31©marzo©2003©intervenuto©medio©tempore©ha©ridetermi-
nato,©tenuto©conto©della©natura©degli©incarichi©presidenziali©ma©pur©sempre©in©
via©provvisoria,©stante©la©mancata©adozione©del©decreto©di©classificazione©dei©
porti©ex©artt.©4©e©7,©co.©2.,©della©legge©n.©84/1994,©l'indennita©dei©Presidenti©degli©
Enti,©nella©specie©rapportandola©al©ûtrattamento©economicofondamentale©dei©
dirigenti©generali©del©Ministero©delle©Infrastrutture©e©dei©Trasportiý,©moltipli-
cato©per©determinati©coefficienti©diversificati©in©ragione©del©volume©di©traffico©
che©interessa©l'Autorita©portuale©di©cui©si©tratta.©

Queste©constatazioni©sono©del©tutto©assorbenti©rispetto©agli©ulteriori©que-
siti©proposti©in©via©subordinata©a©questa©Avvocatura,©in©particolare©rispetto©
al©punto©b)©e,©afortiori,©rispetto©al©punto©c).©

Ciononostante,©giova©ribadire©^in©riferimento©al©punto©b)©^che©ai©sensi©
dell'art.©7,©co.©2.,©della©legge©di©riordino©gli©emolumenti©del©Presidente©``ven-
gono©determinati©dal©Comitato©portuale©entro©i©limiti©massimi©stabiliti,©per©
ciascuna©delle©categorie©e©classi©di©cui©all'art.©4,©con©decreto©del©Ministro©dei©
Trasporti©e©della©Navigazione,©da©adottare©entro©trenta©giorni©dalla©entrata©
in©vigore©della©presente©leggeý.©

Ebbene,©considerato©che©dal©quadro©normativo©delineato©dall'art.©6©della©
suddetta©legge©in©materia©emerge©la©natura©prevalentemente©pubblicistica©del-
l'Autorita©di©regolamentazione©e©di©controllo©delle©attivita©di©impresa©nell'am-
bito©portuale©(``l'Autorita©portuale©ha©personalita©giuridica©di©diritto©pubblico''©
ex©art.©6,©co.©2.,©della©legge©n.©84/1994;©ai©sensi©del©co.©6.©del©medesimo©arti-
colo,©``le©Autorita©portuali©non©possono©esercitare©ne¨direttamente©ne¨tramite©
la©partecipazione©di©societa©,©operazioni©portuali©ed©attivita©ad©esse©stretta-
mente©connesse'',©potendo©invece©costituire©o©partecipare©a©societa©esercenti©
attivita©accessorie©o©strumentali©rispetto©ai©compiti©istituzionali©affidati);©che,©
infatti,©gli©Enti©de©quibus©sono©Entipubblici©di©disciplina©autoritativa©(a©garan-
zia)©di©settori©economici;©tutto©cio©considerato,©l'adozione©del©provvedimento©

n.©1/2003©del©13©gennaio©2003,©con©il©quale©il©Segretario©generale©ha©rideter-
minato©l'indennita©lorda©spettante©al©Presidente©poi©cessato©dall'incarico©
(oltretutto©comprensiva©anche©del©TFR),©senza©sottoporre©la©questione©al©com-
petente©organo©(id©est©il©Comitato©portuale),©non©potrebbe©essere©ricondotta©

I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

ad©una©presunta©attivita©organizzatoria©e©decisoria©dell'Ente,©di©cui©il©Segreta-
rio©generale©costituisce©un©organo©a©cui©la©legge©non©attribuisce©tali©compe-
tenze,©nell'ambito©di©regole©pubblicistiche©di©cornice.©

Invero,©l'adozione©di©un©siffatto©provvedimento©collide©con©una©norma©di©
legge,©la©quale©^per©cio©che©in©questa©sede©interessa©^prescrive©la©determina-
zione©del©competente©organo©di©amministrazione©ai©sensi©del©richiamato©
art.©7,©co.©2.ý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
aprile 
2004, 
n. 
52725. 
Gara 
aprocedura 
ristrettaperlosvolgimento 
diservizidisviluppo 
egestione 
del 
Sistema 
Informativo 
dell'Istruzione 
^Comportamento 
da 
adottare 
a 
seguito 
delle 
sentenze 
n. 
1458/04 
e 
1459/04 
(contenziosi©n.©13160/03©e©12629/03,©
avvocato©V.©Nunziata).©

ûCon©la©nota©in©riferimento©si©chiede©un©parere©in©merito©alle©modalita©con©
cuiprestare©esecuzionealledecisionisfavorevoliemessedalgiudiceamministra-
tivo©relativamente©alla©gara©a©procedura©ristretta©per©lo©svolgimento©di©servizi©
di©sviluppo©e©gestione©del©Sistema©Informativo©dell'Istruzione.©

Codesta©Amministrazione©premette©al©riguardo©di©avere©bandito©il©
19©marzo©2002©una©gara©a©procedura©ristretta©(appalto©concorso)©per©l'affida-
mento©di©un©contratto©quinquennale©per©la©gestione©e©la©realizzazione©del©
nuovo©sistema©informativo©dell'istruzione.©

Al©bando©di©gara©hanno©risposto,©nella©fase©di©prequalifica,©sette©societa©

o©RTI,©di©cui©cinque©sono©state©ammesse©alla©partecipazione©alla©gara;©di©
queste©ultime,©solo©tre©hanno©presentato©l'offerta,©ed©in©particolare©i©due©rag-
gruppamenti©con©mandatarie©rispettivamente©le©societa©X©S.p.a.©ed©Y©S.p.a.©
e©la©societa©K.©Al©termine©della©valutazione©tecnica,©considerato©che©l'offerta©
della©societa©K©non©aveva©conseguito©il©punteggio©minimo©previsto©(35/50),©
venivano©ammesse©alla©valutazione©economica©solo©le©offerte©dei©due©Rag-
gruppamenti,©che©riportavano©rispettivamente©il©punteggio©di©80,©25/100©e©
di©77,71.©
Su©proposta©della©Commissione©giudicatrice,©quindi,©l'Amministrazione©
ha©provveduto©all'aggiudicazione©della©gara©al©RTI©X©e©con©esso©ha©sotto-
scritto©il©contratto.©

Eéseguito©il©noto©contenzioso©dinanzi©al©giudice©amministrativo,©conclu-
sosi©con©le©decisioni©del©Consiglio©di©Stato©della©cui©esecuzione©oggi©si©
discute.©Tali©decisioni©sono©state©notificate©presso©questo©Generale©ufficio©in©
data©24©marzo©2004,©onde©non©si©e©ancora©formata©la©cosa©giudicata©formale©
(art.©324©c.p.c.).©Eéquindi©pendente©il©termine©per©un©possibile©ricorso©per©
motivi©di©giurisdizione©dinanzi©alla©Suprema©Corte©di©Cassazione.©

Ai©fini©che©interessano,©peraltro,©tale©ultima©circostanza©non©appare©rile-
vante,©sussistendo©comunque©in©capo©all'Amministrazione©l'obbligo©di©prestare©
esecuzione©alle©decisioni©del©giudice©amministrativo.©In©tal©senso©risulta,©anzi,©
gia©notificato©a©codesta©Amministrazione©specifico©atto©di©diffida©ad©istanza©
del©RTI©Y.©


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

1.é^Venendoéquindiéaiéquesitiéposti,ésiéosservaécheéiléConsiglioédiéStatoé
haéemessoédueédistinteédecisioni,écomeésiée©édetto,éentrambeénotificate.é
Conélaédecisioneén.é1458/2004,éinéaccoglimentoédell'appelloépropostoédaé
KéS.p.a.,éiléConsiglioédiéStatoéhaéaffermatoél'illegittimita©édeléprovvedimentoé
diéesclusioneédellaésocieta©éappellante,éritenendoéviziataélaérelativaédelibera-
zioneédellaécommissioneédiégara,ésostanzialmenteésottoéiléprofiloédellaéverba-
lizzazioneéeécomunqueédellaéesternazioneédellaédecisioneéconélaéqualeésiée©é
attribuitoéallaérelativaéoffertaéilépunteggio,érisultatoéinferioreéaléminimoéfis-
satoénelébandoécos|©édaéprecluderneélaévalutazioneéeconomica.é

Conélaédecisioneén.é1459/2004,érespingendoéleéimpugnazioniéproposteé
dallaéparteéprivataéeédaéquestaéAvvocaturaénell'interesseédiécodestoéMini-
stero,éeécos|©éaccogliendoéleécensureéproposteéinéprimoégradoédaléRTIéY,éilé
ConsiglioédiéStatoéhaéannullatoél'aggiudicazioneédellaégara,éritenendoéviziataé
l'offertaédeléRTIéXéperécarenzaédeiérequisitiésoggettiviédaéparteédellaésocieta©é
M,éfacenteéparteédiétaleéraggruppamento.é

2.é^Prendendoédunqueéinéesameélaédecisioneén.é1458/2004édiéaccogli-
mentoédeléricorsoépropostoédaéKéS.p.a.,évaéinnanzituttoéprecisatoécheéiléCon-
siglioédiéStato,éaderendoésulépuntoéalleétesiédifensiveéformulateédaéquestaé
Avvocatura,éhaéesclusoécheéinésedeécollegialeédebbaéessereénecessariamenteé
seguitaélaéregolaédellaémediaéaritmeticaérispettoéaéquellaédelévotoéaémaggio-
ranzaépresceltaédallaéCommissione.é
Derivaédaétaleéconsiderazioneécheéiléprocedimentoéseguitoée©éformal-
menteécorrettoéeénonérichiedeépertantoédiéessereérinnovato.é

L'accoglimentoédeléricorsoérisultaéinveceémotivatoéconélaéritenutaéman-
canza,éoécomunqueélaconicita©é,édellaéverbalizzazione,écheénonéconsentirebbeé
diéverificareél'iter¨logicoéseguitoédaiécommissariéeéleéproposteédaéquestiérispet-
tivamenteéformulateénellaésedeécollegiale.éEéevidenteéalloraécheéall'esecuzioneé
dellaésentenzaépotra©éprovvedersi,éperéiléprincipioédiéconservazioneédegliéattié
legittimamenteéemessi,éconélaériconvocazioneédellaéCommissione,élaéqualeé
dovra©éprocedereéallaénuovaécompiutaéverbalizzazioneédelleéoperazioniéaésuoé
tempoésvolte,édallaéqualeérisulti,écomeérichiestoéinésentenza,é``voce¨per¨voce,¨
puntoperpunto,¨lapropostamotivatadiattribuzionedeipunteggimessaaivoti,¨
il¨soggetto¨che¨avanza¨la¨proposta,¨nonche¨eventualmente¨(non¨necessaria-
mente)¨l'esistenza¨di¨riserve¨o¨dichiarazioni¨di¨dissenso¨o¨proposte¨alternative¨
dei¨commissari¨rimasti¨in¨minoranza''.éUnaédiversaéeépiu©éampiaévalutazioneé
dellaélatitudineédellaédecisioneédeléConsiglioédiéStatoécuiéoccorreéprestareé
esecuzioneépotrebbeéinfattiépresentareéautonomiéedéulterioriéprofiliédiécensu-
rabilita©é(cfr.éCons.éStato,éV,é26égiugnoé1981,én.é309).é

Cio©é,ésiéintende,ésempreécheél'iterélogicoéeéleévalutazioniéaésuoétempoé
espresseéinésenoéallaéCommissioneésianoéoggiéricostruibili.é

AtalfinelaCommissione,salvoconcreteipotesidiimpossibilita©éaparteci-
pare,éalloéstatoéperaltroénonéprospettate,énonépotra©écheéessereériconvocataénellaé
precedenteécomposizione,éattesoécheéunaépacificaégiurisprudenzaéescludecheé
siaéconfigurabileéinésimiliéipotesiéunaéincompatibilita©édeiécommissariécheésiésonoé
gia©épronunziatiéinéprecedenzaésullaéstessaégaraé(Cons.éStato,éVI,é24éottobreé
2000,én.é5706;éVI,é10émaggioé1990,én.é512).é


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

3.©^Con©la©decisione©1459/2004©il©Consiglio©di©Stato,©come©si©e©detto,©ha©
annullato©l'aggiudicazione©per©un©vizio,©di©carattere©soggettivo,©connesso©alla©
partecipazione©del©RTI©X©ed©in©particolare©per©carenza©dei©requisiti©da©parte©
della©societa©M.©
Per©effetto©di©tale©statuizione,©il©gruppo©ricorrente©in©primo©grado©chiede,©
da©ultimo©con©diffida©notificata©a©codesta©Amministrazione,©l'immediata©aggiu-
dicazione,©e©cio©sulla©scorta©delle©risultanze©degli©atti©di©gara,©che©lo©vedevano©
secondo©classificato,©con©un'offerta©economica©di©Euro©199.848,836,00©(contro©
Euro©193.572.035,00©del©gruppo©X).©

Tanto©premesso,©e©evidente,©innanzitutto,©che©i©motivi©di©annullamento©
non©travolgono©l'intera©procedura,©lasciando©dunque©potenzialmente©indenne©
da©censura©almeno©un©parte©degli©atti©posti©in©essere©ed,©in©particolare,©l'of-
ferta©dell'altro©concorrente.©

Cio©per©la©considerazione©che,©in©ossequio©a©principi©di©efficacia©e©cele-
rita©dell'azione©amministrativa©e©per©il©generale©principio©di©conservazione©
(principi©questi©tutti©desumibili©dalla©legge©n.©241/1990),©tali©atti©sono©suscet-
tibili©di©continuare©a©produrre©effetti©nell'ordinamento©giuridico.©

Va©osservato©per©completezza,©ed©in©relazione©agli©specifici©quesiti©posti©
in©tal©senso,©che©comunque©una©consolidata©giurisprudenza©del©Consiglio©di©
Stato©tende©a©salvaguardare©la©possibilita©per©l'amministrazione©di©valutare,©
una©volta©apprezzato©l'interesse©pubblico©prevalente,©se©procedere©alternati-
vamente©all'annullamento©dell'intera©procedura©e,©quindi,©al©rinnovo©della©
stessa,©ovvero©alla©salvezza©degli©atti©non©annullati,©con©la©riconvocazione©
della©commissione©di©gara©e©la©conseguente©(probabile©nella©specie)©aggiudi-
cazione©al©secondo©concorrente.©

Trova©in©simili©ipotesi©applicazione©il©principio,©piu©volte©affermato©dalla©
giurisprudenza,©secondo©cui©``in©materia©di©procedure©ad©evidenza©pubblica,©

l'annullamento©giurisdizionale©(o©anche©in©via©di©autotutela)©dell'aggiudicazione,©

facendo©venir©meno©il©vincolo©negoziale©sorto©con©l'adozione©del©provvedimento©

rimosso,©restituisce©in©pieno©alla©potesta©di©diritto©pubblico©della©stazione©appal-

tante©ilpoteredisceltafral'avvalersi^perilconseguimentodelbeneperseguito©

^dellaprocedura©espletata©oppure©di©revocaregliatti©che©vihanno©dato©luogo,©

con©ampia©discrezionalita©,©interagente©sui©limiti©del©sindacato©di©legittimita©ed©

anche©sulla©individuazione©dei©soggetti©legittimati©a©richiedere©il©controllo©giuri-

sdizionale©(...).©Peraltro,©l'alternativafral'avvalersidegliattidellaprocedurao©

procedere©aduna©nuova©gara,©puo©essere©sciolta©afavore©della©seconda©soluzione©

soltantopreviarevoca,inviadiautotutela,degliattivalididellaprocedura.©(...).©

In©assenza©di©una©regola©di©carattere©generale©che,©nella©materia©in©esame,©

imponga©scelte©vincolate©del©tipo©indicato©dell'abrogato©art.©30©D.Lvo©n.©406©

del©1991©(aggiudicazione©al©secondo©classificato),©l'Amministrazione©^una©volta©

annullata,©con©effetto©ex©tunc,©laprimitivaaggiudicazione^e©,©comunquetenuta©

ad©operare©le©proprie©scelte©attenendosi©alle©regole©di©imparzialita©e©buona©

amministrazione©che©hanno©trovato©^nella©legge©generale©sul©procedimento©

amministrativo^unapuntualespecificazione,©nelsenso©dell'economiadeimezzi©

procedimentali©per©soddisfare©il©pubblico©interesse,©e©dell'obbligo,©a©carico©del-

l'Amministrazione,©di©non©aggravare©il©procedimento''©(cos|©,©Cons.©Stato,©VI,©
19©dicembre©2000,©n.©6838;©analogamente,©VI,©14©gennaio©2000,©n.©244;©V,©
6©marzo©2002,©n.©1367).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Resta©inteso©che©l'eventuale©esercizio©del©potere©di©autotutela©e©soggetto©
ad©un©penetrante©sindacato©giurisdizionale,©non©tanto©perche¨si©tratterebbe©
di©provvedimento©incidente©su©posizioni©consolidate,©bens|©perche¨lesivo©del-
l'affidamento©posto©dai©partecipanti©alla©conclusione©del©procedimento,©alla©
stregua©delle©regole©generali©stabilite©dalla©legge©n.©241©del©1990©(cfr.©Cons.©
Stato,©VI,©6838/2000,©cit.).©

Tali©soggetti©hanno©evidentemente©interesse©alla©conservazione©degli©atti©
della©procedura©ancora©utilizzabili©e©sono©destinati©a©ricevere©un©innegabile©
pregiudizio©dall'eventuale©annullamento.©Tale©provvedimento©di©annulla-
mento©richiederebbe©pertanto©una©puntuale©e©specifica©motivazione©relativa©
all'interesse©pubblico©che©abbia©indotto©l'Amministrazione©a©provvederein©
tal©senso;©la©valutazione©ed©individuazione©in©concreto©di©tale©interesse,©atte-
nendo©all'esercizio©di©competenze©gestionali,©esula©dal©carattere©di©principio©
del©presente©parere.©

A©fini©meramente©collaborativi©si©possono,©peraltro,©formulare©talune©
considerazioni©in©punto©di©diritto©rispetto©a©quanto©evidenziato©con©la©nota©
che©si©riscontra.©

Per©quanto©concerne©il©requisito©della©segretezza©delle©offerte,©non©sembra©
che©la©questione©sia©nella©specie©rilevante.©La©pubblicita©delle©offerte©medesime©
sarebbe©preclusiva©dell'aggiudicazione©ove©l'esecuzione©della©sentenza©compor-
tasse©la©formulazione©di©nuove©offerte,©in©ipotesi©da©parte©di©un©soggetto©che©
non©abbia©partecipato©alla©gara.©

Poiche¨nella©specie©si©tratta©di©valutare©le©offerte©gia©presentate,©oramai©
cristallizzate,©la©gara©potrebbe©essere©aggiudicata©sulla©base©delle©offerte©
pervenute©(cfr.,©Cons.©Stato,©VI,©11©dicembre©1998,©n.©1668).©

Ne¨puo©considerarsi©preclusivo©il©fatto©che©sia©residuata©una©sola©offerta©
utilmente©valutata,©posto©che©nel©corso©della©procedura©svolta©vi©e©stata©com-
petizione©tra©le©offerte©del©RTI©X©(la©cui©partecipazione©e©stata©ritenuta©ille-
gittima©in©sede©giurisdizionale),©del©RTI©Y©e©della©societa©K,©la©cui©offerta©e©
stata©sottoposta©a©valutazione©tecnica,©pur©non©superandola.©

Codesta©Amministrazione©segnala,©come©fatto©sintomatico©della©possi-
bile©configurabilita©dell'interesse©pubblico©all'annullamento©dell'intera©proce-
dura,©che©l'offerta©Y©risulta©piu©onerosa©di©quella©formulata©da©X©per©circa©6©
milioni©di©euro.©Questa©Avvocatura©non©puo©evidentemente©ingerirsi©nel©
merito©delle©scelte©che©si©riterra©di©adottare;©in©punto©di©diritto,©si©deve©solo©
confermare©l'esigenza©di©una©puntuale©ed©esauriente©motivazione:©l'eventuale©
annullamento©della©gara©per©tali©ragioni©dovrebbe©dare©conto©del©ritenuto©
rilievo©del©maggior©onere©in©termini©assoluti,©posto©che©in©termini©percentuali©
esso©potrebbe©non©essere©significativo,©se©rapportato©all'elevato©valore©globale©
del©contratto©ed©al©notevole©ribasso©comunque©effettuato©dai©concorrenti©
rispetto©al©costo©a©base©d'asta©(euro©339.789.715).©Andrebbe©inoltre©tenuto©in©
debito©conto©che©la©nuova©gara©non©potrebbe©che©tenersi©entro©un©lasso©di©
tempo©non©breve©con©una©possibile©lievitazione©dell'offerta:©anche©su©tale©
punto,©peraltro,©questo©Generale©ufficio©non©puo©che©rimettersi©alle©prudenti©
valutazioni©di©codesta©Amministrazione.©A©tal©proposito,©non©resta©esclusa©
la©possibilita©che©si©verifichi©con©il©RTI©Y©la©disponibilita©,©ferme©tutte©le©altre©
condizioni©contrattuali,©evidentemente©non©modificabili©affinche¨non©sia©alte-


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

rata©la©par©condicio©tra©i©concorrenti,©ad©una©diminuzione©del©prezzo©offerto,©
cos|©da©ridurre©il©divario©rispetto©a©quello©offerto©dal©gruppo©X©(cfr.©Cons.©
Stato,©V,©8©luglio©1995,©n.©1029).©

4.©^Resta©inoltre©da©valutare©se©il©soggetto©che©vanta,©come©si©e©detto,©
un©interesse©di©carattere©essenzialmente©pretensivo©a©vedersi©ora©aggiudicata©
la©gara,©possa©altres|©reclamare©dall'Amministrazione©il©risarcimento©dei©
danni©subiti©per©effetto©della©mancata©aggiudicazione.©Come©e©noto,©il©princi-
pio©del©risarcimento©per©equivalente©in©sostituzione©di©quello©specifico©e©stato©
generalizzato©dall'articolo©35©del©decreto©legislativo©80©del©1998.©Sulle©proble-
matiche©relative©al©risarcimento©del©danno©per©equivalente©la©giurisprudenza©
del©Consiglio©di©Stato©non©ha©ancora©assunto©indirizzi©del©tutto©univoci©e©ras-
sicuranti.©
Eécerto©peraltro©che©ove©il©concorrente©abbia©ottenuto©il©``bene©della©
vita''©reclamato©in©sede©contenziosa,©cio©vale©di©norma©ad©escludere©la©confi-
gurabilita©di©un©obbligo©risarcitorio©a©carico©dell'Amministrazione.©

Con©riferimento©ad©una©fattispecie©del©tutto©analoga©a©quella©che©ne©
occupa©(nella©specie©il©ricorrente©chiedeva©l'annullamento©dell'aggiudicazione©
ad©un©concorrente©la©cui©offerta©era©anormalmente©bassa)©il©Consiglio©di©
Stato©ha©rilevato©quanto©segue:©``Nella©impugnazione©dei©risultati©di©una©gara,©
occorre©distinguere©ilcaso©in©cui©l'interessatofa©valere©vizidiordineformale©
chehanno©comeobiettivoquellodifarcaderel'interaproceduraaifinidiunrin-
novo©della©gara,©dal©caso©in©cuifa©valere©vizi©di©carattere©sostanziale,©con©ilfine©

di©ottenere©l'annullamento©dell'aggiudicazione©operata©dall'amministrazione©e©
la©vittoria©nella©gara.©Nelprimo©caso©non©esiste©un©interesse©ulteriore©rispetto©a©

quello©del©ripristino©della©situazione©preesistente©di©tal©che©l'unica©forma©di©
tutela©possibile©si©risolve©nell'annullamento©della©procedura.©

Nelsecondo©caso,©invece,©sussiste©la©concreta©utilita©che©l'interessato©avrebbe©
tratto©dall'aggiudicazione©in©suofavore©della©gara©se©l'amministrazione©avesse©
agito©in©modo©legittimo.©Dall'annullamento©dell'aggiudicazione,©conseguente©alla©
verificadellafondatezzadelladomanda,©consegue,©inpresenzadeglialtripresup-
posti©che©determinano©l'applicabilita©allafattispecie©concreta©dell'art.©2043©cod.©
civ.,©anche©la©tutela©risarcitoria.©Questapotra©essere©conseguita©o©informa©speci-

fica,©conl'aggiudicazionedellagaraall'interessatolesodall'illegittimocomporta-
mentodell'amministrazioneovveroperequivalente,©conl'attribuzionealsoggetto©

leso©di©una©somma©di©denaro©che©compensi©il©danno©ingiustamente©subito,©ove©la©
prima©risulti©troppo©generosa©(rectius,©onerosa,©n.©d.e.)©per©l'amministrazione''©
(V,©13©maggio©2002,©n.©2579).©

In©sostanza,©dunque,©secondo©la©citata©decisione,©la©mancata©aggiudica-
zione©legittimerebbe©il©concorrente©danneggiato,©che©neanche©in©sede©di©esecu-
zione©del©giudicato©riesca©a©trovare©soddisfazione©con©l'aggiudicazione,©a©richie-
dere©il©risarcimento©del©danno©(in©termini,©anche©T.A.R.©Latina,©1©ottobre©
2002,©n.©912).©Tali©affermazioni©giurisprudenziali©inducono©evidentemente©que-
sta©Avvocatura©a©suggerire©a©codesta©Amministrazione©un©atteggiamento©parti-
colarmente©prudenziale©ed©a©valutare©con©cautela©la©sussistenza©di©un©interesse©
pubblico©prevalente©che©possa©indurre©a©questo©punto©ad©annullarelaprocedura©

(v.©precedente©punto©3).©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

5.©^Codesta©Amministrazione©chiede©altres|©suggerimenti©sul©comporta-
mento©da©tenere©nella©fase©transitoria.©
Eépacifica©affermazione©della©giurisprudenza©piu©recente©del©Consiglio©di©
Stato©(cfr.©VI,©19©novembre©2003,©n.©7470)©che©l'annullamento©giurisdizionale©
dell'aggiudicazione©travolge©anche©il©contratto©stipulato©con©l'aggiudicatario;©
in©tal©senso©risulta©anzi©inserita©anche©una©specifica©clausola©nel©contratto©in©
questione.©

Si©chiede©quindi©a©questa©Avvocatura©di©voler©chiarire©se,©nell'ipotesi©in©
cui©codesta©Amministrazione©decida©di©annullare©la©gara©ed©in©attesa©di©ban-
dirne©altra,©possa©procedersi©ad©affidare©il©servizio©a©trattativa©privata©al©fine©
di©assicurare©la©essenziale©continuita©di©esercizio©del©sistema©informativo.©
Dal©punto©di©vista©strettamente©giuridico,©tale©soluzione©e©praticabile©ai©sensi©
dell'articolo©7©del©decreto©legislativo©n.©157/1995,©previa©acquisizione,©come©
osserva©opportunamente©codesta©Amministrazione,©del©parere©di©congruita©
tecnico©economica©del©CNIPA,©ai©sensi©dell'articolo©8©del©decreto©legislativo©
39/1993.©

Questo©Generale©ufficio©non©puo©entrare©ovviamente©nel©merito©dell'in-
dividuazione©del©soggetto©al©quale©potrebbe©essere©affidato©il©servizio©nella©
fase©transitoria,©costituendo©la©valutazione©delle©capacita©operative©dello©
stesso©tipico©esercizio©di©un©apprezzamento©tecnico-gestionaleý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
aprile 
2004, 
n. 
52885. 
Se©l'Istitutoper©il©Commercio©con©l'Estero,©quale©ente©pubblico,©possa©avva-

lersi©del©disposto©dell'art.©8©del©D.L.©n.©79/1997,©conv.©con©legge©n.©140/1997,©

cedendo©a©terzi©i©propri©crediti©relativi©ad©attivita©istituzionali©e©promozionali©

(consultivo©n.©15296/00,©avvocato©V.©Nunziata).©

ûCodesto©Istituto©ha©chiesto©il©parere©di©questa©Avvocatura©in©merito©
alla©possibilita©di©procedere©alla©cessione©a©terzi©dei©propri©crediti©relativi©ad©
attivita©istituzionali©e©promozionali.©

Si©e©sottolineata,©inparticolare,©lanotevole©parcellizzazione©di©tale©conten-
zioso,©cheha©indotto©a©ritenerepreferibile©la©cessione©aterzi©del©complesso©delle©
situazioni©creditorie©rispetto©ad©una©attivita©di©recupero©a©volte©defatigante©e©
dall'esito©spesso©sfavorevole.©

Osserva©al©riguardo©questa©Avvocatura©che©l'articolo©8©del©decreto©legge©
28marzo1997,n.79,conv.©conlegge28maggio1997,n.©140,haespressamente©
previsto©che©le©amministrazioni©pubbliche©di©cui©all'articolo©1,©comma©2,©del©
decreto©legislativo©3©febbraio©1993,©n.©29©(ora©decreto©leg.vo©n.©165/2001),©
``dopo©avere©esperito©le©ordinarie©procedure©previste©dai©rispettivi©ordinamenti©
per©il©pagamento©da©parte©dei©terzi©debitori©di©quanto©ad©esse©dovuto©per©obbli-
gazioni©pecuniarie©liquide©ed©esigibili'',©possano©procedere,©al©fine©di©realizzare©
celermente©i©relativi©incassi,©alla©cessione©dei©relativi©crediti,©con©esclusione©di©
quelli©di©natura©tributaria©e©contributiva,©a©soggetti©abilitati©all'esercizio©del-
l'attivita©di©recupero©crediti©di©comprovata©affidabilita©e©che©siano©abilitati©alla©
suddetta©attivita©da©almeno©un©anno,©individuati©sulla©base©di©apposita©gara.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Nessun©dubbio©sussiste,©quindi,©innanzitutto,©sull'applicabilita©sotto©il©
profilo©soggettivo©della©disposizione©a©codesto©Istituto,©definito©ente©pubblico©
non©economico©dall'art.©1©della©legge©di©riforma©25©marzo©1997,©n.©68.©

Sotto©il©profilo©della©natura©dei©crediti©da©cedere,©essi©ineriscono©alle©
finalita©istituzionali©dell'Ente©ed,©in©particolare,©allo©svolgimento©dell'attivita©
promozionale;©quindi,©non©rientrano©nelle©categorie©dei©crediti©(contributivi©

o©tributari)©esclusi©in©via©generale©(e©salve©le©successive©deroghe©espresse;©cfr.©
art.©13©della©legge©n.©448/1998)©dalla©possibile©cessione.©
Ai©fini©della©cedibilita©,©la©disposizione©richiamata©prescrive©che©debbano©
essere©state©esperite©``le©ordinarie©procedure©previste©dai©rispettivi©ordina-
menti©per©il©pagamento©da©parte©dei©terzi©creditori''.©

Tali©procedure,©per©i©crediti©gia©liquidi,©si©ritiene©consistano©nelle©nor-
mali©attivita©pre-contenziose©(diffide,©eventuali©possibili©compensazioni,©ecc.).©

Deve©essere©rimessa©al©prudente©apprezzamento©di©codesto©Istituto©la©
valutazione©della©congruita©del©prezzo©offerto©dalla©cessionaria©e©la©conse-
guente©opportunita©di©prevedere©prezzi©minimi©di©aggiudicazione,©tenendo©
conto©dei©criteri©all'uopo©fissati©dalla©norma©e©dalla©necessita©che©con©la©ces-
sione,©come©si©deduce©anche©dalle©finalita©del©provvedimento©normativo©nel©
quale©si©inserisce©la©disposizione,©si©realizzi©un©concreto©ed©effettivo©introito©
finanziario.©Il©rispetto©di©tali©esigenze©e©peraltro©previsto©anche©dall'art.©54©
del©Regolamento©di©Amministrazione©e©Contabilita©di©codesto©Istituto,©ove©
si©dispone©che©la©gestione©dei©crediti©sia©comunque©ispirata©a©criteri©di©effi-
cienza©e©di©economicita©.©

Provvedera©,©altres|©,©codesto©Ente©a©fornire©le©opportune©informazioni©al©
Ministero©del©Tesoro,©per©le©finalita©di©cui©al©secondo©comma©della©disposi-
zione©piu©volte©citata.©

Va,©infine,©sottolineato©che©la©possibilita©di©procedere©alla©cessione©dei©cre-
diti©non©interferisce©con©la©diversa©questione©attinente©alla©possibilita©di©ricor-
rere©al©decreto©legislativo©n.©46/1999©per©la©riscossione©coattiva©dei©crediti©di©
codesto©Istituto.©Essa,©evidentemente,©presuppone©la©previa©formazione©del©
titoloesecutivo(art.©21),manonescludecheicreditistessipossanopreventiva-
mente©formare©oggetto©di©cessione©a©terzi,©ferme©restando,©in©ogni©caso,©le©esi-
genze©di©economicita©anzidette.©

Sulle©problematiche©relative©alla©applicabilita©del©T.U.©n.©639/1910©(che©
resta©vigente©nella©prima©parte©anche©a©seguito©del©sistema©di©riscossione©esat-
toriale:©cfr.©Cass.©2©settembre©2002,©n.©12761;©Cass.©11©luglio©2003,©n.©10923)©
questo©Generale©ufficio©richiama©quanto©rilevato©nel©precedente©parere©6©giu-
gno©2003,©n.©67053)©pure©diretto©a©codesto©Istitutoý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
19 
aprile 
2004, 
n. 
56997. 
Art.©21R.D.©1611/1993^Applicabilita©alleliquidazionididirittiedonorari©
dell'incremento©del©10%©a©titolo©di©ûspese©generaliý©ex©art.©15©D.M.©n.©585/©
1994©(consultivo©n.©6526/03,©avvocato©G.©D'Elia).©

ûCodesta©Avvocatura©Distrettuale©ha©posto©i©quesiti:©1)©se©nelle©parcelle©
che©vengono©presentate©alle©Amministrazioni©patrocinate©ai©sensi©dell'art.©21,©
terzo©comma,©del©R.D.©1611©del©30©ottobre©1933,©possano©essere©aggiunte©le©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

``spese©generali''©previste©dall'art.©15©della©tariffa©forense©approvata©con©D.M.©
5©ottobre©1994,©n.©585;©ed©inoltre©2)©se©queste©possano©essere©richieste©alle©
controparti©soccombenti©nel©caso©che©il©giudice©abbia©pronunciato©
condanna©delle©medesime©al©pagamento©delle©spese.©

Questo©Generale©ufficio©ritiene©che©per©dare©risposta©ai©due©quesiti©
debba©precisarsi©la©natura©delle©``spese©generali''©previste©dalla©norma©citata.©
Ove©detta©voce,©ad©onta©del©nome©con©cui©viene©chiamata,©potesse©farsi©rien-
trare©fra©i©compensi©dovuti©agli©avvocati©(e©procuratori)©per©le©prestazioni©
professionali©rese©in©giudizio,©dovrebbe©concludersi©che©e©corretta©l'applica-
zione©del©10%©sui©diritti©e©gli©onorari©liquidati©dall'Avvocato©Generale©dello©
Stato©ai©sensi©del©citato©terzo©comma©dell'art.©21,©ovvero©su©quelli©liquidati©
dal©giudice©in©caso©di©condanna©alle©spese;©e©che,©di©conseguenza,©e©legittima©
la©ripartizione©delle©somme©relative©fra©gli©avvocati©e©procuratori©dello©Stato.©
Ove,©al©contrario,©dovesse©ritenersi©che©l'art.©15©si©riferisce©esclusivamente©ad©
un©rimborso©delle©spese©affrontate©dal©difensore©nello©svolgimento©del©giudi-
zio©e,©quindi,©a©qualcosa©di©diverso©dai©compensi©per©le©prestazioni©professio-
nali,©dovrebbe©concludersi©che©dette©somme©esulano©dalla©previsione©del-
l'art.©21©citato©e©non©possono©essere©inserite©fra©quelle©destinate©agli©avvocati©
e©procuratori©dello©Stato.©

L'esame©della©giurisprudenza©sulla©spettanza©in©questione©(che©venne©
introdotta©per©la©prima©volta©con©la©tariffa©approvata©con©D.M.©22©giugno©
1982©e©poi©riprodotta©nelle©tariffe©successive)©porta©alla©constatazione©che©la©
Cassazione©le©ha©senza©incertezze©annoverate©fra©le©spese©in©senso©proprio.©
Secondo©Cass.©II,©24©gennaio©1995©n.©803,©ad©esempio,©``L'art.©15©del©D.M.©
31©ottobre©1985,©contenente©l'approvazione©della©tariffa©professionale©forense,©
secondo©cui©all'avvocato©e©procuratore©e©dovuto©un©rimborso©forfettario©sulle©
spese©generali©in©ragione©del©dieci©per©cento©sull'importo©dei©diritti©e©degli©
onorari,©ha©lo©scopo©di©esonerare©il©professionista©dal©gravoso©onere©di©una©
minuta©documentazione©di©spese©connesse©all'incarico©[...]''.©

In©alcune©pronunce©riguardanti©casi©in©cui©era©parte©una©pubblica©ammi-
nistrazione©che©era©stata©in©giudizio©personalmente©mediante©un©proprio©
funzionario,©la©S.C.,©oltre©ad©escludere©che©possa©essere©pronunciata©con-
danna©della©controparte©soccombente©al©pagamento©dei©diritti©di©procuratore©
e©degli©onorari©di©avvocato,©difettando©nel©funzionario©le©relative©qualita©,ha©
altres|©affermato©che©l'amministrazione©vittoriosa©``ha©solo©diritto©alla©restitu-
zione©delle©spese,©diverse 
da 
quelle 
generali,©che©essa©abbia©concretamente©
affrontato©per©lo©svolgimento©della©difesa,©da©indicarsi©in©apposita©nota©[...]''©
(Cass.©I,©2©giugno©1995,©n.©6232;©Cass.©I,©6©maggio©1996,©n.©4213;©Cass.©I,©
23©settembre©1997,©n.©9365);©il©che©conferma©l'assimilazione©delle©spese©gene-
rali©alle©spese©in©senso©proprio.©

Questa©interpretazione©e©confermata©anche©da©Cass.©III,©23©gennaio©
2002,©n.©738,©che©ha©affermato©che©il©professionista©ûpuo©anche©chiedere,©sulla©
base©di©congrua©documentazione,©il©rimborso©per©un©importo©superioreý.©

La©natura©di©spese©in©senso©stretto©ha©portato©la©S.C.©a©pronunciarsi©in©
maniera©diversa©anche©per©quanto©riguarda©il©potere©dovere©del©giudice©di©
provvedere©d'ufficio:©mentre©per©le©spese©giudiziali©di©cui©all'art.©91©c.p.c.©la©
giurisprudenza©costante©ha©sempre©affermato©che©il©giudice©deve©liquidarle©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

d'ufficio,©anche©in©mancanza©di©esplicita©richiesta©di©parte©(Cass.©SS.UU.,©
10©ottobre©1997,©n.©9859;©Cass.©III,©9©febbraio©2000,©n.©1440;©Cass.©21©novem-
bre©2000,©n.©15005),©per©quanto©riguarda©le©spese©di©cui©all'art.©15©della©tariffa©
forense©la©Cassazione©si©e©per©molto©tempo©pronunciata©prevalentemente©nel©
senso©che©esse©non©possono©essere©liquidate©se©non©vi©sia©apposita©domanda©
da©parte©del©legale©(Cass.©II,©30©dicembre©1992,©n.©13742;©Cass.©II,©3©novem-
bre©1994,©n.©9040;©Cass.©II,©28©agosto©1998,©n.©8558;©Cass.©III,©25©febbraio©
1999,©n.©1637;©Cass.©II,©4©giugno©2001,©n.©7487;©Cass.©III,©23©gennaio©2002,©

n.©738),©salvo©cambiare©orientamento©in©epoca©piu©recente©(Cass.©1.©ottobre©
1999,©n.©10876;©Cass.©22©maggio©2000,©n.©6637;©Cass.©II,©9©novembre©2000,©
n.©14596;©Cass.©III,©17©gennaio©2003,©n.©603;©Cass.©II,©18©marzo©2003,©
n.©4002;©Cass.©III,©18©giugno©2003,©n.©9700).©
1.©^Accertato,©dunque,©che©la©norma©di©cui©all'art.©15©della©tariffa©si©rife-
risce©alle©spese©in©senso©stretto©e©che©e©dettata©per©consentire©al©professionista©
di©recuperare,©sia©pure©in©via©approssimativa,©tutti©quei©costi©che©non©possono©
essere©documentati,©deve©escludersi©che©essa©sia©applicabile©alle©parcelle©
redatte©dall'Avvocatura©dello©Stato©ai©sensi©del©terzo©comma©dell'art.©21©del©
R.D.©n.©1611/1933,©dato©che,©come©osservava©codesta©Avvocatura©Distret-
tuale©nella©propria©nota,©i©costi©del©funzionamento©del©servizio©legale©sono©
integralmente©sostenuti©dallo©Stato,©e©richiederne©il©pagamento©ex 
art.©21©
comporterebbe©una©duplicazione©di©spesa.©
2.©^Per©quanto©riguarda©l'eventualita©di©rivolgere©la©richiesta©di©corre-
sponsione©delle©spese©generali©alle©controparti©soccombenti©condannate©ai©
sensi©dell'art.©91©c.p.c.,©e©utile©ricordare©che,©con©precedente©parere©di©questa©
Avvocatura©Generale©(21©marzo©2003©^cs.©20168/02),©approvato©dal©Comi-
tato©Consultivo,©fu©espresso©l'avviso©che©la©maggiorazione©di©cui©si©discute©
puo©essere©chiesta©soltanto©quando©il©giudice©ne©abbia©fatto©esplicita©men-
zione©nel©dispositivo©della©sentenza.©Cio©premesso,©il©quesito©deve©ricevere©
soluzione©analoga©a©quello©precedente,©dato©che©la©gia©sottolineata©natura©di©
spese©in©senso©stretto©di©dette©somme©fa©s|©che©non©appaia©possibile©preve-
derne©l'incameramento©nel©monte©onorari©da©ripartire©fra©gli©avvocati©e©pro-
curatori©dello©Stato,©in©favore©dei©quali©l'art.©21©prevede©il©diritto©a©vedersi©
attribuite©quote©``delle©competenze©di©avvocato©e©di©procuratore''.©
Si©pone,©comunque,©il©problema©della©sorte©di©tali©somme©tutte©le©volte©in©
cui©il©giudice,©come©sopra©si©diceva,©abbia©espressamente 
condannato©la©parte©
privata©soccombente©anche©al©rimborso©forfettario©delle©spese.©Non©v'e©dub-
bio©che©dette©somme©debbano©essere©recuperate,©costituendo©un©credito©dello©
Stato,©di©per©se¨irrinunciabile;©e©che,©non©potendo©essere©inserite©nel©monte©
onorari©da©dividere©fra©gli©avvocati©e©procuratori©dello©Stato,©debbano©essere©
corrisposte©all'Amministrazione,©mediante©versamento©sull'apposito©capitolo©
``conto©entrate©eventuali''©istituito©presso©la©Presidenza©del©Consiglio.©

A©tale©proposito,©la©domanda©di©liquidazione©delle©spese©generali©giusta-
mente©verra©inserita©sia©nelle©conclusioni©degli©atti©defensionali,©sia©nelle©note©
spese©presentate©al©momento©del©passaggio©in©decisione©della©causa.©

Il©rimborso©in©questione©potra©essere©chiesto©anche©sulle©spese©successive©
alla©sentenza,©insieme©con©le©competenze©connesse©al©precetto.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Le©somme©riscosse©a©tale©titolo©verranno,©quindi,©versate©sul©menzionato©
conto©``entrate©eventuali''.©

Sul©punto©verra©emanata©apposita©circolare©con©dettagliate©istruzioni©per©
l'esazione©e©riscossione©delle©somme©in©questione,©nonche¨per©i©necessari©
adempimentiý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
aprile 
2004, 
n. 
59153. 
Questioni 
di 
massima 
concernentiprocedura 
esecuzione 
obbligo 
alimentare 


^Convenzione 
internazionale 
di 
New 
York 
del 
20 
giugno 
1956 
(consultivo©

n.©5736/01,©avvocato©S.©Sabelli).©
ûCon©la©nota©che©si©riscontra©codesta©Avvocatura,©nel©riferire©in©merito©a©
svariati©tentativi©infruttuosi©di©esecuzione©forzata©nei©confronti©di©un©citta-
dino©riconosciuto©debitore©di©prestazioni©alimentari©da©sentenza©straniera©
delibata©dalla©competente©Corte©di©Appello,©richiedeva©il©parere©della©Scri-
vente©sulla©possibilita©di©procedere©a©riscossione©mediante©ruolo©in©applica-
zione©del©D.Lgs.©n.©46©del©1999©(artt.©17©e©segg.)©anche©in©materia©di©alimenti©
sulla©base©della©Convenzione©Internazionale©di©New©York©del©20©giugno©
1956,©ratificata©e©resa©esecutiva©in©Italia©con©legge©23©marzo©1958,©n.©338.©

Analogo©quesito©e©stato©formulato©dal©Ministero©dell'Interno©con©nota©
dell'11©maggio©2001©(prot.©1421©N.Y.).©

Si©premette©che©la©predetta©convenzione,©intesa©a©favorire©il©recupero©degli©
alimenti©all'estero©in©favore©di©cittadini©appartenenti©agli©Stati©firmatari,©tra©l'al-
tro,©stabilisce©che``gli©organismi©che©saranno©utilizzati©a©tale©scopo©sono©indicati©
qui©di©seguito©come©`autorita©speditrici'©e©`Istituzioni©intermediarie'''©(art.©14,©
comma©1);©disciplina©lemodalita©di©trasmissionedellapraticadall'Autorita©spe-
ditrice©all'Istituzione©intermediaria©designata©dallo©Stato©del©debitore©(art.©4)©e©
quelle©di©trasmissione©delle©sentenze©e©di©altri©atti©giudiziari©(art.©5);©e,©nell'elen-
care©le©funzioni©dell'Istituzione©intermediaria,©chiarisce©che©``la©legge,©che©regge©
le©dette©azioni©e©ogni©questione©connessa©e©la©legge©dello©Stato©del©debitore,©
particolarmente©in©materia©di©diritto©internazionale©privato''©(art.©6,©comma©3).©

Con©specifico©riferimento©a©quest'ultima©disposizione©ci©si©chiede©ora©se©
ai©fini©dell'esazione©nei©confronti©del©debitore©di©prestazioni©alimentari©sulla©
base©di©un©titolo©esecutivo©trasmesso©da©Autorita©speditrice©di©uno©Stato©
firmatario©della©convenzione©al©Ministero©dell'Interno,©designato©quale©Istitu-
zione©intermediaria,©possa©trovare©applicazione©il©procedimento©di©riscos-
sione©mediante©ruolo©previsto©dal©D.Lgs.©26©febbraio©1999,©n.©46,©la©cui©esten-
sione©alle©entrate©dello©Stato©diverse©dalle©imposte©sui©redditi©e©contemplata©
dall'art.©17©dello©stesso©decreto©legislativo.©

La©Scrivente,©esaminato©il©contenuto©delle©normative©citate,©ritiene©che©si©
debba©accogliere©la©soluzione©positiva©in©merito©al©quesito©prospettato,©in©
cio©concordando©con©il©parere©di©alcune©Avvocature©Distrettuali©(Avvocatura©
di©Napoli,©nota©21©luglio©2000,©n.©39852;©Avvocatura©di©Bologna,©nota©9©feb-
braio©2001,©n.©2667;©Avvocatura©di©Potenza,©nota©10©novembre©2003,©

n.©123348;©Avvocatura©di©Venezia),©mentre©non©ritiene©di©condividere©le©per-
plessita©manifestate©dall'Ufficio©Studi©e©Cooperazione©Internazionale©di©

I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

codesto©Ministero©(nota©20©giugno©2000,©n.©7410©N.Y.),©in©ordine©all'applica-
bilita©delle©disposizioni©degli©artt.©17©e©21©del©D.Lgs.©n.©46/1999©alle©ipotesi©
di©riscossione,©anche©coattiva,©dei©crediti©alimentari©in©attuazione©della©Con-
venzione©di©New©York.©

Infatti,©secondo©costante©orientamento©giurisprudenziale©``il©Ministero©
dell'Interno,©quale©istituzione©intermediaria©ai©sensi©della©convenzione©di©
New©York©del©20©giugno©1956©sul©riconoscimento©all'estero©degli©obblighi©
alimentari,©allorquando©chiede©la©delibazione©di©sentenze©straniere©recanti©la©
condanna©di©alimenti©a©favore©di©minori©agisce©con©propria©legittimazione©
come©portatore©di©un©interesse©proprio©di©natura©pubblicistica©ed©il©relativo©
potere©di©azione©e©svincolato©dal©rilascio©della©procura©da©parte©del©soggetto©
creditore©degli©alimenti©restando©subordinato©solo©alla©richiesta©avanzata©
dalle©autorita©speditrici''©(Cass.©11©marzo©1996,1,©n.©1992;©dello©stesso©tenore©
Cass.©17©luglio©1980,©n.©4648;©18©dicembre©1974,©n.©4346).©La©Suprema©Corte©
ha©anche©precisato©che©``il©Ministero©dell'Interno,©nell'esercizio©delle©funzioni©
conferitegli©dalla©citata©Convenzione©di©New©York,©non©si©pone©come©rappre-
sentante©legale©del©minore...,©ma©assume©una©rappresentanza©`speciale',©che©
prescinde©da©un©mandato©del©creditore©e©che©risponde©all'interesse©generale©
di©assicurare©che©le©posizioni©dell'alimentando©trovino©effettivo©soddisfaci-
mento''.©

``Ne©discende©che©il©potere-dovere©del©Ministro©di©attivarsi©in©sostituzione©
(processuale)©dell'avente©diritto,©anche©in©fase©d'impugnazione,©e©svincolato©dai©
mutamenti©della©suddetta©rappresentanza©legale,©e©pure©dalla©cessazione©di©essa©
per©compimento©della©maggiore©eta©,©non©interferendo©i©relativi©eventi©sul©titolo©
di©quella©sostituzione,©a©fronte©del©perdurare©dell'esigenza©pubblicistica©a©che©
venga©adempiuta©l'obbligazione©alimentare©verso©il©minore,©ancorche¨limitata-
mente©al©periodo©di©tempo©per©la©quale©essa©sia©stata©stabilita''©(cos|©Cass.,©1,©
17©dicembre©1996,©n.©11278).©

La©natura©pubblicistica©della©funzione©che©la©Convenzione©ha©affidato©al-
l'Istituzione©intermediaria©comporta,©dunque,©che©il©Ministero©dell'Interno©
quando©agisce©in©tale©veste,©pur©operando©formalmente©quale©sostituto©proces-
suale,©agisce©in©nome©di©un©interesse©pubblico©di©cui©e©titolare©per©l'espletamento©
di©un©potere-dovere©conferitogli©dalla©legge;©e,©infatti,©la©Convenzione©di©New©
York©attribuisce©all'azione©di©delibazione©natura©meramente©processualee©
dichiarativa(noncostitutiva)©peruncontrollosoltanto©formalesullasussistenza©
dellecondizionidelladelibazione(Cass.,©I,©11278/1996,©cit).©

Naturalmente©la©medesima©natura©pubblicistica©della©funzione©si©deve©
ravvisare©anche©in©sede©di©esercizio©dell'azione©esecutiva.©

Da©cio©discende,©in©primo©luogo,©l'irrilevanza©del©fatto©che©il©beneficiario©
finale©della©procedura©esecutiva©sia©un©privato©(il©titolare©del©credito©alimen-
tare)©e,©in©secondo©luogo,©che©le©somme©che©a©conclusione©della©procedura©
lo©Stato©riscuote©sono©da©qualificare©come©entrate©proprie,©sia©pure©destinate,©
in©attuazione©delle©finalita©della©Convenzione,©al©soddisfacimento©di©un©inte-
resse©privato.©

Lo©stadio©conclusivo©di©questo©processo©logico©e©che©per©il©raggiungimento©
di©tale©obiettivo©il©Ministero©e©da©ritenere©legittimato©a©valersi©dello©strumento©
di©riscossione©mediante©ruolo©in©applicazione©dell'art.©17©del©D.Lgs.©n.©46©del©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

1999,©che©ha©recentemente©esteso©tale©tipo©di©riscossione©coattiva©alle©entrate©
patrimoniali©extratributarie©dello©Stato.©Infatti,©con©tale©disposizione©il©legisla-
tore©ha©usato©il©termine©``entrate''©e©non©quello©di©``crediti''©dello©Stato,©inten-
dendo©con©l'utilizzazione©della©nozione©piu©estesa©identificare©la©realizzazione©
della©``ratio 
legis'',©intesa©alla©semplificazione,©dell'esecuzione©esattoriale,©con©il©
momento©della©riscossione,©a©prescindere©dal©collegamento©di©tale©attivita©alla©
titolarita©delle©situazioni©soggettive©beneficiarie.©L'unica©condizione©della©
riscossione©mediante©ruolo©e©che©le©entrate©previste©dall'art.17©risultino©da©titolo©
avente©efficacia©esecutiva©(art.©21©D.Lgs.©n.©46/1999).©

Tale©e©l'efficacia©della©sentenza©straniera©o©di©altri©provvedimenti©adot-
tati©all'estero,©resi©esecutivi©attraverso©il©giudizio©di©delibazione.©Peraltro,©va©
considerata©la©novita©legislativa©introdotta©in©materia©dalla©recente©riforma©
del©sistema©italiano©di©diritto©internazionale©privato©instaurato©con©la©legge©
31©maggio©1995,©n.©218:©l'art.©64©del©titolo©IV,©rivolto©a©disciplinare©l'efficacia©
di©sentenze©ed©atti©stranieri,©ha©reso©non©necessario©il©ricorso©ad©alcun©proce-
dimento©di©delibazione©^indispensabile©nel©sistema©previdente©culminante©
nel©giudizio©appunto©di©delibazione©affidato©alla©Corte©di©Appello©compe-
tente©^in©presenza,©sostanzialmente,©delle©medesime©condizioni©di©compatibi-
lita©richieste©per©quel©giudizio©ai©fini©di©un©esito©positivo©della©domanda©
(requisiti©di©competenza©del©giudice©straniero©secondo©le©norme©dell'ordina-
mento©italiano,©del©rispetto©nel©processo©dei©diritti©essenziali©della©difesa,©del-
l'effetto©di©giudicato©della©sentenza©straniera,©dell'esclusione©di©litispendenza©

o©contrasto©con©giudicato©interno,©della©non©contrarieta©all'ordine©pubblico).©
Analoga©incidenza©sulla©precedente©normativa©ha©il©successivo©art.©65©in©rife-
rimento©all'efficacia©esecutiva©in©Italia©dei©procedimenti©stranieri©relativi©alla©
capacita©delle©persone,©all'esistenza©dei©rapporti©di©famiglia©o©di©diritti©della©
personalita©,©purche¨non©siano©contrari©all'ordine©pubblico©e©siano©rispettati©i©
diritti©essenziali©della©difesa.©
Rispondendo©allo©specifico©quesito©rivolto,©in©proposito,©da©codesto©
Ministero©con©la©recente©nota©del©17©dicembre©2003©cui©si©fa©riferimento,©c
ioe©se©il©sistema©recentemente©introdotto©dalla©novella©del©1995©e,©quindi,©
l'innovazione©del©riconoscimento©automatico©di©sentenze©e©provvedimenti©
emessi©all'estero©sulla©base©presuntiva©della©concreta©sussistenza©delle©condi-
zioni©di©compatibilita©con©il©nostro©ordinamento©previste©dagli©artt.©64©e©65©
citati,©possa©trovare©applicazione©alla©materia©della©riscossione©delle©presta-
zioni©alimentari©demandata©dalla©Convenzione©di©New©York©al©Ministero©
dell'Interno,©designato©dal©nostro©ordinamento©quale©titolare©della©funzione©
di©istituzione©intermediaria©^si©ritiene©che©debba©darsi©risposta©affermativa.©
Trattasi,©infatti,©di©applicare©la©nuova©normativa©di©diritto©internazionale©
privato©emanata©dallo©Stato©del©debitore©secondo©quanto©previsto©dal©citato©
art.©6,©comma©3©della©Convenzione.©

Per©l'assolvimento©di©tale©finalita©il©Ministero©potra©dunque©procedere©
anche©alle©attivita©di©recupero©attraverso©lo©strumento©dell'iscrizione©a©ruolo©
sulla©base©della©verifica©dei©requisiti©di©cui©agli©artt.©64©e©65©della©legge©

n.©218/1995.©
Peraltro,©deve©ritenersi©che©l'esercizio©delle©azioni©esecutive©rimanga©tut-
tora©subordinato©al©previo©accertamento©dei©requisiti©di©riconoscimento©da©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

parte©della©competente©Corte©di©Appello,©come©si©desume©dal©contenuto©del-
l'art.©67,©comma©1,©della©legge©citata,©che©recita:©``in©caso©di©mancata©ottem-
peranza©o©di©contestazione©del©riconoscimento©della©sentenza©straniera.....©
ovvero©quando©sia©necessario©procedere©ad©esecuzione©forzata,©chiunque©vi©
abbia©interesse©puo©chiedere©alla©Corte©di©Appello©del©luogo©di©attua-
zione...''.ý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
aprile 
2004, 
n. 
59384. 
Modalita©di©recupero©dei©crediti©erariali©nei©confronti©di©dipendenti©statali©
da©sentenza©della©Corte©dei©Conti©(ritenuta©^esecuzione©mobiliare©o©immobi-
liare©-iscrizione©a©ruolo).©Parere©reso©dall'Avvocatura©Distrettuale©dello©Stato©
di©Milano.©Art.©2,©commi©1©e©4©del©d.P.R.©n.©260/1998©(consultivo©n.©12383/©
1999,©avvocato©P.©Marchini).©

ûCon©riguardo©al©quesito©segnalato©da©codesta©Avvocatura©Distrettuale©
si©osserva©quanto©segue.©

Non©pare©che©il©credito©per©danno©erariale©liquidato©dalla©Corte©dei©
Conti,©con©sentenza©o©ordinanza©esecutiva,©possa©essere©recuperato©nei©con-
fronti©del©dipendente©pubblico©in©servizio©o©in©quiescenza©unicamente©a©
mezzo©ritenuta©nei©limiti©di©un©quinto©della©somma©dovuta©a©titolo©di©retribu-
zione,©t.f.r.©o©di©pensione,©ammettendosi©la©riscossione©a©mezzo©ruolo©solo©
in©caso©di©infruttuosita©del©recupero©a©mezzo©ritenute.©

Non©pare©che©il©periodo©massimo©di©cinque©anni©previsto©dal©terzo©
comma©dell'art.©3©del©d.P.R.©n.©1544©del©30©giugno©1955,©costituisca©limite©
temporale©in©cui©esaurire©le©trattenute;©esso©piuttosto©riguarda©l'ammorta-
mento©delle©rate.©

Eé,©piuttosto,©da©osservare©che©il©d.P.R.©24©giugno©1998,©n.©260,©e©un©regola-
mento©di©semplificazione©dei©procedimenti©esecutivi©delle©decisioni©di©condanne©
al©risarcimento©dei©danni©erariali©inflitte©dalla©Corte©dei©Conti©ed©opera©una©
delegificazione©del©R.D.©5©settembre©1909,©n.©776,©che©disciplinava©la©materia©
agli©artt.©3©e©4,©che©viene©contestualmente©abrogato.©La©legge©che©autorizzala©
delegificazione©e©la©semplificazione©e©la©legge©15©marzo©1997,©n.©59,©art.©20,©
comma©8,©il©quale©rinvia©all'allegato©1,©punto©22,©l'elencazione©dei©procedimenti©
di©esecuzione©delle©decisioni©di©condanna©e©risarcimento©di©danno©erariale©
oggetto©di©delegificazione.©

Chiarita,©dunque,©la©natura©della©fonte,©esula©dallo©scopo©del©legislatore©
l'introduzione©di©un'ulteriore©limitazione©della©responsabilita©del©debitore©ai©
sensi©del©secondo©comma©dell'art.©2740©c.c.:©la©finalita©e©quella©di©snellire©le©
procedure©di©recupero©del©credito,©non©quella©di©limitarle©a©tutela©del©debi-
tore.©In©secondo©luogo,©nella©legge©di©autorizzazione©alla©delegificazione©non©
e©contemplato©un©intervento©nel©senso©sostanziale©suddetto.©Tale©lettura©e©
certo©preferita©a©quella©che©condurrebbe©a©ritenere©il©regolamento©illegittimo©
rispetto©alla©legge©n.©59/1997©e,©quindi,©anche©rispetto©all'art.©2740©secondo©
comma©c.c.©il©quale©riserva©solo©alla©legge©il©potere©di©introdurre©limitazioni©
alla©responsabilita©del©debitore.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

D'altro¨canto,¨a¨voler¨concedere¨una¨copertura¨da¨parte¨della¨legge¨di¨
autorizzazione,¨questa¨si¨esporrebbe¨alle¨censure¨di¨incostituzionalita©¨per¨
ingiustificata¨disparita©¨di¨trattamento¨rispetto¨agli¨altri¨crediti¨dello¨Stato¨
verso¨i¨propri¨dipendenti.¨

L'interpretazione¨dei¨commi¨1¨e¨4¨del¨d.P.R.¨n.¨260/1998,¨consente¨di¨
ritenere¨che¨spetti¨all'Amministrazione¨la¨scelta¨dei¨due¨mezzi¨di¨recupero¨
(ritenute¨e¨esecuzioni¨``esattoriali'').¨Militano¨a¨favore¨di¨tale¨conclusione¨
l'interpretazione¨storica,¨quella¨letterale¨e¨quella¨logico-sistematica.¨E¨invero:¨

a) 
il¨1.¨comma¨ha¨evidente¨ambito¨oggettivo¨diverso¨da¨quello¨impli-
citamente¨sotteso¨al¨4.¨comma.¨Nel¨1.¨comma¨l'oggetto¨del¨recupero¨tramite¨
ritenuta¨riguarda¨solo¨gli¨emolumenti¨che¨traggono¨causa¨dal¨rapporto¨di¨
lavoro¨o¨previdenziale¨di¨quiescenza.¨Il¨4.¨comma¨contempla¨solo¨un¨mezzo,¨
che¨ormai¨e©¨generalizzato¨per¨le¨entrate¨patrimoniali¨dello¨Stato,¨ossia¨la¨
riscossione¨a¨mezzo¨iscrizione¨a¨ruolo,¨con¨cio©¨sottintendendo¨che¨l'``oggetto''¨
del¨recupero¨e©¨l'intero¨patrimonio¨del¨debitore¨e¨non¨solo¨gli¨emolumenti¨di¨
cui¨sopra¨(sulla¨normalita©¨dell'iscrizione¨a¨ruolo¨quale¨strumento¨di¨recupero¨
delle¨entrate¨dello¨Stato¨anche¨diverse¨dalle¨imposte¨sui¨redditi¨v.¨art.¨17¨del¨
D.Lgs.¨22¨febbraio¨1999,¨n.¨37,¨nonche¨il¨parere¨n.¨100390¨del¨Comitato¨Con-
sultivo¨in¨data¨21¨ottobre¨1999);¨

b) 
il¨4.¨comma¨non¨prevede¨alcuna¨limitazione¨alla¨scelta¨della¨riscos-
sione¨a¨mezzo¨ruolo;¨pone¨solo¨la¨alternativita©¨al¨metodo¨delle¨ritenute¨che,¨
nella¨sostanza,¨altro¨non¨sono¨che¨compensazioni¨limitate¨al¨quinto¨della¨
somma¨dovuta;¨

c) 
al¨termine¨``non¨recuperati''¨di¨cui¨al¨primo¨alinea¨del¨comma¨4¨
deve¨pertanto¨attribuirsi¨il¨significato¨di¨``crediti¨dello¨Stato''¨per¨i¨quali¨non¨
e©¨stato¨disposto¨il¨recupero¨con¨la¨forma¨della¨ritenuta.¨

Anche¨in¨base¨all'interpretazione¨storica,¨se¨si¨legge¨l'art.¨3¨del¨R.D.¨

n.¨776/1909,¨ora¨abrogato,¨si¨constata¨che¨il¨mezzo¨delle¨ritenute¨sugli¨assegni¨
e©¨posto¨in¨ordine¨subalterno¨al¨mezzo¨per¨``ottenere¨l'immediato¨ed¨integrale¨
pagamento¨del¨credito¨ed¨accessori''.¨L'art.¨4¨del¨citato¨R.D.¨consentiva,¨poi,¨
il¨passaggio¨al¨Demanio¨della¨riscossione¨dei¨crediti¨che¨fossero¨rimasti¨ine-
satti¨esperite¨tutte¨le¨procedure¨di¨cui¨all'art.¨3,¨avendo¨cura¨di¨precisare¨che¨
dovevano¨ritenersi¨inesatti¨anche¨quei¨crediti¨``per¨il¨rimborso¨dei¨quali¨sono¨
state¨imposte¨le¨ritenute¨a¨carico¨dei¨debitori,¨quando¨l'importo¨di¨esse,¨com-
pensati¨gli¨interessi¨e¨gli¨accessori,¨non¨lasci¨alcun¨margine¨per¨ammortizzare¨
la¨sorte''¨(ed¨e©¨il¨caso¨concreto¨che¨ha¨originato¨il¨presente¨parere).¨
Secondo¨l'interpretazione¨logico-sistematica¨la¨tesi¨contraria¨si¨porrebbe¨
su¨un¨piano¨di¨incoerenza¨con¨il¨sistema¨generale¨di¨recupero¨dei¨crediti¨dello¨
Stato.¨Infatti,¨come¨sopra¨gia©¨accennato,¨i¨crediti¨dello¨Stato¨diversi¨da¨quello¨
in¨questione,¨pur¨nei¨confronti¨del¨dipendente,¨non¨subiscono¨una¨limitazione¨
quanto¨alla¨scelta¨del¨mezzo¨di¨recupero,¨ben¨potendo¨l'Amministrazione¨sce-
gliere¨di¨seguire¨lo¨strumento¨piu©¨efficace¨al¨recupero.¨

Occorre,¨intanto,¨chiedersi¨se¨in¨alternativa¨all'iscrizione¨a¨ruolo,¨l'Ammi-
nistrazionepossaprocedereinviaesecutivasecondolenormedelc.p.c..¨Poiche¨
nella¨fattispecie¨lo¨Stato¨e©¨gia©¨in¨possesso¨del¨titolo¨esecutivo¨checonsente¨l'iscri-
zione¨a¨ruolo¨con¨l'avvio¨della¨esecuzione¨``esattoriale'',¨ben¨piu©¨rapida¨di¨quella¨
ordinaria,¨sarebbe¨del¨tutto¨inopportuno¨provvederesecondo¨leprocedure¨codi-
cisticheý.¨


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
maggio 
2004, 
n. 
75845. 
Esamidiavvocato^Ordinanze 
cautelaridisospensionedelgiudizio^Rie-

same 
della 
commissione: 
limiti 
ed 
effetti 
^Condotta 
da 
tenere 
nella 
gestione 


del 
contenzioso 
(consultivo©n.©19542/04,©avvocato©W.©Ferrante).©

ûCodesta©Avvocatura©ha©chiesto©un©riesame©della©problematica©attinente©
agli©effetti©dell'esecuzione©dei©provvedimenti©cautelari,©in©caso©di©rivaluta-
zione©con©esito©positivo©degli©elaborati©scritti©dei©ricorrenti,©candidati©agli©
esami©di©avvocato.©

Concircolaredell'AvvocatoGeneraleprot.n.©7/2004,©siera,infatti,©racco-
mandato©di©opporre©tempestivamente©i©decreti©inaudita 
alteraparte 
emessi©dai©
T.A.R.,©ex 
art.©9,©legge©n.©205/2000,©di©cessazione©della©materia©del©contendere,©
per©effetto©della©favorevole©ricorrezione©delle©prove©scritte©e©del©successivo©supe-
ramento©dell'esame©orale,©con©conseguente©iscrizione©all'albo©degli©avvocati,©
tenuto©conto©delle©pronunce©del©Consiglio©di©Stato,©sez.©IV,©21©novembre©2003,©

n.©7634©e©n.©7630,©che©hanno©annullato©i©provvedimenti©di©rigetto©delle©opposi-
zioni©proposte©dall'amministrazione©avverso©analoghi©decreti.©
Codesta©Avvocatura,©nel©richiamare©la©recente©sentenza©del©T.A.R.©
Lazio,©n.©1912©del©1.©marzo©2004©(identica©alla©coeva©n.©1913/04)©che,©con©
ampia©motivazione,©ha©ribadito©la©cessazione©della©materia©del©contendere©
nella©fattispecie©suindicata,©ritiene©che©occorrerebbe©tener©conto©dell'interesse©
pubblico©concreto,©anche©alla©luce©delle©norme©di©rango©costituzionale©che©
impongono©all'amministrazione©di©favorire©l'accesso©al©lavoro,©atteso©che©il©
Ministero©della©Giustizia©avrebbe©demandato©all'Avvocatura©dello©Stato©il©
riscontro©di©tale©interesse©sostanziale,©a©prescindere©dall'interesse©processuale©
alla©decisione©del©ricorso.©

Afferma,©inoltre,©codesta©Avvocatura©che©la©regola©dell'anonimato©
sarebbe©un©mero©ausilio©allo©svolgimento©imparziale©della©funzione,©che©
potrebbe©in©taluni©casi©anche©mancare©senza©costituire©causa©di©invalidita©
del©giudizio,©soprattutto©quando©non©si©tratti©di©procedura©concorsuale©a©
numero©chiuso©e©che,©comunque,©le©commissioni©d'esame©potrebbero,©in©sede©
di©riesame,©anche©d'ufficio,©adottare©opportuni©accorgimenti©per©rivalutare©
l'elaborato©senza©conoscerne©la©paternita©.©

Osserva,©inoltre,©codesta©Avvocatura©che©l'estrazione©professionale©dei©
componentidellacommissionedovrebbe,diperse©,costituiregaranziadiimpar-
zialita©tale©da©comportare©un©giudizio©diverso,©in©sede©di©ricorrezione,©solo©in©
caso©di©pregresso©errore©nella©valutazione©^tanto©che,©per©quanto©riguarda©gli©
esami©di©avvocato©svoltisi©nel©corrente©anno©presso©la©Corte©d'appello©di©Cata-
nia,©il©riesame©di©59©elaborati©scritti©avrebbe©dato©esito©positivo©solo©per©21©can-
didati©^e©che©la©seconda©valutazione,©proprio©perche¨connotata©da©particolari©
oneri©procedimentali©e©di©motivazione©imposti©dal©giudice,©assicurerebbe©una©
curapiu©attenta©e©puntuale©dell'interessepubblico.©

Sostiene,©ancora,©codesta©Avvocatura©che,©alla©luce©dei©principi©affermati©
dalla©sentenza©dell'Adunanza©Plenaria©del©Consiglio©di©Stato,©n.©3©del©27©feb-
braio©2003,©si©potrebbe©ritenere©che©la©Commissione,©nel©sostituire©un©giudi-
zio©motivato©positivo©a©quello©numerico©originario©negativo,©ponga©in©essere©
un'attivita©che©eccede©i©limiti©della©mera©esecuzione©dell'ordinanza©cautelare,©
con©cio©integrando©una©nuova©autonoma©scelta©discrezionalmente©adottata.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Paventa,©infine,©codesta©Avvocatura©il©rischio©di©richieste©risarcitorie,©per©
effetto©del©ritardo©nell'accesso©alla©professione,©qualora©l'iniziativa©dell'ammi-
nistrazione©di©contestare©gli©esiti©del©riesame©e©la©conseguente©dichiarazione©
di©cessazione©della©materia©del©contendere©non©venga©condivisa©dal©Consiglio©
di©Stato,©alla©luce©dell'orientamento©espresso©in©relazione©alle©controversie©in©
tema©di©prove©preselettive,©nonche¨del©mutato©orientamento©di©alcune©recenti©
pronunce©della©V©e©della©VI©sezione©del©Consiglio©di©Stato©in©ordine©alla©suffi-
cienza©della©motivazione©esternata©con©il©solo©punteggio©numerico.©

1.©^In©relazione©al©foltissimo©contenzioso©nella©materia©degli©esami©di©
abilitazione©e©dei©concorsi©pubblici©(in©particolare©l'esame©di©avvocato,©il©con-
corso©notarile©e©il©concorso©per©uditore©giudiziario),©si©e©formata©una©consoli-
data©giurisprudenza©cautelare©e©di©merito©della©IV©sezione©del©Consiglio©di©
Stato,©anche©successiva©alla©nota©sentenza©dell'Adunanza©Plenaria©n.©3/2003,©
che©ha©escluso,©in©caso©di©avvenuta©esecuzione©della©misura©cautelare©di©tipo©
propulsivo©con©positiva©rivalutazione©degli©elaborati©scritti,©il©verificarsi©della©
cessazione©della©materia©del©contendere.©
Quanto©alle©citate©sentenze©del©T.A.R.©Lazio©n.©1912/04©e©n.©1913/04,©si©
rappresenta©che©le©stesse,©con©il©concorde©avviso©scritto©del©Ministero©della©
Giustizia,©sono©state©impugnate,©in©primo©luogo,©per©violazione©del©principio©
di©diritto©enunciato©dal©Consiglio©di©Stato©nelle©richiamate©pronunce©n.©7634©
e©7630©del©2003,©che©aveva©rimesso©gli©atti©al©giudice©di©primo©grado©affinche¨
decidesse©la©causa©nel©merito,©non©potendosi©ritenere©cessata©la©materia©del©
contendere©e,©in©secondo©luogo,©per©violazione©del©principio©di©provvisorieta©
e©strumentalita©della©tutela©cautelare.©

Il©Consiglio©di©Stato©aveva©accolto©l'appello©del©Ministero©della©Giusti-
zia,©``considerato©infatti©che©l'attivita©espletata©dall'amministrazione©non©puo©
nellafattispecie©ritenersi©espressione©di©autonoma©scelta©discrezionale,©in©quanto©
imposta©dall'imprescindibile©esigenza©di©eseguire©l'ordinanza©T.A.R.©Latina©

n.©811/2002,procedendonelleformeda©questapuntualmentedettate;©conside-
rato©chepertanto,©nellafattispecie©all'esame,©nonpuo©essere©utilmente©invocato©

ilprincipio©diassorbimento©delvecchio©giudizio©negativo©in©quellopositivo©sor-

tito©all'esito©della©ricorrezione©(arg.©ex©Ap.©N.©3©del©2003);©considerato©pertanto©

che©la©mera©esecuzione©puntuale©di©un'ordinanza©cautelare©di©tipo©propulsivo©

(peraltroimpugnatainappello)©noncostituisceattivita©diautotutelaenonpuo©

comportare©il©venir©meno©della©res©litigiosa;©ritenuto,©in©definitiva,©che©le©utilita©

cui©il©ricorrente©aspira©saranno©invece©ritraibili©solo©quando©una©sentenza©di©

merito©favorevole©passata©in©giudicato©avra©annullato©il©provvedimento©impu-

gnato©(nonammissionealleproveorali)''.©

Tutte©quelle©attivita©poste©in©essere©dalla©Commissione©che,©nel©caso©
portato©all'autorevole©esame©dell'Adunanza©Plenaria,©erano©state©fruttodi©
un'autonoma©iniziativa©dell'amministrazione,©tale©da©far©considerare©la©nuova©
valutazione©come©un©``quidnovi'',©nelle©summenzionate©fattispecie,©erano©invece©
state©compiute©in©pedissequa©esecuzione©dell'ordinanza©cautelare,©che©aveva©
espressamente©ordinato©il©riesame©degli©elaborati,©prevedendo©modalita©e©cri-
teri,©cui©la©commissione©si©e©rigidamente©attenuta.©

2.©^Quanto©al©rischio©di©azioni©risarcitorie©per©la©ritardata©iscrizione©
all'albo©degli©avvocati,©in©caso©di©rigetto©della©tesi©dell'amministrazione©da©

I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

parte©del©Consiglio©di©Stato,©si©osserva©che©la©consolidata©giurisprudenza©
della©IV©sezione©(tabellarmente©competente©per©le©controversie©riguardanti©
l'esame©d'avvocato,©il©concorso©notarile©e©quello©per©uditore©giudiziario)©
consente©di©scongiurare,©allo©stato,©una©tale©eventualita©.©

3.©^Un©ultimo©cenno©merita©la©problematica,©richiamata©da©codestaAvvo-
catura,©della©procedibilita©dell'appello©o©del©ricorso©in©caso©di©ammissione©con©
riserva©a©sostenere©le©prove©scritte©a©seguito©del©mancato©superamento©della©
prova©preselettiva,©prevista©sia©per©il©concorso©notarile,©sia©per©il©concorso©per©
uditore©giudiziario©(per©quest'ultimo©la©prova©preliminare©a``quiz''e©stata©abro-
gata©ma©contestualmente©mantenuta©in©vigore©da©una©norma©transitoria©in©
attesa©dell'attuazione©del©nuovo©sistema©dei©c.d.©correttori©esterni).©
Con©riferimento©al©concorso©per©uditore©giudiziario,©il©Consiglio©di©
Stato,©abbandonando©un©precedente©orientamento©(Ad.©Plen.©Ord.©n.©2©del©
20©dicembre©1999,©ha©riformato©le©ordinanze©di©ammissione©con©riserva©alle©
prove©scritte©anche©dopo©l'espletamento©delle©stesse©(sez.©IV,©nn.©2650©e©2655©
del©24©giugno©2003;©nn.©2839©e©2846©del©1.©luglio©2003;©nn.©3411,©3414©e©
3415©del©29©luglio©2003;©3751©del©28©agosto©2003).©

Quanto©al©concorso©notarile,©il©Consiglio©di©Stato©ha©accolto©gli©appelli©
dell'amministrazione©anche©dopo©lo©svolgimento©delle©prove©scritte©(ex©multis,©
sez.©IV,©ordinanza©n.©5115©del©18©novembre©2003;©id.©ordinanza©n.©5228©del©
25©novembre©2003),©affermando©che©tra©i©contrapposti©interessi,©e©prevalente©
quello©alla©sollecita©definizione©della©procedura©concorsuale©che©sarebbe©
``ostacolato©non©solo©da©una©massiccia©ammissione©di©candidati©esclusi©dalla©

preselezione,©ma©anche©da©ammissioni©con©riserva©allo©svolgimento©delle©prove©

scritte,©comenelcasodispecie,pergliulteriorieffetticonseguentiaquest'ultima©

(correzione©degli©elaborati,©eventuale©ammissione©all'orale)''.©

Da©ricordare©e©,©inoltre,©la©recente©sentenza©del©Consiglio©di©Stato,©sez.©
IV,©n.©2797©del©6©maggio©2004,©emessa©in©tema©di©ammissione©con©riserva©alle©
prove©scritte©del©concorso©notarile©a©seguito©del©mancato©superamento©della©
prova©preselettiva©informatica©che,©nonostante©l'avvenuta©esecuzione©della©
sentenza©impugnata©e©il©superamento,©da©parte©del©candidato,©sia©delle©prove©
scritte,©sia©delle©prove©orali,©ha©accolto©l'appello©dell'amministrazione©respin-
gendo©l'eccezione©di©improcedibilita©per©sopravvenuta©carenza©di©interesse.©

In©tale©decisione,©il©Consiglio©di©Stato©ha©ritenuto©applicabile,©in©quanto©
espressione©di©un©principio©di©carattere©generale,©la©disposizione©di©cui©
all'art.©336,©comma©2©c.p.c.,©affermando©che©``gli©atti©adottati©dall'amministra-

zionepersostituire©ilprovvedimento©annullato,©aldichiaratofinedidareprovvi-

soria©esecuzione©ad©una©pronuncia©del©Tribunale©amministrativo©regionale©

avverso©la©quale©e©contestualmente©proposto©gravame,©non©esprimono©acquie-

scenza©alla©decisione©del©tribunale.©L'efficacia©di©tali©atti©dovrebbe,©quindi,©venir©

meno©nel©caso©di©eventuale©riforma©della©decisione©diprimo©grado©all'esitodel©

giudizio©di©appello.©La©giurisprudenza©e©,©del©resto,©in©genere©restrittiva©nel©desu-

mere©dal©comportamento©della©parte©gli©estremi©dell'acquiescenza©e©la©Cassa-

zioneha©inpiu©occasioniribadito©chenon©importaacquiescenza©l'averdato©ese-

cuzione,©anche©spontanea,©ad©una©sentenza©esecutiva©(cfr.©Cass.,©15febbraio©

1995,©n.©1616;©id.,©26©gennaio©1995,©n.©942;©id.,©9©marzo©1992,©n.©2823;©id.,©

7©maggio©1991,©n.©5068;©id.,©12©novembre©1986,©n.©6636).©Cio©,©evidentemente,©

in©considerazione©delfatto©che©in©questi©casi©il©comportamento©della©parte©attua-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tivo©della©pronuncia©sfavorevole©e©necessitato©in©quanto,©essendo©la©stessa©esecu-

tiva,©vi©e©l'obbligo©di©conformarvisi©salvo©che©il©giudice©d'appello©non©ne©sospenda©

l'esecutivita©^diversamente©esponendosi©all'esecuzione©coattiva©sotto©il©controllo©

e©la©vigilanza©del©giudice''.©

Alla©luce©della©giurisprudenza©sopra©richiamata,©si©ritiene©che,©nella©
materia©in©esame,©l'esecuzione©dell'ordinanza©cautelare©non©possa©compor-
tare©una©declaratoria©di©improcedibilita©,ne¨possa©costituire©una©preclusione©
alla©proposizione©dell'appello©e©che©vadano,©quindi,©opposti,©in©mancanzadi©
un©revirement©giurisprudenziale,©i©decreti©che©dichiarano©la©cessazione©della©
materia©del©contendere©in©assenza©dei©presuppostiý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
28 
maggio 
2004, 
n. 
78259. 
Rimborsabilita©delle©spese©di©giudizio©sostenute©da©funzionari©dello©Stato©

nel©corso©di©giudizi©di©responsabilita©amministrativa©conclusisi©con©una©sentenza©

di©proscioglimento©per©intervenuta©prescrizione©(consultivo©n.©1156/04,©avvo-
cato©M.©Giannuzzi).©

ûLa©scrivente©ritiene©che©l'istanza©in©oggetto©non©sia©meritevole©di©acco-
glimento,©alla©luce©delle©seguenti©considerazioni.©

La©Corte©dei©Conti©^sezione©Giurisdizionale©per©la©Regione©Lazio©^in©
accoglimento©dell'eccezione©sollevata©dalla©difesa©dei©convenuti©in©giudizio©
in©integrazione©del©contraddittorio,©tra©i©quali©figura©il©signor©G.©F.,©ha©
dichiarato©la©prescrizione©dell'azione©di©responsabilita©esercitata©nei©loro©con-
fronti.©

In©tal©modo,©la©Corte©dei©Conti©non©ha©escluso©la©loro©responsabilita©per©
danno©erariale,©all'esito©di©una©valutazione,©nel©merito,©dei©fatti©asseritamene©
produttivi©di©un©danno©erariale©contestati©ai©convenuti,©avendo©accertato©
l'intervenuta©prescrizione©del©diritto©al©risarcimento©del©danno©erariale,©cio©
che©ha©precluso©al©giudice©contabile©l'esame©della©fondatezza©dell'addebito©
contestato©ai©convenuti.©

In©mancanza©di©una©pronuncia©che©abbia©escluso©la©responsabilita©del©
nominato©in©oggetto©in©ordine©al©fatto,©connesso©con©l'espletamento©del©servizio,©
non©sorge©il©diritto©al©rimborso©delle©spese©legali,©ex©art.©18©del©decreto-legge©

n.©67/1997,©convertito,©con©modificazioni,©nella©legge©n.©135/1997,©il©cui©dispo-
sto©e©stato©costantemente©interpretato©dalla©scrivente©nel©senso©dell'insussi-
stenza©di©tale©diritto©laddove©il©giudizio©avente©ad©oggetto©siffatta©responsabilita©
si©sia©concluso©con©una©sentenza©che©abbia©dichiarato©la©prescrizione.©
Alle©stesse©conclusioni©si©perviene©sulla©base©della©specifica©disciplina©
dettata©dall'art.©3©del©decreto-legge©n.©543/1996,©convertito©nella©legge©

n.©639/1996,©che,©solo©in©caso©di©definitiva©esclusione©della©responsabilita©dei©
soggetti©sottoposti©alla©giurisdizione©della©Corte©dei©Conti©in©materia©di©
contabilita©,©di©natura©personale©e©limitata©ai©fatti©ed©alle©omissioni©commessi©
con©dolo©o©colpa©grave,©ex©art.©1,©comma©1©della©legge©n.©20/1994,©impone©
che©le©spese©legali©sostenute©da©tali©soggetti©siano©rimborsate©dall'amministra-
zione©di©appartenenza©(omissis).©
Vorra©,©pertanto,©l'Amministrazione©in©indirizzo©rigettare©l'istanza©in©
oggettoý.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

A.G.S. 
^Parere 
del 
16 
giugno 
2004, 
n. 
86211. 
Appello©avverso©sentenza©del©Giudice©di©Pace©^Operativita©del©ûforo©era-
rialeý©(consultivo©n.©22380/04,©avvocato©A.©Palatiello).©

ûCon©la©nota©in©riferimento©codesta©Avvocatura©chiede©di©conoscere©
l'avviso©della©Scrivente©sul©punto©``se©l'appello©avverso©la©sentenza©del©Giudice©
di©Pace©(in©materia©civile©ed,©ovviamente,©quando©sia©parte©un'Amministrazione©
dello©Stato)©vadaproposto©in©ossequio©alle©regole©del©foro©erariale''.©

Ampiamente©illustra©le©ragioni©di©dubbio©e©segnala©alcuni©arresti©giuri-
sprudenziali©di©merito©di©segno©opposto.©

Questa©Avvocatura©Generale©ha©avuto©occasione©di©occuparsi©del©
problema©del©foro©erariale©a©seguito©della©riforma©abolitiva©del©pretore©in©
sede©di©Comitato©Consultivo,©nelle©sedute©del©18©ottobre©2000©e©del©4©otto-
bre©2001,©all'esito©delle©quali©vennero©approvati©i©pareri©poi©spediti,©rispetti-
vamente,©il©30©novembre©2000,©n.©122417©(in©cs.©9303/00,©avv.©Cosentino)©e©
il©20©ottobre©2001,©n.©114121©(in©cs.©6944/01,©avv.©Scino).©Con©il©primo©di©
tali©pareri©si©evidenziarono©le©ragioni©in©favore©del©foro©erariale©per©le©cause©
locatizie,gia©di©competenza©inderogabile©del©Pretore,©argomentandosi©dal©
criterio©ermeneutico©di©specialita©ed©utilizzando©l'argumentum©a©contrariis:©
sorressero©il©ragionamento©la©considerazione©della©natura©del©tutto©speciale©
del©foro©dello©Stato©rispetto©alle©altre©competenze©territoriali©previstedal©
codice©di©rito,©ancorche¨a©loro©volta©speciali,©e©il©rilievo©dell'esclusione©del©
foro©erariale©per©le©controversie©di©lavoro©(ubi©voluit©dixit)©operato©dal-
l'art.©40©d.lgvo©n.©80/1998©(esclusione,©dunque,©successiva©all'art.©244©d.lgvo©
19©febbraio©1998,©n.©51,©che,©con©il©suo©indicare©quali©``successori''©degli©
uffici©soppressi©quelli©ai©quali©``sono©state©trasferite©le©relative©funzioni''©
contribuiva©a©determinare©l'insorgenza©del©dubbio©interpretativo).©Con©il©
parere©del©20©giugno©2001,©con©riferimento©alle©cause©di©previdenza©e©assi-
stenza,siprefer|©la©tesi©del©foro©ordinario©sostanzialmente©per©applicazione©
estensiva©del©novellato©art.©413©c.p.c.,©e©si©evidenzio©l'inaccettabilita©della©
tesi©di©una©generale©inoperativita©del©foro©erariale©per©il©Tribunale©mono-
cratico.©

Il©quesito©ora©proposto©offre©l'occasione©per©una©definitiva©considera-
zione©del©tema,©tanto©piu©opportuna©in©quanto©le©norme©di©raccordo©tra©il©
vecchio©sistema©e©il©giudice©unico,©suggerite©dall'Avvocatura©Generale©anche©
per©cio©che©riguarda©il©foro©erariale,©non©hanno©ancora©visto©la©luce.©

Sono,©invece,©intervenute©alcune©significative©pronunce©della©Corte©
Costituzionale©e©della©Corte©di©Cassazione:©la©prima©con©ordinanza©del©
19©marzo©2002,©n.©66,©a©proposito©delle©controversie©previdenziali,©ha©valoriz-
zato©l'elemento©della©``conservazione''©del©foro©ordinario,©che©peraltro©emer-
geva©dall'art.©444©c.p.c.©nel©testo©sostituito©dall'art.©86©del©d.lgvo©n.©51/1998;©
la©seconda©ha©sottolineato,©in©via©generale,©che©la©vecchia©competenza©preto-
rile,©ora©trasferita©al©Tribunale©monocratico,©continua©a©seguire©le©regole©del©
foro©ordinario©(Cass.©21©marzo©2003,©n.©4212,©dove©si©precisa©che©seguono©la©
competenza©ordinaria©soltanto©le©cause©passate©dal©Pretore©al©Tribunale©
monocratico,©e©non©gia©tutte©quelle©comunque©di©competenza©del©Tribunale©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

monocratico;¨cos|©¨anche¨Cass.¨1.¨aprile¨2003,¨n.¨5004,¨e¨22¨ottobre¨2003,¨

n.¨15853;¨da¨ultimo,¨Cass.¨15¨aprile¨2004,¨n.¨7216,¨dove¨si¨conferma,¨quale¨
conclusione¨acquisita,¨che¨il¨foro¨erariale¨non¨trova¨applicazione¨soltanto¨
``nei¨giudizi¨innanzi¨ai¨tribunali¨in¨composizione¨monocratica¨gia©¨attribuiti¨
alla¨competenza¨dei¨pretori'').¨
In¨tale¨contesto¨il¨sistema¨del¨foro¨erariale,¨ricostruito¨con¨qualche¨
prudente¨riserva¨nei¨ricordati¨precedenti¨pareri,¨ora¨puo©¨indicarsi¨con¨ragio-
nevole¨certezza,¨come¨segue:¨

a) 
Il¨foro¨erariale¨e©¨la¨regola¨per¨le¨cause¨in¨Tribunale,¨salve¨le¨ecce-
zioni¨espressamente¨previste;¨

b) 
eccezione¨generale¨e©¨data¨per¨le¨cause¨pervenute¨a¨detto¨giudice¨in¨
virtu©¨della¨soppressione¨del¨Pretore;¨

c) 
e©¨inevitabile,¨in¨particolare,¨ritenere¨che¨il¨Tribunale,¨in¨appello¨su¨
sentenza¨del¨Giudice¨di¨Pace,¨sia¨quello¨erariale,¨perche¨detta¨competenza¨
non¨e©¨stata¨``ereditata''¨a¨motivo¨della¨soppressione¨della¨pretura¨(art.¨341¨
c.p.c.,¨novellato¨dall'art.¨34¨della¨legge¨21¨novembre¨1991,¨n.¨374).¨

Non¨puo©¨,¨allora,¨non¨confermarsi¨la¨prassi¨operativa¨seguita¨dalla¨Scri-
vente¨nel¨senso¨che¨l'appello¨contro¨le¨sentenze¨del¨Giudice¨di¨Pace¨va¨proposto¨
davantialTribunaleerariale.¨Gia©¨fucos|©,peraltro,pergliappelliavversolesen-
tenze¨dei¨Conciliatori¨a¨seguito¨della¨riforma¨di¨cui¨alla¨legge¨30¨luglio¨1984,¨

n.¨399:¨la¨circostanza¨che¨vi¨fosse¨stato¨il¨subentro¨del¨Tribunale¨al¨Pretore¨fu¨
allora¨ritenuto¨irrilevante¨ai¨fini¨dell'operativita©¨del¨foro¨erariale.¨
La¨prassi¨operativa¨ha¨finora¨trovato¨conferma¨tanto¨nella¨giurisprudenzadi¨
merito¨(salve¨le¨sporadicheinevitabilivocicontrarie),¨quanto¨nellaletturadei¨primi¨
commentatori¨(tra¨cui¨P.¨Gallo,¨nel¨serrato¨commento¨in¨Foro 
It.,¨2002,¨I,¨2510,¨
opportunamente¨segnalato¨da¨codesta¨Avvocatura):¨puo©¨aggiungersi,¨quasi¨a¨
titolo¨di¨curiosita©¨``paleografica'',¨che¨all'epoca¨degli¨artt.¨19¨e¨20¨del¨R.D.¨
30¨dicembre1923,n.¨2828,poiconfluitinell'art.¨7delR.D.n.¨1611/1933,l'``appel-
lazione''¨avverso¨le¨sentenze¨dei¨Conciliatori¨era¨del¨tutto¨eccezionale:anzila¨
regola¨era¨nel¨senso¨della¨limitazione¨alle¨ipotesi¨di¨incompetenza¨(artt.481¨e¨459¨

c.p.c.¨del¨1865),¨cos|©¨che¨all'esito¨la¨causa,¨o¨tornava¨in¨Conciliazione,¨o¨finiva¨l|©,¨
con¨la¨conferma¨della¨sentenza¨di¨incompetenza:¨non¨c'era¨il¨gravame¨di¨merito¨e,¨
dunque,¨non¨si¨poneva¨il¨problema¨del¨foro¨erariale¨per¨l'appello¨avverso¨la¨
sentenza¨dei¨Conciliatori;¨e©¨verosimile¨credere¨che¨la¨norma¨di¨cui¨all'art.¨7,¨cos|©¨
scritta,¨si¨sia¨nel¨tempo¨consolidata¨assumendo¨le¨vesti¨di¨regola¨per¨ogni¨giudizio¨
pretorile¨elasuaconsolidazionenonabbiafattosentireilbisognodiriesameparal-
lelamente¨all'estendersi¨dei¨casi¨dell'ordinario¨appello¨avverso¨lesentenze¨dei¨Con-
ciliatori¨(che¨divenne¨poi¨la¨regola,¨restando¨di¨competenza¨pretorile¨conilCodice¨
del¨1942¨e¨con¨la¨Novella¨del¨1950:¨la¨competenza¨muto©¨,¨in¨favore¨del¨Tribunale,¨
con¨la¨ricordata¨legge¨n.¨399/1984):¨non¨era,¨insomma,¨il¨``fatto''¨dell'appello,¨ma¨
la``natura''del¨giudice¨adquem 
che¨tornava¨in¨rilievo¨ai¨fini¨del¨foro¨erariale,¨della¨
cui¨operativita©¨,¨appunto,¨non¨si¨dubito©¨quando¨l'appello¨delle¨sentenze¨dei¨Conci-
liatori¨fu¨affidato¨al¨Tribunale:¨e,¨dunque,¨anche¨la¨storia¨dell'istituto¨milita¨in¨
favore¨della¨lettura¨che¨privilegia¨la¨considerazione¨della¨natura¨del¨giudice,¨piu©¨
che¨l'``oggetto''della¨causa¨al¨suo¨esame.¨
Allo¨stato,¨pertanto,¨non¨puo©¨che¨concludersi¨nel¨senso¨che¨l'appello¨
delle¨sentenze¨civili¨del¨Giudice¨di¨Pace¨segue¨le¨regole¨del¨foro¨erarialeý.¨


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

A.D.S. 
Bari 
^Parere 
del 
1o 
aprile 
2004, 
n. 
10178. 
(*)©
Liquidazione 
spese 
di 
custodia 
veicoli 
sequestrati 
^Prescrizione 
(consul-
tivo©n.©2419/03,©avvocato©P.©G.©Marrone).©

ûCon©nota©del©3©aprile©2003©codesta©Prefettura©ebbe©a©richiedere©le©deter-
minazioni©della©Scrivente©in©ordine©alla©diffida©stragiudiziale©con©cui©il©Sig.©

G.S.©in©qualita©di©custode©di©veicoli©sottoposti©a©sequestro©amministrativo©chie-
deva©la©revoca©del©provvedimento©di©diniego©delle©indennita©di©compenso©matu-
rate©in©suo©favore.©Tale©diniego©era©stato©opposto©da©codesto©Ufficio©stantela©
decorrenza©del©termine©di©prescrizione©del©diritto©di©controparte.©
Alla©predetta©nota©veniva©allegato©il©carteggio©intercorso©con©il©Supe-
riore©Dicastero©da©cui©emerge©l'assunto,©piu©volte©ribadito,©secondo©cui©detto©
termine©deve©considerarsi©di©durata©quinquennale©ex 
art.©2948©cod.©civ.©e©
decorrente©dalla©data©in©cui©il©decreto©che©dispone©la©confisca©sia©divenuto©
inoppugnabile©ovvero©sia©stata©disposta©la©restituzione©del©veicolo©all'interes-
sato.©Tale©avviso©risulta©manifestamente©espresso©con©circolare©ministeriale©

n.©73©del©28©ottobre©1998,©la©cui©validita©veniva©ribadita©con©nota©del©Gene-
rale©Ufficio©del©26©agosto©1999,©n.©82143©(Cs.©14086/1998©-109).©
A©fronte©dell'inequivocabile,©orientamento©di©codesta©Amministrazione©
non©ha©ritenuto©finora©di©dovere©intervenire©su©una©questione©gia©affrontata©
e©risolta©sulla©scorta©di©affermazioni©di©principio©che©codesta©Prefetturaha©
puntualmente©applicato©nel©cennato©provvedimento©di©diniego.©

Sennonche¨la©ditta©interessata©insiste©nella©proprie©richieste©e©ha©inol-
trato©una©ulteriore©diffida©in©data©13©febbraio©u.s.©sollecitando©l'adozione©del©
cennato©provvedimento©di©revoca,©che©allo©stato©del©ridetto©orientamento©del-
l'Amministrazione©non©sembra©opportuno©adottare,©per©lo©meno©fino©a©
quando©la©questione©non©trovi©una©soluzione©diversa©da©quella©sopra©esposta.©

A©tale©ultimo©riguardo,©tuttavia,©e©il©caso©di©rilevare©la©sopravvenienza©di©
due©recenti©pronunce©delle©Sezioni©civile©e©penali©della©S.C.©le©quali©hanno©
incidenza©nel©caso©che©ci©occupa©^tanto©da©essere©state©invocate©da©alcuni©
custodi©^e©inducono©questa©Avvocatura©ad©investire©nuovamente©della©que-
stione©(per©i©profili©di©massima©che©essa©riveste)©codesto©Generale©Ufficio©alla©
luce©dei©seguenti©rilievi.©

In©particolare,©la©sentenza©n.©10672/03,©emessa©all'udienza©del©3©febbraio©
2003©dalla©Terza©Sezione©civile,©che©si©allega,©in©fattispecie©simile©a©quella©in©
esame,©ha©affermato©il©seguente©principio©di©diritto:``in 
tema 
dicustodia 
in 
mate-
riadisanzioniamministrativeildirittodelcustodeallaliquidazioneealpagamento 
dellesommedovuteglisorgesolo 
dopo 
chesia 
divenuto 
inoppugnabile 
ilprovvedi-
mento 
che 
dispone 
la 
confisca 
ovvero 
sia 
stata 
disposta 
la 
restituzione 
delle 
cose 
sequestrate; 
di 
conseguenza 
solo 
da 
tale 
momento 
inizia 
a 
decorrere 
il 
termine 
di 
prescrizione;edettoterminee©quellodecennalestabilitodall'art. 
2946c.c.,non 
essendoapplicabileilterminebreveprevistodall'art. 
2948c.c.''.©

(*)©Parere©di©rilievo,©reso©dall'Avvocatura©Distrettuale©dello©Stato©di©Bari©in©via©
ordinaria.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Orbene,©la©citata©pronuncia©affronta©e©risolve©le©due©questioni©che©
vengono©in©rilievo©anche©nel©caso©di©specie:©1)©il©momento©della©decorrenza©
iniziale©del©termine©di©prescrizione;©2)©la©durata©del©predetto©termine.©

Con©riguardo©alla©prima 
delle©due©questioni©che©interessano,©va©detto©che©
la©S.C.©richiama©il©parere©di©codesto©Generale©Ufficio©del©26©agosto©1999©e©
giunge©a©ritenere©che©``nel 
campo 
delle 
sanzioni 
amministrative 
il 
diritto 
(non 
solo 
l'esigibilita©), 
ma 
addirittura 
il 
diritto 
predetto 
del 
custode 
sorge 
solo 
dopo 
che 
sia 
divenuto 
inoppugnabile 
il 
provvedimento 
che 
dispone 
la 
confisca 
ovvero 
sia 
stata 
disposta 
la 
restituzione 
delle 
cose 
sequestrate''©(art.©12,©terzo©comma©

d.P.R.©29©luglio©1982,©n.©571).©Ne©consegue©che©il©termine©di©prescrizione©
decorrere©dal©giorno©dell'emissione©del©provvedimento©di©confisca©senza©che©
possa©avere©influenza©alcuna©sul©decorso©di©quel©termine©l'ignoranza©da©parte©
del©custode,©come©esattamente©si©legge©nella©circolare©ministeriale©n.©73/©
1998©che©codesta©Prefettura©ha©correttamente©applicato.©
Alla©stregua©del©principio©di©diritto©sopra©esposto©l'assunto©della©ditta©
istante,©nella©parte©in©cui©adduce©l'illegittimita©del©diniego©del©pagamento©
del©compenso©richiesto©per©la©mancata©comunicazione©del©provvedimento©di©
confisca,©non©pare©fondato.©

Se©si©pone©mente,©viceversa,©alla©soluzione©data©dalla©S.C.©alla©seconda 
delle©questioni©affrontate©l'istanza©di©controparte©potrebbe©rivelarsi©non©priva©
di©fondamento©qualora©si©ritenesse©che©il©termine©di©prescrizione©del©diritto©
sia©decennale©anziche¨quinquennale.©

A©tal©proposito©giova©rimarcare©che©la©citata©pronuncia©giunge©a©ritenere©
applicabile©al©diritto©del©custode©alla©corresponsione©del©compenso©il©termine©
di©prescrizione©decennale©di©cui©all'art.©2946©cod.©civ.©

La©conclusione©cui©perviene©la©S.C.©riposa©sull'assunto©secondo©cui©e©
impossibile©ritenere©periodica©l'obbligazione©del©pagamento©al©custode©del©
compenso,©perche¨il©relativo©diritto©di©credito©non©sorge©se©non©con©l'inoppu-
gnabilita©della©confisca,©ovvero©con©la©restituzione©delle©cose©sequestrate.©
Non©e©,©dunque,©possibile©ritenere©che©il©diritto©del©custode©matura©giorno©
per©giorno©poiche¨il©trascorrere©del©tempo,©nel©caso©che©ci©occupa,©ha©solo©
la©funzione©di©consentire©la©quantificazione©del©compenso,©ma©non©determina©
la©nascita©del©diritto©di©credito©che©sorge©(o©quanto©meno©diviene©esigibile)©
con©la©confisca©definitiva©ovvero©con©la©restituzione.©Prima©di©tale©momento©
non©sussiste©alcun©diritto©in©capo©al©custode©neppure©in©ordine©agli©acconti,©
che©puoà 
chiedere©all'amministrazione©in©forza©del©terzo©comma©ultimo©
periodo©dell'art.©12,©d.P.R.©n.©571/1982,©posto©che©il©riconoscimento©del-
l'acconto©rimane©una©mera©facolta©della©P.A.©Del©resto,©prosegue©la©Corte,©
diritto 
al©compenso©e©diritto 
all'acconto©rimangono©pretese©distinte©tra©loro©
in©relazione©alle©quali©il©termine©di©prescrizione©ha©una©diversa©decorrenza;©
con©l'ulteriore©conseguenza©che©le©vicende©connesse©al©diritto 
all'acconto©non©
possono©avere©influenza©alcuna©sulla©prescrizione©del©diritto 
al©compenso©
finale.©

Non©e©questa©la©sede©per©sottoporre©a©revisione©critica©la©tesi©propugnata©
dalla©S.C.,©tuttavia,©non©si©puo©fare©a©meno©di©sottolineare©la©difficolta©di©
collegare©la©nascita©del©diritto©del©custode©alla©inoppugnabilita©della©confisca©
ovvero©alla©restituzione,©dovendosi©piuttosto©ritenere,©in©linea©con©quanto©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

affermato©nel©citato©parere©del©Generale©Ufficio©del©26©agosto©1999,©che©tale©
momento©segna©l'esigibilita©del©diritto©al©compenso©finale©spettante©al©
custode,©come©del©resto©la©stessa©S.C.©non©sembra©escludere.©Il©rilievo©non©
pare©di©poco©momento,©ai©fini©del©discorso©che©sta©svolgendo,©posto©che©anco-
rare©l'esigibilita©del©credito©in©discorso©alla©inoppugnabilita©della©confisca,©
ovvero©alla©restituzione,©non©esclude©(anzi©lascia©presupporre)©che©il©diritto©
sia©sorto©in©momento©precedente.©Del©resto,©non©puo©nascondersi©qualche©
perplessita©nel©conciliare©la©``mera©facolta©''©della©P.A.©di©concedere©l'acconto©
con©l'esistenza©di©un©``diritto''©all'acconto©che©vivrebbe,©secondo©la©Corte,©
una©vicenda©distinta©e©diversa©da©quella©del©diritto©alla©corresponsione©del©
compenso©finale.©

In©disparte©tali©considerazioni,©resta©il©fatto©che©la©costruzione©concepita©
dalla©S.C.©suscita©qualche©problema©di©coordinamento©(anche)©con©le©affer-
mazioni©contenute©nell'unita©sentenza©delle©Sezioni©Unite©penali©del©2©luglio©
1992,©n.©25161,©richiamata©dalla©Terza©Sezione©civile©a©sostegno©della©tesi©
sopra©cennata.©

Le©Sezioni©Unite,©infatti,©affrontando©una©serie©di©questioni©riguardanti©
il©sequestro©penale,©hanno©asserito©che©il©termine©di©prescrizione©del©diritto©
del©custode©e©decennale©con©argomentazioni©che©la©Terza©Sezione©civile©ha©
ritenuto©di©dovere©condividere,©pur©rimarcando©la©peculiarita©della©custodia©
connessa©al©sequestro©in©questione©rispetto©alla©custodia©derivante©dal©seque-
stro©penale.©Sta©di©fatto,©pero©,©che©le©S.U.,©dopo©avere©qualificato©``ad©esecu-
zione©continuata''©(e©non©periodica)©la©prestazione©del©custode,©sostengono©
che©il©termine©di©prescrizione©del©diritto©e©s|©decennale©ma©decorre©da©ogni©
singolo©giorno.©Viene©cos|©ad©essere©ulteriormente©incrinata©l'affermazione©
della©Terza©Sezione©civile©secondo©cui©il©diritto©al©compenso©del©custode©sorge©
dal©giorno©dell'inoppugnabilita©del©provvedimento©di©confisca©o©della©restitu-
zione©del©bene©all'avente©diritto.©

Va©rilevato,©invero,©che©la©costruzione©delle©Sezioni©Unite©penali©appare©
piu©convincente©poiche¨esclude©la©periodicita©della©prestazione©del©custode©
nel©presupposto©che©l'adempimento©non©e©differito©nel©tempo,©ne¨si©perfe-
ziona©con©il©tempo©(dopo©un©certo©tempo),©ma©dura©continuamente.©Corretta-
mente,©quindi,©le©S.U.©giungono©a©ritenere©che,©trattandosi©di©prestazione©
``ad©esecuzione©continuata'',©l'adempimento©dura©nel©tempo©e©il©relativo©com-
penso©matura©giorno©per©giorno.©Cio©chiarito©in©linea©di©principio,©resta©con-
fermato©che©l'art.©12©d.P.R.,©rinviando©la©liquidazione©del©compenso©all'inop-
pugnabilita©della©confisca©o©alla©restituzione,©differisce©al©quel©momento©non©
la©nascita©del©diritto©(che©matura©giornalmente),©ma©solo©la©esigibilita©della©
pretesa©creditoria.©Cos|©come©resta©confermato©il©corollario©della©descritta©
tesi©secondo©cui©l'impedimento©dell'esercizio©del©diritto,©ai©sensi©dell'art.©2935©
cod.©civ.,©non©fa©decorrere©il©termine©di©prescrizione©prima©che©la©pretesa©cre-
ditoria©diventi©esigibile.©

Si©puo©,©pertanto,©pervenire©ad©una©prima©conclusione:©qualora©si©ritenga,©
in©adesione©al©richiamato©orientamento©giurisprudenziale,©che©il©terminedi©
prescrizione©del©diritto©in©parola©sia©decennale,©pare©preferibile,©per©le©ragioni©
su©esposte,©accedere©all'opzione©interpretativa©accolta©dalle©Sezioni©Unite©
penali©con©riguardo©al©momento©genetico©della©pretesa©creditoria©del©custode.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Ma©il©punto©nodale©della©questione©in©esame©e©proprio©quello©di©stabilire©
se©il©termine©di©prescrizione©e©davvero©decennale©(art.©2946©cod.©civ.),©ovvero©
se©lo©stesso©deve©ritenersi©di©durata©quinquennale©(art.©2948©cod.©civ.).©Eéevi-
dente,©allora,©che©la©soluzione©del©problema©dipende©dalla©natura©della©pre-
stazione©cui©e©collegato©il©diritto©del©custode.©

Al©riguardo,©non©puo©non©concordarsi©con©l'avviso©di©chi©sostiene©indica-
zioni©decisive©in©tal©senso©non©si©ricavano©dall'art.©12,©d.P.R.©n.©571/1982,©e,©
quindi,©in©ipotesi©alla©tesi©sostenuta©nella©circolare©n.©73©si©oppone©quella©
certo©non©meno©autorevole©propugnata©nelle©sentenze©sopra©richiamate,©che©
in©ogni©caso©sembra©consigliare©il©riesame©della©posizione©assunta©finora©dal-
l'Amministrazione©per©verificame©la©tenuta,©non©solo©dopo©i©citati©arresti©del©
Supremo©Collegio,©ma©anche©alla©luce©delle©recenti©innovazioni©legislative©
successive©addirittura©a©quei©dicta.©

Deve©richiamarsi,©a©tale©ultimo©proposito,©l'art.©38,©comma©6,©d.l.©30©set-
tembre©2003,©n.©269,©conv.©con©mod.©in©legge©24©novembre©2003,©n.©326©che©cos|©
recita:©``AlAcustodeAe©riconosciuto,AinAderogaAalleAtariffeAdiAcuiAall'articoloA12AdelA
decretoAdelAPresidenteAdellaARepubblicaA29AluglioA1982,An.A571,AunAimportoAcom-
plessivoforfettario,Acomprensivodeltrasporto,Acalcolato,perciascunodegliultimiA
dodiciAmesiAdiAcustodia,AinAeuroA6,00AperAiAmotoveicoliAedAiAciclomotori,AinAeuroA
24,00pergliAautoveicoliAediArimorchiAdimassaAcomplessivaAinferioreAaA3,5Atonnel-
late,Anonche¨perlemacchineagricoleedoperatrici,Aedineuro30,00pergliauto-
veicoliAedAiArimorchiAdiAmassaAcomplessivaAsuperioreAaA3,5Atonnellate.AGliAimportiA
sonoAprogressivamenteAridottiAdelAventiAperAcentoAperAogniAulterioreAanno,oAfra-
zioneAdiAesso,AdiAcustodiaAdelAveicolo,AsalvaAl'eventualeAintervenutaAprescrizioneA
delleAsommeAdovute.ALeAsommeAcomplessivamenteAriconosciuteAcomeAdovuteAsonoA
versateAinAcinqueArateicostantiannui;AlaprimaArataAe©corrispostanell'annoA2004''.©
L'articolo©che©detta©``NormeAdiAsemplificazioneAinAmateriaAdiAsequestro,A
fermo,AconfiscaAeAalienazioneAdeiAveicoli'',©come©si©legge©nella©rubrica,©disci-
plina,©tra©l'altro,©la©custodia©dei©veicoli©giacenti©presso©le©depositerie©autoriz-
zate©a©seguito©dell'applicazione©di©misure©di©sequestro©e©sanzioni©accessorie©
previste©dal©decreto©legislativo©30©aprile©1992,©n.©285©e©sembra©applicarsi©alla©
fattispecie©in©parola,©atteso©che©la©ditta©istante©pare©avere©essenzialmente©
custodito©veicoli©sequestrati©a©norme©del©codice©della©strada.©L'introduzione©
della©norma,©come©evidenzia©la©relazione©di©accompagnamento©al©disegno©di©
legge©governativo,©e©stata©dettata©dalla©necessita©di©predisporre©un©rimedio©
strutturale©ed©efficace©alle©conseguenze©derivanti©dalla©lunga©permanenza©
dei©veicoli©in©giacenza©presso©le©depositerie,©che©si©risolve©per©lo©Stato©in©
un'abnorme©moltiplicazione©dei©costi©connessi©alla©loro©gestione.©La©nuova©
disciplina©trova,©dunque,©applicazione©anche©per©la©custodia©dei©veicoli©seque-
strati©o©fermati©anche©prima©dell'entrata©in©vigore©della©norma©in©parola.©
In©particolare,©il©comma©6©introduce©una©previsione©che©derogaAalle©tariffe©
di©cui©all'art.©12©d.P.R.©n.©571/1982©e,©quindi,©riguarda©essenzialmente©l'entita©
del©compenso©spettante©al©custode,©senza©incidere©sulla©natura©giuridica©della©
prestazione©di©custodia©che©resta©identica©nei©casi©disciplinati©dalle©due©norme.©

Quel©che©di©interessante©sembra©emergere©dalla©lettura©del©comma©6©del-
l'art.©38©e©l'applicazione©del©criterio©di©quantificazione©del©compenso©del©
custode©maturato©anche©per©gli©anni©precedenti©all'entrata©in©vigore©della©
norma,©``salvaAl'eventualeAprescrizioneAdelleAsommeAdovute''.©


I¨PARERI¨DEL¨COMITATO¨CONSULTIVO¨

Resta,¨dunque,¨il¨problema¨della¨determinazione¨del¨termine¨di¨prescri-
zione¨del¨diritto¨che¨il¨legislatore¨non¨ha¨naturalmente¨indicato,¨dovendosi¨
lo¨stesso,¨come¨si¨e©¨detto,¨ricavare¨dalla¨natura¨della¨prestazione¨di¨custodia.¨
Sotto¨tale¨profilo¨il¨comma¨6¨dell'art.¨38¨offre¨qualche¨significativo¨spunto¨
all'interprete¨nella¨parte¨in¨cui¨dispone¨che¨il¨compenso¨dovuto¨al¨custodee©¨
pari¨ad¨``un 
importo 
complessivoforfetario...calcolatoper 
ciascuno 
degliultimi 
dodici 
mesi 
di 
custodia''¨prendendo¨a¨riferimento¨una¨somma¨predeterminata¨
dalla¨norma¨stessa¨a¨seconda¨del¨mezzo¨depositato.¨Detti¨importi,¨prosegue¨
la¨norma,¨``sonoprogressivamente 
ridotti 
del 
ventiper 
centoper 
ogni 
ulteriore 
anno, 
o 
frazione 
di 
esso'',¨mentre¨``le 
somme 
complessivamente 
riconosciute 
come 
dovute 
sono 
versate 
in 
cinque 
ratei 
costanti 
annui''¨dall'amministrazione¨
a¨partire¨dall'anno¨2004.¨

Se,¨dunque,¨e©¨questo¨il¨tenore¨letterale¨del¨disposto¨legislativo¨diventa¨
difficile¨negare¨che¨la¨prestazione¨del¨custode¨non¨abbia¨carattere¨periodico¨
considerato¨che¨il¨compenso¨dovuto¨al¨custode:¨

a) 
va¨pagato¨periodicamente¨(ad¨anno);¨
b) 
matura¨periodicamente¨in¨quanto¨la¨fattispecie¨costitutiva¨del¨
diritto¨si¨perfeziona¨compiutamente¨in¨modo¨periodico¨(ad¨anno)¨e¨puo©¨
corrispondentemente¨essere¨fatto¨valere¨allo¨scadere¨di¨ciascun¨periodo.¨
In¨altri¨termini,¨ai¨sensi¨del¨comma¨6¨dell'art.¨38,¨la¨fattispecie¨costitu-
tiva¨del¨diritto¨del¨custode¨si¨perfeziona¨annualmente¨e¨il¨credito¨diviene¨
esigibile¨al¨termine¨di¨quel¨periodo.¨La¨disciplina¨positiva¨determina,¨quindi,¨
il¨momento¨in¨cui¨il¨pagamento¨puo©¨avvenire¨chiarendo¨cos|©¨che¨l'attivita©¨
continuativo 
del¨custode¨si 
correla 
a 
pagamenti 
periodici 
e¨deve¨ritenersi,¨

pertanto,¨operante 
il 
termine 
quinquennale 
di 
prescrizione, 
di 
cui 
all'art. 
2948 


n. 
4 
cod. 
civ. 
Se,¨dunque,¨il¨diritto¨del¨custode¨matura¨periodicamente¨e¨il¨diritto¨si¨
prescrive¨in¨cinque¨anni,¨rimane¨il¨problema¨della¨decorrenza¨del¨termine¨di¨
prescrizione,¨con¨riguardo¨alla¨previsione¨dell'art.¨38,¨comma¨6¨d.l.¨n.¨296/¨
2003.¨Detto¨termine,¨infatti,¨non¨puo©¨coincidere¨con¨quello¨indicato¨dal-
l'art.¨12¨d.P.R.¨perche¨il¨legislatore¨del¨2003¨collega¨la¨liquidazione¨del¨com-
penso¨del¨custode¨non¨al¨momento¨dell'inoppugnabilita©¨della¨confisca¨o¨della¨
restituzione¨delle¨cose¨sequestrate,¨bens|©¨alla¨scadenza¨di¨ciascun¨anno¨o¨di¨
anno¨per¨il¨quale¨la¨custodia¨si¨e©¨protratta.¨Ne¨consegue¨che¨il¨termine¨di¨
prescrizione¨non¨puo©¨che¨decorrere¨dall'anno¨o¨dalla¨frazione¨di¨anno¨per¨
cui¨la¨custodia¨si¨e©¨protratta.¨

In¨sostanza¨l'art.¨38,¨comma¨6,¨d.l.¨n.¨269/2003,¨deroga¨alla¨previsione¨
dell'art.¨12,¨d.P.R.¨n.¨571/1982,¨sia¨con¨riguardo¨al¨criterio¨di¨calcolo¨del¨
compenso¨spettante¨al¨custode,¨sia¨con¨riguardo¨alla¨decorrenza¨del¨
momento¨iniziale¨del¨termine¨di¨prescrizione,¨ma¨non¨consente¨di¨ritenere¨
diversa¨la¨natura¨della¨prestazione¨del¨custode¨che¨rimane¨identica¨e,¨in¨
entrambi¨i¨casi,¨fa¨sorgere,¨in¨capo¨all'amministrazione,¨una¨obbligazione¨
periodica¨soggetta¨al¨termine¨quinquennale¨di¨prescrizione¨(anche¨se¨lo¨stesso¨
decorre¨da¨momenti¨diversi).¨

Venendo,¨in¨conclusione,¨alle¨questioni¨sollevate¨con¨riferimento¨alla¨fatti-
specie¨in¨esame,¨salvo¨non¨sussista¨una¨convenzione¨intercorsa¨con¨la¨ditta¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

istante©da©cui©emerga,©secondo©i©criteri©sopra©indicati,©la©periodicita©o©meno©del-
l'obbligazione©della©P.A.,©per©quanto©fin©qui©esposto©va©in©sintesi©rilevato©che:©
a) 
se©trattasi©di©compenso©custodiale©maturato©ai©sensi©dell'art.©12©

d.P.R.©n.©571/1982,©partendo©dal©presupposto©che©la©prestazione©di©custodia©
e©identica©per©natura©a©quella©prevista©dall'art.©38,©comma©6,©d.l.©n.©269/©
2003,©deve©ritenersi©che©l'obbligazione©della©P.A.©va©adempiuta©periodica-
mente©e©che©il©termine©di©prescrizione©del©diritto©del©custode©deve©ritenersi©
quinquennale,©con©decorrenza©dal©giorno©dell'inoppugnabilita©del©provvedi-
mento©che©dispone©la©confisca,©ovvero©la©restituzione©delle©cose©sequestrate;©
b) 
se©trattasi©di©compenso©custodiale©maturato©ai©sensi©dell'art.©38,©
comma©6,©d.l.©n.©269/2003,©dalla©periodicita©dell'obbligazione©della©P.A.,©con-
fermata©dal©testo©norma,©discende©che©il©termine©di©prescrizione©del©diritto©
del©custode©e©di©durata©quinquennale©e©decorre©dall'anno©o©dalla©frazione©di©
anno©per©la©custodia©si©e©protratta.©

In©attesa©di©conoscere©l'avviso©del©Generale©Ufficio©si©invita,©nel©frat-
tempo,©codesta©Prefettura©a©riscontrare©la©diffida©di©controparte©significando©
alla©stessa©che©il©diniego©opposto©alla©richiesta©di©liquidazione©del©compenso©
richiesto©deve©essere©confermato©in©forza©dell'orientamento©all'attualita©
assunto©dall'Amministrazione,©salva©ogni©ulteriore©ed©eventuale©determina-
zione©all'esito©della©risoluzione©delle©questioni©di©massima©sollevate.ý.©


dottrinadottrina
Il©diritto©di©accesso©e©l'attivita©di©diritto©privato©
della©pubblica©amministrazione.©

di 
Nicola 
Cirillo 


L'accessibilita©degli©atti©ûiure 
privatorum» 
della©pubblica©amministra-
zione©ha©costituito©per©lunghi©anni©una©vexata 
quaestio 
in©dottrina©e©in©giuri-
sprudenza©con©numerose©oscillazioni©tra©l'orientamento©contrario©all'ostensi-
bilita©degli©stessi,©quello©favorevole©e©quello,©cosiddetto,©di©carattere©ûinter-
medioý.©

La©presentazione©del©disegno©di©legge©n.©1281-b,©contenente©ûModifiche©
ed©integrazioni©alla©legge©7©agosto©1990,©n.©241,©concernenti©norme©generali©
sull'azione©amministrativaý,©ed©in©particolare©di©un©ûnuovoý©testo©del-
l'art.©22,©sembra©costituire©una©valida©occasione©per©ripercorrere©sommaria-
mente©la©vicenda©sopra©menzionata©ed©affermare©che©si©e©ormai©di©fronte©al©
definitivo©consolidamento©dell'indirizzo©giurisprudenziale©inaugurato©dal©
Consiglio©di©Stato©nell'anno©1999.©

Prima©dell'affermarsi©di©tale©odierno©orientamento©giurisprudenziale,©
volto©a©riconoscere©esperibile©l'accesso©anche©su©documenti©espressione©di©
attivita©di©diritto©privato,©era©prevalentemente©accolto©l'indirizzo©propenso©a©
circoscrivere©la©sfera©di©applicazione©del©diritto©ai©soli©atti©riconducibili©ad©
attivita©espressionedipotesta©autoritative(1).©Inunanotapronuncia(2)©con-
cernente©gli©atti©relativi©all'esecuzione©di©un©contratto©d'appalto,©in©partico-
lare©gli©atti©interni©del©procedimento©di©collaudo,©il©Consiglio©di©Stato,©quali-
ficando©tali©atti©come©posti©in©essere©dalla©pubblica©amministrazione©in©qua-
lita©di©parte©di©un©rapporto©contrattuale,©aventi©pertanto©natura©paritetica©e©
non©autoritativa,©ha©escluso©che©gli©stessi©possano©costituire©oggetto©del©cor-
retto©esercizio©del©diritto©di©accesso.©

(1)©V.©Cons.©St.,©sez.©IV,©5©giugno©1995,©n.©412,©in©Giorn. 
dir. 
amm.,©1995,©1061.©
(2)©Cons.©St.,©sez.©V,©17©dicembre©1996©n.©1559,©in©Urb. 
app.,©1997,©426©ss.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Rovesciando©l'orientamento©restrittivo©il©giudice©amministrativo,©sulla©
base©di©un'interpretazione©letterale©e©teleologica©degli©artt.©22©e©23©della©legge©

n.©241/1990,©ha©affermato©che©il©diritto©di©accesso©non©e©correlato©agli©atti©
amministrativi©ma©all'attivita©amministrativa,©nel©cui©ambito©concettuale©si©
deve©ricomprendere©non©solo©l'attivita©di©diritto©amministrativo,©ma©anche©
l'attivita©di©diritto©privato©volta©alla©cura©di©interessi©della©collettivita©(3).©
La©legge©n.©241/1990©nel©fornire©la©nozione©di©documento©amministra-
tivo©fa©riferimento©alla©rappresentazione©degli©atti,©non©solo©formati©ma©
anche©utilizzati©ai©fini©dell'attivita©amministrativa,©sicche¨e©possibile©che©que-
sti©provengano©da©soggetti©privati.©L'art.©23,©poi,©nell'individuare©i©soggetti©
nei©cui©confronti©il©diritto©di©accesso©si©puo©esercitare,©comprende©i©gestori©
di©pubblici©servizi,©categoria©comprensiva©anche©di©figure©soggettive©aventi©
natura©privata.©Inoltre©sarebbe©illogico©discriminare©la©trasparenza©dell'atti-
vita©amministrativa©in©base©al©criterio©formale©del©regime©giuridico,©ammini-
strativo©o©privatistico,©dell'attivita©delle©amministrazioni©pubbliche.©

In©una©decisione©con©la©quale©e©stata©sostenuta©l'applicazione©del©diritto©
di©accesso©anche©nei©confronti©di©un©ente©pubblico©economico,©la©Sace(4),©il©
giudice©amministrativo,©dopo©aver©ribadito©le©argomentazioni©proposte©nella©
sentenza©n.©82/1997©(v.©nota©n.©3),©ha©tuttavia©rilevato©che©un'applicazione©
ampiamente©estensiva©dell'indirizzo©giurisprudenziale©citato©potrebbe©con-
durre©ad©effetti©ultronei©rispetto©ad©una©corretta©applicazione©dell'impianto©
normativo©contemplato©dagli©artt.©22©e©ss.©della©legge©n.©241/1990,©arrivando©
a©rendere©ostensibile©ogni©tipo©di©documento©posto©in©essere©da©una©persona©
giuridica©di©diritto©pubblico©o©da©una©pubblica©amministrazione.©Il©Consiglio©
ha©ritenuto©pertanto©che©il©diritto©di©accesso©non©poteva©essere©riconosciuto©
in©presenza©di©attivita©esclusivamente©privatistica©e©del©tutto©disancorata©dal-
l'interesse©pubblico©di©settore©istituzionalmente©rimesso©alle©cure©dell'appa-
rato©amministrativo.©Ma©e©concretamente©configurabile©un'attivita©di©diritto©
privato©della©pubblica©amministrazione©che©non©sia©finalizzata,©seppur©indi-
rettamente©e©strumentalmente,©alla©cura©di©interessi©pubblici?©

Al©fine©di©superare©il©criterio©che©assume©a©base©dell'applicazione©del©
diritto©di©accesso©la©distinzione©tra©attivita©espressione©di©potesta©autoritative©
e©attivita©di©diritto©privato,©l'Adunanza©plenaria©del©Consiglio©di©Stato©(deci-
sioni©nn.©4©e©5©del©1999)©(5)©ha©rilevato©che©cio©che©acquista©importanza©e©il©
fatto©che©l'attivita©,©ancorche¨di©diritto©privato,©costituisca©^nella©sua©essenza©
^cura©di©un©interesse©pubblico©ma,©soprattutto,©debba©essere©espletata©nel©
rispetto©del©canone©dell'imparzialita©.©L'Adunanza©plenaria©ha©proseguito©
affermando©che©l'istituto©dell'accesso©trova©applicazione©nei©confronti©di©ogni©
tipologia©di©attivita©della©pubblica©amministrazione©e©agli©atti©di©diritto©pri-
vato©adottati©da©un©soggetto©privato©concessionario©di©pubblici©servizi,©che,©

(3)©V.,©in©tal©senso,©Cons.©St.,©sez.©IV,©4©febbraio©1997,©n.©82,©in©Dir.proc. 
amm.,©1998,©374©ss.©
(4)©Cons.©St.,©sez.©IV,©15©gennaio©1998,©n.©14,©in©Guida 
dir.,©1998,©fasc.©10,©78©ss.©
(5)©Cons.©St.,©Ad.©plen.,©22©aprile©1999,©n.©4,©in©Giust. 
civ.,©2000,©I,©591©ss.;©Cons.©St.,©Ad.©
plen.,©22©aprile©1999,©n.©5,©in©Urb. 
app.,©1999,©643©ss.©

DOTTRINA¨677 


in¨quanto¨funzionalmente¨inerenti¨alla¨gestione¨di¨interessi¨collettivi,¨impon-
gono¨l'esigenza¨di¨garantire¨il¨rispetto¨dei¨principi¨di¨buon¨andamento¨e¨di¨
imparzialita©¨di¨cui¨all'art.¨97¨Cost..¨Tuttavia,¨sempre¨secondo¨l'Adunanza¨
plenaria,¨solo¨l'attivita©¨governata¨da¨tali¨principi¨costituzionali¨e©¨accessibile¨
e¨pertanto¨essa¨ne¨ha¨delimitato¨l'ambito:¨nei¨casi¨in¨cui¨una¨norma¨di¨diritto¨
comunitario¨o¨di¨diritto¨interno¨imponga¨al¨gestore¨di¨un¨pubblico¨servizio¨
l'attivazione¨di¨procedimenti¨per¨la¨scelta¨delle¨proprie¨determinazioni,¨in¨
particolare¨la¨scelta¨dei¨contraenti;¨con¨riguardo¨agli¨atti¨afferenti¨alle¨scelte¨
organizzative¨adottate¨in¨sede¨di¨gestione¨del¨servizio¨stesso,¨incidenti¨sulla¨
qualita©¨del¨servizio¨stesso,¨sul¨rispetto¨delle¨norme¨volte¨a¨proteggere¨gli¨
utenti¨ecc.;¨con¨riguardo¨all'attivita©¨residuale¨(ovvero¨non¨di¨diretta¨gestione)¨
in¨cui,¨a¨seguito¨del¨bilanciamento¨degli¨interessi¨perseguiti,¨quello¨pubblico¨
risulti¨prevalente¨rispetto¨a¨quello¨imprenditoriale(6).¨In¨sostanza¨sono¨stati¨
considerati¨ostensibili¨gli¨atti¨posti¨in¨essere¨nel¨corso¨di¨procedimenti¨con-
nessi¨e¨strumentali¨alla¨gestione¨del¨servizio¨pubblico¨(oltreche¨ogni¨attivita©¨
della¨pubblica¨amministrazione¨^attivita©¨privata¨e¨attivita©¨di¨diritto¨privato¨
^essendo¨essa¨tutta¨vincolata¨all'interesse¨collettivo).¨

Con¨riferimento¨alla¨privatizzazione¨del¨pubblico¨impiego¨la¨giurispru-
denza¨successiva¨ha¨affermato¨che¨il¨carattere¨privatistico¨degli¨atti¨di¨
gestione¨del¨rapporto¨di¨impiego¨privatizzato¨non¨incide¨sul¨permanente¨
carattere¨amministrativo¨degli¨stessi¨ai¨fini¨dell'accesso,¨ovvero¨sulla¨strumen-
talita©¨all'interesse¨pubblico¨e¨sulla¨soggezione¨ai¨parametri¨costituzionali¨di¨
cui¨all'art.¨97.¨

Da¨ultimo,¨riguardo¨al¨tema¨della¨gestione¨di¨un¨servizio¨pubblico,¨con¨
due¨sentenze¨del¨2002(7)¨il¨Consiglio¨di¨Stato¨ha¨puntualizzato¨che¨il¨requi-
sito¨della¨strumentalita©¨va¨ridimensionato¨allorquando¨il¨gestore¨e©¨un¨sog-
getto¨privato,¨ma¨va¨dilatato¨allorquando¨la¨gestione¨del¨servizio¨e©¨affidata¨
a¨soggetti¨di¨natura¨pubblica,¨per¨i¨quali¨il¨dovere¨di¨imparzialita©¨deriva,¨oltre¨
che¨dalla¨natura¨dell'attivita©¨espletata,¨anche¨dal¨persistente¨collegamento¨
strutturale¨con¨il¨potere¨pubblico.¨

Delle¨due¨sentenze¨ora¨citate¨(v.¨nota¨n.¨7),¨soprattutto¨la¨n.¨1303/02¨e©¨di¨
fondamentale¨importanza¨nella¨complessa¨vicenda¨di¨cui¨trattasi,¨anche¨se¨
essa¨e©¨stata¨analizzata¨dalla¨dottrina(8)¨principalmente¨per¨quanto¨riguarda¨
un¨aspetto,¨tutto¨sommato,¨di¨dettaglio,¨ovvero¨l'aver¨ritenuto¨(il¨Consiglio¨
di¨Stato)¨di¨puntualizzare¨la¨nozione¨di¨strumentalita©¨^rispetto¨a¨quella¨di¨
stretta¨gestione¨^dell'attivita©¨residualmente¨svolta¨dai¨soggetti¨preposti¨all'e-
spletamento¨di¨un¨servizio¨pubblico.¨

(6)¨V.,insensoconforme,Cons.¨St.,sez.V,8giugno2000,n.¨3253,in¨Cons.©St.,¨2000,¨I,¨1401¨ss.¨
(7)¨Cons.¨St.,¨sez.¨VI.,¨5¨marzo¨2002,¨n.¨1303,¨in¨Foro©amm.©Cons.©St.,¨2002,¨705¨ss.;¨Cons.¨
St.,sez.¨VI,¨15maggio2002,n.2618,in¨Foro©amm.©Cons.©St.,¨2002,¨1307.¨
(8)¨V.,¨ad¨es.,¨R.¨Garofoli,¨Accesso,©attivita©di©diritto©privato©e©principali©questioni©applica-
tive,©in¨F.¨CaringellA 
^R. 
GarofolI 
^M.T. 
Sempreviva,¨L'accesso©ai©documenti©amministra-
tivi,profili©sostanziali©e©processuali,©II¨ed.,¨Milano,¨Giuffre¨,2003,¨189¨ss.,¨e¨B.¨Argiolas, 
con¨nota¨
a¨sentenza¨di¨cui¨trattasi,¨Diritto©d'accesso©e©sdoppiamento©dei©gestori©di©servizio©pubblico,©in¨Giorn.©
dir.©amm.,©2002,¨1062-1067.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Invece,©a©giudizio©di©chi©scrive,©la©sentenza©n.©1303/02©della©sezione©VI©
del©Consiglio©di©Stato,©(senza©nulla©togliere©ad©essa©in©merito©al©fondamentale©
contributo©chiarificatore©apportato©in©tema©di©strumentalita©^ai©fini©di©che©
trattasi©^dell'attivita©residuale©rispetto©a©quella©di©stretta©gestione©di©un©servi-
zio©pubblico)©e©unica©soprattutto©per©aver©affermato©a©chiare©lettere©la©basi-
lare©importanza©del©principio©di©imparzialita©che©si©atteggia,©dunque,©ad©
autentico©discrimine©tra©attivita©privatistica©ostensibile©e©non.©

Infatti,©cio©che©era©gia©contenuto©nelle©motivazioni©delle©decisioni©nn.©4©e©
5/1999©dell'Adunanzaplenaria©ma©non©chiaramente©esplicitato©(tanto©da©aver©
originato,©sul©criterio©discretivo,©differenti©correnti©dottrinali©interpretati-
ve©(9)),©viene©portato©a©logiche©conseguenze©nella©sentenza©in©esame©in©due©
fondamentali©passaggi:©il©primo,©ûnon©puo©essere©piu©ascritto©alcun©rilievo©diri-
mente©al©dato,©meccanicistico©e©tendenzialmente©neutro,©della©veste©privatistica©
dell'atto©di©cui©si©chiede©l'ostensione,©dovendosi©invece©verificare©se©il©segmento©
di©attivita©cui©la©documentazione©da©visionare©si©riferisce©debba©essere©esercitata©
nel©rispetto©del©principio©di©imparzialita©ý,©afferma©l'assoluta©rilevanza©del©
canone©dell'imparzialita©quale©criterio©identificativo©dell'attivita©amministra-
tiva©accessibile;©il©secondo,©ûcio©che©assume©importanza,©invece,©e©che©l'attivita©,©
ancorche¨didirittoprivato,©costituiscanellasuaessenzacuradiuninteressepub-
blico©e,©soprattutto,©debba©essere©espletata©nel©rispetto©del©canone©dell'imparzia-
lita©ý,©coniuga©esplicitamente,©per©la©prima©volta,©il©ûprincipio©di©funzionalita©ý©
e©il©ûprincipio©di©imparzialita©ý©dell'attivita©della©pubblica©amministrazione,©
facendone©una©sorta©di©ûsupercriterioý©alla©luce©del©quale©interpretare©la©
sfera©di©applicabilita©degli©artt.©22©ss.©della©legge©n.©241/1990;©in©poche©
parole,©l'interprete©deve©guardare©al©binomio©ûprincipio©di©funzionalita©--
principio©di©imparzialita©ý©in©questo©senso:©e©il©primo©(inteso©come©finalizza-
zione©dell'atto/attivita©alla©cura©di©un©interesse©pubblico,©a©prescindere©dalla©
natura©pubblica©o©privata©del©soggetto©che©lo©ha©adottato©e©del©regime©giuri-
dico©cui©e©sottoposto),©a©costituire©il©criterio©guida©ai©fini©dell'individuazione©
dell'ambito©di©operativita©del©secondo.©

L'indirizzo©interpretativo©estensivo,©inaugurato©con©le©decisioni©dell'Adu-
nanza©plenaria©nn.©4©e©5/1999©e©portato©a©piu©chiare©conclusioni©con©la©sen-
tenza©della©sezione©VI,©del©5©marzo©2002,©n.©1303,©ha©trovato©poi,©anche©
recentemente,©l'adesione©della©pressoche¨prevalente©giurisprudenza©ammini-
strativa,©ormai©consolidata,©quindi,©nel©riconoscere©l'operativita©della©disci-
plina©in©tema©di©accesso©anche©agli©atti©di©carattere©privatistico.©

La©stessa©sezione©VI,©a©breve©distanza©di©tempo,©con©due©sentenze©aventi©
ad©oggetto©di©nuovo,©entrambe,©l'attivita©privatistica©di©due©gestori©di©pubblici©
servizi©(l'Enel©Distribuzione©S.p.a©nel©primo©caso,©le©Poste©Italiane©S.p.a.©nel©
secondo),©ribadisce©i©concetti©espressi©nella©motivazione©della©n.©1303/02.©

(9)©V.,©come©esempi©di©tre©diverse©impostazioni©nella©scienza©giuridica,©R.©Garofoli,©
Accesso,©attivita©didirittoprivato...,©op.©cit.,©160©ss.;©F.©Brunetti,©nota©a©Cons.©St.,©Ad.©plen.,©22©
aprile©1999,©n.©4,©in©Cons.©St.,©II,©1999,©1244©ss.;©M.©Protto,©nota©a©Cons.©St.,©Ad.©plen.,©22©aprile©
1999,n.©5,in©Urb.©App.,©1999,©654©e©655.©

DOTTRINA 
679 


Nel 
primo 
caso(10), 
la 
massima 
della 
sentenza 
cos|ò 
recita: 
ûI©dipendenti©
dell'Enel©Distribuzione©S.p.a.©hanno©il©diritto©di©accedere©alla©documentazione©
relativa©alla©nomina©a©dirigenti©dell'ufficio©legale,©atteso©che©anche©l'attivita©
degliEntipubblicieconomiciedeigestoridipubbliciservizi,©quandosimanife-
sta©nella©gestione©di©interessi©pubblici,©rientra©nell'ambito©di©applicazione©del-
l'art.©97Cost.,essendosvolta,pursesottopostadiregolaaldirittocomune,oltre©

chenell'interesseproprio,©anchepersoddisfarequellidella©collettivita©;pertanto,©
i©relativi©atti©sono©soggetti©all'accesso©ai©sensi©dell'art.©23©L.©7©agosto©1990©

n.©241.ý.©
Nel 
secondo(11), 
avente 
ad 
oggetto 
(come 
nella 
fattispecie 
trattata 
dalla 
sentenza 
n. 
1303/02) 
l'attivitaò 
privatistica 
delle 
Poste 
Italiane 
S.p.a., 
la 
mas-
sima 
della 
sentenza 
afferma: 
ûIgestori©dipubblici©servizi©sono©inclusi©tra©i©sog-
getti©sottoposti©alla©generale©disciplina©in©tema©di©accesso©agli©atti©amministra-
tivi,©dettata©principalmente©con©riferimento©alle©Pubbliche©amministrazioni.©

Ai©sensi©dell'art.©23©L.©7©agosto©1990©n.©241,©come©modificato©dall'art.©4©

L.©3agosto1999n.©265,©nonpuo©negarsil'applicabilita©dell'istitutodell'accesso©
aidocumentineiconfrontidellaSoc.©Poste©italiane,©stantelasuaqualita©dicon-
cessionaria©di©un©pubblico©servizio,©senza©che,©in©contrario,©abbiano©rilievo©la©
presunta©circostanza©che©il©detto©servizio©viene©svolto©in©regime©di©concorrenza©
e©la©circostanza©che©la©societa©stessa©svolge©attivita©di©diritto©privato,©atteso©che©
l'attivita©dei©gestori©di©pubblici©servizi,©quando©si©manifesta©nella©gestione©di©
interessipubblici,©e©esercitata,©oltrechenell'interesseproprio,©anchepersoddi-
sfarequellidella©collettivita©edha©quindirilievopubblicistico.ý(12). 
Passando 
poi 
all'esame 
della 
giurisprudenza 
amministrativa 
conforme 
di 
primo 
grado, 
si 
puoò 
citare 
la 
massima 
della 
sentenza 
del 
T.A.R. 
Umbria, 
26 
ottobre 
2002, 
n. 
764(13): 
ûIl©diritto©di©accesso©va©riconosciuto©anche©con©
riguardo©ai©documenti©rappresentativi©di©attivita©contrattuale©svolta©dall'ammi-
nistrazione©iure 
privatorum.ý.©

Ancora, 
con 
l'intento 
di 
fornire 
qualche 
significativa 
esemplificazione 
utilizzando 
un 
criterio 
cronologico, 
la 
massima 
della 
sentenza 
del 
T.A.R. 
Emilia 
Romagna, 
Bologna, 
sez. 
II, 
29 
gennaio 
2003, 
n. 
50 
(14): 
ûIl©diritto©di©
accesso©alla©documentazione©amministrativa©deve©essere©correlato,©non©gia©agli©

atti,©ma©all'attivita©della©Pubblica©amministrazione;©pertanto,©l'accesso©stesso©
puo©essere©esercitato©tanto©nei©confronti©degli©atti©amministrativi©in©senso©stretto©
quanto©nei©confronti©degli©atti©di©dirittoprivato©comunque©utilizzati©aifini©del-
l'attivita©amministrativa,©e©dunque©anche©nei©confronti©di©attiformati©da©soggetti©
privati.ý.©

(10) 
Cons. 
St., 
sez. 
VI, 
19 
luglio 
2002, 
n. 
4009, 
in 
Cons.©St., 
2002, 
I, 
1598. 
(11) 
Cons. 
St., 
sez. 
VI, 
7 
agosto 
2002, 
n. 
4152, 
in 
Cons.©St., 
2002, 
I, 
1656-7. 
(12) 
In 
senso 
conforme, 
ancora 
sulle 
Poste 
Italiane 
S.p.a., 
cfr. 
T.A.R. 
Marche, 
sez. 
V, 
10 
otto-
bre 
2002, 
n. 
6257, 
in 
Foro©amm. 
TAR, 
2002, 
3346, 
e 
T.A.R. 
Emilia 
Romagna, 
sez. 
Bologna, 
11 
ottobre 
2002, 
n. 
1138, 
in 
Foro©amm.©TAR, 
2002, 
3242. 
(13) 
In 
Ragiusan, 
2003, 
65-66. 
(14) 
In 
TAR, 
3, 
2003, 
1175. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Si©prosegue©l'excursus 
sulla©giurisprudenza©T.A.R.©conforme,©con©la©sen-
tenza©del©T.A.R.©Campania,©Salerno,©sez.©I,©12©febbraio©2003,©n.©121(15),©la©

cui©massima©recita:©ûPostoche,aisensidell'art. 
33decretolegislativo31marzo 


1998, 
n. 
80, 
tra 
i 
concessionari 
di 
pubblici 
servizi 
vanno 
annoverati 
tutti 
i 
sog-

getti, 
comunque 
denominati, 
che 
gestiscono 
un 
servizio 
pubblico 
sulla 
base 
di 


un 
titolo 
giuridico, 
sia 
esso 
la 
legge 
o 
un 
atto 
non 
avente 
il 
nomen©di 
conces-

sione, 
costoro 
sono 
comunque 
inclusi 
tra 
i 
soggetti 
sottoposti 
alla 
generale 
disci-

plina 
in 
tema 
di 
accesso 
agli 
atti 
amministrativi, 
dettata 
principalmentecon 
rife-

rimento 
alle 
Pubbliche 
amministrazioni; 
pertanto, 
il 
diritto 
di 
accesso 
non 
puoà 


essere 
negato 
al 
richiedente 
in 
ragione 
della 
circostanza 
che 
il 
servizio 
viene 


svolto 
in 
regime 
di 
concorrenza 
e 
che 
la 
societaà 
svolge 
attivitaà 
di 
diritto 
privato, 


atteso 
che 
l'attivitaà 
dei 
gestori 
di 
pubblici 
servizi, 
quando 
si 
manifesta 
nella 


gestione 
di 
interessi 
pubblici, 
eà 
esercitata, 
oltre 
che 
nell'interesse 
proprio, 
anche 


per 
soddisfare 
quelli 
della 
collettivitaà 
e 
ha 
quindi 
rilievo 
pubblicistico.ý. 


Ultimo©esempio©di©giurisprudenza©di©primo©grado©e©costituito©dalla©sen-
tenza©del©TA.R.©Valle©d'Aosta,©23©maggio©2003,©n.©102(16),©la©cui©massima©
recita:©ûL'attivita©privataposta 
in 
esseredall'Amministrazione,peresseresotto-

posta 
al 
diritto 
di 
accesso, 
deve 
avere 
comunque 
una 
rilevanza 
pubblicistica.ý. 


Nella©fattispecie©e©evidente©come©l'utilizzo©del©termine©ûattivita©privataý,©
anziche¨attivita©privatistica©o©attivita©di©diritto©privato,©dia©il©senso©dell'avve-
nuto©superamento,©ai©fini©pratici,©della©storica©distinzione©tra©attivita©privata©
(intesa©come©quella©necessaria©alla©copertura©dei©puri©fabbisogni©dell'ammini-
strazione©come©soggetto)©e©attivita©amministrativa©di©diritto©privato,©con©l'in-
clusione©della©prima©nel©generale©concetto©di©attivita©amministrativa,©consi-
derata,©quest'ultima,©come©l'attivita©rivolta©alla©cura©di©interessi©pubblici©e©
governata©dal©principio©di©imparzialita©,©a©prescindere©dai©moduli©(pubblici©o©
negoziali)©utilizzati.

Eédoveroso©segnalare©anche©la©sentenza©del©Cons.©St.,©sez.©VI,©27©maggio©
2003,©n.©2938(17),©non©solo©perche¨di©pubblicazione©relativamente©recente©e©
per©il©rango©del©giudice,©ma©soprattutto©in©quanto©nella©sua©motivazione©e©
esplicitamente©richiamata©l'immanenza©in©ogni©attivita©della©pubblica©ammi-
nistrazione©dei©principi©di©buon©andamento©e©imparzialita©e©di©quello©di©fun-
zionalizzazione©alla©cura©dell'interesse©collettivo.©Il©Collegio,©nel©valutare©se©
e©in©quali©limiti©debba©considerarsi©sottoposta©alla©disciplina©dell'accesso©a©
documenti©amministrativi©^formati©nell'ambito©di©un©rapporto©di©lavoro©di©
carattere©privatistico©^un'azienda©municipalizzata©che©gestisce©un©servizio©
pubblico,©richiama,©sia©pur©concisamente,©le©decisioni©dell'Adunanza©plenaria©
nn.©4©e©5/1999©e©le©qualifica©come©punti©di©partenza©di©un©indirizzo©ûribadito 


da 
questa 
Sezione 
con 
decisioni 
5 
marzo 
2002 
n. 
1303 
e 
15 
maggio 
2002 


n. 
2618ý(18)©e©dal©quale©ûil 
Collegio 
non 
ha 
alcun 
motivo 
di 
discostarsi.ý. 
(15)©In©TAR,©4,©2003,©1635©ss.©
(16)©In©TAR,©7/8,©2003,©2562.©
(17)©In©L'accesso 
ai 
documentiamministrativi,©a©cura©della©Presidenza©del©Consiglio©dei©Mini-
stri-Dipartimento©per©l'informazione©e©l'editoria,©Roma,©Poligrafico©dello©Stato,©2004,©502©ss.©
(18)©Cons.©St.,©sez.©VI,©15©maggio©2002,©n.©2618,©pienamente©conforme©alla©decisione©n.©1303/©
02,©v.,©ante, 
nota©n.©7.©

DOTTRINA©681 


Le©due©sentenze©da©ultimo©brevemente©analizzate©(T.A.R.©Valle©d'Aosta©

n.©102/03©e©Cons.©St.,©VI,©n.©2938/03),©richiamanti©il©principio©di©funzionaliz-
zazione©anche©dell'attivita©privatistica©della©pubblica©amministrazione©alla©
cura©dell'interesse©pubblico,©sono,©tra©l'altro,©utili©per©introdurre©un©breve©
commento©ad©un'interessante©sentenza©del©Consiglio©di©Stato(19),©importante©
non©solo©perche¨rappresenta©l'esempio©piu©recente©di©giurisprudenza©del©
Supremo©Organo©di©giustizia©amministrativa©conforme©all'indirizzo©esten-
sivo,©ma©anche©in©quanto©il©Consiglio©di©Stato,©analizzando©una©fattispecie©
non©riguardante©direttamente©la©problematica©sin©qui©trattata,©da©una©con-
ferma©indiretta©della©necessita©che©l'attivita©privatistica©di©una©pubblica©
amministrazione,©per©essere©sottoposta©al©diritto©di©accesso,©deve©avere©una©
rilevanza©pubblicistica©che,©oltretutto,©non©puo©essere©soltanto©eventuale.©
Il©Collegio,©infatti,©per©giungere©a©giustificare©la©ratio 
della©norma©
(art.©10©del©d.P.R.©21©dicembre©1999,©n.©554)©che©sottrae©all'accesso©le©rela-
zioni©riservate©del©direttore©dei©lavori©e©dell'organo©di©collaudo©di©un'opera©
pubblica©sulle©domande©e©sulle©riserve©avanzate©dall'impresa©appaltatri-
ce(20),©ne©da©una©lettura©permeata©dal©ûprincipio©di©funzionalita©ý,©sottoli-
neando©che©la©definizione©di©ûriservataý©che©la©norma©attribuisce©alle©rela-
zioni©de 
quibus, 
ûdenota 
che 
il 
legislatore 
ha 
voluto 
impedire 
la 
diffusione 
delle 
relazioni 
al 
difuori 
delle 
amministrazioni 
cui 
sono 
indirizzate, 
in 
quanto 
si 
inse-
riscono 
in 
una 
controversia 
in 
atto 
o 
potenziale 
tra 
l'amministrazione 
e 
l'appal-
tatore 
concernente 
l'esecuzione 
del 
contratto, 
nella 
quale 
si 
fronteggiano 
inte-
ressi 
di 
natura 
patrimoniale 
e 
che 
solo 
indirettamente, 
per 
le 
possibili 
conse-
guenze 
sulla 
finanza 
pubblica, 
presentano 
riflessi 
di 
ordine 
pubblicistico.ý. 
Il©
che©vuol©dire,©in©parole©piu©chiare,©che©le©relazioni©riservate©di©cui©trattasi©
presentano©un©riflesso©pubblicistico©cos|©indiretto©ed©eventuale©(incerto)©da©
giustificare,©nella©fattispecie,©la©sottrazione©normativa©delle©stesse©al©diritto©
di©accesso,©facendo©prevalere©su©quest'ultimo©il©diritto©alla©riservatezza©della©
pubblica©amministrazione,©riguardata,©nella©circostanza,©esclusivamente©nella©
sua©veste©di©parte©negoziale©privata.©

Eédi©tutta©evidenza©che©anche©in©tale©fattispecie©viene©affermato©il©princi-
pio©della©necessaria©rilevanza©pubblicistica,©ai©fini©della©sottoposizione©al©
diritto©di©accesso,©dell'attivita©privatistica©della©pubblica©amministrazione,©
potendosene©dedurre©come©ulteriore©corollario©la©necessita©che©tale©rilevanza©
pubblicistica©non©sia©soltanto©ûeventualeý.©

Questa,©in©sintesi,©ad©oggi,©la©vicenda©giurisprudenziale©riguardante©il©
problema©dell'ostensibilita©degli©atti©di©diritto©privato©della©pubblica©ammini-
strazione.©

L'adesione©all'orientamento©estensivo,©per©cos|©dire,©di©ûultima©genera-
zioneý©(si©ricorda©anche©un©precedente©indirizzo©estensivo,©quello©iniziato©

(19)©Cons.©St.,©sez.©V,©15©aprile©2004,©n.©2163,©in©Altalex 
-WebDeveloping 
& 
consulting,©rivista 
on-line,©11©maggio©2004.©
(20)©V.,©sul©tema,©A.©Ponti,©Il 
diritto 
di 
accesso 
sulle 
relazioni 
riservate 
del 
direttore 
dei 
lavori 
e 
dell'organo 
di 
collaudo,in©N. 
rass. 
ldg.,©2002,©20,©p.2168.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dal©Consiglio©di©Stato,©sezione©IV,©con©la©sentenza©n.©82/1997)©e©stata,©come©
si©e©visto,©pressoche¨totale©da©parte©della©giurisprudenza©amministrativa,©ed©
anche©il©dibattito©dottrinale,©ancora©vivo©dopo©la©pubblicazione©delle©deci-
sioni©dell'Adunanza©plenaria,©nn.©4©e©5/1999(21),©si©e©spento©dopo©la©prege-
volesentenzan.©1303/02dellaVIsezionedelConsigliodiStato.©

Il©frutto©piu©consistente©di©questa©unanimita©di©vedute©in©materia©e©l|©per©
venire©a©maturazione©ed©esso©consiste©in©una©modifica©sostanziale©dell'art.©22©
della©legge©n.©241/1990,©contenuta©pero©in©un©documento©che©e©,©a©tutt'oggi,©
ancora©un©disegno©di©legge,©sia©pur©in©uno©stadio©avanzato©di©approvazione.©

Trattasi,©come©accennato©all'inizio©della©presente©trattazione,©del©disegno©
di©legge©identificato©con©il©n.©1281-b,©contenente©ûModifiche©ed©integrazioni©
alla©legge©7©agosto©1990,©n.©241,©concernenti©norme©generali©sull'azione©
amministrativaý.©Esso©ha©osservato©il©seguente©iter 
parlamentare:©e©stato©
approvato©con©modifiche©dal©Senato,©e©passato©alla©Camera,©dove©e©stato©
modificato,©e©stato©ritrasmesso©al©Senato©il©15©gennaio©2004,©ivi©e©stato©
approvato©con©modificazioni©dalla©1.©Commissione©permanente©(Affari©costi-
tuzionali)©il©21©luglio,©ritrasmesso©alla©Camera©ed©ivi©assegnato©alla©1.©Com-
missione©(Affari©costituzionali)©in©sede©referente©in©data©29©luglio©2004©con©
il©n.©C.©3890-B.©

Da©notare©che©il©ûnuovoý©testo©dell'art.©22©della©legge©n.©241/1990©(arti-
colo©di©preminente©interesse©nell'ambito©della©presente©trattazione,©rubricato©
come©ûDefinizioni©e©principi©in©materia©di©accessoý)©non©ha©subito©modifica-
zioni©di©rilievo©nella©ûnavettaý©parlamentare©Senato-Camera-Senato-Camera©
(solo©qualche©aggiustamento©di©carattere©lessicale),©per©cui©tutto©lascia©sup-
porre©che©diverra©legge©dello©Stato©nella©forma©e©nella©sostanza©che©di©seguito©
si©vanno©ad©esporre:©

û(omissis) 
... 


Art.©15.©

L'articolo©22©della©legge©7©agosto©1990,©n.©241,©e©sostituito©dal©
seguente:©ûArt.©22.©(Definizioni©e©principi©in©materia©di©accesso).©

1.©öAi©fini©del©presente©capo©si©intende:©
a) 
per©ûdiritto©di©accessoý,©il©diritto©degli©interessati©di©pren-
dere©visione©e©di©estrarre©copia©di©documenti©amministrativi;©

b) 
per©ûinteressatiý,©tutti©i©soggetti©privati,©compresi©quelli©
portatori©di©interessi©pubblici©o©diffusi,©che©abbiano©un©interesse©
diretto,©concreto©e©attuale,©corrispondente©ad©una©situazione©giuri-
dicamente©tutelata©e©collegata©al©documento©al©quale©e©chiesto©l'ac-
cesso;©

(21)©V.,comeesempiodivocecriticaversolestesse,connotaaCons.St.,Ad.plen.,22aprile©
1999,©n.©4,©F.©Compierchio,©Accesso 
ai 
documenti 
amministrativi 
dei 
concessionari 
di 
pubblici 
ser-
vizi: 
una 
decisione 
non 
convincente,in©Giust. 
civ.,©2000,©I,©597©ss.©

DOTTRINA©683 


c) 
per©ûcontrointeressatiý,©tutti©i©soggetti,©individuati©o©facilmente©
individuabili©in©base©alla©natura©del©documento©richiesto,©che©dall'e-
sercizio©dell'accesso©vedrebbero©compromesso©il©loro©diritto©alla©
riservatezza;©

d) 
per©ûdocumento©amministrativoý,©ogni©rappresentazione©
grafica,©fotocinematografica,©elettromagnetica©o©di©qualunque©altra©
specie©del©contenuto©di©atti,©anche©interni©o©non©relativi©ad©uno©spe-
cifico©procedimento,©detenuti©da©una©pubblica©amministrazione©e©
concernenti©attivita©di©pubblico©interesse,©indipendentemente©dalla©
natura©pubblicistica©o©privatistica©della©loro©disciplina©sostanziale;©

e) 
per©ûpubblica©amministrazioneý,©tutti©i©soggetti©di©diritto©
pubblico©e©i©soggetti©di©diritto©privato©limitatamente©alla©loro©atti-
vita©di©pubblico©interesse©disciplinata©dal©diritto©nazionale©o©comu-
nitario.©

2.©öL'accesso©ai©documenti©amministrativi,©attese©le©sue©rile-
vanti©finalita©di©pubblico©interesse,©costituisce©principio©generale©
dell'attivita©amministrativa©al©fine©di©favorire©la©partecipazione©e©
di©assicurarne©l'imparzialita©e©la©trasparenza,©ed©attiene©ai©livelli©
essenziali©delle©prestazioni©concernenti©i©diritti©civili©e©sociali©che©
devono©essere©garantiti©su©tutto©il©territorio©nazionale©ai©sensi©del-
l'articolo©117,©secondo©comma,©lettera©m),©della©Costituzione.©Resta©
ferma©la©potesta©delle©regioni©e©degli©enti©locali,©nell'ambito©delle©
rispettive©competenze,©di©garantire©livelli©ulteriori©di©tutela.©
3.©öTutti©i©documenti©amministrativi©sono©accessibili,©ad©
eccezione©di©quelli©indicati©all'articolo©24,©commi©1,©2,©3,©5©e©6.©
4.©öNon©sono©accessibili©le©informazioni©in©possesso©di©una©
pubblica©amministrazione©che©non©abbiano©forma©di©documento©
amministrativo,©salvo©quanto©previsto©dal©decreto©legislativo©
30©giugno©2003,©n.©196,©in©materia©di©accesso©a©dati©personali©da©
parte©della©persona©cui©i©dati©si©riferiscono.©
5.©öL'acquisizione©di©documenti©amministrativi©da©parte©di©
soggetti©pubblici,©ove©non©rientrante©nella©previsione©dell'articolo©
43,©comma©2,©del©testo©unico©delle©disposizioni©legislative©e©regola-
mentari©in©materia©di©documentazione©amministrativa,©di©cui©al©
decreto©del©Presidente©della©Repubblica©28©dicembre©2000,©n.©445,©
si©informa©al©principio©di©leale©cooperazione©istituzionale.©
6.©öIl©diritto©di©accesso©e©esercitabile©fino©a©quando©la©pub-
blica©amministrazione©ha©l'obbligo©di©detenere©i©documenti©ammi-
nistrativi©ai©quali©si©chiede©di©accedereý.©
Come©si©puo©facilmente©notare,©il©recepimento©dei©principi©richiamati©da©
dottrina©e©giurisprudenza©nella©complessa©vicenda©riguardante©l'ostensibilita©
degli©atti©di©diritto©privato©della©pubblica©amministrazione©^e©consacrati©
nelle©decisioni©dei©giudici©amministrativi©a©partire©dall'aprile©1999©ad©oggi©e
©stato©totale©ed©ha©caratterizzato©il©tenore©di©buona©parte©del©ûnuovoý©
comma©1©dell'articolo©22,©in©particolare©delle©lettere©d) 
ed©e).©

Nella©lettera©d),©nell'ambito©della©definizione©di©ûdocumento 
amministra-
tivo» 
ai©fini©dell'accesso,©non©si©fa©piu©riferimento©agli©atti©ûformati» 
(testo©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


vigente) 
dalla 
pubblica 
amministrazione 
ma 
a 
quelli 
da 
essa 
ûdetenutiý, 
anche 
se 
ûnon©relativiaduno©specificoprocedimentoý:eò 
evidente 
che 
in 
tal 
modo 
si 
vogliono 
rendere 
accessibili 
anche 
gli 
atti, 
provenienti 
^indifferentemente 
d
a 
privati 
o 
dalla 
stessa 
pubblica 
amministrazione, 
utilizzati 
al 
di 
fuori 
del-
l'attivitaò 
procedimentalizzata 
e, 
quindi, 
utilizzati 
in 
quella 
di 
diritto 
privato. 


Sempre 
nella 
lettera 
d)©eò 
presente 
il 
principio 
cardine 
che 
ha 
informato 
l'indirizzo 
giurisprudenziale 
estensivo 
in 
tema 
di 
accessibilitaò 
degli 
atti 
priva-
tistici 
della 
pubblica 
amministrazione: 
il 
ûprincipio 
di 
funzionalitaò 
ý, 
inteso 
come 
funzionalizzazione, 
necessariamente 
immanente, 
di 
ogni 
attivitaò 
della 
pubblica 
amministrazione 
alla 
cura 
dell'interesse 
pubblico, 
governata 
dal 
principio 
di 
imparzialitaò 
e 
buon 
andamento 
(le 
parole 
ûrivelatriciý, 
a 
tal 
pro-
posito, 
sono: 
ûatti(...)©concernentiattivita©dipubblicointeresse,©indipendente-
mente©dalla©natura©pubblicistica©o©privatistica©della©loro©disciplina©sostan-
ziale;ý).©

Nella 
lettera 
e), 
nel 
definire 
il 
concetto 
di 
ûpubblica©amministrazioneý©ai 
fini 
del 
diritto 
di 
accesso, 
la 
nuova 
norma 
vi 
comprende 
ûtutti©i©soggetti©di©
dirittopubblico©e©isoggettididirittoprivatoý©con 
limitazione, 
pero©
alla 
ûloro©
attivita©di©pubblico©interesse©disciplinata©dal©diritto©nazionale©o©comunitario.ý. 
Anche 
qui 
torna 
il 
concetto 
di 
ûpubblico©interesseý©come 
necessario 
requisito 
che 
ogni 
attivitaò 
amministrativa, 
per 
essere 
accessibile, 
deve 
avere; 
in 
questo 
caso 
a 
sottolineare 
l'indifferenza, 
ai 
fini 
di 
cui 
trattasi, 
che 
essa 
sia 
posta 
in 
essere 
da 
un 
soggetto 
pubblico 
o 
da 
un 
privato. 


Tenendo 
presente 
che 
l'art. 
23 
della 
legge 
n. 
241/1990, 
contenente 
l'elen-
cazione 
dei 
soggetti 
passivi 
del 
diritto 
di 
accesso, 
non 
eò 
stato 
oggetto 
(almeno 
sinora) 
di 
alcuna 
modifica 
nell'ambito 
del 
disegno 
di 
legge 
di 
cui 
trattasi, 
eò 
di 
tutta 
evidenza 
che 
gli 
interventi 
modificativi 
apportati 
al 
testo 
vigente 
del-
l'art. 
22 
debbono 
necessariamente 
essere 
interpretati 
come 
incidenti 
sull'atti-
vitaò 
ostensibile 
(non 
sui 
soggetti 
passivi), 
in 
particolare 
su 
quella 
di 
diritto 
privato 
(nella 
sua 
accezione 
piuò 
ampia), 
sottoposta 
all'accesso 
al 
pari 
di 
quella 
pubblicistica 
come 
necessaria 
conseguenza 
del 
consolidato 
indirizzo 
giurisprudenziale 
affermatosi 
a 
partire 
dall'aprile 
del 
1999. 



DOTTRINA©685 


Inquinamento 
elettromagnetico 
da 
elettrodotti 


di 
Maria 
Rosaria 
Fumarola 
(*)©

1. 
Inquinamento 
elettromagnetico 
e 
la 
legge 
quadro 
del 
22febbraio 
2001, 
n. 
36. 
L'inquinamento©elettromagnetico(1)©e©stato©ritenuto©dall'Organizzazione©
Mondiale©della©Sanita©come©una©delle©piu©gravi©problematiche©ambientali©
che©continueranno©a©riguardare©il©pianeta©nei©prossimi©anni.©

(*)©Avvocatura©Distrettuale©dello©Stato©di©Firenze.©L'articolo©e©gia©stato©pubblicato©in©
Gazzetta 
Ambiente,©n.©2/2004,©59.©

(1)©La©parola©elettromagnetico©e©la©terminologia©usata©dai©fisici©per©spiegare©un©determinato©
fenomeno:©l'elettromagnetismo.©Il©termine©inquinamento©indica©una©patologia©che©si©ha©nell'am-
biente,©un'alterazione©dell'habitat 
naturale©perche¨si©rompe©l'equilibrio.©Questo©e©dovuto©a©diversi©
fattori©tutti©causati,©pero©,©dall'operare©dell'uomo.©Si©parla©di©inquinamento©elettromagnetico©
quando©si©e©in©presenza©di©campi©elettromagnetici©superiori©a©quelli©del©fondo©naturaleein©parti-
colare©ci©si©riferisce©agli©effetti©generati©dalle©onde©elettromagnetiche©prodotte©da©determinate©sor-
genti©artificiali©e©con©certe©caratteristiche.©Di©questa©nuova©problematica©si©parlo©per©la©prima©
volta©nel©1979;©venne©in©rilievo©casualmente©in©seguito©ad©una©ricerca©epidemiologica©condotta©
dalla©dottoressa©Nancy©Whertheimer,©ricercatrice©del©dipartimento©di©Medicina©preventiva©dell'U-
niversita©di©Denver,©Colorado.©Lei©stava©svolgendo©un'indagine©epidemiologica,©doveva©studiare©i©
casi©di©tutti©i©bambini©e©gli©adolescenti©morti©di©cancro©a©Denver©dal©1950©al©1973.©I©tumori©che©
riscontrava©erano©la©leucemia,©il©linfoma©e©il©tumore©al©cervello.©La©ricercatrice©dopo©aver©rico-
struito©la©storia©clinica©dei©344©soggetti©e©averne©individuati©altri©344©ai©fini©del©controllo,©non©riu-
sciva©ad©individuare©il©fattore©di©diversita©tra©le©due©categorie.©La©svolta©fu©casuale©come©spiega©
la©stessa©dottoressa©ûuscendo 
dalla 
casa 
dove 
era 
vissuto 
un 
bambino 
malato 
di 
cancro, 
notai 
un 
tra-
sformatore 
di 
corrente 
a 
pochi 
metri 
di 
distanza 
e 
improvvisamente 
mi 
ricordai 
di 
aver 
visto 
oggetti 
simili 
vicino 
alle 
abitazioni 
dei 
casiýin©Onde 
Sospette,L.©Carra,©Ed.©Riuniti,©Roma,©1994,©11.©

Da©allora©sono©iniziate©nei©paesi©industrializzati©indagini©epidemiologiche©volte©ad©accertare©l'e-
sistenza©di©una©possibile©correlazione©tra©i©campi©elettrici,©magnetici©generati©da©elettrodotti©e©le©
forme©di©cancerogenesi.©In©Italia,©l'inquinamento©elettromagnetico©e©stato©conosciuto©in©seguito©alla©
protesta©degli©abitanti©della©Versilia©preoccupati©per©l'impatto©ambientale©che©sarebbe©stato©provo-
cato©dalla©costruzione©di©una©nuova©linea©elettrica©di©notevoli©dimensioni©diretta©a©collegare©una©
partedellaLiguriaconlaToscana;©inizialmentele©argomentazioniaddottedaicittadinieranodi©tipo©
paesaggistico,©ma©poi©un©cittadino©lesse©un©articolo©nel©quale©si©riferivano©i©risultati©dell'indagine©di©
Whertheimer©e©Leeper©(il©fisico©che©la©affianco©nella©ricerca),©e©cos|©inizio©un©procedimento©civile©pre-
ceduto©dalla©richiesta©di©sospendere©la©costruzione©del©nuovo©elettrodotto.©Il©Pretore©di©Pietrasanta©
accolse©la©richiesta©che©fu©poi©revocata©dal©Tribunale©di©Lucca;©la©richiesta©si©fondava©sulla©lesione©
del©diritto©fondamentale©alla©salute©riconosciuto©e©garantito©dall'articolo©32©della©Costituzione.©

Il©caso©giurisprudenziale©ebbe©eco©e©numerose©furono©le©richieste©di©ordinanze©cautelari©che©
sospendessero©l'attivazione©degli©elettrodotti©o©la©loro©costruzione:©iniziarono©a©costruirsi©comitati©
di©cittadini©che©chiedevano©la©protezione©della©salute©dagli©effetti©provocati©dagli©impianti©di©pro-
duzione,©trasporto©e©distribuzione©dell'energia©elettrica.©L'aumentata©preoccupazione©spinse©il©
governo©ad©emanare©un©decreto©del©23©aprile©1992©nel©quale©si©fissavano©dei©limiti©di©esposizione©
ai©campi©elettrici©e©magnetici©generati©dagli©elettrodotti.©Nei©giorni©successivi©fu©emanato©un©
decreto,©27©aprile©1992,©attuativo©delle©norme©comunitarie©sulla©valutazione©di©impatto©ambientale©
per©gli©elettrodotti©di©nuova©costruzione.©I©limiti©e©le©distanze©stabilite©nei©decreti©erano©diretti©a©
proteggere©dagli©effetti©acuti©dei©campi©elettrici©e©magnetici,©ma©non©da©quelli©cronici;©i©primi©
sono©quelli©immediatamente©percepibili©dal©soggetto,©gli©altri©sono©quelli©che©si©manifestano©in©
modo©latente©e©solo©a©seguito©di©un'esposizione©prolungata©e©sono,©anche,©quelli©piu©pericolosi©
perche¨assumono©forme©tumorali.©Gia©nei©primi©anni©'90,©la©richiesta©di©protezione©da©parte©dei©
cittadini©indusse©alcune©Regioni©quali©il©Veneto,©l'Emilia©Romagna,©a©emanare©delle©leggi©regio-
nali©in©materia;©dal©1999©in©poi©molte©Regioni©hanno©legiferato©in©merito.©Sie©arrivati,©poi,©dopo©
un©lungo©iter©parlamentare©all'approvazione©della©legge©quadro©del©22©febbraio©2001.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'attenzione©dell'opinione©pubblica©negli©ultimi©decenni©e©aumentata©
insieme©ad©una©richiesta©di©intervento©dei©pubblici©poteri.©Intervento©chee©
avvenuto©con©la©legge©n.©36©del©22©febbraio©2001,©ûlegge©quadro©sulla©prote-
zione©dalle©esposizioni©a©campi©elettrici,©magnetici©ed©elettromagneticiý.©

Il©senatore©F.©Giovanelli,©Presidente©della©Commissione©Ambiente©del©
Senato,©ad©un©incontro©antecedente©l'emanazione©della©legge©quadro,©alla©
domanda©sul©perche¨l'Italia,©prima©di©altri©paesi©dell'Unione©Europea,©avesse©
deciso©di©adottare©una©disciplina©in©merito©(e©per©di©piu©contenuta©in©una©
legge©quadro),©rispose©che©erano©stati©proprio©i©cittadini©a©chiederla.©

Questa©risposta©e©la©migliore©spiegazione©che©un©legislatore©possa©dare©
quando©e©chiamato©a©motivare©il©suo©agire©ed©e©la©prova©evidente©di©quanto©
questo©problema©sia©stato,©come©tuttora©e©,©all'attenzione©di©una©larga©parte©
della©popolazione.©

Alla©legge©quadro©e©seguito©il©decreto©legislativo©4©settembre©2002,©n.©198©
che,©pur©non©riguardando©direttamente©la©regolamentazione©delle©fonti©elettro-
magnetiche,©tocca©questa©tematica.©L'atto©normativo©concerne,©difatti,©le©
modalita©per©la©realizzazione©di©infrastrutture©di©telecomunicazioni©definite©
strategiche©per©la©modernizzazione©e©lo©sviluppo©del©Paese,©ma©anche©fonti©di©
emissione©dei©campi©elettromagnetici.©Questo©ultimo©atto©normativo©dimostra©
come©questa©tematica©sia©interdisciplinare©(coinvolge©l'ingegneria,©la©medicina,©
le©scienze©sociali,©la©filosofia)©e©complessa©in©quanto©ingloba©in©se¨l'esigenza©
di©trovare©un©punto©di©equilibrio©tra©diversi©interessi:©la©tutela©dell'ambiente©e©
del©paesaggio,©la©tutela©della©salute©e©la©necessita©di©convivere©con©strumenti©
tecnologici©rilevanti©per©lo©sviluppo©nazionale,©ma©anche©fonte©di©danno.©

Raggiungere©un©equilibrio©tra©il©progresso©e©i©valori©salute©e©ambiente©non©
e©mai©facile,©ma©in©tema©di©inquinamento©elettromagnetico©lo©e©ancor©meno,©
perche¨non©vi©e©la©certezza©scientifica©che©l'esposizione©ai©campi©elettrici,©
magnetici©ed©elettromagnetici©sia©la©causa©dell'insorgenza©di©forme©tumorali.©

Da©qui©forti©scontri©all'interno©della©comunita©scientifica,©politica©ed©
economica©sul©se©intervenire©e©in©che©misura.©

Alcuni©temono©gli©effetti©negativi©alla©salute©e©portano©a©sostegno©di©
un'azione©concretai©risultatidialcuni©indaginiepidemiologichecheevidenziano©
il©nesso©tra©le©sorgenti©(questo©in©particolare©per©gli©impianti©che©formano©onde©
a©bassa©frequenza,©come©gli©elettrodotti)©e©alcune©forme©tumorali.©

Altri,©invece,©come©i©produttori©di©energia©elettrica©e©delle©apparecchia-
ture©elettriche,©i©gestori©delle©societa©di©telecomunicazioni©e©del©servizio©ferro-
viario,©rilevano©che©e©irragionevole©limitare©lo©svolgimento©dell'attivita©
imprenditoriali©per©l'emanazione©di©normative©cautelari,©senza©la©prova©di©
un©danno©certo©(2).©A©questi©si©devono©sommare©anche©esigenze©di©tipo©mili-
tare,©visto©che©tra©la©strumentazione©utilizzata©ci©sono©i©radar©i©quali©rappre-
sentano©fonte©di©inquinamento©elettromagnetico.©

(2)©Al©Convegno©ûAmbiente 
e 
Dirittoý©svoltosi©a©Firenze©nei©giorni©11©e©12©giugno©1998©la©
dottoressa©M.©TallachinI 
ha©presentato©uno©studio©dettagliato©e©completo©sul©rapporto©che©
dovrebbe©correre©tra©la©scienza©e©il©diritto©e©sui©canoni©che©il©diritto©dovrebbe©seguire©in©presenza©

DOTTRINA©687 


Con©la©legge©quadro©n.©36©del©22©febbraio©2001©il©legislatore©italiano©ha©
fatto©una©scelta:©tutelare©le©persone©dalle©esposizioni©ai©campi©elettrici,©
magnetici©ed©elettromagnetici,©e©al©tempo©stesso©evitare©di©eliminare©o©ren-
dere©difficile©l'uso©di©strumenti©importanti©per©lo©sviluppo©del©paese.©

Cio©trova©conferma©in©alcune©recenti©pronunce©della©Corte©Costituzio-
nale©(sent.©del©7©ottobre©2003,©n.©307©e©sent.©del©7©ottobre©2203,©n.©308)©la©
quale,©nella©sentenza©n.©307/03,©ha©esplicitato©che©ûla©fissazione©dei©valori-
soglia©rappresenta©il©punto©di©equilibrio©fra©le©esigenze©contrapposte©di©
evitare©al©massimo©l'impatto©delle©emissioni©elettromagnetiche,©e©di©realizzare©
impianti©necessari©al©paeseý.©

Laleggequadron.©36/2001e©unaleggeimportanteperche¨,comedall'arti-
colo©1,©ûha©lo©scopo©di©dettare©i©principi©fondamentaliý,©in©materia©di©inquina-
mento©elettromagnetico.©Questa©normativa©e©s|©una©delle©colonne©fondanti©di©
una©disciplina©di©azione,©ma©non©si©puo©confidare©sulla©mera©applicazione©di©
questa©legge©per©considerare©risolto©nel©nostro©paese©il©problema©dell'inquina-
mento©elettromagnetico.©La©stessa©struttura©di©legge©quadro©dimostra©comeil©
legislatoreabbiavoluto©fareunaleggechecostituiscaunimpiantopersuccessivi©
interventi©che©necessariamente©dovranno©esserci.©

Questa©e©legge©di©principio,©ma©altre©leggi©saranno©necessarie©sia©per©
disciplinare©aspetti©citati,©ma©non©approfonditi©nella©legge©quadro©n.©36/©
2003©(come©l'aspetto©informativo©e©quello©educativo)©sia©per©intervenire©la©
dove©e©preferibile©la©ponderazione©del©legislatore©a©quella©dell'amministratore.©

di©incertezze©scientifiche,©Diritto©per©la©natura,in©Ambiente©e©diritto,S.©Grassi,M.©Cecchetti,©
Firenze©1999,©73.©La©relatrice©afferma©che©il©sapere©incerto©non©puo©essere©considerato©luogo©dove©
tutte©le©ipotesi©si©equivalgono©lasciando©l'ignoranza©in©una©condizione©di©non©argomentabilita©;evi-
tare©di©affrontare©il©discorso©significa©adagiarsi©ad©un©atteggiamento©di©ripiegamento©e©di©difesa©
che©sembra©chiudere©uno©sguardo©indagatore©sul©futuro.©Il©diritto©non©puo©esimersi©dall'intervenire©
essendo©finalizzato©a©regolamentare©i©rapporti©tra©gli©uomini©come©a©garantire©i©loro©diritti©fonda-
mentali.©In©situazioni©di©incertezza©scientifica©e©chiamato©a©svolgere©un©ruolo©attivo.©L'incertezza©
che©c'e©e©che©difficilmente©da©qui©a©poco©tempo©puo©mutarsi©in©certezza©non©giustifica©una©rinuncia©
da©parte©del©diritto©ad©intervenire,©invece,©ûacquista©una©connotazione©normativa©nel©senso©che©
l'ignoranza©deifenomeni©naturali©che©la©determina©non©rimane©una©constatazione©inerte,©ma©diviene©
una©consapevolezza©attiva©sulla©via©da©seguire.©Tale©condizione©deve,©cioe©,©determinare©l'adozione©di©
unatteggiamentoprudenziale,©diundoveredicautelaediprevenzioneperche¨nell'intervenireildiritto©
operera©necessariamente©una©scelta©tra©le©diverse©opinioniscientifiche©sciogliera©ilnodo©non©districato©
dalla©scienzaý(M.©Tallachini).©

Il©problema©diventa©allora,©quello©di©comprendere©in©che©modo©l'operatore©del©diritto©dovra©
agire©per©garantire©che©le©scelte©fatte©siano©consapevoli©e©dotate©di©una©loro©scientificita©.Asuo©
parere©si©tratta©di©adottare©il©metodo©scientifico©nel©diritto:©il©diritto,©assiologicamente©non©neu-
trale,©deve©scegliere©tra©giudizi©scientifici©non©neutrali,©e©nel©fare©cio©deve©giustificare©nel©modo©
piu©scientifico©e©neutrale.©La©ricerca©scientifica©nel©suo©operare©deve©mettere©in©risalto©i©valori©
seguiti,©catalogarli,©chiarirli©e©motivarli©nelle©procedure©scientifiche;©allo©stesso©modo©il©diritto©
quando©disciplina©una©situazione©di©incertezza©scientifica©deve©esplicitare©i©criteri©che©lo©hanno©
portato©a©fare©una©determinata©scelta©e©deve©illustrare©questi©usando©le©migliori©procedure©scienti-
fiche.©Quello©che©si©evince©e©l'osmosi©che©ci©deve©essere©tra©diritto©e©scienza,©dove©la©scienza©deve©
essere©la©base©su©cui©il©diritto©fonda©le©sue©decisioni©e©per©questo©a©lei©spetta©il©compito©di©fornire©
al©diritto©i©piu©adeguati©criteri©di©valutazioni©delle©proposizioni©scientifiche.©Al©diritto,©pero©,com-
pete©esplicitare©i©criteri©di©valutazione©e©i©valori©disponendoli©nella©scala©gerarchica©e©la©scienza©
deve©conseguentemente©adeguare©ai©valori©del©diritto©quelli©dei©suoi©giudizi.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

In¨una¨situazione¨di¨incertezza¨scientifica,¨di¨continue¨evoluzioni¨della¨
tecnologia,¨di¨rapidi¨cambiamenti¨sociali¨ed¨economici,¨e©¨necessario¨anche¨
un¨continuo¨aggiornamento¨e¨non¨si¨puo©¨pensare¨di¨garantirlo¨solo¨con¨lo¨
strumento¨legislativo;¨bisognera©¨ricorrere¨agli¨atti¨secondari,¨i¨quali¨
dovranno¨avere¨come¨fonte¨di¨legittimazione¨la¨legge¨n.¨36/2003¨e¨le¨altre¨
leggi¨che¨eventualmente¨verranno¨adottate.¨

Ai¨decreti¨e©¨riservato¨il¨compito¨di¨operare¨sugli¨aspetti¨pratici¨e¨contin-
genti.¨In¨tal¨senso¨sono¨da¨segnalare¨il¨decreto¨del¨Presidente¨del¨Consiglio¨
del¨23¨febbraio¨2003¨ûFissazione¨dei¨limiti¨di¨esposizione,¨dei¨valori¨di¨atten-
zione¨e¨degli¨obiettivi¨di¨qualita©¨per¨la¨protezione¨dell'ambiente¨e¨della¨popo-
lazione¨dalle¨esposizione¨ai¨campi¨elettrici¨e¨magnetici¨alla¨frequenza¨di¨rete¨
(50¨Hz)¨generati¨dagli¨elettrodottiý¨e¨il¨decreto¨del¨Presidente¨del¨Consiglio¨
ûFissazione¨dei¨limiti¨di¨esposizione,¨dei¨valori¨di¨attenzione¨e¨degli¨obiettivi¨
di¨qualita©¨per¨la¨protezione¨dell'ambiente¨e¨della¨popolazione¨dalle¨esposi-
zione¨ai¨campi¨elettrici,¨magnetici¨ed¨elettromagnetici¨generati¨a¨frequenze¨
comprese¨tra¨100¨kHz¨e¨300¨GHzý.¨Questi¨decreti¨pubblicati¨a¨distanza¨di¨
circa¨due¨anni¨dal¨termine¨previsto¨nella¨legge¨n.¨36¨del¨2001,¨e¨riguardantii¨
limiti¨di¨esposizione,¨e¨gli¨obiettivi¨di¨qualita©¨per¨la¨protezione¨della¨popola-
zione¨dalle¨esposizioni,¨richiederebbero¨un¨costante¨aggiornamento,¨affinche¨
non¨sia¨vanificata¨la¨funzione¨degli¨atti¨secondari¨di¨fondarsi¨sulle¨cono-
scenze¨scientifiche¨attuali¨e¨di¨recepire¨le¨innovazioni¨tecnologiche.¨

Decisivo¨risulta¨anche¨l'apporto¨della¨magistratura¨civile,¨penale¨e¨
amministrativa¨chiamata¨su¨piani¨diversi¨a¨rispondere¨alle¨istanze¨dei¨citta-
dini¨e¨a¨dare¨soluzioni¨concrete¨a¨problemi¨specifici.¨

Questa¨materia¨richiede,¨anche,¨apporti¨integrativi¨e¨successivi¨da¨parte¨
del¨legislatore¨e¨dell'amministratore¨e¨valutazioni¨contingenti¨da¨parte¨del¨
giudice.¨Tali¨soggetti,¨proprio¨per¨l'importanza¨e¨la¨complessita©¨della¨tema-
tica,¨nell'adozione¨delle¨loro¨decisioni,¨dovranno¨essere¨guidati¨dai¨principi¨e¨
dai¨valori¨presenti¨nel¨nostro¨ordinamento;¨l'applicazione¨pratica¨dovra©¨
essere¨orientata¨da¨vie¨gia©¨segnate.¨

Prima¨saranno¨analizzate¨le¨norme¨costituzionali¨direttamente¨riferibili¨
alla¨problematica¨dell'inquinamento¨elettromagnetico¨(3),¨salute¨ed¨energia,¨
nella¨seconda¨parte¨si¨individueranno¨i¨principi¨applicabili¨in¨questa¨tema-
tica,¨quali¨ulteriori¨vie¨guida¨per¨gli¨operatori¨del¨diritto.¨

(3)¨Comunemente¨quando¨si¨parla¨di¨inquinamento¨elettromagnetico¨ci¨si¨riferisce¨agli¨
effetti¨prodotti¨dalle¨onde¨elettromagnetiche¨ricompresse¨nella¨frequenza¨di¨300¨GHz,¨e¨prodotte¨
da¨sorgenti¨artificiali¨quali¨telefoni¨cellulari,¨apparecchi¨di¨telecomunicazioni,¨elettrodomestici,¨
linnee¨elettriche.¨Nell'affrontare¨questa¨problematica¨e©¨necessario,¨pero©¨,¨operare¨una¨distinzione¨
rispetto¨al¨tipo¨di¨frequenze¨che¨originano¨tale¨specie¨di¨inquinamento.¨La¨fisica¨sanitaria¨divide¨
lo¨spettro¨in¨due¨parti:¨le¨alte¨frequenze¨e¨le¨basse¨frequenze.¨
Le¨onde¨che¨caratterizzano¨la¨parte¨dello¨spettro¨elettromagnetico¨a¨bassa¨frequenza¨sono¨
ricompresse¨tra¨3¨Hz¨e¨300¨Hz;¨la¨lunghezza¨d'onda¨e©¨inversamente¨proporzionale¨alla¨frequenza,¨
ed¨e©¨compresa¨tra¨100.000¨Km¨e¨i¨1000¨KM.¨Le¨sorgenti¨artificiali¨sono¨gli¨apparecchi¨elettrici¨
funzionanti¨a¨50¨Hz¨in¨campo¨industriale,¨domestico¨e¨la¨produzione,¨trasformazione¨e¨distribu-
zione¨dell'energia,¨ossia¨gli¨elettrodotti.¨L'intensita©¨del¨campo¨determinato¨dall'elettrodotto¨
dipende¨dall'entita©¨delle¨correnti¨che¨circolano¨nei¨conduttori,¨dalla¨distanza¨dalla¨linea,¨dall'al-
tezza¨e¨della¨disposizione¨dei¨conduttori¨e¨nelle¨linee¨con¨piu©¨terne¨dall'ordine¨delle¨fasi.¨Le¨ricer-


DOTTRINA©689 


2. 
Inquinamento 
elettromagnetico 
e 
valori 
costituzionali. 
La©Costituzione©non©puo©che©essere©una©bussola©fondamentale©per©il©
legislatore©e©per©gli©operatori©del©diritto©ogni©qual©volta©si©intrecciano©tra©loro©
esigenze©primarie©per©la©collettivita©.©E©l'inquinamento©elettromagnetico©da©
elettrodotti©e©un©problema©che©coinvolge©il©rispetto©e©il©coordinamento©di©valori©
tutelati©nella©nostra©Costituzione,©in©particolare©il©diritto©alla©salute,©ricono-
sciuto©e©tutelato©dall'art.©32©Cost.©e©il©bene©energia©previsto©dall'art.©43©Cost.©

2.1. 
Articolo 
32 
della 
Costituzione, 
diritto 
alla 
salute: 
integritaà 
psico-fisica 
e 
ambiente 
salubre. 
L'art.©32©al©I©comma©enuncia©che©la©ûla 
Repubblica 
tutela 
la 
salute 
come 
fondamentale 
diritto 
dell'individuo 
e 
interesse 
della 
collettivitaà 
ý.©La©salute©
quale©diritto©fondamentale©dell'individuo(4),©e©un©diritto©primario©ed©asso-
luto©direttamente©tutelato©dalla©Costituzione.ý(5)©(6)©
Questo©non©significa©che©possa©essere©perfettamente©conseguito©o©tute-
lato©semplicemente©con©una©norma©costituzionale©come©l'art.©32©della©nostra©
Costituzione;©nella©nostra©societa©si©originano©situazioni©nuove©che©possano©
ledere©il©diritto©alla©salute©e©di©conseguenza©viene©richiesto©un©sollecitoe©
costante©intervento©delle©istituzioni©a©carattere©sia©preventivo©che©successivo.©
Il©legislatore©deve©valutare©e©filtrare©le©situazioni©di©pericolo©per©la©salute,©

che©epidemiologiche©sugli©effetti©degli©elettrodotti©sulla©salute©umana©sono©pervenute©a©risultati©
piu©certi©rispetto©agli©effetti©provocati©da©sorgenti©di©campi©elettromagnetici©ad©alta©frequenza,©
comunque,©anche©in©questo©settore©non©si©e©giunti©a©nessun©risultato©definitivo.©Gli©effetti©sanitari©
sono©distinti©in©acuti©e©cronici.©Quelli©acuti©sono©direttamente©percepibili©in©seguito©ad©un'esposi-
zione©e©in©relazione©a©questi©gli©studi©scientifici©hanno©raggiunto©uniformita©di©vedute©e©sono©pro-
vocati©dall'effetto©di©riscaldamento©del©corpo©umano.©Quelli©cronici,©anche©detti©a©lungo©termine,©
sono©in©maggioranza©forme©di©cancerogeni,©neoplasie©mammarie,©neoplasie©infantili,©tumori©al©
cervello;©in©particolare©si©ritiene©che©esista©una©correlazione©tra©gli©elettrodotti©e©le©leucemie©infan-
tili.Intal©senso©BevitorI 
P.,©Inquinamento 
elettromagnetico: 
aspetti 
tecnici, 
sanitari 
e 
normativi,©
Maggioli,©Rimini,©1998,©70©ss.©

Le©alte©frequenze©sono©le©onde©ricompresse©in©una©bada©di©frequenza©che©va©da©300©MHz©a©
300©GHz,©definite©piu©frequentemente©radiofrequenze©RF©e©microonde©MW.©Le©sorgenti©tipiche©
sono©impianti©di:©telefonia©mobile,©diffusione©radio©tv,©radar,©satellitari,©radio©amatori,©ponti©
radio.©Il©campo©elettromagnetico©prodotto©ha©la©proprieta©di©propagarsi©a©distanze©molto©grandi©
dalla©sorgente©che©lo©ha©generato©ed©e©,©infatti,©su©questa©proprieta©che©si©basa©tutto©il©sistema©delle©
telecomunicazioni©e©relative©tecnologie.©Differentemente©dalle©conoscenze©scientifiche©acquisite©
sugli©effetti©prodotti©dalle©basse©frequenze©per©queste©non©si©sono©raggiunti©ancora©dati©abbastanza©
certi.©In©relazione©al©tipo©di©frequenza©delle©onde©diversi©sono,©quindi,©gli©effetti©e©anche©le©cono-
scenze©scientifiche©raggiunte.©In©queste©pagine©per©esigenza©di©sintesi©l'esposizione©fara©riferimento©
al©solo©fenomeno©dell'inquinamento©elettromagnetico©da©elettrodotti.©Cio©non©esclude©che,©data©
la©finalita©del©presente©lavoro,©alcune©osservazioni©siano©valide©per©qualsiasi©forma©di©inquina-
mento©elettromagnetico.©

(4)©La©salute©in©quanto©diritto©fondamentale©e©inalienabile,©intrasmittibile,©indisponibile©e©
irrinunciabile,©caratteristiche©queste©che©evidenziano©l'impossibilita©di©porla©in©secondo©piano.©
(5)©B.©CaravitA 
dI 
Toritto,©Costituzione,principicostituzionalie 
tecniche 
dinormazioneper 
la 
tutela 
dell'Ambiente, 
in 
Ambiente 
e 
diritto,diS.©Grassi,M.©Cecchetti,©Firenze,©1999.©
(6)©La©norma©di©cui©all'art.©32©Cost.©va©ritenuta,©quindi,©precettiva©e©direttamente©applica-
bile,©con©la©conseguenza©che©il©diritto©alla©salute©e©direttamente©azionabile©davanti©all'autorita©giu-
diziaria©secondo©quanto©affermato©da©M.©Luciani,©Il 
diritto 
alla 
propria 
integritaà 
psico-fisica,in©
Voce©Salute, 
Enciclopedia 
Giuridica,©Torino,©XXIV,©5.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

dopodiche¨intervenire¨disciplinandole¨e¨dando¨alle¨persone¨la¨possibilita©¨di¨
fronteggiarle;¨la¨pubblica¨amministrazione¨dal¨canto¨suo¨deve¨prestare¨un¨
servizio¨di¨informazione¨e¨d'azione¨concreta¨per¨tutelare¨l'individuo¨e¨la¨
collettivita©¨.¨Tali¨compiti¨la¨P.A.¨e¨il¨legislatore¨non¨li¨svolgono¨solo¨quando¨
intervengono¨direttamente¨sulla¨tematica¨della¨salute,¨ma¨anche¨in¨tutte¨
quelle¨vicende¨dove¨il¨bene¨e©¨sfiorato.¨

Numerose¨sono¨le¨situazioni¨in¨cui¨la¨P.A.¨agendo¨si¨trova¨a¨porre¨in¨
essere¨atti¨che¨ricadono¨sulla¨salute¨o¨a¨svolgere¨procedimenti¨contigui¨a¨
quest'aspetto.¨Il¨legislatore,¨per¨la¨generalita©¨delle¨tematiche¨su¨cui¨interviene,¨
indirettamente¨puo©¨incidere¨sul¨ûbene¨saluteý.¨

L'articolo¨32¨Cost.¨definisce¨la¨salute¨non¨solo¨interesse©dell'individuo,¨
ma¨anche¨della¨collettivita©e¨questo¨comporta¨che¨la¨norma¨non¨garantisce¨il¨
diritto¨solo¨da¨un¨punto¨di¨vista¨del¨singolo,¨ma¨richiede¨un¨comportamento¨
attivo¨da¨parte¨dei¨soggetti¨governanti¨i¨quali¨devono¨attivarsi¨e¨per¨evitare¨
la¨compromissione¨di¨questo¨bene¨e¨per¨promuoverlo¨nella¨sua¨totalita©¨.¨

Lo¨Stato¨e©¨chiamato¨a¨spiegare¨un¨ruolo¨di¨intervento¨diretto¨per¨far¨s|©¨
che¨la¨collettivita©¨non¨subisca¨dei¨pregiudizi¨alla¨salute¨e¨che¨possa¨vivere¨in¨
uno¨stato¨di¨benessere.¨Di¨qui¨l'esistenza¨di¨un¨sistema¨sanitario,¨ma¨anche¨
la¨predisposizione¨di¨misure¨a¨carattere¨generale¨che¨garantiscano¨condizioni¨
di¨sanita©¨.¨

Acio©¨deve¨aggiungersi¨che¨l'espressione¨salute¨(7)¨inizialmente¨intesa¨
come¨diritto¨dell'individuo¨all'integrita©psico-fisica(8),¨a¨partire¨dagli¨anni¨
settanta¨(9)¨si¨e©¨arricchita¨di¨un¨ulteriore¨significato:¨il¨diritto¨ad¨un¨
ambiente©salubre.¨

(7)¨Vedi¨anche¨voce¨Salute,¨dal©latino©salus,©-salutis=¨salute,¨incolumita©¨,¨integrita©¨,¨soprat-
tutto¨come¨stato¨di¨benessere,¨di¨tranquillita©¨,¨d'integrita©¨individuale¨o¨collettiva;¨stato¨di¨benessere¨
fisico¨e¨di¨armonico¨equilibrio¨psichico¨dell'organismo¨umano,¨in¨quanto¨esente¨da¨malattia,¨
imperfezioni¨e¨disturbi¨organici¨o¨funzionali;¨in¨Vocabolario©della©Lingua©Italiana,¨Istituto¨Enciclo-
pedia¨Italiana,¨Treccani,¨Roma,¨1994.¨
(8)¨Per¨Integrita©¨psico-fisica¨ci¨si¨riferisce¨non¨solo¨ad¨uno¨stato¨di¨benessere¨fisico,¨ma¨
anche¨mentale.¨Nella¨nostra¨Costituzione¨la¨persona¨e©¨intesa¨come¨qualcosa¨ûdi©assolutamente©
unico©e©non©separabile,©composto©di©corpo©e©menteý.¨Quest'accezione¨della¨salute¨e©¨quella¨che¨l'ordi-
namento¨ha¨garantito¨fin¨dall'inizio¨e¨in¨modo¨costante.¨L'integrita©¨psico-fisica¨e©¨diritto©negativo©
ediritto©soggettivo©perfetto.¨Diritto¨negativo¨perche¨e©¨la¨pretesa¨a¨che¨i¨terzi¨si¨astengano¨da¨qua-
lunque¨comportamento¨pregiudicante¨la¨salute,¨sia¨nei¨rapporti¨di¨diritto¨pubblico¨che¨di¨diritto¨
privato.¨Diritto¨soggettivo¨perfetto¨perche¨esiste¨anche¨in¨assenza¨dell'intervento¨del¨legislatore¨o¨
della¨Pubblica¨Amministrazione.¨Il¨bene¨protetto¨dalla¨norma¨non¨ha¨bisogno¨dell'intervento¨del¨
legislatore¨per¨ottenere¨una¨forma¨di¨tutela¨(M.¨Luciani,¨Il©diritto©alla©salute©come©dirittofondam
entale,in¨Voce¨Salute,¨op.©cit.,2).¨
(9)¨Negli¨anni¨'70¨era¨stata¨sentita¨la¨necessita©¨di¨tutelare¨l'ambiente¨circostante,¨ma¨nella¨
nostra¨costituzione¨manca¨una¨norma¨che¨riconosca¨l'ambiente¨in¨se¨come¨bene¨da¨tutelare¨o¨
valore¨da¨preservare.¨
I¨giuristi¨hanno¨cercato¨di¨trovare¨un¨fondamento¨normativo¨a¨tal¨esigenza¨e¨la¨loro¨atten-
zione¨si¨e©¨posta¨inevitabilmente¨sull'art.¨9¨della¨costituzione¨che¨tutela¨il¨paesaggio¨e¨i¨beni¨archi-
tettonici.¨Questa¨norma¨pur¨estendendola¨non¨e©¨in¨grado¨da¨sola¨di¨ricomprendere¨le¨multiformi¨
sfaccettature¨dell'ambiente¨e¨soprattutto¨non¨e©¨idonea¨a¨fondare¨il¨diritto¨all'ambiente¨quale¨diritto¨
fondamentale¨dei¨singoli.¨


DOTTRINA©691 


L'ambiente,©pur©inteso©in©senso©unitario,©viene©protetto©tramite©la©salva-
guardia©di©tre©importanti©valori©della©moderna©societa©:©la©tutela©delle©bellezze©
paesaggistiche©e©naturali©e©dei©beni©culturali,©l'impatto©e©la©produttivita©ela©
salubrita©dell'ambiente©in©cui©viviamo.(10)©Il©referente©normativo©di©quest'ul-
timo©valore©e©stato©individuato©nell'art.©32©della©Costituzione.(11)©

La©cultura©contemporanea©concepisce©la©salute©non©solo©come©una©situa-
zione©psico-fisica©dell'individuo,©ma©anche©come©uno©stato©di©benessere©con©
l'esterno©(12).©

Il©diritto©all'ambiente©salubre©e©,©quindi,©una©forma©del©diritto©alla©salute,©
e©il©diritto©dell'individuo©a©vivere©in©un©habitat©sano©a©cui©corrisponde©il©
dovere©di©rispettarlo©per©conservarlo©e©di©migliorarlo©per©raggiungere©una©
maggiore©qualita©della©vita.(13)©L'esistenza©di©un©ambiente©salubre©dipende©
dall'uomo©che©spesso©nell'applicare©nuove©tecnologie©altera©gli©equilibri©
ambientali,©immette©sostanze©o©usa©strumenti©che©provocano©effetti©negativi©
alla©stessa©salute©dell'individuo.©(14)©

In©via©pretoria©e©da©parte©della©dottrina©(M.©Luciani,©Il©diritto©all'ambiente©salubre,©voce©
Salute,©op.©cit.,7;©A.©Corassaniti,©La©tutela©degli©interessi©diffusi©davanti©al©giudice©ordinario,in©
Riv.©Dir.©Civ,©1978,©180)©e©stato©utilizzato©l'art.©32©collegato©all'art.©9©Cost.©per©fondare©il©diritto©al-
l'ambiente©salubre©ûcome©condizione©e©garanzia©di©effettivita©dello©stesso©diritto©alla©saluteý;©l'am-
biente©non©e©inteso©in©senso©onnicomprensivo,©ma©in©relazione©ad©un©suo©particolare©aspetto©
quello©di©essere©l'ambiente©di©vita©dell'uomo.©

(10)©G.©Camera,©Rapporto©tra©danno©ambientale©e©danno©biologico,in©Rassegna©Amministra-
tiva©della©Sanita©,©1997,©118.©

(11)©La©differenza©tra©la©protezione©all'ambiente©ottenibile©dall'art.©9©della©Cost.©e©quella,©
invece,©data©dall'art.©32©e©nel©diverso©modo©di©considerare©l'ambiente;©il©primo©lo©considera©come©
paesaggio,©ambiente©naturale,©sistema©ecologico,©quindi©ûil©bene©ambienteý©dell'art.©9©e©inteso©in©
senso©generale,©habitat©naturale,©la©cui©protezione©e©un©interesse©qualificabile©della©collettivita©.©
Quello,©invece,©a©cui©si©appresta©una©protezione©con©l'art.©32©della©Cost.©e©l'ambiente©dove©vive©
l'uomo©e©la©cui©protezione©e©un©interesse©principalmente©dell'individuo,©e©l'interesse©a©vivere©in©un©
ambiente©salubre.©L'art©9©tutela©la©natura©prescindendo©dall'importanza©e©dall'utilita©che©tale©tutela©
possa©avere©sull'uomo.©L'art©32©considera©tutto©cio©che©e©finalizzato©a©garantire©la©salute©umana.©
(12)©La©salute©dell'individuo©e©condizionata©dal©mondo©esterno©in©cui©vive,©si©muove©e©lavora.©
La©salute©dell'uomo©puo©subire©danni©dalla©degradazione©dell'ambiente©e©la©tutela©dell'ambiente©
comporta©di©norma©la©tutela©della©salute©umana.©Il©mantenimento©dello©stato©di©salute©dipende©
quindi©anche©dall'ambiente©circostante.©M.©Comporti,©Tutela©dell'ambiente©e©tutela©della©salute,in©
Rivista©Giur.©dell'Ambiente,©1990,©192.©
(13)©G.©Camera,©op.©cit.©118.©
(14)©M.©Luciani,©voce©Salute,©op.©cit.,©6;©nel©progetto©di©riforma©dell'art©32©della©Costitu-
zione,©si©evidenzia©che©questo©modo©di©percepire©il©diritto©alla©salute©e©comune©anche©al©mondo©
istituzionale;©infatti,©la©Commissione©Bozzi©prevedeva©al©I©comma©ûLa©Repubblica©tutela©la©salute©
degli©individui,©anche©mediante©cure©gratuite,©e©la©salubrita©degli©ambienti©di©vita©e©di©lavoro,©come©
fondamentali©diritti©della©persona©umana©e©interesse©della©collettivita©ý.©
Anche©la©giurisprudenza©ha©sottolineato©questo©legame,©fondando©il©diritto©all'ambiente©salu-
bre©come©esplicazione©del©diritto©alla©salute©alla©pari©di©quello©all'integrita©psico-fisica.©La©Cassa-
zione,©infatti,©ha©esteso©il©diritto©alla©salute,©dell'art.©32©Cost.,©oltre©i©normali©confini©della©tutela©
della©vita©e©dell'incolumita©fisica©delle©persone,©fino©a©ricomprendervi©la©conservazione©delle©con-
dizioni©esterne©alla©persona©stessa,©perche¨considerate©necessarie©al©suo©benessere;©ha©cos|©ricon-
dotto©il©diritto©all'ambiente©salubre©nel©diritto©alla©salute.©Nelle©sentenza©del©5©luglio©1979,©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tale©visione©potrebbe©portare©a©tutelare©l'ambiente©salubre©solo©in©
presenza©della©prova©di©un©effettivo©danno©alla©salute©subito©dai©privati,©ma©
non©bisogna©dimenticarsi©che©oltre©a©essere©un©interesse©dell'individuo,©
l'ambiente©salubre©e©anche©interesse©della©collettivita©perche¨e©anche©res©com-
munis©omnium(15).©

Al©di©la©della©titolarita©soggettiva©o©collettiva©di©tale©bene,©il©problema©e©
l'individuazione©dei©caratteri©che©un©evento©deve©avere©per©essere©considerato©
lesivo©del©diritto©alla©salute©inteso©come©diritto©all'ambiente©salubre.©Cio©
non©e©impossibile,©ma©si©presenta©di©difficile©realizzazione©perche¨non©e©sem-
plice©conoscere©le©cause©vere©e©proprie©degli©eventi©o©attribuire©le©mutate©con-
dizioni©ambientali©a©fattori©specifici.©

Il©legislatore,©allora,©piu©che©muoversi©in©una©classificazione©degli©eventi©
come©cause©o©come©cambiamenti©all'ambiente,©dovrebbe©cercare©di©definire©i©
rapporti©tra©il©diritto©all'ambiente©salubre©e©gli©altri©diritti©fondamentali©e©i©
valori©sociali©potenzialmente©concorrenti©evitando©la©ûcristallizzazione©di©
omogenei©e©duraturi©modelli©di©comparazione©degli©interessiý(16)©perche¨vi©
sono©diversita©morfologiche©e©di©sviluppo©economico©tra©le©varie©regioni©del©
territorio©italiano©e©perche¨l'equilibrio©tra©gli©interessi©raggiunto©in©un©deter-
minato©momento©potrebbe©risultare©non©accettabile©in©un©altro.©

Di©conseguenza©diventa©rilevante©il©ruolo©dell'amministrazione©pubblica,©
perche¨sono©i©suoi©apparati©nelle©situazioni©concrete©a©confrontare©i©diver-
genti©bisogni©(di©sviluppo©economico,©assetto©del©territorio,©di©tutela©della©
salute,©di©prevenzione©dell'inquinamento)©individuando©l'ordine©di©prece-
denza©per©la©loro©soddisfazione.©

n.©3819©e©del©6©ottobre©1979,©n.©5172©la©Suprema©Corte©ha©affermato©che©la©tutela©giuridica©ûnon©si©
limita©all'incolumita©fisica©dell'uomo©supposto©immobile©nell'isolamento©della©sua©abitazione,©ma©si©
estende©alla©vita©associata©dell'uomo©nei©luoghi©delle©varie©aggregazioni©nelle©quali©questa©si©articola©
e,©in©ragione©della©sua©effettivita©,©allapreservazione,©in©quei©luoghi,©delle©condizioni©indispensabili©o©
anchesoltantopropizie©alla©sua©saluteý.©Cass.,©SS.UU.,©del©6©ottobre©1979,©n.©5172,©in©Giur.©it.,I,©
1,©1980,©464.©
(15)©Considerare©l'ambiente©salubre©interesse©della©collettivita©ha©portato©confusione©nello©
stabilire©il©regime©giuridico©dell'ambiente©salubre,©sotto©il©profilo©in©particolare©del©diritto©di©
difesa.©Alcuni©hanno©ritenuto©che©si©possa©esercitare©solo©un'azione©di©tipo©collettivo©perche¨l'inte-
resse©bene-ambiente©e©un©interesse©diffuso©o©collettivo;©in©senso©contrario©e©quella©parte©della©dot-
trina©e©della©giurisprudenza©che,©partendo©dalla©constatazione©che©questoe©un©diritto©anche©del©
singolo,©anzi©un©ûnaturale©prolungamento©del©diritto©all'integrita©psico-fisicaý,©conclude©nell'affer-
mare©l'identita©del©regime©giuridico©dell'art.©32©Cost.©cioe©l'esistenza©di©un©parallelo©diritto©sogget-
tivo©di©difesa©sia©per©l'integrita©psico-fisica©che©per©l'ambiente©salubre©(M.©Luciani,©Il©diritto©costi-
tuzionale©alla©salute©in©Dir.©Soc.,©1980,©809).©Cio©si©spiega©perche¨in©questo©contesto©il©termine©
ambiente©e©inteso©in©una©dimensione©soggettiva,©e©derivato©dal©diritto©del©singolo©alla©salute,©e©esso©
stesso©un©diritto©soggettivo©di©natura©personalissima©percio©la©protezione©giudiziale©dell'ambiente©
si©ha©con©l'esercizio©dell'azione©individuale,©ma©questo©non©deve©far©escludere©la©necessita©di©poten-
ziare©anche©le©forme©di©azione©collettiva.©La©protezione©dell'ambiente©salubre©e©insoddisfacente©se©
si©limita©a©quella©promossa©dal©singolo,©allo©stesso©modo©di©una©tutela©che©siarrestisolo©alprofilo©
della©difesa.©
(16)©M.©Luciani,©op.©cit.,810;©

DOTTRINA©693 


Naturalmente©e©il©legislatore,©quale©rappresentante©dei©cittadini,©che©
deve©indicare©le©linee©guida,©i©principi©a©cui©poi©l'amministrazione©deve©atte-
nersi.©La©sinergia©tra©gli©organi©istituzionali©consentira©di©attuare©un'appro-
priata©protezione©dell'ambiente©salubre.©

2.2. 
Salute 
ed 
elettrodotti. 
Precisato©il©valore©che©l'art.©32©Cost.©assume©nel©nostro©ordinamento©e©
opportuno©verificare©la©portata©di©questa©norma©nel©dibattito©sull'inquina-
mento©elettromagnetico.©

Premessa©necessaria©non©puo©che©essere©la©constatazione©che©ancora©non©
ci©sono©risultati©scientifici©certi©sul©legame©tra©i©CEM©prodotti©dagli©impianti©
elettrici©e©le©malattie©ritenute©ad©essi©collegati.©Le©patologie©sospettate©non©
sono©pero©di©lieve©entita©e©anche©questo©e©un©punto©da©dover©considerare©
nella©riflessione©sul©come©e©quando©intervenire.©Si©tratta©di©forme©tumorali,©
quali©leucemie,©tumori©al©sistema©cerebrale,©oltre©poi©ad©altre©forme©di©affe-
zioni©quali©l'alterazione©del©sistema©metabolico.©

L'art©32©della©Cost.©riconosce©quale©diritto©fondamentale©la©salute©che©
deve©essere©garantita©anche©tramite©l'apporto©delle©istituzioni.©Una©protezione©
dai©CEM©trova,©allora,©fondamento©in©questo©articolo©e©a©ben©vedere©si©tratta©
di©una©copertura©poderosa.©Non©a©caso©l'art.©32©Cost.©e©stato©subito©invocato©
da©parte©dei©ricorrenti©nelle©cause©sugli©elettrodotti©come©termine©di©riferi-
mento©per©ottenere©dei©provvedimenti©che©consentissero©la©cessazione©del-
l'esercizio©elettrico©o©la©non©attivazione©dei©nuovi©impianti.©(17)©

Gli©effetti©negativi©possono©riguardare©non©solo©i©singoli,©ma©anche©la©
collettivita©a©causa©della©propagazione©di©questi©entro©un©determinato©raggio,©
che©comunque©non©ha©notevole©estensione.©La©creazione©del©campo©magne-
tico,©inoltre,©puo©essere©vista©come©elemento©di©alterazione©delle©normali©
condizioni©ambientali©in©cui©l'uomo©vive,©che©incide©sulla©salubrita©del-
l'ambiente©perche¨origina©una©zona©ad©alto©rischio©per©la©qualita©della©vita©e©
puo©comportare©direttamente©sui©soggetti©patologie©e©lesioni.©

Tali©osservazioni©dimostrano©come©sia©facile©ricondurre©la©tutela©dai©
CEM©sia©al©diritto©all'integrita©fisica©che©a©quello©all'ambiente©salubre.©

L'integrita©psico-fisica©puo©essere©lesa©quando©il©soggetto©riporta©delle©
lesioni,©o©e©colpito©da©malattie©che©alterano©il©suo©equilibrio©fisico©e©alcune©
volte©ne©possono©causare©la©morte.©

Alcune©cause©sono©state©intentate©per©gli©effetti©che©gli©elettrodotti©hanno©
causato©alla©salute©umana©dei©soggetti©residenti©in©prossimita©delle©linee©elet-

(17)©Solitamente©l'uomo©ha©considerato©gli©effetti©negativi©di©alcune©sostanze©inquinanti©sulla©
propria©salute,©ma©solo©successivamente©all'emersione©del©problema©a©livello©ambientale;©in©questa©
tematica,©invece,©fin©dall'inizio©quello©che©e©risaltato©all'attenzione©dell'opinione©pubblica©e©stato©
il©danno 
alla 
salute.©Questo©si©spiega©perche¨alcune©ricerche,©iniziate©nei©primi©anni©70,©hanno©rile-
vato©patologie©di©notevole©gravita©tra©le©quali©forme©di©cancerogenesi©in©prossimita©degli©elettro-
dotti;©da©allora©e©stato©ipotizzato©un©nesso©di©casualita©tra©gli©elettrodotti©e©danni©alla©salute©
umana.©Di©fronte©alla©possibilita©di©tali©malattie©i©soggetti©si©sono©mossi©per©vedere©tutelato©quello©
che©e©un©diritto©fondamentale©e©costituzionalmente©garantito.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

triche¨aeree.¨Uno¨di¨questi¨e©¨stato¨quello¨svoltosi¨presso¨la¨Pretura¨di¨Rimini¨
e¨che¨si¨e©¨concluso¨in¨primo¨grado¨con¨la¨condanna¨dei¨dirigenti¨ENEL,¨per¨
lesioni¨colpose.¨In¨altri¨procedimenti¨si¨sono¨posti¨all'attenzione¨dell'organo¨
giudicante¨gli¨effetti¨che¨alcune¨persone¨ritenevano¨causati¨dagli¨impianti.¨
Molte¨volte,¨pero©¨,¨i¨ricorrenti¨si¨sono¨limitati¨a¨esibire¨i¨risultati¨di¨alcune¨
ricerche¨epidemiologiche,¨data¨la¨difficolta©¨di¨stabilire¨con¨certezza¨la¨dipen-
denza¨diretta¨di¨patologie¨dagli¨elettrodotti.¨

La¨protezione¨della¨salute¨umana¨da¨tali¨campi¨non¨e©¨detto¨che¨si¨
potrebbe¨avere¨solo¨in¨caso¨di¨effetti¨fisici,¨perche¨,¨stando¨alla¨portata¨della¨
norma,¨l'integrita©¨psico-fisica¨e©¨parimenti¨una¨situazione¨di¨benessere¨men-
tale¨e¨anche¨questa¨puo©¨essere¨lesa¨da¨questa¨forma¨di¨inquinamento.¨

La¨salute¨e©¨uno¨stato¨di¨equilibrio¨anche¨psichico,¨l'allarmismo¨puo©¨
provocare¨un¨paura¨generale¨che¨spinge¨gli¨individui¨a¨vivere¨nel¨terrore¨di¨
contrarre¨qualche¨malattia.¨

I¨mezzi¨d'informazione¨hanno¨per¨un¨certo¨periodo¨bombardato¨la¨
popolazione¨di¨bollettini¨medici¨gravi¨creando¨angoscia¨e¨ansia.¨Certamente¨
chi¨vive¨vicino¨agli¨impianti¨non¨si¨sente¨tranquillo¨e¨questo¨incide¨sul¨suo¨
benessere;¨e©¨pure¨vero,¨pero©¨,¨che¨non¨si¨puo©¨usare¨la¨norma¨costituzionale¨
allargandola¨fino¨a¨comprometterne¨il¨giusto¨utilizzo.¨Si¨tratta¨di¨usare¨la¨
norma¨secondo¨i¨canoni¨della¨ragionevolezza.¨

Appare,¨invece,¨sicuramente¨opportuna¨una¨disciplina¨dai¨CEM¨che¨sia¨
costruita¨sul¨rispetto¨del¨diritto¨all'ambiente¨salubre.¨

L'ambiente¨nel¨quale¨l'uomo¨vive¨e¨opera¨non¨puo©¨costituire¨una¨minaccia,¨
ma¨deve¨essere¨il¨piu©¨possibile¨idoneo¨a¨permettere¨un'esistenza¨sana,¨minac-
ciata¨il¨meno¨possibile¨dagli¨inquinanti.¨I¨soggetti,¨inquanto¨titolari¨di¨un¨diritto¨
all'ambiente¨salubre,¨potranno¨agire¨davanti¨al¨giudice¨per¨ottenere¨la¨tutela¨e¨
il¨rispetto¨dell'ambiente¨in¨cui¨vivono,¨soprattutto¨potrebbero¨invocare¨l'art.¨32¨
dellaCostituzioneperlegittimarele¨richieste¨di¨spostamento¨dellelineedell'alta¨
tensione¨dalle¨zone¨residenziali¨e¨in¨particolare¨da¨luoghi¨in¨cui¨sorgono¨strut-
ture¨ricreative¨e¨per¨l'infanzia.¨

In¨un¨procedimento¨civile¨ancora¨in¨sede¨cautelare¨e©¨stato¨invocato¨
proprio¨il¨rispetto¨di¨questo¨articolo¨per¨chiedere¨la¨sospensione¨dell'esercizio¨
di¨un¨impianto¨dell'alta¨tensione¨prossimo¨ad¨una¨zona¨residenziale.¨Ancora,¨
il¨T.A.R.¨del¨Veneto,¨alla¨luce¨del¨disposto¨costituzionale,¨ha¨accolto¨la¨
richiesta¨di¨un¨gruppo¨di¨genitori¨di¨annullare¨un¨provvedimento¨comunale¨
che¨trasferiva¨una¨scuola¨elementare¨in¨un¨edificio¨vicino¨ad¨un¨elettrodotto.¨

Gli¨elettrodotti,¨in¨quanto¨mezzi¨capaci¨di¨provocare¨alterazioni¨dei¨
valori¨di¨induzione¨magnetica¨o¨di¨elettricita©¨presente¨nell'ambiente¨circo-
stante,¨devono¨essere¨controllati¨e¨disciplinati¨e¨qualora¨si¨accerti¨che¨gli¨
impianti¨possano¨provocare¨effetti¨indesiderati¨si¨devono¨adottare¨soluzioni¨
che¨consentano¨la¨tutela¨del¨diritto¨ad¨una¨ambiente¨salubre.¨Per¨fare¨questo¨
e©¨chiaro¨che¨non¨e©¨sufficiente¨la¨precettivita©¨dell'art¨32.¨

Accanto¨alla¨possibilita©¨di¨una¨tutela¨azionabile¨da¨parte¨del¨singolo,¨c'e©¨
anche¨la¨possibilita©¨di¨un¨intervento¨degli¨enti¨di¨governo.¨La¨salute¨e©¨un¨inte-
resse¨collettivo¨e¨il¨compito¨dello¨Stato¨e©¨garantire¨condizioni¨di¨vita¨ottimali.¨
Questo¨dovere¨trova¨un'esplicazione¨normativa¨nella¨legge¨n.¨833¨del¨1979¨


DOTTRINA©695 


che©stabilisce©tra©i©fini©dello©Stato,©in©ambito©sanitario,©quello©di©garantire©
condizioni©di©salute©uniformi©su©tutto©il©territorio©nazionale©e©per©questoe©
previsto©che©siano©fissati©limiti©di©emissioni©di©fumi©gas,©ed©altro.©La©citata©
norma©altro©non©e©che©una©previsione©puntuale©di©uno©dei©modi©in©cui©gli©enti©
di©governo©possono©intervenire.©

Il©legislatore©della©legge©quadro©ha©previsto©all'art.©4©che©decreti©gover-
nativi©fissino©limiti©di©emissione©e©determinino©i©valori©di©attenzione©e©gli©
obiettivi©di©qualita©.©

La©stessa©scelta©di©fissare©dei©valori©su©scala©nazionale©indica©la©necessita©
di©garantire©condizioni©di©salute©uniformi.©Pertanto©l'articolo©4©della©legge©

n.©36/2001©e©rispondente©alla©legge©n.©833©del©1979,©ma©e©,©prima©di©tutto,©
l'emanazione©naturale©di©un©diritto©riconosciuto©e©tutelato©nel©nostro©testo©
costituzionale:©il©diritto©alla©salute.©
La©tutela©del©diritto©alla©salute©e©,©infatti,©uno©degli©scopi©fondamentali©
della©legge©quadro©che©proprio©come©prima©finalita©indica©quella©di©assicurare 
la 
tutela 
dei 
lavoratori, 
delle 
lavoratrici 
e 
della 
popolazione 
dagli 
effetti 
del-
l'esposizione 
a 
determinati 
livelli 
di 
campi, 
ai 
sensi 
e 
nel 
rispetto 
dell'articolo 
32 
della 
Costituzione 
(articolo©1©legge©quadro©n.©36/2001).©

Molte©disposizioni©del©testo©legislativo©sono©costruite©per©la©tutela©della©
salute©e©dell'ambiente©salubre.©Queste©richiamano©i©vari©aspetti©in©cui©si©
dovrebbe©articolare©un'azione©di©tutela©della©salute:©si©prevedono©fasce©di©
rispetto©per©gli©elettrodotti©e©il©divieto©all'interno©delle©stesse©di©edifici©desti-
nati©ad©uso©residenziale,©scolastico,©sanitario;©nonche¨la©promozione©di©atti-
vita©di©ricerca©e©di©sperimentazione©scientifica©e©l'adozione©di©un©programma©
pluriennale©di©ricerca©epidemiologica©e©di©cancerogenesi©sperimentale,©per©
approfondire©i©rischi©connessi©all'esposizione©a©campi©elettromagneticia©
bassa©ed©alta©frequenza.©

La©sperimentazione©e©la©ricerca©diventano©importanti©per©determinare©
divieti©efficaci©e©ragionevoli.©A©tal©fine©e©importante©e©lo©studio©anche©a©lungo©
termine©di©tutta©la©problematica.©

La©soluzione©che©si©adotta©non©puo©essere©una©e©soprattutto©questa©non©
puo©essere©drastica,©unidirezionale;©piu©che©mai©qui©si©avverte©la©necessita©di©
cercare©un©punto©di©equilibrio©tra©la©necessita©della©tutela©della©salute©dagli©
effetti©provocati©dagli©impianti©di©trasmissione©e©distribuzione©di©energia©elet-
trica,©(ancora©non©accertati),©e©altri©valori©sociali©come©lo©sviluppo©econo-
mico,©la©produzione,©peraltro©previsti©in©Costituzione.©

2.3. 
Articolo 
43: 
l'energia 
nella 
Costituzione 
italiana. 
Altra©norma©costituzionale,©nella©problematica©sull'inquinamento©
elettromagnetico,©e©l'art.©43©della©Costituzione©che©ha©ad©oggetto©tra©gli©altri©
l'energia©vista©sotto©il©profilo©produttivo;©infatti,©non©a©caso©si©trova©inserita©
nell'articolo©concernente©i©rapporti©tra©l'attivita©economica©privata©e©quella©
pubblica.©La©definizione©di©tale©rapporto©e©fondamentale©in©una©costituzione©
garantista©come©la©nostra.©Le©imprese©considerate©nell'art.©43,©ovvero©quelle©
su©cui©lo©Stato©puo©riservarsi©la©titolarita©,©sono©solo©quelle©che©hanno©mag-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

giore©importanza©nel©processo©sociale©di©produzione©e©di©distribuzione©di©beni©
e©di©servizi.©L'importanza©riconosciuta©dal©nostro©ordinamento©all'energia©si©
evidenzia:©

dalla©collocazione©di©questa©tra©quella©categoria©di©imprese©previste©
dall'art.©43;©

dal©fatto©che©le©imprese©che©si©riferiscono©a©fonti©di©energie©sono©le©
sole©che©lo©stesso©articolo©identifica©sulla©base©dell'ambito©materiale,©invece©
che©sulla©scorta©della©loro©posizione©nel©mercato©o©della©loro©generica©impor-
tanza©per©la©collettivita©;©

dalla©portata©del©disposto©costituzionale©perche¨riguardando©tutte©le©
imprese©che©direttamente©o©indirettamente©si©riferiscono©a©fonti©di©energia,©
l'articolo©vuole©sottintendere©l'importanza©del©settore-energia©nella©vita©
economica;(18)©

dal©fatto©che©e©considerata©nella©parte©sostanziale©della©nostra©Costitu-
zione©e©non©in©quella©organizzativa,©cioe©in©quella©parte©che©i©costituzionalisti©
ritengono©non©modificabile.©

Nella©nostra©Costituzione©non©c'e©un©articolo©che©si©occupi©direttamente©
della©produzione©e©distribuzione©di©energia©e©del©rapporto©fra©questa©ed©altri©
interessi©costituzionalmente©protetti.©

L'energia©e©,©pero©,©un©elemento©necessario©dell'attivita©economica©e©un©
fattore©decisivo©per©lo©sviluppo©economico©di©un©paese,©quindi©i©principi©
costituzionali©che©si©riferiscono©a©tale©materia©non©possono©che©essere©quelli©
piu©generali©del©sistema©economico©e©quelli©che©governano©la©disciplina©della©
produzione©economica.©(19)©

La©Costituzione©italiana,©diversamente©da©altre,©non©prevede©principi©
esclusivamente©economici©in©grado©di©far©individuare©una©Costituzione©
economica©distinta©da©quella©politica©e©ispirata©ad©una©propria©logica.©La©
nostra©carta©costituzionale©nel©trattare©gli©aspetti©economici©lo©fa©sottola©
prospettiva©della©funzionalizzazione©dell'economia©ai©valori©sociali©e©alla©
persona.©La©disciplina©economica©non©e©finalizzata©alla©massimizzazione©
della©produzione©o©al©raggiungimento©di©un©benessere©economico©svincolato©
dal©valore©della©persona.©L'art©3©Cost.©parla©di©eguaglianza©in©senso©sostan-
ziale,©ûdel©compito©della©Repubblica©di©rimuovere©gli©ostacoli©di©ordine©eco-
nomico©e©socialeý©perche¨obiettivo©e©ûil©pieno©sviluppo©della©personaý©e©la©
partecipazione©alla©vita©politica,©economica©e©sociale©del©paese.©

Gli©stessi©articoli©dedicati©all'economia©pongono©chiaramente©in©risalto©
la©necessita©che©l'attivita©economica©non©possa©svolgersi©ûin©contrasto©con©l'u-
tilita©sociale©o©in©modo©da©recare©danno©alla©sicurezza,©alla©liberta©,©alla©dignita©
umanaý©e©che©questa©sia©svolta©sempre©in©vista©di©ûun'utilita©socialeý©(art.©41©
Cost.)©e©siano©comunque©garantiti©i©ûfini©di©utilita©generaleý©(art.©43©Cost.).©

(18)©M.©Luciani,©Localizzazione©delle©centrali©elettriche,in©Riv.©Giur.©dell'Ambiente,©1990,©164.©
(19)©M.©Luciani,©Localizzazione©delle©centrali©elettriche,©op.©cit.,169.©

DOTTRINA©697 


La©legge©puo©stabilire©ûi©programmi©e©i©controlli©opportuni©perche¨©l'attivita©
economica©pubblica©e©privata©possa©essere©indirizzata©e©coordinata©a©fini©
socialiý.©

Come©si©evince©dal©testo©costituzionale©l'attivita©economica©non©e©garantita©
di©per©se©stessa,©ma©e©vista©come©mezzo©per©realizzare©l'individuo©ed©eliminare©
le©disuguaglianze©sociali.©Questo©comporta©che©lo©stato©possa©intervenire©al©fine©
di©coordinarla©e©orientarla©verso©altri©scopi.©Tra©questi©certamente©ci©sono©la©
tutela©dell'ambiente©e©della©salute.©

Bisogna©sottolineare,©infatti,©che©la©produzione©energetica©non©e©un©
campo©esente©da©discipline©di©tutela©dell'ambiente:©dettagliate©normative©tute-
lano©i©beni©ambientali©da©aggressioni©arrecabili©da©questa.©Nella©legislazione©
antinquinamento©ci©sono,©poi,©elementi©di©contatto©tra©l'energia©e©l'ambiente©
dal©punto©di©vista©sanitario,©anche©se©oggi©tali©norme©non©appaiono©piu©
soddisfacenti©perche¨©incidono©solo©nel©momento©successivo©alla©realizzazione©
dell'impianto,©mentre©certi©valori,©quali©quelli©naturali,©rischiano©di©restare©
compromessi©per©il©solo©fatto©dell'esecuzione©dell'opera.(20)©

Sono,©inoltre,©previsti©limiti©e©standard©diretti©a©consentire©all'ecosistema©
di©sopportare©l'impatto©prodotto©dall'attivita©energetica.©Questi©sono©anche©
determinati©tenendo©conto©dei©costi©che,©dal©punto©di©vista©tecnico-econo-
mico,©l'operatore©puo©sopportare©in©un©mercato©libero©come©il©nostro.©(21)©

Tali©richiami©non©devono,©pero©,©far©concludere©per©un'aprioristica©subor-
dinazione©dell'attivita©economica,©perche¨©lo©sviluppo©della©persona,©l'inseri-
mento©alla©vita©del©paese©puo©essere©realizzata©con©l'apporto©determinante©
della©produzione.©La©crescita©sociale,©il©superamento©delle©disuguaglianze©di©
fatto©sono©possibili©solo©se©si©assicura©lo©sviluppo©economico©che©cos|©finisce©
per©trovare©nella©Costituzione©italiana©una©garanzia©anche©se©indiretta.©

Queste©stesse©osservazioni©valgono©per©l'energia©che©e©precondizione©
materiale©della©produzione©economica;©senza©questa©non©solo©nelle©industrie©
non©potrebbero©compiersi©i©cicli©produttivi,©ma©la©vita©delle©persone©sarebbe©
completamente©diversa,©visto©l'uso©indispensabile©che©viene©fatto©di©tale©
fonte.©La©rilevanza©di©questa,©allora,©non©puo©essere©offuscata©da©giudizi©
non©ponderati©miranti©a©ridurne©l'uso©anche©in©situazioni©di©non©necessita©.©

2.4.©Iterminidelproblema.©
L'esame©delle©due©norme©(art.©32©Cost.©e©art.©43©Cost.)©evidenzia©come©
nel©nostro©ordinamento©il©valore©salute,©inteso©in©senso©ampio,©e©l'energia©
siano©importanti©per©garantire©giuste©condizioni©di©vita;©entrambe©miranoa©
questo©scopo,©ma©lo©fanno©secondo©prospettive©diverse,©per©non©dire©opposte.©

La©salute©e©fondamentale©nella©vita©dell'individuo©e©questa©non©deve©
essere©solo©garantita©con©la©cura,©ma©anche©con©la©prevenzione.©

(20)©G.©Gentile,P.©Scarpitti,©Ambiente©ed©energia:©una©convivenza©difficile,in©Rassegna©
Giuridica©dell'Energia,©1987,©870.©
(21)©G.©Gentile,P.©Scarpitti,©Le©autonomie©locali©tra©ambiente©ed©energia,in©Sanita©Pub-
blica,©1992,©1002.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'energia©e©condizione©per©lo©sviluppo©che©consente©all'individuo©di©
vivere©in©condizioni©sempre©migliori©rispetto©al©passato,©ma©contemporanea-
mente©comporta©dei©rischi,©alcuni©dei©quali©dannosi©alla©salute©e©all'ambiente©
di©vita,©e©le©conseguenze©negative©dell'uso©dei©ritrovati©della©tecnica©molte©
volte©si©manifestano©a©distanza©di©lunghi©periodi©di©tempo.©

Sia©la©salute©che©l'energia©sono©aspetti©tutelati©dalla©costituzione;©impor-
tante©e©individuare©il©rapporto©tra©la©salute,©l'ambiente©e©quello©contrapposto©
dell'attivita©economica,©in©specie©di©quella©energetica.©Per©definire©i©termini©
del©rapporto©e©necessario©cogliere©quelli©che©sono©i©diversi©interessi©sottesi©
per©poi©tentare©di©individuare©le©vie©percorribili©per©una©loro©composizione,©
aspetto©affrontato©successivamente.©

La©realizzazione©delle©centrali©elettriche©e©da©tempo©un©risultato©difficile©
da©ottenere©perche¨facilmente©si©incontra©l'opposizione©delle©popolazioni©a©
vedere©installate©nei©propri©territori©impianti©giudicati©lesivi©dell'ambiente©e©
oggi©anche©della©salute.©Questo©atteggiamento©e©stato©potenziato©dalle©ricer-
che©relative©agli©effetti©dannosi©dei©CEM©prodotti©dagli©elettrodotti;©si©assiste©
cos|©ad©un'opposizione©che©si©e©allargata©anche©agli©impianti©di©distribuzione©
e©trasformazione©di©energia.©

Mentre©in©presenza©di©attivita©di©produzione©industriali©anche©nocive©e©
pericolose©e©piu©facile©ottenere©il©consenso,©qui©la©mancanza©di©alti©vantaggi©
occupazionali©nel©lungo-medio©periodo©porta©la©collettivita©a©prestare©mag-
giore©attenzione©per©l'impatto©sul©paesaggio©e©oggi©anche©sulla©salute.

Eéincontestabile©che©non©possa©prodursi©energia©senza©indurre©una©qual-
che©modificazione©nell'ambiente©circostante,©come©e©innegabile©la©centralita©
dell'energia©per©lo©sviluppo©di©un©paese.©L'energia©non©e©solo©il©risultato©di©
un©ciclo©produttivo,©ma©anche©un©fattore©di©produzione©e©questo©molte©volte©
viene©dimenticato.©La©capacita©di©progresso©di©un©paese©dipende©anche©dalla©
possibilita©di©usufruire©di©questa©risorsa.©Se©risulta©chiaro©che©non©si©puo©
ûfare©industriaý©mantenendo©integro©il©paesaggio©e©incontaminati©gli©ele-
menti©naturali,©ancora©piu©assurdo©e©pensare©che©senza©industria©ed©energia©
ci©possa©essere©sviluppo©economico©e©sociale©o©che©semplicemente©si©possa©
continuare©a©mantenere©il©livello©di©vita©raggiunto.©(22)©

Nei©paesi©industrializzati©l'energia©e©uno©dei©fattori©determinanti©della©
crescita©e©la©limitazione©si©rifletterebbe©sul©sistema©economico©di©un©paese©
incidendo©sulla©sua©capacita©di©concorrere©nel©sistema©economico©globale.©
Questa©e©l'argomentazione©sostenuta©in©particolare©da©coloro©che©escludono©
un©intervento©limitativo©sul©settore©energetico.©Gli©stessi,©anzi,©sottolineano©
come©il©fabbisogno©energetico©sia©cresciuto©negli©ultimi©anni©e©che©sia©neces-
sario©prevedere©nuove©centrali,©elettrodotti©a©maggiore©potenza,©anche©per©
unificarsi©a©quanto©avviene©a©livello©europeo.©

Tali©osservazioni©non©possono©condurre©all'estremizzazione©contraria,©
ovvero©a©consentire©sempre©un'attivita©energetica.©Anche©nel©caso©della©

(22)©G.©Gentili,P.©Scarpitti,©Ambiente©ed©energia:©una©convivenza©difficile,©op.©cit.,871.©

DOTTRINA©699 


produzione©di©energia©elettrica,©come©per©le©altre©attivita©economiche,©l'inte-
resse©costituzionale©alla©sua©massimizzazione©sussistera©soltanto©nella©misura©
in©cui©l'energia©sia©funzionale©al©raggiungimento©dei©valori©costituzionali©
fondamentali©e©delle©situazioni©soggettive©riconducibili©agli©stessi.(23)©

L'ambiente©in©generale,©la©salute©inparticolare©sonovaloripresenti©in©costi-
tuzione©e©dotati©del©carattere©dell'assolutezza;©tuttavia,©l'incidenza©dell'ambiente©
e©della©salute©nella©disciplina©energetica©non©possono©essere©assimilate.©

C'e©stata©un'esaltazione©dell'ambiente©e©questo©e©stato©visto©come©l'ele-
mento©di©opposizione©all'energia.©Eéstata©affermata©la©sovraordinazione©del-
l'ambiente©rispetto©ad©altri©beni©e©ad©altri©interessi©costituzionali,©come©
appunto©l'energia,©pero©tale©posizione©e©stata©anche©contestata©da©parte©di©
alcuni,©i©quali©hanno©evidenziato©che©non©si©puo©affermare©il©carattere©asso-
luto©dell'ambiente©in©ogni©circostanza,©in©quanto©non©puo©ritenersi©degradato©
a©interesse©secondario©qualunque©interesse©che©interferisca©o©collida©con©
quello©ambientale.©(24)©

L'attribuire©a©determinate©situazioni©il©carattere©dell'assolutezza©ûnon©e©
scevro©di©insidie©perche¨consolida©la©tendenza©a©radicalizzare©i©conflitti©sino©a©
renderli©irresolubili©giungendo©ad©inibire©necessarie©attivita©economiche©e©di©tra-
sformazione©ambientale©sulla©soglia©di©un©intangibile©diritto©all'ambiente,©la©cui©
garanziapuo©essereassicurata,©all'opposto,©ancheattraverso©altreformeý.©(25)©

Diversamente,©nel©rapporto©che©intercorre©tra©la©salute©e©l'energia,©la©salute©
per©la©sua©stessa©intima©essenza,©non©puo©prestarsi©ad©una©degradazione©in©vista©
del©raggiungimento©di©un©obbiettivo©economico.©Lo©stesso©art.©41©della©Cost.©
parla©di©attivita©economica©che©ûdeve©svolgersi©in©modo©da©non©recare©danno©alla©
sicurezza,©alla©liberta©alla©dignita©umanaý.©

Nel©caso©di©possibili©conflitti©tra©opposti©valori©costituzionali,©questi©
devono©essere©ordinati©secondo©una©scala©gerarchica©favorendo©quello©che©
sembra©essere©di©maggior©rilievo©e©di©grado©piu©elevato.©In©un©ipotetico©
conflitto©tra©la©liberta©economica©e©la©salute,©quest'ultima©dovrebbe©essere©
privilegiata,©perche¨la©salute©e©un©diritto©assoluto©e©primario,©quindi©inviola-
bile.©L'art©41©della©Cost.,©al©contrario,©non©prevede©una©situazione©giuridica©
soggettiva©connotata©dai©caratteri©dell'assolutezza.©L'ottica©e©quella©di©una©
funzionalizzazione©e©per©tale©motivo©l'attivita©economica©e©sottoposta©anche©
al©controllo©conformativo©dei©pubblici©poteri.©Per©questo©il©diritto©alla©salute,©
nel©caso©in©cui©sia©in©conflitto©con©diritti©soggettivi©connessi©all'esercizio©del-
l'attivita©d'impresa,©non©potra©essere©sacrificato©ne¨limitato©dal©confronto©
con©situazioni©di©vantaggio©anche©se©costituzionalmente©riconosciute©e©
tutelate.©(26)©

(23)©M.©Luciani,©Localizzazione©delle©centrali©elettricheý,©op.©cit.,©170.©
(24)©G.©Gentili,P.©Scarpitti,©Ambiente©ed©Energia:©una©convivenza©difficile,©op.©cit.,872.©
(25)©F.©RoversI 
Monaco,©Le©liberta©individuali,©prerogative©regionali,in©Rass.©Giur.©del-
l'Energia©Ell.,©1987,©280.©
(26)©Voce©ûSaluteý,©in©Digesto,526.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Lo¨sviluppo¨economico¨e¨l'efficienza¨produttiva¨non¨sono¨valori¨in¨se¨,¨
ma¨strumenti¨per¨realizzare¨valori¨costituzionali¨autentici;¨la¨relazione¨che¨
corre¨e©¨quella¨di¨una¨ûfunzionalizzazione©unidirezionaleý¨nel¨senso¨che¨c'e©¨un¨
rapporto¨di¨mezzo-fine¨per¨cui¨sara©¨sempre¨il¨secondo¨a¨prevalere.¨Questo,¨
pero©¨,¨deve¨avvenire¨nel¨segno¨della¨ragionevolezza¨e¨congruita©¨.(27)¨

La¨lieve¨diversita©¨che¨corre¨tra¨il¨diritto¨alla¨salute¨e¨il¨diritto¨al-
l'ambiente¨inteso¨in¨senso¨piu©¨generale,¨quando¨si¨confrontano¨con¨l'attivita©¨
economica¨si¨denota¨in¨modo¨ancora¨piu©¨evidente¨nella¨sentenza¨della¨Corte¨
Costituzionale¨n.¨127¨del¨1990,¨in¨cui¨il¨rapporto¨tra¨la¨tutela¨della¨salubrita©¨
dell'ambiente¨e¨gli¨interessi¨economici¨vede¨prevalere¨la¨prima¨quando¨si¨
tratti¨di¨salvaguardare¨la¨salute¨umana.¨Il¨giudice¨costituzionale¨afferma¨
che¨ûnello¨svolgimento¨delle¨attivita©¨imprenditoriali¨non¨possono¨essere¨
superati¨i¨limiti¨di¨tollerabilita©¨per¨la¨salute¨umana.¨Solo¨al¨di¨qua¨di¨tali¨
limiti,¨il¨legislatore¨potra©¨discrezionalmente¨valutare¨il¨rapporto¨tra¨le¨esi-
genze¨dello¨sviluppo¨(la¨considerazione¨dei¨costi¨delle¨tecnologie¨applicabili)¨
e¨le¨esigenze¨di¨tutela¨dell'ambiente¨(la¨ricerca¨della¨migliore¨tecnologia¨
disponibile)ý.¨(28)¨

La¨salute¨riceve,¨quindi,¨una¨tutela¨forte.¨

La¨primarieta©¨della¨salute¨nel¨nostro¨ordinamento,¨comunque,¨non¨
esclude¨che¨questa¨debba¨essere¨presa¨in¨considerazione¨nel¨bilanciamento¨
degli¨interessi¨e¨puo©¨essere¨ugualmente¨tutelata¨e¨realizzata¨senza¨che¨neces-
sariamente¨annulli¨l'attivita©¨economica.¨Vi¨sono¨diversi¨livelli¨di¨pregiudizio¨
alla¨salute¨e¨livelli¨diversi¨di¨tutela¨della¨stessa.¨Bardusco¨in¨un¨articolo¨
sostiene¨che¨per¨un'opera¨pubblica¨di¨grande¨importanza¨e¨di¨vasta¨utilita©¨si¨
possono¨accettare¨anche¨modesti¨sacrifici¨alla¨salute,¨e,¨in¨tal¨caso,¨la¨garan-
zia¨di¨cui¨all'art.¨32¨Cost.¨rimane¨in¨ombra.¨A¨suo¨parere¨di¨fronte¨ad¨un¨
rischio©grave©non¨e©¨ammessa¨una¨possibile¨limitazione¨del¨diritto¨alla¨salute¨
e,¨in¨ogni¨caso,¨le¨stesse¨opere¨devono¨rispondere¨ad¨un¨interesse¨pubblico.¨
Sarebbe,¨invece,¨ammissibile¨tollerare¨rischi¨minori¨quando¨sia¨da¨raggiun-
gere¨un¨interesse¨o¨un¨opera¨pubblica¨di¨importanza¨fondamentale.¨

L'autore¨indica¨come¨criterio¨di¨discernimento¨il©tipo©di©rischio©alla¨
salute.¨

Decisivo¨in¨questa¨circostanza¨e©¨il¨ruolo¨dell'amministratore¨pubblico¨
perche¨avra©¨il¨compito¨di¨assicurarsi¨che¨le¨iniziative¨e¨le¨opere¨di¨cui¨si¨e©¨
decisa¨la¨realizzazione¨non¨incidano¨in¨maniera¨grave¨sulla¨salute¨dei¨citta-
dini,¨mentre¨non¨potra©¨farsi¨carico¨di¨tutti¨i¨possibili¨riflessi¨minori.(29)¨

Trasportata¨nell'ambito¨dell'inquinamento¨elettromagnetico¨l'opinione¨di¨
Bardusco¨non¨dovrebbe¨determinare¨l'affievolimento¨del¨diritto¨alla¨salute¨
perche¨gli¨elettrodotti¨comportano¨un¨rischio¨qualificabile¨come¨grave,¨date¨

(27)¨M.¨Luciani,¨Localizzazione©delle©centrali©elettriche,¨op.©cit.,169.¨
(28)¨S.¨Grassi,¨Problemi©di©diritto©costituzionale©ambientale,in¨Raccolta©di©saggi©in©onore©di©
Paolo©Barile,¨Firenze,¨1997,¨6.¨
(29)¨A.¨Bardusco,¨Diritto©alla©salute©e©decisioni,in¨Sanita©Pubblica,¨1983,¨427.¨

DOTTRINA©701 


le©forme©patologiche©prospettate©da©parte©della©letteratura©scientifica.Si©deve,©
pero©,©considerare©che©i©risultati©delle©indagini©epidemiologiche©mancano©di©
certezza©scientifica©e©il©numero©dei©soggetti©presumibilmente©affetti©e©limitato.©
Difatti,©l'incremento©di©morbosita©e©mortalita©associato©all'esposizione©stu-
diata©riguarda©solo©una©frazione©relativamente©piccola©della©popolazione.©

Quest'ultimo©elemento,©emergente©dalle©ricerche©epidemiologiche,©ha©
comportato©anche©un©atteggiamento©diverso©tra©gli©stessi©scienziati;©Valjus©
ha©affermato©che©ûanche©un©solo©caso©in©piu©di©tumore©infantile©e©di©troppo©
da©un©punto©di©vista©moraleý©(30),©mentre©altri©affermano©che©ûi©numeri©in©
gioco©sono©troppo©piccoli©per©costituire©un©problema;©e©benche¨sia©impossi-
bile©valutare©una©vita©umana©in©denaro,©e©anche©impossibile©per©una©societa©
salvare©tutte©le©vite©o©impedire©tutte©le©malattie©gravi,©vista©la©scarsita©delle©
risorse;©pertanto,©si©deve,©comunque,©cercare©un©equilibrio©attraverso©qualche©
tentativo©di©quantificazione©del©problemaý©(31).©

Queste©diversita©di©posizioni©dipendono©dall'uso©di©due©criteri©diversi:©
quello©della©sanita©pubblica©(32),©e©quello©della©medicina©clinica(33).©

Chi©adotta©il©primo©metodo©risolve©il©conflitto©tra©la©tutela©della©salute©
dei©pochi©soggetti©interessati©dal©rischio©e©il©costo©da©sostenere©per©proteg-
gerla,©con©un©approccio©utilitaristico©o©d'analisi©costo/benefici©secondo©i©
quali©la©scelta©migliore©sara©quella©che©massimizza©il©benessere©collettivo.©
Ne©consegue©l'accettazione©di©certi©rischi©e©l'obiettivo©di©minimizzarli©per©
quanto©possibile.©Diversamente,©chi©segue©i©criteri©della©medicina©clinica©con-
siderera©la©vita©di©ogni©essere©umano©come©valore©illimitato.©

Questo©dimostra©come©la©problematica©dell'inquinamento©elettromagne-
tico©sia©complessa©per©i©valori©che©sottende,©per©la©difficolta©di©scegliere©tra©
un©intervento©a©protezione©del©valore©salute©con©costi©alti©e©quello©di©accettare©
dei©costi©umani.©La©questione,©se©posta©in©tal©senso,©probabilmente©alla©luce©
del©testo©costituzionale,©dovrebbe©risolversi©verso©la©prima©soluzione,©in©
realta©gli©aspetti©del©problema©possono©essere©considerati©in©termini©meno©
assoluti©e©piu©relativi.©La©salute©puo©essere©protetta©e©allo©stesso©tempo©le©
esigenze©energetiche©essere©soddisfatte©se©si©abbandona©la©logica©di©una©
visione©a©senso©unico©di©ciascun©interesse;©e©necessaria©una©loro©convergenza©
che©comporta©rinunce©e©sacrifici©da©ambo©le©parti.©

(30)©Botti,P.©Comba,©Valori©etici©nella©regolamentazione©dell'esposizione©a©campi©elettroma-
gnetici,in©Ann.©Ist.©Super.©Sanita©,©vol.©34,©n.©2,©1998,©277.©
(31)©Botti,P.©Comba,©op©cit,277.©
(32)©La©dottoressa©C.©Botti©e©il©dottor©P.©Comba©definiscono©il©criterio©della©sanita©pubblica:©
ûla©sanita©pubblica©si©occupa©della©salute©della©popolazione,©e©se©e©vero©che©le©popolazioni©sono©
composte©da©singoli©individui,©e©anche©vero©che©la©protezione©della©salute©pubblica©a©volte©richiede©
che©si©venga©meno©ai©diritti©dei©singoli,©come©quello©alla©privacy©o©alla©liberta©ý.©
(33)©La©medicina©clinica,©dicono©gli©stessi©autori,©ûe©definita©dalla©considerazione©del©valore©
assoluto©delle©singole©persone;©questo©e©un©assioma©fondamentale,©indispensabile©per©definire©i©
concetti©stessi©di©malattia©e©salute©che©non©possono©essere©definiti©su©nessuna©base©oggettiva.©Il©
riferimento©ai©singoli©individui©e©necessario©per©definire©malattia©e©saluteý.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Alcune©volte,©ad©esempio©gli©elettrodotti©devono©essere©comunque©realiz-
zati©nella©zona©prescelta©per©l'importanza©che©assumono©per©il©contesto©
economico©di©quel©territorio,©senza,©pero©,©comportare©una©minaccia©per©la©
salute©dei©residenti.©Si©tratta©di©trovare,©allora,©soluzioni©per©i©singoli©casi.©

Entrambi©gli©aspetti,©allora,©concorrono©a©dar©vita©ad©una©graduatoria©di©
interessi©pubblici©e©privati©di©cui©bisogna©tener©conto©nell'esercizio©della©fun-
zione©legislativa,©nell'intervento©sul©territorio©e©sull'ambiente©e©nell'ideazione©
e©attuazione©di©programmi©di©vario©livello.©

Ne©consegue©che©tutti©gli©interessi©presenti©siano©importanti©e©necessitino©
di©essere©realizzati;©chiaramente©la©salute©ha©un©posto©preminente©e©non©e©
consentita©costituzionalmente©una©sua©incisione.©Il©compito©del©giurista,©del©
legislatore©degli©enti©di©governo©e©della©magistratura©e©quello©di©trovare©solu-
zioni©adeguate©per©realizzare©un©contemperamento©tra©i©valori©e©consentire©
scelte©basate©sulla©situazione©concreta©in©cui©si©interviene.©

3.©Principideldirittoambientaleguidaperlesceltedeglioperatori.©
Nella©problematica©dell'inquinamento©elettromagnetico©gli©operatori©del©
diritto©non©hanno©come©termini©di©riferimento©solo©l'articolo©32©e©l'articolo©43©
della©Costituzione.©

Nel©nostro©ordinamento©si©rinvengono,©infatti,©principi©ambientali©che©
possono©rivelarsi©validi©strumenti©per©scelte©ragionevoli©in©tema©di©campi©
magnetici,©elettrici©ed©elettromagnetici©creati©da©elettrodotti.©

3.1.©Ilprincipioprecauzionale.©
In©materia©d'inquinamento©elettromagnetico©l'incertezza©scientifica©sugli©
effetti©prodotti©dagli©elettrodotti©richiede©che©il©diritto©intervenga©in©modo©
prudente.©

La©prudenza©come©criterio©scaturente©dall'incertezza©si©concretizza©in©
alcuni©principi,©che©in©parte©hanno©trovato©gia©forme©di©positivizzazione©legi-
slativa©o©giurisprudenziale.©

Questi©sono©la©valutazione©di©impatto,©il©principio©precauzionale©e©il©
principio©di©conservazione.©Si©caratterizzano©per©un©diverso©grado©di©pru-
denza,©massimo©nell'ipotesi©del©principio©di©conservazione©in©virtu©del©quale©
si©deve©dare©preferenza©all'esistenza©dell'essere©umano,©mentre©e©minore©nella©
valutazione©di©impatto©dove©c'e©un©approccio©prudenziale,©ma©non©tale©da©
impedire©un'azione©probabilmente©lesiva.©

In©tale©materia©non©e©sufficiente©solo©prevedere©la©valutazione©del-
l'impatto©che©un©sistema©di©distribuzione©e©di©trasporto©di©energia©comporta,©
ma©e©anche©indispensabile©assumere©l'atteggiamento©che©si©fonda©sul©principio©
di©precauzione.©

Tale©principio©e©nato©in©Germania©negli©anni©trenta©ed©ha©assunto©una©
rilevanza©internazionale©con©la©sua©previsione©nel©principio©15©della©Carta©
della©Terra©elaborata©alla©Conferenza©di©Rio©del©1992.©

Eéstato©poi©enunciato©anche©nel©Trattato©di©Maastricht©all'articolo©130©R,©
paragrafo©due,©oggi©articolo©174©Trattato©di©Amsterdam,©ûLa©politica©della©
Comunita©inmateriaambientalemiraadunelevatolivelloditutela(...).Essae©fon-
datasuiprincipidiprecauzione©(...)ý.©


DOTTRINA©703 


L'approccio©precauzionale©e©diventato©negli©ultimi©dieci©anni©il©perno©di©
una©politica©di©prevenzione©dai©rischi©ambientali©ed©e©fondamentale©perche¨
richiede©che©siano©adottate©misure©di©tutela©dell'ambiente©anche©quando©non©
sussiste©interamente©l'evidenza©di©un©collegamento©causale©tra©una©situazione©
potenzialmente©dannosa©e©le©sue©conseguenze©lesive©qualora©manchi©una©
conoscenza©competa©del©fenomeno.(34)©

Il©principio,©infatti,©si©basa©sul©fatto©che©manca©una©certezza©scientifica©
rispetto©ai©meccanismi©che©provocano©alterazioni©o©patologie©e©che©le©conclu-
sioni©scientifiche©sono©tra©loro©configgenti.©La©particolarita©e©la©decisivita©di©
questo©principio©risiedono©nel©disciplinare©una©situazione©di©incertezza©scien-
tifica©avendo©quale©meta©una©maggiore©sicurezza©nei©confronti©del©danno.©
C'e©chi©ha©affermato©che©il©principio©di©precauzione©si©fonda©sull'idea©che©
ûla 
sicurezza 
deve 
essere 
tutelata 
cautelarmene 
pur 
in 
assenza 
di 
un'evidenza 
scientificaý©e©questo©comporta©che©ûil 
diritto 
sia 
chiamato 
ad 
intervenire 
con 
un 
giudizio 
normativo 
di 
scientificitaà 
in 
favore 
dell'esito 
scientifico 
maggior-
mente 
prudenziale; 
se 
l'intervento 
precauzionale 
non 
esige 
la 
piena 
dimostra-
zione 
dei 
nessi 
di 
casualitaà 
, 
allora 
la 
presunzione 
del 
rischio 
deve 
prevalere 
ogni 
qual 
volta 
che 
un 
qualche 
collegamento 
causale 
tra 
attivitaà 
e 
danno 
potenziale 
sia 
riscontrabileý.(35)©

Tale©principio©determina©che©siano©adottabili©soluzioni©radicali©nei©casi©
piu©dubbi.(36)©

A©livello©normativo©comporta©l'inversione©dell'onere©della©prova©e©la©
individuazione©di©standards 
probatori,©questi©ultimi©da©utilizzare©a©dimostra-
zione©dell'esistenza©di©quel©minimo©sufficiente©per©ritenere©esistente©o©meno©
il©nesso©di©casualita©.©

La©prova©deve©essere©data©da©chi©provoca©il©danno©e©deve©dimostrarne©
l'improbabilita©,©mentre©chi©lo©subisce©deve©controbattere©dimostrando©la©proba-
bilita©.©Il©principio©precauzionale©si©sostanzia,©in©definitiva,©in©una©presunzione©
di©un©potenziale©danno©all'ambiente©rispetto©a©determinate©attivita©:©ritiene©
provati©eventi©la©cui©probabilita©sia©piuttosto©bassa©o©nel©caso©di©equivalenza©
tra©ipotesi©contrarie©accorda©una©preferenza©all'ipotesi©maggiormente©pruden-
ziale.©(37)©

Stando©a©questa©logica,©quando©il©diritto©deve©operare©una©scelta©deve©
schierarsi©verso©il©giudizio©scientifico©piu©prudente,©ma©e©pur©vero©che©deve©
essere©anche©il©piu©attendibile.©(38)©

Come©tutti©i©principi©anche©questo©e©una©formula©generale©e©ampia,©non©
determinata©nello©specifico,©per©cui©nel©momento©in©cui©viene©ad©essere©appli-
cato©richiede©che©sia©adattato,©modellato©alla©situazione©concreta©presa©in©
esame.©Il©suo©utilizzo,©non©essendo©prestabilito,©consente©di©definire©un©giusto©

(34)©M.©Tallacchini,©op. 
cit.,22.©
(35)©M.©Tallacchini,©op. 
cit.,23©
(36)©F.©Salvia,©Sviluppo 
sostenibile,in©Riv. 
Giur. 
dell'Ambiente,©1998,©241.©
(37)©M.©Tallacchini,©op. 
cit.,24.©
(38)©M.©Tallacchini,©op. 
cit.,25.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

rapporto©tra©il©valore©che©si©intende©tutelare©e©gli©altri©interessi.©Il©criterio©
prudenziale©non©e©la©soluzione©estrema,©e©un©modo©di©procedere©che©puo©
avvenire©secondo©diverse©gradualita©.©

Il©principio©di©precauzione©e©stato©richiamato©anche©nella©problematica©
dell'inquinamento©elettromagnetico;©se©ne©parla©in©una©risoluzione©del©Parla-
mento©Europeo©del©5©maggio©1994(39)©come©giustificazione©dell'intervento©
parlamentare©in©questa©materia.

Eéespressamente©richiamato©anche©dall'art.©1©della©legge©quadro.©Questo©
e©uno©dei©principi©guida©della©politica©ambientale©comunitaria©e©il©suo©
richiamo©non©fa©che©conferire©alla©decisione©dell'organo©rappresentativoun©
supporto©autorevole.©

Nell'articolo©1©della©legge©n.©36/2001©si©dice©che©scopo©della©presente©
legge©e©tra©l'altro©ûattivare©misure©di©cautela©da©adottare©in©applicazione©del©
principio©di©precauzione©di©cui©all'articolo©174,©paragrafo©2,©del©trattato©istitu-
tivo©dell'Unione©Europeaý.©

Lavalenzachequestoprincipioassumeall'internodellaleggen.©36/2001©e©
ben©evidenziato©dal©senatore©F.©Giovanelli;©quando©afferma©che©ûin©questalegge©
quadro,©va©evidenziato©ilprincipio©diprecauzione©che©ne©e©ilfondamento©etico©

politicoý.©Ancora©ûilprincipio©diprecauzione©e©fondamentale,©poiche¨le©conclu-

sioni©del©mondo©scientifico©e,©in©particolare©dell'autorita©sanitarie©sono©ancora©

insoddisfacentiperpoter©basare©una©legislazione©su©certezzetalida©dare©alla©legge©

una©caratteristicadiversaý(40).©

Eéla©prima©volta©che©il©legislatore©italiano©esplicita©chiaramente,©tra©le©
finalita©di©una©normativa©il©principio©di©precauzione;©e©questo©addirittura©
ispira©l'intero©impianto©normativo.©

In©attuazione©di©questo©principio©il©legislatore©ha©deciso©di©adottare©
misure©di©cautela©per©gli©effetti©a©lungo©termine,©pur©in©mancanza©di©dati©
scientifici©certi©circa©le©conseguenze©cancerogene.©Sempre©in©linea©con©il©prin-
cipio©citato©e©stato©inserito,©nel©testo©legislativo,©il©fine©di©promuovere©la©
ricerca©scientifica.©L'art.©4©della©legge©quadro©alla©lettera©b)©prevede,©piu©
specificatamente,©che©lo©Stato©promuova©la©ricerca©e©l'attivita©di©sperimenta-
zione©tecnica-scientifica©oltre©ad©un©programma©pluriennale©di©ricerca©epide-
miologica©e©di©cancerogenesi©sperimentale,©al©fine©di©approfondire©i©rischi©
connessi©all'esposizione©ai©campi©elettromagnetici©ad©alta©e©bassa©frequenza.©

Il©principio©di©precauzione©comporta©che©anche©di©fronte©all'incertezza©si©
debba©intervenire©e©questo©puo©comportare©conseguenze©rilevanti©per©l'econo-
mia©visto©la©necessita©di©adottare©misure©finanziariamente©gravose.©

(39)©In©sede©Europea©il©problema©dell'inquinamento©elettromagnetico©e©stato©affrontato©per©
la©prima©volta©dal©Parlamento©in©seguito©ad©una©proposta©di©risoluzione©presentata©dagli©onorevoli©
Santos,©Venier©e©Pimenta©avente©ad©oggetto©ûla©lotta©contro©gli©inconvenienti©provocati©dalle©
radiazioni©non©ionizzantiý.©Dopo©l'esame©della©Commissione©competente©e©stata©emanata©la©riso-
luzione©rivolta©alla©Commissione©e©al©Consiglio;©Doc.©A3-0328/1994,©in©GUE©del©25/197/1994,©
n.©C205/440.©
(40)©F.©Giovanelli,©intervento©alla©tavola©rotonda©del©20©ottobre©1999©Esposizione©ai©Campi©
Elettromagnetici©quale©informazione©normativa©o©scientifica?,in©Gazzetta©Ambiente,©1999,©49.©

DOTTRINA 
705 


C'eà 
peroà 
chi 
ha 
sostenuto 
che 
il 
principio 
di 
precauzione 
ûdebba©temer©
conto©dei©molteplici©aspetti©in©gioco,©in©attesa©che©gli©organismi©internazionali©

competenti,©quali©l'OMS©diano©indicazioni©definitive.©Eéessenziale©che©questo©

principio©tenga©conto©non©solo©dell'orientamento©sull'argomento©indicato©dalla©

comunita©scientifica©internazionale,©ma©valuti©attentamente©anche©le©ricadute©

sociali©edoccupazionaliý. 
(41) 


Il 
risvolto 
della 
medaglia 
eà 
, 
infatti, 
quello 
di 
possibili 
errori 
di 
valuta-
zione 
ai 
quali 
si 
sommerebbero 
gli 
effetti 
negativi 
che 
l'adozione 
della 
misura 
prudenziale 
ha 
sull'attivitaà 
economica, 
ma 
anche 
di 
fronte 
a 
questa 
eventua-
litaà 
il 
conflitto 
tra 
un 
rischio 
economico 
e 
un 
rischio 
per 
la 
collettivitaà 
deve 
essere 
risolto 
alla 
luce 
del 
principio 
prudenziale, 
in 
favore 
di 
questa 
ultima, 
ûperche¨e©preferibile©un©errore©dannosoper©l'economia,©errori©che©limitano©uno©

sviluppo©difatto©nonrischioso,©ma©innocuoper©ilpubblicoý.(42) 
Il 
principio 
non 
deve, 
peroà 
, 
essere 
utilizzato 
in 
maniera 
radicale, 
cioeà 
mirante 
a 
impedire 
ogni 
attivitaà 
fonte 
di 
alterazioni 
rilevanti 
dei 
campi 
magnetici, 
elettrici 
ed 
elettromagnetici 
presenti 
in 
natura. 
Dovere 
di 
chi 
eà 
competente, 
quindi, 
eà 
quello 
di 
trovare 
un 
punto 
di 
equilibrio 
tra 
il 
principio 
di 
precauzione, 
che 
garantisca 
la 
sicurezza 
rispetto 
al 
rischio 
derivante 
dalle 
tecnologie, 
e 
l'adozione 
di 
soluzioni 
e 
forme 
idonee 
che 
consentano 
ugual-
mente 
lo 
svolgimento 
delle 
attivitaà 
produttive, 
senza 
escludere 
che 
queste 
possano 
subire 
dei 
costi 
aggiuntivi, 
giustificati 
dall'esigenza 
di 
tutelare 
un 
valore 
fondamentale 
come 
la 
salute 
umana. 
Adottare, 
poi, 
in 
tale 
problematica 
il 
principio 
della 
conservazione 
o 
dell'esistenza 
significherebbe 
solo 
non 
voler 
tutelare 
la 
salute, 
ma 
intavolare 
uno 
scontro 
ideologico 
senza 
possibilitaà 
di 
una 
reale 
soluzione. 


3.2.©Lo©sviluppo©sostenibile.©
Un 
altro 
principio 
presente 
nel 
nostro 
ordinamento 
e 
derivante 
dalla 
nostra 
appartenenza 
all'Unione 
Europea 
eà 
il 
principio 
dello 
sviluppo 
sosteni-
bile. 
Pur 
non 
essendo 
stato 
espressamente 
esplicitato 
nella 
legge 
quadro,deve 
essere 
considerato 
come 
uno 
dei 
principi 
fondamentali 
in 
materia 
di 
inquina-
mento 
elettromagnetico. 


Tale 
principio 
eà 
stato 
formulato 
per 
la 
prima 
volta 
nel 
1987 
dalla 
Com-
missione 
mondiale 
per 
l'ambiente 
e 
lo 
sviluppo 
(Wced) 
ed 
eà 
uno 
tra 
i 
capi-
saldi 
dell'Unione 
Europea. 
(43) 


Con 
tale 
espressione 
si 
intende 
il 
bilanciamento 
tra 
lo 
sviluppo 
e 
l'ambiente.(44) 


(41) 
D. 
Kraus, 
intervento 
alla 
tavola 
rotonda 
del 
20 
ottobre 
1999, 
Esposizione©ai©Campi©Elett
romagnetici©quale©informazione©normativa©o©scientifica?,in 
Gazzetta©e©Ambiente, 
2000, 
43. 
(42) 
M. 
Tallacchini, 
op.©cit.,25. 
(43) 
F. 
Salvia, 
op.©cit.,237. 
(44) 
S. 
Grassi, 
Problemi©di©diritto©costituzionale©dell'ambiente, 
Raccolta 
di 
saggi 
dedicati 
a 
Paolo 
Barile, 
Firenze, 
1997. 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Lo 
sviluppo 
sostenibile 
eà 
posto 
insieme 
al 
rispetto 
dell'ambiente, 
nel-
l'articolo 
due 
del 
Trattato 
di 
Maastricht, 
come 
uno 
degli 
obiettivi 
a 
cui 
si 
deve 
ispirare 
la 
politica 
dell'Unione 
Europea. 


Nel 
trattato 
di 
Amsterdam 
ûha©ricevuto©una©formulazione©ancora©piu©

stringente©ed©incisivaý. 
Si 
legge 
all'articolo 
2 
che 
ûLa©comunita©ha©il©compito©

di©promuovere,©mediante©l'instaurazione©di©un©mercato©comune,©di©un'unione©

economica©e©monetaria,©e©mediante©l'attuazione©delle©politiche©e©delle©azioni©

comuni,©uno©sviluppo©armonioso,©equilibrato,©e©sostenibile©delle©attivita©economi-

che,©una©crescita©sostenibile,©(...)©un©elevato©livello©diprotezione©dell'ambiente,©

(...)©il©miglioramento©del©tenore©e©della©qualita©della©vitaý. 
Importante 
eà 
poi 
l'art. 
6 
del 
Trattato 
di 
Amsterdam: 
ûLe©esigenze©
connesse©con©la©tutela©dell'ambiente©devono©essere©integrate©nella©definizione©e©

nell'attuazionedellepoliticheeazionicomunitarie,©inparticolarenellaprospettiva©

dipromuovere©lo©sviluppo©sostenibileý. 


Lo 
sviluppo 
sostenibile, 
allora, 
non 
eà 
piuà 
solo 
lo 
scopo 
a 
cui 
si 
deve 
ispi-
rare 
la 
politica 
comunitaria, 
ma 
assume 
il 
ruolo 
di 
guida 
nelle 
scelte 
fattea 
livello 
comunitario 
e 
significa 
un 
approccio 
diverso 
ai 
problemi. 
Si 
tratta 
di 
andare 
ad 
analizzare 
l'attivitaà 
dell'uomo 
e 
i 
suoi 
valori 
in 
relazione 
al-
l'ambiente, 
i 
modelli 
di 
comportamento 
e 
di 
consumo, 
per 
poi 
passare, 
una 
volta 
acquisita 
la 
conoscenza 
sulle 
origini 
dei 
problemi, 
ad 
agire 
sui 
modelli 
di 
comportamento 
della 
societaà 
al 
fine 
di 
modificarli.(45) 


C'eà 
chi 
afferma 
che 
lo 
sviluppo 
sostenibile 
non 
ha 
solo 
come 
raggio 
d'azione 
la 
politica 
ambientale, 
ma 
eà 
clausola©generale©che 
abilita 
la 
Comu-
nitaà 
, 
e 
piuà 
in 
generale 
i 
pubblici 
poteri 
ad 
orientare 
il 
sistema 
economico 
complessivo 
verso 
un 
certo 
tipo 
di 
sviluppo. 
Il 
problema 
diventa, 
peroà 
, 
quello 
di 
definire 
quali 
sono 
gli 
strumenti©da 
usare 
per 
ottenerlo. 


Se 
lo 
sviluppo 
sostenibile 
deve 
essere 
momento 
di 
fusione 
delle 
esigenze 
di 
produzione 
con 
quelle 
lato©sensu©ambientali 
allora 
cioà 
non 
puoà 
avvenire 
solo 
attraverso 
gli 
standard, 
i 
divieti 
e 
le 
normative 
conformative, 
ma 
attra-
verso 
misure 
propulsive 
quali 
le 
infrastrutture 
di 
un 
certo 
tipo, 
i 
premi, 
le 
agevolazioni 
fiscali, 
le 
sovvenzioni. 
(46) 
Anche 
i 
prezzi 
di 
mercato 
possono 
essere 
funzionali 
allo 
scopo 
se 
questi 
vengono 
calcolati 
sommando 
anche 
il 
costo 
ambientale. 


Si 
tratta, 
allora, 
di 
realizzare 
una 
politica 
ambientale 
coordinatamentea 
quella 
economica 
che 
assuma, 
oltre 
ai 
suoi 
classici 
obiettivi, 
altri, 
determinati 
alla 
luce 
di 
uno 
sviluppo 
equilibrato. 


Alla 
base 
delle 
scelte 
strumentali 
vi 
deve 
essere 
il 
dialogo 
tra 
le 
parti 
interessate 
e 
la 
consapevolezza 
che 
ûle©scelte©ambientali©non©danneggiano,©ma©

favoriscono©la©crescita©economica©ed©il©benessere©sociale,©facendo©s|©che©gli©

aspetti©ambientali©non©siano©considerati©ostacolo©allo©sviluppo,©ma©incentivo©

per©una©maggiore©efficienza©e©competitivita©ý. 
(47) 


(45) 
G. 
Cocco, 
Nuoviprincipiedattuazionedella©tutelaambientale©tra©ildiritto©comunitario©e©
il©diritto©interno,in 
Ambiente©e©Diritto,diS. 
Grassi,M. 
Cecchetti, 
Firenze, 
1999. 
(46) 
F. 
Salvia, 
op.©cit., 
238. 
(47) 
G. 
Cocco, 
op.©cit.,5. 

DOTTRINA©707 


Lo©sviluppo©sostenibile©e©un©principio©imprescindibile©in©una©societa©
industrializzata©che©voglia©cercare©degli©equilibri©tra©la©tutela©dei©valori©
fondamentali©e©lo©sviluppo©tecnologico.©

Di©conseguenza,©il©principio©menzionato©puo©essere©il©fondamento©di©
scelte©razionali©anche©in©materia©di©inquinamento©elettromagnetico;©oltre©ai©
limiti,©ai©divieti,©e©possibile©anche©adottare©misure©economiche©che©consen-
tano©di©raggiungere©lo©scopo©di©una©maggiore©protezione©dai©campi©elettro-
magnetici©con©l'attiva©collaborazione©delle©societa©responsabili©della©loro©
creazione.©

Pur©non©trovando©un©esplicito©riferimento©nel©testo©legislativo,©il©principio©
in©esame©puo©essere©ritrovato©in©alcune©scelte©del©legislatore:©promuovere©tecno-
logie©e©tecniche©di©costruzione©che©consentano©di©minimizzare©le©emissioni©nel-
l'ambienteeditutelareilpaesaggio(articolo4,leggen.©36del2001);individuare©
tipologie©di©strutture©a©minore©impatto©ambientale,©paesaggistico©e©sulla©salute©
dei©cittadini©(articolo©5,©legge©36©del©2001);©promuovere©l'innovazione©tecnolo-
gica©e©le©azioni©di©risanamento©volte©a©minimizzare©l'intensita©e©gli©effetti©dei©
campi©elettrici,©magnetici©ed©elettromagnetici©secondo©le©migliori©tecnologie©
disponibili(articolo2,leggen.©36del2001).©

Non©irrilevante©e©,©inoltre,©il©mezzo©scelto©per©svolgere©queste©attivita©:©
l'accordo©di©programma©tra©lo©Stato©e©coloro©che©abbiano©la©disponibilita©
degli©elettrodotti,©delle©reti©di©trasmissione©e©degli©impianti©di©telefonia©
mobile©e©di©emittenza©radiotelevisiva©(articoli©2©e©4©legge©n.©36©del©2001).©

L'accordo©di©programma©e©funzionale©alla©ricerca©di©una©soluzione©di©
equilibrio©tra©i©diversi©interessi©in©gioco,©pertanto,©il©prevederlo©in©questo©
contesto©potrebbe©essere©indice©della©volonta©di©cercare©di©realizzare©uno©
sviluppo©armonico©rispetto©al©bene©salute©e©ambiente.©

Sono©previsti©anche©accordi©di©programma©tra©P.A.©e©gestori©dei©servizi©
di©trasposto©pubblico©(articolo©13,©legge©n.©36©del©2001),©imprese©produttrici©
di©apparecchiature©di©uso©domestico,©individuale©o©lavorativo,©al©fine©di©favo-
rire©e©sviluppare©tecnologie©che©consentano©di©minimizzare©le©emissioni©e,©
quindi,©tutelare©la©salute.©

Queste©scelte©esprimono©l'intenzione©di©attuare©uno©sviluppo©sostenibile;©
e©necessario©prevedere,©pero©,©ulteriori©strumenti©e©misure©specifiche,©altri-
menti©questo©principio©potrebbe©rimanere©solo©un©buon©proposito.©Occorre©
inoltre©un©ruolo©di©impulso©e©di©direzione©degli©enti©di©governo©onde©evitare©
che©i©soggetti©gestori©sfuggano©ai©doveri©attribuiti©loro©dalla©legge.©

Probabilmente,©una©misura©ben©rispondente©allo©spirito©dello©sviluppo©
sostenibile©era©la©proposta©di©autotassare©i©cittadini©per©il©risanamento©degli©
elettrodotti©con©valori©superiori©a©quelli©indicati©dal©decreto©del©Presidente©
del©Consiglio©dei©Ministri©del©23©aprile©1992;©questa©proposta,©avanzata©
durante©i©lavori©preparatori©della©legge©quadro,©non©e©stata©realizzata©perche¨
pur©se©accettata©positivamente©dai©comitati©di©protezione©dai©CEM©e©dal©
maggiore©ente©energetico,©ha©suscitato©le©critiche©dell'associazione©consuma-
tori.©Si©tratta©di©una©misura©che©con©un©piccolo©sacrificio©su©ogni©cittadino©
consentirebbe©di©intervenire©a©protezione©della©salute©evitando©che©l'ENEL©


708 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

per©gli©alti©costi©assuma©un©atteggiamento©di©forte©opposizione.©Sarebbe©uno©
strumento©nel©quale©l'esigenza©economica©e©quella©della©salute©trovano©una©
reciproca©realizzazione.©

Altre©forme©di©intervento©potrebbero©essere©le©misure©economiche©o©gli©
aiuti©di©Stato.©

Il©discorso©diventa©delicato©perche¨la©partecipazione©dello©Stato©italiano©
all'Unione©Europea©comporta©l'impossibilita©di©aiutare©sia©direttamente©che©
indirettamente©le©imprese©nazionali,©di©stabilire©misure©equivalenti©ûquando©
falsino©o©minacciano©di©salvare©la©concorrenzaý©(articolo©92©comma©I,©del©Trat-
tato©di©Amsterdam).©Lo©stesso©articolo,©pero©,©al©II©comma,©lettera©b),©prevede©
che©gli©aiuti©possono©essere©concessi©perche¨ritenuti©compatibili©quando©
ûsono©destinati©ad©ovviare©ai©danni©arrecati©dalle©calamita©naturali©oppure©da©
altri©eventi©eccezionaliý;©in©questo©caso©la©misura©dell'aiuto©si©ritiene©che©non©
debba©essere©superiore©al©danno©ricevuto.©Il©problema©diventa©stabilire©se©
nella©parola©danno©si©debba©far©ricomprendere©il©sacrificio©che©l'ente©energe-
tico©deve©sopportare©perche¨non©si©abbiano©effetti©sulla©salute©dei©cittadini,©

o©se©danno©siano©le©patologie©ipotizzate©quale©effetto©dell'attivita©energetica;©
in©questo©ultimo©caso©il©beneficiario©dell'aiuto©sarebbe©lo©stesso©soggetto©che©
provoca©il©male.©Diventa©difficile,©quindi,©sostenere©che©lo©Stato©possa©dare©
aiuti©in©materia©di©inquinamento©elettromagnetico©sulla©base©di©questa©dispo-
sizione,©lo©potrebbe©fare©solo©nell'ipotesi©in©cui©non©abbia©riflessi©sul©mercato©
europeo.©
Del©resto©la©ratio©della©norma©non©e©quella©di©perseguire©uno©sviluppo©
sostenibile,©ma©di©aiutare©imprese©che,©a©causa©di©eventi©fuori©dalla©loro©
prevedibilita©,©rischiano©di©perdere©la©loro©capacita©concorrenziale.©

4.©L'importanza©dell'informazione.©
4.1©Lanotiziaprecisa©e©corretta©come©condizioneperdecisioni©consapevoli©
e©adeguate.©

Uno©degli©aspetti©piu©delicati©e©importanti©della©tematica©sull'inquina-
mento©elettromagnetico©e©l'informazione.©Tramite©i©mezzi©di©comunicazione©
il©problema©e©stato©portato©all'attenzione©dell'opinione©pubblica©e©tramite©gli©
stessi©si©e©creato©un©allarmismo©pericoloso©causando©ansia©nei©cittadini.©

La©gran©parte©dei©giornali,©dei©programmi©televisivi©che©hanno©trattato©
l'argomento©hanno©mostrato©numerosi©casi©di©persone©malate©e©indicato©
come©responsabili©gli©elettrodotti,©i©telefonini©o©le©antenne©usate©nelle©teleco-
municazioni.©

Al©di©la©del©riscontro©scientifico©di©tali©conclusioni©il©problema©che©e©
emerso©e©stato©quello©di©un'informazione©trasmessa©ai©cittadini©non©sempre©
completa©ed©esauriente.©

L'informazione©e©,©insieme©con©il©criterio©della©prudenza©scientifica,©
l'elemento©base©per©garantire©decisioni©adeguate©e©accettate©dalla©societa©.I©
cittadini©possono©essere©in©grado©di©effettuare©delle©scelte,©di©agire©in©un©
determinato©modo©solo©se©posseggono©quel©bagaglio©di©conoscenze©che©
consente©loro©di©dare©un©giudizio©critico.©ûIl©compito©del©giornalista©e©rendere©


DOTTRINA¨709 


l'opinionepubblica,©chehaononhaconoscenze,©consapevoledeiproblemida©

affrontare.©Di©conseguenza©deve©informare©il©pubblico©dei©vantaggi,©dei©

problemi,©eanchedeirischideiqualiilprogressoscientifico©e©portatoreý.¨(48)¨
Piu©¨che¨mai¨in¨questa¨materia¨dove¨vi¨e©¨incertezza¨e©¨necessario¨che¨
l'informazione¨sia¨corretta¨e¨precisa.¨
Il¨diritto¨all'informazione¨e©¨un¨aspetto¨fondamentale¨della¨politica¨
ambientale¨che¨si¨esplica¨nel¨diritto¨d'accesso¨alle¨informazioni¨e¨in¨quello¨a¨
riceverle.¨E¨il¨diritto¨a¨ricevere¨informazioni¨si¨puo©¨distinguere¨in¨tre¨aspetti:¨

1.¨il¨diritto¨alla¨correttezza¨e¨all'obiettivita©¨delle¨informazioni;¨
2.¨il¨diritto¨ad¨ottenere¨il¨massimo¨di¨informazioni¨da¨parte¨dei¨soggetti¨
che¨intervengono;¨
3.¨il¨diritto¨alla¨continuita©¨delle¨informazioni.¨(49)¨
Perche¨sia¨assicurato¨il¨diritto¨alla¨correttezza¨e¨all'obiettivita©¨delle¨infor-
mazioni¨e©¨necessario¨il¨rispetto¨di¨alcuni¨criteri¨che¨garantiscono¨la¨fase¨del-
l'acquisizione¨dei¨dati¨e¨quella¨della¨loro¨raccolta¨e¨gestione.¨Importante¨e©¨la¨
fase¨dell'istruttoria¨a¨cui¨segue¨quella¨della¨valutazione¨dei¨dati¨nella¨quale¨
si¨possono¨usare¨diversi¨metodi¨valutativi.¨
In¨tema¨di¨inquinamento¨elettromagnetico¨l'aspetto,¨pero©,¨maggior-
mente¨importante¨e©¨il¨diritto¨a¨ricevere¨informazioni;¨il¨problema¨non¨e©¨,¨
infatti,¨quello¨di¨ottenere¨i¨dati,¨le¨statistiche,¨ma¨semmai¨quello¨di¨essere¨
informati.¨
La¨legge¨n.¨36¨del¨2001¨all'articolo¨7¨prevede¨l'istituzione¨di¨un¨catasto¨
nazionale¨da¨coordinare¨con¨quelli¨regionali¨nel¨quale¨sono¨inseriti¨i¨dati¨
relativi¨a¨sorgenti¨fisse¨connesse¨ad¨impianti,¨sistemi¨ed¨apparecchiature.¨I¨
dati¨devono¨essere¨raccolti¨secondo¨determinate¨modalita©¨definite¨dal¨Mini-
stro¨dell'Ambiente¨di¨concerto¨con¨i¨ministri¨competenti¨per¨gli¨specifici¨
impianti.¨Questi¨riguardano,¨pero©¨,¨solo¨un¨aspetto¨dell'informazione.¨
L'informazione¨concerne¨i¨risultati¨scientifici,¨le¨innovazioni¨tecnologiche,¨
gli¨effetti¨eliminabili¨o¨riducibili,¨le¨misure¨di¨prevenzione.¨Rispetto¨a¨questi¨dati¨
l'informazione¨deve¨essere¨il¨piu©¨possibile¨obiettiva¨e¨completa¨per¨evitare¨
l'allarmismo,¨l'indifferenza,¨e¨la¨speculazione¨di¨chi¨offre¨falsi¨rimedi.¨
L'articolo¨4¨della¨legge¨quadro¨prevede¨che¨lo¨Stato¨coordini¨l'attivita©¨di¨
raccolta,¨di¨elaborazione¨e¨di¨diffusione¨dei¨dati¨e¨informi¨annualmente¨il¨
Parlamento.¨Tale¨compito¨la¨legge,¨all'articolo¨7,¨lo¨assegna¨ad¨un¨comitato,¨
denominato¨Comitato¨2,¨il¨quale¨si¨dovrebbe¨avvalere¨del¨contributo,¨reso¨a¨
titolo¨gratuito,¨di¨enti,¨agenzie,¨istituti¨ed¨organismi¨aventi¨natura¨pubblica¨
e¨competenze¨specifiche¨nelle¨diverse¨materie¨di¨interesse¨della¨legge.¨
I¨momenti¨della¨raccolta¨dei¨dati¨scientifici¨e¨della¨loro¨valutazione¨sono¨
fondamentali¨per¨avere¨un'esatta¨cognizione¨del¨problema;¨rilevante¨e©¨,¨per-

(48)¨P.¨DE 
Paoli,¨intervento¨alla¨Tavola¨Rotonda¨del¨20¨ottobre¨1999,¨in¨Gazzetta©Ambiente,¨
cit.,¨44.¨
(49)¨S.¨Grassi,¨Problemididiritto©costituzionaledell'ambiente,¨op.©cit.,¨111.¨

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


tanto, 
garantire 
l'indipendenza 
di 
chi 
svolge 
queste 
attivitaà 
, 
che 
per 
tale 
motivo 
dovrebbero 
essere 
affidate 
a 
un 
collegio, 
che 
abbia 
ricevuto 
una 
for-
mazione 
tecnica. 


Nel 
disegno 
di 
legge 
si 
rinvenivano 
disposizioni 
che 
prevedevano 
l'utilizzo 
di 
consulenze 
tecniche 
e 
il 
contributo 
di 
organi 
competenti 
in 
materia 
ambien-
tale, 
anchenonsoggettipubblici. 
Ildisegnodileggeprendevaatto, 
cos|©
della 
situazione 
di 
fatto 
esistente 
in 
materia 
di 
inquinamento 
elettromagnetico: 
accantoalruoloistituzionalericopertodall'ISS 
edall'ISPESELvi 
sonofonda-
zioni 
scientifiche 
che 
svolgevano 
e 
svolgono 
indagini 
epidemiologiche 
e 
che 
in 
passato 
erano 
state 
utilizzate 
anche 
da 
parte 
della 
magistratura. 


Laleggen. 
36del2001prevedeilricorsoaistituzioniprivatenelprogramma 
pluriennale 
di 
ricerca 
epidemiologica 
e 
di 
cancerogenesi, 
richiedendo, 
peroà 
, 
quale 
requisito 
quello 
di 
essere 
enti 
senza 
fini 
di 
lucro, 
il 
che 
eà 
difficile 
per 
l'esistenza 
degli 
stessi 
soggetti. 
Il 
ricorso 
a 
tali 
organismi 
eà 
molte 
volte 
indispensabile 
per 
la 
carenza 
di 
strutture 
e 
di 
mezzi 
a 
livello 
amministrativo. 


Rispetto 
ai 
soggetti 
esterni 
all'organizzazione 
amministrava 
si 
tratta, 
allora, 
di 
individuare 
criteri 
che 
possano 
permettere 
di 
garantire 
la 
loro 
attendibilitaà 
. 
Certamente 
un 
elemento 
decisivo 
eà 
dare 
agli 
istituti 
di 
ricerca 
dei 
sovvenzionamenti 
che, 
senza 
pesare 
sul 
bilancio 
dello 
Stato, 
potrebbero 
essere 
attinti 
dai 
proventi 
delle 
sanzioni 
irrogate. 
Altrimenti, 
il 
rischio 
eà 
quello 
che 
gli 
istituti 
siano 
finanziati 
da 
chi 
tra 
le 
parti 
ha 
maggiori 
disponibilitaà 
economiche, 
provocando, 
cos|à 
un 
dubbio 
sulla 
validitaà 
dei 
risultati 
ottenuti. 


L'altro 
momento 
importante 
per 
la 
corretta 
informazione 
eà 
quello 
della 
gestione 
dei 
dati. 
Sulla 
P.A. 
dovrebbe 
gravare 
l'obbligo 
di 
avere 
raccolte 
uffi-
ciali 
di 
dati, 
tenute 
e 
gestite 
da 
soggetti 
dotati 
di 
indipendenza. 
(50) 
Le 
agen-
zie 
regionali 
per 
l'ambiente 
hanno 
anche 
il 
compito 
di 
raccogliere 
i 
dati 
e 
organizzarli 
per 
settore; 
oramai 
quasi 
tutte 
quelle 
attualmente 
esistenti 
ne 
hanno 
un 
settore 
assegnato 
all'elettrosmog. 
Il 
problema 
eà 
, 
peroà 
, 
quello 
di 
assicurare 
un 
controllo 
di 
quegli 
organismi 
che 
operano 
fuori 
dall'ammini-
strazione 
e 
acquisiscono 
informazioni 
che 
poi 
diffondono 
per 
conto 
di 
chi 
opera 
nel 
settore. 
L'indipendenza 
del 
soggetto 
che 
raccoglie 
e 
trasmette 
l'informazione 
eà 
necessaria 
proprio 
in 
quei 
settori 
dove 
vi 
sono 
interessi 
contrapposti, 
tra 
cui 
rileva 
quello 
economico. 


Un 
altro 
momento 
decisivo 
ai 
fini 
di 
una 
informazione 
corretta 
eà 
la 
capacitaà 
di 
tradurre 
quelle 
che 
sono 
conoscenze 
altamente 
specialistiche 
e 
dati 
statistici 
in 
una 
forma 
idonea 
a 
rendere 
il 
cittadino 
edotto 
sul 
problema 
e 
capace 
di 
esprimere 
una 
propria 
valutazione. 
(51) 
Questo 
significa 
anche 
che 
le 
informazioni 
non 
devono 
essere 
frastagliate 
e 
sporadiche, 
ma 
continue 
ed 
aggiornate. 


Nel 
trattare 
la 
problematica 
dell'inquinamento 
elettromagnetico, 
gli 
organi 
di 
informazione 
non 
sono 
riusciti 
a 
trasmettere 
delle 
conoscenze 
completesul 
problema 
dell'inquinamento 
elettromagnetico 
nei 
suoi 
molteplici 
aspetti. 


(50) 
S. 
Grassi, 
Problemididirittocostituzionaledell'ambiente, 
opcit.,112. 
(51) 
S. 
Grassi, 
ivi,113. 

DOTTRINA©711 


Probabilmente©il©motivo©e©nella©complessita©della©materia©che©avrebbe©
richiesto©(come©ancor©oggi©richiede)©l'acquisizione©da©parte©dei©giornalisti©di©
cognizioni©tecniche©e©di©approfondimenti.©Si©dovrebbe©consentire©a©coloro©
che©ûfanno©informazioneý©di©frequentare©corsi©specifici©inerenti©tale©proble-
matica.©Questo©e©quanto©e©stato©suggerito©anche©dagli©stessi©giornalisti©scienti-
fici©che©hanno©sottolineato©la©necessita©di©capire©per©informare©correttamente.©

C'e©,©inoltre,©il©diritto©ad©avere©il©massimo©delle©informazioni©e©questo©e©
funzionale©a©garantire©la©partecipazione©e©l'intervento©degli©interessati©nei©
procedimenti.©Si©tratta©di©ricevere©tutte©le©informazioni©per©poi©essere©in©
grado©di©poter©dialogare©nel©dibattito©sugli©interessi©coinvolti.©Nella©proce-
dura©di©VIA,©sede©privilegiata©per©valutare©in©contemporanea©la©molteplicita©
degli©interessi,©la©raccolta©delle©informazioni©ha©un©ruolo©importante,©
essendo,©infatti,©previste©inchieste©pubbliche.(52)©

L'informazione,©inoltre,©non©deve©essere©vista©solo©come©diritto©dei©citta-
dini,©ma©anche©come©diritto©di©chi©svolge©compiti©decisionali.©Il©legislatore,©
come©l'amministratore©o©il©giudice©deve©poter©avere©la©possibilita©di©acquisire©
informazioni©molteplici©e©corrette,©deve©poter©conoscere©tutte©le©angolature©
della©questione©perche¨poi©deve©prendere©delle©decisioni.©

Da©qui©si©evince©l'importanza©che©l'informazione©e©le©connesse©proble-
matiche©evidenziate©siano©trattate©nella©legge©sulla©protezione©dai©CEM:©
un'informazione©correttamente©posta©puo©costituire©il©mezzo©per©una©disci-
plina©che©risulti©pienamente©adeguata©e©rispondente©alla©situazione©concreta.©

Lo©stesso©Presidente©del©Consorzio©Elios(53)©ha©affermato©ûCredo©che©
l'obiettivo©di©fornire©una©corretta©informazione©sia©il©contributo©piu©significa-
tivo©che©noi©possiamo©dare©per©far©conoscere©i©problemi©reali,©portandoli©
nel©corso©della©discussione©nella©corretta©prospettiva©e©nella©giusta©valuta-
zione©delle©questioni©rilevantiý.(54)©

Questa©legge©quadro©manca©di©una©disciplina©informativa©completa©e©
incisiva;©al©di©la©dei©riferimenti©normativi©inerenti©alla©raccolta©dei©dati,©la©
legge©non©interviene©sull'informazione;©in©particolare©non©indica©criteri©e©
modalita©per©garantire©la©corretta©informazione©del©cittadino©comune.©L'arti-
colo©10©affida©al©Ministro©dell'Ambiente©di©concerto©con©i©Ministri©di©Sanita©,©
dell'Universita©e©della©Ricerca©scientifica©e©della©scuola©di©inserire©la©tematica©
dell'inquinamento©elettromagnetico©nelle©campagne©di©informazione©e©di©
educazione©ambientale.©Una©campagna©ambientale©e©un©qualcosa,©ma©molto©
poco©se©poi©non©si©interviene©sulla©validita©delle©notizie©acquisite©e©distribuite©
alla©collettivita©.©L'informazione©ha©un©ruolo©importante©per©realizzare©un©
intervento©efficace,©per©cui©forte©e©la©necessita©di©una©disciplina©legislativa©
che©intervenga©a©tracciare©le©linee©guida©di©un©valido©sistema©informativo.©

(52)©S.©Grassi,©ivi,114.©
(53)©Il©Consorzio©Elios,©Qualita©e©ambiente©nelle©telecomunicazioni,e©stato©costituito©dalle©
maggiori©imprese©nazionali©attive©nella©realizzazione©degli©impianti©di©terra©per©telefonia©mobile©
Alcatel,©Ericson,©Italtel©e©Nokia,©tutte©rappresentate©in©Anie.©
(54)©Vedi©anche©D.©Kraus,©intervento©alla©tavola©rotonda©del©20©ottobre©1999,©Esposizione©ai©
Campi©Elettromagnetici©quale©informazione©normativa©o©scientifica?,©cit.©43.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Ambiti©di©operativita©della©discrezionalita©amministra-

tiva©e©di©quella©tecnica©alla©luce©dell'informatizza-

zione©dell'attivita©amministrativa.©

di 
Marco 
Natoli 
(*)©

L'excursus©che©deve©essere©compiuto,©al©fine©di©comprendere©le©conse-
guenze©giuridiche©che©il©nuovo©atto©amministrativo©informatico©produce©nei©
confronti©della©medesima©attivita©amministrativa,©affronta©direttamente©le©
problematiche©che©interessano©il©procedimento©amministrativo,©alla©luce©dei©
nuovi©confini©delineati©dalla©legge©7©agosto©1990,©n.©241,©nei©rapporti©diritto-
economia.©

A©tal©punto©si©deve©evidenziare©che,©per©ottenere©un©equilibrio©nel©pre-
detto©sistema©diritto-economia,©parte©della©dottrina©ha©avallato©la©tesi©forte-
mente©radicale©ma©indubbiamente©innovatrice©in©base©alla©quale©i©mezzi©pub-
blicistici©con©i©quali©operano©le©stesse©amministrazioni©verrebbero©in©parte©
sostituiti©da©particolari©strumenti©privatistici.©

Un©esempio©calzante©di©tale©innovazione©puo©essere©desunto©dal©progetto©
di©riforma©della©succitata©legge©241/1990©che©disciplina©la©possibilita©per©le©
amministrazioni©pubbliche©di©poter©agire©secondo©il©diritto©privato,©sempre,©
naturalmente,©nel©perseguimento©del©pubblico©interesse.©Tutto©cio©,©a©ben©
vedere,©rappresenta©la©progressiva©ma©inesorabile©trasformazione©che©ha©inte-
ressato©negli©ultimi©tempi©la©res©publica©con©la©definitiva©creazione©di©un'am-
ministrazione©per©risultati,©contrapposta©e©sempre©piu©sostitutiva©ad©un'am-
ministrazione©per©atti.©Ma©l'attenzione©del©giurista©deve©essere©rivolta©verso©
il©concepimento©di©tale©concetto©in©modo©non©distorto;©infatti,©inondare©la©
citata©res©pubblica©di©iniezioni©di©diritto©privato©e,©in©primis,©ûconsensualiz-
zareý©la©medesima©attivita©amministrativa,©non©rappresenta©senza©dubbio©il©
trionfo©del©concetto©dell'autonomia©privata©nel©settore©pubblicistico.Infatti,©
il©modus©agendi©della©P.A.©sara©sempre©contraddistinto©dalla©presenza©dei©
sopra©indicati©principi©costituzionali©della©legalita©,©dell'imparzialita©,©della©
buona©amministrazione©e©della©ragionevolezza.©Pertanto,©sempre©in©un©qua-
dro©cos|©drasticamente©cambiato©rispetto©al©passato,©il©giudice©amministra-
tivo,©andando©verso©un©costante©e©definitivo©cambiamento©in©giudice©non©
solo©del©diritto©ma©anche©dell'economia,©si©affiancherebbe©piu©decisamente©
al©giudice©contabile©nella©nuova©configurazione©di©ûmagistratura©finanziariaý
(Giacchetti),©cos|©come©delineata©dalla©legge©5©giugno©2003,©n.©131.©

A©tal©punto©l'attenzione©non©puo©non©essere©rivolta©verso©gli©istituti©della©
discrezionalita©tecnica©(in©tale©contesto©si©configura©la©presenza©di©una©fase
di©giudizio©e,©pertanto,©di©un'istruttoria,©la©quale,©pero©,©non©viene©seguita©
dalla©fase©c.d.©della©volonta©,©che,©invece,©rappresenta©quella©tipica©scelta©della©
soluzione©piu©opportuna,©momento©tipico,©quest'ultimo,©della©d.a.©propria-
mente©detta)©e©dell'accertamento©tecnico©(che©indica,©invece,©dichiarazioni©
relative©a©situazioni©semplicemente©constatate).©

(*)©Avvocato©^Dipartimento©per©gli©Affari©giuridici©e©legislativi©della©Presidenza©del©
Consiglio©dei©Ministri.©


DOTTRINA©713 


Mentre©in©passato©tali©istituti©hanno©avuto©un©ruolo©sicuramente©princi-
pale©nel©mondo©amministrativo,©oggi©gli©stessi©tendono©ad©assumere©una©con-
figurazione©secondaria©rispetto©al©primario©principio©generale©del©buon©anda-
mento.©Va©da©se©che©la©scelta©che©l'amministrazione©deve©effettuare©in©deter-
minate©situazioni©venga©necessariamente©compiuta©sulla©base©di©ben©
delineate©cognizioni©tecnico-scientifiche.©Tali©criteri©tecnici©possono©essere©
caratterizzati©da©un'ampiezza©piu©o©meno©accentuata;©se,©infatti,©esiste©un©
margine©di©scelta©per©la©P.A.©si©configura©la©discrezionalita©tecnica;©se,©al©con-
trario,©non©esiste©alcun©margine©per©il©compimento©di©una©scelta©si©realizza©
l'accertamento©tecnico.©

Il©discrimen 
tra©le©due©succitate©definizioni©si©basa©sulla©circostanza©che©
l'accertamento©tecnico,©proprio©per©la©mancanza©del©margine©di©scelta,©risulta©
caratterizzato©dal©ricorso©alle©c.d.©scienze©esatte,©nell'ambito©delle©quali©la©
funzione©di©riscontro©risulta©essere©totalmente©vincolata©a©parametri©rigida-
mente©scientifici;©proprio©per©tale©fatto,©l'organo©decidente,©limitato©in 
toto 
in©tale©attivita©,©non©si©affida©a©valutazioni©di©convenienza©ma,©non©entrando©
nell'esame©degli©interessi©pubblici,©inserisce©il©risultato©nell'ambito©di©un©atto©
amministrativo.©

In©concreto,©si©configura©la©discrezionalita©tecnica©nel©caso©in©cui©i©com-
missari©di©un©concorso©pubblico©debbano©giudicare©gli©elaborati©degli©stessi©
concorrenti;©si©realizza,©al©contrario,©l'accertamento©tecnico©quando©il©vigile©
urbano©debba©controllare©se©una©costruzione©sia©conforme©o©meno©alla©con-
cessione©edilizia.©Un©concetto,©quello©della©discrezionalita©tecnica,©che©auto-
revole©dottrina©(Sandulli)©rende©simile©piu©al©potere©giudiziario©che©non©alla©
discrezionalita©amministrativa©in©quanto,©come©nel©caso©dell'inflizione©di©
una©pena,©cio©che©deve©essere©individuata©e©la©situazione©di©fatto©compiutasi©
nella©realta©,©stabilito©ex 
ante 
dalla©norma©primaria©il©contenuto©del©provvedi-
mento©successivo©da©adottare;©certamente©gli©istituti©in©argomento©risultano©
essere©caratterizzati©dalla©natura©vincolata©dell'azione©amministrativa.©

Una©problematica©che©a©tal©fine©deve©essere©affrontata©riguarda©i©rap-
porti©che©intercorrono©tra©discrezionalita©tecnica©e©sindacato©del©giudice©
amministrativo.©Ad©una©concezione©tradizionale©per©cui©tutti©gli©atti©adottati©
nel©compimento©di©discrezionalita©tecnica©non©possano©essere©sostanzial-
mente©sindacati,©si©contrappone©un'impostazione©attuale©in©base©alla©quale,©
in©molti©casi©di©discrezionalita©tecnica,©l'amministrazione,©pur©essendo©dotata©
di©un©certo©margine©di©scelta,©non©potra©superare©determinati©limiti,©oltrepas-
sati©i©quali©la©stessa©P.A.©incorrerebbe©in©una©tipica©violazione©di©legge.©Ma©
allora©il©quadro©che©si©presenta©risulta©sicuramente©cambiato©rispetto©al©pas-
sato.©Infatti,©la©d.t.©sara©sottoposta©a©censura©nelle©fattispecie©in©cui©si©realizzi©
un©manifesto©errore©di©fatto.©Se,©ad©esempio,©un©funzionario©dovendo©sce-
gliere©per©il©proprio©ufficio©pubblico,©nell'ambito©di©una©vasta©gamma©di©
modelli,©un©determinato©tipo©di©computer,©indirizza©la©propria©scelta©verso©
un©tipo©palesemente©obsoleto©ed©ormai©fuori©commercio©da©molti©anni,©l'atti-
vita©compiuta©dall'interessato©sara©volutamente©sbagliata.©Pertanto,©poiche¨
la©violazione©di©una©regola©tecnica©rappresenta©in 
toto 
la©violazione©di©una©
regola©giuridica,©il©funzionario©in©argomento©commettera©una©violazione©di©
legge©ed©il©comportamento©dello©stesso©sara©censurabile©sotto©il©profilo©della©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

legittimita©,©e©non©sotto©quello©del©merito.©Di©conseguenza©la©d.t.©verra©sempre©
sindacata©non©solo©dall'A.G.A.©ma,©ove©occorra,©dall'A.G.O.;©inoltre©l'inda-
gine©dovra©essere©svolta©in©base©alla©necessita©di©verificare©la©sussistenza,©nel-
l'ordinamento©processuale,©di©mezzi©diretti©a©verificare©gli©errori©commessi©
dalla©medesima©amministrazione,©con©la©conseguenza©che©l'attenzione©ricadra©
sulla©situazione©probatoria.©Eénota,©a©tal©proposito,©l'annosa©querelle©in©
merito©alla©possibilita©o©meno©di©sindacato©della©d.t.©nella©richiamata©materia©
degli©esami©e©dei©concorsi©pubblici,©con©l'affermazione©della©teoria©dell'insin-
dacabilita©dei©giudizi©espressi©nelle©prove©di©concorso©da©parte©delle©commis-
sioni©giudicatrici;©e©anche©nota©la©questione©circa©l'effettuazione©di©consulenze©
tecniche©nel©processo©amministrativo©prima©e©dopo©l'entrata©in©vigore©della©
legge©21©luglio©2000,©n.©205©recante©ûDisposizioni©in©materia©di©giustizia©
amministrativaý©(ed,©inoltre,©sono©attuali©le©problematiche©relative©all'utiliz-
zabilita©dei©mezzi©della©richiesta©di©chiarimenti,©acquisizione©di©documenti©e©
verificazioni).©

Ma©prima©di©rivolgere©l'attenzione©sulla©configurazione©che©ha©assunto©
attualmente©la©consulenza©tecnica©alla©luce©della©richiamata©legge©sul©pro-
cesso©amministrativo,©non©si©puo©non©esaminare©la©materia©della©sindacabi-
lita©giurisdizionale©dell'accertamento©tecnico.©

A©tal©fine,©secondo©un©orientamento©dottrinale,©il©predetto©accertamento©
tecnico©verrebbe©individuato©nell'ambito©delle©valutazioni©di©legittimita©,©in©
quanto,©non©essendo©presente©in©tale©contesto©alcun©spazio©di©scelta©per©la©
pubblica©amministrazione,©non©dovrebbe©essere©valutato©dalla©stessa©p.a.il©
fine©principale©del©pubblico©interesse;©la©violazione©da©parte©dell'amministra-
zione©di©criteri©ben©precisi©e©determinati©farebbe©incorrere©la©stessa©P.A.©nel©
vizio©della©violazione©di©legge,©con©la©conseguenza©finale©che©lo©stesso©accer-
tamento©tecnico©verrebbe©sindacato©dall'A.G.A.©

Secondo,©invece,©una©concezione©opposta©il©citato©accertamento©tecnico©
deve©essere©sottoposto©a©sindacato©dell'A.G.O.,©in©quanto©la©stretta©connes-
sione©della©valutazione©tecnica©con©le©scienze©esatte©impedirebbe©alla©predetta©

P.A.©di©poter©infrangere©le©barriere©stabilite©dalle©stesse©scienze,©configuran-
dosi,©in©caso©di©tale©effrazione,©un©vizio©per©carenza©di©potere.©
Questo©piccolo©accenno©sull'accertamento©tecnico©serve©non©solo©a©
distinguere©tale©istituto©dalla©fattispecie©della©discrezionalita©tecnica,©ma©
induce©lo©studioso©ad©apprendere©e©a©cercare©di©risolvere©l'annosa©questione©
che©ha©interessato©il©modus©agendi©dell'A.G.A.©circa©l'uso©della©sopra©indicata©
consulenza©tecnica.©

Indubbiamente©la©caratteristica©di©vera©debolezza©che©il©giudice©ammini-
strativo©nutriva©verso©tale©strumento©probatorio©e©stata©notevolmente©ridotta©
prima©dall'art.©35©del©D.lgs.©31©marzo©1998,©n.©80©e,©di©seguito,©dall'art.©16©
della©gia©richiamata©legge©205/2000.©

Lo©stesso©giudice©amministrativo©ha©preso©in©considerazione©quell'orien-
tamento©che©legittima©un©piu©penetrante©sindacato©giudiziale©sulla©discre-
zionalita©tecnica,©proprio©per©l'introduzione©nella©giurisdizione©di©legitti-
mita©della©c.t.u..Ma©cio©che©rileva©in©tale©questione©e©un©recente©intervento©
del©tribunale©amministrativo©campano©che©deve©essere©ricordato©per©la©por-
tata©innovativa©e,©allo©stesso©tempo,©potenzialmente©conflittuale.©L'ordi-


DOTTRINA©715 


nanza©de 
qua,©disponendo©in©materia©di©giurisdizione©esclusiva,©ha©investito©
il©consulente©tecnico©della©competenza©ad©elaborare©direttamente©soluzioni©
di©interventi©appunto©tecnici©relativi©a©determinati©progetti©che,©peraltro,©
non©avevano©fatto©il©loro©ingresso©nella©causa©in©corso.©La©novita©e©icto 
oculi:©non©piu©il©consulente©come©ausiliario©del©giudice,©ma©come©esperto©
tecnico©della©parte©privata,©con©l'esaltazione©fin©troppo©evidente©della©pre-
stazione©professionale©dello©stesso©e©nell'esclusivo©interesse©del©medesimo©
soggetto©privato.©

Ora©il©rilievo©che©viene©in©evidenza©e©quello©relativo©al©potere©che©attual-
mente©detiene©il©giudice©amministrativo©in©sede©di©controllo©e,©pertanto,©quale©
uso©della©consulenza©tecnica©potra©essere©effettuato©dalla©stessa©A.G.A.©per©
la©verifica©della©legittimita©delle©decisioni©amministrative©prese©secondo©valu-
tazioni©tecniche.©

Eéormai©nota©la©distinzione©tra©controllo 
estrinseco,©ossia©compiuto©senza©
il©ricorso©a©strumenti©tecnici,©e©controllo 
intrinseco,©effettuato©con©l'ausilio©
delle©medesime©regole©tecniche©e©degli©esperti©ma,©a 
contrario,©desta©vari©
spunti©di©riflessione©la©questione©concernente©il©grado©di©intensita©e©di©pene-
trazione©del©citato©controllo©intrinseco©del©giudice,©ovverosia©la©contrapposi-
zione©di©un©controllo 
di 
tipoforte 
con©un©controllo 
di 
tipo 
debole.©

In©via©generale,©il©primo©rappresenta©la©supremazia©della©figura©del©giu-
dice©sull'entita©amministrativa,©in©quanto©la©valutazione©tecnica©compiuta©
nel©processo©prevale©a©tutti©gli©effetti©su©quella©esercitata©dalla©medesima©
amministrazione;©il©secondo©rappresenta©un©modello©particolarmente©tenue,©
giacche¨con©lo©stesso©sono©sottoposte©a©censura©soltanto©quelle©determina-
zioni©tecniche©cui©non©si©puo©in©nessun©modo©dare©corso.©

Probabilmente©il©concetto©che©si©manifesta,©in©relazione©al©primo©
modello,©genera©rilevanti©problematiche©giuridiche,©in©quanto©il©vero©e©pro-
prio©potere©sostitutivo©che©il©giudice©puo©esercitare©nei©confronti©dell'ammini-
strazione©e,©di©conseguenza,©la©sovrapposizione©della©sua©valutazione©su©
quella©del©medesimo©organo©amministrativo©e,©ancor©piu©,©la©totale©afferma-
zione©del©proprio©giudizio©su©quello©amministrativo,©potrebbero,©nel©caso©
concreto,©determinare©conflitti©particolarmente©tesi©tra©i©due©poteri(1).©

Infatti,©nelle©materie©in©cui©le©valutazioni©tecniche©indispensabili©per©
l'oggetto©(ad©es.©nel©settore©di©rilevanti©appalti©pubblici)©vengono©effettuate©
con©il©ricorso©ai©pareri©di©affermati©esperti,©si©verifica©gia©un©elevato©costo©

(1)©Sulla©tematica©e©intervenuto©recentemente©il©Consiglio©di©Stato©(Sezione©sesta-deci-
sionen.©3003/2004del27gennaio2004)ilquale,nell'affrontareunaquestionedivalutazioni©
tecniche©in©materia©di©beni©culturali,©ha©evidenziato©che©proprio©una©dettagliata©valutazione©
tecnica©compiuta©dall'Amministrazione©dei©beni©culturali©non©possa©essere©sostituita©da©un©
successivo©giudizio©espresso©in©sede©di©consulenza©tecnica;©giudizio,©quest'ultimo©che,©se©con-
trario,©legittimerebbe©il©giudice©a©sostituirsi 
nella©valutazione©effettiva©della©qualificazione©
del©bene.©La©conseguenza©fondamentale©risiede,©pertanto,©nel©fatto©che©il©giudice,©anche©
ricorrendo©all'ausilio©di©apposita©C.T.,©non©puo©sostituirsi©allo©stesso©giudizio,©peraltro©ade-
guatamente©motivato©dall'Amministrazione.Le©conclusioni©cui©giunge©la©citata©sezione©indi-
viduano,pertanto,©ûun'improponibile©alterazione©della©funzione©giurisdizionale©con©un'inac-
cettabile©trasformazione©della©stessa©in©attivita©di©controlloý.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

per©il©budget 
della©stessa©P.A.;©tali©pareri©potrebbero©indubbiamente©deter-
minare,©una©volta©sostituiti©dall'ulteriore©attivita©del©giudice,©un©palese©
danno©per©l'apparato©amministrativo,©per©violazione©dei©criteri©di©efficienza©
ed©economicita©.©

Assume,©allora,©un©ruolo©fondamentale©nei©delicati©rapporti©tra©P.A.©e©
giudice©il©secondo©modello©sopra©delineato,©in©base©al©quale©l'utilizzo©delle©
cognizioni©tecniche©da©parte©del©medesimo©organo©giudiziario©viene©limitato©
ad©un©controllo©di©ragionevolezza©e©coerenza©tecnica©del©comportamento©
amministrativo.©In©tale©contesto©l'intervento©del©giudice©e©,©prima 
facie,©piu©
leggero,©in©quanto©se©e©vero©che©la©stessa©autorita©giudiziaria©penetra©nel©pro-
cedimento©amministrativo,©tuttavia©la©sua©attivita©si©limita©ad©accertare©se©la©
decisione©amministrativa©sia©stata©presa©nel©rispetto©delle©leggi©tecnico-scien-
tifiche.©Pertanto,©il©citato©giudice,©al©termine©del©proprio©ragionamento©
tecnico-giuridico©e,©ritornando©all'esempio©del©sopra©indicato©settore©degli©
appalti©pubblici,©accettera©la©decisione©ultima©dell'amministrazione©sull'of-
ferta©considerata©anomala,©ma©a©condizione©che©la©medesima©autorita©ammi-
nistrativa©abbia©tratto©le©proprie©conclusioni©dopo©aver©proceduto©ad©un'i-
struttoria©completa.©Da©quanto©sopra©rappresentato©si©desume©facilmente©
come©l'intervento©del©giudice©nel©controllo©della©funzione©amministrativa©cor-
risponda©totalmente©al©secondo©modello©analizzato.©

A©questo©punto©si©capisce©il©ruolo©assunto©dalla©consulenza©tecnica;©que-
st'ultima,©infatti,©rappresenta©il©mezzo©processuale©piu©adatto©all'esame©del©
procedimento©di©cognizione©tecnica©effettuato©dall'amministrazione©senza©
per©questo©dimenticare©che©i©giudizi©ed©i©pareri©espressi©dal©consulente©sono©
sempre©al©servizio©dello©stesso©giudice.©

In©proposito,©bisogna©sottolineare©come©recente©giurisprudenza©ha©
ancora©una©volta©delineato©l'esclusiva©competenza©del©giudice©nel©fissaree©
qualificare©il©fatto©escludendo©in 
toto 
che©tale©attivita©possa©essere©delegata©
al©c.t.u.;©alla©base©di©tale©principio©risulta©che©il©medesimo©giudice,©essendo©
dominus 
della©stessa©qualificazione©del©fatto,©non©deve©recepire©acriticamente©
le©risultanze©della©richiamata©c.t.u..©Cio©che©in©realta©rileva©non©e©la©valuta-
zione©finale©dell'esperto,©bens|©il©percorso©conoscitivo©che©lo©stesso©consulente©
ha©seguito;©quanto©sopra©indica©le©modalita©che©dovranno©essere©rispettate©
per©un©corretto©inserimento©della©c.t.u.©nel©rapporto©processuale.©La©recente©
giurisprudenza,©dopo©un'attenta©analisi©dei©due©modelli©di©sindacato©forte 
e 
debole,©giunge©alle©conclusioni©sopra©richiamate,©ossia©allo©svolgimento©ille-
gittimo©del©controllo©di©tipo©forte 
e,©pertanto,©alla©conclusione©che©il©potere©
amministrativo©sia©soggetto©al©sindacato©di©tipo©debole(2).©

(2)©Explurimis 
Cons.©St.,©sez.©V,©5©marzo©2001,©n.©1247©dove©ancora©una©volta©viene©esa-
minata©la©querelle 
dei©rapporti©tra©sindacato©forte 
e©sindacato©debole 
mettendo©in©risalto©
i©maggiori©problemi©d'ingerenza©dell'apprezzamento©soggettivo©del©giudice,©con©la©conse-
guente©propensione©della©stessa©sezione©verso©il©tipo©debole.©Inoltre,©nella©stessa©sentenza,©
vengono©evidenziate©le©interconnessioni©tra©la©valutazione©dell'interesse©pubblico©e©la©sem-
plice©opinabilita©del©giudizio.©

DOTTRINA©717 


Le©problematiche©sopra©rappresentate©caratterizzano©una©situazione©
amministrativa©che©e©rimasta©per©lungo©tempo©fossilizzata©su©concetti©che,©
seppur©in©qualche©occasione©astratti,©hanno©tuttavia©e©per©lungo©tempo©indi-
viduato©gli©istituti©rientranti©nell'ambito©del©diritto©amministrativo.©

Recentemente©tale©assetto©e©stato©notevolmente©scosso©con©la©configura-
zione©del©nuovo©atto©amministrativo©informatico©che©ha©causato©un©problema©
di©definizione©dello©stesso©istituto©e©del©relativo©inquadramento©giuridico.©

Il©processo©di©informatizzazione,©consistente©nel©ricorso©sempre©piu©dif-
fuso©all'utilizzo©dell'elaboratore©elettronico©nella©regolamentazione©dei©rap-
porti©sociali,©ha©fatto©ingresso©anche©nel©mondo©della©pubblica©amministra-
zione,©processo©a©sua©volta©collegato©allo©stesso©concetto©della©teleammini-
strazione,©svolta©quest'ultima©dalla©P.A.©per©mezzo©di©terminali©collegati©ad©
un©centro©di©elaborazione©dati.©

Le©finalita©dell'istituto©de 
quo 
consistono,©come©e©ormai©noto,©nel©miglio-
ramento©dei©servizi,©nella©trasparenza©dell'azione©amministrativa©ed,©in 
pri-
mis,©nel©contenimento©dei©costi©dell'attivita©della©stessa©P.A.,©nel©rispetto©di©
quel©sopra©indicato©budget 
che©assimila©ormai©a©tutti©gli©effetti©l'ordinamento©
ed©il©modus 
agendi 
della©P.A.©alla©vera©e©propria©impresa.©Naturalmente©il©
passaggio©dall'amministrazione©ûcartaceaý©all'amministrazione©ûautomatiz-
zataý©comporta©difficolta©operative©e©pragmatiche;©infatti,©il©problema©essen-
ziale©consiste©nel©fatto©che©tutti©gli©atti©amministrativi©siano©emanati©in©forma©
elettronica,©ma©proprio©tale©procedura©puo©comportare©difficolta©operative.©
Non©vi©e©dubbio©che©la©stessa©emanazione©degli©atti©amministrativi©in©for-
mato©elettronico©deve©essere©oggetto©di©un'attenta©modifica©in©modo©che©i©
necessari©interventi©degli©uffici©e©delle©amministrazioni©possano©essere©com-
piuti,©nei©confronti©dell'atto©finale,©su©di©un'unica©pratica©che©fa©riferimento©
al©centro©elaborazione©dati.©La©procedura©cos|©individuata©presuppone©la©
creazione©di©quella©particolare©rete 
unitaria 
che©permette©la©condivisione©del-
l'atto©amministrativo©elettronico©e©la©creazione©di©quelle©particolari©procedure©
relative©all'adozione©di©standard 
nei©confronti©della©stesura©degli©atti©e,©
soprattutto,©nel©collegamento©dei©singoli©domini©delle©amministrazioni©al©
dominio©della©citata©rete©unitaria©(D.Lgs.©12©febbraio©1993,©n.©39©in©materia©
di©informatizzazione©dell'attivita©delle©amministrazioni).©

Il©quadro©sistematico©sopra©individuato©cerca©di©dare©un©risposta©a©tutta©
quell'attivita©amministrativa©che©sia©concretamente©automatizzabile.©Tutto©
questo©serve©ad©analizzare©il©procedimento©di©formazione©dell'atto©ammini-
strativo©informatico©e,©di©conseguenza,©i©suoi©effetti©nell'ambito©delle©discre-
zionalita©amministrativa©e©tecnica.©

Bisogna,©in 
primis,©osservare©che©il©citato©atto©amministrativo©informa-
tico©e©composto©di©due©caratteristiche©fasi:©la©prima©concernente©l'adozione©
dell'atto 
programma 
(o©atto-software),©la©seconda©consistente©nell'emanazione©
dell'atto©informatico©(o©atto 
automatico)(3).©

(3)©La©materia©dell'atto©amministrativo©elettronico©e©delle©connesse©responsabilita©e©det-
tagliatamente©analizzata©in©ûGli 
atti 
amministrativi 
ad 
elaborazione 
elettronica» 
di 
DanielE 
MarongiU 
su©http://.spol.unica.it/teleamministrazione. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©prima©fase©manifesta©l'importanza©nel©momento©in©cui,©nell'ambito©
dello©stesso©atto-programma,©venga©effettuata©una©sintesi©della©valutazione©
delle©situazioni©determinanti©per©l'esercizio©di©uno©specifico©potere©della©p.a.,©
secondo©lo©schema©logico©dei©c.d.©programmi 
condizionali 
(se/allora),©in©base©
alla©quale©ogni©volta©che©si©realizza©un©fattispecie©concreta©A©viene©presa©la©
decisione©B.©Eéutile©rammentare©che©il©predetto©atto-programma©non©con-
tiene©in©alcun©modo©la©previsione©del©destinatario,©in©quanto©quest'ultimo©
dovra©essere©individuato©nella©successiva©fase©relativa©all'emanazione©dell'atto©
amministrativo©informatico;©solo©in©questo©momento©verranno©immessi©i©dati©
relativi©alla©fattispecie©singola©i©quali,©elaborati©secondo©quanto©stabilito©
nell'atto-programma,©porteranno©decisamente©all'individuazione©dell'atto©
puntuale©che©causera©effetti©nella©sfera©giuridica©del©soggetto©destinatario.©

Le©conseguenze©che©si©traggono©da©quanto©sopra©rappresentato©indu-
cono©a©ritenere©che©l'adozione©del©succitato©atto-programma©implica©necessa-
riamente©l'identificazione,©nei©confronti©dello©stesso,©del©fondamento©giuri-
dico;©e©facile©immaginare©che©tale©fondamento©venga©individuato©nei©principi©
di©imparzialita©e©di©buon©andamento©di©cui©all'art.©97©Cost.,©che©devono©sem-
pre©permeare©la©potesta©organizzatoria©delle©istituzioni©pubbliche.©In©realta©,©
l'interpretazione©rappresentata©trova©l'ulteriore©riscontro©in©quanto©affermato©
dall'art.©12©della©sopra©indicata©legge©241/1990,©in©base©al©quale©la©medesima©
amministrazione©ha©l'obbligo©di©predefinire©le©regole©della©propria©azione©rese©
successivamente©palesi©in©modo©che©ne©venga©garantito©il©sindacato©giurisdi-
zionale.©

Problematiche©interpretative©sussistono,©invece,©in©relazione©alla©natura 
giuridica 
ed©alla©natura 
normativa 
del©gia©richiamato©atto-programma.©In©
merito©al©primo©aspetto©la©dottrina©maggioritaria©afferma©che©in©tal©caso©sus-
sisterebbe©una©volonta©formata©della©P.A.©e©non©un©atto©che©si©deve©ancora©
perfezionare;©in©relazione,©invece,©alla©natura©normativa©ne©viene©rilevata©la©
similitudine©dello©stesso©atto-programma©all'atto©regolamentare.©Tale©affinita©
si©riscontra©soprattutto©verso©quei©regolamenti©volizioni-azioni 
che©sono©atti©
normativi,©con©efficacia©erga 
omnes,©lesivi©ex 
se 
di©posizioni©individuali,©diret-
tamente©impugnabili©e©differenti©dai©regolamenti©volizioni-preliminari;©que-
st'ultimi,©al©contrario,©non©sono©autonomamente©e©immediatamente©impu-
gnabili©e,©rispetto©ad©essi,©e©impugnabile,©insieme©al©regolamento,©l'atto©
mediante©il©quale©quest'ultimo©riceve©esecuzione.©

Appare©piu©consona©ad©un'interpretazione©moderna©e©propensa©a©quali-
ficare©sempre©di©piu©l'attivita©amministrativa©come©attivita©moderna©per-
meata©da©principi©di©ûconsensualizzazioneý,©quella©teoria©che©individua©
l'atto-programma©come©atto©amministrativo©che©contiene©istruzioni©generali©
e©astratte©con©le©quali©la©stessa©amministrazione©indirizza©le©proprie©decisioni©
con©una©preventiva©individuazione©delle©modalita©e©dei©contenuti.©A©tal©punto©
si©puo©agevolmente©affermare©che©l'atto©in©argomento©costituisca©un©atto 
amministrativo 
generale 
a 
contenuto 
non 
normativo 
che,©indirizzandosi©ad©
una©pluralita©indeterminata©di©soggetti,©tende©ad©applicare©secondo©il©pro-
gramma©elaborato©alcune©norme©preesistenti.©Ma©se©non©sussistono©piu©
dubbi©sulla©natura©normativa©dell'atto©in©esame©si©deve,©tuttavia,©verificare©
la©compatibilita©dello©stesso©alla©disciplina©del©procedimento©amministrativo©


DOTTRINA©719 


ed,©in©particolar©modo,©l'affinita©del©medesimo©atto©ai©principi©di©economicita©
e©di©efficacia©richiamati©dall'art.©1©della©legge©241/1990.©Infatti,©l'atto©in©
esame©deve©sempre©essere©adottato©nel©rispetto©degli©essenziali©principi©giuri-
dici©dell'azione©amministrativa©e©delle©specifiche©e©particolari©discipline©con-
cernenti©le©materie©interessate.©Pertanto,©dovranno©essere©sempre©rispettati©i©
principi©generali©(imparzialita©,©buona©amministrazione,©proporzionalita©,©
riserva©di©legge©etc.)©e©quelli©specifici©richiamati©dalla©gia©richiamata©legge©
241/1990©(economicita©,©efficacia,©obbligo©di©motivazione,©diritto©di©accesso,©
diritto©di©partecipazione©dei©privati©al©procedimento©amministrativo©etc.).©

Le©argomentazioni©sopra©riportate©inducono©l'interprete©a©valutare©che©
proprio©per©la©natura©e©per©le©caratteristiche©dell'atto-programma©l'attivita©
giuridica©oggetto©di©informatizzazione©deve©necessariamente©essere©ricon-
dotta©ad©un©algoritmo,©consistente©in©un©insieme©ordinato©di©istruzioni©l'appli-
cazioni©delle©quali©conduce©ad©una©soluzione©certa©e©predeterminabile.©Diffi-
colta©nell'adozione©di©atti©mediante©il©computer 
si©riscontrano©nei©confronti©
degli©atti 
di 
organi 
collegiali,©proprio©perche¨l'esercizio©di©potesta©affidato©ad©
un©collegio©non©e©predeterminabile,©come©invece©riguarderebbe©la©program-
mazione©di©un©computer.©

A©tal©proposito,©si©deve©affermare©che©la©tesi©dominante©ritiene©che©l'in-
formatizzazione©possa©essere©applicata©solo©a©favore©dell'attivitaà 
amministra-
tiva 
vincolata,©con©esclusione,©pertanto,©di©quella©discrezionale.©Tale©imposta-
zione©viene©giustificata©dal©fatto©che,©essendo©il©potere©discrezionale©l'eserci-
zio©di©una©facolta©di©scelta©tra©piu©soluzioni,©tutte©astrattamente©possibili,©
per©quella©concreta©che©sia©piu©idonea©al©raggiungimento©dell'interesse©pub-
blico,©lo©stesso©potere©sarebbe©incompatibile©con©la©predeterminazione©diun©
programma©limitato©ad©una©serie©di©ipotesi.©La©dottrina©in©esame©ha©avan-
zato©l'ipotesi©dell'ammissione©del©processo©di©informatizzazione©all'attivita©
amministrativa©a 
bassa 
complessitaà 
,©in©quanto©in©tale©fattispecie©le©alternative©
possibili©si©riferiscono©ad©una©successione©limitata©di©passaggi.©La©medesima©
dottrina©ha,©altres|©,©confermato©la©possibilita©di©automazione©per©le©fattispe-
cie©di©discrezionalitaà 
amministrativa 
tecnica,attivita©,©quest'ultima,©che©dal©
punto©di©vista©amministrativo©e©vincolata,©essendo©il©giudizio©collegato©all'ap-
plicazione©di©regole©non©giuridiche.©Bisogna,©altres|©,©rilevare©che©altro©orien-
tamento©ammette©l'utilizzazione©dei©processi©di©automazione©indifferente-
mente©per©i©tipi©di©discrezionalita©,©sulla©base©della©relativita©dei©criteri©distin-
tivi©dell'attivita©amministrativa©in©discrezionale©e©vincolata.©Una©cosa©e©
certa:©l'utilizzo©del©computer 
non©elimina©la©fase©riservata©alle©scelte©ovvero©
all'esercizio©del©potere©discrezionale,©che,©invece,©viene©valorizzata©nel©
momento©di©preparazione©del©programma©dove©vengono©riversate©le©scelte©
relative©ad©una©serie©di©futuri©provvedimenti,©modificati©da©atti©discrezionali©
in©accertamenti©semplici.©

Il©secondo©momento©del©procedimento©di©formazione©dell'atto©ammini-
strativo©informatico©e©rappresentato©dall'adozione©dell'atto 
automatico,che©
produce©effetti©immediati©nella©sfera©giuridica©dei©destinatari.©Perplessita©sor-
gono©in©merito©alla©natura©giuridica©dell'atto©in©questione,©in©quanto©i©dubbi©
riguardano©la©circostanza©che©possa©essere©qualificato©provvedimento©un©pro-
dotto©della©macchina©che©non©sia©piu©riferibile©alla©volonta©di©un©funzionario.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Ma¨rivolgendo¨l'attenzione¨su¨questa¨problematica¨non¨si¨puo©¨negare¨che¨in¨
realta©¨l'atto¨informatico¨viene¨sempre¨necessariamente¨imputato¨all'autorita©¨,¨
giacche¨e©¨proprio¨l'autorita©¨che¨predispone¨la¨decisione¨per¨determinati¨casi,¨
proprio¨attraverso¨l'atto-programma.¨Infatti,¨con¨tale¨atto¨viene¨data¨attua-
zione¨alla¨legge¨per¨ogni¨singola¨fattispecie,¨conformemente¨alle¨differenti¨
caratteristiche¨che¨vengono¨comunicate,¨tramite¨l'immissione¨di¨dati,¨dalla¨
stessa¨autorita©¨al¨computer:¨la¨conseguenza¨di¨tutto¨questo¨e©¨che¨la¨stessa¨
autorita©¨sia¨dominus 
dell'intero¨procedimento,¨in¨base¨all'equazione¨
matematico-giuridica¨per¨cui¨il¨computer 
potra©¨compiere¨operazioni¨previste¨
solo¨dal¨programma.¨

Si¨deve¨a¨tal¨punto¨soffermare¨l'attenzione¨sulle¨conseguenze¨giuridiche¨
che¨l'atto¨telematico¨determina,¨che¨si¨concretizzano¨su¨tre¨problematiche:¨
l'attribuzione¨degli¨atti,¨l'impossibilita©¨di¨contraffazione¨degli¨stessi,¨la¨sicu-
rezza¨delle¨comunicazioni¨tra¨le¨pubbliche¨amministrazioni¨e¨con¨gli¨utenti.¨

In¨merito¨a¨tali¨questioni¨si¨evidenzia¨come¨in¨realta©¨sussista¨una¨stretta¨
connessione¨tra¨rilevanza¨giuridica,¨aspetti¨telematici¨e¨relative¨interconnesse¨
responsabilita©¨.¨Certamente¨il¨sistema¨tradizionale¨di¨cifratura¨a¨chiave¨sim-
metrica¨prevede¨l'utilizzo¨di¨una¨singola¨chiave¨sia¨per¨la¨cifratura¨sia¨per¨la¨
decifratura.¨Tale¨sistema¨se¨e©¨in¨grado,¨da¨un¨lato,¨di¨assicurare¨la¨riserva-
tezza¨di¨un'informazione,¨dall'altro,¨rileva¨aspetti¨di¨debolezza¨in¨relazione¨
all'autenticita©¨,¨essendo¨possibile¨che¨il¨mittente¨possa¨essere¨facilmente¨sosti-
tuito¨una¨volta¨che¨si¨sia¨venuti¨a¨conoscenza¨dell'unica¨chiave.¨Per¨risolvere¨
tali¨difficolta©¨e©¨stato¨elaborato¨un¨sistema¨di¨crittografia¨piu©¨moderno¨che¨si¨
basa¨sulla¨presenza¨di¨due¨chiavi,¨una¨privata¨e¨un'altra¨pubblica,¨differenti¨
tra¨di¨loro¨in¨quanto¨la¨prima¨ha¨la¨funzione¨di¨cifrare,¨mentre¨la¨seconda¨
serve¨a¨decifrare¨e¨che¨risulta¨essere¨caratterizzato¨dalla¨presenza¨dellafirma 
digitale;¨si¨deve¨rammentare¨che¨il¨sistema¨della¨doppia¨chiave¨simmetrica¨e©¨
stato¨definitivamente¨regolamentato¨dal¨d.P.R.¨28¨dicembre¨2000,¨n.¨445,¨la¨
cui¨peculiarita©¨consiste¨nell'aver¨dato¨una¨precisa¨definizione¨dei¨termini¨di¨
documento¨informatico¨e¨di¨firma¨digitale,¨l'utilizzo¨della¨quale¨richiede¨
anche¨l'esecuzione¨di¨una¨particolare¨procedura¨di¨certificazione.¨

A¨tal¨proposito¨e©¨utile¨precisare¨che¨il¨recente¨D.Lgs.¨23¨gennaio¨2002,¨

n.¨10,¨recante¨attuazione¨della¨direttiva¨1999/1993/CE¨relativa¨ad¨un¨quadro¨
comunitario¨per¨le¨firme¨elettroniche,¨ha¨contribuito¨a¨rendere¨chiarezza¨sul-
l'efficacia¨giuridica¨dei¨documenti¨informatici,¨in¨base¨alle¨diverse¨fattispecie¨
di¨firma¨digitale¨utilizzata.¨L'importante¨considerazione¨e©¨che¨in¨tutti¨i¨docu-
menti¨informatici¨emanati¨dalle¨amministrazioni¨la¨firma¨autografa¨o¨la¨
firma,¨comunque¨prevista,¨e©¨sostituita¨a¨tutti¨gli¨effetti¨giuridici¨dalla¨mede-
sima¨firma¨digitale;¨inoltre,¨il¨documento¨informatico¨trasmesso¨per¨via¨tele-
matica¨equivale¨alla¨notificazione¨per¨mezzo¨della¨posta.¨
Un'ulteriore¨interessante¨questione¨deve¨essere¨affrontata¨in¨merito¨ai¨
vizi¨che¨possono¨inficiare¨il¨procedimento¨telematico¨ed¨ai¨rimedi¨necessari¨
per¨poter¨ovviare¨ai¨vizi¨in¨argomento:¨quest'ultimi¨possono¨manifestarsi¨
negli¨errori¨della¨macchina,¨nei¨vizi¨derivanti¨dall'input,¨relativi¨ai¨dati¨
immessi¨nel¨computer 
e¨nei¨vizi¨che¨inficiano¨l'atto-programma¨in¨modo¨tale¨
che¨in¨tale¨fattispecie,¨per¨il¨principio¨di¨derivazione,¨l'illegittimita©¨del¨pro-
gramma¨si¨ripercuote¨sul¨definitivo¨atto¨finale.¨


DOTTRINA©721 


Ma©bisogna©anche©rilevare©che,©secondo©quanto©evidenziato©da©autore-
vole©dottrina,©la©classica©forma©di©controllo©che,©partendo©dall'atto©finale,©
ripercorre©tutto©il©procedimento,©trova©una©difficile©collocazione©nell'ambito©
del©procedimento©che©si©basa©su©atti©amministrativi©informatici.©La©possibilita©
di©poter©effettuare©un©controllo©sullo©stesso©procedimento©telematico©risiede©
sulla©circostanza©che©lo©stesso©controllo©si©svolga©in©due©fasi:©la©prima,©con-
cernente©l'atto-programma©e©la©sua©legittimita©,©deve©essere©esaminata©una 
tantum;©la©seconda,©dovra©verificare©sempre©i©determinati©profili©di©legittimita©
del©singolo©atto©finale.©La©dottrina©ha©affermato©a©tal©fine©che,©insieme©
all'atto©finale,©venga©impugnato©anche©l'atto-programma,©per©tutti©quelli©che©
non©ne©hanno©avuto©in©precedenza©conoscenza.©

Naturalmente©l'equiparazione©atto©giuridico-atto©telematico©vale©in©rela-
zione©ai©rimedi©generali©previsti©da©determinati©istituti:©dall'annullamento©
nel©caso©in©cui©i©medesimi©vizi©causino©illegittimita©ineliminabili,©dalla©
riforma,©nel©caso©in©cui©gli©stessi©vizi©di©legittimita©possano©essere©eliminati,©
dalla©rettifica©in©caso©di©errori©di©macchina©e,©in©presenza©dei©presupposti,©
dalla©convalida©e©dalla©rinnovazione.©Particolare©rilievo©assumono©le©conse-
guenze©in©merito©all'adozione©di©un©atto©che©provochi©un©evento©dannoso,©
con©l'eventuale©responsabilita©della©P.A.©nei©confronti©del©danneggiato.©A©tal©
fine©si©rammenta©che©neppure©la©presunzione©di©colpa©introdotta©dalla©giuri-
sprudenza,©basata©sull'equazione©responsabilita©della©P.A./colpevolezza©del©
dipendente,©e©riuscita©a©fornire©un'adeguata©risposta©alla©tutela©contro©i©danni©
causati©dall'adozione©di©atti©informatici.©In©realta©,la©questio 
iuris 
circa©l'im-
putabilita©dell'atto©informatico©trova©difficile©soluzione©per©la©particolarita©
che©alla©formazione©dello©stesso©partecipano©una©varieta©di©soggetti©(banche--
dati,©tecnici©etc.);©al©contrario,©proprio©per©la©particolarita©di©tale©situazione,©
un©meccanismo©di©tutela©a©favore©del©danneggiato©potrebbe©essere©garantito©
dalle©fattispecie©della©responsabilita©oggettiva.©

Sulla©base©di©quanto©rappresentato©si©devono©esaminare©i©rilievi©giuridici©
e©non©assunti©dal©contratto©telematico©ed©i©conseguenti©effetti©dello©stesso©
sull'e-commerce,©sull'e-procurement 
e©sul©settore©delle©aste©on-line.©

La©dottrina©ha©evidenziato©la©differenziazione©tra©contratto©telematico,©
in©relazione©alla©forma©con©cui©il©medesimo©contratto©viene©stipulato,©ed©il©
contratto©informatico,©in©relazione©invece©all'oggetto,©elemento©quest'ultimo©
che©contribuisce©maggiormente©alla©qualificazione©di©un©contratto©come©con-
tratto©informatico.©Si©rileva©che©nei©contratti©telematici©esiste©una©diversita©
di©concetti©legali©di©fronte©al©termine©unico©di©soggetto©del©negozio:©il©
soggetto-autore©che©partecipa©al©processo©di©determinazione©e©formazione©
dell'atto©negoziale©ed©il©soggetto-parte©cui©spettano©gli©interessi©regolati©con©
il©negozio.©Nell'accordo©telematico©inter 
absentes 
si©puo©con©sicurezza©identi-
ficare©solo©il©soggetto-parte,©che©risulta©dal©contratto,©e©non©anche©il©
soggetto-autore;©quindi,©il©problema©principale©e©quello©dell'imputabilita©giu-
ridica©dei©dati©trasmessi©da©un©soggetto©individuato©inequivocabilmente.©

La©questio 
iuris 
coinvolge©direttamente©le©problematiche©circa©la©valida©
stipulazione©per©via©telematica©del©contratto©per©il©quale©la©legge©prescrive©la©
forma©dell'atto©pubblico.©In©realta©,©il©contratto©in©esame,©come©ogni©accordo©
tradizionale,©rappresenta©l'incontro©tra©proposta©e©accettazione.©In©merito©a©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

tale¨punto¨si¨richiamano¨due¨diverse¨scuole¨di¨pensiero:¨una¨(N.¨Irti)¨afferma¨
che¨ûl'accordo,¨quale¨risultato¨di¨un¨dialogo¨linguistico¨permeato¨della¨sog-
gettivita©¨delle¨parti,¨in¨quanto¨tale,¨non¨e©¨piu©¨concepibile¨negli¨scambi¨che¨
caratterizzano¨la¨moderna¨economia¨capitalistica,¨a¨vantaggio¨della¨pura¨
oggettivita©¨di¨cose,¨immagini,¨gesti¨anonimi¨e¨ripetitiviý;¨l'altra¨(Oppo)¨
osserva¨che¨ûl'accordo,¨ottenuto¨mediante¨il¨procedimento¨delineato¨nel-
l'art.¨1326,¨comma¨1¨c.c.,¨conosce¨anche¨altri¨meccanismi¨attraverso¨i¨quali¨
puo©¨perfezionarsi¨ed¨esistere¨tra¨le¨parti.¨Il¨riferimento¨normativo¨esplicito¨e©¨
agli¨artt.1327¨e¨1333¨c.c.,¨laddove¨c'e©¨accordo¨ma¨non¨c'e©¨dialogo¨fra¨le¨parti.¨
Pertanto¨il¨problema¨procedurale¨piu©¨importante¨dell'accordo¨telematico¨che¨
si¨perfeziona¨tramite¨e-mail 
consiste¨nel¨fatto¨se¨sia¨o¨meno¨estensibile¨quanto¨
previsto¨dagli¨articoli¨1326¨e¨1335¨c.c.¨alle¨transazioni¨on 
line;¨il¨primo,¨al¨
co.¨1,¨dispone¨che¨il¨contratto¨risultera©¨concluso¨nel¨momento¨in¨cui¨chi¨ha¨
fatto¨la¨proposta¨avra©¨conoscenza¨dell'accettazione¨dell'altra¨parte;¨il¨secondo¨
si¨riferisce¨a¨tutti¨gli¨atti¨recettivi,¨e¨in¨particolare¨alla¨proposta,¨all'accetta-
zione¨e¨alla¨revoca,¨i¨quali¨producono¨effetto¨dal¨momento¨in¨cui¨giungono¨
a¨conoscenza¨del¨destinatario.¨Essendo¨in¨realta©¨molto¨difficile¨fornire¨la¨
prova¨che¨il¨destinatario¨abbia¨avuto¨effettiva¨notizia¨di¨tali¨atti,¨sara©¨suffi-
ciente,¨perche¨possano¨sortire¨gli¨effetti¨desiderati,¨che¨questi¨giungano¨all'in-
dirizzo¨del¨destinatario,¨salvo¨sempre¨che¨quest'ultimo¨non¨provi¨di¨essere¨
stato,¨senza¨sua¨colpa,¨nell'impossibilita©¨di¨averne¨notizia.¨La¨dichiarazione¨
effettuata¨a¨mezzo¨e 
mail 
sara©¨efficace¨appena¨e©¨memorizzata¨dalla¨cassetta¨
di¨posta¨elettronica¨del¨destinatario,¨indipendentemente¨dal¨momento¨in¨cui¨
questi¨ne¨prende¨visione.¨Eépero©¨evidente¨che¨lo¨scambio¨di¨proposta¨e¨accet-
tazione¨attraverso¨internet 
puo©¨determinare¨una¨situazione¨di¨incertezza¨
quanto¨alla¨data¨e¨al¨luogo¨di¨conclusione¨del¨contratto¨e,¨di¨conseguenza,¨
l'insorgenza¨di¨problematiche¨inerenti¨alla¨ripartizione¨del¨rischio¨relativa-
mente¨alla¨trasmissione¨del¨messaggio¨tra¨dichiarante¨e¨ricevente.¨La¨giuri-
sprudenza¨a¨tal¨fine¨ha¨affermato¨che¨la¨dichiarazione¨si¨considera¨cono-
sciuta¨nel¨momento¨in¨cui¨entra¨nella¨sfera¨del¨controllo¨del¨ricevente,¨che¨
potra©¨contestare¨la¨mancata¨recezione¨solo¨nei¨casi¨in¨cui¨cio©¨non¨dipenda¨
da¨un¨fatto¨a¨lui¨riferibile¨come,¨ad¨esempio,¨nel¨caso¨di¨trasmissione¨di¨un¨
documento¨tramite¨fax¨cui¨segue¨il¨rapporto¨di¨trasmissione¨di¨ûoký:¨in¨tale¨
situazione¨il¨mancato¨o¨difettoso¨funzionamento¨dell'apparecchio¨ricevente¨
si¨imputa¨al¨destinatario¨del¨messaggio.¨

Cercando,¨a¨tal¨punto,¨di¨evidenziare¨le¨connessioni¨tra¨contratto¨tele-
matico,¨particolare¨species 
di¨contratto¨digitale,¨ed¨attivita©¨amministrativa¨
della¨P.A.,¨con¨lo¨specifico¨riferimento¨all'attivita©¨contrattuale¨amministra-
tiva,¨giova¨utile¨rammentare¨che¨per¨gli¨stessi¨contratti¨digitali¨occorre¨fare¨
una¨distinzione¨tra¨contratti 
digitali 
in 
senso 
ampio 
e 
contratti 
digitali 
in 
senso 
stretto.¨I¨primi¨sono¨quelli¨che,¨pur¨essendo¨stati¨conclusi¨elettronicamente,¨
hanno¨per¨oggetto¨la¨consegna¨di¨un¨bene¨materiale,¨o¨che,¨comunque,¨non¨
hanno¨avuto¨adempimento¨in¨forma¨esclusivamente¨digitale,¨come¨ad¨es.¨nel-
l'acquisto¨di¨un¨libro¨o¨nella¨compravendita¨di¨un¨immobile.¨La¨seconda¨
categoria¨di¨contratti¨digitali¨consiste¨nell'esecuzione¨della¨prestazione¨intera-
mente¨e¨direttamente¨tramite¨il¨trasferimento¨elettronico¨di¨dati,¨come¨nel¨
caso¨di¨acquisto¨di¨un¨software 
effettuato¨tramite¨internet,¨o¨nella¨consulta-


DOTTRINA¨723 


zione,¨a¨pagamento,¨di¨una¨banca-dati,¨direttamente¨on-line;¨e©¨evidente,¨in¨tal¨
senso,¨che¨alle¨due¨tipologie¨di¨contratti¨digitali¨si¨applicano¨la¨disciplina¨
dei¨contratti¨negoziati¨fuori¨dai¨locali¨commerciali,¨ossia¨fuori¨dai¨tradizio-
nali¨negozi.¨Si¨rammenta,¨a¨tal¨proposito,¨che¨nei¨contratti¨conclusi¨on-line 
il¨luogo¨della¨conclusione¨e©¨quello¨nel¨quale¨ha¨sede¨il 
server,¨ossia¨il¨comput
er 
centrale.¨

Quanto¨sopra¨evidenziato¨intende¨mettere¨in¨risalto¨le¨recenti¨aperture¨
della¨P.A.¨verso¨il¨mercato¨privato¨e¨nei¨confronti¨del¨ricorso¨agli¨strumenti¨
dell'e-procurement.¨In¨effetti,¨operando¨una¨scelta¨di¨un¨modello¨di¨outsourc
ing,¨la¨gestione¨dei¨processi¨di¨acquisto¨di¨beni¨e¨servizi¨viene¨delegata¨a¨
societa©¨specializzate¨in¨rappresentanza¨dell'acquirente¨e¨mediante¨il¨sistema¨
delle¨convenzioni.¨

Come¨e©¨noto,¨secondo¨il¨citato¨modello¨dell'outsourcing,¨la¨societa©¨viene¨
selezionata¨con¨procedure¨di¨evidenza¨pubblica¨e,¨contestualmente,¨la¨stessa¨
si¨impegna¨ad¨accettare¨gli¨ordinativi¨delle¨singole¨amministrazioni¨in¨base¨
ai¨prezzi¨ed¨alle¨condizioni¨stabilite¨nelle¨convenzioni¨stipulate¨con¨la¨societa©¨
di¨consulenza¨delegata.¨Le¨convenzioni¨stipulate¨sono¨vincolanti¨per¨le¨
amministrazioni¨centrali¨e¨periferiche¨che¨devono¨approvvigionarsi¨tramite¨
di¨esse¨(tying),¨mentre¨a¨Regioni¨ed¨Enti¨locali¨e©¨riservata¨la¨facolta©¨di¨ade-
rirvi¨(untying).¨Bisogna¨rammentare¨che¨sebbene¨le¨convenzioni¨in¨argomento¨
non¨sono¨vincolanti¨per¨le¨medesime¨amministrazioni,¨tuttavia,¨nel¨momento¨
in¨cui¨si¨proceda¨all'acquisto¨di¨beni¨e¨servizi¨comparabili¨con¨quelli¨oggetto¨
dell'accordo¨convenzionale,¨le¨stesse¨convenzioni¨costituiranno¨un¨parametro¨
di¨riferimento,¨qualitativo¨e¨di¨prezzo,¨cui¨necessariamente¨debba¨farsi¨capo.¨
Nell'ordinamento¨italiano¨il¨modello¨prescelto¨di¨outsourcing 
e©¨connesso¨con¨
un¨regime¨proprietario¨privato¨(il¨soggetto¨esterno¨alla¨P.A.¨e©¨una¨S.p.A.,¨
anche¨se¨il¨capitale¨e©¨detenuto¨dal¨Ministero¨dell'Economia¨e¨delle¨Finanze)¨
e¨con¨un¨regime¨di¨untying 
(facolta©,¨appunto,¨di¨adesione¨alle¨convenzioni¨
per¨alcune¨amministrazioni).¨Un¨ruolo¨fondamentale¨nel¨sistema¨di¨
e-procurement 
introdotto¨nell'amministrazione¨riveste¨la¨Concessionaria¨ser-
vizi¨informatici¨pubblici-Consip¨S.p.A.¨(il¨Ministero¨dell'Economia¨e©¨titolare¨
di¨una¨partecipazione¨rappresentativa¨dell'intero¨capitale¨sociale¨della¨
Societa©¨tramite¨la¨Consap¨S.p.A.)¨con¨funzione¨esclusiva¨di¨prestare¨servizi¨
all'amministrazione¨pubblica;¨ad¨essa¨e©¨stata¨affidata¨la¨realizzazione,¨la¨
gestione¨ed¨il¨controllo¨delle¨procedure¨per¨la¨conclusione¨delle¨convenzioni¨
con¨i¨fornitori¨di¨beni¨e¨servizi,¨nonche¨l'esecuzione¨di¨tutti¨i¨servizi¨informa-
tici,¨telematici¨e¨di¨consulenza¨connessi¨a¨questa¨attivita©¨.¨La¨citata¨Consip¨e©¨
un¨organismo¨a¨struttura¨societaria¨con¨la¨funzione¨di¨perseguire¨attivita©¨di¨
natura¨esclusivamente¨pubblicistica¨a¨favore¨dello¨Stato,¨e©¨equiparata¨alle¨
amministrazioni¨pubbliche¨e¨si¨configura,¨inoltre,¨come¨amministrazione¨
aggiudicatrice.¨In 
primis, 
la¨societa©¨in¨argomento,¨prima¨di¨progettare¨e¨rea-
lizzare¨strumenti¨di¨e-procurement,¨e¨prima¨ancora¨di¨stabilire¨contatti¨con¨
soggetti¨terzi¨e¨fornitori,¨acquisisce¨informazioni¨sulla¨domanda¨e¨sull'offerta¨
presenti¨nel¨mercato¨in¨relazione¨a¨determinati¨beni¨ed¨esamina¨le¨strategie¨
di¨approvvigionamento¨e¨fornitura.¨Successivamente,¨la¨Consip¨interviene¨
nella¨fase¨di¨contrattazione¨tra¨amministrazione¨e¨fornitori,¨concludendo¨
direttamente,¨per¨conto¨del¨Ministero¨dell'Economia¨e¨delle¨P.A.,¨le¨relative¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

convenzioni.¨In¨merito¨a¨quest'ultima¨argomentazione¨si¨rileva¨che¨l'indivi-
duazione¨nella¨predetta¨struttura¨statale¨Consip¨dell'unico¨organo¨compe-
tente¨ad¨effettuare¨gli¨acquisti¨per¨le¨amministrazioni¨ha¨indotto¨la¨dottrina¨
ad¨evidenziare¨un¨contrasto¨di¨tale¨situazione¨con¨l'affermazione¨sempre¨piu©¨
forte¨di¨una¨logica¨di¨decentramento¨e¨di¨autonomia¨degli¨enti¨locali,¨alla¨
luce¨della¨riforma¨del¨titolo¨V¨della¨Costituzione¨ed¨in¨violazione¨dello¨stesso¨
principio¨costituzionale¨di¨sussidiarieta©¨.¨

Con¨l'approvazione¨del¨d.P.R.¨del¨4¨aprile¨2002,¨n.¨101¨(Regolamento¨
recante¨criteri¨e¨modalita©¨per¨l'espletamento¨da¨parte¨delle¨amministrazioni¨
pubbliche¨di¨procedure¨telematiche¨di¨acquisto¨per¨l'approvvigionamentodi¨
beni¨e¨servizi)¨ed¨in¨relazione¨al¨d.P.R.¨7¨aprile¨2003,¨n.¨137¨(in¨materia¨di¨
firme¨elettroniche)¨e¨della¨legge¨1.¨agosto¨2003,¨n.¨212¨di¨conversione¨del¨
decreto-legge¨del¨24¨giugno¨2003,¨n.¨143¨(recante,¨tra¨l'altro,¨disposizioni¨
urgenti¨in¨tema¨di¨versamento¨e¨riscossione¨di¨tributi,¨di¨Fondazioni¨bancarie¨
e¨di¨gare¨indette¨dalla¨Consip¨S.p.A.),¨si¨sono¨poste¨le¨basi¨per¨rendere¨effet-
tivamente¨operative¨le¨procedure¨per¨l'acquisto¨on 
line 
di¨beni¨e¨servizi¨nelle¨

P.A.¨Il¨fine¨e©¨quello¨di¨rendere¨piu©¨rapidi¨le¨fasi¨della¨gara¨fino¨all'aggiudica-
zione¨dell'appalto,¨con¨la¨contemporanea¨riduzione¨dei¨costi¨ottenuta¨con¨
l'abbattimento¨dei¨prezzi¨su¨beni¨e¨servizi¨oggetto¨delle¨convenzioni.¨Il¨qua-
dro¨che¨viene¨cos|©¨a¨realizzarsi¨individua¨l'innovativita©¨delle¨procedure¨tele-
matiche,¨intese¨quest'ultime¨come¨alternativa¨agli¨attuali¨sistemi¨per¨gli¨
approvvigionamenti¨di¨beni¨o¨servizi¨e¨come¨un¨valido¨supporto¨alle¨classiche¨
forme¨di¨scelta¨del¨contraente¨e¨come¨un¨vero¨e¨proprio¨aiuto¨ai¨tradizionali¨
modi¨di¨negoziazione.¨
Il¨ricorso¨sempre¨piu©¨frequente¨all'utilizzo¨degli¨strumenti¨informatici¨e©¨
finalizzato,¨come¨detto,¨alla¨semplificazione¨delle¨procedure¨della¨predetta¨
attivita©¨di¨negoziazione,¨la¨quale¨coinvolge¨necessariamente¨anche¨la¨tipica¨
attivita©¨amministrativa¨di¨verbalizzazione¨della¨gara;¨quest'ultima¨puo©¨essere¨
effettuata¨con¨la¨sopra¨richiamata¨firma¨digitale¨dal¨responsabile¨del¨procedi-
mento¨e¨dall'ufficiale¨rogante,¨in¨relazione¨all'approvazione¨del¨contratto¨tra-
mite¨strumenti¨telematici.¨I¨conseguenti¨effetti¨giuridici¨che¨nascono¨da¨tali¨
attivita©¨e,¨principaliter,¨le¨nuove¨problematiche¨sostanziali¨e¨procedurali¨indu-
cono¨ad¨individuare¨quella¨che¨potrebbe¨tranquillamente¨essere¨definita¨come¨
la¨nuova¨impugnazione 
telematica 
dei¨provvedimenti¨lesivi.¨Il¨concetto¨di¨per¨
se¨risulta¨altamente¨innovativo,¨anche¨in¨considerazione¨di¨quanto¨disposto¨
dal¨d.P.R.¨del¨13¨febbraio¨2001,¨n.¨123,¨sull'uso¨degli¨strumenti¨informatici¨
nei¨processi;¨ma¨se¨si¨presta¨attenzione¨alla¨portata¨innovativa¨della¨predetta¨
situazione¨telematica¨si¨puo©¨scorgere¨una¨stretta¨correlazione¨tra¨amministra-
zione¨telematica¨(o¨teleamministrazione)¨e¨procedimento¨amministrativo,¨
con¨i¨necessari¨profili¨sulla¨partecipazione¨degli¨interessati¨allo¨stesso¨proce-
dimento.¨Gli¨aspetti¨sopra¨richiamati¨trovano¨un¨collegamento¨diretto¨con¨
la¨progressiva¨e¨connessa¨instaurazione¨della¨procedura¨relativa¨ai¨servizi¨
dell'e-government,¨principio¨generale¨indicante¨la¨trasformazione¨della¨P.A.¨
nell'innovativa¨e¨sostanziale¨figura¨dell'amministrazione¨ûper¨risultatiý¨coa-
diuvata¨proprio¨dall'attivita©¨telematica.¨In¨pratica,¨i¨richiamati¨procedimenti¨
amministrativi,¨anche¨se¨caratterizzati¨da¨alta¨complessita©¨,¨confluiranno¨vir-
tualmente¨all'interno¨di¨un¨atto¨informatico¨e¨telematico¨che¨sara©¨ilfascicolo 
elettronico 
virtuale.¨


DOTTRINA 
725 


La 
quaestio 
iuris 
che 
ha 
sempre 
interessato 
la 
posizione 
della 
migliore 
dottrina 
e 
della 
giurisprudenza 
concerne 
la 
netta 
contrapposizione 
tra 
proce-
dura 
di 
automazione, 
prevista 
per 
le 
scelte 
discrezionali 
a 
bassa 
complessitaà 
, 
e 
negazione 
della 
stessa 
automazione 
in 
relazione 
alle 
scelte 
discrezionali 
a 
media 
ed 
alta 
complessitaà 
. 
Tale 
differenza 
si 
basa 
sull'attuale 
riferimento 
al 
concetto 
di 
informatica 
tradizionale, 
basata 
sull'uso 
di 
software 
in 
uso 
negli 
elaboratori 
elettronici, 
in 
contrapposizione 
a 
quegli 
studi 
che, 
invece, 
inten-
dono 
simulare 
il 
funzionamento 
della 
mente 
umana 
e 
che 
sono 
protesi 
verso 
quel 
nuovo 
concetto 
dell'intelligenza 
artificiale, 
percorso 
che 
troveraà 
indub-
biamente 
degli 
ostacoli 
da 
superare 
in 
relazione 
ai 
diversi 
profili 
della 
responsabilitaà 
delle 
amministrazioni. 


La 
richiamata 
summa 
divisio 
tra 
attivitaà 
discrezionale 
e 
attivitaà 
vincolata 
si 
basa 
sul 
fatto 
che 
le 
procedure 
amministrative 
discrezionali 
sono 
caratte-
rizzate 
dalla 
presenza 
di 
almeno 
un 
elemento 
che 
non 
sia 
fissato 
dalla 
legge 
(an, 
quid, 
quomodo 
o 
quando); 
viceversa, 
nel 
caso 
in 
cui 
tali 
elementi 
non 
sono 
rimessi 
all'amministrazione, 
ma 
gli 
stessi 
sono 
determinati 
dal 
dettato 
nor-
mativo 
le 
predette 
procedure 
amministrative 
saranno 
vincolate. 
La 
suddivi-
sione 
si 
ripercuote 
sul 
piano 
sostanziale 
concreto 
in 
base 
alla 
differenziazione 
dei 
provvedimenti 
amministrativi 
negli 
atti 
negoziali, 
dove 
si 
individua 
sem-
pre 
uno 
spazio 
di 
discrezionalitaà 
per 
l'autoritaà 
amministrativa, 
e 
negli 
accer-
tamenti 
costitutivi, 
ossia 
accertamenti 
della 
sussistenza 
dei 
requisiti 
di 
legge 
in 
presenza 
dei 
quali 
viene 
emanato 
il 
provvedimento 
come 
atto 
dovuto.L'au-
tomazione 
dell'attivitaà 
vincolata 
non 
puoà 
che 
apportare 
benefici 
all'attivitaà 
amministrativa 
sotto 
i 
profili 
costituzionali 
dell'imparzialitaà 
e 
del 
buon 
anda-
mento; 
problematiche 
sorgono, 
invece, 
nei 
confronti 
dell'attivitaà 
discrezionale 
tradizionale 
in 
relazione 
alla 
possibilitaà 
per 
la 
stessa 
P.A. 
di 
autolimitare 
se 
stessa 
in 
tale 
funzione, 
ossia 
alla 
possibilitaà 
per 
la 
medesima 
P.A. 
di 
prefis-
sare 
criteri 
generali 
che 
siano 
alla 
base 
della 
stessa 
attivitaà 
e, 
pertanto, 
ûa 
cascataý, 
alla 
necessitaà 
di 
creare 
programmi 
informatici 
per 
l'emissione 
di 
atti 
amministrativi 
discrezionali. 
Ad 
un 
orientamento 
che 
esclude 
il 
ricorso 
all'esercizio 
dell'autolimite, 
si 
contrappone 
quella 
dottrina 
che 
invece 
lo 
giu-
stifica 
e 
lo 
considera 
strettamente 
necessario 
proprio 
per 
l'attuazione 
dei 
principi 
di 
imparzialitaà 
e 
buona 
amministrazione, 
pervenendo, 
altres|©
alla 
distinzione 
della 
discrezionalitaà 
dal 
mero 
arbitrio. 
Nella 
pratica, 
indipenden-
temente 
dal 
fatto 
che 
la 
P.A. 
adotti 
atti 
espliciti 
di 
autolimitazione, 
un 
limite 
implicito 
alle 
decisioni 
amministrative 
viene 
dato 
dalla 
prassi 
amministrativa 
che, 
consistendo 
proprio 
nel 
compimento 
di 
una 
scelta 
nell'ambito 
degli 
spazi 
di 
discrezionalitaà 
consentita, 
rappresenta 
un 
necessario 
parametro 
per 
future 
decisioni 
relativamente 
a 
simili 
fattispecie. 
Un'attenta 
dottrina 
afferma 
che 
la 
predeterminazione 
delle 
decisioni 
da 
assumersi 
non 
debba 
annullare 
la 
discrezionalitaà 
delle 
singole 
scelte, 
ma, 
al 
contrario, 
debba 
rappresentare 
per 
l'amministrazione 
una 
vera 
e 
propria 
guida 
che 
impedisca 
alla 
medesima 


P.A. 
di 
cadere 
nel 
mero 
arbitrio. 
A 
tal 
punto 
si 
deve 
osservare 
che 
il 
ricorso 
dell'amministrazione 
al 
predetto 
autolimite 
della 
propria 
attivitaà 
discrezio-
nale, 
tramite 
la 
procedura 
di 
automazione, 
rappresenta 
per 
la 
stessa 
un'ipo-
tesi 
molto 
rigida 
che 
fa 
sorgere 
il 
dubbio 
sul 
fatto 
che 
la 
stessa 
funzione 
di 
autolimitazione 
sia 
sempre 
possibile 
nelle 
scelte 
discrezionali. 
Ancora 
una 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

volta©tale©possibilita©si©individua©esclusivamente©nelle©scelte©a©bassa 
comples-
sitaù 
,©nell'ambito©di©quel©generale©fenomeno©noto©come©ûeconomia©norma-
tivaý,©a©favore,©quindi,©delle©scelte©discrezionali©ed©a©scapito©degli©interventi©
normativi,©mentre©la©stessa©procedura©di©automazione©e©esclusa©per©le©scelte©
a 
media 
e 
alta 
complessitaù 
.©La©configurazione©che©si©e©realizzata©e©stata©defi-
nita©dalla©dottrina©come©automazione©ûa©segmentiý,©ossia©con©l'automazione©
delle©scelte©discrezionali©tipiche,©ripetitive©e©a©bassa©complessita©,©e©con©la©sog-
gezione©di©tutte©le©altre,©a©media©e©alta©complessita©,©all'attivita©del©funziona-
rio©pubblico©e,©di©conseguenza,©con©l'alternanza©delle©decisioni©al©calcolatore©
e©all'organo©amministrativo©(4).©L'ulteriore©passo©in©avanti©che©caratterizzera©
l'automazione©delle©scelte©discrezionali©delle©amministrazioni©ma©che©conte-
stualmente©potrebbe©generare©confusione©in©merito©all'operativita©delle©mede-
sime©scelte,©sotto©i©risvolti©dei©confini©della©discrezionalita©amministrativa©e©
di©quella©tecnica,©e©manifestato©dalla©sopra©indicata©intelligenza©artificiale.©
Tralasciando©improbabili©aspetti©virtuali,©con©tale©denominazione©si©e©tentato©
di©individuare©tutte©quelle©applicazioni©informatiche©dirette©a©riprodurre©al©
calcolatore©gli©stessi©meccanismi©cognitivi©della©mente©umana,©con©l'attribu-
zione©allo©stesso©computer 
di©quelle©tipiche©capacita©dell'apprendimento,©del©
compimento©delle©scelte©e©della©creativita©,©fino©ad©arrivare©all'assurda©e©possi-
bile©ma©incomprensibile©sostituzione©dell'attivita©umana.©La©conseguente©
individuazione©delle©c.d.©reti©neurali 
artificiali,©consistenti©nella©riproduzione©
al©calcolatore©delle©connessioni©tra©i©neuroni©del©cervello©umano,©sottolineano©
la©fondatezza©dei©citati©dubbi.©La©connessione©delle©predette©reti©con©i©c.d.©
sistemi 
esperti,©programmi,©quest'ultimi,©dotati©di©alta©tecnologia©e©capaci©di©
riprodurre©il©comportamento©di©un©essere©umano©in©una©determinata©mate-
ria,©potrebbero,©tuttavia,©risolvere©molte©questioni.©

Ma©se©e©vero©che©i©sopra©citati©sistemi©hanno©trovato©un'importante©
applicazione©in©vari©settori©specialistici©come©la©medicina©per©scopi©diagno-
stici©o©l'ingegneria©genetica©e©che,©sulla©base©di©queste©considerazioni,©la©dot-
trina©ne©ha©sostenuto©l'introduzione©nel©mondo©giuridico©con©i©vantaggi©per©
l'attivita©discrezionale©oggi©riservati©solo©all'attivita©vincolata©dall'informatica©
tradizionale©(imparzialita©,©buona©amministrazione©etc.),©tuttavia,©un©altro©
orientamento©ne©ha©negato©gli©aspetti©positivi©per©le©medesime©amministra-
zioni.©Tale©considerazione©si©baserebbe©sulla©circostanza©che©anche©i©pro-
grammi©basati©sulle©reti©neurali©artificiali©sarebbero©caratterizzati©da©rigidita©
e©dal©rischio©di©un©utilizzo©acritico©e©riduttivo,©tale©da©portare©all'assurda©con-

(4)©Un©esempio©d'automazione©ûa©segmentiý©si©ha©nell'esclusione©delle©offerte©anomale©
nelle©gare©d'appalto©e©della©successiva©aggiudicazione©del©vincitore©dove,©alla©fase©d'esame©
della©documentazione©presentata©dalle©imprese©svolta©dal©calcolatore,©segue©il©momento©
della©decisione©degli©organi©amministrativi©sull'accoglimento©o©meno©delle©offerte.©A©tale©fase©
seguira©il©ritorno©del©calcolo©al©computer 
in©merito©alla©graduatoria©delle©offerte,©da©cui©sca-
turira©,©infine,©l'aggiudicazione.©Tale©fase,©se©basata©sul©metodo©del©prezzo 
piuù 
basso,sara©
decretata©automaticamente©dal©calcolatore©a©favore©del©vincitore,©in©base©alla©definizione©
oggettiva©dell'offerta©con©il©maggior©ribasso;©se,©al©contrario,©si©ricorrera©al©metodo©dell'of-
ferta 
piuù 
vantaggiosa 
la©decisione©spettera©agli©organi©amministrativi©in©base©alla©combina-
zione©di©determinati©fattori©(prezzo,©tempi©d'esecuzione©etc.).©

DOTTRINA©727 


figurazione©di©situazioni©di©efficienza©formale©ma©allo©stesso©tempo©di©
poverta©sostanziale©(G.©Taddei©Elmi).©Tuttavia,©l'aspetto©positivo©dei©predetti©
sistemi©aperti©viene©individuato©nella©funzione©di©ausilio©compiuta©dagli©stessi©
a©favore©del©funzionario©pubblico,©sempre,©tuttavia,©con©la©considerazione©
che©il©facile©accesso©tramite©l'informatica©giuridica©ai©testi©legali©potrebbe©ral-
lentare©o©addirittura©fermare©il©processo©di©obsolescenza©e©desuetudine©dei©
medesimi©testi©legali©con©la©conseguente©e©pericolosa©staticita©del©diritto.©Da©
qui©il©necessario©intervento©umano©diretto©a©razionalizzare©l'uso©degli©stru-
menti©informatici©ed©a©fare©in©modo©che©non©vengano©conservati©inutili©testi©
che,©sempre©secondo©il©Taddei,©causerebbe©un©elemento©pericoloso©per©la©dot-
trina©e©la©giurisprudenza.©

Ma©ritornando©alla©gia©data©definizione©dell'atto©amministrativo©elettro-
nico,©si©deve©rammentare©che©nel©procedimento©amministrativo©automatiz-
zato©l'elaboratore©non©solo©memorizza©e©ricerca©i©dati,©ma©puo©effettuare©
anche©l'automazione©della©stessa©decisione©amministrativa©con©la©formazione,©
appunto,©dei©predetti©atti©amministrativi©elettronici,©con©un©profilo,©pertanto,©
che©interessa©non©solo©aspetti©formalistici,©ma©anche©e©soprattutto©elementi©
della©stessa©decisione©amministrativa.©

A©tal©punto©risulta©facile©confermare©quanto©sopra©descritto,©ossia©che©
l'automazione©dell'attivita©amministrativa©e©utile©soprattutto©nei©confronti©
dell'attivita©amministrativa©vincolata.©Infatti,©in©tale©fattispecie©l'elaboratore©
compie©le©medesime©cose©che©farebbe©il©funzionario©pubblico,©con©pero©una©
maggiore©efficienza©ed©uniformita©;e©,©altres|©,©chiaro©che©le©eventuali©responsa-
bilita©ricadranno©esclusivamente©su©chi©ha©inserito©i©dati©nel©computer©osu©
chi©ha©predispostoil©software©che©sulla©base©di©quei©dati©stabilisce©determi-
nate©conseguenze.©Eérilevante©che©l'amministrazione©eserciti©il©proprio©potere©
discrezionale©in©modo©che©le©proprie©decisioni©siano©piu©adatte©alla©fattispecie©
concreta,©anche©se©in©alcuni©casi©deve©essere©limitato©un©potere©che©diventa©
eccessivamente©discrezionale.©La©procedura©automatizzata©e©diretta©proprio©
a©limitare©l'eccesso©di©discrezionalita©in©quei©settori©nei©quali©l'esercizio©dello©
stesso©potere©discrezionale©potrebbe©essere©oggetto©di©abuso,©come©ad©es.©
nelle©concessioni©edilizie©o©nel©riconoscimento©di©un'indennita©di©espropria-
zione©per©pubblica©utilita©.©

Ma©oltre©che©per©gli©atti©vincolati,©privi,©come©e©noto,©di©discrezionalita©,©
la©procedura©di©automazione©degli©atti©amministrativi©puo©essere©vantaggiosa©
per©atti©oggetto©di©interpretazione©discrezionale,©interpretazione©che©a©sua©
volta©sara©applicata©a©tutti©gli©atti©di©quel©determinato©tipo.©Da©cio©si©desume©
che©il©veder©automatizzabile©l'attivita©vincolata,©o©l'attivita©a©bassa©discrezio-
nalita©,©in©quanto©la©stessa©automazione©riduce©il©potere©discrezionale,©ed©
essere©dubbiosi©nei©confronti©dell'automazione©dell'attivita©ad©alta©discrezio-
nalita©,©trova©un©valido©fondamento.©Infatti,©nel©caso©di©tale©attivita©,©la©stessa©
automazione©contemplerebbe©la©sottoposizione©delle©procedure©amministra-
tive©ad©adattamenti©matematici©concernenti©gli©algoritmi,©con©una©conse-
guente©tipizzazione©minuziosa©delle©norme.©Tutto©questo©e©dovuto©al©fatto©
che©il©sistema©non©puo©ragionare©in©modo©analogico,©con©il©contestuale©e©fon-
dato©rischio©che©non©siano©previste©tutte©le©fattispecie©che©possono©verificarsi©
nei©casi©concreti.©Bisogna,©altres|©,©rammentare©che©nel©descritto©processo©di©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

automazione,©ai©fini©dell'imputabilita©dello©stesso©atto©automatizzato©e©della©
richiamata©impugnazione 
telematica 
dei©provvedimenti,©l'assenza©di©una©speci-
fica©volonta©del©funzionario©non©giustifica©la©totale©assenza©di©volonta©della©
stessa©amministrazione,©che©resta©determinante©giacche¨la©medesima©P.A.©ha©
fornito©all'elaboratore©le©preventive©ed©univoche©istruzioni©attraversoil©pro-
gramma©che©muove©lo©stesso©elaboratore.©

Da©quanto©sopra©rappresentato©una©fine©dottrina©(Duni©Giovanni)©ha©
individuato,©nel©processo©di©informatizzazione©dell'attivita©amministrativa,©la©
terza©e©finale©fase©della©teleamministrazione(5).©

Proprio©per©sottolineare©le©difficolta©che©possono©essere©causate©dagli©
effetti©dell'atto©informatico,©risulta©utile©citare©l'intervento©del©Tribunale©di©
Cuneo©del©15©dicembre©2003©sul©documento©siglato©con©firma©leggera.©Il©tri-
bunale©piemontese©ha©sottoposto©ad©esame©proprio©la©questione©in©argo-
mento©affermando©che©la©e 
mai! 
debba©essere©considerata©una©promessa©uni-
laterale©di©pagamento©(e/o©una©ricognizione©di©debito)©sotto©forma©di©scrit-
tura©privata.©Infatti,©il©documento©informatico©(d.P.R.©445/2000)©e©valido©e©
rilevante©agli©effetti©di©legge©e,©se©sottoscritto©con©firma©elettronica,©soddisfa©
il©requisito©legale©della©forma©scritta;©per©poter©accedere©ad©un©indirizzo©
e 
mai! 
occorre©inserire©gli©appositi©dati©identificativi©(username 
e©password)©
ed©e©proprio©tale©procedura©di©validazione©che©porta©necessariamente©a©far©
acquisire©al©messaggio©di©posta©elettronica©il©valore©di©documento©informa-
tico©redatto©in©forma©scritta.©La©conclusione©cui©giunge©il©citato©tribunale©
sulla©questione©sottoposta,©concernente©un©ricorso©presentato©da©una©societa©
creditrice©per©il©mancato©pagamento©di©una©somma©di©denaro©per©prestazioni©
e©forniture,©si©manifesta©nella©circostanza©che©le©stesse©e 
mai! 
inviate©dalla©
societa©debitrice©e©contenenti©la©promessa©unilaterale©di©pagamento©legitti-
mano©la©concessione©del©decreto©ingiuntivo©di©pagamento.©

Al©riguardo©si©ritiene©che©la©necessaria©conformita©se©non©a©regole©tecni-
che©quanto©meno©a©procedure©uniformi©sia©inevitabile©per©la©pubblica©ammi-
nistrazione©ed©anche©per©i©privati,©proprio©per©le©conseguenze©che©possono©
derivare©dall'utilizzo©della©procedura©eseguita©con©la©firma©elettronica.©

Risulta©pertanto©chiaro©all'interprete©osservare©che©il©confine©ûtelema-
ticoý©tra©discrezionalita©pura©e©discrezionalita©tecnica©viene©ormai©indivi-
duato©da©quella©che©un©noto©pensiero©(Borruso)©chiama©ûgiurimetriaý,©consi-
stente©nella©ûscienza,©resa©possibile©soltanto©dall'uso©del©computer,©di©indivi-
duare©e©misurare,©per©ogni©determinazione©quantitativa©o©comunque©di©fatto©
affidata©alla©discrezionalita©del©giudice,©le©componenti©variabili©dalle©quali©
scaturisce©il©giudizio,©al©fine©di©ragguagliare©ogni©nuova©determinazionea©
quelle©precedentemente©applicate©e©di©assicurare,©cos|©,©in©concreto,©mediante©

(5)©L'Autore©ha©affermato©che©la©prima©fase©e©stata©caratterizzata©dall'introduzione©di©
tecnologie©di©meccanizzazione©per©mezzo©di©schede©perforate,©cui©ha©fatto©seguito©la©seconda©
fase,©non©ancora©completamente©terminata,©caratterizzata©dall'utilizzo©di©elaboratori©elettro-
nici©come©supporto©allo©svolgimento©dell'attivita©amministrativa,©ma©senza©il©riconoscimento©
della©validita©giuridica©degli©atti©in©forma©elettronica,©con©la©necessaria©conseguenza©che©l'at-
tivita©amministrativa©venga©duplicata.©

DOTTRINA©729 


un©sistema©di©confronto©eseguito©con©l'ausilio©di©modelli©statistici©formati©in©
base©a©classificazioni©standard 
o©scale©predeterminate©di©punteggio,©quella©
parita©di©trattamento©(almeno©approssimativa)©alla©quale©i©giudicandi©hanno©
diritto©anche©rispetto©ai©giudizi©discrezionali©del©magistratoý.©Da©qui©il©conse-
guente©corollario©per©cui©sia©indispensabile©la©trasparenza©informatica©del-
l'amministrazione©della©giustizia©come©vero©rimedio©agli©eventuali©pericoli©
delle©varie©species 
di©discrezionalita©;©finalita©raggiungibile©solo©con©la©costitu-
zione©di©banche-dati©ove©sia©costantemente©monitorata©tutta©l'attivita©della©
pubblica©amministrazione©e©delle©relative©connessioni©con©l'attivita©della©giu-
stizia©amministrativa.©

Gli©effetti©che©l'atto©telematico©puo©produrre©nell'ordinamento©giuridico©
determinano©problematiche©sicuramente©soggette©a©difficile©soluzione,©ma©
l'individuazione©delle©stesse©aiuta©l'operatore©amministrativo©ad©intervenire©
efficacemente©su©tale©questione.©La©giurisprudenza©e©intervenuta©piu©volte©
sul©tema©ed©ha©cercato©sempre©di©dare©una©risposta,©in 
primis,©ai©delicati©rap-
porti©intercorrenti©sulla©questione©de 
qua 
tra©la©P.A.©ed©il©privato©in©materia©
di©fornitura©di©dati©necessari©per©l'avvio©e©la©successiva©continuazione©dell'at-
tivita©informatizzata,©in©relazione,©quindi,©ai©nuovi©aspetti©del©modus 
operandi 
delle©discrezionalita©amministrativa©e©di©quella©tecnica.©A©tal©proposito,©
risulta©utile©citare©l'intervento©nel©febbraio©1985©della©Corte©di©appellodi©
Torino;©quest'ultima©ha©affermato©che©in©un©contratto©di©compravendita©rela-
tivo©ad©un©sistema©di©elaborazione©elettronica©di©dati©oggetto©del©negozio©e©
l'intero©sistema,©da©adattarsi©alle©esigenze©dell'acquirente©e,©percio©,©compren-
sivo©anche©del©software 
come©parte©indefettibile©per©il©raggiungimento©degli©
scopi©voluti©dalle©parti©ed©essenziale,©pertanto,©al©sinallagma©negoziale.©L'im-
portanza©della©pronuncia©de 
qua 
viene©in©risalto©proprio©nei©citati©rapporti©

P.A.©^impresa©privata©fornitrice©del©sistema©di©elaborazione©dati©in©quanto©
l'omessa©consegna©di©parte©dei©programmi©ad©opera©della©medesima©impresa©
causa©un©inadempimento©non©di©scarsa©importanza,©ai©sensi©dell'art.©1455©
c.c.,©come©tale©giustificante©la©risoluzione©del©contratto.Ma©gli©interventi©giu-
risprudenziali©vengono©pronunciati©anche©per©tutelare,©sempre©secondo©il©
sopra©delineato©schema©P.A.©^impresa©privata,©il©privato©che,©a©sua©volta,©
potrebbe©subire©una©conseguenza©negativa©per©un©comportamento©della©
stessa©P.A.©Il©Consiglio©di©Stato©(6)©e©intervenuto©nella©materia©dei©contratti©
con©la©P.A.©sulla©circostanza©che,©in©forza©dei©principi©desumibili©dall'art.©41©
del©r.d.©23©maggio©1924©n.©827,©il©ricorso©alla©trattativa©privata©con©unico©
contraente©e©ammesso©solo©nei©casi©di©oggettiva©impossibilita©di©acquisire©la©
prestazione©da©parte©di©altri©contraenti,©non©riconducibili©alla©volonta©oal©
precedente©comportamento©della©stessa©Amministrazione©procedente;©per-
tanto,©soffermandosi©sulla©fattispecie©relativa©al©contratto©di©informatizza-
zione,©il©supremo©Organo©amministrativo©ha©concluso©che©la©proprieta©del©
sistema©di©base©non©rende©di©per©se¨legittimo©il©ricorso©alla©trattativa©privata©
ai©fini©della©fornitura©di©sistemi©applicativi©e©di©sviluppo.©
(6)©Cons.©Stato,©sez.IV,©24©gennaio©1995,©n.©29,©in©Cons. 
Stato 
1995,©I,©30.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©processo©di©ûtelematizzazioneý©che©sta©sempre©piu©interessando©l'atti-
vita©della©pubblica©amministrazione,©ossia©la©trasformazione©indubbiamente©
difficoltosa©ma©sempre©costantemente©univoca©dell'atto©amministrativo©
ûmanualeý©nell'atto©ûinformaticoý,©il©contestuale©avvicinamento©della©stessa©

P.A.©alle©esigenze©del©cives 
nell'ottica©della©perdita©da©parte©dell'amministra-
zione©dell'aspetto©concernente©i©delicati©equilibri©con©i©cittadini,©il©richiamato©
principio©di©ûconsensualizzazioneý©dell'attivita©amministrativa,©mettono©in©
risalto©ancora©una©volta©un©processo©ormai©indirizzato©verso©un©unico©obiet-
tivo:©la©voglia©da©parte©della©P.A.©di©rendersi©piu©efficiente©e©piu©moderna,©
l'essersi©resa©conto©dei©cambiamenti©veloci©dell'ordinamento©pubblico,©ma©
soprattutto©la©volonta©,©da©parte©della©medesima©Amministrazione,©di©potersi©
avvantaggiare©di©queste©iniezioni©indubbiamente©dolorose©ma©quanto©mai©
necessarie©di©diritto©privato.©
Quello©che©ormai©rappresentava©agli©occhi©di©tutti©una©novita©giuridica©
senza©precedenti,©consistente©nella©recente©e©nello©stesso©tempo©lontana©legge©
241/1990,©ha©sentito©ad©un©certo©punto©il©bisogno©di©scrollarsi©di©dosso©quelle©
vesti©ormai©francamente©vissute©e©forse©fuori©moda©dell'agere 
administrandi 
carismatico©e©fin©troppo©gerarchico,©basato©proprio©su©quella©distinzione©
della©discrezionalita©amministrativa©e©della©discrezionalita©tecnica©troppo©
restrittiva©e,©forse,©superata.©Ecco©allora©l'occasione©storica©per©la©P.A.©di©
cambiare©completamente©l'obiettivo©da©raggiungere:©non©piu©l'imposizione©
dall'alto©del©proprio©atto©amministrativo©e©neppure©la©preclusione©al©singolo©
ad©entrare©nel©ûproprioý©procedimento©amministrativo©privo©ormai©di©insu-
perabili©porte©blindate,©ma©la©possibilita©per©la©stessa©di©presentarsi©piu©
moderna©ed©efficiente©e,©soprattutto,©piu©compatta©nel©raggiungimento©del©
citato©obiettivo.©

Tutto©questo,©grazie©ai©fondamentali©istituti©di©diritto©civile©ed©a©quella©
particolare©fattispecie©della©ûresponsabilita©da©contatto©sociale©qualificatoý,©
l'ha©resa©forse©un©po'©piu©debole,©ma©indubbiamente©le©ha©attribuito©quell'a-
spetto©piu©umano©e©piu©giusto©verso©la©comunita©.©Un©contributo,©quest'ul-
timo,©che©e©stato©proprio©fornito©dall'affermazione©dell'atto©informatico,©
anche©alla©luce©del©progetto©di©riforma©della©sopra©indicata©legge©241/1990©
che©ha©disposto,©tra©l'altro,©che©ûper©conseguire©maggiore©efficienza,©le©ammi-
nistrazioni©pubbliche©incentivano©l'uso©della©telematica,©nei©rapporti©interni,©
tra©le©diverse©amministrazioni©e©tra©queste©e©i©privati,©nelle©forme©previste©
dal©testo©unico©in©materia©di©documentazione©amministrativa©di©cui©al©

d.P.R.©445/2000©e©successive©modificazioniý.©

RecensioniRecensioni
ûIl 
rapporto 
di 
lavoro 
alle 
dipendenze 
degli 
enti 
localiý, 
a 
cura 
di 
GiuseppE 
DE 
MarzO 
e 
RobertO 
Tomei, 
Cedam, 
Padova, 
2004, 
pp. 
XXV-921, 
. 
70. 


Prendendo 
le 
mosse 
dalla 
storia 
del 
rapporto 
di 
lavoro 
presso 
gli 
Enti 
locali 
durante 
l'etaà 
liberale 
e 
il 
ventennio 
fascista, 
il 
volume 
ne 
descrive 
l'evo-
luzione 
sino 
alle 
recenti 
riforme 
ed 
alla 
revisione 
costituzionale 
che 
ha 
esal-
tato 
il 
ruolo 
della 
burocrazia 
locale, 
elevata 
a 
protagonista 
nel 
contesto 
del 
nuovo 
ordinamento 
repubblicano. 


L'esposizione 
si 
sviluppa 
in 
sei 
parti 
riguardanti, 
oltre 
ai 
profili 
storici 
e 
generali, 
la 
contrattazione 
collettiva 
e 
la 
rappresentanza 
sindacale, 
la 
disci-
plina 
del 
rapporto 
di 
lavoro 
(dall'accesso 
alle 
varie 
vicende 
modificative 
fino 
all'estinzione), 
la 
flessibilitaà 
, 
la 
dirigenza 
e 
i 
segretari 
comunali 
e 
provinciali. 


Aggiornato 
all'ultimo 
contratto 
collettivo 
nazionale, 
stipulato 
il 
22 
gen-
naio 
2004 
e 
relativo 
al 
quadriennio 
2002-2005, 
il 
volume, 
attraverso 
un'at-
tenta 
disamina 
dei 
principi 
e 
degli 
istituti 
del 
rapporto 
di 
lavoro 
alle 
dipen-
denze 
delle 
Regioni 
e 
degli 
Enti 
locali, 
evidenzia 
le 
connessioni 
esistenti 
tra 
la 
disciplina 
del 
rapporto 
di 
impiego 
privatizzato 
e 
le 
esigenze 
di 
efficienza 
ed 
efficacia 
dell'azione 
amministrativa, 
riportando 
le 
soluzioni 
elaborate 
dalla 
dottrina 
e 
gli 
orientamenti 
provenienti 
dalla 
giurisprudenza. 
Oltre 
alla 
conoscenza 
del 
nuovo 
assetto 
del 
rapporto 
di 
lavoro, 
il 
volume 
offre 
cos|à 
un 
contributo 
chiarificatore 
relativamente 
alle 
problematiche 
applicative 
del 
contratto 
e 
si 
presenta, 
anche 
grazie 
all'ampio 
e 
dettagliato 
indice 
analitico 
che 
lo 
correda, 
come 
un 
valido 
strumento 
di 
ausilio 
per 
tutti 
gli 
operatori 
del 
settore. 


Prof.LucianofBolognaf


IndicisistematiciIndicisistematici
1 
-ARTICOLI, 
NOTE, 
DOTTRINA, 
RECENSIONI 


Tecniche©normative,©orientamenti©interpretativi©e©contenzioso.©Dal 
seminario 
svoltosi 
il 
5 
marzo 
2004 
presso 
l'Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato. 
Interventi 
di: 
FrancescO 
PaolO 
Casavola, 
GlaucO 
Nori, 
FrancescO 
Galgano, 
LorenzA 
Carlassare. 
..................... 
..... 
pag.©449 
MassimO 
Bachetti, 
MartinA 
Sinisi, 
Omesso©avviso©al©difensore©nel©giudizio©
di©cassazione©penale.©Mancanza©di©strumenti©di©tutela©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
603 
LucianO 
Bologna, 
recensione 
a 
Il©rapporto©di©lavoro©alle©dipendenze©degli©enti©
locali,©acuradi 
GiuseppeDeMarzo,Roberto 
Tomei 
. 
..... 
..... 
..... 
» 
731 
FaustO 
Capelli, 
L'accordo©raggiunto©dai©25©Stati©membri©sul©testo©della©
ûCostituzione©europeaý©rappresenta©un©grande©successo©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
485 
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Limiti©all'irresponsabilita©del©Presidente©
della©Repubblica©.©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©...©..©.©» 
547 
NicolA 
Cirillo, 
Il©diritto©di©accesso©e©l'attivita©di©dirittoprivato©della©pubblica©
amministrazione©.©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©...©..©.©» 
675 
GiuseppE 
Fiengo, 
La©via©amministrativa©sul©condono©edilizio©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
572 
OscaR 
Fiumara, 
La©nuova©disciplina©delfalso©in©bilancio©al©vaglio©della©Corte©
Costituzionale©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
561 
OscaR 
Fiumara, 
Sulla©nozione©di©agente©commerciale©.©..©..©...©..©..©...©..©.©» 
488 
MariA 
RosariA 
Fumarola, 
Inquinamento©elettromagnetico©da©elettrodotti©.©.©» 
685 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Atto©meramente©confermativo©e©impugnativa©.©.©.©.©.©» 
630 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Impugnazione©della©Conferenza©dei©Servizi©e©
legittimazione©ad©agire©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
635 
MarcO 
Natoli, 
Ambiti©di©operativita©della©discrezionalita©amministrativa©e©di©
quella©tecnica©alla©luce©dell'informatizzazione©dell'attivita©amministrativa©.©.©.©» 
712 
AntoniO 
Palatiello, 
ûLegge©Pintoý©e©controversie©tributarie©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
61 
4 
GiancarlO 
Pampanelli, 
In©tema©di©annullamento©dell'aggiudicazione:©riflessi©
sul©contratto©d'appalto©stipulato©per©la©realizzazione©di©opera©pubblica©e©tutela©
risarcitoria©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
61 
8 



734 
RASSEGNAAVVOCATURADELLO©STATO©

2 
-INDICE 
DELLE 
SENTENZE 


CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITAéEUROPEE©
sez.1.,ord.10febbraio2004,nellacausaC-85/03©....................©pag. 
489©

CORTECOSTITUZIONALE 
Sent.24-26maggio2004n.154..................................©ý©547 
Sent.26maggio-1giugno2004n.161©.............................©ý©563 
Ord.26maggio-1giugno2004n.165©.............................©ý©563 
Sent.28giugno2004n.196©....................................©ý©576 
Sent.28giugno2004n.197©....................................©ý©596 
Sent.28giugno2004n.198©....................................©ý©597 
Sent.28giugno2004n.199©....................................©ý©599 


CORTEDICASSAZIONE©
Ord.27luglio2000©..........................................©ý©613©
Sez.1.,sent.17giugno2004n.11350©.............................©ý©614©

CONSIGLIODISTATO©
Sez.4.,27ottobre2003n.6666©.................................©ý©624©

TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERLATOSCANA©
Firenze,sez.1.,ord.4febbraio2004n.165©.........................©ý©633©
Firenze,sez.1.,ord.Cam.cons.20aprile2004,n.456.................©ý©638©

3 
-INDICE 
DEGLI 
ARGOMENTI 


Accesso©e©riservatezza©^Improcedibilita©perdifettodiinteresse^Inammiss
ibilita©per©mancata©notifica©ai©controinteressati©(TAR 
Toscana, 
Firenze, 
sez.1.,ord.4febbraio2004n.165) 
................................ 
ý©630©

Ambiente©^Urbanistica^Condonoedilizio^Questionidilegittimita©costit
uzionale^ConflittotraGovernoeautonomieregionali^Decisionisullafase©
amministrativa^Spettaalleregioni(Corte 
Cost.le, 
28 
giugno 
2004 
nn. 
196, 
197,198,199) 
................................................ 
ý©572©

Appalti©^Contratti©per©realizzazione©di©opera©pubblica©^Annullamento©
dell'aggiudicazione©^Tutela©risarcitoria©(C.d.S., 
sez. 
4., 
27 
ottobre 
2003 


n.6666) 
.................................................... 
ý©618 


Comunita©europee©^Nozionediagentecommerciale^DirettivadelConsig
lio86/653/CEE^CoordinamentodeidirittidegliStatimembri^Siapplica©
alle©persone©che©agiscono©in©nome©proprio©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
1., 
ord.10febbraio2004,nellacausaC-85/03) 
.......................... 
ý©488©

Conferenza©di©servizi©^Impugnazione^Legittimazioneadagiredeicittad
inidiFirenze^Nonsussistenzadelfumus 
(TAR 
Toscana, 
Firenze, 
sez. 
1., 
ord.20aprile2004,n.456) 
...................................... 
ý©635©

Conflitto©di©attribuzioni©trapoteridelloStato^Legittimazioneasollev
areilconflitto^PresidentedellaRepubblica^Responsabilita©inrelazionea©


INDICI©SISTEMATICI 
735 


dichiarazioni©rese©durante©il©mandato©^Spetta©all'Autorita©giudiziaria©accer-
tare©se©costituiscano©esercizio©delle©funzioni©(Corte 
Cost.le, 
24-26 
maggio 
2004n.154) 
................................................. 
pag. 
547©

GiudiziO 
penalE 
^Mancata©comparizione©del©difensore©dell'imputato©per©
omessa©notifica©^Nullita©della©sentenza,©sanata©dal©giudicato©(Cassaz., 
ord.27luglio2000) 
............................................ 
ý©603©

ProcessI 
^Ragionevole©durata©(ûlegge©Pintoý)©^Equa©riparazione©^Contro-
versie©tributarie©(Cassaz.,sez.1.,17giugno2004n.11350) 
.............. 
ý©614©

ReatI 
E 
penE 
^False©comunicazioni©sociali©^Dichiarazione©infedele©^Ipotesi©
contravvenzionale©e©ipotesi©delittuosa©^Prescrizione©^Questioni©di©legittimita©
costituzionale©^Inammissibilita©(Corte 
Cost.le, 
26 
maggio-1 
giugno 
2004, 
sent. 


n.161eord.n.165) 
............................................ 
ý©561 
4 
-PARERI 


A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
n. 
107, 
prot. 
n. 
93110 
^Circolare 
n. 
37, 
prot. 
n. 
93115, 
del 
1O 
luglio 
2004. 
Contenzioso©in©materia©di©tasse©e©concessioni©governative.©Istruzioni©operative©pag. 
641©

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
marzo 
2004, 
n. 
44028. 
Legge©22©dicembre©1999,©n.©512,©istitutiva©del©Fondo©di©rotazione©per©la©solida-
rieta©alle©vittime©dei©reati©di©tipo©mafioso.©Notifiche©ex©art.©5©(consultivo 


n. 
18678/02, 
avvocato 
S. 
Sabelli) 
...............................©ý©644 
A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
aprile 
2004, 
n. 
51975. 
Determinazione©indennita©di©carica©spettante©ai©Presidenti©delle©Autorita©por-
tuali©(consultivo 
n. 
39223/03, 
avvocato 
F. 
Clemente) 
.................©ý©647©

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
aprile 
2004, 
n. 
52725. 
Gara©a©procedura©ristretta©per©lo©svolgimento©di©servizi©di©sviluppo©e©gestione©
del©Sistema©Informativo©dell'Istruzione©^Comportamento©da©adottare©a©
seguito©delle©sentenze©n.©1458/04©e©1459/04©(contenziosi 
n. 
13160/03 
e 
12629/03, 
avvocato 
V. 
Nunziata) 
...............................©ý©649©

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
aprile 
2004, 
n. 
52885. 
Se©l'Istituto©per©il©Commercio©con©l'Estero,©quale©ente©pubblico,©possa©av-
valersi©del©disposto©dell'art.©8©del©D.L.©n.©79/1997,©conv.©con©legge©

n.©140/1997,©cedendo©a©terzi©i©propri©crediti©relativi©ad©attivita©istituzionali©
e©promozionali©(consultivo 
n. 
15296/00, 
avvocato 
V. 
Nunziata) 
.........©ý©654©
A.G.S. 
^Parere 
del 
19 
aprile 
2004, 
n. 
56997. 
Art.©21©R.D.©1611/1993©^Applicabilita©alle©liquidazioni©di©diritti©ed©onorari©
dell'incremento©del©10%©a©titolo©di©ûspese©generaliý©ex©art.©15©D.M.©

n.©585/1994©(consultivo 
n. 
6526/03, 
avvocato 
G. 
D'Elia) 
..............©ý©655 
A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
aprile 
2004, 
n. 
59153. 
Questioni©di©massima©concernenti©procedura©esecuzione©obbligo©alimentare©^
Convenzione©internazionale©di©New©York©del©20©giugno©1956©(consultivo 


n. 
5736/01, 
avvocato 
S. 
Sabelli) 
...............................©ý©658 

736 
RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 
A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
aprile 
2004, 
n. 
59384. 
Modalitaà 
di 
recupero 
dei 
crediti 
erariali 
nei 
confronti 
di 
dipendenti 
statali 
da 
sentenza 
della 
Corte 
dei 
Conti 
(ritenuta 
^esecuzione 
mobiliare 
o 
immobi-
liare 
-iscrizione 
a 
ruolo). 
Parere 
reso 
dall'Avvocatura 
Distrettuale 
dello 
Stato 
di 
Milano. 
Art. 
2, 
commi 
1 
e 
4 
del 
d.P.R. 
n. 
260/1998 
(consultivo 
n. 
12383/1999, 
avvocato 
P. 
Marchini) 
. 
..... 
...... 
..... 
..... 
..... 
pag. 
661 
A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
maggio 
2004, 
n. 
75845. 
Esami 
di 
avvocato 
^Ordinanze 
cautelari 
di 
sospensione 
del 
giudizio 
^Rie-
same 
della 
commissione: 
limiti 
ed 
effetti 
^Condotta 
da 
tenere 
nella 
gestione 
del 
contenzioso 
(consultivo 
n. 
19542/04, 
avvocato 
W. 
Ferrante) 
» 
663 
A.G.S. 
^Parere 
del 
28 
maggio 
2004, 
n. 
78259. 
Rimborsabilitaà 
delle 
spese 
di 
giudizio 
sostenute 
da 
funzionari 
dello 
Stato 
nel 
corso 
di 
giudizi 
di 
responsabilitaà 
amministrativa 
conclusisi 
con 
una 
sentenza 
di 
proscioglimento 
per 
intervenuta 
prescrizione 
(consultivo 
n. 
1156/04, 
avvocato 
M. 
Giannuzzi) 
... 
..... 
...... 
..... 
..... 
..... 
» 
666 
A.G.S. 
^Parere 
del 
16 
giugno 
2004, 
n. 
86211. 
Appello 
avverso 
sentenza 
del 
Giudice 
di 
Pace 
^Operativitaà 
del 
ûforo 
erariale» 
(consultivo 
n. 
22380/04, 
avvocato 
A. 
Palatiello) 
..... 
..... 
..... 
..... 
» 
667 
A.D.S. 
Bari 
^Parere 
del 
1° 
aprile 
2004, 
n. 
10178. 
(Parere 
in 
via 
ordinaria). 
Liquidazione 
spese 
di 
custodia 
veicoli 
sequestrati 
^Prescrizione 
(consultivo 
n. 
2419/03, 
avvocato 
P. 
G. 
Marrone) 
.. 
..... 
...... 
..... 
..... 
..... 
» 
669