ANNO 
LVI 
-N. 
4 
OTTOBRE-DICEMBRE 
2004 



PUBBLICAZIONETTRIMESTRALETDITSERVIZIO

ISTUTOPOLGRFICOEZECCADOSTAO
ROMA2004 



ComitatO 
scientifico: 
Presidente:©Luigi 
Mazzella. 
Componenti:©Franco 
Coppi 
^Giuseppe 
Guarino 
^Natalino 
Irti 
^Eugenio 
Picozza 
^Franco 
Gaetano 
Scoca. 


DirettorE 
responsabile: 
Oscar 
Fiumara 
^Condirettore:©Giuseppe 
Fiengo. 


ComitatO 
dI 
redazione: 
Giacomo 
Aiello 
^Vittorio 
Cesaroni 
^Roberto 
de 
Felice 
^Maurizio 
Fiorilli 
^Massimo 
Giannuzzi 
^Maria 
Vittoria 
Lumetti 
^
Antonio 
Palatiello 
^Giovanni 
Paolo 
Polizzi 
^Mario 
Antonio 
Scino 
^Tito 
Varrone. 


HannO 
collaboratO 
inoltrE 
aL 
presentE 
numero: 
Ignazio 
Francesco 
Caramazza 
^Pierpaolo 
Carbone 
^Antonio 
Cingolo 
^Giorgio 
D'Amato 
^
Pier 
Luigi 
Di 
Palma 
^Michele 
Gerardo 
^Aldo 
Linguiti 
^Iole 
Moricca 
^
Roberto 
Palasciano 
^Carmela 
Pluchino 
^Maurizio 
Iacono 
Quarantino 
^
Vito 
Tenore 
^Francesco 
Vignoli. 


SegreteriA 
dI 
redazione: 
Francesca 
Pioppi. 


Telefono:©066829431©^E-mail:©rassegna@avvocaturastato.it 


ABBONAMENTI©ANNO©2004©

ITALIA©ESTERO©
ABBONAMENTO©ANNUO...©...©...©...©...©...©..©. 
41,00 
. 
77,00 


UNNUMEROSEPARATO©.©...©...©...©...©...©...©..©. 
12,00 
. 
21,00 


Prezzi©doppi,©tripli,©quadrupli©ecc.©per©tutti©quei©fascicoli©che,©
stampati©in©unico©volume,©sostituiscono©altrettanti©numeri©
della©prevista©periodicita©annuale.©

Per 
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e 
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rivolgersi 
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ISTITUTO©POLIGRAFICO©E©ZECCA©DELLO©STATO©S.p.A.©
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Tel.©0685082207©^0685084124 
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E-mail:©venditeperiodici@ipzs.it 
c/c©postale©n.©387001 


Stampato 
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Italia 
^Printed 
in 
Italy 


Autorizzazione©Tribunale©di©Roma©^Decreto©n.©11089©del©13©luglio©1966©

(P401044/1)©Roma,©2004©öIstituto©Poligrafico©e©Zecca©dello©Stato©S.p.A.©^S.©


INDICE^SOMMARIO 


TemI 
istituzionalI 


Ignazio 
Francesco 
Caramazza, 
Federalismo©e©autonomie©locali©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©Pag.©1041 


Maria 
Vittoria 
Lumetti, 
Il©provvedimento©amministrativo©delineato©dalla©legge©

15/2005dimodificadellalegge241/1990.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
1051 


IL 
contenziosO 
comunitariO 
eD 
internazionalE 


Oscar 
Fiumara, 
Le©sentenze©della©Corte©di©Giustizia©e©del©Tribunale©di©primo©

grado©delle©Comunita©europee©dell'anno©2004©emesse©in©cause©cui©ha©parteci


patol'Italia.©...............................................©» 
1073 


Iole 
Moricca, 
(a 
cura 
di), 
dossier, 
Lo©stato©degli©atti©sull'in 
house 
providing 


(Resocontodiun 
viaggio 
di 
studio 
alla 
CortediGiustizia)......... 
» 
1087 


1. 
öLe©decisioni©
Antonio 
Cingolo, 
Sul©c.d.©ûeffetto©orizzontaleý©delle©direttive©comunitarie,©
(Corte 
di 
giustizia 
CE, 
sent. 
5 
ottobre 
2004 
nelle 
cause 
da 
C-397/01 
a 
C-403/01).............................................. 
» 
1126 


Pier 
Luigi 
Di 
Palma, 
L'attuazione©della©direttiva©96/67/Ce©relativa©al©libero©

accesso©al©mercato©dei©servizi©di©assistenza©a©terra©negli©aeroporti©della©
Comunita©(Corte 
di 
giustizia 
CE, 
sent. 
9 
dicembre 
2004 
nella 
causa 
C-460/02).............................................. 
» 
1136 


2. 
öIgiudiziincorso.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
1144 
IL 
contenziosO 
nazionalE 


Roberto 
Palasciano, 
La©natura©ûsecundum 
statutum» 
della©composizione©mista©

delConsiglio©digiustiziaamministrativaperlaRegionesiciliana©(Corte 
cost., 


sent.28ottobre^4novembre2004n.316)........................ 
» 
1187 


Giorgio 
D'Amato, 
Enunciati©non©normativi©dei©nuovi©statuti©regionali©(Corte 


cost., 
sentt. 
29 
novembre-6 
dicembre 
2004, 
nn. 
372, 
378, 
379)..... 
...... 
» 
1210 


Iole 
Moricca, 
Espropriazioneperpubblicautilita©.©Opposizionealvaloredistima©

dei©beni©espropriati.©(Cassaz., 
sez. 
1., 
sent.6 
aprile 
2004 
n. 
12318). 
. 
...... 
» 
1248 


Francesco 
Vignoli, 
Ragionevole©durata©del©processo©e©decisione 
definitiva: 


spunti©critici©da©una©recente©pronuncia©della©Corte©d'appello©di©Milano©(Corte 


d'appello 
di 
Milano, 
sez. 
2., 
decreto 
22 
ottobre 
2004 
n. 
871). 
.... 
...... 
» 
1251 


Michele 
Gerardo, 
Il©risarcimento©del©danno©ambientale©ex©legge©n.©349/1986©

(Trib.Napoli,sent.3novembre2004n.11235)..................... 
» 
1263 


Pierpaolo 
Carbone, 
Sulla©giurisdizione©dei©ûconcorsi©interniý©del©pubblico©

impiego©(C.d.S.,sez.6.,sent.4giugno2004n.6511). 
................ 
» 
1275 


Maria 
Vittoria 
Lumetti, 
Gli©atti©di©natura©organizzativa©nell'ambito©scolastico©

(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
ordd. 
27 
ottobre 
2004 
n. 
1117 
e 
10 
novembre 
2004n.1146)............................................. 
» 
1282 
MariaVittoria 
Lumetti, 
Il©sindacato©giurisdizionale©e©la©discrezionalita©dell'amm
inistrazione©in©tema©di©sanzioni©disciplinari©(T.A.R.Toscana, 
ord. 
9 
novemb
re2004n.1142) 
.......................................... 
» 
1288 


IpareridelComitatoConsultivo............................ 
» 
1293 


ContributI 
dI 
dottrinA 


Oscar 
Fiumara, 
Grandi©imprese©societarie©in©crisi©e©strutture©comunitarie:©

amministrazione©straordinaria©e©ristrutturazione©industriale©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
1328 


Maurizio 
Iacono 
Quarantino, 
L'esecutorieta©provvisoria©della©condanna©alle©

spese.©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©.©» 
1343 


Carmela 
Pluchino, 
Aldo 
Linguiti, 
Arbitrato©e©Pubblica©Amministrazione:©diritti©

soggettiviepoteriautoritativi.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
1348 



RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 


VitoTenore,Responsabilita©solidale©della©P.A.per©danni©arrecati©a©terzi©dapro-
pridipendenti.©Eéauspicabile©ilrecupero©diunanozionerigorosadioccasiona-
lita©necessariaconifiniistituzionali.©.............................©Pag.©1368 


IndicI 
sistematicI 
annO 
2004................................... 
» 
1387 



TemiIstituzionaliTemiIstituzionali
Federalismo 
e 
autonomie 
locali 
(*) 


di 
Ignazio 
Francesco 
Caramazza 


1. 
^Note 
introduttive. 
Vorrei©anzitutto©ringraziare©il©Prefetto©Troise,©per©avermi©invitato©a©par-
tecipare©a©questa©manifestazione©presso©la©Scuola©Superiore©del©Ministero©
dell'interno.©

Come©sapete,©del©Ministero©dell'interno©ho©fatto©parte©per©piu©di©un©
anno©come©tecnico©prestato©alla©politica.©Questo©accadeva©in©tempi©ormai©
lontani,©ma©il©ricordo©di©quei©tempi©e©in©me©tuttora©vivo.©

Eéun©ricordo©di©simpatia©e©di©stima©per©le©persone©insieme©con©cui©ho©
avuto©il©piacere©di©lavorare.©

Eéun©ricordo©di©ammirazione©e©rispetto©per©la©gigantesca©macchina©
amministrativa©che©costituiva©e©costituisce©tuttora©la©struttura©portante©dello©
Stato-amministrazione.©

Senza©il©reticolo©delle©Prefetture©(chiamiamole©pure,©oggi,©Uffici©Territo-
riali©di©Governo)©e©delle©loro©articolazioni©di©Questure,©Comandi©provinciali©
dei©Vigili©del©Fuoco,©Comandi©di©Polizia©stradale©e©cos|©via©il©Paese©non©
sarebbe©governabile.©

Considero©quindi©un©privilegio©trovarmi©di©nuovo©tra©voi©in©questa©sede©
per©partecipare©alla©presentazione©di©due©numeri©importanti©della©rivista©
Amministrazione 
Civile,©dedicati©a©dieci©anni©di©scioglimenti©di©organi©assem-
bleari©degli©enti©locali.©

Il©profilo©piu©rilevante©di©questa©indagine©e©ovviamente©quello©statistico,©
che©fornisce©analisi©e©disaggregazioni©significative©sulle©cause©degli©sciogli-
menti,©in©relazione©alla©loro©ripartizione©geografica,©alle©dimensioni©demo-
grafiche©degli©enti©locali©coinvolti©e©cos|©via.©Particolarmente©significativi,©
poi,©i©dati©sugli©scioglimenti©per©infiltrazioni©malavitose.©

(*)©Conferenza©tenuta©il©25©novembre©2004©alla©Scuola©Superiore©dell'Ammini-
strazione©dell'Interno.©


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

Siétrattaédiéelementiéfondamentaliéperépianificareéilécontrolloédeléterrito-
rioéedéassumere,éaélivelloépoliticoéeédiéaltaéamministrazione,éleéopportuneéini-
ziative.é

Nonémiéazzardo,énaturalmente,éadéentrareéinéquestoéterritorioécheénonée©é
diémiaécompetenza.é

Mioécompitoée©ésoltantoéquelloédiévalutareécomeéilépotereéstataleédiéscio-
glimentoédiéorganiédegliéentiélocaliésiéinquadriénelénuovoéassettoécostituzio-
naleédisegnatoédallaémodificaédeléTitoloéVédellaéCostituzioneérecatoédallaé
leggeécostituzionaleé18éottobreé2001éné3.é

Laérelazioneécheéfaro©éinépropositoéhaéilétitoloédiéûFederalismo©e©autono-
mie©localiý.éTitoloéquantoémaiépretenziosoémaécheéhoésceltoéperésottolineareé
conéunéossimoroéevidenteélaécontraddizioneédiéfondoécheéhaéispiratoétantoé
laériformaécostituzionaleédelé2001équantoéquellaéattualmenteéall'esameédelé
Parlamento.é

2.^L'art.©114Costituzioneeilcosiddettoprincipiodipari-ordinazione.©
Comeée©énoto,éiléprimoécommaédelénuovoéart.é114éCost.érecita:é

ûLa©Repubblica©e©costituita©dai©Comuni,©dalle©Province,©dalle©Citta©Metro-

politane,©dalle©Regioni©e©dallo©Statoý.©

Daétaleéstatuizioneée©éstataédaémoltiétrattaélaéconseguenzaé^ineccepibileé
dalépuntoédiévistaédallaéesegesiéletteraleé^dellaéassolutaéequiordinazioneéfraé
Statoéedéentiélocaliénell'ordinamentoérepubblicano(1).éEquiordinazionecheé
sarebbeéaddiritturaéstataéavallataédallaéCorteéCostituzionale(2).é

Traendoél'affermazioneéalleésueélogicheéconseguenzeédovremmoéconclu-
dereécheél'Italiaée©éunaérepubblicaéfederaleéinécuiéiésoggettiéfederatiésonoé
Comuni,éProvince,éCitta©émetropolitane,éRegioniéeéStato.é

Taleéconclusioneésarebbe,éovviamente,ésconcertanteéeéfortunatamenteéilé
secondoécommaédelloéstessoéarticoloé114ésembraéimpedirlaéquando,écontrad-
dicendoéiléprimoécomma,éaffermaécheéComuni,éProvince,éCitta©éMetropoli-
taneéeéRegioniésonoéenti©autonomi.éCioe©ésottoordinatiéalloéStato.é

Eénotoéinfattiécheél'autonomiaée©équelépotereédiéautoorganizzazioneéeé
normazioneécheéderivaéadéunéenteénonésovranoédall'enteésovrano,équaleée©é
peréeccellenzaéloéStato;éStatoéche,éinvece,épossiedeéoriginariamenteéunépotereé
normativoéprimarioéqualeéattributoécoessenzialeéconélaésovranita©é(3).é

Spettera©édunqueéall'interpreteéstabilireéilécoordinamentoétraéleédueé
disposizioniécontraddittorieéeéletteralmenteéinconciliabili.é

(1)éF.éStaderini,éIl©controllo©sulle©regioni©e©gli©enti©locali©nel©nuovo©sistema©costituzionale©
italiano,inéRiv.©Corte©dei©Conti©n.é2/2003;éP.éBianchi,éIl©sistema©dei©controlli©amministrativi,é
inéLa©revisione©costituzionale©del©Titolo©V©aécuraédiéG.FrancoéFerrariéeéG.éParodi;éR.Bal-
duzzi,éLe©autonomie©locali©dopo©la©revisione©costituzionale,inûLa©revisione©costituzionaleý,©
cit.é
(2)éRelazioneédelécomitatoédiéindirizzoéeécoordinamentoétecnico-scientificoéperél'attua-
zioneédelleédelegheédiécuiéall'art.é2é1eggeé5égiugnoé2003én.é131éinéInternetéöMinisteroédel-
l'Interno.é
(3)éS.Pugliatti,éAutonomia©pubblica,inéEnciclopedia©del©Diritto.é

TEMI©ISTITUZIONALI©1043 


Anticipando©le©conclusioni©cui©mi©riprometto©di©arrivare©diro©subito©che©
considero©il©primo©comma©dell'art.©114©norma©con©valenza©poco©piu©che©
declamatoria©e©che©non©vi©e©affatto©equiordinazione©fra©Stato©ed©autonomie©
locali.©

A©tacer©d'altro,©lo©Stato©si©e©infatti©riservato©potesta©di©legislazione©esclu-
siva©in©materie©di©legislazione©elettorale,©organi©di©governo©e©funzioni©fonda-
mentali©di©Comuni,©Province©e©Citta©Metropolitane©(art.©117,©II©comma,©let-
tera©p)©Costituzione)©con©conseguente©omogeneizzazione©tipizzata©delle©auto-
nomie©locali©su©tutto©il©territorio©nazionale©e©si©e©attribuito©potere©
sostitutivo©nei©confronti©degli©organi©di©Regioni,©Citta©Metropolitane,©Pro-
vince©e©Comuni©nel©caso©di©mancato©rispetto©di©norme©e©trattati©internazio-
nali©o©della©normativa©comunitaria©oppure©di©pericolo©grave©per©l'incolumita©
e©la©sicurezza©pubblica©ovvero©quando©lo©richiedono©la©tutela©dell'unita©giuri-
dica©o©dell'unita©economica©e©in©particolare©la©tutela©dei©livelli©essenziali©delle©
prestazioni©concernenti©i©diritti©civili©e©sociali©(art.©120,©2.©comma©Costitu-
zione).©

Potere©autorevolmente©qualificato©come©particolarmente©ûgraveý©confe-
rito©sulla©base©di©ûparametri©vaghissimiý©(4)©e©che©consegue©a©valutazioni©
compiute©nell'esercizio©di©una©funzione©di©controllo©non©esplicitata©ma©neces-
sariamente©presupposta©(5)©e©che©öaggiungo©io©önon©puo©non©spettare©
al©Rappresentante©dello©Stato©per©i©rapporti©con©il©sistema©delle©autonomie,©
cioe©al©Prefetto©preposto©all'ufficio©territoriale©del©Governo©avente©sede©nel©
capoluogo©di©Regione,©a'©sensi©dell'art.©10©della©legge©5©giugno©2003©n.©131.©

Si©tratta,©all'evidenza,©di©una©sovraordinazione©dello©Stato©a©Regioni©ed©
enti©locali©mediante©l'attribuzione©del©piu©penetrante©dei©poteri©di©controllo,©
quello©sostitutivo,©non©certo©controbilanciato©dalla©soppressione©di©tutti©i©
controlli©eteronomi©sugli©atti©di©Regioni©ed©enti©locali(6).©

3.^Inparticolare, 
ilrapportofraStatoedentilocali:nostratesi. 
Se©la©Costituzione,©nel©suo©testo©novellato,©ha©gia©delimitato©in©certo©
modo©differenziale©il©rapporto©fra©Ente©Sovrano©ed©enti©autonomi©(non©sara©
superfluo©rammentare,©in©proposito,©come©l'art.©122©della©Costituzione©si©pre-
occupi©di©rinviare©alla©legge©dello©Stato©la©normazione©di©principio©sui©sistemi©
elettorali©regionali)©la©legge©5©giugno©2003©n.©131,©intitolata©ûDisposizioni©
per©l'adeguamento©dell'ordinamento©della©Repubblica©alla©legge©costituzio-
nale©18©ottobre©2001©n.©3ý©(c.d.©legge©ûLa©Loggiaý)©ha©posto©piu©puntuali©
paletti.©

L'art.©2©di©questa©legge,©titolato©ûDelega©al©Governo©per©l'attuazione©del-
l'art.©117,©11©comma,©lettera©p)©della©Costituzione©e©per©l'adeguamento©delle©
disposizioni©in©materia©di©enti©locali©alla©legge©costituzionale©18©ottobre©
2001©n.©3ý,©dopo©aver©precisato©che©i©decreti©delegati©dovranno©individuare©

(4)©B.©Caravita,©Prime 
osservazioni 
di 
contenuto 
e 
di 
metodo 
nella 
riforma 
del 
Titolo 
V 
della 
Costituzione 
in©Statuti 
regionali,©www.©statutiregionali.it©
(5)©P.Bianchi,©op. 
loc. 
cit.©
(6)©B.Caravita,©op. 
cit. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

le©funzioni©fondamentali©essenziali©per©il©funzionamento©degli©enti©locali©e©
rivedere©le©disposizioni©normative©in©materia©per©adeguarle©alla©novella©costi-
tuzionale,©ha©formulato,©fra©gli©altri,©i©seguenti©principi©e©criteri©direttivi:©
Comma¨4¨lettera¨g):©ûprocedere¨alla¨revisione¨delle¨disposizioni¨legislative¨
sugli¨enti¨locali,¨comprese¨quelle¨contenute¨nel¨testo¨unico¨delle¨leggi¨sull'ordina-
mento¨degli¨enti¨locali,¨di¨cui¨al¨decreto¨legislativo¨18¨agosto¨2000,¨n.¨267,¨limi-
tatamente¨alle¨norme¨che¨contrastano¨con¨il¨sistema¨costituzionale¨degli¨enti¨
locali¨definito¨dalla¨legge¨costituzionale¨18¨ottobre¨2001,¨n.¨3,¨attraverso¨la¨
modificazione,¨l'integrazione,¨la¨soppressione¨e¨il¨coordinamento¨formale¨delle¨

disposizioni¨vigenti,¨anche¨alfine¨di¨assicurare¨la¨coerenza¨sistematica¨della¨nor-
mativa,¨l'aggiornamento¨e¨la¨semplificazione¨del¨linguaggio¨normativo;¨

Comma¨4¨lettera¨m):¨mantenereferme¨le¨disposizioni¨in¨vigore¨relative¨al¨
controllo¨sugli¨organi¨degli¨enti¨locali,¨alla¨vigilanza¨sui¨servizi¨di¨competenza¨

statale¨attribuiti¨al¨sindaco¨quale¨ufficiale¨del¨Governo,¨nonche¨fatta¨salva¨la¨

poliziaamministrativalocale,¨aiprocedimentipreordinatiallatuteladell'ordine¨

e¨della¨sicurezza¨pubblica¨nonche¨le¨disposizioni¨volte¨ad¨assicurare¨la¨confor-

mita©dell'attivita©amministrativa¨alla¨legge,¨allo¨statuto¨e¨ai¨regolamentiý.¨

Se©le©parole©hanno©un©senso,©le©disposizioni©ora©citate,©quale©combinato©
disposto©attuativo©dell'art.©120©Costituzione©nel©testo©novellato,©che©ne©costi-
tuisce©legittimazione©primaria,©non©possono©suonare©che©conferma©della©
piena©perdurante©vigenza©del©potere©statale©di©scioglimento©degli©organi©
assembleari©degli©enti©locali,©in©quella©che©e©la©sua©pregnante©caratteristica©
di©controllo¨sostitutivo¨intersoggettivo.¨

Cioe©di©controllo©dell'Ente©sovrano©su©organi©elettivi©dell'ente©autonomo©
con©conseguente©eventuale©dissoluzione©dell'organo©elettivo©e©sua©sostituzione©
con©organo©burocratico©centrale©per©il©tempo©necessario©a©ricondurre©la©situa-
zione©a©legittimita©o©legalita©.©

Trattasi,©all'evidenza,©della©piu©ficcante©ed©intrusiva©forma©di©controllo©
immaginabile,©in©quanto©assume©l'aspetto©bifasico©di©un©previo©sindacato©
valutativo©(propriamente©di©controllo)©seguito©^previa©dismissione©dell'or-
gano©^da©una©attivita©sostitutiva©di©amministrazione©attiva©in©luogo©e©vece©
dell'organo©controllato©e©dissolto.©Il©tutto©con©l'aggravante©della©sostituzione©
di©un©organo©burocratico©statale©ad©un©organo©elettivo©locale.©

4.¨^Lo¨scioglimento¨degli¨organi¨assembleari¨per¨infiltrazione¨mafiosa.¨
Ancor©piu©penetrante©e©,©poi,©il©controllo©sostitutivo©che©si©attua©con©lo©
scioglimento©dei©consigli©comunali©e©provinciali©conseguente©a©fenomeni©di©
infiltrazione©e©condizionamento©di©tipo©mafioso.©

Tale©scioglimento©si©e©sempre©dimostrato©un©efficace©strumento©con©il©
quale©lo©Stato©ha©contrastato©e©contrasta©la©criminalita©organizzata.©

Anche©a©seguito©della©modifica©del©Titolo©V©della©Costituzione,©lo©scio-
glimento©degli©organi©rappresentativi©degli©enti©locali©da©parte©dello©Stato©
non©solo©rimane©espressione©dell'insopprimibile©istanza©unitaria©dell'ordina-
mento,©ma©costituisce©anche©tutela©per©l'autonomia©degli©enti©locali.©

Il©legislatore,©la©prassi©amministrativa©e©la©giurisprudenza©costituzionale©
ed©amministrativa©hanno©concorso©nel©tempo©a©delineare©i©lineamenti©essen-
ziali©dell'istituto©in©esame.©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨1045 


Lo¨scioglimento¨dei¨consigli¨comunali¨e¨provinciali¨per¨infiltrazioni¨o¨
collegamenti¨mafiosi¨ha¨trovato¨la¨propria¨disciplina¨dapprima¨nell'art.15-bis 
della¨legge¨n.¨55/1990,¨il¨quale¨e©¨stato¨poi¨trasfuso¨nell'art.¨143¨D.Lgs.¨
267/00¨(T.U.E.L.).¨La¨normativa¨in¨questione,¨infine,¨e©¨stata¨fatta¨salva¨c
ome¨si¨e©¨visto¨^dalla¨c.d.¨legge¨La¨Loggia¨(legge¨131/2003)¨la¨quale¨
all'art.¨2,¨4.¨comma,¨lettera¨m), 
ha¨espressamente¨mantenute¨ferme¨ûle¨dispo-
sizioni¨in¨vigore¨relative¨al¨controllo¨sugli¨organi¨degli¨enti¨localiý.¨

Appare¨utile¨muovere¨in¨proposito¨dalla¨posizione¨presa¨dalla¨Corte¨
Costituzionale¨sull'istituto,¨con¨sentenza(7)¨la¨cui¨ratio 
decidendi 
appare¨
valida¨anche¨dopo¨l'entrata¨in¨vigore¨della¨riforma¨costituzionale¨del¨2001.¨

La¨Consulta¨ha¨ritenuto¨la¨disposizione¨al¨suo¨esame¨immune¨dalle¨
denunciate¨censure¨di¨illegittimita©¨costituzionale.¨

Il¨giudice¨delle¨leggi¨ha¨avuto¨modo¨di¨affermare¨che¨la¨disposizione¨e©¨
formulata¨in¨modo¨da¨assicurare¨il¨rispetto¨dei¨principi¨di¨ûpersonalita'¨della¨
responsabilita©¨ý¨nonche¨quello¨della¨ûcoerenza¨tra¨mezzo¨e¨fine¨perseguitoý.¨

A¨giudizio¨della¨Consulta,¨inoltre,¨l'art.¨15¨bis 
(poi¨trasposto¨nell'art.¨143¨
T.U.E.L.)¨garantisce¨sia¨l'obiettivita©¨sia¨la¨coerenza¨nell'esercizio¨dello¨straor-
dinario¨potere¨di¨scioglimento¨degli¨organi¨elettivi¨conferito¨all'autorita©¨
amministrativa.¨

Per¨l'esercizio¨di¨siffatto¨potere¨e©¨infatti¨necessario¨che¨ricorrano¨alterna-
tivamente:¨o¨collegamenti,¨diretti¨o¨indiretti,¨degli¨amministratori¨con¨la¨cri-
minalita©¨organizzata;¨ovvero¨forme¨di¨condizionamento¨degli¨amministratori¨
stessi.¨

Detti¨presupposti¨alternativi,¨inoltre,¨non¨sono¨da¨soli¨sufficienti¨a¨giu-
stificare¨l'intervento¨dello¨Stato,¨ma¨e©¨altres|©¨necessario¨che¨simili¨situazioni¨
compromettano¨la¨libera¨determinazione¨degli¨organi¨elettivi¨ed¨il¨buon¨
andamento¨delle¨amministrazioni¨comunali¨e¨provinciali¨nonche¨il¨regolare¨
funzionamento¨dei¨servizi¨loro¨affidati;¨ovvero¨arrechino¨un¨grave¨e¨perdu-
rante¨pregiudizio¨per¨lo¨stato¨della¨sicurezza¨pubblica.¨

La¨coerenza¨tra¨mezzo¨e¨fine¨perseguito¨e©¨quindi¨assicurata¨dalla¨stretta¨
consequenzialita©¨che¨la¨norma¨richiede¨tra¨il¨pregiudizio¨per¨gli¨interessi¨pub-
blici¨appena¨citati¨ed¨i¨ûcollegamentiý¨o¨le¨ûforme¨di¨condizionamentoý.¨

Si¨deve¨inoltre¨osservare¨che¨la¨giurisprudenza¨amministrativa¨richie-
deva¨per¨il¨provvedimento¨di¨scioglimento¨dei¨consigli¨comunali¨o¨provinciali¨
una¨motivazione¨adeguata¨gia©¨prima¨dell'entrata¨in¨vigore¨della¨legge¨
241/1990.¨Tale¨provvedimento¨e©¨infatti¨restrittivo¨della¨sfera¨giuridica¨dei¨
destinatari,¨e¨pertanto¨l'amministrazione¨ha¨da¨sempre¨dovuto¨dare¨conto¨in¨
maniera¨adeguata:¨

1)¨della¨sussistenza¨dei¨presupposti¨di¨fatto;¨

2)¨del¨nesso¨logico¨fra¨questi¨e¨le¨determinazioni¨che,¨muovendo¨da¨essi,¨
vengono¨adottate;¨

3)¨della¨congruita©¨dei¨sacrifici¨imposti¨in¨relazione¨alle¨finalita©¨da¨perse-
guire.¨

(7)¨Corte¨Costituzionale,¨sent.¨n.¨103¨del¨19¨marzo¨1993.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©stessa©Corte©Costituzionale©ha©dato©atto©al©Ministero©dell'Interno©di©
essersi©mostrato©pienamente©cosciente©che©la©norma©rende©possibile©lo©straor-
dinario©potere©di©scioglimento©solo©in©presenza©di©situazioni©di©fatto©evidenti©
e©quindi©necessariamente©suffragate©da©obiettive©risultanze©che©rendano©
attendibili©le©ipotesi©di©collusioni©anche©indirette©degli©organi©elettivi©con©la©
criminalita©organizzata(8),©cos|©da©rendere©pregiudizievole©per©i©legittimi©
interessi©delle©comunita©locali©il©permanere©di©quegli©organi©alla©guida©degli©
enti©esponenziali©di©esse,©e©non©certo©la©loro©rimozione©(il©che©giustifica©anche©
una©temporanea©compressione©del©principio©di©autonomia).©

Il©Consiglio©di©Stato©(9),©poi,©ha©avuto©modo©di©precisare©che©lo©sciogli-
mento©di©un©consiglio©comunale©ex 
art.©15-bis 
legge©55/1990©e©la©risultante©
di©una©valutazione©il©cui©asse©portante©e©costituito,©da©un©lato,©dall'accertata©

o©notoria©diffusione©sul©territorio©della©criminalita©organizzata©e,©dall'altro,©
dalle©carenze©di©funzionalita©dell'ente©stesso©in©uno©o©piu©settori,©sensibili©agli©
interessi©della©criminalita©medesima,©ovvero©da©una©situazione©di©grave©e©per-
durante©pregiudizio©per©la©sicurezza©pubblica.©
Quest'ultima©valutazione©involge©parametri©riservati©all'Amministra-
zione,©e©pertanto©e©suscettibile©di©essere©sindacata©solo©sotto©profili©che©deno-
tino,©in©modo©sufficientemente©concludente,©la©deviazione©del©procedimento©
dal©suo©fine©istituzionale.©

Da©quanto©appena©visto©consegue©che©entro©i©limiti©esposti©la©potesta©
discrezionale©di©cui©dispone©l'Amministrazione©risulta©assai©ampia(10):©non©
e©infatti©necessario©che©siano©riscontrate©precise©illegittimita©.©

Destinatari©della©norma©non©sono©tanto,©infatti,©i©singoli©consiglieri©del-
l'organo,©ma©l'organo©stesso.©L'estrema©latitudine©con©cui©vengono©espressi©i©
presupposti©per©lo©scioglimento©ex 
art.©143©T.U.E.L.©(gia©art.©15-bis 
legge©55/1990)©e©quindi©espressione©della©volonta©legislativa©di©riferirsi©anche©
a©situazioni©estranee©all'area©rilevante©ai©fini©penalistici©o©di©misure©preven-
tive(11).©Cio©a©cui©mira©l'intervento©straordinario©in©esame©e©stroncare©sul©
nascere©ogni©permeabilita©dell'ente©locale©ad©influenze©criminali.©

Ai©fini©del©provvedimento©di©scioglimento©non©e©necessario©che©dall'i-
struttoria©procedimentale©emergano©prove©in©senso©tecnico-giuridico,©ne¨che©
le©risultanze©istruttorie©assumano©i©connotati©che©legittimano©l'applicazione©
delle©misure©di©sicurezza.©Eéinfatti©sufficiente©che©dette©risultanze©consentano©
di©configurare©una©situazione©nella©quale©vi©siano©interferenze©con©la©libera©
determinazione©degli©organi©di©autogoverno©locale©collegate©a©fenomeni©certi©
ed©accertati,©anche©per©notorieta©,©di©criminalita©organizzata.©

Non©e©quindi©necessaria©l'imputazione©di©puntuali©illegalita©commesse©
da©parte©dei©rappresentanti©delle©comunita©locali,©ma©e©sufficiente©che©ven-
gano©riscontrate©situazioni©che©rendano©plausibile©la©soggezione©degli©ammi-
nistratori©locali©alla©criminalita©organizzata.©

(8)©Il©riferimento©e©alla©circolare©esplicativa©(n.©7102©M/6©del©25©giugno©1991)©del©Mini-
stero©dell'Interno.©
(9)©Cons.©Stato,©Sez.©V,©2©ottobre©2000,©n.©5225.©
(10)©Cons.©Stato,©Sez.©V,©23©giugno©1999,©n.©719.©
(11)©Cons.©Stato,©Sez.©V,©3©febbraio©2000,©n.©585.©

TEMI©ISTITUZIONALI©1047 


In©buona©sostanza,©lo©scioglimento©dei©consigli©comunali©e©provinciali©si©
colloca©all'esito©di©un©giudizio©di©incapacita©dell'organo©collegiale©di©eserci-
tare©le©funzioni©che©l'ordinamento©gli©affida©in©maniera©realmente©indipen-
dente.©Tale©giudizio©deve©essere©condotto©considerando©nel©loro©insieme©gli©
elementi©addotti©a©riprova©di©collusioni,©collegamenti©e©condizionamentiper©
valutare©la©ragionevolezza©dell'addebito©mosso©all'organo(12).©

Se©e©possibile©affermare©che©lo©scioglimento©non©e©sanzione©nei©confronti©
dei©consiglieri,©ma©dell'organo©in©quanto©tale,©non©si©puo©tacere©che©accanto©
alla©funzione©sanzionatoria©si©colloca©una©funzione©preventiva,©come©si©e©piu©
volte©sottolineato.©

In©definitiva©e©per©concludere,©il©potere©di©scioglimento©in©esame©costuti-
tuisce©potere©di©alta©amministrazione©fornito©della©piu©lata©discrezionalita©,©

ûfondato,©com'e©,©su©di©un©disposto©normativo©di©assoluta©genericita©,©ûche©consi-

dera©sufficiente©la©presenza©di©ûelementiý©non©meglio©specificati©su©ûcollega-

mentiý©o©ûforme©di©condizionamentoý.©Il©che©indica©che©la©norma©considera,©per©

quanto©concerne©ilûrapportoýfragliamministratorie©la©criminalita©organizzata,©

circostanze©chepresentano©ungrado©disignificativita©e©diconcludenza©inferiore©

a©quelle©che©legittimano©l'avvio©dell'azione©penale©o©l'adozione©delle©misure©di©

sicurezza©nei©confronti©degli©ûindiziatiý©di©appartenere©ad©associazioni©di©tipo©
mafioso©o©analoghe©(legge©31©maggio©1965,©n.©575,©e©successive©modificazioni).©

In©questa©logica,©che©non©hafinalita©repressive©nei©confronti©di©singoli,©ma©
disalvaguardia©dell'amministrazionepubblica©difronte©allapressionee©all'in-

fluenza©della©criminalita©organizzata,©trovano©giustificazione©i©margini,©partico-

larmente©ampi,©della©potesta©di©apprezzamento©di©cuifruisce©l'amministrazione©

e©la©possibilita©di©dare©peso©anche©a©situazioni©non©traducibili©in©addebiti©perso-

nali,©ma©tali©da©rendere©plausibile,©nella©concreta©realta©contingente©e©in©base©

aidatidell'esperienza,©l'ipotesidiunapossibilesoggezionedegliamministratori©

alla©criminalita©organizzata,©quali©i©vincoli©di©parentela©o©di©affinita©,©i©rapporti©
di©amicizia©o©di©affari,©le©notoriefrequentazioni.©

Ugualmente©ampio,©secondo©il©modello©di©valutazione©stabilito©dalla©norma©
citata,©risultailmargineperl'apprezzamento©deglieffettiderivantidaiûcollega-

mentiý©o©dalle©ûforme©di©condizionamentoý©in©termini©di©compromissione©della©

ûlibera©determinazione©degli©organi©elettiviý,©del©ûbuon©andamento©delle©ammi-

nistrazioniýnonche¨delûregolarefunzionamentodeiserviziý,©ovverointermini©

diûgraveeperdurantepregiudizioperlostatodellasicurezzapubblicaý.©Sotto©

questo©profilo,©devono©ritenersi©idonee©anche©quelle©situazioni©che©non©rivelino©

ne¨©lascino©presumere©l'intenzione©degli©amministratori©di©assecondare©gli©inte-

ressidellacriminalita©organizzata,giacche¨,©intalcaso,sussisterebberoipresup-

postiper©l'avvio©dell'azionepenale©o,©almeno,©per©l'applicazione©delle©misure©di©

prevenzione©a©carico©degli©amministratori,©mentre©la©scelta©del©legislatore,©giova©

ripeterlo,©e©stata©quella©di©non©subordinare©lo©scioglimento©del©consiglio©comu-

nale©ne¨©a©tali©circostanze©ne¨©al©compimento©di©specifiche©illegittimita©(13)ý.©

(12)©Cons.©Stato,©Sez.©V,©22©marzo©1999.©
(13)©Cos|©,©da©ultimo,©Cons.©Stato,©Sez©V,©18©marzo©2004,©n.©1425.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Inutile©sottolineare,©attesa©la©composizione©dell'uditorio©a©cui©ho©l'onore©
di©parlare©e©quindi©la©sua©specifica©competenza,©che©l'istruttoria©dello©sciogli-
mento©e©di©competenza©del©prefetto©della©provincia,©che©vi©provvede©attra-
verso©una©relazione©redatta©a©seguito©dell'esercizio©di©tutti©i©peculiari©poteri©
di©accertamento©conferitigli,©ivi©compresa©l'acquisizione©di©tutte©le©informa-
zioni©ottenibili©dalle©procure©della©Repubblica©anche©in©deroga©al©segreto©
istruttorio.©

Inutile©sottolineare,©ancora,©il©potere©che©spetta©al©Prefetto,©in©caso©di©
urgente©necessita©,©di©commissariare©gli©organi©(dell'ente©locale)©^previamente©
sospesi©^in©attesa©del©decreto©di©scioglimento.©

Tale©essendo©la©disciplina©positiva©dei©rapporti©in©materia©fra©Stato©ed©
autonomie©locali©mi©sembra©difficile©parlare©di©pari-ordinazione.©

In©tale©convinzione©mi©conforta©l'avviso©della©Corte©Costituzionale©che©
ha©sostenuto©la©supremazia©dello©Stato©sulle©autonomie.©E©cio©ha©fatto©pro-
prio©con©la©sentenza©24©luglio©2003©n.©274©che©i©fautori©della©pari-ordinazione©
hanno©invocato©a©sostegno©delle©loro©tesi.©

In©realta©tale©invocazione©risulta©da©una©frettolosa©lettura©della©sentenza,©
che,©benvero,©prospettava©al©quartultimo©capoverso©del©½©2.1©dei©ûconsiderato©
in©dirittoý©la©equiordinazione©dei©cinque©soggetti©di©cui©all'art.©114©primo©
comma,©ma©non¨comeopinionepropriasibbene¨comeopinionealtrui,¨energica-
mente©contrastata©peraltro©nei©due©capoversi©successivi©come©segue:©ûMa¨a
ifini¨di¨individuare¨il¨contenuto¨di¨tale¨ricorso¨governativo¨^e©¨decisivo¨rilevare¨

come,¨nel¨nuovo¨assetto¨costituzionale¨scaturito¨dalla¨riforma,¨allo¨Stato¨sia¨

pur¨sempre¨riservata,¨nell'ordinamento¨generale¨della¨Repubblica,¨una¨posizione¨

peculiaredesumibilenonsolo¨dallaproclamazionediprincipio¨dicuiall'art.¨5¨

della¨Costituzione,¨ma¨anche¨alla¨ripetuta¨evocazione¨di¨un'istanza¨unitaria,¨

manifestata¨dal¨richiamo¨al¨rispetto¨della¨Costituzione,¨nonche¨dei¨vincoli¨deri-

vanti¨dall'ordinamento¨comunitario¨e¨dagli¨obblighi¨internazionali,¨come¨limiti¨

di¨tutte¨le¨potesta©¨legislative¨(art.¨117,¨comma¨1)¨e¨dal¨riconoscimento¨dell'esi-

genza¨di¨tutelare¨l'unita©¨giuridica¨ed¨economica¨dell'ordinamento¨stesso¨

(art.¨120,¨comma2).Etaleistanzapostulanecessariamentechenelsistemaesi-

sta¨un¨soggetto¨^lo¨Stato,¨appunto¨^avente¨il¨compito¨di¨assicurarne¨ilpieno¨
soddisfacimento.¨

Lo¨stesso¨art.¨114¨della¨Costituzione¨non¨comporta¨affatto¨una¨totale¨equi-
parazione¨fra¨gli¨enti¨in¨esso¨indicati,¨che¨dispongono¨di¨poteri¨profondamente¨

diversi¨tra¨loro:¨basti¨considerare¨che¨solo¨allo¨Stato¨spetta¨ilpotere¨di¨revisione¨

costituzionale¨e¨che¨i¨Comuni,¨le¨Citta©¨metropolitane¨e¨le¨Province¨(diverse¨da¨

quelleautonome)nonhannopotesta©¨legislativaý.¨

5.¨^Segue:¨l'opposta¨tesi¨della¨pari-ordinazione.¨
Ho©troppo©lunga©esperienza©di©operatore©del©diritto©per©non©sapere©che©
la©sua©forza©e©quella©di©essere©una©opinione.©

Bene©e©quindi©ipotizzabile©una©opposta©lettura©della©riforma©del©2001©che©
veda©nel©primo©comma©dell'art.©114©novellato©la©norma©^base©della©riforma©
federalista;©nel©secondo©comma©^che©qualifica©autonomi©gli©enti©diversi©dallo©
Stato©^un©mero©lapsus¨calami¨del©legislatore;©nel©potere©sostitutivo©di©cui©
all'art.©120©un©potere©eccezionale©e©straordinario,©da©riconoscere©solo©in©casi©


TEMI 
ISTITUZIONALI 
1049 


rigorosamente 
individuati 
alla 
stregua 
del 
principio 
salus 
reipublicae 
suprema 
lex; 
e, 
infine, 
nelle 
ricordate 
norme 
della 
legge 
ûLa 
Loggia» 
un 
vulnus 
del 
dettato 
costituzionale 
di 
equiordinazione. 


Sul 
piano 
strettamente 
ermeneutico 
nulla 
si 
opporrebbe 
ad 
una 
simile 
esegesi 
che 
legittimerebbe 
^quanto 
meno 
in 
qualche 
misura 
^l'utilizzazione 
del 
termine 
ûfederalismo» 
e 
che 
comporterebbe 
probabilmente 
l'illegittimitaè 
costituzionale 
del 
controllo 
statale 
sugli 
organi 
degli 
enti 
locali. 


Sostengo 
peroè 
con 
assoluta 
convinzione 
che 
se 
tale 
interpretazione 
della 
legge 
costituzionale 
n. 
3/2001 
dovesse 
essere 
ritenuta 
quella 
corretta, 
ebbene 
tale 
legge 
sarebbe 
in 
contrasto 
con 
la 
Costituzione 
e 
la 
relativa 
questione 
dovrebbe 
essere 
portata 
all'esame 
della 
Corte 
Costituzionale. 


Come 
ha 
sempre 
sostenuto 
la 
migliore 
dottrina 
e 
come 
ha 
affermato 
la 
stessa 
Corte 
Costituzionale, 
infatti, 
anche 
le 
leggi 
costituzionali 
sono 
soggette 
al 
controllo 
di 
costituzionalitaè 
, 
in 
quanto 
vi 
sono 
norme 
^contenute 
nella 
prima 
parte 
della 
Carta 
repubblicana 
^che 
costituiscono 
uno 
ûzoccolo 
duro» 
non 
soggetto 
a 
revisione 
costituzionale, 
in 
quanto 
enunciano 
i 
principi 
supremi 
irrinunciabili 
a 
cui 
si 
ispira 
la 
Costituzione 
(democraticitaè 
dello 
Stato, 
diritti 
inviolabili 
dell'uomo, 
uguaglianza, 
libertaè 
fondamentali, 
ecc.) 
e 
che 
costituiscono 
parametro 
di 
riferimento 
anche 
per 
le 
leggi 
costituzionali(14). 


Fra 
questi 
principi 
fondamentali 
vi 
eè 
sicuramente 
la 
natura 
unitaria 
dello 
Stato 
italiano, 
ûRepubblica 
una 
ed 
indivisibileý, 
come 
tale 
definito 
dall'art. 
5 
della 
Carta 
che 
distingue 
nettamente 
la 
sovranitaè 
dello 
Stato 
unitario 
dalla 
autonomia 
degli 
enti 
locali, 
i 
quali 
da 
quella 
sovranitaè 
derivano 
i 
loro 
poteri. 


Ove 
le 
norme 
contenute 
nella 
legge 
costituzionale 
n. 
3/2001 
dovessero 
quindi 
esser 
intese 
nel 
senso 
di 
dar 
vita 
ad 
uno 
Stato 
federale, 
esse 
dovreb-
bero 
essere 
rimesse 
all'esame 
della 
Corte 
Costituzionale 
per 
violazione 
^in 
parte 
qua 
^dell'art. 
5 
della 
Costituzione. 


Si 
parli 
pure, 
quindi, 
di 
ûfederalismo» 
con 
il 
gergo 
approssimativo 
e 
colorato 
della 
politica, 
se 
cos|è 
si 
vuole, 
ma 
se 
si 
vuole 
invece 
usare 
la 
termi-
nologia 
appropriata 
che 
conviene 
ai 
tecnici 
addetti 
ai 
lavori 
non 
si 
usi 
questo 
termine 
per 
lo 
Stato 
italiano 
almeno 
fino 
alla 
prossima 
rivoluzione. 


6. 
^Considerazioni 
conclusive. 
Confido 
di 
aver 
illustrato 
l'oss|©moro 
provocatorio 
con 
cui 
ho 
pretenzio-
samente 
intitolato 
la 
mia 
conversazione 
e 
mi 
avvio 
alla 
conclusione. 


Una 
conclusione 
che 
saraè 
estremamente 
dubbiosa 
e 
problematica. 


Che 
la 
trasformazione 
dell'Italia 
da 
Stato 
unitario 
in 
Stato 
federale 
fosse 
impossibile 
^salvo 
eventi 
rivoluzionari 
^eè 
stato 
noto 
a 
tutti 
gli 
addetti 
ai 
lavori, 
da 
sempre. 


Ciononostante, 
da 
quindici 
anni 
a 
questa 
parte, 
la 
bandiera 
del 
federali-
smo 
sventola 
sempre 
piuè 
forte 
alla 
testa 
di 
molte 
formazioni 
politiche, 
se 
non 
di 
tutte. 


Forze 
di 
governo 
e 
forze 
di 
opposizione 
si 
rincorrono, 
in 
una 
staffetta 
bi-partisan, 
lungo 
le 
vie 
di 
un 
declamato 
federalismo. 


(14) 
Per 
tutte: 
Corte 
Cost. 
sent. 
15-29 
dicembre 
1988 
n. 
1146. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Possiamo©davvero©pensare©che©questo©sia©dovuto©soltanto©alla©forza©trai-
nante©di©un©piccolo©partito©politico,©che©del©federalismo©ha©fatto©il©suo©
cavallo©di©battaglia,©ma©che©non©eccelle©certo©ne¨per©forza©di©consensi©eletto-
rali©ne¨per©raffinatezza©di©elaborazioni©concettuali?©

Credo©proprio©di©no.©

C'e©dell'altro©e©di©ben©piu©grave.©

Il©malessere©rivendicativo©delle©autonomie©locali©e©fenomeno©non©solo©
italiano©ma©e©ormai©fenomeno©endemico©europeo.©I©casi©della©Spagna,©del-
l'Inghilterra,©del©Belgio©delle©ex©U.R.S.S.©e©Cecoslovacchia,©persino©della©
supercentralistica©Francia©sono©sotto©i©nostri©occhi.©

Per©restare,©ancora,©alla©Vecchia©Europa,©(in©quanto©gli©U.S.A.,©quale©
impero©egemone,©fanno©storia©a©se¨ed©oriente©e©terzo©mondo©non©hanno©pro-
blemi©comparabili)©allo©sgretolamento©dello©Stato©dal©basso©per©effetto©delle©
spinte©autonomistiche,©si©accompagna©il©suo©schiacciamento©dall'alto©ad©
opera©della©Unione©Europea.©

Credo©proprio©che©il©crollo©del©muro©di©Berlino©con©quel©che©lo©ha©
accompagnato©e©seguito,©se©non©ha©segnato©la©fine©della©storia,©ha©messo,©
pero©,©fine©a©quel©terribile©ûsecolo©breveý©che©ci©ha©raccontato©Hobsbawm©ed©
ha©accelerato©il©processo©di©decomposizione©degli©Stati©nazionali.©

D'altronde©ogni©epoca©storica©ha©il©suo©modello©politico©di©perfetta©vita©
associata.©

Per©mille©anni©il©mondo©civile©visse©nella©convinzione©che©l'impero©
romano©fosse©l'unico©modello©statuale©valido,©tanto©e©vero©che,©dopo©il©suo©
crollo,©nel©buio©e©nella©confusione©di©un©medio©evo©privo©di©punti©di©riferi-
mento©politici©precisi©gli©sforzi©dei©migliori©furono©tesi©alla©ricostituzione©di©
quell'impero,©cui©l'affermarsi©della©Chiesa©di©Roma©aveva©aggiunto©l'appella-
tivo©di©Sacro.©

Quel©ûSacro©Romano©Imperoý©che©non©era©sacro,©non©era©romano©ma,©
soprattutto,©non©era©un©impero.

Eésolo©nel©XVII©secolo©che©si©consolido©^e©venne©teorizzata©da©Jean©
Bodin©^una©nuova©forma©di©aggregazione©politica,©lo©Stato©nazionale,©forma©
che©ci©ha©accompagnato©fino©ai©giorni©nostri.©

Ebbene©lo©Stato©nazionale©come©modello©di©entita©politica©e©in©crisi.©

Eégiunto©alla©fine©del©suo©ciclo©vitale,©come©gia©profetizzava©anni©fa©
Massimo©Severo©Giannini(15)©ed©e©pronto©a©cedere©il©passo©a©nuove©forme©
di©aggregazione©politica©dopo©travagli©di©guerre©e©rivoluzioni.©

Quali©forme?©Gli©Stati©Uniti©d'Europa©li©accetterei©volentieri©(ma©il©pro-
cesso©di©unificazione©politica©mi©sembra©lunghissimo).©

Molto©meno©gradirei©un©futuro©da©colonia©dell'impero©d'oltre©atlantico©o©il©
nuovo©medio©evo©di©una©dissoluzione©degli©ordini©costituiti©senza©l'emergere©di©
nuovi©modelli©validi.©Peggio©che©mai©se©accompagnato©dalla©minaccia©dall'est©di©
scorrerie©di©novelli©pirati©saraceni©e©di©guerre©di©religione©fra©croce©e©mezzaluna.©

(15)©I.F. 
Caramazza,©In 
memoria 
di 
Massimo 
Severo 
Giannini,in©questa 
Rassegna,©2002,©
I,18.©

TEMI©ISTITUZIONALI©1051 


Il 
provvedimento 
amministrativo 
delineato 
dalla 
legge 
15/2005 
di 
modifica 
della 
legge 
n. 
241/1990 


di 
Maria 
Vittoria 
Lumetti 


SOMMARIO:©1.Premessa.^2.Iprincipigeneralidell'attivita©amministrativa.Le©
novita©.©^3.©Il©silenzio©e©la©conclusione©del©procedimento.©^4.©Efficienza©e©
telematica.©^5.©I©compiti©del©responsabile©del©procedimento.©I©rapporti©
conl'organocompetenteadadottareilprovvedimentofinale.^6.©Lacomun
icazione©dell'avvio©del©procedimento©e©la©novita©del©preavviso©di©rigetto.©


7.©Accordi©integrativi©e©sostitutivi©delprovvedimento©(art.©11)©(conclusione©
negoziata©delprocedimento).©^8.©La©conferenza©di©servizi©(art.©14):©confer
enza©di©servizipreliminare©(art.©14-bis),©lavori©(art.©14-ter)©ed©effetti©del©
dissenso(art.14-quater).^9.©InuoviarticolidelcapoIV-bis(artt.21-bis©
-21-novies).©^10.©Definizioni©e©principi©in©materia©di©accesso©(art.©22).©
Esclusione©(art.©24),©modalita©di©esercizio©del©diritto,©ricorsi©(art.©17),©comm
issioneperl'accesso(art.18).^11.©Conclusioni.©
1.©Premessa©
La©Camera©dei©Deputati©il©26©gennaio©2005©ha©approvato,©votandola©
quasi©all'unanimita©(s|©394©voti,©no©7©voti)©la©nuova©legge©che©modifica©ed©
integra,©a©quindici©anni©di©distanza,©la©legge©241/1990:©si©tratta©della©legge©
11©febbraio©2005,©n.©15,©pubblicata©nella©Gazzetta©Ufficiale©n.©42©del©21©feb-
braio©2005.©

Il©21©luglio©scorso©la©prima©Commissione©permanente©(Affari©costituzio-
nali,©affari©della©Presidenza©del©Consiglio©e©dell'Interno,©ordinamento©gene-
rale©dello©Stato©e©della©pubblica©amministrazione)©aveva©approvato,©con©
modificazioni,©il©disegno©di©legge©n.©1281-B,©d'iniziativa©governativa,©gia©
approvato©dal©Senato©e©modificato©dalla©Camera©dei©Deputati.©

La©legge©reca©nuove©norme©e©modifiche©concernenti©la©disciplina©sull'a-
zione©amministrativa©regolata©dalla©legge©241©del©1990.©

Il©testo,©innovativo,©persegue©la©tensione©sistematica©degli©ultimi©anni©e©
rivaluta©la©prospettiva©della©ricostruzione©dei©principali©istituti©di©diritto©
amministrativo.©

La©prima©parte©della©legge©arricchisce©i©principi©generali©dell'attivita©
amministrativa,©codificando©i©principi©di©trasparenza©e©di©rispetto©dell'ordina-
mento©comunitario.©La©seconda©parte©riscrive©il©procedimento©amministra-
tivo©di©primo©grado,©con©puntualizzazioni©sul©silenzio©e©introduzioni©innova-
tive©in©merito©al©preavviso©di©rigetto©e©vizi©del©provvedimento©(codificazione©
della©nullita©ed©irregolarita©del©provvedimento).©La©terza©parte©riguarda©i©
procedimenti©di©secondo©grado,©limitando©anche©l'applicabilita©degli©istituti©
della©revoca©e©dell'annullamento©d'ufficio.©Le©norme©sull'accesso©e©la©confe-
renza©di©servizi,©infine,©vengono©interamente©riscritte.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

2.©Iprincipigeneralidell'attivita©amministrativa.©Lenovita©
Art.©1.(*).©

1.1.©Art.1,comma,1,lett.Adellalegge15/2005:principigeneralidell'atti-
vita©amministrativa©.©La©codificazione©del©principio©di©trasparenza.©L'art.©1©
della©legge©241/90©integrata©stabilisce©che©ûL'attivita©amministrativapersegue©
i©fini©determinati©dalla©legge©ed©e©retta©dai©principi©di©imparzialita©,©proporzio-
nalita©,©legittimo©affidamento,©efficacia,©efficienza,©economicita©e©pubblicita©,©
e©dai©principi©dell'ordinamento©comunitario.©

L'art.©1©della©legge©241©del©1990,©com'e©noto,©ha©codificato©il©principio©di©
legalita©dell'azione©amministrativa,©individuandone©i©criteri©informatori©e©gli©
obiettivi.©

L'ultima©versione©del©disegno©di©legge©ha©aggiunto©ai©principi©di©econo-
micita©,©efficiacia©e©pubblicita©,©il©principio©di©trasparenza.©

La©trasparenza,©da©intendersi©come©precipitato©logico©della©pubblicita©,©
puntualizza©e©caratterizza©il©concetto©generale©dell'esigenza©di©conoscibilita©e©
trasparenza©di©tutto©l'agire©amministrativo©nei©confronti©dell'intera©massa©
dei©consociati.©

Gli©atti©ed©i©documenti©delle©pubbliche©amministrazioni©devono©essere,©
salvo©esplicite©deroghe©a©tutela©di©imprescindibili©necessita©di©riservatezza,©
conoscibili©da©tutti©i©cittadini.©

Il©principio,©tuttavia,©ha©anche©una©sua©valenza©piu©circoscritta©e©piu©
specificamente©attinente©al©procedimento.©

L'effettivo©esercizio©del©potere©da©parte©dell'amministrazione©a©mezzo©del©
procedimento©deve,©infatti,©essere©aperto©a©tutti©gli©interessati©ai©qualideve©
essere©comunicato©l'avvio©del©procedimento©stesso,©in©modo©da©metterli©in©
grado©di©esprimere©le©loro©osservazioni,©e,©laddove©possibile,©negoziare©il©con-
tenuto©dell'atto.©

Il©concetto©di©trasparenza©ulteriormente©specifica,©dunque,©anche©il©
cosiddetto©principio©della©partecipazione.©

Quest'ultimo©e¨teso,©come©ha©avuto©modo©di©chiarire©il©Consiglio©di©
Stato,©a©garantire©fattispecie©diverse©da©quella©della©trasparenza©intesa©come©
semplice©conoscibilita©all'esterno©dell'operato©dell'amministrazione©(C.d.S.,©
Ad.©Plen.,©4©febbraio©1997).©

1.©2.©Lanuova©leggeelimina©ilprincipio©dell'affidamento©edellaproporzio-
nalita©previsto©daiprecedentidisegnidilegge.©Si©fa©presente©che©la©legge©15©eli-
mina©dal©testo©normativo©i©principi©dell'affidamento©e©della©proporzionalita©
previsti©dalle©precedenti©versioni©del©d.d.l..©

I©suddetti©principi,©progressivamente©introdotti©nel©diritto©amministra-
tivo©tramite©la©prassi,©erano©infatti©stati©espressamente©previsti©dalla©prece-
dente©versione©del©disegno©di©legge©recante©modifiche©alla©legge©241©del©
1990,©il©quale©li©aggiungeva©ai©principi©ormai©tradizionali©di©efficacia,©effi-
cenza©e©qualita©.©

(*)©La©numerazione©degli©articoli©cos|©graficamente©impostata©fa©riferimento©
alla©legge©11©febbraio©2005,©n.©15.©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨1053 


Correttamente,¨la¨nuova¨versione¨non¨recepisce¨la¨codificazione¨del¨
principio¨di¨legittimo¨affidamento.¨

Tale¨concetto,¨che¨obbedisce¨all'esigenza¨di¨rispettare¨la¨buona¨fede¨degli¨
amministrati¨nell'ambito¨delle¨scelte¨discrezionali¨ormai¨consolidate¨nel¨
tempo,¨non¨fa¨altro¨che¨ribadire¨l'esigenza¨che¨vengano¨adeguatamente¨moti-
vati¨i¨provvedimenti¨che¨si¨discostano¨dagli¨orientamenti¨pregressi¨seguiti¨in¨
precedenza,¨ossia¨dalla¨prassi.¨

Una¨ripetizione,¨dunque,¨dell'obbligo¨di¨motivazione¨dei¨provvedimenti¨
discrezionali¨e¨nulla¨piu©¨,¨anche¨in¨considerazione¨del¨fatto¨che¨non¨si¨puo'¨
certo¨imporre¨all'amministrazione¨di¨non¨mutare¨i¨propri¨orientamenti¨e¨atti-
vita©¨consolidati¨nel¨tempo¨e¨di¨non¨adeguarsi¨al¨mutare¨dei¨tempi¨e¨delle¨esi-
genze.¨

Verrebbe¨infatti¨meno¨lo¨stesso¨principio¨fondamentale¨di¨discrezionalita©¨
amministrativa.¨

Sul¨principio¨di¨affidamento¨e¨di¨coerenza¨prevale,¨e¨non¨potrebbe¨essere¨
diversamente,¨il¨principio¨di¨ragionevolezza.¨

Anche¨il¨principio¨di¨proporzionalita©¨era¨espressamente¨richiamato¨fra¨i¨
principi¨che¨reggono¨l'azione¨amministrativa¨in¨una¨delle¨versioni¨precedenti¨
dell'art.¨1¨della¨legge¨241¨del¨1990.¨(1).¨

Si¨precisa¨che¨i¨concetti¨di¨sussidiarieta©¨ed¨il¨connesso¨principio¨di¨ade-
guatezza¨o¨proporzionalita©¨elaborati¨della¨Corte¨costituzionale¨si¨riferiscono¨
al¨principio¨della¨legislazione¨di¨conferimento¨o¨di¨attrazione¨di¨funzioni¨
amministrative¨di¨cui¨al¨comma¨1¨dell'art.¨118¨Cost.¨

Si¨tratta¨di¨principi¨profondamente¨diversi¨dalla¨sussidiarieta©¨e¨propor-
zionalita©¨che¨rilevano¨ai¨fini¨dell'esercizio¨delle¨funzioni¨amministrative:¨que-
sti¨sono¨assimilabili¨al¨fondamentale¨principio¨di¨legalita©¨dell'azione¨ammini-
strativa¨e,¨come¨tali,¨non¨sono¨sindacabili¨dal¨giudice¨amministrativo¨in¨sede¨
di¨accertamento¨di¨vizi¨di¨legittimita©¨degli¨atti¨amministrativi,¨se¨non¨sulla¨
base¨di¨espresse¨previsioni¨di¨legge(2).¨

Anche¨in¨questo¨caso¨l'eliminazione¨dalla¨previsione¨normativa¨del¨rife-
rimento¨al¨concetto¨di¨proporzionalita©¨e¨da¨salutare¨con¨favore,¨anche¨a¨
causa¨dell'aleatorieta©¨e¨vaghezza¨del¨concetto,¨che¨nulla¨aggiunge¨ai¨limiti¨
che¨il¨sindacato¨del¨giudice¨amministrativo¨incontra¨in¨merito¨alla¨discrezio-
nalita©.¨

1.3©Art.1,©comma©1,©lett.©a:©i©principi©dell'ordinamento©comunitario.©Il¨
primo¨comma¨dell'art.¨1¨precisa¨che¨l'attivita©¨amministrativa¨e¨retta¨anche¨
dai¨principi¨dell'ordinamento¨comunitario.¨
(1)¨D.U.¨Galetta,¨Recenti©novita©in©tema©di©illegittimita©delprovvedimento©amministrativo©
affetto©da©c.d.©viziformali,in¨Foro©amm.©TAR,¨2002,¨513;¨CerullI 
Irelli,¨Relazione¨introduttiva¨
al¨Convegno¨su¨Innovazioni©del©diritto©amministrativo©e©riforma©dell'Amministrazione,Roma,¨
22¨marzo¨2002,¨in¨www.giust.it,3/2002.¨
(2)¨Cfr.¨su¨un¨commento¨di¨tali¨principi¨in¨riferimento¨al¨titolo¨V¨della¨Costituzione,¨R.¨
Dickmann,¨Iprincipidisussidiarieta©ediproporzionalita©edilprincipio©diintesaperuncorretto©
metodo©della©legislazione©statale©di©attrazione©di©funzioni©amministrative©regionali,©in¨Corr.©Giur.¨
n.¨1/¨2004,46,¨nonche¨la¨bibliografia¨ivi¨citata.¨Cfr.¨anche¨D.¨U.¨Galetta,¨Principio©diproporzio-
nalita©e©sindacato©giurisdizionale©del©diritto©amministrativo,¨Milano,¨1998.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Scopo©del©disegno©di©legge©presentato©e©quello©dichiarato©di©integrare©i©
principi©generali©dell'azione©amministrativa©nazionali©con©quelli©di©natura©
comunitaria,©che©sono©sempre©piu©determinanti.©

Il©Consiglio©di©Stato©ha©riconosciuto,©anche©sulla©base©del©novellato©
art.©117©Cost.,©il©rapporto©di©integrazione©tra©l'ordinamento©comunitarioe©
nazionale,©da©giudicarsi©preferibile©rispetto©al©principio©della©separatezza©ed©
autonomia(3).©

Uno©degli©effetti©piu©pregnanti©del©diritto©comunitario©sull'ordinamento©
interno©consiste©nel©potere©di©disapplicazione©delle©norme©interne©contra-
stanti©col©diritto©comunitario©da©parte©dei©giudici©e©della©stessa©pubblica©
amministrazione.©

Il©potere©^obbligo©di©disapplicare©scaturisce©da©una©invalidita©comunitaria©
e©costituisce©una©forma©di©invalidita©diversa©da©quella©del©diritto©nazionale.©

L'invalidita©provvedimentale©comunitaria©coincide©con©l'illegittimita©per©
violazione©di©legge©che©ha©come©parametro©di©riferimento,©per©la©valutazione©
del©provvedimento,©una©disposizione©comunitaria,©e©che©coinciderebbe©con©
l'annullabilita©.©

La©disciplina©comunitaria,©tuttavia,©non©determina©una©sostituzione©a©
quella©nazionale,©ma©solo©una©sovrapposizione©parziale.©

1.4. 
Art. 
1,comma1,lett. 
b):attidinaturanonautoritativa. 
L'art.©1©inseri-
sce©un©nuovo©comma,©l'1©bis, 
all'art.©1©della©241,©il©quale©prevede©la©sottoposi-
zione©della©P.A.©alle©norme©di©diritto©privato©nell'adozione©di©atti©di©natura©
non©autoritativa,©salvi©i©casi©in©cui©la©legge©preveda©diversamente.©
In©apertura©si©propone©di©chiarire©che©le©amministrazioni©possono©ope-
rare©nel©perseguimento©dei©loro©fini©istituzionali©utilizzando©strumentidi©
diritto©pubblico©e©di©diritto©privato,©servendosi,©quindi,©di©moduli©anche©
negoziali©per©la©cura©dell'interesse©cui©sono©preposte.©

Una©norma©del©genere©sancisce©la©definitiva©tendenza©all'abbandono©del©
vecchio©dogma©per©cui©l'amministrazione©agiva©e©doveva©agire©a©mezzo©di©atti©
unilaterali©e©d'imperio.©

Si©palesa©l'idea,©ormai©radicata,©che©il©negozio©di©natura©privata©sia©per-
fettamente©idoneo©alla©cura©di©un©interesse,©quello©pubblico©che,©per©quanto©
riferibile©alla©collettivita©,e©pur©sempre©legato©ad©un©centro©d'imputazione©
della©tutela,©che©e©unico.©

Ne©deriva©la©convinzione©che©lo©strumento©di©natura©privatistica©e¨mag-
giormente©satisfattivo©dell'interesse©pubblico©da©curare,©rispetto©all'atto©unila-
terale©o©d'imperio.©

Da©qui©una©visione©di©natura©funzionale©dell'attivita©dell'amministra-
zione,©anche©in©vista©della©sottoposizione©al©giudizio©della©Corte©dei©Conti©
delle©risultanze©dell'attivita©negoziale.©

(3)©Cons.©di©St.,©V,©10©gennaio©2003,©n.©35,©in©Urb. 
e 
app.,©2003,©428,©con©commento©di©
C.E.Gallo,©Impugnazione, 
disapplicazione 
ed 
integrazione 
del 
bando 
di 
gara 
nei 
contratti 
dellapub-
blica 
amministrazione: 
una 
pronuncia 
di 
assestamento;©Corte©di©Giust.,©VI,©27©febbraio©2003,©causa©
C-327/00.©

TEMI©ISTITUZIONALI©1055 


1.5.©Art.©1,©comma©1,©lett.©b):©i©soggetti©preposti©all'esercizio©di©attivita©
amministrativa.©Il©comma©1-ter,©introdotto©ex©novo©all'art.©1©della©241,©speci-
fica©che©ai©principi©di©cui©al©comma©1©sono©sottoposti©i©soggetti©privati©prepo-
sti©all'esercizio©di©attivita©amministrative.©

Vengono©individuati©ulteriori©principi©e©corollari©dell'azione©amministra-
tiva,©al©fine©di©meglio©delineare©nel©concreto©le©direttrici©dell'attivita©provvedi-
mentale©e©dell'agire©amministrativo©in©generale.©

Da©cio'©derivano©l'estensione©dell'azione©amministrativa©e©l'inscindibilita©
del©momento©organizzatorio©da©quello©gestorio©degli©apparati©pubblici,©cui©
si©aggiunge©il©principio©della©separazione©tra©indirizzo©politico©e©gestione©
amministrativa.©

Il©principio©di©ragionevolezza©dell'azione©amministrativa©e¨comunque©l'e-
spressione©sintetica©della©proporzionalita©,©adeguatezza,©coerenza©e©congruita©
delle©scelte©discrezionali,©come©tale©sovraordinato©a©quelli©di©efficienza,©effi-
cacia,©economicita©e©trasparenza.©

A©tale©principio,©immanente©nell'ordinamento,©spetta©un©ruolo©di©veri-
fica,©di©contemperamento©e©di©adattamento©dei©criteri©e©delle©regole©dettati©
dagli©altri©principi©al©caso©concreto.©

Questa©esigenza©nasce©dal©fatto©che©i©criteri©efficientistico-produttivi©
fissati©da©ciascuna©Amministrazione©in©base©ai©sistemi©informatici©e©stati-
stici©non©risultano©adeguati©nel©caso©di©sopravvenienze©di©nuove©circo-
stanze.©

3.©Il©silenzio©e©la©conclusione©delprocedimento©
Art.©2.©

1.1.©Conclusioni©del©procedimento.©Il©comma©4-bis,©aggiunto©all'art.©2©
della©legge©241,©dopo©il©4.©comma,©consente©di©proporre,©anche©senza©neces-
sita©di©diffida,©il©ricorso©avverso©il©silenzio©ai©sensi©dell'art.©21-bis©della©legge©
6©dicembre©1971,©n.©1034©cos|©come©modificato©dalla©legge©205©del©2000.©
Eétuttavia©previsto©il©termine©entro©cui©il©ricorrente©puo'©proporre©il©
ricorso©contro©il©silenzio:©un©anno©dalla©scadenza©del©termine©stabilito©dal-
l'amministrazione©o,©se©questa©non©provvede,©dalla©scadenza©dei©trenta©giorni©
previsti©dal©comma©3©dell'art.©2.©

Dopo©l'entrata©in©vigore©della©legge©241©del©1990©si©era©discusso©circa©
l'opportunita©di©mantenere©in©vita©l'obbligo©della©messa©in©mora©nei©confronti©
dell'amministrazione©inadempiente,©secondo©il©modello©del©testo©unico©degli©
impiegati©civili©dello©Stato.©

L'abolizione©espressa©della©diffida,©tuttavia,©non©dovrebbe©sortire©effetti©
rilevanti,©anzi©penalizza©l'amministrazione©e©incrementa©il©contenzioso,©consi-
derato©che©la©diffida©spesso©focalizza©e©sollecita©l'attenzione©dei©funzionari©in©
ordine©alla©pratica©da©completare©e©risolve©in©maniera©efficace©le©sorti©del©
procedimento.©

Si©noti©come©l'art.©21-ter,©introdotto©dallo©stesso©disegno©di©legge,©pre-
vede©la©necessita©che©l'amministrazione©diffidi©il©privato©ad©adempiere©agli©
obblighi©nei©suoi©confronti.©

C'era©un©motivo©se©dottrina©e©giurisprudenza©avevano©ritenuto©oppor-
tuno©di©mantenere©in©vita©la©messa©in©mora,©strumento©peraltro©riscontrabile©
anche©negli©altri©rami©dell'ordinamento©e©nelle©controversie©tra©privati.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'ultimo©periodo©del©nuovo©comma©concede©al©privato©la©possibilita©di©
riproporre©l'istanza©di©avvio©del©procedimento,©laddove©ne©ricorrano©i©pre-
supposti.©

Il©precetto©potrebbe©ritenersi©applicabile©sia©nel©caso©in©cui©siano©scaduti©
i©termini©per©la©proposizione©del©ricorso©sul©silenzio,©sia©qualora©essi©non©
siano©scaduti:©tale©interpretazione©concretizzerebbe©un©effetto©deflattivo©del©
contenzioso.©

4. 
Efficienza 
e 
telematica. 
Art. 
3. 
1.1. 
Telematica. 
L'art.©3©della©legge©15/05©introduce©l'art.©3-bis 
che©reca©il©
titolo©ûUso 
della 
telematicaý:©ûPer©conseguire©maggiore©efficienza©nella©loro©
attivita©,©le©amministrazioni©pubbliche©incentivano©l'uso©della©telematica,©nei©
rapporti©interni,©tra©le©diverse©amministrazioni©e©tra©queste©e©i©privatiý.©
Viene©conferita©maggiore©importanza©all'utilizzo©dell'informatica©come©
strumento©volto©a©migliorare©l'efficienza©della©P.A.©

Una©delle©precedenti©versioni©del©disegno©di©legge©faceva©esplicito©riferi-
mento©al©testo©unico©sulla©documentazione©dell'amministrazione©ûnelle©forme©
previste©dal©testo©unico©delle©disposizioni©legislative©e©regolamentari©in©mate-
ria©di©documentazione©amministrativa,©di©cui©al©decreto©del©Presidente©della©
Repubblica©28©dicembre©2000,©n.©445ý.©

Il©riferimento©e¨stato©eliminato,©in©quanto©considerato,©probabilmente,©
superfluo.©

Gia©da©tempo©l'uso©dell'informatica©e©della©telematica©e¨stato©introdotto©
nella©pubblica©amministrazione,©con©effetti©benefici©in©ordine©all'efficienza©e©
celerita©dell'attivita©amministrativa.©

Anche©l'Avvocatura©dello©Stato©e©da©ricomprendersi©tra©i©destinatari©
della©norma,©tant'e¨che©e¨gia©da©tempo©attivo©un©collegamento©telematico©
non©solo©con©le©amministrazioni©statali©patrocinate©ma©altres|©tra©le©singole©
avvocature©distrettuali©e©tra©queste©e©l'Avvocatura©generale.©

Cio©dovrebbe©rendere©piu©celere©la©trasmissione©dei©carteggi©e©dei©docu-
menti©utili©per©la©difesa©in©giudizio©o©per©il©rilascio©dei©pareri.©

Allo©stesso©modo©anche©nei©rapporti©tra©amministrazioni©e©privati©l'uso©
della©telematica©dovrebbe©rendere©piu©celere©ed©efficace©il©procedimento©
amministrativo©in©corso.©

5.Icompitidelresponsabiledelprocedimento. 
Irapporticonl'organocompe-
tenteadadottare 
ilprovvedimentofinale 
Art. 
4. 


1.1. 
Adozione 
del 
provvedimento 
finale 
da 
parte 
di 
organo 
diverso 
dal 
responsabile 
delprocedimento.©All'art.©6,©comma©1,©lett.©e,e©aggiunto©un©ulte-
riore©periodo©volto©a©regolare©i©rapporti©tra©il©responsabile©del©procedimento©
e©l'organo©competente©per©l'adozione©del©provvedimento©finale,©qualora©que-
st'ultimo©sia©diverso©dal©primo.©

La©norma©prevede©la©possibilita©,©per©l'organo©che©adotta©il©provvedi-
mento©finale,©di©motivare©qualora©si©discosti©dalle©risultanze©dell'istruttoria.©

La©norma©non©identifica©il©soggetto©che©adotta©il©provvedimento©finale,©
potendo©egli©essere©sia©un©altro©funzionario©sia©il©dirigente©stesso.©


TEMI©ISTITUZIONALI©1057 


Sia©la©dottrina©che©la©giurisprudenza©(ex 
multis 
cfr.©T.A.R.©Sicilia,©
Palermo,©Sez.©I,©8©luglio©2002,©n.©1961;©C.©Conti©Sicilia,©Sez.©contr.,©3©dicem-
bre©1996,©n.©80)©risultano©concordi©sulla©circostanza©che©l'adozione©del©prov-
vedimento©finale©sia©di©competenza©esclusiva©del©Dirigente©il©quale,©in©caso©
di©mancata©designazione©del©responsabile©del©procedimento,©e©ritenuto©essere,©
ai©sensi©dell'art.©5©legge©241/1990,©esso©stesso©responsabile©del©procedimento.©

Il©D.lgs.©165/2001©recante©norme©generali©sull'ordinamento©del©lavoro©
alle©dipendenze©delle©Amministrazioni©Pubbliche,©prevede©e©disciplina,©
all'art.©17,©le©funzioni©che©sono©conferite©ai©dirigenti©nell'ambito©di©quanto©
previsto©all'art.©4©del©D.lgs.©stesso.©

Lanormaprevede,©alcomma1,fral'altro,cheidirigenticoordininoecon-
trollino©l'attivita©degli©Uffici©che©da©essi©dipendono©e©dei©responsabili©dei©proce-
dimenti©amministrativi,©anche©con©poteri©sostitutivi©in©caso©di©loro©inerzia.

Eéil©dirigente©l'unico©soggetto©autorizzato©ad©adottare©tutti©gli©atti©ed©i©
provvedimenti©amministrativi©in©grado©di©impegnare©l'Amministrazione©verso©
l'esterno.©

Di©conseguenza,©il©legislatore©ha©gravato©il©medesimo©soggetto©del©
dovere©ed©onere©della©gestione©amministrativa,©tecnica©e©finanziaria.©Lo©ha©
dotato©di©autonomi©poteri©di©spesa,©di©organizzazione©delle©risorse©umane,©
oltre©che©dei©conseguenti©poteri©di©controllo.©

L'individuazione©all'interno©della©struttura©di©un©responsabile©per©la©fase©
procedimentale,©non©comporta,©tuttavia,©la©spoliazione©dei©poteri©(rectius 
obblighi)©di©indirizzo©coordinamento©e©vigilanza©che©gravano©in©capo©al©diri-
gente©della©struttura©stessa,©il©quale©risponde©sempre©della©gestione©comples-
siva©dell'ufficio©cui©e©preposto.©

Infatti,©e©indubitabile©che©il©responsabile©del©procedimento©debba©rimet-
tere©gli©atti©istruttori©compiuti©al©dirigente,©il©quale©adotta©il©provvedimento©
finale,©salvo©il©caso©in©cui©il©primo©abbia©una©competenza©specifica©all'ado-
zione©dell'atto.©

La©soluzione©offerta©dalla©norma©e©senz'altro©da©condividere,©conside-
rato©che©il©legislatore©ha©individuato©nella©funzione©dirigenziale©un©controllo©
apicale©che©rende©il©soggetto©investito©di©una©tal©funzione©responsabile©inter-
namente©ed©esternamente©all'Amministrazione.©L'unico©limite©che©viene©posto©
e©quello©di©motivare©nel©caso©in©cui©colui©che©adotta©il©provvedimento©finale©
non©intenda©recepire©le©risultanze©istruttorie.©

6.Lacomunicazionedell'avviodelprocedimentoelanovita©delpreavvisodirigetto. 


Art.©5.©

1.1 
Contenuto. 
All'art.©8,©comma©2,©della©legge©241/1990©dopo©la©lettera©
c)©sono©inserite©le©lettere©c-bis 
ec-ter:©le©nuove©norme©ineriscono©al©contenuto©
della©comunicazione©dell'avvio©del©procedimento.©
La©lettera©c-bis 
precisa©che©la©comunicazione©deve©contenere©l'indica-
zione©della©data©entro©la©quale,©secondo©i©termini©previsti©dall'art.©2,©commi©2©

o©3,©deve©concludersi©il©procedimento©e©i©rimedi©esperibili©in©caso©di©inerzia.©
Si©introduce,©in©tal©modo,©una©indicazione©al©destinatario©dell'avviso©
circa©i©rimedi©esperibili©in©caso©di©inerzia©della©P.A.,©cos|©come©nel©provvedi-
mento©finale©deve©essere©indicato©il©termine©e©l'autorita©giurisdizionale©cui©
ricorrere.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©giurisprudenza©ha©tuttavia©ritenuto©che©tale©omissione©si©risolva©in©
una©mera©irregolarita©,©qualora©il©rimedio©giurisdizionale©venga©correttamente©
esperito.©

Si©presume©che©la©stessa©regola©venga©applicata©anche©in©questo©caso.©

1.2. 
Procedimenti 
ad 
istanza 
di 
parte. 
La©nuova©lettera©c-ter 
introduce©
l'obbligo©in©capo©alla©P.A.©di©indicare,©nei©procedimenti©ad©istanza©di©parte,©
la©data©di©presentazione©della©relativa©istanza.©
La©statuizione©scaturisce©dall'esigenza©di©precisare,©anche©ai©fini©dell'in-
dicazione©del©termine©entro©cui©il©procedimento©deve©concludersi,©ai©sensi©del-
l'art.©2,©comma©2,©il©momento©esatto©in©cui©l'istanza©di©parte©viene©presentata.©

Cio©anche©ai©fini©del©ricorso©contro©il©silenzio©della©P.A.,©da©esperirsi©
entro©un©anno©(cfr.©art.©2©della©legge©241/1990©integrata).©

Art.©6.©

1.1. 
Comunicazione 
dei 
motivi 
ostativi 
prima 
dell'adozione 
del 
provvedi-
mento.©Dopo©l'art.©10©della©legge©241©e©inserito©l'art.©10-bis 
che©introduce©
una©rilevante©novita©nei©procedimenti©ad©istanza©di©parte:©l'obbligo©da©parte©
della©P.A.©di©comunicare©i©motivi©ostativi©all'accoglimento©dell'istanza,©prima©
della©formale©adozione©del©provvedimento©negativo©(preavviso©di©rigetto).©
La©norma©inserisce©una©ulteriore©fase©di©contraddittorio©tra©le©parti,©con©
la©possibilita©dell'istante©di©presentare©per©iscritto©osservazioni©e©documenti©
entro©dieci©giorni©dal©ricevimento©della©comunicazione.©

La©ratio 
sottesa©alla©norma©e©quella©di©sortire©un©effetto©deflattivo©sul©
contenzioso,©per©evitare©che©eventuali©documenti©o©argomentazioni,©non©
ancora©conosciuti©dall'amministrazione,©vengano©invece©tardivamente©pro-
dotti©in©giudizio,©con©l'effetto©distorsivo©di©determinare©una©eventuale©inamis-
sibile©prosecuzione©del©procedimento©amministrativo©in©sede©giurisdizionale.©

In©tal©modo©il©richiedente©deve©necessariamente©attivarsi©nel©corso©del©
procedimento©o©almeno©prima©della©sua©conclusione.©

L'amministrazione©ha©comunque©l'obbligo,©d'altro©canto,©di©indicare©in©
sede©di©motivazione©del©provvedimento©negativo©finale,©le©ragioni©del©man-
cato©accoglimento©delle©suddette©osservazioni.©

La©nuova©disposizione©precisa©anche©che©la©comunicazione©dei©motivi©
ostativi©anticipatrice©del©provvedimento©finale©interrompe©i©termini©per©con-
cludere©il©procedimento,©che©iniziano©nuovamente©a©decorrere©dalla©data©di©
presentazione©delle©osservazioni©o,©in©mancanza,©dalla©scadenza©del©termine©
dei©dieci©giorni.©

La©regola©prevede©due©eccezioni©e©non©si©applica©alle©procedure©concor-
suali,©a©causa©della©complessita©della©materia,©ne¨ai©procedimenti©in©materia©
previdenziale©ed©assitenziali©sorti©a©seguito©di©istanza©di©parte©e©gestiti©dagli©
enti©previdenziali.©

7. 
Accordi 
integrativi 
e 
sostitutivi 
del 
provvedimento 
(art. 
11) 
(conclusione 
negoziata 
delprocedimento). 


Art.©7.©

1.1. 
Accordi 
sostitutivi. 
Anche©l'art.©11©subisce©delle©modifiche.©
Il©comma©1©potenzia©lo©strumento©dell'accordo©sostitutivo©eliminando©il©
limite©dell'utilizzo©ai©casi©previsti©dalla©legge.©


TEMI©ISTITUZIONALI©1059 


1.2. 
Determinazione 
dell'organo 
competente 
all'adozione 
delprovvedimento 
integrato 
o 
sostituito 
dall'accordo. 
Al©comma©4©e©aggiunto©il©comma©4-bis 
che,©a©garanzia©dell'imparzialita©e©buon©andamento©dell'azione©amministra-
tiva,©prevede©che©la©stipulazione©dell'accordo©venga©preceduta©dalla©determi-
nazione©dell'organo©che©sarebbe©competente©ad©adottare©il©provvedimento.©
Eéconferita©dunque,©la©facolta©di©esprimere©il©proprio©punto©di©vista©circa©
l'accordo©all'organo©cui©per©competenza©spettava©adottare©il©provvedimento.©

Cio©al©fine©di©acquisire©il©parere©dell'amministrazione©competente©circa©
l'accordo©con©il©privato.©

8. 
Laconferenzadiservizi(art. 
14):conferenzadiservizipreliminare(art. 
14-bis), 
lavori 
(art. 
14-ter) 
edeffetti 
del 
dissenso 
(art. 
14-quater). 


Art.©8.©

1.1. 
Decorrenza 
dei 
termini. 
All'art.©14©sono©apportate©alcune©modifiche©
intese©a©potenziare©la©semplificazione©dell'azione©amministrativa.©
Innanzi©tutto©e¨aumentato©da©15©a©30©giorni©il©termine©entro©cui©l'ammi-
nistrazione©procedente©ha©l'obbligo©di©indire©la©conferenza©di©servizi,©per©l'e-
same©contestuale©dei©vari©interessi©pubblici©coinvolti©in©un©procedimento©
amministrativo.©

La©conferenza©dei©servizi©e¨,©infatti,©indetta©se©entro©trenta©giorni©dalla©
ricezione©della©richiesta©non©pervengono©le©intese,©concerti,©nulla©osta©o©
assensi©delle©altre©amministrazioni©pubbliche©coinvolte.©

Appare©evidente©che©il©termine©di©15©giorni©risultava©troppo©stretto©per©
gli©adempimenti©burocratici©del©caso.©

1.2. 
Dissenso 
di 
una 
delle 
amministrazioni 
coinvolte. 
Inoltre©l'art.©8©
aggiunge©un©periodo©all'art.©14,©comma©2,©precisando©che©sussiste©altres|©l'ob-
bligo©di©indire©la©conferenza©dei©servizi,©anche©quando©e¨intervenuto©entro©
lo©stesso©termine©il©dissenso©di©una©o©piu©amministrazioni©interpellate.©La©
precisazione©e¨volta©ad©evitare©complicazioni,©sia©nella©fase©procedimentale,©
sia©in©quella©successiva©ed©eventuale,©giurisdizionale.©
1.3. 
Conferenza 
di 
servizi 
per 
i 
procedimenti 
connessi.©Il©comma©3©del-
l'art.©14©disciplina©la©conferenza©di©servizi©nei©casi©di©esame©contestualedi©
interessi©coinvolti©in©piu©procedimenti©amministrativi©connessi,©riguardanti©
medesimi©attivita©o©risultati.©
La©regola©e¨che©la©conferenza©sia©indetta©dall'amministrazione©o©da©una©
delle©amministrazioni©che©curano©l'interesse©prevalente.©

La©legge©sopprime©l'ultimo©periodo©del©comma©3,©art.©14,©in©cui©si©confe-
riva©il©potere©di©indizione©anche©a©qualsiasi©altra©amministrazione©coinvolta.©

L'intento©e¨quello©di©semplificare©e©di©accelerare©il©procedimento,©evi-
tando©che©anche©le©amministrazioni©coinvolte©in©maniera©secondaria©possano©
esercitare©il©potere©di©indizione©della©conferenza,©appesantendo©l'iter 
burocra-
tico:©solo©l'amministrazione©principalmente©coinvolta©ha©la©facolta©di©valu-
tare©se©sussista©o©no©la©necessita©di©una©conferenza©di©servizi,©in©quanto©l'esi-
stenza©di©vari©procedimenti©connessi©richiede©un©coinvolgimento©esteso.©

1.4. 
Affidamento 
di 
concessione 
di 
lavoripubblici.©In©questo©caso©il©potere©
di©convocazione©della©conferenza©spetta©anche©al©concessionario.©La©norma©
del©disegno©di©legge©estende©anche©al©concedente©tale©potere,©con©il©consenso©
del©concessionario.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©comma©5©dell'art.©14©garantisce©il©diritto©di©voto©al©concedente,©qua-
lora©la©conferenza©sia©convocata©ad©istanza©del©concessionario.©

Le©nuove©norme©attribuiscono©al©concessionario©una©maggiore©rile-
vanza,©in©caso©di©lavori©pubblici,©all'interno©della©conferenza©di©servizi:©
il©maggiore©coinvolgimento©dovrebbe©garantire©maggiore©trasparenza©e©snel-
lire©l'iter©di©procedure©molto©complesse.©

1.5.©Obbligo©di©utilizzo©degli©strumenti©informatici©disponibili.©Al©comma©5©
dell'art.©14©della©241©e©aggiunto©il©comma©5-bis©che©impone©l'obbligo©dell'uti-
lizzo©degli©strumenti©informatici©disponibili,©secondo©i©tempi©e©le©modalita©
stabiliti©dalle©medesime©amministrazioni.©La©norma©si©inserisce©nell'ambito©
del©disegno©di©potenziamento©dell'informatica©e©telematica©perseguito©da©
tempo©dall'ordinamento©(v.©infra©sub©art.©1),©rispettando,©tuttavia,©le©diverse©
tiplogie©di©intervento©e©le©diverse©modalita©temporali,©che©variano©inevitabil-
mente©da©amministrazione©ad©amministrazione.©
Art.©9.©

1.1.©Poteri©di©convocazione©su©istanza©dell'interessato.©La©norma©modifica©
il©comma©1©dell'art.©14-bis:©la©conferenza©di©servizi©puo©essere©invocata©per©
progetti©di©particolare©complessita©edi©insediamentiproduttivi©di©beni©e©servizi©
su©motivata©richiesta©dell'interessato,©documentata,©in©assenza©di©un©progetto©

preliminare,©da©uno©studio©difattibilita©,©al©fine©di©verificare©quali©siano©le©con-
dizioni©per©ottenere,©alla©loro©presentazione,©i©necessari©atti©di©consenso. 


La©disposizione©precisa©i©presupposti©per©la©presentazione©della©richiesta©
della©conferenza©di©servizi©da©parte©dell'interessato:©l'istanza©deve©essere©cor-
redata©da©documenti©ben©precisi,©che©contengono©uno©studio©di©fattibilita©in©
merito©ai©progetti©particolarmente©complessi,©che©vengono©sottoposti©alle©
amministrazioni.©

1.1.©Progetto©preliminare.©Al©comma©2,©secondo©periodo,©si©precisa©che©
nelle©procedure©di©realizzazione©di©opere©pubbliche©e©di©interesse©pubblico©in©
sede©di©conferenza©di©servizi©preliminari©si©pronunciano,©per©quanto©riguarda©
l'interesse©da©ciasuna©tutelato,©le©amministrazioni©preposte©alla©tutela©
ambientale,©paesaggistico-territoriale,©del©patrimonio©storico-artistico©o©alla©
tutela©della©salute©e©della©pubblica©incolumita©(ove©della©pubblica©utilita©costi-
tuisce©una©aggiunta©al©periodo).©
1.3.©Disciplina©del©dissenso.©Dopo©il©comma©3©e©inserito©il©comma©3-bis,il©
quale©sottopone©alla©disciplna©dell'art.©14-quater,©comma©3,©l'ipotesi©del©dis-
senso©espresso©in©sede©di©conferenza©preliminare©da©amministrazioni©preposte©
alla©tutela©ambientale,©paesaggistico-territoriale,©del©patrimonio©storico-
artistico©o©alla©tutela©della©salute©e©della©pubblica©incolumita©,©con©riferimento©
alle©opere©interregionali.©
Art.©10.©

1.1.©Terminiper©la©convocazione.©All'art.©14-ter,©comma©1,©e©anteposto©un©
nuovo©comma©che©detta©i©termini©entro©cui©deve©essere©convocata©la©confe-
renza©di©servizi:©quindici©giorni©dalla©data©di©indizione,©oppure©trenta©in©caso©
di©particolare©complessita©dell'istruttoria.©
1.2.©Termini©entro©cui©le©amministrazioni©devono©ricevere©la©convocazione:©
il©comma©2©abbrevia©da©dieci©a©cinque©i©termini©entro©cui©le©amministrazioni©
convocate©devono©ricevere©la©comunicazione©della©data.©


TEMI©ISTITUZIONALI©1061 


1.3.¨Terminiper¨l'adozione¨della¨decisione¨conclusiva.©La©norma©introduce©
una©piccola©modifica©per©quanto©riguarda©l'inutile©decorso©del©termine©di©
novanta©giorni©per©l'adozione©della©decisione©definitiva:©l'amministrazione©
procedente©provvede©non©piu©secondo©i©commi©2©e©ss.©dell'art.©14-quater,©
bens|©secondo©i©commi©6-bis¨e©9©dell'art.©14-ter,©cosi'©come©aggiunti©e©sostituiti©
dalla©riforma©(v.©sub.¨infra).©
1.4.¨Sospensione¨del¨termine¨per¨l'acquisizione¨della¨VIA.©Al©comma©4©dell
'art.©14-ter¨viene©aggiunta©una©precisazione©rilevante©riguardante©i©termini©
per©l'adozione©della©decisione©conclusiva:©questi©rimangono©sospesi,©perun©
massimo©di©novanta©giorni,©fino©all'acquisizione©della©pronuncia©sulla©comp
atibilita©ambientale.©
1.5.¨Procedimenti¨in¨cui¨sia¨intervenuta¨la¨VIA.¨Il©comma©5©viene©modific
ato©in©parte.©Si©precisa©che©nei©procedimenti©in©cui©sia©gia©intervenuta©la©
VIA©le©disposizioni©dell'art.©14-quater,¨comma©3©sul©motivato©dissenso©e©dell
'art.©16,©comma©3,©e©17,©comma©2,©si©applicano©alle©sole©amministazioni©prep
oste©alla©tutela©della©salute©e©del©patrimonio©storico-artistico©e©della©pubb
lica©incolumita©.©
1.6.¨Determinazione¨motivata¨di¨conclusione¨delprocedimento.¨L'articolo©
10©aggiunge©un©nuovo©comma,©il©6-bis¨all'art.©14-ter,©specificando©che©all'esito©
dei©lavori©della©conferenza,©scaduto©il©termine©di©cui©al©comma©3,©l'amminis
trazione©procedente©adotta©la©determinazione©motivata©di©conclusione©del©
procedimento,©valutate©le©specifiche©risultanze©della©conferenza©e©tenuto©
conto©delle©posizioni©prevalenti©espresse©in©quella©sede.©
1.7.¨Assenso¨acquisito¨dell'amministrazione¨che¨non¨si¨e¨pronunciata.¨Il©
comma©7©dell'art.©14-ter¨e¨abrogato©nella©parte©in©cui©richiede,©come©condiz
ione©dell'acquisizione©dell'assenso©dell'amministrazione©che©non©si©e¨pronunc
iata,©il©decorso©del©termine©di©trenta©giorni©dalla©data©di©ricezione©della©
determinazione©di©conclusione©del©procedimento.©Entro©tale©termine©era©
prima©possibile©comunicare©il©proprio©motivato©dissenso,©oppure©impugnare©
la©determinazione©conclusiva©stessa.©

L'enunciato©e¨finalizzato©a©semplificare©e©rendere©piu©celere©la©conclus
ione©del©procedimento,©eliminando©i©trenta©giorni©di©attesa©per©dare©per©
acquisito©l'assenso©delle©amministrazioni©silenti.©

1.8.¨Il©comma©9©e¨sostituito©con©lievi©modifiche:©il©provvedimento©finale©
conforme©alla©determinazione©conclusiva©[favorevole]©di©cui©al©comma©6©bis¨
sostituisce,©a©tutti©gli©effetti,©ogni©autorizzazione,©concessione,©nulla©osta©o©
atto©di©assenso©comunque©denominato©di©competenza©delle©amministrazioni©
partecipanti©o©comunque©invitate©a©partecipare©ma¨risultate¨assenti,©alla©pred
etta©conferenza.©
Art.©11.©

1.1.¨Anche©l'art.©14-quater¨reca©delle©modifiche.©Il©comma©2©risulta©abrog
ato.©
Il©comma©disciplinava©l'adozione©della©decisione©entro©i©termini©che©
erano©previsti©dal©modificato©art.©14-ter¨comma©3©(cfr.©sub.¨art.©10).©

1.2.¨Dissenso¨espresso¨da¨amministrazionepreposta¨alla¨tutela¨ambientale¨
ecc.¨e¨determinazione¨sostitutiva.©Il©comma©3©e©invece©sostituito©dai©commi©3,©

3-bis,3-ter,3-quater,3-quinquies.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©norma©intende©disciplinare©in©maniera©piu©dettagliata©i©criteri©per©
risolvere©il©dissenso©espresso©da©una©delle©amministrazioni©preposte©alla©
tutela©ambientale,©paesaggistico-territoriale,©del©patrimonio©storico-artistico©

o©alla©tutela©della©salute©e©della©pubblica©incolumita©.Eéprevisto©che,©nel©ter-
mine©di©dieci©giorni©(prima©non©contemplato),©l'amministrazione©procedente©
rimetta©la©decisione©al:©
^Consiglio©dei©Ministri,©in©caso©di©dissenso©tra©amministrazioni©statali;©

^alla©Conferenza©permanente©per©i©rapporti©tra©lo©Stato,©le©regioni©e©le©
province©autonome©di©Trento©e©di©Bolzano©(conferenza©Stato-Regioni)©in©
caso©di©dissenso©tra©un'amministrazione©statale©e©una©regionale©o©tra©piu©
amministrazioni©regionali;©

^alla©Conferenza©unificata,©prevista©dall'art.©8©del©decreto©legislativo©
28©agosto©1997,©n.©281,©in©caso©di©dissenso©tra©un'amministrazione©statale©o©
regionale©e©un©ente©locale©o©tra©piu©enti©locali.©

Il©nuovo©comma©conferma©il©termine©di©trenta©giorni©per©la©decisione,©una©
volta©verificata©la©completezza©della©documentazione©inviata©a©fini©istruttori.©

Eéconcessa©la©possibilita©di©una©ulteriore©proroga©non©superiore©a©ses-
santa©giorni©in©caso©di©complessita©dell'istruttoria,©valutata©dal©presidente©
del©Consiglio©del©Ministri,©della©Conferenza©Stato©-Regioni©o©della©Confe-
renza©unificata.©

1.3. 
Il©nuovo©comma©3-bis 
disciplina©i©criteri©della©rimessione©della©deter-
minazione©sostitutiva©nel©caso©in©cui©il©motivato©dissenso©sia©espresso©da©
una©regione©o©da©una©provincia©autonoma©in©una©delle©materie©di©propria©
competenza.©
In©tal©caso©la©decisione©e©rimessa©alla©Conferenza©Stato-regioni,©in©caso©
di©contrasto©tra©Stato©e©regione,©o©alla©conferenza©unificata,©in©caso©di©dis-
senso©tra©regione©o©provincia©autonoma©e©ente©locale.©

1.4. 
Determinazione 
sostitutiva 
del 
Consiglio 
del 
Ministri. 
Il©comma©3©ter 
dell'art.©14-quater 
della©``nuova''©241©introduce©una©rilevante©novita©:©la©rimes-
sione©della©determinazione©conclusiva©al©consiglio©del©Ministri©in©caso©di©
inerzia©della©conferenza©Stato-regioni©o©della©conferenza©unificata.©Il©termine©
previsto©per©la©pronuncia©e©di©trenta©giorni.©
Se©si©verte©in©materia©non©attribuita©alla©competenza©statale©ai©sensi©del-
l'art.©117,©secondo©comma©e©dell'art.©118©della©Cost.,©la©decisione©sostitutiva©
e©deferita©alla©Giunta©regionale©competente©o©alle©Giunte©delle©province©
autonome©di©Trento©e©di©Bolzano.©Qualora©anche©la©giunta©regionale©non©
adempia©nei©termini,©la©decisione©e©rimessa©al©Consiglio©del©ministri,©che©deli-
bera©con©la©partecipazione©del©presidenti©delle©regioni©interessate.©

1.5. 
Intese 
per 
la 
composizione 
del 
dissenso 
ex 
art. 
117, 
ottavo 
comma 
Cost. 


La©norma©precisa©che©i©commi©3©e©3-bis 
non©si©applicano©nelle©ipotesi©in©
cui©le©regioni©abbiano©ratificato,©con©propria©legge,©intese©per©la©composi-
zione©del©dissenso©ai©sensi©dell'art.©117©ottavo©comma,©della©Cost.,©anche©
attraverso©l'individuazione©di©organi©comuni©competenti.©

1.6. 
Confermadelleattribuzionieprerogativeperleregioniastatutospe-
ciale 
e 
per 
le 
Province 
di 
Trento 
e 
Bolzano.©Vengono©confermate©le©prerogative©
gia©acquisite©dalle©Regioni©a©statuto©speciale©e©dalle©province©di©Trento©e©Bol-
zano.©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨1063 


Art.¨12.¨
Dopo¨l'art.¨14-quater©della¨legge¨241¨e©¨inserito¨un¨nuovo¨articolo:¨il¨14-
quinquies,¨disciplinante¨la¨conferenza¨di¨servizi¨in¨materia¨di¨finanza¨di¨pro-
getto.¨
Hanno¨diritto¨di¨essere¨convocati,¨senza¨diritto¨al¨voto,¨anche¨i¨soggetti¨
aggiudicatari¨di¨concessione¨individuati¨all'esito¨della¨procedura¨di¨cui¨
all'art.¨37-quater©della¨legge¨n.¨109¨del¨1994¨nonche¨le¨societa©¨di¨progetta-
zione¨individuate¨dall'art.¨37-quinquies©della¨medesima¨legge.¨

9.©InuoviarticolidelcapoIVbis(artt.©21-bis21-nonies)©
Art.¨14.¨

1.1.©Efficaciadelprovvedimentolimitativodellasferagiuridicadeiprivati.©
L'art.¨21-bis©specifica¨che¨il¨provvedimento¨acquista¨efficacia¨nel¨momento¨
in¨cui¨esso¨viene¨comunicato.¨In¨caso¨di¨irreperibilita©¨soccorrono¨le¨norme¨
del¨c.p.c.¨previste¨per¨la¨notifica¨agli¨irreperibili.¨

L'amministrazione¨adotta¨forme¨di¨pubblicita©¨idonea¨nel¨caso¨in¨cui¨la¨
comunicazione¨personale¨non¨sia¨possibile¨o¨risulti¨particolarmente¨gravosa.¨

Sono¨immediatamente¨efficaci¨i¨provvedimenti¨urgenti¨e¨di¨natura¨caute-
lare¨e¨lo¨possono¨essere¨anche¨quelli¨non¨aventi¨carattere¨sanzionatorio¨
muniti¨di¨una¨motivata¨clausola¨di¨immediata¨efficacia.¨

Esecutorieta©.©1.1.¨La¨norma¨conferma¨il¨principio¨di¨esecutorieta©¨dei¨
provvedimenti.¨Le¨amministrazioni¨possono¨infatti¨imporre¨coattivamente¨
l'adempimento¨degli¨obblighi¨nei¨loro¨confronti,¨con¨l'indicazione¨del¨termine¨
e¨delle¨modalita©¨dell'esecuzione.¨L'esecuzione¨coattiva¨e©¨prevista¨in¨caso¨di¨
inottemperanza¨previa¨diffida¨nelle¨ipotesi¨e¨secondo¨le¨modalita©¨previste¨
dalla¨legge.¨

1.2.©Esecuzione©delle©obbligazioni©aventi©ad©oggetto©somme©di©danaro.©In¨
particolare¨si¨applicano¨le¨disposizioni¨per¨l'esecuzione¨coattiva¨dei¨crediti¨
riguardo¨le¨obbligazioni¨aventi¨ad¨oggetto¨somme¨di¨danaro¨(r.d.¨14¨aprile¨
1910,¨n.¨639,¨in¨G.U.©30¨settembre¨1910,¨n.¨227).¨

Efficacia©ed©esecutivita©del©provvedimento.©1.1.¨La¨disposizione¨conferma¨
il¨principio¨di¨efficacia¨ed¨esecutivita©¨del¨provvedimento,¨stabilendo¨che¨i¨
provvedimenti¨efficaci¨sono¨eseguiti¨immediatamente,¨salvo¨che¨sia¨diversa-
mente¨stabilito¨dalla¨legge¨o¨dal¨provvedimento¨medesimo.¨

1.2.©Sospensione©delprovvedimento.¨La¨norma¨riconosce¨la¨possibilita©¨per¨
l'amministrazione¨di¨sospendere¨i¨propri¨atti¨per¨gravi¨ragioni¨e¨per¨il¨tempo¨
strettamente¨necessario¨indicato¨nell'atto¨stesso.¨Il¨termine¨puo©¨essere¨proro-
gato¨o¨differito¨una¨sola¨volta,¨nonche¨ridotto¨per¨sopravvenute¨esigenze.¨
Alla¨pubblica¨amministrazione¨va¨riconosciuto,¨dunque,¨in¨via¨di¨principio,¨
un¨potere¨generale¨di¨sospensione¨dei¨propri¨provvedimenti(4).¨Dopo¨l'en-
trata¨in¨vigore¨della¨legge¨7¨agosto¨1990,¨n.¨241,¨il¨cui¨articolo¨7,¨comma¨2,¨
prevede¨che¨l'amministrazione¨ha¨la¨facolta©¨di¨adottare¨provvedimento¨caute-
(4)¨Cons.¨di¨Stato,¨sez.¨IV,¨24¨maggio¨1995,¨n.¨350.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

lare©anche©prima©della©comunicazione©dell'avviso©di©inizio©del©procedimento,©
puo©ritenersi©affermata©la©sussistenza©di©un©potere©generale©dell'amministra-
zione©di©sospensione©dei©propri©atti©(5).©

Revoca©del©provvedimento.©L'art.©21-quinquies©della©legge©241/90©prevede©
la©facolta©di©revoca©del©provvedimento©amministrativo©ad©efficacia©durevole©
solo©in©tre©ipotesi©previste©dalla©norma:©sopravvenuti©motivi©di©pubblici©inte-
ressi,©mutamento©della©situazione©di©fatto,©nuova©valutazione©dell'interesse©
pubblico©originario.©

Il©soggetto©legittimato©a©revocare©e©lo©stesso©organo©che©ha©emanato©
l'atto,©oppure©altro©organo©previsto©dalla©legge.©

Gli©effetti©della©revoca©sono©la©inidoneita©del©provvedimento©a©produrre©
ulteriori©effetti©che©non©esplicano©efficacia©retroattiva©(cos|©come©di©regola©
accade©in©generale©per©gli©atti©di©revoca,©a©differenza,©invece,©dell'annulla-
mento,©che©ha©efficacia©retroattiva).©

La©norma©prevede,©anche,©l'obbligo©di©corresponsione©di©un©indennizzo©
qualora©la©revoca©determini©pregiudizi©in©danno©di©soggetti©direttamente©inte-
ressati.©

La©norma©precisa©che©il©giudice©amministrativo©in©sede©esclusiva©ha©la©
competenza©di©giudicare©le©controversie©inerenti©alla©determinazione©e©alla©
corresponsione©dell'indennizzo.©

Recesso©dai©contratti.©La©norma©prevede©la©possibilita©di©recesso©dai©con-
tratti©solo©nei©casi©previsti©dalla©legge©o©dal©contratto.©

Nullita©delprovvedimento.©L'art.©21-septies©codifica©la©nullita©del©provve-
dimento.©La©norma©costituisce©una©novita©rilevante.©I©casi©di©nullita©sono©tas-
sativamente©indicati:©mancanza©di©uno©degli©elementi©essenziali,©difetto©asso-
luto©di©attribuzione,©adozione©del©provvedimento©in©violazione©o©elusione©
del©giudicato,©negli©altri©espressamente©previsti©dalla©legge.©La©norma©acco-
glie©alcune©costruzioni©dottrinarie©avanzate©in©merito©alle©suddette©ipotesi.©

Annullabilita©delprovvedimento.©

1.1.©La©norma©conferma©i©vizi©dell'atto©che©danno©luogo©all'annullabilita©:©
violazione©di©legge,©eccesso©di©potere©ed©incompetenza.©
1.2.©Il©secondo©comma©dell'art.©21©octies©recepisce©i©recenti©orientamenti©
giurisprudenziali©in©merito©alla©irrilevanza©della©violazione©di©norme©sul©pro-
cedimento©o©sulla©forma©degli©atti©dei©provvedimenti©vincolati,©in©quanto©sia©
palese©che©il©loro©contenuto©non©avrebbe©potuto©essere©diverso©da©quello©in©
concreto©adottato.©
La©norma©aggiunge©una©disposizione©importante:©configura©la©mera©irre-
golarita©e©dunque©non©annullabilita©del©provvedimento©per©mancata©comuni-
cazione©dell'avvio©del©procedimento©qualora©l'amministrazione©dimostriin©
giudizio©che©il©contenuto©non©avrebbe©potuto©essere©diverso©da©quello©in©con-
creto©adottato.©

La©seconda©parte©del©comma©2©art.©21©octies©della©nuova©legge©241/90©
conferma©il©principio©dell'irrilevanza©delle©violazioni©di©norme©sul©procedi-
mento.©In©particolare©stabilisce©che©la©omessa©comunicazione©dell'avvio©del©

(5)©Cons.©Stato,©sez.©V,©9©ottobre©2003,©n.©6038,©in©Risorse©umane,©2003,©836.©

TEMI©ISTITUZIONALI©1065 


procedimento©non©da©luogo©ad©annullamento©qualora©l'amministrazione©
dimostri©in©giudizio©che©il©contenuto©del©provvedimento©non©avrebbe©potuto©
essere©diverso©da©quello©in©concreto©adottato.©La©disposizione©recepisce©l'o-
rientamento©piu©avanzato©che©si©era©formato©in©giurisprudenza©(v.©p.©430©ss.).©

Anche©quest'ultima©costituisce©una©rilevantissima©e©positiva©novita©,©volta©
a©privilegiare©gli©esiti©sostanzialmente©corretti©del©provvedimento,©ad©evitare©
mere©pronunce©di©annullamento©del©giudice©per©vizi©di©forma©e,©in©ultima©
analisi,©a©deflazionare©il©contenzioso.©

Annullamento 
d'ufficio. 


Contiene©alcune©novita©sull'©annullamento©d'ufficio.©

In©particolare,©e¨previsto©che©il©provvedimento©illegittimo©ai©sensi©del-
l'art.©21-octies 
(violazione©di©legge,©eccesso©di©potere©e©incompetenza)©possa©
essere©annullato©d'ufficio,©sussistendone©le©ragioni©dell'interesse©pubblico,©
entro©un©termine©ragionevole,©e©tenendo©conto©degli©interessi©dei©destinatari©
e©dei©controinteressati,©dall'organo©che©lo©ha©emanato,©o©da©altro©organo©pre-

visto©dalla©legge.©

Sfuma©l'accento©posto©sull'illegittimita©del©provvedimento©destinato©ad©
essere©annullato©d'ufficio,©e©si©accentua©quello©relativo©all'esigenza©di©garan-
tire©l'aderenza©di©una©moderna©P.A.©alle©circostanze©storiche©e©di©fatto©che©
via©via©intervengono.©

La©proposta©di©modifica©legislativa©conferma©l'esigenza©che,©nell'eserci-
zio©dell'autoannullamento©d'ufficio©venga©innanzi©tutto©valutata©la©sussi-
stenza©dell'interesse©pubblico,©nell'esercizio©del©suo©potere©discrezionale(6).©

Il©termine©ragionevole©viene©introdotto©in©quanto©non©esiste©alcun©prin-
cipio©in©base©al©quale©un'Autorita©Amministrativa©perda©il©generale©potere©
d'agire©in©autotutela©sui©propri©atti,©qualora©ne©ravvisi©la©illegittimita©,©e©non©
si©configurano©motivi©ostativi©all'esercizio(7).©

Il©fine©specifico©dell'annullamento©d'ufficio©di©atti©amministrativi©si©rin-
viene,©invece,©nella©necessita©di©sanare©il©provvedimento©amministrativo©
viziato©ab 
origine.©

Eéspecificata©la©necessita©di©tener©conto©sia©degli©interessi©dei©destinatari©
sia©dei©controinteressati,©evidentemente©al©fine©di©bilanciare©i©vari©interessi©
privati©e©di©compararli©con©quelli©pubblici©prevalenti.©

Convalida 
delprovvedimento 
annullabile. 


Il©comma©2©dell'art.©21©nonies 
prevede©la©possibilita©,©per©la©P.A.,©di©con-
validare©il©provvedimento©annullabile,©sussistendone©le©ragioni©di©interesse©
ed©entro©un©termine©ragionevole.©

(6)©Non©esiste©alcun©obbligo©giuridico©dell'amministrazione©ad©iniziare,©sia©pure©ad©istanza©
di©parte,©alcun©procedimento©di©autotutela©o,©comunque,©di©secondo©grado©incidente©su©precedente©
attivita©amministrativa,©rientrando©l'esercizio©della©autotutela©in©una©sfera©ampliamente©discrezio-
nale.©Non©solo,©ma©l'Amministrazione,©qualora©decida©di©pronunciarsi,©non©ha©neppure©l'obbligo©
di©motivare©in©maniera©dettagliata©:©rispetto©a©una©richiesta©di©revoca©o©annullamento,©non©ha©ne¨
l'obbligo©di©provvedere©ne¨l'obbligo©di©fornire©una©dettagliata©motivazione©dell'atto©meramente©
confermativo.©Ord.©T.A.R.©Toscana,©n.©165©del©4©febbraio©2004.©
(7)©T.A.R.©Sardegna,©10©gennaio©2002,©n.©7,©in©Foro 
Amm. 
TAR,©2002,©287.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Recentemente,©si©era©riscontrata©l'esigenza©di©utilizzare©tale©intervento©in©
autotutela©al©fine©di©adeguare©il©provvedimento©amministrativo©ad©una©situa-
zione©che©e¨mutata.©

L'art.©1,©comma©1-ter,©della©241©stabilisce,©in©ogni©caso,©che©gli©obblighi©
dei©soggetti©privati©preposti©all'esercizio©di©attivita©amministrative©sono©gli©
stessi©che©la©P.A.©deve©osservare,©ossia©i©fini©determianti©dalla©legge:©l'effica-
cia,©l'efficienza,©l'economicita©,©la©pubblicita©e©l'ordinamento©comunitario.©

In©realta©,©recentemente,©si©riscontra©l'esigenza©di©utilizzare©tale©inter-
vento©in©autotutela©al©fine©di©adeguare©il©provvedimento©amministrativo©ad©
una©situazione©che©e©mutata.©

Nella©ipotesi©di©annullamento©d'ufficio©della©concessione©edilizia,©deve©
essere©effettuata©la©comunicazione©di©avvio©del©procedimento,©al©pari©di©ogni©
provvedimento©assunto©dall'autorita©amministrativa©in©sede©di©autotutela©(8)©

10.©Definizioni©e©principi©in©materia©di©accesso©(art.©22).©Esclusione©(art.©24),©
modalita©diesercizio,©ricorsi(art.©17),©commissioneperl'accesso©(art.©18)©
Art.©15.©

1.1.©Definizioni.©La©norma©sostituisce©l'art.©22©e©fornisce©le©nozioni©di©
diritto©di©accesso,©di©interessati,©di©controinteressati,©di©documento©ammini-
strativo,©di©pubblica©amministrazione.©
Il©diritto©di©accesso©e©il©diritto©degli©interessati©di©prendere©visione©e©di©
estrarre©copia©di©documenti©amministrativi.©Gli©interessati©sono©tutti©i©sog-
getti©privati©che©hanno©un©interesse©diretto,©concreto©e©attuale,©corripondente©
ad©una©situazione©giuridicamente©tutelata©e©collegata©al©documento©al©quale©
e©chiesto©l'accesso.©Sono©ricompresi©anche©i©soggetti©portatori©di©interessi©
pubblici©o©diffusi.©

I©controinteressati©sono©coloro©che©dall'esercizio©dell'accesso©vedrebbero©
leso©il©proprio©diritto©alla©riservatezza.

Eéconfermata©la©nozione©di©documento©amministrativo©di©cui©al©
comma©2,©art.©22:©ogni©rappresentazione©grafica,©fotocinematografica,©elet-
tromagnetica©o©di©qualunque©altra©specie©del©contenuto©di©atti,©anche©interni©

o©non©relativi©ad©uno©specifico©procedimento,©detenuti©da©una©P.A.©Il©docu-
mento©deve©riguardare©attivita©di©pubblico©interesse,©indipendentemente©dalla©
natura©pubblicistica©o©privatistica©della©loro©disciplina©sostanziale.©La©norma©
e¨volta©a©sottolineare©il©fatto©che©e¨indifferente,©ai©fini©dell'accesso,©la©disci-
plina©civilistica©o©pubblicistica©dell'attivita©posta©in©essere©dall'amministra-
zione.©
Viene©altres|©fornita©la©definizione©di©pubblica©amministrazione:©e©costi-
tuita©da©tutti©i©soggetti©di©diritto©pubblico,©dai©soggetti©di©diritto©privato©limi-
tatamente©alla©loro©attivita©di©pubblico©interesse©disciplinata©dal©diritto©
nazionale©o©comunitario.©

1.2.©L'accesso©come©principio©generale©dell'attivita©amministrativa©e©
l'art.©117,©secondo©comma,©lett.©m©della©Cost.©Il©secondo©comma©dell'art.©22©
codifica©l'accesso©come©principio©generale©dell'attivita©amministrativa,©a©
(8)©TAR©Veneto,©sez.©II,©12©marzo©2001,©n.©619,©in©Comuni©d'Italia,©2001,©778.©

TEMI©ISTITUZIONALI©1067 


causa©delle©sue©rilevanti©finalita©di©pubblico©interesse.©Esso,©favorendo©la©par-
tecipazione©ed©assicurando©l'imparzialita©e©la©trasparenza,©attiene©ai©livelli©
essenziali©delle©prestazioni©concernenti©i©diritti©civili©e©sociali©che©devono©
essere©garantiti©su©tutto©il©territorio©nazionale©ai©sensi©dell'articolo©117,©
secondo©comma,©lettera©m©della©Costituzione.©

Le©Regioni©e©gli©enti©locali©hanno©facolta©di©garantire©ulteriori©livelli©di©
tutela,©sempre©nei©limiti©delle©proprie©competenze.©

1.3.©Accessibilita©dei©documenti©amministrativi.©Costituiscono©oggetto©del-
l'accesso©tutti©i©documenti©amministrativi,©ad©eccezione©di©quelli©indicati©
all'art.©24,©commi©1,©2,©3,©5©e©6©(cfr.©art.©24).©

1.4.©Non©accessibilita©delle©informazioni©che©non©hanno©forma©di©docu-
mento©amministrativo.©Oggetto©dell'accesso©e¨solo©il©documento©amministra-

tivo.©Sono©previste©eccezioni©solo©in©materia©di©accesso©a©dati©personali©da©
parte©della©persona©cui©i©dati©si©riferiscono,©ai©sensi©del©decreto©legislativo©
30©giugno©2003,©n.©196.©

1.5.©Acquisizionedidocumentiamministratividapartedisoggettipubblici.
Anche©i©soggetti©pubblici©possono©avere©l'esigenza©di©richiedere©documenti©e©
in©tal©caso©il©rilascio©di©quanto©richiesto©rientra©nel©principio©di©leale©coopera-
zione©istituzionale.©Il©principio©di©accesso©riguarda,©infatti,©i©privati.©

1.6.©Eserciziodeldirittodiaccessoeobbligodidetenere©idocumentiammi-
nistrativi.©L'obbligo©di©detenere©i©documenti©amministrativi©segna©il©limite©
temporale©entro©cui©e¨possibile©esercitare©il©diritto©di©accesso.©Qualora©venga©
meno©tale©obbligo,©l'amministrazione©non©e¨tenuta©a©rilasciare©i©documenti.©
Art.©16.©

1.1.©Documenti©coperti©da©segreto©di©Stato.©La©norma©conferma©l'esclu-
sione©di©accesso©per©i©documenti©coperti©da©segreto©di©Stato©ai©sensi©della©
legge©24©ottobre©1977,©n.©801©e©nei©casi©di©segreto©o©di©divieto©di©divulgazione.©

In©quest'ultimo©caso©e©necessaria©una©espressa©previsione©di©legge©o©di©
un©regolamento©governativo©ai©sensi©del©comma©6.©

Il©comma©2©prevede©anche©in©capo©alle©pubbliche©amministrazioni©la©
facolta©di©individuare©le©categorie©di©documenti©da©esse©formate©o©comunque
rientranti©nella©loro©disponibilita©che©sono©da©considerarsi©sottratti©all'accesso©
ai©sensi©del©comma©1.©

Il©vecchio©comma©1©dell'art.©24,©cos|©come©modificato©dall'art.©22©della©
legge©13©febbraio©2001,©n.©45©faceva©riferimento©genericamente©ai©casi©di©
segreto©o©di©divieto©di©divulgazione©altrimenti©previsti©dall'ordinamento.©

1.2.©Procedimenti©tributari.©Il©comma©1©lett.©b©dell'articolo©conferma©
quanto©stabilito©dal©comma©2©dell'art.©13:©nei©procedimenti©tributari©restano©
ferme©le©particolari©norme©che©li©regolano.©
La©giurisprudenza©ha©escluso©l'accesso©agli©atti©dei©procedimenti©tributari©
sulla©base©della©normativa©generale©posta©dal©combinato©disposto©dagli©artt.©13©
e©24,©sesto©comma,©secondo©periodo,©della©legge©7©agosto©1990,©n.©241©del©
1990,©e©dal©regolamento©di©attuazione©per©il©Ministero©delle©Finanze©di©cui©al©
decreto©ministeriale©29©ottobre©1996,©n.©603©(art.©4,©primo©comma,©lett.©i),©
nonche¨dallacircolareditaleMinisteron.©213/Sdel28©luglio©1997(9).©

(9)©cfr.©T.A.R.©Toscana,©sez.©I,©9©giugno©2003,©n.©2329.©

RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

1.3. 
Attinormativi, 
amministrativigenerali, 
dipianificazioneediprogram-
mazione. 
Ancheéinéquestoécasoée©éconfermatoél'art.é13,écommaé1,éinémeritoé
allaénonéapplicabilita©édellaénormativaésull'accessoéneiéconfrontiédell'attivita©é
dellaépubblicaéamministrazioneédirettaéall'emanazioneédiéattiénormativi,é
amministrativiégenerali,édiépianificazioneéeédiéprogrammazione.é
Perétaliéattiérestanoéfermeéleéparticolariénormeécheéneéregolanoélaéforma-
zione.é

1.4. 
Procedimenti 
selettivi 
e 
informazioni 
di 
carattere 
psico-attitudinale 
relativi 
a 
terzi.éLaéletteraéd 
delénuovoéarticoloé24éescludeéespressamenteél'ac-
cessoéneiéprocedimentiéselettiviéneiéconfrontiédelédocumentiéamministrativié
contenentiéinformazioniédiécarattereépsico-attitudinaleérelativiéaéterzi.é
Laénormaécostituisceéunaénovita©érispettoéallaéleggeéinévigore,éinéquantoé
precisaécheél'esclusioneéintervieneéneiéconfrontiédiéattiédiécuiéalécommaé1é
art.é13.é

IléConsiglioédiéStatoéhaéprecisatoécheéaiésensiédegliéart.é24écommaé6é
leggeé7éagostoé1990én.é241éeé8,écommaé2éeé3éd.P.R.é27égiugnoé1992én.é352,é
legittimamenteéiléregolamentoédiéattuazioneédeiécitatiéarticoliéstabilisceécheée©é
differitoéalémomentoédell'adozioneédeléformaleéprovvedimentoédiéapprova-
zioneédegliéattiédiéunéconcorso,él'accessoéagliéelaboratoriédiécandidatiéaéproce-
dimentiéconcorsualiéoéselettivi,ésalvoécheésiétrattiédegliéelaboratiépropriédelé
titolareédell'interesseé(10).é

Circaélaéprecisazioneériguardanteéiédatiépsico-attitudinaliéilécapoéIédelé
d.lgs.én.é135édelé1999,édopoélaéprecisazioneédell'ambitoédiéapplicazioneéeédelleé
definizionié(art.é1),édettaéalcuniéprincipiégeneraliésulleémodalita©édelétratta-
mentoédeiédatié(art.é2),ésuiédatiétrattabiliéeésulleéoperazioniéeseguibiliéiné
ambitoépubblicoé(art.é3éeé4),étraécuiéilédivietoédiéutilizzareéinformazioniésensi-
biliéinétestépsico-attitudinaliévoltiéaédefinireéiléprofiloéoélaépersonalita©édell'in-
teressato.éIléproblema,édunque,éeraéstatoégia©éaffrontatoéedéoraéilédisegnoédié
leggeécontieneéunaénormaéad 
hoc 
sulépunto.é

1.5. 
Categorie 
di 
documenti 
sottratte 
all'accesso 
individuate 
dalle 
singole 
amministrazioni. 
Ilécommaé4édell'art.é24éconfermaéilédispostoédiécuiéall'art.é24é
commaé2écircaél'obbligoédelleésingoleéamministrazioniédiéindividuareéleé
categorieédiédocumentiédaéesseéformati,éoécomunqueérientrantiénellaéloroé
disponibilita©ésottrattiéall'accessoéaiésensiédelécommaé1.é
1.6. 
Divietodiaccessoperleistanzepreordinateaduncontrollogeneraliz-
zato 
dell'operato 
della 
P.A. 
Ilécommaé3écodificaéiléprincipioédiédivietoédié
accessoéinémeritoéalleéistanzeéfinalizzateéesclusivamenteéaécontrollareéiné
manieraéindiscriminataéedéingiustificataél'amministrazione,éinéassenzadiéuné
interesseéconcretoédaétutelare.é
Ilédirittoédiéaccessoéagliéattiéamministrativiénonéconferisceéinécapoéalé
soggettoécheérichiedeél'accessoéaiédocumentiéunécontrolloégeneralizzatoésull'o-
peratoédellaéP.A.éEénecessarioécheésussistaéunéinteresseégiuridicamenteérile-
vanteéeéilépotereéesplorativoéoédiévigilanzaésull'operatoédell'amministrazioneé

(10)écfr.éCons.éStato,é(Ad.éGen.),é22éfebbraioé1996,én.é30,éinéCons. 
Stato,é1996,éI,é1838.é


TEMI©ISTITUZIONALI©1069 


non©rientra©nelle©finalita©garantistiche©previste©dalla©norma.©La©norma©rece-
pisce©l'orientamento©giurisprudenziale©unanime©sul©punto©(11).©Lo©stesso©vale©
per©i©gestori©privati(12).©

In©capo©al©soggetto©che©richiede©l'accesso©ai©documenti©ex©art.©22,©legge©
7©agosto©1990,©n.©241,©deve©sussistere©un©interesse©giuridicamente©rilevante,©
non©essendo©attribuito©indistintamente©a©tutti©i©privati©il©potere©controllo©
ispettivo,©utilizzabile©al©solo©scopo©di©sottoporre©a©verifica©generalizzata©l'o-
perato©della©P.A.©

1.7.©Potere©di©differimento.©Il©comma©4©recepisce©l'orientamento©giuri-
sprudenziale©che©sancisce©la©possibilita©di©esercitare©il©potere©di©differimento,©
ove©al©momento©non©sia©possibile©concedere©l'accesso.©Il©potere©di©differi-
mento©del©diritto©di©accesso,©infatti,©ai©sensi©dell'art.©24©puo©essere©esercitato©
dall'amministrazione©motivando©sull'ostacolo©all'immediato©rilascio©del©
documento©(13).©
1.8.©Informazioni©connesse©agli©interessi©per©cui©l'accesso©e©negato.©Il©
comma©5©precisa©che©per©quanto©attiene©alle©informazioni©connesse©agli©inte-
ressi©protetti©dal©comma©1,©le©pubbliche©amministrazioni©abbiano©l'obbligo©
di©fissare©l'ambito©e©i©limiti©di©tale©connessione©nonche¨l'eventuale©periodo©di©
tempo©per©il©quale©essi©sono©sottratti©all'accesso.©
Viene©confermato©il©principio©giurisprudenziale©per©cui©l'amministra-
zione,©sia©nella©determinazione©della©tipologia©di©atti©da©sottrarre©all'accesso,©
ai©sensi©dell'art.©24©comma©4©legge©7©agosto©1990©n.©241,©sia©in©sede©di©con-
creto©esercizio©del©potere©di©diniego,©limitazione©o©differimento©dell'accesso,©
deve©attenersi©al©principio©della©stretta©connessione,©di©contenuto©e©tempo-
rale,©del©documento©richiesto©agli©interessi©dei©quali©l'ordinamento©prevede©
la©tutela©(14).©

1.9.©Ipotesifacoltative©di©esclusione.©Il©comma©6©conferma©il©comma©2©
dell'art.©24©e©conferisce©in©capo©al©Governo©la©facolta©di©prevedere©casi©di©sot-
trazione©all'accesso©di©documenti©amministrativi©con©regolamento©adottato©
ai©sensi©dell'art.©17,©comma©2,©della©legge©23©agosto©1988,©n.©400.©
Il©comma©conferma,©con©lievi©modifiche,©le©norme©precedenti©ed©
aggiunge©nuove©ipotesi©e©precisa©che©il©divieto©deve©scaturire©da©un©pericolo©
di©una©lesione,©specifica©ed©individuata,©laddove©l'art.©24©in©vigore©si©limitava©
a©richiedere©l'esigenza©di©salvaguardia.©

a)©Sicurezza©e©difesa©nazionale.©Il©nuovo©comma©precisa©il©concetto©di©
ûrelazioni©internazionaliý©previsto©nell'art.©24,©comma©2,©lett.©a©e©fa©riferi-
mento©all'©ûesercizio©della©sovranita©nazionale©e©alla©continuita©e©correttezza©
delle©relazioni©internazionali,©con©particolare©riferimento©alle©ipotesi©previste©
dai©trattati©e©dalle©relative©leggi©di©attuazioneý.©

(11)©T.A.R.©Veneto,©sez.©I,©15©aprile©2003,©n.©2395;©T.A.R.©Sardegna,©19©marzo©2003,©n.©320;©
T.A.R.©Piemonte,©sez.©II,©12©gennaio©2002,©n.©60.©
(12)©Cons.©Stato,©sez.©VI,©17©marzo©2000,©n.©1414.©
(13)©Cons.©Stato,©sez.©IV,©11©febbraio©1998,©n.©266.©Foro©Amm.,©1998,©348.©
(14)©Cons.©Stato,©(Ad.©Gen.),©27©gennaio©1994,©n.©16,©in©Cons.©Stato,©1995,©I,©1154.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

b)¨Il¨riferimento¨alla¨politica©monetaria©e©valutaria©rimane¨pressoche¨
identico:¨la¨norma¨precisa¨che¨l'accesso¨e©¨negato¨nei¨casi¨in¨cui¨si¨possa¨arre-
care¨pregiudizio¨ai¨processi¨di¨formazione,¨di¨determinazione¨e¨di¨attuazione¨
della¨politica¨monetaria¨e¨valutaria.¨

c)¨La¨lettera¨c©specifica¨quali¨e¨come¨devono¨essere¨le¨esigenze©di©ordine©

pubblico©e©di©prevenzione©e©repressione©della©criminalita©.¨Affinche¨il¨divieto¨
sia¨operante¨e©¨necessario¨che¨i¨documenti¨riguardino¨ûle¨strutture,¨i¨mezzi,¨
le¨dotazioni,¨il¨personale¨e¨le¨azioni¨strettamente¨strumentali¨alla¨tutela¨del-
l'ordine¨pubblico,¨alla¨prevenzione¨e¨alla¨repressione¨della¨criminalita©¨con¨
particolare¨riferimento¨alle¨tecniche¨investigative,¨alla¨identita©¨delle¨fonti¨di¨
informazione¨e¨alla¨sicurezza¨del¨beni¨e¨delle¨persone¨coinvolte,¨all'attivita©¨
di¨polizia¨giudiziaria¨e¨di¨conduzione¨delle¨indaginiý.¨

d)¨Anche¨la¨lettera¨d©e©¨lievemente¨modificata:¨essa¨sancisce¨il¨divieto¨
qualora¨i¨documenti¨riguardino¨la¨vita¨privata¨o¨la¨riservatezza¨di¨persone¨
fisiche,¨giuridiche,¨gruppi,¨imprese¨e¨associazioni,¨ûcon¨particolare¨riferi-
mento¨agli¨interessi¨epistolare,¨sanitario,¨professionale,¨finanziario,¨indu-
striale¨e¨commerciale¨di¨cui¨siano¨in¨concreto¨titolari,¨ancorche¨i¨relativi¨dati¨
siano¨forniti¨all'amministrazione¨dagli¨stessi¨soggetti¨cui¨si¨riferisconoý.¨

e)¨la¨lettera¨e©inserisce¨ex©novo©la¨possibilita©¨di¨esclusione¨dell'accesso¨in¨
merito¨ai¨documenti¨che¨riguardano¨l'attivita©¨in¨corso¨di¨contrattazione¨col-
lettiva¨nazionale¨di¨lavoro¨e¨gli¨atti¨interni¨connessi¨all'espletamento¨del¨rela-
tivo¨mandato.¨

1.10.©Dati©sensibili.¨Il¨comma¨7¨introduce¨il¨principio¨generale¨in¨base¨al¨
quale¨ai¨richiedenti,¨nonostante¨il¨divieto,¨deve¨comunque¨essere¨garantito¨
l'accesso¨a¨quei¨documenti¨la¨cui¨conoscenza¨e©¨indispensabile¨per¨curare¨o¨
per¨difendere¨i¨propri¨interessi¨giuridici.¨La¨norma¨tuttavia¨appare¨un¨po'¨
generica.¨Sara©¨compito¨della¨giurisprudenza¨precisarne¨i¨dettagli.¨
Il¨secondo¨periodo¨disciplina¨l'accesso¨ai¨c.d.¨dati¨sensibili¨e¨giudiziari.¨

Com'e©¨noto¨l'art.¨16¨d.lg.¨n.¨135¨del¨1999,¨regola¨il¨trattamento¨dei¨dati¨
sensibili¨da¨parte¨delle¨pubbliche¨amministrazioni¨e¨stabilisce¨che,¨quando¨il¨
trattamento¨dei¨dati¨concerne¨notizie¨idonee¨a¨rilevare¨lo¨stato¨di¨salute¨ola¨
vita¨sessuale,¨questo¨e©¨consentito¨se¨il¨diritto¨da¨far¨valere¨o¨da¨difendere¨e©¨
di¨rango¨almeno¨pari¨a¨quello¨dell'interessato.¨

In¨realta©¨,¨come¨ha¨avuto¨modo¨di¨osservare¨la¨giurisprudenza,¨la¨norma¨
non¨risolve¨in¨astratto¨il¨conflitto¨tra¨l'interesse¨del¨terzo¨a¨conseguire¨l'ac-
cesso¨e¨quello¨alla¨riservatezza¨dell'interessato,¨ma¨consente¨all'amministra-
zione¨che¨detiene¨i¨dati¨sensibili,¨ed,¨in¨sostituzione,¨al¨giudice¨amministra-
tivo,¨di¨valutare¨in¨concreto¨ciascuna¨fattispecie¨al¨fine¨di¨stabilire¨se¨l'accesso¨
sia¨necessario¨o¨meno¨per¨far¨valere¨o¨difendere¨un¨diritto¨almeno¨pari¨a¨
quello¨dell'interessato(15).¨

La¨nuova¨norma¨precisa¨che¨l'accesso¨e©¨consentito¨nei¨limiti¨in¨cui¨sia¨
strettamente¨indispensabile¨e,¨nei¨casi¨di¨dati¨idonei¨a¨rilevare¨lo¨stato¨di¨
salute¨e¨la¨vita¨sessuale,¨nei¨termini¨previsti¨dall'art.¨60¨del¨d.l.¨30¨giugno¨
2003,¨n.¨196.¨

(15)¨Cons.¨Stato,¨sez.¨V,¨3¨luglio¨2003,¨n.¨4002,¨in¨Foro©Amm.©TAR,¨2003,¨2240.¨

TEMI©ISTITUZIONALI©1071 


Spetta,©dunque,©all'amministrazione©valutare,©caso©per©caso,©la©sussi-
stenza©di©tali©requisiti.©

Resta,©comunque,©fermo©il©principio©per©cui©il©diritto©di©accesso©ai©docu-
menti©amministrativi©deve©ritenersi©prevalente©sulla©esigenza©alla©riservatezza©
del©terzo©ogni©qual©volta©l'accesso©venga©in©rilievo©per©la©cura©o©la©difesa©di©
interessi©giuridici©del©richiedente,©con©l'eccezione©dei©dati©sensibili©di©cui©al©
codice©in©materia©di©protezione©dei©dati©personali©(d.lgs.©30©giugno©2003,©

n.©196)©ovvero©di©interessi©specificamente©tutelati©da©leggi©particolari(16).©
Art.©17.©
1.1.©Modalita©di©esercizio©del©diritto©di©accesso.©Il©comma©4©dell'art.©25©e©
sostituito.©La©nuova©norma©conferma©la©possibilita©di©presentare©ricorso©al©
TAR©in©caso©di©diniego,©espresso©o©tacito,©o©di©differimento,©decorsi©trenta©
giorni©dalla©richiesta.©
1.2.©Difensore©civico.Eéconfermata©la©possibilita©di©rivolgersi©in©alterna-
tiva©al©difensore©civico©(cosi'©come©previsto©dall'art.©15©della©legge©n.©340©del©
24©novembre©2000©di©modifica©della©legge©241©del©1990)©per©gli©atti©delle©
amministrazioni©comunali,©provinciali©e©regionali©e©alla©Commissione©per©
l'accesso©per©gli©statali.©
La©figura©del©difensore©civico,©che©la©legge©intende©potenziare©anche©ai©
fini©di©deflazionare©il©contenzioso©innanzi©ai©T.A.R.,©prevede©competenze©ter-
ritorialmente©ripartite©in©base©a©comuni,©province©e©regioni.©

La©pronuncia©deve©intervenire©entro©trenta©giorni,©in©caso©contrario©si©
forma©il©silenzio©rigetto©e©il©ricorso©si©intende©respinto.©

Nella©norma©in©vigore,©invece,©non©erano©precisate©le©conseguenze©dell'i-
nerzia©del©difensore©civico.©

In©caso©di©accoglimento©del©ricorso©l'autorita©disponente©e©obbligata©a©
emanare©il©provvedimento©confermativo©motivato©entro©trenta©giorni©dal©
ricevimento©della©comunicazione,©in©caso©contrario©l'accesso©e©consentito.©

Contro©le©determinazioni©amministrative©e©possibile©ricorrere©al©T.A.R.©
nel©termine©di©trenta©giorni©(5.©comma,©primo©periodo©non©riformato):©il©ter-
mine©decorre©dal©momento©della©ricezione©dell'esito.©

1.3.©Intervento©del©Garante©per©i©dati©personali©dei©terzi.©
La©norma©introduce©una©novita©rilevante©per©i©casi©di©accesso©negato©per©
motivi©inerenti©ai©dati©personali©che©si©riferiscono©a©soggetti©terzi:©la©Commis-
sione©sottopone©la©questione©al©Garante©per©la©protezione©dei©dati©personali.©
Quest'ultimo©si©pronuncia©entro©dieci©giorni©dalla©richiesta,©ma©in©caso©di©
inerzia©il©parere©si©intende©reso.©

1.4.©Parere©della©Commissione.©Eérichiesto©il©parere,©obbligatorio©ma©non©
vincolante,©della©Commissione©nel©caso©in©cui©il©Garante©tratti©uno©dei©proce-
dimenti©relativi©al©trattamento©pubblico©di©dati©personali©da©parte©di©una©
pubblica©amministrazione©(d.lgs.©n.©196/2003).©
Decorsi©inutilmente©quindici©giorni©il©Garante©adotta©la©propria©deci-
sione,©il©cui©termine©e¨rimasto©sospeso©(non©oltre©i©15©giorni).©

(16)©T.A.R.©Veneto,©sez.©II,©24©dicembre©2002,©n.©6728,©in©Foro©Amm.©TAR,©2002,©f.©12.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

1.5. 
Accesso 
agli 
atti 
in 
pendenza 
di 
ricorso.Eérecepita©la©norma©della©
legge©205©del©2000©che©prevede©la©facolta©di©proporre©l'impugnativa©in©mate-
ria©di©accesso©a©documenti©relativi©ad©un©processo©pendente,©senza©necessita©
di©aprire©un©autonomo©procedimento.©Sull'impugnativa©(da©notificarsi©all'am-
ministrazione©e©ai©controinteressati)©si©provvede©con©ordinanza©istruttoria©in©
camera©di©consiglio,©ossia©con©un©atto©collegiale.©
1.6. 
Assistenza 
del 
difensore.©Il©nuovo©comma©5-bis 
consente©alle©parti©di©
stare©personalmente©in©giudizio©senza©la©necessita©di©un©difensore.©Per©quanto©
riguarda©le©pubbliche©amministrazioni©e¨sufficiente©la©presenza©di©un©dipen-
dente©con©qualifica©di©dirigente,©autorizzanto©dal©rappresentante©legale©del-
l'ente.©Nelle©ipotesi©di©amministrazioni©statali,©ben©puo©l'amministrazione©
stare©in©giudizio©autonomamente©senza©l'ausilio©dell'Avvocatura©dello©Stato.©
In©merito©alla©notifica©si©ritengono©applicabili©le©norme©generali©che©preve-
dono©l'obbligo©di©notifica©presso©le©Avvocature©dello©Stato.©
1.7. 
Ordine 
di 
esibizione.©Rimane©pressoche¨invariato©il©comma©6,©riferito©
all'ordine©di©esibizione©dei©documenti©del©giudice©amministrativo,©una©volta©
verificata©la©sussitenza©dei©presupposti.©
1.8. 
Abrogazioni. 
Eéabrogato©il©comma©3©dell'art.©4©della©legge©205©del©
2000©e©il©terzo©periodo©dell'art.©21,©primo©comma,©della©legge©6©dicembre©
1971,©n.©1034.©
Art.©18.©

La©norma©sostituisce©l'art.©27©apportando©alcune©modifiche©relative©alla©
composizione©e©ai©compensi.©Per©il©resto©conferma©l'esigenza©che©vengano©
garantiti©il©principio©della©piena©conoscibilita©e©l'obbligo©di©redigere©una©rela-
zione©annuale©sulla©trasparenza©dell'attivita©pubblica.©

Art.©19.©

La©legge©si©applica©ai©procedimenti©amministrativi©in©cui©sono©coinvolte©
le©amministrazioni©statali,©gli©enti©pubblici©nazionali©e©tutte©le©amministra-
zioni©pubbliche,©secondo©i©principi©della©giustizia©amministrativa.©

11. 
Conclusioni 
Le©modifiche©sono©state©dettate©dall'esperienza©acquisita©in©questi©14©
anni©di©vigenza©della©legge©sul©procedimento©amministrativo.©

Il©mutare©dei©tempi©e©le©nuove©esperienze©hanno©arricchito©lo©strumenta-
rio©offerto©dalla©legge,©anche©a©causa©della©particolare©forza©innovativa©della©
stessa.©

Si©notano©i©recepimenti©della©giurisprudenza,©fenomeno©non©nuovo©nella©
materia©amministrativa,©per©anni©consacrata©quasi©esclusivamente©dagli©inter-
venti©giurisprudenziali©dei©T.A.R.©e©del©Consiglio©di©Stato.©

Anche©l'esperienza©acquisita©dalle©amministrazioni©ha©contribuito©forte-
mente©alle©modifiche©apportate©alla©legge.©


Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Le©sentenze©della©Corte©di©Giustizia©e©del©Tribunale 
di©primo©grado©delle©Comunita©europee©dell'anno©2004 
emesse©in©cause©cui©ha©partecipato©l'Italia 


Nel©corso©dell'anno©2004©la©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee©
ha©emesso©36©sentenze©e©4©ordinanze©decisorie©(ai©sensi©dell'art.©104©n.©3©del©
regolamento©di©procedura)©in©cause©cui©ha©partecipato©l'Italia:©11©pronunce©
riguardano©ricorsi©diretti©della©Commissione©CE©contro©l'Italia;©4©pronunce©
riguardano©ricorsi©diretti©dell'Italia©contro©la©Commissione;©25©pronunce©
sono©state©emesse©su©ordinanze©in©via©pregiudiziale©di©giudici©italiani©(15)©o©
di©altri©paesi©comunitari©(10).©Altre©cause©sono©state©cancellate©dal©ruoloper©
ritiro©della©domanda©pregiudiziale©da©parte©del©giudice©nazionale©ovvero©per
sopravvenuta©definizione©in©via©stragiudiziale©dei©ricorsi©diretti.©

Quanto©al©Tribunale©di©primo©grado,©le©cui©competenze©sono©state©recent
emente©allargate©(v.©in©questa 
Rassegna,©luglio©-settembre©2004,©783),©esso©
ha©pronunciato©una©sola©sentenza.©

Le©pronunce©emesse©sono©le©seguenti:©

a) 
La 
Corte 
di 
giustizia 


^8©gennaio©2004©(ordinanza,©nella©causa©C-69/03,©Caseificio 
Coop. 
di 
Cornedo 
s. 
coop.r.l. 
c. 
Min. 
Finanze,©con©la©quale©la©Corte©ha©ribadito©che©ûil©
regolamento©(CEE)©del©Consiglio©17©maggio©1977,©n.©1079,©relativo©ad©un©
prelievo©di©corresponsabilita©e©a©misure©destinate©ad©ampliare©i©mercati©nel©
settore©del©latte©e©dei©prodotti©lattiero-caseari,©e©il©regolamento©(CEE)©della©
Commissione©5©agosto©1977,©n.©1822,©recante©modalita©di©applicazione©relat
ive©ala©riscossione©del©prelievo©di©corresponsabilita©istituito©nel©settore©del©
latte©e©dei©prodotti©lattiero-caseari,©si©applicano©su©tutti©i©trasferimento©di©
latte©bovino,©dal©produttore©a©soggetto©terzo,©quale©che©sia©la©forma©giuridica©
con©cui©detti©trasferimenti©vengano©attuatiý©(cont.©37697/03,©Avv.©Stato©O.©
Fiumara).©

^22©gennaio©2004,©nella©causa©C-271/01,©Consorzio 
Produttori 
P. 
Ita-
liano 
(COPPI),©con©la©quale©la©Corte©ha©dichiarato©che©ûl'art.©23©n.©1©comma©
1,©del©regolamento©CEE©del©Consiglio©19©dicembre©1988©n.©4253,©recante©
disposizioni©di©applicazione©del©regolamento©(CEE)©n.©2052/1988©per©quanto©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

riguarda©il©coordinamento©tra©gli©interventi©dei©vari©Fondi©strutturali,©da©un©
lato,©e©tra©tali©interventi©e©quella©della©Banca©europea©per©gli©investimenti©e©
degli©altri©strumenti©finanziari©esistenti,©dall'altro,©come©modificato©dal©rego-
lamento©CEE©del©Consiglio©20©luglio©1993©n.©2082,©dov'essere©interpretato©
nel©senso©che,©nell'ambito©di©un©programma©di©azioni©finanziate©dal©Fondo©
agricolo©di©orientamento©e©di©garanzia©(FEAOG)m©qualora©un©esame©riveli©
una©violazione©delle©condizioni©prescritte©per©la©realizzazione©delle©azioni©di©
un©programma,©uno©Stato©membro©che©abbia©attribuito©un©contributo©finan-
ziario©del©FEOAG©puo©revocarlo©e©chiederne©la©restituzione©parziale©ai©bene-
ficiari©finali,©al©fine©di©prevenire©e©sanzionare©le©irregolarita©ý©(cont.©
36896/01,©Avv.©Stato©G.©De©Bellis).©

^5 
febbraio 
2004,©nella©causa©C-270/02,©Commissione©CE©c.©Italia,©con©
la©quale©la©Corte©ha©dichiarato©che©ûmantenendo©in©vigore©una©legislazione©
che©subordina©la©commercializzazione©diprodotti©alimentariper©sportivi,©legal-
mente©fabbricati©e©commercializzati©in©altri©Stati©membri,©all'obbligo©di©
richiedere©un'autorizzazione©preventiva©e©allo©svolgimento©della©relativa©pro-
cedura,©senza©aver©dimostrato©il©carattere©necessario©e©proporzionato©di©tale©
obbligo,©la©Repubblica©italiana©e©venuta©meno©agli©obblighi©che©le©incombono©
in©forza©degli©artt.©28©CE©e©30©CEý©(cont.©31173/02,©Avv.©Stato©F.©Tortora).©

^10 
febbraio 
2004 
(ordinanza),©nella©causa©C-85/03,©Mavrona©c.©Delta©
Etaireia©Symmethocon,©con©la©quale©la©Corte©ha©ribadito©che©ûla©direttiva©
del©Consiglio©18©dicembre©1986,©86/653/CEE,©relativa©al©coordinamento©dei©
diritti©degli©Stati©membri©concernenti©gli©agenti©commerciali©indipendenti,©
dev'essere©interpretata©nel©senso©che©essa©non©si©applica©alle©persone©che©agi-
scono©per©conto©di©un©preponente,©ma©a©nome©proprio©(cons.©8245/03,©
Avv.©Stato©O.©Fiumara;©l'ordinanza©e©pubblicata©in©questa©Rassegna,©2004,©
488,©con©nota©di©O.©Fiumara,ûLa©nozione©di©agente©commercialeý).©

^4 
marzo 
2004,©nelle©cause©riunite©C-19/01,©C-50/01©e©C-84/01,©INPS©c.©
Barsotti,©Castellani©e©Venturi,©con©la©quale©la©Corte©ha©dichiarato,©in©tema©di©
tutela©dei©lavoratori©in©caso©di©insolvenza©del©datore©di©lavoro,©che©ûgli©artt.©3,©

n.©l,©e©4©n.©3,©primo©comma,©della©direttiva©del©Consiglio©20©ottobre©1980,©
80/987/CEE,©concernente©il©ravvicinamento©delle©legislazioni©degli©Stati©
membri©relative©alla©tutela©dei©lavoratori©subordinati©in©caso©di©insolvenza©
del©datore©di©lavoro,©devono©essere©interpretati©nel©senso©di©non©autorizzare©
uno©Stato©membro©a©limitare©l'obbligo©di©pagamento©degli©organismi©di©
garanzia©a©una©somma©che©copre©i©bisogni©primari©dei©lavoratori©interessati©
e©da©cui©sarebbero©sottratti©i©pagamenti©versati©dal©datore©di©lavoro©durante©
il©periodo©coperto©dalla©garanziaý©(Avv.©Stato©D.©Del©Gaizo).©
^18 
marzo 
2004,©nella©causa©C-342/01,©Merino©Gomez©c.©Continental©
Industries©del©Gaucho©SA,©con©la©quale©e©stato©dichiarato,©in©tema©di©orario©
di©lavoro©e©diparita©di©trattamentofra©uomo©e©donna,©che©û1)©l'art.©7,©n.©1,©della©
direttiva©del©consiglio©23©novembre©1993©n©93/104/Ce,©concernente©taluni©
aspetti©dell'organizzazione©dell'orario©di©lavoro,©l'art.©11,©n.©2,©lett.©a),©della©
direttiva©del©consiglio©19©ottobre©1992©n.©92/85/Cee,©concernente©l'attuazione©
di©misure©volte©a©promuovere©il©miglioramento©della©sicurezza©e©della©salute©
sul©lavoro©delle©lavoratrici©gestanti,©puerpere©o©in©periodo©di©allattamento©
(decima©direttiva©particolare©ai©sensi©dell'art.©16,©par.©1,©della©direttiva©


IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨

89/391/Cee),¨e¨l'art.¨5,¨n.¨1,¨della¨direttiva¨del¨consiglio¨9¨febbraio¨1976¨

n.¨76/207/Cee,¨relativa¨all'attuazione¨del¨principio¨della¨parita©¨di¨trattamento¨
tra¨gli¨uomini¨e¨le¨donne¨per¨quanto¨riguarda¨l'accesso¨al¨lavoro,¨alla¨formaz
ione¨e¨alla¨promozione¨professionale¨e¨le¨condizioni¨di¨lavoro,¨devono¨essere¨
interpretati¨nel¨senso¨che¨una¨lavoratrice¨deve¨poter¨godere¨delle¨sue¨ferie¨
annuali¨in¨un¨periodo¨diverso¨da¨quello¨del¨suo¨congedo¨di¨maternita©¨,¨anche¨
in¨caso¨di¨coincidenza¨tra¨il¨periodo¨di¨congedo¨di¨maternita©¨e¨quello¨stabil
ito¨a¨titolo¨generale,¨da¨un¨accordo,¨collettivo,¨per¨le¨ferie¨annuali¨della¨total
ita©¨del¨personale;¨2)¨l'art¨11¨n.¨2,¨lett.¨a),¨della¨direttiva¨92/85¨deve¨essere¨
interpretato¨nel¨senso¨che¨esso¨riguarda¨altres|©¨il¨diritto¨di¨una¨lavoratrice¨in¨
circostanze¨simili¨a¨quelle¨della¨causa¨principale¨a¨ferie¨annuali¨per¨un¨
periodo¨piu©¨lungo,¨previsto¨dalla¨normativa¨nazionale,¨rispetto¨al¨minimo¨
previsto¨dalla¨direttiva¨93/104ý¨(cons.¨20971/01,¨Avv.¨Stato¨G.¨Fiengo:¨la¨
posizione¨italiana¨e©¨esposta¨in¨questa©Rassegna,¨2002,¨I,¨80,¨e¨la¨sentenza¨e©¨
pubblicata¨in¨questa©Rassegna,¨2004,¨143,¨con¨nota¨P.C.¨Vincenti,ûFerie©e©
congedo©di©maternita©nella©giurisprudenza©della©Corte©di©Giustiziaý).¨

^2S 
marzo 
2004 
(tre¨sentenze),¨nelle¨cause¨riunite¨C-231,¨303¨e¨451/00,¨
Cooperativa©Lattepiu©S.r.l.©ed©altri©(prima¨sentenza),¨nelle¨cause¨riunite¨
C-480,¨481,¨482,¨484,¨489,¨490,¨491,¨497,¨498,¨490/00,¨Azienda©Agricola©Ettore©
Ribaldi©ed©altri©(seconda¨sentenza)¨e¨nella¨causa¨C-495/00,¨Azienda©Agricola©
Giorgio,©Giovanni©e©Luciano©Visentin©ed©altri©(terza¨sentenza),¨con¨le¨quali¨la¨
Corte,¨in©tema©in©quote©latte,¨ha¨statuito¨quanto¨segue:¨1)¨(nelle¨tre¨sentenze)¨
ûGli¨artt.¨1,¨4,¨6¨e¨7¨del¨regolamento¨(CEE)¨del¨Consiglio¨28¨dicembre¨1992,¨

n.¨3950,¨che¨istituisce¨un¨prelievo¨supplementare¨nel¨settore¨del¨latte¨e¨dei¨
prodotti¨lattiero-caseiari,¨nonche¨gli¨artt.¨3¨e¨4¨del¨regolamento¨(CEE)¨della¨
Commissione¨9¨marzo¨1993,¨n.¨536,¨che¨stabilisce¨le¨modalita©¨di¨applicazione¨
del¨prelievo¨supplementare¨nel¨settore¨del¨latte¨e¨dei¨prodotti¨lattiero-caseari,¨
devono¨essere¨interpretati¨nel¨senso¨che¨essi¨non¨ostano¨a¨che¨a¨seguito¨di¨
controlli¨uno¨Stato¨membro¨rettifichi¨i¨quantitativi¨individuali¨attribuiti¨ad¨
ogni¨produttore¨e¨conseguentemente¨ricalcoli,¨a¨seguito¨di¨riassegnazione¨
dei¨quantitativi¨di¨riferimento¨inutilizzati,¨i¨prelievi¨supplementari¨dovuti,¨
successivamente¨al¨termine¨di¨scadenza¨del¨pagamento¨di¨tali¨prelievi¨per¨la¨
campagna¨lattiera¨interessataý.¨2)¨(Nella¨seconda¨sentenza)¨ûI¨regolamenti¨
nn.¨3950/1992¨e¨536/1993¨devono¨essere¨interpretati¨nel¨senso¨che¨l'assegnaz
ione¨iniziale¨dei¨quantitativi¨di¨riferimento¨individuali¨nonche¨ogni¨modific
azione¨successiva¨di¨tali¨quantitativi¨devono¨essere¨comunicate¨ai¨produttori¨
interessati¨dalle¨autorita©¨nazionali¨competenti.¨Il¨principio¨di¨certezza¨del¨
diritto¨esige¨che¨codesta¨comunicazione¨sia¨tale¨da¨fornire¨alle¨persone¨fisiche¨
o¨giuridiche¨interessate¨ogni¨informazione¨relativa¨all'assegnazione¨iniziale¨
del¨loro¨quantitativo¨di¨riferimento¨individuale¨o¨alla¨successiva¨modifica¨di¨
quest'ultimo.¨Spetta¨al¨giudice¨nazionale¨accertare,¨in¨base¨agli¨elementi¨di¨
fatto¨di¨cui¨si¨dispone,¨se¨cio©¨si¨verifichi¨nelle¨cause¨principali¨(cont.¨
29584/00¨ed¨altri,¨Avv.¨Stato¨O.¨Fiumara:¨la¨sentenza¨e©¨pubblicata¨in¨questa©
Rassegna,¨I,¨pag.¨157¨con¨nota¨ûQuote©latte:©l'Italia©e©in©regolaý,¨diO.¨Fiu-
mara).¨
^10 
aprile 
2004,¨nella¨causa¨C-99/02,¨Commissione©CE©c.©Italia,che¨ha¨
dichiarato¨che¨ûla¨Repubblica¨italiana,¨non¨avendo¨adottato¨entro¨i¨termini¨
prescritti¨tutte¨le¨misure¨necessarie¨per¨recuperare¨presso¨i¨beneficiari¨gli¨aiuti¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

che,©ai©sensi©della©decisione©della©Commissione©11©maggio©1999,©
2000/128/CE,©relativa©al©regime©di©aiuti©concessi©dall'Italia©per©interventi©a©
favore©dell'occupazione,©sono©stati©giudicati©illegittimi©ed©incompatibili©con©
il©mercato©comune,©e©venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©incombenti©ai©sensi©
degli©artt.©3©e©4©della©detta©decisioneý.©La©pronuncia©si©collega©alla©prece-
dente©sentenza©della©Corte©7©marzo©2002,©nella©causa©C-310/1999,©che©aveva©
respinto©il©ricorso©italiano©per©l'annullamento©della©suddetta©decisione©della©
Commissione©CE©(cont.©14617/02,©Avv.©Stato©O.©Fiumara).©

^10 
aprile 
2004,©nella©causa©C-286/02,©Bellio 
F.lli 
s.r.l. 
c. 
Pref. 
Treviso,©
dove©e©stato©statuito©che:©û1)©l'art.©2,©n.©2,©primo©trattino,©della©decisione©del©
Consiglio©4©dicembre©2000,©2000/766/CE,©relativa©a©talune©misure 
di 
prote-
zione 
nei 
confronti 
delle 
encefalopatie 
spongiformi 
trasmissibili©e©la©sommini-
strazione©di©proteine©animali©nell'alimentazione©degli©animali,©e©l'art.1,©n.1,©
della©decisione©della©Commissione©29©dicembre©2000,©2001/9/CE,©in©merito©
a©misure©di©controllo©necessario©per©l'attuazione©della©decisione©2000/766,©in©
collegamento©con©le©altre©norme©comunitarie©dalle©quali©le©predette©disposi-
zioni©derivano,©devono©essere©interpretati©nel©senso©che©non©ammettono©la©
presenza,©benche¨accidentale,©di©altre©sostanze©non©autorizzate©nella©farina©
di©pesce©utilizzata©nella©produzione©di©mangimi©destinati©ad©animali©diversi©
dai©ruminanti©e©che©non©accordano©agli©operatori©economici©alcun©limite©di©
tolleranza.©La©distruzione©delle©partite©di©farina©contaminate©e©una©misura©
preventiva©prevista©dall'art.©3,©n.©1,©della©decisione©2000/766;©2)©l'art.©13©del-
l'accordo©sullo©Spazio©economico©europeo,©del©2©maggio©1992,©deve©essere©
interpretato©nel©senso©che©non©osta©alle©decisioni©2000/766©e©2001/9ý©(cont.©
32624/02,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli;©la©memoria©dell'Avvocatura©dello©Stato©e©
riportata©in©questa 
Rassegna,©2003,©III,©198).©

^27 
aprile 
2004,©nella©causa©C-159/02,©Turner,©dove©la©Corte©dichiara©
che©ûla©Convenzione©27©settembre©1968©concernente©la©competenza 
giurisdi-
zionale 
e©l'esecuzione©delle©decisioni©in©materia©civile©e©commerciale,©quale©
modificata©dalla©Convenzione©9©ottobre©1978,©relativa©all'adesione©del©Regno©
di©Danimarca©dell'Irlanda©e©del©Regno©Unito©di©Gran©Bretagna©e©Irlanda©
del©Nord,©dalla©Convenzione©25©ottobre©1982,©relativa©all'adesione©della©
Repubblica©ellenica©e©dalla©Convenzione©26©maggio©1989,©relativa©all'ade-
sione©del©Regno©di©Spagna©e©della©Repubblica©portoghese,©deve©essere©inter-
pretata©nel©senso©che©essa©osta©all'emanazione©di©un©ordine©mediante©il©quale©
un©organo©giurisdizionale©di©uno©Stato©contraente©vieta©a©una©parte©del©pro-
cedimento©dinanzi©ad©esso©pendente©di©proporre©o©di©proseguire©un'azione©
giudiziaria©dinanzi©a©un©organo©giurisdizionale©di©un©altro©Stato©contraente,©
anche©quando©tale©parte©agisce©in©mala©fede©allo©scopo©di©ostacolare©il©proce-
dimento©gia©esistenteý©(cont.©32869/02,©Avv.©Stato©O.©Fiumara;©le©osserva-
zioni©scritte©del©Governo©italiano©sono©riportate©in©questa 
Rassegna,©2002,©
III,©113).©

^29 
aprile 
2004,©nella©causa©C-244/02,©Heikki 
Antero 
Pusa,©con©la©
quale,©in©tema©di©libera 
circolazione 
e 
di 
soggiorno,©la©Corte©ha©statuito©che©
û1)©Il©diritto©comunitario©osta,©in©linea©di©principio,©ad©una©normativa©di©
uno©Stato©membro©ai©sensi©della©quale©la©quota©pignorabile©di©una©pensione©
versata©regolarmente©in©tale©Stato©ad©un©debitore©e©determinata©deducendo©


IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨

da¨tale¨pensione¨la¨ritenuta¨alla¨fonte¨dell'imposta¨sul¨reddito¨da¨corrispon-
dere¨nel¨detto¨Stato,¨mentre¨l'imposta¨che¨il¨titolare¨di¨una¨siffatta¨pensione¨
deve¨versare¨successivamente¨su¨quest'ultima¨nello¨Stato¨membro¨in¨cui¨
risiede¨non¨da©¨luogo¨ad¨alcuna¨presa¨in¨considerazione¨ai¨fini¨della¨determi-
nazione¨delle¨quote¨pignorabili¨di¨tale¨pensione;¨2)¨Il¨diritto¨comunitario¨
non¨osta¨invece¨ad¨una¨siffatta¨normativa¨nazionale¨qualora¨essa¨preveda¨
una¨simile¨presa¨in¨considerazione,¨anche¨laddove¨assoggettasse¨quest'ultima¨
alla¨condizione¨che¨il¨debitore¨provi¨di¨aver¨effettivamente¨versato¨o¨di¨dover¨
versare¨entro¨un¨certo¨termine¨un¨importo¨preciso¨a¨titolo¨dell'imposta¨sul¨
reddito¨nello¨Stato¨membro¨in¨cui¨risiede.¨Cio©¨vale¨tuttavia¨solo¨qualora,¨in¨
primo¨luogo,¨il¨diritto¨del¨debitore¨interessato¨ad¨ottenere¨una¨siffatta¨presa¨
in¨considerazione¨emerga¨chiaramente¨dalla¨detta¨normativa,¨in¨secondo¨
luogo,¨le¨modalita©¨in¨base¨alle¨quali¨interviene¨tale¨presa¨in¨considerazione¨
siano¨idonee¨a¨garantire¨all'interessato¨il¨diritto¨ad¨ottenere,¨su¨base¨annua,¨
un¨adeguamento¨delle¨quote¨pignorabili¨della¨sua¨pensione¨di¨entita©¨pari¨a¨
quella¨che¨si¨avrebbe¨se¨una¨siffatta¨imposta¨fosse¨stata¨dedotta¨alla¨fontein¨
Finlandia¨e,¨in¨terzo¨luogo,¨le¨dette¨modalita©¨non¨abbiano¨l'effetto¨di¨rendere¨
impossibile¨o¨eccessivamente¨difficile¨l'esercizio¨di¨tale¨dirittoý¨(cont.¨
37296/02¨Avv.¨Stato¨A.¨Cingolo).¨

^29 
aprile 
2004,¨nelle¨cause¨riunite¨C-482/01¨e¨C-493/01,¨Orfanopoulos«

c.«LandBaden-Wu«rttemberg,¨con¨la¨quale,¨in¨tema¨di¨libera«circolazione«delle«
persone«e«ordine«pubblico,e©¨stato¨statuito¨quanto¨segue:¨û1)¨Spetta¨al¨giudice¨
del¨rinvio¨accertare¨di¨quali¨disposizioni¨del¨diritto¨comunitario,¨oltre¨
all'art.¨18,¨n.¨1,¨CE,¨un¨cittadino¨di¨un¨altro¨Stato¨membro¨come¨il¨sig.¨Oli-
veri¨puo©¨avvalersi,¨ove¨occorra,¨alla¨luce¨delle¨circostanze¨della¨controversia¨
che¨ha¨dato¨luogo¨alla¨causa¨C-493/01.¨A¨tale¨proposito,¨spetta¨in¨particolare¨
a¨tale¨giudice¨verificare¨se¨l'interessato¨rientra¨nell'ambito¨di¨applicazione¨
dell'art.¨39¨CE,¨come¨lavoratore¨o¨come¨altra¨persona¨che¨puo©¨beneficiare,¨
in¨forza¨delle¨disposizioni¨del¨diritto¨derivato¨adottate¨per¨l'attuazione¨di¨tale¨
articolo,¨della¨libera¨circolazione,¨oppure¨se¨puo©¨avvalersi¨di¨altre¨disposi-
zioni¨del¨diritto¨comunitario,¨quali¨la¨direttiva¨del¨Consiglio¨28¨giugno¨1990,¨
90/364/CEE,¨relativa¨al¨diritto¨di¨soggiorno,¨o¨l'art.¨49¨CE,¨che¨si¨applica¨
in¨particolare¨ai¨destinatari¨di¨servizi;¨2)¨L'art.¨3¨della¨direttiva¨del¨Consiglio¨
25¨febbraio¨1964,¨64/221/CEE,¨per¨il¨coordinamento¨dei¨provvedimenti¨spe-
ciali¨riguardanti¨il¨trasferimento¨e¨il¨soggiorno¨degli¨stranieri¨giustificati¨da¨
motivi¨d'ordine¨pubblico,¨di¨pubblica¨sicurezza¨e¨di¨sanita©¨pubblica,¨contrasta¨
con¨una¨normativa¨nazionale¨che¨impone¨alle¨autorita©¨nazionali¨di¨espellere¨
dal¨territorio¨cittadini¨di¨altri¨Stati¨membri¨i¨quali,¨per¨aver¨commesso¨un¨
reato¨doloso¨previsto¨dalla¨legge¨sugli¨stupefacenti,¨siano¨stati¨condannati¨
ad¨una¨pena¨restrittiva¨della¨liberta©¨personale¨per¨minorenni¨di¨almeno¨due¨
anni,¨purche¨all'esecuzione¨della¨pena¨non¨sia¨stata¨applicata¨la¨sospensione¨
condizionale;¨3)¨L'art.¨3¨della¨direttiva¨64/221¨osta¨a¨una¨pratica¨nazionale¨
secondo¨la¨quale,¨nell'esaminare¨la¨legittimita©¨dell'espulsione¨di¨un¨cittadino¨
di¨un¨altro¨Stato¨membro,¨il¨giudice¨nazionale¨non¨deve¨prendere¨in¨conside-
razione¨elementi¨di¨fatto¨successivi¨all'ultimo¨provvedimento¨dell'autorita©¨
competente¨comportanti¨il¨venir¨meno¨o¨una¨rilevante¨attenuazione¨della¨
minaccia¨attuale¨che¨il¨comportamento¨del¨soggetto¨interessato¨costituirebbe¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

per©l'ordine©pubblico.©Cio©avviene©soprattutto©qualora©tra©la©data©del©provve-
dimento©di©espulsione,©da©un©lato,©e©quella©della©sua©valutazione©da©parte©
del©giudice©competente,©dall'altro,©sia©trascorso©molto©tempo;©4)©Gli©artt.©39©
CE©e©3©della©direttiva©64/221©ostano©a©una©legislazione©nazionale©o©a©una©
pratica©nazionale©secondo©la©quale©un©cittadino©di©un©altro©Stato©membro©
che©e©stato©condannato©a©una©determinata©pena©per©reati©specifici©viene©
espulso©dal©territorio,©nonostante©la©presa©in©considerazione©delle©circostanze©
di©carattere©familiare,©basandosi©sulla©presunzione©che©costui©debba©essere©
espulso,©senza©tener©adeguatamente©conto©del©suo©comportamento©personale©
ne¨del©pericolo©che©esso©costituisce©per©l'ordine©pubblico;©5)©L'art.©39©CE©e©
la©direttiva©64/221©non©ostano©all'espulsione©di©un©cittadino©di©uno©Stato©
membro©che©e©stato©condannato©a©una©determinata©pena©per©reati©specifici©e©
che,©da©un©lato,©costituisce©una©minaccia©attuale©per©l'ordine©pubblico©e,©dal-
l'altro,©ha©soggiornato©per©molti©anni©nello©Stato©membro©ospitante©e©puo©
far©valere©circostanze©di©carattere©familiare©contro©la©detta©espulsione,©purche¨
la©valutazione©effettuata©caso©per©caso©dall'autorita©nazionale©di©dove©si©situi©
il©giusto©equilibrio©tra©gli©interessi©legittimi©presenti©avvenga©nel©rispetto©dei©
principi©generali©del©diritto©comunitario,©e©in©particolare©tenendo©debita-
mente©conto©del©rispetto©dei©diritti©fondamentali,©come©la©tutela©della©vita©
familiare;©6)©L'art.©9©n.©1©della©direttiva©64/221©osta©a©una©disposizione©di©
uno©Stato©membro©che©non©prevede©ne¨procedimenti©di©opposizione©ne¨ricorsi©
in©cui©abbia©luogo©anche©un©esame©di©opportunita©contro©una©decisione©di©
espulsione©di©un©cittadino©di©un©altro©Stato©membro©adottata©da©un'autorita©
amministrativa,©qualora©non©venga©istituita©un'apposita©autorita©,©indipen-
dente©da©tale©amministrazione.©Spetta©al©giudice©nazionale©verificare©se©i©giu-
dici©come©i©Verwaltungsgerichte 
sono©in©grado©di©esaminare©l'opportunita©dei©
provvedimenti©di©espulsioneý©(cont.©5308/02,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli;©le©osser-
vazioni©dell'Avvocatura©dello©Stato©in©giudizio©sono©pubblicate©in©questa 
Ras-
segna,©2003,©I,©55).©

^29 
aprile 
2004,©nella©causa©C-476/01,©Kepper, 
in 
tema 
di 
riconoscimento 
reciproco 
delle 
patenti 
di 
giuda,©con©la©quale©la©Corte©ha©dichiarato©che©û1)©Il©
combinato©disposto©degli©artt.©1,©n.©2,©7,©n.©1,©lett.©b),©e©9©della©direttiva©del©
Consiglio©29©luglio©1991,©91/439/CEE,©concernente©la©patente©di©guida,©come©
modificata©dalla©direttiva©del©Consiglio©2©giugno©1997,©97/26/CE,©dev'essere©
interpretato©nel©senso©che©osta©a©che©uno©Stato©membro©neghi©il©riconosci-
mento©di©una©patente©di©guida©rilasciata©da©un©altro©Stato©membro©per©il©
motivo©che,©secondo©le©informazioni©di©cui©il©primo©Stato©membro©dispone,©
il©titolare©della©patente,©all'epoca©del©rilascio©di©quest'ultima,©aveva©stabilito©
la©sua©residenza©normale©nel©territorio©di©tale©Stato©membro©e©non©nel©terri-
torio©dello©Stato©membro©del©rilascio;©2)©Il©combinato©disposto©degli©artt.1,©

n.©2,©e©8,©n.©4,©della©direttiva©91/439©dev'essere©interpretato©nel©senso©che©osta©
a©che©uno©Stato©membro©si©rifiuti©di©riconoscere©la©validita©di©una©patente©di©
guida©rilasciata©da©un©altro©Stato©membro©per©il©motivo©che©il©suo©titolare©e©
stato©oggetto,©sul©territorio©del©primo©Stato©membro,©di©un©provvedimento©
di©revoca©o©di©annullamento©di©una©patente©di©guida©rilasciata©dallo©stesso©
Stato©membro,©qualora©il©periodo©di©divieto©temporaneo©di©ottenervi©una©
nuova©patente,©che©accompagna©il©detto©provvedimento,©sia©trascorso©prima©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

della©data©di©rilascio©della©patente©di©guida©da©parte©dell'altro©Stato©membroý©
(cont.©8642/02,©Avv.©Stato©A.©Cingolo;©le©osservazioni©depositate©dall'Avvo-
catura©dello©Stato©in©giudizio©sono©riportate©in©questa«Rassegna,©2002,©I,©115).©

^29 
aprile 
2004,©nella©causa©C-371/02,©Bjo«rnekulla«Fruktindustrier«AB,©
con©la©quale©si©e©statuito©che©ûl'art.©12,©n.©2,©lett.©a),©della©prima©direttiva©
del©Consiglio©21©dicembre©1988,©89/104/CEE,©sul©riavvicinamento©delle©legi-
slazioni©degli©Stati©membri©in©materia©di©marchi©d'impresa,©deve©essere©inter-
pretato©nel©senso©che,©nel©caso©in©cui©intervengano©intermediari©nella©distri-
buzione©al©consumatore©o©all'utilizzatore©finale©di©un©prodotto©coperto©da©
un«marchio«registrato,©gli©ambienti©rilevanti©per©valutare©se©il©detto©marchio©
sia©diventato©la©comune©denominazione©commerciale©del©prodotto©in©que-
stione©sono©costituiti©dall'insieme©dei©consumatori©o©degli©utilizzatori©finali©
e,©a©seconda©delle©caratteristiche©del©mercato©del©prodotto©interessato,©dall'in-
sieme©degli©operatori©professionali©che©intervengono©nella©commercializza-
zione©di©quest'ultimoý©(cont.©8266/03,©Avv.©Stato©O.©Fiumara;©le©osservazioni©
scritte©depositate©in©giudizio©dall'Avvocatura©dello©Stato©sono©riportate©in©
questa«Rassegna,©2002,©II,©219).©

^29 
aprile 
2004,©nella©causa©C-91/01,©Italia«c.«Commissione«CE,che©ha©
respinto©il©ricorso©proposto©per©l'annullamento©di©una©decisione©della©Com-
missione©relativa©ad©un©aiuto©di©Stato©in©favore©di©una©media©impresa©(cont.©
10987/01,©Avv.©Stato©D.©Del©Gaizo).©

^10 
giugno 
2004,©nella©causa©C-302/03,©Commissione«CE«c.«Italia,dove©
si©dichiara©che©ûnon©avendo©adottato©le©disposizioni©legislative,©regolamentari©
ed©amministrative©necessarie©per©conformarsi©alla©direttiva©del©Consiglio©
29©marzo©1999,©1999/22/CE,©relativa©alla©custodia«degli«animali«selvatici«nei«
giardini«zoologici,©la©Repubblica©italiana©e©venuta©meno©agli©obblighi©che©le©
incombono©in©forza©della©detta©direttivaý©(cont.©28289/03,©Avv.©Stato©G.©De©
Bellis).©

^13 
luglio 
2004,©nella©causa©C-82/03,©Commissione«CE«c.«Italia,©con©la©
quale©la©Corte©ha©deciso©che©ûnon©avendo©collaborato©lealmente©con©la©Com-
missione©delle©Comunita©europee©in©una©fattispecie©avente©ad©oggetto©la©
salute©e©la©sicurezza©dei©lavoratori©in©un©impianto«di«depurazione«ubicato©nel©
Comune©di©Mandello©del©Lario©in©Lombardia,©la©Repubblica©italiana©e©
venuta©meno©agli©obblighi©che©le©incombono©in©virtu©dell'art.©10©CEý©(cont.©
10019/03,©Avv.©Stato©A.©Cingolo).©

^1S 
luglio 
2004,©nella©causa©C-381/01,©Commissione«CE«c.«Italia,che©ha©
respinto©il©ricorso©della©Commissione©con©il©quale©si©contestava©all'Italia©di©
non©aver©applicato©l'IVA«sull'importo«degli«aiuti«versati«nell'ambito«dell'orga-
nizzazione«di«mercato«dei«formaggi«essiccati«(cont.©33936/03,©Avv.©Stato©G.©
De©Bellis).©

^9 
settembre 
2004,©nella©causa©C-72/03,©Carbonati«Apuani«S.r.l.«c.«
Comune«di«Carrara,©con©la©quale©e©stato©statuito©che:©û1)©un©tributo©commisu-
rato©al©peso©di©una©merce,©riscosso©soltanto©in©un©comune©di©uno©Stato©mem-
bro©e©gravante©su©una©categoria©di©merci©a©causa©del©loro©trasporto©oltre©i©
confini©comunali,©costituisce©una©tassa«di«effetto«equivalente«a«un«dazio«doga-
nale«all'esportazione,©ai©sensi©dell'art.©23©CE,©malgrado©la©tassa©gravi©anche©
sulle©merci©la©cui©destinazione©finale©si©trova©all'interno©dello©Stato©membro©
interessato;©2)©l'art.©23©CE©non©puo©essere©invocato©a©sostegno©di©richieste©
di©rimborso©di©importi©riscossi©anteriormente©al©16©luglio©1992©a©titolo©della©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

tassa¨controversa,¨salvo¨dai¨richiedenti¨che,¨prima¨di¨tale¨data,¨abbiano¨agito¨
in¨giudizio¨o¨contestato¨l'imposizione¨con¨un'impugnativa¨equivalenteý¨(cont.¨
20358/03,¨Avv.¨Stato¨M.¨Fiorilli).¨

^9 
settembre 
2004,¨nella¨causa¨C-383/02,¨Commissione 
CE 
c. 
Italia,¨con¨
la¨quale¨la¨Corte¨ha¨dichiarato,¨in¨tema¨di¨gestione 
dei 
rifiuti,¨che¨ûnon¨
avendo¨adottato¨le¨misure¨necessarie¨ad¨assicurare¨che¨i¨rifiuti¨depositati¨
nelle¨discariche¨di¨Rodano¨(Milano)¨fossero¨recuperati¨o¨smaltiti¨senza¨peri-
colo¨per¨la¨salute¨dell'uomo¨e¨senza¨usare¨procedimenti¨o¨metodi¨che¨potreb-
bero¨recare¨pregiudizio¨all'ambiente¨e¨non¨avendo¨adottato¨le¨misure¨neces-
sarie¨affinche¨il¨detentore¨dei¨rifiuti¨depositati¨in¨tali¨discariche¨li¨consegnasse¨
ad¨un¨raccoglitore¨privato¨o¨pubblico¨o¨ad¨un'impresa¨che¨effettua¨le¨opera-
zioni¨previste¨nell'allegato¨II¨A¨o¨II¨B¨della¨direttiva¨del¨Consiglio¨15¨luglio¨
1975,¨75/442/CEE,¨sui¨rifiuti,¨come¨modificata¨dalla¨direttiva¨del¨Consiglio¨
18¨marzo¨1991,¨91/156/CEE,¨oppure¨provvedesse¨egli¨stesso¨a¨loro¨recupero¨

o¨smaltimento,¨la¨Repubblica¨italiana¨e¨venuta¨meno¨agli¨obblighi¨che¨le¨
incombono¨in¨forza¨degli¨artt.¨4¨e¨8¨di¨tale¨direttivaý¨(cons.¨3552/04,¨Avv.¨
Stato¨M.¨Fiorilli).¨
^14 
settembre 
2004,¨nella¨causa¨C-385/02,¨Commissione 
CE 
c. 
Italia,¨
dove¨la¨Corte,¨in¨tema¨di¨appalti 
di 
lavoripubblici,¨ha¨dichiarato¨che¨ûavendo¨
il¨Magistrato¨per¨il¨Po¨di¨Parma,¨ufficio¨periferico¨del¨Ministero¨dei¨Lavori¨
pubblici¨(ora¨Ministero¨delle¨Infrastrutture¨e¨dei¨Trasporti),¨attribuito¨gli¨
appalti¨relativi¨alle¨opere¨di¨completamento¨della¨costruzione¨di¨una¨cassa¨
di¨espansione¨per¨la¨laminazione¨delle¨piene¨del¨torrente¨Parma¨in¨localita©¨
Marano¨(Comune¨di¨Parma),¨di¨sistemazione¨e¨di¨completamento¨di¨una¨
cassa¨di¨espansione¨del¨torrente¨Enza¨e¨di¨regimazione¨delle¨piene¨del¨tor-
rente¨Terdoppio¨a¨sud-ovest¨di¨Cerano¨mediante¨ricorso¨alla¨procedura¨nego-
ziata¨non¨preceduta¨da¨pubblicazione¨di¨un¨bando¨di¨gara,¨senza¨che¨ne¨
ricorressero¨i¨presupposti,¨la¨Repubblica¨italiana¨e©¨venuta¨meno¨agli¨obblighi¨
che¨le¨incombono¨in¨forza¨della¨direttiva¨del¨Consiglio¨14¨giugno¨1993,¨
93/37/CEE,¨che¨coordina¨le¨procedure¨di¨aggiudicazione¨degli¨appalti¨pub-
blici¨di¨lavoriý¨(cons.¨40088/03,¨Avv.¨Stato¨M.¨Fiorilli).¨

^16 
settembre 
2004,¨nella¨causa¨C-248/02,¨Commissione 
CE 
c. 
Italia,¨
con¨la¨quale¨la¨Corte¨ha¨dichiarato,¨in¨tema¨di¨inquinamento 
e 
protezione 
del 
suolo,¨che:¨ûLa¨repubblica¨italiana,¨^non¨avendo¨trasmesso¨alcuna¨informa-
zione¨sul¨valore¨medio¨di¨concentrazione¨(mg/kg¨di¨sostanza¨secca)¨su¨base¨
annua¨dei¨metalli¨pesanti¨(cadmio,¨rame,¨nichel,¨piombo,¨zinco,¨mercurio¨e¨
cromo)¨nonche¨di¨azoto¨e¨fosforo¨contenuti¨nei¨fanghi¨di¨depurazione;¨n
on¨avendo¨trasmesso¨alcuna¨informazione¨sul¨quantitativo¨(t/anno)¨di¨fan-
ghi¨di¨depurazione¨prodotti¨come¨sostanza¨secca;¨^non¨avendo¨trasmesso¨le¨
informazioni¨richieste¨sui¨quantitativi¨di¨fanghi¨utilizzati¨annualmente¨in¨
agricoltura¨come¨sostanza¨secca,¨tranne¨per¨quanto¨riguarda¨la¨Regione¨
Friuli-Venezia¨Giulia¨(1995-1997),¨la¨Provincia¨autonoma¨di¨Bolzano¨(1995),¨
la¨Regione¨Emilia-Romagna¨nonche¨le¨Regioni¨Liguria¨e¨Calabria¨per¨le¨
quali¨e©¨stato¨indicato¨che¨i¨fanghi¨di¨depurazione¨non¨erano¨usati¨in¨agricol-
tura;¨^non¨avendo¨provveduto¨a¨tenere¨aggiornati,¨almeno¨per¨quanto¨
riguarda¨le¨Regioni¨Lombardia,¨Emilia-Romagna,¨Toscana,¨Abruzzo,¨Cam-
pania,¨Valle¨d'Aosta,¨Sicilia¨e¨Marche,¨i¨registri¨in¨cui¨sono¨annotate¨la¨com-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

posizione©e©le©caratteristiche©dei©fanghi,©rispetto©ai©parametri©di©cui©all'alle-
gato©II©A©della©direttiva©del©Consiglio©12©giugno©1986,©86/278/CEE,©concer-
nente©la©protezione©dell'ambiente,©in©particolare©del©suolo,©nell'utilizzazione©
dei©fanghi©di©depurazione©in©agricoltura,©e©non©avendo©provveduto©a©tenere©
aggiornati©i©registri©in©cui©sono©annotati©i©quantitativi©di©fango©prodotto©
(relativamente©a©tutto©il©territorio©nazionale)©e©quelli©utilizzati©in©agricoltura,©
perlomeno©per©quanto©riguarda©le©Regioni©Abruzzo,©Campania,©Toscana©e©
Sicilia;©e©venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©incombenti©in©virtu©degli©artt.©10,©

n.©1,©lett.©a) 
e©b),©e©17©della©direttiva©86/278,©come©modificata©dalla©direttiva©
del©Consiglio©23©dicembre©1991,©91/692/CEE,©per©la©standardizzazione©e©la©
razionalizzazione©delle©relazioni©relative©all'attuazioneý©(cont.©28744/02,©
Avv.©Stato©M.©Fiorilli).©
^23 
settembre 
2004,©nella©causa©C-297/02,©Italia 
c. 
Commissione,ha©
respinto©il©ricorso©dell'Italia©con©il©quale,©in©tema©di©conti 
FEOGA,©si©era©con-
testato©il©mancato©addebito©al©Fondo©di©alcune©spese©sostenute©negli©esercizi©
1997/1999©per©il©magazzinaggio 
pubblico 
di 
alcool 
e©per 
aiuti 
alla 
produzione 
di 
olio 
di 
oliva 
(cons.©12078/02,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli).©

^5 
ottobre 
2004,©nelle©cause©riunite©da©C-397/01©a©C-403/01,©Pfeiffer 
ed 
altri 
c. 
Deutsches 
Rotes 
Kreuz,©con©la©quale©la©Corte©ha©statuito,©in©tema©di©
protezione©della©sicurezza 
e 
della 
salute 
dei 
lavoratori,©quanto©segue:©û1)©a) 
Gli©artt.©2©della©direttiva©del©Consiglio©12©giugno©1989,©89/391/CEE,©concer-
nente©l'attuazione©di©misure©volte©a©promuovere©il©miglioramento©della©sicu-
rezza©e©della©salute©dei©lavoratori©durante©il©lavoro,©e©1,©n.©3,©direttiva©del©
Consiglio©23©novembre©1993,©93/104/CE,©concernente©taluni©aspetti©dell'or-
ganizzazione©dell'orario©di©lavoro,©devono©essere©interpretati©nel©sensoche©
l'attivita©degli©operatori©del©soccorso,©esercitata©nell'ambito©di©un©servizio©di©
soccorso©medico©d'urgenza©come©quello©di©cui©si©tratta©nelle©cause©principali,©
rientrano©nella©sfera©di©applicazione©delle©dette©direttive,©b) 
La©nozione©di©
ûtrasporti©stradaliý©ai©sensi©dell'art.©1,©n.©3,©della©direttiva©93/104©deve©essere©
interpretata©nel©senso©che©essa©non©riguarda©l'attivita©di©un©servizio©di©soc-
corso©medico©d'urgenza,©anche©qualora©questa©consista,©perlomeno©in©parte,©
nell'utilizzo©di©un©veicolo©e©nell'accompagnamento©del©paziente©durante©il©tra-
gitto©verso©l'ospedale.©2)©L'art.©18,©n.©1,©lett.©b),©sub 
i),©primo©trattino,©della©
direttiva©93/104©deve©essere©interpretato©nel©senso©che©esso©esige©un'accetta-
zione©esplicitamente©e©liberamente©espressa©da©parte©di©ogni©singolo©lavora-
tore©affinche¨©il©superamento©dell'orario©massimo©di©lavoro©settimanale©di©48©
ore,©quale©previsto©all'art.©6©della©direttiva,©sia©valido.©A©tal©fine,©non©e©suffi-
ciente©che©il©contratto©di©lavoro©dell'interessato©faccia©riferimento©a©un©con-
tratto©collettivo©che©consente©tale©superamento.©3©)©L'art.©6,©punto©2,©della©
direttiva©93/104©deve©essere©interpretato©nel©senso©che,©in©circostanze©come©
quelle©di©cui©alle©cause©principali,©esso©osta©alla©normativa©di©uno©Stato©mem-
bro©che,©in©relazione©ai©periodi©di©permanenza©obbligatoria©(ûArbeitsbereit-
schaftý)©garantiti©da©operatori©del©soccorso©nell'ambito©di©un©servizio©di©soc-
corso©medico©di©urgenza©di©un©organismo©quale©il©Deutsches 
Rotes 
Kreuz,©
ha©l'effetto©di©consentire,©eventualmente©per©mezzo©di©un©contratto©collettivo©

o©di©un©accordo©aziendale©fondato©su©tale©contratto,©un©superamento©dell'ora-
rio©massimo©di©lavoro©settimanale©di©48©ore©fissato©dalla©detta©disposizione;©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

^tale©disposizione©soddisfa©tutte©le©condizioni©necessarie©per©produrre©un©
effetto©diretto;©^il©giudice©nazionale©cui©sia©sottoposta©una©controversia©che©
ha©luogo©esclusivamente©tra©singoli,©nell'applicare©le©norme©del©diritto©interno©
adottate©al©fine©dell'attuazione©degli©obblighi©previsti©dalla©direttiva©deve©
prendere©in©considerazione©tutte©le©norme©del©diritto©nazionale©ed©interpre-
tarle,©per©quanto©possibile,©alla©luce©del©testo©e©della©finalita©di©tale©direttiva©
per©giungere©a©una©soluzione©conforme©all'obiettivo©da©essa©perseguito.©Nelle©
cause©principali,©il©giudice©del©rinvio,©quindi,©deve©fare©tutto©cio©che©rientra©
nella©sua©competenza©per©evitare©il©superamento©dell'orario©massimo©di©
lavoro©settimanale©fissato©in©48©ore©in©virtu©dell'art.©6,©punto©2,©della©direttiva©
93/104ý©(cons.©4306/02,©Avv.©Stato©A.©Cingolo).©

^7 
ottobre 
2004,©nella©causa©C-247/02,©Sintesi 
S.p.A. 
c. 
Autoritaà 
per 
la 
vigilanza 
sui 
lavoripubblici,©dove,©in©tema©di©appalti 
di 
lavori 
pubblici,e©stato©
statuito©che©ûl'art©30©n.©1,©della©direttiva©del©Consiglio©14©giugno©1993,©
93/37/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©aggiudicazione©degli©appalti©di©
lavori©pubblici,©dev'essere©interpretato©nel©senso©che©osta©ad©una©normativa©
nazionale©la©quale,©ai©fini©dell'aggiudicazione©degli©appalti©di©lavori©pubblici©
mediante©procedure©di©gara©aperte©o©ristrette,©imponga,©in©termini©generali
ed©astratti,©alle©amministrazioni©aggiudicatici©di©ricorrere©unicamente©al©cri-
terio©del©prezzo©piu©bassoý©(cons.©18942/02,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli:©la©memo-
ria©dell'Avvocatura©dello©Stato©e©riportata©in©questa 
Rassegna,©2002,©III,©175).©

^7 
ottobre 
2004,©nella©causa©C-103/02,©Commissione 
CE 
c. 
Italia,©con©la©
quale©la©Corte©ha©accolto©parzialmente©il©ricorso©della©Commissione,©in©tema 
di 
rifiuti,©dichiarando©che©û1)©la©Repubblica©italiana,©non©avendo©stabilito©
nel©decreto©5©febbraio©1998,©sull'individuazione©dei©rifiuti©non©pericolosi©sot-
toposti©alle©procedure©semplificate©di©recupero©ai©sensi©degli©artt.©31©e©33©del
decreto©legislativo©5©febbraio©1997,©n.©22,©quantita©massime©di©rifiuti,©per©tipo©
di©rifiuti,©che©possano©essere©oggetto©di©recupero©in©regime©di©dispensa©dal-
l'autorizzazione,©e©venuta©meno©agli©obblighi©che©ad©essa©incombono©in©forza©
degli©artt.©10©e©11,©n.©1,©della©direttiva©del©Consiglio©15©luglio©1975,©
75/442/CEE,©relativa©ai©rifiuti,©come©modificata©dalla©direttiva©del©Consiglio©
18©marzo©1991,©91/156/CEE;©2)©la©Repubblica©italiana,©non©avendo©definito©
con©esattezza©i©tipi©di©rifiuti©relativi©alle©norme©tecniche©5.9©e©7.8©dell'allegato©
1©del©detto©decreto,©e©venuta©meno©agli©obblighi©che©ad©essa©incombono©ai©
sensi©dell'art.©11,©n.©1,©della©direttiva©75/442,©come©modificata,©e©dell'art.©3©
della©direttiva©del©Consiglio©12©dicembre©1991,©91/689/CEE,©relativa©ai©rifiuti©
pericolosiý.©La©Corte©ha©invece©respinto©il©ricorso©in©ordine©alla©contesta-
zione©della©Commissione©relativa©alla©definizione©di©alcune©attivita©di©smalti-
mento©come©attivita©di©recupero©(cons.©15342/02,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli;©il©
controricorso©redatto©dall'Avvocatura©dello©Stato©e©riportato©in©questa 
Rasse-
gna,©2002,©I,©93).©

^12 
ottobre 
2004,©nella©causa©C-87/00,©Nicoli 
c. 
Eridania 
S.p.A.,©con©la©
quale©la©Corte©ha©dichiarato©che©ûl'esame©delle©questioni©proposte©non©ha©
rivelato©alcun©elemento©che©possa©inficiare©la©validita©del©regolamento©(CE)©
del©Consiglio©26©giugno©1998,©n.©1361,©che©fissa,©per©la©campagna©di©commer-
cializzazione©1998/1999,©iprezzi 
d'intervento 
derivati 
dello 
zucchero 
bianco,il©
prezzo©d'intervento©dello©zucchero©greggio,©i©prezzi©minimi©della©barbabietola©
A©e©della©barbabietola©B,©nonche¨l'importo©del©rimborso©per©la©compensa-
zione©delle©spese©di©magazzinaggioý©(cont.©45033/02,©Avv.©Stato©G.©De©Bellis).©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 


^14 
ottobre 
2004, 
nella 
causa 
C-298/02, 
Italia©c.©Commissione©CE,che 
ha 
respinto 
il 
ricorso 
italiano 
in 
tema 
di 
conti©FEOGA, 
relativamente 
al 
man-
cato 
addebito 
al 
Fondo 
di 
spese 
sostenute 
negli 
esercizi 
finanziari 
1997/1998 
relativamente 
ad 
un 
aiuto©alla©produzione©nel©settore©dei©prodotti©trasformati©
a©base©di©ortofrutticoli©(cons. 
13367/02, 
Avv. 
Stato 
M. 
Fiorilli). 


^19 
ottobre 
2004 
(ordinanza), 
nella 
causa 
C-425/03, 
Regio©c.©Axa, 
con 
la 
quale 
la 
Corte 
ha 
dichiarato 
irricevibile 
la 
domanda 
pregiudiziale 
del 
giu-
dice 
di 
pace 
di 
Milazzo 
in 
tema 
di 
attivita©anticoncorrenziali©sul©mercato©del©
settore©auto, 
in 
quanto 
l'ordinanza 
di 
rinvio 
non 
conteneva 
una 
descrizione 
sufficiente 
del 
contesto 
fattuale 
e 
normativo 
(cont. 
8888/04, 
Avv. 
Stato 
G. 
De 
Bellis). 


^11 
novembre 
2004, 
nella 
causa 
C-457/02, 
Niselli, 
con 
la 
quale 
la 
Corte 
ha 
statuito, 
in©tema©di©rifiuti©(residui©di©produzione©o©di©consumo©idonei©alla©
riutilizzazione), 
che: 
û1) 
la 
definizione 
di 
rifiuto 
contenuta 
nell'art. 
1, 
lett. 
a), 
primo 
comma, 
della 
direttiva 
del 
Consiglio 
15 
luglio 
1975, 
75/442/CEE, 
rela-
tiva 
ai 
rifiuti, 
come 
modificata 
dalla 
direttiva 
del 
Consiglio 
18 
marzo 
1991, 
91/156/CEE 
e 
dalla 
decisione 
della 
Commissione 
24 
maggio 
1996, 
96/350/CE, 
non 
puoò 
essere 
interpretata 
nel 
senso 
che 
essa 
ricomprenderebbe 
tassativamente 
le 
sostanze 
o 
i 
materiali 
destinati 
o 
soggetti 
alle 
operazioni 
di 
smaltimento 
o 
di 
recupero 
menzionati 
negli 
allegati 
II 
A 
e 
II 
B 
della 
detta 
direttiva, 
oppure 
in 
elenchi 
equivalenti, 
o 
il 
cui 
detentore 
abbia 
l'intenzione 


o 
l'obbligo 
di 
destinarli 
a 
siffatte 
operazioni; 
2) 
la 
nozione 
di 
rifiuto 
ai 
sensi 
dell'art. 
1, 
lett. 
a), 
primo 
comma, 
della 
direttiva 
75/442, 
come 
modificata 
dalla 
direttiva 
91/156 
e 
dalla 
decisione 
96/350, 
non 
dev'essere 
interpretata 
nel 
senso 
che 
essa 
escluderebbe 
l'insieme 
dei 
residui 
di 
produzione 
o 
di 
con-
sumo 
che 
possono 
essere 
o 
sono 
riutilizzati 
in 
un 
ciclo 
di 
produzione 
o 
di 
consumo, 
vuoi 
in 
assenza 
di 
trattamento 
preventivo 
e 
senza 
arrecare 
danni 
all'ambiente, 
vuoi 
previo 
trattamento 
ma 
senza 
che 
occorra 
tuttavia 
un'ope-
razione 
di 
recupero 
ai 
sensi 
dell'allegato 
II 
B 
di 
tale 
direttiva» 
(cont. 
7269/03, 
Avv. 
Stato 
M. 
Fiorilli, 
le 
cui 
osservazioni 
in 
causa 
sono 
riportate 
in 
questa©Rassegna, 
I, 
93). 
^11 
novembre 
2004, 
nella 
causa 
C-425/02, 
Delanaye©c.©Min.fonction©
publique, 
con 
la 
quale 
eò 
stato 
statuito 
che 
ûla 
direttiva 
del 
Consiglio 
14 
feb-
braio 
1977, 
77/187/CEE 
concernente 
il 
ravvicinamento 
delle 
legislazioni 
degli 
Stati 
membri 
relative 
al 
mantenimento 
dei 
diritti 
dei 
lavoratori 
in 
caso 
ditra-
sferimenti 
di 
imprese, 
di 
stabilimenti 
o 
di 
parti 
di 
stabilimento 
dev'essere 
interpretata 
nel 
senso 
che 
essa 
non 
osta, 
in 
via 
di 
principio, 
a 
che, 
in 
caso 
di 
trasferimento 
d'impresa 
da 
una 
persona 
giuridica 
di 
diritto 
privato 
allo 
Stato, 
questo, 
in 
quanto 
nuovo 
datore 
di 
lavoro, 
proceda 
ad 
una 
riduzione 
dell'importo 
della 
retribuzione 
dei 
lavoratori 
interessati 
allo 
scopo 
di 
confor-
marsi 
alle 
vigenti 
norme 
nazionali 
relative 
ai 
pubblici 
dipendenti. 
Tuttavia, 
le 
autoritaò 
competenti 
incaricate 
di 
applicare 
e 
di 
interpretare 
dette 
norme 
sono 
tenute 
a 
farlo 
in 
tutta 
la 
misura 
possibile 
alla 
luce 
dello 
scopo 
di 
detta 
direttiva, 
tenendo 
conto 
segnatamente 
dell'anzianitaò 
del 
lavoratore 
se 
le 
norme 
nazionali 
che 
disciplinano 
la 
situazione 
dei 
dipendenti 
dello 
Stato 
prendono 
in 
considerazione 
l'anzianitaò 
del 
dipendente 
statale 
per 
il 
calcolo 
della 
sua 
retribuzione. 
Nell'ipotesi 
in 
cui 
questo 
calcolo 
si 
risolva 
in 
una 
ridu-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

zione©sostanziale©della©retribuzione©dell'©interessato,©tale©riduzione©costituisce©
una©sostanziale©modifica©delle©condizioni©di©lavoro©a©scapito©dei©lavoratori©
interessati©dal©trasferimento,©di©modo©che©la©rescissione©del©loro©contratto©di©
lavoro©per©questo©motivo©dev'essere©considerata©come©dovuta©alla©responsa-
bilita©del©datore©di©lavoro,©conformemente©all'art.©4,©n.©2,©della©direttiva©
77/187ý©(cont.©33973/03,©Avv.©Stato©A.©Cingolo;©le©osservazioni©italiane©in©
cause©sono©riportate©in©questa©Rassegna,©2003,©I,©83).©

^18 
novembre 
2004 
(ordinanza),©nelle©cause©riunite©C-261©e©C262/03,©
Allevamenti©associati©ed©altri©c.©Regione©Emilia-Romagna,dove©e©stato©riba-
dito©che©ûgli©artt.©1,©2©e©9,©lett.©g),©del©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©
28©dicembre©1992,©n.©3950,©che©istituisce©un©prelievo©supplementare©nel©set-
tore©del©latte©e©dei©prodotti©lattiero-caseari,©e©l'art.©1©del©regolamento©(CEE)©
della©Commissione©9©marzo©1993,©n.©536,©che©stabilisce©le©modalita©di©applicaz
ione©del©prelievo©supplementare©nel©settore©del©latte©e©dei©prodotti©lattiero--
caseari,©debbono©essere©interpretati©nel©senso©che,©ai©fini©della©determina-
zione©delle©quote©latte©e©dell'applicazione©del©prelievo©supplementare,©va©qua-
lificata©come©consegna©l'ipotesi©in©cui©un'impresa©produttrice©di©latte©affidi©
determinati©quantitativi©di©tale©prodotto©a©terzi©senza©cederne©la©proprieta©,©
in©esecuzione©di©un©contratto©di©appalto©relativo©al©trattamento©ed©alla©tra-
sformazione©di©tale©latte©in©formaggio,©burro©e©siero,©dietro©pagamento©di©
un©corrispettivoý©(cont.©29299/03,©Avv.©Stato©O.©Fiumara,©le©cui©osservazioni©
scritte,©per©il©Governo©italiano,©sono©riportate©in©questa©Rassegna,2003,II,110).©

^2S 
novembre 
2004,©nella©causa©447/03,©Commissione©CE©c.©Italia,©con©
la©quale,©in©tema©di©gestione©di©rifiuti,e©stato©dichiarato©che©ûnon©avendo©
adottato©le©misure©necessarie©per©assicurare©che©i©rifiuti©stoccati©o©depositati©
in©discarica,©presenti©nel©sito©dell'ex©stabilimento©Enichem©di©Manfredonia©
(provincia©di©Foggia)©e©nella©discarica©di©rifiuti©urbani©Pariti©I,©sita©nella©zona©
di©Manfredonia,©fossero©ricuperati©o©smaltiti©senza©pericolo©per©la©salute©del-
l'uomo©e©senza©usare©procedimenti©o©metodi©che©potrebbero©recare©pregiudi-
zio©all'ambiente,©e©non©avendo©adottato©le©disposizioni©necessarie©affinche¨il©
detentore©dei©rifiuti©stoccati©o©depositati©in©discarica©presenti©nel©sito©Eni-
chem©e©il©detentore©dei©rifiuti©presenti©nella©discarica©Pariti©I©e©nella©discarica©
di©rifiuti©urbani©Conte©di©Troia,©anch'essa©sita©nella©zona©di©Manfredonia,©
consegnassero©tali©rifiuti©ad©un©raccoglitore©privato©o©pubblico,©o©ad©un'im-
presa©che©effettua©le©operazioni©previste©nell'allegato©II©A©o©II©B©della©diret-
tiva©del©Consiglio©15©luglio©1975,©75/442/CEE,©relativa©ai©rifiuti,©come©modi-
ficata©della©direttiva©del©Consiglio©18©marzo©1991,©91/156/CEE,©oppure©prov-
vedessero©essi©stessi©al©loro©ricupero©o©smaltimento,©la©Repubblica©italiana©e©
venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©incombenti©ai©sensi©degli©artt.©4©e©8©della©
detta©direttiva©(cont.©42118/03,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli).©

^2S 
novembre 
2004,©nella©causa©109/03,©KPN©Telecom©BV,©con©la©quale©
la©Corte,©in©tema©di©telecomunicazioni,©ha©statuito©che:©û1)©L'art.©6,©n.©3,©della©
direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©26©febbraio©1998,©
98/10/CE,©sull'applicazione©del©regime©di©fornitura©di©una©rete©aperta©
(ONP)©alla©telefonia©vocale©e©sul©servizio©universale©delle©telecomunicazioni©
in©un©ambiente©concorrenziale,©dev'essere©interpretato©nel©senso©che©l'espres-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

sione©ûinformazioni©utiliý©riguarda©unicamente©i©dati©relativi©agli©abbonati©
che©non©si©sono©opposti©al©fatto©di©essere©inseriti©in©un©elenco©pubblicato©e©
che©siano©sufficienti©a©consentire©agli©utenti©di©un©elenco©di©identificare©gli©
abbonati©che©essi©cercano.©Tali©dati©comprendono,©in©linea©di©principio,©il©
nome©e©l'indirizzo,©compreso©il©codice©postale,©degli©abbonati©nonche¨il©
numero©o©i©numeri©di©telefono©ad©essi©attribuiti©dall'organismo©interessato.©
Tuttavia©gli©Stati©membri©possono©prevedere©che©altri©dati©siano©resi©disponi-
bili©agli©utenti©qualora,©considerate©condizioni©nazionali©specifiche,©essi©
appaiano©necessari©all'identificazione©degli©abbonati.©2)©L'art.©6,©n.©3,©della©
direttiva©98/10,©in©quanto©prevede©che©le©informazioni©utili©siano©fornitea©
terzi©a©condizioni©eque,©orientate©ai©costi©e©non©discriminatorie,©dev'essere©
interpretato©nel©senso©che:©^con©riferimento©a©dati©quali©il©nome©e©l'indirizzo©
delle©persone,©nonche¨il©numero©di©telefono©ad©esse©attribuito,©il©gestore©del©
servizio©universale©puo©fatturare©soltanto©i©costi©relativi©alla©messa©a©disposi-
zione©effettiva©dei©terzi©di©tali©dati;©^con©riferimento©a©dati©aggiuntivi©che©
un©tale©gestore©non©e©obbligato©a©mettere©a©disposizione©dei©terzi,©quest'ul-
timo©ha©il©diritto©di©fatturare,©a©parte©i©costi©relativi©a©tale©messa©a©disposi-
zione,©i©costi©supplementari©che©esso©stesso©ha©dovuto©sostenere©per©la©rac-
colta©di©tali©dati,©fintantoche¨sia©garantito©un©trattamento©non©discriminato-
rio©dei©terziý©(cont.©2905/03,©Avv.©Stato©P.©Gentili).©

^2 
dicembre 
2004,©nella©causa©C-97/04,©Commissione©CE©c.©Italia,©con©la©
quale©la©Corte©ha©statuito©che©ûla©Repubblica©italiana,©non©avendo©adottato©
le©disposizioni©legislative,©regolamentari©e©amministrative©necessarie©per©con-
formarsi©alla©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©4©dicembre©
2000,©2000/1976/CE,©sull'incenerimento©dei©rifiuti,e©venuta©meno©agli©obbli-
ghi©ad©essa©incombenti©in©forza©di©tale©direttiva,©in©particolare©dell'art.21,©

n.©1,©della©medesimaý©(cont.©15611/04,©Avv.©Stato©G.©Fiengo).©
^9 
dicembre 
2004,©nella©causa©C-460/02,©Commissione©CE©c/©Italia,©con©
la©quale©la©Corte,©in©tema©di©assistenza©a©terra©negli©aeroporti,©ha©dichiarato©
che©ûin©quanto©il©decreto©legislativo©13©gennaio©1999,©n.©18,©recante©attua-
zione©della©direttiva©96/67/CE©relativa©all'accesso©al©mercato©dei©servizi©di©
assistenza©a©terra©negli©aeroporti©della©Comunita©,©ha©introdotto,©al©suo©
art.©14,©una©misura©sociale©incompatibile©con©l'art.©18©della©direttiva©del©Con-
siglio©15©ottobre©1996,©96/67/CE,©e©ha©previsto,©al©suo©art.©20,©un©regime©a©
carattere©transitorio©non©consentito©da©tale©direttiva,©la©Repubblica©italiana©
e©venuta©meno©agli©obblighi©che©ad©essa©incombono©in©forza©della©detta©diret-
tivaý©(cont.©4981/03,©Avv.©Stato©O.©Fiumara;©le©difese©italiane©in©giudizio©
sono©riportate©in©questa©Rassegna,©2003,©I,©107;©la©sentenza©e©pubblicata©in©
questo©numero©della©Rassegna,©pag.©1136,©con©nota©di©P.L.©DE 
Palma, 
L'at-
tuazione©della©direttiva©96/67/CE©relativa©al©libero©accesso©al©mercato©dei©ser-
vizi©di©assistenza©a©terra©negli©aeroporti©della©Comunita©).©

^1S 
dicembre 
2004,©nella©causa©C-272/03,©Hauptzollamt©Neubranden-
burg©c.©Siig,©con©la©quale©la©Corte©ha©statuito©che©ûgli©artt.©718,©n.©3,©lett.©d),©
e©670,©lett.©p),©del©regolamento©(CEE)©della©Commissione©2©luglio©1993©

n.©2454,©che©fissa©talune©disposizioni©d'applicazione©del©regolamento©(CEE)©
n.©2913/1992©del©Consiglio©che©istituisce©il©codice©doganale©comunitario,©
devono©essere©interpretati©nel©senso©che©vietano©l'utilizzazione©di©una©motrice©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

stradale 
immatricolata©fuori©del©territorio©doganale©della©Comunita©per©il©tra-
sporto©di©un©semirimorchio©da©un©luogo©situato©all'interno©del©territorio©
doganale©della©Comunita©in©cui©esso©e©caricato©di©merci©ad©un©altro©luogo©
situato©all'interno©del©territorio©doganale©della©Comunita©in©cui©esso©e©solo©
parcheggiato©per©essere©successivamente©trasportato©da©un'altra©motrice©stra-
dale©presso©il©destinatario©delle©merci,©stabilito©fuori©del©territorio©doganale©
della©Comunita©ý©(cont.©35719/03,©Avv.©Stato©G.©De©Bellis).©

^16 
dicembre 
2004,©nella©causa©C-313/03,©Commissione 
CE 
c. 
Italia,©con©
la©quale©si©e©dichiarato©che©ûla©Repubblica©italiana,©non©avendo©adottato©le©
disposizioni©legislative,©regolamentari©e©amministrative©necessarie©per©confor-
marsi©alla©direttiva©del©Consiglio©21©giugno©1999,©1999/63/CE,©relativa©all'ac-
cordo©sull'organizzazione©dell'orario 
di 
lavoro 
della 
gente 
di 
mare 
concluso©
dall'Associazione©armatori©della©Comunita©europea©(ECSA)©e©dalla©Federa-
zione©dei©sindacati©dei©trasportatori©dell'Unione©europea©(FST),©nonche¨
all'accordo©europeo©del©30©settembre©1998©sull'organizzazione©dell'orario©di©
lavoro©della©gente©di©mare,©ad©essa©allegato,©o,©comunque,©non©avendo©comu-
nicato©tali©disposizioni©alla©Commissione©delle©Comunita©europee,©e©venuta©
meno©agli©obblighi©ad©essa©incombenti©in©forza©dell'alt.©3,©n.©1,©della©detta©
direttivaý©(cont.©30128/03,©Avv.©Stato©A.©Cingolo;©il©controricorso©dell'Avvo-
catura©dello©Stato©e©pubblicato©in©questa 
Rassegna,©2004,©196).©

^16 
dicembre 
2004,©nella©causa©C-24/03,©Italia 
c. 
Commissione 
CE,che©
ha©respinto©il©ricorso©dell'Italia©con©il©quale©si©era©chiesto©l'annullamento©par-
ziale©della©decisione©sui©conti 
FEOGA 
per©gli©esercizi©1998/2001©in©relazione©
al©mancato©addebito©di©spese 
nelsettore 
degliortofrutticoli 
e 
dell'ammassopub-
blico 
dei 
cereali 
(cons.©20703/03,©Avv.©Stato©M.©Fiorilli).©

^16 
dicembre 
2004,©nella©causa©C-516/03,©Commissione 
CE 
c. 
Italia,©
con©la©quale©e©stato©deciso©che©ûla©Repubblica©italiana,©non©avendo©adottato©
le©misure©necessarie©ad©assicurare©che©i 
rifiuti 
depositati 
nella 
discarica 
di 
Campolongo,©situata©nel©territorio©del©Comune©di©Ascoli©pieno,©siano©recupe-
rati©o©smaltiti©senza©pericolo©per©la©salute©dell'uomo©e©senza©usare©procedi-
menti©o©metodi©che©potrebbero©arrecare©pregiudizio©all'ambiente©e©non©
avendo©adottato©le©misure©necessarie©affinche¨il©detentore©dei©rifiuti©deposi-
tati©nella©detta©discarica©consegni©tali©rifiuti©ad©un©raccoglitore©privato©o©
pubblico,©oppure©ad©un'impresa©che©effettui©le©operazioni©previste©nell'alle-
gato©II©A©o©II©B©della©direttiva©del©Consiglio©15©luglio©1975,©75/442/CEE,©
relativa©ai©rifiuti,©come©modificata©dalla©direttiva©del©Consiglio©18©marzo©
1991,©91/156/CEE,©ovvero©affinche¨provveda©egli©stesso©a©garantirne©il©recu-
pero©o©lo©smaltimento,©e©venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©incombenti©ai©
sensi©degli©artt.©4©e©a©della©direttiva©medesimaý©(cont.©46795/04,©Avv.©Stato©

M.©Fiorilli).©
b) 
Il 
Tribunale 
di 
primo 
grado 


^18 
novembre 
2004,©nella©causa©T-176/01,©Ferriere 
Nord 
S.p.A. 
c. 
Com-
missione 
CE,©con©la©quale©il©Tribunale©ha©respinto©il©ricorso©della©Soc.©Fer-
riere©Nord,©sostenuta©dal©Governo©italiano,©diretto©ad©ottenere©l'annulla-
mento©di©aiuti 
di 
Stato 
per 
la 
tutela 
dell'ambiente 
nell'attivitaà 
siderurgica 
(Avv.©Stato©M.©Fiorilli).©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 


Dossier 


Lo 
stato 
degli 
atti 
sull' 
in 
house 
providing 


(Resoconto 
di 
un 
viaggio 
di 
studio 
alla 
Corte 
di 
Giustizia) 


Premessa 


La 
disciplina 
dei 
servizi 
pubblici 
locali 
ha 
subito 
nel 
corso 
degli 
ultimi 
anni 
molteplici 
modificazioni; 
da 
ultimo 
eà 
necessario 
ricordare 
l'art. 
14 
del 


d.l. 
30 
settembre 
2003, 
n. 
269, 
convertito 
in 
legge 
24 
novembre 
2003 
n. 
326, 
il 
cui 
scopo 
eà 
stato 
principalmente 
quello 
di 
consentire 
la 
gestione 
comunale 
diretta, 
in 
ossequio 
agli 
spiragli 
concessi 
dalla 
normativa 
e 
dai 
principi 
comu-
nitari 
in 
materia 
di 
tutela 
della 
concorrenza, 
accogliendo 
nel 
tessuto 
della 
legge 
le 
indicazioni 
offerte 
dalla 
giurisprudenza 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
in 
materia 
di 
in 
house 
providing(1). 
Tale 
espressione(2) 
evidenzia 
un 
fenomeno 
di 
organizzazione 
in 
cui 
la 
pubblica 
amministrazione 
ûprovvede» 
ai 
propri 
bisogni 
mediante 
lo 
svolgi-
mento 
di 
un' 
ûattivitaà 
interna» 
e 
che 
si 
contrappone 
a 
quello 
in 
cui 
l'ammini-
strazione 
ricerca 
all'esterno 
le 
risorse 
necessarie 
per 
lo 
svolgimento 
di 
un'atti-
vitaà 
amministrativa. 


Si 
tratta 
di 
un 
fenomeno 
che 
affonda 
le 
sue 
radici, 
da 
un 
lato 
nel 
sempre 
piuà 
marcato 
e 
crescente 
impiego 
dello 
strumento 
di 
societaà 
per 
azioni 
per 
il 
perseguimento 
di 
finalitaà 
di 
interesse 
pubblico 
predeterminate 
sul 
piano 
legi-
slativo; 
dall'altra 
negli 
obblighi 
comunitari, 
in 
quanto 
ogni 
ipotesi 
di 
affida-
mento 
diretto 
comporta 
la 
sottrazione 
di 
spazi 
di 
mercato 
all'iniziativa 
di 
operatori 
nazionali 
ed 
esteri, 
in 
contrasto 
con 
i 
principi 
generali 
su 
cui 
si 
fonda 
l'Unione 
Europea. 
Fermo 
restando 
quanto 
detto, 
non 
eà 
possibile 
riscontrare 
alcun 
obbligo 
di 
autosourcing 
a 
carico 
delle 
pubbliche 
ammini-
strazioni, 
in 
quanto 
l'art. 
45 
(ex 
art. 
55) 
del 
Trattato 
CE, 
esclude 
che 
i 
prin-

(1) 
Il 
comma 
5 
del 
novellato 
art. 
113 
del 
T.U.E.L., 
in 
particolare 
dopo 
aver 
premesso 
che 
l'erogazione 
del 
servizio 
avviene 
secondo 
le 
discipline 
di 
settore 
e 
nel 
rispetto 
della 
nor-
mativa 
dell' 
Unione 
europea, 
stabilisce 
che 
il 
conferimento 
della 
titolaritaà 
del 
servizio 
puoà 
avvenire 
a 
favore 
di: 
a) 
societaà 
di 
capitali 
individuate 
attraverso 
l'espletamento 
di 
gare 
con 
procedura 
ad 
evi-
denza 
pubblica; 


b) 
societaà 
di 
capitale 
misto 
pubblico 
e 
privato 
nelle 
quali 
il 
socio 
privato 
venga 
scelto 
attraverso 
l'espletamento 
di 
gare 
con 
procedure 
ad 
evidenza 
pubblica 
che 
abbiano 
dato 
garanzia 
di 
rispetto 
delle 
norme 
interne 
e 
comunitarie 
in 
materia 
di 
concorrenza 
secondo 
le 
linee 
di 
indirizzo 
emanate 
dalle 
autoritaà 
competenti 
attraverso 
provvedimenti 
o 
circolari 
specifiche; 


c) 
societaà 
a 
capitale 
interamente 
pubblico 
a 
condizione 
che 
l'ente 
o 
gli 
enti 
pubblici 
tito-
lari 
del 
capitale 
sociale 
esercitino 
sulle 
societaà 
un 
controllo 
analogo 
a 
quello 
esercitato 
sui 
propri 
servizi 
e 
che 
la 
societaà 
realizzi 
la 
parte 
piuà 
importante 
della 
propria 
attivitaà 
con 
l'ente 


o 
gli 
enti 
pubblici 
che 
la 
controllano. 
(2) 
L'espressione 
in 
house 
eà 
stata 
utilizzata 
per 
la 
prima 
volta 
nel 
Libro 
Bianco 
del 
1998 
nel 
quale 
la 
Commissione 
Europea, 
con 
riferimento 
al 
settore 
degli 
appalti 
pubblici, 
speci-
fica 
il 
concetto 
di 
ûappalti 
in 
house» 
come 
ûquelli 
aggiudicati 
all'interno 
della 
pubblica 
amministrazione, 
ad 
esempio 
tra 
amministrazione 
centrale 
e 
locale 
o, 
ancora, 
tra 
un'ammi-
nistrazione 
centrale 
e 
una 
societaà 
da 
questa 
interamente 
controllataý. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

cipi©posti©a©tutela©della©concorrenza©impongano©di©rivolgersi©sempre©e©
comunque©al©mercato©per©l'approvvigionamento©di©beni,©servizi©e©forniture©
sancendo,©per©contro,©l'obbligo©di©indire©della©gara©allorche¨si©decida©di©ricor-
rere©a©privati.©

La©giurisprudenza©comunitaria©sull'in©house©providing©rappresenta,©dun-
que,©il©tentativo©di©armonizzare©i©principi©a©tutela©della©concorrenza,©presenti©
nel©trattato©CE,©con©il©potere©di©auto-organizzazione©parimenti©riconosciuto©
alle©amministrazioni©pubbliche©degli©stati©membri(3).©

L'obiettivo©del©presente©lavoro©sara©quindi,©in©primo©luogo,©indirizzato©a©
ripercorrere©le©tappe©fondamentali©della©giurisprudenza©comunitaria©e,©in©
seguito,©a©verificare©concretamente©quale©sia©l'atteggiamento©attuale©delle©isti-
tuzioni©(Commissione©e©Corte©di©Giustizia),©dovendo©fin©da©subito©anticipare©
una©nuova©tendenza©che©sembrerebbe©indirizzata©a©restringere©il©piu©possibile©
il©numero©dei©soggetti©sottratti©all'applicazione©della©normativa©europea.©

Principi©elaborati©dalla©giurisprudenza©comunitaria©in©materia©di©affidamento©

in©house.©

In©assenza©di©una©definizione©normativa©e©stata©la©giurisprudenza©comu-
nitaria©a©delimitare©in©negativo©i©confini©in©house©providing,©partendo©dalla©
puntualizzazione©dei©concetti©di©appalto©pubblico©e©di©concessione©di©pub-
blico©servizio(4).©

In©particolare,©la©Commissione©ha©chiarito©che©mentre©nel©caso©della©
concessione©di©pubblico©servizio©il©concessionario©si©sostituisce©all'ente©conce-
dente©nell'esercizio©dei©compiti©propri©di©quest'ultimo,©svolgendo©un'attivita©
che©e©destinata©direttamente©alla©soddisfazione©degli©interessi©della©colletti-
vita©;©nell'appalto©pubblico,©invece,©l'appaltatore©si©limita©ad©eseguire©la©pre-
stazione©di©lavori,©servizi,©o©forniture©in©favore©dell'ente©pubblico©appaltante.©
Ne©segue©che©ûil©criterio©della©gestione©e©una©caratteristica©essenziale©per©stabi-
lire©se©si©e©in©presenza©di©una©concessione©di©servizi.©Applicando©tale©criterio,©si©
ha©concessione©di©servizi©quando©l'operatore©si©assume©i©rischi©di©gestione©del©ser-
viziorifacendosisull'utente,©soprattuttopermezzodellariscossionediunqual-
siasi©canoneý©(5).©

Chiarite©le©differenze©strutturali,©caratteristica©di©tutte©e©due©le©fattispecie©
^per©quanto©interessa©in©questa©sede©^e©che©tanto©negli©appalti©pubblici©

(3)©D. 
Casalini,©L'organismo©di©diritto©pubblico©e©l'organizzazione©in©house,©Napoli,©
2003,©281©ss.©
(4)©Occorre©ricordare©che©il©trattato©CE©non©contiene©alcuna©esplicita©definizione©di©con-
cessione.©L'unica©definizione©rinvenibile©nel©diritto©comunitario©derivato©e©quella©della©diret-
tiva©lavori©93/37/CEE,©che©prevede©un©regime©specifico©per©la©concessione©lavori.©Per©contro©
le©altre©forme©di©concessione©non©sono©disciplinate©dalle©direttive©relative©agli©appalti©pub-
blici.©
(5)©ComunicazionE 
interpretativA 
dellA 
commissionE 
sulle©concessioni©in©diritto©
comunitario,©Bruxelles,©12©aprile©2000,©2000/C-121/02.©Sul©punto©v.©anche©Corte©di©Giustizia©
CE,©sentenza©Teleaustria©del©7©dicembre©2000,©Causa©C-324/1998,©la©quale©ha©sancito©che©
in©mancanza©di©una©normativa©dettagliata©di©diritto©comunitario©secondario,©l'affidamento©
delle©concessioni©di©servizi©deve,©comunque,©avvenire©nel©rispetto©delle©norme©e©dei©principi©
contenuti©nel©trattato©CE,©ed©in©particolare©degli©articoli©43©e©49©del©Trattato©summenzio-

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

quanto©nelle©concessioni©di©pubblici©servizi©si©riscontra©un'estraneita©del©sog-
getto©appaltatore,©ovvero©del©concessionario,©rispetto©all'ente©rispettivamente©
appaltante©o©concedente.©Tale©relazione©intersoggettiva,©che©dunque©manca©
tutte©le©volte©in©cui©non©si©rinviene©una©terzieta©tra©ente©pubblico©e©gestore©
e,©di©conseguenza,©non©sussiste©fra©essi©un©vero©e©proprio©rapporto©contrat-
tuale©o©concessorio.©

Eéproprio©la©mancanza©di©una©relazione©intersoggettiva©che©elimina©l'ob-
bligo©di©indizione©della©gara©e©comporta,©insieme©agli©altri©criteri©indicati©
dalla©Corte©di©giustizia,©il©configurarsi©di©un©affidamento©in¨house.©

I©suddetti©criteri©sono©stati©progressivamente©esplicitati.©

La©Corte©di©Giustizia©nella©causa©ri.san. 
S.r.l.,©ha©affermato©un©princi-
pio©basilare©destinato,©di©l|©a©breve,©ad©essere©meglio©specificato.©Chiamata©a©
pronunciarsi©su©una©questione©pregiudiziale©sollevata©dal©Tribunale©Ammini-
strativo©Regionale©della©Campania,©relativamente©all'ambito©di©applicazione©
dell'art.©45©del©Trattato©CE©^in©base©al©quale,©si©ricorda,©ûsono©escluse©dalle©
applicazioni©delle©disposizioni©del©presente©capo,©per©quanto©riguarda©lo©
Stato©membro©interessato©le©attivita©che©in©tale©Stato©partecipino,©sia©pure©
occasionalmente,©all'esercizio©dei©pubblici©poteriý©^la©Corte©di©Giustizia©ha©
affermato©l'inapplicabilita©della©norma©richiamata©ad©ûuna©situazione©come©
quella©oggetto©della©causa©a¨qua,©i©cui©elementi©sono©tutti©confinati©all'interno©
di©un©solo©Stato©membro©e©che©pertanto©non©presenta©alcun©nesso©con©una©
delle©situazioni©considerate©dal©diritto©comunitario©nel©settore©della©libera©cir-
colazione©delle©persone©e©dei©servizi.©(6)ý.©

Nella©nota©sentenza©Teckal©S.r.l.©(7),©di©poco©successiva,©la©Corte©di©Giu-
stizia©sviluppando©il©suesposto©principio,©ha©fornito©un©contributo©decisivo©
alla©definizione©di©affidamento©in¨house¨delineandone©i©limiti©ed©individuando©
due©criteri©cumulativi,©la©cui©contemporanea©sussistenza©consente©di©sottrarre©
alle©procedure©di©aggiudicazione©previste©per©gli©appalti©pubblici,©tutti©quei©
rapporti©intercorrenti©tra©una©pubblica©amministrazione©ed©un©ente©soggetto©
all'influenza©dominante©di©quest'ultima.©

La©pronuncia©della©Corte©consegue©ad©una©questione©pregiudiziale,©solle-
vata©dal©Tribunale©Amministrativo©Regionale©per©l'Emilia©Romagna,©relati-
vamente©all'interpretazione©della©direttiva©92/50©CEE©che©coordina©le©proce-
dure©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©servizi,©ed©in©particolare©
l'art.©6©secondo©cui©ûlapresente¨direttiva¨nonsiapplica¨agliappaltipubblicidi¨

servizi¨aggiudicati¨ad¨un¨ente¨che¨sia¨esso¨stesso¨un'amministrazione¨(...)¨in¨

base¨ad¨un¨diritto¨esclusivo¨di¨cui¨beneficia¨in¨virtu©delle¨disposizioni¨legislative,¨

regolamentari¨od¨amministrative¨pubblicate,¨purche¨tali¨disposizioni¨siano¨com-

patibili¨con¨il¨trattato.ý©

nato.©Cio©implica©che©gli©obblighi©di©trasparenza©e©di©rispetto©di©una©pubblicita©adeguata©
nelle©procedure©di©affidamento©si©impongono©alle©amministrazioni©anche©nell'aggiudicazione,©
da©parte©delle©stesse,©di©contratti©di©concessione©di©servizi.©

(6)©Corte©Giust.©CE,©sez.©V,©sent.©9©settembre©1999,©causa©C-108/1998,©RI.SAN.¨S.r.l.¨c.¨
Comune¨di¨Ischia,¨Italia¨Lavoro¨SpA¨e¨Ischia¨Ambiente¨SpA.©
(7)©Corte©Giust.©CE,©sez.©V,©sent.©18©novembre©1999,©causa©C-107/1998,©Teckal¨Srl¨c.¨
comune¨di¨Viano¨e¨Azienda¨Gas¨Acqua¨Consorziale¨(AGAC)¨di¨Reggio¨Emilia.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©giudice©chiamato©a©pronunciarsi©in©merito©alla©legittimita©dell'affida-
mento©ûdirettoý©di©un©appalto©misto©di©servizi©e©forniture,©eseguito©da©parte©
di©un©ente©pubblico©in©favore©di©un©consorzio©in©cui©esso©partecipava,©aveva©
chiesto©prelimenarmente©quale©delle©due©direttive©(servizi©o©forniture)©dovesse©
essere©applicata©al©caso©concreto.©

La©Corte,©applicando©un©criterio©meramente©quantitativo©(8)©e©pervenuta©
alla©conclusione©che©la©direttiva©applicabile©nel©caso©di©specie©era©quella©c.d.©
di©forniture,©in©cui©pero©manca©una©disposizione©analoga©a©quella©contenuta©
nella©direttiva©c.d.©servizi.©Il©giudice©comunitario©non©ha©ritenuto©rilevante©
la©suddetta©circostanza,©constatando©che©al©fine©di©stabilire©se©lo©svolgimento©
di©una©procedura©di©gara©sia©obbligatorio,©ai©sensi©della©direttiva©
93/36/CEE,©occorre©piuttosto©stabilire©se©l'aggiudicazione©de 
qua 
configura,©

o©meno,©un©appalto©pubblico©di©forniture,©in©forza©di©un©vero©e©proprio©rap-
porto©di©natura©contrattuale©intercorrente©tra©l'ente©pubblico©ed©un©soggetto©
terzo.©Laddove©manca©un©vero©e©proprio©rapporto©contrattuale©tra©due©sog-
getti,©come©nel©caso,©secondo©la©terminologia©della©Corte,©di©ûdelegazione©
interorganicaý©o©di©servizio©affidato©eccezionalmente©in 
house,©perche¨©trattasi©
di©contratto©stipulato©tra©una©pubblica©amministrazione©e©una©persona©giuri-
dica©(formalmente)©distinta,©l'applicazione©delle©direttive©comunitarie©puo©
essere©esclusa©allorche¨©vi©sia©la©sussistenza©di©determinati©presupposti:©
1.©l'amministrazione©aggiudicatrice©deve©esercitare©sul©soggetto©aggiudi-
catario©un©ûcontrollo©analogoý©a©quello©da©essa©esercitato©sui©propri©servizi;©
2.©il©soggetto©aggiudicatario©deve©ûrealizzare©la©parte©piu©importante©
della©propria©attivita©con©l'ente©o©con©gli©enti©pubblici©che©la©controllanoý.©
Ecco,©dunque,©il©fondamento©giuridico©sancito©dalla©Corte©e©legittimante©
l'affidamento©in 
house,©si©tratta©di©un©modello©di©gestione©che©assume©una©
rilevanza©autonoma©a©prescindere©dalle©clausole©di©esclusione©contenute©in©
alcune©discipline©di©settore©(es.©art.©6©della©direttiva©92/50/CEE©),©nel©senso©
che©ciascuna©amministrazione©potra©non©far©ricorso©alle©procedure©di©aggiu-
dicazione,©non©in©nome©di©una©clausola©di©esclusione©contenuta©nella©norma-
tiva©di©settore,©ma©allorche¨©decida©di©soddisfare©interessi©ed©esigenze©pubbli-
che©attraverso©un©modello©di©organizzazione©meramente©interno,©qualificabile©
in©termini©di©delegazione©interorganica.©

La©sentenza©Teckal,©tuttavia,©non©ha©segnato©la©fine©di©un©dibattito,©ma©
al©contrario©ha©inaugurato©una©ben©piu©ampia©disamina,©sia©sotto©un©profilo©
interpretativo©^applicativo©dei©criteri©suddetti,©sia©perche¨©l'indirizzo©assunto©
dalla©Corte©non©ha©riscontrato©il©sostegno©della©Commissione©europea,©forte-
mente©restia©a©concedere©una©deroga©di©cos|©ampia©portata©all'applicazione©
del©diritto©comunitario.©

Procediamo©con©ordine.©A©questo©punto,©preme©^per©chiarezza©esposi-
tiva©^dar©conto©delle©indicazioni©provenienti©dalla©stessa©Corte©di©Giustizia©
circa©la©corretta©interpretazione©dei©criteri©sanciti©nella©sentenza©Teckal.©

(8)©Quando,©come©nel©caso©di©specie,©un©appalto©pubblico©ha©ad©oggetto,©nel©contempo,©
prodotti©ai©sensi©della©direttiva©forniture©92/36/CEE©e©servizi©ai©sensi©della©direttiva©
92/50/CEE,©esso©rientra©nell'ambito©di©applicazione©della©prima©qualora©il©valore©dei©pro-
dotti©previsti©dal©contratto©sia©superiore©a©quello©dei©servizi.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

Per©cio©che©concerne©il©primo©criterio,©vale©a©dire©il©ûcontrollo©analogoý©
esercitato©dall'amministrazione©aggiudicatrice©sul©soggetto©aggiudicatario,©e©
ormai©consolidata©nelle©istituzioni©comunitarie©l'opinione©secondo©cui©il«con-
trollo«analogo«a©quello©da©essa©esercitato©sui©propri©servizi©debba©essere©inteso©
alla©stregua©di©una©relazione©di©subordinazione©gerarchica.©Tale©situazione©si©
verifica,©in©particolare,©quando©sussiste©uno©stringente©controllo©gestionale©e©
finanziario©dell'ente©pubblico©sull'ente©societario.©In©detta©evenienza,©le©pre-
stazioni©qualificate©in«house«esulano©dalla©sfera©di©applicazione©delle©direttive©
in©materia©di©procedure©di©aggiudicazione,©perche¨si©tratterebbe©di©prestazioni©
fornite©dagli©stessi©servizi©interni©di©un'autorita©pubblica©o©da©servizi©che©da©
questa©dipendono©in©via©diretta©sebbene©organicamente©distinti.©Dato©che©
l'amministrazione©aggiudicatrice©gode©nei©confronti©dell'operatore©di©con-
trollo©analogo©a©quello©che©essa©esercita©sui©propri©servizi,©i©compiti©che©puo©
affidargli©saranno©trattati©come©se©fossero©stati©semplicemente©delegatial©
suo©interno.©La©capacita©dell'ente©territoriale©di©influire©sul©funzionamento©
del©prestatore©e©l'assenza©di©autonomia©che©ne©deriva©per©quest'ultimo,©
negano©qualsiasi©rilevanza©esterna©al©rapporto©intercorrente©tra©l'ente©ed©il©
prestatore©di©servizi©(9).©

Ai©fini©della©corretta©perimetrazione©della©nozione©di©ûcontrollo©ana-
logoý©occorre©compiere©una©ulteriore©puntualizzazione:©non©sarebbe©suffi-
ciente©un©controllo©sulla©sola©attivita©(conformita©della©gestione©svolta©dal-
l'ente©gestore©ad©un©parametro©legale)©ad©integrare©gli©estremi©del©controllo©
stringente,©ma©sarebbe©necessario©un©controllo©anche©strutturale,©vale©a©dire©
un©potere©di©ingerenza©nell'organizzazione©della©produzione©del©prestatore©in«
house.©In©definitiva,©il©modello©in«house«providing«implica©che©la©societa©di©
gestione©sia©priva©di©una©propria©autonomia©imprenditoriale©e©di©capacita©
decisionali©distinte©da©quella©della©pubblica©amministrazione,©di©cui©costitui-
sce©nient'altro©che©un©apparato©organizzativo©(10).©

Orbene,©le©ragioni©a©tutela©della©concorrenza,©poste©alla©base©della©nor-
mativa©comunitaria©in©materia©di©procedure©di©aggiudicazione©restano©valide©
ogni©qual©volta©il©soggetto©aggiudicatario,©pur©essendo©esso©stesso©una©pub-
blica©amministrazione,©sia©distinto©rispetto©all'ente©pubblico©che©ne©bandisce©
la©gara.©In©tal©caso,©infatti,©non©puo©ravvisarsi©quel©nesso©strutturale,©di©con-
trollo©e©di©destinazione©che©e©essenziale©per©la©verificazione©dell'in«house«pro-
viding:©pur©trattandosi©di©un©soggetto©pubblico,©l'ente©aggiudicatario©deve©
comunque©considerarsi©terzo©rispetto©all'amministrazione©aggiudicatrice©e,©
pertanto,©deve©restare©assoggettato©alle©medesime©regole©applicabili©ad©un©
qualsiasi©altro©operatore©economico.©

(9)©In©tal©senso©le©conclusioni©dell'Avv.©Gen©P.©Le¨ger,©presentate©il©15©giugno©2000,©nella©
causa©C-94/1999,©ARGEGewa«sserschutzc.«Bundesministeriumfu«rLand«^undforstwirtschaft.©
(10)©Si©tratta©di©un©punto©di©assoluta©rilevanza,©la©cui©trattazione©avverra©successiva-
mente;©per©il©momento,©occorre©altres|©evidenziare©come©molte©delle©questioni©pregiudiziali©
sollevate©dai©giudici©nazionali©vertano©sull'esatto©intendimento©di©mancanza©di©autonomia©
imprenditoriale©e©di©capacita©decisionale©alla©luce©di©quanto©sancito©dalla©sentenza©TeckaL 
che©parla©di©ûun©rapporto©che©determina©da©parte©dell'amministrazione©controllante©un©asso-
luto©potere©di©direzione,©coordinamento©e©supervisione©dell'attivita©del©soggetto©partecipato©
e©che©riguarda©l'insieme©dei©piu©importanti©atti©di©gestioneý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Per©quanto©riguarda©il©secondo©criterio©individuato©dalla©Corte©nella©
sentenza©Teckal,©vale©a©dire,©la©necessita©che©il©soggetto©affidatario©realizzi©

la©parte©piu©importante©della©propria©attivita©con©l'ente©o©con©gli©enti©pubblici©
che©la©controllano©e©stato©oggetto©di©un©attento©studio©da©parte©della©dottrina©
formatasi©successivamente(11),©secondo©cui©la©formula©utilizzata©nella©sen-
tenza©Teckal©sembrerebbe©riassumere©due©ipotesi©tra©loro©distinte.©Nell'affer-
mare©la©necessita©che©il©soggetto©aggiudicatario©realizzi©ûla©parte©piu©impor-
tantedellapropriaattivita©conl'enteo©conglientipubbliciý©che©lo©controllano,©

i©giudici©lussemburghesi©sembrerebbero©far©riferimento©tanto©alle©prestazioni©
svolte©nei©confronti©dell'amministrazione©controllante,©quanto©a©quelle©svolte©
per©conto©della©stessa.©

Con©riferimento©alle©prime,©deve©intendersi©quella©volta©a©soddisfare©il©
fabbisogno©dell'amministrazione©e©a©procurarle©risorse©e©fattori©produttivi©
necessari©per©lo©svolgimento©delle©sue©competenze;©attivita©dunque,©strumen-
tale©all'esercizio©dei©suoi©compiti.©

Il©secondo©tipo©di©attivita©,©invece,©consiste©nello©svolgimento©di©funzioni©
proprie©dell'amministrazione©e©nella©prestazione©di©servizi©che©hanno©come©
diretti©destinatari©gli©utenti©finali.©

Ef
ffettipratici©discendenti©daiprincipisanciti©dalla©giurisprudenza©comunitaria©a©

livello©nazionale©e©comunitario.©

A©questo©punto©^prima©di©verificare©quale©sia,©ad©oggi,©il©panorama©
nazionale©e©comunitario©in©cui©i©suddetti©principi©operano,©occorre©ricordare©
^anche©se©gia©anticipato©in©apertura©^che,©dopo©una©serie©di©modifiche©legi-
slative©seguite©alle©lettere©di©messa©in©mora©da©parte©della©Commissione(12),©
il©legislatore©ha©inteso©adeguare©la©disciplina©interna©sui©servizi©pubblici©locali
alle©indicazioni©offerte©dalla©giurisprudenza©comunitaria©in©materia©di©house©

providing(13).©

In©questa©sede©ci©si©limita©ad©osservare©il©particolare©rigore©del©legisla-
tore©italiano,©il©quale©ha©richiesto©la©presenza©di©un©ûcapitale©interamente©
pubblicoý,©laddove©il©modello©di©delegazione©interorganica,©contemplato©
dalla©Corte©di©Giustizia,©non©fa©alcuno©specifico©riferimento©agli©assettipro-
prietari©delle©societa©in©house.©

Orbene,©l'adeguamento©della©disciplina©interna©ai©principi©elaborati©a©
livello©comunitario,©non©e©stato©sufficiente©a©porre©fine©alle©incertezze©sul©se©
e©quando©e©legittimo©per©una©pubblica©amministrazione©utilizzare©il©modello©
dell'affidamento©in©house.©

In©particolare,©il©punto©che©costituisce©l'oggetto©di©dubbi©interpretativi©
concerne©^come©anticipato©^il©profilo©del©controllo,©o©meglio,©il©quesito©su©
quando©il©suddetto©controllo©possa©integrare©gli©estremi©di©un'ingerenza©pub-
blica©sull'organizzazione©imprenditoriale©tale©da©considerare©l'aggiudicatario
parte©integrante©dell'amministrazione©controllante.©I©giudici©nazionali©italiani©
e©non,©piu©volte©chiamati©a©verificare©della©conformita©,©in©un©caso©concreto,©

(11)©Casalini,©op.©cit.©
(12)©Da©ultimo©la©Lettera©di©messa©in©mora©26©giugno©2002,©n.©1999/2184©C(2002)©2329.©
(13)©Vedi©art.©113,©T.U.E.L.©modificato©con©decreto©legge©n.©269/2003,©convertito©in©legge©
n.©326/2003.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

del©modello©in 
house 
ai©principi©comunitari©hanno,©infatti,©assunto©la©ten-
denza©ad©appuntare©un©rigoroso©esame©in©materia©di©controllo,©con©la©conse-
guenza©che©ogni©qual©volta©non©sia©possibile©riscontrare©un'assoluta©assenza©
di©autonomia©imprenditoriale©e©di©capacita©decisionale©in©capo©al©soggetto©
affidatario,©rimettono©alla©Corte©di©Giustizia©il©compito©di©decidere©la©legitti-
mita©delle©scelte©amministrative,©trascurando©che©il©dovere©di©verificare©la©
concreta©sussistenza©degli©elementi©integranti©il©requisito©del©ûcontrollo©ana-
logoý©spetterebbe©sempre©al©giudice©nazionale(14).©

Invero,©ai©fini©della©corretta©perimetrazione©del©requisito©del©ûcontrollo©
analogoý,©opinione©consolidata©^che©si©discosta©dall'orientamento©dei©giudici©
nazionali©^e©che©l'accento©dovrebbe©essere©posto©nel©potere©di©nomina©della©-
maggioranza©dei©soggetti©che©compongono©gli©organi©di©amministrazione,©
direzione,©vigilanza©del©soggetto©aggiudicatario.©In©questo©modo,©infatti,©la©
necessita©di©vigilare©e©di©concorrere©ad©indirizzare©l'attivita©della©societa©
sarebbe,©in©concreto,©assicurata©dalla©possibilita©del©singolo©ente©di©esprimere,©
in©seno©agli©organi©di©direzione©e©controllo,©l'interesse©della©medesima©ammi-
nistrazione©attraverso©i©membri©di©propria©nomina.

Eéevidente,©dunque,©che©il©centro©nevralgico©del©controllo©sarebbe,©alla©luce©
delle©considerazioni©suesposte,©il©potere©di©nomina©di©amministratori©e©sindaci,©
mentre©il©possesso©dell'intero©capitale©sociale©(come©richiesto©dal©novellato©
art.©113©del©T.U.E.L.)©si©qualificherebbe©come©condizione©necessaria©ma©non©
sufficiente,©giacche¨non©idonea©a©garantire©quella©situazione©di©dipendenza©
organica©che©normalmente©si©realizza©nell'organizzazione©burocratica©di©una©
pubblica©amministrazione.©

(14)©Puo©essere©utile,©a©tal©fine,©richiamare©i©termini©della©controversia©decisa©dalla©Corte©
di©Giust.©CE,©sez.©V,©con©sent.©9©settembre©1999,©causa©C-108/1998,©RI.SAN. 
Srl 
c. 
Comune 
di 
Ischia, 
Italia 
Lavoro 
SpA 
e 
Ischia 
Ambiente 
SpA. 
Ricorrente©principale©era©la©RI.SAN.©
Srl©che©aveva©proposto©dinnanzi©al©giudice©a 
quo 
due©ricorsi©volti©ad©ottenere©l'annullamento©
di©due©delibere©del©consiglio©comunale©di©Ischia,©con©cui©era©approvata©la©costituzione©di©
una©societa©per©azioni,©la©Ischia©Ambiente©SpA,©per©il©servizio©di©raccolta©di©rifiuti©solidi©
urbani©del©Comune©di©Ischia©in©partecipazione©con©la©GEPI©SpA©e©con©capitale©in©prevalenza©
pubblico.©La©RI.SAN.©era©stata©incaricata©fino©al©4©gennaio©1997©del©servizio©di©raccolta©
dei©rifiuti©solidi©urbani©nel©Comune©di©Ischia.©Con©delibera©7©novembre©1996©il©Consiglio©
comunale©aveva©affidato©tale©servizio,©senza©bandire©alcuna©gara©di©appalto,©alla©Ischia©
Ambiente©SpA.©
La©questione©se©il©Comune©di©Ischia©e©la©Ischia©Ambiente©SpA©fossero©parti©integranti©
della©stessa©pubblica©amministrazione©^e©se©ci©si©trovava©quindi©in©presenza©di©un©servizio©
in 
house 
^doveva,©pertanto,©essere©risolta©in©base©alle©circostanze©di©fatto,©spettando©al©giu-
dice©nazionale©esprimere©un©giudizio©definitivo©su©questo©aspetto.©

Nel©caso©di©specie©la©Corte©riteneva©che©gli©elementi©forniti©dal©giudice©a 
quo 
non©con-
sentivano©di©verificare©con©assoluta©precisione©la©reale©situazione©di©fatto.©La©Corte©di©Giu-
stizia,©pertanto,©concludeva,©affermando©che©se©il©giudice©a 
quo 
dovesse©nondimeno©ritenere,©
in©sede©di©verifica©fattuale,©che©tanto©la©connessione©finanziaria,©quanto©quella©amministra-
tiva©tra©il©Comune©e©Ischia©Ambiente©SpA©soddisfano©le©suddette©condizioni©ci©si©troverebbe©
effettivamente©di©fronte©ad©un©servizio©in 
house,©con©la©conseguenza©che©neppure©in©questo©
caso©si©applicherebbe©la©direttiva©92/50.©

Cfr.,©successivamente©Cons.©St.,©sez.©V,©28©giugno©2004,©n.©4771,©in©cui©si©e©avallata©l'as-
segnazione©senza©gara©del©servizio©pubblico©nell'ipotesi©in©cui©il©soggetto©affidatario©scelto©
direttamente©dal©Comune©sia©la©Sviluppo©Italia©(ex 
GEPI©SpA).©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'orientamento©dei©giudici©di©primo©grado©^come©anticipato©^indiriz-
zato©ad©una©delimitazione©del©campo©applicativo©dell'affidamento©diretto(15),©
sembra©anche©sostenuto©dall'atteggiamento©assunto©dalla©Commissione©euro-
pea,©che©gia©nella©nota©del©26©giugno©2002(16)©sottolineava©che©ûaffinche¨©il©

``controllo©analogo''©sussista©non©e©sufficiente©il©semplice©esercizio©degli©stru-

menti©di©cui©dispone©il©socio©di©maggioranza©secondo©le©regole©proprie©del©diritto©

societario.©Il©controllo©contemplato©dalla©sentenza©Teckal©^secondo©la©Com-

missione©^fa,©infatti,©riferimento©ad©un©rapporto©che©determina,©da©parte©del-

l'amministrazione©controllante,©un©assoluto©potere©di©direzione,©coordinamento©

esupervisionedell'attivita©delsoggettopartecipato,©echeriguardal'insiemedei©

piu©importanti©atti©di©gestione©del©medesimo.©In©virtu©di©tale©rapporto©il©soggetto©

partecipato,©non©possedendo©alcuna©autonomia©decisionale©in©relazione©ai©piu©

importantiattidigestione,©siconfiguracomeun'entita©distintasoloformalmente©

dall'amministrazione,©ma©che©in©concreto©continua©a©costituireparte©della©stessa.©

Solo©a©talicondizionisipuo©ritenere©chefra©amministrazione©edaggiudicatario©

non©sussista,©agli©effettipratici,©un©rapporto©di©terzieta©rilevante©aifini©dell'ap-

plicazione©delle©regole©comunitarie©in©materia©di©appalti©pubbliciý©(punti©34©e©
35©della©nota©sopramenzionata).©

Segue.©Analisi©di©una©questione©pregiudiziale.©Posizione©assunta©dalla©

Repubblica©italiana©e©dalle©istituzioni©comunitarie.©

Nell'ultimo©anno©(2003-2004)©sono©state©sollevate©diverse©questioni©in©
materia©di©affidamento©in©house©dinnanzi©alla©Corte©di©Giustizia.©(17)©

In©questa©sede,©si©esaminera©in©particolare©la©questione©sollevata©dal©Tri-
bunale©Amministrativo©^Sezione©autonoma©per©la©provincia©di©Bolzano©(18)©
^per©dar©conto©delle©posizioni©assunte©formalmente©dalla©Commissione,©
dalla©Corte©di©Giustizia©(alla©luce©della©pubblicazione©della©sentenza©di©una©
questione©pregiudiziale©sollevata©da©un©giudice©di©nazionalita©tedesca),©e©dalla©
Repubblica©italiana.©

Conl'ordinanzadirimessioneemessail23©luglio2003(19),ilgiudice©a©quo©
poneva,©innanzitutto,©un©problema©in©ordine©alla©esatta©qualificazione©giuridica©
da©attribuirsi©al©trasferimento©(avvenuto©senza©l'esperimento©di©una©gara©pub-

(15)©L'atteggiamento©dei©giudici©nazionali©e©comprovato©dalle©numerose©questioni©pregiu-
diziali©sollevate©dinnanzi©alla©Corte©di©Giustizia©in©materia©di©affidamento©in©house.©
(16)©Si©tratta©della©nota©di©messa©in©mora©diretta©al©Governo©italiano©per©sollecitare©ulte-
riori©modificazioni©all'art.©113©del©d.©lgs.©n.©267©del©2000,©come©sostituito©dall'art.©35©comma©
1,©della©legge©n.©448©del©2001,©nel©quale©si©riscontravano©disposizioni©non©conformi©ai©prin-
cipi©di©diritto©comunitario©invocati©anche©nella©presente©fattispecie.©
(17)©Ordinanza©di©rimessione©del©Tribunale©Amministrativo©Regionale©della©Liguria©del©
22©aprile©2004,©cause©C-241/04©e©C-242/04;©ordinanza©di©rimessione©del©30©giugno©2004©
del©Tribunale©Amministrativo©della©Lombardia,©causa©C-340/04©
(18)©C-458/03,©ParkingBrixenSrlc.ComunediBressanoneeAziendaservizimunicipalizzato©
Bressanone©S.p.A.©Si©tratta©questione©discussa©dinnanzi©alla©Corte©di©Giustizia©il©13©gennaio©
2004©e©di©cui©si©attendono©le©conclusioni©dell'Avvocato©Generale©e©la©conseguente©sentenza.©
(19)©Le©questioni©pregiudiziali©poste©dal©Tribunale©amministrativo©Sezione©autonoma©per©
la©provincia©di©Bolzano©con©l'ordinanza©di©rimessione©emessa©il©23©luglio©2003:©
1.©Se©nel©caso©di©attribuzione©della©gestione©di©parcheggi©pubblici©a©pagamento,©oggetto©
della©materia©controversa,©si©tratti©di©un©appalto©di©pubblico©servizio©ai©sensi©della©direttiva©

92/50/CEE©ovvero©una©concessione©di©pubblico©servizio,©nei©cui©confronti©si©applicano©gli©obbli-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

blica)©della©gestione©di©un©parcheggio©pubblico©da©parte©del©Comune©Bressa-
none©in©favore©dell'©ASM©Bressanone©S.p.a.,©societa©per©azioni©con©capitale©
esclusivamente©pubblico©nata©dalla©trasformazione©dell'azienda©speciale©di©pro-
prieta©dello©stesso©comune.©Si©discuteva©se©il©suddetto©rapporto©debba©essere©
dunque©qualificato©come©un©appalto©pubblico©di©servizi©oppure©una©concessione©
di©un©servizio©pubblico,©quesito©dalla©cui©risoluzione©discendono©importanti©
conseguenze©sul©piano©della©disciplina©legislativa©applicabile(20).©

Nel©caso©in©esame,©non©vi©e©dubbio©che©si©deve©ravvisare©una©concessione©
di©un©pubblico©servizio©e©non©gia©un©appalto©di©pubblici©servizi(21).©

Questione©piu©delicata,©e©che©rileva©il©differente©punto©di©vista©tra©istituzioni©
comunitarie©(in©primo©luogo©la©Commissione)©e©il©Governo©dellaRepubblica©Ita-
lianaconcernevailsecondoquesitopostoallaattenzionedellaCortediGiustizia.©

ghi¨diparita©¨di¨trattamento¨e¨di¨trasparenza.¨

2.¨Se,¨qualora¨si¨dovesse¨effettivamente¨trattare¨di¨una¨concessione¨di¨pubblico¨servizio¨
avente¨ad¨oggetto¨la¨gestione¨di¨un¨servizio¨pubblico¨locale,¨l'attribuzione¨della¨gestione¨di¨un¨

pubblico¨parcheggio¨a¨pagamento¨che¨puo©¨essere¨effettuata¨senza¨svolgimento¨di¨pubblica¨gara¨

ai¨sensi¨dell'art.¨44,¨n.¨6.¨lett.¨b)¨della¨legge¨regionale¨4¨gennaio¨1993,¨modificata¨dall'art.¨10¨

della¨legge¨regionale¨22¨gennaio¨1998¨n.¨10¨e¨ai¨sensi¨dell'art.¨88,¨n.¨6,¨lett.¨a)¨e¨b)¨del¨testo¨

coordinato¨delle¨disposizioni¨sull'ordinamento¨dei¨comuni,¨sia¨compatibile¨con¨il¨diritto¨comuni-

tarioe,¨inparticolare,¨coniprincipidellaliberaprestazionedeiserviziedellaliberaconcor-

renza,¨del¨divieto¨di¨discriminazione¨e¨degli¨obblighi¨che¨ne¨conseguono¨diparita©¨di¨trattamento¨

editrasparenzacomepuredelprincipio¨diproporzionalita©,¨nelcaso¨incuisitrattidiunasocieta©¨

per¨azioni¨che,¨conformemente¨all'art.¨115¨del¨decreto¨legislativo¨n.¨267/2000,¨e©¨stata¨costituita¨

mediante¨la¨trasformazione¨di¨un'azienda¨speciale¨di¨un¨Comune¨e¨il¨cui¨capitale¨azionario¨al¨

momento¨dell'attribuzione¨era¨detenuto¨al¨100%¨dal¨Comune,¨ma¨il¨cui¨Consiglio¨di¨amministra-

zione¨dispone¨dei¨piu©¨ampi¨poteri¨di¨ordinaria¨amministrazione¨entro¨un¨valore¨di¨Euro¨

5.000.000per¨affare¨
(20)©La©normativa©che©regola©la©materia©dei©servizi©pubblici©e©data©in©primo©luogo©dalle©
norme©del©Trattato©(art.©28©-30©e©art.©43©-55),©nonche¨dalle©norme©del©diritto©derivato©conte-
nute©nelle©direttive©comunitarie©in©materia©di©appalti©di©servizi©ed©infine©dalle©norme©nazio-
nali©di©recepimento©e©di©attuazione.©
Nell'ambito©della©normativa©del©diritto©comunitario,©i©pubblici©servizi©sono©oggetto©della©
direttiva©92/50/CEE©che©coordina©le©procedure©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©
servizi,©recepita©nel©nostro©ordinamento©con©il©d.©lgs.©17©marzo©1995©n.©157,©e©dalla©direttiva©
93/38/CEE©che©coordina©le©procedure©di©appalto©degli©enti©erogatori©di©acqua©e©di©energia©
e©degli©enti©che©forniscono©servizi©di©trasporto,©nonche¨degli©enti©che©operano©nel©settore©
delle©telecomunicazioni,©recepita©con©d.©lgs.©17©marzo©1995©n.©158.©

Tali©direttive©e©le©norme©nazionali©di©attuazione©sono©tuttavia©applicabili©soltanto©ai©casi©
in©cui©l'affidamento©avvenga©sulla©base©di©un©appalto,©ovvero©di©un©contratto©a©titolo©oneroso©
stipulato©in©forma©scritta©tra©un©prestatore©di©servizi©ed©un'amministrazione©aggiudicante©
(8.©considerando©dir.©92/50©e©24.©considerando©dir.©93/38).©

Nel©caso©di©concessione©di©servizi,©ossia©di©un©affidamento©avente©ad©oggetto©un©servizio©
in©cambio©del©diritto©di©gestione©dello©stesso©quale©corrispettivo,©le©norme©delle©suddette©
direttive©non©possono©operare©(cfr.©sent.©Corte©di©Giustizia©CE©7©dicembre©2000,©causa©C-
324/1998,©punto©58)©e©ci©si©pone©pertanto©il©problema©delle©norme©applicabili©in©quanto©le©
concessioni©di©pubblici©servizi©non©sono©disciplinate©da©specifiche©direttive.©(Osservazioni©
del©Governo©della©Repubblica©Italiana©del©17©febbraio©2004)©

(21)©Alla©stessa©conclusione©giungono©sia©il©Governo©della©Repubblica©italiana,©sia©la©
Commissione©secondo©cui©û©En¨l'espe©¨ce,¨comme¨le¨prestataire¨de¨services¨auquel¨est¨confie¨ela¨
gestiones¨deux¨parkings¨n'est¨pas¨re¨mune¨re¨par¨le¨pouvoir¨adjudicateur¨mais¨par¨l'utulisation¨

desparkingspardestiers,¨ils'agitmanifestementd'uneconcessiondemarche¨spublicsdeservi-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Una©volta©qualificato©il©rapporto©contrattuale©in©esame©come©rapporto©
concessorio,©con©la©conseguente©applicazione©dei©principi©fondamentali©del©
Trattato©CE©(articoli©da©28©a©30©e©da©43©a©55)©e©dei©principi©sanciti©dalla©giu-
risprudenza©comunitaria©(22),©occorreva©verificare©se,©nel©caso©di©specie,©sus-
sistessero©le©condizioni©per©l'affidamento©diretto©della©gestione©di©un©pubblico©
servizio,©senza©il©preventivo©espletamento©di©una©gara©pubblica.©

Il©giudice©a¨quo¨nel©caso©di©specie©si©e©conformato©a©quella©tendenza©c
ui©si©faceva©prima©riferimento©^interpretando©il©criterio©del©ûcontrollo©ana-
logoý©alla©stregua©di©un'assoluta©assenza©di©autonomia©imprenditoriale©e©di©
capacita©decisionale;©ha©ritenuto©non©riscontrabile©quella©relazione©di©subor-
dinazione©gerarchica©richiesta©dalla©giurisprudenza©comunitaria,©per©il©fatto©
che©ûil©Consiglio©di©Amministrazione©dispone©dei©piu©ampi©poteri©di©ordina-
ria©amministrazione©entro©un©valore©di©Euro©5.000.000©per©affareý©(Tribunale©
amministrativo©regionale©per©la©provincia©autonoma©di©Bolzano,©ordinanza©
del©23©luglio©2003).©

Innanzitutto,©e©importante©sottolineare©che©una©eventuale©autonomia©
decisionale©della©societa©partecipata©in©ordine©ad©atti©secondari©di©ordinaria©
amministrazione©e©di©valore©preventivamente©limitato©non©vale©ad©escludere©
l'esistenza©di©un©controllo©sostanziale©da©parte©dell'ente©locale.©Anzi,©questa©
eventuale©e©limitata©autonomia©decisionale©e©funzionale©ai©criteri©di©economi-
cita©,©produttivita©ed©efficienza©che©devono©governare©l'operato©di©una©societa©
per©azioni,©soprattutto©nel©caso©in©cui©essa©sia©concessionaria©della©gestione©
di©un©servizio©pubblico©locale.©Infatti,©la©redditivita©derivante©dalla©liberta©di©
scelta©degli©organi©sociali©in©ordine©ad©affari©ed©investimenti©secondari©puo©
compensare©i©maggiori©sforzi©economici©richiesti©dalla©gestione©di©un©servizio©
locale.©

Eéstato,©per©contro,©trascurato©un©punto©di©particolare©rilevanza©ai©fini©
della©corretta©configurazione©della©fattispecie,©vale©a©dire©che©il©Comune©dete-
neva©il©potere©di©nomina©del©consiglio©di©amministrazione,©la©cui©rilevanza©
ai©fini©dell'individuazione©degli©elementi©integranti©il©ûcontrollo©analogoý©e©
stata©prima©illustrata.©

Anche©la©Commissione©sembra©non©aver©prestato©alcuna©attenzione©in©
merito©al©punto©anzidetto,©ritenendo©che©l'ampia©autonomia©della©societa©
fosse©deducibile©dalla©circostanza©che©la©Bressanone©S.p.a.©era©stata©costituita©
mediante©la©trasformazione©dell'azienda©speciale©del©comune©di©Bressanone,©
e©che©attraverso©la©suddetta©trasformazione,©l'effetto©ricercato©e©voluto©era©

ces.¨Cetteopinionestconfirme¨eenl'espe©ceparlefaitqueleprestatairedeservicedoitverserau¨

pouvoiradjudicateur¨unmontantconvenu¨aupre¨alable¨des¨recettesprovennant¨de¨l'exploitation¨

des¨parkings.¨Le¨concessionnaire¨supporte¨donc¨un¨risque¨supple¨mntaire¨car¨ses¨recettes¨doivent¨

eªtre¨suffisantes¨pour¨lui¨permettre¨d'effectuer¨ces¨versements¨au¨pouvoir¨adjudicateur.¨Enfin,¨

comme¨tout¨concessionnaire,¨la¨societe¨û¨Brixen¨ý¨est¨responsable¨de¨l'entretien¨ordinaire¨de¨la¨
zone¨et¨assume¨toute¨responsabilite¨a©cet¨e¨gard¨ý©(punto©11©delle©Osservazioni©della©Commis-
sione©Europea©del©4©febbraio©2004).©

(22)©Infatti,©si©tratta©di©principi©che,©pur©essendo©stati©elaborati©in©riferimento©ai©contratti©
di©appalto,©hanno©una©portata©generale©che©li©rende©ûapplicabili©anche©ad©altre©fattispecie,©
tra©cui©le©concessioniý©(Comunicazione©Interpretativa©della©Commissione©sulle©concessioni©
di©diritto©comunitario,©2000/C-121/02).©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

quello©di©ûaccorder©a©cette©dernie©re©une©plus©grande©autonomie©que©celle©qui©

revient©normalement©aux©istitutions©sur©les©quelles©la©comune©exerce©un©controªle©

analoguea©celuiqu'elleexercesursespropresservices.ý(23)©

Inoltre,©la©Commissione©ha©rilevato©l'insussistenza©del©secondo©presup-
posto©dell'affidamento©in©house,©consistente©nello©svolgimento©ûdella©parte©
piu©importante©della©propria©attivita©con©l'ente©o©con©gli©enti©che©la©control-
lanoý.©Cio©in©quanto©alla©Bressanone©S.p.a.©viene©statutariamente©ricono-
sciuta©la©facolta©di©svolgere©la©propria©attivita©economica©anche©all'esterno©
del©territorio©di©pertinenza©dell'ente©locale©di©riferimento©(24).©

Tuttavia,©la©tesi©sostenuta©dalla©Commissione©presenta©aspetti©contesta-
bili.©Va©infatti©ricordato©che©il©Consiglio©di©Stato©ha©ribadito©l'esistenza©in©
capo©alle©societa©nate©per©la©gestione©di©un©servizio©pubblico©locale©di©un©
ûvincolo©di©tipo©ûfunzionaleý,©coincidente©con©l'inerenza©dell'attivita©delle©

societa©localialla©cura©degli©interessi©della©collettivita©diriferimentoý©(Consiglio©
di©Stato,©Sez.©V,©n.©4586©del©3©settembre©2001).©La©stessa©Autorita©ha,©poi,©
precisato©che©ûnon©e©accettabile©che©sotto©le©mentite©spoglie©del©limitefunzio-
nale©tornia©vigere©uno©stringente©limitedicaratterefisico-territoriale,©ne¨puo©
pensarsiadunvincolo©interpretatoneglistessiidenticiterminidelleaziendespe-
cialiý;©infatti©ûil©vincolofunzionale©opera©in©termini©residuali,©entrando©in©gioco©
solo©qualora©vi©sia©una©distrazione©di©risorse©e©mezzi©che©sia©effettivamente©

apprezzabile©e©che©realisticamente©possa©portare©pregiudizio©alla©collettivita©di©
riferimentoý©(Consiglio©di©Stato,©Sez.©V,©cit.).©

In©altri©termini,©il©vincolo©funzionale©impone©di©valutare©in©concreto,©
caso©per©caso,©se©l'attivita©extraterritoriale©della©societa©partecipata©pregiudi-
chi©gli©interessi©della©comunita©locale©di©riferimento,©distogliendo©risorse©
umane©ed©economiche©dalla©gestione©del©servizio©pubblico©locale,©senza©
apprezzabili©ritorni©di©utilita©per©la©collettivita©stessa.©

Orbene,©nel©caso©concreto©sottoposto©all'attenzione©della©Corte©l'astratta©
previsione©statutaria©della©facolta©per©la©ASM©Bressanone©S.p.a.©di©svolgere©
attivita©economiche©al©di©fuori©del©territorio©comunale©non©e©di©per©se¨suffi-
ciente©ad©escludere©l'esistenza©dei©presupposti©necessari©per©l'affidamento©
diretto©della©gestione©del©servizio©locale©di©parcheggio.©Peraltro,©la©valuta-
zione©della©effettiva©portata©di©una©eventuale©attivita©extraterritoriale©e©
rimessa©al©prudente©apprezzamento©del©giudice©a©quo,©esulando©dai©compiti©
dei©giudici©lussemburghesi.©

Conclusioni©

La©situazione©risulta©ormai©chiara:©sembrerebbe©in©atto©un©vero©e©pro-
prio©ripensamento©da©parte©delle©istituzioni©comunitarie©tendente©ad©una©piu©

(23)©Osservazioni©della©Commissione©Europea©del©4©febbraio©2004©(punto©24).©La©Com-
missione©continua©dicendo©che©quanto©detto©e©confermato©dal©fatto©che©la©societa©Bressanone©
Spa©deve©versare©al©Comune©una©somme©annuale©legata©ai©proventi©del©parcheggio.©Questi©
pagamenti©(controprestazione)©denotano©l'impossibilita©di©configurare©come©relazione©
interna©il©rapporto©tra©l'amministrazione©agguidicatrice©e©la©societa©,©e©al©contrario©l'ampia©
autonomia©del©concessionario.©
(24)©Osservazioni©della©Commissione©Europea©del©4©febbraio©2004©(punto©25©ss.).©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

rigorosa©e©meno©derogatoria©applicazione©delle©norme©del©Trattato©CE©e©del©
diritto©comunitario©derivato.©Preoccupante©e©che©la©forte©pressione©compiuta©
dalla©Commissione,©avrebbe,©in©qualche©modo,©anche©fatto©breccia©tra©i©giu-
dici©lussemburghesi;©i©quali©in©una©recentissima©sentenza©hanno©stabilitoche©
ûnell'ipotesi©in©cui©un'amministrazione©aggiudicatrice©intenda©concludere©un©
contratto©a©titolo©oneroso©relativo©ai©servizi©rientranti©nell'ambito©di©applica-
zione©ratione©materiae©della©direttiva©92/59©con©una©societa©da©essa©giuridica-
mente©distinta,©nella©quale©la©detta©amministrazione©detiene©una©partecipa-
zione©insieme©con©una©o©piu©imprese©private,©le©procedure©di©affidamento©
degli©appalti©pubblici©previste©dalla©citata©direttiva©debbono©essere©sempre©
applicateý©(25).©

La©citata©decisione,©anche©se©non©contiene©affermazioni©di©diritto©comu-
nitario©direttamente©e©immediatamente©applicabili©alla©questione©in©questa©
sede©esaminata©(societa©concessionaria©a©totale©capitale©pubblico),©pone©forti©
dubbi©sulla©possibilita©di©applicazione©del©modello©organizzativo©in©house,©
dato©che©la©legislazione©italiana©prevede©che,©ove©ricorrano©particolari©condi-
zioni©e©garanzie©di©trasparenza©nelle©procedure©del©socio©minoritario,©l'affida-
mento©in©concessione©di©un©pubblico©servizio©possa©avvenire©senza©il©ricorso©
a©gara,©allorche¨la©partecipazione©dell'ente©pubblico©sia©solo©maggioritaria©e©
alla©societa©concessionaria©partecipino©uno©o©piu©soci©privati.©

In©questa©nuova©prospettazione,©il©modello©in©house©sembrerebbe©desti-
nato©a©rimanere©sulla©carta,©frustrando©cos|©quegli©interessi©che©il©modello©
legittimato©dalla©Corte©tendeva©a©salvaguardare©(maggiore©efficienza©nella©
gestione©dei©servizi©pubblici);©a©meno©che©i©giudici©lussemburghesi©facciano©
un©passo©indietro©e©accolgano©un©punto©di©vista©meno©rigoroso,©ma©piu©fun-
zionale©alle©ragioni©di©pubblico©interesse.©

In©particolare,©interessanti©e©propositive©sono©le©osservazioni©orali©pre-
sentate©dal©Governo©italiano©in©relazione©alla©questione©sopramenzionata,©in©
cui©si©e©correttamente©osservato©che©ûogni©qual©volta©vi©sia©un©affidamento©
diretto©diunafacolta©o©diundirittodiesclusivaadunsoggetto©terzo©(nellaspe-
cieunaadsocieta©dicapitaliappositamentecostituitadalpoterelocale),©ilsog-
getto©terzo©debba©assumere©la©veste©e©la©sostanza©di©organismo©di©diritto©pub-
blico©e©resterebbe,©dunque,©assoggettato©nei©rapporti©che©derivano©dalla©conces-
sione©ai©particolari©obblighi©di©trasparenza©e©pubblicita©che©gravano©su©tali©
soggetti©(...)Libera©la©societa©comunale©di©gestire©direttamente©il©servizio©pub-
blicoaffidato,©mavincolataarispettarelasuaprestazionediûpubblicopotereý©
allorquando©richiede©a©terzi©beni,©prestazioni©e©serviziý(26).©

Si©tratta©di©un©punto©di©vista©importante,©che©le©istituzioni©comunitarie©
tendono,©per©contro,©a©sottovalutare.©I©soggetti©affidatari©in©house,©pur©rive-
stendo©la©forma©tipicamente©privatistica,©sarebbero©sottoposti©ad©una©disci-

(25)©Sentenza©della©Corte©di©Giustizia,©I©sez.,©del©11©gennaio©2005,©Stadt©Halle,©RPL©
Recyclingpark©Lochay©GmbH©c.©Arbeitsgemeinschaft©Thermusche©Restabfall©und©Energiever-
tungsnlage©TREA©Leuna.©

(26)©Osservazioni©del©Governo©della©Repubblica©Italiana©del©13©gennaio©2005©(punto©6).©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

plina©sintomatica©di©quel©particolare©e©penetrante©legame©della©struttura©
societaria©con©il©soggetto©pubblico,©strumentale©al©conseguimento©di©finalita©
di©chiara©impronta©pubblicistica©e©idonea©a©garantire©quella©relazione©di©
subordinazione©organica©richiesta©dalla©giurisprudenza©comunitaria.©

Solo©se©la©Corte©di©Giustizia©accogliera©l'orientamento©del©Governo©
della©Repubblica©Italiana,©condiviso©anche©da©altre©nazioni©europee(27),©sara©
possibile©dare©nuovamente©vigore©al©modello©organizzativo©dell'in©house©pro-

viding.©
Post 
scriptum:©

Nelle©more©della©pubblicazione©dell'articolo,©all'udienza©del©1.©marzo©
2005,©sono©state©rese©note©le©conclusioni©sulla©causa©C-458/03©dell'Avvocato©
Generale©Juliane©Kokott,©del©tutto©coincidenti©con©la©difesa©svolta©dal©
Governo©italiano©che©si©ritiene©utile©allegare©in©appendice.©

Nella©stessa©udienza©e©stata©trattata©la©causa©C-231/03©nella©quale©la©
Corte©era©chiamata©a©rispondere©al©seguente©quesito©proposto©dal©T.A.R.©
per©la©Lombardia:©ûSe©gli©articoli©artt.©43,©49©e©81©del©Trattato,©laddove©vietano©

rispettivamente©le©restrizioni©alla©liberta©di©stabilimento©dei©cittadini©di©uno©

Stato©membro©nel©territorio©di©altro©Stato©e©alla©libera©prestazione©dei©servizi©

all'interno©della©Comunita©nei©confronti©dei©cittadini©degli©altri©Stati©membri,©

nonche¨lepratichecommercialiesocietarieidoneeadimpedire,©restringereofal-

sare©il©gioco©della©concorrenza©nell'ambito©dell'U.E,©ostino©a©che©sia©previsto©

l'affidamento©diretto©e,©cioe©,©senza©l'indizione©di©una©gara©della©gestione©del©ser-

viziopubblico©di©distribuzione©delgas©a©Societa©apartecipazionepubblica©comu-

nale,©ogni©volta©che©detta©partecipazione©al©capitale©sociale©sia©tale©da©non©con-

sentire©alcun©possibile©controllo©diretto©sulla©gestione©stessa©e©se©debba©conse-

guentemente©affermarsi©che,©come©ricorre©nel©caso©di©specie,©ove©la©

partecipazione©e©pari©allo©0,97%,©non©si©configurino©gli©estremi©della©gestione©

in©houseý.©
In©vista©della©discussione©orale©della©causa©C-231/03©la©Corte©ha©invit
ato©le©parti©a©discutere©anche©il©seguente©ulteriore©quesito:©ûSe©un©Comune,©

quale©quello©di©cui©trattasi©nella©presente©controversia,©possa©essere©obbligato©a©

bandire©una©gara©pubblica©^e,©in©caso©affermativo,©in©presenza©di©quali©presup-

posti©e©secondo©qualiformalita©(pubblicita©,©termini,©criteri©etc)©^in©base©alle©

sole©norme©del©Trattato©CE©qualora©si©tratti©di©una©concessione©di©un'attivita©di©

serviziopubblicodapartedidetto©Comuneadunasocieta©perazioniilcuicapi-

tale©sia©detenuto©per©la©maggior©parte©da©enti©pubblici©locali©ed©in©cui©detto©

Comune©detenga©lo©0,97%©del©capitale.....©se©un©approccio©quale©quello©di©cui©

all'articolo©13,©n.©1,©lett.©b),©della©direttiva©del©Consiglio©14©giugno©1993,©

93/38/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©appalto©degli©enti©erogatori©di©acqua©

ed©energia,©degli©enti©cheforniscono©servizio©di©trasporto©nonche¨degli©enti©che©

operano©nel©settore©delle©telecomunicazioni©(Gazzetta©Ufficiale,L©199,©

pag.©84)©possa©incidere©in©qualche©modo©sulla©relativa©rispostaý.©

(27)©All'udienza©del©13©gennaio©nella©causa©C-458/03,©Parking©Brixen©Srl©c.©Comune©di©
Bressanone©e©Azienda©servizimunicipalizzato©Bressanone©S.p.A..©Olanda©e©Austria©hanno©pres
entato©osservazioni©conformi©alla©posizione©assunta©dall©Governo©della©Repubblica©Ital
iana.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Il¨punto¨decisivo¨della¨controversia¨e©¨stato¨individuato¨dal¨Governo¨ita-
liano¨nella¨possibilita©¨per¨i¨piccoli¨comuni¨di¨organizzare,¨attraverso¨una¨plu-
ralita©¨di¨partecipazioni¨minoritarie,¨un¨controllo¨organico¨di¨una¨societa©¨,¨
cui¨partecipano¨insieme¨agli¨altri¨comuni¨interessati.¨Anche¨in¨questo¨caso¨c
ontrariamente¨a¨quanto¨ritenuto¨dal¨T.A.R.¨per¨la¨Lombardia¨^sarebbe¨
possibile¨l'appalto¨in©house.¨Anche¨il¨Consiglio¨di¨Stato¨italiano¨si¨e©¨pronun-
ciato¨sulla¨piena¨legittimita©¨comunitaria¨di¨questa¨forma¨di¨partecipazione,¨
in¨senso¨lato¨ûconsortileý.¨

Le¨conclusioni¨dell'Avvocato¨generale¨sulla¨causa¨C-231/03¨sono¨attese¨
per¨i¨primi¨giorni¨di¨aprile.¨

Dott.ssa©Iole©Moricca©

(doc.©1)©

Corte 
di 
giustizia 
delle 
Comunitaà 
europee, 
prima 
sezione, 
sentenza 
11 
gennaio 
2005, 
nella 
causa 
C-26/03 


Presidente©P.Jann©^Relatore©E.©Juha©sz©^Avv.©Gen.©C.©Stix-Hackl©
Domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©sottoposta©alla©Corte,©ai©sensi©del


l'art.©234©CE,©dall'Oberlandesgericht©Naumburg©(Germania)©con©ordinanzain©

data©8©gennaio©2003,©pervenuta©in©cancelleria©il©23©gennaio©2003,©nella©causa©

tra©Stadt©Halle,©RPL©Recyclingpark©Lochau©GmbH,©e©Arbeitsgemeinschaft©

Thermische©Restabfall©und©Energieverwertungsanlage©TREA©Leuna.©

û1.¨-La¨presente¨domanda¨di¨pronuncia¨pregiudiziale¨riguarda¨l'interpretazione¨del-
l'art.¨1,¨n.¨1,¨della¨direttiva¨del¨Consiglio¨21¨dicembre¨1989,¨89/665/CEE,che¨coordina¨le¨
disposizioni¨legislative,¨regolamentari¨e¨amministrative¨relative¨all'applicazione¨delle¨proce-
dure¨di¨ricorso¨in¨materia¨di¨aggiudicazione¨degli¨appalti¨pubblici¨di¨forniture¨e¨di¨lavori¨
(Gazzetta©Ufficiale©L¨395,¨pag.¨33),¨come¨modificata¨dalla¨direttiva¨del¨Consiglio¨18¨giugno¨
1992,¨92/50/CEE,¨che¨coordina¨le¨procedure¨di¨aggiudicazione¨degli¨appalti¨pubblici¨di¨ser-
vizi¨(Gazzetta©Uf
fficiale©L¨209,¨pag.¨1),¨a¨sua¨volta¨modificata¨dalla¨direttiva¨del¨Parlamento¨
europeo¨e¨del¨Consiglio¨13¨ottobre¨1997,¨97/52/CE¨(Gazzetta©Ufficiale©L¨328,¨pag.¨1;¨in¨pro-
sieguo:¨la¨ûdirettiva¨89/665ý).¨La¨domanda¨di¨pronuncia¨pregiudiziale¨riguarda¨altres|©¨l'in-
terpretazione¨degli¨artt.¨1,¨punto¨2,¨e¨13,¨n.¨1,¨della¨direttiva¨del¨Consiglio¨14¨giugno¨1993,¨
93/38/CEE,¨che¨coordina¨le¨procedure¨di¨appalto¨degli¨enti¨erogatori¨di¨acqua¨e¨di¨energia,¨
deglientiche¨forniscono¨serviziditrasporto¨nonche¨degli¨enti¨che¨operano¨nel¨settore¨delle¨
telecomunicazioni¨(Gazzetta©Ufficiale©L¨199,¨pag.¨84),¨come¨modificata¨dalla¨direttiva¨del¨
Parlamento¨europeo¨e¨del¨Consiglio¨16¨febbraio¨1998,¨98/4/CE¨(Gazzetta©Ufficiale©L¨101,¨
pag.¨1;¨in¨prosieguo:¨la¨ûdirettiva¨93/38ý).¨
2.¨-Tale¨domanda¨e©¨stata¨presentata¨nell'ambito¨di¨una¨controversia¨che¨oppone¨la¨
Stadt©Halle©(Citta©¨di¨Halle)¨(Germania)¨e¨la¨societa©¨RPL©Recyclingpark©Lochau©GmbH©(in¨
prosieguo:¨la¨ûRPL©Lochauý)¨alla¨societa©¨Arbeitsgemeinschaft©Thermische©Restabfall-und©
Energieverwertungsanlage©TREA©Leuna©(in¨prosieguo:¨la¨ûTREA©Leunaý),¨in¨merito¨alla¨
regolarita©¨,¨rispetto¨alle¨norme¨comunitarie,¨dell'affidamento¨senza¨pubblica¨gara¨di¨un¨
appalto¨di¨servizi¨relativo¨al¨trattamento¨dei¨rifiuti,¨effettuato¨dalla¨Stadt©Halle©a¨favore¨
della¨RPL¨Lochau,¨societa©¨questa¨il¨cui¨capitale¨e©¨detenuto¨dalla¨Stadt©Halle,¨socio¨di¨mag-
gioranza,¨e¨da¨una¨societa©¨privata,¨titolare¨di¨una¨quota¨minoritaria.¨

ContestO 
giuridico-normativo. 


Normativa©comunitaria.©

3.¨-Ai¨sensi¨dell'art.¨1,¨lett.¨a),¨della¨direttiva¨92/50,¨come¨modificata¨dalla¨direttiva¨
97/52¨(in¨prosieguo:¨la¨ûdirettiva¨92/50ý),¨gli¨ûappalti¨pubblici¨di¨serviziý¨sono¨ûcontratti¨a¨
titolo¨oneroso¨stipulati¨in¨forma¨scritta¨tra¨un¨prestatore¨di¨servizi¨ed¨un'amministrazione¨
aggiudicatriceý.¨A¨norma¨dell'art.¨1,¨lett.¨b),¨di¨tale¨direttiva,¨per¨ûamministrazioni¨aggiudi-
catriciý¨si¨intendono¨ûlo¨Stato,¨gli¨enti¨locali,¨gli¨organismi¨di¨diritto¨pubblico,¨le¨associa-

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

zioni©costituite©da©detti©enti©od©organismi©di©diritto©pubblicoý.©Infine,©l'art.©1,©lett.©c),©della©
medesima©direttiva©definisce©i©ûprestatori©di©serviziý©come©ûle©persone©fisiche©o©giuridiche,©
inclusi©gli©enti©pubblici[,]©che©forniscono©serviziý.©

4.©-Amentedell'art.©8delladirettiva92/50,û[g]liappaltiaventiperoggettoservizielencati©
nell'allegato©I©Avengono©aggiudicaticonformemente©alle©disposizioni©dei©titolida©III©aVIý.©Tali©
disposizioni©contengono©in©sostanza©regole©in©materia©di©messa©in©concorrenza©e©di©pubblicita©.©
L'art.©11,©n.©1,©della©medesima©direttiva©dispone©che©nell'attribuire©gli©appalti©pubblici©di©servizi©
ûle©amministrazioni©applicano©le©procedure©definite©nell'articolo©1,©lettere©d), 
e)ef), 
adattate©ai©
finidellapresente©direttivaý.©Leprocedure©alle©qualifariferimentotale©disposizione©sono,©rispet-
tivamente,©le©ûprocedure©aperteý,©le©ûprocedure©ristretteý©e©le©ûprocedure©negoziateý.©
5.©-La©categoria©n.©16©dell'allegato©I©A©della©detta©direttiva©menziona©i©servizi©consi-
stenti©in©û[e]liminazione©di©scarichi©di©fogna©e©di©rifiuti;©disinfestazione©e©servizi©analoghiý.©
6.©-L'art.©7,©n.©1,©lett.©a), 
della©direttiva©92/50©prevede©che©questa©si©applichi©agli©appalti©
pubblici©di©servizi©il©cui©valore©stimato©al©netto©dell'imposta©sul©valore©aggiunto©ûsia©pari©o©
superiore©a©200©000©ECUý.©
7.©-Dal©secondo©e©dal©terzo©ûconsiderandoý©della©direttiva©89/665©risulta©che©la©finalita©
di©quest'ultima©e©di©garantire©l'applicazione©delle©regole©comunitarie©in©materia©di©appalti©
pubblici©attraverso©mezzi©di©ricorso©efficaci©e©rapidi,©in©particolare©in©una©fase©in©cui©le©viola-
zioni©possono©ancora©essere©corrette,©tenuto©conto©del©fatto©che©l'apertura©degli©appalti©pub-
blici©alla©concorrenza©comunitaria©rende©necessario©un©aumento©notevole©delle©garanzie©di©
trasparenza©e©di©non©discriminazione.©
8.©-A©tal©fine,©l'art.©1,©nn.©1©e©3,©della©direttiva©89/665©dispone©quanto©segue:©
û1)©Gli©Stati©membri©prendono©i©provvedimenti©necessari©per©garantire©che,©per©quanto©
riguarda©le©procedure©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©disciplinati©dalle©direttive
(...),©le©decisioni©prese©dalle©amministrazioni©aggiudicatrici©possano©essere©oggetto©di©ricorsi©
efficaci©e,©in©particolare,©quanto©piu©rapidi©possibile,©secondo©le©condizioni©previste©negli©
articoli©seguenti,©in©particolare©nell'articolo©2,©paragrafo©7,©qualora©violino©il©diritto©comuni-
tario©in©materia©di©appalti©pubblici©o©le©norme©nazionali©che©lo©recepiscono.©

(...)©

3)©Gli©Stati©membri©garantiscono©che©le©procedure©di©ricorso©siano©accessibili,©secondo©
modalita©che©gli©Stati©membri©possono©determinare,©per©lo©meno©a©chiunque©abbia©o©abbia
avuto©interesse©a©ottenere©l'aggiudicazione©di©un©determinato©appalto©pubblico©(...)©e©che©sia©
stato©o©rischi©di©essere©leso©a©causa©di©una©violazione©denunciata.©In©particolare©gli©Stati©
membri©possono©esigere©che©la©persona©che©desideri©avvalersi©di©tale©procedura©abbia©preven-
tivamente©informato©l'autorita©aggiudicatrice©della©pretesa©violazione©e©della©propria©inten-
zione©di©presentare©un©ricorsoý.©

9.©-L'art.©2,©n.©1,©della©direttiva©89/665©dispone©quanto©segue:©
û1)©Gli©Stati©membri©fanno©s|©che©i©provvedimenti©presi©ai©fini©dei©ricorsi©di©cui©all'arti-
colo©1©prevedano©i©poteri©che©permettano©di:©
a) 
prendere©con©la©massima©sollecitudine©e©con©procedura©d'urgenza©provvedimenti©
provvisori©intesi©a©riparare©la©violazione©o©impedire©che©altri©danni©siano©causati©agli©inte-
ressi©coinvolti,©compresi©i©provvedimenti©intesi©a©sospendere©o©a©far©sospendere©la©procedura©
di©aggiudicazione©pubblica©di©un©appalto©o©l'esecuzione©di©qualsiasi©decisione©presa©dalle©
autorita©aggiudicatrici;©

b) 
annullare©o©far©annullare©le©decisioni©illegittime,©compresa©la©soppressione©delle
specificazioni©tecniche,©economiche©o©finanziarie©discriminatorie©figuranti©nei©documenti©di©
gara,©nei©capitolati©d'oneri©o©in©ogni©altro©documento©connesso©con©la©procedura©di©aggiudi-
cazione©dell'appalto©in©questione;©

c) 
accordare©un©risarcimento©danni©alle©persone©lese©dalla©violazione. 
(...)ý©. 


10.©-L'art.©1©della©direttiva©93/38©e©cos|©formulato: 
ûAi©fini©della©presente©direttiva,©si©intende©per: 
(...) 
2)©ûImprese©pubblicheý:©le©imprese©su©cui©le©autorita©pubbliche©possono©esercitare,©diret-
tamente©o©indirettamente,©un'influenza©dominante©perche¨ne©hanno©la©proprieta©,©o©hanno©
in©esse©una©partecipazione©finanziaria,©oppure©in©conseguenza©delle©norme©che©disciplinano©
le©imprese©in©questione.©L'influenza©dominante©e©presunta©quando©le©autorita©pubbliche,©
direttamente©o©indirettamente,©riguardo©ad©un'impresa:©

detengono©la©maggioranza©del©capitale©sottoscritto©dell'impresa,©oppure©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

controllano©la©maggioranza©dei©voti©cui©danno©diritto©le©parti©emesse©dall'impresa,©
oppure©

hanno©il©diritto©di©nominare©piu©della©meta©dei©membri©del©consiglio©di©amministra-
zione,©del©consiglio©direttivo©o©del©consiglio©di©vigilanza.©

3)©ûImpresa©collegataý:©(...)©qualsiasi©impresa©sulla©quale©l'ente©aggiudicatore©eserciti,©
direttamente©o©indirettamente,©un'influenza©dominante©ai©sensi©del©paragrafo2©delpresente©
articolo©(...)ý.©

11.©-L'art.©13©della©direttiva©93/38©prevede©quanto©segue:©
û1)©La©presente©direttiva©non©si©applica©agli©appalti©di©servizi:©
a)«assegnati©da©un©ente©aggiudicatore©ad©un'impresa©collegata;©
(...)©sempreche¨almeno©l'80%©della©cifra©d'affari©media©realizzata©nella©Comunita©dal-

l'impresa©in©questione©negli©ultimi©tre©anni©in©materia©di©servizi©derivi©dalla©fornitura©di©detti©
servizi©alle©imprese©alle©quali©e©collegata©(...)ý.©

Normativa«nazionale«

12.©-Dalla©decisione©di©rinvio©risulta©che©nell'ordinamento©tedesco©i©ricorsi©in©materia©di©
appalti©pubblici©sono©disciplinati©dal©Gesetz«gegen«Wettbewerbsbeschra«nkungen«(legge©contro©
le©restrizioni©della©concorrenza).©In©conformita©dell'art.©102©di©tale©legge,©ûgli©affidamenti©di©
appalti©pubbliciý©possono©costituire©l'oggetto©di©un©ricorso.©L'offerente©o©candidato©ha©un©
diritto©soggettivo©a©che©vengano©rispettate©ûle©disposizioni©che©disciplinano©le©procedure©di©
affidamento©degli©appaltiý,©il©quale©gli©consente©di©azionare©nei©confronti©dell'amministra-
zione©aggiudicatrice©le©pretese©giuridicamente©riconosciutegli©dall'art.©97,©n.©7,©della©legge©
suddetta©ûintese©ad©ottenere©che©venga©compiuto©od©omesso©un©determinato©atto©nell'ambito©
di©una©procedura©di©affidamento©di©appalto©(...)ý.©
13.©-La©decisione©di©rinvio©precisa©che,©in©base©alle©dette©disposizioni,©secondo©un'opi-
nione©seguita©da©una©parte©della©giurisprudenza©e©della©dottrina©in©Germania,©la©proposi-
zione©di©un©ricorso©in©materia©di©affidamento©di©appalto©e©possibile©soltanto©se©il©ricorrente©
mira©a©costringere©l'amministrazione©aggiudicatrice©a©comportarsi©in©un©certo©modo©nell'am-
bito©di©una©formale©procedura©di©affidamento©in©corso©di©svolgimento,©cio©che©significa©che©
la©proposizione©di©un©ricorso©e©impossibile©qualora©l'amministrazione©aggiudicatrice©abbia©
deciso©di©non©indire©una©pubblica©gara©d'appalto©e©di©non©avviare©formalmente©una©proce-
dura©di©affidamento.©Tuttavia,©tale©opinione©viene©contrastata©da©un'altra©parte©della©giuri-
sprudenza©e©della©dottrina.©
Causaprincipale«equestionipregiudiziali.«

14.©-Dalla©decisione©di©rinvio©risulta©che©la©Stadt«Halle,©con©delibera©del©consiglio©
comunale©in©data©12©dicembre©2001,©ha©affidato©alla©RPL«Lochau«l'elaborazione©di©un©pro-
getto©per©il©trattamento©preliminare,©il©recupero©e©lo©smaltimento©dei©propri©rifiuti,©senza©
avviare©una©formale©procedura©di©affidamento©di©appalto.©Allo©stesso©tempo,©la©Stadt«Halle«
ha©deciso,©anche©in©tal©caso©senza©fare©appello©alla©concorrenza,©di©avviare©negoziati©con©la©
RPL«Lochau,©al©fine©di©concludere©con©quest'ultima©un©contratto©relativo©allo©smaltimento©
dei©rifiuti©urbani©residuali©a©partire©dal©1.©giugno©2005.©La©detta©societa©si©sarebbe©assunta©
gli©oneri©di©investimento©relativi©alla©costruzione©dell'impianto©termico©di©smaltimento©e©
recupero©dei©rifiuti.©
15.-La©RPL«Lochau«e©una©societa©a©responsabilita©limitata©creata©nel©1996.©Il©suo©capi-
tale©e©detenuto,©da©un©lato,©per©una©quota©del©75,1%,©dalla©Stadtwerke«Halle«GmbH,societa©
il©cui©socio©unico©e©la©Verwaltungsgesellschaftfu«r«Versorgungs-und«Verkehrsbetriebe«der«Stadt«
Halle«mbH,©a©sua©volta©appartenente©al©100©%©alla©Stadt«Halle,©e,©dall'altro,©per©una©quota©
del©24,9©%,©da©una©societa©privata©a©responsabilita©limitata.©Il©giudice©del©rinvio©designa©la©
RPL«Lochau«come©ûsocieta©mista©a©prevalente©capitale©pubblicoý©e©rileva©come©la©riparti-
zione©del©capitale©di©quest'ultima©sia©stata©concordata©nell'ambito©di©un©contratto©di©societa©
soltanto©alla©fine©del©2001,©quando©e©stato©previsto©l'affidamento©della©realizzazione©del©pro-
getto©in©questione.©
16.©-Il©giudice©del©rinvio©fa©altres|©osservare©come©l'attivita©della©RPL«Lochau«abbia©ad©
oggetto©la©gestione©di©impianti©di©riciclaggio©e©di©smaltimento©dei©rifiuti.©Secondo©il©detto©
giudice,©le©deliberazioni©dell'assemblea©generale©dei©soci©vengono©adottate©a©maggioranza©
semplice©ovvero©con©una©maggioranza©del©75©%©dei©voti.©Attualmente©la©direzione©commer-
ciale©e©tecnica©di©tale©societa©sarebbe©attribuita©ad©un'impresa©terza,©mentre©alla©Stadt«Halle«
spetterebbe©in©particolare©il©potere©di©procedere©alla©verifica©dei©conti.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

17.©-Avendo©avuto©notizia©dell'affidamento©dell'appalto©al©di©fuori©della©procedura©pre-
vista©dalle©norme©comunitarie©in©materia©di©appalti©pubblici,©la©TREA«Leuna,©anch'essa©inte-
ressata©a©fornire©i©detti©servizi,©si©e©opposta©alla©decisione©della©Stadt«Halle«ed©ha©presentato©
dinanzi©alla©Sezione©camerale©per©gli©appalti©pubblici©del©Regierungspra«sidium«Halle«un©
ricorso©volto©ad©obbligare©la©detta©amministrazione©ad©indire©una©pubblica©gara©d'appalto.©
18.©-La©Stadt«Halle«si©e©difesa©sostenendo©che,©ai©sensi©delle©norme©nazionali©menzio-
nate©ai©punti©12©e©13©della©presente©sentenza,©il©ricorso©era©inammissibile,©a©motivo©del©fatto©
che©essa,©quale©amministrazione©aggiudicatrice,©non©aveva©formalmente©avviato©una©proce-
dura©di©affidamento©di©appalto.©Inoltre,©la©RPL«Lochau«sarebbe©piuttosto©un'emanazione©
della©Stadt«Halle,©essendo©controllata©da©quest'ultima.©Si©tratterebbe©dunque©di©un'ûopera-
zione©di©ûin«house«providingýý,©alla©quale©non©si©applicherebbero©le©norme©comunitarie©in©
materia©di©appalti©pubblici.©
19.©-L'organo©adito©ha©accolto©la©domanda©della©TREA«Leuna,©ritenendo©che,©anche©in©
assenza©di©procedura©di©affidamento,©le©decisioni©dell'amministrazione©aggiudicatrice©doves-
sero©poter©essere©oggetto©di©un©ricorso.©Esso©ha©altres|©giudicato©che,©nel©caso©di©specie,©non©
poteva©parlarsi©di©ûoperazione©di©ûin«house«providingýý,©per©il©fatto©che©la©partecipazione©
minoritaria©del©socio©privato©superava©la©soglia©del©10%©a©partire©dalla©quale,©ai©sensi©della©
normativa©tedesca©sulle©societa©a©responsabilita©limitata,sie©in©presenza©di©una©minoranza©
che©gode©di©taluni©diritti©particolari.©Il©detto©organo©ha©inoltre©affermato©che©era©lecito©atten-
dersi©con©ragionevole©certezza©che©le©attivita©svolte©dalla©RPL«Lochau«per«la«Stadt«Halle«
avrebbero©comportato©uno©sfruttamento©pari©soltanto©al©61,25%©della©capacita©del©previsto©
impianto©di©trattamento©dei©rifiuti,©sicche¨,©per©l'utilizzazione©della©capacita©residua,©l'im-
presa©sarebbe©stata©obbligata©a©reperire©incarichi©sul©suo©mercato©di©azione.©
20.©-L`Oberlandesgericht«Naumburg,©a©seguito©dell'appello©dinanzi©ad©esso©proposto©
dalla©Stadt«Halle,©ha©deciso©di©sospendere©il©procedimento©e©di©sottoporre©alla©Corte©le©
seguenti©questioni©pregiudiziali:©
û1)©a)«Se©l'art.©1,©n.©1,©della©direttiva©[89/665]©imponga©agli©Stati©membri©di©garantire©
mezzi©di©ricorso©efficaci©e©quanto©piu©rapidi©possibile©avverso©la©decisione©dell'autorita©aggiu-
dicatrice©di©non©affidare©un©appalto©pubblico©mediante©un©procedimento©adattato©alle©dispo-
sizioni©delle©direttive©in©materia©di©affidamento©di©appalti©pubblici.©

b)«Se©l'art.©1,©n.©1,©della©direttiva©[89/665]©imponga©altres|©agli©Stati©membri©di©
garantire©mezzi©di©ricorso©efficaci©e©quanto©piu©rapidi©possibile©avverso©le©decisioni©prese©
dalle©autorita©aggiudicatrici©preliminarmente©alla©formale©indizione©di©una©gara©d'appalto,©
in©particolare©avverso©la©decisione©sulle©questioni,©di©carattere©preliminare,©se©un©determi-
nato©procedimento©di©acquisizione©di©beni©o©servizi©rientri©o©meno©nell'ambito©d'applicazione©
ratione©personae©o©ratione©materiae©delle©direttive©in©materia©di©affidamento©di©appalti©pub-
blici,©ovvero©se©eccezionalmente©resti©esclusa©l'applicazione©della©normativa©sugli©appalti.©

c)In©caso©di©risposta©affermativa©alla©questione©[1),©sub«a),]©e©di©risposta©negativa©
alla©questione©[1),©sub«b)]:©se©uno©Stato©membro©adempia©all'obbligo©di©garantire©mezzi©di©
ricorso©efficaci©e©quanto©piu©rapidi©possibile©avverso©la©decisione©dell'autorita©aggiudicatrice©
di©non©affidare©un©appalto©pubblico©nell'ambito©di©un©procedimento©adattato©alle©disposi-
zioni©delle©direttive©in©materia©di©affidamento©di©appalti©pubblici,©nel©casoincui©l'accesso©
alla©procedura©di©ricorso©sia©subordinato©al©raggiungimento©di©una©determinata©fase©formale©
del©procedimento©di©acquisizione©di©beni©o©servizi,©quale©ad©esempio©l'avvio©di©trattative©con-
trattuali©verbali©o©scritte©con©un©terzo.©

2)©a)«Presupponendo©che©un'amministrazione©aggiudicatrice,©quale©un©ente©territoriale,©
intenda©stipulare©con©un©organismo©formalmente©distinto©da©essa©(in©prosieguo:©l'ûorgani-
smo©controparteý)©un©contratto©scritto©a©titolo©oneroso©relativo©alla©fornitura©di©servizi,©il©
quale©rientrerebbe©nell'ambito©d'applicazione©della©direttiva©[92/50],©e©ipotizzando©inoltre©
che©tale©contratto©eccezionalmente©non©costituisca©un©appalto©pubblico©di©servizi©ai©sensi©del-
l'art.©1,©lett.©a),©della©detta©direttiva©qualora©l'organismo©controparte©debba©considerarsi©
come©facente©parte©della©pubblica©amministrazione©ovvero©come©un©organismo©di©gestione©
economica©dell'amministrazione©aggiudicatrice©(in©prosieguo:©l'ûaffidamento©diretto©a©servizi©
od©organismi©propri©non©soggetto©alla©normativa©sugli©appaltiý),©se©debba©sempre©escludersi©
la©possibilita©di©qualificare©un©tale©contratto©come©affidamento©diretto©a©servizi©od©organismi©
propri©non©soggetto©alla©normativa©sugli©appalti,©nel©caso©in©cui©un'impresa©privata©detenga©
una©semplice©partecipazione©societaria©nel©detto©organismo©controparte.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

b)In©caso©di©risposta©negativa©alla©questione©[2),©sub 
a)]:©in©presenza©di©quali©condi-
zioni©un©organismo©controparte©in©cui©vi©sia©la©partecipazione©societaria©di©privati©(in©prosie-
guo:©la©ûsocieta©mista©a©prevalente©capitale©pubblicoý)©debba©considerarsi©come©facente©
parte©della©pubblica©amministrazione©ovvero©come©organismo©di©gestione©economica©del-
l'amministrazione©aggiudicatrice.©

Piu©precisamente:©

se,©per©poter©qualificare©una©societa©mista©a©prevalente©capitale©pubblico©come©
organismo©di©gestione©economica©dell'amministrazione©aggiudicatrice©con©riferimento©alle©
modalita©e©all'intensita©del©controllo,©sia©sufficiente©che©l'amministrazione©aggiudicatrice©
eserciti©sulla©detta©societa©un'ûinfluenza©dominanteý,©ad©esempio©ai©sensi©degli©artt.©1,©punto©
2,©e©13,©n.©1,©della©direttiva©93/38©(...),©modificata©dall'Atto©[relativo©alle©condizioni©di©ade-
sione©della©Repubblica©d'Austria,©della©Repubblica©di©Finlandia©e©del©Regno©di©Svezia©e©agli©
adattamenti©dei©trattati©sui©quali©si©fonda©l'Unione©europea©(Gazzetta 
Uf
fficiale 
1994,©C©
241,©pag.©21,©e©Gazzetta 
Ufficiale 
1995,©L©1,©pag.©1)],©nonche¨dalla©direttiva©del©Parlamento©
europeo©e©del©Consiglio©[16©febbraio©1998,]©98/4/CE©[,©che©modifica©la©direttiva©93/38©(Gaz-

zetta 
Ufficiale 
L©101,©pag.©1)];©

-selapossibilita©,©giuridicamente©riconosciuta©al©socio©privato©della©societa©mista©a©
prevalente©capitale©pubblico,©di©influire©in©qualche©modo©sull'individuazione©degli©obiettivi©
strategici©dell'organismo©controparte©e/o©sulle©singole©decisioni©relative©alla©conduzione©del-
l'impresa,©impedisca©di©considerare©tale©entita©come©organismo©di©gestione©economica©del-
l'amministrazione©aggiudicatrice;©

-se,©per©poter©qualificare©una©societa©mista©a©prevalente©capitale©pubblico©come©
organismo©di©gestione©economica©dell'amministrazione©aggiudicatrice,©sotto©il©profilo©delle©
modalita©e©dell'intensita©del©controllo,©sia©sufficiente©un©ampio©potere©direttivo©unicamente©
in©ordine©alle©decisioni©relative©alla©conclusione©del©contratto©e©alla©fornitura©dei©servizi,©
con©riferimento©ad©una©specifica©procedura©di©acquisizione;©

-se,©per©poter©qualificare©una©societa©mista©a©prevalente©capitale©pubblico©come©
organismo©di©gestione©economica©dell'amministrazione©aggiudicatrice,©con©riferimento©al©cri-
terio©dello©svolgimento©della©parte©piu©importante©della©sua©attivita©in©favore©di©tale©ammini-
strazione,©sia©sufficiente©che©almeno©l'80%©del©fatturato©medio©realizzato©nella©Comunita©
dall'impresa©in©questione©negli©ultimi©tre©anni©nel©settore©dei©servizi©derivi©dalla©fornitura©di©
detti©servizi©all'autorita©aggiudicatrice©ovvero©alle©imprese©a©questa©collegate©o©a©questa©
riconducibili,©ovvero,©qualora©la©societa©mista©pubblico-privata©non©abbia©ancora©maturato©
un'attivita©triennale,©sia©sufficiente©che©possa©prevedersi©il©rispetto©della©citata©ûregola©
dell'80%ýý.©

SullE 
questionI 
pregiudizialI 


21.©-Al©fine©di©poter©fornire©una©risposta©utile©e©coerente©al©giudice©del©rinvio,©occorre©
suddividere©ed©esaminare©le©questioni©sollevate©in©due©gruppi,©secondo©il©loro©contenuto©e©
la©loro©finalita©.©
Quanto 
alla 
prima 
questione, 
sub 
a),©b) 
e©c) 


22.©-Con©questa©prima©serie©di©questioni©il©giudice©del©rinvio©chiede,©in©sostanza,©se©
l'art.©1,©n.©1,©della©direttiva©89/665©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©l'obbligo©degli©
Stati©membri©di©garantire©la©possibilita©di©ricorsi©efficaci©e©rapidi©contro©le©decisioni©prese©
dalle©amministrazioni©aggiudicatrici©si©estende©anche©alle©decisioni©adottate©al©di©fuori©di©
una©formale©procedura©di©affidamento©di©appalto©e©prima©di©un©atto©di©formale©messa©in©con-
correnza,©ed©in©particolare©alla©decisione©sulla©questione©se©un©determinato©appalto©rientri©
nell'ambito©di©applicazione©ratione 
personae 
o©ratione 
materiae 
della©direttiva©92/50,©nonche¨
a©partire©da©quale©momento©nell'ambito©di©un'operazione©di©acquisizione©di©beni©o©servizi©
gli©Stati©membri©siano©tenuti©a©consentire©ad©un©offerente,©ad©un©candidato©oad©uninteres-
sato©l'accesso©ad©una©procedura©di©ricorso.©
23.©-Al©riguardo,©occorre©anzitutto©rilevare©che©la©direttiva©92/50©e©stata©adottata,©a©
mente©del©suo©primo©e©secondo©ûconsiderandoý,©nell'ambito©delle©misure©necessarie©per©la©
realizzazione©del©mercato©interno,©ossia©di©uno©spazio©senza©frontiere©interne©nel©quale©e©
garantita©la©libera©circolazione©delle©merci,©delle©persone,©dei©servizi©e©dei©capitali.©Risulta©
dal©quarto©e©dal©quinto©ûconsiderandoý©della©medesima©direttiva©che,©essendo©l'obiettivo©di©
quest'ultima©la©realizzazione©dell'apertura©dei©mercati©degli©appalti©pubblici©nel©settore©dei
servizi,©a©condizioni©di©parita©di©trattamento©e©di©trasparenza,©essa©deve©essere©applicata©da©
tutte©le©amministrazioni©aggiudicatrici.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

24.©-Occorre©poi©sottolineare©che©le©disposizioni©della©direttiva©92/50©indicano©chiaram
ente©i©presupposti©che©rendono©obbligatoria©l'applicazione©delle©norme©dei©titoli©III-VI©
della©medesima©da©parte©di©tutte©le©amministrazioni©aggiudicatrici,©laddove©le©eccezioni©
all'applicazione©di©tali©norme©vengono©tassativamente©elencate©nella©direttiva©stessa.©
25.©-Di©conseguenza,©qualora©risultino©soddisfatti©tali©presupposti,©ossia,©in©altri©term
ini,©qualora©un'operazione©ricada©nell'ambito©di©applicazione©ratione 
personae 
e©ratione 
materiae 
della©direttiva©92/50,©gli©appalti©pubblici©in©questione©debbono©essere©attribuiti©a©
norma©dell'art.©8©di©tale©direttiva,©letto©in©combinato©disposto©con©il©successivo©art.©11,©n.©1©
nel©rispetto©delle©disposizioni©di©cui©ai©titoli©III-VI©della©direttiva©stessa,©e©precisamente©debb
ono©essere©affidati©previo©esperimento©di©una©pubblica©gara©e©costituire©l'oggetto©di©una©
pubblicita©adeguata.©
26.©-Tale©obbligo©vincola©le©amministrazioni©aggiudicatrici©senza©che©vi©siano©distinz
ioni©tra©gli©appalti©pubblici©da©queste©attribuiti©per©adempiere©il©loro©compito©di©soddisfare©
bisogni©di©interesse©generale©e©quelli©che©non©hanno©alcun©rapporto©con©tale©compito©(v.,©in©
tal©senso,©sentenza©15©gennaio©1998,©causa©C-44/1996,©Mannesmann©Anlagenbau©Austria©e©
a.,©Racc. 
pag.©I-73,©punto©32).©
27.©-Al©fine©di©rispondere©al©giudice©di©rinvio,©occorre©esaminare©la©nozione©di©ûdecis
ioni©prese©dalle©amministrazioni©aggiudicatriciý©di©cui©all'art.©1,©n.©1,©della©direttiva©
89/665.©Posto©che©la©detta©nozione©non©viene©espressamente©definita©in©tale©direttiva,©occorre©
delimitarne©la©portata©sulla©base©del©tenore©letterale©delle©pertinenti©disposizioni©della©dirett
iva©stessa©e©in©rapporto©alla©finalita©di©una©tutela©giurisdizionale©efficace©e©rapida©da©questa©
perseguita.©
28.©-Il©tenore©letterale©dell'art.©1,©n.©1,©della©direttiva©89/665©presuppone,©visto©l'impiego
dell'espressione©ûper©quanto©riguarda©le©procedureý,©che©qualsiasi©decisione©di©un'amminis
trazione©aggiudicatrice©che©ricada©sotto©le©norme©comunitarie©in©materia©di©appalti©pubblici©
e©sia©idonea©a©violarle©sia©assoggettata©al©controllo©giurisdizionale©previsto©dall'art.©2,©n.©1,©
lett.©a) 
e©b),©della©detta©direttiva©(v.,©in©tal©senso,©sentenze©18©giugno©2002,©causa©C-92/00,©
HI,©Racc. 
pag.©I-5553,©punto©37,©e©23©gennaio©2003,©causa©C-57/01,©Makedoniko©Metro©e©
Michaniki,©Racc. 
pag.©I-1091,©punto©68).©La©detta©disposizione©si©riferisce©dunque©in©maniera©
generale©alle©decisioni©di©un'amministrazione©aggiudicatrice,©senza©operare©all'interno©di©
queste©ultime©alcuna©distinzione©a©seconda©del©loro©contenuto©o©del©momento©della©loro©adoz
ione.©
29.©-L'art.©2,©n.©1,©lett.©b),©della©direttiva©89/665©prevede©inoltre©la©possibilita©di©annull
are©le©decisioni©illegittime©delle©amministrazioni©aggiudicatrici©in©rapporto©alle©specifiche©
tecniche©e©ad©altre©figuranti©non©soltanto©nei©documenti©di©gara,©ma©anche©in©qualsiasi©altro©
documento©connesso©con©la©procedura©di©affidamento©dell'appalto©in©questione.©Pertanto,©la©
detta©disposizione©puo©ricomprendere©anche©documenti©recanti©decisioni©adottate©in©una©fase©
situata©a©monte©dell'appello©alla©concorrenza.©
30.©-Tale©estesa©accezione©della©nozione©di©decisione©di©un'amministrazione©aggiudic
atrice©e©confermata©dalla©giurisprudenza©della©Corte.©Quest'ultima©ha©gia©statuito©che©
la©disposizione©di©cui©all'art.©1,©n.©1,©della©direttiva©89/665©non©prevede©alcuna©limitaz
ione©quanto©alla©natura©e©al©contenuto©delle©decisioni©da©essa©contemplate©(sentenza©
28©ottobre©1999,©causa©C-81/1998,©Alcatel©Austria©e©a.,©Racc.©pag.©I-7671,©punto©35).©
Una©limitazione©siffatta©non©puo©desumersi©neppure©dal©tenore©letterale©dell'art.©2,©n.©1,©
lett.©b), 
della©detta©direttiva©(v.,©in©tal©senso,©sentenza©Alcatel©Austria©e©a.,©cit.,©punto©
32).©Peraltro,©un'interpretazione©restrittiva©della©nozione©di©decisione©impugnabile©con©
un©ricorso©sarebbe©incompatibile©con©il©disposto©dell'art.©2,©n.©1,©lett.©a),©della©medesima©
direttiva,©che©impone©agli©Stati©membri©di©prevedere©procedure©d'urgenza©per©l'adozione©
di©provvedimenti©provvisori©in©relazione©a©qualsiasi©decisione©adottata©dalle©autorita©
aggiudicatrici©(sentenza©HI,©cit.,©punto©49).©
31.©-In©tale©ottica©di©interpretazione©in©senso©ampio©della©nozione©di©decisione©impugnab
ile©con©un©ricorso,©la©Corte©ha©statuito©che©la©decisione©dell'amministrazione©aggiudicatrice,©
precedente©la©conclusione©del©contratto,©con©la©quale©la©detta©autorita©sceglie©l'offerente©al©
quale©sara©attribuito©l'appalto,©deve©in©ogni©caso©poter©essere©impugnata©con©un©ricorso,©indip
endentemente©dalla©possibilita©di©ottenere©un©risarcimento©dei©danni©qualora©il©contratto©
sia©stato©concluso©(sentenza©Alcatel©Austria©e©a.,©cit.,©punto©43).©
32.©-Riferendosi©all'obiettivo©della©soppressione©degli©ostacoli©alla©libera©circolazione©
dei©servizi©perseguito©dalla©direttiva©92/50,©nonche¨alle©finalita©,©alla©formulazione©letterale©
ed©alla©ratio 
sistematica©della©direttiva©89/665,©la©Corte©ha©del©pari©statuito©che©la©decisione©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

dell'amministrazione¨aggiudicatrice¨di¨revocare¨il¨bando¨di¨gara¨relativo¨ad¨un¨appalto¨pub-
blico¨di¨servizi¨deve¨poter¨costituire¨oggetto¨di¨ricorso,¨in¨conformita©¨dell'art.¨1,¨n.¨1,¨della¨
direttiva¨89/665¨(v.,¨in¨tal¨senso,¨sentenza¨HI,¨cit.,¨punto¨55).¨

33.¨-A¨questo¨proposito,¨come¨rilevato¨dall'avvocato¨generale¨al¨paragrafo¨23¨delle¨sue¨
conclusioni,¨la¨decisione¨dell'amministrazione¨aggiudicatrice¨di¨non¨avviare¨una¨procedura¨
di¨aggiudicazione¨puo©¨considerarsi¨il¨simmetrico¨corrispondente¨della¨decisione¨della¨detta¨
autorita©¨di¨porre¨fine¨ad¨una¨tale¨procedura.¨Qualora¨un'amministrazione¨aggiudicatrice¨
decida¨di¨non¨avviare¨una¨procedura¨di¨aggiudicazione¨per¨il¨fatto¨che,¨a¨suo¨avviso,¨l'ap-
palto¨in¨questione¨non¨ricade¨nell'ambito¨di¨applicazione¨delle¨norme¨comunitarie¨pertinenti,¨
una¨decisione¨siffatta¨costituisce¨in¨assoluto¨la¨prima¨decisione¨suscettibile¨di¨controllo¨giuri-
sdizionale.¨
34.¨-Alla¨luce¨di¨tale¨giurisprudenza,¨nonche¨degli¨obiettivi,¨della¨ratio 
sistematica¨e¨
della¨formulazione¨letterale¨della¨direttiva¨89/665,¨ed¨al¨fine¨di¨preservare¨l'effetto¨utile¨di¨
quest'ultima,¨occorre¨concludere¨che¨costituisce¨una¨decisione¨impugnabile¨conunricorso,¨
ai¨sensi¨dell'art.¨1,¨n.¨1,¨della¨detta¨direttiva,¨qualsiasi¨atto¨di¨un'amministrazione¨aggiudica-
trice,¨adottato¨in¨relazione¨ad¨un¨appalto¨pubblico¨di¨servizi¨rientrante¨nell'ambito¨di¨appli-
cazione¨ratione 
materiae 
della¨direttiva¨92/50¨ed¨idoneo¨a¨produrre¨effetti¨giuridici,¨indipen-
dentemente¨dal¨fatto¨che¨esso¨sia¨stato¨adottato¨al¨di¨fuori¨di¨una¨formale¨procedura¨di¨affi-
damento¨di¨appalto¨oppure¨nell'ambito¨di¨una¨procedura¨siffatta.¨
35.¨-Non¨sono¨impugnabili¨con¨un¨ricorso¨i¨comportamenti¨che¨costituiscano¨un¨sem-
plice¨studio¨preliminare¨di¨mercato¨o¨che¨abbiano¨carattere¨meramente¨preparatorio¨e¨si¨
inseriscano¨nella¨fase¨di¨riflessione¨interna¨dell'amministrazione¨aggiudicatrice¨in¨vista¨del-
l'affidamento¨di¨un¨appalto¨pubblico.¨
36.¨-Sulla¨scorta¨di¨tali¨considerazioni,¨occorre¨disattendere¨la¨tesi¨sostenuta¨dalla¨Stadt 
Halle,¨secondo¨cui¨la¨direttiva¨89/665¨non¨imporrebbe¨alcuna¨tutela¨giurisdizionale¨al¨di¨
fuori¨di¨una¨formale¨procedura¨di¨affidamento¨di¨appalto¨e¨la¨decisione¨dell'amministrazione¨
aggiudicatrice¨di¨non¨avviare¨una¨tale¨procedura¨non¨potrebbe¨essere¨impugnata¨con¨un¨
ricorso,¨come¨del¨resto¨neppure¨la¨decisione¨sulla¨questione¨se¨un¨appalto¨pubblico¨rientri¨
nell'ambito¨di¨applicazione¨delle¨pertinenti¨norme¨comunitarie.¨
37.¨-Tale¨tesi¨avrebbe¨infatti¨come¨risultato¨di¨rendere¨facoltativa,¨a¨discrezione¨di¨cia-
scuna¨amministrazione¨aggiudicatrice,¨l'applicazione¨delle¨pertinenti¨norme¨comunitarie,¨
quando¨invece¨tale¨applicazione¨e©¨vincolata¨ove¨sussistano¨i¨presupposti¨da¨esse¨previsti.¨
Una¨facolta©¨di¨questo¨tipo¨potrebbe¨portare¨alla¨piu©¨grave¨violazione¨della¨normativa¨comu-
nitaria¨sugli¨appalti¨pubblici¨da¨parte¨di¨un'amministrazione¨aggiudicatrice.¨Essa¨diminui-
rebbe¨sensibilmente¨la¨tutela¨giurisdizionale¨efficace¨e¨rapida¨voluta¨dalla¨direttiva¨89/665¨e¨
pregiudicherebbe¨gli¨obiettivi¨perseguiti¨dalla¨direttiva¨92/50,¨vale¨a¨dire¨quelli¨della¨libera¨
circolazione¨dei¨servizi¨e¨di¨una¨concorrenza¨aperta¨e¨non¨falsata¨in¨tale¨settore¨in¨tutti¨gli¨
Stati¨membri.¨
38.¨-Quanto¨al¨momento¨a¨partire¨dal¨quale¨e©¨possibile¨proporre¨un¨ricorso,¨occorre¨
rilevare¨come¨esso¨non¨sia¨formalmente¨previsto¨dalla¨direttiva¨89/665.¨Tuttavia,¨tenuto¨
conto¨dell'obiettivo¨perseguito¨da¨tale¨direttiva¨di¨una¨tutela¨giurisdizionale¨efficace¨e¨rapida,¨
da¨ottenersi¨segnatamente¨attraverso¨provvedimenti¨provvisori,¨bisogna¨concludere¨che¨
l'art.¨1,¨n.¨1,¨della¨direttiva¨stessa¨non¨autorizza¨gli¨Stati¨membri¨a¨subordinare¨la¨possibilita©¨
di¨ricorso¨al¨fatto¨che¨la¨procedura¨di¨affidamento¨di¨appalto¨pubblico¨di¨cui¨trattasi¨abbia¨
formalmente¨raggiunto¨una¨fase¨determinata.¨
39.¨-Sulla¨scorta¨della¨considerazione¨secondo¨cui,¨in¨conformita©¨del¨secondo¨ûconside-
randoý¨della¨detta¨direttiva,¨il¨rispetto¨delle¨norme¨comunitarie¨deve¨essere¨garantito¨in¨par-
ticolare¨in¨una¨fase¨in¨cui¨le¨violazioni¨possono¨ancora¨essere¨corrette,¨occorre¨concludere¨
che¨puo©¨essere¨impugnata¨con¨un¨ricorso¨la¨manifestazione¨della¨volonta©¨dell'amministra-
zione¨aggiudicatrice¨in¨ordine¨ad¨un¨determinato¨appalto,¨la¨quale¨giunga¨in¨qualsiasi¨modo¨
a¨conoscenza¨dei¨soggetti¨interessati,¨qualora¨essa¨abbia¨superato¨la¨fase¨indicata¨al¨punto¨
35¨della¨presente¨sentenza¨e¨sia¨idonea¨a¨produrre¨effetti¨giuridici.¨L'avvio¨di¨concrete¨tratta-
tive¨contrattuali¨con¨un¨interessato¨costituisce¨una¨manifestazione¨di¨volonta©¨di¨questo¨tipo.
Al¨riguardo¨va¨evidenziato¨l'obbligo¨di¨trasparenza¨che¨incombe¨all'amministrazione¨aggiu-
dicatrice¨al¨fine¨di¨consentire¨di¨accertare¨il¨rispetto¨delle¨norme¨comunitarie¨(sentenza¨HI,¨
cit.,¨punto¨45).¨
40.¨-Quanto¨ai¨soggetti¨ai¨quali¨e©¨consentito¨proporre¨ricorso,¨e©¨sufficiente¨constatare¨
come,¨ai¨sensi¨dell'art.¨1,¨n.¨3,¨della¨direttiva¨89/665,¨gli¨Stati¨membri¨debbano¨garantire¨l'ac-
cesso¨alle¨procedure¨di¨ricorso¨per¨lo¨meno¨a¨chiunque¨abbia¨o¨abbia¨avuto¨interesse¨a¨otte-

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 


nere 
l'affidamento 
di 
un 
determinato 
appalto 
pubblico 
e 
che 
sia 
stato 
o 
rischidiesserelesoa 
causa 
di 
una 
violazione 
denunciata 
(v., 
in 
tal 
senso, 
sentenza 
24 
giugno 
2004, 
causa 
C-212/02, 
Commissione/Austria, 
non 
pubblicata 
nella 
Raccolta, 
punto 
24). 
Pertanto, 
la 
for-
male 
qualitaà 
di 
offerente 
o 
candidato 
non 
eà 
necessaria. 


41. 
-Sulla 
scorta 
delle 
considerazioni 
che 
precedono, 
occorre 
risolvere 
la 
prima 
que-
stione, 
sub 
a), 
b)e 
c), 
dichiarando 
che 
l'art. 
1, 
n. 
1, 
della 
direttiva 
89/665 
deve 
essere 
inter-
pretato 
nel 
senso 
che 
l'obbligo 
degli 
Stati 
membri 
di 
garantire 
la 
possibilitaà 
di 
mezzi 
di 
ricorso 
efficaci 
e 
rapidi 
contro 
le 
decisioni 
prese 
dalle 
amministrazioni 
aggiudicatrici 
si 
estende 
anche 
alle 
decisioni 
adottate 
al 
di 
fuori 
di 
una 
formale 
procedura 
di 
affidamento 
di 
appalto 
e 
prima 
di 
un 
atto 
di 
formale 
messa 
in 
concorrenza, 
ed 
in 
particolare 
alla 
decisione 
sulla 
questione 
se 
un 
determinato 
appalto 
rientri 
nell'ambito 
di 
applicazione 
rationepersonae 
e 
ratione 
materiae 
della 
direttiva 
92/50. 
Tale 
possibilitaà 
di 
ricorso 
eà 
concessa 
a 
qualsiasi 
sog-
getto 
che 
abbia 
o 
abbia 
avuto 
interesse 
a 
ottenere 
l'appalto 
di 
cui 
trattasi 
e 
che 
sia 
stato 
o 
rischi 
di 
essere 
leso 
a 
causa 
di 
una 
violazione 
denunciata, 
a 
partire 
dal 
momento 
in 
cui 
viene 
manifestata 
la 
volontaà 
dell'amministrazione 
aggiudicatrice 
idonea 
a 
produrre 
effetti 
giuri-
dici. 
Pertanto, 
gli 
Stati 
membri 
non 
sono 
autorizzati 
a 
subordinare 
la 
possibilitaà 
di 
ricorso 
al 
fatto 
che 
la 
procedura 
di 
affidamento 
di 
appalto 
pubblico 
in 
questione 
abbia 
formalmente 
raggiunto 
una 
fase 
determinata. 
Quanto 
alla 
seconda 
questione, 
sub 
a) 
e 
b) 


42. 
-Con 
questa 
seconda 
serie 
di 
questioni, 
che 
vanno 
esaminate 
congiuntamente, 
il 
giudice 
del 
rinvio 
chiede 
in 
sostanza 
se, 
qualora 
un'amministrazione 
aggiudicatrice 
intenda 
concludere 
con 
una 
societaà 
di 
diritto 
privato 
da 
essa 
giuridicamente 
distinta, 
nella 
quale 
detiene 
una 
partecipazione 
maggioritaria 
e 
sulla 
quale 
esercita 
un 
certo 
controllo, 
un 
con-
tratto 
a 
titolo 
oneroso 
relativo 
a 
servizi 
rientranti 
nell'ambito 
di 
applicazione 
ratione 
mate-
riae 
della 
direttiva 
92/50, 
la 
detta 
amministrazione 
sia 
sempre 
tenuta 
ad 
applicareleproce-
dure 
ad 
evidenza 
pubblica 
previste 
da 
tale 
direttiva 
per 
il 
semplice 
fatto 
che 
un'impresa 
pri-
vata 
detiene 
una 
partecipazione, 
anche 
minoritaria, 
nel 
capitale 
della 
detta 
societaà 
controparte. 
In 
caso 
di 
soluzione 
negativa 
di 
tale 
questione, 
il 
giudice 
del 
rinvio 
chiede 
sulla 
base 
di 
quali 
criteri 
debba 
ritenersi 
che 
l'amministrazione 
aggiudicatrice 
non 
sia 
assoggettata 
ad 
un 
obbligo 
siffatto. 
43. 
-Tale 
questione 
fa 
riferimento 
alla 
situazione 
particolare 
di 
una 
societaà 
cosiddetta 
ûmista 
pubblico-privataý, 
costituita 
e 
funzionante 
in 
base 
alle 
norme 
privatistiche, 
alla 
luce 
dell'obbligo 
incombente 
all'amministrazione 
aggiudicatrice 
di 
applicare 
le 
norme 
comunita-
rie 
in 
materia 
di 
appalti 
pubblici 
qualora 
sussistano 
i 
presupposti 
da 
esse 
contemplati. 
44. 
-Al 
riguardo, 
va 
ricordato 
in 
primo 
luogo 
l'obiettivo 
principale 
delle 
norme 
comuni-
tarie 
in 
materia 
di 
appalti 
pubblici, 
quale 
evidenziato 
nell'ambito 
della 
risposta 
alla 
prima 
questione, 
vale 
a 
dire 
la 
libera 
circolazione 
dei 
servizi 
e 
l'apertura 
ad 
una 
concorrenza 
non 
falsata 
in 
tutti 
gli 
Stati 
membri. 
Cioà 
implica 
l'obbligo 
di 
qualsiasi 
amministrazione 
aggiudi-
catrice 
di 
applicare 
le 
norme 
comunitarie 
pertinenti 
qualora 
sussistano 
i 
presupposti 
da 
que-
ste 
contemplati. 
45. 
-L'obbligo 
di 
applicare 
in 
tal 
caso 
le 
norme 
comunitarie 
risulta 
confermato 
dal 
fatto 
che, 
all'art. 
1, 
lett. 
c), 
della 
direttiva 
92/50, 
la 
nozione 
di 
prestatore 
di 
servizi, 
ossia 
di 
offe-
rente 
ai 
fini 
dell'applicazione 
di 
tale 
direttiva, 
include 
anche 
ûgli 
enti 
pubblici 
che 
forniscono 
servizi» 
(v. 
sentenza 
7 
dicembre 
2000, 
causa 
C-94/1999, 
ARGE, 
Racc.pag.I-11037, 
punto 
28). 
46. 
-Qualsiasi 
deroga 
all'applicazione 
di 
tale 
obbligo 
va 
dunque 
interpretata 
restrittiva-
mente. 
Pronunciandosi 
sulla 
scelta 
di 
una 
procedura 
negoziata 
senza 
previa 
pubblicazione 
di 
un 
bando 
di 
appalto, 
la 
Corte 
ha 
cos|à 
statuito 
che 
l'art. 
11, 
n. 
3, 
della 
direttiva 
92/50, 
che 
contempla 
questo 
tipo 
di 
procedura, 
deve 
in 
quanto 
disposizione 
derogatoria 
alle 
norme 
intese 
a 
garantire 
l'effettivitaà 
dei 
diritti 
conferiti 
dal 
Trattato 
CE 
nel 
settore 
degli 
appalti 
pubblici 
di 
servizi 
essere 
interpretato 
restrittivamente, 
e 
che 
l'onere 
di 
dimostrare 
l'effettiva 
sussistenza 
delle 
circostanze 
eccezionali 
che 
giustificano 
la 
deroga 
grava 
su 
colui 
che 
intenda 
avvalersene 
(sentenza 
10 
aprile 
2003, 
cause 
riunite 
C-20/01 
e 
C-28/01, 
Commissione/ 
Germania, 
Racc. 
pag. 
I-3609, 
punto 
58). 
47. 
-Nell'ottica 
di 
un'apertura 
degli 
appalti 
pubblici 
alla 
concorrenza 
nella 
misura 
piuà 
ampia 
possibile, 
quale 
voluta 
dalle 
norme 
comunitarie, 
la 
Corte 
ha 
statuito, 
in 
riferimento 
alla 
direttiva 
del 
Consiglio 
14 
giugno 
1993, 
93/36/CEE, 
che 
coordina 
le 
procedure 
di 
aggiu-
dicazione 
degli 
appalti 
pubblici 
di 
forniture 
(Gazzetta 
Ufficiale 
L 
199, 
pag. 
1), 
che 
tale 
diret-
tiva 
eà 
applicabile 
qualora 
un'amministrazione 
aggiudicatrice 
intenda 
concludere, 
con 
una 

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

entita©¨giuridicamente¨distinta,¨un¨contratto¨a¨titolo¨oneroso,¨indipendentemente¨dal¨fatto¨
che¨tale¨entita©¨sia¨a¨sua¨volta¨un'amministrazione¨aggiudicatrice¨o¨meno¨(sentenza¨
18¨novembre¨1999,¨causa¨C-107/1998,¨Teckal,¨Racc.¨pag.¨I-8121,¨punti¨50¨e¨51).¨Eéopportuno¨
constatare¨che¨la¨controparte¨contrattuale¨in¨quel¨caso¨era¨un¨consorzio¨costituito¨da¨piu©¨
amministrazioni¨aggiudicatrici,¨al¨quale¨partecipava¨anche¨l'amministrazione¨aggiudicatrice¨
in¨questione.¨

48.¨-Un'autorita©¨pubblica,¨che¨sia¨un'amministrazione¨aggiudicatrice,¨ha¨la¨possibilita©¨
di¨adempiere¨ai¨compiti¨di¨interesse¨pubblico¨ad¨essa¨incombenti¨mediante¨propri¨strumenti,¨
amministrativi,¨tecnici¨e¨di¨altro¨tipo,¨senza¨essere¨obbligata¨a¨far¨ricorso¨ad¨entita©¨esterne¨
non¨appartenenti¨ai¨propri¨servizi.¨In¨tal¨caso,¨non¨si¨puo©¨parlare¨di¨contratto¨a¨titolo¨one-
roso¨concluso¨con¨un¨entita©¨giuridicamente¨distinta¨dall'amministrazione¨aggiudicatrice.¨
Non¨sussistono¨dunque¨i¨presupposti¨per¨applicare¨le¨norme¨comunitarie¨in¨materia¨di¨
appalti¨pubblici.¨
49.¨-In¨conformita©¨della¨giurisprudenza¨della¨Corte,¨non¨e©¨escluso¨che¨possano¨esistere¨
altre¨circostanze¨nelle¨quali¨l'appello¨alla¨concorrenza¨non¨e©¨obbligatorio¨ancorche¨la¨con-
troparte¨contrattuale¨sia¨un'entita©¨giuridicamente¨distinta¨dall'amministrazione¨aggiudica-
trice.¨Cio©¨si¨verifica¨nel¨caso¨in¨cui¨l'autorita©¨pubblica,¨che¨sia¨un'amministrazione¨aggiudica-
trice,¨eserciti¨sull'entita©¨distinta¨in¨questione¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨che¨essa¨esercita¨
sui¨propri¨servizi¨e¨tale¨entita©¨realizzi¨la¨parte¨piu©¨importante¨della¨propria¨attivita©¨con¨l'au-
torita©¨o¨le¨autorita©¨pubbliche¨che¨la¨controllano¨(v.,¨in¨tal¨senso,¨sentenza¨Teckal,¨cit.,¨
punto¨50).¨Occorre¨ricordare¨che,¨nel¨caso¨sopra¨menzionato,¨l'entita©¨distinta¨era¨intera-
mente¨detenuta¨da¨autorita©¨pubbliche.¨Per¨contro,¨la¨partecipazione,¨anche¨minoritaria,¨di¨
un'impresa¨privata¨al¨capitale¨di¨una¨societa©¨alla¨quale¨partecipi¨anche¨l'amministrazione¨
aggiudicatrice¨in¨questione,¨esclude¨in¨ogni¨caso¨che¨tale¨amministrazione¨possa¨esercitare¨
sulla¨detta¨societa©¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨che¨essa¨esercita¨sui¨propri¨servizi.¨
50.¨-Al¨riguardo,¨occorre¨anzitutto¨rilevare¨che¨il¨rapporto¨tra¨un'autorita©¨pubblica,¨che¨
sia¨un'amministrazione¨aggiudicatrice,¨ed¨i¨suoi¨servizi¨sottosta©¨a¨considerazioni¨e¨ad¨esi-
genze¨proprie¨del¨perseguimento¨di¨obiettivi¨di¨interesse¨pubblico.¨Per¨contro,¨qualunque¨
investimento¨di¨capitale¨privato¨in¨un'impresa¨obbedisce¨a¨considerazioni¨proprie¨degli¨inte-
ressi¨privati¨e¨persegue¨obiettivi¨di¨natura¨differente.¨
51.¨-In¨secondo¨luogo,¨l'attribuzione¨di¨un¨appalto¨pubblico¨ad¨una¨societa©¨mista¨
pubblico-privata¨senza¨far¨appello¨alla¨concorrenza¨pregiudicherebbe¨l'obiettivo¨di¨una¨con-
correnza¨libera¨e¨non¨falsata¨ed¨il¨principio¨della¨parita©¨di¨trattamento¨degli¨interessati¨con-
templato¨dalle¨direttive¨92/50,¨in¨particolare¨nella¨misura¨in¨cui¨una¨procedura¨siffatta¨offri-
rebbe¨ad¨un'impresa¨privata¨presente¨nel¨capitale¨della¨detta¨societa©¨un¨vantaggio¨rispetto¨
ai¨suoi¨concorrenti.¨
52.¨-Pertanto,¨occorre¨risolvere¨la¨seconda¨questione,¨sub 
a)e¨b),¨dichiarando¨che,¨nell'i-
potesi¨in¨cui¨un'amministrazione¨aggiudicatrice¨intenda¨concludere¨un¨contratto¨a¨titolo¨one-
roso¨relativo¨a¨servizi¨rientranti¨nell'ambito¨di¨applicazione¨ratione 
materiae 
della¨direttiva¨
92/50¨con¨una¨societa©¨da¨essa¨giuridicamente¨distinta,¨nella¨quale¨la¨detta¨amministrazione¨
detiene¨una¨partecipazione¨insieme¨con¨una¨o¨piu©¨imprese¨private,¨le¨procedure¨di¨affida-
mento¨degli¨appalti¨pubblici¨previste¨dalla¨citata¨direttiva¨debbono¨sempre¨essere¨applicate.¨
53.¨-In¨considerazione¨di¨tale¨risposta,¨non¨occorre¨risolvere¨le¨altre¨questioni¨sollevate¨
dal¨giudice¨nazionale.¨
Sulle 
spese 


54¨.-Nei¨confronti¨delle¨parti¨nella¨causa¨principale¨il¨presente¨procedimento¨costituisce¨
un¨incidente¨sollevato¨dinanzi¨al¨giudice¨nazionale,¨cui¨spetta¨quindi¨statuire¨sulle¨spese.¨Le¨
spese¨sostenute¨per¨presentare¨osservazioni¨alla¨Corte,¨diverse¨da¨quelle¨delle¨dette¨parti,¨
non¨possono¨dar¨luogo¨a¨rifusione.¨

Per 
questi 
motivi, 
la 
Corte 
(Prima 
Sezione) 
dichiara: 


1)¨L'art.¨1,¨n.¨1,¨della¨direttiva¨del¨Consiglio¨21¨dicembre¨1989,¨89/665/CEE,¨che¨coor-
dina¨le¨disposizioni¨legislative,¨regolamentari¨e¨amministrative¨relative¨all'applicazione¨delle¨
procedure¨di¨ricorso¨in¨materia¨di¨aggiudicazione¨degli¨appalti¨pubblici¨di¨forniture¨e¨di¨
lavori,¨come¨modificata¨dalla¨direttiva¨del¨Consiglio¨18¨giugno¨1992,¨92/50/CEE,¨che¨coor-
dina¨le¨procedure¨di¨aggiudicazione¨degli¨appalti¨pubblici¨di¨servizi,¨a¨sua¨volta¨modificata¨
dalla¨direttiva¨del¨Parlamento¨europeo¨e¨del¨Consiglio¨13¨ottobre¨1997,¨97/52/CE,¨deve¨
essere¨interpretato¨nel¨senso¨che¨l'obbligo¨degli¨Stati¨membri¨di¨garantire¨la¨possibilita©¨di¨
mezzi¨di¨ricorso¨efficaci¨e¨rapidi¨contro¨le¨decisioni¨prese¨dalle¨amministrazioni¨aggiudica-
trici¨si¨estende¨anche¨alle¨decisioni¨adottate¨al¨di¨fuori¨di¨una¨formale¨procedura¨di¨affida-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

mento©di©appalto©e©prima©di©un©atto©di©formale©messa©in©concorrenza,©ed©in©particolare©alla©
decisione©sulla©questione©se©un©determinato©appalto©rientri©nell'ambito©di©applicazione©
ratione 
personae 
e©ratione 
materiae 
della©direttiva©92/50,©come©modificata.©Tale©possibilita©
di©ricorso©e©concessa©a©qualsiasi©soggetto©che©abbia©o©abbia©avuto©interesse©a©ottenere©l'app
alto©di©cui©trattasi©e©che©sia©stato©o©rischi©di©essere©leso©a©causa©di©una©violazione©denunc
iata,©a©partire©dal©momento©in©cui©viene©manifestata©la©volonta©dell'amministrazione©aggiud
icatrice©idonea©a©produrre©effetti©giuridici.©Pertanto,©gli©Stati©membri©non©sono©autorizzati©
a©subordinare©la©possibilita©di©ricorso©al©fatto©che©la©procedura©di©affidamento©di©appalto©
pubblico©in©questione©abbia©formalmente©raggiunto©una©fase©determinata.©

2)©Nell'ipotesi©in©cui©un'amministrazione©aggiudicatrice©intenda©concludere©un©contratto©
a©titolo©oneroso©relativo©a©servizi©rientranti©nell'ambito©di©applicazione©ratione 
materiae 
della©
direttiva©92/50,©come©modificata©dalla©direttiva©97/52,©con©una©societa©da©essa©giuridicam
ente©distinta,©nella©quale©la©detta©amministrazione©detiene©una©partecipazione©insieme©con©
una©o©piu©imprese©private,©le©procedure©di©affidamento©degli©appalti©pubblici©previste©dalla©
citata©direttiva©debbono©sempre©essere©applicateý.©

(doc. 
2) 


Conclusioni 
dell'Avvocato 
Generale 
Juliane 
Kokott 
presentate 
il 
10 
marzo 
2005, 
nella 
causa 
C-458/03 


Parking 
Brixen 
GmbH 
^Domanda 
dipronuncia 
pregiudiziale, 
proposta 
dal 


Tribunale 
Amministrativo, 
Sezione 
autonoma 
per 
la 
provincia 
di 
Bolzano 
û©Introduzione 


1.©^Una©delle©questioni©principali©della©disciplina©degli©appalti©pubblici©riguarda©il©conf
ine©tra©procedure©di©aggiudicazione©per©le©quali©e©obbligatorio©l'espletamento©di©una©gara©
ad©evidenza©pubblica©e©procedure©per©le©quali©siffatto©espletamento©non©e©obbligatorio.©A©
tal©proposito©e©di©particolare©attualita©la©distinzione©tra©l'affidamento©esterno©di©appalti©ed©
il©cosiddetto©affidamento©diretto,©chiamato©anche©ûaffidamento©in 
houseý.©
2.©^Gli©affidamenti 
in 
house 
in 
senso 
stretto 
sono©procedure©con©cui©una©pubblica©ammin
istrazione©affida©un©appalto©ad©un©suo©ente©strumentale©non©dotato©di©personalita©giuridica©
propria.©In 
senso 
lato,©possono©rientrare©nell'ambito©degli©affidamenti©in 
house 
anche©particol
ari©casi©in©cui©amministrazioni©aggiudicatrici©stipulano©contratti©con©societa©loro©controllate©
dotate©di©propria©personalita©giuridica.©Mentre©gli©affidamenti©in 
house 
in©senso©stretto©non©
sono©affatto©rilevanti©per©la©disciplina©in©materia©di©aggiudicazione©di©appalti,©dato©che©essi©
costituiscono©vere©e©proprie©procedure©amministrative©interne©(1),©per©quanto©riguarda©gli©
affidamenti©in 
house 
in©senso©lato©(da©alcuni©chiamati©anche©affidamenti©quasi©in 
house 
(2))
si©pone©sovente©la©difficile©questione©diretta©ad©accertare©se©per©essi©esista©o©meno©l'obbligo©
di©svolgere©una©procedura©ad©evidenza©pubblica.©In©questa©causa©la©Corte©di©Giustizia©si©
occupa©per©l'ennesima©volta(3)©della©suddetta©problematica.©
3.©^Il©Comune©di©Bressanone©ha©trasferito©la©gestione©di©due©parcheggi©pubblici©a©pagam
ento©ad©una©sua©societa©controllata,©l'Azienda©Servizi©Municipalizzati©Bressanone©S.p.A.©
[in©prosieguo:©la©ûASM©Bressanone©S.p.A.ý],©senza©aver©precedentemente©indetto©alcuna©
pubblica©gara©di©aggiudicazione.©La©societa©privata©Parking©Brixen©S.r.l.©ha©presentato©
ricorso©avverso©tale©modalita©di©affidamento.©Il©giudice©italiano©adito,©il©Tribunale©ammini(
1)©Sentenza©18©novembre©1999,©causa©C-107/1998,©Teckal©(Racc.©pag.©1-8121,©punti©49©e©
50),©riguardante©la©direttiva©del©Consiglio©14©giugno©1993,©93/36/CEE,©che©coordina©le©proc
edure©di©aggiudicazione©di©appalti©pubblici©di©forniture©(Gazzetta 
Ufficiale 
L©199,©pag.©1;©
in©prosieguo:©la©ûdirettiva©93/36ý).©
(2)©V.,©al©riguardo,©paragrafo©49©delle©conclusioni©dell'avvocato©generale©Stix-Hackl©
23©settembre©2004,©causa©C-26/03,©Stadt©Halle©(Racc.©pag.©1-0000).©
(3)©V.©la©fondamentale©sentenza©Teckal©(cit.©alla©nota©2).©Solo©di©recente,©l'11©gennaio©
2005,©e©stata©pronunziata©sentenza©nella©causa©C-26/03,©Stadt©Halle©e©a.©(Racc.,©pag.©
1-0000).©Attualmente©sono©ancora©pendenti,©ad©esempio,©le©cause©C-231/03©(Cenarne),©
C-29/04©(Commissione/Austria)©e©C-216/04©(Saba©Italia).©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

strativo,©Sezione©autonoma©per©la©provincia©di©Bolzano©(in©prosieguo©anche:©il©ûgiudice©del©
rinvioý),©ha©sottoposto©alla©Corte©di©Giustizia©due©questioni©pregiudiziali©riguardanti,©
sostanzialmente,©da©un©lato,©la©distinzione©tra©concessione©e©affidamento©di©pubblici©servizi©
e,©dall'altro,©la©distinzione©tra©affidamento©esterno,©per©il©quale©esiste©l'obbligo©di©svolgere©
una©gara©ad©evidenza©pubblica,©e©affidamento©in 
house,©che©non©soggiace©a©tale©obbligo.©

Contesto 
normativo 


A 
^La 
normativa 
comunitaria 


4.©^Nel©caso©di©specie©il©contesto©normativo©comunitario©e©costituito,©da©un©lato,©dalla©
direttiva©del©Consiglio©18©giugno©1992,©92/50/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©aggiudica-
zione©degli©appalti©pubblici©di©servizi(4)©(in©prosieguo:©la©ûdirettiva©92/50ý),©e,©dall'altro,©
dagli©artt.©43©CE,©49©CE©e©86,©n.©1,©CE.©
5.©^Le©lett.©a) 
e©b), 
citate©per©estratto,©dell'art.©1©della©direttiva©92/50,©prevedono©quanto©
segue:©ûAi©fini©della©presente©direttiva©s'intendono©per:©
a)©ûappalti©pubblici©di©serviziý,©i©contratti©a©titolo©oneroso©stipulati©in©forma©scritta©tra©
un©prestatore©di©servizi©ed©un'amministrazione©aggiudicatrice©(...)©
b)©ûamministrazioni©aggiudicatrice,©lo©Stato,©gli©enti©locali,©gli©organismi©di©diritto©pub-
blico,©le©associazioni©costituite©da©detti©enti©od©organismi©di©diritto©pubblico.©(...)ý.©

6.©^L'art.©43©CE©garantisce©la©liberta©di©stabilimento,©mentre©l'art.©49©CE©garantisce©la©
liberta©di©prestazione©di©servizi.©Ai©sensi©degli©artt.©48,©n.©1,©CE©e©55©CE,©le©societa©costituite©
conformemente©alla©legislazione©di©uno©Stato©membro©e©aventi©la©sede©sociale,©l'amministra-
zione©centrale©o©il©centro©di©attivita©principale©all'interno©della©Comunita©sono©equiparate,©
riguardo©ad©entrambe©le©suddette©liberta©fondamentali,©alle©persone©fisiche©aventi©la©cittadi-
nanza©degli©Stati©membri.©
7.©^Infine,©i©primi©due©numeri©dell'art.©86©CE©prevedono©quanto©segue:©
û1)©Gli©Stati©membri©non©emanano©ne¨mantengono,©nei©confronti©delle©imprese©pubbliche©e©
delle©imprese©cui©riconoscono©diritti©speciali©o©esclusivi,©alcuna©misura©contraria©alle©norme©
del©presente©trattato,©specialmente©a©quelle©contemplate©dagli©articoli©12©e©da©81©a©89©inclusi.©

2)©Le©imprese©incaricate©della©gestione©di©servizi©di©interesse©economico©generale©o©aventi©
carattere©di©monopolio©fiscale©sono©sottoposte©alle©norme©del©presente©trattato,©e©in©particolare©
alle©regole©di©concorrenza,©nei©limiti©in©cui©l'applicazione©di©tali©norme©non©osti©all'adempi-
mento,©in©linea©di©diritto©e©di©fatto,©della©specifica©missione©loro©affidata.©Lo©sviluppo©degli©
scambi©non©deve©essere©compromesso©in©misura©contraria©agli©interessi©della©Comunita©ý.©

B 
^La 
normativa 
nazionale 


8.©^In©Italia,©l'art.©115,©primo©comma,©del©decreto©legislativo(5)©18©agosto©2000,©n.©267©
(in©prosieguo:©il©ûdecreto©legislativo©n.©267/2000ý)(6),©autorizza©i©Comunie©glialtri©enti©
locali©a©trasformare,©per©atto©unilaterale,©le©proprie©aziende©autonome©(chiamate©anche©
aziende©speciali)©in©societa©per©azioni.©Tali©societa©conservano©tutti©i©diritti©e©gli©obblighi©
anteriori©alla©trasformazione,©subentrando©cos|©in©tutti©i©rapporti©attivi©e©passivi©delle©prece-
denti©aziende©speciali.©Ai©sensi©della©disposizione©suddetta,©ciascun©ente©locale©puo©restare©
unico©azionista©di©una©di©queste©societa©,©anche©se©per©un©periodo©non©superiore©a©due©anni©
dalla©trasformazione.©
9.©^L'art.©88,©sesto©comma,©del©Testo©coordinato©delle©disposizioni©sull'ordinamento©dei©
Comuni©della©Regione©autonoma©Trentino-Alto©Adige©(in©prosieguo:©l'ûOrdinamento©dei©
Comuniý),©dispone©quanto©segue:©
(4)©Direttiva©del©Consiglio©18©giugno©1992,©92/50/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©
aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©servizi©(Gazzetta 
Ufficiale 
L©209,©pag.©1).©Questa©
direttiva©e©stata©abrogata©e©sostituita©dalla©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©
31©marzo©2004,©2004/18/CE,©relativa©al©coordinamento©delle©procedure©di©aggiudicazione©
degli©appalti©pubblici©di©lavori,©di©forniture©e©di©servizi©(Gazzetta 
Ufficiale 
L©134,©pag.©114;©
in©prosieguo:©la©ûdirettiva©2004/18ý).©Tuttavia,©sotto©il©profilo©temporale,©rimane©applicabile©
alla©fattispecie©la©direttiva©92/50.©
(5)©Decreto©legislativo©o©legge©delegata.©
(6)©Il©decreto©legislativo©n.©267/2000,©ûTesto©unico©delle©leggi©sull'ordinamento©degli©enti©
localiý,©e©pubblicato©in©GURI 
n.©227©del©28©settembre©2000,©Suppl. 
ord.©n.©162.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

ûI©Comuni©disciplinano©con©regolamento©le©procedure©e©i©criteri©per©la©scelta©delle©forme©
organizzative©di©gestione©dei©servizi©pubblici©a©rilevanza©economica©ed©imprenditoriale©tra©
le©seguenti:©

a)©costituzione©di©aziende©speciali;©

b)©costituzione©o©partecipazione©ad©apposite©societa©per©azioni©o©a©responsabilita©limi-
tata©ad©influenza©dominante©pubblica©locale;

c)©affidamento©della©gestione©di©servizi©pubblici©a©terzi,©prevedendo©adeguate©procedure©
concorrenziali©per©la©loro©individuazione©(...)ý©(7).©

10.©^Inoltre,©l'art.©88,©comma©18,©dell'Ordinamento©dei©Comuni©prevede©la©possibilita©
che©in©qualunque©momento©gli©enti©locali©soci©affidino©^a©determinate©condizioni©ivi©specifi-
cate©^alle©societa©costituite©ai©sensi©del©sesto©comma©lo©svolgimento©di©ulteriori©servizi©pub-
blici©che©siano©compatibili©con©l'oggetto©della©societa©.©
Fatti 
Fattispecie 
e 
procedimento 
principale 


11.©^II©Comune©di©Bressanone,©situato©nella©regione©autonoma©Trentino-Alto©Adige,©
trasferiva©alla©ASM©Bressanone©S.p.A.©negli©anni©2001©e©2002©^entrambe©le©volte©senza©
avere©precedentemente©indetto©alcuna©pubblica©gara©di©aggiudicazione©^lagestione©di©due©
parcheggi©pubblici.©Tali©parcheggi©sono©collegati©alla©piscina©pubblica©comunale,©la©cui©
costruzione©e©la©cui©gestione©erano©gia©state©precedentemente©affidate,©nell'anno©2000,©alla©
Servizi©municipalizzati©Bressanone.©Come©pero©e©emerso©nel©corso©dell'udienza©di©discus-
sione,©questi©parcheggi©non©vengono©utilizzati©esclusivamente©dagli©utenti©della©piscina.©
12.©^Secondo©le©indicazioni©del©giudice©del©rinvio,©i©parcheggi©si©trovano©su©due©diverse©
particelle©fondiarie,©la©491/6©e©la©491/11.©
13.©^Nel©dicembre©2001©il©Comune©(8)©concedeva©alla©ASM©Bressanone©S.p.A.,©sulla©
particellafondiaria491/11,©ildirittodiedificazionedelsuoloedelsottosuoloperlarealizza-
zione©di©posti©auto.©Fino©al©completamento©del©garage©sotterraneo©era©stato©ivi©previsto©ini-
zialmente©un©provvisorio©parcheggio©all'aperto.©A©tale©scopo©l'area©(fino©ad©allora©un©campo©
di©calcio)©era©stata©consolidata©e©trasformata©temporaneamente©in©un©parcheggio©con©circa©
200©posti©auto.©
14.©^Nel©novembre©2002,©al©fine©di©predisporre©ulteriori©posti©auto,©alla©ASM©Bressa-
none©S.p.A.©veniva©affidata©anche©la©gestione,©per©la©durata©di©nove©anni,©del©limitrofo©par-
cheggio©all'aperto©situato©sulla©particella©491/6(9).©Tale©parcheggio,©anch'esso©con©una©
capienza©di©circa©200©posti©auto,©era©stato©precedentemente©gestito©per©oltre©dieci©anni©diret-
tamente©dal©Comune©di©Bressanone.©
15.©^In©base©ad©un©accordo©concluso©con©il©Comune©di©Bressanone©il©19©dicembre©2002,©
la©ASM©Bressanone©S.p.A.©veniva©autorizzata©a©riscuotere©il©corrispettivo©dagli©utenti©del©
parcheggio©situato©sulla©particella©491/6©per©l'utilizzazione©di©quest'ultimo.©A©sua©volta©essa©
si©obbligava©a©versare©al©Comune©un©indennizzo©annuale©pari©a©EUR©151©700,©che©sarebbe
stato©aumentato©di©una©determinata©percentuale©nel©caso©di©aumento©del©prezzo©del©biglietto
di©parcheggio©(10).©Inoltre©la©ASM©Bressanone©S.p.A.©si©obbligava©a©continuare©ad©impiegare©
il©personale©del©suddetto©parcheggio,©fino©ad©allora©alle©dipendenze©del©Comune©di©Bressa-
none,©a©sopportare©i©costi©della©manutenzione©ordinaria©e©straordinaria©dell'area,©assumen-
dosene©tutte©le©responsabilita©.©Infine©la©ASM©Bressanone©S.p.A.©si©dichiarava©disponibile©a©
continuare©all'interno©dell'area©del©parcheggio©la©gestione©del©noleggio©di©biciclette,©prece-
dentemente©effettuata©dal©Comune©di©Bressanone,©nonche¨a©consentirvi©anche©in©futuro©lo©
svolgimento©del©mercato©settimanale.©
(7)©Questa©disposizione©deriva©dall'art.©44©della©legge©regionale©4©gennaio©1993,©n.©1©
(BUR 
Trentino-Alto©Adige©n.©3©del©19©gennaio©1993,©Suppl. 
ord.©n.©1),©modificato©dall'art.©10©
della©legge©regionale©23©ottobre©1998,©n.©10©(BUR 
Trentino-Alto©Adige©n.©45©del©27©ottobre©
1998,©Suppl.n.©2).©
(8)©Delibera©del©Consiglio©comunale©18©dicembre©2001,©n.©118.©
(9)©Delibera©del©Consiglio©comunale©28©novembre©2002,©n.©107.©
(10)©Da©quanto©risulta©dall'ordinanza©di©rinvio©pregiudiziale,©un©aumento©del©prezzo©del©
biglietto©di©parcheggio©avrebbe©determinato©un©aumento©dell'indennizzo©annuale©ûnella©
misura©dell'80©del©corrispondente©aumento©percentuale©del©prezzoý.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

16.©^Secondo©le©indicazioni©del©giudice©del©rinvio,©non©veniva©invece©concluso©alcun©
accordo©concernente©l'utilizzo©del©parcheggio©all'aperto©sulla©particella©fondiaria©491/11.©
17.©^La©Parking©Brixen©S.r.l.,©che©gia©gestisce©un©altro©autosilo©in©un'altra©zona©di©Bres-
sanone©ed©e©altrettanto©interessata©alla©gestione©dei©due©parcheggi©oggetto©della©presente
controversia,©si©e©opposta©a©siffatta©assegnazione©della©gestione©del©parcheggio©alla©ASM©
Bressanone©S.p.A.©Il©17©gennaio©2003©ha©presentato©ricorso©dinanzi©al©giudice©del©rinvio,©
chiedendo©l'annullamento©del©relativo©atto©d'assegnazione.©
UlteriorielementisullaASMBressanoneS.p.A. 
esullaprecedenteaziendaautonoma 


18.©^L'ASM©Bressanone©S.p.A.©e©succeduta©giuridicamente©alla©Servizi©municipalizzati©
Bressanone,©originariamente©un'azienda©autonoma©(chiamata©anche©azienda©speciale)©del©
Comune©di©Bressanone.©Nell'ottobre©2001©il©Comune,©in©applicazione©dell'art.©115©del©decreto©
legislativo©n.©267/2000,©ha©trasformato©tale©azienda©autonoma,©dotata©di©personalita©giuri-
dica©e©di©autonomia©gestionale©sin©dal©1©gennaio©1999,©in©una©societa©per©azioni,©la©ASM©
Bressanone©S.p.A.©(11).©
19.©^Le©attivita©della©ASM©Bressanone©S.p.A.©sono©elencate©nell'art.©4©del©suo©Statuto,©
ai©sensi©del©quale©essa©e©autorizzata©ad©operare©sia©sul©piano©locale©che©su©quello©nazionale©
ed©internazionale©in©numerosi©settori©dell'approvvigionamento©in©senso©ampio,©in©particolare©
in©quelli©del©rifornimento©e©dello©smaltimento©delle©acque,©della©fornitura©di©caloreediener-
gia,©della©costruzione©di©strade,©dello©smaltimento©dei©rifiuti,©del©trasporto©di©persone©e©di©
merci,©nonche¨©in©quelli©dell'informatica©e©delle©telecomunicazioni.©Anche©la©gestione©di©par-
cheggi©e©di©autosili,©con©tutte©le©attivita©ad©essa©collegate,©rientra©nei©suoi©compiti.©
20.©^Azionista©unico©dell'ASM©Bressanone©S.p.A.,©sia©all'epoca©del©trasferimento©dei©
due©parcheggi,©sia©in©seguito©era©il©Comune©di©Bressanone.©L'art.©5,©n.©2,©dello©Statuto©del-
l'ASM©Bressanone©S.p.A.©prevede©che©la©quota©di©partecipazione©del©Comune©di©Bressanone
al©capitale©sociale©non©debba©essere©mai©inferiore©alla©maggioranza©assoluta©delle©azioni©
ordinarie.©
21.©^Ai©sensi©dell'art.©17©del©suo©Statuto,©la©ASM©Bressanone©S.p.A.©e©amministrata©da©
un©Consiglio©d'amministrazione©composto©da©tre©a©sette©membri©nominati©dall'assemblea
degli©azionisti,©anche©se©al©Comune©di©Bressanone©(12)©e©in©ogni©caso©riconosciuta©la©facolta©
di©nominare©la©maggioranza©dei©componenti©del©Consiglio©d'amministrazione.Aisensi©del-
l'art.©18©dello©Statuto,©l'amministrazione©ordinaria©della©societa©e©delegata©al©Consiglio©di©
amministrazione,©che,©tuttavia,©soggiace©a©numerose©restrizioni©e,©in©alcuni©casi©particolari,©
deve©limitarsi©alla©conclusione©di©negozi©giuridici©fino©ad©un©valore©massimo©di©EUR©5©000©
000©per©affare.©Inoltre,©ai©sensi©dell'art.©24©dello©Statuto,©e©previsto©un©Collegio©sindacale©
composto©di©tre©membri©effettivi©e©due©supplenti,©dei©quali©il©Comune©di©Bressanone©nomina©
almeno©due©membri©effettivi©ed©un©supplente.©
22.©^La©precedente©azienda©speciale©Servizi©municipalizzati©Bressanone©aveva©svolto©di©
fatto©compiti©simili©a©quelli©dell'attuale©ASM©Bressanone©S.p.A.,©seppur©limitatamente©
all'ambito©di©competenza©territoriale©del©Comune©e©alla©cooperazione©extraterritoriale©con©
altre©aziende.©La©gestione©di©parcheggi©e©autosili©rientrava©gia©nei©settori©di©sua©competenza,©
mentre©non©ne©facevano©ancora©parte,©ad©esempio,©i©settori©dell'informatica©e©delle©telecomu-
nicazioni.©Il©Consiglio©d'amministrazione©della©Servizi©municipalizzati©Bressanone©era©nomi-
nato©dal©Consiglio©comunale©ed©era©tenuto©a©svolgere©la©sua©attivita©nel©rispetto©degli©obiet-
tivi©generali©stabiliti©dal©Consiglio©comunale.©
Rinvio 
pregiudiziale 
e 
procedimento 
dinanzi 
alla 
Corte 


23.©^Con©ordinanza©23©luglio©2003©il©giudice©del©rinvio©ha©sospeso©il©procedimento,©sot-
toponendo©alla©Corte©due©questioni©pregiudiziali.©Con©tali©questioni©pregiudiziali,©nella©cui©
introduzione©viene©fatto©riferimento©agli©artt.©43©CE©e©segg.,©49©CE©e©segg.©e86CE,©si©
intende©accertare:©
1)©se©il©contestato©affidamento©della©gestione©di©parcheggi©pubblici©a©pagamento©costi-
tuiscaunappaltodipubblicoservizioaisensidelladirettiva92/50/CEE,©oppureunaconces-
sione©di©pubblico©servizio,©a©cui©si©applicano©le©norme©comunitarie©sulla©concorrenza,©in©par-
ticolare©gli©obblighi©della©parita©di©trattamento©e©della©trasparenza;©

(11)©Delibera©del©Consiglio©comunale©25©ottobre©2001,©n.©97.©
(12)©Da©quanto©e©emerso©durante©l'udienza,©il©responsabile©e©il©Consiglio©comunale.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

2)©se©^qualora©si©dovesse©effettivamente©trattare©di©una©concessione©di©pubblico©servizio©
avente©ad©oggetto©la©gestione©di©un©servizio©pubblico©locale©^l'affidamento©della©gestione©di©
parcheggi©pubblici©a©pagamento,©che©puo©essere©effettuata©anche©senza©svolgimento©di©pub-
blica©gara©ai©sensi©dell'art.©44,©sesto©comma,©lett.©b),©della©legge©regionale©4©gennaio©1993,©

n.©1,©come©modificata©dall'art.©10©della©legge©regionale©23©gennaio©1998,©n.©10,©e©ai©sensi©del-
l'art.©88,©sesto©comma,©lett.©a)e©b),©del©Testo©coordinato©delle©disposizioni©sull'ordinamento©
dei©Comuni,©sia©compatibile©con©il©diritto©comunitario©e,©in©particolare,©con©i©principi©della©
libera©prestazione©dei©servizi©e©della©libera©concorrenza,©del©divieto©di©discriminazione©e©con©
gli©obblighi©di©parita©di©trattamento©e©di©trasparenza©da©esso©derivanti,©nonche¨conilprinci-
pio©di©proporzionalita©,©nel©caso©in©cui©tale©gestione©venga©affidata©ad©una©societa©per©azioni©
costituita,©conformemente©all'art.©115©del©decreto©legislativo©n.©267/2000,©mediante©la©tra-
sformazione©di©un'azienda©speciale©di©un©Comune©detentore©del©100©del©suo©capitale©sociale©
al©momento©dell'affidamento,©ma©il©cui©Consiglio©di©amministrazione©dispone©dei©piu©ampi©
poteri©di©ordinaria©amministrazione©fino©ad©un©valore©di©EUR©5©000©000©per©affare.©
24.©^Con©comunicazione©16©dicembre©2004©la©cancelleria©della©Corte©ha©messole©parti©
processuali©a©conoscenza©del©fatto©che©l'11©gennaio©2005©la©Corte©avrebbe©pronunziato©sen-
tenza©nella©causa©Stadt©Halle©(13),©affinche¨esse©potessero©prendere©posizione©al©riguardo©
nel©corso©dell'udienza©di©discussione©sulla©presente©causa©fissata©per©il©13©gennaio©2005.©
25.©^Nel©corso©del©procedimento©pregiudiziale©la©Parking©Brixen©AG,©la©ASM©Bressa-
none©SpA,©il©Comune©di©Bressanone,©i©governi©italiano©e©austriaco,©nonche¨la©Commissione©
hanno©presentato©osservazioni©sia©scritte©che©orali.©Inoltre,©il©governo©olandese©ha©presentato©
osservazioni©all'udienza.©
Analisi 
giuridica 


26.©^Con©l'ordinanza©di©rinvio©pregiudiziale©il©giudice©del©rinvio©intendesostanzial-
mente©accertare©se©e©quali©criteri©direttivi©sono©previsti©dal©diritto©comunitario©per©i©negozi©
giuridici©tra©amministrazioni©aggiudicatrici©e©loro©societa©controllate;©cio©costituisce©l'og-
getto©della©seconda©questione©pregiudiziale.©Prima©pero©,©nell'ambito©della©prima©questione©
pregiudiziale,©sara©necessario©verificare©da©quali©norme©di©diritto©comunitario©^dalla©diret-
tiva©92/50©o,©in©generale,©dai©principi©giuridici©fondamentali©contenuti©nel©Trattato©CE©^si©
possano©ricavare©i©suddetti©eventuali©criteri©direttivi;©a©tale©scopo©e©necessario©distinguere©
tra©pubblici©appalti©e©pubbliche©concessioni©di©servizi.©
A 
^Sulla 
prima 
questione: 
distinzione 
tra 
pubblico 
appalto 
e 
pubblica 
concessione 
di 
servizi 


27.©^Con©la©sua©prima©questione©il©giudice©del©rinvio©vuole©essenzialmente©accertare©se©
si©e©in©presenza©di©un©pubblico©appalto©di©servizi©nel©significato©accolto©dalla©direttiva©
92/50©oppure©di©una©pubblica©concessione©di©servizi©qualora©un'amministrazione©aggiudica-
trice©incarichi©una©societa©della©gestione©di©un©parcheggio©pubblico,©autorizzandola©a©riscuo-
tere©un©corrispettivo©per©l'utilizzazione©del©parcheggio,©e©tale©societa©,©a©sua©volta,©si©obblighi©
a©versare©al©Comune©un©indennizzo©annuale.©
28.©^Per©risolvere©la©suddetta©questione©non©e©al©momento©rilevante©la©distinzione©all'i-
nizio©effettuata©tra©procedure©di©attribuzione©a©terzi,©per©le©quali©e©obbligatorio©l'espleta-
mento©di©una©procedura©ad©evidenza©pubblica,©ed©affidamenti©in 
house,per©iquali©cio©non©e©
obbligatorio©(14).©Piuttosto,©e©qui©sufficiente©accertare©se©il©semplice©oggetto©di©un©negozio©
giuridico,©come©quello©concluso©nel©caso©di©specie©tra©il©Comune©di©Bressanone©e©la©ASM©
Bressanone©S.p.A.,©rientri©o©meno©nell'ambito©di©applicazione©della©direttiva©92/50.©Esso©vi©
rientrerebbe©se©il©negozio©giuridico©in©questione©fosse©un©pubblico©appalto©di©servizi,©mentre©
non©vi©rientrerebbe©se©si©trattasse,©invece,©di©una©concessione©di©servizi.©Difatti,©secondo©la©
giurisprudenza©della©Corte,©dapprima©formatasi©sulla©cosiddetta©direttiva©di©coordinamento©
settoriale©93/38/CEE(15)©e©successivamente©estesa©anche©alla©direttiva©di©coordinamento©
(13)©Cito 
alla©nota©4.©
(14)©V.,©al©riguardo,©paragrafi©1©e©2©di©queste©conclusioni.©
(15)©Direttiva©del©Consiglio©14©giugno©1993,©93/38/CEE,©che©coordina©le©procedure©di©
appalto©degli©enti©erogatori©di©acqua©e©di©energia,©degli©enti©che©forniscono©servizi©di©tra-
sporto©nonche¨degli©enti©che©operano©nel©settore©delle©telecomunicazioni©(Gazzetta 
Ufficiale 
L©199,©pag.©84),©nel©frattempo©abrogata©e©sostituita©dalla©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

dei¨servizi¨92/50,¨siffatte¨concessioni,¨anche¨nel¨caso¨in¨cui¨riguardino¨i¨settori¨d'attivita©¨elen-
cati¨negli¨allegati¨delle¨suddette¨direttive,¨non¨costituiscono¨contratti¨scritti¨a¨titolo¨oneroso¨
nel¨significato¨accolto¨da¨entrambe¨le¨direttive(16).¨Cio©¨,¨tra¨l'altro,¨trova¨una¨conferma¨a¨
contrario¨nel¨fatto¨che¨le¨concessioni¨di¨servizi¨sono¨per¨la¨prima¨volta¨espressamente¨men-
zionate(17)nella¨direttiva¨difutura¨attuazione¨2004/18/CE.¨

29.¨^A¨differenza¨del¨pubblico¨appalto¨di¨servizi,¨la¨concessione¨di¨servizi¨e©¨caratteriz-
zata¨dal¨fatto¨che¨la¨controprestazione¨che¨il¨gestore¨del¨servizio¨in¨questione¨ottiene¨dal-
l'amministrazione¨aggiudicatrice¨consiste¨nel¨diritto 
di 
sfruttare, 
ai 
fini 
della 
sua 
remunera-
zione, 
la 
propria 
prestazione 
(18).¨
30.¨^Come¨giustamente¨osservato¨dalla¨Commissione¨e¨dai¨governi¨austriaco¨e¨italiano,¨
nel¨caso¨di¨una¨concessione 
di 
servizi 
la¨societa©¨sopporta¨i¨rischi¨collegati¨alla¨prestazione¨
del¨servizio¨ed¨ottiene¨la¨sua¨controprestazione¨^almeno¨in¨parte¨^dagli¨utenti¨del¨servizio,¨
attraverso¨la¨riscossione¨di¨un¨prezzo(19).¨Esiste¨quindi¨un¨rapporto¨giuridico¨trilaterale¨tra¨
affidante,¨affidatario¨ed¨utente¨del¨servizio.¨Al¨contrario,¨un¨pubblico¨appalto 
di 
servizi 
da©¨
luogo¨esclusivamente¨ad¨un¨rapporto¨giuridico¨bilaterale,¨all'interno¨del¨quale¨il¨compenso¨
per¨la¨prestazione¨eseguita¨viene¨pagato¨dall'amministrazione¨aggiudicatrice¨medesima,¨che,¨
tra¨l'altro,¨sopporta¨il¨rischio¨collegato¨alla¨fornitura¨del¨servizio.¨
31.¨^Dai¨fatti¨qui¨noti,¨nella¨fattispecie¨la¨controprestazione¨ricevuta¨dalla¨ASM¨Bressa-
none¨S.p.A.¨da¨parte¨del¨Comune¨di¨Bressanone¨per¨la¨gestione¨del¨parcheggio¨sulla¨particella¨
fondiaria¨491/6¨consiste¨esclusivamente¨nell'autorizzazione¨data¨alla¨ASM¨Bressanone¨
S.p.A.¨a¨riscuotere¨dagli¨utenti¨un¨corrispettivo¨per¨l'utilizzazione¨del¨parcheggio.¨Sotto¨l'a-
spetto¨economico¨la¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.¨puo©¨percepire¨in¨questo¨modo¨i¨frutti¨delle¨pre-
stazioni¨eseguite,¨ossia¨della¨gestione¨e¨della¨manutenzione¨del¨parcheggio.¨Allo¨stesso¨tempo,¨
pero©¨,¨essa¨sopporta¨anche¨il¨rischio¨economico¨della¨gestione¨del¨parcheggio,¨dato¨che¨con¨l'in-
casso¨del¨corrispettivo¨per¨la¨sua¨utilizzazione¨deve¨coprire¨non¨soltanto¨le¨spese¨ordinarie,¨
ma¨anche¨quelle¨di¨manutenzione¨dell'area¨di¨parcheggio,¨nonche¨corrispondere¨al¨Comune¨
l'indennizzo¨annuale.¨Tutti¨questi¨elementi¨contrastano¨con¨la¨supposta¨esistenza¨di¨un¨pub-
blico¨appalto¨di¨servizi,¨rivelando,¨piuttosto,¨l'esistenza¨di¨una¨concessione¨di¨servizi.¨
32.¨^Dalle¨informazioni¨a¨disposizione¨non¨si¨puo©¨con¨sicurezza¨accertare¨se¨altrettanto¨
valga¨per¨il¨parcheggio¨sulla¨particella¨fondiaria¨491/11.¨Del¨resto,¨e©¨compito¨del¨giudice¨
del¨rinvio,¨e¨non¨della¨Corte¨di¨Giustizia,¨applicare¨alla¨fattispecie¨del¨procedimento¨princi-
pale¨i¨criteri¨derivanti¨dal¨diritto¨comunitario(20).¨Il¨giudice¨del¨rinvio¨dovra©¨,¨segnatamente,¨
accertare¨se¨la¨controprestazione¨che¨la¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.¨ha¨ottenutodal¨Comune¨
di¨Bressanone¨per¨la¨gestione¨del¨parcheggio¨consista¨nell'autorizzazione¨a¨riscuotere¨dagli¨
utenti¨del¨parcheggio¨un¨corrispettivo¨per¨la¨sua¨utilizzazione.¨
del¨Consiglio¨31¨marzo¨2004,¨2004/17/CE,¨che¨coordina¨le¨procedure¨di¨appalto¨degli¨enti¨
erogatori¨di¨acqua¨e¨di¨energia,¨degli¨enti¨che¨forniscono¨servizi¨di¨trasporto¨e¨servizi¨postali¨
(Gazzetta 
Ufficiale 
L¨134,¨pag.¨1).¨

(16)¨Sull'art¨1,¨lett.¨a),¨della¨direttiva¨di¨coordinamento¨dei¨servizi¨92/50,¨v.¨ordinanza¨
30¨maggio¨2002,¨causa¨C-358/00,¨Buchha©ndler-Vereinigung¨(Racc.pag.¨1-4685,¨punti29¨e¨
30);¨sull'art.¨1,¨n.¨4,¨della¨direttiva¨di¨coordinamento¨dei¨settori¨93/38/CEE,¨v.¨sentenza¨
7¨dicembre¨2000,¨causa¨C-324/1998,¨Telaustria¨e¨Telefonadress¨(Racc.¨pag.¨1-10745,¨punti¨
57¨e¨58).¨
(17)¨Art.¨1,¨n.¨4,¨della¨direttiva¨2004/18.¨
(18)¨Sentenza¨Telaustria¨e¨Telefonadress¨(punto¨58,¨secondo¨trattino)¨e¨ordinanza¨
Buchha©¨ndler-Vereinigung¨(punto¨27),¨entrambe¨citate¨alla¨nota¨17.¨In¨tal¨senso¨anche¨la¨defi-
nizione¨legale¨in¨futuro¨applicabile¨contenuta¨nell'art.¨1,¨n.¨4,¨della¨direttiva¨2004/18.¨
(19)¨A¨tal¨proposito¨la¨Commissione¨rimanda¨anche¨alla¨sua¨comunicazione¨29¨febbraio¨
1999,¨concernente¨l'interpretazione¨delle¨concessioni¨nel¨diritto¨comunitario¨(Gazzetta 
Ufficiale 
2000,¨C¨121,¨pag.¨2);¨v.¨ivi,¨in¨particolare,¨sezione¨2¨febbraio¨
(20)¨V.,¨in¨tal¨senso,¨per¨tutte,¨sentenza¨16¨luglio¨1998,¨causa¨C-235/1995,¨Dumon¨e¨Fro-
ment¨(Racc.¨pag.¨1-4531,¨punto¨25);¨similmente¨sentenza¨Telaustria¨e¨Telefonadress¨(cit. 
alla¨
nota¨17,¨punto¨63).¨

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨

33.¨^In¨conclusione,¨al¨pari¨della¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.,¨dei¨governi¨austriaco¨e¨ita-
liano¨e¨della¨Commissione¨(21),¨sono¨anch'io¨dell'opinione¨che,¨qualora¨un'amministrazione¨
aggiudicatrice¨incarichi¨una¨societa©¨della¨gestione¨di¨un¨parcheggio¨pubblico,¨in¨cambio¨della¨
cui¨utilizzazione¨tale¨societa©¨sia¨autorizzata¨a¨riscuotere¨un¨corrispettivo,¨obbligandosi,¨a¨
sua¨volta,¨a¨versare¨all'amministrazione¨aggiudicatrice¨un¨indennizzo¨annuale,¨non¨si¨tratti¨
di¨un¨pubblico¨appalto¨di¨servizi¨ai¨sensi¨della¨direttiva¨92/50,¨bens|©¨di¨una¨concessione¨di¨
servizi,¨che¨non¨rientra¨nell'ambito¨di¨applicazione¨della¨suddetta¨direttiva.¨
B©^Sulla©seconda©questione©pregiudiziale:©criteri©di©diritto©comunitario©per©l'assegnazione©di©

concessioni©di©servizi©a©societa©controllate©da©amministrazioni©aggiudicatici©

34.¨^Con¨la¨seconda¨questione¨il¨giudice¨del¨rinvio¨vuole¨in¨sostanza¨conoscere¨a¨quali¨
condizioni¨un'amministrazione¨aggiudicatrice¨possa¨affidare¨ad¨una¨delle¨sue¨societa©¨control-
late¨una¨concessione¨di¨servizi,¨quale¨la¨gestione¨di¨parcheggi¨pubblici¨a¨pagamento¨conte-
stata¨nel¨procedimento¨principale,¨senza¨dover¨ricorrere¨al¨previo¨espletamento¨di¨una¨pro-
cedura¨ad¨evidenza¨pubblica.¨
1.¨Norme¨di¨diritto¨comunitario¨concernenti¨il¨divieto¨di¨discriminazione¨e¨l'obbligo¨di¨tra-
sparenza,¨cogenti¨anche¨al¨di¨fuori¨dell'ambito¨di¨applicazione¨delle¨direttive¨in¨materia¨
di¨aggiudicazione¨di¨pubblici¨appalti.¨
35.¨^Contrariamente¨a¨quanto¨sostenuto¨dal¨governo¨olandese,¨in¨giurisprudenza¨e©¨
ormai¨pacifico¨che¨le¨amministrazioni¨aggiudicatrici¨sono¨sottoposte,¨anche¨al¨di¨fuori¨del-
l'ambito¨di¨applicazione¨delle¨direttive¨in¨materia¨di¨aggiudicazione¨di¨appalti¨pubblici¨(22),¨
-ai¨vincoli¨del¨diritto¨comunitario¨derivanti¨dalle¨norme¨fondamentali¨(23)¨del¨Trattato¨CE,¨
segnatamente¨dalle¨liberta©¨fondamentali¨e¨dal¨divieto¨di¨discriminazione¨in¨esse¨conte-
nuto¨(24).¨
36.¨^Dal¨divieto¨di¨discriminazione¨deriva¨un¨obbligo¨di¨trasparenza.¨Difatti,¨solo¨allor-
che¨l'assegnazione¨di¨un¨appalto¨o¨di¨una¨concessione¨viene¨effettuata¨secondo¨le¨regole¨sulla¨
trasparenza¨si¨puo©¨determinare¨se¨nel¨caso¨concreto¨sia¨stato¨rispettato¨il¨principio¨della¨
parita©¨di¨trattamento¨o¨se,¨invece,¨sia¨stata¨presa¨una¨decisione¨arbitraria¨a¨favore¨o¨contro¨
un¨determinato¨offerente(25).¨
37.¨^Tutto¨cio©¨non¨significa¨affatto¨che¨si¨debba¨arrivare¨all'applicazione¨di¨una¨proce-
dura¨del¨tutto¨identica¨a¨quella¨prevista¨dalle¨direttive¨in¨materia¨di¨aggiudicazione¨di¨pub-
blici¨appalti.¨Tuttavia,¨come¨affermato¨dalla¨Corte¨nella¨sentenza¨Telaustria¨e¨Telefonadress,¨
l'obbligo¨di¨trasparenza¨cui¨e©¨tenuta¨l'amministrazione¨aggiudicatrice¨ûconsiste¨nel¨garantire,¨
in¨favore¨di¨ogni¨potenziale¨offerente,¨un¨adeguato¨livello¨di¨pubblicita©¨che¨consenta¨l'aper-
tura¨degli¨appalti¨dei¨servizi¨alla¨concorrenza,¨nonche¨il¨controllo¨sull'imparzialita©¨delle¨pro-
cedure¨di¨aggiudicazione(26)ý.¨
(21)¨Gli¨altri¨partecipanti¨non¨hanno¨invece¨approfondito¨tale¨problematica.¨Il¨Comune¨
di¨Bressanone¨e¨la¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.¨negano¨piuttosto¨l'esistenza¨di¨una¨concessione¨
di¨servizi¨sulla¨base¨del¨fatto¨che¨la¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.¨non¨e©¨impresa¨terza¨rispetto¨al¨
Comune¨di¨Bressanone.¨
(22)¨Sull'inapplicabilita©¨della¨direttiva¨92/50¨in¨un¨caso¨come¨quello¨di¨specie,¨v.¨le¨consi-
derazioni¨effettuate¨sulla¨prima¨questione¨(paragrafi¨27-33¨di¨queste¨conclusioni).¨
(23)¨In¨un¨caso¨come¨il¨presente¨possono¨assumere¨rilevanza¨la¨liberta©¨di¨prestazione¨di¨
servizi¨(art.¨49¨CE)¨e¨^qualora¨un¨offerente¨straniero¨si¨voglia¨stabilire¨in¨Italia¨per¨ivi¨
gestire¨parcheggi¨^anche¨la¨liberta©¨di¨stabilimento¨(art.¨43¨CE).¨
(24)¨In¨tal¨senso¨^in¨particolare¨nel¨caso¨di¨una¨concessione¨di¨servizi¨^la¨sentenza¨
Telaustria¨e¨Telefonadress¨(cit.©alla¨nota¨17,¨punto¨60);¨v.,¨inoltre,¨sentenza¨23¨gennaio¨
2003,¨causa¨C-57/01,¨Makedoniko¨Metro¨e¨Michaniki¨(Racc.¨pag.¨1-1091,¨punto¨69),¨e¨ordi-
nanza¨3¨dicembre¨2001,¨causa¨C-59/00,¨Vestergaard¨(Racc.¨pag.¨1-9505,¨punti¨20¨e¨21);¨simil-
mente,¨sentenza¨18¨giugno¨2002,¨causa¨C-92/00,¨HI¨(Racc.¨pag.¨1-5553,¨punto¨47).¨
(25)¨Sentenze¨Telaustria¨e¨Telefonadress¨(cit.,¨alla¨nota¨17,¨punto¨61)¨e¨HI¨(cit.¨alla¨nota¨
25,¨punto¨45);¨sentenza¨18¨novembre¨1999,¨causa¨C-275/1998,¨Unitron¨Scandinavia¨e¨3-S¨
(Racc.¨pag.¨1-8291,¨punto¨31).¨
(26)¨Sentenza¨Telaustria¨e¨Telefonadress¨(cit.alla¨nota¨17,punto¨62).¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

38.©^Si©menziona©solo©a©margine©che©la©ASM©Bressanone©S.p.A.©eccepisce©al©riguardo©
che©gli©artt.©43©CE©e©segg.©non©trovano©alcuna©applicazione©nel©caso©di©specie,©perche¨la©fat-
tispecie©oggetto©del©procedimento©principale©sarebbe©priva©dell'elemento©dell'extraterritoria-
lita©,©giacche¨tutte©le©parti©processuali©hanno©la©loro©sede©in©Italia.©
39.©^A©tale©riguardo©si©deve©osservare©che©e©pur©vero©che©le©liberta©fondamentali©non©
possono©trovare©applicazione©nei©confronti©di©fattispecie©nazionali©(27),©tuttavia,©come©hanno©
giustamente©osservato©la©Commissione,©la©Parking©Brixen©S.r.l.©ed©il©governoaustriaco,un'e-
ventuale©violazione©dell'obbligo©di©trasparenza©derivante©dalla©disciplina©in©materia©di©pub-
blici©appalti©si©ripercuote©non©solo©su©imprese©nazionali,©come©la©Parking©Brixen©S.r.l.,©ma©
anche©su©tutti©i©potenziali©interessati,©inclusi©i©potenziali©offerenti©dialtri©Stati©membri(28).©
Quindi,©un'eventuale©mancanza©di©pubblicita©pregiudica©sempre©al©contempo©anche©le©liberta©
fondamentali©dei©potenziali©offerenti©di©altri©Stati©membri.©
2.©Possibile©deroga©per©i©negozi©conclusi©con©proprie©societa©controllate:©la©giurisprudenza©
Teckal©
40.©^Rimane©tuttavia©ancora©da©accertare©se©un'amministrazione©aggiudicatrice©non©
possa©essere©eccezionalmente©esonerata©dal©rispetto©della©normativa©comunitaria©qualora©
affidi©l'esecuzione©di©prestazioni©a©servizi©da©essa©controllati.©
41.©^Qualora©l'amministrazione©aggiudicatrice©intenda©all'uopo©incaricare©un'impresa©
pubblica©diventata©autonoma©sotto©l'aspetto©organizzativo,©ossia©una©delle©sue©societa©con-
trollate,©la©soluzione©appare©chiara:©sulla©base©del©principio©della©parita©di©trattamento©di©
imprese©pubbliche©e©private,©segnatamente©sancito©dall'art.©86,©n©.l,©CE,©un'impresa©pubblica©
^fatte©salve©le©deroghe©contenute©nell'art.©86,©n.©2,©CE©^non©deve©ricevere©un©trattamento©
migliore©rispetto©alla©concorrenza©privata.©Pertanto,©un'amministrazione©aggiudicatrice©non©
puo©incaricare©direttamente©della©prestazione©di©servizi©una©sua©societa©controllata©senza©
aver©prima©valutato©le©offerte©degli©altri©eventuali©partecipanti©ed©avutocura©di©espletare©a©
tal©fine©una©gara©trasparente©di©aggiudicazione.©
42.©^D'altro©canto,©la©pubblica©amministrazione©rimane©senz'altro©liberadi©svolgere©
completamente©i©suoi©compiti©con 
mezzipropri,©ossia©di©assolvervi©direttamente,©senza©ricor-
rere©affatto©alle©prestazioni©di©imprese-pubbliche©o©private©^giuridicamente©autonome.©In©
tal©caso©essa©non©e©soggetta©neppure©ai©vincoli©fissati©dalla©normativa©sugli©appalti(29)©e©dal-
l'art.©86©CE.©
43.©^Come©gia©menzionato©all'inizio,©non©di©rado©sorgono©difficolta©nello©stabilire©nel©
caso©concreto©il©confine©tra©siffatti©affidamenti©in 
house 
e©le©procedure©di©affidamento©
esterno.©Al©riguardo©la©Corte©nella©sentenza©Teckal(30)©^in©riferimento©alla©direttiva©93/36©
^ha©stabilito©un©principio©fondamentale.©Dalla©suddetta©sentenza©deriva©che,©in©linea©di©
principio,©la©disciplina©comunitaria©in©materia©di©pubblici©appalti©trovaapplicazione©ogni-
qualvolta©venga©raggiunto©un 
accordo 
tra 
due 
persone 
distinte(31),©ossia©ogniqualvolta©venga©
concluso©un©contratto.©
(27)©Giurisprudenza©costante:©v.,©da©ultimo,©sentenza©16©dicembre©2004,©causa©C-293/03,©
My©(Racc.©pag.©1-0000,©punto©40).©Specialmente©sulla©liberta©di©stabilimento©e©di©prestazione©
di©servizi©v.©sentenza©7©febbraio©1979,©causa©115/1978,©Knoors©(Racc.©pag.©399,©punto©24,©
prima©parte©della©prima©frase).©
(28)©V.©anche©sentenza©25©aprile©1996,©causa©C-87/1994,©Commissione/Belgio©(Racc 
pag.©
1-2043,©punto©33),©secondo©cui©e©sempre©possibile©che©imprese©stabilite©in©altri©Stati©me©mbri©
siano©riguardate,©direttamente©o©indirettamente,©dall'assegnazione©di©un©appalto.©Sicche¨gli©
obblighi©relativi©alla©gara©d'assegnazione©debbono©essere©rispettati©indipendentemente©dalla©
nazionalita©o©dal©luogo©di©stabilimento©degli©offerenti.©Questa©considerazione©non©riguarda©
soltanto©i©requisiti©delle©direttive©in©materia©di©aggiudicazione©di©appalti©pubblici,©ma©puo©
valere©anche©riguardo©a©casi,©come©quello©di©specie,©in©cui©si©devono©applicare©i©principi©fon-
damentali©del©diritto©comunitario.©
(29)©Sentenza©Stadt©Halle©(cit.©alla©nota©4,©punto©48).©
(30)©Sentenza©Teckal©(cit.,©alla©nota©2,©punti©46,©49©e©50).©
(31)©Per©quanto©riguarda©l'applicazione©ratione 
personae 
e©dunque©necessario,©e©nello©
stesso©tempo©sufficiente,©che©una©delle©parti©contraenti©sia©un'amministrazione©aggiudicatrice©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨

44.¨^Determinante¨ai¨fini¨dell'applicazione¨della¨disciplina¨comunitaria¨in¨materia¨di¨
pubblici¨appalti¨non¨e©¨soltanto¨l'aspetto¨meramente¨formale,¨ma¨anche¨una¨valutazione¨cri-
tica¨del¨negozio¨giuridico.¨Difatti,¨anche¨nel¨caso¨in¨cui¨entrambi¨i¨contraenti¨siano¨formal-
mente¨dotati¨di¨personalita©¨giuridica,¨cionondimeno¨il¨negozio¨giuridico¨da¨esse¨concluso¨
puo©¨,¨in¨via¨del¨tutto¨eccezionale,¨essere¨equiparato¨ad¨un¨affidamento¨in 
house,¨purche¨ven-
gano¨rispettati¨entrambi¨i¨seguenti¨criteri¨cumulativi¨elaborati¨dalla¨giurisprudenza(32):¨
^l'amministrazione¨aggiudicatrice¨(33)¨deve¨esercitare¨nei¨confronti¨della¨societa©¨con-
traente¨(34)¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨da¨essa¨esercitato¨sui¨propri¨servizi¨(primo 
criterio 
Teckal),¨e¨

^tale¨societa©¨contraente¨deve,¨a¨sua¨volta,¨realizzare¨la¨parte¨piu©¨importante¨della¨sua¨
attivita©¨per(35)¨l'amministrazione¨o¨per¨le¨amministrazioni¨aggiudicatrici¨che¨la¨controllano¨
(secondo 
criterio 
Teckal).¨

45.¨^La¨Corte¨di¨Giustizia¨ha¨nel¨frattempo¨applicato¨questa¨giurisprudenza¨non¨sol-
tantoriguardoalladirettiva93/36,maancheriguardoalledirettive92/50e93/37(36)¨(37).¨
46.¨^I¨criteri¨Teckal¨sono¨applicabili¨anche¨a¨casi,¨come¨quello¨di¨specie,¨che¨non¨rien-
trano¨nell'ambito¨di¨applicazione¨di¨nessuna¨delle¨direttive¨in¨materia¨di¨aggiudicazione¨di¨
appalti¨pubblici(38).¨Se¨difatti¨le¨suddette¨direttive,¨nonostante¨i¨loro¨dettagliati¨requisiti¨
concernenti¨le¨gare¨di¨aggiudicazione,¨prevedevano¨gia©¨deroghe¨per¨gli¨affidamenti¨in 
house,¨
a¨maggior¨ragione¨devono¨essere¨ammesse¨deroghe¨laddove¨trovino¨applicazione¨requisiti¨
di¨gara¨meno¨dettagliati,¨ossia¨requisiti¨soltanto¨generali,¨derivanti¨dal¨divieto¨di¨discrimina-
zione¨e¨dall'obbligo¨di¨trasparenza.¨In¨caso¨contrario¨si¨arriverebbe¨all'assurdo¨risultato¨che¨
le¨amministrazioni¨aggiudicatrici¨al 
difuori 
dell'ambito¨di¨applicazione¨delle¨direttive¨sareb-
bero¨soggette¨a¨requisiti¨piu©¨rigorosi¨che¨all'interno,¨cioe©¨ad¨un¨obbligo¨inderogabile 
di¨pub-
blicita©¨e¨di¨trasparenza.¨
47.¨^Si¨deve¨inoltre¨tener¨presente¨che¨le¨suddette¨direttive¨in¨materia¨di¨aggiudicazione¨
di¨appalti¨pubblici¨sono¨esclusivamente¨strumentali¨alla¨realizzazione¨dei¨principi¨fondamen-
(sentenze¨Teckal,¨cit.¨alla¨nota¨2,¨punto¨42,¨seconda¨frase,¨e¨Stadt¨Halle,¨cit.,¨alla¨nota¨4,¨
punto¨47;¨v.,¨inoltre,¨sentenza¨7¨dicembre¨2000,¨causa¨C-94/1999,¨ARGE,¨Racc.pag.¨
1-11037,¨punto¨40).¨

(32)¨La¨versione¨originale¨di¨tali¨criteri¨e©¨contenuta¨nel¨punto¨50,¨seconda¨frase,¨della¨
sentenza¨Teckal¨(cit.¨alla¨nota¨2).¨Tali¨criteri¨vengono¨menzionati¨anche¨nella¨sentenza¨
13¨gennaio¨2005,¨C-84/03,¨Commissione/Spagna¨(Racc.¨pag.¨1-0000,¨punto¨38),¨nonche¨nella¨
sentenza¨Stadt¨Halle¨(cit.¨alla¨nota¨4,¨punto¨49,¨seconda¨frase),¨sebbene¨in¨forma¨leggermente¨
diversa.¨Salvo¨diversa¨indicazione,¨le¨considerazioni¨che¨seguono¨si¨basano¨su¨quest'ultima¨
versione.¨
(33)¨Nella¨sentenza¨Stadt¨Halle¨viene¨utilizzata¨l'espressione¨macchinosa¨ûun'autorita©¨
pubblica¨che¨sia¨un'amministrazione¨aggiudicatriceý,¨mentre¨nella¨sentenza¨Teckal¨^in¨rela-
zione¨alla¨fattispecie¨ivi¨esaminata¨^si¨parla¨di¨un¨ûente¨localeý.¨
(34)¨Il¨contraente¨viene¨definito¨nella¨sentenza¨Teckal¨letteralmente¨ûpersona¨di¨cui¨trat-
tasiý,¨mentre¨nella¨sentenza¨Stadt¨Halle¨ûentita©¨in¨questioneý.¨
(35)¨L'uso¨della¨preposizione¨ûconý¨nella¨sentenza¨Stadt¨Halle¨e¨nella¨maggior¨parte¨
delle¨versioni¨linguistiche¨della¨sentenza¨Teckal¨e©¨insolito¨sotto¨l'aspetto¨linguistico,¨se¨si¨
riflette¨sul¨fatto¨che¨non¨si¨e©¨in¨presenza¨di¨una¨cooperazione¨tra¨due¨societa©¨,bens|©¨di¨un¨rap-
porto¨nel¨quale¨un'azienda¨pubblica¨svolge¨determinati¨compiti¨oppure¨presta¨determinati¨
servizi¨per¨l'ente¨pubblico¨da¨cui¨dipende,¨di¨regola¨un¨ente¨locale.¨
(36)¨Direttiva¨del¨Consiglio¨14¨giugno¨1993,¨93/37/CEE,¨che¨coordina¨le¨procedure¨di¨
aggiudicazione¨degli¨appalti¨pubblici¨di¨lavori¨(Gazzetta 
Ufficiale 
L¨199,¨pag.¨54),¨nel¨frat-
tempo¨abrogata¨e¨sostituita¨dalla¨direttiva¨2004/18.¨
(37)¨Sulla¨direttiva¨92/50¨v.¨sentenza¨Stadt¨Halle¨(cit.alla¨nota4,punti¨47¨e49);un¨
accenno¨in¨tal¨senso¨e©¨contenuto¨gia©¨in¨sentenza¨ARGE¨(cit.¨alla¨nota¨32,¨punto¨40).¨Sulla¨
direttiva¨93/37,¨v.¨sentenza¨Commissione/Spagna¨(cit.¨alla¨nota¨33,¨punto¨39).¨
(38)¨Sull'inapplicabilita©¨della¨direttiva¨92/50¨ad¨un¨caso¨come¨quello¨presente,¨v.¨le¨consi-
derazioni¨svolte¨sulla¨prima¨questione¨(paragrafi¨27-33¨di¨queste¨conclusioni).¨

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

tali¨del¨Trattato¨CE,¨quali¨in¨particolare¨risultano¨dalle¨liberta©¨fondamentali(39).¨Pertanto,¨
deroghe¨alle¨direttive¨costituiscono¨in¨ultima¨analisi¨deroghe¨a¨tali¨principi.¨Anche¨cio©¨si¨
pone¨a¨favore¨di¨un'applicazione¨della¨giurisprudenza¨Teckal¨a¨casi¨in¨cui¨il¨divieto¨di¨discri-
minazione¨e¨l'obbligo¨di¨trasparenza¨discendono¨direttamente¨da¨tali¨liberta©¨fondamentali,¨
e¨non¨soltanto¨allorche¨essi¨si¨concretizzano¨nelle¨direttive¨in¨materia¨di¨aggiudicazione¨di¨
appalti¨pubblici.¨

48.¨^Tuttavia,¨se¨in¨un¨caso¨concreto¨come¨quello¨di¨specie¨siano¨stati¨rispettati¨
entrambi¨i¨criteri¨Teckal,¨cosicche¨^come¨sostengono¨il¨Comune¨di¨Bressanone,¨la¨ASM¨
Bressanone¨S.p.A.¨ed¨il¨governo¨italiano¨^l'amministrazione¨aggiudicatrice¨non¨sarebbe¨
obbligata¨al¨rispetto¨della¨disciplina¨comunitaria¨in¨materia¨di¨appalti,potra©¨essere¨accertato¨
soltanto¨dopo¨una¨valutazione¨complessiva¨delle¨circostanze¨del¨singolo¨caso.¨
a) 
Primo¨criterio¨Teckal:¨controllo¨analogo¨a¨quello¨esercitato¨sui¨propri¨servizi¨

49.¨^Ai¨sensi¨del¨primo¨criterio¨Teckal,¨l'equiparazione¨di¨un¨negozio¨giuridico¨ad¨un¨
affidamento¨diretto¨presuppone¨che¨l'amministrazione¨aggiudicatrice¨eserciti¨sull'altro¨con-
traente¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨esercitato¨sui¨propri¨servizi.¨
50.¨^La¨Commissione¨dubita¨che¨un¨siffatto¨controllo¨possa¨essere¨esercitato¨nei¨Con-
fronti¨di¨un'impresa¨quale¨la¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.,¨per¨due¨ordini¨di¨motivi:¨in¨primo¨
luogo¨perche¨il¨capitale¨della¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.¨deve¨per¨legge¨essere¨in¨futuro,¨ove¨
possibile,¨aperto¨alla¨partecipazione¨di¨terzi¨e,¨in¨secondo¨luogo,¨perche¨gliorganidella¨sud-
detta¨societa©¨per¨azioni¨possono¨gestire¨gli¨affari¨di¨ordinaria¨amministrazione¨in¨misura¨
ampiamente¨autonoma.¨Questo¨secondo¨aspetto¨e©¨stato¨sottolineato¨anche¨dalla¨Parking¨Bri-
xen¨Srl¨e¨dal¨governo¨austriaco.¨
i) 
L'esclusione¨di¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨esercitato¨sui¨propri¨servizi¨nell'ipotesi¨della¨
partecipazione¨di¨privati¨

51.¨^Punto¨di¨partenza¨di¨queste¨considerazioni¨deve¨essere¨la¨sentenza¨recentemente¨
pronunciata¨nella¨causa¨Stadt¨Halle.¨Difatti¨in¨tale¨occasione¨la¨Corte¨ha¨precisato¨il¨primo¨
criterio¨Teckal,¨nel¨senso¨che¨la¨partecipazione,¨anche¨minoritaria,¨di¨privati¨esclude¨un¨
controllo 
analogo 
a 
quello 
esercitato 
suipropri 
servizi(40).¨
52.¨^Tale¨chiarimento¨dimostra¨che¨con¨il¨criterio¨del¨controllo¨analogo 
a 
quello 
eserci-
tato 
suipropri 
servizi 
la¨giurisprudenza¨ha¨stabilito¨un¨parametro¨piu©¨rigido¨di¨quello¨comu-
nemente¨applicato,¨ad¨esempio,¨nell'ambito¨della¨disciplina¨sulla¨concorrenza.¨Pertanto,¨il¨
fatto¨che¨l'amministrazione¨aggiudicatrice¨detenga¨una¨partecipazione¨maggioritaria¨al¨capi-
tale¨della¨sua¨societa©¨controllata,¨disponga¨della¨maggioranza¨dei¨voti¨e¨nomini¨la¨maggio-
ranza¨dei¨rappresentanti¨in¨seno¨agli¨organi¨di¨tale¨societa©¨^cos|©¨come¨eventuali¨accordi¨tra¨
soci¨^puo©¨essere¨considerato¨indizio¨dell'esistenza¨di¨un¨controllo¨conforme¨alle¨regole¨sulla¨
concorrenza(41)¨e¨far¨diventare¨la¨societa©¨controllata¨un'impresa¨pubblica¨ai¨sensi¨del-
l'art.¨86,¨n.¨1,¨CE(42);¨tuttavia¨siffatti¨elementi¨non¨sono¨da¨soli¨sufficienti¨ad¨ipotizzare¨l'e-
sistenza¨di¨un¨piu©¨pregnante¨controllo¨analogo 
a 
quello 
esercitato 
suipropri 
servizi.¨
53.¨^Difatti,¨gia©¨la¨sola¨presenza¨di¨un¨terzo¨privato,¨benche¨soltanto¨in¨forma¨di¨parte-
cipazione¨minoritaria¨senza¨diritto¨di¨veto,¨impedisce¨all'amministrazione¨aggiudicatrice¨
(39)¨V.,¨al¨riguardo,¨sesto¨`considerando'¨della¨direttiva¨92/50¨e¨secondo¨`considerando'¨
della¨direttiva¨2004/18,¨come¨pure¨sentenze¨3¨ottobre¨2000,¨causa¨C-380/1998,¨University¨
of¨Cambridge¨(Racc.¨pag.¨1-8035,¨punto¨16),¨e¨12¨dicembre¨2002,¨causa¨C-470/1999,¨Univer-
sale-Bau¨e¨a.¨(Racc.¨pag.¨1-11617,¨punto¨51).¨V.¨inoltre¨paragrafi¨35-37¨di¨queste¨conclusioni.¨
(40)¨Sentenza¨Stadt¨Halle¨(cit.¨alla¨nota¨4,¨punti¨49¨e¨52).¨
(41)¨V.¨in¨proposito¨^riguardo¨alla¨nozione¨di¨controllo¨nel¨caso¨di¨concentrazione¨di¨
imprese¨^punti¨13,¨14,¨18¨e¨segg.¨della¨comunicazione¨della¨Commissione¨2¨marzo¨1998,¨
sulla¨nozione¨di¨concentrazione¨a¨norma¨del¨regolamento¨(CEE)¨n.¨4064/89¨del¨Consiglio¨
relativo¨al¨controllo¨delle¨operazioni¨di¨concentrazione¨tra¨imprese¨(GU 
C¨66,¨pag.¨5).¨
(42)¨V.¨anche¨art.¨2¨della¨direttiva¨della¨Commissione¨25¨giugno¨1980,¨80/723/CEE,¨rela-
tiva¨alla¨trasparenza¨delle¨relazioni¨finanziarie¨tra¨gli¨Stati¨me©mbri¨e¨le¨loro¨imprese¨pubbli-
che¨(GU 
L¨195,¨pag.¨35),¨da¨ultimo¨modificata¨dalla¨direttiva¨della¨Commissione¨26¨luglio¨
2000,¨2000/52/CE¨(GU 
L¨193,¨pag.¨75).¨

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

l'esercizio©di©un©controllo©analogo©a©quello©esercitato©sui©propri©servizi.La©presenza©di©un©
terzo©privato©presuppone©sempre©da©parte©della©pubblica©amministrazione©un©minimo©di©
considerazione©dei©suoi©interessi©economici,©giacche¨soltanto©in©tal©caso©il©terzo©privato©met-
tera©a©disposizione©della©pubblica©amministrazione©il©proprio©know-how©o©le©proprie©risorse©
finanziarie.©Percio©,©qualora©un©terzo©privato©^eventualmente©dopo©l'espletamento©di©una©
procedura©di©evidenza©pubblica©^acquisti©quote©di©partecipazione©di©una©societa©controllata,©
il©fatto©che©la©pubblica©amministrazione©debba©tenere©conto©degli©interessi©economici©di©
quello©potrebbe©ostacolarla©nella©concreta©realizzazione©dell'interesse©pubblico,©sebbene©que-
st'ultimo©rimanga©realizzabile©dal©punto©di©vista©meramente©giuridico.©Il©suddetto©intreccio©
tra©interessi©pubblici©e©privati©costituisce©il©principale©criterio©distintivo©tra©le©cosiddette©
societa©a©capitale©misto©pubblico©privato©ed©i©servizi©amministrativi©veri©e©propri(43).©

54.©^Dato©che©le©societa©a©capitale©misto©pubblico©privato©non©possono©essere©sottopo-
ste©da©parte©della©pubblica©amministrazione©ad©un©controllo©analogo©a©quello©esercitato©sui©
propri©servizi,©tutti©i©negozi©giuridici©di©un'amministrazione©aggiudicatrice©con©le©sue©societa©
controllate©a©capitale©misto©sono©in©linea©di©principio©soggetti©alla©disciplina©in©materia©di©
pubblici©appalti©e,©in©particolare,©al©divieto©di©discriminazione©e©all'obbligo©di©trasparenza.©
ii)©La©futura©apertura©del©capitale©della©societa©alla©partecipazione©di©terzi©

55.©^La©ASM©Bressanone©S.p.A.,©sia©prima©che©dopo©il©rilevamento©della©gestione©di©
entrambi©i©parcheggi,©non©era©una©societa©a©capitale©misto©pubblico©privato,©bens|©una©
societa©controllata©al©100%©dal©Comune©di©Bressanone.©Tuttavia©sul©Comune©gravava©l'ob-
bligo©di©cedere©la©sua©posizione©di©azionista©unico©in©cambio©di©una©mera©partecipazione©
di©maggioranza©entro©e©non©oltre©il©decorso©del©termine©di©due©anni©dalla©trasformazione©
della©precedente©azienda©autonoma(44).©
56.©^Dal©principio©della©certezza©del©diritto©deriva©l'obbligo©di©accertare©sempre©ex©ante,©
ossia©al©momento©della©conclusione©del©negozio©giuridico,©se©esista©o©meno©l'obbligo©di©effet-
tuare©una©gara©di©aggiudicazione.©Difatti,©gia©al©momento©^della©stipulazione©del©contratto,©
sia©l'amministrazione©aggiudicatrice©sia©l'impresa©contraente©sia,©infine,©le©imprese©le©cui©
offerte©non©sono©state©prese©in©considerazione©debbono©essere©messe©in©condizione©di©accer-
tare©se©fosse©o©meno©necessaria©una©procedura©ad©evidenza©pubblica.©Le©circostanze©future©
debbono©senz'altro©essere©prese©in©considerazione©qualora©il©loro©verificarsi©fosse©con©sicu-
rezza©prevedibile©gia©al©momento©dell'assegnazione.©
57.©^Ad©ogni©modo,©la©perdita©da©parte©del©Comune©del©100%©delle©partecipazioni©al©
capitale©della©sua©societa©controllata©sarebbe©stata©prevedibile©con©sicurezza©se©l'acquisto©di©
una©partecipazione©azionaria©da©parte©di©un©terzo©concreto©fosse©stata©gia©allora©imminente.©
58.©^La©Commissione©e©inoltre©dell'opinione©che,©in©un©caso©come©quello©di©specie,©la©
perdita©da©parte©del©Comune©del©100%©delle©quote©societarie©sarebbe©stata©sufficientemente©
prevedibile©gia©sulla©base©delle©disposizioni©legislative©in©vigore©e©che©quindi©tale©circostanza©
avrebbe©dovuto©essere©tenuta©m©considerazione©fin©dal©momento©dell'affidamento.©
59.©^Invero,©da©una©disposizione©quale©l'art.©115©del©decreto©legislativo©n.©267/2000©
deriva©^tutt'al©piu©(45)©^soltanto©un©obbligo©di©vendere©le©azioni©entro©un©determinato©ter-
mine.©Se©e©quando©si©arrivi©effettivamente©alla©vendita©e©al©trasferimento©a©terzi©delle©parteci-
(43)©Un©tale©riferimento©e©contenuto©anche©nella©sentenza©Stadt©Halle©(cit.©alla©nota©4,©
punto©50).©Per©la©definizione©di©societa©a©capitale©misto©pubblico©privato©v.,©ad©esempio,©
paragrafo©58©delle©conclusioni©dell'avvocato©generale©Stix-Hackl©nella©causa©Stadt©Halle©
(cit.©alla©nota©3).©
(44)©V.,©da©una©parte,©art.©115©del©decreto©legislativo©n.©267/2000©e,©dall'altra,©art.©88,©
n.©6,©lett.©b),©dell'Ordinamento©dei©Comuni,©come©pure©l'art.©5,©n.©2,©dello©Statuto©della©
ASM©Bressanone©S.p.A.©
(45)©Come©e©emerso©nel©corso©dell'udienza©di©discussione,©nella©specie©i©partecipanti©non©
concordano©sul©fatto©che©l'art.©115©del©decreto©legislativo©n.©267/2000©obblighi©il©Comune©
all'apertura©del©capitale©sociale©della©ASM©Bressanone©S.p.A.,©ritenendo©alcune©che©il©
Comune©possa©rimanere©anche©per©lungo©tempo©azionista©unico.©Il©Comune©di©Bressanone©
cita©in©proposito©l'art.©2362©del©codice©civile©italiano©(codice©civile,©nella©versione©contenuta©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

pazioni¨azionarie¨dipende¨da¨numerose¨altre¨circostanze,sul¨cui¨verificarsi¨tale¨disposizione¨
nulla¨dice.¨In¨particolare,¨non¨si¨puo©¨affatto¨escludere¨che¨non¨si¨riesca¨a¨trovare¨un¨terzo¨
interessato¨che¨sia¨disposto¨ad¨acquistare¨quote¨di¨partecipazione¨della¨suddetta¨societa©¨alle¨
condizioni¨che¨gli¨vengono¨offerte.¨Cio©¨e©¨dimostrato¨con¨estrema¨chiarezza¨nel¨caso¨di¨spe-
cie:¨secondo¨quanto¨affermato¨nel¨corso¨dell'udienza¨di¨discussione¨dal¨Comune¨di¨Bressa-
none¨e¨dalla¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.,¨ad¨oggi¨nessun¨terzo¨detiene¨quote¨di¨partecipazione¨
al¨capitale¨della¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.¨

60.¨^Neppure¨l'assetto¨degli¨interessi¨delle¨parti¨in¨causa¨all'epoca¨dell'affidamento¨e©¨
equiparabile¨a¨quello¨di¨una¨societa©¨a¨capitale¨misto¨pubblico¨privato.¨Difatti,¨finche¨esiste¨
soltanto¨un¨obbligo¨alla¨futura 
apertura¨del¨capitale¨della¨societa©¨controllata,¨ma¨non¨si¨e©¨
ancora¨fatto¨avanti¨alcun¨terzo¨concreto¨che¨voglia¨diventarne¨socio,¨l'amministrazione¨
aggiudicatrice¨non¨e©¨tenuta¨a¨prendere¨in¨considerazione¨gli¨interessi¨di¨questo¨privato¨inve-
stitore.¨
61.¨^La¨Commissione¨manifesta¨preoccupazione¨riguardo¨al¨fatto¨che¨nell'arco 
della 
durata 
di¨una¨concessione¨(eventualmente¨a¨lungo¨termine(46))¨cos|©¨affidata,¨un¨terzo¨possa¨
diventare¨socio¨della¨societa©¨per¨azioni¨e¨possa¨pertanto¨partecipare¨attraverso¨la¨sua¨quota¨
societaria¨anche¨agli¨utili¨derivanti¨dalla¨concessione.¨Il¨pericolo¨connesso¨ad¨una¨preferenza¨
accordata¨al¨futuro¨investitore¨privato¨rispetto¨ad¨altre¨imprese¨private¨(47)¨non¨deve¨pero©¨
sussistere¨neppure¨al¨momento¨dell'affidamento¨della¨concessione¨alla¨societa©¨controllata¨
del¨Comune¨stesso,¨mentre¨sono¨sufficienti¨adeguate¨misure 
al 
momento 
della 
scelta 
del 
terzo,¨
ossia¨prima¨del¨trasferimento¨ad¨esso¨della¨quota¨di¨partecipazione.¨Difatti¨dalle¨liberta©¨fon-
damentali(48)¨discende¨che,¨qualora¨un¨terzo¨privato¨diventi¨socio¨di¨un'impresa¨pubblica,¨
debbono¨essere¨rispettati¨il¨divieto¨di¨discriminazione¨e¨l'obbligo¨di¨trasparenza¨e,¨in¨partico-
lare,¨deve¨essere¨garantito¨un¨adeguato¨livello¨di¨pubblicita©¨(49)¨
62.¨^Per¨le¨suddette¨ragioni,¨il¨mero¨obbligo¨di¨legge¨di¨aprire¨alla¨partecipazione¨di¨
terzi¨il¨capitale¨di¨una¨societa©¨entro¨un¨determinato¨termine¨non¨osta¨a¨che¨l'amministra-
zione¨aggiudicatrice¨continui¨ad¨esercitare¨su¨tale¨societa©¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨eser-
citato¨sui¨propri¨servizi.¨
iii) 
Autonoma¨gestione¨degli¨affari¨di¨ordinaria¨amministrazione¨da¨parte¨degli¨organi¨di¨
una¨societa©¨per¨azioni¨

63.¨^Tuttavia,¨lasciando¨da¨parte¨i¨rapporti¨societari,¨in¨generale¨dubbi¨sull'esistenza¨
nei¨confronti¨di¨un'impresa¨quale¨la¨ASM¨Bressanone¨SpA¨di¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨
esercitato¨sui¨propri¨servizi¨possono¨sorgere¨dal¨fatto¨che¨essa¨e©¨una¨societa©¨per¨azioni¨i¨cui¨
organi¨sono¨autorizzati¨a¨compiere¨operazioni¨di¨ordinaria¨amministrazione¨nella¨piu©¨ampia¨
autonomia¨(50).¨Siffatti¨dubbi¨sono¨stati¨avanzati¨non¨soltanto¨dalla¨Parking¨Brixen¨Srl,¨dal¨
governo¨austriaco¨e¨dalla¨Commissione,¨ma¨anche¨dal¨giudice¨del¨rinvio.¨
64.¨^A¨questo¨punto¨e©¨opportuno¨effettuare¨una¨distinzione¨tra¨le¨relazioni¨esterne¨del-
l'impresa¨pubblica¨con¨gli¨altri¨operatori¨economici¨e¨le¨sue¨relazioni¨interne¨con¨il¨Comune.¨
65.¨^L'esistenza¨in¨capo¨agli¨organi¨di¨un'impresa¨pubblica¨di¨ampi¨poteri¨gestionali¨
nelle 
relazioni 
esterne 
non¨impedisce¨affatto¨a¨che¨il¨Comune¨eserciti¨su¨di¨essa¨un¨controllo¨
analogo¨a¨quello¨esercitato¨sui¨propri¨servizi.¨Siffatti¨poteri¨sono¨anzi,diregola,¨necessari¨
nel¨decreto¨legislativo¨17¨gennaio¨2003,¨n.¨6,¨pubblicato¨in¨GURI 
n.¨17¨del¨22¨gennaio¨2003,¨
suppl. 
ord.¨n.¨8),¨a¨norma¨del¨quale¨in¨Italia¨le¨societa©¨per¨azioni¨possono¨essere¨costituite¨
anche¨da¨un¨unico¨azionista.¨

(46)¨Nella¨fattispecie¨era¨stato¨concordato¨un¨termine¨di¨nove¨anni¨per¨la¨concessione¨
della¨gestione¨del¨parcheggio¨sulla¨particella¨491/6,¨v.¨paragrafo¨14¨di¨queste¨conclusioni.¨
(47)¨Sentenza¨Stadt¨Halle¨(cit.¨alla¨nota¨4,¨punto¨51).¨
(48)¨Liberta©¨di¨stabilimento¨(art.¨43¨CE)¨o¨liberta©¨di¨circolazione¨dei¨capitali¨(art.¨56,¨
n.¨1,¨CE).¨
(49)¨V.,¨al¨riguardo,¨paragrafi¨35-39¨di¨queste¨conclusioni.¨
(50)¨Come¨rileva¨il¨giudice¨del¨rinvio¨nella¨sua¨seconda¨questione,¨il¨consiglio¨di¨ammini-
strazione¨della¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.¨dispone¨û(...)¨dei¨piu©¨ampi¨poteri¨di¨ordinaria¨ammi-
nistrazione¨fino¨ad¨un¨valore¨di¨EUR¨5¨000¨000¨per¨affareý.¨

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨

nelle¨relazioni¨esterne¨per¨garantire¨la¨sua¨capacita©¨d'agire,¨per¨non¨ostacolare¨la¨gestione¨
degli¨affari¨di¨ordinaria¨amministrazione¨nonche¨per¨tutelare¨gli¨interessi¨dei¨terzi(51).¨Inol-
tre,¨nell'ambito¨della¨pubblica¨amministrazione¨medesima¨non¨e©¨affatto¨raro¨che¨a¨singoli¨
pubblici¨ufficiali,¨quali¨il¨Sindaco¨di¨un¨Comune,¨il¨Presidente¨di¨una¨Provincia¨o¨i¨dirigenti¨
di¨enti¨pubblici¨statali,¨vengano¨attribuiti¨poteri¨relativamente¨ampi¨di¨rappresentanza¨
esterna 
del¨proprio¨ente.¨

66.¨^Maggior¨significato¨per¨la¨questione¨che¨qui¨rileva¨del¨controllo 
rivestono¨quindi¨le¨
relazioni 
interne 
tra¨un¨Comune¨ed¨un'impresa¨quale¨la¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.¨A¨tal¨propo-
sito¨il¨giudice¨del¨rinvio¨e©¨dell'opinione¨che¨l'autonomia¨di¨cui¨dispone¨la¨ASM¨Bressanone¨
S.p.A.¨rispetto¨alla¨precedente¨azienda¨autonoma,¨la¨Servizi¨municipalizzati¨Bressanone,¨sia¨
notevolmente¨aumentata.¨Mentre¨infatti¨tale¨azienda¨autonoma¨sarebbe¨stata¨soggetta¨al¨
controllo¨e¨all'influenza¨diretti¨del¨Consiglio¨comunale,¨il¨Comune¨avrebbe¨adesso¨a¨disposi-
zione¨nei¨confronti¨della¨societa©¨per¨azioni¨unicamente¨gli¨strumenti¨del¨diritto¨societario.¨
Anche¨la¨Commissione¨e¨la¨Parking¨Brixen¨S.r.l.¨sostengono¨una¨tesi¨simile.¨
67.¨^Sotto¨l'aspetto¨giuridico,¨il¨controllo¨della¨pubblica¨amministrazione¨sui¨propri¨ser-
vizi¨e©¨caratterizzato¨in¨prevalenza¨da¨poteri¨di¨direzione¨e¨di¨vigilanza.¨All'interno¨dell'ente¨
medesimo¨spetta¨di¨regola¨al¨dirigente¨il¨potere¨di¨impartire¨ordini¨ed¨istruzioniagliuffici¨
subordinati.¨Allo¨stesso¨modo¨esiste,¨in¨genere,¨nei¨confronti¨degli¨enti¨subordinati,¨un¨
potere¨direttivo¨o,¨quantomeno,¨la¨possibilita©¨di¨controllare¨e¨correggere¨le¨decisioni¨attra-
verso¨i¨poteri¨di¨vigilanza.¨
68.¨^Riguardo¨agli¨organi¨direttivi¨di¨imprese¨pubbliche,¨almeno¨nei¨casi¨in¨cui¨queste¨
siano¨organizzate¨in¨forma¨di¨societa©¨per¨azioni¨o¨a¨responsabilita©¨limitata,similipoteridi¨
direzione¨e¨di¨vigilanza¨dovrebbero¨costituire¨l'eccezione.¨Se¨si¨pretendesse¨che¨l'azionista¨
pubblico¨abbia¨nei¨confronti¨dell'altro¨contraente¨le¨stesse¨possibilita©¨giuridiche 
di¨influenza¨
che¨esso¨ha¨sui¨propri¨servizi,¨le¨societa©¨di¨capitali¨di¨diritto¨privato¨si¨troverebbero¨sovente¨
nell'impossibilita©¨di¨soddisfare¨il¨primo¨criterio¨Teckal.¨Le¨amministrazioni¨aggiudicatrici,¨
prima¨di¨stipulare¨contratti¨con¨loro¨societa©¨controllate¨organizzate¨in¨forma¨di¨societa©¨per¨
azioni¨o¨a¨responsabilita©¨limitata,¨sarebbero¨dunque¨obbligate¨a¨rispettare¨sempre,¨anche 
nel 
caso 
in 
cui 
esse 
siano 
il 
loro 
unico 
socio,¨i¨requisiti¨imposti¨dalla¨disciplina¨in¨materia¨di¨
appalti¨e¨ad¨affidare,¨ove¨possibile,¨l'esecuzione¨dei¨loro¨servizi¨ai¨terzi¨privati¨migliori¨offe-
renti.¨In¨tal¨modo,¨attraverso¨il¨semplice¨affidamento¨di¨servizi¨a¨siffatte¨societa©¨in¨settori¨
cos|©¨sensibili¨quali,¨ad¨esempio,¨l'approvvigionamento¨idrico,¨si¨arriverebbe¨in¨ultima¨analisi¨
al¨coattivo¨avvio¨della¨privatizzazione 
di 
tali 
servizi.¨
69.¨^Eévero¨che¨in¨determinati¨casi¨la¨trasformazione¨di¨aziende¨autonome¨in¨societa©¨
per¨azioni¨o¨a¨responsabilita©¨limitata¨puo©¨essere¨intesa¨come¨il¨primo¨passo¨concreto¨in¨dire-
zione¨della¨privatizzazione¨dei¨relativi¨settori¨di¨intervento.¨Non¨e©¨detto¨pero©¨che¨cio©¨debba¨
sempre¨accadere.¨Si¨potrebbe,¨infatti,¨trattare¨anche¨di¨una¨semplice¨misura¨organizzativa¨
interna,¨con¨cui¨si¨mira¨ad¨una¨fornitura¨di¨servizi¨piu©¨efficiente¨ed¨economica¨e¨ad¨una¨disci-
plina¨del¨pubblico¨impiego¨piu©¨flessibile¨per¨gli¨impiegati,¨senza¨che¨in¨questo¨modo¨l'ente¨
interessato¨necessariamente¨deleghi¨anche¨lo¨svolgimento¨dei¨propri¨compiti.¨Inoltre,¨grazie¨
all'applicabilita©¨delle¨relative¨disposizioni¨in¨materia¨di¨bilancio,¨la¨scelta¨della¨forma¨giuri-
dica¨della¨societa©¨per¨azioni¨oppure¨di¨quella¨della¨societa©¨a¨responsabilita©¨limitata¨puo©¨por-
tare¨ad¨un¨aumento¨della¨trasparenza¨sempre¨accolto¨con¨favore¨(52).¨
70.¨^Se¨si¨applicasse¨la¨disciplina¨in¨materia¨di¨aggiudicazione¨di¨pubblici¨appalti¨anche¨
a¨negozi¨giuridici¨tra¨amministrazioni¨aggiudicatrici¨e¨loro¨societa©¨controllate¨al¨100%,¨le¨
forme¨giuridiche¨di¨diritto¨privato¨della¨societa©¨per¨azioni¨o¨della¨societa©¨a¨responsabilita©¨
(51)¨V.¨art.¨9¨e¨secondo¨`considerando'¨della¨prima¨direttiva¨del¨Consiglio¨9¨marzo¨1968,¨
68/151/CEE,¨intesa¨a¨coordinare,¨per¨renderle¨equivalenti,¨le¨garanzie¨che¨sono¨richieste,¨
negliStati¨membri,alle¨societa©¨a¨mente¨dell'art.¨58,¨secondo¨comma,¨del¨trattato,¨per¨proteg-
gere¨gli¨interessi¨dei¨soci¨e¨dei¨terzi¨(GU 
L¨65,¨pag.¨8;¨in¨prosieguo:¨la¨ûdirettiva¨68/151ý).¨
(52)¨V.,¨in¨particolare,¨artt.¨2¨e¨segg.¨della¨direttiva¨68/151,¨come¨pure¨gli¨artt.¨2¨e¨47¨
della¨quarta¨direttiva¨del¨Consiglio¨25¨luglio¨1978,¨78/660/CEE,¨basata¨sull'art.¨54,¨para-
grafo¨3,¨lettera¨g),¨del¨trattato,¨e¨relativa¨ai¨conti¨annuali¨di¨taluni¨tipidisocieta©¨(GU 
L¨
222,¨pag.¨11).¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

limitata©non©potrebbero©essere©piu©utilizzate©ai©fini©di©una©mera©riorganizzazione©interna.©Al©
relativo©ente©resterebbe©soltanto©l'alternativa©tra©la©privatizzazione©dei©suoi©servizi(53)©e©l'e-
secuzione©diretta©di©essi©per©mezzo©dei©propri©servizi©amministrativi©oppure©di©aziende©auto-
nome,©integrate©nella©gerarchia©amministrativa©e©prive©di©significativa©autonomia.©In©taluni
casi©le©societa©controllate©esistenti©potrebbero©addirittura©essere©ritrasformate©in©aziende©
autonome.©

71.^Tuttavia,©uninterventocos|©incisivosullasupremaziaorganizzativadegli©Statimem-
bri©e©segnatamente©sull'autogoverno©di©tanti©Comuni(54)©non©sarebbe©affatto©necessario©nep-
pure©allaluce©dellafunzione©di©apertura©deimercati©svolta©dalla©disciplina©sugli©appalti.©Difatti,©
lo©scopo©della©normativa©sugli©appalti©e©di©garantire©una©scelta©trasparente©ed©imparziale©dei©
contraenti©ogniqualvolta©la©pubblica©amministrazione©decida©di©svolgere©i©propri©compiti©con©
lacollaborazione©di©terzi.©Non©rientrainvece©nella©ratio 
della©disciplina©sugli©appalti©la©realizza-
zione©diunaprivatizzazione©ûdi©straforoý©anche©di©quei©servizipubblicichelapubblicaammini-
strazionevogliacontinuareafornireconmezzipropri(55);©aquestoscoposarebbenecessario©
che©il©legislatore©compisse©passi©piu©concretiverso©la©liberalizzazione(56).©
72.©^Con©l'espressione©ûun©controllo©analogo 
a(...)ý©(57),lasentenzaTeckalvuolesotto-
lineare©che©le©possibilita©di©influenza©esercitate©su©imprese©pubbliche©non©debbono©necessa-
riamente©essere©identiche©a©quelle©esercitate©sui©propri©servizi.©Determinante©ai©fini©dell'equi-
parazione©di©un'impresa©ad©un©servizio©amministrativo©oppure©ad©altri©operatori©economici©
non©e©tanto©il©fatto©che©la©pubblica©amministrazione,©sotto 
l'aspettoformale,©abbia©le©stesse©
possibilita©giuridiche©di©influenza©che©essa©ha©nei©confronti©dei©propri©servizi,©come,ad©esem-
pio,©un©potere©di©direzione©nel©caso©concreto.©Determinante©e©piuttosto©il©fatto©che©all'in-
terno©di©tale©societa©l'amministrazione©aggiudicatrice©sia©in©qualunque©momento©concreta-
mente©in©grado©di©realizzare©pienamente©gli©obiettivi©fissati©nell'interesse©pubblico.©Solo©
quando©un'impresa©concretamente©si©emancipa©(si©rende©autonoma)©al©punto©(58)©da©mettere
l'amministrazione©aggiudicatrice©nell'impossibilita©di©far©valere©appieno©i©propri©interessi©
all'interno©dell'impresa©suddetta©non©si©potra©piu©parlare©di©un©controllo©analogo©a©quello©
esercitato©sui©propri©servizi.©
(53)©In©tal©caso©un'impresa©organizzata©in©forma©di©societa©per©azioni©o©a©responsabilita©
limitata©controllata©dalla©pubblica©amministrazione©dovrebbe,©al©pari©degli©altri©potenziali©
offerenti,©presentare©la©propria©offerta©relativa©all'appalto©o©alla©concessione©in©questione.©
(54)©Come©punto©di©riferimento©puo©qui©trovare©applicazione©la©Carta©europea©dell'auto-
nomia©locale©del©15©ottobre©1985,©ratificata©dalla©maggior©parte©degli©Stati©membri©del©Con-
siglio©d'Europa©(STCE,©n.©122),©che©all'art.©6,©n.©1,©stabilisce©che©le©collettivita©locali©debbono©
ûpoter©definire©esse©stesse©le©strutture©amministrative©interne©di©cui©intendono©dotarsi,©per©
adeguarle©alle©loro©esigenze©specifiche©in©modo©tale©da©consentire©un'amministrazione©effi-
caceý.©Inoltre,©l'importanza©dell'autonomia©locale©viene©sottolineata©attraverso©la©sua©
espressa©menzione©nell'art.©I-5,©n.©1,©del©Trattato©che©adotta©una©Costituzione©per©l'Europa,©
firmato©a©Roma©il©29©ottobre©2004©(GU 
C©310,©pag.©1).©
(55)©V.©al©riguardo©anche©paragrafo©42©di©queste©conclusioni.©
(56)©Si©pensi©qui,©ad©esempio,©ai©primi©passi©verso©la©liberalizzazione©del©settore©delle©tele-
comunicazioni;©v.,©da©ultimo,©direttiva©della©Commissione©16©settembre©2002,©2002/77/CE,©
relativa©alla©concorrenza©nei©mercati©delle©reti©e©dei©servizi©di©comunicazione©elettronica©
(GU 
L©249,©pag.©21).©V.,©inoltre,©proposta©modificata©della©Commissione©21©febbraio©2002,©
COM©(2002)©107©def.,©di©regolamento©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©relativo©all'a-
zione©degli©Stati©membri©in©tema©di©obblighi©di©servizio©pubblico©e©di©aggiudicazione©di©con-
tratti©di©servizio©pubblico©nel©settore©del©trasporto©di©passeggeri©per©ferrovia,©su©strada©e©
per©via©navigabile©interna©(GU 
C©151©E,©pag.©146).©
(57)©Il©corsivo©e©mio.©A©differenza©della©maggior©parte©delle©versioni©linguistiche©della©
sentenza©Teckal,©nella©versione©tedesca©mancava©il©termine©ûanalogoý.©Questa©discrepanza©
e©stata©eliminata©nella©sentenza©Stadt©Halle.©
(58)©Nella©sentenza©Teckal©(cit.©alla©nota©2,©punto©51)©si©trova©al©riguardo©l'espressione©
autonomo©potere©decisionale©rispetto©all'amministrazione©aggiudicatrice©(nella©versione©fran-
cese©viene©impiegato©l'aggettivo©autonome,©mentre©in©quella©italiana©viene©utilizzato©l'agget-
tivo©autonomo).©

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 


73. 
^Questa 
tesi 
che 
tiene 
conto 
del 
perseguimento 
dell'interesse 
pubblico 
risulta 
parti-
colarmente 
chiara 
nella 
sentenza 
Stadt 
Halle(59), 
nella 
quale 
in 
occasione 
dell'interpreta-
zione 
del 
primo 
criterio 
Teckal 
si 
fa 
concreto 
riferimento 
al 
perseguimento 
degli 
obiettivi 
di 
interessepubblico. 
Secondo 
la 
sentenza 
Stadt 
Halle, 
la 
necessitaà 
di 
realizzare 
il 
suddetto 
inte-
resse 
pubblico 
determina 
quali 
sono 
le 
possibilitaà 
di 
influenza 
di 
fatto 
necessario 
alle 
istitu-
zioni 
pubbliche 
nei 
confronti 
dei 
loro 
servizi(60). 
74. 
^Per 
quel 
che 
riguarda 
tali 
concrete 
possibilitaà 
di 
influenza, 
trova 
applicazione 
quanto 
detto 
al 
riguardo 
nel 
paragrafo 
53 
di 
queste 
conclusioni: 
qualora 
un 
terzo 
privato 
sia 
socio 
di 
un'impresa, 
anche 
se 
in 
forma 
di 
mera 
partecipazione 
di 
minoranza, 
il 
fatto 
che 
la 
pubblica 
amministrazione 
debba 
tenere 
conto 
degli 
interessi 
economici 
di 
questi 
puoà 
costi-
tuire 
un 
impedimento 
alla 
piena 
realizzazione 
degli 
obiettivi 
propri 
dell'interesse 
pubblico, 
malgrado 
quest'ultimo 
possa 
apparire 
realizzabile 
sotto 
l'aspetto 
giuridico. 
Se 
invece 
l'ammi-
nistrazione 
aggiudicatrice 
eà 
azionista 
unico 
della 
sua 
societaà 
controllata, 
allora 
i 
suoi 
inte-
ressi 
e 
quelli 
della 
societaà 
controllata 
possono 
in 
linea 
di 
principio 
essere 
considerati 
sostan-
zialmente 
coincidenti, 
anche 
qualora 
la 
societaà 
controllata 
sia 
organizzata 
in 
forma 
di 
societaà 
per 
azioni 
o 
a 
responsabilitaà 
limitata, 
dato 
che 
l'azionista 
unico 
partecipa 
al 
100% 
degli 
utili 
realizzati 
e 
puoà 
autonomamente 
decidere 
sul 
loro 
impiego. 
75. 
^Laddove 
invece 
non 
sia 
necessario 
tenere 
conto 
degli 
interessi 
economici 
di 
terzi 
privati, 
dato 
che 
la 
pubblica 
amministrazione 
detiene 
il 
100% 
delle 
quote 
societarie, 
l'affer-
mazione 
dell'interesse 
pubblico 
all'interno 
della 
societaà 
eà 
garantita 
anche 
senza 
un 
potere 
direttivo 
in 
senso 
tecnico 
giaà 
con 
gli 
strumenti 
del 
diritto 
societario 
e, 
in 
particolare, 
per 
mezzo 
della 
presenza 
all'interno 
degli 
organi 
societari 
del 
rappresentante 
nominato 
esclusivamente 
dalla 
pubblica 
amministrazione. 
Difatti 
risulterebbe 
alquanto 
insolito 
che 
tali 
organi, 
che, 
di 
regola, 
si 
caratterizzano 
anche 
per 
lo 
stretto 
legame 
personale 
con 
la 
pub-
blica 
amministrazione, 
si 
discostassero 
nella 
gestione 
degli 
affari 
di 
ordinaria 
amministra-
zione 
dalle 
direttive 
impartite 
dall'ente 
locale 
che 
li 
ha 
nominati 
in 
misuratale 
dapoter 
pregiudicare 
la 
realizzazione 
degli 
obiettivi 
stabiliti 
nell'interesse 
generale. 
Inoltre 
i 
rappre-
sentanti 
dovrebbero 
temere 
per 
l'avvenire 
la 
revoca 
o, 
in 
ogni 
caso, 
la 
non 
riconferma 
del 
loro 
mandato. 
76. 
^Dalla 
semplice 
circostanza 
che 
una 
societaà 
quale 
la 
ASM 
Bressanone 
S.p.A. 
sia 
una 
societaà 
per 
azioni 
i 
cui 
organi 
sono 
dotati 
di 
ampi 
poteri 
gestionali 
negli 
affari 
diordi-
naria 
amministrazione 
non 
si 
puoà 
dedurre 
che 
tale 
societaà 
sia 
autonoma 
rispetto 
all'azioni-
sta 
pubblico 
e 
che 
questo 
non 
eserciti 
piuà 
su 
di 
essa 
un 
controllo 
analogo 
a 
quello 
esercitato 
suipropriservizi. 
b) 
Secondo 
criterio 
Teckal: 
attivitaà 
dell'altro 
contraente 
in 
prevalenza 
svolta 
per 
il 
suo 
o 
per 
i 
suoi 
azionisti 
pubblici 


77. 
^Conformemente 
al 
secondo 
criterio 
Teckal, 
l'equiparazione 
ad 
un 
affidamento 
in 
house 
presuppone 
che 
il 
contraente 
dell'amministrazione 
aggiudicatrice 
svolga 
la 
maggior 
parte 
della 
sua 
attivitaà 
per 
l'amministrazione 
o 
per 
le 
amministrazioni 
aggiudicatrici 
che 
la 
controllano. 
78. 
^Nell'ordinanza 
di 
rinvio 
pregiudiziale 
il 
giudice 
del 
rinvio 
cita 
semplicemente 
le 
disposizioni 
dello 
Statuto 
della 
ASM 
Bressanone 
S.p.A. 
Secondo 
tali 
disposizioni 
l'ambito 
materialedi 
azionedi 
talesocietaà 
eà 
costituito 
da 
un 
fitto 
elenco 
di 
attivitaà 
prevalentemente 
rientranti 
tra 
i 
servizi 
di 
interesse 
economico 
generale, 
che 
possono 
essere 
svolte 
non 
solo 
a 
livello 
locale, 
ma 
anche 
nazionale 
ed 
internazionale(61). 
79. 
^Tali 
disposizioni 
statutarie, 
tuttavia, 
sono 
poco 
indicative. 
Da 
un 
lato, 
infatti, 
non 
di 
rado 
le 
disposizioni 
statutarie 
sono 
caratterizzate 
da 
una 
formulazione 
particolarmente 
ampia, 
atta 
a 
comprendere 
non 
necessariamente 
soltanto 
le 
attuali, 
ma 
anche 
le 
possibili 
(59) 
Sentenza 
Stadt 
Halle 
(cit. 
alla 
nota 
4, 
punto 
50). 
(60) 
A 
tenore 
della 
sentenza 
Stadt 
Halle 
(cit. 
alla 
nota 
4, 
punto 
50): 
û[I]l 
rapporto 
tra 
un'autoritaà 
pubblica, 
che 
sia 
un'amministrazione 
aggiudicatrice, 
ed 
i 
suoi 
servizi 
sottostaà 
a 
considerazioni 
e 
ad 
esigenze 
proprie 
del 
perseguimento 
di 
obiettivi 
di 
interesse 
pubblicoý. 
(61) 
V. 
al 
riguardo, 
in 
particolare, 
paragrafo 
19 
di 
queste 
conclusioni. 

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

future¨attivita©¨della¨societa©.¨Dall'altro,¨siffatte¨limitazioni©statutarie¨del¨campo¨di¨attivita©¨di¨
una¨societa©¨per¨azioni¨non¨sono¨opponibili¨ai¨terzi(62);¨con¨lo¨Statuto¨gli¨azionisti¨assegnano¨
alla¨societa©¨,¨limitatamente¨alle¨relazioni¨interne,¨l'ambito¨entro¨cui¨essa¨e©¨autorizzata¨ad¨
esercitare¨la¨sua¨attivita©¨.¨

80.¨^Se¨si¨ritenessero¨determinanti¨i¨settori¨di¨attivita©¨che¨dal¨punto¨di¨vista¨esclusiva-
mente¨giuridico¨(secondo¨la¨legge¨e¨lo¨Statuto¨della¨societa©)¨rientrano¨nel¨raggio¨d'azione¨
generalmente¨abbastanza¨ampio¨di¨una¨societa©¨per¨azioni¨o¨anche¨in¨quello¨di¨una¨societa©¨a¨
responsabilita©¨limitata,¨allora¨sarebbe¨praticamente¨impossibile¨il¨rispetto¨del¨secondo¨crite-
rio¨Teckal¨da¨parte¨di¨siffatte¨imprese.¨Prima¨di¨concludere¨contratti¨con¨le¨loro¨societa©¨con-
trollate¨che¨siano¨organizzate¨in¨forma¨di¨societa©¨per¨azioni¨o¨a¨responsabilita©¨limitata,¨le¨
amministrazioni¨aggiudicatrici¨sarebbero¨dunque¨sempre¨obbligate¨a¨rispettare¨le¨direttive¨
in¨materiadiappalti.Cio©¨renderebbe¨decisamente¨meno¨attraente¨la¨scelta¨della¨forma¨giuri-
dica¨della¨societa©¨per¨azioni¨o¨di¨quella¨della¨societa©¨a¨responsabilita©¨limitata(63).¨Un¨inter-
vento¨cos|©¨incisivo¨sulla¨supremazia¨organizzativa¨degli¨Stati¨membri¨e¨segnatamente¨sull'au-
togoverno¨di¨tanti¨Comuni¨non¨e©¨necessario¨alla¨luce¨della¨funzione¨di¨apertura¨del¨mercato¨
alla¨concorrenza¨svolta¨dalla¨disciplina¨dei¨pubblici¨appalti.¨
81.¨^Piuttosto¨basta¨prendere¨come¨punto¨di¨riferimento¨la¨concreta©attivita©di¨ciascuna¨
impresa(64).¨Difatti,¨indipendentemente¨dalla¨forma¨giuridica¨in¨cui¨essa¨e©¨organizzata,¨l'at-
tivita©¨svolta¨concretamente¨da¨un'impresa¨e©¨il¨migliore¨criterio¨per¨accertare¨se¨tale¨impresa¨
si¨muova¨all'interno¨del¨mercato¨come¨le¨altre¨o¨se,¨al¨contrario,¨sia¨cos|©¨strettamente¨colle-
gata¨alla¨pubblica¨amministrazione¨che¨i¨contratti¨con¨l'amministrazione¨aggiudicatrice¨pos-
sano¨essere¨equiparati¨a¨procedure¨interne¨e¨dunque¨giustificare¨una¨deroga¨alla¨disciplina¨
in¨materia¨di¨aggiudicazione¨di¨pubblici¨appalti.¨
82.¨^A¨tal¨proposito¨si¨deve¨notare¨come¨sulla¨base¨del¨secondo¨criterio¨Teckal¨sia¨gia©¨
possibile¨una¨deroga¨alle¨direttive¨in¨materia¨di¨appalti¨quando¨l'impresa¨in¨questione¨svolga¨
la¨sua¨attivita©¨essenzialmente©per¨l'amministrazione¨o¨per¨le¨amministrazioni¨aggiudicatrici¨
che¨la¨controllano.¨L'eventuale¨svolgimento¨di¨un'attivita©¨affidatale¨da¨terzi¨non¨e©¨quindi¨pre-
giudizievole,¨purche¨tale¨attivita©¨rivesta¨un'importanza¨meramente¨subordinata.¨
83.¨^Come¨e©¨gia©¨stato¨rilevato¨nell'introduzione,¨per¨poter¨esprimere¨un¨giudizio¨in¨pro-
posito¨e©¨necessario¨procedere¨ad¨una¨valutazione¨complessiva¨di¨tutte¨le¨circostanze¨del¨caso¨
concreto.¨Af
ffinche¨un¨negozio¨giuridico¨possa¨essere¨equiparabile¨ad¨un¨affidamento¨interno,¨
il¨contraente¨dell'amministrazione¨aggiudicatrice¨deve¨svolgere¨dal¨punto¨di¨vista¨sia¨quanti-
tativo©che¨qualitativo©la¨maggior¨parte¨della¨sua¨attivita©¨per¨l'amministrazione¨o¨per¨le¨ammi-
nistrazioni¨aggiudicatrici¨che¨la¨controllano(65).¨Un¨primo¨indizio¨in¨tal¨senso¨puo©¨essere¨
costituito¨dalla¨quota¨del¨volume¨d'affari¨realizzato¨da¨tale¨societa©¨con¨gli¨appalti¨affidatile¨
dal¨suo¨azionista¨pubblico.¨Inoltre,¨nel¨caso¨in¨cui¨un'impresa¨^come,¨ad¨esempio,¨la¨ASM¨
Bressanone¨S.p.A.¨^sia¨presente¨con¨la¨sua¨attivita©¨in¨numerosi¨settori,¨bisognera©¨accertare¨
in¨quanti¨di¨questi¨settori¨d'attivita©¨tale¨impresa¨eserciti¨la¨maggior¨parte¨della¨sua¨attivita©¨
per¨il¨suo¨azionista¨pubblico¨e¨quale¨importanza¨ciascuno¨di¨tali¨settori¨rivesta¨per¨l'impresa¨
suddetta¨(66).¨
84.¨^Anche¨il¨raggio¨di¨azione¨territoriale¨di¨imprese¨come¨la¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.¨
richiede¨un'analisi¨approfondita.¨Difatti,¨la¨semplice¨circostanza¨che¨un'impresa¨pubblica¨
(62)¨Art.¨9,¨nn.¨1¨e¨2,¨della¨direttiva¨68/151.¨
(63)¨V.,¨al¨riguardo,¨anche¨paragrafi¨68-71¨di¨queste¨conclusioni.¨
(64)¨Anche¨l'avvocato¨generale¨Stix-Hackl,¨nel¨paragrafo¨83¨delle¨sue¨conclusioni¨nella¨
causa¨Stadt¨Halle¨(cit.¨alla¨nota¨3),¨sottolinea¨che¨assumono¨rilievo¨le¨attivita©¨effettive¨e¨
non¨anche¨le¨attivita©¨astrattamente¨consentite¨dalla¨legge¨o¨dallo¨statuto¨sociale.¨
(65)¨In¨tal¨senso¨anche¨l'avvocato¨generale¨Stix-Hackl¨nel¨paragrafo¨89¨delle¨sue¨conclu-
sioni¨nella¨causa¨Stadt¨Halle¨(cit.¨alla¨nota¨3).¨
(66)¨Nel¨presente¨caso¨si¨dovrebbe¨accertare,¨ad¨esempio,¨quale¨importanza¨rivestano¨
nell'ambito¨delle¨attivita©¨di¨tale¨impresa,¨rispetto¨ai¨settori¨gia©¨di¨competenza¨della¨prece-
dente¨azienda¨speciale,¨i¨nuovi¨settori¨d'attivita©¨(ossia¨quello¨dell'informatica¨e¨delle¨teleco-
municazioni),¨che¨con¨lo¨Statuto¨sono¨stati¨successivamente¨affidati¨alla¨ASM¨Bressanone¨
SpA,¨e¨chi¨sono¨i¨suoi¨committenti.¨

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨

locale¨svelga¨o¨possa¨svolgere¨la¨sua¨attivita©¨al¨di¨fuori¨del¨territorio¨di¨un¨Comune¨non¨
esclude¨necessariamente¨che¨essa¨svolga¨la¨sua¨attivita©¨inprevalenzaper 
quel 
Comune.¨Piutto-
sto¨bisognerebbe¨accertare¨che¨importanza¨rivesta¨dal¨punto¨di¨vista¨sia¨quantitativo¨che¨
qualitativo¨un'eventuale¨attivita©¨della¨suddetta¨impresa¨al¨di¨fuori¨del¨territorio¨comunale¨
rispetto¨all'attivita©¨svolta¨per¨il¨suo¨o¨per¨i¨suoi¨azionisti¨pubblici.¨

85.¨^Il¨solo¨fatto¨che¨l'ambito¨di¨attivita©¨stabilito¨dallo¨Statuto¨di¨una¨societa©¨per¨azioni¨
quale¨la¨ASM¨Bressanone¨S.p.A.¨sia¨ampio¨dal¨punto¨di¨vista¨contenutistico¨e¨le¨permetta¨
da¨quello¨territoriale¨di¨esercitare¨la¨sua¨attivita©¨anche¨al¨di¨fuori¨del¨territorio¨comunale¨
non¨esclude¨comunque¨che¨tale¨societa©¨per¨azioni¨svolga¨la¨maggior¨parte¨della¨sua¨attivita©¨
per¨il¨Comune¨che¨la¨controlla.¨
c)¨Conclusioni¨provvisorie¨

86.¨^Riassumendo¨si¨deve¨quindi¨affermare:¨
Un¨Comune¨non¨viola¨gli¨artt.¨43¨CE,¨49¨CE¨e¨86¨CE¨affidando¨la¨gestione¨di¨un¨par-
cheggio¨pubblico¨a¨pagamento¨ad¨una¨societa©¨per¨azioni¨di¨cui¨esso¨costituisca¨l'unico¨azio-
nista,¨senza¨previo¨espletamento¨di¨una¨procedura¨ad¨evidenza¨pubblica,¨purche¨eserciti¨sulla¨
suddetta¨societa©¨per¨azioni¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨esercitato¨sui¨propri¨servizi¨e¨tale¨
societa©¨svolga¨la¨maggior¨parte¨della¨sua¨attivita©¨prevalentemente¨per¨il¨Comune.¨

Il¨solo¨fatto¨che¨il¨Comune¨sia¨obbligato¨per¨legge¨ad¨aprire¨in¨futuro,¨entroun¨determi-
nato¨termine,¨il¨capitale¨di¨tale¨societa©¨per¨azioni¨alla¨partecipazione¨di¨terzi¨o¨il¨fatto¨che¨
gli¨organi¨di¨tale¨societa©¨-per¨azioni¨godano¨di¨ampi¨poteri¨di¨ordinaria¨amministrazione¨
non¨esclude¨che¨il¨Comune¨eserciti¨su¨tale¨societa©¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨esercitato¨
suipropriservizi.¨

Il¨solo¨fatto¨che,¨ai¨sensi¨dello¨Statuto¨di¨tale¨societa©¨per¨azioni,¨il¨suo¨potenziale¨raggio¨
di¨attivita©¨sia¨ampio¨sotto¨l'aspetto¨sia¨contenutistico¨che¨territoriale¨non¨escludea¨priori¨
chetalesocieta©¨svolga¨la¨maggior¨parte¨della¨sua¨attivita©¨per¨il¨Comune,¨essendo¨piuttosto¨
rilevanti,¨al¨riguardarle¨attivita©¨che¨di¨fatto¨essa¨svolge.¨

Conclusioni 


87.¨^Sulla¨base¨delle¨suesposte¨considerazioni¨propongo¨alla¨Corte¨di¨risolvere¨le¨que-
stioni¨pregiudiziali¨poste¨dal¨Tribunale¨amministrativo,¨Sezione¨autonoma¨per¨la¨provincia¨
di¨Bolzano¨nel¨modo¨seguente:¨
1)¨Non¨si¨e©¨in¨presenza¨di¨un¨pubblico¨appalto¨di¨servizi¨ai¨sensi¨della¨direttiva¨del¨Con-
siglio¨18¨giugno¨1992,¨92/50/CEE,¨che¨coordina¨le¨procedure¨di¨aggiudicazione¨degli¨appalti¨
pubblici¨di¨servizi,¨bens|©¨di¨una¨concessione¨di¨servizi¨non¨contemplata¨dalla¨suddetta¨diret-
tiva,¨qualora¨un'amministrazione¨aggiudicatrice¨affidi¨ad¨una¨societa©¨la¨gestione¨di¨un¨par-
cheggio¨pubblico¨e¨tale¨societa©¨sia¨autorizzata¨a¨riscuotere¨un¨corrispettivo¨per¨l'utilizza-
zione¨del¨parcheggio,¨obbligandosi,¨a¨sua¨volta,¨a¨versare¨all'amministrazione¨aggiudicatrice¨
un¨indennizzo¨annuale.¨

2)¨Un¨Comune¨non¨viola¨gli¨arti¨43¨CE,¨49¨CE¨e¨86¨CE¨affidando¨la¨gestione¨di¨un¨par-
cheggio¨pubblico¨a¨pagamento¨ad¨una¨societa©¨per¨azioni¨di¨cui¨costituisca¨l'unico¨azionista,¨
senza¨previo¨espletamento¨di¨una¨procedura¨ad¨evidenza¨pubblica,¨purche¨eserciti¨su¨tale¨
societa©¨per¨azioni¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨esercitato¨sui¨propri¨servizi¨e¨la¨suddetta¨
societa©¨svolga¨la¨maggior¨parte¨della¨sua¨attivita©¨per¨il¨Comune.¨

L'esercizio¨di¨un¨controllo¨analogo¨a¨quello¨esercitato¨sui¨propri¨servizi¨non¨e©¨a¨priori¨
escluso¨per¨il¨solo¨fatto¨che¨il¨Comune¨sia¨obbligato¨per¨legge¨ad¨aprire¨in¨futuro,¨entro¨un¨
determinato¨termine,¨il¨capitale¨di¨tale¨societa©¨per¨azioni¨alla¨partecipazione¨di¨terzi¨oppure¨
che¨gli¨organi¨di¨tale¨societa©¨per¨azionigodano¨di¨ampipoteridiordinaria¨amministrazione.¨

Il¨solo¨fatto¨che,¨ai¨sensi¨dello¨Statuto¨di¨tale¨societa©¨per¨azioni,¨il¨suo¨potenziale¨raggio¨
di¨attivita©¨sia¨ampio¨sotto¨l'aspetto¨sia¨contenutistico¨che¨territoriale¨non¨escludea¨priori¨
chetalesocieta©¨svolga¨la¨maggior¨parte¨della¨sua¨attivita©¨per¨il¨Comune,¨essendo¨piuttosto¨
rilevanti,¨al¨riguardo,¨le¨attivita©¨che¨di¨fatto¨essa¨svolgeý.¨


LEDECISIONILEDECISIONI
Sul 
c.d. 
ûeffetto 
orizzontale» 
delle 
direttive 
comunitarie 


(Corte.di.giustizia.delle.Comunita©europee,.sentenza.5.ottobre.2004,.

nelle.cause.da.C-397/01.a.C-403/01).

Con©apposita©ordinanza©la©Corte©di©Giustizia©ha©riaperto©la©fase©orale
delle©cause©da©C-397/01©a©C-403/01,©chiedendo©alle©parti©dei©giudizi©di©pro-
venienza,©alla©Commissione©europea,©al©Consiglio©ed©a©ciascuno©Stato©mem-
bro©di©pronunciarsi©in©ordine©circa©ûle.conseguenze.che.dovranno.trarre.i.giu-
dici.nazionali.quando,.nell'ambito.di.una.controversia.tra.privati,.una.disposi-
zione.di.diritto.interno,.adottata.alfine.di.trasporre.le.norme.emesse.con.una.
direttiva.comunitaria,.si.rivela.incompatibile.con.una.disposizione.di.quest'ul-
tima,.nell'ipotesichelastessaposseggairequisitiperprodurreeffettodirettoý
nonche¨,©piu©specificamente,©ûse.il.giudice.nazionale,.conoscendo.di.una.contro-
versia.tra.privati,.debba.lasciare.inapplicata.la.disposizione.interna.incompati-
bile.con.quella.della.direttiva.comunitaria.capace.di.effetto.diretto.e,.all'occor-
renza,.non.fare.applicazione.che.delle.sole.disposizioni.della.legge.nazionale.
che.sono.conformi.alle.esigenze.del.diritto.comunitario,.al.fine.di.assicurare.
tanto.l'effettivita©diquest'ultimo.che.laprotezione.deilavoratorigarantita.dalla.
direttiva.93/104ý.(nella©specie,©una©norma©nazionale©tedesca©consentiva,©in©
determinate©ipotesi©di©contratto©di©lavoro©alle©dipendenze©di©privato,©un©supe-
ramento©del©limite©ordinario©settimanale©di©48©ore©lavorative,©sancito©dalla©
direttiva©93/104/CE:©puo©il©lavoratore©opporre©direttamente©al©datore©di©
lavoro,©nell'ambito©di©una©apposita©controversia©giudiziale,©il©mancato©
rispetto©di©una©direttiva©comunitaria©particolareggiata,©allorquando©il©datore
di©lavoro©abbia©invece©fatto©legittima©applicazione©della©norma©nazionale©
contrastante©con©quella©comunitaria?).

Si©tratta©del©noto©ed©annoso©problema©del©c.d.©ûeffetto.diretto.orizzon-
taleý©delle©direttive©comunitarie©dettagliate,©in©ordine©al©quale©gia©da©oltre©
venti©anni©la©Corte©di©Giustizia©ha©costantemente©dato©risposta©in©senso
negativo,©richiamando©a©sostegno©di©tale©orientamento©una©serie©di©argomenti©
di©ordine©letterale,©sistematico©e©logico,©come©il©tenore©inequivocabile©del-
l'art.©189©del©Trattato,©la©fondamentale©distinzione©tra©direttive©e©regolamenti©
e©l'esigenza©di©certezza©del©diritto©nei©rapporti©tra©i©singoli.©

Ma©in©tale©ventennio©la©Corte©^chiamata©a©darsi©carico©dei©seri©pro-
blemi©che©conseguono©alla©discriminazione,©in©concreto,©tra©i©casi©in©cui©la©
direttiva©puo©essere©opposta©ai©soggetti©pubblici©e©i©casi©in©cui©non©altrettanto©
puo©avvenire©nell'ambito©dei©rapporti©tra©privati©^si©e©altres|©data©carico©
della©elaborazione©di©una©serie©di©alcuni©importanti©principi-guida©al©fine©di©
apprestare©dei©correttivi©adeguati©rispetto©a©quei©problemi.©

Ad©esempio,©l'estensione©dell'obbligo©degli©Stati©membri©di©conseguire©il©
risultato©contemplato©dalla©direttiva©anche©a©tutti©gli©organi©degli©Stati©stessi,©
compresi©quelli©giurisdizionali©quando©sono©chiamati©ad©interpretare©la©
norma©nazionale©alla©luce©di©quella©comunitaria.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Oppure,©quando©l'interpretazione©non©sia©sufficiente©a©raggiungere©lo©
scopo©dell'adeguamento©ai©dettami©della©direttiva,©l'obbligo©degli©Stati©mem-
bri©di©risarcire©i©danni©arrecati.©

Mai©pero©la©Corte,©pur©avendo©ripetutamente©occasione©di©occuparsi©di©
simile©problematica©in©piu©di©venti©anni,©ha©ritenuto©di©poter©spingere©il©suo©
autorevole©apporto©oltre©quei©limiti©della©interpretazione©che©connotanola©
sua©tipica©funzione©nell'ordinamento©comunitario.©

Essa©ha©dunque©sempre©posto©alla©base©dei©principi©di©diritto©di©volta©in©
volta©enunciati©l'indiscussa,©fondamentale©distinzione©tra©regolamenti©e©diret-
tive,©nell'ambito©delle©fonti©comunitarie©individuate©dal©Trattato©istitutivo,©
laddove©i©primi©vincolano©direttamente©e©singolarmente©tutti©i©destinatari,©
mentre©le©seconde©sono©rivolte©a©ciascuno©Stato©membro,©che©ha©l'obbligo©di©
dare©loro©applicazione©nelle©forme©ritenute©piu©idonee.©

Pervenire©nella©presente©occasione©ad©ammettere©ora,©come©si©voleva©
soprattutto©da©parte©della©Commissione©e©del©Consiglio,©l'effetto©orizzontale©
delle©direttive,©avrebbe©significato©in©buona©sostanza©abbattere©in©radice©tale©
distinzione,©con©il©risultato©di©tradire©l'intenzione©delle©parti©contraenti,©del©
resto©confermata©dal©piu©recente©Trattato©sull'Unione©europea.©

Le©fonti©comunitarie©sono©gia©state©articolate©in©modo©da©rispondere©alle©
diverse©esigenze,©nel©caso©che©si©intenda©dettare©normative©direttamente©vin-
colanti©in©via©generale,©ovvero©nel©caso©in©cui©si©perseguano©finalita©di©mera©
armonizzazione©delle©discipline©interne.©

E©dunque©non©e©in©alcun©modo©possibile©conferire©alle©direttive©la©stessa©
valenza©effettuale©che©spetta©ai©regolamenti.©

Ne¨e©invocabile,©in©contrario,©il©fatto©che©le©direttive©c.d.©particolareg-
giate©posseggano©comunque©requisiti©adeguati©per©l'immediata©e©diretta©
applicazione.©

Il©privato©cittadino,©infatti,©non©puo©ne¨deve©essere©in©grado©di©interpre-
tare©il©contenuto©di©una©direttiva©non©di©rado©assai©complesso©per©distinguere©
le©parti©subito©vincolanti©ed©applicabili©da©quelle©che©necessitano©di©espressa©
trasposizione©da©parte©del©legislatore©interno;©ne¨puo©con©facilita©rendersi©
conto©pienamente©di©quali©possano©essere©le©norma©trasposte©in©modo©inade-
guato©o©non©corretto©nel©diritto©interno.©

Questo©e©compito©del©giudice,©e©talvolta©e©compito©non©facile©finanche©
per©lui.©

In©definitiva,©l'Italia©ha©sostenuto©che©i©correttivi©individuati©nel©tempo©
dalla©giurisprudenza©della©Corte©allo©scopo©di©assicurare©il©piu©possibile©l'effi-
cacia©delle©direttive©nei©singoli©ordinamenti,©se©necessario©sanzionandoil©
comportamento©dello©Stato©inadempiente,©fossero©adeguati©allo©scopo©e©
soprattutto©coerenti©con©il©sistema©comunitario©nel©suo©complesso.©

La©sentenza©del©5©ottobre©2004©torna,©in©particolare,©a©ribadire©il©princi-
pio©c.d.©ûdell'interpretazione©conformeý,©precisando©che©il©giudice©nazionale©
non©solo©deve©cercare©di©interpretare©le©norme©nazionali©di©recepimento©della©
direttiva©comunitaria©per©quanto©possibile©alla©luce©del©testo©e©dello©scopo©
della©direttiva©medesima,©ma©prendere©in©considerazione©a©tal©fine©tutto©il©
diritto©nazionale©e©quello©comunitario©di©riferimento.©

Essa©dunque©rimane,©in©buona©sostanza,©nel©solco©delle©fondamentali©
pronunce©gia©intervenute©riguardo©alla©problematica©de 
qua 
(per©citare,©in©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ordine©cronologico,©le©piu©rilevanti:©26©febbraio©1986,©C-125/1984©Marshall©I;©
8©ottobre©1987,©C-80/1986©Kolpinghuis;©14©luglio©1994,©C-91/1992©Faccini©
Dori;©7©marzo©1996,©C-192/1994©El©Corte©Ingles):©come©a©voler©significare©
che©sulla©problematica©in©questione©si©e©giunti©a©quel©limite©della©funzione©
interpretativa©che©solo©una©modifica©pattizia©della©regolamentazione©delle©
fonti©potrebbe,©ormai,©legittimamente©superare.©

Avv.©Antonio©Cingolo©

Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee©^Osservazioni©del©Governo©della©Repubblica©ital
iana©nelle©cause©riunite©da©C-397/01©a©C-403/01©(domande©di©pronuncia©pregiudiziale)©
in©punto©ordinanza©della©Corte©di©Giustizia©13©gennaio©2004©^Riapertura©della©fase©
orale©(cs.©4306/02,©Avv.©dello©Stato©A.©Cingolo).©

û1.©^Con©ordinanza©del©13©gennaio©2004©la©Corte©di©Giustizia©ha©riaperto©la©fase©orale,©
fissando©l'udienza©del©9©marzo©2004©per©la©discussione©e©il©termine©del©13©febbraio©2004©per©
rispondere©per©iscritto©al©quesito©di©cui©al©punto©3©del©dispositivo.©
2.©^La©Corte©ha©chiesto©che©le©parti©del©giudizio©a©quo,©la©Commissione©europea,©il©Con-
siglio©e©ciascuno©Stato©membro©assumano©posizione©circa©ûle©conseguenze©che©dovranno©
trarre©i©giudici©nazionali©quando,©nell'ambito©di©una©controversia©tra©privati,©una©disposi-
zione©di©diritto©interno,©adottata©al©fine©di©trasporre©le©norme©emesse©con©una©direttiva©
comunitaria,©si©rivela©incompatibile©con©una©disposizione©di©quest'ultima,©nell'ipotesi©che©la©
stessa©possegga©i©requisiti©per©produrre©effetto©direttoý.©
3.©^Alpunto©11©dellasuddettaordinanzail©quesito©e©ancorpiu©particolare:©û...seilgiu-
dice©nazionale,©conoscendo©di©una©controversia©tra©privati,©debba©lasciare©inapplicata©la©
disposizione©interna©incompatibile©con©quella©della©direttiva©comunitaria©capace©di©effetto©
diretto©e,©all'occorrenza,©non©fare©applicazione©che©delle©sole©disposizioni©della©legge©nazio-
nale©che©sono©conformi©alle©esigenze©del©diritto©comunitario,©al©fine©di©assicurare©tanto©l'ef-
fettivita©di©quest'ultimo©che©la©protezione©dei©lavoratori©garantita©dalla©direttiva©93/104ý.©
4.©^Torna,©dunque,©all'esame©della©Corte©il©delicato©problema©dell'ûeffetto©diretto©oriz-
zontaleý©delle©direttive©comunitarie©dettagliate,©cioe©la©possibilita©per©il©singolo©cittadino©di©
far©valere©la©norma©comunitaria©anche©nei©confronti©di©soggetti©privati,©siano©essi©persone©
fisiche©o©giuridiche.©
5.©^A©tale©riguardo,©come©e©noto,©la©Corte©ha©elaborato©e©seguito,©nell'evoluzione©della©
propria©giurisprudenza,©i©seguenti©principi.©
5.1©^Pacifico©essendo©l'effetto©diretto©di©cui©sono©provvisti©i©regolamenti©e©le©decisioni,©
anche©le©direttive©comunemente©definite©ûdettagliateý©producono©effetti©diretti©nei©confronti©
dello©Stato©membro©che©non©abbia©provveduto©^ovvero©abbia©provveduto©in©modo©inade-
guato©^alla©trasposizione©nel©proprio©ordinamento©interno©(effetto©diretto©ûverticaleý,©giu-
stificato©dall'esigenza©di©impedire©che©lo©Stato©inadempiente©possa©opporre©ai©singoli,©gio-
vandosene,©il©proprio©inadempimento:©cfr.©sentenza©17©ottobre©1989,©cause©231/1987©e©
129/1988©Carpaneto©Piacentino;©sentenza©19©gennaio©1982,©causa©8/1981©Becker;sentenza©
26©febbraio©1986,©causa©125/1984©Marshall©I).©
5.2©^Eéstato©sempre©escluso,©invece,©l'effetto©diretto©ûorizzontaleý,©consistente©nella©pos-
sibilita©che©un©singolo©faccia©valere©nei©confronti©di©un©altro©singolo©una©direttiva©cui©lo©Stato©
membro©non©abbia©dato©corretta©attuazione©(giurisprudenza©costante,©a©partire©dalla©sen-
tenza©Marshall©I,gia©citata©per©poi©proseguire©con©le©sentenze:©8©ottobre©1987,©causa©
80/1986©Kolpinghuis;©14©luglio©1994,©causa©91/1992©Faccini©Dori;©7©marzo©1996,©causa©
192/1994©El©Corte©Ingle©s).©
5.3©^La©Corte©in©proposito©ha©immancabilmente©affermato©che©ûestendere©detta©giuri-
sprudenza©(quella©sull'effetto©diretto©verticale,©n.©d.e.)©all'ambito©dei©rapporti©tra©singoli©signifi-
cherebbe©riconoscere©in©capoalla©Comunita©ilpoterediemanarenormechefaccianosorgere©
con©effetto©immediato©obblighi©a©carico©di©questi©ultimi,©mentre©tale©competenza©le©spetta©solo©

laddove©le©sia©attribuito©ilpotere©di©adottare©regolamentiý.©

5.4©^Al©fine,©peraltro,©di©garantire©il©piu©possibile©l'adeguata©e©conforme©applicazione©
del©diritto©comunitario©espresso©da©norme©di©direttive©che©risultino©fornite©dei©caratteri©di©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

chiarezza©eprecisione©e¨dunque¨siano¨suscettibili©di©applicazione©immediata,©la¨Corte¨ha¨posto¨
l'accento¨sull'obbligo¨del¨giudice¨nazionale,¨ma¨anche¨di¨tutte¨le¨amministrazioni¨pubbliche,¨
di¨interpretare¨ûil©proprio©diritto©nazionale©alla©luce©della©lettera©e©dello©scopo©della©direttiva,©
ondeconseguireilrisultatoperseguitodaquest'ultimaeconformarsipertantoall'art.©189,©terzo

comma,©del©Trattatoý©(principio¨detto¨della¨ûinterpretazione©conformeý:¨cfr.¨in¨tal¨senso,¨oltre¨
alle¨gia©¨ricordate¨sentenze¨Faccini©Dori©e¨Kolpinghuis,©anche¨la¨sentenza¨13¨novembre¨1990,¨
causa¨106/1989¨Marleasing,¨nonche¨la¨sent.¨10¨aprile¨1984,¨causa¨79/1983¨Harz;lasentenza¨
10¨aprile¨1984,¨causa¨14/1983¨Von©Colon;¨la¨sentenza¨16¨dicembre¨1993,¨causa¨334/1992¨
Wagner©Miret;¨la¨sentenza¨27¨giugno¨2000,¨cause¨riunite¨da¨240/1998¨a¨244/1998¨Oceano©
Grupo©Editoria;¨infine,¨la¨sentenza¨13¨luglio¨2000,¨causa¨456/1998¨Centrosteel).¨

5.5¨^Inoltre¨la¨Corte,¨quale¨extrema©ratio©per¨il¨caso¨in¨cui¨il¨risultato¨prescritto¨dalla¨
direttiva¨non¨possa¨essere¨conseguito¨mediante¨l'ûinterpretazione¨conformeý,¨ha¨ammesso¨
la¨risarcibilita©¨,¨a¨carico¨dello¨Stato¨membro,¨del¨danno¨da¨quest'ultimo¨causato¨ai¨singoli¨in¨
ragione¨della¨mancata¨attuazione¨di¨una¨direttiva¨(sentenza¨19¨novembre¨1991,¨cause¨riunite¨
6/1990¨e¨9/1990¨Francovich).¨
6.¨^Tale¨essendo¨il¨quadro¨della¨situazione,¨ritiene¨la¨Repubblica¨italiana¨che¨non¨vi¨
siano¨ragioni¨diverse¨o¨ulteriori¨^rispetto¨a¨quelle¨gia©¨esaminate¨in¨numerose,¨ripetute¨occa-
sioni¨dalla¨Corte¨^per¨doversi¨discostare¨dal¨riferito,¨costante¨orientamento¨nel¨senso¨di¨
escludere¨che¨i¨singoli¨possano¨far¨valere¨in¨via¨diretta¨l'effetto¨di¨una¨direttiva¨comunitaria,¨
sia¨pur¨suscettibile¨di¨immediata¨applicazione.¨
7.¨^Militano¨a¨favore¨di¨tale¨conclusione¨diversi¨argomenti.¨
7.1¨^L'art.¨189¨(ora¨art.¨249)¨del¨Trattato¨statuisce¨nel¨senso¨che¨solo¨i¨regolamenti¨sono¨
ûobbligatori©in©tutti©i©loro©elementi©e©direttamente©applicabiliý,mentre¨ûLa©direttiva©vincola©lo©

Stato©membro©(e¨soltanto¨esso:¨v.¨Faccini©Dori,¨punto¨21)¨cui©e©rivolta©per©quanto©riguarda©il©

risultato©da©raggiungere,©salva©restando©la©competenza©degli©organi©nazionali©in©merito©alla©

forma©e©ai©mezziý.©

7.2¨^La¨distinzione¨tra¨regolamenti¨e¨direttive¨trae¨fondamento¨da¨una¨profonda¨diffe-
renziazione¨tra¨tali¨atti¨del¨diritto¨comunitario:¨ai¨primi¨e©¨assegnata¨la¨regolamentazione¨
delle¨materie¨in¨cui¨piu©¨forte¨e©¨l'esigenza¨di¨integrazione,¨tale¨da¨condurre¨ad¨una¨vera¨e¨pro-
pria¨uniformazione¨dei¨diritti¨nazionali;¨alle¨seconde¨e©¨,¨per¨contro,¨attribuito¨un¨ruolo¨mera-
mente¨armonizzatore¨dei¨diversi¨ordinamenti¨statali,¨sui¨quali¨non¨e©¨consentito¨intervenire¨
con¨altrettanta¨incisivita©¨e¨ai¨quali¨e©¨lasciata¨una¨parziale¨competenza¨normativa.¨
7.4¨^Proprio¨il¨fatto¨che¨con¨il¨Trattato¨sull'Unione¨Europea¨^pur¨essendosi¨modificato¨
l'art.¨191¨(ora¨art.¨254)¨del¨Trattato,¨estendendo¨l'obbligo¨di¨pubblicazione¨dai¨soli¨regola-
menti¨alle¨direttive¨rivolte¨all'insieme¨degli¨Stati¨membri¨^non¨si¨sia¨voluto¨modificare¨anche¨
l'art.¨189¨(ora¨art.¨249),¨disciplinando¨espressamente¨le¨situazioni¨di¨omessa¨o¨inadeguata¨
trasposizione,¨e©¨sintomatico¨della¨volonta©¨delle¨Alte¨Parti¨Contraenti¨di¨conservare¨lo¨status©
quo©ante.¨

7.4¨^Le¨direttive¨lasciano¨la¨scelta¨della¨forma¨e¨dei¨mezzi¨per¨perseguire¨il¨loro¨risul-
tato¨agli¨ûorgani¨nazionaliý,¨e¨vincolano¨ûlo¨Stato¨membro¨cui¨sono¨rivolteý,¨non¨gia©¨i¨citta-
dini¨comunitari.¨
7.5¨^A¨favore¨del¨privato¨onerato¨dal¨disposto¨della¨direttiva¨va¨richiamato¨il¨principio¨
di¨tutela©dell'af
ffidamento:©il¨privato¨non¨deve¨temere¨alcun¨onere¨aggiuntivo¨laddove¨agisca¨
nel¨rispetto¨delle¨norme¨nell'ambito¨dell'ordinamento¨giuridico¨del¨proprio¨Stato¨membro.¨
7.6¨^Infine,¨il¨cosiddetto¨deficit©democratico©si¨aggraverebbe,¨ammettendo¨che¨i¨parla-
menti¨nazionali¨si¨trovassero¨sostanzialmente¨scavalcati¨in¨relazione¨all'applicazione¨delle¨
direttive.¨
8.¨^Non¨puo©¨sottacersi,¨peraltro,¨che¨i¨cennati¨argomenti¨sono¨stati¨spesso,¨e¨da¨piu©¨
parti,¨contestati,¨soprattutto¨per¨quanto¨attiene¨alle¨discriminazioni¨che¨dall'esclusione¨del-
l'effetto¨diretto¨orizzontale¨possono¨scaturire:¨basti¨pensare¨proprio¨all'ipotesi¨per¨cui¨e©¨
causa,¨per¨desumerne¨come¨in¨un¨rapporto¨di¨lavoro¨^cui¨inerisca¨una¨direttiva¨comunitaria¨
in¨parte¨provvista¨di¨effetto¨diretto¨^risulti¨favorito¨(sotto¨il¨profilo¨della¨tutela¨giurisdizio-
nale¨diretta)¨il¨dipendente¨di¨un¨ente¨pubblico¨rispetto¨a¨quello¨di¨un'azienda¨privata,¨visto
che¨solo¨nei¨confronti¨del¨datore¨di¨lavoro¨pubblico¨potra©¨farsi¨valere¨la¨direttiva.¨
9.¨^Eésoprattutto¨su¨questo¨profilo,¨oltre¨a¨quello¨della¨certezza¨nell'applicazione¨del¨
diritto¨da¨parte¨dei¨giudici,¨che¨l'Avvocato¨Generale¨Lenz,¨nelle¨proprie¨conclusioni¨sulla¨
causa¨Faccini©Dori,¨al¨punto¨66¨affermava¨che¨ûin©futuro©bisognera©riconoscere©efficacia©
diretta©orizzontale©alle©direttiveý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

10.©^Cio©nonostante,©ad©avviso©della©Repubblica©italiana,©l'orientamento©sin©qui©
assunto©dalla©Corte©merita©di©essere©ulteriormente©confermato.©
La©giurisprudenza©della©Corte©nella©subiecta©materia,©infatti,©ha©sempre©mantenuto©con©
cura©la©distinzione©tra©regolamenti©e©direttive,©affermando©che©soltanto©in©via©eccezionale,©e©
come©effetto©riflesso,©questeultime^in©virtu©di©principi©generali©desunti©dal©sistema©del©Trat-
tato,©possono©risultare©idonee©ad©attribuire©ai©singoli©il©diritto©di©far©valere,©nel©proprio©inte-
resse,©l'obbligo©imposto©allo©Stato,©ove©esso©sia©rimasto©inadempiuto.©

11.©^Non©a©caso©la©giurisprudenza©della©Corte©ha©individuato©con©molta©chiarezza©il©
fondamento©di©questa©circoscritta©produzione©di©effetti©giuridici©al©di©la©della©cerchia©degli©
Stati©membri©destinatari©della©direttiva.©Essa©non©si©e©mossa,©infatti,©richiamando©il©principio©
della©ûdiretta©applicabilita©ý©(o,sesipreferisce,©della©ûdiretta©efficaciaý)©delle©norme©comuni-
tarie©negli©ordinamenti©degli©Stati©membri,©bens|©il©principio©^del©tutto©peculiare©^secondo
il©quale©uno©Stato©che©non©abbia©adottato©i©necessari©ed©idonei©provvedimenti©di©attuazione©
imposti©da©una©direttiva©non©puo©opporre©ai©singoli©il©proprio©inadempimento©per©negare©
loro©i©diritti©che©sarebbero©dovuti©scaturire©dai©provvedimenti©stessi.©
12.©^Come©il©sopra©citato©Avvocato©Generale©Lenz©chiariva©nelle©conclusioni©della©
causa©103/1998©Costanzo,©la©giurisprudenza©sulla©cosiddetta©ûefficacia©direttaý©delle©direttive©
non©pone©affatto©in©questione©la©natura©giuridica©e©gli©effetti©propri©delle©direttive,©che©hanno©
per©destinatari©esclusivi©gli©Stati©membri,©ma©mira©soltanto©ad©attuare,©sulla©base©dei©principi©
generali©del©Trattato,©una©ûsanzione©del©comportamento©illegittimo©dello©Stato©membro,©nell'in-
teresse©dei©cittadini©comunitariý.©

13.©^Deve©essere©percio©ben©chiaro©che©l'attribuzione©ai©singoli©del©diritto©di©far©valere,©a©
proprio©vantaggio,©gli©obblighi©inadempiuti©scaturenti©da©una©direttiva©a©carico©dello©Stato©
si©fonda©pur©sempre©sul©vincolo©che©la©direttiva©crea©a©carico©del©solo©Stato©destinatario,©e©
ne©costituisce©un©semplice©ûeffetto©riflessoý:©si©tratta©di©un'applicazione©del©dovere©generale©
di©coerenza©che©tutti©gli©ordinamenti©evoluti,©in©vari©modi,©riconoscono©e©che©trova©espres-
sione,©nel©diritto©anglosassone,©nel©principio©dell'©ûestoppelý©e,©negli©ordinamenti©di©tradi-
zione©romanistica,©nel©divieto©di©ûvenire©contrafactumpropriumý.©
14.©^Eéperfettamente©coerente,©pertanto,©con©simili©premesse©l'affermazione©secondo©la©
quale,©poiche¨le©direttive©di©per©se©stesse©non©producono©alcun©effetto©nei©confronti©dei©sin-
goli,©esse©non©possono©in©nessun©caso©far©sorgere©obblighi©o,©piu©in©generale,©situazioni©giuri-
diche©sfavorevoli©poste©a©loro©carico.©
15.©^Per©contro,©il©passo©fatidico©da©taluni©auspicato©nel©senso©di©riconoscere©l'effetto©
orizzontale©equivarrebbe,©in©buona©sostanza,©all'abbattimento©di©quell'ultimo©diaframma©
che©ancora©connota©la©distinzione,©in©termini©concreti©oltreche¨giuridici,©tra©regolamenti©e©
direttive.©
16.©^Cio©pero©verrebbe©a©tradire©in©radice©l'impostazione©da©sempre©seguita©dalla©Corte©
di©Giustizia©la©quale,©come©si©e©visto,©non©ha©mai©inteso©^ne©del©resto©ne©avrebbe©il©potere,©
rimesso©esclusivamente©alla©volonta©comune©degli©Stati©membri©^di©eliminare©una©fondamen-
tale©distinzione©ontologica©e©strutturale©tra©fonti©del©diritto©comunitario,©cos|©come©sancita©
dalle©norme©del©Trattato.©

17.©^In©altre©parole,©la©circostanza©che©l'effetto©diretto©non©sia©stato©costruito©come©con-
notazione©intrinseca©delle©direttive,©seppur©da©taluno©definito©ûvizio©d'origineý,©non©puo©
essere©stravolta©in©via©di©interpretazione,©ma©puo©^semmai©^soltanto©costituire©oggetto©di©
una©modifica©normativa©basata©sul©consenso©degli©Stati©membri.©
18.©^Cio©posto,©deve©soggiungersi©che©peraltro,©anche©talune©delle©possibili©conseguenze©
di©un©eventuale©ûrevirementjurisprudentielý©(a©dir©poco©insolito©nella©esperienza©della©Corte©
di©Giustizia,©almeno©per©quanto©attiene©a©questioni©e©principi©di©basilare©rilevanza,©come
quello©che©qui©interessa)©non©sarebbero©affatto©incoraggianti©ne¨auspicabili.©
19.©^A©parte,©infatti,©la©verosimile©attenuazione©dell'obbligo©di©trasposizione©imposto©
agli©Stati©membri©(conseguenza,©questa,©innaturale©alla©stregua©del©Trattato),©ammettere©
che©le©direttive©creino©obblighi©direttamente©sui©singoli©soggetti©privati©comunitari©significhe-
rebbe©rinunciare©alla©certezza©del©diritto.©
20.©^Toccherebbe©infatti©a©ciascun©privato©l'onere©di©porsi©a©conoscenza©diognidiret-
tiva©comunitaria©e©^quel©che©e©ancor©peggiore©^di©saper©discernere©in©quali©casi©e©per©quali©
singole©prescrizioni©la©direttiva©sia©immediatamente©applicabile©o©meno:©restando,©con©cio©,©
comunque©sottoposto©al©rischio©di©vedersi©condannato©per©ogni©suo©(non©improbabile)©errore©
in©una©valutazione©che©di©regola©compete©al©giudice.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

21.©^Sarebbe©inopportuno©che©il©singolo©il©quale©si©sia©attenuto,©in©buona©fede,©ad©una©
disposizione©nazionale©contrastante©con©la©direttiva,©debba©restare©ingiustamente©responsa-
bile©e©danneggiato©dall'attribuzione©(in©un©giudizio©intentato©da©altro©privato)©a©questa©di©
effetti©orizzontali©diretti.©
22.©^In©definitiva,©pertanto,©appare©assai©meno©stravolgente©e©ben©piu©funzionale©ed©
efficace,©rispetto©agli©obiettivi©perseguiti©dal©Trattato©mediante©le©direttive©comunitarie,©la©
soluzione©sin©qui©elaborata©dalla©Corte©di©Giustizia©nel©senso©di©privilegiare©l'interpretazione©
della©norma©interna©piu©conforme©al©diritto©comunitario©e©di©consentire©al©singolo©leso©dall'i-
nerzia©prolungata©ovvero©dal©cattivo©adempimento©dello©Stato©membro©di©pretendere©il©risar-
cimento©dei©danni©a©carico©di©quest'ultimo.©
23.©^Conclusivamente,©la©Repubblica©italiana©ritiene©di©rispondere©nei©seguenti©termini©
al©quesito©posto©con©l'ordinanza©indicata©in©epigrafe:©
L'articolo249©(gia©articolo189)©delTrattato©CeeiprincipigeneralidesumibilidalTrat-

tato©medesimo©ostano©a©che©il©giudice©nazionale,©conoscendo©di©una©controversia©tra©privati,©

lasci©inapplicata©una©disposizione©interna©contrastante©con©una©norma©atta©a©produrre©effetti©

diretti,©contenuta©in©una©direttiva©comunitaria©rimasta©inadempiuta.©In©tali©casi©il©giudice©nazio-

naledovra©comunqueprivilegiarel'interpretazionedellanorma©internacherisultimaggiormente©

conforme©al©diritto©comunitario©e,©nell'ipotesi©in©cui©cio©si©riveli©impossibile,©potra©,©ove©richiesto©

dalla©parte©danneggiata,©condannare©lo©Stato©membro©inadempiente©al©risarcimento©del©danno©

arrecato.©
Roma,©7febbraio©2004©^Avvocato©dello©Stato©Antonio©Cingoloý.©

Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©Grande©sezione,©sentenza©5©ottobre©2004,©nei©proc
edimenti©riuniti©da©C-397/01©a©C-403/01©^Domande©di©pronuncia©pregiudiziale©presen-
tate©dall'Arbeitsgericht©Lo«rrach©(Germania)©con©decisioni©del©26©settembre©2001©^Pres.©

V.©Skouris©^Rel.©R.©Schintgen©^Bernhard©Pfeiffer,©altri©c/©Deutches©Rotes©Kreuz,©Krei-
sverband©Waldshut©eV©(cs.©4306/02,©Avv.©dello©Stato©A.Cingolo).©
û(Omissis)©87.©^Mediante©la©terza©questione,©il©giudice©del©rinvio©chiede©in©sostanzase,©
in©caso©di©trasposizione©non©corretta©della©direttiva©93/104,©si©possa©considerare©che©l'art.©6,©
punto©2,©della©stessa©ha©efficacia©diretta.©

88.©^Come©risulta©sia©dal©suo©tenore©letterale©che©dal©contesto©nel©quale©si©inserisce,©tale©
questione©comprende©due©aspetti,©il©primo©relativo©all'interpretazione©dell'art.©6,©punto©2,©
della©direttiva©93/104,©al©fine©di©consentire©al©giudice©del©rinvio©di©pronunciarsi©sulla©compa-
tibilita©delle©pertinenti©norme©del©diritto©nazionale©con©quanto©prescritto©dal©diritto©comuni-
tario,©mentre©il©secondo©aspetto©della©questione©verte©sul©problema©di©stabilire©se,©qualora©
lo©Stato©membro©interessato©abbia©trasposto©in©maniera©non©corretta©la©detta©disposizione©
nell'ordinamento©giuridico©interno,©quest'ultima©soddisfi©le©condizioni©perche¨isingoli©pos-
sano©farla©valere©dinanzi©i©giudici©nazionali©in©circostanze©come©quelle©di©cui©alle©cause©prin-
cipali.©
89.©^I©due©aspetti©devono©pertanto©essere©esaminati©in©sequenza.©
Sulla©portata©dell'art.©6,©punto©2,©della©direttiva©93/104©

90.©^In©via©preliminare,©occorre©ricordare©che©l'art.©6,©punto©2,©della©direttiva©93/104©
obbliga©gli©Stati©membri©ad©adottare©le©misure©necessarie©affinche¨,©in©funzione©degli©imperativi©
di©protezione©della©sicurezza©e©della©salute©dei©lavoratori,©la©durata©media©dell'orario©di©lavoro©
per©ogni©periodo©di©7©giorni©non©superi©48©ore,©comprese©le©ore©di©lavoro©straordinario.©
91.©^Dall'art.©118©A©del©Trattato,©che©costituisce©il©fondamento©normativo©della©diret-
tiva©93/104,©dai©ûconsiderandoý©primo,©quarto,©settimo©e©ottavo©di©tale©direttiva,©dalla©Carta©
comunitaria©dei©diritti©sociali©fondamentali©dei©lavoratori,©adottata©nel©Consiglio©europeo©
di©Strasburgo©del©9©dicembre©1989,©in©particolare©dai©suoi©punti©8©e©19,©primocomma,richia-
mati©al©quarto©'considerando'©della©detta©direttiva,©nonche¨dalla©stessa©formulazione©del-
l'art.©1,©n.©1,©della©stessa©risulta©che©essa©intende©fissare©prescrizioni©minime©destinate©a©
migliorare©le©condizioni©di©vita©e©di©lavoro©dei©lavoratori©mediante©il©ravvicinamento©delle©
disposizioni©nazionali©riguardanti,©in©particolare,©l'orano©di©lavoro.©Tale©armonizzazione©a©
livello©comunitario©in©materia©di©organizzazione©dell'orario©di©lavoro©e©diretta©a©garantire©
una©migliore©tutela©della©sicurezza©e©della©salute©dei©lavoratori,©facendo©godere©questi©ultimi©
di©periodi©minimi©di©riposo©^in©particolare©giornaliero©e©settimanale©^e©di©periodi©di©pausa©
adeguati©(v.©sentenza©Jaeger,cit.,©punti©45-47).©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

92.©^Cos|©,©la©direttiva©93/104©impone,©piu©in©particolare,©all'art.©6,©punto©2,©un©limite©
massimo©di©48©ore©per©la©durata©media©della©settimana©lavorativa,©a©proposito©del©quale©si©
precisa©espressamente©che©vi©sono©ricompresi©gli©straordinari.©
93.©^In©tale©contesto,©la©Corte©ha©gia©dichiarato©che©i©servizi©di©guardia©(ûBereitschaft-
sdienstý)©effettuati©da©un©lavoratore©secondo©il©regime©della©presenza©fisica©nel©luogo©stabilito©
dal©suo©datore©di©lavoro©devono©essere©considerati©integralmente©periodi©lavorativi©ai©sensi©
della©direttiva©93/104,©a©prescindere©dal©fatto©che,©durante©tale©guardia,©il©lavoratore©non©
svolga©un'attivita©lavorativa©continuativa©(v.©sentenza©Jaeger,©cit.,©punti©71,©75©e©103).©
94.©^Ebbene,©lo©stesso©deve©valere©per©i©periodi©di©permanenza©obbligatoria(ûArbeitsbe-
reitschaftý)©garantiti©dagli©operatori©del©soccorso©nell'ambito©del©servizio©di©soccorso©che©
comporta©necessariamente©fasi©di©inattivita©piu©o©meno©estese©tra©gli©interventi©urgenti.©
95.©^Tali©periodi©di©permanenza©devono©conseguentemente©essere©presi©integralmente©in©
considerazione©nel©momento©della©determinazione©dell'orario©massimo©di©lavoro©giornaliero©
e©settimanale.©
96.©^Inoltre,©si©deve©rilevare©che,©nel©sistema©instaurato©dalla©direttiva©93/104,©benche¨
l'art.©15©della©stessa©consenta©in©generale©di©applicare©o©introdurre©norme©nazionali©piu©favo-
revoli©alla©protezione©della©sicurezza©e©della©salute©dei©lavoratori,©solamente©alcune©disposi-
zioni©esplicitamente©contemplate©da©tale©direttiva©possono©formare©l'oggetto©da©parte©degli©
Stati©membri©o©delle©parti©sociali©(v.©sentenza©Jaeger,©cit.,©punto©80).©
97.©^Ora,©da©un©lato©l'art.©6©della©direttiva©93/104©e©menzionato©solamente©all'art.©17,©
n.©1,©della©stessa,©quando©e©pacifico©che©quest'ultima©norma©riguarda©attivita©che©non©presen-
tano©alcuna©relazione©con©quelle©svolte©dagli©operatori©del©soccorso©come©i©ricorrenti©nelle©
cause©principali.©Invece,©lo©stesso©articolo,©al©n.©2,©punto©2.1,©lett.©e),©sub 
iii),©si©riferisce©alle©
ûattivita©caratterizzate©dalla©necessita©di©assicurare©la©continuita©del©servizioý,©tra©le©quali©
figurano©in©particolare©i©ûservizi©di©ambulanzaý,©ma©tale©norma©prevede©la©possibilita©di©
deroga©solo©agli©artt.©3,©4,©5,©8©e©16©della©detta©direttiva.©
98.©^Dall'altro,©l'art.©18,©n.©1,©lett.©b),©sub 
i),©della©direttiva©93/104©dispone©che©gli©Stati©
membri©hanno©facolta©di©non©applicare©l'art.©6,©purche¨rispettino©i©principi©generali©della©
protezione©della©sicurezza©e©della©salute©dei©lavoratori©e©soddisfino©alcune©condizioni©cumu-
lative©elencate©nella©prima©delle©dette©due©disposizioni.©Eépacifico,©tuttavia,©che©la©Repub-
blica©federale©tedesca©non©si©e©avvalsa©di©tale©possibilita©di©deroga©(v.©sentenza©Jaeger,©cit.,©
punto©85).©
99.©^Inoltre,©risulta©dalla©giurisprudenza©della©Corte©che©gli©Stati©membri©non©possono
determinare©unilateralmente©la©portata©delle©disposizioni©della©direttiva©93/104,©subordi-
nando©a©qualsiasi©condizione©o©restrizione©l'applicazione©del©diritto©dei©lavoratori©a©che©l'ora-
rio©settimanale©di©lavoro©medio©non©superi©le©48©ore,©come©previsto©all'art.©6,©punto©2,©di©tale©
direttiva©(v.,©in©questo©senso,©sentenza©Jaeger,©cit.,©punti©58©e©59).©Qualsiasi©altra©interpreta-
zione©pretermetterebbe©la©finalita©della©direttiva,©volta©a©garantire©una©protezione©efficace
della©sicurezza©e©della©salute©dei©lavoratori,©consentendo©loro©di©beneficiare©effettivamente©
di©periodi©minimi©di©riposo©(v.©sentenza©Jaeger,©cit.,©punti©70©e©92).©
100.©^Pertanto,©si©deve©concludere©che,©sia©alla©luce©del©tenore©letterale©dell'art.©6,©punto©
2,©della©direttiva©93/104©sia©della©finalita©e©dell'economia©della©stessa,©il©limite©massimo©di©
48©ore©per©quanto©riguarda©la©durata©media©di©lavoro©settimanale,©compresi©gli©straordinari,©
costituisce©una©norma©del©diritto©sociale©comunitario©dotata©di©un'importanza©particolare©
di©cui©debbono©godere©tutti©i©lavoratori©in©quanto©prescrizione©minima©finalizzata©ad©assicu-
rare©la©protezione©della©loro©sicurezza©e©della©loro©salute©(v.,©per©analogia,©sentenza©26©giu-
gno©2001,©causa©C-173/1999,©BECTU,©Racc. 
p.©I-4881,©punti©43©e©47),©cosicche¨non©sembra©
compatibile©con©quanto©prescritto©dalla©detta©disposizione©una©normativa©nazionale,©come©
quella©controversa©nelle©cause©principali,©che©autorizzi©periodi©di©lavoro©superiori©alle©48
ore©settimanali,©compresi©i©servizi©di©permanenza©obbligatoria©(ûArbeitsbereitschaftý).©
101.©^Conseguentemente,©si©deve©rispondere©alla©terza©questione,©considerata©nel©suo©
primo©aspetto,©dichiarando©che©l'art.©6,©punto©7,©della©direttiva©93/104©deve©essere©interpre-
tato©nel©senso©che,©in©circostanze©come©quelle©di©cui©alle©cause©principali,esso©ostaallanor-
mativa©di©uno©Stato©membro©che,©in©relazione©ai©periodi©di©permanenza©obbligatoria©
(ûArbeitsbereitschaftý)©garantiti©da©operatori©del©soccorso©nell'ambito©di©un©servizio©di©soc-
corso©medico©di©urgenza©di©un©organismo©quale©il©Deutsches 
Rotes 
Kreuz, 
ha©l'effetto©di©con-
sentire,©eventualmente©per©mezzo©di©un©contratto©collettivo©o©di©un©accordo©aziendale©fon-
dato©su©tale©contratto,©un©superamento©dell'orario©massimo©di©lavoro©settimanale©di©48©ore©
fissato©dalla©detta©disposizione.©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

Sull'efficacia 
diretta 
dell'art. 
6, 
punto 
2, 
della 
direttiva 
93/104 
e 
le 
conseguenze 
che 
ne 
deri-

vano 
nelle 
cause 
principali 


102.¨^Dal¨momento¨che,¨in¨circostanze¨come¨quelle¨di¨cui¨alle¨cause¨principali,¨la¨nor-
mativa¨nazionale¨pertinente¨non¨appare¨conforme¨a¨quanto¨prescritto¨dalla¨direttiva¨
93/104¨in¨relazione¨all'orario¨massimo¨di¨lavoro¨settimanale,¨occorre¨ancora¨verificare¨se¨
l'art.¨6,¨punto¨2,¨della¨stessa¨soddisfi¨le¨condizioni¨necessario¨perche¨abbia¨efficacia¨diretta.¨
103.¨^A¨questo¨proposito,¨risulta¨da¨una¨costante¨giurisprudenza¨della¨Corte¨che,¨in¨
tutti¨i¨casi¨in¨cui¨le¨disposizioni¨di¨una¨direttiva¨appaiono,¨dal¨punto¨di¨vista¨sostanziale,¨
incondizionate¨e¨sufficientemente¨precise,¨i¨singoli¨possono¨farle¨valere¨dinanziaigiudici¨
nazionali¨nei¨confronti¨dello¨Stato,¨sia¨che¨questo¨non¨abbia¨recepito¨tempestivamente¨la¨
direttiva¨sia¨che¨l'abbia¨recepita¨in¨modo¨non¨corretto¨(v.,¨in¨particolare,¨sentenze¨19¨novem-
bre¨1991,¨cause¨riunite¨C-6/1990¨e¨C-9/1990,¨Francovich,¨Racc.¨pag.¨1-5357,¨punto¨11,¨e¨
11¨luglio¨2002,¨causa¨C-62/00,¨Marks¨&¨Spencer,¨Racc. 
pag.¨I-6325,¨punto¨25).¨
104.¨^L'art.¨6,¨punto¨2,¨della¨direttiva¨93/104¨risponde¨a¨tali¨criteri,¨giacche¨addossa¨
agli¨Stati¨membri,¨in¨termini¨non¨equivoci,¨un'obbligazione¨di¨risultato¨precisa¨e¨assoluta-
mente¨incondizionata¨quanto¨all'applicazione¨della¨regola¨da¨esso¨enunciata,¨che¨consiste¨
nella¨previsione¨di¨un¨limite¨di¨48¨ore,¨compresi¨gli¨straordinari,¨per¨la¨durata¨media¨dell'ora-
rio¨settimanale¨di¨lavoro.¨
105.¨^Anche¨se¨la¨direttiva¨93/104¨lascia¨agli¨Stati¨membri¨un¨certo¨margine¨di¨discre-
zionalita©¨per¨l'adozione¨delle¨modalita©¨della¨sua¨attuazione,¨in¨particolare¨per¨quanto¨
riguarda¨il¨periodo¨di¨riferimento¨che¨dev'essere¨fissato¨per¨l'applicazione¨dell'art.¨6,¨e¨con-
sente¨loro,¨inoltre,¨di¨derogare¨alle¨disposizioni¨di¨tale¨articolo,¨tali¨circostanze¨non¨incidono¨
sul¨carattere¨preciso¨e¨incondizionato¨del¨punto¨2¨di¨quell'articolo.¨Infatti,¨da¨un¨lato,¨dai¨ter-
mini¨dell'art.¨17,¨n.¨4,¨della¨detta¨direttiva¨risulta¨che¨il¨periodo¨di¨riferimento¨non¨puo©¨in¨
alcun¨caso¨oltrepassare¨i¨dodici¨mesi¨e,¨dall'altro,¨la¨facolta©¨degli¨Stati¨membri¨di¨non¨appli-
carel'art.6e©¨subordinataalrispettodituttelecondizionienunciateall'art.18,n.1,lett.¨b), 
sub 
i),¨della¨detta¨direttiva.¨Eéquindi¨possibile¨determinare¨la¨tutela¨minima¨che¨deve¨in¨ogni¨
caso¨essere¨applicata¨(v.,¨in¨questo¨senso,¨sentenza¨Simap,¨cit.,¨punti¨68¨e¨69).¨
106.¨^Di¨conseguenza,¨l'art.¨6,¨punto¨2,¨della¨direttiva¨93/104¨soddisfa¨tutte¨le¨condi-
zioni¨necessario¨per¨produrre¨un¨effetto¨diretto.¨
107.¨^Restano¨da¨determinare¨le¨conseguenze¨giuridiche¨che¨un¨giudice¨nazionale¨deve¨
trarre¨da¨tale¨interpretazione¨in¨circostanze¨come¨quelle¨di¨cui¨alle¨cause¨principali,¨in¨cui¨
la¨controversia¨ha¨luogo¨tra¨privati.¨
108.¨^A¨questo¨proposito,¨la¨Corte¨ha¨dichiarato¨in¨maniera¨costante¨che¨una¨direttiva¨
non¨puo©¨di¨per¨se©¨creare¨obblighi¨a¨carico¨di¨un¨singolo¨e¨non¨puo©¨quindi¨essere¨fatta¨valere¨
in¨quanto¨tale¨nei¨suoi¨confronti¨(v.,¨in¨particolare,¨sentenze¨26¨febbraio¨1986,¨causa¨
152/1984,¨Marshall,¨Racc,.¨pag.¨723,¨punto¨48;¨14¨luglio¨1994,¨causa¨C-91/1992,¨Faccini¨
Dori,¨Racc.¨pag.¨I-3325,¨punto¨20,¨e¨7¨gennaio¨2004,¨C-201/02,¨Wells,¨Racc.¨pag.¨I-0000,¨
punto¨56).¨
109.¨^Ne¨consegue¨che¨anche¨una¨disposizione¨chiara,¨precisa¨ed¨incondizionata¨di¨una¨
direttiva¨volta¨a¨conferire¨diritti¨o¨imporre¨obblighi¨ai¨privati¨non¨puo©¨essere¨applicata¨come¨
tale¨nell'ambito¨di¨una¨controversia¨che¨ha¨luogo¨esclusivamente¨tra¨privati.¨
110.¨^Tuttavia,¨conformemente¨ad¨una¨giurisprudenza¨parimenti¨costante¨fin¨dalla¨sen-
tenza¨10¨aprile¨1984,¨causa¨14/1983,¨Von¨Colson¨e¨Kamann¨(Racc.¨pag.¨1891,¨punto¨26),¨l'ob-
bligo¨degli¨Stati¨membri¨derivante¨da¨una¨direttiva,¨di¨conseguire¨il¨risultato¨da¨questa¨con-
templato¨come¨pure¨il¨dovere¨loro¨imposto¨dall'art.¨10¨CE¨di¨adottare¨tutti¨i¨provvedimenti¨
generali¨o¨particolari¨atti¨a¨garantire¨l'adempimento¨di¨tale¨obbligo¨valgono¨per¨tutti¨gli¨
organi¨degli¨Stati¨membri,¨ivi¨compresi,¨nell'ambito¨di¨loro¨competenza,¨quelli¨giurisdizio-
nali¨(v.,¨in¨particolare,¨sentenze¨13¨novembre1990,¨causa¨C-106/1989,¨Marleasing,¨Racc. 
pag¨I-4135,¨punto¨8;¨Faccini¨Dori¨cit., 
punto26;¨18¨dicembre¨1997,¨causa¨C-129/1996,¨Inter--
Environnement¨Wallonie,¨Racc. 
pag.¨I-7411,¨punto¨40,¨e¨25¨febbraio¨1999,¨causa¨
C-131/1997,¨Carbonari¨e¨a.,¨Racc.¨pag.¨I-1103,¨punto¨48).¨
111.¨^Infatti,¨spetta¨in¨particolare¨ai¨giudici¨nazionali¨assicurare¨ai¨singoli¨la¨tutela¨giu-
risdizionale¨derivante¨dalle¨norme¨del¨diritto¨comunitario¨e¨garantirne¨la¨piena¨efficacia.¨
112.¨^Cio©¨vale¨a¨maggior¨ragione¨quando¨la¨controversia¨sottoposta¨al¨giudice¨nazio-
nale¨verte¨sull'applicazione¨di¨norme¨interne¨che,¨come¨nel¨caso¨di¨specie,¨sono¨state¨intro-
dotte¨proprio¨al¨fine¨di¨recepire¨una¨direttiva¨volta¨a¨conferire¨diritti¨ai¨singoli.¨Questo¨giu-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dice,©visto©l'art.©249,©terzo©comma,©CE,©deve©presumere©che©lo©Stato,©essendosi©avvalso©del©
margine©di©discrezionalita©di©cui©gode©in©virtu©di©tale©norma,©abbia©avuto©l'intenzione©di©
adempiere©pienamente©gli©obblighi©derivanti©dalla©direttiva©considerata(v.©sentenza©
16©dicembre©1993,©causa©C-334/1992,©Wagner©Miret,©Racc.©pag.©I-6911,©punto©20).©

113©^Cos|©,©nell'applicare©il©diritto©interno,©in©particolare©le©disposizioni©di©una©normat
iva©appositamente©adottata©al©fine©di©attuare©quanto©prescritto©da©una©direttiva,©il©giudice©
nazionale©deve©interpretare©il©diritto©nazionale©per©quanto©possibile©alla©luce©del©testo©e©dello©
scopo©della©direttiva©onde©conseguire©il©risultato©perseguito©da©quest'ultima©e©conformarsi©
pertanto©all'art.©249,©terzo©comma,©CE©(v.©in©questo©senso,©segnatamente,©citate©sentenze©
Von©Colson©et©Kamann,©punto©26,©Marleasing,©punto©8©e©Faccini©Dori,©punto©26;v.altres|©
sentenze©23©febbraio©1999,©causa©C-63/1997,©BMW,©Racc. 
pag.©I-905,©punto©22;©27©giugno©
2000,©cause©riunite©da©C-240/1998©a©C-244/1998,©Oce©ano©Grupo©Editorial©e©Salvat©Editores,©
Racc. 
pag.©I-4941,©punto©30,©e©23©ottobre©2003,©causa©C-408/01,©Adidas-Salomon©e©Adidas©
Benelux,©Racc.©pag.©I-0000,©punto©21).©

114.©^L'esigenza©di©un'interpretazione©conforme©del©diritto©nazionale©e©inerente©al©
sistema©del©Trattato,©in©quanto©permette©al©giudice©nazionale©di©assicurare,©nel©contesto©delle©
sue©competenze,©la©piena©efficacia©delle©norme©comunitarie©quando©risolve©la©controversia©
ad©esso©sottoposta©(v©in©questo©senso,©sentenze©15©maggio©2003,©causa©C-160/01,©Mau,©Racc.©
pag.©I-4791,©punto©34).©
115.©^Se©e©vero©che©il©principio©di©interpretazione©conforme©del©diritto©nazionale,©cos|©
imposto©dal©diritto©comunitario,©riguarda©in©primo©luogo©le©norme©interne©introdotte©per©
recepire©la©direttiva©in©questione,©esso©non©si©limita,©tuttavia,©all'esegesi©di©tali©norme,©bens|©
esige©che©il©giudice©nazionale©prenda©in©considerazione©tutto©il©diritto©nazionale©per©valutare©
in©quale©misura©possa©essere©applicato©in©modo©tale©da©non©addivenire©ad©un©risultato©cont
rario©a©quello©cui©mira©la©direttiva©(v.©in©questo©senso,©sentenza©Carbonari©e©a.,©cit,punti©
49©e©50).©
116.©^A©questo©proposito,©se©il©diritto©nazionale,©mediante©l'applicazione©di©metodi©di©
interpretazione©da©esso©riconosciuti,©in©determinate©circostanze©consente©di©interpretare©
una©norma©dell'ordinamento©giuridico©interno©in©modo©tale©da©evitare©un©conflitto©con©un'alt
ra©norma©di©diritto©interno©o©d©ridurre©a©tale©scopo©la©portata©di©quella©norma©applicandola©
solamente©nella©misura©compatibile©con©l'altra,©il©giudice©ha©l'obbligo©diutilizzare©gli©stessi©
metodi©al©fine©di©ottenere©il©risultato©perseguito©dalla©direttiva.©
117.©^Nel©caso©di©specie,©quindi,©spetta©al©giudice©del©rinvio,©cui©siano©sottoposte©cont
roversie©come©quelle©di©cui©alle©cause©principali,©rientranti©nella©sfera©di©applicazione©della©
direttiva©93/104©e©scaturite©da©fatti©successivi©alla©scadenza©del©termine©di©trasposizione©della©
direttiva©medesima,©nell'applicare©le©norme©del©diritto©nazionale©volte©proprio©a©recepire©tale©
direttiva,©interpretarle©quanto©piu©possibile©in©modo©tale©che©possano©essere©applicate©in©conf
ormita©di©quella,©in©questo©senso,©sentenza©13©luglio©2000,causa©C-456/1998,©Centrosteel,©
Racc. 
pag.©I-6007,©punti©16©e©17).©
118.©^In©questo©caso,©il©principio©dell'interpretazione©conforme©esige©quindi©che©il©giud
ice©del©rinvio©faccia©tutto©cio©che©rientra©nella©sua©competenza,©prendendo©in©consideraz
ione©tutte©le©norme©del©diritto©nazionale,©per©garantire©la©piena©efficacia©della©direttiva©
93/104,©al©fine©di©evitare©il©superamento©dell'orario©massimo©di©lavoro©settimanale©fissato©
all'art.©6,©punto©2,©della©stessa©(v.,©in©questo©senso,©sentenza©Marleasing,©cit.,©punti©7©e©13).©
119.©^Conseguentemente,©si©deve©concludere©che©un©giudice©nazionale©cui©sia©sottoposta©
una©controversia©che©ha©luogo©esclusivamente©tra©singoli,©nell'applicare©le©norme©del©diritto©
interno©adottate©al©fine©dell'attuazione©degli©obblighi©previsti©da©una©direttiva©deve©prendere©
in©considerazione©tutte©le©norme©del©diritto©nazionale©ed©interpretarle,©per©quanto©possibile,©
alla©luce©del©testo©e©della©finalita©di©tale©direttiva©per©giungere©a©una©soluzione©conforme©
all'obiettivo©da©essa©perseguito.©Nelle©cause©principali,©il©giudice©del©rinvio,©quindi,©deve©fare©
tutto©cio©che©rientra©nella©sua©competenza©per©evitare©il©superamento©dell'orario©massimo©
di©lavoro©settimanale©fissato©in©48©ore©in©virtu©dell'art.©6,©punto©2,©della©direttiva©93/104.©
120.©^Sulla©base©di©quanto©fin©qui©esposto,©la©terza©questione©deve©essere©risolta©dichiar
ando©che:©
^l'art.©6,©punto©2,©della©direttiva©93/104©deve©essere©interpretato©nel©sensoche,©incircos
tanze©come©quelle©di©cui©alle©cause©principali,©esso©osta©alla©normativa©di©uno©Stato©membro©
che,©in©relazione©ai©periodi©di©permanenza©obbligatoria©(ûArbeitsbereitschaftý)©garantiti©da©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

operatori©del©soccorso©nell'ambito©di©un©servizio©di©soccorso©medico©di©urgenza©di©un©organi-
smo©quale©il©Deutsches 
Rotes 
Kreuz, 
ha©l'effetto©di©consentire,©eventualmente©per©mezzo©di©
un©contratto©collettivo©o©di©un©accordo©aziendale©fondato©su©tale©contratto,©un©superamento©
dell'orario©massimo©di©lavoro©settimanale©di©48©ore©fissato©dalla©detta©disposizione;©

^tale©disposizione©soddisfa©tutte©le©condizioni©necessario©per©produrre©un©effetto©
diretto;©

^il©giudice©nazionale©cui©sia©sottoposta©una©controversia©che©ha©luogo©esclusivamente©
tra©singoli,©nell'applicare©le©norme©del©diritto©interno©adottate©al©fine©dell'attuazione©degli©
obblighi©previsti©dalla©direttiva©deve©prendere©in©considerazione©tutte©le©norme©del©diritto©
nazionale©ed©interpretarle,©per©quanto©possibile,©alla©luce©del©testo©e©della©finalita©di©tale©
direttiva©per©giungere©a©una©soluzione©conforme©all'obiettivo©da©essa©perseguito.©Nelle©cause©
principali,©il©giudice©del©rinvio,©quindi,©deve©fare©tutto©cio©che©rientra©nella©sua©competenza©
per©evitare©il©superamento©dell'orario©massimo©di©lavoro©settimanale©fissato©in©48©ore©in©virtu©
dell'art.©6,©punto©2,©della©direttiva©93/104.©

Sulle 
spese 


121.©^Nei©confronti©delle©parti©nelle©cause©principali©il©presente©procedimento©costitui-
sce©un©incidente©sollevato©dinanzi©al©giudice©nazionale,©cui©spetta©quindi©statuire©sulle©spese.©
Le©spese©sostenute©per©presentare©osservazioni©alla©Corte,©salvo©quelle©delle©dette©parti,©non©
possono©dar©luogo©a©rifusione.©
Per 
questi 
motivi, 
la 
Corte 
(Grande 
Sezione) 
dichiara: 


1.©a)©^Gli©artt.©2©della©direttiva©del©Consiglio©12©giugno©1989,©89/391/CEE,concernente©
l'attuazione©di©misure©volte©a©promuovere©il©miglioramento©della©sicurezza©e©della©salute©dei©
lavoratori©durante©il©lavoro,©e©1,©n.©3,©direttiva©del©Consiglio©23©novembre©1993,©93/104/CE,©
concernente©taluni©aspetti©dell'organizzazione©dell'orario©di©lavoro,©devono©essere©interpre-
tati©nel©senso©che©l'attivita©degli©operatori©del©soccorso,©esercitata©nell'ambito©di©un©servizio©
di©soccorso©medico©d'urgenza©come©quello©di©cui©si©tratta©nelle©cause©principali,©rientrano©
nella©sfera©di©applicazione©delle©dette©direttive.©
b)©^La©nozione©di©ûtrasporti©stradaliý©ai©sensi©dell'art.©1,©n.©3,©della©direttiva©93/104©
deve©essere©interpretata©nel©senso©che©essa©non©riguarda©l'attivita©di©un©servizio©di©soccorso©
medico©d'urgenza,©anche©qualora©questa©consista,©perlomeno©in©parte,©nell'utilizzo©di©un©vei-
colo©e©nell'accompagnamento©del©paziente©durante©il©tragitto©verso©l'ospedale.©

2.©^L'art.©18,©n.©1,©lett.©b), 
sub 
i),©primo©trattino,©della©direttiva©93/104©deve©essere©inter-
pretato©nel©senso©che©esso©esige©un'accettazione©esplicitamente©e©liberamente©espressa©da©
parte©di©ogni©singolo©lavoratore©affinche¨il©superamento©dell'orario©massimo©di©lavoro©setti-
manale©di©48©ore,©quale©previsto©all'art.©6©della©direttiva,©sia©valido.©A©tal©fine,©non©e©suffi-
ciente©che©il©contratto©di©lavoro©dell'interessato©faccia©riferimento©a©un©contratto©collettivo©
checonsente©talesuperamento.©
3.©^L'art.©6,©punto©2,©della©direttiva©93/104©deve©essere©interpretato©nel©senso©che,©in©cir-
costanze©come©quelle©di©cui©alle©cause©principali,©esso©osta©alla©normativa©di©uno©Stato©mem-
bro©che,©in©relazione©ai©periodi©di©permanenza©obbligatoria©(ûArbeitsbereitschaftý)©garantiti©
da©operatori©del©soccorso©nell'ambito©di©un©servizio©di©soccorso©medico©di©urgenza©di©un©
organismo©quale©il©Deutsches 
Rotes 
Kreuz,©ha©l'effetto©di©consentire,©eventualmente©per©
mezzo©di©un©contratto©collettivo©o©di©un©accordo©aziendale©fondato©su©tale©contratto,©un©
superamento©dell'orario©massimo©di©lavoro©settimanale©di©48©ore©fissato©dalla©detta©disposi-
zione;©
^tale©disposizione©soddisfa©tutte©le©condizioni©necessario©per©produrre©un©effetto©
diretto;©

^il©giudice©nazionale©cui©sia©sottoposta©una©controversia©che©ha©luogo©esclusivamente©
tra©singoli,©nell'applicare©le©norme©del©diritto©interno©adottate©al©fine©dell'attuazione©degli©
obblighi©previsti©dalla©direttiva©deve©prendere©in©considerazione©tutte©le©norme©del©diritto©
nazionale©ed©interpretarle,©per©quanto©possibile,©alla©luce©del©testo©e©della©finalita©di©tale©
direttiva©per©giungere©a©una©soluzione©conforme©all'obiettivo©da©essa©perseguito.©Nelle©cause©
principali,©il©giudice©del©rinvio,©quindi,©deve©fare©tutto©cio©che©rientra©nella©sua©competenza©
per©evitare©il©superamento©dell'orario©massimo©di©lavoro©settimanale©fissato©in©48©ore©in©virtu©
dell'art.©6,©punto©2,©della©direttiva©93/104ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

L'attuazione 
della 
direttiva 
96/67/CE 
relativa 
al 
libero 
accesso 
al 
mercato 
dei 
servizi 
di 
assistenza 
a 
terra 
negli 
aeroporti 
della 
Comunita. 


(Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunitaà 
europee, 
9 
dicembre 
2004, 
nella 
causa 
C-460/02) 


La©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee©si©e©pronunciata©sul©
ricorso©proposto©dalla©Commissione©contro©la©Repubblica©italiana,©dichia-
rando©che©il©decreto©legislativo©n.©18/1999,©di©ûAttuazione 
della 
direttiva 


96/67/CE 
relativa 
al 
libero 
accesso 
al 
mercato 
dei 
servizi 
di 
assistenza 
a 
terra 


negli 
aeroporti 
della 
Comunita©ý©ha©introdotto,©al©suo©articolo©14,©una©misura©
sociale©incompatibile©con©l'art.©18©della©direttiva©del©Consiglio©15©ottobre©
1996,©96/67/CE©e©ha©previsto,©al©suo©articolo©20,©un©regime©a©carattere©tran-
sitorio©non©consentito©da©detta©direttiva.©

La©Commissione©CE,©oltre©alle©due©censure©accolte©dalla©Corte©di©Giu-
stizia,©aveva©anche©lamentato©la©mancata©fissazione,©nell'ambito©dell'art.©11,©
par.©1,©del©d.©lgs.©n.©18/1999©o©in©altra©disposizione©del©medesimo©provvedi-
mento,©del©periodo©di©durata©massima©di©sette©anni©rinvenibile©nell'art.©11,©
par.©1,©lett.©d),©della©direttiva©n.©96/67,©in©caso©di©selezione©dei©prestatori©di©
servizi©di©assistenza©a©terra©negli©aeroporti©soggetti©a©limitazioni©per©vincoli©
di©spazio©o©di©capacita©disponibile.©

Tuttavia,©in©seguito©all'intervenuta©modifica,©con©legge©31©ottobre©2003,©

n.©306(GURIdel15novembre2003),dell'art.©11deld.lgs.n.©18/1999,laCom-
missione©ha©rinunciato©al©predetto©motivo©di©impugnazione.©
Per©quanto©concerne©la©condanna©della©Corte©di©Giustizia,©pare©oppor-
tuno©ricordare©che©l'art.©14©del©d.lgs.©n.©18/1999©(Protezione 
sociale)©prevede©
quanto©segue:©

û1. 
Nelgarantireilliberoaccessoalmercatodeiservizidiassistenzaaterra, 
nei 
trenta 
mesi 
successivi 
alla 
data 
di 
entrata 
in 
vigore 
delpresente 
decreto 
si 
deve 


salvaguardare 
il 
mantenimento 
dei 
livelli 
di 
occupazione 
e 
della 
continuitaà 
del 


rapporto 
di 
lavoro 
delpersonale 
dipendente 
dalprecedentegestore. 


2. 
Salva 
restando 
l'ipotesi 
di 
trasferimento 
di 
ramo 
d'azienda, 
ogni 
trasferi-
mentodiattivitaà 
concernenteunaopiuà 
categoriediservizidiassistenzaaterra 


di 
cui 
agli 
allegati 
A 
e 
B(1) 
comporta 
il 
passaggio 
del 
personale, 
individuato 


dai 
soggetti 
interessati 
d'intesa 
con 
le 
organizzazioni 
sindacali 
dei 
lavoratori, 


dalprecedentegestoredelserviziostessoalsoggettosubentrante, 
inmisurapro-

porzionale 
alla 
quota 
di 
traffico 
o 
di 
attivitaà 
acquisita 
da 
quest'ultimoý.©
Tale©norma©e©stata©dichiarata©in©contrasto©con©l'art.©18©della©direttiva©
(Protezione 
sociale 
e 
dell'ambiente),©a©norma©del©quale:©
ûFatta 
salva 
l'applicazione 
delle 
disposizioni 
della 
presente 
direttiva 
enel 


rispettodellealtredisposizionideldiritto 
comunitario, 
gliStatiMembripossono 


adottare 
le 
misure 
necessarie 
per 
garantire 
la 
tutela 
dei 
diritti 
dei 
lavoratori 
e 


il 
rispetto 
dell'ambienteý.©

(1)©L'allegato©A©contiene©l'elenco©e©la©definizione©dei©servizi©di©assistenza©a©terra;©l'allegato©B©
individua©le©infrastrutture©centralizzate.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

La©Corte,©invero,©ha©ritenuto©che©l'interpretazione©dell'art.©18©della©diret-
tiva,©fornita©dal©Governo©italiano©e©basata©su©di©una©nozione©ampia©di©ûtra-
sferimento©di©aziendaý©rende©oltremodo©difficile©l'accesso©ai©mercati©di©assi-
stenza©a©terra©di©nuovi©prestatori©di©servizi,©essendo©questi©ultimi©tenutia©
riassumere©il©personale©impiegato©dal©precedente©prestatore(2).©

La©Corte©di©Giustizia,©inoltre,©ha©ritenuto©incompatibili©con©la©direttiva©
96/67©le©misure©transitorie©previste©dall'art.©20©del©d.lgs.©n.©18/1999,©ai©sensi©
del©quale:©

ûRestano©salve©le©situazioni©contrattuali©delpersonale©dei©servizi©di©assi-

stenza©a©terra,©in©atto©al©19©novembre©1998,©che©prevedono©diversi©assetti©orga-

nizzativio©contrattuali,©sinoallascadenzadeirelativicontratti,©senzapossibilita©

diproroga,©edinognicasoperunperiodo©nonsuperiore©aseianniý.©

Per©comprendere©la©portata©di©tale©decisone,©che©non©appare©certo©ina-
spettata©alle©Autorita©italiane©e©in©particolare©all'E.N.A.C.©^Ente©Nazionale©
per©l'Aviazione©Civile©^che©ha©svolto©un©ruolo©di©primaria©importanza©nel-
l'attuazione©della©direttiva,©occorre©tener©presente©che©le©disposizioni©conte-
state©sono©state©consapevolmente©assunte©allo©scopo©di©realizzare,©sotto©
alcuni©profili©particolarmente©sensibili,©come©l'occupazione©del©personale©
delle©imprese©di©handling,©il©graduale©passaggio©alla©nuova©legislazione©comu-
nitaria,©senza©interruzione©traumatica©di©situazioni©lavorative©consolidatesi©
nel©tempo,©secondo©la©normativa©nazionale©di©riferimento©

Alle©censure©mosse©dalla©Commissione©CE,©dapprima©con©lettera©di©
costituzione©in©mora©della©Repubblica©italiana©del©3©maggio©2000©e,©poi,©con©
parere©motivato©del©18©luglio©2001,©con©cui©si©invitava©il©Governo©italiano©
ad©adottare©le©misure©necessarie©per©conformare©le©disposizioni©del©d.©lgs.©

n.©18/1999©alla©direttiva©96/67/CE,©le©Autorita©nazionali©hanno©replicato©evi-
denziando©le©ragioni©di©ordine©sociale©sottese©alla©normativa©adottata.©
Al©riguardo,©l'E.N.A.C.,©con©due©note©indirizzate©al©Ministero©dei©tra-
sporti©e©delle©comunicazioni,©rispettivamente©del©5©luglio©2000©e©del©17©set-
tembre©2001,©ha©posto©in©evidenza©il©carattere©di©transitorieta©delle©norme©
censurate,©affermando,©in©ogni©caso,©che©ûil©conformarsi,©su©tali©questioni,©ai©

(2)©La©tesi©sostenuta©dal©Governo©italiano©e©non©condivisa©dalla©Corte©e©quella©della©confor-
mita©del©disposto©dell'art.©14©del©d.©lgs.©n.©18/1999©alla©direttiva©n.©2001/23©concernente©il©ravvici-
namento©delle©legislazioni©degli©Stati©membri©relative©al©mantenimento©dei©diritti©dei©lavoratori©
in©caso©di©traferimenti©di©imprese,©di©stabilimenti©o©di©parti©di©imprese©o©stabilimenti©^nel©cui©
ambito©di©applicazione©rientrerebbe©la©norma©censurata.©
In©particolare,©l'Avvocatura©dello©Stato©ha©sostenuto©che©in©considerazione©della©particolarita©
del©settore©di©cui©trattasi©e©dell'organizzazione©delle©imprese©in©questione,©il©trasferimento©di©ûatti-
vita©ý©aeroportuali©potrebbe©rientrare©nella©nozione©di©ûtrasferimento©di©aziendaý,©atteso©che©nella©
pratica©tale©trasferimento©si©accompagna©al©passaggio©di©un©certo©numero©di©beni©e©di©strutture©
necessarie©allo©svolgimento©di©attivita©da©parte©del©nuovo©prestatore.©In©ogni©caso,©come©affermato©
dall'Avv.©Fiumara©nel©corso©della©discussione©orale©innanzi©alla©Corte:©ûSe©proprio©non©si©tratta©di©
trasferimentodiaziendanelsensotradizionale,©vie©unasituazioneassolutamenteassimilabileepro-
prio©per©questo©la©norma©italiana,©accogliendo©l'invito©ad©una©maggiore©protezione©rispetto©a©quella©
preesistente,©formulato©dalla©direttiva,©ha©ritenuto©di©poter©imporre©al©nuovo©gestore©di©assicurare©il©
mantenimento©di©una©certa©quota©di©lavoratoriý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

rilievi¨mossi¨dalla¨Commissione¨Europea,¨comporta,¨necessariamente,¨conside-

razioni¨che¨trascendono¨la¨stretta¨competenza¨tecnica¨di¨settore¨nonche¨l'ado-
zione¨di¨misure¨sostitutive¨concertate¨di¨politica¨socialeý.©

In©particolare,©al©momento©dell'emanazione©del©d.©lgs.©n.©18/1999,©la©
realta©aeroportuale©risultava©caratterizzata©da©contratti©collettivi©di©lavoro©
consolidati©da©tempo©a©livello©nazionale©e,©quindi,©difficilmente©adeguabili©i
nterminidiimmediatezza^allenuoveregolediliberomercato,©senonacosto©
di©disservizi©e©gravi©contrasti©sociali©in©un©settore©particolarmente©delicato,©
quale©quello©del©trasporto©aereo,©gia©connotato©da©ricorrenti©tensioni©sociali.©

Il©rispetto©degli©obiettivi©della©direttiva©96/67/CE©ha©reso©necessaria,©
pertanto,©una©linea©transitoria©di©ragionevole©mediazione©che©consentisse©di©
superare©le©prevedibili©resistenze©di©settore,©adottando©^per©un©periodo©cir-
coscritto©^gli©strumenti©della©gradualita©e©della©protezione©sociale©di©cui©alla©
stessa©direttiva,©adattati,©evidentemente,©alla©realta©nazionale.©

Tale©scelta,©tuttavia,©non©e©stata©condivisa©dalla©Commissione©che,©in©
forza©dell'art.©226©CE,©comma©2,©ha©adito©la©Corte©di©Giustizia©muovendo©alla©
Repubblica©italiana©i©tre©addebiti©sopra©elencati,©ûalfinedigarantire¨ilraggiun-
gimento¨degli¨obiettivi¨di¨liberalizzazione¨progressiva,¨stabiliti¨dalla¨direttivaý.©

La©consapevolezza©della©non©piena©aderenza©della©normativa©nazionale©
rispetto©alla©direttiva©96/67/CE,©del©resto,©emerge©chiaramente©anche©nel©
controricorso©dell'Avvocatura©dello©Stato©per©il©Governo©italiano©che,©repli-
cando©alle©censure©mosse©dalla©Commissione,©ha©evidenziato©le©ragioni©
economico-sociali©sottese©a©tale©scelta,©rappresentando,©ad©ogni©modo,©l'in-
tenzione©del©Governo©italiano©di©proporre©la©soppressione©dell'art.©20©deld.©
lgs.©n.©18/1999,©attesa©la©sua©portata©limitata©e©marginale.©

Le©statuizioni©della©Corte©di©Giustizia©sono©ormai©note.©

Quanto©agli©effetti©della©decisione,©sembra©opportuno©segnalare©che,©a©
poco©piu©di©un©mese©dalla©sua©pubblicazione,©il©T.A.R.©Lazio,©facendo©leva©
sul©collegamento©tra©l'art.©13©e©l'art.©14©del©d.©lgs.©n.©18/1999,©ritenuti©
entrambi©in©contrasto©con©la©direttiva©96/67/CE,©ha©accolto,©con©ordinanza©

n.©203/2005,©la©domanda©di©sospensiva©proposta©da©una©ditta©di©handling¨
avverso©il©provvedimento©con©cui©l'E.N.A.C.©non©le©aveva©accordato©il©per-
messo©di©svolgere©l'attivita©di©servizi©di©assistenza©a©terra©per©conto©di©una©
compagnia©aerea.©
Infine,©sempre©con©lo©sguardo©rivolto©alle©conseguenze©della©sentenza©del©
Giudice©europeo,©vale©la©pena©di©ricordare©che,©secondo©la©giurisprudenza©
ormai©consolidatasi©della©Corte©di©Giustizia(3),©il©principio©del©primato©del©
diritto©comunitario©esige©la©disappliczione©di©ogni©disposizione©della©legisla-
zione©nazionale©in©contrasto©con©una©norma©comunitaria©non©solo©da©parte©
del©giudice©nazionale,©ma©anche©da©parte©di©tutti©gli©organi©dello©Stato,©com-
prese©le©autorita©amministrative.©

(3)©Cfr.©Corte©di©Giust.©CE,©9©settembre©2003,©nella©causa©C-198/01,©in©Rassegna¨Avvo-
catura¨dello¨Stato,¨ott.-dic.©2003.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Pertanto,©nel©caso©di©specie,©per©evitare©di©incorrere©in©legittime©pretese©
risarcitorie©da©parte©di©operatori©che©dovessero©ritenersi©pregiudicati©dall'a-
zione©amministrativa©dell'Autorita©dell'aviazione©civile©non©conforme©alle©sta-
tuizioni©della©Corte©di©Giustizia,©la©disapplicazione©delle©norme©del©d.©lgs.©

n.©18/1999©contrastanti©con©la©direttiva©96/67/CE©dovra©avvenire©ad©opera©
dello©stesso©E.N.A.C.©
Avv.©Pier©Luigi©Di©Palma©

Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee,©sez.©1.,©9©dicembre©2004,©nella©causa©C-460/02©^

Commissione©delle©Comunita©Europee©(ag.©A.©Aresu©e©M.©Huttunen)©c/©Repubblica©

italiana©(avv.©Stato©O.©Fiumara).©

(Direttiva©del©Consiglio©15©ottobre©1996©n.©96/67/CE,©art.©11;©decreto©legislativo©13©gennaio©1999©

n.©18,©artt.©14©e©20).©
In©quanto©il©decreto©legislativo©13©gennaio©1999,©n.©18,©recante©attuazione©della©direttiva©

96/67/CE©relativa©all'accesso©al©mercato©dei©servizi©di©assistenza©a©terra©negli©aeroporti©della©

Comunita©,©ha©introdotto,©al©suo©art.©14,©una©misura©sociale©incompatibile©con©l'art.18©della©

direttiva©del©Consiglio©15©ottobre©1996,©96/67/CE,©e©ha©previsto,©al©suo©art.©20,©un©regime©a©

carattere©transitorio©non©consentito©da©tale©direttiva,©la©Repubblica©italiana©e©venuta©meno©agli©

obblighi©che©ad©essa©incombono©inforza©della©detta©direttiva.©
û(Omissis)©FASEPRECONTENZIOSADELPROCEDIMENTO©
(omissis)©12.©^In©seguito©a©una©denuncia,©la©Commissione©ha©concluso©che©la©normativa©
italiana©non©era©compatibile©con©il©diritto©comunitario©in©diversi©punti.©Essa©ha©allora©inviato©
alla©Repubblica©italiana©una©lettera©di©diffida©in©data©3©maggio©2000.©Il©governo©italiano©ha©
risposto©con©una©nota©del©18©luglio©2000.©

13.©^Considerando©tale©risposta©insufficiente,©la©Commissione©ha©inviato©alla©Repub-
blica©italiana©un©parere©motivato©in©data©24©luglio©2001,©La©risposta©del©governo©italiano©e©
stata©fornita©con©una©nota©del©31©ottobre©2001.©A©tale©nota©ha©fatto©seguito©un'altra©comuni-
cazione©del©5©dicembre©2001.©
14.©^Vari©incontri©si©sono©svolti©tra©i©rappresentanti©dei©servizi©competenti©della©Com-
missione©e©gli©esperti©del©Ministero©italiano©delle©Infrastrutture©e©dei©Trasporti,©nel©corso©
dei©quali©il©governo©italiano©ha©presentato©alcune©proposte©di©emendamento©delle©disposi-
zioni©del©decreto©legislativo©n.©18/1999.©Poiche¨nessun'altra©informazione©e©stata©comunicata©
alla©Commissione,©quest'ultima©ha©deciso©di©proporre©il©presente©ricorso.©
SUL©RICORSO©

Sulla©prima©censura©

15.©^Con©lettera©del©19©gennaio©2004,©il©governo©italiano©ha©informato©la©Corte©che©
l'art.©11,©n.©1,©del©decreto©legislativo©n.©18/1999©e©stato©modificato©dalla©legge©31©ottobre©
2003,©n.©306©(GURI©del©15©novembre©2003).©Date©tali©circostanze,©la©Commissione,©con©let-
tera©del©23©marzo©2004,©ha©rinunciato©alla©prima©censura,©pur©mantenendo©la©sua©domanda©
di©condanna©della©convenuta©alle©spese.©
Sulla©seconda©censura©
^Argomenti©delleparti©

16.©^La©Commissione©ritiene©che©l'art.©14©del©decreto©legislativo©n.©18/1999©sia©incompa-
tibile©con©l'art.©18©della©direttiva©96/67,©poiche¨impone©ai©prestatori©di©servizi©di©assistenza©
a©terra©l'obbligo©di©garantire©il©passaggio©del©personale©dal©precedente©prestatore©del©servizio©
al©soggetto©subentrante,©in©misura©proporzionale©alla©quota©di©traffico©o©di©attivita©acquisita©
da©quest'ultimo,©ogniqualvolta©vi©sia©un©ûtrasferimento©di©attivita©ý©concernente©una©o©piu©
categorie©di©servizi©di©assistenza©a©terra©di©cui©agli©allegati©del©detto©decreto.©
17.©^La©Commissione©sottolinea©che©la©protezione©dei©diritti©dei©lavoratori©e©ammessa©in©
forza©dell'art.©18©della©direttiva©96/67,©sempreche¨non©sia©contraria©all'applicazione©effettiva©
di©quest'ultima©per©quanto©riguarda©i©servizi©di©assistenza©a©terra.©Ora,©l'art.©14,©n.©1,©del©
decreto©legislativo©n.©18/1999©oltrepasserebbe©manifestamente©la©protezione©gia©garantita©
dalla©direttiva©del©Consiglio©14©febbraio©1977,©77/187/CEE,©concernente©il©ravvicinamento©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

delle¨legislazioni¨degli¨Stati¨membri¨relative¨al¨mantenimento¨dei¨diritti¨dei¨lavoratori¨in¨caso¨
di¨trasferimenti¨di¨imprese,¨di¨stabilimenti¨o¨di¨parti¨di¨stabilimenti¨(GUL¨61,¨pag.¨26),¨come¨
modificata¨dalla¨direttiva¨del¨Consiglio¨29¨giugno¨1998,¨98/50/CE¨(GUL¨201,¨pag.¨88),¨e¨
codificata¨dalla¨direttiva¨del¨Consiglio¨12¨marzo¨2001,¨2001/23/CE¨(GU 
L¨82,¨pag.¨16).¨

18.¨^La¨Commissione¨ritiene¨che¨una¨disposizione¨nazionale¨quale¨quella¨contestata¨
nella¨fattispecie¨potrebbe¨essere¨giustificata¨sulla¨base¨dell'art.¨18¨della¨direttiva¨96/67¨solo¨
se¨fosse¨applicata¨in¨caso¨di¨trasferimento¨d'impresa¨ai¨sensi¨della¨direttiva¨2001/23.¨Ora,¨
per¨poter¨applicare¨quest'ultima¨direttiva,¨il¨trasferimento¨dovrebbe¨riferirsi¨a¨un'entita©¨eco-
nomica,¨ossia¨a¨un¨complesso¨organizzato¨di¨persone¨e¨di¨elementi¨che¨consentono¨l'esercizio¨
di¨un'attivita©¨economica¨finalizzata¨al¨perseguimento¨di¨un¨determinato¨obiettivo.¨Tuttavia,¨
per¨poter¨determinare¨se¨sussistano¨le¨caratteristiche¨di¨un¨trasferimento¨di¨entita©¨dovrebbe¨
essere¨preso¨in¨considerazione¨il¨complesso¨delle¨circostanze¨di¨fatto¨che¨caratterizzano¨l'o-
perazione¨di¨cui¨trattasi.¨
19.¨^Secondo¨la¨Commissione,¨la¨mera¨circostanza¨che¨i¨servizi¨fomiti¨dal¨prestatore¨
precedente¨e¨quelli¨fomiti¨dal¨nuovo¨sono¨analoghi¨non¨consente¨di¨concludere¨che¨sussista¨
il¨trasferimento¨di¨un'entita©¨economica¨tra¨le¨due¨imprese.¨In¨effetti,¨un'entita©¨non¨puo©¨essere¨
ridotta¨all'attivita©¨che¨le¨era¨affidata¨e¨la¨sua¨identita©¨emerge¨anche¨da¨altri¨elementi¨quali¨
il¨personale¨che¨la¨compone,¨i¨suoi¨quadri,¨l'organizzazione¨del¨suo¨lavoro,¨nonche¨i¨suoi¨
metodi¨e¨mezzi¨di¨gestione.¨
20.¨^La¨Commissione¨fa¨presente¨che,¨perche¨vi¨sia¨trasferimento¨d'impresa,¨manca¨nel¨
caso¨di¨specie¨l'elemento¨chiave¨della¨cessione¨dell'impresa,¨cioe©¨un¨accordo¨negoziato¨impli-
cito¨o¨esplicito,¨ovvero¨un¨atto¨d'imperio¨della¨potesta©¨pubblica.¨Il¨prestatore¨subentrante¨
infatti¨accederebbe¨alle¨strutture¨aeroportuali¨in¨base¨a¨un¨titolo¨autonomo,¨indipendente-
mente¨da¨ogni¨sorta¨di¨rapporto¨o¨contatto¨con¨il¨prestatore¨uscente.¨Tale¨titolo¨sarebbe¨
costituito¨dalla¨stipulazione¨di¨un¨contratto¨con¨il¨gestore¨dell'aeroporto¨interessato.¨
21.¨^La¨Commissione¨fa¨valere¨che¨la¨misura¨adottata¨dal¨governo¨italiano¨implica¨una¨
vera¨e¨propria¨traslazione¨dell'onere¨sociale¨dallo¨Stato¨italiano¨alle¨imprese¨prestatrici¨
subentranti,¨le¨quali¨vengono¨cos|©¨penalizzate.¨Se¨le¨autorita©¨nazionali¨vogliono¨adottare¨
misure¨sociali¨nell'ambito¨dell'applicazione¨del¨processo¨di¨liberalizzazione¨dei¨servizi¨di¨assi-
stenza¨a¨terra,¨l'art.¨18¨della¨direttiva¨96/67¨potrebbe¨costituire¨un¨fondamento¨normativo¨
appropriato,¨ma¨a¨condizione¨che¨le¨misure¨in¨questione¨rispettino¨lo¨spirito¨di¨tale¨direttiva,¨
nonche¨i¨principi¨generali¨del¨diritto¨comunitario.¨
22.¨^Secondo¨la¨Commissione,¨l'art.¨14,¨n.¨1,¨del¨decreto¨legislativo¨n.¨18/1999¨impedi-
sce¨ai¨prestatori¨di¨servizi¨aspiranti¨ad¨accedere¨al¨mercato¨di¨cui¨trattasi¨di¨scegliere¨il¨pro-
prio¨personale¨e¨conseguentemente¨il¨tipo¨di¨organizzazione¨dei¨servizi¨che¨intendono¨fornire¨
per¨poter¨operare¨su¨tale¨mercato.¨Ora,¨l'obiettivo¨della¨direttiva¨96/67¨sarebbe¨proprio¨
quello¨di¨incoraggiare¨la¨concorrenza¨in¨mercati¨precedentemente¨chiusi¨edi¨tipo¨monopoli-
stico,¨riducendo¨i¨costi¨di¨esercizio¨delle¨compagnie¨aeree¨e¨migliorando¨la¨qualita©¨dei¨servizi¨
fomiti¨agli¨utenti¨degli¨aeroporti.¨
23.^Ilgovernoitaliano¨rilevacheladirettiva96/67lasciaunmarginedidiscrezionalita©¨
agli¨Stati¨membri¨sulle¨modalita©¨ed¨i¨tempi¨di¨adozione¨delle¨misure¨richieste¨per¨la¨realizza-
zione¨del¨nuovo¨sistema,¨in¨quanto¨ogni¨Stato¨ha¨sue¨peculiarita©¨specifiche.¨In¨tale¨ottica,¨il¨
legislatore¨nazionale¨avrebbe¨adottato¨la¨normativa¨di¨cui¨trattasi¨nella¨consapevolezza¨del¨
fatto¨che¨il¨libero¨accesso¨al¨mercato¨puo©¨essere¨compatibile¨con¨il¨buon¨funzionamento¨degli¨
aeroporti¨comunitari¨e¨attuato¨in¨maniera¨progressiva¨e¨adeguata¨alle¨esigenze¨del¨settore.¨
Le¨misure¨di¨protezione¨sociale¨previste¨dall'art.¨14¨del¨decreto¨legislativo¨n.¨18/1999¨non¨
ostacolerebbero¨la¨liberalizzazione¨del¨settore¨dell'assistenza¨a¨terra¨e¨rappresenterebbero¨
l'espressione¨di¨un¨potere¨attribuito¨allo¨Stato¨dall'art.¨18¨della¨direttiva¨96/67.¨
24.¨^Il¨governo¨italiano¨ritiene¨che¨il¨rispetto¨delle¨disposizioni¨di¨tale¨direttiva¨e¨quello¨
di¨altre¨norme¨di¨diritto¨comunitario,¨in¨particolare¨di¨quelle¨sul¨mantenimento¨dei¨diritti¨
dei¨lavoratori¨in¨caso¨di¨trasferimento¨di¨azienda,¨non¨significano¨che¨il¨grado¨di¨tutela¨
accordabile¨dagli¨Stati¨membri¨debba¨essere¨espresso¨solo¨nei¨limiti¨consentiti¨dall'armoniz-
zazione¨del¨diritto¨comunitario,¨Se¨cos|©¨fosse,¨l'art.¨18¨della¨direttiva¨96/67¨sarebbe¨una¨
norma¨del¨tutto¨inutile,¨perche¨non¨lascerebbe¨allo¨Stato¨membro¨alcun¨margine¨per¨offrire¨
ai¨lavoratori¨una¨garanzia¨che¨non¨discende¨da¨una¨norma¨comunitaria.¨
25.¨^Secondo¨il¨governo¨italiano,¨quest'ultima¨disposizione¨dev'essere¨interpretata¨nel¨
senso¨che¨una¨tale¨garanzia,¨per¨sua¨stessa¨natura¨ûaggiuntivaý,¨non¨deve¨tradursi¨in¨una¨

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

violazione©delle©norme©comunitarie©specificamente©dettate©dalla©direttiva©96/67©o©piu©in©
generale©da©altri©atti©comunitari.©Poiche¨un'effettiva©garanzia©per©i©lavoratori©deve©tradursi©
in©un©vincolo©economico©e©in©un©impegno©per©il©datore©di©lavoro,©la©sua©ammissibilita©
andrebbe©valutata©attraverso©un'accorta©analisi©comparata©degli©interessi©in©gioco.©

26.©^Il©governo©italiano©fa©altres|©valere©che,©ferma©restando©l'identita©oalmenol'analo-
gia©del©servizio©fornito©dal©precedente©prestatore,©il©criterio©determinante©per©la©definizione©
di©un©trasferimento©di©azienda©non©consiste©necessariamente©in©un©trasferimento©di©elementi©
materiali©e©patrimoniali.©Anche©l'organizzazione©di©un'attivita©idonea©ad©assumere©uno©speci-
fico©rilievo©economico©rientrerebbe©nel©campo©di©applicazione©della©nozione©di©ûtrasferi-
mentoý.©
27.©^In©considerazione©delle©particolarita©del©settore©di©cui©trattasi©e©dell'organizzazione©
delle©imprese©in©questione,©il©governo©italiano©sottolinea©che©il©trasferimento©di©ûattivita©ý©
aeroportuali©potrebbe©rientrare©nella©nozione©piu©ampia©di©ûtrasferimento©di©aziendaý.©In©
realta©,©sarebbe©proprio©la©continuita©dell'attivita©,©che©passa©da©un©prestatore©all'altro,©a©ren-
dere©la©situazione©del©tutto©assimilabile©a©un©vero©e©proprio©trasferimento©di©azienda.©
28.©^Il©governo©italiano©precisa©che©e©certamente©vero©che©l'art.©14©del©decreto©legisla-
tivo©n.©18/1999©menziona©specificamente©al©ûtrasferimento©di©attivita©concernente©una©o©piu©
categorie©di©servizi©di©assistenza©a©terraý,©ma©e©evidente©che©nella©prassi©tale©trasferimento©
si©accompagna©al©passaggio©di©uri©certo©numero©di©beni©e©strutture©necessarie©allo©svolgi-
mento©dell'attivita©da©parte©del©nuovo©prestatore.©In©tale©contesto,©si©sarebbe©in©presenza©di©
un©trasferimento©d|©ramo©aziendale©o©quanto©meno©di©una©successione©tra©aziende©sostanzial-
mente©assimilabile©a©un©trasferimento.©A©giusto©titolo©quindi©la©normativa©nazionale©si©
sarebbe©data©carico©di©garantire©la©tutela©di©lavoratori©in©un©ragionevole©contemperamento©
degli©opposti©interessi.©
29.©^Per©quanto©riguarda©l'argomento©secondo©cui©la©trasposizione©nella©legislazione©
nazionale©della©direttiva©96/67©potrebbe©distorcere©la©concorrenza©sul©mercato©dei©servizi©
aeroportuali©a©favore©delle©imprese©gia©insediate©e©a©danno©dei©concorrenti©potenziali,©il©
governo©italiano©osserva©che©il©principio©della©liberta©di©concorrenza©implica©che©le©imprese©
interessate©godano©di©un'effettiva©parita©di©opportunita©,©nell'ambito©delle©condizioni,©anche©
restrittive,©previste©dalla©normativa©sociale©applicabile.©
^Giudizio 
della 
Corte 


30.©^Con©la©sua©argomentazione,©il©governo©italiano©fa©valere©in©sostanza©che©l'art.©14©
del©decreto©legislativo©n.©18/1999©ha©come©suo©fondamento©normativo©l'art.©18©della©direttiva©
96/67©e©che©la©disposizione©controversa©rientra©nell'ambito©di©applicazione©della©direttiva©
2001/23.©
31.©^Per©quanto©riguarda©la©compatibilita©dell'art.©14©con©la©direttiva©96/67©e©alla©luce©
della©formulazione©dell'art.©18©di©quest'ultima,©si©evince©dal©ventiquattresimo©`considerando'©
della©detta©direttiva©che©gli©Stati©membri©conservano©il©potere©di©garantire©un©adeguato©
livello©di©protezione©sociale©al©personale©delle©imprese©che©forniscono©servizi©di©assistenza©a©
terra.©
32.©^Per©quanto©concerne©la©definizione©di©un©siffatto©ûlivello©adeguatoý,©occorre©sotto-
lineare©che,©come©giustamente©rilevato©dall'avvocato©generale©al©paragrafo©33©delle©sue©con-
clusioni,©tale©potere©non©comporta©una©competenza©normativa©illimitata©e©deve©essere©eserci-
tato©in©modo©tale©da©non©pregiudicare©l'effetto©utile©della©direttiva©96/67©e©gli©obiettivi©da©
essa©perseguiti.©Come©sottolineato,©infatti,©dalla©Corte©nella©sentenza©16©ottobre©2003,©causa©
C-363/01,©Flughafen©Hannover-Langenhagen©(Racc.©pag.©I-11893;©punto©43),©la©detta©diret-
tiva©mira©ad©assicurare©l'apertura©del©mercato©dell'assistenza©a©terra,©apertura©che,©secondo©
il©quinto©'considerando'©della©medesima©direttiva,©deve©tra©l'altro©contribuire©a©ridurre©i©costi©
di©gestione©delle©compagnie©aeree.©
33.©^L'interpretazione©dell'art.©18©della©direttiva©96/67©fornita©invece©dal©governo©ita-
liano,©in©particolare©per©quanto©riguarda©la©presa©in©considerazione©di©preoccupazioni©d|©
ordine©sociale,©renderebbe©oltremodo©difficile©l'accesso©ai©mercati©di©assistenza©a©terra©di©
nuovi©prestatori©di©servizi,©essendo©questi©ultimi©tenuti©a©riassumere©il©personale©impiegato©
dal©precedente©prestatore.©Di©conseguenza,©si©metterebbero©in©discussione©l'uso©razionale©
delle©infrastrutture©aeroportuali©e©la©riduzione©dei©costi©dei©servizi©implicatiper©gliutenti.©
34.©^Infatti,©l'obbligo©imposto©alle©imprese©interessate©a©norma©dell'art.©14©del©decreto©
legislativo©n.©18/1999©di©riassumere©il©personale©del©precedente©prestatore©di©servizi©svantag-

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

gia¨i¨nuovi¨concorrenti¨potenziali¨rispetto¨alle¨imprese¨gia©¨operanti¨e¨compromette¨l'apertura¨
dei¨mercati¨dell'assistenza¨a¨terra,¨con¨la¨conseguenza¨di¨nuocere¨all'effetto¨utile¨della¨diret-
tiva¨96/67.¨

35.¨^Ne¨risulta¨che¨la¨normativa¨controversa¨pregiudica¨la¨finalita©¨perseguita¨da¨tale¨
direttiva,¨cioe©¨l'apertura¨dei¨mercati¨interessati¨e¨la¨creazione¨delle¨condizioni¨adeguate¨in¨
vista¨di¨una¨concorrenza¨intracomunitaria¨in¨questo¨settore.¨
36.¨^Poiche¨la¨normativa¨controversa¨e©¨incompatibile¨con¨la¨direttiva¨96/67,¨non¨e©¨per-
tinente¨affermare,¨come¨fa¨il¨governo¨italiano,¨che¨l'art.¨14¨del¨decreto¨legislativo¨
n.¨18/1999¨non¨contrasta¨con¨la¨direttiva¨2001/23.¨
37.¨^Il¨governo¨italiano,¨comunque,¨non¨puo©¨sostenere¨che¨l'art.¨14¨del¨detto¨decreto¨
legislativo¨si¨basa¨sulla¨nozione¨di¨ûtrasferimento¨di¨attivita©¨ý¨che¨rientra¨nell'ambito¨di¨appli-
cazione¨della¨direttiva¨2001/23.¨
38.¨^Occorre,¨infatti,¨ricordare¨che,¨ai¨sensi¨del¨suo¨art.¨1,¨n.¨1,¨tale¨direttiva¨si¨applica¨
ai¨trasferimentidi¨imprese,distabilimentiodi¨parti¨di¨impreseodi¨stabilimenti¨ad¨un¨nuovo¨
imprenditore¨in¨seguito¨a¨cessione¨contrattuale¨o¨a¨fusione.¨Risulta¨dalla¨giurisprudenza¨
della¨Corte¨a¨tale¨riguardo¨che¨il¨criterio¨decisivo¨per¨stabilire¨se¨si¨configuri¨un¨trasferi-
mento¨ai¨sensi¨di¨tale¨direttiva¨consiste¨nella¨circostanza¨che¨l'entita©¨in¨questione¨conservi¨
la¨propria¨identita©¨,¨che¨risulta¨in¨particolare¨dal¨fatto¨che¨la¨sua¨gestione¨sia¨stata¨effettiva-
mente¨proseguita¨o¨ripresa¨(v.,¨in¨particolare,¨sentenze¨18¨marzo¨1986,¨causa¨24/1985,¨Spij-
kers,¨Racc.¨pag.¨1119,¨punti¨11¨e¨12,¨nonche¨11¨marzo¨1997,¨causa¨C-13/1995,¨Su«zen,¨Racc.¨
pag.¨1-1259,¨punto¨10).¨
39.¨^Per¨determinare¨se¨sussistano¨le¨caratteristiche¨di¨un¨trasferimento¨di¨un'entita©¨del¨
genere,¨la¨Corte¨ha¨dichiarato¨che¨dev'essere¨preso¨in¨considerazione¨il¨complesso¨delle¨circo-
stanze¨di¨fatto¨che¨caratterizzano¨l'operazione¨di¨cui¨trattasi,¨fra¨le¨quali¨rientrano¨in¨parti-
colare¨il¨tipo¨di¨impresa¨o¨di¨stabilimento¨in¨questione,¨la¨cessione¨o¨meno¨di¨elementi¨mate-
riali,¨quali¨gli¨edifici¨e¨i¨beni¨mobili,¨il¨valore¨degli¨elementi¨immateriali¨al¨momento¨della¨
cessione,¨la¨riassunzione¨o¨meno¨della¨maggior¨parte¨del¨personale¨da¨parte¨del¨nuovo¨
imprenditore,¨il¨trasferimento¨o¨meno¨della¨clientela,¨nonche¨il¨grado¨di¨analogia¨delle¨attivita©¨
esercitate¨prima¨e¨dopo¨la¨cessione¨e¨la¨durata¨di¨un'eventuale¨sospensione¨di¨dette¨attivita©¨.¨Tali¨
elementi¨costituiscono¨tuttavia¨soltanto¨aspetti¨parziali¨della¨valutazione¨complessiva¨cui¨si¨
deve¨procedere¨e¨non¨possono,¨percio©¨,¨essere¨considerati¨isolatamente¨(v.,¨in¨particolare,¨le¨
menzionate¨sentenze¨Spijkers,¨punto¨13,¨e¨Su«zen,¨punto¨14).¨
40.¨^Si¨evince¨da¨tale¨giurisprudenza¨che¨la¨rispettiva¨importanza¨da¨attribuire¨ai¨vari¨
criteri¨in¨grado¨di¨dimostrare¨l'esistenza¨di¨un¨trasferimento¨di¨imprese,¨di¨stabilimenti¨o¨di¨
parti¨di¨imprese¨o¨di¨stabilimenti¨ai¨sensi¨della¨direttiva¨2001/23¨varia¨alla¨luce¨di¨moltissimi¨
parametri.¨
41.¨^Di¨conseguenza,¨occorre¨considerare¨che¨solo¨alla¨luce¨delle¨caratteristiche¨di¨ogni¨
trasferimento¨di¨attivita©¨concernenti¨una¨o¨piu©¨categorie¨di¨servizi¨di¨assistenza¨a¨terra¨si¨
puo©¨stabilire¨se¨la¨transazione¨interessata¨costituisce¨un¨trasferimento¨ai¨sensi¨della¨direttiva¨
2001/23.¨
42.¨^Orbene,¨e©¨importante¨constatare¨che¨l'art.¨14¨del¨decreto¨legislativo¨n.¨18/1999¨si¨
applica,¨indipendentemente¨dalle¨caratteristiche¨dell'operazione¨di¨cui¨trattasi,¨a¨ûogni¨
trasferimento¨di¨attivita©¨ý¨nel¨settore¨in¨questione¨e¨che,¨alla¨luce¨della¨giurisprudenza¨
sopra¨menzionata,¨un¨siffatto¨concetto¨di¨trasferimento¨eccede¨manifestamente¨quello¨sta-
bilito¨dalla¨direttiva¨2001/23,¨come¨e©¨stato¨interpretato¨dalla¨Corte.¨
43.¨^Pertanto¨occorre¨dichiarare¨che¨la¨seconda¨censura¨e©¨fondata,¨in¨quanto¨il¨regime¨
di¨protezione¨sociale¨previsto¨all'art.¨14¨del¨decreto¨legislativo¨n.¨18/1999¨e©¨incompatibile¨
con¨la¨direttiva¨96/67.¨
Sulla 
terza 
censura 


44.¨^La¨Commissione¨ritiene¨che¨l'art.¨20¨del¨decreto¨legislativo¨n.¨18/1999¨sia¨incom-
patibile¨con¨la¨direttiva¨96/67¨in¨quanto¨consentirebbe¨a¨imprese¨aventi¨assetti¨organizzativi¨
particolari¨di¨operare¨nel¨comparto¨dell'autoassistenza¨in¨parallelo¨ad¨altri¨prestatori¨selezio-
nati¨e/o¨autorizzati¨conformemente¨alle¨disposizioni¨di¨tale¨direttiva.¨
45.¨^La¨Commissione¨precisa¨che¨l'art.¨20¨del¨detto¨decreto¨legislativo¨fa¨riferimento¨a¨
contratti¨di¨lavoro¨in¨atto¨al¨19¨novembre¨1998,¨che¨prevedono¨diversi¨assetti¨organizzativi¨
e¨contrattuali.¨Questi¨contratti¨di¨lavoro¨riguardano¨il¨personale¨di¨utenti¨che¨praticano¨l'au-
toassistenza¨diversi¨da¨quelli¨definiti¨nella¨direttiva¨96/67.¨Essi¨dovrebbero¨rimanere¨in¨

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

vigore©nella©loro©attuale©configurazione©fino©alla©loro©scadenza©e©in©ogni©caso©per©un©periodo©
non©superiore©a©sei©anni.©In©pratica,©queste©imprese©sarebbero©autorizzate©ad©operare©nella©
prestazione©di©servizi©di©autoassistenza©in©parallelo©ad©altre©imprese©del©comparto©dell'au-
toassistenza©e©a©prestatori©di©servizi©di©assistenza©a©terra©a©terzi.©

46.©^Ora,©secondo©la©Commissione,©la©direttiva©96/67©enuncia©chiaramente©le©categorie©
di©imprese©prestatrici©di©servizi©di©assistenza©a©terra©che©possono©qualificarsi©come©soggetti©
prestatori©di©servizi©di©assistenza©a©terzi©e©come©utenti©che©praticano©l'autoassistenza.©Le©
entita©che©non©soddisfano©i©criteri©per©l'autoassistenza©di©cui©all'art.©2,©lett.©f), 
della©direttiva©
96/67©potrebbero©operare©soltanto©in©qualita©di©prestatori©di©servizi©a©terzi.©Inoltre,©gli©artt.©6©
e©7©della©medesima©direttiva©prevederebbero©l'obbligo©di©seguire©procedure©specifiche©per©la©
selezione©degli©utenti©che©praticano©l'autoassistenza©e©dei©prestatori©di©assistenza©a©terzi.©
47.©^La©Commissione©aggiunge©che©la©direttiva©96/67©non©prevede©misure©transitorie©
per©le©imprese©aventi©diversi©assetti©organizzativi.©La©validita©delle©relazioni©contrattuali©
andrebbe©valutata©alla©luce©della©normativa©applicabile©e©in©particolare©delle©disposizioni©di©
tale©direttiva.©Infatti,©il©legislatore©nazionale©non©potrebbe©intervenire©sulla©durata©massima©
di©vigenza©delle©relazioni©contrattuali©come©se©queste©ultime©fossero©esonerate©dagli©obblighi©
previsti©dalle©dette©disposizioni.©
48.©^Il©governo©italiano©ritiene©che©la©norma©controversa©abbia©una©portatanon©solo©
transitoria,©ma©anche©assai©limitata.©Essa©andrebbe©letta©nello©spirito©di©salvaguardia©dei©
diritti©acquisiti©e©cio©per©un©tempo©relativamente©breve,©ossia©fino©alla©scadenza©dei©contratti©
in©questione©e©comunque©per©non©oltre©sei©anni.©Peraltro,©si©intenderebbe©proporre©la©
soppressione©della©norma©nell'ambito©della©prossima©legge©annuale©comunitaria©(omissis)ý.©

IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
Cause©riunite©C-21/03©e©C-34/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^
Appalti©pubblici©di©servizi,©forniture©e©lavori©^Soggetti©legittimati©a©partec
ipare©^Incompatibilita©di©soggetti©che©abbiano©partecipato©a©fasi©prepar
atorie©dell'appalto©^Ordinanze©del©ûConseil¨d'Etatý©(Belgio),©emesse©il©
27©dicembre©2002,©notificata©il©25©marzo©2003©(cs.©7473/03,©avv.©dello©
Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


La©Socie¨te¨Anonime¨Fabricom¨presentava©due©ricorsi©separati©formulando©
richiesta©di©annullamento©dell'art.©26©e©dell'art.©32©del©Regio©decreto©25©marzo©
1999©il©quale©modificava©il©Regio©decreto©8©gennaio©1996©relativo©agli©appalti©
pubblici©di©lavori,©forniture,©servizi©e©concessioni©di©lavori©pubblici.©

La©normativa©in©oggetto©prevede©l'obbligo©di©astenersi©dalla©presenta-
zione©di©domanda©di©partecipazione©^ovvero©a©formulare©un'offerta©^nei©
confronti©di©chi©sia©stato©incaricato©della©ricerca,©della©sperimentazione,©dello©
studio©e©dello©sviluppo©di©lavori,©forniture©o©servizi.©La©ricorrente©contesta©
tale©disposizione,©rilevando©come©conformemente©all'oggetto©principale©del©
proprio©atto©costitutivo©^ove©e©indicato©ûlo©svolgimento©di©tutti©i©tipi©di©
lavori©nel©settore©di©trasporti©di©energie©e©di©fluidiý©^essa©sia©indotta©a©pre-
sentare©regolarmente©offerte©relative©ad©appalti©pubblici;©tuttavia©tale©pre-
sunta©incompatibilita©^consistente©nella©partecipazione©o©svolgimento©di©
una©fase©preparatoria©dell'appalto©^non©puo©essere©ritenuta©di©per©se¨motivo©
valido©e©sufficiente©di©esclusione,©dovendo©l'autorita©aggiudicatrice©dimo-
strare©l'esistenza©di©un©vantaggio©tale©da©falsare©il©normale©gioco©della©con-
correnza.©Tale©discriminazione©comporta©la©violazione©del©principio©di©ugua-
glianza©(che©deve©sussistere©tra©gli©offerenti),©della©liberta©del©commercio©e©
dell'industria,©nonche¨l'inosservanza©dell'obbligo©di©una©corretta©trasposi-
zione©delle©direttive©comunitarie©nel©diritto©belga.©

IquesitI 


1.©^Se©la©direttiva©93/38/CEE,©segnatamente©all'art.©4,©n.©2,©la©direttiva©
98/4/CE,©la©direttiva©92/50/CEE©in©riferimento©all'art.©3,©n.©2,©la©direttiva©
93/36/CEE©in©riferimento©all'art.©5,©n.©7,©la©direttiva©93/37/CEE©in©riferi-
mento©all'art.©6,©n.©6,©la©direttiva©97/52/CE©che©modifica©le©direttive©
92/50/CEE,©93/36/CEE©e©93/37/CEE©in©riferimento©agli©artt.©2,©n.©1,©lett.©
b)©e©3,©n.©1,©lett.©b),©in©combinato©disposto©con©il©principio©di©proporzionalita©,©
con©la©liberta©di©commercio©e©di©industria,©e©con©riferimento©al©diritto©di©pro-
prieta©(garantito©dal©Protocollo©addizionale©alla©Convenzione©per©la©salva-
guardia©dei©diritti©dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali),©ostino©a©che©non©
sia©ammesso©a©presentare©una©domanda©di©partecipazione,©ovvero©a©formu-
lare©un'offerta©per©un©appalto©pubblico©di©lavori,©forniture©o©di©servizi,©chi©
sia©stato©incaricato©della©ricerca,©della©sperimentazione,©dello©studio©o©dello©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1145 


sviluppo©di©tali©lavori,©forniture©o©servizi,©senza©che©si©conceda©a©questa©per-
sona©la©possibilita©di©dar©prova©che,©nelle©circostanze©del©caso©di©specie,©l'e-
sperienza©da©essa©acquisita©non©ha©potuto©falsare©la©concorrenza.©

2.©^Se©la©risposta©alla©precedente©questione©sarebbe©diversa©qualora©le©
direttive©citate,©in©combinato©disposto©ai©principi,©liberta©,©diritti©enunciati,©
fossero©interpretate©nel©senso©che©esse©hanno©ad©oggetto©solamente©le©
imprese©private,©ovvero©quelle©che©abbiano©effettuato©prestazioni©a©titolo©
oneroso.©
3.©^Se©la©direttiva©92/13/CEE,©segnatamente©ai©suoi©arti.©1©e©2,©e©la©
direttiva©89/665/CEE,©con©particolare©riferimento©ai©suoi©artt.©2,©n.©1,©lett.©a) 
e©5,©possano©essere©interpretate©nel©senso©che,©sino©alla©conclusione©dellapro-
cedura©di©esame©delle©offerte,©l'autorita©aggiudicatrice©puo©rifiutare©la©parte-
cipazione©alla©procedura,©ovvero©la©presentazione©di©un'offerta,©da©parte©del-
l'impresa©che©sia©vincolata©ad©un©soggetto©che©sia©stato©incaricato©della©
ricerca,©sperimentazione,©studio©o©sviluppo©di©lavori,©forniture©o©servizi,©
quando©tale©impresa,©interrogata©in©tal©senso©dall'autorita©aggiudicatrice,©
affermi©che©essa©non©beneficia©per©questa©ragione©di©un©vantaggio©ingiustifi-
cato©tale©da©falsare©le©normali©condizioni©concorrenziali.©
Cause 
riunite 
C-96/03 
e 
C-97/03 
(domande 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Afta 
epizootica 
^Abbattimento 
di 
animali 
sospettati 
di 
essere 
infetti 
o 
contamin
ati 
^Misure 
nazionali 
supplementari 
^Direttive©85/511/CEE©e©
90/423/CEE©^Ordinanze©del©ûCollege 
van 
Beroepý©(Paesi©Bassi),©emesse©
il©7©gennaio©2003,©notificate©il©28©maggio©2003©(cs.©11756/03,©avv.©dello©
Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


Nelle©controversie©in©esame©gli©appellanti©^due©allevatori©di©bestiame©i
mpugnano©le©decisioni©del©direttore©del©servizio©per©il©controllo©del©bestiame©
e©delle©carni©che,©in©applicazione©della©ûlegge©sulla©salute©ed©il©benessere©degli©
animaliý©e©del©ûdecreto©sugli©animali©sospettiý,©ha©dichiarato©gli©animali©
artiodattili©degli©appellanti©sospetti©di©essere©animali©contagiati©dall'afta©epi-
zootica©e©ne©ha©disposto©l'abbattimento.©

IquesitI 


1.©^Se©uno©Stato©membro©possa©trarre©dal©diritto©comunitario©il©potere©
di©decidere©l'abbattimento©di©animali©che©sono©sospettati©di©essere©infetti©o©
contaminati©dal©virus©dell'afta©epizootica.©
2.©^Se©la©direttiva©85/551/CEE,©come©modificata©dalla©direttiva©
90/423/CEE,©offra©agli©Stati©membri©la©possibilita©di©(far)©adottare©misure©
nazionali©supplementari©per©la©lotta©all'afta.©
3.©^Quali©limiti©ponga©il©diritto©comunitario©ad©uno©Stato©membro©
riguardo©all'adozione©di©misure©nazionali©supplementari,©diverse©da©quelle©
previste©nelle©direttive©soma©indicate.©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
ItalianO 


Il 
Governo 
italiano 
ha 
presentato 
le 
seguenti 
osservazioni. 


ûLa|lotta|all'afta|epizootica|costituisce|storicamente|uno|dei|compiti|piu©|
delicatidaperseguiredapartedella|Comunita©|perilmiglioramentodelpatrimo-

niozootecnico,|inquantoquestamalattiavirale,essendoparticolarmenteconta-
giosa,|ûad|alta|diffusivita©|ý,|benche¨priva|di|impatto|sulla|salute|pubblica|ha|

unafondamentalerilevanzaeconomica,|alpuntocheessadetienelaprimaposi-
zione|nell'elenco|A|delle|malattie,|redatto|dall'Ufficio|Internazionale|delle|Epi-
zoozie|(U.I.E.).|

La|problematica|inerente|all'abbattimento|degli|animali|sospetti|di|essere|
infetti|o|contaminati|risulta|particolarmente|complessa|attesa|la|necessita©|di|
contemperare|le|esigenze|di|natura|economica|sanitaria|e|giuridica|ed|il|caso|
prospettato|sipresta|adun|chiarimento|in|merito|aipoteri|riconoscibili|agli|Stati|
membri|a|livello|nazionale|nell'ambito|del|regime|comunitario|in|vigore.|

La|tesi|del|Governo|italiano|e©|che|la|direttiva|85/511/CE|e|le|successive|
modifichenon|impedisconoagliStatimembridifruirediunpoterenormativo|
supplementare|a|quello|da|esplicare|secondo|le|disposizioni|comunitarie,|in|par-
ticolarequellodiprovvederelapossibilita©|diabbattereanimalisospettidiessere|
infetti|o|contaminati|dal|virus|dell'afta|epizootica.|

Tale|interpretazione|deriva|sulpiano|sistematico|dalla|scelta|del|legislatore|
comunitario|di|regolamentare|la|materia|concernente|la|lotta|all'afta|epizootica|
con|lo|strumento|della|direttiva.|Ai|sensi|dell'articolo|249|del|trattato,|la|diret-

tiva|e©|un|atto|che|vincola|lo|Stato|membro|per|il|risultato|da|conseguire,|
lasciandoferma|l'autonomia|dello|stesso|per|quanto|riguarda|la|forma,|i|mezzi|

entro|certi|limiti|il|contenuto|dell'atto|di|recepimento,|che|puo©|concretarsi|in|
una|legge,|in|un|regolamento|o|in|un|atto|amministrativo|generale.|

Va|altres|©|rilevato|che|nei|considerando|della|direttiva|85/511/CE|il|legisla-
tore|comunitario|ha|affermato|la|necessita©|di|adottare|una|politica|di|preven-
zione|efficace|dell'afta|epizootica|in|ragione|delle|caratteristiche|intrinseche|
dellamalattia|(rapidadiffusione,|alto|tasso|dimortalita©,|ecc.):|trattasipertanto|
di|un|atto|che|ha|lo|scopo|di|indicare|le|misure|piu©|opportune|per|contrastare|
la|diffusione|della|malattia|senza|limitare|totalmente|la|discrezionalita©|degli|
Stati|membri|anche|in|considerazione|del|carattere|sperimentale,|in|funzione|
della|evoluzione|nel|tempo|della|situazione|epidemiologica,|che|esplicitamente|
hanno|lemisureprevistenelladirettivastessa.|

Le|disposizioni|di|cui|all'articolo|10|della|direttiva|90/425/CE|(relativa|ai|
controlli|veterinari|e|zootecnici|applicabili|agli|scambi|intracomunitari|in|taluni|

animali|vivi|e|prodotti|di|origine|animale|nella|prospettiva|del|mercato|interno),|
suffragaquestainterpretazione,|riconoscendoagliStatimembrilapossibilita©di|
adottare|qualsiasi|altra|misura|che|sia|ritenuta|appropriata,|oltre|quellepreviste|
dalla|normativa|comunitaria|nella|lotta|alle|malattie|che|possono|comportare|
gravi|rischi|per|gli|animali.|Il|carattere|generale|della|disposizione|implica|il|
riconoscimento|di|una|discrezionalita©|degli|Stati|membri|nell'adottare|ulteriori|
misure|preventive|e|combattive|delle|malattie|ancorche¨coordinate|e|finalizzate|
al|raggiungimento|degli|obiettivi|prestabiliti|dal|legislatore|comunitario.|Del|
resto|storicamente|gli|Stati|membri|hanno|sempre|adottato|misure|restrittive|


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
1147 


nella 
lotta 
all'afta 
epizootica 
eccedenti 
iparametri 
minimi 
stabiliti 
dalla 
diret-

tiva 
85/511/CE, 
senza 
incorrere 
in 
censure 
da 
parte 
della 
Corte 
di 
giustizia 
o 


in 
contenzioso 
con 
la 
Commissione. 


Questa 
discrezionalitaà 
residua 
degli 
Stati 
membri 
si 
giustifica 
alla 
luce 


dellapresenza, 
inciascuncontestonazionale,didifferentisituazioniepidemiolo-

giche, 
didifferentiesigenzeperilcontenimentodeicostiinerentialleprocedure 


di 
abbattimento 
e 
di 
indennizzo 
degli 
animali 
e 
di 
indennizzo 
degli 
allevatori, 
e 


trova 
fondamento 
logico 
nelle 
peculiari 
caratteristiche 
della 
malattia,che 


essendo 
come 
rilevato 
ad 
altissima 
diffusivitaà 
, 
trova 
sovente 
idonea 
resistenza 
e 


prevenzione 
soltanto 
in 
una 
legislazione 
d'emergenza. 


Del 
resto 
questa 
sembra 
essere 
anche 
la 
linea 
adottata 
dalla 
Commissione 


Europea, 
posto 
che 
lo 
schema 
di 
nuova 
direttiva 
per 
disciplinare 
la 
materiapre-

vedelapossibilitaà 
dapartedegliStatimembridiadottareprogrammipreventivi 


di 
sradicazione 
che, 
quando 
i 
dati 
epidemiologici 
lo 
consentono, 
permettono 
di 


disporre 
anche 
l'abbattimento 
degli 
animali 
di 
specie 
sensibili 
che 
rischiano 
di 


essere 
contaminati. 


Si 
consideri 
ancora 
che 
la 
direttiva 
2001/1989/CE, 
recante 
norme 
per 
la 


lotta 
contro 
lapestesuina 
classica, 
malattiadella 
listaA 
dell'elenco 
dell'U.I.E., 


simile 
all'afta 
epizootica 
per 
effetti 
e 
caratteristiche, 
all'articolo 
4 
paragrafo 
3 


dispone 
che, 
ove 
la 
situazione 
epidemiologica 
lo 
consenta 
e 
in 
particolarese 
l'a-

zienda 
in 
cui 
sono 
tenuti 
animali 
sospetti 
eà 
situata 
in 
una 
zona 
ad 
altra 
densitaà 


di 
suini, 
equipara 
il 
caso 
di 
sospetto 
della 
malattia 
a 
quello 
della 
conferma 
della 


medesima 
in 
azienda. 


In 
definitiva 
alla 
luce 
delle 
considerazioni 
espresse 
vi 
eà 
un 
interesse 
del 


Governo 
italiano 
a 
che 
la 
Corte 
di 
giustizia 
riconosca 
definitivamente 
il 
potere 


governativo 
supplementare 
agli 
Statimembri 
alla 
lotta 
all'afta 
epizootica. 


A 
tale 
soluzioni 
conducono 
inevitabilmente 
valutazioni 
di 
natura 
stretta-

mentesanitaria:laproceduradicuiall'art. 
4delladirettiva85/511/CErichiede 


tempie 
mezziadeguatiperfronteggiare 
una 
eventuale 
situazione 
diemergenza 


di 
afta 
epizootica, 
motivo 
per 
cui 
invece 
l'abbattimento 
di 
animali 
sospetti 
di 


essere 
venuti 
in 
contatto 
con 
il 
virus 
(contaminati) 
ma 
ancora 
privi 
di 
sintomi 


malattiapuoà 
ragionevolmentecostituireunostrumentofondamentaleperevitare 


l'ulteriore 
diffusione 
dell'agente, 
in 
particolare 
nelle 
zone 
ad 
alta 
densitaà 
di 
alle-

vamenti. 
Questa 
misura 
verrebbe 
comunque 
adottata 
solo 
a 
seguito 
di 
conside-

razioni 
di 
carattere 
epidemiologico 
e 
di 
una 
analisi 
dei 
costi-benefici, 
come 
del 


resto 
si 
eà 
verificato 
in 
tutti 
i 
casi 
in 
cui 
gli 
Stati 
membri 
hanno 
fatto 
ricorso 
a 


questa 
misura. 


Il 
riconoscimento 
di 
un 
potere 
di 
intervento 
suppletivo 
del 
Governo 
dello 


Stato 
membro 
garantisce 
quindi 
la 
possibilitaà 
di 
prevenire 
favorevolmente 
le 


emergenze, 
infunzione 
di 
un 
monitoraggio 
delle 
aree 
sospette 
della 
consistenza 


degli 
allevamenti, 
consentendo 
quindi 
in 
ultima 
analisi 
di 
procedere 
tempestiva-

mente 
agli 
abbattimenti 
dei 
casi 
sospetti. 


La 
possibilitaà 
di 
disporre 
in 
un 
potere 
di 
intervento 
monitoraggio 
e 
con-

trollo 
della 
situazioni 
epidemiologica 
relativa 
all'afta 
epizootica 
garantisce 
inol-

tre 
una 
migliore 
gestione 
delle 
risorse 
economiche 
da 
impegnare 
soprattutto 


nelle 
situazioni 
di 
emergenza. 
Roma, 
31 
luglio 
2003 
^Avvocato 
dello 
Stato 
Giuseppe 
Fiengoý. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa©C-453/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Agricoltura©^Sanita©
pubblica©^Mangimi©per©l'alimentazione©animale©^Etichettatura©^Diret-
tiva©2002/2/CE©^Ordinanza©della©ûHigh 
Court 
of 
Justiceý©(Regno©
Unito),©emessa©il©6©ottobre©2003,©notificata©il©18©dicembre©2003©(cs.©
5564/04,©avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


La©presente©domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©ha©per©oggetto©la©vali-
dita©degli©artt.©1,©1),©lett.©b)©e©(nella©misura©indicata©infra),©1,©4),©della©direttiva©
del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©28©gennaio©2002,©2002/2/CE,©che©
modifica©la©direttiva©del©Consiglio©79/373/CEE©relativa©alla©circolazione©dei©
mangimi©composti©per©animali©e©che©abroga©la©direttiva©della©Commissione©
91/357/CEE©(Gazzetta 
Ufficiale 
L©63,©pag.©23;©in©prosieguo:©la©ûdirettivaý).©
La©direttiva©e©entrata©in©vigore©in©seguito©alla©pubblicazione©sulla©Gazzetta 
Ufficiale 
del©6©marzo©2002.©

Gli©artt.©1,©1),©lett.©b),©e©4),©della©direttiva©prevedono©il©sistema©della©
cosiddetta©ûdichiarazione©apertaý©per©l'etichettatura©dei©mangimi©composti©
per©animali,©comprendente:©

a)©l'etichettatura©obbligatoria©di©mangimi©composti©(destinati©ad©animali©
diversi©dagli©animali©familiari)©con©l'enumerazione©di©tutte©le©materie©prime©
usate©nei©mangimi©con©indicazione,©in©ordine©decrescente,©delle©percentuali©
rispetto©al©peso©(con©una©tolleranza©del©+/-15%©del©valore©dichiarato©delle©
suddette©percentuali)©[art.©1,©4)©della©direttiva;©artt.©5©quater,©n.©2,©lett.©a),©
del©testo©coordinato©della©direttiva©79/373];©e©

b)©l'obbligo©di©fornire©ai©clienti,©dietro©richiesta,©la©percentuale©esatta©
rispetto©al©peso©delle©materie©prime©dei©mangimi©che©compongono©l'alimento©
in©questione©[art.©1,©1),©lett.©b),©della©direttiva;©art.©5,©n.©1,©1),©del©testo©coordi-
nato©della©direttiva©79/373].©

I©ricorrenti©ritengono©che©le©due©disposizioni©della©direttiva©art.©1,©1),©
lett.©b),©e©art.©1,©4),©per©la©parte©in©cui©tale©articolo©modifica©l'art.©5©quater,©

n.©2,©lett.©a),©della©direttiva©79/373©esigendo©l'enumerazione©con©l'indicazione©
della©percentuale©delle©materie©prime©dei©mangimi©viola©il©diritto©comunitario©
per©una©serie©di©motivi©che©vengono©riassunti,©insieme©al©contrasto©legislativo©
della©direttiva,©nella©sentenza©dell'High©Court©(Davis©J.)©allegata©alla©presente©
ordinanza.©
In©breve©sintesi©si©afferma©che©la©disposizioni©contestate©i) 
manchino©di©
un©corretto©fondamento©normativo©ex 
art.©152,©n.©4,©lett.©b),©CE;©ii) 
costitui-
scano©un'interferenza©ingiustificata©e©sproporzionata©rispetto©a©diritti©di©pro-
prieta©economicamente©rilevanti;©e©iii) 
contravvengano©al©principio©di©pro-
porzionalita©,©visto©come©un©principio©autonomo.©

I©ricorrenti©si©limitano©a©sostenere©che©contrario©al©diritto©comunitario©e©
l'obbligo©rispetto©ai©terzi©di©dichiarare©le©percentuali.©In©particolare©i©ricor-
renti©non©si©oppongono©all'obbligo©di©enumerare©in©ordine©decrescente©
rispetto©al©peso©tutte©le©materie©prime©dei©mangimi.©Inoltre©i©ricorrenti©hanno©
indicato©che©non©avrebbero©sollevato©alcuna©eccezione©in©ordine©ad©una©
disposizione©richiedente©la©dichiarazione©delle©percentuali©alle©competenti©
autorita©,©posto©che©venga©garantita©l'opportuna©confidenzialita©.©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
1149 


IL 
quesitO 


Se 
l'art. 
1, 
1), 
lett. 
b), 
e 
l'art. 
1, 
4), 
della 
direttiva 
2002/02, 
nella 
parte 
in 
cui 
modifica 
l'art. 
5 
quater, 
n. 
2, 
lett. 
a), 
della 
direttiva 
79/373 
esigendo 
l'enu-
merazione 
delle 
percentuali 
siano 
invalidi 
per: 


a) 
assenza 
di 
fondamento 
normativo 
nell'art. 
152, 
n. 
4, 
lett. 
b), 
CE; 


b) 
violazione 
del 
diritto 
fondamentale 
di 
proprietaà 
; 


c) 
violazione 
del 
principio 
di 
proporzionalita©


Causa©C-470/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Libera©circolazione©

delle©merci©^Prestazioni©quantitative©e©misure©ad©effetto©equivalente©^

Requisiti©di©sicurezza©di©macchinari©^Danno©diverso©dal©danno©a©persone©

o©cose©^Risarcimento©^Responsabilita©dello©Stato©o©di©un©suo©funzionario©
^Artt. 
10, 
28 
e 
30 
CE 
^Direttiva 
97/37/CE 
^Ordinanza 
del 
ûTampe-
reen 
Karajaoikeus» 
(Finlandia), 
emessa 
il 
7 
novembre 
2003, 
notificata 
il 
22 
gennaio 
2004 
(cs. 
8828/04, 
avv. 
dello 
Stato 
D. 
Del 
Gaizo). 


IL 
fattO 


L'Ufficio 
distrettuale 
per 
la 
sicurezza 
sul 
lavoro 
di 
Vaasa 
avrebbe 
riscontrato 
nei 
sollevatori 
prodotti 
dalla 
AGM 
Cos.met 
s.r.l., 
societaà 
di 
diritto 
italiano, 
alcuni 
difetti 
in 
relazione 
alla 
resistenza 
della 
struttura 
e 
alla 
sicurezza 
d'uso. 
L'ingegnere 
capo, 
esperto 
del 
Ministero 
degli 
Affari 
Sociali 
e 
della 
Sanitaà 
(in 
prosieguo: 
il 
Ministero), 
specializzato 
in 
sollevatori, 
che 
ha 
istruito 
la 
pratica, 
ha 
presentato 
le 
sue 
conclusioni 
proponendo 
restrizioni 
all'uso 
dei 
sollevatori 
italiani 
della 
marca 
AGM 
e 
un 
divieto 
di 
vendita 
di 
nuovi 
impianti. 


Anche 
secondo 
la 
Federazione 
del 
Commercio 
Tecnico 
i 
sollevatori 
in 
questione 
sarebbero 
stati 
progettati 
senza 
prendere 
in 
considerazione 
la 
disci-
plina 
esistente 
(direttiva 
98/37/CE 
e 
norma 
SFS-EN 
1493), 
scaricando 
sulle 
officine 
e 
sugli 
organizzatori 
degli 
impianti 
i 
rischi 
dell'utilizzazione. 
La 
com-
petitivitaà 
del 
prodotto 
risulterebbe, 
quindi, 
dal 
fatto 
che 
l'AGM 
non 
si 
sarebbe 
preoccupata 
di 
eliminare 
i 
rischi 
per 
la 
sicurezza. 


La 
AGM 
ha 
citato 
in 
giudizio 
lo 
Stato 
finlandese 
e 
l'ing. 
Tarmo 
Lehti-
nen 
per 
il 
risarcimento 
del 
danno 
da 
essa 
subito 
in 
Finlandia 
ed 
in 
altri 
Paesi 
d'Europa 
in 
conseguenza 
della 
perdita 
di 
fatturato 
e 
di 
reputazione 
commer-
ciale 
sotto 
forma 
di 
diminuzione 
delle 
vendite. 
Sulla 
base 
della 
normativa 
concernente 
il 
risarcimento 
del 
danno, 
lo 
Stato 
risponde 
dei 
danni 
causati 
all'AGM 
dal 
comportamento 
del 
Ministero 
e 
dell'ing. 
Lehtinen. 
L'azione 
si 
fonda 
sostanzialmente 
sul 
fatto 
che 
l'ing. 
Lehtinen, 
nel 
corso 
della 
tratta-
zione 
della 
pratica, 
ha 
pubblicamente 
diffuso, 
nell'ambito 
di 
interviste 
rila-
sciate 
alla 
televisione, 
ai 
giornali 
o 
in 
altre 
occasioni 
giudizi 
negativi 
sui 
solle-
vatori 
prodotti 
dalla 
AGM. 
I 
giudizi 
negativi 
espressi 
pubblicamente 
e 
la 
possibilitaà 
che 
essi 
abbiano 
fatto 
crollare 
le 
vendite 
dei 
sollevatori 
d'auto 
suscitano 
questioni 
legate 
alla 
libera 
circolazione 
delle 
merci, 
la 
cui 
soluzione 
non 
puoà 
considerarsi 
chiara 
ed 
evidente 
sulla 
base 
dell'attuale 
giurisprudenza 
della 
Corte 
di 
Giustizia. 



RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

IquesitI 


1.¨^Se¨si¨possa¨parlare¨di¨misure¨di¨effetto¨equivalente¨a¨quello¨di¨restri-
zioni¨quantitative¨ai¨sensi¨dell'art.¨28¨CE¨oppure¨di¨misure¨dalla¨cui¨applica-
zione¨ci¨si¨deve¨astenere¨ai¨sensi¨dell'art.¨10,¨n.¨2,¨CE,¨allorche¨un¨esperto¨alle¨
dipendenze¨di¨un¨organo¨statale¨per¨la¨sicurezza¨sul¨lavoro,¨pur¨non¨avendo¨
il¨potere¨di¨adottare¨decisioni,¨prende¨posizione,¨dopo¨l'avvio¨di¨un¨procedi-
mento¨di¨sorveglianza¨del¨mercato,¨ma¨prima¨che¨il¨procedimento¨sia¨stato¨
concluso,¨partecipando¨al¨principale¨telegiornale¨del¨canale¨televisivo¨statale,¨
esprimendosi¨su¨quotidiani¨di¨larga¨diffusione¨o¨intervenendo¨a¨riunioni¨di¨
organizzazioni¨commerciali¨e¨professionali,¨in¨modo¨tale¨che¨le¨sue¨afferma-
zioni,¨direttamente¨esposte¨o¨ripetute¨da¨altri,¨sulla¨pericolosita©¨per¨la¨salute¨
o¨addirittura¨per¨la¨vita¨delle¨persone¨di¨macchine¨fabbricate¨e¨commercializ-
zate¨da¨un¨determinato¨produttore,¨oggetto¨del¨procedimento¨di¨sorve-
glianza,¨possono¨creare¨una¨pubblicita©¨negativa¨per¨tali¨macchine¨e¨pregiudi-
carne¨le¨vendite.¨
2.¨^Se¨la¨direttiva¨98/37/CE¨sulle¨macchine¨vada¨interpretata¨nel¨senso¨
che¨un¨sollevatore¨di¨automobili¨non¨possiede¨i¨requisiti¨sostanziali¨di¨sicu-
rezza¨in¨essa¨enunciati¨quando¨non¨sia¨stato¨costruito¨in¨conformita©¨della¨
norma¨SFS¨EN¨1493¨poiche¨nel¨fabbricarlo¨non¨si¨e©¨tenuto¨conto¨del¨fatto¨
che¨il¨veicolo¨doveva¨poter¨essere¨piazzato¨sul¨sollevatore¨in¨entrambe¨le¨dire-
zioni¨di¨marcia¨e¨i¨calcoli¨del¨peso¨che¨poteva¨essere¨sopportato¨da¨ciascun¨
braccio¨del¨sollevatore¨non¨sono¨stati¨fatti¨sulla¨base¨delle¨condizioni¨di¨
carico¨meno¨favorevoli.¨
3.¨^Qualora¨la¨questione¨sub 
1)¨vada¨risolta¨in¨senso¨affermativo,¨se¨il¨
comportamento¨del¨funzionario¨menzionato¨nella¨predetta¨questione¨risulti¨
sproporzionato¨in¨relazione¨alla¨sua¨legittima¨finalita©¨di¨tutelare¨la¨salute¨e¨
la¨vita¨delle¨persone¨e¨percio©¨contrario¨al¨Trattato¨CE,¨anche¨se¨si¨dovesse¨
rispondere¨in¨senso¨affermativo¨pure¨alla¨questione¨sub 
2),¨se¨si¨prende¨in¨
considerazione¨la¨natura¨del¨comportamento¨e¨specialmente¨il¨fatto¨che¨even-
tuali¨rischi¨potrebbero¨essere¨posti¨in¨evidenza¨ed¨il¨sorgere¨di¨eventuali¨rischi¨
potrebbe¨essere¨evitato¨anche¨con¨mezzi¨diversi¨da¨quelli¨menzionati¨alla¨que-
stione¨sub 
1)¨e¨che¨il¨comportamento¨e©¨stato¨tenuto¨gia©¨prima¨che:¨
a)¨l'organo¨amministrativo¨competente¨adottasse¨una¨decisione¨nella¨
pratica¨di¨sorveglianza¨del¨mercato¨e¨che¨esso,¨dirigendosi¨contro¨un¨pro-
dotto¨ben¨identificato,¨era¨particolarmente¨idoneo¨a¨pregiudicare¨1e¨vendite¨
di¨tale¨prodotto.¨

b)¨Qualora¨spetti¨al¨giudice¨nazionale¨pronunciarsi¨sul¨problema¨della¨
proporzionalita©¨,¨menzionato¨nella¨questione¨sub 
3a),¨se¨occorra¨dare¨la¨pre-
valenza¨all'eventuale¨non¨conformita©¨alle¨regole¨di¨sicurezza¨comunitarie¨o¨
nazionali¨oppure¨alle¨circostanze¨in¨cui¨tale¨mancanza¨di¨conformita©¨e©¨stata¨
divulgata.¨

4.¨^Se¨il¨comportamento¨di¨un¨funzionario,¨quale¨menzionato¨nella¨que-
stione¨sub 
1,¨possa¨giustificarsi,¨nelle¨circostanze¨gia©¨menzionate¨nella¨que-
stione¨sub 
3,¨sulla¨base¨della¨liberta©¨di¨parola¨sancita¨dall'art.¨10¨della¨Con-
venzione¨europea¨per¨la¨salvaguardia¨dei¨diritti¨dell'uomo,¨pur¨non¨essendo¨
conforme¨agli¨artt.¨28¨e¨30¨CE¨o¨all'art.¨10¨CE.¨

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1151 


5.©^a)©Qualora©il©comportamento©del©funzionario,©quale©descritto©nella©
questione©sub 
1,©risulti©incompatibile©con©gli©artt.©28©e©30©CE©o©con©l'art.©10©
CE,©se©la©violazione©sia©cos|©grave©e©manifesta©da©far©s|©che©lo©Stato,©se©sussi-
stono©gli©altri©presupposti©per©il©risarcimento©del©danno,©sia©tenuto,©in©forza©
del©diritto©comunitario,©a©risarcire©il©danno©che©da©questo©comportamento©
sia©potuto©derivare©all'impresa©che©commercializza©i©prodotti.©
b)©Se©la©violazione©menzionata©al©punto©a)©sia©grave©e©manifesta©anche©
nel©caso©in©cui©non©si©possa©rimproverare©all'autorita©o©al©funzionario©compe-
tente©a©prendere©una©decisione©alcuna©colpa©o©alcuna©omissione,©quando©la©
predetta©autorita©o©il©predetto©funzionario©non©abbiano©mai©approvato©i©
comportamenti©censurati©ne¨abbiano©fatto©in©modo©che©essi©producessero©
effetti©concreti.©

c)©Se©l'art.©10©CE©e,©in©particolare©il©suo©n.©2,©possa©creare©diritti©in©capo©
ai©singoli©nelle©circostanze©menzionate©alla©questione©sub 
1).©

d)©Se,©accanto©alla©responsabilita©dello©Stato,©possa©sussistere©alle©stesse©
condizioni,©in©forza©del©diritto©comunitario,©la©responsabilita©di©un©funziona-
rio©per©il©comportamento©menzionato©nella©questione©sub 
1),©qualora©questo©
risulti©incompatibile©con©il©diritto©comunitario.©

e)©Se©sia©praticamente©impossibile©o©eccessivamente©difficile©ottenere©il©
risarcimento©del©danno©ai©sensi©del©diritto©comunitario©quando,©secondo©la©
normativa©nazionale,©il©risarcimento©di©un©pregiudizio©economico©diverso©
dai©danni©alle©persone©o©alle©cose©puo©essere©ottenuto©soltanto©se©il©danno©
deriva©da©un©fatto©penalmente©perseguibile©o©e©stato©causato©nell'esercizio©di©
pubbliche©funzioni©o©se,©altrimenti,©ci©sono©particolari©motivi©per©concedere©
il©risarcimento©del©danno.©

6.©a)©Qualora©si©riconosca©il©risarcimento©del©danno,©sulla©base©della©
legge©nazionale,©per©violazione,©anche©colposa,©delle©regole©in©materia©di©cir-
colazione©delle©merci,©se©il©diritto©comunitario©esiga©che©i1©risarcimentoda©
effettuare©sia©una©sanzione©efficace©ed©atta©a©dissuadere©dal©compiere©la©vio-
lazione©e©se©sia©incompatibile©con©le©norme©comunitarie©concernenti©la©
responsabilita©il©fatto©che,©secondo©la©legge©nazionale,©il©funzionario©che©si©
sia©reso©colpevole©di©una©trasgressione©o©di©un'omissione©risponde©soltanto©
in©modo©ragionevole©ma©non©necessariamente©per©l'intero©importo©del©danno©
e©non©e©affatto©tenuto©a©risarcire©il©danno,©se©la©colpa©ascrittagli©e©soltanto©
colpa©lieve,©o©il©fatto©che©il©funzionario,©e©lo©Stato©che©risponde©per©la©tra-
sgressione©o©per©l'omissione©del©funzionario,©possono©essere©obbligati©a©risar-
cire©gli©altri©danni©pecuniari©diversi©dai©danni©alle©persone©o©alle©cose©sol-
tanto©quando©il©danno©deriva©da©un©fatto©penalmente©perseguibile©o©e©stato©
causato©nell'esercizio©di©pubbliche©funzioni©o©se©ragioni©particolarmente©
importanti©militano©per©il©suo©risarcimento.©
b)©Qualora©una©delle©limitazioni©di©responsabilita©menzionate©alla©que-
stione©sub 
1)©risulti©incompatibile©con©i1©diritto©comunitario,©se,©nel©determi-
nare©il©risarcimento©sulla©base©del©diritto©nazionale,©tale©limitazione©non©
debba©essere©presa©in©considerazione,©sebbene©in©tal©modo©la©responsabilita©
del©funzionario©interessato©finisca©per©risultare©piu©severa©e©piu©ampia©di©
quanto©preveda©la©legge©nazionale.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
C-478/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Trasferimento 
d'imp
resa 
^Agenzie 
di 
formazione 
professionale 
^Trasferimento 
di 
funzioni 
pubbliche 
in 
capo 
a 
privati 
^Successione 
dei 
contratti 
di 
lavoro 
^Data 
del 
trasferimento 
^Effetti 
di 
successione 
dei 
contratti 
di 
lavoro 
^Art.©3,©

n.©1©direttiva©77/187/CE©^Ordinanza©della©ûHouse 
oJ 
Lordsý©(Regno©
Unito),©notificata©il©29©gennaio©2004©(cs.©7540/04,©avv.©dello©Stato©D.©
Del©Gaizo).©
IL 
fattO 


Nel©caso©da©cui©origina©il©ricorso,©l'appellante©e©una©societa©di©diritto©
privato©che©gestisce©la©formazione©professionale©aziendale©nel©Galles©del©
Nord©a©seguito©della©istituzione,©avvenuta©nel©1989,©dei©TEC©(ûTraining 
and 
Enterprise 
Councilsý).©Gli©appellati©erano©pubblici©impiegati©presso©gli©uffici©
locali©del©Ministero©del©lavoro©che©gestivano©precedentemente©la©medesima©
attivita©e©che©vennero©inizialmente©distaccati,©sempre©come©dipendenti©mini-
steriali,©ai©TEC©per©un©periodo©di©tre©anni.©Un©accordo©tra©i©TEC©e©il©Mini-
stero©del©1992©prevedeva,©tra©l'altro,©disposizioni©per©il©consolidamento©delle©
indennita©di©licenziamento©maturate©nel©pubblico©impiego©e©l'obbligo©di©rim-
borsare©al©TEC©eventuali©pretese©giudiziali©in©ordine©alla©continuativita©dei©
periodi©di©impiego.©Tra©il©1993©e©il©1994,©18©dei©43©dipendenti©distaccati©
davano©le©dimissioni©dal©pubblico©impiego©per©essere©assunti©al©TEC,©tra©i©
quali©gli©appellati.©Gli©stessi,©gia©prima©del©trasferimento©erano©pubblici©
impiegati©assegnati©alla©stessa©impresa,©cioe©esercitavano©le©stesse©funzioni©
sia©prima©che©dopo©il©cambiamento©di©titolarita©del©servizio.©Questo©muta-
mento©equivaleva©ad©un©trasferimento©di©impresa©(quest'ultima©peraltro©ad©
alto©tasso©di©fattore©lavoro)©ai©sensi©della©direttiva.©Nel©1998©una©appellata©
fu©licenziata©per©esubero.©L'Employment 
Tribunal 
ha©dichiarato©sussistere©nei©
confronti©di©ciascun©appellato©una©continuita©di©impiego©ai©sensi©della©nor-
mativa©britannica©nonche¨in©forza©della©direttiva,©malgrado©la©lunga©durata©
del©processo©di©trasferimento.©Secondo©la©sentenza,©assumere©direttamente©
personale©distaccato©costituiva©una©transazione©nell'ambito©di©questo©pro-
cesso.©L'Employment 
Appeal 
Tribunal 
affermo©invece©^ma©sempre©in©base©alle©
stesse©norme©^che©il©trasferimento©era©completato©quando©il©cessionario©
aveva©occupato©il©ruolo©attuale©assumendo©il©controllo©della©vecchia©impresa,©
e©quindi©nel©1990,©comunque©prima©del©1993.©

In©conclusione,©la©tesi©della©Celtec©Ltd©e©che,©il©processo©di©trasferimento©
e©completo©nella©singola©data©in©cui©il©cessionario©ottiene©il©pieno©possesso,©
l'occupazione©e©il©controllo©dell'impresa©trasferita.©La©tesi©degli©ex©dipendenti©
e©che©i©diritti©acquisiti©dal©dipendente©sono©tutelati©quando©il©suo©rapporto©
di©lavoro©con©il©cedente©e©in©atto©alla©data©del©trasferimento,©che,©secondo©la©
giurisprudenza©della©Corte©di©giustizia©puo©compiersi©attraverso©una©o©piu©
transazioni©che©si©svolgono©in©un©periodo©di©tempo,©determinando©nel©caso©
in©specie©la©difesa©dei©diritti©acquisiti.©

IL 
quesitO 


Se©l'espressione©ûi©diritti©e©gli©obblighi©che©risultano©per©il©cedente©da©un©
contratto©di©lavoro©o©da©un©rapporto©di©lavoro©esistente©alla©data©del©trasferi-
mentoý©contenuta©all'art.©3,©n.©1,©di©tale©direttiva,©debba©essere©interpretata©


IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^I¨giudizi¨in¨corso¨alla¨Corte¨di¨Giustizia¨CE¨1153 


nel¨senso¨che¨vi¨e©¨un¨momento¨preciso¨in¨cui¨si¨deve¨ritenere¨che¨il¨trasferi-
mento¨dell'impresa¨o¨di¨una¨sua¨parte¨sia¨stato¨completato¨e¨che¨il¨trasferi-
mento¨degli¨stessi¨diritti¨ed¨obblighi¨si¨sia¨compiuto.¨In¨caso¨affermativosi¨
chiede¨come¨debba¨identificarsi¨tale¨preciso¨momento.¨In¨caso¨negativo,¨
come¨debba¨essere¨interpretata¨l'espressione¨ûalla¨data¨del¨trasferimentoý.¨

Causa©C-511/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^BSE©^Misure©di©pro-

tezione©^Ricorso©per©annullamento©e/o©per©carenza©^Obbligo©e©responsa-

bilita©dello©Stato©^Diritto©applicabile©^Artt.¨230¨e¨232¨CE¨^Art.¨1,¨

n.¨2¨decisione¨94/381/CE,¨art.¨17¨direttiva¨90/425/CEE¨e¨art.¨17¨diret-
tiva¨89/662/CEE¨^Ordinanza¨del¨ûHoge 
Raadý¨(Paesi¨Bassi),¨emessa¨il¨
5¨dicembre¨2003,¨notificata¨il¨9¨febbraio¨2004¨(cs.¨12122/04,¨avv.¨dello¨
Stato¨D.¨Del¨Gaizo).¨
IL 
fattO 


La¨questione¨e©¨stata¨sollevata¨nell'ambito¨di¨una¨controversia¨in¨cui¨tre¨
societa©¨ûTKý(ricorrenti¨e¨resistenti¨in¨cassazione)¨che¨si¨occupano¨della¨pro-
duzione¨e¨della¨vendita¨di¨proteine¨derivate¨da¨mammiferi,¨contestavano¨l'o-
perato¨dallo¨Stato¨olandese¨in¨ordine¨all'applicazione¨della¨decisione¨
94/381/CE,¨relativa¨alle¨problematiche¨della¨BSE,¨e¨richiedevano¨risarci-
mento¨per¨i¨danni¨subiti¨a¨causa¨di¨tale¨operato.¨Avverso¨la¨sentenza¨del¨Tri-
bunale¨di¨primo¨grado,¨che¨aveva¨respinto¨il¨ricorso,¨veniva¨interposto¨
appello¨che¨si¨concludeva¨con¨una¨riforma¨della¨sentenza¨appellata¨e¨con¨la¨
condanna¨dello¨Stato¨al¨pagamento¨dei¨danni¨e¨degli¨interessi¨alle¨societa©¨
ricorrenti.¨Avverso¨tale¨sentenza¨lo¨Stato¨proponeva¨ricorso¨in¨cassazione.¨

Nel¨quadro¨delle¨misure¨adottate¨a¨livello¨comunitario¨per¨contrastare¨la¨
diffusione¨della¨BSE,¨l'art¨1¨della¨decisione¨94/381/CE¨prevede¨il¨divietodi¨
somministrazione¨ai¨ruminanti,¨con¨la¨dieta,¨di¨proteina¨derivata¨da¨tessuti¨
di¨mammiferi,¨e¨riconosce,¨tuttavia,¨agli¨Stati¨che¨avessero¨adottato¨un¨
sistema¨atto¨a¨consentire¨di¨distinguere¨la¨proteina¨animale¨derivata¨da¨rumi-
nanti¨da¨quella¨derivata¨da¨non¨ruminanti,¨la¨possibilita©¨di¨ottenere¨dalla¨
Commissione¨una¨autorizzazione¨a¨consentire¨la¨somministrazione¨ai¨rumi-
nanti¨di¨proteina¨derivata¨da¨specie¨diverse¨dai¨ruminanti.¨

Nel¨caso¨di¨specie,¨le¨societa©¨TK¨lamentano¨che¨lo¨Stato,¨pur¨avendo¨
avviato¨presso¨la¨Commissione¨il¨procedimento¨di¨autorizzazione¨di¨cui¨al¨
precitato¨art.¨1,¨n.¨2,¨non¨avrebbe,¨poi,¨fatto¨quanto¨ragionevolmente¨in¨suo¨
potere¨affinche¨la¨Commissione¨fornisse¨l'autorizzazione¨a¨consentire¨la¨som-
ministrazione¨predetta,¨e¨non¨avrebbe,¨altres|©,¨tenuto¨nella¨giusta¨considera-
zione¨il¨fatto¨che¨le¨societa©¨TK¨non¨potevano¨presentare¨un¨ricorso¨dinanzi¨
alla¨Corte¨di¨giustizia¨delle¨CE¨in¨forza¨dell'art.¨232¨CE,¨in¨quanto¨non¨diret-
tamente¨riguardate,¨ne¨potevano¨ûcostringereý¨la¨Commissione¨a¨prendere¨
una¨decisione¨in¨merito¨alla¨richiesta¨di¨autorizzazione.¨

Diverso¨e©¨il¨parere¨dello¨Stato¨che,¨considerato¨il¨carattere¨ûstraordina-
rioý¨dei¨ricorsi¨aventi¨ad¨oggetto¨il¨comportamento¨delle¨istituzioni¨comuni-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tarie©(sia©sotto©il©profilo©attivo,©sia©sotto©il©profilo©omissivo),©rivendica©il©suo©
ampio©potere©discrezionale©nella©materia,©trattandosi©di©un©caso©che©riguarda©
la©politica©dei©rapporti©internazionali.©

IquesitI 


1.©^Se©si©debba©risolvere©in©base©alle©norme©del©diritto©olandese©o©in©
base©a©quelle©del©diritto©comunitario©la©questione©se©lo©Stato©sia©tenuto,©in©
un©caso©come©quello©di©specie,©ad©avvalersi©delle©sue©possibilita©di©ricorso©in©
forza©dell'art.©232©CE©o©dell'art.©230©CE©e,©in©caso©di©inosservanza©di©detto©
obbligo,©a©risarcire©il©danno©subito©per©tale©motivo©dal©cittadino.©
2.©Qualora©si©debba©risolvere©la©questione©1©in©tutto©o©in©parte©in©base©
alle©norme©del©diritto©comunitario:©
2.a©^se©il©diritto©comunitario©possa©in©alcune©circostanze©comportare©un©
obbligo©e©una©responsabilita©come©quelli©considerati©in©detta©questione;©
2.b©^qualora©la©soluzione©della©questione©2.4©sia©positiva,©quali©norme©
del©diritto©comunitario©si©debbano©applicare©per©risolvere©la©questione©di©cui©
al©punto©1)©in©un©caso©concreto©come©quello©della©fattispecie.©
3.©^Se©si©debba©interpretare©l'art.©1,©n.©2,©della©decisione©94/381/CE,©in©
combinato©disposto,©per©quanto©necessario,©con©quanto©stabilito©dall'art.©17©
della©direttiva©90/425/CEE©e©dall'art.©17©della©direttiva©89/662/CEE,©nel©
senso©che©ne©discende©un©obbligo©per©la©Commissione©o©per©il©Consiglio©di©
concedere©un'autorizzazione©nel©senso©indicato©se©il©sistema©che©lo©Stato©
membro©richiedente©applica,©o©applichera©,e©effettivamente©idoneo©per©diffe-
renziare©le©proteine©dei©ruminanti©da©quella©dei©non©ruminanti.©
4.©^In©quale©misura©la©soluzione©della©terza©questione©comporti©una©
restrizione©rispettivamente©del©diritto©e©dell'obbligo©dello©Stato©di©cuial©
punto©1)©di©rispettivamente©opporsi,¨inforza¨dell'art.¨232¨CE,©al©mancato©rila-
scio©di©un'autorizzazione©come©quella©di©cui©alla©presente©fattispecie©e©di¨
opporsi,¨in¨base¨all'art.¨230¨CE¨a©un©rifiuto©di©concedere©tale©autorizzazione.©
Causa©C-129/04©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Direttiva©del©Consi-
glio©21©dicembre©1989,©89/665/CEE©^Aggiudicazione©di©appalti©pubblici©
di©forniture©e©di©lavori©^Associazione©temporanea©di©imprese©senza©perso-
nalita©giuridica©^Legittimazione©ad©agire©in©giudizio©^Ordinanza©del©
ûConseil¨d'Etatý©(Belgio),©Sezione©amministrativa,©nella©causa©promossa©
da©Socie¨te¨Anonime¨Espace¨Trianon¨e©Socie¨te¨Anonime¨Socie¨te¨Wallonne¨
de¨location-financement¨(Sofital)¨contro©Office¨communautaire¨et¨regional¨
de¨laformationprofessionnelle¨etde¨l'emploi,©notificata©il©4©maggio©2004©
(cs.©33139/04,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


Il©giudizio©riguardava©l'annullamento©dell'aggiudicazione©di©un©appalto©
relativo©alla©concezione,©realizzazione©e©finanziamento©di©un©edificio©desti-
nato©ad©uffici©amministrativi,©promosso©da©una©associazione©temporanea©di©
imprese©non©aggiudicataria.©Eéemersa©l'illegittimita©della©delibera©di©stare©in©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1155 


giudizio©assunta©da©una©delle©imprese©associate.©La©questione©pregiudiziale©in©
oggetto©tende©pertanto©a©definire©le©possibili©conseguenze©processuali©di©tale©
illegittimita©.©

IquesitI 


1.©^Se©l'art.©1©della©direttiva©del©Consiglio©21©dicembre©1989,©
89/665/CEE,©che©coordina©le©disposizioni©legislative,©regolamentari©ed©ammi-
nistrative©relative©all'applicazione©delle©procedure©di©ricorso©in©materia©di©
aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©forniture©e©di©lavori,©osti©ad©una©
disposizione©di©una©normativa©nazionale,©interpretata©nel©senso©che©obbliga©
i©membri©di©una©associazione©temporanea©che©non©dispone©di©personalita©giu-
ridica©e©che,©in©quanto©tale,©ha©partecipato©ad©una©procedura©di©aggiudica-
zione©di©un©appalto©pubblico©e©che©ha©ottenuto©il©suddetto©appalto,©ad©agire©
tutti©insieme,©nella©loro©qualita©di©associati©o©in©nome©proprio,©per©proporre©
un©ricorso©avverso©la©decisione©di©aggiudicazione©del©suddetto©appalto.©
2.©^Se©la©soluzione©della©questione©sia©diversa©nel©caso©in©cui©i©membri©
dell'associazione©momentanea©abbiano©agito©tutti©insieme,©ma©l'azione©di©
uno©dei©suoi©membri©sia©irricevibile.©
3.©^Se©l'art.©1©della©direttiva©succitata©che©coordina©le©disposizioni©legi-
slative,©regolamentari©ed©amministrative©relative©all'applicazione©delle©proce-
dure©di©ricorso©in©materia©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©forni-
ture©e©di©lavori,©osti©ad©una©disposizione©di©una©normativa©nazionale,(1)©inter-
pretata©nel©senso©che©vieta©ad©un©membro©di©una©siffatta©associazione©
temporanea©di©proporre©a©titolo©individuale,©nella©sua©qualita©di©associato©o©
in©nome©proprio,©un©ricorso©avverso©la©decisione©di©aggiudicazione.©
Causa 
C-185/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Assegno 
familiare 
^

Direttiva©del©Consiglio©96/34/CE;©Reg.©1612/68;©artt.©12;©17,©n.©2;©18©e©

39©CE©^Ordinanza©del©ûLaënsraëttenëIStockholmsLaëný©(Svezia),©emessa©

il©20©aprile©2004,©notificata©il©14©giugno©2004©(cs.©35320/04,©avv.©dello©
Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


Il©quesito©e©sorto©nell'ambito©di©una©controversia©fra©un©cittadino©sve-
dese©che©aveva©prestato©servizio©presso©la©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©
Europee©ed©una©cassa©mutua©svedese,©la©quale©sostiene©di©non©poter©ricono-
scere©il©periodo©di©lavoro©svolto©dal©detto©funzionario©fuori©dalla©Svezia©ai©
fini©del©computo©dell'assegno©familiare©ad©esso©spettante©a©seguito©della©
nascita©di©un©figlio.©

IquesitI 


1.©^Se©sia©compatibile©gli©artt.©12;©17,©n.©2;©18©e©39©CE,©con©gli©artt.©7,©
nn.©1©e©2,©del©Reg.©1612/68©e©con©la©direttiva©n.©96/34,©concernente©l'accordo©
(1)©Trattasi©dell'art.©19,©primo©comm,©delle©leggi©sul©Conseilëd'Etatëcoordinati©il©12©gen-
naio©1973.©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


quadro 
sul 
congedo 
parentale 
concluso 
dall'UNICE, 
dal 
CEEP 
e 
dalla 
CES, 
l'obbligo 
previsto 
in 
una 
normativa 
nazionale 
secondo 
cui 
un 
genitore 
deve 
essere 
stato 
residente 
ed 
iscritto 
in 
una 
cassa 
malattia 
nello 
Stato 
Membro 
di 
cui 
trattasi 
per 
almeno 
24O 
giorni 
prima 
della 
nascita 
del 
bambino 
per 
avere 
diritto 
ad 
una 
prestazione 
parentale 
per 
un 
importo 
equivalente 
al-
l''indennitaà 
di 
malattia 
del 
genitore 
stesso. 


2. 
^In 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
alla 
questione 
sub 
1, 
se 
il 
diritto 
comunitario 
esiga 
che 
debba 
essere 
contabilizzato 
un 
periodo 
in 
cui 
il 
lavora-
tore 
era 
soggetto 
al 
sistema 
comunitario 
di 
assicurazione 
malattia 
in 
confor-
mitaà 
delle 
norme 
dello 
Statuto 
del 
personale 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunitaà 
Europee, 
nel 
determinare 
se 
un 
lavoratore 
soddisfi 
il 
requisito 
del-
l'anzianitaà 
relativamente 
all'iscrizione 
ad 
un 
sistema 
previdenziale 
secondo 
la 
normativa 
nazionale. 
Causa 
C-193/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Onorari 
notarili 
^

Direttiva 
del 
Consiglio 
69/335/CEE 
^Ordinanza 
del 
ûSupremo 
Tribunal 
Administrativo» 
(Portogallo), 
emessa 
il 
17 
marzo 
2004, 
notificata 
il 
14 
giugno 
2004 
(cs. 
35319/04, 
avv. 
dello 
Stato 
D. 
Del 
Gaizo). 


IL 
fattO 


Il 
quesito 
eà 
sorto 
nell'ambito 
di 
una 
controversia 
fra 
un 
notaio 
porto-
ghese 
ed 
una 
societaà 
di 
capitali 
vertente 
sulla 
liquidazione 
degli 
onorari 
rela-
tivi 
all'atto 
di 
cessione 
di 
parte 
del 
capitale 
sociale. 
Il 
giudice 
tributario 
di 
primo 
grado 
accoglie 
l'impugnazione 
della 
parcella 
proposta 
da 
parte 
della 
societaà 
di 
capitali, 
ritenendo 
tali 
onorari 
quali 
imposte 
dirette 
sulla 
raccolta 
di 
capitali, 
vietati 
dalla 
citata 
direttiva. 
Avverso 
tale 
decisione, 
il 
predetto 
notaio 
ricorre 
in 
appello 
sollevando 
la 
questione 
pregiudiziale. 


IquesitI 


1. 
^Se 
gli 
emolumenti 
riscossi 
in 
occasione 
della 
stipulazione 
di 
un 
atto 
pubblico 
di 
cessione 
di 
quote 
della 
societaà 
ricadano 
nel 
disposto 
di 
cui 
all'art. 
4, 
n. 
3, 
della 
direttiva. 
2. 
^Se 
la 
norma 
di 
cui 
alla 
Tabela 
de 
Emolumentos 
Notarias 
(Tariffa 
degli 
onorari 
di 
notaio) 
sia 
compatibile 
con 
gli 
artt. 
10, 
lett. 
c) 
e12, 
n. 
1, 
lett. 
e) 
della 
direttiva 
69/335/CEE, 
nella 
parte 
in 
cui 
prevede 
per 
gli 
atti 
di 
cessione 
di 
quote 
l'applicazione 
di 
emolumenti 
di 
importo 
illimitato 
derivanti 
esclusivamente 
in 
funzione 
del 
valore 
delle 
quote 
cedute, 
senza 
alcun 
limite 
e 
senza 
alcun 
rapporto 
con 
il 
valore 
del 
servizio 
prestato. 
Causa 
C-208/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Nozione 
di 
rifiuto 
^
Art. 
1, 
lett. 
a) 
della 
direttiva 
75/442/CEE 
e 
successive 
modificazioni 
^
Ordinanza 
del 
ûConseil 
d'Etat 
^Sez. 
amministrativa» 
(Belgio), 
emessa 
il 
29 
aprile 
2004, 
notificata 
il 
28 
giugno 
2004 
(cs. 
37739/04, 
avv. 
dello 
Stato 
G. 
Fiengo). 


IL 
fattO 


Tale 
quesito 
eà 
sorto 
nell'ambito 
di 
una 
controversia 
fra 
un'associazione 
ambientalista 
belga 
e 
la 
Regione 
vallone, 
relativa 
all'impugnazione, 
in 
sede 



IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1157 


di©giurisdizione©amministrativa,©del©regolamento©della©Regione©che©fissaun©
elenco©di©materie©ûassimilabiliý©ai©prodotti,©in©modo©tale©da©sottrarle©alla©
disciplina©vincolistica©applicabile©ai©rifiuti.©

IL 
quesitO 


Se©l'art.©1,©lett.©a) 
della©direttiva©75/442/CEE,©modificata©con©la©diret-
tiva©91©156©CEE,©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©gli©Stati©membri©
sono©autorizzati©a©creare©mediante©una©norma©giuridica©una©categoria©di©
materie©che©non©rientrano©ne¨nella©categoria©dei©rifiuti©ne¨in©quella©dei©pro-
dotti,©ma©che©possono©cionondimeno©sia©integrare©la©definizione©di©rifiuti©for-
nita©dal©citato©art.©1,©lett.©a), 
sia©contenere©sostanze©o©oggetti©che©rispondono©
a©questa©medesima©definizione©di©rifiuto.©

Causa 
C-215/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Rifiuti 
destinati 
al 


recupero 
^Regolamento©n.©259/1993©^Ordinanza©del©ûOstre 
Landsretý©

(Danimarca),©notificata©il©21©luglio©2004©(cs.©39033/04,©avv.©dello©Stato©

G.©Fiengo).©
IL 
fattO 


La©presente©causa©e©stata©intentata©il©22©maggio©2001©dalla©Marius 
Pedersen 
A/S 
contro©l'Amministrazione©dell'Ambiente.©La©questione©princi-
pale©della©controversia©e©quella©di©stabilire©su©quale©fondamento©e©in©quale©
misura©l'Amministrazione©danese©dell'Ambiente,©in©conformita©al©regola-
mento©del©Consiglio©1.©febbraio©1993,©n.©259©puo©sollevare©obiezioni©all'e-
sportazione©di©rottami©elettronici©per©il©recupero©in©Germania.©Il©motivo©sot-
tostante©e©che©la©Marius 
Pedersen 
A/S 
ha©chiesto©all'Amministrazione©del-
l'Ambiente©di©autorizzare©il©trasporto©di©2000©tonnellate©di©rottami©
elettronici©a©destinazione©della©ditta©tedesca©controparte©contrattuale©della©
Marius 
Pedersen 
A/S, 
la©Rethmann 
Elektrorecyckling 
GmbH, 
per©il©recupero.©
L'Amministrazione©dell'Ambiente©non©ha©dato©l'autorizzazione©all'esporta-
zione©poiche¨la©Marius 
Pedersen 
A/S, 
a©parere©dell'amministrazione,©non©ha©
provato©di©poter©figurare©come©notificatore©del©trasporto©e©non©ha©trasmesso©
le©informazioni©che©sono©necessarie©perche¨l'amministrazione©possa©trattare©
la©notifica.©La©Marius 
Pedersen 
A/S 
e©tuttavia©del©parere©che©l'impresa©ha©
diritto©di©effettuare©il©trasporto©sul©fondamento©in©questione.©

IquesitI 


1.©^Se©l'espressione©ûqualora©questo©risultasse©impossibileý©di©cui©
all'art.©2©lett.©g), 
sub)ii, 
del©regolamento©n.©259/1993©debba©intendersi©nel©
senso©che©un'©impresa©di©raccolta©riconosciuta©non©possa©automaticamente©
svolgere©il©compito©di©notificatore©di©un'esportazione©di©rifiuti©destinati©al©
recupero.©
In©caso©affermativo©si©desidera©che©sia©chiarito©in©base©a©quale©criteri©
un'impresa©di©raccolta©riconosciuta©possa©svolgere©il©compito©di©notificatore©
di©un'esportazione©di©rifiuti©destinati©al©recupero.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Se¨il¨criterio¨possa¨essere¨che¨il¨produttore¨di¨rifiuti¨e©¨sconosciuto,¨
ovvero¨che¨si¨tratta¨di¨produttori¨cos|©¨numerosi,¨la¨cui¨singola¨quota¨sia¨cos|©¨
modesta,¨che¨sarebbe¨irragionevole¨che¨ciascuno¨dovesse¨notificare¨un'espor-
tazione¨di¨rifiuti.¨

2.¨^Se¨l'art¨7¨n.¨2,¨in¨combinato¨disposto¨con¨il¨n.¨4,¨lett.¨a),¨in¨partico-
lare¨primo¨e¨il¨secondo¨trattino,¨del¨regolamento¨del¨Consiglio¨n.¨259/1993¨
dia¨la¨possibilita©¨che¨autorita©¨competenti¨del¨Paese¨di¨spedizione¨sollevino¨
obiezioni¨nei¨confronti¨di¨una¨concreta¨domanda¨di¨autorizzazione¨all'espor-
tazione¨di¨rifiuti¨destinati¨al¨recupero¨se¨non¨esistono¨informazioni¨da¨parte¨
del¨notificatore¨sul¨fatto¨che¨il¨trattamento,¨da¨parte¨dell'impianto¨di¨destina-
zione,¨dei¨rifiuti¨di¨cui¨trattasi¨sotto¨il¨profilo¨dell'ambiente¨sia¨allo¨stesso¨
livello¨richiesto¨ai¨sensi¨delle¨norme¨nazionali¨del¨paese¨di¨spedizione.¨
3.¨^Se¨l'art.¨6,¨n.¨5,¨primo¨trattino,¨del¨regolamento¨del¨Consiglio¨
n.¨259/1993¨debba¨essere¨inteso¨nel¨senso¨che¨la¨richiesta¨di¨informazioni¨
relative¨alla¨composizione¨dei¨rifiuti¨puo©¨essere¨considerata¨soddisfatta¨con¨
l'indicazione,¨da¨parte¨del¨notificatore,¨del¨fatto¨che¨si¨tratta¨solo¨di¨rifiuti¨
di¨un¨tipo¨concretamente¨indicato,¨ad¨es.¨ûrottami¨elettroniciý.¨
4.¨^Se¨l'art.¨7,¨nn.¨l¨e¨2,¨del¨regolamento¨del¨Consiglio¨n.¨259/1993¨
debba¨essere¨inteso¨nel¨senso¨che¨il¨termine¨di¨cui¨all'art.¨7,¨n.¨2,¨inizia¨a¨
decorrere¨quando¨la¨competente¨autorita©¨di¨destinazione¨ha¨inviato¨la¨con-
ferma,¨indipendentemente¨dal¨fatto¨che¨la¨competente¨autorita©¨di¨spedizione¨
non¨ritenga¨di¨aver¨ricevuto¨tutte¨le¨informazioni¨menzionate¨all'art.¨6,¨n.¨5.¨
In¨caso¨negativo¨si¨desidera¨che¨sia¨chiarito¨quali¨informazioni¨una¨noti-
fica¨debba¨contenere¨perche¨il¨termine¨di¨30¨giorni¨di¨cui¨all'art.¨7,¨n.¨2,¨inizi¨
a¨decorrere.¨

Se¨il¨superamento¨del¨termine¨di¨risposta¨di¨30¨giorni¨abbia¨l'effetto¨giu-
ridico¨che¨l'autorita©¨non¨puo©¨sollevare¨obiezioni¨o¨chiedere¨ulteriori¨informa-
zioni.¨

Cause 
riunite 
C-232/04 
e 
C-233/04 
(domande 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Dirett
iva 
2001/23/CE 
del 
Consiglio, 
del 
12 
marzo 
2001, 
concernente 
il 
ravvicinam
ento 
delle 
legislazioni 
degli 
Stati 
membri 
relative 
al 
mantenimento 
dei 
diritti 
dei 
lavoratori 
in 
caso 
di 
trasferimenti 
di 
imprese, 
di 
stabilimenti 
o 
di 
parti 
di 
imprese 
o 
stabilimenti 
^Decisioni¨dell'ûArbeitsgericht 
Duesseldorfý¨
(Germania),¨depositate¨in¨data¨3¨giugno¨2004,¨notificate¨l'11¨agosto¨2004¨
(cs.¨42818/04,¨avv.¨dello¨StatoD.¨DelGaizo).¨

IL 
fattO 


Oggetto¨e©¨l'efficacia¨del¨licenziamento¨comminato¨alle¨ricorrenti,¨addette¨
alla¨sicurezza¨presso¨l'aeroporto¨di¨Duesseldorf.¨Il¨giudice¨a 
quo 
e©¨chiamato¨
a¨stabilire¨se¨il¨licenziamento¨e©¨inefficace,¨in¨quanto¨pronunciato¨a¨causa¨di¨
un¨trasferimento¨di¨impresa,¨e¨se¨quindi¨il¨rapporto¨di¨lavoro¨deve¨ritenersi¨
continuato,¨senza¨soluzione¨di¨continuita©,¨con¨la¨societa©¨cessionaria¨a¨seguito¨
del¨trasferimento¨d'impresa.¨


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
1159 


Il 
giudice 
remittente 
nutre 
alcuni 
dubbi 
sull'interpretazione 
degli 
articoli1e 
4 
delladirettiva2001/23/CEE,meglioindicatainoggetto,inbaseaiqualieè 
invalida 
la 
risoluzione 
del 
contratto 
di 
lavoro 
a 
causa 
di 
un 
trasferimento 
di 
impresa. 


A 
suo 
parere, 
per 
stabilire 
se 
vi 
sia 
stato 
o 
meno 
trasferimento 
di 
impresa, 
eè 
necessario 
stabilire 
se 
i 
cosiddetti 
mezzi 
d'impresa, 
gli 
apparecchi 
per 
la 
sicurezza 
aerea, 
siano 
stati 
trasmessi 
come 
parti 
dell'impresa 
alla 
societaè 
cessionaria. 


Posto 
che 
al 
momento 
della 
risoluzione 
del 
rapporto 
di 
lavoro 
era 
certo 
solo 
che 
i 
detti 
apparecchi 
sarebbero 
stati 
utilizzati 
anche 
dalla 
societaè 
cessio-
naria 
dopo 
l'assunzione 
dei 
compiti 
contrattuali, 
il 
giudice 
di 
rinvio 
si 
chiede 
se 
cioè 
solo 
possa 
giustificare 
un 
trasferimento 
d'impresa. 


IQuesitI 


1. 
^Se 
in 
caso 
di 
esame 
della 
sussistenza 
di 
un 
trasferimento 
di 
impresa 
ai 
sensidell'art. 
1delladirettiva2001/23/CE^indipendentementedallaquestione 
dei 
rapporti 
di 
proprietaè 
^in 
caso 
di 
una 
riaggiudicazione 
di 
un 
contratto, 
nel-
l'ambito 
di 
una 
considerazione 
complessiva, 
sia 
condizione 
per 
l'accertamento 
del 
trasferimento 
dei 
mezzi 
di 
impresa 
dell'appaltatore 
originario 
al 
nuovo 
appaltatore 
il 
fatto 
che 
all'avente 
diritto 
vengano 
ceduti 
i 
mezzi 
d'impresa 
per 
la 
sua 
gestione 
economica 
autonoma. 
Se 
per 
affermare 
che 
vi 
sia 
stata 
trasmis-
sione 
dei 
mezzi 
d'impresa 
sia 
quindi 
necessario 
che 
all'appaltatore 
sia 
conferito 
il 
potere 
di 
decidere 
sul 
tipo 
e 
sulle 
modalitaè 
dell'uso 
dei 
mezzi 
di 
impresa 
in 
fun-
zione 
del 
proprio 
interesse 
economico. 
Se 
pertanto 
si 
debba 
distinguere 
a 
seconda 
che 
l'appaltatore 
svolga 
la 
prestazione 
di 
servizi 
ûsu> 
o 
ûcon> 
i 
mezzi 
d'impresa 
del 
committente. 
2. 
^Qualora 
la 
Corte 
di 
giustizia 
risolva 
affermativamente 
la 
questione 
n.1: 
a) 
se 
si 
sia 
esclusa 
un'attribuzione 
dei 
mezzi 
di 
esercizio 
per 
la 
gestione 
economica 
autonoma 
se 
questi 
vengono 
posti 
a 
disposizione 
dell'appaltatore 
solo 
in 
uso 
da 
parte 
del 
committente 
e 
la 
loro 
manutenzione, 
compresi 
i 
costi 
ad 
essa 
connessi, 
viene 
assunta 
dal 
committente; 


b) 
se 
sussista 
un 
uso 
per 
la 
gestione 
economica 
autonoma 
da 
parte 
del-
l'appaltatore 
se, 
nell'ambito 
dei 
controlli 
dei 
passeggeri 
negli 
aeroporti, 
l'appal-
tatore 
per 
questi 
usa 
il 
metaldetector 
a 
forma 
di 
porta, 
i 
metaldetector 
manuali 
e 
gli 
apparecchi 
radioscopici 
posti 
a 
disposizione 
dal 
committente. 


Causa©C-257/04©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Assegno©per©ferie©
annuali©^Indennita©di©ferie©cumulata©^Inclusione©nella©retribuzione©oraria©
^Art. 
7 
direttiva94/104/CE^Ordinanzadella 
ûCourt 
ofAppeal» 
(Regno 
Unito),emessail28aprile2004,notificatal'11 
agosto2004(cs. 
42816/04, 
avv. 
dello 
Stato 
D. 
Del 
Gaizo). 


IL 
fattO 


I 
due 
appelli 
che 
questa 
Corte 
ha 
trattato 
congiuntamente, 
sollevano 
un'importante 
questione 
circa 
l'incidenza 
sull'orario 
di 
lavoro 
della 
direttiva 
93/104/CEcheeè 
statarecepitaneldirittodelRegnoUnitomedianteil 
Working 
Time 
Regulations 
(decreto 
sull'orario 
di 
lavoro). 



RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

a) 
Gliappellantisigg.J.C.¨Caulfield,¨C.S.¨CaulfieldeK.V.¨Barneshanno¨
avviato¨un¨procedimento¨dinanzi¨al¨Manchester 
EmploymentTribunalnel¨quale¨
essi¨chiedevano¨che¨fosse¨ingiunto¨al¨convenuto¨di¨pagare¨a¨ciascun¨ricorrente¨
una¨somma¨relativamente¨alle¨ferie¨annuali¨nel¨periodo¨tra¨il¨1.¨ottobre¨1998¨
edil3¨settembre2001.IlconvenutoMarshallsClayProductsLimitedhaconte-
stato¨le¨richieste¨di¨pagamento¨dei¨ricorrenti¨relativamente¨alle¨ferie¨annuali.¨Il¨
Manchester 
Employment 
Tribunal 
ha¨statuito¨a¨favore¨dei¨tre¨appellanti¨ed¨ha¨
emesso¨a¨loro¨favore¨un¨ordine¨di¨indennizzo.¨Con¨ricorso¨dinanzi¨all'Employ-
ment 
Appeal 
Tribunal 
il¨convenuto¨ha¨impugnato¨la¨decisione¨del¨Manchester 
Employment 
Tribunal. 


b) 
L'appellante¨sig.¨M.J.¨Clarke¨ha¨avviato¨un¨procedimento¨dinanzi¨
all'Employment 
Tribunal 
nel¨quale¨ha¨chiesto¨che¨fosse¨ingiunto¨al¨convenuto¨di¨
pagargli¨una¨somma¨per¨le¨ferie¨annuali¨che¨aveva¨maturato¨in¨seguito¨al¨lavoro¨
svolto¨per¨i¨convenuti¨nel¨periodo¨tra¨il¨2¨aprile¨2001¨ed¨il¨16¨novembre¨2001.Il¨
convenuto¨ha¨contestato¨la¨richiesta¨di¨pagamento¨del¨ricorrente¨relativa¨alle¨ferie¨
annuali.¨L'Employment 
Tribunal 
ha¨respinto¨la¨richiesta¨del¨ricorrente.¨Con¨un¨
ricorso¨dinanzi¨all'Employment 
Appeal 
Tribunal 
ha¨impugnato¨la¨decisione¨del-
l'EmploymentAppealTribunal. 
L'EmploymentAppealTribunal, 
che¨ha¨sede¨a¨Lon-
dra,¨ha¨trattato¨i¨due¨ricorsi¨contemporaneamente.¨Esso¨ha¨respinto¨il¨ricorso¨del¨
sig.¨Clarke¨ed¨ha¨accolto¨il¨ricorso¨della¨Marshalls¨Clay¨Products¨Ltd.¨I¨ricorrenti¨
in¨entrambi¨i¨casi¨hanno¨presentato¨ricorso¨dinanzi¨alla¨Court 
ofAppealcontro¨la¨
decisione¨dell'Employment 
AppealTribunal. 


IQuesitI 


1.¨^Se¨un¨accordo¨contrattualmente¨vincolante¨tra¨un¨datore¨di¨lavoro¨ed¨
un¨lavoratore,¨in¨base¨al¨quale¨una¨parte¨specifica¨della¨retribuzione¨versata¨al¨
lavoratore¨rappresenta¨l'ûindennita©¨di¨ferieý¨del¨lavoratore¨[un¨accordo¨cono-
sciuto¨come¨indennita©¨di¨ferie¨cumulata¨(rolled 
up)]¨comporti¨una¨violazione¨
del¨diritto¨del¨lavoratore¨di¨essere¨retribuito¨durante¨le¨sue¨ferie¨annuali¨ai¨sensi¨
dell'art.¨7delladirettiva93/104/CEsull'orariodilavoro.¨
2.¨^Se¨la¨soluzione¨della¨questione¨sub 
1) 
sia¨diversa¨qualora¨il¨lavoratore¨
avesse¨ricevuto¨la¨stessa¨retribuzione¨prima¨e¨dopo¨l'entrata¨invigore¨dell'accordo¨
vincolante¨di¨cui¨trattasi¨cosicche¨l'effetto¨dell'accordo¨era¨non¨di¨prevedere¨una¨
retribuzioneaggiuntiva,ma,piuttosto,diimputareall'indennita©¨diferiepartedella¨
retribuzione¨spettante¨al¨lavoratore.¨
3.¨^Se,¨in¨caso¨di¨soluzione¨affermativa¨della¨questione¨sub 
1), 
costitui-
sca¨una¨violazione¨del¨diritto¨a¨ferie¨annuali¨retribuite¨di¨cui¨all'art.¨7¨il¨fatto¨
che¨questo¨pagamento¨venga¨considerato¨tale¨da¨poter¨essere¨fatto¨valere¨
come¨compensazione¨verso¨il¨diritto¨che¨deriva¨dalla¨direttiva.¨
4.¨^Se,¨per¨soddisfare¨l'obbligo¨di¨cui¨all'art.¨7¨della¨direttiva¨93/104/CE¨
di¨assicurare¨che¨ogni¨lavoratore¨benefici¨di¨ferie¨annuali¨retribuite¨di¨almeno¨
quattro¨settimane,¨sia¨necessario¨che¨il¨pagamento¨sia¨effettuato¨al¨lavoratore¨
nel¨periodo¨di¨retribuzione¨nel¨quale¨egli¨usufruisce¨delle¨sue¨ferie¨annuali,¨o¨
se,¨per¨conformarsi¨all'art.¨7,¨sia¨sufficiente¨che¨il¨pagamento¨sia¨distribuito¨
nel¨corso¨dell'anno.¨

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
1161 


Causa 
C-274/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Restituzione 
all'esport
azione 
per 
i 
prodotti 
agricoli 
^Diritto 
al 
pagamento 
^Immissione 
in 
libera 
pratica 
in 
un 
paese 
terzo 
^Regolamento 
n. 
3665/87 
^Ordinanza 
del 
ûFinangericht 
Amburgo» 
(Germania), 
emessa 
il 
16 
giugno 
2004, 
noti-
ficata 
l'11 
agosto 
2004 
(cs. 
39987/04, 
avv. 
dello 
Stato 
D. 
Del 
Gaizo). 


IL 
fattO 


La 
ricorrente 
attacca 
la 
sanzione 
imposta 
dall'Ufficio 
doganale 
princi-
pale 
convenuto. 


La 
ricorrente 
dichiarava 
con 
quattro 
dichiarazioni 
di 
esportazione 
all'Ufficio 
doganale 
principale 
di 
Schwerin 
un 
totale 
di 
100 
tonnellate 
di 
zuc-
chero 
bianco 
della 
voce 
1701 
9910 
9950 
della 
nomenclatura 
doganale 
desti-
nate 
all'esportazione 
in 
Polonia 
e 
per 
esse 
sollecitava 
la 
concessione 
di 
una 
restituzione 
all'esportazione, 
il 
che 
le 
veniva 
concesso 
conformemente 
alla 
sua 
domanda 
dall'ufficio 
convenuto 
con 
quattro 
decisioni 
6 
aprile 
l998. 
Dopo 
che 
indagini 
dello 
Zollkriminalamt 
(Ufficio 
per 
i 
delitti 
doganali) 
ave-
vano 
rilevato 
indizi 
del 
fatto 
che 
lo 
zucchero 
bianco 
della 
voce 
1701 
9910, 
che 
avrebbe 
dovuto 
essere 
esportato 
in 
Polonia, 
nella 
Repubblica 
ceca 
ed 
in 
Svizzera, 
non 
aveva 
raggiunto 
il 
paese 
terzo 
destinatario, 
l'Ufficio 
doganale 
principale 
constatava, 
nell'ambito 
del 
successivo 
esame 
delle 
prove 
dell'arrivo 
a 
destinazione 
delle 
merci 
presentate 
dalla 
ricorrente, 
che 
quest'ultima 
non 
aveva 
fornito 
la 
dimostrazione 
dell'immissione 
in 
consumo 
delle 
merci, 
bens|à 
solo 
del 
loro 
ingresso 
in 
un 
processo 
di 
raffinazione. 
In 
seguito 
a 
cioà 
l'ufficio 
convenuto 
esigeva 
con 
quattro 
decisioni 
di 
rettifica 
17 
aprile 
2000 
il 
rimborso 
della 
restituzione 
all'esportazione 
concessa 
alla 
ricorrente 
per 
un 
totale 
di 
DEM 
84831,16. 
La 
ricorrente 
pagava 
successivamente 
l'importo 
sollecitato; 
essa 
non 
interponeva 
ricorsi 
avverso 
le 
decisioni 
di 
rimborso. 
Con 
quattro 
decisioni 
sanzionatorie 
5 
giugno 
2000 
l'ufficio 
convenuto, 
sul 
fondamento 
dell'art. 
11, 
n. 
1, 
primo 
comma, 
lettera 
a), 
del 
regolamento 
n. 
3665/87 
inflig-
geva 
rispettivamente 
sanzioni 
per 
un 
ammontare 
complessivo 
di 
DEM 
42415,60. 
L'ufficio 
convenuto 
respingeva 
il 
reclamo 
della 
ricorrente 
avverso 
le 
decisioni 
sanzionatorie 
con 
decisione 
1° 
novembre, 
2001; 
la 
decisione 
sul 
reclamo 
eà 
stata 
notificata 
alla 
ricorrente 
il 
15 
novembre 
2001. 


Con 
ricorso 
proposto 
il 
13 
dicembre 
2001 
la 
ricorrente 
persiste 
nella 
sua 
domanda. 
Essa 
adduce 
come 
motivazione 
essenzialmente 
quanto 
segue: 
la 
legitti-
mitaà 
delle 
decisioni 
sanzionatorie 
impugnate 
dipende 
tra 
l'altro 
dalla 
legittimitaà 
delle 
corrispondenti 
decisioni 
di 
rimborso. 
L'ufficio 
convenuto 
avrebbe 
motivato 
il 
rimborso 
delle 
restituzioni 
all'esportazione 
accordate 
con 
lacircostanza 
che 
essa 
^la 
ricorrente 
^non 
avrebbe 
prodotto 
la 
prova 
richiesta 
dall'ufficio 
stesso 
ex 
art. 
5, 
n. 
1, 
del 
regolamento 
(CEE) 
n. 
3665/87 
dell'espletamento 
delle 
formalitaà 
doganali 
di 
immissione 
in 
consumo 
dello 
zucchero 
esportato 
nel 
paese 
terzodesti-
natario. 
Peroà 
secondo 
la 
sentenza 
della 
Corte 
di 
giustizia 
14 
dicembre 
2000 
nella 
causa 
C-110/99, 
l'ufficio 
convenuto 
non 
avrebbe 
avuto 
il 
diritto 
di 
reclamare 
ad 
essa 
^ricorrente 
^una 
prova 
siffatta. 
La 
Corte 
avrebbe 
in 
effetti 
dichiarato 
nella 
sentenza14dicembre2000chelaprovadell'espletamentodelleformalitaà 
doganali 
di 
immissione 
in 
consumo 
della 
mercenel 
paese 
terzo 
destinatario 
potrebbevenire 
sollecitata 
ex 
art. 
5, 
n. 
1, 
del 
regolamento 
(CEE) 
n. 
3665/1987, 
solo 
prima 
del 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

pagamento©della©restituzione©all'esportazione.©Poiche¨ad©essa©^ricorrente©s
arebbe©gia©stata©versata©la©restituzione©all'esportazione,©l'ufficio©convenuto©non©
avrebbe©potuto©fondare©la©sua©richiesta©di©prova©sul©disposto©dell'art.©5,©n.©1,©del©
regolamento©(CEE)©n.©3665/87.©Se©pero©l'ufficio©non©avrebbe©potuto©sollecitare©il©
rimborso©della©restituzione©all'esportazione©concessale,©non©avrebbe©neppure©
avuto©il©diritto©di©infliggerle©una©sanzione©poggiando©sul©disposto©dell'art.©11,©

n.©1,©primo©comma,©lettera©a),©del©regolamento©(CEE)©n.©3665/87.©
La©ricorrente©chiede©di©annullare©le©decisioni©sanzionatorie©5©giugno©
2000©nonche¨la©decisione©sul©reclamo©1.©novembre©2001.©
L'Ufficio©doganale©principale©convenuto©chiede©di©respingere©il©ricorso.©
Esso©difende©le©decisioni©impugnate©ed©avanza©l'argomento©che©le©decisioni©
di©recupero©sottostanti©alle©decisioni©sanzionatorie©sarebbero©divenute©defini-
tive.©La©ricorrente©avrebbe©dovuto©far©valere©le©eccezioni©sollevate©contro©le©
decisioni©di©rimborso©in©sede©di©procedimento©di©ricorso©avverso©le©medesime,©
il©che©invece©non©ha©fatto.©Sul©fondamento©delle©decisioni©di©rimborso©e©certo©
che©la©ricorrente©ha©chiesto©una©restituzione©superiore©a©quella©spettantele.©

IQuesitI 


1.©^Se,©nell'ambito©di©un©procedimento©di©ricorso©avverso©una©decisione©
che©infligge©una©sanzione©sul©fondamento©dell'art.©11,©n.©1,©primo©comma,©
del©regolamento©n.©3665/87,©le©autorita©ed©i©giudici©nazionali©abbiano©il©
diritto©di©esaminare©se©l'esportatore©ha©chiesto©una©restituzione©superiore©a©
quella©spettante©qualora©la©decisione©di©rimborso©ai©sensi©dell'art.©11,©n.3,©
primo©comma,©del©regolamento©n.©3665/87©sia©divenuta©definitiva©prima©del-
l'adozione©della©decisione©che©infligge©la©sanzione.©
2.©^In©caso©di©soluzione©negativa©della©precedente©questione:©se,©in©una©
controversia©intentata©contro©una©decisione©che©infligge©una©sanzione©ai©sensi©
dell'art.©11,©n.©1,©primo©comma,©del©regolamento©n.©3665/87,©nelle©circostanze©
descritte©nella©presente©ordinanza,©si©possa©esaminare©se©l'esportatore©ha©
chiesto©una©restituzione©superiore©a©quella©spettante,©pertener©conto©di©un'inter-
pretazione©del©diritto©comunitario©nel©frattempo©adottata.©
Causa 
C-279/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Autoveicolo 
utilizzato 
a 
titolo 
privato 
ed 
a 
titolo 
professionale 
^Immatricolazione 
di 
autoveicolo 
appartenente 
a 
datore 
di 
lavoro 
ed 
utilizzato 
da 
lavoratore 
in 
altro 
Stato 
membro 
^Artt.©39,49e©10CE^OrdinanzadelûRetten 
i 
Horsholmý©(Dani-
marca),emessail4©giugno2004,notificatal'11©agosto2004(cs.©42812/04,©
avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


Il©procuratore©ha©proposto©contro©il©sig.©Steffen©Ryborg©un©procedimento©
per©violazione©dell'art.©27,©n.©3,©e©n.©1,©lettera©4,©nonche¨dell'art.©1©del©decreto©
22©settembre©1997,©n.©741©(legge©relativa©alla©tassa©sull'immatricolazione),©per©
essersi©sottratto©volontariamente©al©pagamento©della©tassa,©mentre,©residente©
inDanimarca,nelcorsodelperiodo24gennaio1998©^21©ottobre1998hausato©
un©veicolo©immatricolato©in©Germania©soggetto©alla©tassa©di©circolazione©sulle©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1163 


strade©pubbliche©danesi,©benche¨non©fosse©stata©ritenuta©fondata©un'esenzione©
dall'importo©della©tassa,©e©non©fosse©stato©effettuato©il©versamento©della©tassa©
diunimportodiDKK1543©875.©

Dalla©sentenza©dell'Òstre©Landsret©3©novembre©2003©emerge©che©il©sig.©
Steffen©Ryborg©deve©essere©considerato©residente©in©Danimarca.©Risulta©del©pari©
dagli©elementi©del©fascicolo©che©il©veicolo©di©cui©trattasi©era©immatricolato©in©
Germania©a©nome©di©un©impresa©di©assicurazione©di©cui©l'imputato©era©il©diret-
tore©amministrativo.©Il©veicolo©e©posto©a©disposizione©del©predetto©in©base©al©
suo©contratto©di©lavoro,©cos|©comeun©altroveicolo©della©societa©e©posto©a©dispo-
sizione©del©vice©presidente©dell'impresa,©di©cittadinanza©tedesca.©La©sentenza©
dell'Òstre©Landsretnon©e©definitiva©e©costituisce©oggetto©di©un©ricorso©proposto©
dall'imputato,©oggettodellacausaprincipale.©

Il©pubblico©ministero©ha©chiesto©una©pena©detentiva,©nonche¨un'ammenda©
di©almeno©DKK©750©000.©

L'imputato©chiede©il©rilascio©in©quanto,©all'epoca©del©sequestro,©egli©non©
aveva©residenza©stabile©in©Danimarca,©il©che©e©sufficiente©perche¨non©vi©fosse©
l'obbligo©di©immatricolare©il©veicolo©in©Danimarca,©conformemente©alla©diret-
tiva©28©marzo©1983©del©Consiglio©83/182/CEE.©In©subordine,©l'imputato©
sostiene©che©l'obbligo©di©immatricolazione©in©Danimarca©e©in©contrasto©con©
la©libera©circolazione©dei©lavoratori©e©con©la©libera©prestazione©dei©servizi©
transfrontalieri,©di©cui©agli©artt.©39©e©49©CE,©nonche¨all'art.©10©CE.©Sostiene©
infine©che©la©tassa©e©in©contrasto©con©gli©artt.©28©e©29©CE.©

IQuesitI 


1.^Segliartt.©39,49e10CEdebbanoessereinterpretatinelsensocheessi©
ostano©a©che©uno©Stato©membro©richieda©l'immatricolazione©di©un©autoveicolo©
appartenente©ad©un©datore©di©lavoro©stabilito©in©uno©Stato©membro©confinante©
col©primo©Stato©e©usato©a©titolo©professionale©e©a©titolo©privato©in©entrambi©gli©
Stati©membri©da©un©lavoratore©residente©nel©primo©Stato©membro.©
2.©^Qualora©la©soluzione©della©prima©questione©richieda©di©tener©conto©del©
fatto©che©l'uso©a©titolo©privato©dell'autoveicolo©e©accessorio©rispetto©al©suo©uso©a©
titolo©professionale,©si©chiede©di©precisare©in©base©a©quali©criteri©il©diritto©nazionale©
possa©valutare©la©misura©in©cui©l'uso©non©strettamente©professionale©e©soltanto©
accessorio©rispetto©all'uso©a©titolo©professionale©qualora©risulti©che©il©veicolo©e©
usato©a©titolo©professionale.©
Causa 
C-309/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Encefalopatia 
spongif
orme 
bovina 
^Art.©13©regolamento©3665/87©^Ordinanza©del©ûBundesfi-
nanzofý©(Germania),©notificata©il©25©agosto©2004©(cs.©46361/04,©avv.©dello©
Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


L'attriceinprimogrado©eresistenteincassazione(inprosieguo:©l'ûattriceý)©
dichiaravanelperiododalmaggioal©giugno1997cinquelottidicarnedimanzo©
congelata,©tutti©contraddistinti©da©una©dichiarazione©d'esportazione©in©Russia.©
La©stessa©si©e©procurata©la©carne©in©questione©da©un'impresa©francese©che©a©sua©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

voltal'avevaacquistatadaun'impresabelga.Sullabasedegliaccertamentieffet-
tuati©dagli©uffici©preposti©alla©repressione©delle©frodi©doganali©emergeva©che©la©
carne©poteva©provenire©dal©Regno©Unito©e©che,©contravvenendo©al©divieto©san-
cito©dalle©decisioni©della©Commissione©27©marzo©1996,©93/239/CE,©relativaa©
misure©di©emergenza©in©materia©di©protezione©contro©l'encefalopatia©spongi-
forme©bovina©(in©prosieguo:©la©ûBSEý)©(G.U. 
L©78,©pag.©47),©e©11©giugno©1996,©
96/362/CE,©recante©la©modifica©della©decisione©96/239/CE©(G.U. 
L©139,©pag.©
17),©di©spedire©dal©territorio©del©Regno©Unito©in©altri©Stati©membri©o©in©un©paese©
terzo,©era©stata©spedita©in©Belgio.©Di©conseguenza©la©convenuta©in©primo©grado©
e©resistente©in©cassazione©(l'Hauptzollamt:©in©prosieguo:©l'ûHZAý)©esigeva©la©
ripetizione©dell'anticipo©versato©a©titolo©di©restituzione©all'esportazione,©oltre©a©
una©soprattassa,©enegavain©ognicaso©ilrichiestorimborsodidettarestituzione.©
L'attricedopoun'opposizioneinfruttuosapresentava©ricorso©contro©ledecisioni©
dicuitrattasi,©ricorsocheasuavoltanonavevaesitopositivo.©Leimpugnazioni©
in©secondo©grado©di©giudizio©venivano©respinte©da©questo©Collegio©in©quanto©
irricevibilicondecisioni,rispettivamente,©15©maggio2003VIIB246/02,VIIB©
247/02,VII©B©248/02,VII©B©249/02©eVII©B©250/02.©

Con©provvedimento©24©novembre©1997©come©modificato©dalla©decisione©
sull'opposizione©10©settembre©1999©l'HZA©comminava©all'attrice©una©sanzione©
con©riferimento©a©tutte©le©cinque©spedizioni©dichiarate©ai©fini©dell'esportazione©
aisensidell'art.©11,n.©1,©sub. 
1, 
lettera©a), 
delregolamento©(CEE)©della©Commis-
sione©27©novembre©1987,©n.©3665,©recante©modalita©comuni©di©applicazione©del©
regime©delle©restituzioni©all'esportazione©per©i©prodotti©agricoli©(G.U. 
L351,©
pag.©1)©nella©versione©di©cui©al©regolamento©della©Commissione©2©dicembre©
1994,©n.©2945©(G.U. 
L©310,©pag.©57;©versione©rettificata©in©G.U. 
1995,©L©132,©pag.©
22)©per©un©importo©complessivo©pari©a©DM©104.312,90©con©la©motivazione©che©
l'attrice,©contrariamente©alle©informazioni©dalla©stessa©fornite,©non©aveva©diritto©
ad©alcuna©restituzione©all'esportazione.©L'azione©contro©il©provvedimento©san-
zionatorio©e©risultata©infruttuosa.©

IlFinanzgericht(tribunaleinmateriafiscale,inprosieguo:©ilûFGý)hasta-
tuito©che©nella©controversia©in©oggetto©ricorrevano©i©requisiti©di©cui©all'art.©11,©

n.©1,©del©regolamento©n.©3665/87©e©che©l'HZA©aveva©pertanto©legittimamente©
inflitto©la©sanzione.©L'attrice©non©vantava©quindi©alcun©diritto©ad©una©restitu-
zione©all'importazione©in©quanto©la©carne,©che©rientrava©in©un©divieto©di©trasferi-
mento©ai©sensi©della©disciplina©comunitaria,©non©era©di©qualita©mercantile©ex 
art.©13©del©regolamento©n.©3665/87.©L'attrice©non©e©stata©in©grado©di©eliminare©i©
dubbi©esistenti©sul©fatto©che©la©carne©esportata©in©Russia©ricadesse©nell'ambito©
di©tale©divieto.©La©stessa©ha©tra©l'altro©presentato©domanda©per©una©restituzione©
all'esportazione©di©importo©maggiore©rispetto©a©quella©alla©stessa©spettante©poi-
che¨nelle©sue©richieste©di©pagamento©relative©a©tale©voce©aveva©certificato©chela©
carne©era©di©qualita©mercantile©sebbene©non©abbia©potuto©provarlo.©
L'attrice©impugna©la©sentenza©di©primo©grado©con©la©sua©azione©di©riesame.©

IQuesitI 


1.©^Se©la©circostanza©che,©sulla©base©degli©accertamenti©delle©Autorita©
doganali©sussista©il©sospetto©che©la©merce©soggiaccia©a©un©divieto©di©trasferi-
mento©sancito©dal©diritto©comunitario,©in©base©al©quale©e©vietato©spedire©un©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1165 


prodotto©soggetto©al©regime©delle©restituzioni©da©un©determinato©Stato©mem-
bro©verso©gli©altri©Stati©membri©e©verso©un©Paese©terzo,©escluda©di©per©se¨sola©
l'esistenza©di©una©qualita©sana,©leale©e©mercantile©ai©sensi©dell'art.©13,©prima©
frase,©del©regolamento©CEE©n.©3665/87,©senza©che©nel©singolo©caso©assuma©
rilevanza©l'effettiva©condizione©e©commerciabilita©del©prodotto.©

2.©^Se©la©garanzia©in©una©domanda©di©pagamento©nazionale©in©merito©alla©
qualita©leale,©sana©e©mercantile©ai©sensi©dell'art.©13,©prima©frase,©del©regolamento©
CEEn.3665/87rientritraleinformazionidicuiall'art.©11,n.©1,secondafrase,©
in©combinato©disposto©con©l'art.©3,©del©suddetto©regolamento.©
Causa 
C-316/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Autorizzazioni 
perla 
vendita 
di 
pesticidi 
^Direttiva©n.©91/414/CEE©relativa©alla©commercializ-
zazione©di©prodotti©fitosanitari©^Domanda©di©pronuncia©pregiudiziale©
proposta©davanti©alla©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©Europee©da©un©
tribunale©olandese,©notificata©il©27©settembre©2004©(cs.©49537/04,©avv.©
dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


La©causa©verte©tra©un©produttore©di©pesticidi©e©l'ente©olandese©compe-
tente©a©fissare©la©lista©dei©principi©attivi©ammessi©al©commercio,©ai©sensi©della©
direttiva©in©riferimento.©Il©ricorrente©impugna©tale©elenco©dei©principi©attivi©
davanti©al©Tribunale.©

IQuesitI 


1a.©^Se©l'art.©8©della©direttiva©sui©prodotti©fitosanitari©si©presti©ad©essere©
direttamenteapplicatodaigiudicinazionalidopocheilterminedicuiall'art.©34©
di©tale©direttiva©e©scaduto.©

1b.©^Se©l'art.©16©della©direttiva©sui©biocidi©si©presti©ad©essere©direttamente©
applicato©dai©giudici©nazionali©dopo©che©il©termine©di©cui©all'art.©34©di©tale©diret-
tiva©e©scaduto.©

2.©^Se©l'art.©16©della©direttiva©sui©biocidi©debba©essere©interpretato©nel©
senso©che©tale©disposizione©ha©lo©stesso©significato©di©quello©di©cui©all'art.©8,©
n.©2,©della©direttiva©sui©prodotti©fitosanitari.©
3.©^Se©l'art.©16,©n.©1,©della©direttiva©sui©biocidi©debba©essere©interpretato©
come©un©obbligo©di©mantenimento©dello©status 
quo 
^ûstand-stillý.©
Qualora©tale©questione©dovesse©avere©soluzione©negativa,©
Se©l'art.©16,©n.©1,©della©direttiva©sui©biocidi©ponga©limiti©per©quanto©
riguarda©le©modifiche©delle©norme©nazionali©aventi©ad©oggetto©l'immissione©
sul©mercato©di©biocidi©e,©in©caso©affermativo,©quali©siano©tali©limiti.©

4.©^Qualora©alla©questione©sub 
2) 
dovesse©essere©data©soluzione©
negativa:©
a) 
Se©l'art.©8,©n.©2,©della©direttiva©sui©prodotti©fitosanitari©debba©essere©
interpretato©nel©senso©che©qualora©uno©Stato©membro©autorizzi©che©vengano©
introdotti©sul©mercato©nel©suo©territorio©prodotti©fitosanitari©contenenti©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


sostanze 
attive 
non 
figuranti 
nell'allegato 
I 
della 
detta 
direttiva 
e 
che 
giaè 
si 
trovano 
in 
commercio 
due 
anni 
dopo 
la 
notifica 
di 
tale 
direttiva, 
debba 
tenersi 
conto 
di 
quanto 
disposto 
nell'art. 
4 
della 
medesima 
direttiva. 


b)Se 
l'art. 
8, 
n. 
2, 
della 
direttiva 
sui 
prodotti 
fitosanitari 
debba 
essereinol-
tre 
interpretato 
nel 
senso 
che 
qualora 
uno 
Stato 
membro 
autorizzi 
che 
vengano 
introdotti 
sul 
mercato 
nel 
suo 
territorio 
prodotti 
fitosanitari 
contenenti 
sostanze 
attive 
non 
figuranti 
nell'allegato 
I 
della 
detta 
direttiva 
e 
che 
giaè 
si 
trovavano 
in 
commercio 
due 
anni 
dopo 
la 
notifica 
di 
tale 
direttiva, 
debba 
tenersi 
conto 
di 
quanto 
disposto 
nell'art. 
8, 
n. 
3, 
della 
medesima 
direttiva. 


5. 
Se 
l'art. 
8, 
n. 
3, 
della 
direttiva 
sui 
prodotti 
fitosanitari 
debba 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
che 
con 
riesame 
debba 
essere 
anche 
intesa 
una 
valuta-
zione 
dove 
venga 
tenuto 
conto 
degli 
effetti 
della 
sostanza 
attiva 
di 
cui 
trattasi 
sulla 
salute 
dell'uomo 
e 
degli 
animali 
e 
sull'ambiente 
sulla 
cui 
base 
tale 
sostanza 
attiva 
viene 
indicata, 
con 
la 
conseguenza 
che, 
per 
effetto 
di 
tale 
indicazione, 
i 
prodotti 
fitosanitari 
contenenti 
la 
sostanza 
attiva 
sono 
autoriz-
zati 
o 
registrati 
d'ufficio. 
6. 
^Se 
l'art. 
8, 
n. 
3, 
della 
direttiva 
sui 
prodotti 
fitosanitari 
debba 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
che 
comprende 
solo 
disposizioni 
aventi 
ad 
oggetto 
la 
produzione 
di 
dati 
preliminari 
a 
un 
riesame 
o 
se 
tale 
disposizione 
dev'essere 
intesa 
nel 
senso 
che 
le 
condizioni 
ivi 
indicate 
sono 
anche 
determinanti 
circa 
il 
modo 
in 
cui 
un 
riesame 
dev'essere 
predisposto 
ed 
espletato. 
Causa 
C-338/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Raccolta 
di 
scomm
esse 
su 
eventi 
sportivi 
e 
non 
sportivi 
^Articolo 
4, 
comma 
4 
bis 
della 
legge 
13 
dicembre 
1989 
n. 
401 
(ct 
48942/04, 
avv. 
dello 
Stato 
A. 
Cingolo). 


IL 
fattO 


Un 
cittadino 
italiano 
eè 
stato 
imputato, 
dinanzi 
al 
Tribunale 
di 
Termoli, 
Sezione 
Staccata 
di 
Larino, 
del 
reato 
previsto 
dall'art. 
4, 
comma 
4 
bis, 
della 
legge 
13 
dicembre 
1989 
n. 
401, 
in 
quanto 
quale 
amministratore 
unico 
di 
una 
societaè 
a 
r.l. 
esercitava 
in 
Italia, 
in 
assenza 
di 
licenza 
rilasciata 
dalle 
autoritaè 
italiane, 
un'attivitaè 
organizzata 
di 
raccolta 
di 
scommesse 
su 
eventi 
sportivi 
e 
non 
sportivi 
e 
cioè 
per 
via 
telematica, 
per 
conto 
di 
una 
societaè 
estera, 
eser-
cente 
attivitaè 
di 
bookmaker 
in 
virtuè 
di 
licenza 
rilasciata 
dalla 
City 
ofLiver-
pool. 


Il 
Tribunale 
di 
Larino 
^Sezione 
Staccata 
di 
Termoli 
^con 
ordinanza 
depositata 
il 
22 
luglio 
2004 
ha 
ritenuto 
sussistere 
contrasto 
tra 
la 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunitaè 
europee 
e 
le 
Sezioni 
Unite 
della 
Corte 
di 
Cassa-
zione 
in 
ordine 
all'interpretazione 
dell'art. 
4, 
comma 
4 
bis, 
della 
legge 
citata. 


Laprimainfatti 
(causaC-243/01, 
sentenza6 
novembre2003), 
conspeci-
fico 
riferimento 
all'art. 
4, 
commi 
1, 
4 
bis 
e4 
ter, 
della 
legge 
401/1989, 
aveva 
enunciato 
il 
seguente 
principio: 
ûuna 
normativa 
nazionale 
contenente 
divieti 
^penalmente 
sanzionati 
^di 
svolgere 
attivitaè 
di 
raccolta, 
accettazione, 
pre-
notazione 
e 
trasmissione 
di 
proposte 
di 
scommessa, 
relative, 
in 
particolare, 
a 
eventi 
sportivi, 
in 
assenza 
di 
concessione 
o 
autorizzazione 
rilasciata 
dallo 



IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1167 


Stato©membro©interessato,©costituisce©una©restrizione©alla©liberta©di©stabili-
mento©e©alla©libera©prestazione©dei©servizi©previste,©rispettivamente,©agli©
artt.©43©CE©e©49©CE.©

Spetta©al©Giudice©del©rinvio©verificare©se©tale©normativa,©alla©luce©delle©
sue©concrete©modalita©di©applicazione,©risponda©realmente©ad©obiettivi©tali©
da©giustificarla©e©se©le©restrizioni©che©essa©impone©non©risultino©sproporzio-
nate©rispetto©a©tali©obiettiviý.©

La©seconda©(Corte©di©Cassazione,©Sezioni©Unite©del©30©settembre©2003,©

n.©42187)©il©principio©in©base©al©quale©ûin©tema©di©attivita©organizzata©per©la©
accettazione©e©raccolta©di©scommesse,©le|disposizioni|di|cui|all'art.|4|della|legge|
13|dicembre|1989,|n.|401,|ed|in|particolare|quelle|di|cui|al|comma|4|bis©del|
citato|articolo|che©sanzionano©lo©svolgimento©di©attivita©organizzata©per©la©
accettazione©e©raccolta©anche©per©via©telefonica©di©scommesse©o©per©favorire©
tali©condotte©in©assenza©di©concessione,©autorizzazione©o©licenza©ai©sensi©del-
l'art.©88©del©R.D.©18©giugno©1931,©n.©773,©non|sono|in|contrasto|con|iprincipi|
comunitari|della|liberta©|di|stabilimento|(art.©43©Trattato©CE)©e©della|libera|pre-
stazione|di|servizi|all'interno|dell'Unione|Europea|(art.©49©Trattato©CE),©atteso|
che|la|normativa|nazionale|persegue|finalita©|di|controllo|per|motivi|di|ordine|
pubblico|idonee|a|giustificare,|ai|sensi|dell'art.|46|del|Trattato|UE,|le|restrizioni|
nazionali|ai|citati|principi|comunitariý.©

IL 
quesitO 


Il©Tribunale©ha©pertanto©posto©alla©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©
europee,©ai©sensi©dell'art.©234©del©Trattato©CE,©il©seguente©quesito:©

ûValuti©la©Corte©adita©la©conformita©della©norma©di©cui©all'art.©4,©
comma©4©bis,©della©legge©n.©401/1989©con©i©principi©espressi©dagli©artt.©43©e©
segg.,©3©e©49©del©Trattato©CEE,©in©materia©di©stabilimento©e©di©liberta©di©pre-
stazione©dei©servizi©transfrontalieri,©anche©alla©luce©del©contrasto©interpreta-
tivo©emerso©nelle©decisioni©della©Corte©di©Giustizia©Europea©(in©particolare©
sentenza©Gambelli)©rispetto©alla©decisione©della©Suprema©Corte©di©Cassazione©
a©Sezioni©Unite©n.©23271/04;©in©particolare,©si©chiarisca©l'applicabilita©della©
normativa©sanzionatoria©riportata©nell'imputazione©e©contestata©a©M.P.©nello©
Stato©Italianoý.©

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
Italiano. 


Il©Governo©italiano©ha©presentato©le©seguenti©osservazioni.©

û(Omissis)|Preliminarmente|a|qualsiasi|altro|rilievo,|occorre|sottolineare|

che|il|quesito,|cos|©|comeposto|dal|remittente,|e©|palesemente|inammissibile.|Esso|

infatti|non|risulta|formulato|allo|scopo|di|conoscere|l'interpretazione|da|dare|

alle|richiamate|norme|del|Trattato|CE|in|relazione|allafattispecie|normativa|

interna|di|cui|alla|legge|n.|401/1989:|e©|infatti|del|tuttopacifico|che|tale|interpre-

tazione|sia|stata|gia©|fornita,|in©terminis,|dalla|Corte|di|Giustizia|nella|causa|
C|^243/01|(Gambelli).|

Ilquesito|risulta|inveceposto|aldichiaratofinediriesaminaredinanzial|
giudice|comunitario|la©stessa©questione,|per|dirimere|un|asserito|``contrasto|

interpretativo``|che|sarebbe|emerso|dalla|decisione|n.|23271/04|della|Corte|di|

Cassazione.|


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


La¨questione,¨cos|©¨posta,¨e©¨certamente¨inammissibile,¨poiche¨tende¨ad¨una¨

finalita©¨estranea¨alle¨previsioni¨dell'articolo¨234¨del¨Trattato¨CE:¨la¨domanda¨

pregiudiziale¨di¨interpretazione¨del¨Trattato¨ha¨lafinalita©¨di¨garantire¨l'univoca¨

applicazione¨del¨diritto¨comunitario¨(nell'ambito¨dei¨principi¨che¨lo¨regolano)¨e¨

non¨gia©¨quella¨di¨dirimere¨eventuali¨contrasti¨(peraltro¨nella¨specie¨del¨tutto¨ine-

sistenti,¨come¨piu©¨avanti¨si¨chiarira©¨)¨tra¨la¨Corte¨di¨Giustizia¨CE¨e¨i¨Giudici¨

nazionali.¨

In¨ogni¨caso,¨emerge¨in¨modo¨del¨tutto¨univoco¨dal¨testo¨dell'ordinanza¨del¨

tribunale¨di¨Larino¨che¨la¨questione¨pregiudiziale¨rimessa¨dinanzi¨alla¨Corte¨

CE¨e©¨identica¨ad¨una¨questione¨sulla¨quale¨la¨Corte¨ha¨gia©¨statuito¨(nella¨causa¨

C.-243/01):¨non¨risulta¨del¨resto¨evidenziato¨o¨precisato¨nessun¨ulteriore¨o¨

diverso¨profilo¨di¨dubbio¨relativo¨alla¨questione¨stessa.¨

Devepertanto¨chiedersiformalmente¨che¨la¨Corte¨adita^rilevata¨tale¨cir-

costanza¨^statuisca¨ai¨sensi¨dell'¨articolo¨104,¨½¨3,¨del¨Trattato¨CE,¨emettendo¨

``ordinanzamotivatacontenente,¨eventualmente,¨riferimentoallaprecedentesen-

tenza''¨(si¨tratta¨della¨sentenza¨``Gambelli''¨del¨6¨novembre¨2003)¨(omissis)ý.¨

Il 
Governo 
italiano 
in 
particolare 
ricorda: 


ûL'art.¨37¨della¨legge¨23¨dicembre¨2000¨n.¨388¨(legge¨finanziaria¨2001)¨

modifica¨l'art.¨88¨t.u.l.p.s.¨e¨introduce¨due¨nuovi¨commi¨all'art.¨4¨legge¨401/89.¨

Il¨nuovo¨testo¨dell'art.¨88¨t.u.l.p.s.¨prende¨atto¨^per¨cos|©¨dire¨^che¨nel¨

sistema¨delle¨scommesse¨la¨concessione¨a¨soggetti¨privati¨non¨e©¨piu©¨una¨ecce-

zione¨e¨riformula¨per¨conseguenza¨la¨necessita©¨della¨licenza¨di¨polizia¨come¨

regola¨generale,¨invece¨che¨come¨deroga¨a¨un¨divieto,¨collegandola¨strettamente¨

al¨sistema¨delle¨concessioni.¨Infatti¨``la¨licenza¨per¨l'esercizio¨delle¨scommesse¨

puo©¨essere¨concessa¨esclusivamente¨a¨soggetti¨concessionari¨o¨autorizzati¨da¨

partedeiMinisteriodialtrientiaiqualilaleggeriservalafacolta©¨diorganizza-

zione¨e¨gestione¨delle¨scommesse,¨nonche¨a¨soggetti¨incaricati¨dal¨concessionario¨

o¨dal¨titolare¨di¨autorizzazione¨in¨forza¨della¨stessa¨concessione¨o¨autorizza-
zione''.¨Diventa¨cos|©¨piu©¨esplicito¨quello¨che¨ancheprima¨era¨comunque¨indubita-

bile:¨il¨privato¨che¨voglia¨esercitare¨un'attivita©¨di¨scommesse¨pubbliche¨deve¨

essere¨munito¨sia¨dell'autorizzazione¨di¨pubblica¨sicurezza¨sia¨della¨concessione.¨

Coerentemente¨l'art.¨37¨della¨legge¨388/2000¨introduce¨nel¨succitato¨art.4¨

legge¨401/1989¨il¨comma¨4¨bis,¨secondo¨cui¨le¨sanzionipenalipreviste¨nei¨commi¨

precedenti¨sono¨applicate¨a¨chiunque,¨privo¨di¨concessione,¨autorizzazione¨o¨

licenzadip.s.aisensidell'art.88t.u.l.p.s.,svolgaun'attivita©¨organizzatadiretta¨

ad¨accettare¨o¨raccogliere,¨anche¨per¨via¨telefonica¨o¨telematica,¨scommesse¨di¨

qualsiasi¨genere¨da¨chiunque¨gestite¨in¨Italia¨o¨all'estero.¨

Contestualmente¨si¨introduce¨anche¨il¨comma¨4¨ter,¨che¨applica¨le¨stesse¨

sanzioni¨a¨chiunque¨effettui¨la¨raccolta¨o¨la¨prenotazione¨di¨giocate¨del¨lotto,¨di¨

concorsi¨pronostici¨o¨di¨scommesse¨per¨via¨telefonica¨o¨telematica,¨ove¨sprovvi-

sto¨di¨apposita¨autorizzazione¨all'uso¨di¨tali¨mezzi.¨Si¨precisa¨cos|©¨che¨per¨la¨

gestione¨di¨scommesse¨pubbliche¨per¨via¨telefonica¨o¨telematica¨e©¨necessaria,¨

oltre¨alla¨concessione¨e¨all'autorizzazione¨dipolizia,¨anche¨una¨specifica¨autoriz-

zazione¨del¨Ministero¨delle¨comunicazioni¨in¨relazione¨al¨mezzo¨impiegato.¨

(omissis)ý.¨

La¨Corte¨di¨Cassazione¨(sez.¨III,¨30¨settembre¨2003,¨n.¨42187),¨interve-

nendo¨sul¨tema,¨afferma,¨alla¨luce¨della¨normativa¨nazionale¨e¨della¨giurispru-

denza¨comunitaria,¨la¨legittimita©¨dell'introduzione¨in¨materia,¨da¨parte¨di¨uno¨


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1169 


Stato©membro,©``di©una©normativa©piu©restrittiva©per©ragioni©di©sicurezza©o©di©

ordine©pubblico'';©chiarisce©poi,©``che©la©legislazione©italiana©di©che©trattasi©non©

e©stata©dettata©...©da©ragioni©esclusive©o©prevalenti©di©carattere©economico,©ma©

anche©dall'esigenza©di©evitare©che©l'esercizio©e©la©gestione©di©scommesse©clande-

stinefavorisca©lo©sviluppo©di©criminalita©,©anche©organizzata,©mirante©all'acca-

parramentodilautiguadagnie/oalriciclaggiodidenaro©``sporco''.Intaleottica©

la©legislazione©italiana©appare©anche©improntata©al©criterio©di©proporzionalita©

alfatto©criminoso©che©mira©a©regolare,©prevenire©e,©se©necessario,©punire.©
La©raccolta©di©scommesse©su©competizioni©sportive©estere,©effettuata©tra-

mite©una©ricevitoria©sita©in©Italia©non©provvista©dell'autorizzazione©di©cui©

all'art.©88©t.u.l.p.s.,©deve©ritenersi©assoggettabile©alla©disciplina©di©cui©all'art.©4,©

comma©1,©legge©n.©401/1989,©sia©perche¨l'esercizio©di©pubbliche©scommesse©su©

competizioni©sportive©...©e©sempre©soggetto©all'autorizzazione©di©polizia,©come©

previsto©dal©comma©4-bis©dello©stesso©art.©4,©siaperche¨il©c.d.©``principio©di©ubi-

quita©''©^contenuto©nell'art.©6,©comma©2©c.p.©^comporta©che,©quando©nel©territo-

rio©italiano©si©effettui©anche©solo©una©parte©delle©organizzazioni©di©pubbliche©

scommesse,©essa©sia©soggetta©alla©legislazione©nazionale,©sebbene©il©resto©dell'or-

ganizzazionefacciacapoasocieta©straniereedall'esterosisvolgano©igiochie©

le©competizioni©oggetto©delle©scommesseý.©
La©Corte©di©Cassazione©precisa,©inoltre,©che©la©circostanza©che©ogni©citta-

dino©italianopossaeffettuarescommessesugiochichesief
ffettuano©all'estero,©

collegandosial©``bookmaker''perviatelematicaattraversoilpropriocomputer,©

o©telefonica,©e©irrilevante©perche¨essa©integra©una©attivita©in©proprio©``non©orga-
nizzata'',adifferenzadiquella©``organizzata''postainesserenellafattispecie,©

``per©la©quale©era©necessario©il©possesso©sia©dell'autorizzazione©di©polizia©di©cui©

all'art.©88©t.u.l.p.s.,©sia©quella©all'uso©dei©mezzi©telematici©e/o©telefonici,©rila-

sciata©dal©Ministero©delle©Comunicazioni,©prevista©dal©comma©4-ter©dell'art.©4©

legge©401/1989,©rispondendo,©dette©autorizzazioni©a©scopi©e©finalita©evidente-

mente©distinti''©(omissis).©
Roma,©25©novembre©2004©^Avvocato©dello©Stato©Antonio©Cingoloý.©

Causa 
C-341/04 
promossa,©ai©sensi©dell'art.©234©del©Trattato©CE,©dalla©Corte©
Suprema©d'Irlamda©nel©procedimento,©innanzi©ad©essa©pendente,©Bondi©

c.©BankofAmericaedaltri(EurofoodIFSCLimitedeiCompaniesActs)©
(cs.©52161/04,©avv.©dello©Stato©O.©Fiumara).©

IL 
fattO 


Alla©fine©di©dicembre©2003©e©esplosa©in©Italia©la©crisi©del©gruppo©Parma-
lat.Il©crack©del©gruppo©si©e©rivelato©in©tutta©la©sua©drammaticita©per©le©
vastissime©dimensioni©dello©stesso,©con©ramificazioni©societarie©in©Italia,©in©
Europa©e©nel©mondo©intero.©Il©decreto©legge©italiano©24©dicembre©2003©

n.©347©poi©convertito©con©modificazioni©nella©legge©18©febbraio©2004,©recante©
ûmisure©urgenti©per©la©ristrutturazione©industriale©di©grandi©imprese©in©stato©di©
insolvenzaý©ha©rimodulato©^per©imprese©di©grandissime©dimensioni©^l'isti-
tuto©dell'amministrazione©straordinaria©delle©grandi©imprese©in©stato©di©insol-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

venza©gia©disciplinato©dal©decreto©legislativo©8©luglio©1999©n.©270.©A©norma©
del©suddetto©decreto©legge©347/2003©e©stata©subito©disposta©l'ammissione©alla©
procedura©di©amministrazione©straordinaria©della©ParmalaT 
s.p.a. 
(capo-
gruppo)©cui©e©seguita©dopo©pochi©giorni©la©dichiarazione©dello©stato©di©insol-
venza©della©societa©stessa©da©parte©del©Tribunale©di©Parma.©In©rapida©succes-
sione©sono©state©ammesse©alla©procedura©di©amministrazione©straordinaria©
varie©altre©societa©del©gruppo,©con©sede©in©Italia©o©all'estero,©cui©sono©seguite©
le©dichiarazioni©di©insolvenza©da©parte©del©medesimo©Tribunale©di©Parma,©
anche©ai©sensi©e©per©gli©effetti©del©regolamento©Ce©n.©1346/2000©del©Consiglio©
del©29©maggio©2000,©relativo©alle©procedure©di©insolvenza:©fra©tali©societa©v'e©
la©EurofooD 
IFSC 
LimiteD 
con©sede©in©Irlanda,©per©la©quale©gia©era©stata©
presentata,©in©Irlanda,©una©istanza©volta©ad©ottenere©un©ordine©di©liquida-
zione©e©la©nomina©di©un©liquidatore©provvisorio,©in©effetti©immediatamente©
nominato.©In©prosieguo©il©giudice©irlandese,©disattendendo©e©disconoscendo©
espressamente©la©gia©intervenuta©sentenza©20©febbraio©2004©del©Tribunale©di©
Parma©(che©aveva©dichiarato©lo©stato©di©insolvenza©della©Eurofood, 
aprendo©
la©procedura©principale©di©cui©al©reg.©CE©1346/2000),©apriva©il©procedimento©
di©liquidazione©in©Irlanda©con©effetto©retroattivo©alla©data©di©presentazione©
dell'istanza©del©27©gennaio©2004,©dichiarando©che©il©centro©degli©interessi©
principali©della©EurofooD 
era©ed©e©in©Irlanda©e©pertanto©il©procedimento©
aperto©in©Irlanda©con©l'istanza©27©gennaio©2004©costituiva©il©procedimento©
di©insolvenza©principale©ai©sensi©del©regolamento©comunitario©suddetto.©La©
sentenza©veniva©appellata©e©in©grado©di©appello©la©Corte©Suprema©irlandese,©
prima©di©decidere,©ha©ritenuto©opportuno©e©doveroso©porre©quesiti©interpreta-
tivi©alla©Corte©di©giustizia©ai©sensi©dell'art.©234©del©Trattato©CE.©

IquesitI 


I©quesiti©posti©alla©Corte©sono©in©sintesi©i©seguenti:©

1.©^se,©a©norma©del©regolamento©1346/2000©debba©intendersi©aperto©per©
primo©il©procedimento©di©insolvenza©pronunciato©in©Irlanda©oppure©quello©
aperto©in©Italia;©
2.©^se©il©centro©degli©interessi©principali©della©EurofooD 
^controllata©
dalla©ParmalaT 
s.p.a.©^fosse©situato©in©Irlanda©oppure©in©Italia;©
3.©^se©le©carenze©di©giusto©processo©che,©in©ipotesi,©sarebbero©state©
riscontrate©nella©procedura©che©ha©condotto©alla©sentenza©di©insolvenza©del©
Tribunale©di©Parma©del©20©febbraio©2004©possa©giustificare,©ai©sensi©del-
l'art.©26©del©citato©regolamento,©il©mancato©riconoscimento©della©stessa©da©
parte©del©giudice©irlandese.©
LA 
posizionE 
deL 
GovernO 
italianO 


Il 
Governo 
italiano 
eè 
intervenuto 
in 
giudizio 
sostenendo 
sotto 
un 
duplice 


profilo 
la 
competenza 
del 
giudice 
italiano, 
ai 
sensi 
del 
citato 
regolamento 
CE 


n. 
1346/2000: 
percheé 
in 
Italia 
eè 
il 
centro 
degli 
interessi 
principali 
del 
debitore; 
percheé 
in 
Italia 
si 
eè 
aperta 
prioritariamente 
la 
procedura 
di 
insolvenza. 


1. 
^Quanto 
al 
ûcentro©degli©interessi©principali©del©debitoreý©l'Avvocatura 
ha 
osservato: 
a)©Una 
delle 
ragionifondanti 
del 
regolamento 
1346/2000, 
relativo 
alle 
pro-

cedure 
di 
insolvenza, 
sta 
nel 
timore 
di 
un 
diffuso 
ricorso 
al 
fenomeno 
del 
cd. 



IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
1171 


forum 
shopping 
da¨parte¨di¨chi¨intende¨scegliere¨l'ordinamento¨giuridico¨piu©¨
favorevole¨per¨la¨trattazione¨di¨un¨determinato¨procedimento¨giurisdizionale¨

(cfr.¨considerando 
n.¨4¨del¨reg.).¨

Cio©¨ha¨indotto¨il¨legislatore¨comunitario¨a¨scegliere,¨come¨criterio¨di¨radi-
camento¨della¨competenza,¨per¨l'apertura¨della¨procedura¨principale¨di¨insol-
venza¨trasfrontaliera,¨quello¨del¨ûcentro 
degli 
interessi 
principali 
del 
debitore» 
(art.¨3n.¨1e¨considerando 
n.¨12¨e¨n.¨13),¨che,¨per¨societa©¨e¨persone¨giuridiche,¨
sipresumecoincidente,finoaprovacontraria,¨conilluogoincuisitrovalasede¨
statutaria.¨Tale¨criterio¨dovrebbe¨evitare¨che¨la¨localizzazione¨fittizia¨di¨una¨

societa©¨inundeterminatoStatomembropossaimpedirel'aperturadiunaproce-
dura¨di¨insolvenza¨principale¨nel¨luogo¨ove¨si¨svolge¨effettivamente¨l'attivita©¨
d'impresa.¨

Che¨il¨criterio¨prioritario¨per¨individuare¨il¨giudice¨dello¨Stato¨competente¨
sia¨quello¨della¨individuazione¨del¨centro¨principale¨degli¨interessi¨non¨puo©¨
essere¨messo¨in¨dubbio,¨sicche¨sembra¨che¨l'ordine¨dei¨quesiti¨posto¨dal¨giudice¨
irlandesedebbaessereinvertito,spettandoalprimolapriorita©¨dell'esame.¨

Invero¨il¨regolamento¨all'art.¨3¨c.1¨prevede¨espressamente¨che¨ûsono 
com-
petenti 
ad 
aprire 
la 
procedura 
di 
insolvenza 
i 
giudici 
dello 
Stato 
membro 
nel 
cui 
territorio 
eè 
situato 
il 
centro 
degli 
interessi 
principali 
del 
debitoreý. 


Sebbene¨per¨le¨persone¨giuridiche¨sussista¨una¨presunzione¨di¨coincidenzadel¨
centrodegliinteressiprincipaliconlasedestatutariadell'impresa,¨talepresun-
zione¨e©¨iuris 
tantum 
e¨pertanto¨ben¨puo©¨essere¨superata¨da¨prova¨contraria:¨e¨
il¨considerando 
n. 
13 
chiarisce,¨appunto,¨che¨per¨centro¨di¨interessi¨principali¨
si¨deve¨intendere¨il¨luogo¨ûin 
cui 
il 
debitore 
esercita 
in 
modo 
abituale 
e 
per-
tanto 
riconoscibile 
da 
terzi 
la 
gestione 
dei 
suoi 
interessiý. 
Aggiunge¨e¨precisa¨
il¨co.2¨del¨medesimo¨art.¨3¨che,¨ûse 
il 
centro 
degli 
interessi 
principali 
del 
debi-
tore 
eè 
situato 
nel 
territorio 
di 
uno 
Stato 
membro, 
i 
giudici 
di 
un 
altro 
Stato 
membro 
sono 
competenti 
ad 
aprire 
una 
procedura 
di 
insolvenza 
nei 
con-
fronti 
del 
debitore 
solo 
se 
questi 
possiede 
una 
dipendenza 
nel 
territorio 
di 
tale 
Stato 
membro. 
Gli 
effetti 
di 
tale 
procedura 
sono 
limitati 
ai 
beni 
del 
debi-
tore 
che 
si 
trovano 
in 
tale 
territorioý; 
e¨l'art.¨36¨dispone¨che¨ûqualora 
una 
pro-
cedura 
di 
cui 
all'art. 
3, 
paragrafo 
1, 
(cioe©¨principale),¨sia 
aperta 
dopo 
l'aper-
tura 
di 
una 
procedura 
di 
cui 
all'art. 
3, 
paragrafo 
2, 
(cioe©¨secondaria),¨in 
un 
diverso 
Stato 
contraente, 
alla 
procedura 
aperta 
per 
prima 
si 
applicano 
gli 
artt.31-35, 
ove 
lo 
stato 
della 
procedura 
lo 
consentaý. 
Il¨che¨significa¨che¨in¨
uno¨Stato¨non¨puo©¨aprirsi¨una¨procedura¨principale¨se¨non¨previo¨accertamento¨
che¨ivi¨si¨trovi¨il¨centro¨degli¨interessi¨principali¨del¨debitore,¨anche¨se¨ancora¨
non¨e©¨stata¨aperta¨una¨procedura¨principale¨in¨altro¨Stato.¨Spiega¨in¨effetti¨il¨

considerando 
n. 
17 
che 
ûprima 
dell'apertura 
della 
procedura 
principale 
di 
insolvenza, 
il 
diritto 
di 
chiedere 
l'apertura 
di 
una 
procedura 
di 
insolvenza 
nello 
Stato 
membro 
in 
cui 
il 
debitore 
ha 
una 
dipendenza 
dovrebbe 
spettare 
esclusivamente 
ai 
creditori 
locali 
e 
ai 
creditori 
della 
dipendenza 
localeo 
essere 
limitato 
ai 
casi 
in 
cui 
non 
si 
puoè 
aprire 
una 
procedura 
principale 
a 
norma 
del 
diritto 
dello 
Stato 
membro 
nel 
quale 
eè 
situato 
il 
centro 
degli 
inte-
ressi 
principali 
del 
debitore. 
Scopo 
di 
detta 
restrizione 
eè 
limitare 
al 
minimo 
indispensabile 
i 
casi 
in 
cui 
eè 
chiesta 
l'apertura 
di 
una 
procedura 
territoriale 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


di 
insolvenza 
prima 
dell'apertura 
della 
procedura 
principale. 
Se 
la 
procedura 
principale 
di 
insolvenza 
viene 
aperta, 
la 
procedura 
territoriale 
diviene 
una 
procedura 
secondariaý. 


La¨individuazione¨del¨centro¨degli¨interessi¨principali¨del¨debitore¨puo©¨tal-

volta¨creare¨perplessita©¨difatto,¨in¨particolar¨modo¨allorche¨viene¨in¨questione¨

l'insolvenza¨di¨un¨intero¨gruppo¨di¨imprese.¨Il¨regolamento¨1346/2000,¨invero,¨

non¨contiene¨norme¨volte¨espressamente¨a¨disciplinare¨l'insolvenza¨transfronta-

liera¨dei¨gruppi.¨Questa¨lacuna¨potrebbe¨favorire¨l'interesse¨a¨localizzare¨le¨

societa©¨del¨gruppo¨in¨diversi¨Stati,¨alfine¨di¨assoggettarle¨alla¨legge¨del¨luogo¨

ove¨viene¨collocata¨la¨sede¨legale.¨In¨tale¨contesto,¨ilfenomeno¨dell'insediamento¨

di¨una¨dipendenza¨in¨un¨altro¨Stato¨membro,¨sul¨quale¨si¨e©¨appuntata¨l'atten-

zione¨del¨legislatore¨comunitario,¨appare¨sicuramente¨recessivo.¨Il¨problema¨

puo©¨essere¨considerato¨da¨due¨diverse¨prospettive.¨

Da¨una¨parte,¨potrebbe¨ritenersi¨che¨la¨nozione¨di¨dipendenza¨accolta¨dal¨

regolamento¨abbia¨una¨valenza¨tanto¨ampia¨da¨contenere¨anche¨la¨nozione¨di¨

impresa¨satellite¨dotata¨di¨distinta¨personalita©¨giuridica.¨Questo¨consentirebbe¨

di¨attrarre¨alla¨competenza¨dello¨Stato¨dove¨e©¨aperta¨la¨procedura¨della¨societa©¨

capogruppoanchetuttelesocieta©¨delgruppo.Successivamente,potrannoessere¨

aperte¨nei¨singoli¨Stati¨le¨eventuali¨procedure¨secondarie,¨senza¨neppure¨perve-

nire¨ad¨una¨autonoma¨valutazione¨dello¨stato¨di¨insolvenza.¨
D'altra¨parte,¨mantenendo¨ferma¨la¨nozione¨di¨dipendenza¨soltanto¨per¨

quelle¨entita©¨prive¨di¨personalita©¨giuridica¨autonoma,¨dovrebbe¨ritenersi¨che¨il¨

giudice¨dello¨Stato¨dove¨e©¨aperta¨la¨procedura¨della¨societa©¨capogruppo¨possa¨

ritenere¨che¨la¨sede¨degli¨interessi¨principali¨delle¨societa©¨del¨gruppo¨sia¨collo-

cata¨nello¨stesso¨luogo¨ove¨ha¨sede¨la¨capogruppo.¨In¨tal¨caso,¨il¨giudice¨deve¨

aprire¨una¨ulteriore¨procedura¨principale,¨preceduta¨da¨un¨autonomo¨accerta-

mento¨dello¨stato¨di¨insolvenza¨della¨societa©¨satellite¨(in¨tal¨senso,¨oltre¨a¨Tribu-

nale¨di¨Parma¨20febbraio¨2004¨nel¨caso¨di¨specie,¨anche¨l'High 
Court 
of 
Justice 
(Leeds)¨del 
16 
maggio 
2003). 
Mentrelaprimasoluzionenonapparepienamentesoddisfacente,¨inquanto¨

difatto¨annulla¨l'organizzazione¨societaria¨del¨gruppo,¨trasformando¨le¨societa©¨

satelliti¨in¨mere¨succursali¨operative,¨la¨seconda¨soluzione¨appare¨condivisibile¨

nella¨misura¨in¨cui¨l'attrazione¨alla¨competenza¨dello¨Stato¨della¨societa©¨capo-

gruppo¨non¨sia¨fatta¨dipendere¨dalla¨mera¨appartenenza¨al¨gruppo,¨ma¨dalla¨

accertata¨esistenza¨diparametri¨oggettivi¨di¨collegamento¨dai¨quali¨risulti¨lecito¨

inferire¨che¨il¨vero¨centro¨di¨interessi¨vada¨collocato¨nel¨luogo¨in¨cui¨si¨trova¨la¨

capogruppo,¨con¨la¨conseguenza¨che¨la¨localizzazione¨rappresenti¨soltanto¨il¨

frutto¨di¨una¨scelta¨di¨comodo¨alla¨quale¨non¨corrisponde¨la¨effettiva¨intenzione¨

di¨radicare¨il¨centro¨degli¨interessi¨della¨societa©¨satellite.¨
b) 
Esiasotto¨ilprofilodelcollegamentodigruppo,¨siacomunquesotto¨il¨

profilo¨dell'attivita©¨individualmente¨svolta,¨la¨individuazione¨del¨centro¨degli¨

interessi¨principali¨in¨Italia¨(e¨piu©¨precisamente¨a¨Parma)¨della¨EurofooD 
e©¨

stata¨ampiamente¨sostenuta¨e¨motivata¨dal¨giudice¨italiano,¨al¨momento¨della¨

dichiarazione¨dello¨stato¨di¨insolvenza¨di¨tale¨societa©¨satellite.¨
Su¨questopunto¨valgono¨le¨verifiche¨eseguitedal¨Tribunale¨diParmanella¨

sentenzadichiarativadellostatodiinsolvenza20febbraio2004,¨ilcuicontenuto¨
viene¨trascritto¨(omissis). 



IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1173 


Unaulterioreconferma 
inpuntodifatto 
della 
veraposizionedi 
EurofooD 
rispetto 
agli 
interessi 
di 
gruppo 
(e 
non 
certo 
autonomi) 
sottostanti 
eà 
data 
dalle 
considerazioni 
svolte 
nella 
parte 
finale 
della 
sentenza 
del 
Tribunale 
di 
Parma, 
laddove 
si 
daà 
conto 
della 
verifica 
dello 
stato 
di 
insolvenza 
della 
societaà 
: 
û...©come©si©evince©dal©bilancio©al©31©dicembre©2003©^precisa 
il 
Tribunale 
^
Eurofood©presenta©attivita©per©un©importo©complessivo©pari©a©374.204.876©
USD,©di©cui,©tuttavia,©ben©369.396.939©USD©sono©sostanzialmente©inesigibili,©
in©quanto©dovuti©da©societa©del©gruppo©gia©dichiarate©insolventi,©quali©Par-
malat©s.p.a.©(debitrice©di©EUROFOOD©per©231.155.069©USD),©Parmalat©
Netherland©BV©(debitrice©di©12.564.287©USD)©e©Parmalat©Finance©Corpora-
tion©BV©(debitrice©di©24.940.242,05©USD),©ovvero©che©versano©in©gravi©diffi-
colta©finanziarie,©quali©Parmalat©Participacoes©do©Brazil©Ltda©(debitrice©di©
EUROFOOD©per©l'importo©di©100.737.341©USD);©i©debiti©complessivi©della©
societa©sonoparia©171.143.521©USD;©ledisponibilita©liquideammontano©asoli©

942.939©USDý.©
Le 
conclusioni 
cui 
perviene 
il 
Tribunale 
di 
Parma 
sulla 
logica 
di 
gruppo 


trovano 
conforto 
in 
una 
serie 
di 
decisioni 
giurisprudenziali 
(giaà 
numerose 
a 


distanza 
di 
soli 
due 
anni 
dall'entrata 
in 
vigore 
del 
regolamento) 
nelle 
quali 
eà 


stata 
agevolmente 
superata 
la 
presunzione 
iuris©tantum©di 
coincidenza 
del 
cen-

tro 
degliinteressiprincipalicon 
lasede 
legale 
dellasocieta©
sulla 
base 
delfatto 


che 
le 
funzioni 
direttive 
della 
stessa 
venivano 
di 
fatto 
esercitate 
in 
un 
luogo 


diverso 
(generalmente 
quello 
in 
cui 
aveva 
sede 
la 
capogruppo). 


Per 
citarne 
alcune, 
il 
caso 
Daisystek-IsA 
LimiteD 
(High©Court©di 
Leeds), 
il 
caso 
EnroN 
DirectO 
SA 
(High©Court©di 
Londra), 
il 
caso 
Cris-
scrosS 
TelecommunicationS 
GrouP 
(High©Court©di 
Londra), 
il 
caso 
CiriO 
DeL 
MontE 
(Tribunale 
di 
Roma) 
epiuà 
recentemente 
il 
caso 
AIM 
Underwri-
tinG 
AgencieS 
Ltd. 
(High©Court©of©Justice©di 
Londra). 


Con 
specifico 
riferimento 
alla 
Parmalat,©non©appare©superfluo©ricordare©
che©il©crack©del 
gruppo 
si 
eà 
rilevato 
in 
tutta 
la 
sua 
drammaticitaà 
proprio 
per 
le 


vastissime 
dimensioni 
dello 
stesso 
con 
ramificazioni 
societarie 
in 
quasitutti 
i 


continenti, 
ilchehacomportatoecomportatuttoraconseguentienormicomples-
sitaà 
nella 
gestione 
della 
procedura 
stessa. 


In 
tale 
contesto, 
proprio 
l'applicazione 
del 
regolamento 
1346/2000 
nei 
ter-
mini 
suesposti 
ha 
consentito, 
quantomeno 
in 
ambito 
comunitario, 
dipoter 
sotto-

porreadunastessaproceduraprincipalediversesocieta©
che,puravendosede 


statutaria 
in 
paesi 
diversi 
dall'Italia, 
sono 
state 
riconosciute 
(dal 
Tribunale 
di 


Parma), 
oltre 
che 
per 
il 
controllo 
societario, 
sottoposte 
ad 
una 
direzione 
comune 
a 
quella 
della 
capogruppo 
Parmalat. 


E 
invero 
nel 
programma 
di 
ristrutturazione 
presentato 
dal 
commissario 
ParmalaT 
ed 
approvato 
con 
decreto 
ministeriale 
23 
luglio 
2004 
(cfr. 
estratto 
all. 
4), 
sono 
ricomprese 
le 
societaà 
olandesi 
e 
lussemburghesi 
DairieS 
HoldinG 
InternationaL 
BV, 
ParmalaT 
CapitaL 
NetherlandS 
BV, 
ParmalaT 
FinancE 
CorporatioN 
BV, 
ParmalaT 
NetherlandS 
BV, 
OleX 
SA, 
Par-
malaT 
SoparfI 
SA, 
societaà 
finanziarie 
alle 
qualifa 
capo 
buona 
parte 
dell'in-
debitamento 
del 
gruppo, 
avendo 
le 
stesse 
provveduto 
alla 
emissione 
di 
prestiti 
obbligazionari, 
a 
loro 
volta 
garantiti 
da 
ParmalaT 
s.p.a.o©ParmalaT 
Finan-
ziaria.©Dalprogrammaeà 
espressamenteeprovvisoriamenteesclusalairlandese 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

EurofooD 
proprio¨ûin©considerazione©del©fatto©che©per©tale©societa©,©oltre©alla©
procedura©di©amministrazione©straordinaria©aperta©in©Italia,©e©stata©aperta©
altra©e©distinta©procedura©di©insolvenza,©asseritamene©principale,©in©Italia.©
Questo©conflitto©di©giurisdizione©suggerisce©quindi©di©eliminare©in©radice©ogni©
possibile©incidenza©di©tale©controversia©sul©concordato©e©cio©anche©in©conside-
razione©del©fatto©che©la©Supreme©Court©irlandese©ha©deciso©di©investire©della©
controversia©la©Corte©di©Giustizia©Europea,©la©quale©sara©pertanto©chiamata©
a©pronunciarsi©sulla©corretta©interpretazione©del©regolamento©UE©1346/00ý.©

Insostanza,quindi,¨ilTribunalediParmaharitenutorilevantiperdetermi-

nareilcentroprincipaledegliinteressiproprio¨ifattorimenzionatiallalettera¨c)©

del¨punto¨4¨dei¨quesiti¨posti¨alla¨Corte¨di¨giustizia¨irlandese,¨dichiarando¨la¨

insolvenza¨della¨Eurofood, 
come¨delle¨altre¨controllate¨europee¨per¨le¨quali¨

sono¨state¨aperte¨le¨procedure¨parallele.¨

Tale¨interpretazione,peraltro¨confortata¨comesopraprecisato¨daanaloghe¨

pronuncedialtrigiudicieuropei,¨apparetantopiu©coerenteovesiosservicheil¨
regolamento¨espressamente¨prevede¨(considerando©n.©8)©che¨ûallo©scopo©di©
migliorare©l'efficacia©ed©efficienza©delle©procedure©di©insolvenza©che©presen-
tano©implicazioni©trasfrontaliere©sarebbe©necessario©e©opportuno©che©le©
disposizioni©in©materia©di©giurisdizione,©riconoscimento©e©legge©applicabile©
in©tale©settore©facessero©parte©di©un©provvedimento©di©diritto©comunitario©vin-
colante©e©direttamente©applicabile©negli©Stati©membriý.©

Appare,¨infatti,¨che¨tale¨efficacia¨ed¨efficienza¨possano¨essere¨assicurate¨

proprio¨con¨la¨soggezione¨ad¨una¨stessa¨procedura¨di¨tutte¨le¨societa©¨che¨risul-
tinofare¨capo¨ad¨uno¨stesso¨centro¨di¨interessi¨e¨di¨comune¨direzione.¨

c)©Afronte¨di¨tutte¨queste¨considerazioni,¨che¨analizzano¨tutti¨ipunti¨quali-
ficanti¨la¨vera¨natura¨e¨consistenza¨di¨Eurofood, 
il¨giudice¨irlandese¨sostiene,¨

invece,¨che¨l'individuazione¨del¨centro¨di¨interessi¨principali¨di¨EurofooD 
in¨

Irlanda¨si¨desume¨da¨alcune¨circostanze¨(invero¨gia©¨ponderate¨e¨ritenute¨non¨
decisive¨dal¨giudice¨italiano),¨che¨sarebbero,¨in¨sostanza:¨

^ilfatto¨che¨EurofooD 
ha¨sede¨in¨Irlanda¨ed¨ivi¨ha¨gestito¨la¨sua¨attivita©¨
legalmenteeregolarmente:maildatonone©¨rilevantenonsoloperche¨e©¨cedevole¨

proprio¨per¨il¨disposto¨normativo,¨ma¨anche¨perche¨nella¨specie¨la¨sede¨era¨solo¨

formale¨(presso¨uno¨studio¨legale,¨senza¨dipendenti¨e¨senza¨alcuna¨organizza-

zione¨effettiva)¨e¨il¨rispetto¨delle¨regole¨irlandesi¨e©¨un¨dato¨meramente¨conse-
quenziale¨della¨costituzioneformale¨come¨societa©¨irlandese;¨

^la¨societa©¨ha¨rispettato¨gli¨obblighi¨tributari¨irlandesi:¨anche¨questo¨e©¨un¨
datopuramente¨consequenziale¨e¨logico¨dellaformale¨costituzione¨della¨societa©¨

in¨Irlanda,¨ma¨nella¨speciepuo©¨dirsi¨che¨l'aspettofiscalepiu©¨favorevole¨e©¨stato¨

proprio¨la¨ragione¨della¨costituzione¨all'estero;¨

^le¨riunionidel¨Consiglio¨diamministrazionesisono¨tenute¨inprevalenza¨

in¨Irlanda:¨ma¨e©¨stato¨ampiamente¨chiarito¨chegliamministratori¨non©executive©

irlandesi¨non¨avevano¨alcun¨potere¨e¨ricevevano¨precise¨disposizioni¨impegnative¨

dagli¨amministratori¨italiani,¨espressione¨delpotere¨della¨societa©¨madre,¨sicche¨

le¨riunioni¨in¨Irlanda¨erano¨un¨mero¨paravento¨per¨giustificare¨la¨costituzione¨
in¨quelpaese¨della¨Eurofood; 
^i¨terzifacevano¨affidamento¨sulla¨societa©¨costitutiva¨in¨Irlanda¨e¨ivi¨era¨il¨

centro¨degli¨interessi¨del¨debitore¨da¨essi¨riconoscibili:¨nulla¨di¨piu©¨inesatto¨si¨


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1175 


poteva©dire,©visto©che©neanche©ilpiu©sprovveduto©degli©investitoriprivatipoteva©

ignorare©che©la©garanzia©per©il©suo©impegno©era©data©dal©GruppO 
ParmalaT 


(allora©difama©mondiale)©e©non©certo©dalla©Eurofood, 
che©non©aveva©beni©di©

sorta©edappariva©sprovvistapersino©diuna©sede©effettiva©e©diun©minimo©diorga-

nizzazione;©e©la©riprova©e©l'esposizione©dei©debiti©EurofooD 
nei©confronti©delle©

societa©del©gruppo,©quale©indicata,©sia©pur©sommariamente,©dal©Tribunale©di©

Parma©nel©brano©di©sentenza©sopra©riportato.©

d)©Eéevidente,©dunque,©che©il©centro©degli©interessi©principali©di©EurofooD 


non©era©in©Irlanda©ma©in©Italia.©Questo©e©stato©esattamente©osservato©dal©Tribu-

nale©di©Parma,©ma©(inesattamente,©secondo©noi)©e©contestato©dal©giudice©irlan-

dese.©Chi©risolve©il©conflitto?©

Il©regolamento©1346/2000©non©da©precise©disposizioni©e©si©affida,©forse©un©

po'©ottimisticamente,©alla©ragionevolezza©dei©giudici©e©al©loro©impegno©di©colla-

borazione.©Spiega©il©considerando©n.©22:©ûIl©presente©regolamento©dovrebbe©
prevedere©l'immediato©riconoscimento©delle©decisioni©relative©all'apertura,©
allo©svolgimento©e©alla©chiusura©di©una©procedura©di©insolvenza©che©rientra©
nel©suo©ambito©d'applicazione,©nonche¨delle©decisioni©strettamente©collegate©
con©detta©procedura©d'insolvenza.©Il©riconoscimento©automatico©dovrebbe©
pertanto©avere©per©conseguenza©che©gli©effetti©che©il©diritto©dello©Stato©di©
apertura©della©procedura©comporta©per©la©stessa©si©estendono©ai©rimanenti©
Stati©membri.©Il©riconoscimento©delle©decisioni©pronunciate©dai©giudici©degli©
Stati©membri©dovrebbe©poggiare©sul©principio©di©fiducia©reciproca.©A©tale©
riguardo©i©motivi©del©mancato©riconoscimento©dovrebbero©essere©ridotti©al©
minimo©necessario.Si©dovrebbe©risolvere©secondo©tale©principio©anche©il©con-
flitto©che©insorge©quando©i©giudici©di©due©Stati©membri©si©ritengono©compe-
tenti©ad©aprire©una©procedura©principale©di©insolvenza.©La©decisione©del©giu-
dice©che©apre©per©primo©la©procedura©dovrebbe©essere©riconosciuta©negli©Stati©
membri,©senza©che©questi©ultimi©abbiano©la©facolta©di©sottoporre©a©valuta-
zione©la©decisione©del©primo©giudiceý.©E©precisa©l'art.©16©co.©1:©ûla©decisione©
di©apertura©della©procedura©di©insolvenza©da©parte©di©un©giudice©competente©
in©virtu©dell'art.©3,©e©riconosciuta©in©tutti©gli©Stati©membri©non©appena©essa©
produce©effetto©nello©Stato©in©cui©la©procedura©e©apertaý.©

Questosignifica,©anostroavviso,©che,©restainognicasofermoilcriteriodel©

foro©del©centro©degli©interessi©principali©e©che,©secondo©equilibrio©e©ragionevo-

lezza,fra©igiudicinondovrebberosorgere©contrastidifatto,©rimanendopercia-

scuno©vincolante©la©pronuncia©del©primo©di©essi©che©si©sia©ritenuto©competente©

in©conformita©al©criterio©base©dell'art.©3©co.©1.©Ben©potrebbe©la©Corte©di©giustizia,©

pur©senza©entrare©nel©merito©del©caso©di©specie,©indicare©criteri©guida©per©l'indivi-

duazioneditalecentro.©Mav'e©pursemprelaeventualita©cheunsecondogiudice©

si©ritenga©anch'esso©competente©quale©giudice©del©luogo©in©cui©si©trova©il©centro©

degliinteressiprincipalisempre©chesia©riscontrata©unasostanzialeedoggettiva©

parita©di©elementi©con©quelli©riscontrati©dall'altro©giudice.©In©una©tale©situazione©

nonpotrebbecheprevalerelapriorita©temporalefraleduepronunce:©anchein©

tal©caso,©come©vedremo©nel©paragrafo©successivo,©la©priorita©e©del©giudice©ita-

liano.©

2.©^Quanto©alla©ûpriorita©del©giudice©italianoý,©l'Avvocatura,©ricordati©i©
fatti,©ha©osservato©che©il©testo©del©regolamento©comunitario©1346/2000©e©sul©

punto©chiarissimo.©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Fermo©e©incontestato©che©entrambe©le©procedure,©quella©italiana©e©quella©
irlandese,©sono©contemplate©dal©regolamento©quali©ûprocedure 
concorsuali 
fon-
date 
sull'insolvenza 
del 
debitore» 
(art.©1©co.1©e©all.©A),©e©sufficiente©ricordare©
che©il©regolamento©stesso©fa©sempre©riferimento©alla©apertura 
della©procedura©

di©insolvenza,©distinguendo©questa©dalla©mera©richiesta©di 
apertura: 
^considerando 
n. 
6: 
û...il 
presente 
regolamento 
dovrebbe 
limitarsi 
a 
disposizioni 
che 
disciplinano 
l'apertura 
delle 
procedure 
di 
insolvenza...ý; 


^considerando 
n. 
16: 
ûAi 
giudici 
competenti 
ad 
aprire 
una 
procedura 
principale 
di 
insolvenza 
dovrebbe 
essere 
consentito 
di 
imporre 
l'adozione 
di 
provvedimenti 
provvisori 
e 
conservativi 
sin 
dalla 
richiesta 
di 
apertura 
della 
procedura. 
I 
provvedimenti 
conservativi 
anteriori 
e 
posteriori 
all'apertura...ý; 
puo©essere©consentita©la©nomina©di©ûun 
curatore 
provvisorio 
designato 
ante-
riormente 
all'apertura 
della 
procedura 
principale...; 


^considerando 
n. 
17: 
û...Prima 
dell'apertura 
della 
procedura 
principale 
di 
insolvenza, 
il 
diritto 
di 
chiedere 
l'apertura 
di 
una 
procedura 
di 
insolvenza 
nello 
Stato 
membro 
in 
cui 
il 
debitore 
ha 
una 
dipendenza 
dovrebbe 
spettare... 


ecos|©via©in©tanti©altri©considerando; 


^art. 
2 
lett. 
F): 
ûmomento 
in 
cui 
eè 
aperta 
la 
procedura 
di 
insolvenza 
(e©
il 
momento 
in 
cui 
la 
decisione 
di 
apertura, 
sia 
essa 
definitiva 
o 
meno, 
comin-
cia 
a 
produrre 
effettiý; 


^art. 
16: 
ûLa 
decisione 
di 
apertura 
della 
procedura 
di 
insolvenza 
da 
parte 
di 
un 
giudice 
di 
uno 
Stato 
membro, 
competente 
in 
virtuè 
dell'art. 
3, 
eè 
riconosciuta 
in 
tutti 
gli 
Stati 
membri 
non 
appena 
essa 
produce 
effetto 
nello 
Stato 
in 
cui 
la 
procedura 
eè 
apertaý. 


Sulla©base©di©queste©precisazioni©sembra©evidente©che,©ai©sensi©e©per©gli©
effetti©del©regolamento©comunitario,©la©procedura 
concorsuale 
di 
insolvenza 
si 
eè 
aperta 
in 
Italia 
il 
20 
febbraio 
2004 
e 
in 
Irlanda 
il 
23 
marzo 
2004 
(in©
entrambi©i©casi,©ovviamente,©con©riserva©dell'esito©delle©impugnazioni©delle©deci-

sionidelTribunalediParmaedell'Alta©CortediDublino),©irrilevantirimanendo©

le©istanze©di©apertura©delle©procedure©stesse©e©i©provvedimenti©emessi©in©attesa©

delle©decisioni©sullo©stato©di©insolvenza.©Sostiene©il©giudice©irlandese©in©contrario,©

pur©ammettendo©che©a©seguito©della©presentazione©dell'istanza,©con©la©nomina©

del©curatore©provvisorio,©non©v'e©stata©alcuna©previa©verifica©del©centro©degli©

interessiprincipalideldebitore©(cfr.©pag.©5delprovvedimento©dirinviopregiudi-

ziale):©a) 
che©in©Irlanda©e©stato©nominato©un©curatore©provvisorio©^espressa-

menteprevistodalregolamento^sindal27gennaio,©conampipoteridisposses-

samento©e©amministrazione©analoghi©a©quelli©del©liquidatore©definitivo;©b) 
che©

secondo©il©diritto©irlandese©gli©effetti©della©dichiarazione©di©insolvenza©decorrono©

dalla©data©dell'istanza©del©27©gennaio,©sicche¨la©apertura©disposta©il©23©marzo©

ha©cominciato©a©produrre©effetti,©secondo©la©previsione©dell'art.©2©lett.©F) 
del©

regolamento,del27gennaio.©Questeargomentazioninonpossonoesserecondi-

vise.©Ci©sembra©sufficiente©rilevare:©a) 
che,©quanto©alla©nomina©del©curatore©

provvisorio,©essa©e©prevista©dal©regolamento©comunitario©quale©mera©misura©cau-

telare©che©prescinde©dall'apertura©di©una©procedura©concorsuale©di©insolvenza,©

pur©essendo©preordinata©ad©essa©(cfr.©in©particolare©il©considerando 
n. 
16 
e 


l'art. 
38); 
b) 
che,perquantoriguardaglieffettidell'apertura,©essisiproducono©

solo©con©l'apertura©stessa,©prima©della©quale©non©esiste©ancora©una©procedura©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1177 


concorsuale©di©insolvenza©ai©sensi©del©regolamento:©con©questa©produzionein©

effetti©non©va©confusa©la©retrodatazione©di©essi©alla©data©dell'istanza©(alfine©di©

garantire,©in©particolare©la©par©condicio©creditorum,©con©le©disposizioni©conse-

guenzialiquantoallospossessamentodeibeni,©laformazionedellostatopassivo,©

le©eventuali©azioni©revocatorie,©ecc.)©che©una©legislazione©nazionalepuo©disporre,©

senza©pero©alcuna©rilevanza©quanto©alla©individuazione©del©ûmomento©in©cui©e©

aperta©la©procedura©di©insolvenzaý,©che©altro©non©puo©essere©che©un©momento©

contemporaneo©o©successivo©alla©ufficiale©dichiarazione©di©apertura,©prima©del©

qualenonesistealcunaproceduraconcorsuale.Einverol'art.©4co.2delregola-

mento©rimanda©alla©legge©dello©Stato©nel©cui©territorio©e©aperta©la©procedura©sol-

tanto©per©la©determinazione©delle©condizioni©di©apertura,©di©svolgimento©edi©

chiusura©della©procedura©di©insolvenza,©non©anche©per©la©determinazione©del©

momento©in©cui©si©producono©gli©effetti©dell'apertura©della©medesima©procedura;©

eilsuccessivoart.©17,©purprevedendochelaleggedelloStatodiaperturaregola©

glieffettidellaprocedura,©tuttavianonmodificailprincipio,postodallostesso©

regolamento,©secondo©il©quale©il©criterio©della©priorita©temporale©va©ancorato©

esclusivamente©al©provvedimento©di©apertura©di©una©procedura©di©insolvenza©
transnazionale.©

Anche©sotto©ilprofilo©dellapriorita©dell'apertura©di©unaprocedura©concor-
suale©principale,©la©competenza©non©puo©essere©sottratta©al©giudice©italiano,©la©

cui©pronuncia©(salvo©^si©ripete©^ovviamente©gli©effetti©di©una©impugnazione©in©

sede©nazionale,©allo©stato©ancora©pendente)©deve©trovare©automatico©riconosci-

mento©anche©in©Irlanda©ai©sensi©dell'art.©17©del©regolamento©comunitario.©

3.©^Inrelazionealpreteso©ûcontrasto©con©l'ordine©pubblicoý,©per©la©pre-
sunta©violazione,©nel©procedimento©italiano,©dei©diritti©di©difesa©di©alcune©parti,©
rientranti©fra©i©ûprincipi©fondamentali©e©i©diritti©e©le©liberta©personali©sanciti©
dalla©costituzioneý,©l'Avvocatura©ha©ricordato©ancora©che,©come©precisa©il©consi-
derando©n.©22©del©regolamento,©ûil©riconoscimento©delle©decisioni©pronunciate©
dai©giudici©degli©Stati©membri©dovrebbe©poggiare©sul©principio©della©reciproca©
fiduciaý.©ElaCortehasoventericordato©(cfr.©lasentenza27aprile2004,nella©
causa©C-159/02,©Turner,©e©prima©la©sentenza©9©dicembre©2003,©nella©causa©
C-116/02,©Gasser),©a©proposito©della©convenzione©di©Bruxelles©27©settembre©
1968©(e©succ.©mod.)©sulla©competenza©giurisdizionale©e©l'esecuzione©delle©sen-
tenzeinmateriacivileecommerciale,©maconunaforzadiprincipiobenappli-
cabile©anche©al©reg.©1346/2000,©che©tale©normativa©ûsi©basa©necessariamente©
sulla©fiducia©che©gli©Stati©contraenti©accordano©reciprocamente©ai©loro©sistemi©
giuridici©e©alle©loro©istituzioni©giudiziarieý.©Se©a©cio©si©aggiunge©che©l'art.©26©
delregolamento©1346/2000©legittima©ilrifiuto©delriconoscimento©solo©ovepos-
sano©prodursi©ûeffetti©palesemente©contrari©all'ordine©pubblicoý©(cos|©come©
l'art.©34©del©reg.©CE©n.©44/2001©del©Consiglio©del©22©dicembre©2000,©che©ha©
sostituito©la©suddetta©Convenzione©di©Bruxelles,©legittima©il©rifiuto©di©riconosci-
mento©di©una©sentenza©emessa©in©altro©Stato©membro©solo©se©esso©ûe©manifesta-
mente©contrario©all'ordine©pubblicoý),©richiedendosiquindiunapalese,©manife-
sta©violazione©di©principi©fondamentali©o©di©diritti©e©liberta©personali©sancite©
dalla©costituzione,©nonsivedeproprio©comequestieffettipossano©essere©ricolle-
gati©al©riconoscimento©della©sentenza©italiana©emessa©secondo©le©ordinarie©e©
incontestabiliregoledeldirittoprocessualeitaliano©(salve,siripete,©leimpugna-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


zioni©di©rito©di©diritto©interno,©attualmente©pendenti),©particolarmente©attento©

alla©tutela©dei©diritti©fondamentali©(che©la©nozione©di©ûordine©pubblicoý©sia©di©

stretta©interpretazionee©statoaffermato©dalla©Cortedigiustizianumerosevolte:©

cfr.©sentenze©4febbraio©1988,©nella©causa©C-145/1986,©Hoffmann;©10©ottobre©

1996,©nella©causa©C-78/1995,©Hendrikman,©edaltre).©
Non©si©vede,©invero,©come©possa©la©procedura©giurisdizionale©svoltasi©

dinanzi©al©Tribunale©di©Parma©essere©ritenuta©contraria©all'ordine©pubblico©per©

asserita©carenzadigiustoprocesso,©alpunto©dagiustificareilrifiuto,©daparte©

del©giudice©irlandese,©del©riconoscimento.©
Non©trovano©rispondenza©infatti,©le©lesioni©del©diritto©di©difesa©lamentate©

dal©curatore©provvisorio©e©dai©presunti©creditori©della©Eurofood, 
tanto©piu©se©

si©tiene©conto©della©rilevanza©internazionale©della©procedura©in©esame©e©dei©pre-

vedibili©risvoltipregiudizievoli©riconducibili©a©qualsiasi©inutile©ritardo©della©deci-

sione.©Al©riguardo,©va©osservato©che©il©Tribunale©di©Parma©ha©mandato©al©com-

missario©straordinario©(ricorrente)©ûper©la©comunicazione©agli©interessati©alla©

comparizione,©eventualmente©anche©a©mezzo©telefax,©almeno©48©ore©prima©del-

l'udienzaý:©a©differenza©di©quanto©sostenuto©dalle©Corti©irlandesi,©il©termine©

ûcomunicazioneý©non©puo©essere©riferito©alla©domanda,©bens|©esclusivamente©

all'ordinanza©di©convocazione.©Ne©consegue,©allora,©che©il©commissario©straordi-

nario©non©aveva©alcun©obbligo©di©comunicare©al©curatore©provvisorio©della©

societa©il©ricorso©introduttivo©e©gli©altri©documenti©che©dallo©stesso©gli©sarebbero©

statirichiestiprimadell'udienza.©Alcontrario,©eraoneredelcuratoreprovvisorio©

diattivarsi,©ancheattraversoiproprilegali,perottenerepressolaCancelleria©

del©Tribunale©le©copie©degli©atti©delprocedimento©ancheprima©della©celebrazione©

dell'udienza,©una©volta©venuto©a©conoscenza©della©convocazione©nei©terminifis-

satidalgiudice©(ognidiversainterpretazionepuo©comunqueesserefattavalere©

inungiudiziodiimpugnazione,©che,©difatto,©e©attualmentependente).©
Ma©alfine©di©dissipare©ogni©residuo©dubbio©in©ordine©a©qualsivoglia©lesione©

del©diritto©di©difesa©del©curatore©provvisorio©irlandese©(i©creditori©della©mede-

sima,©pur©potendo©intervenire©personalmente,©non©costituivano©parti©necessarie©

che©andavano©convocate),©e©sufficiente©osservare©che©gli©avvocati©del©curatore©

hanno©partecipato©regolarmente©all'udienza©in©camera©di©consiglio©e©che,©dopo©

aver©dato©agli©stessi©l'autorizzazione©ad©estrarre©copia©degli©atti©(non©risulta©

che©questa©richiestasiastata©avanzataprima©dell'udienza©esiastata©rigettata),©

ilTribunaleha©concesso©allepartinuovitermini,©siapureridotti,perloscambio©

di©nuove©memorie©difensive.©
Tutto©cio©ben©risulta©dalla©sentenza©del©giudice©italiano,©dalla©quale©emerge©

che©il©curatore©provvisorio©irlandese©ha©svolto©tutte©le©proprie©difese©sui©punti©

controversi©(qualifica©degli©amministratori©executive 
e©non 
executive, 
riconosci-

bilita©da©parte©dei©terzi©dell'effettiva©localizzazione©dell'attivita©d'impresa,©pen-

denza©di©un©procedimento©nello©Stato©irlandese)©e©che©le©relative©argomentazioni©

sono©state©esaminate©e©motivatamente©confutate,©sulla©base©dell'esame©delle©cir-

costanze©difatto©che©sono©state©quindiposte©alla©base©della©dichiarazionedi©

insolvenza©e©conseguente©individuazione©di©detta©procedura©come©principale©ai©

sensi©del©regolamento©1346/2000.©E©di©cio©da©atto©addirittura©la©ordinanza©della©

Corte©irlandese,©laddove©precisa©che,©a©seguito©all'udienza©del©17febbraio©

davanti©al©Tribunale©di©Parma©le©parti©venivano©autorizzate©a©depositare©ulte-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1179 


riorimemorieprimadelvenerd|à 
19febbraioedilgiudiceautorizzavagliavvo-

cati 
italiani 
del 
sig. 
Farrell 
(curatore 
provvisorio) 
a 
fotocopiare 
dal 
fascicolo 
del 
Tribunale 
la 
domanda 
e 
la 
documentazione 
annessa: 
sulla 
base 
di 
tali 
ulte-
riori 
memorie 
veniva 
quindi 
emessa 
la 
decisione 
del 
giudice 
italiano, 
la 
quale, 
come 
ammette 
il 
giudice 
irlandese, 
ûinclude©numerosi©riferimenti©alle©argo-
mentazioni©del©Sig.©Farrell.©Al©fine©di©decidere©sulla©presente©questione©di©
un©eventuale©non-riconoscimento©di©quella©sentenza©per©motivi©di©ordine©
pubblico,©sarebbe©inopportuno©dedicare©qualsiasi©commento©all'opinione©
della©Corte©su©tale©questione,©opinione©che©puo©essa©stessa©esporre©dinanzi©
ad©altro©foro©giudiziario.©Eésufficiente©affermare©che©il©tribunale©di©Parma©
sembra©avere©considerato©gli©argomenti©del©sig.©Farrell©nel©loro©meritoý.©

Afronte 
di 
un 
tale 
iter©procedimentale, 
pienamente 
rispettoso 
delprincipio 
del 
contraddittorio 
e 
del 
diritto 
di 
difesa 
delle 
parti 
interessate, 
sia 
pure 
in 
rela-
zioneadunaproceduraimprontataallamassimaceleritaà 
infunzionedegliinte-
ressi 
pubblici 
coinvolti 
(e 
salva 
la 
garanzia 
delle 
successive 
impugnazioni) 
non 
pare 
possibile 
lamentare 
ilfatto 
che 
il 
curatore 
provvisorio 
irlandese 
sia 
stato 
impedito 
di 
esporre 
adeguatamente 
le 
proprie 
argomentazioni, 
ledendo, 
intal 
modo, 
ilsuodirittodidifesaedilprincipiodelgiustoprocesso, 
sanciti, 
rispetti-
vamente, 
dagli 
artt. 
24 
e 
111 
della 
Costituzione 
italiana. 


4. 
^Sulla 
base 
di 
tali 
considerazioni 
l'Avvocatura 
ha 
concluso 
proponendo 
dirispondereaiquesitipostidalla 
Corte 
Supremad'Irlandanelseguentemodo: 
^Se 
ad 
un 
giudice 
viene 
presentata 
una 
domanda 
di 
liquidazione 
di 
una 
societaà 
per 
la 
dichiarazione 
della 
sua 
insolvenza 
e 
viene 
nominato 
un 
curatore 
provvisorio, 
la 
procedura 
concorsuale 
di 
insolvenza 
si 
considera 
aperta 
ai 
sensi 
del 
reg. 
CE 
n. 
1346/2000 
solo 
al 
momento 
della 
dichiarazione 
dello 
stato 
di 
insolvenza, 
senza 
che 
abbia 
rilevanza, 
ai 
sensi 
del 
regolamento 
stesso, 
la 
retro-
datazione 
deglieffettialla 
data 
dellapresentazione 
dell'istanza 
inforza 
della 
legislazione 
nazionale. 


^Ai 
sensi 
dell'art. 
3 
del 
reg. 
CE 
n. 
1346/2000 
il 
giudice 
di 
uno 
Stato 
mem-
bro 
nel 
cui 
territorio 
una 
societaà 
ha 
il 
centro 
degli 
interessi 
principali 
eà 
compe-
tente 
a 
dichiarare 
l'apertura 
di 
una 
procedura 
principale 
concorsuale, 
anche 
se 
la 
societaà 
ha 
sede 
in 
un 
altro 
Stato 
membro 
ed 
eà 
regolarmente 
ivi 
costituita 


osservando 
e 
sottoponendosi 
alle 
leggi 
dello 
Stato 
stesso, 
i 
cui 
giudici 
possono 
eventualmente 
aprire 
solo 
una 
procedura 
secondaria. 
^Aifini 
della 
individuazione 
del 
giudice 
competente 
ai 
sensi 
dell'art. 
3 
co. 
1 
del 
regolamento 
CE 
n. 
1346/2000 
ad 
aprire 
la 
procedura 
principale 
di 
insol-

venza 
di 
una 
societaà 
figlia 
costituita 
in 
uno 
Stato 
membro 
mentre 
la 
societaà 
madre 
eà 
costituita 
in 
altro 
Stato 
membro, 
occorre 
verificare 
quali 
rapporti 
sostanzialiintercorronofralesocietaà 
delmedesimogruppoeinparticolarefra 
la 
societaà 
madre 
e 
la 
societaà 
figlia 
di 
cui 
si 
tratta 
e, 
per 
la 
determinazione 
del 
centro 
degli 
interessi 
principali 
nella 
stessa 
societaà 
figlia, 
cui 
va 
rapportata 
la 
competenza 
del 
giudice 
dell'un 
Stato 
o 
dell'altro, 
occorre 
tenere 
in 
ragionevole 
conto 
lo 
scopo 
della 
costituzione 
della 
societaà 
figlia 
in 
uno 
Stato 
membro 
diverso 
da 
quello 
della 
societaà 
madre 
e 
le 
funzioni 
che 
essa 
era 
destinata 
a 
svolgere, 
individuando, 
aifinidellaverificadellivello 
diautonomiaodimerasoggezione, 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

le©persone©che©assumono©sostanzialmente©le©linee©direttive©della©societa©figlia,©

determinandone©o©meno©la©linea©di©azione©e©il©comportamento©effettivo,©e©il©

luogo©dove©esse©sono©sostanzialmente©assunte.©
^A©norma©dell'art.©17©del©reg.©CE©n.©1346/2000©la©decisione©di©apertura©di©

unaproceduradicuiall'art.©3par.©1produce©inaltro©Statomembro,©senzaaltra©

formalita©,©gli©effettiprevisti©dalla©legge©dello©Stato©di©apertura.©Uno©Stato©mem-

bro©puo©rifiutare©il©riconoscimento©solo©se©esso©e©la©esecuzione©della©pronuncia©

emessa©nell'altro©Stato©membro©possano©produrre©effetti©palesemente©contrari©

all'ordine©pubblico.©Le©norme©contenute©nel©regolamento©si©basano©necessaria-

mente©sulla©fiducia©che©gli©Stati©contraenti©accordano©reciprocamente©ai©loro©

sistemi©giuridici©e©alle©loro©istituzioni©giudiziarie:©non©puo©uno©Stato©membro©

rifiutare©il©riconoscimento©di©una©pronuncia©del©giudice©competente©di©un©altro©

Stato©membro©adducendo,©quale©motivo©di©ordine©pubblico,©che©tale©giudice,©

pur©avendo©giudicato©secondo©le©norme©del©proprio©ordinamento©giuridico,©

avrebbe©commesso©^in©ipotesi©^in©concreto©un©errore,©peraltro©emendabile©


se©effettivamente©sussistente©^in©sede©di©gravame,©pregiudicando©il©diritto©di©

difesa©di©una©parte©in©causa.©
Avv.©Oscar©Fiumaraý.©

Causa 
C-352/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Servizio 
postale 
univ
ersale 
^Artt.©47©CE©e©95©CE©e©artt.©12©e©7©della©direttiva©95/67/CE©^
Ordinanza©del©ûVerwaltungsgericht©Kolný©(Tribunale©Amministrativo©di©
Colonia©-Germania),©notificata©il©7©ottobre©2004©(cs.©51462/04,©
avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


La©controversia,©pendente©di©fronte©alla©Magistratura©tedesca,©vede©con-
trapposti©la©titolare©di©una©licenza©per©invii©postali©su©commissione©e,©quale©
convenuto,©il©titolare©della©licenza©esclusiva©di©forniture©del©servizio©postale©
universale.©

Oggetto©del©contendere©e©l'eventuale©obbligo,©per©il©fornitore©del©servizio©
postale©universale,©di©proporre©alla©ricorrente©(che©effettua©lo©smistamento©
preventivo©degli©invii©secondo©le©regioni©postali,©la©raccolta©in©contenitori©
della©posta©e©la©consegna©postale©di©Goppingen)©un©contratto©alle©condizioni©
previste©(normativamente)©per©i©clienti©imprese©che©consegnino©determinati©
quantitativi©minimi©di©invii,©smistati©secondo©regione©postale©e©formato©
presso©i©centri©postali©di©partenza.©

La©ricorrente©sostiene©di©essere©legittimata,©sebbene©non©fornisca©lo©svol-
gimento©dell'intero©ciclo©di©spedizione,©a©recapitare©gli©invii©postali©presso©il©
centro©di©Goppingen©alle©condizioni©normativamente©previste.©

All'obiezione©che©il©centro©postale©di©Goppingen©non©e©,©come©prevede©la©
disposizione©disciplinare,©il©piu©vicino,©ribatte©che©le©succursali©postali©situate©
a©distanza©minore©non©sono©attrezzate©per©la©ricezione©di©grandi©quantitativi©
di©invii.©

La©convenuta©ritiene©che©le©richieste©della©parte©attrice©siano©da©respin-
gere©in©quanto:©la©licenza©di©cui©e©titolare©quest'ultima©non©contempla©le©pre-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1181 


stazioni©di©servizi©specifici©che©dovrebbe©effettuare,©ma©soltanto©il©trasferi-
mento©degli©invii©postali©al©piu©vicino©punto©di©accesso©al©circuito©postale;©le©
succursali©postali©piu©vicine,©rispetto©a©Goppingen,©accettano©anche©quantita-
tivi©maggiori©di©invii.©Secondo©la©titolare©della©licenza©universale,©la©ricor-
rente©opera©su©un©mercato©diverso,©collegato©a©quello©di©prestazione©di©servizi©
postali©e©non©effettua,©quindi,©servizi©specifici.©

IL 
quesitO 


Se©il©combinato©disposto©degli©artt.©47,©n.©2,©CE©e©95©CE©e©degli©artt.©12,©
quinto©trattino,©e©7,©n.©1,©della©direttiva©97/67/CE,©nella©versione©di©cui©alla©
direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©2002/39/CE,©debba©essere©
interpretato©nel©senso©che,©qualora©il©fornitore©di©servizi©universali©applichi©
tariffe©speciali©per©le©imprese©sue©clienti©che©immettono©nel©circuito©postale©
gli©invii©postali,©smistati©anticipatamente©in©punti©del©ciclo©di©spedizione©
diversi©dai©punti©di©accesso©iniziale,©il©fornitore©di©servizi©universali©sia©tenuto©
ad©applicare©tali©tariffe©speciali©anche©nei©confronti©di©quelle©imprese©che©pre-
levano©detti©invii©postali©presso©il©mittente©e©li©immettono©nel©circuito©postale©
smistati©anticipatamente©nel©medesimo©punto©di©accesso©ed©alle©stesse©condi-
zioni©delle©imprese©sue©clienti,©senza©che©il©fornitore©del©servizio©universale©
possa©rifiutare©cio©invocando©il©fatto©che©esso©deve©garantire©lo©svolgimento©
del©servizio©universale.©

Causa©C-356/04©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Pubblicita©comparat
iva©^Inquadramento©nell'ambito©della©Direttiva©84/450/CEE©^Tutela©
del©consumatore©^Ordinanza©del©ûRechtbank 
van 
Koophandelý©(Belgio),©
emessa©il©29©luglio©2004,©notificata©il©5©ottobre©2004©(cs.©51886/04,©avv.©
dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


La©questione©e©sorta©nell'ambito©di©una©controversia©tra©una©societa©
tedesca,©con©succursale©in©Belgio,©responsabile©della©gestione©di©supermercati,©
da©un©lato,©e©una©societa©belga©operante©nello©stesso©settore,©dall'altro.©

La©ricorrente©tedesca©sostiene©che©la©concorrente©belga©abbia©operato©
un'illecita©pubblicita©a©favore©dei©propri©prodotti,©non©avendo©rispettato©le©
regole©previste©in©materia©di©pubblicita©comparativa,©pratiche©commerciali©e©
tutela©del©consumatore.©

La©resistente©sostiene©di©contro©la©legittimita©della©pubblicita©compara-
tiva©da©essa©eseguita©alla©luce©della©giurisprudenza©della©Corte.©

In©questo©contesto©e©alla©luce©di©quanto©precede,©il©giudice©a 
quo 
chiede,©
in©sostanza,©alla©Corte©di©stabilire©quando©una©pubblicita©comparativa©puo©
essere©ritenuta©lecita.©

IquesitI 


1.©^Se©l'art.©3©bis, 
n.©1,©lett.©a), 
della©direttiva©84/450/CEE©(quale©inse-
rito©dalla©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©6©ottobre©1997,©
97/55/CE,©che©modifica©la©direttiva©84/450/CEE©relativa©alla©pubblicita©
ingannevole©al©fine©di©includervi©la©pubblicita©comparativa)©debba©essere©
interpretato©nel©senso©che©e©illecita©la©comparazione©del©livello©generale©dei©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

prezzi©dell'inserzionista©con©quello©dei©concorrenti,©laddove©venga©effettuata©
un'estrapolazione©della©comparazione©del©prezzo©di©un©certo©numero©di©pro-
dotti,©in©quanto,©in©tal©modo,©si©crea©l'impressione©che©l'inserzionista©sia©
meno©caro©in©tutto©il©suo©assortimento,©mentre©invece©la©comparazione©di©
cui©trattasi©riguarda©unicamente©un©limitato©numero©di©prodotti,©a©meno©che©
la©pubblicita©non©renda©possibile©individuare©quanti©e©quali©prodotti©del-
l'inserzionista,©da©un©lato,©e©dei©concorrenti©interessati©dalla©comparazione,©
d'altro©lato,©siano©raffrontati©e©a©meno©che©essa©non©consenta©di©sapere©in©
quale©posizione©si©situino©nell'ambito©del©risultato©della©comparazione©i©con-
correnti©in©essa©implicati,©e©quindi©quali©siano©i©loro©prezzi©rispetto©a©quelli©
dell'inserzionista©e©degli©altri©concorrenti©interessati©dalla©comparazione.©

2.©^Se©l'art.©3©bis, 
n.©1,©lett.©b), 
della©direttiva©84/450/CEE©(quale©inse-
rito©dalla©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©6©ottobre©1997,©
97/55/CE,©che©modifica©la©direttiva©84/450/CEE©relativa©alla©pubblicita©
ingannevole©al©fine©di©includervi©la©pubblicita©comparativa)©debba©essere©
interpretato©nel©senso©che©la©pubblicita©comparativa©e©lecita©unicamente©lad-
dove©il©raffronto©riguardi©singoli©beni©o©servizi©che©soddisfano©gli©stessi©biso-
gni©o©si©propongono©gli©stessi©obiettivi,©con©l'esclusione©degli©assortimenti©
dei©prodotti,©anche©qualora©tali©assortimenti©nel©loro©complesso,©e©non©neces-
sariamente©con©riferimento©a©ciascun©elemento,©soddisfino©gli©stessi©bisogni©
o©si©propongano©gli©stessi©obiettivi.©
3.©^Sel'art3©bis, 
n.©1,©lett.©c), 
della©direttiva©84/450/CEE©(quale©inse-
rito©dalla©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©6©ottobre©1997,©
97/55/CE,©che©modifica©la©direttiva©84/450/CEE©relativa©alla©pubblicita©
ingannevole©al©fine©di©includervi©la©pubblicita©comparativa)©debba©essere©
interpretato©nel©senso©che©la©pubblicita©comparativa,©in©cui©vengono©raffron-
tati©i©prezzi©dei©prodotti©o©il©livello©generale©dei©prezzi©di©concorrenti,©e©obiet-
tiva©unicamente©quando©essa©comporti©l'enumerazione©dei©prodotti©e©dei©
prezzi©oggetto©del©raffronto©dell'inserzionista©e©di©tutti©i©concorrenti©interes-
sati©dalla©comparazione©ed©essa©consenta©di©conoscere©i©prezzi©applicati©dal-
l'inserzionista©e©dai©suoi©concorrenti,©nel©qual©caso©tutti©i©prodotti©che©sono©
interessati©dal©raffronto©dovrebbero©essere©menzionati©esplicitamente,©con©
indicazione©separata©per©fornitore.©
4.©^Se©l'art.©3©bis, 
n.©1,©lett.©c), 
della©direttiva©84/450/CEE©(quale©inse-
rito©dalla©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©6©ottobre©1997,©
97/55/CE,©che©modifica©la©direttiva©84/450/CEE©relativa©alla©pubblicita©
ingannevole©al©fine©di©includervi©la©pubblicita©comparativa)©debba©essere©
interpretato©nel©senso©che©nella©pubblicita©comparativa©una©caratteristica©
risponde©all'esigenza©di©verificabilita©di©cui©a©tale©articolo©solo©qualora©la©
veridicita©di©tale©caratteristica©possa©essere©verificata©da©coloro©cui©e©rivolta©
la©pubblicita©,©ovvero©se©sia©sufficiente©che©essa©sia©verificabile©da©terzi©cui©la©
pubblicita©non©si©rivolge.©
5.©^Se©l'art.©3©bis, 
n.©1,©lett.©c), 
della©direttiva©84/450/CEE©(quale©inse-
rito©dalla©direttiva©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©6©ottobre©1997,©
97/55/CE,©che©modifica©la©direttiva©84/450/CEE©relativa©alla©pubblicita©
ingannevole©al©fine©di©includervi©la©pubblicita©comparativa)©debba©essere©
interpretato©nel©senso©che©il©prezzo©di©prodotti©e©il©livello©generale©dei©prezzi©
dei©concorrenti©costituiscono©di©per©se¨una©caratteristica©verificabile.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1183 


Causa 
C-372/04 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Trattamento 
ospeda-
liero 
in 
un 
altro 
Stato 
membro 
^Artt. 
48, 
49, 
50, 
55 
e 
152, 
n. 
5 
del 
Trat-
tato 
CE 
^Art. 
22 
del 
regolamento 
1408/71/CE 
^Ordinanza©della©ûCourt¨
ofAppealý©(Regno©Unito),©emessa©il©12©luglio©2004,©notificata©l'8©novem-
bre©2004©(cs.©54683/04,©avv.©dello©Stato©D.©Del©Gaizo).©

IL 
fattO 


I©fatti©oggetto©della©causa©principale©traggono©origine©da©una©controver-
sia,©sorta©in©grado©d'appello,©fra©una©paziente©britannica©(appellante)©e©il©
Ministero©della©Sanita©britannico©(appellato).©

L'appellante©lamenta©il©mancato©rimborso©da©parte©del©Servizio©sanitario©
britannico©delle©spese©da©essa©sostenute©per©sottoporsi©ad©un©intervento©chi-
rurgico©in©Francia,©luogo©che©essa©aveva©scelto©per©effettuare©l'intervento©di©
cui©necessitava©in©considerazione©dei©tempi©di©attesa,©da©essa©ritenuti©ecces-
sivi,©per©effettuare©il©medesimo©intervento©nel©suo©Paese©di©residenza©e©nono-
stante©il©diniego©da©parte©delle©autorita©sanitarie©britanniche©di©rilascio©del-
l'autorizzazione©a©beneficiare©dell'assistenza©sanitaria©all'estero.©

La©causa©principale©ha©ad©oggetto©l'appello©proposto©dalla©paziente©bri-
tannica©avverso©la©sentenza©di©primo©grado,©con©la©quale©il©giudice©aveva©
respinto©la©sua©istanza©di©rimborso©delle©spese©sostenute©per©l'effettuazione©
dell'intervento©chirurgico©in©Francia,©sul©presupposto©che©il©periodo©di©attesa©
per©effettuare©detto©intervento©in©Gran©Bretagna©non©fosse©tale©da©giustificare©
il©trattamento©all'estero.©

Il©giudice©di©rinvio©chiede©pertanto©alla©Corte©di©pronunciarsi©sull'inter-
pretazione©dei©principi©comunitari©in©materia©di©sanita©pubblica©e©di©tratta-
mento©ospedaliero©in©altri©Stati©membri,©con©particolare©riferimento©al©servi-
zio©sanitario©britannico.©

IquesitI 


1.©^Se,©tenuto©conto©della©natura©del©Servizio©sanitario©nazionale©del©
Regno©Unito©(NHS)©e©della©sua©collocazione©nel©contesto©del©diritto©nazio-
nale,©l'art.©49©CE,©letto©alla©luce©delle©sentenze©Geraets¨Smits,¨Muller¨^Faure¨
ed©Inizan,©debba©essere©interpretato©nel©senso©che©in©linea©di©principio©la©nor-
mativa©comunitaria©conferisce©alle©persone©residenti©nel©Regno©Unito©il©
diritto©di©ricevere©il©trattamento©ospedaliero©in©altri©Stati©membri,©a©spese©
del©Servizio©sanitario©nazionale©del©Regno©Unito©(ûNHSý).©
In©particolare©se,©interpretando©correttamente©l'art.©49©CE:©

a)©esista©una©distinzione©tra©un©servizio©sanitario©nazionale©finanziato©
dallo©Stato©come©l'NHS©e©fondi©assicurativi©quali©il©sistema©olandese©ZFW,©
in©particolare©considerando©che©l'NHS©non©dispone©di©alcun©fondo©per©il©
pagamento©[del©trattamento©in©oggetto];©

b)©l'NHS©sia©tenuto©ad©autorizzare©ed©a©pagare©tale©trattamento©in©un©
altro©Stato©membro,©pur©non©essendo©tenuto©ad©autorizzarne©ne¨a©pagarne©
l'erogazione©privata©da©parte©di©un©prestatore©di©servizi©del©Regno©Unito;©

c)©rilevi©il©fatto©che©il©paziente©si©sia©procurato©il©trattamento©sanitario©
indipendentemente©dall'organismo©competente©e©senza©previa©autorizzazione©

o©notifica.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

2.©^Se,©per©risolvere©la©questione©n.©1,©sia©rilevante©accertare©che©il©trat-
tamento©ospedaliero©prestato©dall'NHS©costituisca,©esso©stesso,©la©prestazione©
di©servizi©di©cui©all'art.©49©CE.©
In©caso©di©soluzione©affermativa,©se,©sulla©base©delle©circostanze©di©fatto©
in©precedenza©esposte,©gli©artt.©48,©49©e©50©CE©debbano©essere©interpretati©
nel©senso©che,©in©linea©di©principio:©

a)©la©prestazione©di©un©trattamento©ospedaliero©da©parte©degli©enti©del-
l'NHS©costituisce©la©prestazione©di©servizi©ai©sensi©dell'art.©49©CE;©

b)©il©paziente©che©riceve©un©trattamento©ospedaliero©nell'ambito©del-
l'NHS©come©tale©esercita©la©liberta©di©avvalersi©della©prestazione©dei©servizi©
ai©sensi©dell'art.©49©CE;©

c)©gli©enti©dell'NHS©che©erogano©trattamento©ospedaliero©sono©presta-
tori©di©servizi©ai©sensi©degli©artt.©48©e©50©CE.©

3.©^Se,©qualora©l'art.©49©CE©si©applichi©all'NHS,©quest'ultimo©o©il©Secre-
tary 
ofState 
possano©invocare,©come©obiettiva©giustificazione©per©rifiutare©la©
previa©autorizzazione©al©trattamento©ospedaliero©in©un©altro©Stato©Membro:©
a)©il©fatto©che©l'autorizzazione©comprometterebbe©seriamente©il©sistema©
adottato©dall'NHS©di©gestione©delle©priorita©cliniche©attraverso©liste©di©attesa;©

b)©il©fatto©che©l'autorizzazione©permetterebbe©a©pazienti©con©esigenze©
mediche©meno©urgenti©di©scavalcare©pazienti©con©esigenze©mediche©piu©
urgenti;©

c)©il©fatto©che©l'autorizzazione©avrebbe©l'effetto©di©sviare©le©risorse©
destinandole©a©trattamenti©meno©urgenti©a©vantaggio©di©coloro©che©sono©
disposti©a©recarsi©all'estero,©danneggiando©quindi©coloro©che©non©desiderano©

o©non©possono©spostarsi©all'estero,©oppure©l'effetto©di©aumentare©i©costi©degli©
enti©dell'NHS;©
d)©il©fatto©che©l'autorizzazione©potrebbe©costringere©il©Regno©Unito©ad©
accrescere©il©bilancio©dell'NHS©o©a©ridurre©la©gamma©dei©trattamenti©disponi-
bili©nell'ambito©dell'NHS;©

e)©i©costi©comparativi©del©trattamento©ed©i©costi©addizionali©del©tratta-
mento©stesso©nell'altro©Stato©membro.©

4.©^Nello©stabilire©se©il©trattamento©sia©disponibile©senza 
indebito 
ritardo 
ai©fini©dell'art.©49©CE,©in©qual©misura©sia©necessario©o©consentito©tenere©conto©
in©particolare©dei©seguenti©elementi:©
a)©i©tempi©di©attesa;©

b)©la©priorita©clinica©concessa©al©trattamento©dall'organismo©compe-
tente©dell'NHS;©

c)©la©gestione©della©prestazione©dell'assistenza©ospedaliera©coerente-
mente©con©le©priorita©intese©a©dare©i©migliori©risultati©in©presenza©di©risorse©
limitate;©

d)©il©fatto©che©il©trattamento©dell'NHS©sia©prestato©gratuitamente©nel©
luogo©di©erogazione©del©servizio;©
e)©la©situazione©clinica©individuale©del©paziente,©l'anamnesi©ed©il©proba-
bile©decorso©della©malattia©per©cui©il©paziente©chiede©il©trattamento.©

5.©^Se,©in©base©ad©una©corretta©interpretazione©dell'art.©22,©n.©1,©lett.©c), 
del©regolamento©n.©1408/1971©ed©in©particolare©delle©parole©ûentro 
il 
lasso 
di 
tempo 
normalmentenecessarioperottenere 
iltrattamento 
in 
questioneý:©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©1185 


a)©i©criteri©applicabili©siano©identici©a©quelli©applicabili©nel©determinare©
le©questioni©dell'indebito 
ritardo,©ai©fini©dell'art.©49©CE;©e,©in©caso©di©soluzione©
negativa:©

b)©in©quale©misura©sia©necessario©o©consentito©tener©conto©degli©ele-
menti©menzionati©nella©questione©n.©4.©

6.©Se,©qualora©uno©Stato©membro©sia©tenuto©ai©sensi©del©diritto©comuni-
tario©a©finanziare©il©trattamento©ospedaliero©in©altri©Stati©membri©di©persone©
residenti©nel©primo©Stato©membro,©il©costo©di©tale©assistenza©debba©essere©cal-
colato,©a©norma©dell'art.©22©del©regolamento©n.©1408/1971,©con©riferimento©
alla©legislazione©dello©Stato©membro©in©cui©il©trattamento©viene©prestato©o,©
ai©sensi©dell'art.©49©CE,©con©riferimento©alla©legislazione©dello©Stato©membro©
di©residenza.©
In©ogni©caso:©
a)©quale©sia©la©precisa©portata©dell'obbligo©di©pagare©o©di©rimborsare©le©
spese,©in©particolare©quando,©come©nel©caso©del©Regno©Unito,©il©trattamento©
ospedaliero©e©prestato©gratuitamente©ai©pazienti©nel©luogo©di©svolgimento©
del©servizio©e©non©e©stata©fissata©nell'ambito©nazionale©alcuna©tariffa,©per©rim-
borsare©ai©pazienti©il©costo©del©trattamento;©
b)©se©l'obbligo©sia©limitato©alle©spese©effettive©che©si©dovrebbero©soste-
nere©per©fornire©lo©stesso©trattamento©o©un©trattamento©equivalente©nel©primo©
Stato©membro;©
c)©se©esso©includa©l'obbligo©di©rimborsare©le©spese©di©viaggio©e©di©siste-
mazione.©

7.©^Se©l'art.©49©CE©e©l'art.©22©del©regolamento©n.©1408/1971©debbano©
essere©interpretati©nel©senso©che©impongono©ad©uno©Stato©membro©l'obbligo©
di©finanziare©il©trattamento©ospedaliero©in©altri©Stati©membri©indipendente-
mente©dalle©esigenze©di©bilancio©e,©in©questo©caso,©se©detti©obblighi©siano©com-
patibili©con©la©responsabilita©riconosciuta©agli©Stati©membri©dall'art.©152,©
n.©5,©CE©di©organizzare©ed©erogare©i©servizi©sanitari©e©l'assistenza©medica.©
Causa©C-406/04©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Liberta©di©circolaz
ione©e©di©soggiorno©riconosciuta©a©tutti©i©cittadini©europei©dagli©artt.©17e©
18©del©Trattato©CE©^Ordinanza©del©ûTribunal 
du 
Travail 
de 
Bruxellesý©
(Belgio),©notificata©l'8©novembre©2004©(cs.©54575/04,©avv.©dello©Stato©

D.©Del©Gaizo).©
IL 
fattO 


II©sig.©De©Cuyper©contesta©la©decisione©dell'ONEM©25©ottobre©2000©che©
lo©ha©escluso©dalle©indennita©di©disoccupazione©a©far©data©dal©1.©gennaio©
1999.©

Eéstata©altres|©disposta©la©restituzione©delle©indennita©indebitamente©per-
cepite,©per©un©importo©pari©a©BEF©502©344,©corrispondente©ad©. 
12452,78,©
in©base©al©calcolo©effettuato©nel©modulo©C31,©notificato©all'interessato©il©
16©novembre©2000.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tale©decisione©e©motivata©dal©fatto©che,©da©un'indagine©condotta©dagli©
ispettori©dell'ONEM,©e©risultato©che©l'interessato,©da©tale©data,©risiedeva©in©
Francia.©

Orbene,©ai©sensi©dell'art.©66©del©Regio©decreto©25©novembre©1991,©recante©
disciplina©della©disoccupazione,©un©disoccupato,©per©poter©beneficiare©dell'in-
dennita©di©disoccupazione,©deve©avere©la©propria©residenza©in©Belgio,©e©deve©
effettivamente©risiederci.©

Oltre©alla©detta©disposizione©regolamentare,©la©decisione©controversa©e©
fondata©sull'art.©56,©½©1,©commi©1,©142,©143,©144,©169©e©170©del©Regio©decreto©
25©novembre©1991,©recante©disciplina©della©disoccupazione.©

Nelle©sue©conclusioni,©il©legale©del©ricorrente©chiede,©in©via©principale,©
l'annullamento©della©decisione©controversa©in©quanto©l'indagine©domiciliare©
sarebbe©stata©effettuata©sotto©coercizione©e,©di©conseguenza,©non©avrebbe©
alcun©effetto.©Peraltro©il©fascicolo©dimostrerebbe©che©l'interessato©risiede©effet-
tivamente©in©Belgio.©

IquesitI 


1.©^Se©l'obbligo©di©risiedere©effettivamente©in©Belgio,©al©quale©l'art.©66©
del©regio©decreto©25©novembre©1991,©recante©disciplina©della©disoccupazione,©
subordina©la©concessione©delle©indennita©,©applicato©ad©un©disoccupato©con©
piu©di©54©anni©che©fruisce,©ai©sensi©dell'art.©89©del©detto©regio©decreto,©di©una©
dispensa©dall'obbligo©di©timbratura©implicante©l'esenzione©dal©requisito©della©
disponibilita©sul©mercato©del©lavoro,©costituisca©un©ostacolo©alla©libera©circo-
lazione©e©di©soggiorno©riconosciuta©a©tutti©i©cittadini©europei©dagli©artt.17©e©
18©del©Trattato©che©istituisce©la©Comunita©europea.©
2.©^Se©tale©obbligo©di©residenza©nel©territorio©dello©Stato©competente©per©
la©concessione©delle©indennita©di©disoccupazione,©giustificato,©nel©diritto©
interno,©dalle©esigenze©del©controllo©sull'osservanza©dei©requisiti©di©legge©per©
la©concessione©dell'indennita©ai©disoccupati,©sia©conforme©al©requisito©della©
proporzionalita©,©che©deve©essere©rispettato©nel©perseguimento©di©tale©obiettivo©
di©interesse©generale,©visto©che©il©detto©obbligo©costituisce©una©limitazione©
della©liberta©di©circolazione©e©di©soggiorno©riconosciuta©a©tutti©i©cittadini©
europei©dagli©articoli©17©e©18©del©Trattato©che©istituisce©la©Comunita©europea.©
3.©^Se©tale©obbligo©di©residenza©sortisca©l'effetto©di©creare©una©discrimi-
nazione©tra©i©cittadini©europei©che©hanno©la©nazionalita©dello©Stato©membro©
competente©ad©assicurare©la©concessione©delle©indennita©di©disoccupazione,©
in©quanto,©in©base©al©detto©obbligo,©tale©diritto©viene©riconosciuto©a©coloro©
che©non©esercitano©i©loro©diritti©di©libera©circolazione©e©di©soggiorno©sanciti©
dagli©artt.©17©e©18©del©Trattato,©ma©negato,©per©l'effetto©dissuasivo©che©tale©
restrizione©comporta,©a©coloro©che©intendono©esercitare©i©detti©diritti.©

Ilcontenzioso
nazionale
Ilcontenzioso
nazionale
La 
natura 
ûsecundum 
statutum» 
della 
composizione 
mista 
del 
Consiglio 
di 
giustizia 
amministrativa 
per 
la 
Regione 
siciliana 


(Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
28 
ottobre 
^4 
novembre 
2004, 
no 
316) 


Con 
la 
sentenza 
in 
commento 
la 
Consulta 
eà 
stata 
chiamata 
a 
pronun-
ciarsi 
sui 
giudizi 
incidentali 
di 
legittimitaà 
costituzionale 
introdotti, 
con 
una 
serie 
di 
ordinanze 
di 
rimessione 
di 
identico 
contenuto, 
dal 
Consiglio 
di 
giusti-
zia 
amministrativa 
per 
la 
Regione 
siciliana 
e 
dal 
Presidente 
del 
Consiglio 
medesimo, 
aventi 
ad 
oggetto 
l'art. 
4, 
1° 
comma, 
lettera 
d), 
e 
2° 
comma, 
l'art. 
6, 
2° 
comma, 
e 
l'art. 
15, 
1° 
e 
2° 
comma, 
del 
decreto 
legislativo 
24 
dicem-
bre 
2003, 
n. 
373 
(recante 
ûNorme 
di 
attuazione 
dello 
Statuto 
speciale 
della 
Regione 
siciliana 
concernenti 
l'esercizio 
nella 
Regione 
delle 
funzioni 
spettanti 
al 
Consiglio 
di 
Statoý), 
per 
(asserito) 
contrasto 
con 
gli 
artt. 
14 
e 
23 
dello 
Sta-
tuto 
della 
Regione 
siciliana 
(R.D.Lgs. 
15 
maggio 
1946, 
n. 
455), 
con 
gli 
artt. 
3, 
5, 
24, 
102, 
108, 
113, 
117 
e 
120 
della 
Costituzione, 
e 
con 
la 
VI 
Disposizione 
Transitoria 
della 
Costituzione. 


Assumevano, 
in 
sostanza, 
i 
giudici 
rimettenti 
che 
le 
disposizioni 
censu-
rate 
dovevano 
ritenersi 
illegittime 
sotto 
piuà 
profili 
nella 
parte 
in 
cui, 
nel 
dare 
attuazione 
^con 
riferimento 
al 
Consiglio 
di 
Stato 
^all'art. 
23, 
1° 
comma, 
dello 
Statuto 
siciliano 
(ûGli 
organi 
giurisdizionali 
centrali 
avranno 
in 
Sicilia 
le 
rispettive 
sezioni 
per 
gli 
affari 
concernenti 
la 
Regioneý), 
avevano 
previsto 
che 
il 
Consiglio 
di 
giustizia 
amministrativa 
per 
la 
Regione 
siciliana 
giudi-
casse, 
in 
sede 
giurisdizionale, 
in 
una 
composizione 
mista 
di 
membri 
laici 
e 
togati. 


In 
particolare, 
sotto 
un 
primo 
(assorbente) 
profilo, 
i 
rimettenti 
denun-
ciavano 
il 
diretto 
contrasto 
delle 
richiamate 
disposizioni 
del 
D.Lgs. 
373/2003 
con 
l'art. 
23, 
1° 
comma, 
cit.(1) 


(1) 
Come 
eà 
noto, 
lo 
Statuto 
speciale 
della 
Regione 
siciliana 
eà 
stato 
approvato, 
in 
epoca 
pre-
repubblicana, 
con 
R.D.Lgs. 
15 
maggio 
1946, 
n. 
455, 
e, 
a 
seguito 
dell'entrata 
in 
vigore 
del 
nuovo 
ordinamento 
costituzionale, 
eà 
stato 
convertito 
in 
legge 
costituzionale, 
ai 
sensi 
dell'art. 
116 
Cost., 
dalla 
L. 
cost. 
26 
febbraio 
1948, 
n. 
2. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Ed©invero,©secondo©i©giudici©a 
quibus,©detta©disposizione©statutaria©
postulava©esclusivamente©un©mero©decentramento©di©uffici,©mediante©la©loca-
lizzazione©a©livello©regionale©di©organi©giurisdizionali©gia©esistenti,©senza©
autorizzare©in©alcun©modo©una©deroga©alla©composizione©ordinaria©di©tali©
organi.©Di©contro,©il©D.Lgs.©373/2003©^analogamente©al©previgente©D.Lgs.©
654/1948©(2)©^,©nel©dare©attuazione©all'art.©23©cit. 
con©riferimento©al©Consiglio©
di©Stato,©non©si©era©limitato©ad©una©mera©localizzazione©di©uffici,©ma©aveva©
proceduto©ad©una©modifica©della©composizione©dell'organo,©divenuta©ûmistaý©
a©seguito©dell'inserimento,©tra©i©componenti©della©sezione©giurisdizionale©del©
Consiglio©di©giustizia©amministrativa,©di©membri©laici©di©designazione©regio-
nale.©(3)©Le©norme©censurate©dovevano©pertanto©ritenersi©illegittime,©in©

quanto©adottate©palesemente©ûcontra 
statutumý,©e©neppure©giustificate©dalla©

finalita©di©dare©una©migliore©attuazione©alle©disposizioni©statutarie.©

Ad©ulteriore©sostegno©di©siffatta©conclusione,©i©rimettenti©invocavano,©
quali©tertia 
comparationis,©gli©artt.©90©e©91©dello©Statuto©speciale©del©Tren-
tino-Alto©Adige©(i©quali©prevedono©espressamente©una©composizione©ûmistaý©
del©Tribunale©Regionale©di©giustizia©amministrativa),©ed©il©3.©comma©dello©
stesso©art.©23©dello©Statuto©della©Regione©siciliana©(a©mente©del©quale©ûi©
magistrati©della©Corte©dei©conti©sono©nominati,©di©accordo,©dai©Governi©dello©
Stato©e©della©Regioneý).©Da©tali©disposizioni,©invero,©i©rimettenti,©alla©stregua©
del©criterio©logico-ermeneutico©ûubi 
voluit, 
dixitý,©pretendevano©di©poter©
desumere©il©principio©per©cui,©nelle©ipotesi©in©cui©il©legislatore©(costituzionale)©
statutario©avesse©inteso©attribuire©ad©organi©giurisdizionali©distaccati©nella
Regione©una©composizione©particolare,©cio©aveva©fatto©espressamente;©e©che©
pertanto,©in©difetto©di©espressa©previsione©in©tal©senso,©qualsiasi©deroga©alla©
composizione©ordinaria©si©sarebbe©dovuta©considerare©illegittima.©

Sotto©un©secondo©profilo,©i©giudici©a 
quibus 
denunciavano©l'illegittimita©
costituzionale©delle©disposizioni©censurate©in©relazione©all'art.©108©Cost.,©in©

(2)©Occorre©invero©ricordare©che©la©prima©attuazione©dell'art.©23,©1.©comma,©dello©Statuto©
siciliano©si©e©avuta©con©il©decreto©legislativo©6©maggio©1948,©n.©654©(recante©ûNorme©per©l'esercizio©
nella©Regione©siciliana©delle©funzioni©spettanti©al©Consiglio©di©Statoý),©il©quale©ha©istituito©il©Con-
siglio©di©giustizia©amministrativa©per©la©Regione©siciliana,©con©il©compito©di©esercitare©ûlefunzioni 
consultive 
e 
giurisdizionali 
spettanti 
alle 
sezioni 
regionali 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
previste 
dall'art. 
23 
dello 
Statuto 
della 
Regione 
sicilianaý.©Al©fine©di©superare©i©dubbi©di©legittimita©costituzionale©
insorti,©sotto©piu©profili,©nei©riguardi©di©detta©normativa©di©attuazione©^dubbi©che©avevano©dato©
luogo©a©numerose©questioni©di©legittimita©costituzionale©pendenti©dinanzi©alla©Consulta©^,©il©
D.Lgs.©654/1948©e©stato©espressamente©abrogato©e©sostituito©dal©D.Lgs.©373/2003,©il©quale,©pur©
apportando©significativi©mutamenti©alla©previgente©disciplina©(soprattutto©con©riferimento©allo©
stato©giuridico©ed©alle©garanzie©di©indipendenza©dei©componenti©ûlaiciý©del©Consiglio©di©giustizia©
amministrativa),©ha©mantenuto©sostanzialmente©inalterata©la©composizione©mista©(id 
est,di©mem-
bri©togati©e©laici)©della©sezione©giurisdizionale©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©per©la©
Regione©siciliana.©
(3)©Si©tratta©dei©ûquattro 
componenti 
in 
possesso 
dei 
requisiti 
di 
cui 
all'articolo 
106, 
terzo 
comma, 
della 
Costituzione 
per 
la 
nomina 
a 
consigliere 
di 
Cassazione 
ovvero 
di 
cui 
all'articolo 
19, 
primo 
comma, 
numero 
2), 
della 
legge 
27 
aprile 
1982, 
n. 
186ý©di©cui©all'art.©4,©1.©comma,©lett.©d),©
D.Lgs.©373/2003,©designati©dal©Presidente©della©Regione©siciliana©(art.©6,©2.©comma,©D.Lgs.©cit.),©
due©dei©quali©devono©comporre,©ai©sensi©dell'art.©4,©2.©comma,©del©citato©decreto©legislativo,©il©Col-
legio©giudicante.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

quanto©sarebbero©intervenute©ûpraeter 
statutumý©^e©cioe©,©in©assenza©di©un'ap-
posita©deroga©contenuta©in©una©norma©di©rango©costituzionale©^in©una©mate-
ria©(l'ordinamento©giudiziario)©riservata©alla©esclusiva©competenza©legislativa©
dello©Stato.©

Ancora,©sotto©altro©profilo,©gli©artt.©4©e©6©D.Lgs.©373/2003©dovevano©
ritenersi©illegittimi,©secondo©i©rimettenti,©per©contrasto©con©gli©artt.©3,©24©e©
113©Cost.,©in©quanto,©nel©prevedere©che©il©Consiglio©di©giustizia©amministra-
tiva©in©sede©giurisdizionale©^sezione©distaccata©del©Consiglio©di©Stato©^giu-
dicasse©in©una©composizione©diversa©rispetto©a©quella©ordinaria©del©Consiglio©
di©Stato,©avrebbero©introdotto,©in©difetto©di©una©disposizione©ûautorizzatoriaý
di©pari©rango©costituzionale,©una©ingiustificata©differenziazione©dell'organo
giudicante©(e©quindi,©in©ultima©analisi,©dell'esercizio©della©giurisdizione)©su©
una©parte©del©territorio©nazionale.©

In©via©subordinata,©per©l'ipotesi©che©il©Consiglio©di©giustizia©amministra-
tiva©si©fosse©ritenuto©una©sezione©ûspecializzataý©del©Consiglio©di©Stato,i
medesimi©articoli©venivano©impugnati©per©contrasto©con©gli©artt.©102©e©108©
Cost.:©sotto©un©primo©profilo,©in©quanto©l'art.©102,©2.©comma,©Cost.©consenti-
rebbe©l'istituzione©di©sezioni©specializzate©soltanto©presso©gli©organi©giurisdi-
zionali©ordinari,©precludendone©invece©la©costituzione©presso©i©giudici©spe-
ciali;©sotto©altro©profilo,©in©quanto©l'istituzione©di©sezioni©specializzate©
sarebbe©comunque©assoggettata©alla©riserva©di©legge©statale©di©cui©all'art.©108,©
1.©comma©Cost.©

In©ulteriore©subordine,©si©lamentava©l'illegittimita©delle©disposizioni©del©
D.Lgs.©373/2003©in©relazione©alla©VI©Disposizione©Transitoria©della©Costitu-
zione,©la©quale©esclude©espressamente©dalla©revisione©la©giurisdizione©del
Consiglio©di©Stato.©

In©via©ulteriormente©gradata,©veniva©infine©denunciato©il©contrasto©delle©
norme©censurate©con©l'art.©117,©2.©comma,©lettera©l),©Cost.,©nonche¨con©gli©
artt.©5,©117,©1.©comma,©e©120,©2.©comma,©Cost.©e©con©l'art.©14©dello©Statuto©
della©Regione©siciliana,©nella©parte©in©cui©tali©ultime©disposizioni©riservano©
alla©legislazione©esclusiva©dello©Stato©la©materia©giurisdizionale.©

A©fronte©delle©esposte©censure,©nella©sentenza©in©commento©la©Corte©
Costituzionale©si©trova©a©dover©affrontare,©in©via©preliminare,©il©problema©del-
l'ammissibilita©delle©questioni©sollevate.©

Al©riguardo,©mentre©la©Consulta,©evidentemente©ricollegandosi©al©pro-
prio©tradizionale©orientamento©secondo©cui©ûdebbono©ritenersi©influenti©sul©
giudizio©[e©quindi©rilevanti©ai©sensi©e©per©gli©effetti©di©cui©all'art.©23©della©legge©
11©marzo©1953,©n.©87]©anche©le©norme©che,©pur©non©essendo©direttamente©
applicabili©nel©giudizio©a 
quo,©attengono©allo©status 
del©giudice,©alla©sua©com-
posizione©nonche¨,©in©generale,©alle©garanzie©e©ai©doveri©che©riguardano©il©suo©
operareý(4),©non©sembra©nutrire©alcun©dubbio©sull'ammissibilita©delle©que-
stioni©di©legittimita©costituzionale©sollevate©dal©Consiglio©di©giustizia©ammini-
strativa©^ravvisando©una©perfetta©coincidenza©tra©l'organo©della©cui©legitti-
mita©si©dubitava©e©quello©davanti©a©cui©pendeva©il©processo©^,©la©Corte©mede-
sima©perviene©invece©ad©opposta©conclusione©con©riferimento©alle©questioni©

(4)©Cos|©,©tra©le©tante,©Corte©Cost.,©sentenza©19©gennaio©1989,©n.©18,©in©Giur. 
costit.,©1989,©62.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sollevate©dal©Presidente©del©C.G.A.:©questioni©le©quali©^e©opportuno©ricor-
darlo©^erano©state©sollevate©dall'organo©monocratico©allorche¨questi©era©
chiamato©ad©emettere©una©pronuncia©cautelare©provvisoria©ai©sensi©del-
l'art.©21,©9.©comma,©della©legge©6©dicembre©1971,©n.©1034.©

Secondo©la©Consulta,©invero,©ûtali©questioni©sono©inammissibili©per©
difetto©di©rilevanza,©in©quanto©il©presidente©del©collegio©non©deve©certo©verifi-
care,©in©sede©di©trattazione©monocratica©^per©ragioni©di©``estrema©gravita©e©
urgenzaý©^di©una©domanda©cautelare,©la©legittimita©di©norme©riguardanti©la©
composizione©del©collegio©giudicante,©il©quale©si©deve©costituire©subito©dopo,©
cioe©ûnella©prima©camera©di©consiglio©utile'',©per©decidere©sulla©medesima©
domanda©cautelareý.©

Cos|©pronunciando,©la©Corte,©in©accoglimento©delle©diffuse©argomenta-
zioni©svolte©dall'Avvocatura©Generale©dello©Stato©nell'atto©di©intervento©del©
Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri,©si©allinea©fedelmente©al©proprio©(rigo-
roso)©consolidato©insegnamento©secondo©cui©sussiste©ûla©legittimazione©a
rimettere©la©questione©incidentale©di©legittimita©costituzionale©da©parte©del
singolo©giudice©monocratico,©anche©se©appartiene©a©organo©collegiale,©[sol-
tanto]©con©riferimento©a©questioni©concernenti©disposizioni©che©il©giudice©
stesso©deve©applicare©per©l'adozione©di©provvedimenti©rientranti©nell'ambito©
della©propria©competenzaý.©(5)©

Ed©invero,©non©e©chi©non©veda©che©nessuna©rilevanza©ex©art.©23©legge©
87/1953©potevano©presentare,©ai©fini©della©decisione©presidenziale©sulla©conces-
sione©(peraltro©soltanto©in©via©provvisoria©e©temporanea,©fino©alla©ripresa
dinanzi©al©Presidente©medesimo©del©giudizio©cautelare©a©seguito©dell'incidente©
dicostituzionalita©(6))©dellatutelacautelarerichiesta^unicopoteregiurisdizio-

(5)©Cos|©Corte©Cost.,©sentenza©16©aprile©1998,©n.©111,©in©Foro©it.,©1998,©I,©1725,©ove©si©legge©
anche©che©ûla©legittimazione©dell'organo©giurisdizionale©a©proporre©incidente©di©legittimita©costitu-
zionale©e©ancorata©alla©rilevanza©concreta©ed©attuale©della©questione,©che©puo©essere©sollevata©solo©
dal©giudice©nel©momento©in©cui©e©chiamato©ad©applicare©la©norma©della©cui©legittimita©si©dubitaý;©
nei©medesimi©termini,©e©con©specifico©riguardo©alla©materia©cautelare,©si©veda©pure©Corte©Cost.,©
sentenza©22©luglio©1976,©n.©186,©in©Foro©it.,©1976,©I,©2032,©secondo©cui©ûnel©caso©di©atti©urgenti©il©
giudice©di©merito©e©legittimato©a©sollevare©questioni©di©legittimita©costituzionale©sempre©che©esse,©
riferendosi©esclusivamente©alle©norme©da©applicare©per©il©compimento©degli©stessi,©in©tale©limitato©
ambito©siano©rilevantiý.©
(6)©Eénoto,©invero,©al©riguardo,©l'orientamento©espresso©dalla©Consulta©in©ordine©ai©limiti©
entro©cui©la©previa©adozione©di©una©pronuncia©cautelare©(sia©essa©di©accoglimento©ovvero©di©rigetto©
dell'istanza©proposta)©consente©ad©un©giudice©di©sollevare©questioni©di©legittimita©costituzionale.©
La©Corte©ha©costantemente©ritenuto©che©il©giudice©investito©della©domanda©cautelare©non©e©legitti-
mato©a©pena©di©inammissibilita©per©irrilevanza©della©questione©a©sollevare©incidenti©di©legittimita©
costituzionale©dopo©aver©concesso©(o©comunque©provveduto©in©via©definitiva©sul)la©tutela©richiesta.©
La©Corte©ha©infatti©chiarito©che,©una©volta©che©il©giudice©abbia©deciso©sulla©tutela©cautelare,©egli©
esaurisce©ogni©sua©potesta©giurisdizionale,©di©tal©che,©dopo©il©provvedimento©d'urgenza,©ogni©suc-
cessiva©attivita©decisionale©(e©quindi©giurisdizionale)©compete©al©giudice©del©merito,©unico©soggetto©
legittimato©a©sollevare©questioni©di©legittimita©costituzionale©(sul©punto,©si©veda,©per©tutte,©Corte©
Cost.,©sentenza©22©luglio©1976,©n.©186,©cit.,©ove©si©afferma©apertis©verbis©che©ûil©giudice©dell'urgenza,©
unavoltacheabbiaprovveduto,nonhaalcunche¨dadecidere;vienemeno,©insostanza,lapendenza©
di©un©giudizio©con©un©suo©proprio©contenuto,©per©essersi©il©giudizio©stesso©gia©esaurito©nei©suoi©aspetti©
e©nei©suoi©contenuti©con©l'accoglimento©di©quel©petitum©sulqualeilgiudicee©stato,appunto,©chiamato,©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

nale©esistente©in©capo©al©Presidente©nel©momento©in©cui©aveva©sollevato©la©que-
stione©di©legittimita©costituzionale©^,©le©norme©attinenti©alla©composizione©del-
l'organo©collegiale,©il©quale©ancorche¨appartenente©al©medesimo©ufficio©giudizia-
rio©e©attributario©ex 
lege 
di©funzioni©radicalmente©distinte©(oltre©che©cronologi-
camente©successive)©rispetto©a©quelle©devolute©al©giudice©monocratico.©

Venendo©quindi©ad©esaminare©il©merito©delle©censure,©la©Corte©acquista©
immediata©consapevolezza©che©il©profilo©centrale©delle©questioni©di©legittimita©
sollevate©con©l'ordinanza©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©concerne©
essenzialmente©l'esatta©interpretazione©dell'art.©23,©1.©comma,©dello©Statuto©
della©Regione©siciliana,©posto©che©come©diffusamente©esposto©il©rimettente©
aveva©denunciato©in©via©principale©il©diretto©contrasto©delle©disposizioni©
impugnate©rispetto©a©tale©parametro,©in©quanto©emanate©ûcontra 
statutumý.©

Occorre©premettere©che©il©tema©della©conformita©all'art.©23©dello©Statuto©
siciliano©delle©disposizioni©di©attuazione©le©quali©prevedevano©una©composizione
ûmistaý©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©in©sede©giurisdizionale©era
stato©gia©affrontato©in©due©occasioni©dai©massimi©organi©giurisdizionali.(7)©

Anzitutto,©la©questione©in©oggetto©era©stata©esaminata©da©una©(tanto)©
risalente,©quanto©autorevole©pronuncia©delle©Sezioni©Unite©della©Suprema©
Corte©di©cassazione(8).©In©quella©sede,©il©Supremo©Collegio,©trovandosi©a©giu-
dicare©in©vece©della©istituenda©Corte©costituzionale©proprio©della©conformita©
a©Costituzione©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa,©aveva©espressamente©
riconosciuto©che©la©diversita©della©composizione©(mista)©dell'organo©in©sede©

perlasuacompetenzaspecifica, 
adecidereesulqualehasenz'altro 
decisoý).©Di©contro,©la©Consulta©
ha©statuito©a©piu©riprese©che©non©e©precluso©ad©un©giudice©sollevare©incidenti©di©legittimita©costitu-
zionale©in©sede©cautelare,©quando©la©pronuncia©d'urgenza©sia©emessa©con©provvedimento©separato©
e©contestuale©rispetto©all'ordinanza©di©rimessione©alla©Corte©Costituzionale,©e©con©effetti©soltanto©
ûprovvisori©e©temporanei,©fino©alla©ripresa©del©giudizio©cautelare©dopo©l'incidente©di©costituziona-
lita©ý©(cos|©,©tra©le©tante,©Corte©Cost.,©sentenza©12©ottobre©1990,©n.©444,©in©Foro 
it., 
1991,©I,©721;©
Corte©Cost.,sentenza©23©luglio©1991,n.©367,in©Giur. 
costit., 
1991,©2921;©Corte©Cost.,©sentenza©
12©gennaio©2000,©n.©4,©in©Foro 
it.,©2000,©I,©1754):©in©tal©caso,©infatti,©non©si©verifica©quell'ûesauri-
mentoý©del©potere©cautelare©(rectius,©giurisdizionale)©che,©come©visto,©rende©irrilevante©qualsiasi©
questione©sollevata.©Ben©consapevole©di©tale©orientamento,©il©Presidente©del©C.G.A.©aveva©adot-
tato,©nei©giudizi©a 
quibus,©contestualmente©alle©ordinanze©di©rimessione©dinanzi©alla©Corte©Costitu-
zionale,©separati©provvedimenti©con©cui©aveva©deciso©sulle©istanze©di©sospensione©delle©pronunce©
impugnate©in©via©provvisoria©e©temporanea,©sino©alla©ripresa©(dinanzi©a©se¨)©dei©giudizi©cautelari©
dopo©l'incidente©di©costituzionalita©.©

(7)©In©tali©pronunce©^che©subito©saranno©esaminate©^la©tematica©in©oggetto©era©stata©
affrontata©con©riferimento©all'impianto©normativo©di©cui©al©D.Lgs.©654/1948,©illo 
tempore 
vigente.©
Posto©tuttavia©che,©come©gia©ricordato,©anche©tale©decreto©(analogamente©al©vigente©D.Lgs.©
373/2003)©disciplinava©una©composizione©mista©di©membri©laici©e©togati©del©Consiglio©di©giustizia©
amministrativa©in©sede©giurisdizionale,©l'attualita©dell'interesse©delle©argomentazioni©ivi©sviluppate©
non©puo©essere©revocata©in©dubbio.©
(8)©Cass.,©Sez.©un.,©11©ottobre©1955,©n.©2994,©in©Foro 
it.,©1955,©I,©1291.©L'autorevolezza©di©tale©
precedente©e©tanto©piu©marcata©se©si©ha©riguardo©all'elevatissimo©spessore©dei©giuristi©che©si©occu-
parono©della©questione,©sia©in©qualita©di©giudicanti©dal©Presidente©del©Collegio©(Eula)©al©Consi-
gliere©estensore©(Torrente),©sia©in©qualita©di©patrocinatori©delle©parti©in©causa©(tra©gli©altri,©
Santoro-Passarelli,©Giannini,©Andrioli,©Selvaggi©e©Guarino):©circostanza,©questa,©la©quale©fornisce©
l'assoluta©garanzia©che©la©tematica©de 
qua 
sia©stata©in©quella©sede©esaminata©e,©per©cos|©dire,©ûsvi-
scerataý©sotto©ogni©possibile©profilo.©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


giurisdizionale 
doveva 
ritenersi 
giustificata, 
nella 
voluntas©legis, 
proprio 
dalla 
finalitaà 
di 
dare 
una 
migliore 
e 
piuà 
piena 
attuazione 
alle 
disposizioni 
statuta-
rie; 
e 
che 
anzi 
siffatta 
speciale 
composizione 
era 
stata 
prevista 
in 
funzione
delle 
medesime 
esigenze 
autonomistiche 
e 
di 
decentramento 
che 
fanno 
della 
Sicilia 
la 
Regione 
a 
statuto 
speciale 
caratterizzata 
dal 
piuà 
elevato 
grado 
di 
autonomia. 
Ad 
avviso 
della 
Corte 
Suprema, 
infatti, 
il 
legislatore, 
nel 
momento 
in 
cui 
aveva 
dettato 
la 
normativa 
di 
attuazione 
dello 
Statuto 
sici-
liano, 
aveva 
ritenuto 
che, 
essendo 
compito 
istituzionale 
del 
Consiglio 
di 
giu-
stizia 
amministrativa 
in 
sede 
giurisdizionale 
(desumibile, 
del 
resto, 
dallo 
stesso 
art. 
23, 
1O 
comma, 
cit., 
ove 
si 
fa 
espresso 
riferimento 
agli 
ûaffari 
con-
cernenti 
la 
Regioneý) 
decidere 
sulle 
impugnative 
degli 
atti 
delle 
Amministra-
zioni 
regionali, 
fosse 
piuà 
razionale 
ed 
aderente 
allo 
spirito 
autonomistico 
della 
Regione 
siciliana 
integrare 
l'ordinaria 
composizione 
prevista 
perle 
sezioni 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
con 
membri 
di 
designazione 
regionale, 
piuà 
vicini 
e 
meglio 
a 
conoscenza 
della 
realtaà 
politica, 
sociale, 
culturale 
ed 
econo-
mica 
(prima 
ancora 
che 
giuridica) 
sulla 
quale 
le 
decisioni 
dell'organo 
erano 
destinate 
ad 
incidere, 
e, 
come 
tali, 
in 
ultima 
analisi, 
piuà 
attenti 
e 
sensibili 
alle 
problematiche 
ed 
alle 
esigenze 
locali. 
(9) 


Siffatti 
ragionamenti 
avevano 
trovato 
puntuale 
conferma 
in 
una 
succes-
siva 
pronuncia 
della 
Corte 
costituzionale(10), 
nella 
quale 
la 
Consulta, 
pur
avendo 
riconosciuto 
che 
ûcertamente 
l'art. 
23 
dello 
Statuto 
della 
Regione 
siciliana 
prevedeva 
semplicemente 
l'istituzione 
in 
Sicilia 
di 
una 
sezione 
giuri-
sdizionale 
del 
Consiglio 
di 
Stato, 
ed 
eà 
innegabile 
che 
con 
il 
D.Lgs. 
n. 
654 
del 
1948 
eà 
stato 
invece 
istituito 
un 
organo 
di 
giustizia 
amministrativa 
caratte-
rizzato 
da 
una 
propria 
particolare 
fisionomia 
e 
strutturaý, 
aveva 
tuttavia 
concluso 
che 
ûla 
legittimitaà 
costituzionale 
del 
provvedimento 
istitutivo 
del 


C.G.A. 
della 
Regione 
siciliana 
nel 
suo 
complesso..., 
riconosciuta 
vent'anni 
or 
sono 
dauna 
nota 
decisione 
delle 
sezioni 
unite 
della 
Corte 
di 
Cassazione..., 
non 
puoà 
non 
essere 
qui 
confermataý.(11) 
(9) 
In 
particolare, 
nella 
citata 
pronuncia 
delle 
Sezioni 
Unite 
si 
legge 
cheûla©variante©nella©
composizione©quantitativa©e©qualitativa©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©per©la©Regione©sici-
liana©non©e©senza©motivo,©ma©e©giustificata©ratione 
materiae.©Invero,©il©Consiglio©non©esercita©soltanto©
le©attribuzioni©devolute©dalla©legge©al©Consiglio©di©Stato©in©sede©giurisdizionale©(impugnazione©degli©
atti©delle©Amministrazioni©statali),©ma©anche©dell'Amministrazione©regionale.©Ed©e©questo©il©motivo©
che©spiega©la©partecipazione©di©componenti©designati©da©un©organo©locale,©presumibilmente©meglio©
informat[o] 
dell'esigenze©locali©e©piu©sensibile©ad©esse.©Mediante©il©contemperamento©adottato,©l'istitu-
zione©della©Sezione©non©ha©obbedito©soltanto©a©criteri©di©opportunita©topografica,©ma©si©e©ispirata©ad©
unpiu©profondoepiu©saldorispetto©dellefinalita©,©deibisognipeculiaridellaSicilia,©nonpotendola©
giustizia©amministrativa,©per©l'intima©connessione©che©essa©presenta©rispetto©all'Amministrazione©
attiva,©prescindere©dalle©modificazioni©morfologiche©che©questa,©in©vista©dell'autonomia,©subisceý. 
Cos|à 
ragionando, 
il 
Supremo 
Collegio 
aveva 
concluso 
che 
ûle©variazioni©morfologiche©del©Consiglio©
regionaledigiustiziaamministrativasonoinfunzionediquellastessaesigenzadidecentramento,©che©
ha©giustificato©l'istituzione©dell'Ente©regioneý. 
(10) 
Corte 
Cost., 
sentenza 
22 
gennaio 
1976, 
n. 
25, 
in 
Foro©it., 
1976, 
I, 
1. 
(11) 
A 
sostegno 
di 
tale 
conclusione, 
la 
Corte 
aveva 
argomentato 
che 
ûle 
ragioni 
per 
cui 
gli 
era 
stata 
conferita 
quella 
particolare 
composizione 
caratterizzata 
dalla 
presenza 
di 
due 
giuristi 
designati 
dalla 
Giunta 
regionale) 
[oggi, 
ai 
sensi 
dell'art. 
6 
D.Lgs. 
373/2003, 
dal 
Presidente 
della 
Regione 
siciliana] 
fossero 
da 
rinvenire 
proprio 
ûnella 
speciale 
competenza 
giurisdizionale 
attri-

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

In©ultima©analisi,©nelle©pronunce©appena©esaminate,©tanto©le©Sezioni©
Unite©della©Cassazione©quanto©la©Corte©costituzionale,©pur©senza©giungere©
ad©affermare©che©le©norme©che©prevedevano©una©composizione©mista©del©
Consiglio©di©giustizia©amministrativa©in©sede©giurisdizionale©potessero©consi-
derarsi©disposizioni©di©diretta©attuazione©dell'art.©23,©1.©comma,©dello©Statuto©
siciliano©(nella©parte©in©cui©questo©prefigura©l'istituzione©in©Sicilia©di©apposite©
sezioni©degli©organi©giurisdizionali©centrali©ûper©gli©affari©concernenti©la©
Regioneý)©^e©che©pertanto©si©trattasse©di©norme©emanate©ûsecundum 
statu-
tumý©^,©avevano©tuttavia©riconosciuto©il©carattere©(legittimamente)©ûpraeter 
statutumý©di©tali©disposizioni,©in©quanto©adottate©in©piena©ûaderenzaý©allo©
Statuto©medesimo.©(12)©

Nella©sentenza©in©commento,©la©Consulta,©ricollegandosi©apertis 
verbis 
alle©argomentazioni©sviluppate©negli©illustri©precedenti©fin©qui©esaminati©ed©
evidentemente©animata©dall'intento©di©intervenire©in©modo©risolutivo©e©defini-
tivo©su©una©questione©pendente©ormai©da©anni©(e©che©aveva©finito©per©paraliz-
zare©l'attivita©dell'organo©giurisdizionale©siciliano),©giunge©a©conclusioni©
ancor©piu©radicali,©affermando©il©carattere©di©ûdiretta©attuazioneý©dell'art.©23©
dello©Statuto©siciliano©^e©quindi©la©natura©ûsecundum 
statutumý©^delle©
disposizioni©del©D.Lgs.©373/2003©le©quali©prevedono©che©la©sezione©giurisdi-
zionale©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©giudichi©in©una©composi-
zione©mista©di©membri©togati©e©laici©(questi©ultimi©di©designazione©regionale).©

La©Corte,©invero,©muovendo©dalla©(pacifica)©considerazione©che©ûil©decen-
tramento©territoriale©degli©organi©giurisdizionali©centrali,©sancito©in©via©di©prin-
cipio©dal©citato©art.©23,©corrisponde©ad©un'antica©tradizione©siciliana,©che©non©
si©limita©all'esperienza©della©Corte©di©Cassazione©di©Palermo©prima©dell'unifica-
zione©del©1923,©ma©addirittura©risale©all'ordinamento©del©Regno©delle©Due©Sici-
lie,©con©l'istituzione©in©Palermo©di©supremi©organi©di©giustizia©distinti©da©quelli©
omologhi©con©sede©a©Napoliý,©manifesta©la©convinzione©che©l'art.©23©dello©Sta-
tuto©siciliano©codifichi©ûun©principio©di©specialita©,©che©riafferma,©anche©se©in©ter-
mini©generici©ed©atecnici,©per©di©piu©formulati©anteriormente©alla©redazione©del©
testo©costituzionale,©un'aspirazione©viva,©e©comunque©saldamente©radicata©nella©
storia©della©Sicilia,©ad©ottenere©forme©di©decentramento©territoriale©degli©organi©
giurisdizionali©centraliý,©e©che©quindi©tanto©il©D.Lgs.©654/1948©quanto©il©(censu-
rato)©D.Lgs.©373/2003©ûhanno©avuto©l'intento©di©attuare©concretamente©questa©

buita©dal©D.Lgs.©654©del©1948©al©C.G.A.©nei©riguardi©degli©atti©e©provvedimenti©definitivi©sia©del-
l'Amministrazione©regionale,©sia©delle©altre©autorita©amministrative©aventi©sede©nel©territorio©della©
Regione©sicilianaý.©

(12)©Coerenza©logico-espositiva©impone©di©ricordare©che,©secondo©il©consolidato©insegna-
mento©della©Corte©costituzionale,©le©norme©di©attuazione©degli©Statuti©speciali©possono©legittima-
mente©intervenire©ûpraeter 
statutumý©(nel©senso,©cioe©,©che©vadano©ad©integrare©le©disposizioni©sta-
tutarie©o©ad©aggiungere©ad©esse©qualche©cosa©che©le©medesime©non©contenevano)©alla©duplice©con-
dizione,©da©un©lato,©che©concordino©con©le©disposizioni©statutarie©e©con©il©fondamentale©principio©
dell'autonomia©della©Regione©e©cioe©,©in©ultima©analisi,©che©non©si©dimostrino©in©realta©ûcontra 
sta-
tutumý;©dall'altro,©che©la©loro©adozione©sia©giustificata©dalla©finalita©di©dare©una©migliore©attua-
zione©allo©Statuto©stesso©(cos|©,©ex 
multis,©Corte©cost.,©sentenza©16©luglio©1956,©n.©20,©in©Foro 
it., 
1956,©I,©1256).©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

aspirazione,©predisponendo©moduli©organizzativi©e©funzionali,©che,©tra©le©realiz-
zazioni©astrattamente©possibili,©specificassero©ed©eventualmente©integrassero©i©
principi©enunciatiý.©

In©particolare,©ad©avviso©della©Consulta,©il©D.Lgs.©373/2003©ûha©ripristi-
nato©l'originario©modello©statutario©di©decentramento,©organizzato©su©due©
sezioni©ûstaccateý©del©Consiglio©di©Stato,©dando©cos|©ûpienaý©attuazione©al©
principio©di©specialita©contenuto©nell'art.©23ý,©e©dando©vita©ûad©una©disciplina©
che©ha©fissato©entro©i©contorni©dello©statuto©quelli©che,©in©relazione©a©questo©
profilo©particolare,©si©possono©definire©i©ûcontenuti©storico-concretiý©dell'au-
tonomia©regionale©sicilianaý.(13)©

Sulla©base©di©tali©premesse,©la©Corte©conclude,©rigettando©la©censura©
principale©sollevata©dal©giudice©a©quo©ed©in©integrale©adesione©alle©deduzioni©
svolte©dall'Avvocatura©Generale©dello©Stato,©nel©senso©che©ûla©peculiare©strut-
tura©e©composizione©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©delineate©dal©
decreto©n.©373©appaiono©dunque©pienamente©giustificate,©stante©la©chiarezza©
del©principio©espresso©nell'art.©23©ma©anche©l'assenza©di©soluzioni©organizza-
tive©prestabilite,©dall'intento©di©realizzare©concretamente©quel©principio©attra-
verso©la©prefigurazione©di©un©apposito©modello©la©cui©specialita©non©appare©
certo©praeter©statutum;©ma©rispecchia©i©contenuti©profondi,©poiche¨storica-
mente©radicati,©della©concezione©autonomistica©siciliana©in©tema©di©organiz-
zazione©della©giustizia©amministrativaý.©

Cos|©ragionando,©la©Corte©ritiene©altres|©che©nessuna©rilevanza©possa©
essere©attribuita©alle©disposizioni©invocate©dal©rimettente©quali©tertia©compara-
tionis©a©sostegno©della©fondatezza©delle©censure©sollevate.©La©Consulta,©
invero,©capovolgendo©l'impostazione©esegetica©adottata©dal©giudice©a©quo,©
mostra©piuttosto©di©considerare©siffatte©disposizioni©ed©in©particolar©modo©
quelle©contenute©nello©Statuto©speciale©del©Trentino-Alto©Adige,©le©quali©
autorizzano©espressamente©una©composizione©mista©del©Tribunale©Regionale©
di©giustizia©amministrativa©ispirate©ûagli©stessi©principi©di©autonomiaýche©si©
trovano©sottesi©al©ûmodello©organizzativo©siciliano©basato©sulla©presenza,©nel-
l'organo©di©giustizia©amministrativa,©di©membri©ûnon©togatiý©designati©in©
sede©localeý©(eadem©ratio,©eadem©dispositio).©

Per©quanto©concerne©le©ulteriori©questioni©sollevate©con©l'ordinanza©di©
rimessione,©il©riconoscimento©del©carattere©di©piena©attuazione©(id©est,ûsecun-
dum©statutumý)©delle©disposizioni©del©D.Lgs.©373/2003©rispetto©all'art.©23©

(13)©In©parte©qua,©la©pronuncia©della©Corte©si©ricollega©apertamente©alla©precedente©Corte©
Cost.,©sentenza©19©giugno©1998,©n.©213,©in©Foro©it.,©1998,©I,©2652,©nella©quale©la©Consulta©aveva©
chiarito©in©via©generale©che©le©disposizioni©di©attuazione©degli©statuti©speciali,©nei©limiti©in©cui©non©
si©dimostrino©ûcontra©statutumý,ûrappresentano,©tra©le©realizzazioni©astrattamente©possibili©dell'au-
tonomia©regionale©speciale,©quelle©storicamente©vigentiý.©In©quella©sede,©la©Corte©aveva©concluso©
che©ûle©norme©di©attuazionefiniscono©cos|©,©in©certo©modo,©perfissare,©entro©i©contorni©delineati©dagli©
statuti©o©eventualmente©anche©nello©svolgimento©e©nell'integrazione©delle©statutarie©necessariper©dare©
aquesteultimepienaûattuazioneý,©icontenutistorico-concretidell'autonomiaregionaleequindi,nel-
l'interpretazione©delle©norme©statutarie©che©questa©Corte©e©chiamata©a©dare,©vengono©ad©assumere©un©
particolare©rilievoý.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

dello©Statuto©della©Regione©siciliana©consente,©infine,©alla©Corte©di©fugare©
agevolmente©ed©alla©radice©ogni©dubbio©di©legittimita©costituzionale©delle©
disposizioni©censurate©nei©termini©prospettati©dal©giudice©a©quo,©in©quanto©
attribuisce©alla©composizione©mista©di©membri©laici©e©togati©della©sezione©giu-
risdizionale©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©un©diretto©fondamento©
in©una©norma©(l'art.©23©medesimo)©di©rango©costituzionale.©(14)©

Dott.©Roberto©Palasciano©

Si©pubblicano©qui©di©seguito©e©l'atto©di©intervento©la©sentenza©commentata:©

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Atto 
di 
intervento 
e 
deduzioni 
alla 
Corte 
Costituzionale 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
(ct.11358/04,©avv.©dello©Stato©I.F.©Caramazza),©

nel©giudizio©incidentale©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©4,©1.©comma,©lett.©d),©e©

2.comma,dell'art.©6,2.comma,edell'art.©15,1e2.comma,delD.Lgs.©373/2003,nonche¨,©

derivatamente,©dell'art.©6©decreto©legge©354/2003,©per©contrasto©con©gli©artt.©14©e©23©dello©

Statuto©della©Regione©siciliana©(R.D.Lgs.©455/46),©con©gli©artt.©3,©5,©24,©102,©108,113,117©

e©120©della©Costituzione,©e©con©la©VI©disposizione©transitoria©della©Costituzione©introdotto©

con©ordinanza©del©13©febbraio©2004©dal©Presidente©del©Consiglio©di©Giustizia©Amministra-

tiva©per©la©Regione©siciliana©(Reg.©Ord.©n.©272,©Gazzetta©Ufficiale©n.©12©del©24©marzo©

2004).©

û1.©^Il©Presidente©del©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©per©la©Regione©siciliana,©
con©il©provvedimento©indicato©in©epigrafe,©ha©rimesso©a©codesta©Ecc.ma©Corte©la©questione©
di©legittimita©costituzionale©ûdell'articolo©4©primo©comma©lettera©d)©e©del©successivo©secondo©
comma,©nonche¨©dell'articolo©6©secondo©comma©del©D.Lgs.©373/2003©limitatamente©alle©parole©
ûe©all'articolo©4©comma©uno©lettera©d)ý©nonche¨,©in©parte©qua,©dell'art.©15©primo©e©secondo©
comma©limitatamente©alla©possibile©permanenza©dei©membri©laici©della©Sezione©giurisdizionale©
e,©derivatamente,©in©parte©qua,©dell'articolo©6©del©decreto©legge©354/2003ý©in©relazione©agli©
artt.©14©e©23©dello©Statuto©della©Regione©siciliana©(R.D.Lgs.©455/46),©agli©artt.©3,©5,©24,©102,©
108,©113,©117©e©120©della©Costituzione,©ed©alla©VI©disposizione©transitoria©della©Costituzione.©

Sostiene©il©Giudice©rimettente©che©le©disposizioni©censurate©sarebbero©illegittime©sotto©
piu©profili©nella©parte©in©cui,©nel©dare©attuazione©all'art.©23©dello©Statuto©della©Regione©sici-
liana,©hanno©previsto©che©il©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©per©la©Regione©siciliana©
giudichi,©in©sede©giurisdizionale,©in©una©composizione©mista©di©membri©laici©e©togati.©

2.©^Si©osserva,©in©via©pregiudiziale,©che©la©questione,©per©come©prospettata,©e©inammis-
sibile©sotto©tre©distinti©profili.©
2.©^Occorre©premettere©che©la©questione©e©stata©sollevata©dal©Presidente©del©C.G.A.©in©
sede©cautelare,©allorche¨©questi©era©chiamato©ad©emettere©una©pronuncia©cautelare©provvisoria©
ai©sensi©dell'art.©21,©9.©comma,©legge©1034/1971.©
(14)©Soltanto©con©riferimento©all'asserita©violazione©dell'art.©108©Cost.©e,©in©generale,©delle©
disposizioni©costituzionali©che,©nell'ambito©del©rapporto©tra©Stato©e©Regioni,©stabiliscono©la©com-
petenza©legislativa©esclusiva©dello©Stato©in©materia©giurisdizionale,©la©Corte©osserva,©ad©abundan-
tiam,©che©i©decreti©legislativi©di©attuazione©degli©statuti©speciali©(quale©e©,©nella©specie,©il©D.Lgs.©
373/2003)©costituiscono,©per©consolidato©orientamento©della©Consulta©medesima,©non©gia©leggi©
regionali,©ma©fonti©statali©di©rango©primario,©in©tutto©e©per©tutto©equiparate©alle©leggi©statali©ordi-
narie,©rispetto©alle©quali©anzi©prevalgono©in©quanto©espressione©di©una©competenza©legislativa©ati-
pica,©ûriservata©e©separataý©(in©tali©termini,©oltre©alla©pronuncia©in©commento,©si©vedano,©tra©le©
tante,©Corte©cost.,©sentenza©4©maggio©1990,©n.©224,©in©Foro©it.,©1991,©I,©2024;©Corte©Cost.,©sentenza©
27©dicembre©1991,©n.©483,©in©Giur.©costit.,©1991,©3909;©Corte©Cost.,©sentenza©1©giugno©1993,©n.©260,©
in©Giur.©costit.,©1993,©1877;©Corte©Cost.,©sentenza©19©giugno©1998,©n.©213,©cit.;©Corte©Cost.,©sentenza©
7©novembre©2001,©n.©353,©in©Foro©it.,©2002,©I,©2581).©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Al 
riguardo, 
eè 
noto 
l'orientamento 
espresso 
da 
codesta 
Ecc.ma 
Corte 
in 
ordine 
ai 
limiti 
entro 
cui 
la 
previa 
adozione 
di 
una 
pronuncia 
cautelare 
(sia 
essa 
di 
accoglimento 
ovvero 
di 
rigetto 
dell'istanza 
proposta) 
consente 
ad 
un 
giudice 
di 
sollevare 
questioni 
di 
legittimitaè 
costituzionale. 


La 
Corte 
ha 
infatti 
ritenuto 
che 
il 
giudice 
investito 
della 
domanda 
cautelare 
non 
eè 
legit-
timato 
a 
pena 
di 
inammissibilitaè 
per 
irrilevanza 
della 
questione 
a 
sollevare 
incidenti 
di 
legit-
timitaè 
costituzionale 
dopo 
aver 
concesso 
(o 
comunque 
provveduto 
sul)la 
tutela 
richiesta. 
Ed 
invero, 
la 
Corte 
ha 
chiarito 
che, 
una 
volta 
che 
il 
giudice 
abbia 
deciso 
sulla 
tutela 
caute-
lare, 
egli 
esaurisce 
ogni 
sua 
potestaè 
giurisdizionale. 
Dopo 
il 
provvedimento 
d'urgenza, 
ogni 
successiva 
attivitaè 
decisionale 
(e 
quindi 
giurisdizionale) 
compete 
al 
giudice 
del 
merito, 
il 
quale 
eè 
pertanto 
l'unico 
soggetto 
legittimato 
a 
sollevare 
questioni 
di 
legittimitaè 
costituzio-
nale 
(cfr. 
Corte 
Cost. 
n. 
186/1976, 
ove 
si 
legge 
che 
ûil¨giudice¨dell'urgenza,¨una¨volta¨che¨abbia¨
provveduto,¨non¨ha¨alcunche¨da¨decidere;¨viene¨meno,¨in¨sostanza,¨la¨pendenza¨di¨un¨giudizio¨

conunsuopropriocontenuto,¨peressersiilgiudiziostessogia©¨esauritoneisuoiaspettieneisuoi¨

contenuti¨con¨l'accoglimento¨di¨quel¨petitum 
sul¨quale¨il¨giudice¨e©¨stato,¨appunto,¨chiamato,¨

per¨la¨sua¨competenza¨specifica,¨a¨decidere¨e¨sul¨quale¨ha¨senz'altro¨decisoý). 


Di 
contro, 
l'Ecc.ma 
Corte 
adita 
ha 
affermato 
a 
piuè 
riprese 
che 
non 
eè 
inibito 
ad 
un 
giu-
dice 
sollevare 
incidenti 
di 
legittimitaè 
costituzionale 
in 
sede 
cautelare, 
quando 
la 
pronuncia 
d'urgenza 
sia 
emessa 
con 
provvedimento 
separato 
e 
contestuale 
rispetto 
all'ordinanza 
di 
rimessione 
alla 
Corte 
Costituzionale, 
e 
con 
effetti 
soltanto 
ûprovvisori¨e¨temporanei,fino¨alla¨
ripresa¨del¨giudizio¨cautelare¨dopo¨l'incidente¨di¨costituzionalita©¨
(Corte 
Cost. 
n. 
444/1990; 
Corte 
Cost. 
n. 
367/1991; 
Corte 
Cost. 
n. 
4/2000): 
in 
tal 
caso, 
infatti, 
non 
si 
verifica 
quell'ûe-
saurimento» 
del 
potere 
cautelare 
che, 
come 
visto, 
rende 
irrilevante 
qualsiasi 
questione 
solle-
vata. 


2.1.2. 
^Consapevole 
di 
un 
siffatto 
orientamento, 
il 
Giudice 
aquo¨ha 
adottato, 
conte-
stualmente 
all'ordinanza 
di 
rimessione 
dinanzi 
a 
codesta 
Ecc.ma 
Corte, 
un 
separato 
provve-
dimento 
con 
cui 
ha 
concesso 
la 
sospensione 
della 
sentenza 
impugnata 
in 
via 
provvisoria 
e 
temporanea, 
sino 
alla 
ripresa 
(dinanzi 
a 
se¨
dal 
giudizio 
cautelare 
dopo 
l'incidente 
di 
costitu-
zionalitaè 
. 
Il 
riconoscimento 
in 
astratto 
della 
legittimazione 
del 
Giudice 
rimettente 
a 
sollevare 
que-
stioni 
di 
legittimitaè 
costituzionale, 
in 
ragione 
del 
non 
ûesaurimento» 
del 
potere 
cautelare 
sussistente 
in 
capo 
allo 
stesso, 
non 
esclude, 
tuttavia, 
la 
necessitaè 
di 
procedere 
ad 
una 
inda-
gine 
autonoma, 
diretta 
ad 
esaminare 
la 
concreta 
rilevanza 
nel 
giudizio 
a¨quo¨delle 
disposi-
zioni 
di 
cui 
si 
chiede 
venga 
dichiarata 
l'illegittimitaè 
. 


Nel 
caso 
di 
specie, 
si 
tratta 
pertanto 
di 
capire 
se 
le 
norme 
concernenti 
la 
composizione 
del 
Consiglio 
di 
Giustizia 
Amministrativa 
in 
sede 
giurisdizionale 
siano 
rilevanti, 
ai 
sensi 
e 
per 
gli 
effetti 
di 
cui 
all'art. 
23 
legge 
87/53, 
ai 
fini 
della 
pronuncia 
cautelare 
presidenziale. 


Al 
riguardo, 
il 
Giudice 
rimettente 
sostiene 
che 
il 
requisito 
della 
rilevanza 
dovrebbe 
rite-
nersi 
sussistente 
in 
virtuè 
della 
ûinevitabile¨rimessione¨della¨controversia,¨dapprima¨in¨sede¨cau-

telare,¨e¨successivamente¨nel¨merito,¨ad¨un¨Collegio¨composto¨in¨base¨a¨norme¨della¨cui¨costitu-
zionalita©¨si¨dubita» 
(pag. 
18 
dell'ordinanza 
di 
rimessione). 
Tale 
opinione 
non 
puoè 
essere 
condivisa. 


2.1.3. 
^Ed 
invero, 
costituisce 
consolidato 
insegnamento 
di 
codesta 
Ecc.ma 
Corte 
che 
sussiste 
ûla¨legittimazione¨a¨rimettere¨la¨questione¨incidentale¨di¨legittimita©¨costituzionale¨da¨
parte¨del¨singolo¨giudice¨monocratico,¨anche¨se¨appartiene¨a¨organo¨collegiale,¨con¨riferimento¨
aquestioniconcernentidisposizioniche¨ilgiudicestesso¨deveapplicareperl'adozionediprovve-
dimenti¨rientranti¨nell'ambito¨della¨propria¨competenzaý, 
eche 
ûla¨legittimazione¨dell'organo¨
giurisdizionale¨a¨proporre¨incidente¨di¨legittimita©¨costituzionale¨e©¨ancorata¨alla¨rilevanza¨con-
creta¨ed¨attuale¨della¨questione,¨che¨puo©¨essere¨sollevata¨solo¨dal¨giudice¨nel¨momento¨in¨cui¨e©¨
chiamato¨ad¨applicare¨la¨norma¨della¨cui¨legittimita©¨si¨dubita» 
(Corte 
Cost. 
n. 
111/1998; 
con 
specifico 
riguardo 
alla 
materia 
cautelare, 
cfr. 
Corte 
Cost. 
n. 
186/1976, 
secondo 
cui 
ûnel¨caso¨
di¨atti¨urgenti¨il¨giudice¨di¨merito¨e©¨legittimato¨a¨sollevare¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨
sempre¨che¨esse,¨riferendosi¨esclusivamente¨alle¨norme¨da¨applicare¨per¨il¨compimento¨degli¨

stessi,¨in¨tale¨limitato¨ambito¨siano¨rilevantiý). 


Orbene, 
venendo 
ad 
applicare 
siffatti 
rigorosi 
principi 
alla 
vicenda 
che 
qui 
interessa, 
non 
eè 
chi 
non 
veda 
che 
nessuna 
rilevanza 
potrebbe 
essere 
attribuita, 
ai 
fini 
dell'esercizio 
dei 
poteri 
cautelari 
presidenziali 
di 
cui 
all'art. 
21, 
9° 
comma, 
legge 
1034/1971, 
alle 
norme 
che 



IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

disciplinano©la©composizione©di©un©organo©(il©Collegio),©il©quale©ancorche¨©appartenente©al©
medesimo©ufficio©giudiziario©esercita©funzioni©e©poteri©radicalmente©distinti©rispetto©a©quelli©
attribuiti©al©Giudice©a¨quo¨(e©cioe©al©Presidente).©

Bisogna©infatti©considerare©che,©se©pure©e©vero©che©l'Ecc.ma©Corte©adita©ha©tradizional-
mente©affermato©che©ûdebbono¨ritenersi¨influenti¨sul¨giudizio¨anche¨le¨norme¨che,¨pur¨non¨
essendo¨direttamente¨applicabili¨nel¨giudizio¨a©quo,¨attengono¨allo¨status©del¨giudice,¨alla¨sua¨
composizione¨nonche¨,¨in¨generale,¨alle¨garanzie¨e¨ai¨doveri¨che¨riguardano¨il¨suo¨operareý©
(Corte©Cost.©n.©18/1989),©cio©non©toglie©che,©affinche¨©sussista©il©requisito©della©rilevanza,©e©
comunque©necessario©che©si©tratti©di©un©organo©giurisdizionale©^quello©della©legittimita©della©
cui©composizione©(o©status)©si©dubita©^i©cui©poteri©e©le©cui©funzioni©vengano©in©rilievo©ai©fini©
della©definizione©del©giudizio©a¨quo.©

Tale©rilevanza©potra©quindi©sussistere,©da©un©lato,©nelle©ipotesi©in©cui©il©giudice©davanti©a©
cui©pende©il©processo©sia©tenuto©ad©esercitare©funzioni©di©controllo©(latamente©inteso)©sulla©
decisione©di©un©altro©giudice,©della©cui©composizione©(o©del©cui©status)©abbia©dubbi©di©legitti-
mita©costituzionale©(cio©che©potra©avvenire,©ad©esempio,©in©sede©di©impugnazione);©dall'altro©
^ed©e©questa©l'ipotesi©di©gran©lunga©piu©frequente©e©significativa©^,©nei©casi©in©cui©vi©sia©coin-
cidenza©tra©l'organo©della©cui©legittimita©si©dubita©e©quello©davanti©a©cui©pende©il©processo©
(futuro©giudice©a¨quo).©

Il©caso©di©specie,©come©e©evidente©ictu¨oculi,non©e©riconducibile©a©nessuna©delle©fattispe-
cie©esposte.©Non©e©dato©comprendere,©infatti,©in©qual©modo©possano©essere©rilevanti,©ai©fini©
della©concessione©o©meno©della©tutela©cautelare©ex¨art.©21,©9.©comma,©legge©1034/1971,©le©
norme©attinenti©alla©composizione©dell'organo©collegiale,©attributario©per©legge©di©funzioni©
radicalmente©distinte©(nonche¨©cronologicamente©successive),©il©quale©pertanto,©nell'ambito©
del©giudizio©a¨quo,©deve©ritenersi©l'unico©organo©legittimato©a©sollevare©questioni©di©legitti-
mita©costituzionale©relative©alla©propria¨composizione.©

2.1.4.©^Ne¨©vale©sostenere,©in©senso©contrario©^come©fa©il©Giudice©rimettente©^che©la©
rilevanza,©della©questione©dovrebbe©sussistere©in©ragione©della©ûinevitabile¨rimessione¨della¨
controversia,¨dapprima¨in¨sede¨cautelare¨definitiva,¨e¨successivamente¨nel¨merito,¨ad¨un¨Collegio¨
composto¨in¨base¨a¨norme¨della¨cui¨costituzionalita©si¨dubitaý.©

Ed©invero,©a©prescindere©dalla©considerazione©che©si©tratta©di©un©collegamento,©quello©
determinato©dalla©successiva©rimessione©al©Collegio,©assolutamente©inidoneo©a©radicare©il©
requisito©della©rilevanza©^rettamente©inteso,©alla©luce©delle©considerazioni©fin©qui©esposte©^,©
atteso©che©la©necessita©di©una©futura©rimessione©non©comporta©di©per©se¨©alcuna©valutazione©
dell'organo©monocratico©sulle©funzioni,©i©poteri,©o©(men©che©mai)©la©composizione©dell'or-
gano©collegiale,©occorre©altres|©considerare©che,©nel©caso©di©specie,©il©provvedimento©di©rimes-
sione©al©Collegio©non©e©stato©ancora©adottato.©

Come©gia©evidenziato,©infatti,©il©Presidente©del©C.G.A.©ha©disposto©la©sospensione©caute-
lare©della©sentenza©impugnata©soltanto©in¨via¨provvisoria¨e¨temporanea,¨fino¨alla¨ripresa¨
(dinanzi¨a¨se¨)¨del¨giudizio¨cautelare¨a©seguito©dell'incidente©di©costituzionalita©.Cio©significa©
che,©allo©stato©degli©atti©del©giudizio©a¨quo,©il©Giudice©rimettente©non©ha©ancora©esaurito©il©
proprio©potere©cautelare,©ma©dovra©anzi©nuovamente©esercitarlo,©non©piu©in©via©provvisoria©
e©temporanea,©bens|©definitiva©^sia©pure©con©effetto©fino©alla©pronuncia©del©Collegio©^,©a©
seguito©della©pronuncia©sulla©presente©questione©di©legittimita©costituzionale.©

Orbene,©dal©momento©che©l'art.©21,©9.©comma,©legge©1034/1971©e©esplicito©nell'attribuire©
al©Presidente©il©potere©di©rimettere©la©causa©al©Collegio©soltanto©a©seguito©della©pronuncia©
definitiva©sull'istanza©cautelare©d'urgenza©(id¨est,©una©volta©esaurito©il©potere©cautelare©presi-
denziale),©e©evidente©che©nel©caso©di©specie©la©disposizione©che©tale©remissione©regola©non©ha©
ancora©trovato©applicazione©nel©giudizio©a¨quo,e©nonpuo©pertanto©valere©a©fondare©il©requi-
sito©della©rilevanza©in©questa©di©legittimita©costituzionale.©

In©altri©termini,©nel©momento©in©cui©il©Presidente©del©C.G.A.©ha©sollevato©la©presente©
questione©di©legittimita©costituzionale,©questi©non©aveva©(ed,©in©effetti,©non©ha©ancora)©esau-
rito©i©suoi©poteri©cautelari,©e©non©aveva©quindi©il©potere©di©rimettere©la©causa©al©Collegio©per©
la©decisione©definitiva©sulla©cautela.©

Cio©posto,©se©si©ha©riguardo©al©(gia©esaminato)©rigoroso©orientamento©secondo©cui©l'or-
gano©monocratico©e©legittimato©a©sollevare©esclusivamente©questioni©di©legittimita©costituzio-
nale©con©riferimento©a©disposizioni©che©lo©stesso©e©tenuto©ad©applicare©direttamente¨per©l'ado-
zione©dei©provvedimenti©rientranti©nell'ambito©della©propria¨competenza©e©che©presentino©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

rilevanza©attuale©e©concreta©(Corte©Cost.©n.©111/1998©cit.),©nonche¨©secondo©cui©in©materia©
cautelare©si©considerano©rilevanti©soltanto©le©questioni©che©attengono©direttamente©a©norme©
da©applicare©ai©fini©dell'adozione©del©provvedimento©d'urgenza©richiesto©(Corte©Cost.©

n.©186/1976©cit.),©risulta©per©tabulas©che©le©uniche©questioni©che©il©Giudice©a©quo©era©legitti-
mato©a©sollevare©erano©quelle©concernenti©le©norme©direttamente©strumentali©alla©conces-
sione©(ovvero©al©diniego)©di©una©tutela©cautelare©ûin©via©temporanea©e©provvisoriaý.©
Quest'ultimo,©infatti,©era©l'unico©potere©esistente©in©capo©al©Presidente©nel©momento©in©
cui©ha©investito©della©presente©questione©l'Ecc.ma©Corte©adita,©dovendosi©pertanto©ritenere©
esclusa©la©rilevanza©di©qualsiasi©disposizione©concernente©l'organo©collegiale,©rispetto©alla©
quale©il©Giudice©rimettente,©allo©stato©degli©atti©del©giudizio©a©quo,©non©aveva©(ne¨©ha)©alcun©
potere©giurisdizionale.©

2.1.5.©^Ne¨©alcun©argomento©in©senso©contrario©alla©tesi©fin©qui©patrocinata©puo©essere©
desunto©^come©invece©ritiene©il©Giudice©a©quo©^dall'ordinanza©n.©261/2002©di©codesta©
Ecc.ma©Corte,©ûin©cuianaloga©questione©non©e©stata©ritenuta©inammissibileper©difetto©di©rile-
vanza,©ma©e©stata©esaminata©nel©merito©ancorche¨con©dichiarazione©di©manifesta©infondatezzaý©
(cos|©a©pag.©19©dell'ordinanza©di©rimessione).©

In©tale©occasione,©infatti,©l'Ecc.ma©Corte©adita©non©ha©espresso©alcuna©motivazione©sul-
l'ammissibilita©o©meno©della©questione,©ma©ha©proceduto©direttamente©alla©declaratoria©di©
manifesta©infondatezza.©

Bisogna©pertanto©ritenere©che©in©quella©sede©la©Corte,©a©fronte©della©possibilita©di©una©
immediata©risoluzione©della©questione©nel©merito,©abbia©ritenuto©opportuno©per©evidenti©
ragioni©di©economia©processuale©considerare©assorbita©la©problematica©(invero©assai©piu©com-
plessa)©attinente©alla©rilevanza©della©medesima.©

Di©tal©che©nessun©significato©concludente©sembra©potersi©desumere,©ai©finiche©quiinte-
ressano,©dalla©decisione©de©qua.©

2.1.6.©^Da©ultimo,©per©mera©completezza©espositiva,©si©osserva©che,©ove©invece©si©rite-
nesse©che©il©Presidente©abbia©disposto©la©sospensione©della©sentenza©impugnata©non©gia©in©
via©provvisoria©e©temporanea,©bens|©in©via©definitiva©quanto©meno©con©riferimento©ai©propri©
poteri,©e©che©pertanto,©una©volta©risolto©l'incidente©di©costituzionalita©,ilgiudizio©a©quo©debba©
riprendere©direttamente©davanti©al©Collegio©per©la©conferma,©modifica©o©riforma©del©provve-
dimento©cautelare©presidenziale,©la©questione©oggi©sollevata©dovrebbe©considerarsi©comunque©
inammissibile©per©difetto©di©rilevanza,©essendosi©ormai©esaurito©il©potere©cautelare©(e©quindi©
giurisdizionale)©del©Giudice©a©quo©(Corte©Cost.©n.©186/1976).©
2.2.©^Occorre,©poi,©rilevare©un©ulteriore©vizio©di©inammissibilita©sotto©il©profilo©del©
difetto©di©motivazione©sulla©rilevanza.©Il©potere©cautelare©del©Presidente©quale©organo©mono-
cratico,©nel©caso©di©specie,©e©conferito,©infatti,©dalla©legge©(art.©21,©9.©comma©legge©1034/1971©
nel©Testo©novellato©dalla©legge©205/2000)©ûsolo©in©caso©di©estrema©gravita©ed©urgenzaý.©
Il©ricorrere©di©tale©presupposto©ed©il©motivato©accertamento©di©tale©presupposto©costitui-
sce,©dunque,©elemento©essenziale©perche¨©il©giudicedelle©leggi©possa©valutareseilpoteredi©
decisione©fosse©ben©radicato©e©se©quindi©fosse©rilevante©ai©fini©dell'esercizio©di©quel©potere©il©
dubbio©di©costituzionalita©insorto©nel©giudicante.©

2.3.©^Infine©occorre©eccepire©un©terzo©vizio©di©inammissibilita©sotto©il©profilo©della©per-
plessita©di©motivazione.©
Non©sembra©ammissibile,©infatti,©la©proposizione©di©questioni©fra©loro©ûsubordinateý©in©
quanto©tale©loro©prospettazione©ne©esclude©implicitamente©la©convinzione©di©non©manifesta©
infondatezza©da©parte©del©remittente.©

3.©^Fermi©restando©gli©assorbenti©rilievi©che©precedono,©la©questione©sollevata©con©il©
provvedimento©indicato©in©epigrafe©e©comunque©infondata©nel©merito.©
3.1.©^Sotto©un©primo©profilo,©il©Giudice©rimettente©denuncia©l'illegittimita©costituzionale©
degli©artt.©4©e©6©D.Lgs.©373/2003©(recante©ûNorme©di©attuazione©dello©Statuto©speciale©della©
Regione©siciliana©concernenti©l'esercizio©nella©regione©delle©funzioni©spettanti©al©Consiglio©
di©Statoý)©per©contrasto©con©l'art.©23,©1.©comma,©dello©Statuto©siciliano,©nella©parte©in©cui©
hanno©previsto©una©composizione©mista©di©membri©laici©e©togati©del©Consiglio©di©Giustizia©
Amministrativa©in©sede©giurisdizionale.©
Secondo©il©Giudice©a©quo,©la©richiamata©disposizione©statutaria,©a©mente©della©quale©ûgli©
organi©giurisdizionali©centrali©avranno©in©Sicilia©le©rispettive©sezioni©per©gli©af
ffari©concernenti©
la©Regioneý,©postulava©esclusivamente©un©mero©decentramento©di©uffici©mediante©una©loca-


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

lizzazione¨a¨livello¨regionale¨di¨organi¨giurisdizionali¨gia©¨esistenti,¨e¨non¨autorizzava¨per-
tanto¨alcuna¨deroga¨alla¨composizione¨ordinaria¨di¨tali¨organi.¨Di¨contro,il¨D.Lgs.¨
373/2003¨(cos|©¨come¨il¨precedente¨D.Lgs.¨654/48),¨nel¨dare¨attuazione¨a¨detta¨disposizione¨
statutaria¨con¨riferimento¨al¨Consiglio¨di¨Stato,¨non¨si¨e©¨limitato¨ad¨una¨mera¨localizzazione¨
di¨uffici,¨ma¨ha¨proceduto¨ad¨una¨modifica¨della¨composizione¨dell'organo,la¨quale¨e©¨dive-
nuta¨mista¨a¨seguito¨dell'inserimento,¨tra¨i¨componenti¨del¨Collegio¨giudicante,¨di¨membri¨
laici¨di¨designazione¨regionale.¨

Ad¨avviso¨del¨rimettente,¨si¨tratterebbe¨pertanto¨di¨disposizioni¨(quelle¨contenute¨nel¨
D.Lgs.¨373/2003)¨palesemente¨ûcontra 
statutumý¨e,¨come¨tali,¨costituzionalmente¨illegittime,¨
in¨quanto,¨per¨un¨verso,¨in¨diretto¨contrasto¨con¨le¨norme¨statutarie¨(di¨cui¨si¨afferma¨neces-
saria¨un'interpretazione¨il¨piu©¨possibile¨restrittiva¨e¨letterale),¨le¨quali¨tale¨differente¨compo-
sizione¨non¨autorizzavano;¨per¨un¨altro,¨neppure¨giustificate¨dalla¨finalita©¨di¨dare¨una¨
migliore¨attuazione¨alle¨disposizioni¨statutarie.¨

Quali¨tertia 
comparationis 
a¨dimostrazione¨della¨illegittimita©¨delle¨disposizioni¨censu-
rate,¨il¨rimettente¨invoca,¨in¨particolare,¨gli¨artt.¨90-91¨dello¨Statuto¨del¨Trentino¨Alto¨Adige¨
(i¨quali¨prevedono¨espressamente¨una¨composizione¨mista¨del¨Tribunale¨Regionale¨di¨Giusti-
zia¨Amministrativa),¨ed¨il¨3.¨comma¨dello¨stesso¨art.¨23¨dello¨Statuto¨della¨Sicilia¨(il¨quale¨
prevede¨che¨ûi 
magistrati 
della 
Corte 
dei 
Conti 
sono 
nominati, 
di 
accordo, 
dai 
Governi 
dello 
stato 
e 
della 
Regioneý).¨Da¨siffatte¨disposizioni¨sarebbe¨desumibile,¨secondo¨il¨Giudice¨a 
quo,¨il¨principio¨per¨cui,¨nelle¨ipotesi¨in¨cui¨il¨Legislatore¨costituzionale¨statutario¨ha¨inteso¨
attribuire¨ad¨organi¨giurisdizionali¨distaccati¨nella¨Regione¨una¨composizione¨particolare,¨
lo¨ha¨fatto¨espressamente:¨in¨difetto¨di¨espressa¨previsione,¨qualsiasi¨modifica¨della¨composi-
zione¨ordinaria¨dovrebbe¨ritenersi,¨pertanto,¨illegittima¨(ubi 
voluit, 
dixit).¨

3.2.¨^Tale¨censura,¨per¨come¨prospettata,¨e©¨infondata.¨
Ed¨invero,¨anche¨a¨voler¨convenire¨con¨il¨Giudice¨rimettente¨che¨le¨norme¨del¨D.Lgs.¨
373/2003¨le¨quali¨prevedono¨una¨composizione¨mista¨del¨Consiglio¨di¨Giustizia¨Amministra-
tiva¨in¨sede¨giurisdizionale¨non¨possano¨considerarsi¨disposizioni¨di¨diretta¨attuazione¨del-
l'art.¨23,¨1.¨comma,¨dello¨Statuto¨siciliano¨(nella¨parte¨in¨cui¨questo¨prefigura¨l'istituzione¨
in¨Sicilia¨di¨apposite¨sezioni¨degli¨organi¨giurisdizionali¨centrali¨ûper 
gli 
affari 
concernenti 
la 
Regioneý),¨e¨che¨pertanto¨non¨si¨tratti¨di¨norme¨ûsecundum 
statutumý,¨non¨pare¨possa¨
dubitarsi¨del¨carattere¨legittimamente¨ûpraeter 
statutumý¨di¨tali¨disposizioni,¨in¨quanto¨adot-
tate¨in¨piena¨aderenza¨allo¨Statuto¨medesimo.¨

3.2.1.¨^Occorre¨infatti¨considerare¨che,¨secondo¨il¨consolidato¨insegnamento¨di¨codesta¨
Ecc.ma¨Corte,¨le¨norme¨di¨attuazione¨degli¨Statuti¨speciali,¨ove¨intervengano¨ûpraeter 
statu-
tumý(nelsenso,cioe©¨,¨che¨abbiano¨integrato¨le¨disposizioni¨statutarie¨od¨abbiano¨aggiunto¨
ad¨esse¨qualche¨cosa¨che¨le¨medesime¨non¨contenevano),¨sono¨legittime¨alla¨duplice¨condi-
zione,¨da¨un¨lato,¨che¨concordino¨con¨le¨disposizioni¨statutarie¨e¨con¨il¨fondamentale¨princi-
pio¨dell'autonomia¨della¨Regione¨^e¨cioe©¨,¨in¨ultima¨analisi,¨che¨non¨si¨dimostrino¨in¨realta©¨
ûcontra 
statutumý¨^;¨dall'altro,¨che¨la¨loro¨adozione¨sia¨giustificata¨dalla¨finalita©¨di¨dare¨
una¨migliore¨attuazione¨allo¨Statuto¨stesso¨(cos|©¨Corte¨Cost.¨n.¨20/56).¨
Orbene,¨con¨riferimento¨alle¨disposizioni¨oggi¨censurate,¨va¨anzitutto¨escluso¨che¨esse¨si¨
pongano¨in¨diretto¨contrasto¨con¨il¨principio¨dell'autonomia¨regionale¨^del¨quale,¨anzi,¨
come¨subito¨si¨chiarira©¨,¨costituiscono¨diretta¨attuazione¨^ovvero¨con¨le¨disposizioni¨statuta-
rie.¨L'art.¨23,¨1.¨comma,¨dello¨Statuto¨siciliano¨e©¨infatti,¨di¨per¨se¨,¨norma¨dal¨tenore¨letterale¨
neutro,¨e¨non¨pone¨pertanto¨alcun¨divieto¨(ne¨esplicito,¨ne¨implicito)¨a¨che¨la¨composizione¨
delle¨sezioni¨degli¨organi¨giurisdizionali¨centrali¨distaccate¨in¨Sicilia¨presenti¨degli¨elementi¨
di¨specialita©¨al¨fine¨di¨assicurare¨una¨migliore¨e¨piu©¨consapevole¨trattazione¨degli¨ûaffari 
con-
cernenti 
la 
Regioneý.¨

D'altra¨parte,¨non¨pare¨revocabile¨in¨dubbio¨che¨la¨diversita©¨della¨composizione¨del¨
Consiglio¨di¨Giustizia¨Amministrativa¨in¨sede¨giurisdizionale¨e©¨stata¨giustificata,¨nella¨ratio 
legis,¨proprio¨dalla¨finalita©¨di¨dare¨una¨migliore¨e¨piu©¨piena¨attuazione¨alle¨disposizioni¨sta-
tutarie.¨Si¨deve¨anzi¨ritenere¨che¨la¨speciale¨composizione¨dell'organo¨e©¨stata¨prevista¨in¨fun-
zione¨delle¨medesime¨esigenze¨di¨decentramento¨e¨di¨autonomia¨che¨fanno¨della¨Sicilia¨una¨
Regione¨a¨statuto¨speciale.¨

Il¨Legislatore,¨infatti,¨nel¨momento¨in¨cui¨ha¨dettato¨la¨normativa¨di¨attuazione¨dello¨
Statuto¨siciliano,¨ha¨ritenuto¨che,¨essendo¨compito¨istituzionale¨del¨Consiglio¨di¨Giustizia¨
Amministrativa¨in¨sede¨giurisdizionale¨(desumibile,¨del¨resto,¨dallo¨stesso¨art.¨23,¨1.¨comma,¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

cit.)©decidere©sulle©impugnative©degli©atti©delle©Amministrazioni©regionali,©fosse©piu©ragione-
vole©e©confacente©allo©spirito©autonomistico©ed©alle©istanze©di©decentramento©propri©della©
Regione©siciliana©integrare©l'ordinaria©composizione©prevista©per©le©sezioni©del©Consiglio©di©
Stato©con©membri©di©designazione©regionale,©piu©vicini©e©meglio©a©conoscenza©della©realta©
sociale,©culturale©ed©economica©(prima©ancora©che©giuridica)©sulla©quale©le©decisioni©dell'or-
gano©erano©destinate©ad©incidere,©e,©come©tali,©piu©attenti©e©sensibili©alle©esigenze©ed©alle©pro-
blematiche©locali.©

3.2.2.©^Del©resto,©che©le©norme©oggi©censurate©siano©state©adottate©in©piena©aderenza©
allo©spirito©dello©Statuto©siciliano,©e©stato©confermato©apertis©verbis©da©una©risalente©(ma©
non©per©questo©meno©autorevole),©pronuncia©delle©Sezioni©Unite©della©Cortedi©Cassazione©
(Cass.,©sez.©un.,©11©ottobre©1955,©n.©2994).©
In©quella©occasione,©il©Supremo©Collegio,©trovandosi©a©giudicare©^in©vece©della©isti-
tuenda©Corte©costituzionale©^proprio©sulla©conformita©a©Costituzione©del©Consiglio©di©Giu-
stizia©Amministrativa,©ha©affermato©che©ûla©variante©nella©composizione©quantitativa©e©qualita-
tiva©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©per©la©Regione©siciliana©non©e©senza©motivo,©ma©e©

giustificata©ratione©materiae.©Invero,©il©Consiglio©non©esercita©soltanto©le©attribuzioni©devolute©

dalla©legge©al©Consiglio©di©Stato©in©sede©giurisdizionale©(impugnazione©degli©atti©delle©Ammini-

strazioni©statali),©ma©anche©dell'Amministrazione©regionale.©Ed©e©questo©il©motivo©che©spiega©la©

partecipazione©di©componenti©designati©da©un©organo©locale...,©presumibilmente©meglio©infor-

mata©dell'esigenze©locali©e©piu©sensibile©ad©esse.©Mediante©il©contemperamento©adottato,©l'istitu-

zionedellaSezionenonhaobbeditosoltantoacriteridiopportunita©topografica,©masie©ispirata©

ad©un©piu©profondo©e©piu©saldo©rispetto©delle©finalita©,©dei©bisogni©peculiari©della©Sicilia,©non©

potendo©la©giustizia©amministrativa,©per©l'intima©connessione©che©essa©presenta©rispetto©all'Am-

ministrazione©attiva,©prescindere©dalle©modificazioni©morfologiche©che©questa,©in©vista©dell'auto-

nomia,©subisceý.©
Cos|©ragionando,©il©Supremo©Collegio©ha©concluso©che©ûle©variazioni©morfologiche©del©
Consiglio©regionale©di©giustizia©amministrativa©sono©in©funzione©di©quella©stessa©esigenza©di©

decentramento,©che©ha©giustificato©l'istituzione©dell'Ente©regioneý.©

3.2.3.©^Da©ultimo,©l'esattezza©di©tale©conclusione©ha©trovato©definitiva©conferma©in©una©
fondamentale©pronuncia©di©codesta©Ecc.ma©Corte©(Corte©Cost.©n.©25/1976).©
In©questa©decisione,©l'Ecc.ma©Corte©adita,©pur©avendo©riconosciuto©che©ûcertamente©
l'art.©23©dello©Statuto©della©Regione©siciliana©prevedeva©semplicemente©l'istituzione©in©Sicilia©di©

una©sezione©giurisdizionale©del©Consiglio©di©Stato,©ed©e©innegabile©che©con©il©D.Lgs.©n.©654©del©

1948©e©stato©invece©istituito©un©organo©di©giustizia©amministrativa©caratterizzato©da©una©propria©

particolarefisionomia©e©strutturaý,©ha©tuttavia©concluso©che©ûla©legittimita©costituzionale©del©

provvedimento©istitutivo©del©C.G.A.©della©Regione©siciliana©nel©suo©complesso©...,©riconosciuta©

vent'anni©or©sono©da©una©nota©decisione©delle©sezioni©unite©della©Corte©di©cassazione,©e©dalla©
stessa©adunanza©plenaria©del©Consiglio©di©Stato,©non©puo©non©essere©qui©confermataý.©

La©Corte©ha©infatti©ritenuto©che©ûle©ragioni©per©cui©gli©era©stata©conferita©quella©partico-
lare©composizione©caratterizzata©dalla©presenza©di©due©giuristi©designati©dalla©Giunta©regionaleý©
[oggi,©ai©sensi©dell'art.©6©D.Lgs.©373/2003,©dal©Presidente©della©Regione©siciliana]©fossero©da©
rinvenire©proprio©ûnella©speciale©competenza©giurisdizionale©attribuita©dal©D.Lgs.©654©del©
1948al©C.G.A.©neiriguardidegliattieprovvedimentidefinitivisia©dell'Amministrazione©regio-
nale,©sia©delle©altre©autorita©amministrative©aventi©sede©nel©territori©della©Regione©sicilianaý.©

3.2.4.©^Cio©posto,©nessuna©rilevanza©puo©essere©attribuita©alle©disposizioni©richiamate©
dal©Giudice©rimettente©quali©tertia©comparationis©a©sostegno©della©fondatezza©delle©censure©
sollevate.©
Ed©invero,©a©fronte©delle©considerazioni©fin©qui©svolte,©bisogna©piuttosto©ritenere©che©tali©
disposizioni©(ed,©in©particolare,©quella©di©cui©all'art.©23,©3.©comma,©dello©Statuto©siciliano)©
non©facciano©che©confermare©l'assoluta©ragionevolezza©(se©non©addirittura©l'opportunita©),©in©
termini©di©aderenza©allo©spirito©dello©Statuto©siciliano,©della©scelta©di©prevedere©che©la©com-
posizione©delle©sezioni©degli©organi©giurisdizionali©centrali©distaccate©in©Sicilia©(quale©e©,©nella©
specie,©il©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa)©rispecchi©nel©modo©piu©fedele©quelle©esi-
genze©di©autonomia©e©di©decentramento©che©fanno©della©Sicilia©una©Regione©a©statuto©spe-
ciale,©^ed©anzi©caratterizzata©dal©piu©alto©grado©di©autonomia©^anche©in©conformita©ad©
una©esegesi©teleologicamente©orientata©dell'art.©3©Cost.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

In©definitiva,©alla©luce©di©tutto©quanto©precede,©non©pare©possa©dubitarsi©del©carattere©
legittimamente©ûpraeter©statutumý©delle©disposizioni©censurate:©la©questione©di©legittimita©
costituzionale©sollevata©dal©Giudice©a©quo©dovra©pertanto©essere©dichiarata©infondata©dal-
l'Ecc.ma©Corte©adita.©

4.1.©^Sotto©un©secondo©profilo,©il©Giudice©a©quo©denuncia©l'illegittimita©costituzionale©
degli©artt.©4©e©6©D.Lgs.©373/2003,©nella©parte©in©cui©hanno©previsto©la©presenza©di©componenti©
laici©di©designazione©regionale©nel©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©in©sede©giurisdizio-
nale,©per©contrasto©con©l'art.©108©Cost.©
Osserva©il©Giudice©rimettente©che©quest'ultima©disposizione©prevede©una©riserva©di©legge©
statale©in©materia©di©ordinamento©giudiziario©(entro©cui©deve©essere©ricompresa©anche©la©
composizione©degli©organi©giurisdizionali),©riserva©derogabile©soltanto©da©parte©di©una©norma©
di©pari©rango©costituzionale,©da©interpretarsi©peraltro©in©modo©restrittivo.©Dall'art.©108©Cost.,©
anche©alla©luce©del©nuovo©Titolo©V©della©Costituzione©(arg.©ex©art.©117,©2.©comma,©lett.©l)),©
discende©pertanto©che©tutto©il©settore©dell'ordinamento©giudiziario©(lato©sensu©inteso)©deve©
ritenersi©sottratto©a©qualsiasi©competenza©legislativa©delle©Regioni,©ivi©comprese©quelle©a©Sta-
tuto©speciale.©

Cio©posto,©il©Giudice©a©quo©solleva©questione©di©legittimita©costituzionale©delle©disposi-
zioni©indicate©in©epigrafe©in©relazione©all'art.©108©Cost.,©in©quanto©sarebbero©intervenute©
ûpraeter©statutumýecioe©,©in©assenza©di©un'apposita©deroga©contenuta©in©una©norma©di©rango©
costituzionale©in©una©materia©riservata©alla©esclusiva©competenza©legislativa©dello©Stato.©

4.2.©^La©censura,©per©come©prospettata,©e©manifestamente©infondata.©
Ed©invero,©anche©volendo©prescindere©dal©pur©assorbente©rilievo©che©la©composizione©del©
Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©e©comunque©riconducibile,©alla©luce©delle©argomenta-
zioni©svolte©supra,©sub.©n.©3.2.,©all'art.©23,©1.©comma,©dello©Statuto©siciliano©(e©quindi©ad©una©
norma©di©rango©costituzionale),©e©sufficiente©osservare©che©i©decreti©legislativi©di©attuazione©
degli©statuti©speciali©(quale©e©,©nella©specie,©il©D.Lgs.©373/2003)©costituiscono,©per©consolidato©
orientamento©di©codesta©Ecc.ma©Corte,©non©gia©leggi©regionali,©ma©fonti©statali©di©rango©pri-
mario,©in©tutto©e©per©tutto©equiparate©alle©leggi©statali©ordinarie,©rispetto©alle©quali©anzi©pre-
valgono©in©quanto©espressione©di©una©ûcompetenza©legislativa©atipicaý(trale©altre,©Corte©
Cost.©n.©224/1990;©Corte©Cost.©n.©483/1991;©Corte©Cost.©n.©260/1993).©

Ne©discende©che©in©nessun©modo©potrebbe©risultare©violata©la©riserva©di©cui©all'art.©108©
Cost.©

Quanto©poi©ai©profili©di©possibile©compromissione©dell'indipendenza©dell'organo©giudi-
ziale©connessa©alla©sua©composizione©non©totalmente©togata,©va©osservato©che©codesta©
Corte©Costituzionale©ha©gia©avuto©occasione©di©affermare©che,©in©materia©di©indipendenza,©
non©possono©applicarsi,©ai©giudici©speciali,©gli©stessi©parametri©costituzionali©fissati©per©il©
giudice©ordinario.©Cio©in©quanto©l'articolo©108,©II©comma,©della©Costituzione©rimette©alla©
discrezionalita©del©legislatore©la©individuazione©dei©modi©per©assicurare©l'indipendenzadei©
giudici©speciali,©consentendogli©di©diversificare©la©disciplina©a©seconda©sia©del©momento©sto-
rico©sia©del©tipo©di©giurisdizione©(sentenza©n.©108/1962).©Peraltro,©profilo©saliente©della©
garanzia©di©indipendenza©e©rappresentato©dal©principio©di©inamovibilita©,che©vieta©dipreve-
dere©un©potere©discrezionale©di©revoca©dell'incarico©(Corte©Costituzionale©n.©49/1968,©

n.©25/1976,©n.©281/1989).©
Nel©caso©di©specie,©non©sono©rinvenibili,©nella©norma©impugnata,©disposizioni©che©attri-
buiscono,©nei©confronti©dei©magistrati©laici©prerogative©di©nomina©qualitativamente©diverse©
da©quelle©che©presidiano©l'indipendenza©dei©membri©togati©(si©veda,©in©particolare,©il©procedi-
mento©di©nomina©dei©Consiglieri©di©Stato©ex©articolo©19©della©legge©n.©186©del©1982©e©quello©
dei©professori©in©cassazione©ex©lege©n.©3030©del©1998).©

5.1.©^Sotto©altro©profilo,©il©Giudice©a©quo©denuncia©l'illegittimita©costituzionale©degli©
artt.©4©e©6©D.Lgs.©373/2003,©in©relazione©agli©artt.©3,©24©e©113©Cost.,©in©quanto,©nel©prevedere©
che©il©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©in©sede©giurisdizionale©(sezione©distaccata©del©
Consiglio©di©Stato)©giudichi©in©composizione©diversa©rispetto©a©quella©ordinaria©del©Consiglio©
di©Stato,©introdurrebbero©ûuna©ingiustificata©differenziazione©dell'organo©giudicante©e©quindi©
anche©dell'esercizio©della©giurisdizione©su©una©parte©del©territorio©nazionaleý.©

Il©Giudice©rimettente©sostiene,©infatti,©che©dagli©artt.©3,©24,©1.©comma,©e©113,©1.©comma,©
Cost.,©avuto©anche©riguardo©agli©artt.©5©e©120,©2.©comma,©Cost.©(ove©si©parla©di©ûtutela©dell'u-
nita©giuridicaý©della©nazione),©sarebbe©desumibile©un©principio©di©necessaria©uniformita©su©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tutto©il©territorio©nazionale©della©normativa©sugli©organi©giurisdizionali©^principio©deroga-
bile©solo©da©parte©di©una©norma©di©pari©rango©costituzionale©^,©rispetto©al©quale©le©disposi-
zioni©censurate©si©porrebbero©in©contrasto.©

5.2.©^Anche©tale©censura©deve©ritenersi©infondata.©
5.2.1.©^Anzitutto,©occorre©infatti©considerare©che,©secondo©quanto©diffusamente©esposto©
supra,©sub©n.©3.2.,©l'istituzione©in©Sicilia©di©una©sezione©specializzata©del©Consiglio©di©Stato©
appare©pienamente©riconducibile©all'art.©23,©1.©comma,©dello©Statuto©siciliano,©e©pertanto©ad©
una©norma©di©rango©costituzionale.©Cio©bastaafugare©apriori©qualsiasi©dubbio©di©legittimita©
costituzionale©nel©senso©prospettato©dal©Giudice©aquo.©
5.2.2.©^D'altra©parte,©anche©a©voler©ignorare©l'assorbente©rilievo©che©precede,©si©osserva©
comunque©che©i©citati©parametri©costituzionali©non©paiono©in©realta©puntualmente©invocati©
dal©Giudice©a©quo.©
Ed©invero,©se©pure©costituisce©insegnamento©consolidato©di©codesta©Ecc.maCorte©che©ûle©
modalita©di©esercizio©del©fondamentale©diritto©alla©tutela©giurisdizionale©non©possono©essere©

diverse©in©una©Regione©rispetto©al©restante©territorio©nazionale,©soprattutto©quando©la©diversita©

verrebbe©a©tradursi©in©un©sostanziale©indebolimento©della©tutela©stessaý©(Corte©Cost.©

n.©113/1993),©la©Corte©ha©altres|©precisato©che©per©ûmodalita©di©esercizioý©rispetto©a©cui©e©
costituzionalmente©necessaria©una©disciplina©uniforme©su©tutto©il©territorio©nazionale©si©
devono©intendere©soltanto©ûi©mezzi©e©le©forme©di©tutela©giurisdizionale©dei©diritti©e©degli©inte-
ressi©legittimiý©(Corte©Cost.©n.©150/1993),©mentre©l'esigenza©di©uniformita©si©estende©alla©
disciplina©(anche©strutturale)©degli©organi©giurisdizionali©soltanto©nei©limiti©in©cui©cio©si©renda©
necessario©perche¨possano©ûa©tutti©essere©garantiti©pari©condizioni©e©strumenti©nel©momento©di©
accesso©alla©fruizione©della©funzione©giurisdizionale,©il©cui©esercizio©e©imprescindibilmente©neu-
tro,perche¨insensibile©alla©localizzazione©in©questa©o©quella©Regioneý(cos|©,©ancora,©Corte©Cost.©
n.©150/1993).©
Cos|©ragionando,©l'Ecc.ma©Corte©adita©ha©chiaramente©affermato,©proprio©con©riferi-
mento©al©settore©della©giustizia©amministrativa,©che©ûla©specialita©della©materia,©se©puo©giusti-
ficarel'attribuzioneadungiudicespecializzato©...,©inunasuapeculiarecomposizione,©...©delsin-

dacato©giurisdizionale©sugli©atti©amministrativi©concernenti©la©materia©stessa,©non©giustifica©
invece©una©tutela©giurisdizionale©differenziata,©quanto©alle©modalita©e©ai©contenuti,©in©presenza©
di©situazioni©soggettive©di©identica©naturaý©(Corte©Cost.©n.©42/1991;©sul©punto,©cfr.©anche©la©
gia©citata©Corte©Cost.©n.©25/1976,©ove,©con©particolare©riguardo©al©Consiglio©di©Giustizia©
Amministrativa,©si©afferma©che©ûle©disposizioni©degli©artt.©24©e©113©della©Costituzione©...,©di©
per©se¨,©non©garantiscono©...©una©completa©uniformita©di©tutela©giurisdizionale©amministrativaý).©

Dalle©citate©pronunce©emerge,©pertanto,©che©il©principio©della©uniformita©della©tutela©
giurisdizionale©su©tutto©il©territorio©nazionale©rettamente©inteso©implica©soltanto©che,©in©pre-
senza©di©situazioni©giuridiche©soggettive©di©eguale©natura,©sia©assicurata©a©tutti©i©cittadini©
una©disciplina©uniforme©per©quanto©concerne©le©modalita©di©accesso©alla©tutela©giurisdizio-
nale©(id©est,©le©regole©procedurali©applicabili),©nonche¨relativamente©ai©contenuti©di©tale©tutela©
(da©valutarsi©con©riferimento©alle©norme©di©diritto©sostanziale).©Diversamente,©infatti,©una©
medesima©situazione©giuridica©soggettiva©rischierebbe©di©ricevere©una©tutela©giurisdizionale©
differenziata©da©Regione©a©Regione:©il©che©e©costituzionalmente©inammissibile.©

Al©di©la©di©tali©elementi©minimi©necessariamente©comuni©^rappresentati,©come©detto,©
dalle©norme©processuali©e©sostanziali©applicabili©^,©il©principio©in©esame©non©esclude©tuttavia©
in©alcun©modo©che©le©controversie©in©una©determinata©materia©possano©essere©attribuite©ad©
un©giudice©(o©ad©una©sezione)©specializzato,©avente©cioe©particolare©composizione,©nei©limiti©
in©cui©cio©sia©giustificato©in©ragione©della©specialita©della©materia©medesima©(e©quindi,©in©
ultima©analisi,©del©principio©di©ragionevolezza).©

5.2.3.©^Orbene,©alla©luce©delle©osservazioni©che©precedono,©non©pare©revocabile©in©dub-
bio©che©l'istituzione©del©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa,©nella©sua©composizione©
mista,©non©puo©in©alcun©modo©considerarsi©confliggente©con©i©parametri©costituzionali©invo-
cati©dal©Giudice©a©quo.©
Occorre©infatti©considerare©che©le©norme©di©diritto©processuale©e©sostanziale©destinate©a©
trovare©applicazione©dinanzi©al©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©sono©in©tutto©e©per©
tutto©le©medesime©applicabili©davanti©al©Consiglio©di©Stato:©cio©esclude©alla©radice©che©identi-
che©situazioni©giuridiche©soggettive©possano©ricevere©in©Sicilia©una©tutela©in©qualche©misura©
diversa©rispetto©al©resto©del©territorio©nazionale.©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Semplicemente,¨l'unica¨differenza¨e©¨rappresentata¨dalla¨speciale¨composizione¨mista¨del-
l'organo,¨laquale,¨seperunverso,¨comedetto,¨nonincideinalcunmodosullenormesostanziali¨
e¨processuali¨applicabili¨davanti¨allo¨stesso¨^e¨quindi¨sulla¨pienezza¨(nonche¨l'uniformita©¨)del¨
diritto¨alla¨tutela¨giurisdizionale¨spettante¨a¨ciascun¨cittadino¨^,¨per¨un¨altro,¨deve¨ritenersi¨del¨
tutto¨legittima¨e¨ragionevole,¨in¨quanto¨giustificata¨dalla¨specialita©¨della¨materia¨trattata¨(l'im-
pugnazione¨degli¨atti¨delle¨Amministrazioni¨regionali).¨Si¨e©¨gia©¨osservato,¨infatti,¨che¨la¨scelta¨
legislativa¨di¨inserire¨all'interno¨del¨Consiglio¨di¨Giustizia¨Amministrativa¨in¨sede¨giurisdizio-
nale¨dei¨componenti¨laici¨di¨designazione¨regionale¨e©¨stata¨dettata¨proprio¨dall'esigenza¨di¨assi-
curare¨che¨il¨contenzioso¨amministrativo¨regionale¨fosse¨affidato¨(anche)¨a¨soggetti¨piu©¨vicini¨
alla¨realta©¨locale¨su¨cui¨intervenire¨e¨maggiormente¨sensibili¨a¨quelle¨istanze¨autonomistiche¨e¨
di¨decentramento¨che¨fanno¨della¨Sicilia¨una¨Regione¨a¨statuto¨speciale¨(sul¨punto¨si¨rinvia,¨
per¨brevita©¨,¨alle¨argomentazioni¨svolte¨supra,¨sub©n.¨3.2.).¨

Bisogna¨pertanto¨concludere¨che¨le¨disposizioni¨censurate,¨nella¨parte¨in¨cui¨hanno¨
disciplinato¨la¨composizione¨mista¨del¨Consiglio¨di¨Giustizia¨Amministrativa¨in¨sede¨giuri-
sdizionale,¨sono¨state¨emanate¨dal¨Legislatore¨nel¨pieno¨rispetto¨dei¨parametri¨costituzionali¨
invocati¨dal¨Giudice¨rimettente,¨e¨che¨anzi¨tale¨composizione¨costituisce¨diretta¨attuazione¨
del¨principio¨di¨ragionevolezza¨e¨di¨eguaglianza¨sostanziale¨di¨cui¨all'art.¨3¨Cost.¨

6.1.¨^Con¨un¨ulteriore¨ordine¨di¨censure,¨il¨Giudice¨aquo©sostiene¨che¨le¨disposizioni¨indi-
cate¨in¨epigrafe¨sarebbero¨illegittime¨in¨relazione¨agli¨artt.¨102¨e¨108¨Cost.,¨sotto¨un¨primo¨pro-
filo,¨in¨quanto¨l'art.¨102,¨2.¨comma,¨consentirebbe¨l'istituzione¨di¨sezioni¨specializzate¨soltanto¨
presso¨gli¨organi¨giurisdizionali¨ordinari,¨precludendone¨invece¨la¨costituzione¨presso¨i¨giudici¨
speciali;¨sotto¨altro¨profilo,¨in¨quanto¨l'istituzione¨di¨sezioni¨specializzate¨sarebbe¨comunque¨
assoggettata¨alla¨riserva¨di¨legge¨statale¨di¨cui¨all'art.¨108,¨1.¨comma,¨Cost.¨
6.2.¨^Le¨censure,¨per¨come¨prospettate,¨sono¨manifestamente¨infondate.¨
6.2.1.¨^Ed¨invero,¨anche¨volendo¨prescindere¨dall'assorbente¨considerazione¨che¨e©¨lo¨
stesso¨art.¨23,¨1.¨comma,¨dello¨Statuto¨siciliano¨(norma¨di¨rango¨costituzionale)¨ad¨avere¨
previsto¨l'istituzione¨in¨Sicilia¨di¨una¨sezione¨specializzata¨del¨Consiglio¨di¨Stato,¨competente¨
ûper©gli©affari©concernenti©la©Regioneý,¨si¨osserva,¨in¨primo¨luogo,¨che¨la¨tesi¨del¨rimettente,¨
secondo¨cui¨l'art.¨102,¨2.¨comma,¨Cost.¨vieterebbe¨l'istituzione¨di¨sezioni¨specializzate¨presso¨
i¨giudici¨speciali,¨e©¨del¨tutto¨destituita¨di¨fondamento.¨
Codesta¨Ecc.ma¨Corte¨ha¨infatti¨a¨piu©¨riprese¨chiarito¨che,¨se¨pure¨e©¨vero¨che¨l'art.¨102,¨
2.¨comma,¨Cost.¨(a¨mente¨del¨quale¨ûpossono...©istituirsipressogliorganigiudiziariordinari©
sezioni©specializzate©per©determinate©materie,©anche©con©la©partecipazione©di©cittadini©idonei©
estranei©alla©magistraturaý)¨e©¨dettato¨con¨esclusivo¨riferimento¨agli¨organi¨giurisdizionali¨
ordinari,¨la¨facolta©¨per¨il¨Legislatore¨di¨istituire¨sezioni¨specializzate¨(con¨tale¨nozione¨inten-
dendosi¨le¨sezioni¨contraddistinte¨da¨una¨composizione¨diversa¨da¨quella¨ordinaria)¨presso¨i¨
giudici¨speciali¨deve¨ritenersi¨ricompresa¨nella¨generale¨riserva¨di¨cui¨all'art.¨108,¨1.¨comma,¨
Cost.¨(cfr.¨Corte¨Cost.¨n.¨49/68¨e¨Corte¨Cost.¨n.¨353/02);¨tale¨istituzione¨e©¨pertanto¨legittima¨
nei¨limiti¨in¨cui¨la¨speciale¨composizione¨della¨sezione,¨da¨un¨lato,¨non¨contrasti¨con¨il¨prin-
cipio¨di¨ragionevolezza¨(sul¨punto,¨v.¨supra,¨sub©n.¨3.2.),¨e,¨dall'altro,¨garantisca¨comunque¨
l'indipendenza¨e¨l'imparzialita©¨dei¨giudicanti,¨ai¨sensi¨dell'art.¨108,¨2.¨comma,¨Cost.¨

La¨Corte¨ha¨anzi¨precisato¨che¨dall'applicazione¨dell'art.¨102,¨2.¨comma,¨Cost.¨alla¨sola¨
magistratura¨ordinaria¨discende¨soltanto¨che,¨mentre¨nelle¨sezioni¨specializzate¨presso¨
l'A.G.O.¨e©¨necessario¨che¨una¨parte¨dei¨componenti¨sia¨costituita¨da¨magistrati¨ordinari¨
(cio©¨essendo¨espressamente¨imposto¨dalla¨citata¨disposizione¨costituzionale),¨quelle¨costituite¨
presso¨i¨giudici¨speciali¨possono¨essere¨formate¨anche¨integralmente¨^pur¨sempre¨nel¨
rispetto¨del¨duplice¨limite¨esaminato¨^da¨membri¨laici.¨

Del¨resto,¨la¨possibilita©¨di¨istituire¨sezioni¨specializzate¨presso¨i¨giudici¨speciali¨e©¨stata¨
riconosciuta¨anche¨dalle¨Sezioni¨Unite¨della¨Corte¨di¨Cassazione¨nella¨citata¨sentenza¨

n.¨2994/55.¨
In¨tale¨decisione,¨infatti,¨il¨Supremo¨Collegio,¨nell'affermare¨che¨nulla¨esclude¨che¨le¨
sezioni¨di¨un¨organo¨giurisdizionale¨siano¨contraddistinte¨da¨una¨composizione¨numerica¨
e/o¨qualitativa¨particolare¨ûin©funzione©di©pressanti©esigenze©determinate©dalla©natura©delle©
controversie©all'organo©stesso©devolute,©senza©trascendere©nell'istituzione©di©un©giudice©speciale,©
eferire©cos|©lefondamentaligaranzie©delsingoloý,¨ha¨concluso¨apertis©verbis©^riferendosi¨pro-
prio¨al¨Consiglio¨di¨Giustizia¨Amministrativa¨^che¨ûla©rilevata©elasticita©del©concetto©di©
sezione©...©ha©trovato©applicazione©anche©nella©storia©della©giurisdizione©amministrativaý.¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

6.2.2.¨^In¨secondo¨luogo,¨nessun¨pregio¨merita¨la¨censura¨prospettata¨dal¨rimettente,¨
secondo¨cui¨le¨disposizioni¨censurate¨contrasterebbero¨con¨l'art.¨108¨Cost.,¨in¨quanto¨que-
st'ultima¨disposizione¨prevede¨una¨riserva¨di¨legge¨statale¨anche¨in¨ordine¨all'istituzione¨delle¨
sezioni¨specializzate.¨
Rinviando¨alle¨osservazione¨espresse¨supra,¨sub©nn.¨4¨e¨5,¨basta¨qui¨ribadire¨che¨e©¨lo¨
stesso¨Statuto¨siciliano¨a¨prevedere¨l'istituzione¨in¨Sicilia¨di¨una¨sezione¨specializzata¨del¨
Consiglio¨di¨Stato¨competente¨ûper©gli©affari©concernenti©la©Regioneý,¨e¨che¨comunque¨il¨
D.Lgs.¨373/2003¨non¨ha¨valore¨di¨fonte¨regionale,¨ma¨di¨legge¨statale¨ordinaria.¨

7.1.¨^Ancora,¨il¨Giudice¨a©quo©denuncia¨l'illegittimita©¨costituzionale¨delle¨norme¨in¨epi-
grafe¨per¨contrasto¨con¨la¨VI¨Disposizione¨Transitoria¨della¨Costituzione,¨nella¨parte¨in¨cui¨
quest'ultima¨esclude¨dalla¨necessita©¨di¨revisione,¨oltre¨alla¨Corte¨dei¨Conti¨e¨ai¨Tribunali¨
militari,¨anche¨il¨Consiglio¨di¨Stato.¨
Nell'opinione¨del¨rimettente,¨infatti,¨il¨D.Lgs.¨373/2003,¨istituendo¨una¨sezione¨specializ-
zata¨di¨tale¨organo,¨avrebbe¨proceduto¨ad¨una¨sostanziale¨revisione¨dello¨stesso,¨non¨consen-
tita¨dalla¨citata¨Disposizione¨Transitoria.¨

7.2.¨^La¨tesi,¨per¨come¨prospettata,¨e©¨manifestamente¨infondata.¨Essa,¨infatti,¨costitui-
sce¨il¨frutto¨di¨una¨interpretazione¨del¨tutto¨distorta¨dell'invocato¨parametro¨costituzionale.¨
La¨VI¨Disposizione¨Transitoria¨della¨Costituzione,¨invero,¨nell'escludere¨la¨necessita©¨di¨
procedere¨alla¨revisione¨di¨alcuni¨giudici¨speciali¨(tra¨cui¨il¨Consiglio¨di¨Stato),¨non¨ha¨fatto¨
altro¨che¨prendere¨atto¨della¨conformita©¨dell'ordinamento¨di¨tali¨organi¨speciali¨di¨giurisdi-
zione¨ai¨principi¨della¨nuova¨Costituzione¨Repubblicana,¨ed,¨in¨particolare,¨alle¨norme¨det-
tate¨in¨materia¨di¨imparzialita©¨ed¨indipendenza¨dei¨giudicanti.¨Essa,¨pertanto,¨non¨puo©¨essere¨
certamente¨intesa¨nel¨senso¨che¨debba¨ritenersi¨costituzionalmente¨illegittima¨qualsiasi¨modi-
fica¨della¨disciplina¨di¨tali¨organi¨giurisdizionali,¨e,¨men¨che¨mai,¨l'istituzione¨presso¨gli¨stessi¨
di¨nuove¨sezioni,¨ancorche¨specializzate,¨le¨quali¨devono¨quindi¨ritenersi¨ammissibili¨nei¨
limiti¨consentiti¨dai¨principi¨dettati¨dal¨Legislatore¨Costituente¨in¨materia¨di¨ordinamento¨
della¨giustizia¨(cfr.¨in¨particolare,¨il¨Titolo¨IV¨della¨Costituzione).¨

Orbene,¨a¨prescindere¨dalla¨considerazione¨che¨l'istituzione¨di¨nuove¨sezioni¨non¨puo©¨di¨
per¨se¨considerarsi¨una¨forma¨di¨revisione¨di¨un¨organo¨^da¨ritenersi,¨come¨visto,¨comunque¨
consentita,¨ove¨intervenuta¨nel¨rispetto¨dei¨principi¨costituzionali¨^,¨occorre¨altres|©¨ricordare¨
che¨tale¨istituzione¨e©¨avallata¨da¨specifiche¨disposizioni¨della¨Carta¨Costituzionale¨(con¨rife-
rimento¨ai¨giudici¨speciali,¨si¨e©¨gia©¨esaminato¨supra,¨sub©n.¨6.2.1.¨il¨rilievo¨che¨assume¨
l'art.¨108¨Cost.).¨Cio©¨basta¨a¨fugare¨qualsiasi¨dubbio¨di¨legittimita©¨costituzionale¨delle¨dispo-
sizioni¨censurate¨nel¨senso¨prospettato¨dal¨Giudice¨a©quo.¨

Dal¨resto,¨l'infondatezza¨della¨questione¨sollevata¨dal¨rimettente¨si¨dimostra¨ancora¨piu©¨
manifesta,¨se¨si¨considera¨che,¨come¨piu©¨volte¨ricordato,¨e©¨lo¨stesso¨Statuto¨siciliano¨(norma¨
di¨rango¨costituzionale)¨ad¨avere¨prefigurato¨l'istituzione¨in¨Sicilia¨in¨una¨sezione¨specializ-
zata¨del¨Consiglio¨di¨Stato.¨

8.1.¨^Sotto¨un¨ultimo¨profilo,¨il¨Giudice¨rimettente¨denuncia¨il¨contrasto¨delle¨norme¨
indicate¨in¨epigrafe¨con¨l'art.¨117,¨2.¨comma,¨lett.¨l)©Cost.,¨nonche¨con¨gli¨artt.¨5,¨117,¨1.¨
comma,¨e¨120,¨2.¨comma,¨Cost.¨e¨con¨l'art.¨14¨dello¨Statuto¨della¨Regione¨siciliana,¨nella¨
parte¨in¨cui¨tali¨ultime¨disposizioni¨riservano¨alla¨legislazione¨esclusiva¨dello¨Stato¨la¨mate-
ria¨giurisdizionale.¨
8.2.¨^Anche¨questa¨censura¨e©¨manifestamente¨infondata.¨
Ed¨invero,¨fermo¨restando¨che¨l'art.¨10¨L.¨Cost.¨n.¨3/2001¨^recante¨ûModifiche¨al¨titolo¨
V¨della¨parte¨seconda¨della¨Costituzioneý¨^dispone¨che¨ûsino©all'adeguamento©dei©rispettivi©
statuti,©le©disposizioni©della©presente©legge©costituzionale©si©applicano©anche©alle©Regioni©a©sta-
tutospecialeedalleProvinceautonomedi©Trento©eBolzanoperlepartiincuiprevedonoforme©
diautonomiapiu©ampie©rispetto©a©quelle©gia©attribuiteý¨(cd.¨clausola¨di¨maggior¨favore),¨e©¨suf-
ficiente¨qui¨ribadire¨(secondo¨quanto¨diffusamente¨esposto¨supra,¨sub©n.¨4.2.),¨da¨un¨lato,¨
che¨e©¨lo¨stesso¨Statuto¨siciliano¨(norma¨costituzionale)¨a¨prevedere¨l'istituzione¨in¨Sicilia¨di¨
una¨sezione¨specializzata¨del¨Consiglio¨di¨Stato;¨dall'altro,¨che¨comunque¨il¨D.Lgs.¨
373/2003¨non¨ha¨valore¨di¨fonte¨regionale,¨bens|©¨di¨legge¨statale¨ordinaria.¨Di¨tal¨che¨in¨nes-
sun¨modo¨potrebbe¨risultare¨violata¨la¨riserva¨di¨cui¨all'art.¨117,¨2¨comma,¨lett.¨l)©Cost.¨

P.Q.M.¨si¨conclude¨affinche¨la¨questione¨di¨legittimita©¨costituzionale¨sollevata¨dal¨Presi-
dente¨del¨Consiglio¨di¨Giustizia¨Amministrativa¨per¨la¨Regione¨siciliana¨sia¨dichiarata¨inam-
missibile,¨o¨comunque¨infondata.¨
Roma,¨7¨aprile¨2004¨^Vice¨Avvocato¨Generale¨Ignazio¨Francesco¨Caramazzaý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
28 
ottobre 
^4 
novembre 
2004, 
n. 
316 
^Pres.¨V.©Onida©^
Red.¨P.A.©Capotosti©^Giudizi©incidentali©di©legittimita©costituzionale©promossi©con©
varie©ordinanze©di©rimessione©dal©Consiglio©di©Giustizia©Amministrativa©per©la©Regione©
siciliana©e©dal©Presidente©dello©stesso©Consiglio.©Intervenienti:©Ausonia©Servizi©Tributari©

S.p.A.©(avv.©S.©Raimondi),©Sipa©S.p.A.©(avv.©A.©Scuderi),©Regione©Sicilia©(avv.©M.©Arca-
dipane©e©G.©Carapezza),©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri©(ct.©11358/04,©avv.©Stato©
I.F.©Caramazza).©
La¨Corte: 
1)¨dichiara¨inammissibili¨le¨questioni¨di¨legittimita©costituzionale¨degli¨artt.¨4,¨commi¨1,¨let


tera¨d),¨e¨2,¨6,¨comma¨2,¨e¨15,¨commi¨1¨e¨2,¨del¨decreto¨legislativo¨24¨dicembre¨2003,¨n.¨373¨

(Norme¨di¨attuazione¨dello¨statuto¨speciale¨della¨Regione¨siciliana¨concernenti¨l'esercizio¨nella¨

Regione¨delle¨funzioni¨spettanti¨al¨Consiglio¨di¨Stato),¨nonche¨dell'art.¨6¨del¨decreto-legge¨

24¨dicembre¨2003,¨n.¨354¨(Disposizioni¨urgentiper¨ilfunzionamento¨dei¨tribunali¨delle¨acque,¨

nonche¨interventi¨per¨l'amministrazione¨della¨giustizia),¨convertito¨in¨legge,¨con¨modificazioni,¨

dall'art.¨1¨della¨legge¨26¨febbraio¨2004,¨n.¨45,¨sollevate¨dal¨Presidente¨del¨Consiglio¨di¨giustizia¨

amministrativa¨per¨la¨Regione¨siciliana,¨in¨riferimento¨agli¨artt.¨23¨e¨14,¨primo¨comma,¨dello¨

statuto¨speciale¨della¨Regione¨siciliana,¨ed¨agli¨artt.¨102,¨primo¨comma,¨108,3,24,¨primo¨

comma,¨113,¨primo¨comma,¨5,¨117,¨primo¨e¨secondo¨comma,¨lettera¨l),¨120,¨secondo¨comma,¨e¨

alla¨VI¨disposizione¨transitoria,¨primo¨comma,¨della¨Costituzione;¨
2)¨dichiara¨non¨fondate¨le¨questioni¨di¨legittimita©costituzionale¨dei¨medesimi¨artt.¨4,¨

commi¨1,¨lettera¨d),¨e¨2,¨6,¨comma¨2,¨e¨15,¨commi¨1¨e¨2,¨del¨decreto¨legislativo¨24¨dicembre¨

2003,¨n.¨373,¨nonche¨dell'art.¨6¨del¨d.l.¨n.¨354¨del¨2003,¨convertito¨in¨legge,¨con¨modificazioni,¨

dall'art.¨1¨della¨legge¨n.¨45¨del¨2004,¨sollevate¨dal¨Consiglio¨di¨giustizia¨amministrativa¨per¨la¨

Regione¨siciliana,¨in¨riferimento¨agli¨artt.¨23¨e¨14,¨primo¨comma,¨dello¨statuto¨speciale¨della¨

Regione¨siciliana,¨ed¨agli¨artt.¨102,¨primo¨comma,¨108,¨3,¨24,¨primo¨comma,¨113,¨primo¨comma,¨

5,117,primoesecondocomma,letteral),120,secondocomma,ealla¨VIdisposizionetransito-

ria,¨primo¨comma,¨della¨Costituzione.¨

(Costituzione,©artt.©3,©5,©24,©102,©108,©113,©117,©120©e©VI©disposizione©transitoria;©regio©decreto©legi-
slativo©15©maggio©1946,©n.©455,©artt.©14©e©23;©decreto©legislativo©24©dicembre©2003,©n.©373,©artt.©4,©6©e©15).©

û¨(Omissis)¨Considerato¨in¨diritto¨

1.©^Le©questioni©di©legittimita©costituzionale©sollevate,©con©le©ordinanze©in©epigrafe,©dal©
Consiglio©di©giustizia©amministrativa©per©la©Regione©siciliana©hanno©in©primo©luogo©ad©
oggetto:©l'art.©3,©primo©comma,©del©d.©lgs.©lgt.©16©marzo©1946,©n.©98©(Integrazioni©e©modifiche©
al©d.l.©lgt.©25©giugno©1944,©n.©151,©relativo©all'Assemblea©per©la©nuova©costituzione©dello©
Stato,©al©giuramento©dei©membri©del©Governo©ed©alla©facolta©delGovernodiemanare©norme©
giuridiche),©gli©artt.©1,©2,©secondo©comma,©lettere©b)¨e©c),©quarto©comma,©lettera©b),quinto,©
sesto,©ottavo©comma,©3,©primo,©secondo,©terzo,©quarto,©quinto,©sesto©ed©ottavo©comma,©4,©5,©
6,©7,©8©e©9©del©d.©lgs.©6©maggio©1948,©n.©654©(Norme©per©l'esercizio©nella©Regione©siciliana©
delle©funzioni©spettanti©al©Consiglio©di©Stato),©l'art.©4©del©d.l.©lgt.©25©giugno©1944,©n.©151©(rela-
tivo©all'Assemblea©per©la©nuova©costituzione©dello©Stato,©al©giuramento©dei©membri©del©
Governo©ed©alla©facolta©del©Governo©di©emanare©norme©giuridiche)©e©l'art.©1©del©d.©lgs.©Presi-
dente©della©Regione©siciliana©31©marzo©1952,©n.©8©(Trattamento©economico©dei©membri©del©
Consiglio©di©giustizia©amministrativa©per©la©Regione©siciliana).©Costituiscono©altres|©oggetto©
delle©predette©questioni©di©legittimita©costituzionale©gli©artt.©4,©comma©1,©lettera©d),ecomma©
2,©6,©comma©2,©e©15,©commi©1©e©2,©del©d.©lgs.©24©dicembre©2003,©n.©373©(Norme©di©attuazione©
dello©Statuto©speciale©della©Regione©siciliana©concernenti©l'esercizio©nella©regione©delle©fun-
zioni©spettanti©al©Consiglio©di©Stato)©e©l'art.©6©del©d.l.©24©dicembre©2003,©n.©354©(Disposizioni©
urgenti©per©il©funzionamento©dei©tribunali©delle©acque,©nonche¨interventi©per©l'amministra-
zione©della©giustizia).©
I©parametri©costituzionali©evocati©sono©gli©artt.©3,©5,©24,©primo©comma,©100,©101,©102,©
primo©e©secondo©comma,©108,©primo©e©secondo©comma,©111,©113,©primo©comma,©117,©primo©
e©secondo©comma,©lettera©l),©120,©135©e©VI©disposizione©transitoria,©primo©comma,©della©
Costituzione,©nonche¨gli©artt.©14,©primo©comma,©23,©24,©primo©comma,©e©43©del©r.d.©lgs.©
15©maggio©1946,©n.©455©(Approvazione©dello©Statuto©della©Regione©siciliana)©e©l'art.©1©della©
legge©costituzionale©26©febbraio©1948,©n.©2©(Conversione©in©legge©costituzionale©dello©statuto©
della©Regione©siciliana,©approvato©con©il©decreto©legislativo©15©maggio©1946,©n.©455).©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Diversi¨sono¨i¨profili¨di¨costituzionalita©¨prospettati¨dai¨giudici¨rimettenti.¨Innanzi¨
tutto,¨l'assoluta¨indeterminatezza¨della¨delega¨prevista¨dal¨d.¨lgs.¨lgt.n.¨98del¨1946,¨che¨
avrebbe¨lasciato¨sostanzialmente¨arbitro¨il¨Governo¨di¨legiferare¨in¨qualsiasi¨materia,¨
salvo¨alcune¨specifiche¨eccezioni,¨cosicche¨,¨sotto¨questo¨aspetto,¨risulterebbe¨viziato,¨in¨
via¨derivata,¨il¨d.¨lgs.¨n.¨654¨del¨1948.¨In¨secondo¨luogo¨il¨giudice¨aquo 
censura,¨per¨
quanto¨attiene¨alla¨composizione¨del¨Consiglio¨di¨giustizia¨amministrativa,¨le¨norme¨di¨
attuazione¨dello¨statuto¨contenute¨nel¨citato¨d.¨lgs.¨n.¨654,¨perche¨in¨contrasto¨con¨
l'art.¨23¨dello¨statuto¨stesso,¨oltre¨che¨con¨le¨disposizioni¨costituzionali¨^artt.¨102,¨primo¨
comma,¨e¨108,¨primo¨comma¨^che¨prevedono¨la¨riserva¨di¨legge¨statale¨per¨quanto¨
riguarda¨l'ordinamento¨giudiziario¨e¨l'istituzione¨di¨sezioni¨specializzate,¨in¨modo¨da¨
determinare¨una¨disciplina¨unitaria¨ed¨inderogabile¨in¨materia¨sull'intero¨territorio¨nazio-
nale.¨Questi¨stessi¨profili¨di¨censura¨riguarderebbero,¨ad¨avviso¨del¨giudice¨aquo, 
anche¨
il¨sopravvenuto¨d.¨lgs.¨n.¨373¨del¨2003,¨tanto¨piu©¨che¨i¨principi¨unitari¨insiti¨nelle¨nuove¨
competenze¨legislative¨esclusive¨dello¨Stato¨imporrebbero¨un'esegesi¨strettamente¨letterale¨
dell'art.¨23¨dello¨statuto¨siciliano.¨

Inoltre,¨secondo¨il¨giudice¨rimettente,¨un¨altro¨profilo¨di¨incostituzionalita©¨concerne¨la¨
mancanza¨delle¨necessarie¨garanzie¨di¨indipendenza¨ed¨imparzialita©¨che¨debbono¨caratteriz-
zare¨l'incarico¨di¨componente¨laico¨del¨Consiglio¨di¨giustizia¨amministrativa,¨anche¨per¨
quanto¨attiene¨al¨regime¨delle¨incompatibilita©¨professionali,¨al¨trattamento¨economico¨ed¨al¨
loro¨status 
complessivo.¨Ne¨,¨d'altra¨parte,¨le¨nuove¨norme¨di¨attuazione¨dello¨statuto¨speciale¨
siciliano¨contenute¨nel¨citato¨decreto¨n.¨373¨del¨2003¨avrebbero,¨ad¨avviso¨del¨giudice¨rimet-
tente,¨eliminato¨questi¨profili¨di¨incostituzionalita©¨,¨poiche¨anche¨oggi¨il¨regime¨dei¨compo-
nenti¨laici¨e¨togati¨del¨Consiglio¨di¨giustizia¨amministrativa¨non¨e©¨affatto¨identico¨e,¨per¨di¨
piu©¨,¨la¨necessaria¨presenza¨di¨due¨membri¨laici¨nel¨collegio¨giudicante¨sottolinea¨questa¨diffe-
renziazione¨anche¨nell'esercizio¨della¨funzione¨giurisdizionale.¨

2.¨^La¨sostanziale¨omogeneita©¨delle¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨prospettate¨e¨
l'identita©¨dei¨parametri¨costituzionali¨evocati¨inducono¨a¨riunire¨i¨procedimenti¨inesame,¨
affinche¨siano¨decisi¨con¨un'unica¨pronuncia.¨
3.¨^Le¨ordinanze¨nn.¨443¨e¨902¨del¨2003¨e¨n.¨30¨del¨2004¨in¨particolare¨hanno¨ad¨
oggetto¨varie¨disposizioni¨di¨attuazione¨dello¨statuto¨siciliano¨contenute¨nel¨citato¨decreto¨
legislativo¨n.¨654¨del¨1948,¨il¨quale¨peraltro¨e©¨stato,¨dopo¨la¨proposizione¨delle¨ordinanze¨
stesse,¨sostituito¨ed¨espressamente¨abrogato¨dal¨decreto¨legislativo¨24¨dicembre¨2003,¨
n.¨373.¨A¨seguito¨della¨sopravvenienza¨di¨queste¨disposizioni,¨che¨hanno¨mutato¨il¨quadro¨
normativo¨di¨riferimento,¨va¨pertanto¨disposta¨la¨restituzione¨degli¨attialgiudice¨rimettente,¨
affinche¨valuti¨se¨tuttora¨permane¨la¨rilevanza¨delle¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨
sollevate¨con¨le¨predette¨ordinanze.¨
4.¨^Il¨Presidente¨del¨Consiglio¨di¨giustizia¨amministrativa¨per¨la¨Regione¨siciliana,¨in¨
sede¨di¨trattazione¨di¨misure¨cautelari¨provvisorie¨ai¨sensi¨dell'art.¨21,¨nono¨comma,¨della¨
legge¨6¨dicembre¨1971,¨n.¨1034,¨introdotto¨dall'art.¨3¨della¨legge¨n.¨205¨del¨2000,¨ha¨sollevato¨
con¨due¨distinti¨atti,¨iscritti¨rispettivamente¨ai¨nn.¨272¨e¨273¨del¨registro¨ordinanze¨2004,¨
varie¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨incentrate¨essenzialmente¨sulla¨composizione¨
ûmistaý¨del¨Consiglio¨di¨giustizia¨amministrativa¨prevista¨dal¨citato¨d.¨lgs.¨n.¨373¨del¨2003.¨
Tali¨questioni¨sono¨inammissibili¨per¨difetto¨di¨rilevanza,¨in¨quanto¨il¨presidente¨del¨collegio¨
non¨deve¨certo¨verificare,¨in¨sede¨di¨trattazione¨monocratica¨^per¨ragioni¨di¨ûestrema¨gra-
vita©¨ed¨urgenzaý¨^di¨una¨domanda¨cautelare,¨la¨legittimita©¨di¨norme¨riguardanti¨la¨compo-
sizione¨del¨collegio¨giudicante,¨il¨quale¨si¨deve¨costituire¨subito¨dopo,¨cioe©¨ûnella¨prima¨
camera¨di¨consiglio¨utileý,¨per¨decidere¨sulla¨medesima¨domanda¨cautelare.¨
5.¨^Tutto¨cio©¨premesso,¨vanno¨esaminate¨nel¨merito¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costitu-
zionale¨sollevate¨con¨l'ordinanza¨n.¨430¨del¨2004,¨le¨quali¨non¨sono¨fondate.¨
L'art.¨23¨dello¨statuto¨della¨Regione¨siciliana,¨approvato¨con¨r.d.¨lgs.¨15¨maggio¨1946,¨

n.¨455,¨convertito¨in¨legge¨costituzionale¨26¨febbraio¨1948,¨n.¨2,¨stabilisce¨un¨principio¨di¨
specialita©¨,¨disponendo¨che¨ûgli¨organi¨giurisdizionali¨centrali¨avranno¨in¨Sicilia¨le¨rispettive¨
sezioni¨per¨gli¨affari¨concernenti¨la¨Regioneý¨e¨prevedendo¨anche¨che¨le¨ûSezioni¨del¨Consi-
glio¨di¨Stato¨e¨della¨Corte¨dei¨conti¨svolgeranno¨altres|©¨le¨funzioni,¨rispettivamente,¨consul-
tive¨e¨di¨controllo¨amministrativo¨e¨contabileý.¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Tale©disposizione©ha©avuto©una©prima©attuazione©con©il©citato©d.©lgs.©6©maggio©1948,©

n.©654,©che©ha©appunto©istituito©il©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©per©la©Regione©sici-
liana©con©il©compito©di©esercitare©ûle©funzioni©consultive©e©giurisdizionali©spettanti©alle©
sezioni©regionali©del©Consiglio©di©Stato©previste©dall'art.©23©dello©statuto©della©Regione©sici-
lianaý.©Si©stabiliva©che©tale©organo©fosse©presieduto©da©un©Presidente©di©sezione©del©Consiglio©
di©Stato©e,©in©sede©giurisdizionale,©fosse©composto©da©due©magistrati©dello©stesso©Consiglio©
di©Stato©e©da©due©ûgiuristiý©non©togati©scelti©dalla©giunta©regionale,©con©un©incarico©qua-
driennale©rinnovabile,©tra©professori©universitari©di©diritto©o©avvocati©abilitati©al©patrocinio©
innanzi©alle©giurisdizioni©superiori,©ai©quali,©durante©la©carica,©era©interdetto©l'esercizio©della©
professione©davanti©alle©giurisdizioni©amministrative.©
Modificazioni©ed©integrazioni©al©suddetto©d.©lgs.©n.©654©del©1948©sono©state©introdotte©
dal©d.©P.R.©5©aprile©1978,©n.©204,©anche©a©seguito©della©sentenza©di©questa©Corte©n.©25©del©
1976,©prevedendo©in©particolare©che©i©ûgiuristiý©non©togati©componenti©del©Consiglio©di©giu-
stizia©amministrativa,©in©sede©giurisdizionale,©fossero©quattro©ed©il©loro©mandato©avesse©una©
durata©di©sei©anni©non©rinnovabile,©anche©se©per©essi©era©ammessa©la©prorogatio 
della©carica,©
e©disponendo©altres|©che©il©collegio©giudicante©fosse©composto©dal©presidente,©da©due©consi-
glieri©di©Stato©e©da©due©membri©ûlaiciý.©

Questi©due©decreti©di©attuazione©dell'art.©23©dello©statuto©siciliano©sonostati©pero©espres-
samente©abrogati©ed©integralmente©sostituiti©dal©d.©lgs.©24©dicembre©2003,©n.©373,©il©quale,©
innanzi©tutto,©in©coerenza©con©il©tenore©letterale©dell'art.©23,©ha©mutato©la©struttura©organiz-
zativa©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa,©stabilendone©la©composizione©in©due©sezioni,©
con©funzioni©rispettivamente©consultive©e©giurisdizionali,©le©quali©ûcostituiscono©sezioni©stac-
cate©del©Consiglio©di©Statoý.©In©correlazione©con©questo©nuovo©assetto©organizzativo©sono©
stati©introdotti©significativi©mutamenti©alla©previgente©disciplina,©prevedendo,©tra©l'altro,©
l'aumento©del©numero©dei©componenti©ûtogatiý©e©ûlaiciý©ed©una©loro©diversa©ripartizione©tra©
le©due©sezioni,©nonche¨la©formale©equiparazione©di©questi©ultimi©ai©primi©per©quanto©attiene©
allo©stato©giuridico,©al©regime©disciplinare©ed©anche,©sia©pure©entro©certi©limiti,©al©trattamento©
economico.©

6.©^Il©profilo©centrale©delle©questioni©di©legittimita©costituzionale©sollevate©con©l'ordi-
nanza©in©esame©concerne©essenzialmente©l'interpretazione©dell'art.©23©dello©statuto©siciliano,©
dal©momento©che©in©primo©luogo©si©dubita©che©le©denunciate©norme©del©decreto©di©attuazione©
n.©373©del©2003©siano©compatibili©con©il©predetto©articolo,©sostenendo©il©giudice©rimettente©
che©il©decreto©stesso©sarebbe©non©solo©praeter 
statutum,©ma©addirittura©contra 
statutum.©
Va©ricordato©che©il©decentramento©territoriale©degli©organi©giurisdizionali©centrali,©san-
cito©in©via©di©principio©dal©citato©art.©23,©corrisponde©ad©un'antica©tradizione©siciliana,©che©
non©si©limita©all'esperienza©della©Corte©di©cassazione©di©Palermo©prima©dell'unificazione©del©
1923,©ma©addirittura©risale©all'ordinamento©del©Regno©delle©Due©Sicilie,©con©l'istituzione©in©
Palermo©di©supremi©organi©di©giustizia©distinti©da©quelli©omologhi©con©sede©a©Napoli.©
L'art.©23©contiene©dunque©un©principio©di©specialita©,©che©riafferma,©anche©se©in©termini©gene-
rici©ed©atecnici,©per©di©piu©formulati©anteriormente©alla©redazione©del©testo©costituzionale,©
un'aspirazione©viva,©e©comunque©saldamente©radicata©nella©storia©della©Sicilia,©ad©ottenere©
forme©di©decentramento©territoriale©degli©organi©giurisdizionali©centrali.©I©decreti©menzionati©
hanno©avuto©l'intento©di©attuare©concretamente©questa©aspirazione,©predisponendo©moduli©
organizzativi©e©funzionali,©che,©tra©le©realizzazioni©astrattamente©possibili,©specificassero©ed©
eventualmente©integrassero©i©principi©enunciati.©

Tali©moduli©del©resto©ebbero©gia©,©nel©passato,©uno©scrutinio©favorevole©da©parte©di©questa©
Corte,©poiche¨nella©citata©sentenza©n.©25©del©1976©si©riconobbe©che,©nonostante©l'art.©23©pre-
veda©semplicemente©l'istituzione©di©una©sezione©giurisdizionale©del©Consiglio©di©Stato©e©non©
di©un©organo©di©giustizia©amministrativa©come©quello©disegnato©dal©d.P.R.©n.©654©del©1948,©
tale©organo©esercitava©le©stesse©funzioni©delle©sezioni©giurisdizionali©del©Consiglio©di©Stato.©
Pertanto,©secondo©la©stessa©sentenza,©ûla©legittimita©costituzionale©del©provvedimento©istitu-
tivo©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©della©Regione©siciliana©nel©suo©complessoý©
non©poteva©non©essere©confermata,©dopo©la©reiezione,©nella©sentenza©delle©Sezioni©Unite©della©
Corte©di©cassazione©n.©2994©del©1955,©delle©varie©eccezioni©di©costituzionalita©sollevate©sul©
medesimo©decreto©n.©654©del©1948.©

In©ogni©caso,©va©sottolineato©che©il©d.©lgs.©n.©373©del©2003©ha©attuato©una©completa©revi-
sione©della©previgente©normativa©eliminando©precedenti©ûanomalieý,©gia©segnalate©dalla©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Corte,©e©in©particolare©ha©ripristinato©l'originario©modello©statutario©di©decentramento,©orga-
nizzato©su©due©sezioni©ûstaccateý©del©Consiglio©di©Stato,©dando©cos|©ûpienaý©attuazione©al©
principio©di©specialita©contenuto©nell'art.©23.©In©questo©modo©si©e©dato©vita©ad©una©disciplina©
che©ha©fissato©entro©i©contorni©dello©statuto©quelli©che,©in©relazione©a©questo©profilo©partico-
lare,©si©possono©definire©i©ûcontenuti©storico-concretiý©dell'autonomia©regionale©siciliana©
(cfr.©sentenza©n.©213©del©1998).©

La©peculiare©struttura©e©composizione©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©deli-
neate©dal©decreto©n.©373©appaiono©dunque©pienamente©giustificate,©stante©la©chiarezza©del©
principio©espresso©nell'art.©23©ma©anche©l'assenza©di©soluzioni©organizzative©prestabilite,©dal-
l'intento©di©realizzare©concretamente©quel©principio©attraverso©la©prefigurazione©di©un©appo-
sito©modello©la©cui©specialita©,©alla©stregua©della©consolidata©giurisprudenza©di©questa©Corte,©
non©appare©certo©praeter 
statutum. 
A©questo©riguardo©e©significativo©ricordare©che©lo©statuto©
speciale©per©il©Trentino-Alto©Adige©(ed©il©relativo©decreto©di©attuazione©6©aprile©1984,©

n.©426)©si©sia©ispirato©agli©stessi©principi©di©autonomia,©riproducendo©sostanzialmente,©a©
distanza©di©anni,©il©modello©organizzativo©siciliano©basato©sulla©presenza,©nell'organo©di©giu-
stizia©amministrativa,©di©membri©ûnon©togatiý©designati©in©sede©locale.©Si©tratta©evidente-
mente©di©un©modello©del©tutto©particolare©fondato©sulla©ûspecialita©ý©di©alcuni©statuti©regio-
nali©i©quali©possono©anche,©nel©campo©dell'organizzazione©giudiziaria,©contenere©norme©a©
loro©volta©espressive©di©autonomia.©
Alla©stregua©di©queste©considerazioni©va©pertanto©rigettata©la©censura©principale,©
secondo©cui©la©composizione©ûmistaý©delle©sezioni©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©
siciliano©sarebbe©contra 
statutum.L'art.©4,©comma©1,©lettera©d),ecomma©2,©el'art.©6,comma©
2,©del©d.©lgs.©n.©373©del©2003©introducono©infatti©un©criterio©organizzativo©delle©funzioni©e©
degli©uffici,©il©quale©non©solo©non©e©estraneo©al©principio©di©autonomia©regionale,©come©
appunto©dimostrano©le©ricordate©disposizioni©dello©statuto©del©Trentino-Alto©Adige,©ma©
rispecchia©i©contenuti©profondi,©poiche¨storicamente©radicati,©della©concezione©autonomistica©
siciliana©in©tema©di©organizzazione©della©giustizia©amministrativa,©che©addirittura©prevede©
l'attribuzione©al©Presidente©della©Regione©della©c.d.©giustizia©ritenuta©per©quanto©concerne©i©
ricorsi©straordinari.©Del©resto,©il©profilo©della©diversita©di©posizione,©nell'ambito©del©collegio,©
tra©membri©togati©e©membri©non©togati,©in©ragione©della©temporaneita©dell'incarico©di©questi©
ultimi,©era©gia©stato©sottoposto©a©scrutinio©di©costituzionalita©nella©ricordata©sentenza©n.©25©
del©1976.©In©quella©occasione,©la©Corte©aveva©espressamente©stabilito©che©il©carattere©tempo-
raneo©del©mandato©dei©membri©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©ûnon©contrasta,©di©
per©se¨,©con©i©principi©costituzionali©che©garantiscono©l'indipendenza©e©con©essa©l'imparzialita©
dei©giudici,©siano©essi©ordinari©o©estranei©alle©magistratureý,©dal©momento©che©a©tali©fini©
ûnon©appare©necessaria©una©inamovibilita©assolutaý,©specialmente©per©i©membri©ûlaiciý,©
che,©come©anche©altre©esperienze©dimostrano,©ûben©possono©essere©nominati©per©un©determi-
nato©e©congruo©periodo©di©tempoý.©

L'indipendenza©di©tali©giudici,©secondo©la©stessa©decisione,©poteva©invece©ritenersi©messa©
in©pericolo©da©ipotesi,©come©quelle©contenute©nell'art.©3©del©decreto©n.©654©del©1948^peraltro©
modificato©dal©d.P.R.©n.©204©del©1978©^di©loro©riconferma©nel©mandato.©Questo©pero©non©e©
il©caso©della©censura©rivolta©contro©l'art.©15©del©decreto©n.©373,©il©quale©dispone,©al©comma©
2,©che©i©membri©ûlaiciý,©che©non©rimuovano©le©loro©eventuali©situazioni©di©incompatibilita©o©
anche©nell'ipotesi©di©scadenza©del©mandato,©permangono©comunque©in©carica,©anche©a©titolo©
di©prorogatio, 
per©un©periodo©di©tempo©non©superiore©a©sessanta©giorni©dall'entrata©in©vigore©
del©medesimo©decreto©n.©373.©Il©periodo©di©tempo©assai©limitato©e©soprattutto©la©mancanza©
di©ipotesi©di©riconferma©non©possono©incidere©sull'indipendenza©del©giudice,©tanto©piu©che©la©
durata©del©periodo©stesso©appare©comunque©non©irragionevole©in©relazione©alle©complessive©
esigenze©di©continuita©e©funzionalita©dell'organo.©

In©ogni©caso©va©sottolineato©che,©come©e©noto,©lo©statuto©siciliano©e©stato©approvato©
prima©dell'entrata©in©vigore©del©testo©costituzionale©e©con©esso©non©e©stato©mai©coordinato,©
nonostante©la©sua©ûconversioneý©in©legge©costituzionale©operata©dalla©legge©costituzionale©
26©febbraio©1948,©n.©2.©Possono©cos|©talvolta©rinvenirsi©formulazioni©ambigue,©o©anche©omis-
sioni©come©quelle©in©tema©di©forme©d'intesa©tra©Stato©e©Regione©nella©nomina©dei©componenti©
ûlaiciý©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa,©diversamente©da©quanto©previsto©per©i©
magistrati©della©Corte©dei©conti©siciliana©da©risolvere©sulla©base©di©una©complessiva©interpre-
tazione©dello©statuto©e©della©singolarita©dell'autonomia©siciliana.©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

7.¨^Proprio¨in¨base¨a¨tale¨interpretazione¨si¨puo©¨dunque¨ritenere¨che¨non¨sussista¨alcuna¨
rottura¨del¨doveroso¨rapporto¨di¨congruenza¨della¨normativa¨di¨attuazione¨con¨il¨principio¨
statutario¨fissato¨dall'art.¨23.¨D'altra¨parte¨i¨citati¨artt.¨4¨e¨6¨del¨d.¨lgs.¨n.¨373¨del¨2003,¨nel¨
dettare¨la¨speciale¨disciplina¨del¨Consiglio¨di¨giustizia¨amministrativa,¨non¨hanno¨neppure¨
violato,¨avendo¨rango¨primario¨in¨quanto¨norme¨di¨attuazione¨di¨statuti¨speciali¨(cfr.sen-
tenze¨n.¨353¨del¨2001,¨n.¨213¨e¨n.¨137¨del¨1998),¨la¨riserva¨di¨legge¨prevista¨in¨materia¨dal-
l'art.¨108¨della¨Costituzione.¨E¨di¨conseguenza¨i¨predetti¨articoli¨possono¨anche,¨come¨fonti¨
a¨competenza¨ûriservata¨e¨separataý¨rispetto¨a¨quella¨esercitabile¨dalle¨ordinarie¨leggi¨della¨
Repubblica¨(cfr.¨sentenze¨n.¨213¨e¨n.¨137¨del¨1998,¨n.¨85¨del¨1990,¨n.¨160¨del¨1985),¨introdurre¨
una¨disciplina¨particolare¨ed¨innovativa,¨a¨condizione¨pero©¨di¨rispettare¨il¨ûlimite¨della¨corri-
spondenza¨alle¨norme¨e¨alla¨finalita©¨di¨attuazione¨dello¨statuto,¨nel¨contesto¨del¨principio¨
di¨autonomia¨regionaleý¨(sentenze¨n.¨353¨del¨2001¨e¨n.¨212¨del¨1984).¨Questa¨condizione,¨
nella¨specie,¨risulta¨puntualmente¨verificata.¨
Il¨carattere¨di¨piena¨attuazione,¨come¨gia©¨rilevato,¨del¨d.¨lgs.¨n.¨373¨del¨2003¨rispetto¨
all'art.¨23¨dello¨statuto,¨che¨e©¨norma¨di¨grado¨costituzionale,¨esclude,¨di¨per¨se¨,¨qualsiasi¨con-
trasto,¨prospettato¨in¨via¨subordinata,¨sia¨con¨l'art.¨102,¨secondo¨comma,¨relativo¨al¨divieto¨
di¨istituire¨sezioni¨specializzate,¨sia¨con¨la¨VI¨disposizione¨transitoria¨della¨Costituzione,¨
che¨ha¨sottratto¨la¨giurisdizione¨del¨Consiglio¨di¨Stato¨dalla¨prevista¨procedura¨di¨revisione¨
degli¨organi¨speciali¨di¨giurisdizione¨esistenti.¨

Sono¨altres|©¨destituiti¨di¨fondamento¨i¨dubbi¨di¨costituzionalita©¨sollevati,¨in¨via¨ulterior-
mente¨gradata,¨nei¨confronti¨delle¨citate¨disposizioni¨del¨decreto¨n.¨373¨in¨riferimento¨alla¨
ipotizzata¨lesione¨delle¨disposizioni¨costituzionali¨che,¨nell'ambito¨del¨rapporto¨tra¨Stato¨e¨
regioni,¨stabiliscono¨le¨competenze¨legislative¨esclusive¨dello¨Stato¨in¨materia¨giurisdizio-
nale,¨giacche¨occorre¨tenere¨conto¨della¨natura¨statale¨e¨non¨regionale¨delle¨fonti¨recanti¨
disposizioni¨di¨attuazione¨degli¨statuti¨speciali,¨oltre¨che¨del¨rango¨costituzionale¨del¨citato¨
art.¨23¨dello¨statuto¨siciliano.¨

In¨definitiva,¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨in¨esame¨vanno¨rigettate¨sotto¨
tutti¨i¨profili¨prospettati¨e,¨di¨conseguenza,¨risulta¨infondata¨anche¨la¨censura¨relativa¨
all'art.¨6¨del¨d.l.¨24¨dicembre¨2003,¨n.¨354,¨che¨prevede¨la¨copertura¨finanziaria¨delle¨spese¨
per¨il¨funzionamento,¨a¨decorrere¨dall'anno¨2004,¨del¨Consiglio¨di¨giustizia¨amministrativa¨
per¨la¨Regione¨siciliana.¨

Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
Costituzionale 
riuniti¨i¨giudizi,¨
a) 
ordina 
la¨restituzione¨degli¨atti¨ai¨giudici¨rimettenti¨in¨relazione¨ai¨giudizi¨introdotti¨
con¨le¨ordinanze¨r.o.¨nn.¨443¨e¨902¨del¨2003¨e¨n.¨30¨del¨2004¨indicate¨in¨epigrafe;¨
b) 
dichiara 
inammissibili¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨degli¨artt.¨4,¨commi¨
1,¨lettera¨d),¨e¨2,¨6,¨comma¨2,¨e¨15,¨commi¨1¨e¨2,¨del¨decreto¨legislativo¨24¨dicembre¨2003,¨

n.¨373¨(Norme¨di¨attuazione¨dello¨statuto¨speciale¨della¨Regione¨siciliana¨concernenti¨l'e-
sercizio¨nella¨Regione¨delle¨funzioni¨spettanti¨al¨Consiglio¨di¨Stato),¨nonche¨dell'art.¨6¨del¨
decreto-legge¨24¨dicembre¨2003,¨n.¨354¨(Disposizioni¨urgenti¨per¨il¨funzionamento¨dei¨tri-
bunali¨delle¨acque,¨nonche¨interventi¨per¨l'amministrazione¨della¨giustizia),¨convertito¨in¨
legge,¨con¨modificazioni,¨dall'art.¨1¨della¨legge¨26¨febbraio¨2004,¨n.¨45,¨sollevate¨dal¨Presi-
dente¨del¨Consiglio¨di¨giustizia¨amministrativa¨per¨la¨Regione¨siciliana,¨in¨riferimento¨agli¨
artt.¨23¨e¨14,¨primo¨comma,¨dello¨statuto¨speciale¨della¨Regione¨siciliana,edagliartt.¨102,¨
primo¨comma,¨108,¨3,¨24,¨primo¨comma,¨113,¨primo¨comma,¨5,¨117,¨primo¨e¨secondo¨
comma,¨lettera¨l),¨120,¨secondo¨comma¨e¨alla¨VI¨disposizione¨transitoria,¨primo¨comma,¨
della¨Costituzione,¨con¨gli¨atti¨iscritti¨ai¨nn.¨272¨e¨273¨del¨registro¨ordinanze¨del¨2004,¨indi-
cati¨in¨epigrafe;¨
c)¨dichiara 
non¨fondate¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨dei¨medesimi¨artt.¨4,¨
commi¨1,¨lettera¨d),¨e¨2,¨6,¨comma¨2,¨e¨15,¨commi¨1¨e¨2,¨del¨decreto¨legislativo¨n.¨373¨del¨
2003,¨nonche¨dell'art.¨6¨del¨d.l.¨n.¨354¨del¨2003,¨convertito¨in¨legge,¨con¨modificazioni,¨dal-
l'art.¨1¨della¨legge¨n.¨45¨del¨2004,¨sollevate,¨in¨riferimento¨agli¨artt.¨23¨e¨14,¨primo¨comma,¨
dello¨statuto¨speciale¨della¨Regione¨siciliana,¨ed¨agli¨artt.¨102,¨primo¨comma,¨108,¨3,¨24,¨
primo¨comma,¨113,¨primo¨comma,¨5,¨117,¨primo¨e¨secondo¨comma,¨lettera¨l),¨120¨e¨alla¨VI¨
disposizione¨transitoria,¨primo¨comma,¨della¨Costituzione,¨dal¨Consiglio¨di¨giustizia¨ammi-
nistrativa¨per¨la¨Regione¨siciliana¨con¨la¨ordinanza¨r.o.¨430¨del¨2004,¨indicata¨in¨epigrafe.¨

Cos|©¨deciso¨in¨Roma,¨nella¨sede¨della¨Corte¨costituzionale,¨Palazzo¨della¨Consulta,¨il¨
28¨ottobre¨2004¨(omissis)ý.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Enunciati 
non 
normativi 
dei 
nuovi 
statuti 
regionali 


(Corte©Costituzionale,©sentenze©29©novembre©^6©dicembre©2004,©nn.©372,378,379)©

1.©^ûPer©le©Regioni©e©soltanto©vittoria©di©Pirroý©scrive©Michele©Ainis©su©
ûLa©Stampaý©del©15©dicembre©2004,©in©consonanza©con©la©nota©di©Antonio©
Ruggeri:©ûGli©statuti©regionali©alla©Consulta©e©la©Vittoria©di©Pirroý©(nota©a©
Corte©Cost.©nn.©372,©378©e©379©del©2004)©in©Forum©di©Quaderni©costituzionali©
9©dicembre©2004.©
Tali©argomentati©commenti,©che©ritengono©operata©dalla©Corte©Costitu-
zionale©una©notevole©riduzione©dell'autonomia©regionale,©si©contrappongono©
ai©proclami©di©esponenti©delle©Regioni©interessate,©enfatizzati©dalla©stampa©
quotidiana©all'indomani©dei©depositi©delle©sopra©ricordate©sentenze,©con©ine-
satte©titolazioni©circa©un©preteso©via©libera©della©Consulta©alle©unioni©omoses-
suali©ed©al©voto©agli©immigrati.©

Appare©dunque©necessario©dare©completamente©conto©sia©dell'oggetto©
specifico©delle©questioni©sottoposte©alla©Corte©Costituzionale,©sia©dell'esatto©
tenore©delle©pronunzie©di©questa.©

2.©^L'Avvocatura©Generale©dello©Stato,©secondo©il©mandato©ricevuto©dal©
Governo,©aveva©sollecitato©la©verifica©della©legittimita©costituzionale©di©alcune©
disposizioni©del©nuovo©Statuto©della©Regione©Toscana©nonche¨di©altre©disposi-
zioni,©in©parte©analoghe,©contenute©rispettivamente©nei©nuovi©Statuti©della©
Regione©Umbria©e©della©Regione©Emilia©Romagna.©
Gli©aspetti©di©particolare©rilievo©delle©pronunce©della©Corte©attengono©
alla©declaratoria©di©inammissibilita©dei©ricorsi©governativi©nella©parte©in©cui©
denunziavano©la©non©compatibilita©con©la©Costituzione©di©determinate©affer-
mazioni©di©principi©e©programmatiche©(cos|©definite©negli©Statuti).©

Le©censure©riguardavano©in©particolare:©

^nello©Statuto©della©Toscana:©l'affermazione©contenuta©nell'art.©3©
ûPrincipi©generaliý,©secondo©la©quale©la©Regione©ûpromuove,©nel©rispetto©dei©
principi©costituzionali,©l'estensione©del©diritto©di©voto©agli©immigratiý©nonche¨
l'affermazione©contenuta©nell'art.©4©(accanto©ad©altre©censurate©per©una©for-
mulazione©non©rispettosa©delle©competenze©statali)©ûFinalita©principaliý,©
secondo©la©quale©la©Regione©persegue©tra©le©finalita©prioritarie©ûil©riconosci-
mento©delle©altre©forme©di©convivenzaý©(diverse©dal©matrimonio);©

^nello©Statuto©dell'Umbria:©l'affermazione©recata©dall'art.©9©ûFami-
glia.©Forme©di©convivenzaý,©ricompreso©nel©titolo©II©ûPrincipiprogrammaticiý,©
secondo©la©quale©la©Regione©ûtutela©altres|©forme©di©convivenzaý;©

^nello©Statuto©dell'Emilia©Romagna:©l'affermazione©contenuta©nel-
l'art.©2©ûObiettiviý©secondo©la©quale©la©Regione©ispira©la©propria©azione©prio-
ritaria©all'obiettivo©di©ûassicurare,©nell'ambito©delle©facolta©che©le©sono©costi-
tuzionalmente©riconosciute,©il©diritto©di©voto©degli©immigrati©residentiý.©

La©Corte©Costituzionale©non©e©entrata©nel©merito©delle©censure,©con©le©
quali©sostanzialmente©si©deduceva:©da©un©lato©la©non©compatibilita©con©le©
attuali©previsioni©costituzionali©delle©affermazioni©in©questione©(in©quanto©
anche©il©riferimento©operato©in©alcune©di©tali©disposizioni©ûall'ambito©delle©
facolta©costituzionalmente©riconosciuteý©alla©Regione©appariva©non©gia©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

espressivo©di©una©condizione©inerente©alla©necessita©di©un©mutamento©costitu-
zionale,©il©che©gia©di©per©se¨avrebbe©manifestato©una©non©armonia©con©la©
Costituzione,©bens|©indicativo©di©una©ritenuta©attuale,©sia©pur©settorialmente©
limitata,©competenza©regionale);©dall'altro,©e©comunque,©la©necessita©che©una©
disciplina©eventuale©dei©diritti©politici©degli©immigrati©ovvero©di©uno©status 
di©convivente©fosse©di©livello©statale,©per©un'intuitiva©ragione©di©uniformita©e©
di©rispetto©del©fondamentale©canone©di©uguaglianza,©con©conseguente©impos-
sibilita©delle©Regioni©di©dettare©norme©in©proposito.©

3.©^Secondo©la©tesi©difensiva©delle©Regioni©le©disposizioni©censurate©
non©avevano©carattere©lesivo©perche¨di©natura©meramente©programmatica.©
A©tale©tesi©l'Avvocatura©aveva©opposto©che©anche©le©norme©programmati-
che©dello©Statuto,©per©la©loro©valenza©parametrica©e©condizionante©della©
legittimita©dell'azione©delle©istituzioni©regionali,©devono©ritenersi©suscetti-
bili©di©impugnazione©ove©i©valori©ed©i©principi©che©esse©vogliono©far©presi-
diare©dalla©normativa©di©attuazione©siano©in©contrasto©o©non©in©armonia©
con©la©Costituzione©o©comunque©attengano©a©programmi©non©attuabili©
dalla©Regione.©
La©Corte,©negando©alle©disposizioni©in©questione©la©dignita©di©norme©
programmatiche,©ha©escluso©l'idoneita©dei©precisati©enunciati©statutari©a©for-
mare©oggetto©di©giudizio©di©legittimita©costituzionale©in©quanto©privi©di©qual-
siasi©efficacia©e©di©valore©normativo.©

Ha©testualmente©precisato©la©Corte:©ûalle©enunciazioni©in©esame,©anche©
se©materialmente©inserite©in©un©atto-fonte,©non©puo©essere©riconosciuta©
alcuna©efficacia©giuridica,©collocandosi©esse©precipuamente©sul©piano©dei©con-
vincimenti©espressivi©delle©diverse©sensibilita©politiche©presenti©nella©comu-
nita©regionale©al©momento©dell'approvazione©dello©statuto....©tali©proclama-
zioni©di©obiettivi©e©di©impegni©non©possono©certo©essere©assimilate©alle©c.d.©
norme©programmatiche©della©Costituzione,©alle©quali,©per©il©loro©valore©di©
principio,©sono©stati©generalmente©riconosciuti©non©solo©un©valore©program-
matico©nei©confronti©della©futura©disciplina©legislativa,©ma©soprattuttouna©
funzione©di©integrazione©e©di©interpretazione©delle©norme©vigenti.©Qui©pero©
non©siamo©in©presenza©di©Carte©costituzionali,©ma©solo©di©fonti©regionali©û©a©
competenza©riservata©e©specializzataý©cioe©di©statuti©di©autonomia,©i©quali,©
anche©se©costituzionalmente©garantiti,©debbono©comunqueý©essere©in©armo-
nia©con©i©precetti©ed©i©principi©tutti©ricavabili©dalla©Costituzioneý©(sentenza©

n.©196©del©2003)....©Se©dunque©si©accolgono©le©premesse©gia©formulate©sul©
carattere©non©prescrittivo©e©non©vincolante©delle©enunciazioni©statutarie©di©
questo©tipo,©ne©deriva©che©esse©esplicano©una©funzione,©per©cos|©dire,©di©natura©
culturale©o©anche©politica,©ma©certo©non©normativa...enunciazioni©siffatte©
...non©comportano©ne¨alcuna©violazione,©ne¨alcuna©rivendicazione©di©compe-
tenze©costituzionalmente©attribuite©allo©Stato©e©neppure©fondano©esercizio©di©
poteri©regionaliý.©
4.©^Per©valutare©adeguatamente©la©portata©delle©affermazioni©della©
Corte©occorre©tener©presente©che,©secondo©le©originarie©previsioni©della©Costi-
tuzione,©gli©Statuti©delle©Regioni©ordinarie©venivano©approvati©con©legge©
(ordinaria)©dello©Stato,©il©che©assicurava,©di©fatto©e©nella©sostanza,©la©coerenza©
costituzionale©delle©previsioni©statutarie.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©situazione©e©mutata©ad©opera©della©legge©costituzionale©1/1999,©che©
ha©reso©gli©Statuti©espressione©diretta©dell'autonomia©regionale.©La©Regione©
ordinaria,©infatti,©adotta©e©modifica©il©proprio©Statuto©con©legge©approvata©
a©maggioranza©assoluta©dei©suoi©componenti,©con©due©deliberazioni©succes-
sive©adottate©ad©intervallo©non©minore©di©due©mesi;©lo©Statuto©e©sottoposto©
a©referendum 
popolare©qualora,©entro©tre©mesi©dalla©sua©pubblicazione©noti-
ziale,©ne©faccia©richiesta©un©cinquantesimo©degli©elettori©della©Regione©oun©
quinto©dei©componenti©il©Consiglio©regionale.©

La©nuova©previsione©della©forma©statutaria©e©l'iter 
approvativo©dello©Sta-
tuto,©che©riproduce©a©livello©regionale©quello©previsto©a©livello©nazionale©per©
le©leggi©di©revisione©della©costituzione©e©le©altre©leggi©costituzionali,©rimarcano©
il©rilievo©dello©Statuto©medesimo,©posto©al©vertice©della©gerarchia©delle©fonti©
regionali,©insuscettibile©di©essere©abrogato©da©una©legge©regionale©ordinaria©e©
di©essere©sottoposto©a©referendum©abrogativo.©

Tali©essenziali©mutamenti©hanno©riproposto©il©problema©dell'ammissibi-
lita©dell'inserimento©nello©Statuto©di©contenuti©ulteriori©rispetto©a©quelli©
necessari,©quali©attualmente©indicati©nel©nuovo©testo©dell'art.©123©della©Costi-
tuzione©(determinazione©della©forma©di©governo©e©dei©principi©fondamentali©
di©organizzazione©e©funzionamento;©regolamentazione©dell'esercizio©del©
diritto©di©iniziativa©e©del©referendum©su©leggi©e©provvedimenti©amministrativi©
della©Regione©nonche¨della©pubblicazione©delle©leggi©e©dei©regolamenti©regio-
nali;©disciplina©del©Consiglio©delle©autonomie©locali,©quale©organo©di©consu-
lenza©fra©la©Regione©e©gli©enti©locali).©Unico©contenuto©statutario©ûeventualeý©
previsto©dalla©Costituzione©e©quello©inerente©alla©modalita©di©elezione©del©Pre-
sidente©della©Giunta©regionale,©se©stabilita©in©modo©diverso©da©quella©a©suf-
fragio©universale©e©diretto©prescritta©(suggerita)©dalla©stessa©Costituzione©
(art.©122©u.c.).©

Al©riproposto©problema©dell'ammissibilita©di©contenuti©non©necessari©
dello©Statuto©la©Corte©Costituzionale©ha©dato©una©prima©risposta©nella©sen-
tenza©2/2004©(relativa©allo©Statuto©della©Regione©Calabria),©rifacendosiad©
alcune©pronunce©anteriori©alla©riforma©del©1999©secondo©le©quali©la©formula-
zione©di©previsioni©statutarie©recanti©indicazioni©di©obiettivi©prioritari©del-
l'attivita©regionale,©su©materie©anche©eccedenti©la©sfera©di©attribuzione©regio-
nale,©avevano©principalmente©la©funzione©di©legittimare©la©Regione©come©
ente©esponenziale©della©Collettivita©regionale©e©del©complesso©dei©relativi©
interessi©ed©aspettative.©Interessi©perseguibili©anche©avvalendosi©dei©vari©
poteri©di©iniziativa,©di©partecipazione,©di©consultazione,©di©proposta,©ecos|©
via,©esercitabili,©in©via©formale©ed©informale,©al©fine©di©ottenere©il©migliore©
soddisfacimento©delle©esigenze©della©collettivita©stessa.©L'adempimento©di©
una©serie©di©compiti©fondamentali©legittimavano©dunque©ûuna©presenza©
politica©della©Regione©in©rapporto©allo©Stato©o©anche©ad©altre©Regioni,©
riguardo©a©tutte©le©questioni©di©interesse©della©comunita©regionale,©anche©se©
queste©sorgono©in©settori©estranei©alle©singole©materie©indicate©nell'art.©117©
Cost.©e©si©proiettano©al©di©la©dei©confini©territoriali©della©Regione©medesimaý©
(sent.©829/1988).©

Sulla©scorta©di©tali©precedenti,©la©Corte©ha©ritenuto©che©il©ruolo©delle©
Regioni©di©rappresentanza©generale©degli©interessi©delle©rispettive©collettivita©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

e©ûrilevante,©anche©nel©momento©presente,©ai©fini©dell'esistenza,©accanto©ai©
contenuti©necessari©degli©statuti©regionali,©di©altri©possibili©contenuti,©sia©che©
risultino©ricognitivi©delle©funzioni©e©dei©compiti©della©Regione,©sia©che©indi-
chino©aree©di©prioritario©intervento©politico©o©legislativoý.©Ha©dunque©affer-
mato,©nella©sentenza©2/2004,©la©legittimita©di©eventuali©contenuti©non©neces-
sari©degli©Statuti©rilevandone©peraltro©espressamente©l'opinabilita©della©
ûmisura©dell'efficacia©giuridicaý.©

5.©^Con©le©sentenze©372,©378,©379©del©2004©la©Corte©ha©sciolto©il©dubbio©
sull'©efficacia©giuridica©delle©proclamazioni©statutarie©inerenti©alle©finalita©da©
perseguire,©assumendone©la©natura©non©normativa©e©l'assoluta©inefficacia,©
nei©termini©testuali©sopra©ricordati.©
Sembra©quindi©desumersi©da©tali©pronunce©che©in©ordine©ai©contenuti©
non©necessari©degli©Statuti©debba©operarsi©una©distinzione©tra©quelli©di©natura©
normativa,©suscettibili©di©scrutinio©di©legittimita©costituzionale,©e©quelli©di©
natura©non©normativa,©insuscettibili©di©siffatto©scrutinio,©perche¨sul©piano©
giuridico...©lascerebbero©il©tempo©che©trovano.©

Ma,aldi©la©delle©perplessita©che©suscita©una©siffatta©distinzione,©in©con-
creto©non©agevolmente©operabile©senza©margini©di©opinabilita©e©che,©di©fatto,©
porta©a©considerare©gli©specifici©contenuti©in©questione©ad©un©livello©addirit-
tura©inferiore©a©quello©degli©eventuali©preamboli,©in©quanto©privi©di©qualsiasi©
valenza©anche©interpretativa,©rimane©da©chiedersi©perche¨di©siffatti©irrilevanti©
(ma©non©neutri)©contenuti©sia©ritenuto©legittimo©l'inserimento©in©un©atto-
fonte©di©particolare©qualificazione©come©lo©Statuto©e©perche¨non©dovrebbe©
rilevarsene©la©ûnon©armoniaý©con©la©Costituzione©qualora©(magari©per©enun-
ciati©diversi©da©quelli©gia©in©concreto©esaminati)©risultassero©espressivi©di©
principi©palesemente©contrari©alla©Costituzione.©

Ma©sull'aspetto,©di©ûrumoreý©nell'ordinamento©creato©da©ûdisposizioni©
manifestoý,©su©cui©si©era©particolarmente©insistito©(in©relazione©ad©enunciati©
del©tipo©``la©Regione©tutela...garantisce...assicura..'',©riferiti©a©situazioni©e©
diritti©che,©nell'attuale©contesto©costituzionale,©non©puo©la©Regione©discipli-
nare©e©quindi©tutelare,©garantire,©assicurare),©la©Corte©ha©taciuto.©

In©proposito©possono©ricordarsi©le©osservazioni©dello©stesso©attuale©com-
mentatore©delle©pronunce©in©discorso©Michele©Ainis,©nel©saggio©ûLa 
legge 
oscuraý(1),©circa©l'illegittimita©dell'atto©legislativo©usato©come©manipolazione©
del©consenso,©per©ûmostrare©all'opinione©pubblica©che©c'e©stata©una©risposta©
politica©a©una©domanda©sociale,©senza©preoccuparsi©se©poi©tale©risposta©possa©
andare©a©buon©fineý.©

In©definitiva,©fermo©rimanendo©che©la©Corte©Costituzionale©non©ha©in©
alcun©modo©dato©via©libera©alle©unioni©di©fatto©e©omosessuali©ed©al©voto©agli©
immigrati,©sembra©legittima©la©domanda:©la©Corte©ha©ampliato©o©ridotto©l'au-
tonomia©statutaria©delle©Regioni?©

Avv. 
Giorgio 
D'Amato 


(1)©Ed.©Laterza,©pag.©62©

1214 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
29 
novembre 
^2 
dicembre 
2004, 
n. 
372 
^Pres.©V.©Onida©^

Giud. 
Rel. 
P.A.©Capotosti©^Regione©Toscana©(Avv.©S.©Grassi)©c/©Presidente©del©Consi-

glio©dei©Ministri©(Avv.©dello©Stato©G.©D'Amato).©

û(omissis) 
Ritenuto 
infatto 


1.©^Il©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri,©con©ricorso©notificato©il©9©agosto©2004,©
depositato©il©successivo©12©agosto©2004,©ha©sollevato©questione©di©legittimita©costituzionale©
degli©articoli©3,©comma©6;©4,©comma©1,©lettere©h), 
l), 
m), 
n), 
o), 
p);©32,©comma©2;©54,©commi©
1©e©3;©63,©comma©2;©64,©comma©2;©70,©comma©1;©75,©comma©4,©dello©statuto©della©Regione©
Toscana,©approvato©in©prima©deliberazione©il©6©maggio©2004©e,©in©seconda©deliberazione,©il©
19©luglio©2004,©pubblicato©nel©Bollettino 
Ufficiale 
della©Regione©n.©27©del©26©luglio©2004,©in©
riferimento©agli©articoli©2,©3,©5,©24,©29,©48,©97,©113,©114,©117,©secondo©comma,©lettere©e), 
f), 
i),l), 
p),s), 
terzo,©quinto©e©sesto©comma,©118,©121,©122,©123,©138©della©Costituzione.©
1.1.©^L'art.©3,©comma©6,©dello©statuto©impugnato©stabilisce©che©ûla©Regione©promuove,©
nel©rispetto©dei©principi©costituzionali,©l'estensione©del©diritto©di©voto©agli©immigratiý.©
Questa©norma,©secondo©il©ricorrente,©si©porrebbe©in©contrasto©con©il©principio©costituzio-
nale©che©riserva©ai©cittadini©l'elettorato©attivo©(art.©48©della©Costituzione)©e©non©sarebbe©fina-
listicamente©rispettosa©delle©attribuzioni©costituzionali©dello©Stato,inquantoil©poteredi©
revisione©costituzionale©e©riservato©al©Parlamento©nazionale©(art.©138©della©Costituzione).©
Inoltre,©violerebbe©l'art.©117,©secondo©comma,©lettere©f) 
e©p),©della©Costituzione,©in©virtu©del©
quale©spetta©allo©Stato©la©competenza©legislativa©esclusiva©nella©materia©elettorale©concer-
nente©gli©organi©statali©e©degli©enti©locali,©nonche¨l'art.©121,©secondo©comma,©della©Costitu-
zione,©poiche¨limiterebbe©il©potere©di©iniziativa©legislativa©del©Consiglio©regionale.©

1.2.©^L'art.©4,©comma©1,©lettera©h),©dello©statuto©in©esame©dispone©che©la©Regione©perse-
gue,©tra©le©finalita©prioritarie,©ûil©riconoscimento©delle©altre©forme©di©convivenzaý©con©previ-
sione©che,©ad©avviso©della©difesa©erariale,©potrebbe©costituire©la©base©statutaria©di©future©
norme©regionali©recanti©una©disciplina©dei©rapporti©tra©conviventi©lesiva©della©competenza©
legislativa©esclusiva©dello©Stato©in©materia©di©ûcittadinanza,©stato©civileeanagrafiý©e©di©
ûordinamento©civileý©(art.©117,©secondo©comma,©lettere©i) 
e©l),©Cost.)©
La©norma©violerebbe,©inoltre,©l'art.©123©della©Costituzione,©ed©il©limite©della©ûarmonia©
con©la©Costituzioneý,©qualora©con©essa©si©ûintenda©affermare©qualcosa©di©diverso©dal©sem-
plice©rilievo©sociale©e©dalla©conseguente©giuridica©dignita©ý©della©convivenza©tra©uomo©e©
donna©fuori©del©vincolo©matrimoniale,©ovvero©si©ûintenda©affermare©siffatti©valori©con©
riguardo©ad©unioni©libere©e©relazioni©tra©soggetti©del©medesimo©sessoý,©in©contrasto©con©i©
principi©costituzionali,©in©relazione©a©situazioni©divergenti©dal©modello©del©rapporto©coniu-
gale,©estranee©al©contenuto©delle©garanzie©fissate©dall'art.©29©della©Costituzione,©non©ricondu-
cibili©alla©sfera©di©protezione©dell'art.©2©della©Costituzione.©

La©norma©si©porrebbe©in©contrasto©anche©con©l'art.©123©della©Costituzione,©in©quanto©
avrebbe©un©contenuto©estraneo©ed©eccedente©rispetto©a©quello©configurabile©quale©ûcontenuto©
necessarioý©dello©statuto,©non©esprimerebbe©un©interesse©proprio©della©comunita©regionale©e©
neppure©avrebbe©contenuto©meramente©programmatorio,©violando©altres|©il©principio©fonda-
mentale©di©unita©(art.©5©della©Costituzione)©e©realizzando©una©ingiustificata©disparita©di©trat-
tamento,©in©contrasto©con©l'art.©3©della©Costituzione.©

1.3.©^L'art.©4,©comma©1,©lettere©l) 
e©m),©dello©statuto©in©esame©stabilisce©che©la©Regione©
persegue,©tra©le©finalita©prioritarie,©ûil©rispetto©dell'equilibrio©ecologico,©la©tutela©dell'am-
biente©e©del©patrimonio©culturale,©la©conservazione©della©biodiversita©,©la©promozione©della©
cultura©del©rispetto©degli©animaliý©(lettera©l),©nonche¨ûla©tutela©e©la©valorizzazione©del©patri-
monio©storico,©artistico©e©paesaggisticoý©(lettera©m).©
Secondo©il©ricorrente,©la©norma©violerebbe©l'art.©117,©secondo©comma,©lettera©s),©della©
Costituzione,©che©riserva©allo©Stato©la©competenza©legislativa©esclusiva©in©materia©di©tutela©
dell'ambiente,©dell'ecosistema©e©dei©beni©culturali,©in©quanto©prevede©la©tutela©dell'ambiente©
e©la©tutela©dei©beni©culturali.©

La©lettera©m) 
recherebbe©vulnus 
anche©all'art.©118,©comma©terzo,©della©Costituzione,©che©
riserva©alla©legge©statale©la©disciplina©di©forme©di©intesa©e©di©coordinamento©nella©materia©
della©tutela©dei©beni©culturali.©

1.4.©öL'art.©4,©comma©1,©lettere©n), 
o) 
e©p),©dello©statuto©della©Regione©Toscana©stabi-
lisce©quali©finalita©prioritarie:©ûla©promozione©dello©sviluppo©economico©e©di©un©contesto©
favorevole©alla©competitivita©delle©imprese,©basato©sull'innovazione,©la©ricerca©e©la©forma-

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

zione,¨nel¨rispetto¨dei¨principi¨di¨coesione¨sociale¨e¨di¨sostenibilita©¨dell'ambienteý¨(lettera¨n);¨
ûla¨valorizzazione¨della¨liberta©¨di¨iniziativa¨economica¨pubblica¨e¨privata,¨del¨ruolo¨e¨della¨
responsabilita©¨sociale¨delle¨impreseý¨(lettera¨o);¨ûla¨promozione¨della¨cooperazione¨come¨
strumento¨di¨democrazia¨economica¨e¨di¨sviluppo¨sociale,¨favorendone¨il¨potenziamento¨
con¨i¨mezzi¨piu©¨idoneiý¨(lettera¨p).¨

Ad¨avviso¨dell'Avvocatura¨generale¨dello¨Stato,¨queste¨norme¨avrebbero¨lo¨scopo¨di¨
offrire¨una¨base¨statutaria¨a¨future¨leggi¨regionali¨in¨contrasto¨con¨la¨competenza¨legislativa¨
esclusiva¨dello¨Stato¨nella¨materia¨della¨ûtutela¨della¨concorrenzaý¨(art.¨117,¨secondo¨
comma,¨lettera¨e),¨della¨Costituzione)¨e¨lesive,¨in¨riferimento¨al¨settore¨della¨cooperazione,¨
ûinteso¨come¨disciplina¨delle¨diverse¨forme¨e¨tipologieý¨di¨quest'ultima,¨della¨competenza¨
legislativa¨esclusiva¨dello¨Stato¨in¨materia¨di¨ûordinamento¨civileý¨(art.¨117,¨secondo¨
comma,¨lettera¨l),¨della¨Costituzione).¨

1.5.¨^L'art.¨32,¨comma¨2,¨dello¨statuto¨in¨esame,¨disponendo¨che¨ûil¨programma¨di¨
governo¨e©¨approvato¨entro¨dieci¨giorni¨dalla¨sua¨illustrazioneý,¨secondo¨la¨difesa¨erariale,¨
non¨sarebbe¨coerente¨con¨l'elezione¨diretta¨del¨Presidente¨della¨Giunta¨regionale,¨poiche¨l'ap-
provazione¨consiliare¨del¨programma¨di¨governo¨-predisposto¨ed¨attuato¨dal¨Presidente¨ai¨
sensi¨dell'art.¨34¨dello¨statuto-instaurerebbe,¨irragionevolmente¨e¨contraddittoriamente,¨tra¨
Presidente¨e¨Consiglio¨regionale,¨un¨rapporto¨diverso¨rispetto¨a¨quello¨conseguente¨all'ele-
zione¨a¨suffragio¨universale¨e¨diretto¨del¨vertice¨dell'esecutivo¨prevista¨dal¨comma¨quinto¨
dell'art.¨122¨della¨Costituzione.¨
1.6.¨^Il¨ricorrente¨censura¨l'art.¨54,¨commi¨1¨e¨3,¨dello¨statuto¨della¨Regione¨Toscana¨
nelle¨parti¨in¨cui¨dispone¨che¨ûtutti¨hanno¨diritto¨di¨accedere¨senza¨obbligo¨di¨motivazione¨
ai¨documenti¨amministrativiý¨(comma¨1)¨ed¨esclude¨l'obbligo¨della¨motivazione¨per¨gli¨atti¨
amministrativi¨ûmeramente¨esecutiviý,¨in¨quanto¨queste¨norme¨si¨porrebbero¨in¨contrasto:¨
con¨i¨principi¨costituzionali¨di¨efficienza¨e¨trasparenza¨(art.¨97¨della¨Costituzione),¨permet-
tendo¨un¨controllo¨non¨filtrato¨dell'attivita©¨dell'amministrazione,¨non¨giustificato¨dall'esi-
genza¨di¨protezione¨di¨interessi¨giuridicamente¨rilevanti;¨con¨il¨principio¨di¨effettivita©¨della¨
tutela¨contro¨gli¨atti¨dell'amministrazione,¨poiche¨ostacolerebbero¨la¨tutela¨giurisdizionale¨
dei¨diritti¨e¨degli¨interessi¨legittimi¨da¨parte¨dei¨controinteressati,¨in¨violazione¨degli¨
artt.¨24¨e¨113¨della¨Costituzione;¨con¨l'art.¨3¨della¨Costituzione,¨poiche¨dalla¨differenza¨di¨
disciplina¨nelle¨diverse¨regioni¨deriverebbe¨una¨tutela¨non¨omogenea¨delle¨situazioni¨giuri-
diche¨soggettive.¨
1.7.¨^L'art.¨63,¨comma¨2,¨dello¨statuto¨in¨oggetto¨stabilisce¨che¨ûla¨legge,¨nei¨casi¨in¨cui¨
risultino¨specifiche¨esigenze¨unitarie,¨puo©¨disciplinare¨l'organizzazione¨e¨lo¨svolgimento¨delle¨
funzioni¨conferite¨per¨assicurare¨requisiti¨essenziali¨di¨uniformita©¨ý.¨
Secondo¨la¨difesa¨erariale,¨la¨norma¨vulnera¨sia¨l'art.¨117,¨sesto¨comma,¨della¨Costitu-
zione,¨che¨riserva¨alla¨potesta©¨regolamentare¨degli¨enti¨locali¨la¨disciplina¨dell'organizza-
zione¨e¨dello¨svolgimento¨delle¨funzioni¨amministrative¨ad¨essi¨attribuite,¨sia¨l'art.¨118¨della¨
Costituzione,¨in¨quanto¨eventuali¨esigenze¨di¨esercizio¨unitario¨delle¨funzioni,¨in¨virtu©¨del¨
principio¨di¨sussidiarieta©¨,¨giustificherebbero¨esclusivamente¨il¨mantenimento¨di¨determinate¨
funzioni¨legislative¨al¨livello¨di¨governo¨regionale,¨non¨gia©¨l'attribuzione¨delle¨predette¨
all'ente¨locale¨e¨la¨contestuale¨espropriazione¨di¨quest'ultimo¨dei¨poteri¨allo¨stesso¨spettanti¨
per¨regolamentarne¨l'organizzazione¨ed¨il¨funzionamento.¨Inoltre,¨la¨disposizione¨violerebbe¨
l'art.¨114¨della¨Costituzione¨ed¨il¨principio¨di¨leale¨collaborazione¨nell'esercizio¨di¨compiti¨
amministrativi¨che¨interessano¨piu©¨enti¨fra¨quelli¨considerati,¨in¨modo¨equiordinato,¨nella¨
norma¨costituzionale.¨

1.8.¨^L'art.¨64,¨comma¨2,¨dello¨statuto¨della¨Regione¨Toscana,¨disponendo¨che¨ûla¨legge¨
disciplina,¨limitatamente¨ai¨profili¨coperti¨da¨riserva¨di¨legge,¨i¨tributi¨propri¨degli¨enti¨locali,¨
salva¨la¨potesta©¨degli¨enti¨di¨istituirliý,¨ad¨avviso¨del¨ricorrente,¨sottenderebbe¨margini¨di¨
autonomia¨regionale¨piu©¨ampi¨di¨quelli¨stabiliti¨dall'art.¨119¨della¨Costituzione,¨i¨cui¨limiti¨
non¨sono¨stati¨richiamati,¨prefigurando,¨ûdirettamente¨ed¨immediatamenteý,¨relativamente¨
alla¨disciplina¨dei¨tributi¨degli¨enti¨locali,¨ûun¨determinato¨rapporto¨tra¨fonti¨normative¨
(legge¨regionale,¨per¨la¨parte¨coperta¨da¨riserva¨di¨legge,¨e¨normativa¨locale,¨per¨quanto¨con-
cerne¨l'istituzione¨e¨gli¨altri¨aspetti¨non¨coperti¨da¨riserva¨di¨legge)¨chee©¨invece¨solo¨uno¨di¨
quelli¨possibili,¨costituzionalmente¨rimessi¨alle¨valutazioni¨ed¨alle¨scelte¨del¨legislatore¨nazio-
nale¨nel¨momento¨in¨cui¨dara©¨attuazione¨all'art.¨119¨Cost.ý.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

1.9.©^L'art.©70,©comma©1,©dello©statuto©in©esame©stabilisce©che©ûgli©organi©di©governo©e©il©
consiglio©partecipano,©nei©modi©previsti©dalla©legge,©alle©decisioni©dirette©alla©formazione©e©
attuazione©degli©atti©comunitari©nelle©materie©di©competenza©regionaleý.©
La©difesa©erariale©sostiene©che©la©norma©violerebbe©l'art.©117,©quinto©comma,©della©
Costituzione,©in©virtu©del©quale©la©partecipazione©delle©Regioni©alla©formazione©ed©attuazione©
degli©atti©comunitari©deve©avvenire©secondo©le©norme©stabilite©dalla©leggestatale.©

1.10.©^L'art.©75,©comma©1,©dello©statuto©della©Regione©Toscana©disciplina©il©referendum 
abrogativo,©disponendo,©al©comma©4,©che©ûla©proposta©di©abrogazione©soggetta©a©referendum 
e©approvata©se©partecipa©alla©votazione©la©maggioranza©dei©votanti©alle©ultime©elezioni©regio-
nali©e©se©ottiene©la©maggioranza©dei©voti©validamente©espressiý.©
La©norma,©in©questa©parte,©secondo©il©ricorrente,©violerebbe©il©principio©di©ragionevo-
lezza,©in©quanto©la©disciplina©del©principale©strumento©di©democrazia©diretta©e©la©valutazione©
del©suo©esito©non©risulterebbero©connessi©alla©consistenza©effettiva©del©corpo©elettorale,©in©
base©ad©un©corretto©principio©di©democrazia©partecipativa©correlato©a©quello©del©suffragio©
universale,©bens|©ad©un©dato©casuale©e©contingente,©privo©di©significativita©.©Inoltre,©non©ragio-
nevolmente©la©disposizione©non©terrebbe©conto©della©differente©natura©della©consultazione©
referendaria©rispetto©alle©elezioni©regionali©e©del©diverso©interesse©che©le©due©consultazioni©
popolari©rivestono©per©il©cittadino©sia©in©relazione©al©loro©diverso©oggetto©(scelta©dei©rappre-
sentanti©negli©organi©legislativi©ovvero©diretta©decisione©politica©su©problemi©e©discipline©spe-
cifiche),©sia©in©relazione©alle©diverse©modalita©di©espressione©e©di©computo©del©voto©nell'una©
e©nell'altra©consultazione.©

Queste©considerazioni,©ad©avviso©della©difesa©erariale,©sarebbero©confortate©dalla©consta-
tazione©che©la©linea©di©tendenza©piu©recente©dimostra©che©vi©e©un©progressivo©aumento©dell'a-
stensionismo©elettorale,©il©quale©ûpotrebbe©portare,©sulla©base©della©censurata©regola,©all'i-
naccettabile©ed©antidemocratica©conseguenza©dell'abrogazione©di©un©atto©normativo©in©base©
al©voto©di©un'esigua©minoranza©del©corpo©elettoraleý.©

Infine,©la©norma©si©porrebbe©in©contrasto©con©un©principio©costituzionale©fondamentale,©
qualificante©la©forma©stessa©dello©Stato©democratico,©che©imporrebbe©di©correlare©la©validita©
della©consultazione©referendaria©alla©partecipazione©ad©essa©della©maggioranza©degli©aventi©
diritto©di©cui©all'art.©75©della©Costituzione.©

2.©^La©Regione©Toscana,©in©persona©del©Presidente©pro-tempore 
della©Giunta©regionale,©
si©e©costituita©nel©giudizio,©chiedendo©che©la©Corte©dichiari©il©ricorso©inammissibile©e©comun-
que©infondato.©
2.2.©^La©resistente,©in©linea©generale,©premette©che©la©piena©armonia©delle©disposizioni©
censurate©con©le©norme©costituzionali©sarebbe©comprovata©sia©dal©richiamo,©implicito©o©espli-
cito,©che©esse©contengono©ai©principi©costituzionali,©indicati©quali©criteri©per©individuare©la©
loro©portata,©sia©dalle©norme©di©principio©pure©contenute©nello©statuto,©non©considerate©dal©
Governo©e©che©invece©costituirebbero©il©parametro©ermeneutico©da©utilizzare©per©la©loro©cor-
retta©interpretazione.©Siffatte©norme©dimostrerebbero,©quindi,©che©lo©statuto©e©conforme©alla©
Costituzione©ed©ai©principi©fondamentali©dell'ordinamento©costituzionale,©ûnel©quale©si©rico-
noscono©le©vocazioni©e©le©tradizioni©della©comunita©regionale,©con©il©proprio©tessuto©civico©e©
sociale,©con©la©capacita©di©accoglienza©e©la©vitalita©solidale©che©accompagna©lo©sviluppo©delle©
attivita©intellettuali©e©scientificheý.©Particolare©importanza©per©la©corretta©interpretazione©
delle©norme©censurate©avrebbe,©inoltre,©la©risoluzione©approvata©dal©Consiglio©regionale©nella©
stessa©seduta©in©cui,©per©la©seconda©volta,©e©stato©approvato©lo©statuto,©in©quanto©essa©ha©
chiarito©la©piena©coerenza©di©dette©norme©con©i©principi©ed©i©valori©della©Costituzione©ed©ha©
offerto©una©risposta©ufficiale©alle©obiezioni©informalmente©sollevate©dal©Governo©(risoluzione©
n.©51©del©19©luglio©2004).©
2.2.©^Relativamente©alle©prime©quattro©questioni©sollevate©dal©Presidente©del©Consiglio©dei©
ministri,©aventi©ad©oggetto©norme©che©stabiliscono©principi©programmatici©e©finalita©prioritarie,©
la©Regione©sostiene©che©le©stesse©non©implicherebbero©una©rivendicazione©di©competenze.©
Peraltro©gia©gli©statuti©delle©regioni©di©diritto©comune©adottati©all'inizio©degli©anni©settanta©
contenevano©norme©recanti©la©fissazione©di©obiettivi©e©principi©in©base©ai©quali©le©istituzioni©e©
gli©organi©regionali©concorrevano©alla©realizzazione©dei©diritti©costituzionali,©positivamente©
scrutinate©dalla©Corte,©in©quanto©giudicate©espressive©della©ûpresenza©politicaý©della©Regione©
in©rapporto©allo©Stato©ed©anche©alle©altre©Regioni,©riguardo©a©tutte©le©questioni©di©interesse©della©
comunita©regionale,©anche©in©settori©estranei©alle©materie©di©propria©competenza©edaldila©del©
proprio©territorio©(sentenze©n.©829©e©n.©921©del©1988;©sentenza©n.©171©del©1999).©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Inoltre,¨sostiene¨la¨resistente,¨la¨Corte¨ha¨anche¨gia©¨riconosciuta¨la¨legittimita©¨costitu-
zionale¨di¨norme¨analoghe¨a¨quelle¨in¨esame,¨recate¨da¨uno¨statuto¨regionale¨approvato¨ai¨
sensi¨del¨nuovo¨art.¨123¨della¨Costituzione¨(sentenza¨n.¨2¨del¨2004).¨A¨suo¨avviso,¨le¨norme¨
oggetto¨delle¨prime¨quattro¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨sono¨appunto¨qualificabili¨
come¨meramente¨ûprogrammaticheý,¨sicche¨le¨censure¨in¨esame¨sarebbero¨infondate¨e¨
comunque¨inammissibili¨nella¨parte¨in¨cui¨prospettano¨la¨lesione¨di¨competenze¨legislative¨
dello¨Stato¨che¨le¨norme¨impugnate,¨per¨la¨loro¨natura¨e¨per¨i¨loro¨contenuti,¨non¨potrebbero¨
vulnerare.¨

2.3.¨^La¨Regione¨contesta¨la¨fondatezza¨delle¨censure¨concernenti¨l'art.¨3,¨comma¨6,¨
dello¨statuto,¨sostenendo¨che¨la¨norma¨non¨violerebbe¨la¨riserva¨ai¨cittadini¨dell'elettorato¨
attivo,¨poiche¨prevede¨soltanto¨la¨promozione¨dell'estensione¨del¨diritto¨di¨voto¨agli¨immi-
grati¨ûnel¨rispetto¨dei¨principi¨costituzionaliý,¨quindi¨in¨relazione¨a¨deliberazioni¨o¨ad¨ele-
zioni¨non¨necessariamente¨riferibili¨alle¨elezioni¨degli¨organismi¨rappresentativi.¨D'altronde,¨
lo¨stesso¨legislatore¨statale¨ha¨riconosciuto¨il¨diritto¨dello¨straniero,¨regolarmente¨soggior-
nante¨in¨Italia¨da¨almeno¨sei¨anni¨e¨titolare¨di¨permesso¨di¨soggiorno¨rinnovabile,¨di¨ûparte-
cipare¨alla¨vita¨pubblica¨locale,¨esercitando¨anche¨l'elettorato¨quando¨previsto¨dall'ordina-
mento¨ed¨in¨armonia¨con¨le¨previsioni¨del¨capitolo¨C¨della¨Convenzione¨sulla¨partecipazione¨
degli¨stranieri¨alla¨vita¨pubblica¨a¨livello¨locale,¨fatta¨a¨Strasburgo¨il¨5¨febbraio¨1992ý¨
(art.¨9,¨comma¨4,¨lettera¨d),¨del¨decreto¨legislativo¨25¨luglio¨1998,¨n.¨286,¨recante¨ûTesto 
unico 
delle 
disposizioni 
concernenti 
la 
disciplina 
dell'immigrazione 
e 
norme 
sulla 
condizione 
dello 
stranieroý). 
La¨Carta¨di¨Strasburgo,¨ratificata¨e¨recepita¨con¨la¨legge¨statale¨8¨marzo¨
1994,¨n.¨203¨(Ratifica¨ed¨esecuzione¨della¨convenzione¨sulla¨partecipazione¨degli¨stranieri¨
alla¨vita¨pubblica¨a¨livello¨locale,¨fatta¨a¨Strasburgo¨il¨5¨febbraio¨1992,¨limitatamente¨ai¨capi-
toli¨A)¨e¨B),¨prevede¨infatti¨l'impegno¨degli¨Stati¨aderenti¨a¨ûconcedere¨il¨diritto¨di¨voto¨e¨
di¨eleggibilita©¨alle¨elezioni¨locali¨ad¨ogni¨residente¨straniero,¨a¨condizione¨che¨questi¨soddisfi¨
alle¨stesse¨condizioni¨di¨quelle¨prescritte¨per¨i¨cittadini¨ed¨inoltre¨che¨abbia¨risieduto¨legal-
mente¨ed¨abitualmente¨nello¨Stato¨in¨questione¨nei¨cinque¨anni¨precedenti¨le¨elezioniý¨
(art.¨6,¨capitolo¨C,¨Carta 
di 
Strasburgo).¨
Secondo¨la¨resistente,¨la¨norma¨in¨questione¨non¨implicherebbe¨peraltro¨alcuna¨rivendi-
cazione¨di¨competenza¨in¨detta¨materia,¨e¨neppure¨vincolerebbe¨in¨alcun¨modo¨l'autonomia¨
del¨Consiglio¨regionale¨nel¨proporre¨disegni¨di¨legge¨al¨Parlamento.¨

2.4.¨^Le¨censure¨concernenti¨l'art.¨4,¨comma¨1,¨lettera¨h),¨dello¨statuto,¨ad¨avviso¨del¨
Presidente¨della¨Giunta¨regionale,¨sarebbero¨inammissibili,¨in¨quanto¨frutto¨di¨una¨interpre-
tazione¨in¨contrasto¨con¨la¨sua¨lettera¨e¨con¨la¨sua¨ratio 
e¨peraltro¨smentita¨dalla¨risoluzione¨
consiliare¨del¨19¨luglio¨2004.¨La¨contestata¨genericita©¨della¨formulazione¨della¨disposizione¨
sarebbe,¨infatti,¨giustificata¨dall'esigenza¨di¨rispettare¨i¨principi¨costituzionali,¨evitando¨qual-
siasi¨equiparazione¨alla¨famiglia¨fondata¨sul¨matrimonio¨di¨convivenze¨prive¨della¨copertura¨
costituzionale¨attribuita¨alla¨famiglia¨legittima,¨sicche¨la¨norma¨permetterebbe¨esclusiva-
mente¨la¨tutela¨di¨quelle¨forme¨stabili¨di¨convivenza¨per¨le¨quali¨le¨leggi¨statali¨(ad¨esempio¨
gli¨artt.¨4¨e¨5¨del¨d.P.R.¨30¨maggio¨1989,¨n.¨223,¨recante¨Approvazione 
del 
nuovo 
regolamento 
anagrafico 
della 
popolazione 
residente, 
ovvero¨l'art.¨2¨del¨decreto¨legislativo¨3¨maggio¨2000,¨
n.¨130,¨recante¨ûDisposizioni 
correttive 
ed 
integrative 
del 
d. 
lgs. 
31 
marzo 
1998, 
n. 
109 
in 
mate-
ria 
di 
criteri 
unificati 
di 
valutazione 
della 
situazione 
economica 
dei 
soggetti 
che 
richiedono 
pre-
stazioni 
sociali 
agevolateý) 
e¨regionali¨prevedono¨il¨riconoscimento¨della¨fruizione¨dei¨diritti¨
sociali,¨sempre¨che¨le¨norme¨sull'ordinamento¨costituzionale¨e¨quelle¨sull'ordinamento¨civile¨
lo¨consentano.¨

Inoltre,¨secondo¨la¨Regione¨Toscana,¨il¨riconoscimento¨di¨altre¨forme¨di¨convivenza¨si¨
collegherebbe¨con¨il¨riconoscimento¨della¨persona¨umana¨e¨della¨sua¨capacita©¨di¨effettiva¨
partecipazione¨all'organizzazione¨politica,¨economica¨e¨sociale¨del¨Paese¨(artt.¨2¨e¨3¨della¨
Costituzione).¨

2.5.¨^Ad¨avviso¨della¨resistente,¨l'art.¨4,¨comma¨1,¨lettere¨l) 
e¨m),¨dello¨statuto,¨indivi-
duando¨quali¨finalita©¨prioritarie¨da¨perseguire¨quelle¨della¨ûtutela¨dell'ambiente¨e¨del¨patri-
monio¨naturaleý,¨nonche¨della¨ûtutela¨e¨valorizzazione¨del¨patrimonio¨storico,¨artistico¨e¨
paesaggisticoý,¨non¨farebbe¨altro¨che¨indicare¨un¨compito¨prioritario¨della¨Regione,¨nell'am-
bito¨delle¨competenze¨legislative¨ed¨amministrative¨attribuite¨alla¨Regione,¨senza¨rivendicare¨
competenze¨legislative¨e¨regolamentari¨dello¨Stato.¨Le¨finalita©¨fissate¨dalla¨lettera¨l) 
riguar-
derebbero¨materie¨trasversali¨rispetto¨a¨numerose¨competenze¨regionali¨e¨comunque¨^relati-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

vamente©alla©tutela©dell'ambiente©e©dell'ecosistema,©di©competenza©del©legislatore©statale©p
resupporrebbero©la©collaborazione©e©la©cooperazione©di©tutti©i©livelli©di©governo©per©il©rag-
giungimento©di©risultati©che©definiscono©lo©spirito©ed©i©valori©fondamentali©del©nostro©ordina-
mento.©

Per©analoghe©considerazioni,©secondo©la©Regione©Toscana,©sarebbero©infondate©le©cen-
sure©concernenti©la©lettera©m),©poiche¨la©tutela©del©patrimonio©storico©ed©artistico,©spettante©
alla©competenza©legislativa©esclusiva©dello©Stato,©deve©essere©û©attuata©anche©e©soprattutto©
con©la©piena©collaborazione©delle©Regioniý.©

2.6.©^Le©finalita©indicate©nell'art.©4,©comma©1,©lettere©n),©o)©e©p),©dello©statuto©non©por-
rebbero©in©discussione©la©competenza©legislativa©esclusiva©dello©Stato©nella©materia©della©
tutela©della©concorrenza,©ma,©ad©avviso©del©Presidente©della©Giunta©regionale,©riguardereb-
bero©settori©di©competenza©regionale©quali©la©promozione©delle©attivita©economiche©locali©
legate©alle©materie©di©competenza©regionale©concorrente©e©residuale©di©cuiall'art.©117,©commi©
terzo©e©quarto,©della©Costituzione.©
L'obiettivo©della©promozione©della©cooperazione©come©strumento©di©democrazia©econo-
mica©e©di©sviluppo©sociale©sarebbe,©inoltre,©coerente©con©i©principi©relativi©ai©rapporti©econo-
mici©fissati©dall'art.©45©della©Costituzione,©e©non©violerebbe©la©competenza©legislativa©esclu-
siva©dello©Stato©in©materia©di©ordinamento©civile,©in©quanto©le©leggi©regionali©possono©perse-
guire©le©finalita©indicate©dalla©norma©statutaria©nell'osservanza©della©disciplina©civilistica©e©
di©quella©comunque©regolante©le©societa©cooperative©contenuta©nelle©leggi©dello©Stato.©

2.7.©^L'impugnazione©dell'art.©32,©comma©2,©dello©statuto,©secondo©la©Regione©Toscana,©
sarebbe©infondata,©poiche¨l'assenza©di©conseguenze©giuridiche©nel©caso©di©mancata©approva-
zione©del©programma©di©governo©da©parte©del©Consiglio©regionale©sarebbe©coerente©con©la©
forma©di©governo©scelta©dallo©statuto,©caratterizzata©dall'elezione©diretta©del©Presidente©della©
Giunta©regionale.©
L'approvazione©del©programma©di©governo©da©parte©del©Consiglio©regionale©non©incide-
rebbe,©infatti,©sulla©posizione©e©sul©ruolo©del©Presidente,©il©quale©potrebbe©comunque©nomi-
nare©i©membri©della©Giunta©anche©in©mancanza©dell'approvazione©nel©termine©di©dieci©giorni©
del©programma,©mentre©la©Giunta©regionale©potrebbe©essere©obbligata©alle©dimissioni©solo©
nel©caso©di©approvazione©della©mozione©di©sfiducia©prevista©dall'art.©33,©comma©3.©

2.8.©^Ad©avviso©della©resistente,©l'impugnazione©dell'art.©54,©commi©1©e©3,©dello©statuto©
sarebbe©inammissibile©in©quanto©con©essa©sono©state©censurate©due©distinte©disposizioni,©senza©
individuare©con©chiarezza©le©questioni©a©ciascuna©riferibili.©Nel©merito,©le©censure©sarebbero©
comunque©infondate,©in©quanto©il©diritto©di©accesso©ai©documenti©amministrativi©senza©motiva-
zione©costituirebbe©un©principio©rispettoso©delle©norme©costituzionali©che©impongono©l'impar-
zialita©e©la©trasparenza©della©pubblica©amministrazione©(artt.©3©e©97©della©Costituzione),©per©
alcuni©casi©gia©anche©stabilito©dal©legislatore©statale©(art.©3©del©decreto©legislativo©24©febbraio©
1997,©n.©39,©recante©ûAttuazione©della©direttiva©20/313/CEE,©concernente©la©liberta©di©accesso©alle©
informazioni©in©materia©di©ambienteý),©e©sarebbe©altres|©coerente©con©i©principi©del©diritto©comu-
nitario,©nel©cui©ambito©il©diritto©di©accesso©ai©documenti©e©riconosciuto©a©tutti©senza©l'obbligo©di©
dimostrare©un©interesse©giuridicamente©rilevante©da©tutelare.©

Peraltro,©la©norma©censurata©prevedendo©il©diritto©di©accesso©senza©obbligo©di©motiva-
zione,©ûnel©rispetto©degli©interessi©costituzionalmente©tutelati©e©nei©modi©previsti©dalla©leggeý,©
permetterebbe©alla©legge©regionale©di©disciplinare©il©diritto©di©accesso©in©maniera©da©assicu-
rare©l'osservanza©dei©principi©che©si©assumono©violati©ed©il©rispetto©dei©diritti©e©degli©interessi©
legittimi©di©eventuali©controinteressati,©senza©ledere©la©tutela©giurisdizionale©di©questi©ultimi.©
Infine,©la©norma©riguarderebbe©i©principi©fondamentali©di©organizzazione©e©funzionamento©
della©Regione©e,©percio©,©avrebbe©ad©oggetto©una©materia©riservata©allo©statuto©ai©sensi©del-
l'art.©123,©primo©comma,©della©Costituzione.©

2.9.©^Secondo©la©Regione©Toscana,©le©censure©concernenti©l'art.©63,©comma©2,©dello©sta-
tuto©sarebbero©infondate,©in©quanto©l'art.©117,©sesto©comma,©della©Costituzione,©non©reche-
rebbe©una©riserva©assoluta©di©potesta©regolamentare©in©favore©degli©enti©locali,©dal©momento©
che©siffatta©potesta©deve©essere©esercitata©nell'ambito©delle©leggi©statali©e©regionali©che©ne©
assicurano©i©requisiti©minimi©di©uniformita©,©conformemente©a©quanto©previsto©dalle©norme©
costituzionali,©come©stabilito©dall'art.©4,©comma©4,©della©legge©5©giugno©2003,©n.©131©(Dispo-
sizioni©per©l'adeguamento©dell'ordinamento©della©Repubblica©alla©legge©cost.©18©ottobre©
2001,©n.©3),©nel©rispetto©dell'esigenza©di©una©razionale©applicazione©del©criterio©flessibile©della©
sussidiarieta©enunciato©dall'art.©118,©primo©comma,©della©Costituzione©(sentenza©n.©43©del©
2004;©sentenze©n.©69©e©n.©73©del©2004).©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

2.10.©^L'art.©64,©comma©2,©dello©statuto,©ad©avviso©del©Presidente©della©Giunta©regio-
nale,©non©prefigurerebbe©una©disciplina©dei©tributi©degli©enti©locali©su©due©livelli©che,©di©per©
se¨,©sia©tale©da©escludere©l'adozione©di©altre©possibili©impostazioni©da©parte©della©legislazione©
di©coordinamento©che©il©Parlamento©dovra©approvare,©ai©sensi©dell'art.©119,©secondo©comma,©
della©Costituzione.©La©norma,©con©riferimento©all'ipotesi©di©disciplina©ûa©due©livelliý,©
ammessa©espressamente©dalla©Corte©(sentenza©n.©37©del©2004),©prevederebbe©esclusivamente©
il©rispetto©del©principio©di©salvaguardia©dell'autonomia©degli©enti©locali,©stabilendo©che©la©
legge©regionale©dovra©fare©salva©la©potesta©degli©stessi©enti©locali©di©istituire©i©tributi©ed©inter-
venire©soltanto©nell'ambito©delle©materie©oggetto©di©riserva©di©legge,©con©conseguente©infon-
datezza©dell'impugnazione©della©succitata©norma.©
2.11.©^Secondo©la©Regione©Toscana,©l'art.©70,©comma©1,©dello©statuto©si©limiterebbe©a©
stabilire©un©principio©di©riserva©di©legge©regionale©in©relazione©alle©procedure©interne©concer-
nenti©la©disciplina©della©modalita©di©formazione©della©volonta©degli©organi©regionali©in©ordine©
alla©partecipazione©alla©formazione©degli©atti©comunitari,©nel©rispetto©delle©norme©di©proce-
dura©dettate©dallo©Stato©in©conformita©con©l'art.©117,©quinto©comma,©della©Costituzione,©ed©
in©coerenza©con©l'art.©5©della©legge©n.©131©del©2003.©Pertanto,©la©norma©impugnata©non©viole-
rebbe©ne¨la©lettera©ne¨lo©spirito©dei©parametri©costituzionali©indicati©dal©ricorrente.©
2.12.©^Ad©avviso©della©resistente,©sarebbero©infondate©anche©le©censure©concernenti©
l'art.©75©dello©statuto,©poiche¨l'individuazione©di©un©quorum 
di©partecipazione©al©referendum 
abrogativo©riferito©alle©votazioni©delle©ultime©elezioni©regionali©non©sarebbe©ne¨irragionevole,©
ne¨incoerente.©Il©referendum 
abrogativo©costituisce,©infatti,©una©forma©di©controllo©del©corpo©
elettorale©sull'attivita©dei©consiglieri©regionali©e,©quindi,©non©sarebbe©illogico©stabilire©il©quo-
rum 
di©partecipazione©facendo©riferimento©al©corpo©elettorale©che©ha©eletto©il©Consiglio©regio-
nale,©i©cui©atti©sono©oggetto©dei©quesiti©referendari.©Peraltro,©per©la©partecipazione©al©referen-
dum 
regionale©neppure©potrebbe©ritenersi©necessario©un©quorum 
piu©elevato,©tenuto©conto©
che©le©norme©costituzionali,©in©riferimento©a©consultazioni©su©leggi©di©particolare©importanza,©
quali©le©leggi©di©revisione©costituzionale©e©gli©stessi©statuti©regionali,©escludono©la©necessita©
di©un©quorum 
minimo©di©partecipanti©alla©votazione©(artt.©138,©secondo©comma,©e©123,©
comma©terzo,©della©Costituzione).©
La©Regione©Toscana©conclude,©infine,©sostenendo©che©dall'art.©75©della©Costituzione,©
non©e©ricavabile©un©principio©costituzionale©fondamentale,©vincolante©per©lo©statuto©regio-
nale,©in©ordine©al©quorum 
di©partecipazione©al©referendum 
abrogativo©ivi©indicato,©e©cio©sia©
in©quanto©le©ipotesi©di©referendum 
sarebbero©diverse©e©non©equiparabili,©sia©in©quanto©
l'art.©123,©primo©comma,©della©Costituzione,©porrebbe©una©espressa©riserva©di©disciplina©del©
referendum 
in©favore©della©fonte©statutaria,©mentre©l'art.©117,©comma©quarto,©della©Costitu-
zione,©attribuirebbe©alla©Regione©la©competenza©residuale©in©materia©di©referendum 
regionali.©

3.©^L'Avvocatura©generale©dello©Stato,©in©prossimita©dell'udienza©pubblica,©ha©deposi-
tato©memoria©nella©quale©deduce©l'ammissibilita©dell'impugnazione,©ex 
art.©123©della©Costitu-
zione,©avente©ad©oggetto©norme©programmatiche,©qualora©queste©prefigurino©scopi©incompa-
tibili©con©lo©spirito©e©con©i©principi©ricavabili©dalla©Costituzione,©ovvero©che©richiedano©l'eser-
cizio©di©poteri©che©costituzionalmente©non©possono©spettare©alla©Regione.©Inoltre,©il©
ricorrente©ribadisce©le©censure©concernenti©le©norme©impugnate,©insistendo©nelle©argomenta-
zioni©svolte©per©sostenerne©l'illegittimita©in©riferimento©ai©parametri©indicati©nel©ricorso.©
4.©^La©Regione©Toscana,©nella©memoria©difensiva©depositata©in©prossimita©dell'udienza©
pubblica,©ribadisce©l'ammissibilita©di©norme©statutarie©di©contenuto©programmatico,©recanti©
indicazioni©di©obiettivi©dell'azione©regionale,©esamina©nuovamente©le©censure©concernenti©le©
disposizioni©impugnate,©deducendone©l'infondatezza©sulla©scorta©delle©argomentazioni©svi-
luppate©nell'atto©di©costituzione.©
5.©^All'udienza©pubblica©le©parti©hanno©insistito©per©l'accoglimento©delle©conclusioni©
rassegnate©nelle©difese©scritte.©
Considerato 
in 
diritto 


1.©^Il©Governo©ha©sollevato©questione©di©legittimita©costituzionale©degli©articoli©3,©
comma©6;©4,©comma©1,©lettere©h), 
l), 
m), 
n), 
o), 
p);©32,©comma©2;©54,©commi©1©e©3;©63,©comma©
2;©64,©comma©2;©70,©comma©1;©75,©comma©4,©dello©statuto©della©Regione©Toscana,©approvato©
in©prima©deliberazione©il©6©maggio©2004©e,©in©seconda©deliberazione,©il©19©luglio©2004,©in©rife-
rimento©agli©articoli©2,©3,©5,©24,©29,©48,©97,©113,©114,©117,©secondo©comma,©lettere©e),f), 
i),l), 
p), 
s), 
terzo,©quinto©e©sesto©comma,©118,©121,©122,©123,©138©della©Costituzione.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

L'art.¨3,¨comma¨6,¨stabilisce¨che¨ûla¨Regione¨promuove,¨nel¨rispetto¨dei¨principi¨costitu-
zionali,¨l'estensione¨del¨diritto¨di¨voto¨agli¨immigratiý¨e,¨ad¨avviso¨del¨ricorrente,¨violerebbe:¨
l'art.¨48¨della¨Costituzione,¨che¨riserva¨ai¨cittadini¨l'elettorato¨attivo;¨l'art.¨138¨della¨Costitu-
zione,¨in¨quanto¨il¨potere¨di¨revisione¨costituzionale¨e©¨riservato¨al¨Parlamento¨nazionale;¨
l'art.¨117,¨secondo¨comma,¨lettere¨f) 
e¨p),¨della¨Costituzione,¨spettando¨allo¨Stato¨la¨compe-
tenza¨legislativa¨esclusiva¨nella¨materia¨elettorale¨concernente¨gli¨organi¨statali¨e¨gli¨enti¨
locali,¨nonche¨l'art.¨121,¨secondo¨comma,¨della¨Costituzione,¨poiche¨limiterebbe¨il¨potere¨di¨
iniziativa¨legislativa¨del¨Consiglio¨regionale.¨

Secondo¨la¨difesa¨erariale,¨l'art.¨4,¨comma¨1,¨lettera¨h),¨disponendo¨che¨la¨Regione¨per-
segue,¨tra¨le¨finalita©¨prioritarie,¨ûil¨riconoscimento¨delle¨altre¨forme¨di¨convivenzaý,¨
potrebbe¨costituire¨la¨base¨statutaria¨di¨future¨norme¨regionali¨recanti¨una¨disciplina¨dei¨rap-
porti¨fra¨conviventi¨lesiva¨della¨competenza¨legislativa¨esclusiva¨dello¨Stato¨in¨materia¨di¨
ûcittadinanza,¨stato¨civile¨e¨anagrafiý¨e¨di¨ûordinamento¨civileý¨(art.¨117,¨secondo¨comma,¨
lettere¨i) 
e¨l),¨della¨Costituzione).¨La¨norma¨si¨porrebbe,¨inoltre,¨in¨contrasto¨con¨l'art.¨123,¨
primo¨comma,¨della¨Costituzione,¨sia¨perche¨avrebbe¨un¨contenuto¨estraneo¨ed¨eccedente¨
rispetto¨a¨quello¨configurabile¨come¨contenuto¨necessario¨dello¨statuto,sia¨perche¨potrebbe¨
esprimere¨ûqualcosa¨di¨diverso¨dal¨semplice¨rilievo¨sociale¨e¨dalla¨conseguente¨giuridica¨
dignita©¨ý,¨nei¨limiti¨previsti¨da¨leggi¨dello¨Stato,¨della¨convivenza¨tra¨uomo¨e¨donna¨fuori¨
del¨vincolo¨matrimoniale,¨in¨riferimento¨a¨situazioni¨divergenti¨dal¨modello¨del¨rapporto¨
coniugale,¨estranee¨al¨contenuto¨delle¨garanzie¨fissate¨dall'art.¨29¨Costituzione,¨e¨non¨ricon-
ducibili¨alla¨sfera¨di¨protezione¨dell'art.¨2¨della¨Costituzione.¨La¨disposizione¨violerebbe,¨
infine,¨il¨principio¨fondamentale¨di¨unita©¨ed¨il¨principio¨di¨eguaglianza¨(artt.¨3¨e¨5¨della¨
Costituzione),¨dato¨che¨permetterebbe¨alla¨comunita©¨regionale¨di¨riconoscersi¨in¨valori¨
diversi¨e¨contrastanti¨rispetto¨a¨quelli¨di¨altre¨comunita©¨regionali.¨

L'art.¨4,¨comma¨1,¨lettere¨l)e¨m),¨nello¨stabilire¨che¨la¨Regione¨persegue,¨tra¨le¨finalita©¨
prioritarie,¨ûil¨rispetto¨dell'equilibrio¨ecologico,¨la¨tutela¨dell'ambiente¨e¨del¨patrimonio¨cul-
turale,¨la¨conservazione¨della¨biodiversita©¨,¨la¨promozione¨della¨cultura¨del¨rispetto¨degli¨ani-
maliý¨(lettera¨l),¨nonche¨ûla¨tutela¨e¨la¨valorizzazione¨del¨patrimonio¨storico,¨artistico¨e¨pae-
saggisticoý¨(lettera¨m),¨violerebbe¨l'art.¨117,¨secondo¨comma,¨lettera¨s),¨della¨Costituzione,¨
che¨riserva¨allo¨Stato¨la¨competenza¨legislativa¨esclusiva¨nelle¨succitate¨materie.¨La¨lettera¨
m) 
recherebbe,¨inoltre,¨vulnus 
anche¨all'art.¨118,¨comma¨terzo,¨della¨Costituzione,¨essendo¨
riservata¨alla¨legge¨statale¨la¨disciplina¨di¨forme¨di¨intesa¨e¨di¨coordinamento¨nella¨materia¨
della¨tutela¨dei¨beni¨culturali.¨

L'art.¨4,¨comma¨1,¨lettere¨n),¨o) 
e¨p),¨prevede¨quali¨finalita©¨prioritarie¨della¨Regione¨
Toscana:¨ûla¨promozione¨dello¨sviluppo¨economico¨e¨di¨un¨contesto¨favorevole¨alla¨competiti-
vita©¨delle¨imprese,¨basato¨sull'innovazione,¨la¨ricerca¨e¨la¨formazione,¨nel¨rispetto¨dei¨principi¨
di¨coesione¨sociale¨e¨di¨sostenibilita©¨dell'ambienteý¨(lettera¨n);¨ûla¨valorizzazione¨della¨liberta©¨
di¨iniziativa¨economica¨pubblica¨e¨privata,¨del¨ruolo¨e¨della¨responsabilita©¨sociale¨delle¨
impreseý¨(lettera¨o);¨ûla¨promozione¨della¨cooperazione¨come¨strumento¨di¨democrazia¨econo-
mica¨e¨di¨sviluppo¨sociale,¨favorendone¨il¨potenziamento¨con¨i¨mezzi¨piu©¨idoneiý¨(lettera¨p).¨
Queste¨norme,¨secondo¨il¨ricorrente,¨potrebbero¨costituire¨la¨base¨statutaria¨di¨future¨leggi¨
regionali¨in¨contrasto¨con¨la¨competenza¨legislativa¨esclusiva¨dello¨Stato¨nella¨materia¨della¨
ûtutela¨della¨concorrenzaý¨(art.¨117,¨secondo¨comma,¨lettera¨e),¨della¨Costituzione)¨e¨lesive,¨in¨
riferimento¨al¨settore¨della¨cooperazione,¨della¨competenza¨legislativa¨esclusiva¨dello¨Stato¨in¨
materia¨di¨ûordinamento¨civileý¨(art.¨117,¨secondo¨comma,¨lettera¨l),¨della¨Costituzione).¨

L'art.¨32,¨comma¨2,¨dispone¨che¨ûil¨programma¨di¨governo¨e©¨approvato¨entro¨dieci¨
giorni¨dalla¨sua¨illustrazioneý¨e,¨percio©¨,¨ad¨avviso¨del¨Governo,¨in¨contrasto¨con¨gli¨artt.¨122,¨
quinto¨comma,¨e¨3¨della¨Costituzione,¨instaurerebbe¨ûirragionevolmente¨e¨contraddittoria-
menteý¨tra¨Presidente¨e¨Consiglio¨regionale¨un¨rapporto¨diverso¨rispetto¨a¨quello¨conse-
guente¨all'elezione¨a¨suffragio¨universale¨e¨diretto.¨

L'art.¨54,¨commi¨1¨e¨3,¨e©¨impugnato¨nelle¨parti¨in¨cui¨disciplina¨il¨diritto¨di¨accesso¨
senza¨obbligo¨di¨motivazione¨ai¨documenti¨amministrativi¨(comma¨1)¨ed¨esclude¨l'obbligo¨
della¨motivazione¨per¨gli¨atti¨amministrativi¨ûmeramente¨esecutiviý,¨in¨riferimento¨ai¨prin-
cipi¨costituzionali¨di¨efficienza¨e¨trasparenza¨(art.¨97¨della¨Costituzione),¨nonche¨al¨princi-
piodieffettivita©¨della¨tutela¨contro¨gli¨atti¨dell'amministrazione¨(artt.¨24¨e¨113¨della¨Costi-
tuzione)¨ed¨al¨principio¨di¨eguaglianza¨tra¨cittadini¨residenti¨in¨diverse¨regioni¨(art.¨3¨della¨
Costituzione).¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Il©ricorrente©censura©l'art.©63,©comma©2,©nelle©parti©in©cui,©prevedendo©che,©qualora©
ricorrano©specifiche©esigenze©unitarie,©l'organizzazione©delle©funzioni©amministrative©confe-
rite©agli©enti©locali©possa©essere©disciplinata©con©legge©regionale,©per©assicurare©requisiti©
essenziali©di©uniformita©,©violerebbe©la©riserva©di©potesta©regolamentare©attribuita©agli©enti©
locali©(art.©117,©sesto©comma,©della©Costituzione),©espropriandoli©del©potere©di©regolamentare©
l'organizzazione©e©lo©svolgimento©delle©funzioni©ad©essi©attribuite,©in©violazione©degli©artt.©118©
e©114©della©Costituzione.©

L'art.©64,©comma©2,©disponendo©che©ûla©legge©disciplina,©limitatamente©ai©profili©coperti©
da©riserva©di©legge,©i©tributi©propri©degli©enti©locali,©salva©la©potesta©degli©enti©di©istituirliý©si©
porrebbe©in©contrasto©con©l'art.©119©della©Costituzione,©stabilendo©un©rapporto©tra©fonti©nor-
mative©ûche©e©invece©solo©uno©di©quelli©possibili,©costituzionalmente©rimessi©alle©valutazioni©
ed©alle©scelte©del©legislatore©nazionale©nel©momento©in©cui©dara©attuazione©all'art.©119©Cost.ý.©

L'art.©70,©comma©1,©dispone©che©ûgli©organi©di©governo©e©il©consiglio©partecipano,©nei©
modi©previsti©dalla©legge,©alle©decisioni©dirette©alla©formazione©e©attuazione©degli©atti©comu-
nitari©nelle©materie©di©competenza©regionaleý©e©percio©,©secondo©la©difesa©erariale,©violerebbe©
l'art.©117,©quinto©comma,©della©Costituzione,©che©riserva©alla©legge©statale©la©disciplina©della©
partecipazione©delle©Regioni©alla©formazione©ed©attuazione©degli©atti©comunitari.©

L'art.©75,©nel©disciplinare©il©referendum©abrogativo,©siccome©stabilisce,©al©comma©4,©che©
ûla©proposta©di©abrogazione©soggetta©a©referendum©e©approvata©se©partecipa©alla©votazione©
la©maggioranza©dei©votanti©alle©ultime©elezioni©regionali©e©se©ottiene©la©maggioranza©dei©voti©
validamente©espressiý,©ad©avviso©del©ricorrente,©lederebbe©il©principio©di©ragionevolezza,©in©
quanto©prevederebbe©un©quorum©calcolato©sulla©scorta©di©un©criterio©casuale©e©contingente,©
irrazionale©ed©in©contrasto©anche©con©l'art.©75©della©Costituzione.©

2.©^Le©censure©formulate©dal©ricorrente©nei©confronti©dello©statuto©della©Regione©
Toscana©si©possono©suddividere©in©due©gruppi:©quelle©aventi©ad©oggetto©proposizioni©che©
rientrano©tra©i©ûPrincipi©generaliý©ele©ûFinalita©principaliý©equelleche©invece©riguardano©
norme©specifiche©dello©statuto.©
Ai©fini©delle©questioni©di©legittimita©costituzionale©inerenti©al©primo©gruppo©di©censure,©
appare©necessario©innanzi©tutto©precisare©la©natura©e©la©portata©di©queste©proposizioni.©Al©
riguardo©va©ricordato©che©negli©statuti©regionali©entrati©in©vigore©nel©1971©^ivi©compreso©
quello©della©Toscana©^si©rinvengono©assai©spesso©indicazioni©di©obiettivi©prioritari©dell'atti-
vita©regionale©ed©anche©in©quel©tempo©si©posero©problemi©di©costituzionalita©di©tali©indica-
zioni,©sotto©il©profilo©della©competenza©della©fonte©statutaria©ad©incidere©su©materie©anche©
eccedenti©la©sfera©di©attribuzione©regionale.©Al©riguardo,©dopo©avere©riconosciuto©la©possibi-
lita©di©distinguere©tra©un©contenuto©ûnecessarioý©ed©un©contenuto©ûeventualeý©dello©statuto©
(cfr.©sentenzan.©40del©1972),si©e©ritenuto©che©la©formulazione©di©proposizioni©statutarie©del©
tipo©predetto©avesse©principalmente©la©funzione©di©legittimare©la©Regione©come©ente©esponen-
ziale©della©collettivita©regionale©e©del©complesso©dei©relativi©interessi©ed©aspettative.©Tali©inte-
ressi©possono©essere©adeguatamente©perseguiti©non©soltanto©attraverso©l'esercizio©della©com-
petenza©legislativa©ed©amministrativa,©ma©anche©avvalendosi©dei©vari©poteri,©conferiti©alla©
Regione©stessa©dalla©Costituzione©e©da©leggi©statali,©di©iniziativa,©di©partecipazione,©di©con-
sultazione,©di©proposta,©e©cos|©via,©esercitabili,©in©via©formale©ed©informale,©al©fine©di©ottenere©
il©migliore©soddisfacimento©delle©esigenze©della©collettivita©stessa.©In©questo©senso©si©e©
espressa©questa©Corte,©affermando©che©l'adempimento©di©una©serie©di©compiti©fondamentali©
legittima,©dunque,©una©presenza©politica©della©regione,©in©rapporto©allo©Stato©o©anche©ad©
altre©regioni,©riguardo©a©tutte©le©questioni©di©interesse©della©comunita©regionale,©anche©se©
queste©sorgono©in©settori©estranei©alle©singole©materie©indicate©nell'art.©117©Cost.©e©si©proiet-
tano©al©di©la©dei©confini©territoriali©della©regione©medesima©(sentenza©n.©829©del©1988).©

Il©ruolo©delle©Regioni©di©rappresentanza©generale©degli©interessi©delle©rispettive©colletti-
vita©,©riconosciuto©dalla©giurisprudenza©costituzionale©e©dalla©prevalente©dottrina©^e,©per©
quanto©riguarda©la©Regione©Toscana,©dall'art.©1©dello©statuto©in©esame©^e©dunque©rilevante,©
anche©nel©momento©presente,©ai©fini©dell'esistenza,©accanto©ai©contenuti©necessari©degli©statuti©
regionali,©di©altri©possibili©contenuti,©sia©che©risultino©ricognitivi©delle©funzioni©e©dei©compiti©
della©Regione,©sia©che©indichino©aree©di©prioritario©intervento©politico©o©legislativo©(sentenza©

n.©2©del©2004);©contenuti©che©talora©si©esprimono©attraverso©proclamazioni©di©finalita©da©per-
seguire.©Ma©la©citata©sentenza©ha©rilevato©come©sia©opinabile©la©ûmisura©dell'efficacia©giuri-
dicaý©di©tali©proclamazioni;©tale©dubbio©va©sciolto©considerando©che©alle©enunciazioni©in©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

esame,¨anche¨se¨materialmente¨inserite¨in¨un¨atto-fonte,¨non¨puo©¨essere¨riconosciuta¨alcuna¨
efficacia¨giuridica,¨collocandosi¨esse¨precipuamente¨sul¨piano¨dei¨convincimenti¨espressivi¨
delle¨diverse¨sensibilita©¨politiche¨presenti¨nella¨comunita©¨regionale¨al¨momento¨dell'approva-
zione¨dello¨statuto,¨come,¨del¨resto,¨sostanzialmente¨riconosce¨la¨risoluzione¨n.¨51¨del¨Consi-
glio¨regionale¨della¨Toscana,¨deliberata¨contestualmente¨all'approvazione¨definitiva¨dello¨
statuto.¨

D'altra¨parte,¨tali¨proclamazioni¨di¨obiettivi¨e¨di¨impegni¨non¨possono¨certo¨essere¨assi-
milate¨alle¨c.d.¨norme¨programmatiche¨della¨Costituzione,¨alle¨quali,¨peril¨loro¨valore¨di¨
principio,¨sono¨stati¨generalmente¨riconosciuti¨non¨solo¨un¨valore¨programmatico¨nei¨con-
fronti¨della¨futura¨disciplina¨legislativa,¨ma¨soprattutto¨una¨funzione¨di¨integrazione¨e¨di¨
interpretazione¨delle¨norme¨vigenti.¨Qui¨pero©¨non¨siamo¨in¨presenza¨di¨Carte¨costituzionali,¨
ma¨solo¨di¨fonti¨regionali¨ûa¨competenza¨riservata¨e¨specializzataý,¨cioe©¨di¨statuti¨di¨autono-
mia,¨i¨quali,¨anche¨se¨costituzionalmente¨garantiti,¨debbono¨comunque¨ûessere¨in¨armonia¨
con¨i¨precetti¨ed¨i¨principi¨tutti¨ricavabili¨dalla¨Costituzioneý¨(sentenza¨n.¨196¨del¨2003).¨

Se¨dunque¨si¨accolgono¨le¨premesse¨gia©¨formulate¨sul¨carattere¨non¨prescrittivo¨e¨non¨
vincolante¨delle¨enunciazioni¨statutarie¨di¨questo¨tipo,¨ne¨deriva¨che¨esse¨esplicano¨una¨fun-
zione,¨per¨cos|©¨dire,¨di¨natura¨culturale¨o¨anche¨politica,¨ma¨certo¨non¨normativa.¨Nel¨caso¨
in¨esame,¨enunciazioni¨siffatte¨si¨rinvengono¨nei¨diversi¨commi¨^tra¨cui¨in¨particolare¨quelli¨
censurati¨^degli¨artt.¨3¨e¨4¨che¨non¨comportano¨ne¨alcuna¨violazione,¨ne¨alcuna¨rivendica-
zione¨di¨competenze¨costituzionalmente¨attribuite¨allo¨Stato¨e¨neppure¨fondano¨esercizio¨di¨
poteri¨regionali.¨Eé¨quindi¨inammissibile¨il¨ricorso¨governativo¨avverso¨le¨impugnate¨proposi-
zioni¨dei¨predetti¨articoli,¨per¨la¨loro¨carenza¨di¨idoneita©¨lesiva.¨

Pertanto¨vanno¨dichiarate¨inammissibili¨le¨questioni¨di¨legittimita©¨costituzionale¨delle¨
seguenti¨disposizioni¨dello¨statuto¨della¨Regione¨Toscana:¨art.¨3,¨comma¨6,¨secondo¨il¨quale¨
ûla¨Regione¨promuove,¨nel¨rispetto¨dei¨principi¨costituzionali,¨l'estensione¨del¨diritto¨di¨voto¨
agli¨immigratiý;¨art.¨4¨comma¨1,¨lettera¨h),¨il¨quale¨dispone¨che¨la¨Regione¨persegue,¨tra¨le¨
finalita©¨prioritarie,¨ûil¨riconoscimento¨delle¨altre¨forme¨di¨convivenzaý;¨art.¨4¨comma¨1,¨let-
tere¨l) 
e¨m),¨che,¨rispettivamente,¨stabiliscono¨quali¨finalita©¨prioritarie¨della¨Regione¨ûil¨ri-
spetto¨dell'equilibrio¨ecologico,¨la¨tutela¨dell'ambiente¨e¨del¨patrimonio¨culturale,¨la¨conser-
vazione¨della¨biodiversita©¨,¨la¨promozione¨della¨cultura¨del¨rispetto¨degli¨animaliý,¨nonche¨
ûla¨tutela¨e¨la¨valorizzazione¨del¨patrimonio¨storico¨artistico¨e¨paesaggisticoý;¨art.¨4¨
comma¨1,¨lettere¨n),¨o) 
e¨p),¨che¨stabiliscono,¨quali¨finalita©¨prioritarie¨della¨Regione,¨ûla¨pro-
mozione¨dello¨sviluppo¨economico¨e¨di¨un¨contesto¨favorevole¨alla¨competitivita©¨delle¨
imprese,¨basato¨sull'innovazione,¨la¨ricerca¨e¨la¨formazione,¨nel¨rispetto¨dei¨principi¨di¨coe-
sione¨sociale¨e¨di¨sostenibilita©¨dell'ambienteý,¨ûla¨valorizzazione¨della¨liberta©¨di¨iniziativa¨
economica¨pubblica¨e¨privata,¨del¨ruolo¨e¨della¨responsabilita©¨sociale¨delle¨impreseý,¨ûla¨pro-
mozione¨della¨cooperazione¨come¨strumento¨di¨democrazia¨economica¨e¨di¨sviluppo¨sociale,¨
favorendone¨il¨potenziamento¨con¨i¨mezzi¨piu©¨idoneiý.¨

3.¨^Tutto¨cio©¨premesso,¨in¨punto¨di¨merito¨occorre¨esaminare¨per¨prima¨la¨censura¨rela-
tiva¨all'art.¨32,¨comma¨2¨dello¨statuto,¨nella¨parte¨in¨cui¨stabilisce¨che¨ûil¨programma¨di¨
governo¨e©¨approvato¨entro¨10¨giorni¨dalla¨sua¨illustrazioneý,¨in¨quanto,¨secondo¨il¨ricor-
rente,¨la¨predetta¨approvazione¨instaurerebbe¨irragionevolmente,¨in¨violazione¨degli¨artt.¨3¨
e¨122,¨quinto¨comma,¨della¨Costituzione,¨tra¨Presidente¨e¨Consiglio¨regionale¨un¨rapporto¨
diverso¨rispetto¨a¨quello¨che¨dovrebbe¨conseguire¨all'elezione¨a¨suffragio¨universale¨e¨diretto.¨
La¨questione¨non¨e©¨fondata.¨

La¨formazione¨della¨Giunta¨regionale¨toscana¨si¨svolge¨secondo¨il¨seguente¨schema¨pro-
cedimentale:¨1)¨il¨presidente¨della¨giunta¨entra¨direttamente¨in¨carica¨all'atto¨della¨proclama-
zione;¨2)¨l'illustrazione¨del¨programma¨e¨la¨designazione¨dei¨componenti¨della¨giunta¨avven-
gono¨nella¨prima¨seduta¨del¨consiglio;¨3)¨l'approvazione¨del¨programma¨avviene¨entro¨10¨
giorni¨dalla¨sua¨illustrazione,¨ma¨il¨presidente¨nomina¨ûcomunqueý,¨decorso¨lo¨stesso¨ter-
mine,¨i¨componenti¨la¨giunta.¨

In¨questo¨quadro,¨la¨previsione¨dell'approvazione¨consiliare¨del¨programma¨di¨governo¨
non¨appare¨affatto¨incoerente¨rispetto¨allo¨schema¨elettorale¨ûnormaleý¨accolto¨dall'art.¨122,¨
quinto¨comma,¨della¨Costituzione,¨giacche¨la¨eventuale¨mancata¨approvazione¨consiliare¨puo©¨
avere¨solo¨rilievo¨politico,¨ma¨non¨determina¨alcun¨effetto¨giuridicamente¨rilevante¨sulla¨per-
manenza¨in¨carica¨del¨Presidente,¨della¨giunta,¨ovvero¨sulla¨composizionediquesta¨ultima.¨
Nonsipuo©¨peraltroescluderecheaquestasituazionepossanoseguire,aisensidell'art.¨33dello¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

statuto,©la©approvazione©di©una©mozione©di©sfiducia©o©anche©le©dimissioni©spontanee©del©presi-
dente,©ma©in©entrambe©le©ipotesi©si©verifica©lo©scioglimento©anticipato©del©consiglio,©nel©pieno©
rispetto©del©vincolo©costituzionale©del©simulstabunt 
simulcadent 
(cfr. 
sentenze©n.©304©del©2002©
e©n.©2©del©2004),©il©quale,©oltre©ad©essere©un©profilo©caratterizzante©questo©assetto©di©governo,©e©
indice©della©maggiore©forza©politica©del©Presidente,©conseguente©alla©sua©elezione©a©suffragio©
universale©e©diretto.©Sotto©questo©profilo©quindi©la©norma©denunciata©non©introduce©alcuna©
significativa©variazione©rispetto©alla©forma©di©governo©ûnormaleý©prefigurata©in©Costituzione.©

4.©^Una©seconda©censura©ha©ad©oggetto©l'art.©54,©commi©1©e©3,©dello©statuto©nelle©parti©
in©cui©rispettivamente©prevedono©il©diritto©di©accesso©ai©documenti©amministrativi©regionali©
senza©obbligo©di©motivazione©ed©escludono©l'obbligo©di©motivazione©degli©atti©amministrativi©
ûmeramente©esecutiviý.©Secondo©il©ricorrente,©infatti,©tali©norme©violerebbero©i©principi©di©
buon©andamento©dell'Amministrazione,©di©tutela©giurisdizionale©dei©dirittiedegliinteressi©
legittimi,©oltre©che©di©eguaglianza.©
Le©questioni©non©sono©fondate.©

La©disposizione©che©stabilisce©il©diritto©di©accesso,©senza©obbligo©di©motivazione,©ai©
documenti©amministrativi©si©conforma©al©principio©costituzionale©di©imparzialita©edi©traspa-
renza©dell'azione©amministrativa©ed©e©altres|©del©tutto©coerente©con©l'evoluzione©del©diritto©
comunitario.©Inoltre©va©considerato©che©la©norma©in©esame,©in©quanto©attinente©ai©principi©
fondamentali©di©organizzazione©e©di©funzionamento©della©Regione,©rientrastrettamentetra©
gli©oggetti©di©disciplina©statutaria©e©che©anche©nella©legislazione©statale,©ad©esempio©in©mate-
ria©di©tutela©ambientale,©sono©previste©ipotesi©di©accesso©ai©documenti©amministrativi©senza©
obbligo©di©motivazione.©

In©ogni©caso©va©sottolineato©che©il©comma©1©della©disposizione©in©esame,©contenendo©un©
esplicito©riferimento©al©rispetto©degli©interessi©costituzionalmente©tutelati©ed©amodididisci-
plina©previsti©dalla©legge,©deve©essere©interpretato©nel©senso©che©la©emananda©legge©di©attua-
zione©dovra©farsi©carico©di©prefigurare©un©procedimento©che,©nell'assicurare©la©trasparenza©e©
l'imparzialita©dell'azione©amministrativa,©preveda,©oltre©ad©ipotesi©di©esclusione©dell'ostensi-
bilita©di©documenti©amministrativi©per©ragioni©di©tutela©di©situazioni©costituzionalmente©
garantite,©anche©criteri©e©modi©in©base©ai©quali©l'interesse©personale©e©concreto©del©richiedente©
si©contempera©con©l'interesse©pubblico©al©buon©andamento©dell'Amministrazione,©nonche¨
con©l'esigenza©di©non©vanificare©in©concreto©la©tutela©giurisdizionale©delle©posizioni©di©even-
tuali©soggetti©terzi©interessati.©

Parimenti©infondata©e©la©questione©di©costituzionalita©del©terzo©comma©dello©stesso©arti-
colo,©giacche¨negli©atti©amministrativi©che©non©abbiano©natura©provvedimentale©in©quanto©
ûmeramente©esecutiviý,©ai©fini©della©motivazione©e©ritenuto©sufficiente©dalla©prevalente©giuri-
sprudenza©il©semplice©richiamo,©nelle©premesse©dell'atto,©ai©presupposti©di©fatto©ed©alle©dispo-
sizioni©di©legge©da©applicare,©la©cui©enunciazione©rende©pienamente©comprensibili©le©ragioni©
dell'atto©stesso.©

5.©^Un'altra©censura©riguarda©l'art.©63,©comma©2,©dello©statuto,©nella©parte©in©cui©pre-
vede©che©l'organizzazione©delle©funzioni©amministrative©conferite©agli©enti©locali,©nei©casi©in©
cui©risultino©specifiche©esigenze©unitarie,©possa©essere©disciplinata©con©legge©regionale©per
assicurare©requisiti©essenziali©di©uniformita©.©La©predetta©norma,©secondo©il©ricorrente,©lede-
rebbe©la©riserva©di©potesta©regolamentare©attribuita©dall'art.©117,©sesto©comma,©della©Costitu-
zione©agli©enti©locali,©ûespropriandoliý,©in©violazione©anche©degli©artt.©118©e©114©della©Costitu-
zione©e©del©principio©di©leale©collaborazione,©del©potere©di©regolamentareorganizzazionee©
svolgimento©delle©funzioni©loro©conferite©dalla©legge©regionale.©
La©questione©non©e©fondata.©

L'art.©63,©comma©2,©in©esame,©che©conferisce©alla©legge©regionale©la©facolta©di©discipli-
nare©organizzazione©e©svolgimento©delle©funzioni©degli©enti©locali©nei©ûcasi©in©cui©risultino©
specifiche©esigenze©unitarieý,©fa©evidente©riferimento©alle©varie©ipotesi©di©applicazione©del
principio©di©sussidiarieta©previste©dalla©Costituzione.©Si©tratta©cioe©di©una©deroga©rispetto©al©
criterio©generale©accolto©dal©comma©1©dello©stesso©articolo,©il©quale©riserva©alla©potesta©rego-
lamentare©degli©enti©locali©la©disciplina©dell'organizzazione©e©dello©svolgimento©delle©funzioni©
conferite.©Ma©tale©deroga©si©inserisce©nell'ambito©della©previsione©del©sesto©comma©del-
l'art.©117,©come©attuato©dall'art.©4,©comma©4,©della©legge©n.©131©del©2003,©secondo©cui©la©pote-
sta©regolamentare©dell'ente©locale©in©materia©di©organizzazione©e©svolgimento©delle©funzioni©
si©esplica©nell'ambito©delle©leggi©statali©e©regionali,©che©ne©assicurano©i©requisiti©minimi©di©
uniformita©.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©previsione©statutaria©di©un©regime©di©riserva©assoluta©di©legge©regionale©anziche¨©rela-
tiva©e©infatti©ammissibile©purche¨©sia©limitata,©per©non©comprimere©eccessivamente©l'autono-
mia©degli©enti©locali,©ai©soli©casi©di©sussistenza©di©ûspecifiche©esigenze©unitarieý,©che©possano©
giustificare,©nel©rispetto©dei©principi©indicati©dall'art.©118,©primo©comma,©della©Costituzione,©
la©disciplina©legislativa©regionale©dell'organizzazione©e©svolgimento©delle©funzioni©ûconfe-
riteý.©Negando©tale©facolta©si©perverrebbe,©infatti,©all'assurda©conclusione©che,©al©fine©di©evi-
tare©la©compromissione©di©precisi©interessi©unitari©che©postulano©il©compimento©di©determi-
nate©attivita©in©modo©sostanzialmente©uniforme,©il©legislatore©regionale©non©avrebbe©altra©
scelta©che©allocare©le©funzioni©in©questione©ad©un©livello©di©governo©piu©comprensivo,©assicu-
randone©cos|©l'esercizio©unitario.©Il©che©sarebbe©chiaramente©sproporzionato©rispetto©al©fine©
da©raggiungere©e©contrastante©con©lo©stesso©principio©di©sussidiarieta©(cfrf.fsentenze©nn.©43,©
69,©112©e©172©del©2004).©

Dovendosi©in©tal©modo©interpretare©la©norma©denunciata,©la©questione©e©infondata.©

6.©^Un'ulteriore©censura©concerne©l'art.©64,©comma©2,©dello©statuto,©nella©parte©in©cui©
prevede©che©ûla©legge©disciplina,©limitatamente©ai©profili©coperti©da©riserva©di©legge,©i©tributi©
propri©degli©enti©locali,©salva©la©potesta©degli©enti©di©istituirliý.©Secondo©il©ricorrente©la©norma©
violerebbe©l'art.©119©della©Costituzione,©in©quanto©prevederebbe©in©materia©un©rapporto©tra©
fonti©normative©ûche©e©invece©solo©uno©di©quelli©possibili,©costituzionalmente©rimessi©alle©
valutazioni©ed©alle©scelte©del©legislatore©nazionale©nel©momento©in©cui©dara©attuazione©
all'art.©119©della©Costituzioneý.©
La©questione©non©e©fondata.©

La©norma©statutaria©in©esame©riguarda©il©complesso©tema©dell'autonomia©tributaria©
degli©enti©locali©nel©quadro©della©nuova©disciplina©prevista©dall'art.©119©della©Costituzione,©
in©relazione©alla©quale©pare©opportuno©riferirsi©alla©sentenza©di©questa©Corte©n.©37©del©
2004.©Secondo©questa©decisione,©in©considerazione©della©riserva©di©legge©prevista©dall'art.©23©
della©Costituzione,©che©comporta©la©necessita©di©disciplinare©a©livello©legislativo©almeno©
gli©aspetti©fondamentali©dell'imposizione,©ed©in©considerazione©anche©del©fatto©che©gli©enti©
locali©sub-regionali©non©sono©titolari©di©potesta©legislativa,©deve©essere©definito,©da©un©lato,©
l'ambito©di©esplicazione©della©potesta©regolamentare©di©questi©enti©e,©dall'altro©lato,©il©rap-
porto©tra©legislazione©statale©e©legislazione©regionale©per©quanto©attiene©alla©disciplina©di©
grado©primario©dei©tributi©locali.©Al©riguardo,©sempre©secondo©la©citata©sentenza,©si©pos-
sono©in©astratto©concepire©situazioni©di©disciplina©normativa©sia©a©tre©livelli©(legislativa©sta-
tale,©legislativa©regionale©e©regolamentare©locale),©sia©a©due©soli©livelli©(statale©e©locale,©
ovvero©regionale©e©locale).©

Il©modello©seguito©dalla©disposizione©citata©e©evidentemente©quello©a©ûdue©livelliý,©cioe©
una©disciplina©normativa©dei©tributi©propri©degli©enti©locali©risultante©dal©concorso©di©fonti©
primarie©regionali©e©secondarie©locali.©Un©ragionevole©criterio©di©riparto©tra©questi©due©tipi©
di©fonti©deve©attribuire©alla©fonte©regionale©la©definizione©dell'ambito©di©autonomia©entro©
cui©la©fonte©secondaria©dell'ente©sub-regionale©puo©esercitare©liberamente©il©proprio©potere©
di©autodeterminazione©del©tributo.©In©ogni©caso,©la©norma©censurata©deve©essere©interpretata©
nel©senso©che,©in©base©all'art.©119,©secondo©comma,©della©Costituzione,©la©legge©regionale©ivi©
prevista©deve©comunque©attenersi©ai©principi©fondamentali©di©coordinamento©del©sistema©tri-
butario©appositamente©dettati©dalla©legislazione©statale©ûquadroý©o,©in©caso©di©inerzia©del©
legislatore©statale,©a©quelli©comunque©desumibili©dall'ordinamento.©Proprio©in©questo©senso,©
del©resto,sie¨©espressa©questa©Corte©nella©citata©sentenza©n.©37©del©2004,©sostenendo©che©il©
legislatore©statale©ûdovra©non©solo©fissare©i©principi©cui©i©legislatori©regionali©dovranno©atte-
nersi,©ma©anche©(...)©definire©gli©spazi©ed©i©limiti©entro©i©quali©potra©esplicarsi©la©potesta©impo-
sitiva,©rispettivamente,©di©Stato,©Regioni©ed©enti©localiý.©

Cos|©interpretata©la©disposizione©denunciata©non©risulta©sussistente©il©prospettato©vizio©
di©legittimita©costituzionale.©

7.©^Un'altra©censura©ha©ad©oggetto©l'art.©70,©comma©1,©dello©statuto,©nella©parte©in©cui©
prevede©che©gli©organi©di©governo©ed©il©Consiglio©regionale©partecipano,©nei©modi©previsti©
dalla©legge,©alla©formazione©ed©attuazione©degli©atti©comunitari©nelle©materie©di©competenza©
regionale.©Secondo©il©ricorrente©la©disposizione©violerebbe©l'art.©117,©quinto©comma,©della©
Costituzione,©che©attribuisce©alla©legge©statale©le©forme©di©partecipazione©regionale©alla©for-
mazione©ed©attuazione©degli©atti©comunitari.©
La©questione©non©e©fondata.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Nel©quadro©delle©norme©di©procedura©che©la©legge©statale,©di©cui©all'art.©117,©quinto©
comma,©della©Costituzione,©determina©in©via©generale©ai©fini©della©partecipazione©delle©
Regioni©alla©formazione©ed©attuazione©degli©atti©comunitari,©la©disposizione©statutaria©impu-
gnata©prevede©la©possibilita©che©la©legge©regionale©stabilisca,©a©sua©volta,©uno©specifico©proce-
dimento©interno©diretto©a©fissare©le©modalita©attraverso©le©quali©si©forma©la©relativa©decisione©
regionale,©nell'ambito©dei©criteri©organizzativi©stabiliti,©in©sede©attuativa,©dall'art.©5©della©
citata©legge©n.©131©del©2003.©In©proposito©puo©essere©in©qualche©modo©indicativa©la©regola-
mentazione©in©materia©gia©prevista©dalla©Regione©Toscana©con©la©legge©16©maggio©1994,©

n.©37©(Disposizioni©sulla©partecipazione©della©Regione©Toscana©al©processo©normativo©comu-
nitario©e©sulle©procedure©relative©all'attuazione©degli©obblighi©comunitari),©la©quale©stabilisce©
al©riguardo©le©diverse©competenze©del©Consiglio©e©della©Giunta©regionale.©
Sotto©i©profili©prospettati,©pertanto,©la©disposizione©statutaria©in©esame©non©appare©in©
contrasto©con©l'art.©117,©quinto©comma,©della©Costituzione.©

8.©^L'ultima©questione©di©legittimita©costituzionale©sollevata©dal©Governo©riguarda©
l'art.©75,©comma©4,©dello©statuto,©nella©parte©in©cui,©ai©fini©dell'abrogazione©referendaria©di©
una©legge©o©di©un©regolamento©regionale,©e©richiesto©che©partecipi©alla©votazione©la©maggio-
ranza©dei©votanti©alle©ultime©elezioni©regionali.©Tale©norma©sarebbe©costituzionalmente©ille-
gittima©in©quanto©contrasterebbe©con©il©principio©di©ragionevolezza,©facendo©riferimento©ad©
un©criterio©casuale©e©contingente,©oltre©che©irrazionale,©nonche¨con©l'art.©75©della©Costitu-
zione.©
La©questione©non©e©fondata.©

In©primo©luogo©va©rilevato©che©non©si©puo©considerare©principio©vincolante©per©lo©sta-
tuto©la©determinazione©del©quorum 
strutturale©prevista©dall'art.©75©della©Costituzione.©La©
materia©referendaria©rientra©espressamente,©ai©sensi©dell'art.©123©della©Costituzione,©tra©i©con-
tenuti©obbligatori©dello©statuto,©cosicche¨si©deve©ritenere©che©alle©Regioni©e©consentito©di©arti-
colare©variamente©la©propria©disciplina©relativa©alla©tipologia©dei©referendum 
previsti©in©
Costituzione,©anche©innovando©ad©essi©sotto©diversi©profili,©proprio©perche¨ogni©Regione©
puo©liberamente©prescegliere©forme,©modi©e©criteri©della©partecipazione©popolare©ai©processi©
di©controllo©democratico©sugli©atti©regionali.©

Va©infine©osservato©che©non©appare©irragionevole,©in©un©quadro©di©rilevanteastensioni-
smo©elettorale,©stabilire©un©quorum 
strutturale©non©rigido,©ma©flessibile,©che©si©adegui©ai©vari©
flussi©elettorali,©avendo©come©parametro©la©partecipazione©del©corpo©elettorale©alle©ultime©
votazioni©del©Consiglio©regionale,©i©cui©atti©appunto©costituiscono©oggetto©della©consulta-
zione©referendaria.©

Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
Costituzionale 
dichiara 
inammissibili©le©questioni©di©legittimita©
costituzionale©dell'art.©3,©comma©6,©dello©statuto©della©Regione©Toscana,©approvato©in©prima©
deliberazione©il©6©maggio©2004©e,©in©seconda©deliberazione,©il©19©luglio©2004,©in©riferimento©
agli©articoli©48,©117,©secondo©comma,©lettere©f) 
e©p),©121,secondo©comma,e©138©della©Costi-
tuzione;©dell'art.©4,©comma©1,©lettera©h),©del©predetto©statuto,©in©riferimento©agli©articoli©2,©
3,©5,©29,©117,©secondo©comma,©lettere©i) 
e©l),©123,©primo©comma,©della©Costituzione;©dell'arti-
colo©4,©comma©1,©lettera©l),©del©predetto©statuto,©in©riferimento©all'articolo©117,©secondo©
comma,©lettera©s),©della©Costituzione;©dell'articolo©4,©comma©1,©lettera©m),©del©predetto©sta-
tuto,©in©riferimento©agli©articoli©117,©secondo©comma,©lettera©s),©e©118,©terzo©comma,©della©
Costituzione;©dell'articolo©4,©comma©1,©lettere©n),©o) 
e©p),©del©predetto©statuto,©in©riferimento©
all'art©117,©secondo©comma,©lettere©e) 
e©l),©della©Costituzione,©sollevate©dal©Presidente©del©
Consiglio©dei©ministri,©con©il©ricorso©indicato©in©epigrafe;©

dichiara 
non©fondate©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©dell'articolo©32,©comma©2,©
del©predetto©statuto,©in©riferimento©agli©articoli©3©e©122,©quinto©comma,©della©Costituzione;©
dell'articolo©54,©commi©1©e©3,©del©predetto©statuto,©in©riferimento©agli©articoli©3,©24,©97©e©113©
della©Costituzione;©dell'articolo©63,©comma©2,©del©predetto©statuto,©in©riferimento©agli©articoli©
114,©117,©sesto©comma,©e©118©della©Costituzione;©dell'articolo©64,©comma©2,©del©predetto©sta-
tuto,©in©riferimento©all'articolo©119©della©Costituzione;©dell'articolo©70,©comma©1,©del©predetto©
statuto,©in©riferimento©all'articolo©117,©quinto©comma,©della©Costituzione;©dell'articolo©75,©
comma©4,©del©predetto©statuto,©in©riferimento©agli©articoli©3©e©75©della©Costituzione,©sollevate©
dal©Presidente©del©Consiglio©dei©ministri,©con©il©ricorso©indicato©in©epigrafe.©

Cos|©deciso©in©Roma,©nella©sede©della©Corte©costituzionale,©Palazzo©della©Consulta,©il©
29©novembre©2004ý.©


RASSEGNAªAVVOCATURAªDELLOªSTATOª

Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
29 
novembre 
^6 
dicembre 
2004, 
n. 
378 
^Preso 
V.ªOnidaª^

Redo 
U.DeªSiervoª^RegioneªUmbriaª(Avv.ªG.ªFalcon)ªc/ªPresidenteªdelªConsiglioªdeiª

Ministriª(Avv.ªdelloªStatoªG.ªD'Amato).ª

û(Omissis) 
Ritenuto 
infatto 


1.ªIlªPresidenteªdelªConsiglioªdeiªministri,ªrappresentatoªeªdifesoªdall'AvvocaturaªGene-
raleªdelloªStato,ªconªricorsoªnotificatoªilª9ªsettembreª2004,ªdepositatoªindataª15ªsettembreª
2004ªeªiscrittoªalªn.ª88ªnelªregistroªricorsiªdelª2004,ªhaªsollevatoªquestioneªdiªlegittimita©ªcosti-
tuzionale,ªaiªsensiªdell'art.ª123,ªsecondoªcommaªdellaªCostituzioneªneiªconfrontiªdellaªdeli-
beraªstatutariaªdellaªRegioneªUmbriaªapprovataªdalªConsiglioªregionaleªinªprimaªdelibera-
zioneªilª2ªaprileªdelª2004ªedªinªsecondaªdeliberazioneªilª29ªluglioª2004.ªInªparticolare,ªdiª
dettaªdeliberaªstatutariaªvengonoªcensurati:ªl'art.ª9,ªcommaª2;ªl'art.ª39,ªcommaª2;ªl'art.ª40;ª
l'art.ª66ªcommiª1ªeª2;ªl'art.ª82.ª
Premetteªlaªdifesaªerarialeªcheªlaªpotesta©ªstatutariaªdelleªRegioni,ªconfigurataªdalleª
riformeªcostituzionaliªdelª1999ªeªdelª2001ªcomeªunaªspecialeªfonteªnormativaªregionaleªcollo-
cataªinªunaªposizioneªprivilegiataªnellaªgerarchiaªdelleªfonti,ªe©ªstataªalªtempoªstessoªpero©ª
delimitataªrigorosamente,ªalªfineªdiªassicurareªilªrispettoªdelªprincipioªdiªlegalita©ªcostituzio-
nale.ªLaªRegioneªUmbriaªavrebbeªûeccedutoªdallaªpropriaªpotesta©ªstatutariaªinªviolazioneª
dellaªnormativaªcostituzionaleý.ª

2.ª^Inªprimoªluogoªl'Avvocaturaªcensuraªl'art.ª9,ªcommaª2,ªdellaªdeliberaªstatutariaªilª
quale,ªnelªdisporreªcheªlaªRegioneªtutelaªûformeªdiªconvivenzaýªulterioriªrispettoªaªquellaª
costituitaªdallaªfamiglia,ªdetterebbeªunaªdisciplinaªambiguaªeªdiªindiscriminataªestensione.ª
Essaªnellaªmisuraªinªcuiªconsenteªl'adozioneªdiªûeventualiªfutureªprevisioniªnormativeªregio-
naliýªconcernentiªiªrapportiªpatrimonialiªeªpersonaliªtraªconviventi,ªnonche¨ªilªloroªstatus,ª
violerebbeªl'art.ª117,ªsecondoªcomma,ªletteraªl),ªdellaªCostituzione.ª
Oveªpoiªlaªnormaªintendesseªesprimereªqualcosaªdiªdiversoªrispettoªalªrilievoªsocialeªeª
allaªdignita©ªgiuridica,ªneiªlimitiªprevistiªdallaªleggeªdelloªStato,ªdellaªconvivenzaªfamiliare,ª
ovveroªintendesseªûaffermareªsiffattiªvaloriýªancheªperªleªunioniªlibereªeleªrelazioniªtrasog-
gettiªdelloªstessoªsesso,ªviolandoªiªprincip|ªsancitiªdagliªartt.ª29ªeª2ªdellaªCostituzione,ªessaª
contrasterebbeªconªl'art.ª123ªdellaªCostituzione.ªComeªaffermatoªancheªdallaªgiurisprudenzaª
costituzionale,ªloªstatutoªregionale,ªinfatti,ªnonªsoloªdovrebbeªessereªconformeªalleªsingoleª
previsioniªdellaªCostituzione,ªmaªnonªdovrebbeªneppureªeluderneªloªspirito.Ilgenericoeª
indiscriminatoªriferimentoªalleªformeªdiªconvivenza,ªspecieªseªlettoªinªrelazioneªall'art.ª5ª
delloªstatuto,ªcheªaffermaªcheªlaªRegioneªconcorreªaªrimuovereªleªdiscriminazioniªfondateª
sull'orientamentoªsessuale,ªcomporterebbeªûunaªincongruaªeªinammissibileªdilatazioneªdel-
l'areaªdelimitataªdaiªvaloriªfondantiªdell'art.ª2ªCost.ý.ª

Aªmonte,ªlaªnormaªimpugnataªcontrasterebbeªconªl'art.ª123ªdellaªCostituzioneªancheª
perche¨ªsarebbeªestraneaªaiªcontenutiªnecessariªedªeccederebbeªiªlimitiªinªcuiªaltriªcontenutiª
sarebberoªammissibili,ªinªquantoªnonªesprimerebbeªalcunªinteresseªproprioªdellaªcomunita©ª
regionale,ªeªcomunqueªnonªpotrebbeªaffermareªvaloriªeªprincip|ªdiversiªdaªquelliªgia©ªespressiª
nellaªprimaªparteªdellaªCostituzione,ªcontrastandoªaltrimentiªconªl'art.ª5ªdellaªCostituzioneª
eªilªprincipioªdiªunitarieta©ªdellaªRepubblicaªiviªaffermato,ªcreandoªaltres|©ªun'ingiustificataª
disparita©ªdiªtrattamentoªdeiªsingoli.ª

3.ª^Laªdifesaªerarialeªcensuraªpoiªl'art.ª39,ªcommaª2,ªeªl'art.ª40ªdellaªdeliberaªstatutaria,ª
perªviolazioneªdegliªart.ª121,ªsecondoªcomma,ªeª117,ªterzoªcomma,ªdellaªCostituzione.ª
Leªsuddetteªnormeª^cheªprevedonoªrispettivamenteªlaªpossibilita©ªperªlaGiuntaregio-
nale,ªpreviaªautorizzazioneªconªleggeªregionale,ªdiªadottareªregolamentiªdiªdelegificazioneªeª
diªpresentareªalªConsiglioªprogettiªdiªtestoªunicoªdiªdisposizioniªdiªleggeª^contrasterebberoª
conªilªprincipioªdellaªseparazioneªdeiªpoteriªtraªorganoªlegislativoªedªorganoªesecutivo.ªInª
mancanzaªdiªnormeªcostituzionaliªderogatorie,ªnonªsarebberoªinfattiªammissibiliªregolamentiª
diªdelegificazione,ªne¨ªdelegheªlegislative,ªeªneppureªsarebbeªpossibileªun'estensioneªanalogicaª
delleªderogheªprevisteªperªlaªlegislazioneªstatale.ª

Nelªricorsoªsiªosservaªancheªcheªlaªpossibilita©ªriconosciutaªdallaªCorteªconªlaªsentenzaª

n.ª2ªdelª2004ªdiªconferireªalªConsiglioªregionaleªlaªpotesta©ªregolamentare,ªnonªautorizze-
rebbeªpureªlaªprevisioneªinversaªdelªconferimentoªallaªGiuntaªdellaªpotesta©ªlegislativa.ª
Inoltre,ªlaªfonteªregolamentareªsarebbeªûincongruenteýªconªleªmaterieªdiªcompetenzaª
concorrente,ªdalªmomentoªcheªinciderebbeªsuiªprincip|ªstabilitiªdalleªleggiªstatali,ªex 
art.ª117,ªterzoªcomma,ªdellaªCostituzione.ª


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

L'art.¨40¨della¨delibera¨statutaria¨violerebbe¨il¨principio¨della¨separazione¨tra¨organo¨
legislativo¨e¨organo¨esecutivo¨anche¨in¨considerazione¨della¨circostanza¨che¨consentirebbe¨
alla¨Giunta¨di¨disciplinare¨materie¨di¨competenza¨legislativa¨senza¨che¨tale¨vizio¨possa¨
ritenersi¨sanato¨dalla¨previsione¨della¨approvazione¨finale¨del¨testo¨unico¨da¨parte¨del¨
Consiglio,¨trattandosi¨di¨approvazione¨meramente¨formale,¨senza¨potere¨di¨modifica¨del¨
testo.¨

4.¨^Ancora,¨l'Avvocatura¨censura¨l'art.¨66,¨commi¨1¨e¨2,¨della¨delibera¨statutaria¨nella¨
parte¨in¨cui¨stabiliscono¨l'incompatibilita©¨della¨carica¨di¨componente¨della¨Giunta¨con¨quella¨
di¨consigliere¨regionale.¨La¨norma,¨secondo¨il¨ricorrente,¨contrasterebbe¨con¨l'art.¨122,¨
primo¨comma,¨della¨Costituzione,¨che¨^ed¨al¨riguardo¨viene¨invocata¨la¨sentenza¨n.¨2¨del¨
2004¨di¨questa¨Corte¨^riserverebbe¨alla¨legge¨regionale,¨nei¨limiti¨dei¨princip|ªsanciti¨dalla¨
legge¨statale,¨la¨individuazione¨dei¨casi¨di¨incompatibilita©¨.¨
5.¨^Infine,¨la¨difesa¨erariale¨impugna¨l'art.¨82,¨il¨quale¨attribuisce¨alla¨Commissione¨di
garanzia¨la¨funzione¨di¨esprimere¨pareri¨sulla¨conformita©¨allo¨statuto¨delle¨leggi¨e¨dei¨regola-
menti¨regionali.¨
Ove¨la¨norma,¨il¨cui¨tenore¨letterale¨^si¨osserva¨nel¨ricorso¨^non¨sarebbe¨chiaro,¨
dovesse¨intendersi¨nel¨senso¨che¨tale¨parere¨segua¨il¨compimento¨dell'attivita©¨normativa,¨con-
ferirebbe¨ad¨un¨organo¨amministrativo¨un¨inammissibile¨potere¨di¨sindacare¨le¨leggi¨e¨i¨rego-
lamenti¨gia©¨adottati¨dai¨competenti¨organi¨regionali,¨in¨violazione¨degli¨artt.¨121¨e¨134¨della
Costituzione.¨

6.¨^Si¨e©¨costituita¨in¨giudizio¨la¨Regione¨Umbria,¨la¨quale¨ha¨chiesto¨che¨il¨ricorso¨pro-
posto¨dal¨Presidente¨del¨Consiglio¨dei¨ministri¨sia¨dichiarato¨inammissibile¨e¨infondato,¨
riservandosi¨di¨illustrare¨in¨una¨successiva¨memoria¨le¨argomentazioni¨a¨sostegno¨delle¨pro-
prie¨difese.¨
7.¨^Il¨consigliere¨regionale¨della¨Regione¨Umbria,¨Carlo¨Ripa¨di¨Meana,¨ha¨spiegato
atto¨di¨intervento¨nel¨giudizio¨chiedendo¨che,¨ove¨ûpreliminarmente¨si¨accerti¨l'esistenza¨giu-
ridica¨dello¨statutoý,¨ne¨sia¨dichiarata¨l'illegittimita©¨costituzionale.¨
In¨ordine¨alla¨legittimazione¨ad¨intervenire,¨si¨afferma¨che¨essa¨sarebbe¨implicita¨nel¨
sistema¨costituzionale,¨dovendosi¨considerare¨il¨consigliere¨regionale¨dissenziente¨un¨sog-
getto¨costituzionalmente¨qualificato¨a¨tal¨fine,¨in¨quanto¨dotato¨di¨una¨diversa¨ed¨autonoma¨
posizione¨derivante¨dall'eccezionale¨carattere¨preventivo¨della¨impugnazione¨dello¨statuto
rispetto¨alla¨suapromulgazione,¨e¨dal¨fatto¨che,¨dovendo¨la¨decisione¨della¨Corte¨essere¨rece-
pita¨dal¨Consiglio¨regionale,¨essa¨condizionerebbe¨la¨promulgazione¨stessa¨dello¨statuto.
Fintanto¨che¨lo¨statuto¨non¨sia¨promulgato,¨la¨fattispecie¨non¨potrebbe¨dirsi¨ûperfettaý¨e¨lo¨
statuto¨non¨sarebbe¨imputabile¨alla¨Regione,¨ma¨solo¨alla¨maggioranza¨consiliare.¨Proprio
questo¨elemento¨evidenzierebbe¨la¨differente¨posizione¨del¨consigliere¨regionale¨di¨mino-
ranza¨e¨giustificherebbe¨la¨sua¨legittimazione¨ad¨intervenire¨nel¨giudizio¨avanti¨alla¨Corte¨
costituzionale.¨

Inoltre,¨poiche¨per¨il¨principio¨maggioritario¨la¨volonta©¨della¨maggioranza¨e©¨imputata
all'intero¨collegio,¨il¨componente¨dissenziente¨avrebbe¨un¨interesse¨particolare¨al¨rispetto¨
delle¨norme¨procedimentali¨che¨conducono¨a¨tale¨imputazione¨e¨che¨nel¨caso¨della¨approva-
zione¨dello¨statuto¨consisterebbero¨in¨primo¨luogo¨nella¨necessaria¨conformita©¨delle¨due¨deli-
berazioni.¨La¨legittimazione¨del¨consigliere¨interveniente,¨nel¨caso¨di¨specie,¨deriverebbe¨
anche¨dalla¨circostanza¨secondo¨la¨quale¨con¨tale¨intervento¨si¨intende¨far¨valere¨proprio¨
una¨presunta¨violazione¨di¨questa¨regola.¨

Tale¨violazione,¨peraltro,¨sarebbe¨comunque¨rilevabile¨d'ufficio¨dalla¨stessa¨Corte,¨in
quanto¨impedirebbe¨il¨perfezionamento¨della¨fattispecie¨procedimentale¨di¨cui¨all'art.¨123
della¨Costituzione¨e¨dunque¨l'imputazione¨dello¨statuto¨al¨Consiglio¨regionale¨e¨alla¨
Regione.¨

Infine,¨il¨mancato¨riconoscimento¨della¨legittimazione¨del¨consigliere¨di¨minoranza¨
significherebbe¨rimettere¨soltanto¨al¨Governo¨e¨al¨Presidente¨della¨Giunta¨regionale,¨
ed¨alle¨loro¨valutazioni¨di¨opportunita©¨politica,¨la¨tutela¨ûdell'interesse¨al¨rispetto¨della¨
legalita©¨costituzionaleý.¨Inoltre,¨l'esclusione¨dal¨contraddittorio¨del¨consigliere¨dissen-
ziente,¨ûtitolato¨all'intervento¨proprio¨dal¨principio¨rappresentativoý¨costituirebbe¨un'i-
nammissibile¨lesione¨della¨doverosa¨armonia¨con¨la¨Costituzione¨di¨cui¨all'art.¨123¨della¨
Costituzione.¨

8.¨^Nel¨merito¨il¨consigliere¨interveniente¨sostiene¨che¨nell'adozione¨dello¨statuto¨della¨
Regione¨Umbria¨sarebbe¨stato¨violato¨il¨procedimento¨di¨cui¨all'art.¨123,¨secondo¨comma,¨
della¨Costituzione,¨dal¨momento¨che¨la¨seconda¨deliberazione¨con¨la¨quale¨e©¨stato¨approvato¨
lo¨statuto¨in¨data¨29¨luglio¨2004,¨non¨sarebbe¨eguale¨a¨quella¨precedente¨del¨2¨aprile¨2004.¨

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

La¨diversita©¨riguarderebbe¨l'art.¨9¨della¨delibera¨statutaria¨di¨cui¨sarebbe¨stata¨sostituita¨
la¨rubrica¨(da¨ûComunita©familiareýaûFamiglia.©Forme©di©convivenzaý),¨modificato¨il¨testo¨
ed¨inoltre¨scomposto¨l'originario¨unico¨comma¨in¨due¨commi.¨Il¨risultato¨di¨tali¨modifica-
zioni¨^introdotte¨come¨ûcorrezioni¨formaliý¨^avrebbe¨avuto¨effetti¨sostanziali,¨compor-
tando¨la¨separazione¨della¨tutela¨delle¨forme¨di¨convivenza,¨previste¨nel¨secondo¨comma¨
della¨norma,¨dal¨riconoscimento¨dei¨diritti¨della¨famiglia,¨oggetto¨del¨primo¨comma,¨e¨la¨
ûattribuzione¨di¨carattere¨aggiuntivo¨alla¨tutela¨della¨convivenzaý,¨espressa¨mediante¨l'avver-
bio¨ûaltres|©ý,¨introdotto¨nel¨comma¨2.¨In¨tal¨modo,¨come¨risulterebbe¨dal¨dibattito¨svoltosi¨
in¨Consiglio¨regionale,¨si¨sarebbe¨voluto¨venire¨incontro¨alle¨proteste¨di¨quanti¨affermavano¨
esservi¨una¨equiparazione¨della¨convivenza¨alla¨famiglia¨legittima¨in¨violazione¨dell'art.¨29¨
Cost.¨Inoltre,¨attraverso¨la¨soppressione¨del¨riferimento¨alla¨ûvarieta©ý¨delle¨forme¨di¨convi-
venza¨prevista¨nel¨testo¨approvato¨in¨prima¨deliberazione,¨si¨sarebbe¨tenuto¨conto¨delle¨
ûproteste¨di¨quanti¨ravvisavano¨nella¨previsione¨una¨tutela¨anche¨delle¨convivenze¨omoses-
sualiý.¨Poiche¨dunque¨le¨correzioni¨avrebbero¨modificato¨la¨sostanza¨della¨previsione¨origi-
naria,¨con¨la¨seconda¨deliberazione¨vi¨sarebbe¨stato¨ûun¨diverso¨volere¨legislativoý¨e¨non¨si¨
sarebbe¨realizzato¨l'atto¨complesso¨previsto¨dall'art.¨123¨della¨Costituzione,¨con¨conseguente¨
e¨diretta¨violazione¨della¨norma¨costituzionale,¨di¨talche¨mancherebbe¨l'oggetto¨del¨processo,¨
e¨la¨Corte¨non¨potrebbe¨giudicare¨della¨legittimita©¨di¨un¨atto¨che¨non¨esiste.¨

Peraltro,¨osserva¨ancora¨l'interveniente,¨ove¨tale¨nodo¨non¨venisse¨sciolto¨adesso,¨esso¨si¨
ripresenterebbe¨al¨momento¨della¨promulgazione¨dello¨statuto,¨non¨potendo¨questa¨avvenire¨
in¨mancanza¨del¨riscontro¨di¨regolarita©¨del¨procedimento¨e¨dell'esistenza¨della¨legge¨che,¨
nel¨caso¨in¨esame,¨non¨sussisterebbe.¨

9.¨^In¨via¨subordinata,¨l'interveniente¨afferma¨di¨condividere¨i¨rilievi¨di¨costituzionalita©¨
sollevati¨nel¨ricorso¨del¨Governo,¨dei¨quali¨si¨ribadisce¨ampiamente¨la¨fondatezza.¨
10.¨^In¨prossimita©¨dell'udienza¨pubblica,¨la¨Regione¨Umbria¨ha¨depositato¨una¨memo-
ria¨nella¨quale¨contesta¨le¨censure¨formulate¨dal¨Presidente¨del¨Consigliodei¨ministri¨
avverso¨la¨delibera¨statutaria¨impugnata.¨

Infondati¨sarebbero¨innanzitutto¨i¨rilievi¨mossi¨nei¨confronti¨dell'art.¨9,¨comma¨2,¨con-
cernente¨la¨tutela¨di¨forme¨di¨convivenza.¨Tale¨norma¨avrebbe¨infatti¨natura¨meramente¨pro-
grammatica¨e¨legittimamente¨potrebbe¨essere¨inserita¨nello¨statuto,¨accanto¨ai¨contenuti¨
necessari¨dello¨stesso,¨in¨quanto¨essa¨non¨fonderebbe¨alcun¨potere¨ulteriore¨della¨Regione,¨
rispetto¨a¨quelli¨ad¨essa¨conferiti¨dalla¨Costituzione.¨

La¨previsione¨dell'art.¨9,¨comma¨2,¨costituirebbe¨infatti¨esercizio¨dell'autonomia¨poli-
tica,¨pacificamente¨riconosciuta¨alle¨Regioni,¨le¨quali¨ben¨potrebbero¨seguire¨indirizzi¨diversi¨
da¨quelli¨dello¨Stato,¨pur¨nel¨rispetto¨dei¨limiti¨costituzionali¨imposti¨ai¨poteri¨regionali,¨
senza¨percio©¨violare¨l'art.¨5¨Cost.¨Anche¨la¨Corte¨costituzionale¨avrebbe¨riconosciuto¨alle¨
Regioni¨il¨ruolo¨di¨enti¨esponenziali¨delle¨comunita©¨a¨ciascuna¨di¨esse¨facenti¨capo:¨tale¨ruolo¨
legittimerebbe¨la¨possibilita©¨di¨partecipare¨a¨tutte¨le¨questioni¨di¨interesse¨della¨comunita©¨
regionale,¨anche¨se¨queste¨sorgono¨in¨settori¨estranei¨alle¨materie¨attribuite¨dall'art.¨117¨alla¨
competenza¨regionale¨e¨si¨proiettino¨oltre¨i¨confini¨territoriali¨della¨Regione¨(al¨riguardo¨la¨
difesa¨regionale¨richiama¨la¨sentenza¨di¨questa¨Corte¨n.¨829¨del¨1988).¨

La¨censura¨in¨questione¨sarebbe¨pertanto¨inammissibile,¨poiche¨l'art.¨9,¨comma¨2,¨della¨
delibera¨statutaria,¨cos|©¨interpretata,¨non¨avrebbe¨un¨effettivo¨contenuto¨normativo¨e¨quindi¨
non¨avrebbe¨alcuna¨idoneita©¨lesiva.¨

Errata¨sarebbe¨poi¨l'affermazione¨secondo¨cui¨essa¨non¨esprimerebbe¨alcun¨interesse¨
proprio¨della¨comunita©¨regionale,¨dal¨momento¨che¨la¨norma¨tutelerebbe¨forme¨di¨convi-
venza¨di¨persone¨che¨vivono¨nella¨Regione.¨

Quanto¨ai¨motivi¨di¨impugnazione¨concernenti¨la¨violazione¨dell'art.¨29¨Cost.,¨la¨
Regione¨osserva¨che¨il¨particolare¨valore¨riconosciuto¨da¨tale¨norma¨alla¨famiglia¨fondata¨
sul¨matrimonio,¨non¨implicherebbe¨necessariamente¨che¨forme¨di¨convivenza¨diverse¨non¨
possano¨comunque¨essere¨tutelate.¨D'altra¨parte,¨il¨diverso¨valore¨riconosciuto¨a¨tali¨forme¨
di¨convivenza¨risulterebbe¨evidente¨dalla¨diversa¨formulazione¨dei¨due¨commi¨dell'art.¨9.¨

La¨norma¨statutaria,¨dunque,¨porrebbe¨un¨obiettivo¨legittimo¨che¨potrebbe¨essere¨
attuato¨in¨modo¨conforme¨all'ordinamento¨e¨con¨riferimento¨a¨forme¨di¨convivenza¨diverse¨
da¨quelle¨tra¨persone¨dello¨stesso¨sesso,¨su¨cui¨invece¨si¨incentrano¨le¨censure¨del¨ricorso¨sta-
tale.¨Semmai¨un¨problema¨di¨legittimita©¨potrebbe¨porsi¨con¨riguardo¨a¨leggi¨regionali¨che¨
in¨concreto¨dovessero¨intervenire¨a¨tutela¨di¨tale¨tipo¨di¨convivenza.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

11.©^Anche©la©censura©concernente©l'art.©39©dello©statuto©sarebbe©infondata.©
Non©sarebbe©pertinente©lamentare©la©violazione©del©principio©di©separazione©dei©poteri©
in©quanto©l'abrogazione©delle©norme©legislative©sarebbe©comunque©disposta©non©dal©regola-
mento©di©delegificazione,©ma©dalla©legge.©Inoltre©l'ammissibilita©dei©regolamenti©di©delegifica-
zione©a©livello©regionale©sarebbe©ormai©pacificamente©ammessa©dalla©dottrina.©Sotto©altro©
profilo,©poi,©disposizione©analoga©a©quella©censurata©sarebbe©contenuta©nell'art©43©dello©sta-
tuto©della©Regione©Calabria,©disposizione©quest'ultima©non©impugnata©dal©Governo.©

12.©^Analogamente©sarebbe©da©respingere©la©censura©avverso©l'art.©40©della©delibera©sta-
tutaria,©dal©momento©che©esso©non©prevederebbe©alcuna©delega©legislativa©e©che©l'approva-
zione©finale©da©parte©del©Consiglio©con©le©sole©dichiarazioni©di©voto©non©contrasterebbe©con©
l'art.©121©della©Costituzione©che,©a©differenza©dell'art.©72©della©Costituzione,©non©prevede©l'e-
same©in©commissione©e©l'approvazione©articolo©per©articolo.©D'altra©parte,©la©previsione©di©
una©procedura©spedita©di©approvazione©del©testo©unico©ben©si©giustificherebbe©per©il©carattere©
non©innovativo©dell'atto©legislativo©in©questione.©Infine©la©difesa©regionale©evidenzia©ancora©
come©analoga©norma©contenuta©nello©statuto©della©Regione©Calabria©(art.©44)©non©sia©stata©
impugnata©dal©Governo.©
13.©^La©Regione©Umbria©sostiene©che©anche©la©censura©mossa©avverso©l'art.©66©sarebbe©
infondata,©dal©momento©che©la©incompatibilita©della©carica©di©componente©della©Giunta©con©
quella©di©componente©del©Consiglio©non©atterrebbe©alla©materia©elettorale,©bens|©alla©disci-
plina©della©forma©di©governo©regionale.©Ad©avviso©della©difesa©regionale,©non©tutte©le©cause©
di©incompatibilita©avrebbero©la©medesima©ratio:©mentre©le©incompatibilita©ûesterneý,©quale,©
ad©esempio,©quella©tra©appartenenza©al©Consiglio©o©alla©Giunta©regionale©e©appartenenza©al©
Parlamento,©avrebbero©la©funzione©di©garantire©l'effettivita©e©l'imparzialita©dello©svolgimento©
della©funzione,©le©incompatibilita©ûinterneý,©quale©appunto©quella©prevista©dalla©norma©cen-
surata,©atterrebbero©al©modo©di©conformare©i©rapporti©tra©gli©organi©fondamentali©della©
Regione.©
14.©^ûRadicalmente©infondataý©sarebbe©infine©la©censura©mossa©nei©confronti©del-
l'art.©82©della©delibera©statutaria©che©disciplina©la©Commissione©di©garanzia.©Il©potere©confe-
rito©a©tale©organo©sarebbe©meramente©consultivo©e©facoltativo;©inoltre©l'unica©conseguenza©
di©un©suo©parere©negativo©sarebbe©solo©il©dovere©per©l'organo©competente©di©riesaminare©
l'atto©per©la©sua©riapprovazione,©peraltro©senza©maggioranze©qualificate©(d'altra©parte,©la©pre-
visione©della©necessita©di©una©riapprovazione©della©legge©o©del©regolamento©rientra©sicura-
mente©nella©competenza©statutaria).©La©Commissione©di©garanzia,©dunque,©assicurerebbe©
solo©un©controllo©interno©per©meglio©garantire©la©legittimita©delle©fonti©regionali.©Sarebbe©
comunque©sempre©rispettata©la©competenza©legislativa©del©Consiglio©e©il©potere©di©sindacato©
della©Corte©costituzionale.©
15.©^Con©ricorso©notificato©in©data©11©settembre©2004,©depositato©il©20©settembre©2004,©
e©iscritto©al©n.©90©del©registro©ricorsi©del©2004,©il©consigliere©regionale©Carlo©Ripa©di©Meana©
ha©chiesto©che©sia©dichiarata©l'illegittimita©costituzionale,©ovvero©la©nullita©o©l'inesistenza©
della©delibera©statutaria©della©Regione©Umbria.©
Sostiene©preliminarmente©il©ricorrente©che©tale©delibera©statutaria©sarebbe©stata©appro-
vata©in©violazione©del©procedimento©previsto©dall'art.©123©Cost.,©in©quanto©mancherebbe©la©
doppia©delibera©conforme©e©che©cio©sarebbe©avvenuto©con©la©contrarieta©espressa©dello©stesso©
ricorrente.©

Il©consigliere©afferma©di©aver©denunciato©tale©vizio©alla©Presidenza©del©Consiglio©dei©
ministri,©la©quale,©asseritamente©per©ragioni©politiche,©non©avrebbe©incluso©tra©i©motivi©del©
ricorso©presentato©avverso©la©delibera©statutaria©della©Regione©Umbria©anche©il©vizio©proce-
dimentale©suddetto.©

16.©^In©ordine©alla©legittimazione©di©un©consigliere©regionale©di©minoranza©a©ricorrere©
alla©Corte©costituzionale,©il©ricorrente©osserva©che©essa©sarebbe©implicita©nel©sistema©costitu-
zionale©per©una©pluralita©di©ragioni.©
Al©riguardo©^oltre©ad©alcune©argomentazioni©gia©riportate©a©proposito©del©menzionato©
atto©di©intervento©nel©giudizio©instaurato©dal©ricorso©del©Governo©^si©evidenzia©come©l'am-
missibilita©del©ricorso©deriverebbe©anche©dalla©circostanza©che©nella©forma©di©governoregio-
nale©mancherebbe©un©potere©neutro©quale©quello©del©Presidente©della©Repubblica,©che©possa©
rinviare©al©Parlamento©le©leggi©sospette©di©incostituzionalita©.©Proprio©l'attribuzione©al©mas-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

simo¨esponente¨della¨maggioranza¨politica,¨cioe©¨al¨Presidente¨della¨Giunta,¨del¨potere¨di¨
promulgazione¨delle¨leggi,¨renderebbe¨necessario¨riconoscere¨il¨potere¨di¨ricorrere¨alla¨Corte¨
ai¨soggetti¨portatori¨dell'interesse¨concreto¨al¨rispetto¨delle¨norme¨costituzionali.¨

In¨senso¨inverso,¨del¨resto,¨non¨potrebbe¨essere¨invocata¨la¨previsione¨del¨referendumf
confermativo,¨data¨la¨sua¨natura¨di¨strumento¨politico¨e¨non¨di¨riesame¨giuridico.¨

In¨definitiva,¨se¨non¨si¨riconoscesse¨al¨consigliere¨il¨potere¨di¨ricorrere¨avverso¨lo¨sta-
tuto,¨in¨via¨surrogatoria,¨suppletiva¨e¨successiva,¨l'interesse¨al¨rispetto¨della¨legalita©¨costitu-
zionale¨non¨sarebbe¨pienamente¨tutelato,¨ma¨rimesso¨ad¨una¨valutazione¨di¨mera¨opportu-
nita©¨politica¨del¨Governo.¨

Infine,¨il¨ricorrente¨chiede¨che¨la¨Corte,¨ûove¨occorraý,¨dichiari¨d'ufficio,¨exfart.¨27¨della¨
legge¨11¨marzo¨1953,¨n.¨87,¨l'illegittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨31¨della¨stessa¨legge,¨come¨
modificato¨dalla¨legge¨5¨giugno¨2003,¨n.¨131¨(Disposizioniperfl'adeguamentofdell'ordinamentof
dellafRepubblicafallafleggefcostituzionalef18fottobref2001,fn.f3),¨nella¨parte¨in¨cui¨non¨ricono-
sce¨la¨legittimazione¨a¨ricorrere¨del¨consigliere¨regionale¨che¨non¨ha¨votato¨per¨l'approva-
zione¨dello¨statuto.¨

17.¨^Quanto¨alle¨specifiche¨censure,¨il¨ricorrente¨lamenta¨innanzitutto¨la¨violazione¨del-
l'art.¨123¨della¨Costituzione¨e¨del¨procedimento¨ivi¨previsto,¨dal¨momento¨che¨la¨seconda¨
deliberazione¨con¨cui¨e©¨stato¨approvato¨lo¨statuto¨in¨data¨29¨luglio¨2004,¨non¨sarebbe¨con-
forme¨a¨quella¨precedente¨del¨2¨aprile¨2004,¨secondo¨motivazioni¨identiche¨a¨quelle¨esposte¨
nell'atto¨di¨intervento¨relativo¨al¨ricorso¨del¨Governo¨e¨sintetizzate¨al¨precedente¨punto¨7.¨
18.¨^Il¨ricorrente¨censura¨inoltre¨l'art.¨66¨della¨delibera¨statutaria¨nella¨parte¨in¨cui¨
dispone¨che¨la¨carica¨di¨componente¨della¨Giunta¨e©¨incompatibile¨con¨quella¨di¨consigliere¨
regionale¨e¨che¨al¨consigliere¨nominato¨membro¨della¨Giunta¨subentra¨il¨primo¨dei¨candidati¨
non¨eletti¨nella¨stessa¨lista,¨nonche¨nella¨parte¨in¨cui¨prevede¨che¨il¨subentrante¨dura¨in¨
carica¨per¨il¨periodo¨in¨cui¨il¨consigliere¨mantiene¨la¨carica¨di¨assessore.¨
Innanzitutto¨la¨norma¨violerebbe¨l'art.¨122,¨primo¨comma,¨della¨Costituzione¨in¨quanto¨
introdurrebbe¨la¨figura¨del¨consigliere¨regionale¨supplentefo¨subentrantefnon¨prevista¨dalla¨
norma¨costituzionale,¨la¨quale¨affida¨alla¨legge¨statale¨il¨compito¨di¨stabilire¨i¨princip|ªfonda-
mentali¨circa¨le¨incompatibilita©¨dei¨consiglieri¨regionali.¨Risulterebbero¨violati,¨inoltre,¨
l'art.¨67¨della¨Costituzione,¨in¨quanto¨la¨previsione¨in¨esame¨contraddirebbe¨il¨divieto¨di¨
mandato¨imperativo,¨nonche¨l'art.¨3¨Cost.,¨dal¨momento¨che¨il¨consigliere¨ûreggenteý¨
avrebbe¨uno¨statusfdifferenziato,¨con¨minori¨garanzie,¨rispetto¨al¨titolare.¨Egli,¨infatti,¨non¨
godendo¨della¨inamovibilita©¨,¨potrebbe¨essere¨sempre¨sostituito¨ove¨il¨supplito¨tornasse¨alla¨
sua¨originaria¨funzione¨di¨consigliere.¨In¨tal¨modo,¨pero©¨,¨la¨revoca¨del¨consigliere¨supplente¨
sarebbe¨operata¨non¨dal¨corpo¨elettorale¨e¨alla¨fine¨del¨mandato¨come¨imporrebbe¨il¨princi-
pio¨sancito¨dall'art.¨67¨Cost.¨ma¨dall'esecutivo¨regionale¨cioe©¨dall'organo¨sottoposto¨al¨con-
trollopoliticodelConsiglio,cos|©¨cheûilcontrollatopotrebberimuovereapiacimento(...)il¨
controlloreý.¨Per¨di¨piu©¨,¨il¨mandato¨del¨consigliere¨supplente¨sarebbe¨interrotto,¨cos|©¨ûspez-
zando¨lo¨stesso¨rapporto¨di¨rappresentanza¨politicaý.¨

19.¨^Da¨ultimo,¨il¨ricorrente¨censura¨l'art.¨9¨della¨delibera¨statutaria¨per¨violazione¨del-
l'articolo¨29¨della¨Costituzione,¨il¨quale¨non¨ammetterebbe¨ûforme¨di¨tutela¨della¨famiglia¨
se¨non¨e©¨basata¨sul¨matrimonio,¨religioso¨o¨civileý,¨nonche¨degli¨artt.¨30¨e¨31¨della¨Costitu-
zione.¨La¨previsione¨della¨tutela¨delle¨forme¨di¨convivenza¨non¨si¨limiterebbe¨a¨riconoscere¨
una¨liberta©¨,¨ma¨impegnerebbe¨la¨Regione¨ad¨agire¨attivamente¨a¨protezione¨della¨convivenza¨
di¨fatto¨ûcon¨l'effetto¨di¨una¨parificazione¨alla¨famiglia¨di¨dirittoý.¨
La¨norma¨inoltre¨ûusurperebbeý¨le¨competenze¨statali,¨trattandosi¨di¨questione¨inerente¨
alla¨materia¨dell'ordinamento¨civile,¨di¨esclusiva¨spettanza¨legislativa¨dello¨Stato,¨secondo¨
quanto¨previsto¨dall'art.¨117,¨secondo¨comma,¨lettera¨l),¨della¨Costituzione.¨

20.¨^Si¨e©¨costituita¨in¨giudizio¨la¨Regione¨Umbria,¨la¨quale¨ha¨chiesto¨che¨il¨ricorso¨pro-
posto¨dal¨consigliere¨Ripa¨di¨Meana¨sia¨dichiarato¨inammissibile¨e¨infondato,¨riservandosi¨
di¨illustrare¨in¨una¨successiva¨memoria¨le¨argomentazioni¨a¨sostegno¨delle¨proprie¨difese.¨
21.¨^Il¨ricorrente¨Carlo¨Ripa¨di¨Meana¨in¨prossimita©¨dell'udienza¨ha¨depositato¨una¨
memoria¨nella¨quale¨ha¨eccepito¨il¨difetto¨di¨legittimazione¨processuale¨del¨Presidente¨della¨
Regione¨Umbria¨a¨costituirsi¨nel¨giudizio.¨La¨sua¨costituzione¨sarebbe¨avvenuta¨infatti¨sinef
titulo,¨in¨quanto¨non¨sarebbe¨stata¨preceduta¨da¨una¨delibera¨del¨Consiglio¨regionale,¨unico¨
soggetto¨legittimato,¨a¨parere¨del¨ricorrente,¨a¨decidere¨se¨resistere¨o¨meno¨al¨ricorso.¨
Le¨ragioni¨di¨tale¨esclusiva¨legittimazione¨sarebbero¨individuabili¨nel¨fatto¨che¨il¨giudi-
zio¨costituzionale¨exfarticolo¨123¨della¨Costituzione,¨pur¨avendo¨le¨forme¨del¨giudizio¨in¨via¨
principale,¨si¨discosterebbe¨da¨questo,¨in¨quanto¨avrebbe¨una¨valenza¨infraprocedimentale¨e¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©1231 


preventiva:©in©tale©fase©la©delibera©statutaria©sarebbe©imputabile©solo©al©Consiglio©regionale©e©
pertanto©la©valutazione©circa©la©costituzione©in©giudizio©del©Presidente©della©Giunta©non©
potrebbe©sostituire©quella©del©Consiglio.©

22.©^Anche©la©Regione©Umbria©ha©depositato©una©memoria,©nella©quale©sostiene©in©
primo©luogo©la©totale©inammissibilita©del©ricorso©proposto©dal©consigliere©Ripa©di©Meana©
per©difetto©assoluto©di©legittimazione.©L'art.©137©della©Costituzione,©infatti,©porrebbe©una©
riserva©di©legge©costituzionale©per©la©individuazione©dei©soggetti©legittimati©ad©instaurare©un©
giudizio©di©legittimita©costituzionale,©con©la©conseguenza©che©sarebbe©esclusa©ogni©possibilita©
di©impugnazione©da©parte©di©soggetti©non©espressamente©contemplati.©Lo©Stato©sarebbe©l'u-
nico©legittimato©a©ricorrere©in©via©diretta©contro©lo©statuto©e©le©leggi©regionali,©come©risulte-
rebbe©confermato©anche©dalla©giurisprudenza©costituzionale©che©ha©affermato©la©tassativita©
delle©norme©costituzionale©in©materia©ed©ha©anche©escluso©nei©giudizi©in©via©principale©l'inter-
vento©di©soggetti©terzi.©D'altra©parte,©se©lo©statuto,©come©afferma©il©ricorrente,©fosse©nullo,©
qualunque©giudice©potrebbe©disapplicarlo,©senza©bisogno©di©ricorrere©alla©Corte.©
23.©^Quanto©alla©difformita©tra©le©due©delibere©lamentata©dal©ricorrente,©essa©sarebbe©
inesistente,©trattandosi©di©diversita©meramente©formali.©Mentre©nessuna©rilevanza©assume-
rebbe©l'intenzione©dei©redattori,©le©modifiche©della©rubrica©dell'art.©9©avrebbe©valore©mera-
mente©esplicativo©del©contenuto©della©disposizione;©la©scomposizione©della©norma©in©due©
commi©non©avrebbe©implicazioni©sostanziali;©l'aggiunta©della©parola©ûaltres|©ý©sarebbe©sem-
plice©conseguenza©della©scomposizione©e©la©soppressione©delle©parole©ûle©varieý,©riferito©a©
ûforme©di©convivenzaý,©non©avrebbe©valore©sostanziale©poiche¨l'espressione©usata©sarebbe©
comunque©generica©e©non©escluderebbe©alcun©tipo©di©convivenza.©In©subordine,©osserva©la©
difesa©regionale,©la©difformita©riguarderebbe©comunque©solo©l'art.©9©e©non©l'intero©statuto.©
24.©^Infondata©sarebbe©anche©la©censura©secondo©la©quale©l'art.©66©della©delibera©statu-
taria©avrebbe©introdotto©una©ipotesi©di©incompatibilita©nonprevista©aisensi©dell'art.©122©
della©Costituzione.©Infatti©la©legge©2©luglio©2004,©n.©165©(Disposizioni 
di 
attuazione 
del-
l'art. 
122, 
primo 
comma, 
della 
Costituzione),©prevede©espressamente©la©eventuale©sussistenza©
di©una©causa©di©incompatibilita©tra©assessore©e©consigliere©regionale.©La©difesa©regionale©inol-
tre©ribadisce©la©diversita©di©tale©ipotesi©di©incompatibilita©rispetto©alle©altre,©e©sostiene©che©
quella©censurata©atterrebbe©alla©disciplina©della©ûforma©di©governoý©pienamente©rientrante©
nella©competenza©statutaria.©
Quanto©alla©lamentata©violazione©dell'art.©67©della©Costituzione,©si©nega©che©l'impugnato©
art.©66,©comma©2,©configuri©una©sorta©di©potere©di©revoca©del©consigliere©subentrante©a©quello©
nominato©assessore.©Il©consigliere©subentrante©sarebbe©consigliere©regionale©a©tutti©gli©effetti
e©senza©limitazioni,©seppure©con©la©possibilita©che©il©suo©mandato©venga©a©cessare©in©conse-
guenza©del©rientro©dell'assessore:©peraltro©la©cessazione©dalla©carica©di©componente©della©
Giunta©non©potrebbe©trasformarsi©in©una©sorta©di©strumentale©revoca©da©parte©del©Presidente©
della©Giunta,©al©solo©fine©di©estromettere©il©consigliere©subentrato©e©divenuto©sgradito,©poiche¨
verrebbe©fatta©valere©la©responsabilita©politica©del©Presidente.©

25.©^Quanto,©infine,©alle©censure©mosse©avverso©l'art.©9©della©delibera©statutaria,©la©
difesa©regionale,©dopo©aver©rilevato©che©lo©stesso©consigliere©avrebbe©presentato©in©commis-
sione©un©emendamento©volto©ad©inserire©nella©norma©l'espressione©ûe©promuove©il©riconosci-
mento©delle©diverse©forme©di©convivenzaý,©osserva©che©la©critica©mossa©dal©ricorrente©sarebbe©
ancor©piu©radicale©di©quella©del©Governo.©Si©contesterebbe,©infatti,©la©legittimita©della©tutela©
di©qualsiasi©forma©di©convivenza©non©fondata©sul©matrimonio,©e©dunque©anche©di©quelle©more 
uxorio,©che©oramai©rilevano©per©l'ordinamento©statale.©Il©ricorso©inoltre©si©fonderebbe©sull'e-
quivoco©di©ritenere©che©la©norma©equipari©la©famiglia©fondata©sul©matrimonio©alle©altre©forme©
di©convivenza,©mentre©cos|©non©sarebbe.©
Infine,©la©difesa©regionale©ripropone©le©medesime©argomentazioni©svolte©con©riguardo©a©
tale©norma©nella©memoria©depositata©nel©giudizio©promosso©dallo©Stato©(sintetizzate©al©pre-
cedente©punto©10).©

Considerato 
in 
diritto 


1.©^Il©Governo©ha©sollevato©questione©di©legittimita©costituzionale,©ai©sensi©dell'articolo©
123,©secondo©comma,©della©Costituzione,©degli©artt.©9,©comma©2;©39,©comma©2;©40;©66,©commi©
1©e©2;©82©dello©statuto©della©Regione©Umbria,©approvato©dal©Consiglio©regionale©in©prima©
deliberazione©il©2©aprile©del©2004©ed©in©seconda©deliberazione©il©29©luglio©2004,©in©riferimento©
agli©artt.©2;©5;©29;©117,©secondo©comma,©lettera©l);©117,©terzo©comma;©121;©122,©primo©comma;©
123;©134,©della©Costituzione©nonche¨al©principio©della©separazione©dei©poteri.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

L'art.¨9,¨comma¨2,¨viene¨impugnato¨nella¨parte¨in¨cui,¨avendo¨il¨primo¨comma¨del-
l'art.¨9¨riconosciuto¨i¨diritti¨della¨famiglia¨e¨previsto¨l'adozione¨di¨ogni¨misura¨idonea¨a¨favo-
rire¨l'adempimento¨dei¨compiti¨che¨la¨Costituzione¨le¨affida,¨dispone¨che¨la¨Regione¨tutela¨
forme¨di¨convivenza,¨in¨quanto¨consentirebbe¨l'adozione¨di¨ûeventuali¨future¨previsioni¨nor-
mative¨regionaliý¨concernenti¨i¨rapporti¨patrimoniali¨e¨personali¨tra¨i¨conviventi.¨Cio©¨in¨vio-
lazione¨dell'esclusivo¨potere¨statale¨riconosciuto¨dall'articolo¨117,¨secondo¨comma,¨lettera¨l)¨
della¨Costituzione,¨nella¨materia¨dell'¨ûordinamento¨civileý.¨

Al¨tempo¨stesso,¨ove¨la¨norma¨intendesse¨affermare¨la¨rilevanza¨giuridica¨delle¨forme¨di¨
convivenza¨estranee¨alla¨famiglia¨al¨di¨la©¨di¨quanto¨disciplinato¨dalla¨legislazione¨statale,¨
violerebbe¨gli¨articoli¨29,¨2¨e¨5¨della¨Costituzione,¨nonche¨lo¨stesso¨articolo¨123¨della¨Costitu-
zione,¨in¨quanto¨questa¨disciplina¨eccederebbe¨i¨contenuti¨ammissibili¨degli¨statuti¨regionali.¨

L'art.¨39,¨comma¨2,¨il¨quale¨prevede¨che¨la¨Giunta¨regionale¨possa,¨previa¨autorizza-
zione¨da¨parte¨di¨apposita¨legge¨regionale,¨adottare¨regolamenti¨di¨delegificazione,¨viole-
rebbe¨l'articolo¨121,¨secondo¨comma,¨della¨Costituzione¨ed¨il¨principio¨di¨separazione¨dei¨
poteri¨tra¨organo¨legislativo¨ed¨organo¨esecutivo¨della¨regione,¨che¨non¨consentirebbero¨l'a-
dozione¨di¨regolamenti¨di¨delegificazione;¨sarebbe¨violato,¨inoltre,¨l'art.¨117¨della¨Costitu-
zione,¨in¨quanto¨la¨fonte¨regolamentare¨sarebbe¨incongruente¨rispetto¨alle¨materie¨legislative
di¨tipo¨concorrente,¨nelle¨quali¨i¨princip|ªfondamentali¨fissati¨dal¨legislatore¨statale¨dovreb-
bero¨essere¨attuati¨in¨via¨legislativa.¨

L'art.¨40,¨invece,¨prevedendo¨che¨la¨Giunta¨regionale,¨previa¨legge¨regionale¨di¨autoriz-
zazione,¨presenti¨al¨Consiglio¨regionale¨progetti¨di¨testo¨unico¨di¨disposizioni¨legislative,¨sog-
getti¨solo¨alla¨approvazione¨finale¨del¨Consiglio,¨violerebbe¨l'art.¨121¨Cost.,¨nonche¨il¨princi-
pio¨di¨separazione¨dei¨poteri¨tra¨organo¨legislativo¨ed¨organo¨esecutivo¨della¨regione,¨che¨
non¨consentirebbero¨deleghe¨legislative,¨ne¨rinunce¨sostanziali¨all'esercizio¨del¨potere¨legisla-
tivo¨da¨parte¨del¨Consiglio¨regionale.¨

L'art.¨66,¨commi¨1¨e¨2,¨e©¨censurato¨nella¨parte¨in¨cui¨stabilisce¨l'incompatibilita©¨della¨
carica¨di¨componente¨della¨Giunta¨con¨quella¨di¨consigliere¨regionale,¨per¨violazione¨dell'ar-
ticolo¨122,¨primo¨comma,¨della¨Costituzione,¨che¨riserva¨alla¨legge¨regionale¨l'individuazione¨
dei¨casi¨di¨incompatibilita©¨,¨nei¨limiti¨dei¨princip|ªsanciti¨dalla¨legge¨statale.¨

L'art.¨82,¨il¨quale¨attribuisce¨alla¨Commissione¨di¨garanzia¨la¨funzione¨di¨esprimere¨
pareri¨sulla¨conformita©¨allo¨statuto¨delle¨leggi¨e¨dei¨regolamenti¨regionali,¨violerebbe¨gli¨arti-
coli¨121¨e¨134¨della¨Costituzione,¨in¨quanto,¨ove¨la¨disposizione¨impugnata¨dovesse¨intendersi¨
nel¨senso¨che¨tale¨parere¨segua¨il¨compimento¨dell'attivita©¨normativa,¨conferirebbe¨ad¨un¨
organo¨amministrativo¨il¨potere¨di¨sindacare¨le¨leggi¨ed¨i¨regolamenti¨adottati¨dai¨compe-
tenti¨organi¨regionali.¨

2.¨^Il¨consigliere¨regionale¨Carlo¨Ripa¨di¨Meana¨ha¨sollevato¨questione¨di¨legittimita©¨
costituzionale¨della¨delibera¨statutaria¨nella¨sua¨interezza,¨in¨quanto¨sarebbe¨stata¨violata¨
la¨procedura¨determinata¨dall'articolo¨123¨della¨Costituzione¨per¨l'approvazione¨dello¨sta-
tuto.¨Lo¨stesso¨consigliere¨ha¨impugnato¨singolarmente¨gli¨articoli¨9¨e¨66¨della¨delibera¨sta-
tutaria,¨in¨riferimento¨agli¨artt.¨3;¨29;¨30;¨31;¨67;¨117,¨secondo¨comma,¨lettera¨l);¨121;¨122;¨
123¨della¨Costituzione.¨
La¨richiesta¨di¨dichiarare¨l'illegittimita©¨costituzionale¨dell'intera¨delibera¨statutaria¨o¨
quanto¨meno¨del¨suo¨art.¨9¨e©¨motivata¨in¨ragione¨delle¨modifiche¨che¨sarebbero¨state¨appor-
tate¨a¨questo¨articolo¨prima¨della¨votazione¨finale,¨giustificate¨dagli¨organi¨del¨Consiglio¨
regionale¨sulla¨base¨di¨esigenze¨di¨coordinamento¨formale,¨e¨che¨avrebbero¨invece¨introdotto¨
innovazioni¨sostanziali,¨che¨avrebbero¨pesato¨sullo¨stesso¨voto¨finale;¨da¨cio©¨la¨violazione¨
dell'articolo¨123¨della¨Costituzione¨che,¨ai¨fini¨dell'approvazione¨dello¨statuto¨regionale,¨
richiede¨l'adozione¨di¨due¨delibere¨successive¨tra¨loro¨identiche.¨

Nel¨merito¨l'art.¨9¨violerebbe¨gli¨artt.¨29,¨30¨e¨31¨della¨Costituzione,¨in¨quanto¨impegne-
rebbe¨la¨Regione¨ad¨agire¨attivamente¨a¨protezione¨delle¨convivenze¨di¨fatto,¨in¨contrasto¨
con¨la¨norma¨costituzionale¨che¨non¨ammette¨forme¨di¨tutela¨della¨famiglia¨se¨non¨e©¨basata¨
sul¨matrimonio,¨religioso¨o¨civile.¨Inoltre¨questa¨disposizione¨violerebbe¨l'art.¨117,¨secondo¨
comma,¨lettera¨l)¨della¨Costituzione,¨in¨quanto¨ûusurperebbeý¨le¨competenze¨statali¨in¨mate-
ria¨di¨ordinamento¨civile.¨

L'art.¨66,¨primo¨comma,¨e©¨censurato¨nella¨parte¨in¨cui¨prevede¨che¨la¨carica¨di¨compo-
nente¨della¨Giunta¨sia¨incompatibile¨con¨quella¨di¨consigliere¨regionale,¨in¨quanto¨violerebbe
l'art.¨122,¨primo¨comma¨della¨Costituzione,¨il¨quale¨affida¨alla¨legge¨statale¨il¨compito¨di¨sta-
bilire¨i¨princip|ªfondamentali¨in¨materia¨di¨incompatibilita©¨dei¨consiglieri¨regionali.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

L'art.©66,©secondo©comma,©disponendo©che©al©consigliere©regionale©nominato©membro©
della©Giunta©subentra©il©primo©dei©candidati©non©eletti©nella©stessa©lista©e©che©il©subentrante©
dura©in©carica©per©tutto©il©periodo©in©cui©il©consigliere©mantiene©la©carica©di©assessore,©viole-
rebbe©l'articolo©67©della©Costituzione©ed©il©principio©del©divieto©di©mandato©imperativo,©in©
quanto©il©consigliere©supplente©sarebbe©soggetto©a©revoca©ad©opera©del©supplito©e©dunque©del-
l'organo©esecutivo©regionale,©e©durante©il©corso©della©legislatura.©Questa©norma,©prevedendo©
minori©garanzie©per©il©consigliere©supplente©rispetto©a©quello©ordinario,©violerebbe©anche
l'art.©3;©sarebbero©pure©violati©gli©artt.©121,©122©e©123©della©Costituzione©in©quanto©la©disposi-
zione©impugnata©determinerebbe©l'esistenza©di©categorie©diverse©di©consiglieri©regionali;©inol-
tre©si©introdurrebbe©un©meccanismo©attraverso©il©quale©potrebbero©entrare©nel©Consiglio©
diversi©candidati©non©eletti©dal©corpo©elettorale.©

3.©^In©via©preliminare©va©dichiarato©inammissibile©il©ricorso©avverso©la©delibera©statuta-
ria©presentato©dal©consigliere©regionale©Carlo©Ripa©di©Meana.©
L'impugnativa©in©via©principale©per©motivi©di©costituzionalita©delle©leggi©e©degli©statuti©
regionali©e©determinato©da©fonti©costituzionali,©secondo©quanto©reso©palese©dagli©articoli©
123©e©127©della©Costituzione,©nonche¨dall'articolo©2©della©legge©costituzionale©9©febbraio©
1948,n.©1©(Norme©sui©giudizi©di©legittimita©costituzionale©e©sulle©garanzie©di©indipendenza©della©
Corte©costituzionale),©che©individuano©soltanto©nel©Governo©e©nelle©Giunte©regionali©gli©
organi©che©possono©ricorrere©in©via©principale©alla©Corte©costituzionale;cio©e©confermato©
dal©primo©comma©dell'articolo©137©della©Costituzione,©secondo©il©quale©ûuna©legge©costituzio-
nale©stabilisce©le©condizioni,©le©forme,©i©termini©di©proponibilita©dei©giudizi©di©legittimita©
costituzionale©(...)ý.©Ne¨le©caratteristiche©del©nuovo©procedimento©di©approvazione©dello©sta-
tuto©regionale©^quale©risulta©in©seguito©alle©modifiche©introdotte©dalla©legge©costituzionale©

n.©1©del©1999©^possono©fondare©alcun©potere©dei©consiglieri©regionali©di©impugnativa©della©
delibera©statutaria.©
Ulteriore©argomento©in©tal©senso©e©individuabile©nella©circostanza©secondo©la©quale©nel©
periodo©di©applicazione©dell'articolo©127©nella©formulazione©precedentemente©vigente,©con©
cui©l'attuale©articolo©123©della©Costituzione©condivide©la©caratteristica©di©un©giudizio©in©via©
principale©su©un©testo©legislativo©non©ancora©promulgato,©era©pacificamente©esclusa©la©possi-
bilita©di©partecipare©al©giudizio©per©soggetti©diversi©dalle©parti©esplicitamente©individuate©
dalle©disposizioni©di©rango©costituzionale©e©dal©titolare©della©potesta©legislativa©il©cui©esercizio©
fosse©oggetto©di©contestazione©

In©base©a©tali©argomentazioni©non©potrebbe©che©essere©dichiarata©manifestamente©infon-
data©(ove©il©ricorso©fosse©^come©non©e©^ammissibile)©la©questione©di©legittimita©costituzio-
nale©posta©dal©consigliere©ricorrente©in©relazione©all'articolo©31©della©legge©11©marzo©1953,©

n.©87,©quale©modificato©dall'articolo©9©della©legge©5©giugno©2003,©n.©131©(Disposizioniper©l'a-
deguamento©dell'ordinamento©della©Repubblica©alla©legge©costituzionale©18©ottobre©2001,©n.©3),©

nella©parte©in©cui©non©riconosce©la©legittimazione©a©ricorrere©del©consigliere©regionale©che©
non©abbia©votato©per©l'approvazione©dello©statuto©regionale,©dal©momento©che©questa©norma©
non©fa©che©esplicitare©quanto©gia©chiaramente©previsto©nel©secondo©comma©dell'articolo©123©
della©Costituzione.©

4.©^Va©altres|©dichiarato©inammissibile©l'intervento©del©consigliere©regionale©Carlo©
Ripa©di©Meana©nel©giudizio©in©via©principale©relativo©alla©delibera©statutaria©della©Regione©
Umbria©promosso©dal©Governo.©
Infatti,©analogamente©a©quanto©affermato©per©il©giudizio©sulle©leggi©in©via©principale©^e©
cioe©che©devono©ritenersi©legittimati©ad©esser©parti©solo©i©soggetti©titolari©delle©attribuzioni©
legislative©in©contestazione©^anche©nel©giudizio©sulla©speciale©legge©regionale©disciplinata©
dall'articolo©123©della©Costituzione,©gli©unici©soggetti©che©possono©essere©parti©sono©la©
Regione,©in©quanto©titolare©della©potesta©normativa©in©contestazione,©e©lo©Stato,©indicato©
dalla©Costituzione©come©unico©possibile©ricorrente.©Restano©fermi,©naturalmente,©per©i©sog-
getti©privi©di©tali©potesta©i©mezzi©di©tutela©delle©loro©posizioni©soggettive©dinanzi©ad©altre©
istanze©giurisdizionali©ed©anche©dinanzi©a©questa©Corte©nell'ambito©del©giudizio©in©via©inci-
dentale©(cfr.©explurimis©sentenze©n.©166©del©2004,©n.©338,©n.©315,©n.©307©e©n.©49©del©2003,©non-
che¨l'ordinanza©allegata©alla©sentenza©n.©196©del©2004).©

5.©^Venendo©alle©censure©di©illegittimita©costituzionale©sollevate©nel©ricorso©governativo,©
in©via©preliminare©occorre©dichiarare©la©inammissibilita©delle©censure©relative©all'art.©9,©
comma©2.©
Va©ricordato©che©negli©statuti©regionali©entrati©in©vigore©nel©1971©^ivi©compreso©quello©
della©Regione©Umbria©^si©rinvengono©assai©spesso©indicazioni©di©obiettivi©prioritari©dell'at-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tivita©regionale©ed©anche©in©quel©tempo©si©posero©problemi©di©costituzionalita©di©tali©indica-
zioni,©sotto©il©profilo©della©competenza©della©fonte©statutaria©ad©incidere©su©materie©anche©
eccedenti©la©sfera©di©attribuzione©regionale.©Al©riguardo,©dopo©aver©riconosciuto©la©possibi-
lita©di©distinguere©tra©un©contenuto©ûnecessarioý©ed©un©contenuto©ûeventualeý©dello©statuto©
(cfr.©sentenza©n.©40©del©1972),©si©e©ritenuto©che©la©formulazione©di©proposizioni©statutarie©
del©tipo©predetto©avesse©principalmente©la©funzione©di©legittimare©la©Regione©come©ente
esponenziale©della©collettivita©regionale©e©del©complesso©dei©relativi©interessi©ed©aspettative.©
Tali©interessi©possono©essere©adeguatamente©perseguiti©non©soltanto©attraverso©l'esercizio©
della©competenza©legislativa©ed©amministrativa,©ma©anche©avvalendosi©dei©vari©poteri,©con-
feriti©alla©Regione©stessa©dalla©Costituzione©e©da©leggi©statali,©di©iniziativa,©di©partecipa-
zione,©di©consultazione,©di©proposta,©e©cos|©via,©esercitabili,©in©via©formale©ed©informale,©al©
fine©di©ottenere©il©migliore©soddisfacimento©delle©esigenze©della©collettivita©stessa.©In©questo©
sensosie©espressa©questa©Corte,©affermando©che©l'adempimento©di©una©serie©di©compiti
fondamentali©ûlegittima,©dunque,©una©presenza©politica©della©regione,©inrapportoallo©
Stato©o©anche©ad©altre©regioni,©riguardo©a©tutte©le©questioni©di©interesse©della©comunita©
regionale,©anche©se©queste©sorgono©in©settori©estranei©alle©singole©materie©indicate©nell'arti-
colo©117Cost.©esiproiettanoaldila©dei©confini©territoriali©della©regione©medesimaý©(sen-
tenza©n.©829©del©1988).©

Il©ruolo©delle©Regioni©di©rappresentanza©generale©degli©interessi©delle©rispettive©colletti-
vita©,©riconosciuto©dalla©giurisprudenza©costituzionale©e©dalla©prevalente©dottrina,©e©dunque©
rilevante,©anche©nel©momento©presente,©ai©fini©ûdell'esistenza,©accanto©ai©contenuti©necessari©
degli©statuti©regionali,©di©altri©possibili©contenuti,©sia©che©risultino©ricognitivi©delle©funzioni
e©dei©compiti©della©Regione,©sia©che©indichino©aree©di©prioritario©intervento©politico©o©legisla-
tivoý©(sentenza©n.©2©del©2004);©contenuti©che©talora©si©esprimono©attraverso©proclamazioni©
di©finalita©da©perseguire.©Ma©la©sentenza©ha©rilevato©come©sia©opinabile©la©ûmisura©dell'effica-
cia©giuridicaý©di©tali©proclamazioni;©tale©dubbio©va©sciolto©considerando©che©alle©enuncia-
zioni©in©esame,©anche©se©materialmente©inserite©in©un©atto-fonte,©non©puo©essere©riconosciuta©
alcuna©efficacia©giuridica,©collocandosi©esse©precipuamente©sul©piano©dei©convincimenti
espressivi©delle©diverse©sensibilita©politiche©presenti©nella©comunita©regionale©al©momento©
dell'approvazione©dello©statuto.©

D'altra©parte,©tali©proclamazioni©di©obiettivi©e©di©impegni©non©possono©certo©essere©assi-
milate©alle©c.d.©norme©programmatiche©della©Costituzione,©alle©quali,©peril©loro©valore©di©
principio,©sono©stati©generalmente©riconosciuti©non©solo©un©valore©programmatico©nei©con-
fronti©delle©futura©disciplina©legislativa,©ma©sopratutto©una©funzione©di©integrazione©e©di©
interpretazione©delle©norme©vigenti.©Qui©pero©non©siamo©in©presenza©di©Carte©costituzionali,
ma©solo©di©fonti©regionali©ûa©competenza©riservata©e©specializzataý,©cioe©di©statuti©di©autono-
mia,©i©quali,©anche©se©costituzionalmente©garantiti,©debbono©comunque©ûessere©in©armonia©
con©i©precetti©ed©i©principi©tutti©ricavabili©dalla©Costituzioneý©(sentenza©n.©196©del©2003).©

Dalle©premesse©appena©formulate©sul©carattere©non©prescrittivo©e©non©vincolante©delle©
enunciazioni©statutarie©di©questo©tipo,©deriva©che©esse©esplicano©una©funzione,©per©cos|©dire,©
di©natura©culturale©o©anche©politica,©ma©certo©non©normativa.©Nel©caso©in©esame,©una©enun-
ciazione©siffatta©si©rinviene©proprio©nell'art.©9,©comma©2,©della©delibera©statutaria©impugnata,
la©dove©si©afferma©che©la©Regione©ûtutela©altres|©forme©di©convivenzaý;©tale©disposizione©
non©comporta©ne¨alcuna©violazione,©ne¨alcuna©rivendicazione©di©competenze©costituzional-
mente©attribuite©allo©Stato,©ne¨fonda©esercizio©di©poteri©regionali.©Va©cos|©dichiarata©inam-
missibile,©per©inidoneita©lesiva©della©disposizione©impugnata,©la©censura©avverso©la©denun-
ciata©proposizione©della©deliberazione©statutaria.©

6.©^Le©censure©di©illegittimita©costituzionale©relative©all'art.©39,©comma©2,©sono©
infondate.©
Le©argomentazioni©del©ricorso,©infatti,©muovono©da©una©errata©lettura©della©disposi-
zione,©che©non©prevede©affatto©il©ûconferimento©alla©Giunta©di©una©potesta©legislativaý,©come©
afferma©l'Avvocatura,©con©la©conseguente©alterazione©dei©rapporti©fra©potere©esecutivo©e©legi-
slativo©a©livello©regionale.©La©norma©in©oggetto,©invece,©si©limita©a©riprodurre©il©modello©
vigente©a©livello©statale©dei©cosiddetti©regolamenti©delegati,©che©e©disciplinato©dal©comma©2©
dell'art.©17©della©legge©23©agosto©1988,©n.©400©(Disciplinadell'attivita©digoverno©eordinamento©
della©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri).©In©questo©modello©di©delegificazione,©come©ben©
noto©largamente©utilizzato©a©livello©nazionale©e©ormai©anche©in©varie©Regioni©pur©in©assenza©
di©disposizioni©statutarie©in©tal©senso,©e©alla©legge©che©autorizza©l'adozione©del©regolamento©
che©deve©essere©imputato©l'effetto©abrogativo,©mentre©il©regolamento©determina©semplice-
mente©il©termine©iniziale©di©questa©abrogazione.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

La©stessa©preoccupazione©che©l'adozione©di©regolamenti©del©genere©possa©alterare©nelle©
materie©di©competenza©concorrente©il©rapporto©fra©normativa©statale©di©principio©e©legisla-
zione©regionale,©dal©momento©che©potrebbe©invece©risultare©necessario©che©la©normazione©
regionale©sia©adottata©in©tutto©o©in©parte©mediante©legge,©puo©essere©fugata©dal©fatto©che©lo©
stesso©art.©39,©comma©2,©che©e©stato©impugnato,©dispone©che©la©legge©di©autorizzazione©all'a-
dozione©del©regolamento©deve©comunque©contenere©ûle©norme©generali©regolatrici©della©
materiaý,©nonche¨©la©clausola©abrogativa©delle©disposizioni©vigenti.©Sara©dunque©in©relazione©
a©tale©legge©che©potra©essere©verificato©il©rispetto©di©riserve©di©legge©regionale©esistenti©nei©dif-
ferenziati©settori,©con©anche©la©possibilita©,©in©caso©di©elusione©di©questo©vincolo,©di©promuo-
vere©la©relativa©questione©di©legittimita©costituzionale.©

7.©^Le©censure©di©illegittimita©costituzionale©dell'art.©40©non©sono©fondate.©
Anche©in©questo©caso,©infatti©appare©errata©l'interpretazione©della©disposizione©in©
oggetto©come©attributiva©di©ûdeleghe©legislativeý©da©parte©del©Consiglio©alla©Giunta©regio-
nale,©poiche¨©invece©l'articolo©in©contestazione©prevede©soltanto©che©il©Consiglio©conferisca©
alla©Giunta©un©semplice©incarico©di©presentare©allo©stesso©organo©legislativo©regionale,©entro©
termini©perentori,©un©ûprogetto©di©testo©unico©delle©disposizioni©di©leggeý©gia©esistenti©in©
ûuno©o©piu©settori©omogeneiý,©progetto©che©poi©il©Consiglio©dovra©approvare©con©apposita©
votazione,©seppure©dopo©un©dibattito©molto©semplificato.©

Ben©puo©uno©statuto©regionale©prevedere©uno©speciale©procedimento©legislativo©diretto©
soltanto©ad©operare©sulla©legislazione©regionale©vigente,©a©meri©fini©ûdi©riordino©e©di©semplifi-
cazioneý.©La©stessa©previsione©di©cui©al©terzo©comma©dell'art.©40,©relativa©al©fatto©che©even-
tuali©proposte©di©revisione©sostanziale©delle©leggi©oggetto©del©procedimento©per©la©formazione©
del©testo©unico,©che©siano©presentate©nel©periodo©previsto©per©l'espletamento©dell'incarico©
dato©alla©Giunta,©debbano©necessariamente©tradursi©in©apposita©modifica©della©legge©di©auto-
rizzazione©alla©redazione©del©testo©unico,©sta©a©confermare©che©ogni©modifica©sostanziale©
della©legislazione©da©riunificare©spetta©alla©legge©regionale©e©che©quindi©la©Giunta©nella©sua©
opera©di©predisposizione©del©testo©unico©non©puo©andare©oltre©al©mero©riordino©e©alla©sempli-
ficazione©di©quanto©deliberato©in©sede©legislativa©dal©Consiglio©regionale.©

8.©^Le©censure©di©illegittimita©costituzionale©relative©all'art.©66,©commi©1©e©2,©sono©
fondate.©
L'art.©122©Cost.©riserva©espressamente©alla©legge©regionale,©ûnei©limiti©dei©princip|ªfon-
damentali©stabiliti©con©legge©della©Repubblicaý,©la©determinazione©delle©norme©relative©al©
ûsistema©di©elezioneý©e©ai©ûcasi©di©ineleggibilita©e©di©incompatibilita©del©Presidente©e©degli©
altri©componenti©della©Giunta©regionale©nonche¨©dei©consiglieri©regionaliý,©senza©che©si©possa©
distinguere©(come©invece©ipotizza©la©difesa©regionale)©fra©ipotesi©di©incompatibilita©ûesterneý©
ed©ûinterneý©all'organizzazione©istituzionale©della©Regione.

Eévero©che©le©scelte©in©tema©di©incompatibilita©fra©incarico©di©componente©della©Giunta©
regionale©e©di©consigliere©regionale©possono©essere©originate©da©opzioni©statutarie©in©tema©
di©forma©di©governo©della©Regione,©ma©^come©questa©Corte©ha©gia©affermato©in©relazione©
ad©altra©delibera©statutaria©regionale©nella©sentenza©n.©2©del©2004©^occorre©rilevare©che©il©
riconoscimento©nell'articolo©123©della©Costituzione©del©potere©statutario©in©tema©di©forma©di©
governo©regionale©e©accompagnato©dalla©previsione©dell'articolo©122©della©Costituzione,©e©
che©quindi©la©disciplina©dei©particolari©oggetti©cui©si©riferisce©l'articolo©122©sfugge©alle©deter-
minazioni©lasciate©all'autonomia©statutaria.©

Ne¨©la©formulazione©del©primo©comma©dell'art.©66©puo©essere©interpretata©come©espres-
siva©di©un©mero©principio©direttivo©per©il©legislatore©regionale,©nell'ambito©della©sua©discrezio-
nalita©legislativa©in©materia.©

La©dichiarazione©di©illegittimita©costituzionale©del©primo©comma©dell'art.©66©si©estende©
logicamente©anche©al©secondo©comma©della©medesima©disposizione,©che©ne©disciplina©le©con-
seguenze©sul©piano©della©composizione©del©Consiglio©regionale.©

Inoltre,©ai©sensi©dell'art.©27©della©legge©11©marzo©1953,©n.©87,©la©dichiarazione©di©illegitti-
mita©costituzionale©deve©essere©estesa©anche©al©terzo©comma©dell'art.©66©della©delibera©statu-
taria,©che©prevede©un©ulteriore©svolgimento©di©quanto©disciplinato©nel©secondo©comma,©ben©
potendo©la©dichiarazione©di©illegittimita©costituzionale©consequenziale©applicarsi©non©sol-
tanto©ai©giudizi©in©via©principale©(cfr.©sentenze©n.©4©del©2004,©n.©20©del©2000,©n.©441©del©1994©
e©n.©34©del©1961),©ma©anche©al©particolare©giudizio©di©cui©all'art.©123©Cost.©(cfr.©sentenza©n.©2©
del©2004).©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


9. 
^Le 
censure 
di 
illegittimitaà 
costituzionale 
relative 
all'art. 
82 
non 
sono 
fondate. 
La 
disciplina 
della 
Commissione 
di 
garanzia 
statutaria 
negli 
artt. 
81 
ed 
82 
della 
delibera 
statutaria 
configura 
solo 
nelle 
linee 
generali 
questo 
organo 
e 
le 
sue 
funzioni, 
essendo 
previ-
sta 
nell'art. 
81 
una 
apposita 
legge 
regionale, 
da 
approvare 
a 
maggioranza 
assoluta, 
per 
defi-
nirne 
^tra 
l'altro 
^ûle 
condizioni, 
le 
forme 
ed 
i 
termini 
per 
lo 
svolgimento 
delle 
sue 
fun-
zioniý: 
saraà 
evidentemente 
questa 
legge 
a 
disciplinare 
analiticamente 
i 
poteri 
di 
questo 
organo 
nelle 
diverse 
fasi 
nelle 
quali 
potraà 
essere 
chiamato 
ad 
esprimere 
pareri 
giuridici. 


In 
ogni 
caso, 
la 
disposizione 
impugnata 
fa 
espresso 
riferimento 
ad 
un 
potere 
consultivo 
della 
Commissione, 
da 
esplicarsi 
attraverso 
semplici 
pareri, 
che, 
se 
negativi 
sul 
piano 
della 
conformitaà 
statutaria, 
determinano 
come 
conseguenza 
il 
solo 
obbligo 
di 
riesame, 
senza 
che 
siano 
previste 
maggioranze 
qualificate 
ed 
anche 
senza 
vincolo 
in 
ordine 
ad 
alcuna 
modifica 
delle 
disposizioni 
normative 
interessate. 


P. 
Q. 
M. 
la 
Corte 
Costituzionale 
1) 
dichiara 
inammissibile 
il 
ricorso, 
iscritto 
al 
n. 
90 
del 
registro 
ricorsi 
del 
2004, 
presen-
tato 
dal 
consigliere 
regionale 
della 
Regione 
Umbria 
Carlo 
Ripa 
di 
Meana 
nei 
confronti 
della 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria 
approvata 
dal 
Consiglio 
regionale 
in 
prima 
delibe-
razione 
il 
2 
aprile 
del 
2004 
ed 
in 
seconda 
deliberazione 
il 
29 
luglio 
2004; 


2) 
dichiara 
inammissibile 
l'intervento 
spiegato 
dal 
consigliere 
regionale 
della 
Regione 
Umbria 
Carlo 
Ripa 
di 
Meana, 
nel 
giudizio 
iscritto 
al 
n. 
88 
del 
registro 
ricorsi 
del 
2004, 
rela-
tivo 
alla 
predetta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria; 


3) 
dichiara 
l'illegittimitaà 
costituzionale 
dell'art. 
66, 
commi 
1 
e 
2, 
della 
predetta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria; 


4) 
dichiara, 
ai 
sensi 
dell'art. 
27 
della 
legge 
11 
marzo 
1953, 
n. 
87, 
l'illegittimitaà 
costituzio-
nale 
dell'art. 
66, 
comma 
3, 
della 
predetta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria; 


5) 
dichiara 
inammissibili 
le 
questioni 
di 
legittimitaà 
costituzionale 
dell'art. 
9, 
comma 
2, 
della 
predetta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria, 
per 
violazione 
degli 
artt. 
2, 
5, 
29, 
117, 
secondo 
comma, 
lettera 
l), 
e 
123 
Cost., 
proposte 
con 
il 
ricorso 
n. 
88 
del 
2004; 


6) 
dichiara 
non 
fondate 
le 
questioni 
di 
legittimitaà 
costituzionale 
dell'art. 
39, 
comma 
2, 
della 
predetta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria, 
per 
violazione 
degli 
artt. 
121 
e 
117 
Cost., 
proposte 
con 
il 
ricorso 
n. 
88 
del 
2004; 


7) 
dichiara 
non 
fondate 
le 
questioni 
di 
legittimitaà 
costituzionale 
dell'art. 
40 
della 
pre-
detta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria, 
per 
violazione 
dell'art. 
121 
Cost. 
e 
del 
prin-
cipio 
di 
separazione 
dei 
poteri, 
proposta 
con 
il 
ricorso 
n. 
88 
del 
2004; 


8) 
dichiara 
non 
fondate 
le 
questioni 
di 
legittimitaà 
costituzionale 
dell'art. 
82 
della 
pre-
detta 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Umbria, 
per 
violazione 
degli 
artt. 
121 
e 
134 
Cost., 
proposte 
con 
il 
ricorso 
n. 
88 
del 
2004. 


Cos|à 
deciso 
in 
Roma, 
nella 
sede 
della 
Corte 
Costituzionale, 
Palazzo 
della 
Consulta, 
il 
29 
novembre 
2004 
(omissis)ý. 


Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
29 
novembre 
-6 
dicembre 
2004, 
n. 
379 
^Pres. 
V. 
Onida 
^Red. 


U.De 
Siervo 
^Regione 
Emilia 
Romagna 
(Avv. 
G. 
Falcon) 
cl 
Presidente 
del 
Consiglio 


dei 
Ministri 
(Avv. 
dello 
Stato 
G.D'Amato). 


û(Omissis) 
Ritenuto 
infatto 


1. 
^Il 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
ministri, 
rappresentato 
e 
difeso 
dall'Avvocatura 
generale 
dello 
Stato, 
con 
ricorso 
notificato 
il 
15 
ottobre 
2004, 
depositato 
il 
21 
ottobre 
2004 
e 
iscritto 
al 
n. 
99 
nel 
registro 
ricorsi 
del 
2004, 
ha 
impugnato 
gli 
articoli 
2, 
comma 
1, 
lette-
ra 
f); 
15, 
comma 
1; 
13, 
comma 
1, 
lettera 
a); 
17; 
19; 
24, 
comma 
4; 
26, 
comma 
3; 
28, 
comma 
2; 
45, 
comma 
2; 
49, 
comma 
2; 
62, 
comma 
3, 
della 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Emilia-
Romagna, 
approvata 
in 
prima 
deliberazione 
il 
giorno 
1O 
luglio 
2004, 
ed 
in 
seconda 
delibera-
zione 
il 
giorno 
14 
settembre 
2004, 
per 
violazione 
degli 
articoli 
1; 
3; 
48; 
49; 
97;114;123; 
117, 
secondo 
comma, 
lettere 
a), 
f), 
l), 
p); 
117, 
terzo 
comma; 
117, 
quinto 
comma, 
anche 
in 
relazione 
all'art. 
6, 
comma 
1, 
della 
legge 
5 
giugno 
2003, 
n. 
131 
(Disposizioni 
per 
l'adegua-
mento 
dell'ordinamento 
della 
Repubblica 
alla 
legge 
costituzionale 
18 
ottobre 
2001, 
n. 
3);118, 
primo 
e 
secondo 
comma; 
121, 
secondo 
comma; 
122, 
primo 
comma; 
123; 
126; 
138 
della 
Costituzione. 

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

2.©^Il©Governo©impugna,©innanzi©tutto,©l'art.©2,©comma©1,©lettera©f),©e©l'art.©15,©
comma©1,©della©delibera©statutaria.©La©prima©di©queste©disposizioni©prevede©che©la©Regione©
assicuri,©ûnell'ambito©delle©facolta©che©le©sono©costituzionalmente©riconosciute,©il©diritto©di©
voto©degli©immigrati©residentiý.©La©seconda,©invece,©prevede©che©la©Regione,©ûnell'ambito©
delle©facolta©che©le©sono©costituzionalmente©riconosciute,©riconosce©e©garantisce©a©tutti©
coloro©che©risiedono©in©un©comune©del©territorio©regionale©i©diritti©di©partecipazione©contem-
plati©nel©presente©Titolo,©ivi©compreso©il©diritto©di©voto©nei©referendum 
enelle©altreforme©di©
consultazione©popolareý.©
Secondo©il©ricorrente©tali©disposizioni©contrasterebbero,©innanzi©tutto,©con©l'art.©48©della©
Costituzione,©ai©sensi©del©quale©lo©status 
di©elettore©andrebbe©riconosciuto©solo©ed©esclusiva-
mente©ai©cittadini.©A©questo©riguardo©l'Avvocatura©dello©Stato©aggiunge©che©solo©la©legge©sta-
tale©potrebbe©validamente©riconoscere©il©diritto©di©voto.©In©secondo©luogo,©ad©essere©violato©
risulterebbe©anche©l'art.©1©Cost.,©dal©momento©che©tale©norma,©individuando©nel©popolo©il©
soggetto©detentore©della©sovranita©,©farebbe©implicito©riferimento©al©concetto©di©cittadinanza,©
requisito©necessario©per©esercitare©quei©diritti©nei©quali©si©sostanzia©l'esercizio©della©sovranita©.©
Ancora,©le©disposizioni©impugnate©violerebbero©anche©l'art.©117,©secondocomma,lettere©f) 
e©p),©della©Costituzione,©che©attribuiscono©allo©Stato©la©competenza©esclusiva©in©relazione©
alle©materie©degli©organi©dello©Stato©e©delle©relative©leggi©elettorali,©nonche¨in©materia©di©legi-
slazione©elettorale©di©Comuni,©Province©e©Citta©metropolitane.©

A©risultare©violato,©inoltre,©sarebbe©anche©l'art.©122,©primo©comma©della©Costituzione,©
ove©si©ritenesse©che©nel©ûsistema©di©elezioneý©degli©organi©rappresentativi©regionali©sia©
ricompresa©anche©le©definizione©del©relativo©corpo©elettorale.©Infine,©nel©ricorso©si©afferma©
che©la©disposizione©della©delibera©statutaria©impugnata©contrasterebbe©con©l'art.©121,©
secondo©comma©della©Costituzione,©in©quanto©vincolerebbe©il©Consiglio©regionale©a©fare©
proposte©di©legge©alle©Camere©nelle©materie©diverse©da©quelle©affidate©alla©competenza©delle©
Regioni,©mentre©l'esercizio©di©detto©potere©non©potrebbe©essere©in©alcun©modo©vincolato©
dallo©statuto.©

3.©^Viene©impugnato©anche©l'art.©13,©comma©1,©lettera©a),©della©delibera©statutaria,©che©
prevede©che©la©Regione,©nell'ambito©delle©materie©di©propria©competenza,©provveda©diretta-
mente©all'esecuzione©degli©accordi©internazionali©stipulati©dallo©Stato,©nel©ûrispetto©delle©
norme©di©procedura©previste©dalla©leggeý.©Cio©determinerebbe©la©violazione©dell'art.©117,©
secondo©comma,©lettera©a),©della©Costituzione,©che©riserva©allo©Stato©la©competenza©esclusiva©
in©materia©di©politica©estera©e©rapporti©internazionali©dello©Stato©stesso,©in©quanto©la©disposi-
zione©censurata,©per©l'esercizio©della©prevista©facolta©,©non©porrebbe©ûla©condizione©che©gli©
accordi©siano©stati©previamente©ratificati©e©siano©entrati©internazionalmente©in©vigoreý.©Inol-
tre,©la©generica©previsione©che©la©Regione©debba©uniformarsi©alle©ûnorme©di©procedura©previ-
ste©dalla©leggeý©la©renderebbe©contrastante©con©l'art.©117,©quinto©comma,©Cost.,©in©quanto©
avrebbe©dovuto©essere©precisato©che©questa©legge©dovesse©essere©statale.©
4.©^Sono©anche©censurati©gli©artt.©17©e©19©della©delibera©statutaria.©
La©prima©di©queste©disposizioni©prevede©la©possibilita©di©una©istruttoria©in©forma©di©
contraddittorio©pubblico,©indetta©dalla©Assemblea©legislativa,©alla©quale©possono©prendere©
parte©anche©ûassociazioni,©comitati©e©gruppi©di©cittadini©portatori©di©un©interesse©a©carattere©
non©individualeý,©per©la©formazione©di©atti©normativi©o©amministrativi©di©carattere©generale,©
i©quali©dovranno©inoltre©essere©motivati©con©riferimento©alle©risultanze©istruttorie.©

Tale©previsione,©ad©avviso©del©ricorrente,©contrasterebbe©innanzi©tutto©con©l'art.©97©
Cost.,©poiche¨comporterebbe©aggravi©procedurali©non©coerenti©con©il©principio©di©buon©anda-
mento©della©pubblica©amministrazione.©In©secondo©luogo,©l'obbligo©di©motivazione©viole-
rebbe©ûi©princip|ªin©tema©di©attivita©normativa©e©principalmente©quello©dell'irrilevanza©della©
motivazione©della©normaý.©

La©seconda©delle©due©disposizioni©considerate©prevede©un©ûdiritto©di©partecipazioneý©al©
procedimento©legislativo©per©ûtutte©le©associazioniý©che©ne©facciano©richiesta.©Cio©determine-
rebbe,©secondo©l'Avvocatura©generale,©la©violazione©dell'art.©121©della©Costituzione©e©contra-
sterebbe©anche©con©altre©disposizioni©della©medesima©delibera©statutaria,©secondo©le©quali©il©
Consiglio©regionale©e©organo©della©ûrappresentanza©democraticaý©regionale©nel©quale©si©svi-
luppa©ûil©libero©confronto©democratico©tra©maggioranza©e©opposizioniý,©poiche¨la©norma©in©
oggetto©produrrebbe©una©ûalterazioneý©del©ûsistema©di©democrazia©rappresentativaý©e©del©
ruolo©dei©partiti©politici©che©operano©legittimamente©nelle©assemblee©legislative.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

5.¨^Viene¨impugnato¨anche¨l'art.¨24,¨comma¨4,¨della¨delibera¨statutaria,¨il¨quale¨pre-
vede¨che¨ûla¨Regione,¨nell'ambito¨delle¨proprie¨competenze,¨disciplina¨le¨modalita©¨di¨conferi-
mento¨agli¨enti¨locali¨di¨quanto¨previsto¨dall'art.¨118¨della¨Costituzione,¨definendo¨finalita©¨
e¨durata¨dell'affidamentoý:¨tale¨disposizione,¨anzitutto,¨contrasterebbe¨con¨l'art.¨114¨della¨
Costituzione,¨in¨quanto¨menomerebbe¨l'autonomia¨degli¨enti¨locali.¨Inoltre,¨violerebbe¨
l'art.¨118¨della¨Costituzione,¨in¨quanto¨quest'ultimo¨impedirebbe¨di¨ûaffidare¨temporanea-
menteý¨le¨funzioni¨amministrative,¨in¨particolar¨modo¨ad¨enti¨^quali¨i¨comuni,¨le¨province¨
e¨le¨citta©¨metropolitane¨^che¨di¨esse¨sono¨qualificati¨come¨ûtitolariý.¨
6.¨^Nel¨ricorso¨viene¨inoltre¨contestata¨la¨legittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨26,¨
comma¨3,¨della¨delibera¨statutaria,¨il¨quale¨dispone¨che¨l'Assemblea¨legislativa¨individui,¨
ûin¨conformita©¨con¨la¨disciplina¨stabilita¨dalla¨legge¨dello¨Statoý,¨le¨funzioni¨della¨Citta©¨
metropolitana¨dell'area¨di¨Bologna:¨cio©¨,¨secondo¨l'Avvocatura¨dello¨Stato,¨contrasterebbe¨
con¨quanto¨previsto¨dall'art.¨117,¨secondo¨comma,¨lettera¨p),¨della¨Costituzione,¨ûche¨riserva¨
alla¨potesta©¨legislativa¨esclusiva¨dello¨Stato¨la¨materia¨delle¨funzioni¨fondamentalidi¨
Comuni,¨Province¨e¨Citta©¨metropolitaneý.¨
7.¨^Anche¨l'art.¨28,¨comma¨2,¨della¨delibera¨statutaria¨^il¨quale¨prevede¨che¨ûl'Assem-
blea¨(...)¨discute¨e¨approva¨il¨programma¨di¨governo¨predisposto¨dal¨Presidente¨della¨
Regione¨(...)ý¨^e©¨oggetto¨di¨impugnazione.¨La¨legittimita©¨costituzionale¨di¨tale¨disposizione¨
e©¨contestata¨in¨quanto¨quest'ultima,¨pur¨non¨contenendo¨alcuna¨indicazione¨circa¨le¨conse-
guenze¨della¨mancata¨approvazione¨del¨programma,¨menomerebbe¨ûdi¨per¨se¨la¨legittima-
zione¨ed¨il¨ruolo¨del¨Presidenteý.¨Cio©¨non¨risulterebbe¨ûcoerente¨con¨l'elezione¨diretta¨del¨
Presidente¨(...),¨in¨quanto¨la¨prevista¨approvazione¨consiliare¨del¨programma¨di¨governo¨
instauri¨irragionevolmente¨e¨contraddittoriamente¨tra¨Presidente¨e¨Consiglio¨regionale¨un¨
rapporto¨diverso¨rispetto¨a¨quello¨che¨consegue¨all'elezione¨a¨suffragio¨universale¨e¨diretto¨
del¨vertice¨dell'esecutivo¨(...),¨in¨relazione¨alla¨quale¨non¨sussiste¨il¨tradizionale¨rapporto¨
fiduciario¨con¨il¨consiglio¨rappresentativo¨dell'intero¨corpo¨elettoraleý.¨
Da¨cio©¨l'affermata¨violazione¨del¨canone¨della¨ûarmonia¨con¨la¨Costituzioneý.¨

8.¨^Sarebbe¨costituzionalmente¨illegittimo,¨inoltre,¨l'art.¨45,¨comma¨2,¨della¨delibera¨
statutaria,¨il¨quale¨prevede¨l'incompatibilita©¨della¨carica¨di¨assessore¨con¨quella¨di¨consi-
gliere¨regionale.¨Tale¨disposizione¨violerebbe¨l'art.¨122,¨primo¨comma,¨della¨Costituzione,¨
che¨dispone¨che¨i¨casi¨di¨incompatibilita©¨dei¨componenti¨della¨Giunta¨nonche¨dei¨consiglieri¨
regionali¨devono¨essere¨disciplinati¨dalla¨legge¨regionale¨nei¨limiti¨dei¨princip|ª¨fondamentali¨
stabiliti¨con¨legge¨della¨Repubblica.¨
9.¨^Viene¨impugnato¨anche¨l'art.¨49,¨comma¨2,¨della¨delibera¨statutaria,¨il¨quale¨pre-
vede¨che¨la¨Giunta¨disciplini¨l'esecuzione¨dei¨regolamenti¨comunitari¨ûnei¨limiti¨stabiliti¨
dalla¨legge¨regionaleý.¨Tale¨norma,¨ûomettendo¨di¨riferirsi¨al¨necessario¨rispetto¨delle¨norme¨
di¨procedura¨stabilite¨da¨legge¨dello¨Stato,¨la¨quale¨deve¨disciplinare¨anche¨le¨modalita©¨di¨
esercizio¨del¨potere¨sostitutivoý,¨violerebbe¨l'art.¨117,¨quinto¨comma,¨della¨Costituzione.¨
10.¨^Da¨ultimo,¨secondo¨il¨ricorrente,¨sarebbe¨costituzionalmente¨illegittimo¨anche¨
l'art.¨63,¨comma¨3,¨della¨delibera¨statutaria,¨il¨quale¨prevede¨una¨disciplina¨regionale¨del¨rap-
porto¨di¨lavoro¨del¨personale¨regionale,¨in¨conformita©¨ai¨princip|ª¨costituzionali¨e¨secondo¨
quanto¨stabilito¨dalla¨legge¨e¨dalla¨contrattazione¨collettiva.¨Cio©¨violerebbe¨l'art.¨117,¨
secondo¨comma,¨lettera¨l),¨della¨Costituzione,¨in¨quanto¨porrebbe¨ûuna¨disciplina¨sostan-
ziale¨del¨rapporto¨di¨lavoro¨e¨dei¨suoi¨aspetti¨fondamentali:¨temi,¨questi,¨da¨ritenersi¨affidati¨
alla¨competenza¨esclusiva¨statale¨in¨quanto¨rientranti¨nella¨materia¨`ordinamento¨civile'ý.¨
11.¨^La¨Regione¨Emilia-Romagna,¨costituitasi¨in¨giudizio¨con¨atto¨depositato¨il¨
25¨ottobre¨2004,¨nel¨quale¨si¨limita¨a¨richiedere¨che¨la¨Corte¨costituzionale¨respinga¨il¨
ricorso¨in¨quanto¨inammissibile¨e¨comunque¨infondato,¨in¨prossimita©¨dell'udienza,¨ha¨depo-
sitato¨una¨memoria¨in¨cui,¨ribadendo¨che¨tutte¨le¨censure¨mosse¨avverso¨la¨propria¨delibera¨
statutaria¨sarebbero¨prive¨di¨fondamento,¨svolge¨le¨proprie¨argomentazioni¨al¨riguardo.¨
Le¨questioni¨concernenti¨gli¨articoli¨2¨e¨15¨^che,¨secondo¨il¨ricorso¨del¨Governo¨preve-
derebbero¨il¨riconoscimento¨del¨diritto¨di¨voto¨agli¨stranieri¨^sarebbero¨infondate,¨in¨quanto¨
non¨terrebbero¨conto¨della¨limitazione¨generale¨posta¨dalle¨stesse¨norme¨impugnate¨attra-
verso¨l'espressione¨ûnell'ambito¨delle¨facolta©¨che¨le¨sono¨costituzionalmente¨riconosciuteý.¨

Quanto¨in¨particolare¨all'art.¨15¨della¨deliberazione¨statutaria,¨la¨difesa¨regionale¨
osserva¨che¨sarebbe¨gia©¨possibile¨e¨legittima¨una¨sua¨parziale¨attuazione¨legislativa,¨poiche¨
la¨Regione¨avrebbe¨gia©¨la¨facolta©¨di¨disciplinare¨il¨referendum 
consultivo¨su¨provvedimenti¨


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

regionali,¨e¨con¨riguardo¨a¨questi¨sarebbero¨ipotizzabili¨modalita©¨di¨voto¨tali¨da¨distinguere¨
il¨voto¨dei¨cittadini¨elettori¨da¨ûquello¨delle¨altre¨classi¨di¨popolazione¨consultateý.¨Sarebbe¨
inoltre¨pacifico¨che¨lo¨statuto¨regionale¨non¨conferirebbe¨ne¨consentirebbe¨il¨conferimento¨
agli¨immigrati¨della¨qualifica¨di¨ûelettoreý,¨ma¨solo¨di¨ûprendere¨parte¨a¨procedure¨per¨le¨
quali,¨appunto,¨tale¨qualifica¨generale¨non¨sia¨costituzionalmente¨necessariaý.¨

Infondate¨sarebbero¨le¨censure¨concernenti¨la¨violazione¨dell'art.¨117,¨secondo¨comma,¨
lettere¨f) 
e¨p),¨della¨Costituzione,¨dal¨momento¨che¨le¨norme¨statutarie¨impugnate¨non¨si¨
applicherebbero¨ad¨alcun¨organo¨statale,¨ne¨si¨riferirebbero¨alle¨procedure¨elettorali¨di¨
Comuni,¨province¨e¨citta©¨metropolitane.¨Inesistente¨sarebbe¨inoltre¨l'asserito¨contrasto¨con¨
l'art.¨122,¨primo¨comma,¨della¨Costituzione,¨poiche¨tale¨censura¨potrebbe¨riferirsi¨solo¨
all'art.¨2¨dello¨statuto,¨che¨pero©¨avrebbe¨carattere¨di¨norma¨programmatica¨in¨quanto¨fisse-
rebbe¨semplicemente¨un¨obiettivo¨e¨non¨autorizzerebbe¨affatto¨una¨attuazione¨illegittima.¨

12.¨^Con¨riferimento¨alle¨censure¨relative¨all'art.¨13,¨comma¨1,¨lettera¨a),¨della¨delibera¨
statutaria,¨la¨difesa¨regionale¨osserva¨come¨la¨disposizione,¨nel¨fare¨riferimento¨agli¨accordi¨
ûstipulatiý,¨abbia¨inteso¨riferirsi¨a¨quelli¨ûconclusi¨ed¨efficaciý.¨Tale¨significato¨sarebbe¨con-
fermato¨dal¨richiamo,¨contenuto¨nello¨stesso¨articolo,¨alle¨norme¨di¨procedura¨previste¨dalla¨
legge,¨nel¨cui¨rispetto¨dovrebbe¨avvenire¨l'esecuzione¨degli¨accordi.¨Questa¨legge¨sarebbe
sicuramente¨quella¨statale,¨e¨non¨gia©¨quella¨regionale,¨come¨sostenuto¨nel¨ricorso¨del¨
Governo,¨dal¨momento¨che¨ove¨la¨delibera¨statutaria¨avesse¨voluto¨riferirsi¨alla¨legge¨regio-
nale¨lo¨avrebbe¨detto¨espressamente.¨
13.¨^Quanto¨alle¨censure¨aventi¨ad¨oggetto¨gli¨artt.¨17¨e¨19¨della¨delibera¨statutaria,¨la¨
Regione¨sostiene¨che¨l'istruttoria¨pubblica¨per¨la¨formazione¨degli¨atti¨normativi¨o¨ammini-
strativi¨di¨carattere¨generale,¨nonche¨l'obbligo¨di¨motivazione¨costituirebbero¨non¨gia©¨viola-
zioni,¨ma¨modalita©¨di¨attuazione¨dell'art.¨97¨Cost.,¨per¨di¨piu©¨gia©¨sperimentati¨a¨livello¨regio-
nale.¨Istituti¨del¨genere¨sarebbero¨ben¨noti¨sia¨alla¨tradizione¨di¨altri¨Paesi¨che¨al¨sistema¨ita-
liano,¨ove¨e©¨contemplato¨l'istituto¨dell'inchiesta¨pubblica;¨ne¨sarebbe¨da¨trascurare¨quanto¨
gia©¨previsto¨da¨alcune¨leggi¨regionali.¨
Anche¨la¨previsione¨del¨dovere¨di¨motivazione,¨come¨dovere¨di¨tener¨conto¨degli¨esiti¨
dell'istruttoria¨pubblica,¨non¨sarebbe¨affatto¨irragionevole;¨cio©¨sarebbe¨confermato¨anche¨
da¨analoga¨previsione¨generalizzata¨nei¨trattati¨europei.¨

Infondata¨sarebbe,¨ancora,¨l'asserita¨violazione¨di¨alcune¨disposizioni¨della¨legge¨7¨ago-
sto¨1990,¨n.¨241¨(Nuovenorme 
inmateriadiprocedimentoamministrativo 
edidiritto 
diaccesso 
ai 
documenti 
amministrativi).¨L'art.¨3¨di¨tale¨legge,¨infatti,¨non¨vieterebbe¨la¨motivazione¨per¨
gli¨atti¨normativi¨e¨amministrativi¨generali,¨ma¨si¨limiterebbe¨a¨non¨renderla¨obbligatoria.¨
L'art.¨13,¨d'altra¨parte,¨non¨proibirebbe¨forme¨di¨partecipazione¨o¨di¨programmazione¨in¨
relazione¨agli¨atti¨normativi¨e¨amministrativi¨generali.¨E¨cio©¨a¨prescindere¨dal¨fatto¨che
comunque¨tale¨legge¨non¨sarebbe¨idonea¨a¨fungere¨da¨parametro¨di¨legittimita©¨costituzionale¨
dello¨statuto¨regionale.¨

Analoghe¨considerazioni¨varrebbero¨con¨riferimento¨alle¨censure¨relative¨all'art.¨19¨
della¨delibera¨statutaria,¨il¨quale¨porrebbe¨regole¨obiettive¨per¨assicurare¨ûun¨confronto¨con¨
i¨portatori¨dei¨diversi¨interessi¨socialiý.¨

14.¨^La¨censura¨rivolta¨contro¨l'art.¨24,¨comma¨4,¨della¨delibera¨statutaria,¨nella¨parte¨
in¨cui¨prevede¨il¨conferimento¨di¨funzioni¨agli¨enti¨locali,¨predeterminandone¨la¨durata,¨si¨
baserebbe¨su¨un¨fraintendimento:¨infatti¨non¨si¨disporrebbe¨che¨la¨Regione¨debba¨conferire¨
le¨funzioni¨con¨durata¨limitata,¨ma¨semplicemente¨si¨manterrebbe¨ûalla¨legge¨regionale¨la¨
possibilita©¨di¨farlo,¨quando¨l'oggetto¨e¨le¨circostanze¨lo¨richiedanoý,¨conformementeai¨prin-
cip|ªaffermati¨dall'art.¨118¨della¨Costituzione.¨
15.¨^Quanto¨all'art.¨26,¨comma¨3,¨della¨delibera¨statutaria,¨impugnato¨in¨relazione¨
all'art¨117,secondocomma,lettera¨p),¨Cost.,¨sarebbe¨ûpaleseý¨l'inesistenza¨di¨alcuna¨inva-
sione¨delle¨competenze¨statali,¨dal¨momento¨che¨la¨norma¨statutaria¨prevederebbe¨espressa-
mente¨che¨tanto¨la¨delimitazione¨dell'area¨metropolitana¨di¨Bologna,¨quanto¨la¨individua-
zione¨delle¨funzioni¨della¨Citta©¨metropolitana¨debbano¨avvenire¨in¨conformita©¨con¨la¨disci-
plina¨stabilita¨dalla¨legge¨dello¨Stato.¨Dunque,¨ûla¨Regione¨individuera©¨le¨funzioni¨degli¨
enti¨locali¨per¨quanto¨di¨sua¨competenzaý.¨
16.¨^Le¨censure¨rivolte¨nei¨confronti¨dell'art.¨28,¨comma¨2,¨della¨delibera¨impugnata,¨
che¨dispone¨che¨l'Assemblea¨discute¨e¨approva¨il¨programma¨di¨governo¨predisposto¨dal¨Pre-
sidente¨della¨Regione,¨atterrebbero¨al¨merito¨delle¨scelte¨statutarie¨in¨relazione¨alla¨forma¨
di¨governo¨e¨non¨indicherebbero¨quale¨specifica¨norma¨costituzionale¨sarebbe¨stata¨violata.¨

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

In¨ogni¨caso¨l'art.¨28¨individuerebbe¨il¨punto¨di¨equilibrio,¨nel¨rispetto¨dell'art.¨126¨della¨
Costituzione,¨tra¨due¨organi,¨il¨Presidente¨della¨Giunta¨e¨il¨Consiglio,¨entrambi¨di¨investitura¨
popolare.¨L'omessa¨previsione¨delle¨conseguenze¨istituzionali¨della¨mancata¨approvazione¨
del¨programma¨di¨governo,¨sarebbe¨giustificata¨dal¨fatto¨che¨esse¨sarebbero¨del¨tutto¨assenti.¨
La¨difesa¨regionale¨osserva,¨inoltre,¨che¨disposizioni¨analoghe¨sarebbero¨contenute¨nel¨testo¨
unico¨degli¨enti¨locali,¨nonche¨in¨alcuni¨statuti¨comunali.¨

17.¨^Con¨riferimento¨ai¨motivi¨di¨impugnazione¨dell'art.¨45,¨comma¨2,¨che¨stabilisce¨
l'incompatibilita©¨della¨carica¨di¨assessore¨con¨quella¨di¨consigliere¨regionale,¨la¨Regione¨ne¨
afferma¨l'infondatezza,¨dal¨momento¨che¨la¨disposizione¨non¨atterrebbe¨alla¨materia¨eletto-
rale,¨ma¨alla¨definizione¨della¨forma¨di¨governo¨regionale,¨specificamente¨affidata¨alle¨deter-
minazioni¨statutarie.¨Diversa¨sarebbe¨la¨ratio 
delle¨incompatibilita©¨ûesterneý¨^quale,¨ad¨
esempio,¨quella¨tra¨appartenenza¨al¨Consiglio¨o¨alla¨Giunta¨regionale¨e¨appartenenza¨al¨
Parlamento¨^che¨avrebbero¨la¨funzione¨di¨garantire¨l'effettivita©¨e¨l'imparzialita©¨dello¨svolgi-
mento¨della¨funzione,¨e¨quella¨delle¨incompatibilita©¨ûinterneý¨^quale¨appunto¨quella¨previ-
sta¨dalla¨norma¨censurata¨^le¨quali¨atterrebbero¨al¨modo¨di¨conformare¨i¨rapporti¨tra¨gli¨
organi¨fondamentali¨della¨Regione.¨La¨scelta¨su¨tale¨conformazione¨sarebbe¨riservata¨alla¨
Regione¨e¨lo¨statuto¨costituirebbe¨la¨fonte¨piu©¨adatta¨a¨compierla.¨
18.¨^L'impugnazione¨dell'art.¨49,¨comma¨2,¨secondo¨la¨Regione¨Emilia-Romagna,¨
sarebbe¨il¨frutto¨di¨una¨errata¨interpretazione:¨la¨disposizione,¨infatti,¨non¨riguarderebbe¨i¨
rapporti¨tra¨fonti¨regionali¨e¨le¨leggi¨statali,¨bens|©¨i¨rapporti¨tra¨legge¨e¨regolamento¨regio-
nale,¨al¨fine¨di¨dare¨attuazione¨ai¨regolamenti¨comunitari,¨consentendo¨alla¨legge¨regionale¨
di¨affidare¨alla¨potesta©¨regolamentare¨la¨disciplina¨attuativa¨eventualmente¨necessaria.¨
19.¨^Infine,¨infondati¨sarebbero¨anche¨i¨motivi¨di¨impugnazione¨riferiti¨all'art.¨62,¨
comma¨3,¨dal¨momento¨che¨tale¨disposizione¨non¨abiliterebbe¨la¨legge¨regionale¨ad¨interfe-
rire¨sul¨ûrapporto¨di¨lavoro¨nei¨suoi¨aspetti¨di¨rapporto¨di¨diritto¨civileý.¨Lo¨statuto¨lasce-
rebbe¨infatti¨impregiudicato¨il¨problema¨dei¨limiti¨entro¨cui¨la¨legge¨regionale¨possa¨interve-
nire¨a¨disciplinare¨il¨rapporto¨di¨lavoro.¨
20.¨^Anche¨l'Avvocatura¨dello¨Stato,¨in¨prossimita©¨dell'udienza¨ha¨presentato¨un'ampia¨
memoria,¨nella¨quale¨si¨limita¨a¨ribadire¨analiticamente¨i¨rilievi¨di¨costituzionalita©¨sollevati¨
nel¨ricorso¨introduttivo.¨
Considerato 
in 
diritto 


1.¨^Il¨Presidente¨del¨Consiglio¨dei¨ministri,¨rappresentato¨e¨difeso¨dall'Avvocatura¨
generale¨dello¨Stato,¨ha¨impugnato¨gli¨articoli¨2,¨comma¨1,¨lettera¨f);15,¨comma¨1;13,¨
comma¨1,¨lettera¨a);¨17;¨19;¨24,¨comma¨4;¨26,¨comma¨3;¨28,¨comma¨2;¨45,¨comma¨2;¨49,¨
comma¨2;¨62,¨comma¨3,¨della¨delibera¨statutaria¨della¨Regione¨Emilia-Romagna,¨approvata¨
in¨prima¨deliberazione¨il¨giorno¨1.¨luglio¨2004,¨ed¨in¨seconda¨deliberazione¨il¨giorno¨14¨set-
tembre¨2004,¨per¨violazione¨degli¨articoli¨1;¨3;¨48;¨49;¨97;¨114;¨123;¨117,¨secondo¨comma,¨let-
tere¨a),¨f),¨l),¨p);¨117,¨terzo¨comma;¨117,¨quinto¨comma,¨anche¨in¨relazione¨all'art.¨6,¨
comma¨1,¨della¨legge¨5¨giugno¨2003,¨n.¨131¨(Disposizioni 
per 
l'adeguamento 
dell'ordinamento 
della 
Repubblica 
alla 
legge 
costituzionale 
18 
ottobre 
2001, 
n. 
3);¨118,¨primo¨e¨secondo¨comma;¨
121,¨secondo¨comma;¨122,¨primo¨comma;¨123;¨126;¨138¨della¨Costituzione.¨
In¨particolare¨l'art.¨2,¨comma¨1,¨letteraf),¨e¨l'art.¨15,¨comma¨1,¨della¨delibera¨statutaria,¨
nella¨parte¨in¨cui¨prevedono,¨rispettivamente,¨che¨la¨Regione¨assicuri,¨ûnell'ambito¨delle¨
facolta©¨che¨le¨sono¨costituzionalmente¨riconosciute,¨il¨diritto¨di¨voto¨degli¨immigrati¨resi-
dentiý,¨e¨che¨la¨Regione,¨ûnell'ambito¨delle¨facolta©¨che¨le¨sono¨costituzionalmente¨ricono-
sciute,¨riconosce¨e¨garantisce¨a¨tutti¨coloro¨che¨risiedono¨in¨un¨comune¨del¨territorio¨regio-
nale¨i¨diritti¨di¨partecipazione¨contemplati¨nel¨presente¨Titolo,¨ivi¨compreso¨il¨diritto¨di¨voto¨
nei¨referendum 
e¨nelle¨altre¨forme¨di¨consultazione¨popolareý,¨violerebbero:¨a) 
l'art.¨48¨della¨
Costituzione,¨in¨quanto¨lo¨status 
di¨elettore¨andrebbe¨riconosciuto¨solo¨ed¨esclusivamente¨
ai¨cittadini;¨b) 
l'art.¨1¨della¨Costituzione,¨dal¨momento¨che¨tale¨norma¨farebbe¨implicito¨rife-
rimento¨al¨concetto¨di¨cittadinanza,¨requisito¨necessario¨per¨esercitare¨quei¨diritti¨nei¨quali¨
si¨sostanzia¨l'esercizio¨della¨sovranita©¨;¨c) 
l'art.¨117,¨secondo¨comma,¨lettere¨f) 
e¨p),¨della¨
Costituzione,¨in¨quanto¨contrasterebbero¨con¨l'attribuzione¨al¨legislatore¨statale¨della¨com-
petenza¨esclusiva¨in¨relazione¨agli¨organi¨dello¨Stato¨e¨alle¨relative¨leggi¨elettorali,¨nonche¨
in¨materia¨di¨legislazione¨elettorale¨di¨Comuni,¨Province¨e¨Citta©¨metropolitane;¨d) 
l'art.¨122,¨
primo¨comma,¨della¨Costituzione,¨ove¨si¨ritenesse¨che¨nel¨ûsistema¨di¨elezioneý¨degli¨organi¨
rappresentativi¨regionali¨sia¨ricompresa¨anche¨la¨definizione¨del¨relativo¨corpo¨elettorale;¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

e) 
l'art.©121,©secondo©comma,©della©Costituzione,©in©quanto©vincolerebbe©il©Consiglio©regio-
nale©nella©sua©possibilita©di©fare©proposte©di©legge©alle©Camere,©mentre©l'esercizio©di©detto©
potere©non©potrebbe©essere©in©alcun©modo©vincolato©dallo©statuto.©

L'art.©13,©comma©1,©lettera©a),©della©delibera©statutaria,©che©prevede©che©la©Regione,©nel-
l'ambito©delle©materie©di©propria©competenza,©provvede©direttamente©all'esecuzione©degli©
accordiinternazionalistipulatidallo©Stato,nelûrispettodellenormediproceduraprevistedalla©
leggeý,©violerebbe©l'art.©117,©secondo©comma,©lettera©a),©della©Costituzione,©in©quanto©ûper©l'e-
sercizio©della©prevista©facolta©non©pone©la©condizione©che©gli©accordi©siano©stati©previamente©
ratificati©e©siano©entrati©internazionalmente©in©vigoreý;©contrasterebbe©inoltre©con©l'art.©117,©
quinto©comma,©della©Costituzione,©in©quanto©non©specificherebbe©che©la©legge©contenente©le©
norme©procedurali©alle©quali©la©Regione©deve©uniformarsi©deve©essere©una©legge©statale.©

L'art.©17©della©delibera©statutaria,©che©prevede©la©possibilita©di©una©istruttoria©in©forma©
di©contraddittorio©pubblico,©indetta©dalla©Assemblea©legislativa,©alla©quale©possono©prendere©
parte©anche©ûassociazioni,©comitati©e©gruppi©di©cittadini©portatori©di©un©interesse©a©carattere©
non©individualeý,©per©la©formazione©di©atti©normativi©o©amministrativi©di©carattere©generale,©
i©quali©dovranno©poi©essere©motivati©con©riferimento©alle©risultanze©istruttorie,©violerebbe©
l'art.©97©della©Costituzione,©nella©misura©in©cui©comporterebbe©aggravi©procedurali©non©coe-
renti©con©il©principio©di©buon©andamento©della©pubblica©amministrazione.©

L'art.©19©della©delibera©statutaria,©che©prevede©un©ûdiritto©di©partecipazioneý©al©procedi-
mento©legislativo©in©capo©a©ûtutte©le©associazioniý©che©ne©facciano©richiesta,©violerebbe:©
l'art.©121©della©Costituzione,©e©il©principio©di©autonomia©del©Consiglio©regionale©ivi©sancito;©
il©ûprincipio©di©coerenzaý©di©cui©all'art.©3©della©Costituzione,©in©quanto©non©sarebbe©con-
forme©al©sistema©di©democrazia©rappresentativa©realizzato©dalle©altre©disposizioni©della©
medesima©delibera©statutaria;©l'art.©1,©secondo©comma©e©l'art.©49©Cost.,©ûil©quale©ultimo©pre-
suppone©che©i©fattori©di©politica©generale©(...)©costituiti©dai©partiti©siano©sottesi©nel©funziona-
mento©delle©assemblee©legislativeý.©

L'art.©24,©comma©4,©della©delibera©statutaria,©il©quale©prevede©che©ûla©Regione,©nell'am-
bito©delle©proprie©competenze,©disciplina©le©modalita©di©conferimento©agli©enti©locali©di©
quanto©previsto©dall'art.©118©della©Costituzione,©definendo©finalita©e©durata©dell'affida-
mentoý,©violerebbe©l'art.©114©della©Costituzione,©in©quanto©menomerebbe©l'autonomia©degli©
enti©locali©e©l'art.©118©della©Costituzione.©Quest'ultima©disposizione©impedirebbe©infatti©di©
ûaffidare©temporaneamenteý©dette©funzioni,©in©particolar©modo©ad©enti,©quali©i©Comuni,©le©
Province©e©le©Citta©metropolitane,©che©di©esse©sono©qualificati©come©ûtitolariý.©

L'art.©26,©comma©3,©della©delibera©statutaria,©il©quale©dispone©che©l'Assemblea©legislativa©
individua,©ûin©conformita©con©la©disciplina©stabilita©dalla©legge©dello©Statoý,©le©funzioni©della©
Citta©metropolitana©dell'area©di©Bologna,©violerebbe©l'art.©117,©secondo©comma,©lettera©p),©
della©Costituzione,©ûche©riserva©alla©potesta©legislativa©esclusiva©dello©Stato©la©materia©delle©
funzioni©fondamentali©di©Comuni,©Province©e©Citta©metropolitaneý.©

L'art.©28,©comma©2,©della©delibera©statutaria,©il©quale©prevede©che©ûl'Assemblea©(...)©
discute©e©approva©il©programma©di©governo©predisposto©dal©Presidente©della©Regione©(...)ý,©
violerebbe©il©canone©di©ûarmonia©con©la©Costituzioneý,©in©quanto©la©prevista©approvazione©
consiliare©del©programma©di©governo©instaurerebbe©ûirragionevolmente©e©contraddittoria-
mente©tra©Presidente©e©Consiglio©regionale©un©rapporto©diverso©rispetto©a©quello©che©conse-
gue©all'elezione©a©suffragio©universale©e©diretto©del©vertice©dell'esecutivo©(...),©in©relazione©alla©
quale©non©sussiste©il©tradizionale©rapporto©fiduciario©con©il©consiglio©rappresentativo©dell'in-
tero©corpo©elettoraleý.©

L'art.©45,©comma©2,©della©delibera©statutaria,©nella©parte©in©cui©stabilisce©l'incompatibi-
lita©della©carica©di©assessore©con©quella©di©consigliere©regionale,©violerebbel'art.©122,©primo©
comma,©della©Costituzione,©in©quanto©tale©norma©dispone©che©i©casi©di©incompatibilita©dei©
componenti©della©Giunta©nonche¨dei©consiglieri©regionali©devono©essere©disciplinati©dalla©
legge©regionale©nei©limiti©dei©princip|ªfondamentali©stabiliti©con©legge©della©Repubblica.©

L'art.©49,©comma©2,©della©delibera©statutaria,©il©quale©prevede©che©la©Giunta©disciplini©
l'esecuzione©dei©regolamenti©comunitari©ûnei©limiti©stabiliti©dalla©legge©regionaleý,©violerebbe©
l'art.©117,©quinto©comma,©della©Costituzione,©poiche¨ometterebbe©ûdi©riferirsi©al©necessario©
rispetto©delle©norme©di©procedura©stabilite©da©legge©dello©Statoý.©

L'art.©62,©comma©3,©della©delibera©statutaria,©che©prevede©una©disciplina©regionale©del©
rapporto©di©lavoro©del©personale©regionale,©in©conformita©ai©principi©costituzionali©e©secondo©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

quanto©stabilito©dalla©legge©e©dalla©contrattazione©collettiva,©violerebbe©l'art.©117,©secondo©
comma,©lettera©l),©della©Costituzione,©in©quanto©porrebbe©ûuna©disciplina©sostanziale©del©rap-
porto©di©lavoro©e©dei©suoi©aspetti©fondamentali:©temi,©questi,©da©ritenersi©affidati©alla©compe-
tenza©esclusiva©statale©in©quanto©rientranti©nella©materia©ûordinamento©civileý.©

2.©^Occorre©dichiarare©la©inammissibilita©delle©censure©relative©all'art.©2,©comma©1,©let-
tera©f) 
,©della©delibera©statutaria©impugnata,©nella©parte©in©cui©la©Regione©si©pone©l'obiettivo©
di©assicurare©ûnell'ambito©delle©facolta©che©le©sono©costituzionalmente©riconosciute,©il©diritto©
di©voto©degli©immigrati©residentiý.©
Va©ricordato©che©negli©statuti©regionali©entrati©in©vigore©nel©1971©^ivi©compreso©quello©
della©Regione©Emilia-Romagna©^si©rinvengono©assai©spesso©indicazioni©di©obiettivi©prioritari©
dell'attivita©regionale©ed©anche©in©quel©tempo©si©posero©problemi©di©costituzionalita©di©tali©
indicazioni,©sotto©il©profilo©della©competenza©della©fonte©statutaria©ad©incidere©su©materie©
anche©eccedenti©la©sfera©di©attribuzione©regionale.©Al©riguardo,©dopo©aver©riconosciuto©la©
possibilita©di©distinguere©tra©un©contenuto©ûnecessarioý©ed©un©contenuto©ûeventualeý©dello©
statuto©(cfr.©sentenza©n.©40©del©1972),©si©e©ritenuto©che©la©formulazione©di©proposizioni©statu-
tarie©del©tipo©predetto©avesse©principalmente©la©funzione©di©legittimare©la©Regione©come©ente©
esponenziale©della©collettivita©regionale©e©del©complesso©dei©relativi©interessi©ed©aspettative.©
Tali©interessi©possono©essere©adeguatamente©perseguiti©non©soltanto©attraverso©l'esercizio©
della©competenza©legislativa©ed©amministrativa,©ma©anche©avvalendosi©dei©vari©poteri,©confe-
riti©alla©Regione©stessa©dalla©Costituzione©e©da©leggi©statali,©di©iniziativa,©di©partecipazione,©
di©consultazione,©di©proposta,©e©cos|©via,©esercitabili,©in©via©formale©ed©informale,©al©fine©di©
ottenere©il©migliore©soddisfacimento©delle©esigenze©della©collettivita©stessa.©In©questo©senso©
si©e©espressa©questa©Corte,©affermando©che©l'adempimento©di©una©serie©di©compiti©fondamen-
tali©ûlegittima,©dunque,©una©presenza©politica©della©regione,©in©rapporto©allo©Stato©o©anche©
ad©altre©regioni,©riguardo©a©tutte©le©questioni©di©interesse©della©comunita©regionale,©anche©se©
queste©sorgono©in©settori©estranei©alle©singole©materie©indicate©nell'articolo©117©Cost.©e©si©
proiettano©al©di©la©dei©confini©territoriali©della©regione©medesimaý©(sentenza©n.©829©del©1988).©

Il©ruolo©delle©Regioni©di©rappresentanza©generale©degli©interessi©delle©rispettive©collettivita©,©
riconosciuto©dalla©giurisprudenzacostituzionale©e©dallaprevalente©dottrina,©e©dunque©rilevante©
nel©momento©presente,©ai©fini©ûdell'esistenza,©accanto©ai©contenuti©necessari©degli©statuti©regio-
nali,©di©altri©possibili©contenuti,©sia©che©risultino©ricognitivi©delle©funzioni©e©dei©compiti©della©
Regione,©sia©che©indichino©aree©di©prioritario©intervento©politico©o©legislativoý©(sentenza©n.©2©
del©2004);©contenuti©che©talora©si©esprimono©attraverso©proclamazioni©di©finalita©da©perseguire.©

Ma©la©citata©sentenza©ha©rilevato©come©sia©opinabile©la©ûmisura©dell'efficacia©giuridicaý©
di©tali©proclamazioni;©tale©dubbio©va©sciolto©considerando©che©alle©enunciazioni©in©esame,©
anche©se©materialmente©inserite©in©un©atto-fonte,©non©puo©essere©riconosciuta©alcuna©efficacia©
giuridica,©collocandosi©esse©precipuamente©sul©piano©dei©convincimenti©espressivi©delle©
diverse©sensibilita©politiche©presenti©nella©comunita©regionale©al©momento©dell'approvazione©
dello©statuto.©

D'altra©parte,©tali©proclamazioni©di©obiettivi©e©di©impegni©non©possono©certo©essere©assi-
milate©alle©c.d.©norme©programmatiche©della©Costituzione,©alle©quali,©peril©loro©valore©di©
principio,©sono©stati©generalmente©riconosciuti©non©solo©un©valore©programmatico©nei©con-
fronti©della©futura©disciplina©legislativa,©ma©sopratutto©una©funzione©di©integrazione©e©di©
interpretazione©delle©norme©vigenti.©Qui©pero©non©siamo©in©presenza©di©Carte©costituzionali,©
ma©solo©di©fonti©regionali©ûa©competenza©riservata©e©specializzataý,©cioe©di©statuti©di©autono-
mia,©i©quali,©anche©se©costituzionalmente©garantiti,©debbono©comunque©ûessere©in©armonia©
con©i©precetti©ed©i©princip|ª©tutti©ricavabili©dalla©Costituzioneý©(sentenza©n.©196©del©2003).©

Dalle©premesse©appena©formulate©sul©carattere©non©prescrittivo©e©non©vincolante©delle©
enunciazioni©statutarie©di©questo©tipo©deriva©che©esse©esplicano©una©funzione,©per©cos|©dire,©
di©natura©culturale©o©anche©politica,©ma©certo©non©normativa.©Nel©caso©in©esame,©una©enun-
ciazione©siffatta©si©rinviene©proprio©nell'art.©2,©comma©1,©lettera©f),©della©delibera©statutaria©
impugnata,©nella©parte©in©cui©la©Regione©si©pone©l'obiettivo©di©assicurare©ûnell'ambito©delle©
facolta©che©le©sono©costituzionalmente©riconosciute,©il©diritto©di©voto©degli©immigrati©resi-
dentiý;©tale©disposizione©non©comporta©ne¨alcuna©violazione,©ne¨alcuna©rivendicazione©di©
competenze©costituzionalmente©attribuite©allo©Stato,©ne¨fonda©esercizio©di©poteri©regionali.©
Va©cos|©dichiarata©inammissibile,©per©inidoneita©lesiva©della©disposizione©impugnata,©la©cen-
sura©avverso©la©denunciata©proposizione©della©deliberazione©statutaria.©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

3.¨^Le¨censure¨di¨illegittimita©¨costituzionale¨relative¨all'art.¨13,¨comma¨1,¨lettera¨a),¨non¨
sono¨fondate.¨
La¨disposizione¨impugnata,¨pur¨molto¨sintetica,¨appare¨agevolmente¨interpretabile¨in¨
modo¨conforme¨al¨sistema¨costituzionale:¨il¨riferimento¨all'attuazione¨degli¨accordi¨interna-
zionali¨ûstipulatiý¨dallo¨Stato¨e¨non¨anche¨ûratificatiý¨non¨potrebbe¨certo¨legittimare¨un'ese-
cuzione¨da¨parte¨regionale¨prima¨della¨ratifica¨che¨fosse¨necessaria¨ai¨sensi¨dell'articolo¨80¨
della¨Costituzione,¨anche¨perche¨in¨tal¨caso¨l'accordo¨internazionale¨e©¨certamente¨privo¨di¨
efficacia¨per¨l'ordinamento¨italiano.¨

D'altra¨parte,¨una¨formula¨come¨quella¨utilizzata¨appunto¨nell'art.¨13,¨comma¨1,¨lette-
ra¨a),¨della¨delibera¨statutaria¨puo©¨riferirsi¨anche¨all'¨attuazione¨di¨accordi¨internazionali¨sti-
pulati¨in¨forma¨semplificata¨e¨che¨intervengano¨in¨materia¨regionale,¨restando¨ovviamente¨
fermi¨i¨poteri¨statali¨di¨cui¨all'articolo¨120,¨secondo¨comma,¨della¨Costituzione.¨

Al¨tempo¨stesso,¨l'affermato¨ûrispetto¨delle¨norme¨di¨procedura¨previste¨dalla¨leggeý,¨non¨
puo©¨che¨essere¨interpretato,¨sia¨in¨base¨al¨tenore¨letterale,¨sia¨in¨base¨ad¨una¨lettura¨conforme¨
al¨dettato¨costituzionale,¨che¨come¨riferito¨alle¨ûnorme¨di¨procedura¨stabilite¨dalla¨legge¨dello¨
Statoýdicuiall'art.¨117,quintocomma,dellaCostituzione;ecio©¨primaancoradellaconsidera-
zione¨delle¨argomentazioni¨formali¨portate¨dalla¨difesa¨regionale,¨secondo¨la¨quale¨la¨menzione¨
di¨una¨legge¨nel¨testo¨statutario¨impugnato¨si¨riferirebbe¨alla¨legge¨dello¨Stato.¨

4.^Lecensurediillegittimita©¨costituzionalerelativeall'art.¨15,comma1,nonsonofondate.¨

A¨differenza¨dell'art.¨2,¨comma¨1,¨lettera¨f),¨di¨cui¨al¨precedente¨punto¨2,¨l'art.¨15,¨
comma¨1,¨si¨configura¨come¨una¨norma¨relativa¨ad¨un¨ambito¨di¨sicura¨competenza¨regio-
nale¨(ûdiritti¨di¨partecipazioneý),¨che¨la¨Regione¨potra©¨esercitare¨ûnell'ambito¨delle¨facolta©¨
che¨le¨sono¨costituzionalmente¨riconosciuteý.¨

Quest'ultima¨espressione¨della¨disposizione¨impugnata¨manifesta¨con¨chiarezza¨l'insus-
sistenza¨di¨una¨attuale¨pretesa¨della¨Regione¨di¨intervenire¨nella¨materia¨delle¨elezioni¨sta-
tali,¨regionali¨e¨locali,¨riconoscendo¨il¨diritto¨di¨voto¨a¨soggetti¨estranei¨a¨quelli¨definiti¨dalla¨
legislazione¨statale,¨od¨inserendo¨soggetti¨di¨questo¨tipo¨in¨procedure¨che¨incidono¨sulla¨
composizione¨delle¨assemblee¨rappresentative¨o¨sui¨loro¨atti.¨Al¨tempo¨stesso,¨invece,¨resta¨
nell'area¨delle¨possibili¨determinazioni¨delle¨Regioni¨la¨scelta¨di¨coinvolgere¨in¨altre¨forme¨
di¨consultazione¨o¨di¨partecipazione¨soggetti¨che¨comunque¨prendano¨parte¨consapevol-
mente¨e¨con¨almeno¨relativa¨stabilita©¨alla¨vita¨associata,¨anche¨a¨prescindere¨dalla¨titolarita©¨
del¨diritto¨di¨voto¨o¨anche¨dalla¨cittadinanza¨italiana.¨

Appare¨significativo,¨ad¨esempio,¨che¨nella¨medesima¨deliberazione¨statutaria¨sia¨indivi-
duabile¨un'esplicita¨disposizione¨in¨tal¨senso¨nell'art.¨21,¨comma¨1,¨lettera¨a) 
(non¨impugnato¨
dal¨Governo),¨poiche¨si¨attribuisce¨il¨diritto¨di¨proposta¨relativo¨a¨referendum 
consultivi¨
anzitutto¨a¨ûottantamila¨residenti¨nei¨Comuni¨della¨nostra¨Regioneý.¨E¨cio©¨analogamente¨a¨
quanto¨gia©¨previsto¨a¨livello¨degli¨enti¨locali¨per¨cio©¨che¨riguarda¨le¨ûcircoscrizioni¨di¨decen-
tramento¨comunaleý¨(cfr.¨art.¨17¨del¨decreto¨legislativo¨18¨agosto¨2000,¨n.¨267,¨Testo 
unico 
delle 
leggi 
sull'ordinamento 
degli 
enti 
locali).¨

Questa¨materia¨dovra©¨comunque¨trovare¨regolamentazione¨in¨leggi¨regionali,¨soggette¨
anche¨al¨sindacato¨di¨questa¨Corte.¨

5.¨^Le¨censure¨di¨illegittimita©¨costituzionale¨relative¨all'art.¨17¨sono¨infondate.¨
La¨previsione¨che¨ûnei¨procedimenti¨riguardanti¨la¨formazione¨di¨atti¨normativi¨o¨
amministrativi¨di¨carattere¨generale,¨l'adozione¨del¨provvedimento¨finale¨puo©¨essere¨prece-
duta¨da¨istruttoria¨pubblicaý¨rappresenta¨l'inserimento¨anche¨a¨livello¨statutario¨di¨istituti¨
gia©¨sperimentati¨e¨funzionanti,¨anche¨in¨alcune¨delle¨maggiori¨democrazie¨contemporanee.¨
Infondati¨sono¨quindi¨i¨rilievi¨sollevati¨nel¨ricorso¨governativo,¨che¨muovono¨da¨una¨pretesa¨
violazione¨dei¨canoni¨di¨buona¨amministrazione¨per¨gli¨atti¨di¨natura¨amministrativa,¨o¨della¨
riserva¨del¨potere¨legislativo¨al¨Consiglio¨regionale¨per¨gli¨atti¨legislativi:¨questi¨istituti,¨
infatti,¨non¨sono¨certo¨finalizzati¨ad¨espropriare¨dei¨loro¨poteri¨gli¨organi¨legislativi¨o¨ad¨
ostacolare¨o¨a¨ritardare¨l'attivita©¨degli¨organi¨della¨pubblica¨amministrazione,¨ma¨mirano¨a¨
migliorare¨ed¨a¨rendere¨piu©¨trasparenti¨le¨procedure¨di¨raccordo¨degli¨organi¨rappresentativi¨
con¨i¨soggetti¨piu©¨interessati¨dalle¨diverse¨politiche¨pubbliche.¨D'altra¨parte,¨a¨riprova¨della¨
preminenza¨dell'interesse¨pubblico¨all'efficace¨funzionamento¨delle¨istituzioni¨legislative¨ed¨
amministrative,¨il¨quarto¨comma¨dello¨stesso¨art.¨17¨impugnato¨affida¨alla¨legge¨regionale¨
la¨regolamentazione¨delle¨ûmodalita©¨di¨attuazione¨dell'istruttoria¨pubblica,¨stabilendo¨i¨ter-
mini¨per¨la¨conclusione¨delle¨singole¨fasi¨e¨dell'intero¨procedimentoý.¨


RASSEGNAªAVVOCATURAªDELLOªSTATOª

Ne¨,tantoªmeno,e©ªcondivisibileªl'opinioneªcheªilªgiustoªriconoscimentoªperªilªruoloªfon-
damentaleªdelleªforzeªpoliticheªcheªanimanoªgliªorganiªrappresentativiªpossaªessereªcontrad-
dettoªdalªriconoscimentoªdiªalcuneªlimitateªeªtrasparentiªprocedureªdiªconsultazioneªdaªparteª
degliªorganiªregionaliªdeiªsoggettiªsocialiªodªeconomiciªsuªalcuniªoggettidicuiªsianoªpartico-
larmenteªesperti.ª

Quantoªaiªrilieviªrelativiªalªfattoªcheªinªtalªcasoªûilªprovvedimentoªfinalee©ªmotivatoªconª
riferimentoªalleªrisultanzeªistruttorieý,ªancheªvolendosiªinªquestaªsedeªprescindereªdallaªcon-
testabileªconfigurabilita©ªdellaªleggeªsulªprocedimentoªamministrativoªcomeªparametroªdiª
costituzionalita©ª,ªbastaªconsiderareªcheªl'art.ª3,ªcommaª2,ªdellaªleggeª7ªagostoª1990,ªn.ª241ª
(Nuove 
norme 
in 
materia 
di 
procedimento 
amministrativo 
e 
di 
diritto 
di 
accesso 
ai 
documenti 
amministrativi),ªnonªimpone,ªmaªcertoªnonªvieta,ªlaªmotivazioneªdegliªattiªnormativi;ªedªinª
ogniªcasoª^comeªbenªnotoª^laªmotivazioneªdegliªattiªamministrativiªgenerali,ªnonche¨ªdiª
quelliªlegislativiªe©ªlaªregolaªnell'ordinamentoªcomunitario:ªsembraªpertantoªevidenteªcheªlaª
fonteªstatutariaªdiªunaªRegioneªpossaªoperareªproprieªscelteªinªquestaªdirezione.ª

6.ª^Nonªsonoªfondateªleªcensureªdiªillegittimita©ªcostituzionaleªrelativeªall'art.ª19,ªconcer-
nentiªleªmodalita©ªdiªconsultazioneªdaªparteªdegliªorganiªconsiliariªdeiªsoggettiªassociativiªûleª
cuiªfinalita©ªsianoªimprontateªaªscopiªdiªinteresseªgeneraleýªeªcheªchiedanoªdiªpartecipareªadª
alcuneªfasiªpreliminariªdelªprocedimentoªlegislativoªeªdellaªûdefinizioneªdegliªindirizziªpolitico-
programmaticiªpiu©ªgeneraliý;ªalªcontrario,ªlaªnormativaªprevedeªsemplicementeªalcuneªproce-
durepercercaredigarantire(interminipiu©ªsostanzialichenelpassato)adorganismiassociativiª
rappresentativiªdiªsignificativeªfrazioniªdelªcorpoªsocialeªlaªpossibilita©ªdiªessereªconsultatiªdaª
parteªdegliªorganiªconsiliari.ªLaªnormativaªnonªappareªneppureªtaleªdaªostacolareªlaªfunziona-
lita©ªdelleªistituzioniªregionaliªeªlaªstessaªprevisioneªdiªunaªfuturaªdisciplinaªperªlaªformazioneª
diunalboediunûprotocollodiconsultazioneýpotra©ªpermetterecomunquedigraduareleinno-
vazioniªcompatibilmenteªconªlaªpienaªefficienzaªdelleªistituzioniªregionali.ª
Inoltre,ªilªriconoscimentoªdell'autonomiaªdegliªorganiªrappresentativiªeªdelªruoloªdeiª
partitiªpoliticiªnonªvieneªaffattoªnegatoªdaªunªdisciplinaªtrasparenteªdeiªrapportiªfraªleªistitu-
zioniªrappresentativeªeªfrazioniªdellaªcosiddettaªsocieta©ªcivile,ªsecondoªquanto,ªd'altronde,ª
gia©ªampiamenteªsperimentatoªdaªalcuniªdecenniªsullaªbaseªdegliªstatutiªregionaliªvigenti.ª

7.ª^Lecensurediillegittimita©ªcostituzionalerelativeall'art.ª24,comma4,nonsonofondate.ª
Ilªconferimentoªagliªentiªlocaliªdiªfunzioniªamministrativeªnelleªmaterieªdiªcompetenzaª
legislativaªdelleªRegioniªtramiteªappositeªleggiªregionaliªpresuppone,ªconªtuttaªevidenza,ª
nonªsoloªunaªpreviaªvalutazioneªdaªparteªdelªlegislatoreªregionaleªdelleªconcreteªsituazioniª
relativeªaiªdiversiªsettoriªallaªluceªdeiªprincip|ªdiªsussidiarieta©ª,ªdifferenziazioneªedªadegua-
tezzaªinªriferimentoªalleªcaratteristicheªproprieªdelªsistemaªdiªamministrazioneªlocaleªesi-
stenteªnelªterritorioªregionale,ªmaªancheªlaªperduranteªricercaªdelªmiglioreªpossibileªmodelloª
diªorganizzazioneªdelªsettore.ªTuttoªcio©ªquindiªpresupponeªancheªlaªpossibilita©ªdiªmodificareª
questaªlegislazioneªsullaªbaseªdeiªrisultatiªconseguitiª(cio©ªcheªcomunqueªe©ªimplicitoªnellaª
stessaªattribuzioneªallaªleggeªregionaleªdelªpotereªdiªconferireªquesteªfunzioni),ªseªnonªpureª
l'eventualeªsperimentazioneªdiªdiversiªmodelliªpossibili.ª

Leªcensureªdiªcostituzionalita©ªsollevateªdalªricorsoªmuovono,ªinvece,ªdaªunaªletturaªnonª
condivisibileªdegliªarticoliª114ªeª118ªdellaªCostituzione,ªdalªmomentoªcheªsembranoªipotiz-
zareªl'esistenzaªdiªrigidiªvincoliªperªilªlegislatoreªregionaleªnell'attuazioneªdell'art.ª118ªdellaª
Costituzioneªedªunaªsostanzialeªequiparazioneªfraªfunzioniªdegliªentiªlocaliªûproprieýªeª
ûconferiteý,ªinveceªbenªdistinteªdalªsecondoªcommaªdell'art.ª118ªdellaªCostituzione.ª

8.ª^Laªcensuraªdiªillegittimita©ªcostituzionaleªrelativaªall'art.ª26,ªcommaª3,ªnonªe©ª
fondata.ª
Ilªtestoªdiªquestaªdisposizioneªsubordinaªespressamenteªl'esercizioªdeiªpoteriªregionaliª
(ûdelimitazioneªdell'areaªmetropolitanaªdiªBolognaý,ªûcostituzioneªdellaªcitta©ªmetropoli-
tanaý,ªûindividuazioneªdelleªsueªfunzioniý)ªalªrispettoªdellaªûdisciplinaªstabilitaªdallaªleggeª
delloªStatoýªeªnonªsiªpuo©ªquindiªdedurneªlaªvolonta©ªdellaªRegioneªdiªcontraddireªlaªcompe-
tenzaªstataleªesclusivaªinªtemaªdiªdeterminazioneªûdelleªfunzioniªfondamentaliªdiªComuni,ª
ProvinceªeªCitta©ªmetropolitaneý.ªD'altraªparteªilªsecondoªcommaªdell'articoloª118ªdellaª
Costituzione,ªnell'affidareªilªpotereªdiªûconferimentoýªdelleªfunzioniªamministrativeªancheª
allaªleggeªregionale,ªsiªriferisceªespressamenteªpureªalleªCitta©ªmetropolitane.ª

9.ª^Laªcensuraªdiªillegittimita©ªcostituzionaleªrelativaªall'art.ª28,ªcommaª2,ªnonªe©ª
fondata.ª

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

L'Avvocatura¨dello¨Stato¨sostiene¨che¨la¨previsione¨che¨il¨Consiglio¨regionale¨debba¨
discutere¨ed¨approvare¨il¨programma¨di¨governo¨predisposto¨dal¨Presidente¨della¨Regione¨
ed¨annualmente¨verificarne¨l'attuazione¨si¨porrebbe¨in¨contrasto¨ûcon¨l'elezione¨diretta¨del¨
Presidente¨(di¨cui¨sembra¨ridurre¨i¨poteri¨di¨indirizzo),¨in¨quanto¨la¨prevista¨approvazione¨
consiliare¨del¨programma¨di¨governo¨instauri¨irragionevolmente¨e¨contraddittoriamente¨tra¨
Presidente¨e¨Consiglio¨regionale¨un¨rapporto¨diverso¨rispetto¨a¨quello¨che¨consegue¨all'ele-
zione¨a¨suffragio¨universale¨e¨diretto¨del¨vertice¨dell'esecutivoý.¨Di¨conseguenza¨una¨disposi-
zione¨del¨genere¨ûnon¨puo©¨ritenersi¨in¨armonia¨con¨la¨Costituzioneý.¨

Al¨contrario,¨va¨considerato¨che¨la¨determinazione¨della¨forma¨di¨governo¨regionale¨da¨
parte¨degli¨statuti¨non¨si¨esaurisce¨nella¨individuazione¨del¨sistema¨di¨designazione¨del¨Presi-
dente¨della¨Regione,¨ai¨sensi¨dell'art.¨122,¨quinto¨comma,¨della¨Costituzione.¨Nel¨caso¨che¨
venga¨scelto,¨come¨fa¨la¨delibera¨statutaria¨in¨oggetto,¨il¨sistema¨della¨elezione¨a¨suffragio¨
universale¨e¨diretto¨del¨Presidente¨della¨Regione,¨cio©¨ha¨quale¨sicura¨conseguenza¨l'impossi-
bilita©¨di¨prevedere¨una¨iniziale¨mozione¨di¨fiducia¨da¨parte¨del¨Consiglio,¨nonche¨la¨ulteriore¨
conseguenza¨delle¨dimissioni¨della¨Giunta¨e¨dello¨scioglimento¨del¨Consiglio¨(art.¨126,¨terzo¨
comma,¨della¨Costituzione)¨nel¨caso¨di¨successiva¨approvazione¨della¨mozione¨di¨sfiducia¨
nei¨confronti¨del¨Presidente.¨

Entro¨questi¨limiti,¨peraltro,¨si¨esplica¨l'autonomia¨statutaria,¨che¨benpuo©¨disciplinare¨
procedure¨e¨forme¨del¨rapporto¨fra¨i¨diversi¨organi¨regionali,¨piu©¨o¨meno¨riducendo¨l'area¨
altrimenti¨lasciata¨alla¨prassi¨o¨alle¨relazioni¨meramente¨politiche:¨cio©¨in¨particolare¨rileva¨
nei¨rapporti¨fra¨Consiglio¨regionale,¨titolare¨esclusivo¨del¨potere¨legislativo¨(ivi¨compresa¨la¨
legislazione¨di¨bilancio),¨nonche¨di¨alcuni¨rilevanti¨poteri¨di¨tipo¨amministrativo,¨e¨i¨poteri¨
di¨indirizzo¨politico¨del¨Presidente¨della¨Regione¨che¨si¨esprimono,¨tra¨l'altro,¨anche¨nella¨
predisposizione¨del¨fondamentale¨ûprogramma¨di¨governoý¨della¨regione.¨

Appare¨evidente¨che¨proprio¨la¨mancata¨disciplina¨nella¨delibera¨statutaria¨di¨conse-
guenze¨di¨tipo¨giuridico¨(certamente¨inammissibili,¨ove¨pretendessero¨di¨produrre¨qualcosa¨
di¨analogo¨ad¨un¨rapporto¨fiduciario),¨derivanti¨dalla¨mancata¨approvazione¨da¨parte¨del¨
Consiglio¨del¨programma¨di¨governo¨del¨Presidente,¨sta¨a¨dimostrare¨che¨si¨e©¨voluto¨sempli-
cemente¨creare¨una¨precisa¨procedura¨per¨obbligare¨i¨fondamentali¨organi¨regionali¨ad¨un¨
confronto¨iniziale¨e¨successivamente¨ricorrente,¨sui¨contenuti¨del¨programma¨di¨governo;¨
confronto¨evidentemente¨ritenuto¨ineludibile¨e¨produttivo¨di¨molteplici¨effetti¨sui¨comporta-
menti¨del¨Presidente¨e¨del¨Consiglio:¨stara©¨alla¨valutazione¨del¨Presidente¨prescindere¨even-
tualmente¨dagli¨esiti¨di¨tale¨dialettica,¨cos|©¨come¨stara©¨al¨Consiglio¨far¨eventualmente¨ricorso¨
al¨drastico¨strumento¨della¨mozione¨di¨sfiducia,¨con¨tutte¨le¨conseguenze¨giuridiche¨previste¨
dall'art.¨126,¨terzo¨comma,¨della¨Costituzione.¨

10.¨^La¨censura¨di¨illegittimita©¨costituzionale¨relativa¨all'art.¨45,¨comma¨2,¨e©¨fondata¨
limitatamente¨al¨terzo¨periodo¨del¨comma.¨
L'articolo¨122¨della¨Costituzione¨riserva¨espressamente¨alla¨legge¨regionale,¨ûnei¨limiti¨
dei¨princip|ªfondamentali¨stabiliti¨con¨legge¨della¨Repubblicaý,¨la¨determinazione¨delle¨
norme¨relative¨al¨ûsistema¨di¨elezioneý¨e¨ai¨ûcasi¨di¨ineleggibilita©¨e¨di¨incompatibilita©¨del¨Pre-
sidente¨e¨degli¨altri¨componenti¨della¨Giunta¨regionale¨nonche¨dei¨consiglieri¨regionaliý,¨
senza¨che¨si¨possa¨distinguere¨(come¨invece¨ipotizza¨la¨difesa¨regionale)¨fra¨ipotesi¨di¨incom-
patibilita©¨ûesterneý¨ed¨ûinterneý¨all'organizzazione¨istituzionale¨della¨Regione.¨

Eévero¨che¨le¨scelte¨in¨tema¨di¨incompatibilita©¨fra¨incarico¨di¨componente¨della¨Giunta¨
regionale¨e¨di¨consigliere¨regionale¨possono¨essere¨originate¨da¨opzioni¨statutarie¨in¨tema¨
di¨forma¨di¨governo¨della¨Regione,¨ma¨^come¨questa¨Corte¨ha¨gia©¨affermato¨in¨relazione¨
ad¨altra¨delibera¨statutaria¨nella¨sentenza¨n.¨2¨del¨2004¨^occorre¨rilevare¨che¨il¨riconosci-
mento¨nell'articolo¨123¨della¨Costituzione¨del¨potere¨statutario¨in¨tema¨di¨forma¨di¨governo¨
regionale¨e©¨accompagnato¨dalla¨previsione¨dell'articolo¨122¨della¨Costituzione,¨e¨che¨quindi¨
la¨disciplina¨dei¨particolari¨oggetti¨a¨cui¨si¨riferisce¨espressamente¨l'art.¨122¨sfugge¨alle¨deter-
minazioni¨lasciate¨all'autonomia¨statutaria.¨

Ne¨la¨formulazione¨del¨terzo¨periodo¨del¨secondo¨comma¨dell'art.¨45,¨del¨resto,¨puo©¨
essere¨interpretata¨come¨espressiva¨di¨un¨mero¨principio¨direttivo¨per¨il¨legislatore¨regionale,¨
nell'ambito¨della¨sua¨discrezionalita©¨legislativa¨in¨materia.¨

11.¨^La¨censura¨di¨illegittimita©¨costituzionale¨relativa¨all'art.¨49,¨comma¨2,¨non¨e©¨
fondata.¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©Governo©censura©l'ultimo©periodo©del©secondo©comma©dell'art.©49©della©delibera©sta-
tutaria,©che©prevede©la©possibilita©che©la©Giunta©regionale©disciplini©con©regolamento,©ûnei©
limiti©stabiliti©dalla©legge©regionaleý,©l'esecuzione©di©regolamenti©comunitari,©la©cui©applica-
zione©evidentemente©esiga©l'adozione©di©apposite©normative:©la©censura©muove©dalla©consta-
tazione©che©questa©disposizione©statutaria©non©richieda©il©ûnecessario©rispetto©delle©norme©
di©procedura©stabilite©dalla©legge©dello©Stato,©la©quale©deve©disciplinare©anche©le©modalita©di©
esercizio©del©potere©sostitutivoý,©cio©che©costituirebbe©violazione©dell'art.©117,©quinto©comma©
della©Costituzione.©

L'art.©49©della©delibera©statutaria©disciplina©in©generale©i©rapporti©fra©le©leggi©ed©i©regola-
menti©regionali,©dando©per©presupposta©la©titolarita©da©parte©della©Regione©dei©poteri©norma-
tivi©nelle©varie©materie©e©pertanto©non©pone©anche©in©questa©sede©il©problemadei©limiti©
sostanziali©e©procedimentali©di©questi©ultimi;©d'altra©parte,©mentre©il©riconoscimento©del©
potere©delle©Regioni©di©dettare©discipline©per©l'applicazione©dei©regolamenti©comunitari©risale©
all'art.©6,©comma©1,©del©d.P.R.©24©luglio©1977,©n.©616©(Attuazione 
della 
delega 
di 
cui 
all'art. 
1 
della 
legge 
22 
luglio 
1975, 
n. 
382),©nulla©di©difforme©e©stato©previsto©dalla©legislazione©statale©
di©attuazione©del©nuovo©Titolo©V,©ne¨appare©necessario©ribadire©l'esistenza©dei©poteri©sostitu-
tivi©ora©previsti©dal©secondo©comma©dell'articolo©120©della©Costituzione©e©dall'art.©8©della©
legge©n.©131©del©2003.©

12.©^La©censura©di©illegittimita©costituzionale©relativa©all'art.©62,©comma©3,©non©e©
fondata.©
Il©rilievo©di©costituzionalita©muove©da©una©lettura©del©riferimento©alla©ûleggeý©nel©terzo©
comma©dell'art.©62©della©delibera©statutaria,©come©ûlegge©regionaleý:©da©tale©interpretazione©
il©ricorrente©desume©che©ûla©norma©prevede©una©disciplina©regionale©del©lavoro©del©personale©
regionaleý©e©che©quindi©viola©l'articolo©117,©secondo©comma,©lettera©l),©della©Costituzione.©
Se,©invece,©si©considera©che©in©altri©commi©dello©stesso©articolo©la©dove©si©e©inteso©fare©riferi-
mento©al©potere©normativo©della©Regione,©si©e©scritto©ûlegge©regionaleý,©il©terzo©comma©
assume©il©significato©di©una©disposizione©meramente©ricognitiva©del©rapporto©fra©legislazione©
e©contrattazione,©alla©luce©dei©princip|ª©costituzionali,©nella©disciplina©del©rapporto©di©lavoro©
del©personale©regionale.©
Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
Costituzionale 


1)©dichiara 
l'illegittimita©costituzionale©dell'art.©45,©comma©2,©terzo©periodo,©della©deli-
bera©statutaria©della©Regione©Emilia-Romagna,©approvata©in©prima©deliberazione©il©giorno©
1.©luglio©2004,©ed©in©seconda©deliberazione©il©giorno©14©settembre©2004;©

2)©dichiara 
l'inammissibilita©delle©questioni©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©2,©
comma©1,©lettera©f),©della©predetta©delibera©statutaria©della©Regione©Emilia-Romagna,©
proposte©con©il©ricorso©indicato©in©epigrafe,©per©violazione©degli©artt.©1,©48,©117,©secondo©
comma,©lettere©f) 
e©p),©122,©primo©comma,©e©121,©secondo©comma,©della©Costituzione;©

3)©dichiara 
non©fondate©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©13,©comma©1,©
lettera©a),©della©delibera©statutaria©della©Regione©Emilia-Romagna,©proposte©con©il©ricorso©
indicato©in©epigrafe,©per©violazione©dell'art.©117,©secondo©comma,©lettera©a),©e©dell'art.©117,©
quinto©comma,©della©Costituzione;©

4)©dichiara 
non©fondate©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©15,©comma©1,©
della©delibera©statutaria©della©Regione©Emilia-Romagna,©proposte©con©il©ricorso©indicato©in©
epigrafe,©per©violazione©degli©artt.©1,©48,©117,©secondo©comma,©lettere©f) 
e©p),122,©primo©
comma,©e©121,©secondo©comma,©della©Costituzione;©

5)©dichiara 
non©fondate©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©17©della©deli-
bera©statutaria©della©Regione©Emilia-Romagna,©proposte©con©il©ricorso©indicato©in©epigrafe,©
perviolazione©dell'articolo©97©dellaCostituzione©edei©ûprincip|ªintemadi©attivita©normativaý;©

6)©dichiara 
non©fondate©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©19©della©deli-
bera©statutaria©della©Regione©Emilia-Romagna,©proposte©con©il©ricorso©indicato©in©epigrafe,©
per©violazione©degli©articoli©1,©secondo©comma,©3,©49©e©121©della©Costituzione;©

7)©dichiara 
non©fondate©le©questioni©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©24,©comma©4,©
della©delibera©statutaria©della©Regione©Emilia-Romagna,©proposte©con©il©ricorso©indicato©in©
epigrafe,©per©violazione©degli©articoli©114©e©118©della©Costituzione;©

8)©dichiara 
non©fondata©la©questione©di©legittimita©costituzionale©dell'art.©26,©comma©3,©
della©delibera©statutaria©della©Regione©Emilia-Romagna,©proposta©con©il©ricorso©indicato©in©
epigrafe,©per©violazione©dell'art.©117,©secondo©comma,©lettera©p),©della©Costituzione;©


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


9) 
dichiara 
non 
fondata 
la 
questione 
di 
legittimitaà 
costituzionale 
dell'art. 
28, 
comma 
2, 
della 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Emilia-Romagna, 
proposta 
con 
il 
ricorso 
indicato 
in 
epigrafe, 
per 
violazione 
del 
canone 
di 
ûarmonia 
con 
la 
Costituzione> 
di 
cui 
all'articolo 
123 
della 
Costituzione; 


10) 
dichiara 
non 
fondata 
la 
questione 
di 
legittimitaà 
costituzionale 
dell'art. 
49, 
comma 
2, 
della 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Emilia-Romagna, 
proposta 
con 
il 
ricorso 
indicato 
in 
epigrafe, 
per 
violazione 
dell'art. 
117, 
quinto 
comma, 
della 
Costituzione; 


11) 
dichiara 
non 
fondata 
la 
questione 
di 
legittimitaà 
costituzionale 
dell'art. 
62, 
comma 
3, 
della 
delibera 
statutaria 
della 
Regione 
Emilia-Romagna, 
proposta 
con 
il 
ricorso 
indicato 
in 
epigrafe, 
per 
violazione 
dell'art. 
117, 
secondo 
comma, 
lettera 
l), 
della 
Costituzione. 


Cos|à 
deciso 
in 
Roma, 
nella 
sede 
della 
Corte 
Costituzionale, 
Palazzo 
della 
Consulta, 
il 
29 
novembre 
2004 
(omissis)ý. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Espropriazione©per©pubblica©utilita©
Opposizione©al©valore©di©stima©dei©beni©espropriati 


(Corte 
di 
Cassazione, 
Sezione 
prima 
civile, 
Sentenza 
6 
aprile 
2004 
n. 
12318) 


Con©la©sentenza©in©esame,©la©Suprema©Corte©ha©affermato©^in©tema©di©
tempestiva©opposizione©al©valore©di©stima©dei©beni©espropriati©proposta©dallo©
stesso©ente©espropriante©^che©il©termine©comincia©a©decorrere©dalla©notifica-
zione©del©decreto©di©espropriazione©e©non©dal©giorno©dell'emissione©del©
decreto©come©la©stessa©Corte©aveva©anteriormente©statuito;©ponendosi,©in©tal©
modo,©in©consapevole©contrasto©con©un©proprio©precedente.©

Invero,©con©la©sentenza©del©29©maggio©1997©n.©4748©(1)©la©Cassazione©
aveva©sostenuto©una©diversa©tesi©secondo©cui©ûai©fini©della©decorrenza,©perl'e-
spropriante©che©cumuli©in©se¨anche©la©veste©di©autorita©competente©ad©ema-
nare©il©decreto©di©esproprio©del©termine©per©l'opposizione©di©cui©all'art.©19©
della©legge©n.©865©del©1971©nelle©ipotesi©in©cui©il©decreto©di©esproprio©contenga©
gia©compiutamente©in©se¨(e©percio©ancor©prima©della©pubblicazione©sul©FAL,©
dell'avviso©di©deposito©della©stessa)©l'indicazione©dell'indennita©definitiva©sic-
come©stimata,©il©momento©di©piena©conoscenza©della©stima©al©quale©si©lega©
la©decorrenza©del©termine©decadenziale,©non©puo©essere©fissato,©in©parallelo©
a©quanto©accade,©invece,©in©questi©casi,©per©l'espropriato©in©quello©in©cui©del-
l'avvenuta©notifica©del©decreto©di©esproprio,©ma©in©quello©in©cui©il©decretodi©
esproprio©venga©ritualmente©adottato©dallo©stesso©espropriante.©Infatti,©altri-
menti,©a©collegare,©anche©per©l'espropriante©la©decorrenza©del©termine©di©
decadenza©al©momento©della©notifica©del©decreto©ablatorio©all'espropriato©
(attivita©^quest'ultima©^evidentemente©rimessa©alla©discrezionale©iniziativa©
dell'espropriante©stesso)©si©perverrebbe©all'inammissibile©conseguenza©di©far©
dipendere©dall'attivita©dello©stesso©soggetto©interessato©all'attivita©impugnato-
ria,©il©decorso©dell'invece©perentorio©termine©per©il©suo©compimento,©con©evi-
dente©violazione©dei©principi©della©predeterminatezza©e©della©alterita©della©
fonte©nella©decadenza.ý©

Eénoto©che©il©dies 
a 
quo 
del©termine©per©proporre©opposizione©decorre©
dalla©data©di©pubblicazione©della©stima©nel©Foglio©degli©Annunci©Legali©della©
Provincia,©e©che©nel©caso©di©ûanomalia©procedimentaleý©^in©cui©il©decreto©di©
esproprio©sia©successivo©all'adempimento©di©tale©formalita©^l'atto©partecipa-
tivo©conclusivo©del©procedimento,©che©segna©l'inizio©della©decorrenza©del©ter-
mine©per©l'opposizione,©non©puo©essere©altro©che©la©notificazione©del©decreto©
di©opposizione.©

Ora,©secondo©il©precedente©orientamento©della©Cassazione,©laddove©si©
versasse©in©ipotesi©di©ûanomalia©procedimentaleý©e©l'opposizione©fosse©propo-
sta©dall'ente©espropriante,©il©termine©decorreva,©non©dalla©notificazione©del©
decreto,©ma©dall'emissione©dello©stesso.©

La©sentenza©in©rassegna©propone©un©nuovo©indirizzo.©

(1)©Pubblicata©in©questa 
Rassegna,1997,©150.©

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

La¨soluzione¨cui¨giunge¨la¨Cassazione¨appare¨del¨tutto¨condivisibile,¨non¨
potendo¨trascurare¨la¨circostanza,¨che¨solo¨con¨la¨notificazione¨del¨decreto¨
di¨esproprio¨il¨procedimento¨si¨conclude¨e¨l'atto¨amministrativo¨acquista¨effi-
cacia,¨e¨che¨dunque,¨solo¨allora,¨sorge¨un¨effettivo¨interesse¨per¨entrambele¨
parti¨(privato¨e¨amministrazione)¨a¨discutere¨in¨giudizio¨di¨una¨stima¨ritenuta¨
incongrua.¨

Dott.ssa 
Iole 
Moricca 


Corte 
di 
Cassazione, 
sezione 
prima 
civile, 
sentenza 
6 
aprile 
2004, 
n. 
12318^Pres. 
A.¨Saggio¨
^Cons. 
est. 
U.¨R.¨Panebianco¨^P.S.,¨P.G.¨(Avv.¨G.¨Giacobbe)¨c/¨Assessorato¨beni¨cul-
turali¨ed¨ambientali¨e¨della¨pubblica¨istruzione¨della¨Regione¨siciliana¨(ct.¨103269/02,¨
Avv.¨dello¨Stato¨G.¨Fiengo).¨

û(omissis)¨Con¨il¨primo¨motivo¨di¨ricorso¨S.¨e¨G.¨P.¨denunciano¨violazione¨e¨falsa¨appli-
cazione¨dell'art.¨11¨della¨legge¨n.¨2359¨del¨1865¨e¨dell'art.¨19¨della¨legge¨n.¨865/1971¨nonche¨
omessa¨e/o¨insufficiente¨e/o¨contraddittoria¨motivazione.¨Lamentano¨che¨la¨Corte¨d'Appello¨
abbia¨rigettato¨con¨la¨sentenza¨non¨definitiva¨la¨eccezione¨di¨inammissibilita©¨ritenendo¨tem-
pestiva¨l'opposizione¨di¨stima¨sul¨rilievo¨che¨la¨relazione¨di¨stima¨e¨la¨relativa¨pubblicita©¨
erano¨state¨eseguite¨anteriormente¨alla¨pronuncia¨del¨provvedimento¨di¨esproprio¨e¨che¨in¨
tal¨caso¨il¨termine¨decorre¨dalla¨notificazione¨di¨tale¨provvedimento,¨senza¨considerare¨che¨
un¨tale¨principio¨non¨trova¨applicazione¨allorche¨l'opposizione¨alla¨stima¨sia¨proposta¨dal-
l'ente¨espropriante,¨dovendosi¨in¨questa¨diversa¨ipotesi¨far¨riferimento¨al¨momento¨in¨cui¨l'¨
Assessorato¨abbia¨avuto¨conoscenza¨della¨determinazione¨operata¨dalla¨Commissione¨(nel¨
caso¨in¨esame¨il¨29¨maggio1990)¨ovvero¨al¨momento¨in¨cui¨il¨decreto¨di¨esproprio¨venga¨
adottato¨(nel¨caso¨in¨esame¨il¨2¨ottobre¨1990)¨e¨non¨gia©¨a¨quello¨della¨relativa¨notifica¨
(12¨dicembre¨1990).¨

La¨censura¨e©¨infondata.¨

I¨ricorrenti¨non¨contestano¨il¨principio¨di¨diritto¨affermato¨da¨questa¨Corte¨e¨fatto¨pro-
prio¨dalla¨Corte¨d'Appello,¨secondo¨cui¨nell'ipotesi¨definita¨di¨ûanomalia¨procedimentaleý¨
^nella¨quale¨la¨relazione¨di¨stima¨del¨bene¨da¨espropriare¨e¨la¨pubblicita©¨attraverso¨il¨Foglio¨
degli¨Annunci¨Legali¨della¨Provincia¨siano¨eseguite¨anteriormente¨all'emissione¨del¨decreto¨
di¨esproprio¨^il¨termine¨di¨trenta¨giorni¨per¨l'opposizione¨alla¨stima¨previsto¨dall'art.¨19¨
della¨legge¨865/1971¨comincia¨a¨decorrere¨dalla¨notifica¨di¨detto¨provvedimento,¨ma¨riten-
gono¨che¨esso¨non¨possa¨trovare¨applicazione¨qualora,¨come¨nel¨caso¨in¨esame,¨l'opposizione¨
alla¨stima¨venga¨proposta¨dallo¨stesso¨ente¨espropriante¨che¨ha¨emesso¨il¨decreto,¨dovendosi¨
in¨tal¨caso¨far¨riferimento¨ai¨fini¨della¨decorrenza¨al¨momento¨in¨cui¨il¨decreto¨sia¨stato¨adot-
tato¨dallo¨stesso¨espropriante¨in¨quanto¨in¨quel¨momento¨ha¨mostrato¨di¨averne¨avuto¨cono-
scenza¨legale.¨

A¨tale¨tesi,¨sostenuta¨da¨una¨decisione¨di¨questa¨Corte¨(Cass.¨4748/1997),¨il¨Collegio¨
non¨ritiene¨di¨poter¨aderire,¨ponendosi¨cos|©¨in¨consapevole¨contrasto¨con¨il¨proprio¨prece-
dente¨di¨cui¨non¨condivide¨le¨ragioni¨adottate¨a¨sostegno.¨

La¨richiamata¨pronuncia¨infatti¨ritiene¨che,¨essendo¨l'attivita©¨notificatoria¨rimessa¨alla¨
discrezionale¨attivita©¨dello¨stesso¨espropriante,¨si¨perverrebbe¨all'inammissibile¨conseguenza,¨
qualora¨anche¨per¨lui¨la¨decorrenza¨del¨termine¨decadenziale¨venisse¨collegata¨al¨momento¨
della¨notifica¨all'espropriato¨del¨provvedimento¨ablatorio,¨di¨far¨dipendere¨dallo¨stesso¨sog-
getto¨interessato¨all'attivita©¨impugnatoria¨il¨decorso¨del¨termine,¨con¨violazione¨in¨tal¨modo¨
dei¨principi¨di¨predeterminatezza¨e¨di¨alterita©¨della¨fonte¨di¨decadenza.¨

Non¨tiene¨conto¨pero©¨una¨tale¨motivazione¨che¨le¨conseguenze¨cui¨si¨e©¨ritenuto¨di¨
ovviare¨si¨ripresenterebbero¨ugualmente,¨sia¨pure¨collegate¨ad¨un¨momento¨precedente,¨in¨
quanto¨anche¨in¨tal¨caso¨la¨decorrenza¨dipenderebbe,¨con¨l'esercizio¨del¨potere¨di¨emissione¨
del¨decreto¨di¨esproprio,¨dalla¨attivita©¨dello¨stesso¨soggetto¨interessato¨all'opposizione.¨

Del¨resto,¨nell'ipotesi¨normale¨in¨cui¨il¨decreto¨di¨esproprio,¨privo¨dell'indicazione¨del-
l'indennita©¨definitiva,¨preceda¨il¨compimento¨delle¨formalita©¨previste¨dall'art.¨15¨della¨legge¨
865/1971,¨non¨si¨dubita¨che¨pure¨per¨l'espropriante¨^anche¨qualora¨si¨identifichi¨con¨il¨sog-
getto¨che¨ha¨emesso¨il¨decreto¨di¨esproprio¨^il¨termine¨di¨cui¨all'art.¨19¨decorra¨dall'avve-


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

nutoécompimentoédaéparteésuaédiédetteéformalita©,éconélaéconseguenzaécheésarebbeéincom-
prensibileéseguireéunédiversoécriterioénell'ipotesi,écomeéquellaéinéesame,édiécosiddettaéanoma-
liaéprocedimentale.é

EépuréveroécheélaéCorteéCostituzionale,écomeéevidenziatoédaiéricorrentiénelleénoteédié
udienza,éhaéoperatoéunaéscissioneéinéordineéalémomentoédiéperfezionamentoédellaénotificaédeglié
attiéprocessualiéaésecondaécheésiéfacciaériferimentoéalénotificanteéodéalésoggettoécuiélaénotificaé
e©édiretta(C.Cost.n.477/1992;n.é69/1994;n.358/1996,edaultimo,n.28/2004),maatalicon-
clusioniée©épervenutaénellaédiversaéprospettiva,énonéassimilabileéallaéipotesiéinéesameédiécuiéalé
richiamatoéart.é19,édelétermineéultimoéperélaénotificaéaléfineédiéevitareécheésulénotificanteérica-
danoéleéconseguenzeénegativeédiéunéprocedimentoénotificatorioéinéparteésottrattoéaiésuoiépoterié
diéimpulsoéeériferibileéaésoggettiédiversié(ufficialeégiudiziarioéedéagenteépostaleésuoéausiliario).é
Nelécasoéinéesameéiléproblemaériguardaéinfattiéilémomentoédiéinizioédellaédecorrenzaédelétermineé
eénonésiépongonoéquestioniérelativeéaléprocedimentoénotificatorio.é

Delérestoél'ordinamentoéconosceéeédisciplinaésituazioniéanalogheécomeéquellaéderivanteé
dallaénotificaédellaésentenzaéaécuraédiéunaéparteéeénonésiédubitaécheéinétalécasoéilétermineé
breveédecorraéperéentrambeéleépartiédall'avvenutaénotificaé(fraéleétanteéCass.é10782/1997),é
senzaécheésianoémaiéstateéposteéoécondiviseéeventualiéquestioniécollegabiliéallaédiscrezionalita©é
delénotificanteédallaécuiéattivita©éverrebbeéaédipendereédettaédecorrenzaé(omissis)ý.é


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Ragionevole 
durata 
del 
processo 
e 
decisionefdefinitiva: 
spunti 
critici 
da 
una 
recente 
pronuncia 
della 
Corte 
d'Appello 
di 
Milano 


(Corte©d'Appello©di©Milano,©Sezione©seconda,©decreto©22©ottobre©2004,©n.©871)©

Una¨recente,¨innovativa,¨pronuncia¨della¨Corte¨d'Appello¨di¨Milano¨
(Sez.¨II,¨decreto¨22¨ottobre¨2004,¨n.¨871),¨sotto¨pubblicata,¨offre¨lo¨spunto¨
per¨alcune¨considerazioni¨critiche¨sul¨significato¨da¨attribuire¨all'inciso¨nor-
mativo¨decisione©definitiva©di¨cui¨dall'art.¨4¨della¨legge¨n.¨89¨del¨2001.¨

Come¨noto,¨la¨norma¨richiamata¨dispone¨che¨la¨domanda¨di¨riparazione¨
per¨la¨ragionevole¨durata¨del¨processo¨puo©¨essere¨proposta¨û...apena©di©deca-
denza©entro©sei©mesi©dal©momento©in©cui©la©decisione,©che©conclude©il©medesimo©

procedimento,©e©divenuta©definitivaý.¨

L'autorevole¨intervento¨della¨Corte¨d'Appello¨di¨Milano,¨in¨calce¨ripro-
dotto,¨fa¨propria¨un'interpretazione¨del¨dettato¨normativo¨che¨fa¨coincidere¨
la¨definitivita©della¨decisione¨con¨la¨pubblicazione¨della¨stessa¨e,¨quindi,¨con¨
il¨momento¨in¨cui¨il¨giudice¨si¨spoglia¨del¨giudizio.¨

Con¨il¨decreto¨de©quo,¨per¨la¨prima¨volta,¨la¨Corte¨d'Appello¨di¨Milano¨
accoglie¨una¨tesi¨gia©¨proposta¨dalla¨Corte¨d'Appello¨di¨Genova¨(decreto¨
Sez.¨Lav.,¨31¨ottobre¨2002,¨n.¨348¨sotto¨pubblicato)¨che,¨nel¨richiamarsi¨alla¨
giurisprudenza¨della¨Corte¨Europea¨dei¨Diritti¨dell'Uomo¨(CEDU),¨abdica¨
al¨significato¨classico¨di¨definitivita©per¨condividere¨un'opzione¨esegetica¨che¨
individua¨nella¨definitivita©il¨momento¨certo¨in¨cui¨la¨parte¨e©¨in¨grado¨di¨valu-
tare¨se¨vi¨sia¨stata¨violazione¨della¨ragionevole¨durata¨del¨processo.¨

Si¨fa¨quindi¨coincidere¨il¨termine¨da¨cui¨far¨decorrere¨il¨semestre¨per¨
introdurre¨il¨ricorso¨con¨il¨deposito¨nella¨cancelleria¨del¨giudice¨dei¨motivi¨
della¨decisione.¨

La¨Corte¨d'Appello¨di¨Milano,¨nel¨decreto¨in¨esame,¨fa¨espresso¨riferi-
mento¨alla¨giurisprudenza¨prodotta¨dall'Avvocatura¨dello¨Stato¨e,¨in¨partico-
lar¨modo,¨alla¨menzionata¨pronuncia¨della¨Corte¨d'Appello¨di¨Genova¨che¨
si¨riporta¨al¨disposto¨dell'art.¨35,¨I¨c.,¨della¨CEDU:¨ûLa©Corte©non©puo©essere©
adita©se©non©dopo©l'esaurimento©delle©vie©di©ricorso©interne,©quale©e©inteso©

secondo©i©principi©di©diritto©internazionale©generalmente©riconosciuti,edentro©

un©periodo©di©sei©mesi©a©partire©dalla©data©della©decisione©definitivaý.¨

Il¨tenore¨letterale¨della¨disposizione¨e©¨analogo¨a¨quello¨dell'art.¨4¨della¨
cosiddetta¨ûlegge¨Pintoý.¨Pertanto,¨secondo¨i¨giudici¨genovesi,¨non¨puo©¨darsi¨
alla¨norma¨nazionale¨un¨significato¨diverso¨da¨quello¨attribuito¨dalla¨giuri-
sprudenza¨europea¨alla¨disposizione¨convenzionale¨che,¨per¨quanto¨concerne¨
il¨termine¨semestrale,¨ûlo©ha©ancorato©all'atto©che©conclude©definitivamente©il©

procedimento©o©il©giudizio,©ed©in©particolare©al©momento©del©deposito©nellacan-
celleria©del©Giudice©dei©motivi©della©decisione.©Infatti,©dopo©una©risalente©pro-
nunciaincuiiltermineerastatoancoratoalla©letteradelprovvedimento©inpub-
blicaudienza(cfr.©decisionedellaCommissione5759del20maggio1972contro©
l'Austria,©successivamente©(decisione©n.©9299/1981©del©13©marzo©1984©contro©la©
Svizzera)©si©e©ritenuto©che©le¨de¨lai¨de¨six¨mois¨devait¨eªtre¨compete¨a©¨partir¨
de¨la¨notification¨du¨texte¨complet¨de¨l'arreªt.¨Infatti©tale©termine©risponde©oltre©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

a©finalita©di©certezza©giuridica©(cfr.©dec.©n.©9587/1981,©13©dicembre©1982)©al©

bisogno©di©fornire©all'interessato©uno©spatium©deliberandi©sufficiente©per©per-
mettergli©di©valutare©l'opportunita©di©introdurre©la©richiestaý.©

Tale©necessita©,©ad©avviso©della©Corte©d'Appello©di©Genova,©ûnon©comin-
cia©a©decorrere©che©dal©momento©in©cui©il©richiedente©ha©potuto©prendere©cono-

scenza©dei©motivi©della©decisione,©e©quindi©con©il©deposito©nella©cancelleria©dei©

motivi©della©decisioneý.©

Eéda©ritenersi©che,©nell'aderire©all'orientamento©interpretativo©della©
Corte©d'Appello©di©Genova,©la©Corte©d'Appello©di©Milano©abbia©debitamente©
considerato©le©sentenze©delle©Sezioni©Unite©nn.©1338-1339-1340-1341,©tutte©
del©26©gennaio©2004.©(1)©

Non©puo©,©d'altra©parte,©sottacersi©che©la©Corte©di©Cassazione,©Sezione©I,©
18©luglio©2003©n.©11231,©proprio©nel©riformare©un©decreto©della©Corte©d'Ap-
pello©di©Genova,©ha©ritenuto©di©cassare©la©pronuncia©impugnata,©che©dichia-
rava©inammissibile©il©ricorso©presentato,©giacche¨ûsussisteva©la©prova©docu-

mentale©della©ricorrenza©della©condizione©diproponibilita©della©domanda©di©ripa-

razione©richiesta©dal©menzionato©art.©4©essendo©ancora©pendente©il©termine©

annuale©di©impugnazione©concesso©alla©societa©cooperativa©e©dalle©controparti©

perproporre©impugnazione©contro©la©sentenzaý,©posto©che©ûtutti©iprovvedimenti©

giurisdizionali©aventi©contenuto©decisorio©possono©essere©impugnati©fino©al©

decorso©diunanno©e©quarantaseigiornidallapubblicazionediessiý.©

Il©decreto©della©Corte©d'Appello©di©Milano©in©calce©riportato©si©discosta©
dalla©sentenza©sopra©richiamata©facendo©decorrere©il©semestre©dalla©pubblica-
zione©della©pronuncia.©

Giova©rilevare©che©sul©concetto©di©decisione©definitiva©la©Suprema©Corte©
ha©avuto©modo©di©intervenire©piu©volte©e©non©sempre©in©modo©univoco.©
Nella©pronuncia©n.©11046/02,©che©ha©trovato©pubblicazione©in©questa©
rivista©(2),©i©giudici©di©legittimita©hanno©affermato©che©ûil©concetto©di©decisione©

definitiva©non©coincide©con©quello©di©sentenza©passata©in©giudicato©ben©noto©al©

nostro©ordinamento,©sicche¨il©legislatore©l'avrebbe©adottato©se©ad©esso©avesse©

intesoriferirsi,©bens|©indicailmomento©incuiildiritto©azionatoha©trovatoeffet-

tiva©realizzazioneý©(conf.©Cass.©13768/02).©
L'enunciazione©della©Cassazione,©come©autorevolmente©notato(3),©ûe©in©

contraddizione©con©quellafornita©dalle©coeve©sentenze©(ad©es.©la©n.©13422/02)©
secondo©cui©sentenza©definitiva©(significa)©passaggio©in©giudicatoý.©

Il©dictum©della©Suprema©Corte©si©potrebbe©interpretare©nel©senso©che©ûil©
momento©in©cui©il©diritto©azionato©ha©trovato©effettiva©realizzazioneý©non©coin-

cide©con©l'effettiva©soddisfazione©delle©pretese©azionate,©bens|©si©realizza©allor-
quando©viene©soddisfatto©il©diritto©del©cittadino©al©provvedimento©giurisdizio-
nale©sul©merito©con©l'emissione©dello©stesso,©e©quindi©con©la©pubblicazione©
della©pronuncia,©qualunque©sia©la©decisione©sul©petitum.©

Tale©soluzione©non©appare©pero©rispettosa©del©dettato©della©sentenza©

n.©11046/02,©ne¨pare©confermare©l'interpretazione©adottata©dalla©Corte©d'Ap-
(1)©Vedi©questa©Rassegna,©gennaio-marzo©2004,©276.©
(2)©Questa©Rassegna,©aprile-giugno©2002,©111.©
(3)©Ivi,©nota©di©A. 
Palatiello,141.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

pello©di©Milano,©in©quanto©la©pronuncia©della©Suprema©Corte©non©e©volta©a©
far©coincidere©la©definitivita©con©la©pubblicazione,©ma©tesa©ad©ammettere©la©
riparazione©anche©nella©procedura©esecutiva.©

Sostengono©i©giudici©di©legittimita©nella©sentenza©richiamata©che©il©
momento©di©effettiva©realizzazione©della©domanda©azionata,©nella©esecuzione©
del©rilascio©dell'immobile,©ûe©quello©della©riconsegna©del©bene©all'avente©diritto,©
quando©cioe©lacontroversiarilevanteaifinidelladurataragionevoledelprocedi-
mento,©perviene©a©definizioneý.©

Emerge,©in©definitiva,©un©quadro©interpretativo©non©esplicito©e©incerto©
come©si©ricava©dal©decreto©della©Corte©d'Appello©di©Firenze©6©novembre©
2003©(R.G.©n.©274/2003),©sotto©pubblicato,©con©il©quale©il©giudicante,©ripor-
tandosi©alla©giurisprudenza©di©legittimita©sopra©menzionata,©rileva©che©l'e-
spressione©ûdecisione©definitivaý©non©coincide©con©quella©di©sentenza©passata©
in©giudicato©e©ritiene©che©per©definitivita©della©decisione©si©intende©û(salvi©i©casi©
in©cuiilprovvedimentodelgiudicechepone©terminealprocesso©incorsodinanzi©
a©lui©presupponga©un'ulteriore©fase©attuativa,©destinata©a©consentire©l'effettiva©
realizzazione©del©diritto©la©cui©tutela©in©quelprocesso©era©stata©invocata)©l'insu-
scettibilita©di©quella©decisione©di©essere©revocata,©modificata©e©riformata©dal©
medesimo©giudice©chiamato©a©provvedere©in©grado©successivo©e,©quindi,©che©
avverso©quella©decisione©non©siano©possibili©rimedi©di©impugnazione©ordinariaý.©

Non©si©desume©con©chiarezza©come©tale©ûinsuscettibilita©ý©della©decisione©
emessa©ad©ûessere©revocata,©modificata©e©riformataý©si©differenzi©dal©passaggio©
in©giudicato.©Tuttavia,©pare©di©rilevare©dall'affermata©esclusione©della©coinci-
denza©fra©decisione©definitiva©e©pronuncia©passata©in©giudicato©un'avvertita©
ûdiscordanzaý©fra©il©tenore©della©norma©e©la©ratio©della©legge©di©riparazione.©

Il©recente©orientamento©assunto©dalla©Corte©d'Appello©di©Milano©che©
individua©la©definitivita©nella©pubblicazione©della©pronuncia©tende©a©risolvere©
tale©ûdiscordanzaý.©

Il©decreto©de©quo©pare©maggiormente©osservare©la©ratio©legislativa©che©ha©
inteso©tutelare©il©cittadino©e©ristorarlo©nell'ipotesi©di©mancato©rispetto©della©
ragionevole©durata©del©giudizio.©Non©a©torto©la©Corte©d'Appello©di©Genova©
nella©richiamata©pronuncia©sostiene©che©non©vi©e©una©fondata©ragione©perche¨
il©dies©a©quo©per©far©valere©la©riparazione©debba©decorrere©dal©passaggio©in©
giudicato©della©pronuncia©e©non,©come©piu©ragionevolmente©dovrebbe©rite-
nersi,©dalla©pubblicazione©della©stessa,©ossia©dal©momento©in©cui©il©cittadino,©
che©nell'esercitare©l'azione©ha©fatto©valere©un©suo©diritto,©ha©conoscenza©del©
provvedimento©giudiziale©ed©e©quindi©in©grado©di©valutare©perfettamente©se©
vi©sia©stata©violazione©del©precetto©sulla©ragionevole©durata©e©conseguente©
pregiudizio.©

Va©peraltro©considerato©che©al©ristoro©previsto©dalla©cosiddetta©ûlegge©
Pintoý©accede©non©solo©chi©ha©vinto©la©causa,©ma©altres|©la©parte©soccombente©
(cfr.©Corte©d'Appello©di©Genova,©decreto©richiamato).©

Non©assume,©dunque,©particolare©significato©attendere©il©passaggio©in©giu-
dicato©posto©che©il©danno©o©si©e©gia©verificato©(ûLa©domanda©di©riparazione©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

puo©esserepropostadurante©lapendenzadelprocedimento©nelcuiambito©la©viola-
zione©si©assume©verificata...ý,©art.©4,©legge©n.©89/01)©oppure©si©consolida©al©piu©
tardi©con©il©deposito©dei©motivi©della©decisione©nella©cancelleria©del©giudicante.©

Concludendo,©se,©da©un©lato,©un'interpretazione©letterale©della©norma©
non©e©del©tutto©appagante,©per©contro,©i©motivi©di©ragionevolezza©sopra©espo-
sti©portano©ad©ascrivere©al©concetto©di©definitivita©un©significato©atecnico©per©
la©verita©alieno©alla©nostra©tradizione©giuridica.©

Una©soluzione©risolutiva©sulla©controversa©questione©puo©venire©dall'in-
tervento©della©Corte©costituzionale,©adita©proprio©dalla©Corte©d'Appellodi©
Genova,©che©con©ordinanza©in©data©5©novembre©2003©dubitava©della©legittimita©
costituzionale©dell'art.©4©della©legge©n.©89©del©2001©in©relazione©agli©artt.©24©e©
101©Cost.,©nella©parte©in©cui©la©norma©subordina©l'ammissibilita©della©domanda©
all'osservanza©del©termine©decadenziale©di©sei©mesi©decorrente©ûdal©momento©

in©cui©la©decisione©che©conclude©ilprocedimento©e©diventata©definitivaý.©

In©particolare,©il©Collegio©sostiene©che©ûIl©dies©a©quo©da©cui©decorre©il©ter-

mine©decadenziale©nonpuo©essere©inteso©se©non©come©coincidente©colmomento©

in©cui©il©provvedimento©conclusivo©del©procedimento©(e©non©di©un©semplice©

grado)©e©diventato©definitivo:©vale©a©dire©col©momento©in©cui©il©provvedimento©

stessonon©e©piu©soggetto©a©impugnazioneordinariaý.©

Il©giudice©remittente©lamenta©che©ûtale©momento,©nell'ipotesi©di©sentenza©
civile©pubblicata,©non©e©conoscibile©dallaparte©cui©la©legge©attribuisce©ilpotere©

di©paralizzare©l'azione©avversaria©attraverso©l'esercizio©del©potere©di©eccezione©

ne¨dal©giudice©investito©del©dovere©di©ufficio©di©verificare©l'ammissibilita©della©

domandaý.©

Sulla©questione,©discussa©all'udienza©del©14©dicembre©2004,©il©giudice©
delle©leggi©non©si©e©ancora©pronunziato.©

In©attesa©della©decisione©giova©rilevare©che,©con©atto©di©intervento©nel©
giudizio©incidentale©di©legittimita©costituzionale,©l'Avvocatura©Generale©dello©
Stato©(ct.©45119/03,©Avv.©Palatiello),©nell'interesse©del©Presidente©del©Consi-
glio©dei©Ministri©in©carica,©ritenendo©infondata©la©proposta©questione,©ha©
sostenuto©che©ûogniqualvolta©la©definitivita©della©pronuncia©risulta©da©attofor-
male©e©pubblico©o©comunque©da©atto©che©sia©nella©disponibilita©della©parte©inte-
ressata©a©verificare©la©tempestivita©della©domanda,©nessun©dubbio©di©costituzio-
nalita©e©consentitoý.©Tuttavia,©ûnei©casi©in©cui©la©definitivita©dipende©dalla©noti-
fica©ad©istanza©di©parte,©che©non©risulta©da©documenti©disponibili,©non©resta©che©
interpretare©la©disposizione©coerentemente©con©la©norma©europea,©nel©senso©che©

il©calcolo©di©sei©mesi©si©opera©dal©deposito©della©sentenza;©sarebbe©invero©di©
eccessiva©difficolta©,©e©dunque©incompatibile©con©l'art.©24©Cost.,©l'onere,©per©il©

convenuto,©di©operare©ricerche©^spesso©impedite©dalla©``riservatezza''©^sull'avve-
nutanotificaadistanzadiparteadunterzo,©conilqualeilconvenutoex``legge©
Pinto''©non©ha©rapporto©alcunoý.©

In©tal©senso,©conclude©l'Avvocatura©Generale,©ûla©norma©non©appare©come©
contraddittoria©nel©porre©un©termine©decadenziale©di©impossibile©verifica,©cos|©
come©contraddittoria©non©sarebbe©se©dovesse©essere©interpretata©nel©sensoche©

in©detta©ipotesisia©onere©dell'attore©dare©laprova©dellanon©intervenutanotifica©
della©sentenza©e©dunque©della©tempestivita©della©domanda©di©equa©riparazioneý.©
Dott.©Francesco©Vignoli©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Corte 
di 
Appello 
di 
Genova, 
Sezione 
Lavoro, 
decreto 
16 
luglio-31 
ottobre 
2002 
^Pres.©
G.Russo©^Rel.©E.Ravera©^F.R.©(Avv.©S.Ceni)©c/©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri.©

û(Omissis)©La©Corte,©letto©il©ricorso©nei©confronti©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Mini-
stri©con©il©quale©F.R.©lamenta©l'irragionevole©durata©del©giudizio©da©lui©promosso©l'8©febbraio©
1989©avanti©alla©Corte©dei©Conti,©sezione©giurisdizionale©con©sede©in©Roma,©e©poi©dinnanzi©
alla©sezione©giurisdizionale©della©Toscana,©contro©il©Ministero©della©difesa,©Ministero©che©
aveva©negato©al©ricorrente©il©miglioramento©pensionistico©a©fronte©di©intervenuto©aggrava-
mento©della©propria©infermita©,©ricorso©deciso©con©sentenza©depositata©il©19©ottobre©2001.©

La©durata©del©processo©doveva©ritenersi©irragionevole©tenuto©conto©che©era©durato©oltre©
dodici©anni©e©chiedeva©la©condanna©della©Presidenza©del©Consiglio©a©risarcirgli©la©somma©di©

. 
20.000,00©a©titolo©di©danno©morale.©
Rilevato©che©la©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri©si©e©costituita©in©giudizio©chie-
dendo©il©rigetto©del©ricorso©eccependo:©
a)©L'improponibilita©del©ricorso©perche¨tardivo©essendo©stato©depositato©il©28©maggio©
2002©e©quindi©dopo©il©decorso©di©sei©mesi©di©cui©all'art.©4©legge©Pinto,©tenuto©conto©che©la©sen-
tenza©era©stata©depositata©il©19©ottobre©2001;©

b)©L'infondatezza©della©domanda;©

Che©all'udienza©del©16©luglio©2002©in©camera©di©consiglio©le©parti©illustravano©le©rispet-
tive©difese©e©la©Corte©si©riservava©di©decidere.©
Osserva: 
La©sentenza©della©Corte©dei©conti©e©stata©depositata©il©19©ottobre©2001©e©l'Avvo-
catura©ha©eccepito©la©decadenza©prevista©dall'art.©4©della©legge©89/01©in©quanto©il©ricorso©
risulta©depositato©il©28©maggio©2002.©
Tale©eccezione©appare©fondata©sia©per©ragioni©di©coerenza©interpretativa©con©i©principi©
giurisprudenziali©affermati©dalla©giurisprudenza©della©Corte©europea©dei©diritti©dell'uomo©
(in©seguito©CEDU),©sia©per©ragioni©ermeneutiche©interne©allo©stesso©art.©4©della©legge©in©

esame.©
Per©quanto©riguarda©il©primo©punto©ancora©di©recente©la©Suprema©Corte©ha©affermato©che©
ûai 
sensi 
dell'art. 
2, 
comma 
secondo, 
della 
legge 
n. 
89 
del 
2001 
spetta 
al 
giudice 
italiano 


accertarela 
violazionedellaconvenzioneûsotto 
ilprofilo 
delmancatorispettodeltermineragio-

nevoleý, 
restando 
ovviamente 
soggetto 
ai 
principi 
delle 
leggi 
italiane, 
tra 
le 
quali, 
peroò 
,c'eò 
per 


l'appunto 
la 
legge 
ora 
citata 
che 
richiama 
non 
un'astratta 
nozione 
di 
termine 
ragionevole 
o 
di 


ragionevole 
durata, 
bens|ò 
il 
ûmancato 
rispetto 
dei 
termine 
ragionevole 
di 
cui 
all'art. 
6, 
paragrafo 


1, 
della 
Convenzioneý. 
Cioò 
significa 
che, 
se 
i 
principi 
elaborati 
dalla 
Corte 
di 
Strasburgo 
non 


possono 
avere 
carattere 
direttamente 
vincolante 
per 
il 
giudice 
interno, 
essi 
tuttavia 
vanno 
tenuti 


benpresentiaifinidell'interpretazionedellaleggen. 
89del2001,proprioinforzadelrinvioda 


tale 
legge 
operato 
all'ari. 
6, 
paragrafo 
1, 
della 
Convenzione. 
Invero, 
un'operazione 
ermeneutica 


che 
si 
risolvesse 
in 
un'interpretazione 
elusiva 
deiprincipi 
affermati 
in 
sede 
europea 
non 
soltanto 


si 
porrebbe 
in 
contrasto 
con 
le 
finalitaò 
perseguite 
dalla 
legge 
n. 
89 
del 
2001 
(e, 
segnatamente, 


con 
l'esigenza 
di 
dare 
concreta 
attuazione 
all'impegno 
assunto 
con 
la 
Convenzione), 
ma 
rende-

rebbero 
vano 
lo 
scopopratico 
di 
tale 
legge, 
costituito 
dall'introduzione 
di 
un 
meccanismo 
ripara-

torio 
interno, 
idoneo 
a 
porre 
rimedio 
alle 
conseguenze 
delle 
violazioni 
contemplate 
dalla 
legge 


medesima 
ed 
ai 
riflessi 
che 
quelle 
violazioni 
hanno 
avuto 
in 
sede 
europea. 
In 
altre 
parole, 
se 
puoò 
convenirsi 
con 
la 
tesi 
secondo 
cui 
la 
legge 
n. 
89 
del 
2001 
non 
ha 


determinato 
il 
ûrecepimento 
in 
blocco» 
nel 
nostro 
ordinamento 
della 
giurisprudenza 
europea, 
si 


deveancheaf
ffermareche 
iprincipielaboratidaquellagiurisprudenza 
vanno 
consideratinell'in-

terpretazione 
della 
citata 
legge, 
la 
quale,per 
assicurare 
concreta 
attuazione 
agli 
impegni 
assunti 


con 
la 
Convenzione, 
va 
interpretata 
in 
modo 
da 
garantire 
una 
tutela 
effettiva 
sia 
del 
termine 


ragionevole 
di 
durata 
dei 
procedimenti 
(secondo 
la 
nozione 
di 
questi 
elaborata 
dalla 
Corte 
di 
Strasburgo), 
sia 
del 
diritto 
all'equa 
riparazione 
in 
caso 
di 
sua 
violazione 
(cos|©,©Cass.©11046/02).©

Deve©allora©verificarsi:©

a)©se©la©locuzione©dell'art.©4,©ûa 
pena 
di 
decadenza, 
entro 
sei 
mesi 
dal 
momento 
in 
cui 
la 


decisione 
... 
eò 
divenuta 
definitivaý,©non©trovasse©gia©nella©CEDU©disposizione©analoga©e,©in©
caso©affermativo;©
b)©quale©fosse©stata©l'interpretazione©data©a©tale©locuzione©dalla©giurisprudenza©europea.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

L'art.¨35¨della¨CEDU¨recita¨che¨ûla¨Corte¨non¨puo©¨essere¨adita¨se¨non¨dopo¨l'esauri-
mento¨delle¨vie¨di¨ricorso¨interne,¨quale¨e©¨inteso¨secondo¨i¨principi¨di¨diritto¨internazionale¨
generalmente¨riconosciuti,¨ed¨entro¨un¨periodo¨di¨sei¨mesi¨a¨partire¨dalla¨data¨della¨decisione¨
definitivaý.¨

Tale¨disposizione¨esprime¨il¨carattere¨di¨c.d.¨sussidiarieta©¨della¨funzione¨della¨Corte¨
rispetto¨ai¨sistemi¨giuridici¨nazionali¨di¨protezione¨dei¨diritti¨affermati¨dalla¨Convenzione,¨
principio¨di¨sussidiarieta©¨che¨peraltro¨la¨giurisprudenza¨della¨Corte,¨proprio¨in¨tema¨di¨
ragionevole¨durata¨del¨processo,¨ha¨sempre¨inteso¨in¨senso¨non¨formalistico¨ma¨sostanziale,¨
ritenendo¨cos|©¨ricevibile¨il¨ricorso¨relativo¨ad¨un¨processo¨ûnei¨casi¨in¨cui¨si¨era¨constatato¨
che¨esso¨per¨quanto¨ancora¨pendente,¨era¨gia©¨durato,¨al¨momento¨del¨ricorso¨un¨tempo¨
eccessivamente¨lungoý¨(cfr.¨Relazione¨dell'Ufficio¨Studi¨e¨Documentazione¨del¨C.S.M.¨

n.¨310¨del¨15¨giugno¨2000).¨
In¨particolare,¨per¨quanto¨riguarda¨il¨diesªadªquemªdel¨termine¨semestrale¨che¨decorre¨
dalla¨data¨della¨decisione¨interna¨definitiva,¨la¨giurisprudenza¨europea¨lo¨ha¨ancorato¨
all'atto¨che¨conclude¨definitivamente¨i!¨procedimento¨o¨il¨giudizio,¨ed¨in¨particolare¨al¨
momento¨del¨deposito¨nella¨cancelleria¨del¨giudice¨dei¨motivi¨della¨decisione.¨Infatti¨dopo¨
una¨risalente¨pronuncia¨in¨cui¨il¨termine¨era¨stato¨ancorato¨alla¨lettura¨del¨provvedimento¨
in¨pubblica¨udienza¨(cfr.¨decisione¨della¨Commissione¨5759¨del¨20¨maggio¨1972¨contro¨l'Au-
stria),¨successivamente¨(decisione¨n.¨9299/81¨del¨13¨marzo¨1984¨contro¨la¨Svizzera)¨si¨e©¨rite-
nuto¨che¨ûlede¨laidesixmoisdevaiteªtrecompte¨ªapartirdelanotificationdutextecompletdeª
l'arre¨ªtý.¨Infatti¨tale¨termine¨risponde,¨oltre¨a¨finalita©¨di¨certezza¨giuridica¨(cfr.¨dec.¨

n.¨9587/1981,¨13¨dicembre¨1982)¨al¨bisogno¨di¨fornire¨all'interessato¨uno¨spatiumªdeliberandiª
sufficiente¨per¨permettergli¨di¨valutare¨l'opportunita©¨di¨introdurre¨la¨richiesta.¨Tale¨necessita©¨
non¨potrebbe¨essere¨soddisfatta¨che¨da¨quando¨il¨richiedente¨ha¨potuto¨prendere¨conoscenza¨
non¨solamente¨della¨decisione,¨ma¨soprattutto¨dei¨motivi¨di¨fatto¨e¨diritto¨che¨la¨sostengono.¨
In¨sostanza¨ûleªde©ªlaiªdeªsixªmoisý¨non¨comincia¨a¨decorrere¨che¨dal¨momento¨in¨cui¨il¨richie-
dente¨ha¨potuto¨prendere¨conoscenza¨dei¨motivi¨della¨decisione,¨e¨quindi¨con¨il¨deposito¨
nella¨cancelleria¨dei¨motivi¨della¨decisione¨(GMN/Italia,¨2¨novembre¨1999;¨Valle/Italia,¨
4¨luglio¨1997;¨Savani/Italia,¨9¨aprile¨1997;¨Massa/Italia,¨8¨luglio¨1991,¨Ferrara/Italia,¨
15¨maggio¨1996,¨Gama¨da¨Costa/Portogallo,¨5¨marzo¨1990,¨MG/Belgio,¨1¨settembre¨1993,¨
decisioni¨tutte¨consultabili,¨cos|©¨come¨quelle¨dianzi¨e¨successivamente¨citate,¨in¨www.echr.-
coe.int).¨
Unica¨deroga¨a¨tale¨consolidato¨principio¨e©¨quella¨del¨contumace¨nel¨cui¨caso,¨ûleªpointª
duªde¨partªduªde¨laiªdeªsixªmoisªneªsauraitªseªsituerªa©ªlaªdateªaªlaquelleªl'arre¨taªe¨te¨ªrendu,ªniªaª
ladatedude¨poªt...ªladateaprendreenconside¨rationestcellealaquellelereque¨rantaeucon-
naissanceªdeªsaªcondamnationý¨(MM/Italie,¨8¨gennaio¨1993).¨

Orbene,¨salva¨la¨possibilita©¨di¨ricorrere¨alla¨Corte¨anche¨in¨corso¨di¨causa,¨allorquando¨
la¨durata¨del¨processo¨doveva¨gia©¨considerarsi¨irragionevole,¨la¨giurisprudenza¨ha¨in¨
sostanza¨ancorato¨il¨giorno¨da¨cui¨decorre¨il¨termine¨semestrale¨a¨quello¨della¨pubblicazione¨
della¨decisione.¨

La¨giurisprudenza¨europea¨ha¨inoltre¨indicato,¨come¨e©¨noto,¨tempi¨oltre¨i¨quali¨deve¨
ritenersi¨sussistere¨la¨irragionevole¨durata¨del¨processo.¨E¨le¨prime¨pronunce¨delle¨Corti¨
interne,¨a¨seguito¨dell'emanazione¨della¨legge¨89/1991,¨hanno¨proprio¨parametrato¨la¨irra-
gionevole¨durata¨del¨processo¨a¨tali¨tempi.¨Deve¨al¨riguardo¨sottolinearsi¨come¨la¨giurispru-
denza¨della¨CEDU,¨se¨da¨un¨lato¨ha¨sempre¨avuto¨attenzione¨alla¨durata¨complessiva¨del¨
procedimento¨(cioe©¨a¨tutto¨l'iter¨processuale,¨costituito¨dai¨vari¨gradi),¨dall'altro¨ha¨avuto¨
spesso¨modo¨di¨valutare¨singole¨fasi¨e¨gradi¨del¨processo¨compiendo¨anche¨la¨comparazione¨
tra¨di¨loro,¨per¨affermare¨la¨violazione¨dell'art.¨6¨allorquando¨ha¨riscontrato¨inerzie¨che¨
non¨giustificavano¨la¨durata¨complessiva¨del¨giudizio.¨E¨cio©¨soprattutto¨in¨casi¨in¨cui¨la¨
durata¨complessiva¨non¨poteva¨dirsi¨particolarmente¨lunga,¨perche¨non¨superiore¨a¨sei-otto¨
anni¨(cfr.¨Rapporto¨Commissione¨21¨maggio¨1997¨sul¨ricorso¨di¨Antonino¨Arconte¨c/Italia;¨
rapporto¨della¨Commissione¨del¨3¨dicembre¨1997¨su¨ricorso¨di¨Giuseppe¨Frisaldi¨c/Italia:¨
entrambi¨i¨casi¨riguardano¨processi¨penali¨e¨nell'ultimo¨di¨essi¨la¨valutazione¨ha¨riguardato¨
le¨sole¨indagini¨preliminari¨durate¨oltre¨quattro¨anni).¨

In¨sostanza¨la¨durata¨globale¨del¨procedimento¨non¨salva¨l'eccessiva¨durata¨di¨una¨sin-
gola¨fase¨di¨esso¨che,¨posta¨in¨comparazione¨con¨i¨tempi¨degli¨altri¨gradi¨mostri¨di¨non¨avere¨
avuto¨durata¨ragionevole.¨


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Cio©¨posto,¨e¨venendo¨alla¨legge¨89/1991,¨essa¨all'art.¨4¨riproduce¨quasi¨alla¨lettera¨
l'art.¨35¨laddove¨recita¨che¨ûla¨domanda¨di¨riparazione¨puo©¨essere¨proposta,¨a¨pena¨di¨deca-
denza¨entro¨sei¨mesi¨dal¨momento¨in¨cui¨la¨decisione,¨che¨conclude¨il¨medesimo¨procedi-
mento,¨e©¨divenuta¨definitivaý.¨

L'art.¨4¨legge¨Pinto¨ha¨recepito¨in¨sostanza¨l'orientamento¨giurisprudenziale¨che¨consen-
tiva¨di¨adire¨la¨Corte¨anche¨nella¨pendenza¨del¨processo,¨quando¨la¨sua¨durata¨fosse¨gia©¨di¨
per¨se¨irragionevole,¨nonche¨il¨caso¨previsto¨dall'art.¨35¨della¨Convenzione.¨

Il¨legislatore¨interno,¨cos|©¨come¨quello¨della¨Convenzione,¨ha¨indicato¨nella¨definitivita©¨
della¨decisione¨il¨dies©ad©quem©da¨cui¨decorre¨il¨termine¨semestrale,¨termine¨semestrale¨che¨
la¨Convenzione¨sanziona¨con¨la¨irricevibilita©mentre¨il¨legislatore¨interno¨ha¨indicato¨a¨pena¨
di¨decadenza.¨

Al¨riguardo¨puo©¨facilmente¨osservarsi¨come¨la¨decadenza¨prevista¨dall'art.¨4¨della¨legge¨
Pinto¨assolva¨alla¨stessa¨funzione¨dell'istituto¨della¨irricevibilita©¨cui¨la¨giurisprudenza¨europea¨
ha¨sempre¨connesso¨la¨funzione¨d'assurer©un©certaine©se¨curite¨ejuridique©ed©de©veiller©a©ce©que©
les©affaires©soulevant©des©proble©mes©ou©regard©de©la©Convention©soient©examine©e©dans©un©delain©
raisonnable©(Montanari/Belgio,¨7¨ottobre¨1991).¨Infatti¨anche¨l'istituto¨della¨decadenza,¨
secondo¨il¨nostro¨ordinamento,¨assolve¨alla¨funzione¨di¨far¨s|©¨che¨l'esercizio¨del¨diritto¨sia¨com-
piuto¨entro¨un¨termine¨perentorio¨per¨rendere¨certa¨una¨determinata¨posizione¨giuridica:¨la¨
decadenza¨implica¨infatti¨l'onere¨di¨esercitare¨il¨diritto¨nel¨tempo¨prescritto¨dalla¨legge.¨

Il¨legislatore¨della¨legge¨Pinto¨ha¨poi¨utilizzato¨la¨locuzione¨ûdecisione¨definitivaý¨che,¨
oltre¨a¨ricalcare¨quella¨dell'art.¨35¨CEDU,¨e©¨volutamente¨atecnica¨perche¨deve¨coprire¨neces-
sariamente¨vari¨modelli¨di¨giudizio¨(civile,¨penale,¨amministrativo,¨contabile,¨militare):¨
infatti¨locuzioni¨piu©¨tecniche¨mal¨si¨sarebbero¨adattate¨a¨modelli¨processuali¨diversi¨da¨quelli¨
propri¨di¨riferimento.¨Si¨pensi¨ad¨esempio¨alla¨locuzione¨di¨ûirrevocabilita©¨della¨sentenzaý¨
tipica¨del¨processo¨penale¨applicata¨nel¨processo¨civile¨o¨viceversa¨alla¨locuzione¨ûpassaggio¨
in¨giudicatoý,¨tipica¨del¨processo¨civile,¨applicata¨al¨processo¨penale.¨

L'espressione¨ûdecisione¨definitivaý¨non¨puo©¨quindi¨essere¨assimilata¨ne¨alla¨irrevocabi-
lita©¨ne¨tanto¨meno¨al¨passaggio¨in¨giudicato.¨

Se¨i¨motivi,¨per¨i¨quali¨il¨legislatore¨interno¨ha¨voluto¨ancorare¨la¨possibilita©¨di¨ricorrere¨
al¨giudizio¨di¨equa¨riparazione¨ad¨un¨temine¨di¨decadenza¨possono¨individuarsi¨negli¨stessi¨
gia©¨sopra¨espressi¨dalla¨giurisprudenza¨europea¨con¨riferimento¨alla¨irricevibilita©¨(di¨cui¨la¨
decadenza¨e©¨la¨traduzione¨interna),¨la¨specificita©¨dell'art.¨4¨della¨legge¨Pinto,¨rispetto¨alla¨
piu©¨generale¨previsione¨di¨irricevibilita©¨di¨tutti¨i¨ricorsi¨diretti¨alla¨CEDU,¨impone¨una¨inter-
pretazione¨della¨locuzione¨ûdecisione¨definitivaý¨quanto¨meno¨in¨linea¨all'elaborazione¨giuri-
sprudenziale¨europea.¨In¨altre¨parole,¨e¨per¨chiarezza:¨la¨decisione¨deve¨intendersi¨definitiva¨
quando¨chiude¨non¨il¨processo,¨ma¨appunto¨il¨procedimento,¨cioe©¨la¨fase¨o¨il¨grado¨al¨cui¨ter-
mine¨la¨decisione¨si¨pone¨con¨carattere¨di¨conclusivita©¨e¨quindi¨di¨definitivita©¨per¨quel¨proce-
dimento.¨Decisione¨definitiva¨nel¨senso¨che¨la¨pronuncia¨conclude¨quella¨fase¨ed¨il¨giudice,¨
per¨effetto¨della¨pronuncia,¨si¨spoglia¨del¨processo:¨ed¨in¨tal¨senso¨e©¨proprio¨la¨linea¨giuri-
sprudenziale¨europea¨con¨riguardo¨sia¨al¨concetto¨di¨ûdecisione¨definitivaý¨sia¨con¨riguardo¨
al¨significato¨da¨assegnare¨al¨temine¨ûprocedimentoý.¨

La¨tesi¨che¨in¨senso¨contrario¨viene¨sostenuta¨e©¨quella¨che¨lega¨la¨definitivita©¨della¨deci-
sione¨al¨suo¨passaggio¨in¨giudicato.¨

Tale¨conclusione,¨se¨suscita¨facili¨consensi¨perche¨per¨nostra¨cultura¨giuridica¨il¨concetto¨
omnicomprensivo¨di¨definitivita©¨nel¨giudizio¨civile¨e©¨sicuramente¨integrato¨dal¨passaggio¨in¨
giudicato,¨ad¨una¨analisi¨piu©¨attenta¨si¨rivela¨non¨condivisibile.¨

Come¨si¨e©¨detto¨il¨legislatore¨ha¨utilizzato¨una¨formulazione¨atecnica¨da¨cui¨fare¨decor-
rere¨il¨termine¨semestrale¨entro¨cui¨il¨ricorso¨deve¨essere¨proposto.¨Occorre¨allora¨seguire¨la¨
ratio©sottesa¨all'istituto¨del¨passaggio¨in¨giudicato¨per¨verificare¨se¨tale¨istituto¨sia¨idoneo¨a¨
fondare¨il¨concetto¨di¨decisione¨definitiva,¨cos|©¨come¨inteso¨dalla¨giurisprudenza¨europea.¨

Ritiene¨il¨Collegio¨che¨ancorare¨il¨termine¨semestrale¨al¨passaggio¨in¨giudicato¨della¨
decisione,¨ritenendola¨solo¨allora¨definitiva,¨comporti¨da¨un¨lato¨obliterare¨proprio¨la¨giuri-
sprudenza¨sopra¨citata¨(dei¨cui¨principi¨invece¨deve¨tenersi¨conto:¨cfr.¨Cass.¨11046/02)¨e¨dal-
l'altro¨percorrere¨una¨strada¨non¨in¨sintonia¨con¨la¨nostra¨carta¨costituzionale.¨

Infatti¨puo©¨facilmente¨osservarsi¨che¨la¨ratio©sottesa¨al¨ûpassaggio¨in¨giudicatoý¨e©¨di¨ren-
dere¨incontrovertibile¨la¨decisione,¨di¨renderla¨definitiva¨nel¨senso¨di¨non¨metterla¨piu©¨in¨
discussione.¨Se¨da¨un¨punto¨di¨vista¨formale¨per¨ûcosa¨giudicataý¨si¨intendela¨sentenzache¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

non¨e©¨piu©¨impugnabile¨(art.¨324¨c.p.c.),¨da¨un¨punto¨di¨vista¨sostanziale,¨si¨intende¨la¨indiscu-
tibilita©¨dell'accertamento¨contenuto¨nella¨sentenza¨al¨di¨fuori¨del¨processo¨nel¨quale¨e©¨stata¨
pronunciata¨(facit 
de 
albo 
nigrum:¨art.¨2909¨c.c.).¨

Ma¨concetto¨e¨funzione¨della¨ûdefinitivita©¨ýdella¨res 
iudicata 
sono¨del¨tutto¨diversi¨dalla¨
funzione¨che¨la¨giurisprudenza¨della¨CEDU¨sottende¨alla¨locuzione¨ûdecisione¨definitivaý.¨

Per¨la¨giurisprudenza¨della¨CEDU¨ûdecisione¨definitivaý¨ha¨l'esclusiva¨funzione¨di¨
costituire¨il¨momento¨certo¨in¨cui¨la¨parte¨e©¨in¨grado¨di¨valutare¨se¨vi¨sia¨stata¨violazione¨
del¨precetto¨sulla¨ûragionevole¨durataý,¨non¨sussistendo¨ragione¨per¨ancorare¨ad¨altro¨
diverso¨termine¨il¨momento¨certo¨da¨cui¨fare¨decorrere¨il¨semestre¨per¨accesso¨alla¨Corte¨

(v.¨giurisprudenza¨sopra¨citata):¨ed¨a¨tale¨funzione¨assolve¨altres|©¨l'art.¨4¨legge¨Pinto¨che¨fa¨
decorrere¨il¨termine¨di¨decadenza¨semestrale¨per¨l'accesso¨alla¨Corte¨di¨appello,¨dal¨
momento¨cui¨la¨decisione¨e©¨divenuta¨definitiva.¨Non¨vi¨e©¨quindi¨motivo¨di¨interpretare¨in¨
maniera¨diversa¨rispetto¨all'interpretazione¨della¨CEDU¨una¨decadenza¨che¨assolve¨funzioni¨
sovrapponibili¨ed¨identiche¨alla¨irricevibilita©¨dell'art.¨35¨CEDU.¨Inoltre,¨ed¨e©¨bene¨sottoli-
nearlo,¨nel¨momento¨in¨cui¨la¨decisione¨e©¨definitiva¨il¨danno¨di¨cui¨si¨invoca¨il¨risarcimento¨
si¨e©¨gia©¨verificato.¨Se¨infatti¨alla¨legge¨Pinto¨accedesse¨solo¨chi¨vince¨la¨causa,¨poiche¨la¨deci-
sione¨definitiva¨si¨avrebbe¨solo¨dopo¨la¨pronuncia¨di¨rigetto¨della¨Suprema¨Corte¨o¨il¨tra-
scorrere¨del¨termine¨per¨impugnare,¨avrebbe¨allora¨significato¨attendere¨il¨passaggio¨in¨giu-
dicato¨della¨sentenza,¨perche¨fino¨a¨quando¨e©¨possibile¨l'impugnazione¨la¨res 
litigiosa 
e©¨
ancora¨incerta.¨Ma¨la¨violazione¨dell'art.¨6¨della¨CEDU¨puo©¨essere¨invocata¨anche¨da¨chi¨
perde¨la¨causa¨(o¨e©¨stato¨condannato)¨sicche¨non¨vi¨e¨motivo¨alcuno¨per¨ancorare¨il¨termine¨
di¨decadenza¨al¨passaggio¨in¨giudicato.¨
Ed¨a¨tale¨conclusione¨si¨giunge¨altres|©¨osservando¨come¨la¨CEDU¨ha¨sempre¨valutato¨la¨
irragionevole¨durata¨non¨con¨riferimento¨a¨tutto¨il¨processo,¨ma¨alle¨singolefasi:¨ecio©¨coe-
rentemente¨con¨il¨fatto¨che¨durante¨il¨tempo¨pendente¨per¨l'impugnazione¨nessun¨danno¨si¨
puo©¨in¨concreto¨verificare.¨Ed¨anche¨le¨Corti¨interne,¨recependo¨il¨ûtariffarioý¨europeo¨sui¨
tempi¨da¨assegnare¨alle¨varie¨fasi¨del¨processo,¨hanno¨accolto¨non¨solo¨tale¨giurisprudenza,¨
ma¨anche¨la¨divisione¨nelle¨fasi¨procedimentali:¨fasi¨procedimentali,¨tra¨l'altro,¨cui¨fa¨riferi-
mento¨lo¨stesso¨legislatore.¨

Infatti¨l'art.¨4¨e©¨composto¨di¨due¨parti¨che¨devono¨essere¨lette¨congiuntamente,¨perche¨
tra¨di¨loro¨strettamente¨collegate.¨

La¨prima¨parte¨infatti¨pone¨la¨regola¨generale¨secondo¨cui¨la¨domanda¨puo©¨essere¨pro-
posta¨durante¨la¨pendenza¨del¨procedimento¨nel¨cui¨ambito¨la¨violazione¨si¨assume¨verifi-
cata:¨da¨un¨lato,¨il¨termine¨procedimento¨e,¨dall'altro,¨l'espressione¨ûnel¨cui¨ambitoý¨indicano¨
che¨a¨procedimento¨pendente¨la¨domanda¨deve¨riguardare¨non¨la¨lungaggine¨di¨tutto¨il¨pro-
cesso¨ma¨appunto¨la¨lungaggine¨dei¨procedimento¨in¨cui¨si¨assume¨si¨sia¨verificata¨la¨irragio-
nevole¨durata.¨Se¨il¨primo¨grado¨dura¨un¨anno,¨nel¨giudizio¨di¨appello¨dopo¨tre-quattro¨anni¨
e©¨possibile¨accedere¨all'equa¨riparazione,¨ma¨solamente¨per¨l'irragionevole¨durata¨del¨proce-
dimento¨di¨appello¨e¨non¨di¨tutto¨il¨procedimento¨comprensivo¨anche¨del¨primo¨grado.¨Del¨
resto¨se¨anche¨venisse¨invocata¨la¨violazione¨dell'art.¨6¨CEDU¨per¨tutto¨il¨processo¨verrebbe¨
compiuta¨dalla¨Corte¨interna¨dapprima¨l'operazione¨di¨valutare¨il¨primo¨grado¨ritenendolo¨
conforme¨ai¨parametri¨di¨durata¨elaborati¨proprio¨dalla¨giurisprudenza¨europea,¨poi¨ver-
rebbe¨neutralizzato¨il¨termine¨per¨impugnare,¨infine¨verrebbe¨valutato¨il¨solo¨secondo¨grado.¨

Ma¨la¨seconda¨parte¨della¨disposizione¨in¨esame¨e©¨logicamente¨collegata¨a¨tale¨interpre-
tazione,¨e¨la¨conferma.¨

Infatti¨la¨decisione¨che¨diventa¨definitiva¨e©¨quella¨che¨conclude¨ûil¨medesimo¨procedi-
mentoý,¨cioe©¨quello¨stesso¨procedimento¨nel¨cui¨ambito¨si¨assume¨verificata¨la¨violazione:¨
l'inciso¨ûche¨conclude¨il¨medesimo¨procedimentoý¨e©¨collegato¨logicamente¨al¨precedente¨
inciso¨ûnel¨cui¨ambito¨la¨violazione¨si¨assume¨verificataý.¨

Ed¨allora,¨riprendendo¨l'esempio¨di¨prima,¨e©¨possibile¨accedere¨alla¨Corte¨di¨appello¨
non¨solo¨durante¨il¨giudizio¨di¨appello¨che¨si¨stia¨protraendo¨da¨oltre¨3-4¨anni¨ma¨anche¨
entro¨sei¨mesi¨da¨quando¨la¨decisione¨che¨ha¨concluso¨tale¨procedimento,¨cioe©¨il¨grado¨di¨
appello,¨e©¨divenuta¨definitiva.¨L'attendere¨il¨passaggio¨in¨giudicato¨di¨quest'ultima¨decisione¨
non¨avrebbe¨alcun¨significato¨perche¨il¨danno¨osie¨gia©¨verificato,¨oppure¨si¨consolida¨al¨
piu©¨tardi¨non¨con¨il¨passaggio¨in¨giudicato,¨ma¨con¨il¨deposito¨della¨decisione¨che¨chiude¨tale¨
fase¨(a¨parte¨il¨caso¨limite¨della¨decisione¨resa¨a¨pochi¨mesi¨dal¨deposito¨del¨ricorso¨ma¨con¨
motivazione¨che¨venga¨depositata¨a¨distanza¨di¨anni).¨


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Da¨quest'ultimo¨momento¨in¨avanti¨il¨decorrere¨del¨tempo¨diventa¨neutro¨ai¨fini¨della¨
violazione¨dell'art.¨6¨della¨CEDU¨e¨cos|©¨come¨tale¨periodo¨era¨irrilevante¨per¨la¨giurispru-
denza¨europea¨lo¨e©¨anche¨per¨i¨giudici¨nazionali,¨sicche¨la¨definitivita©¨della¨decisione¨non¨e©¨
legata¨al¨giudicato.¨

Condivisibile¨e©¨quindi¨quanto¨affermato¨dall'Avvocatura¨dello¨Stato¨che¨nella¨memoria¨
di¨costituzione,¨ha¨precisato¨che¨il¨ûprocedimentoý¨di¨cui¨all'art.¨4¨ûe©¨stato¨individuato¨in¨
senso¨restrittivo¨(in¨quanto¨perimetrato¨tramite¨il¨riferimento¨alla¨violazione¨che¨all'interno¨
dello¨stesso¨si¨assume¨verificata)¨e¨cioe©¨limitatamente¨al¨periodo¨compreso¨fra¨la¨proposi-
zione¨della¨domanda¨(notificazione¨della¨citazione¨ovvero¨deposito¨del¨ricorso)¨e¨la¨conclu-
sione¨del¨procedimento¨stesso¨(nelle¨varie¨forme¨in¨cui¨cio©¨puo©¨avvenire)¨ad¨esclusione¨del¨
periodo¨di¨tempo¨utile¨ai¨fini¨di¨un'eventuale¨impugnazione,¨periodo¨che¨si¨caratterizza¨per¨
non¨esservi¨un¨giudice¨investito¨della¨liteý.¨

Deve¨quindi¨concludersi¨che¨il¨giorno¨da¨cui¨decorre¨il¨termine¨semestrale¨e©¨quello¨del¨
deposito¨della¨decisione¨nella¨cancelleria¨del¨giudice¨che¨l'ha¨emessa.¨

Ma¨ulteriori¨considerazioni¨si¨impongono,¨perche¨diversamente¨opinando¨il¨rischio¨
sarebbe¨di¨accogliere¨una¨interpretazione¨non¨conforme¨al¨dettato¨della¨Costituzione.¨

Occorre¨innanzitutto¨premettere¨che¨il¨giudizio¨che¨viene¨introdotto¨con¨la¨legge¨Pinto¨e©¨
nei¨confronti¨dello¨Stato¨che,¨a¨seconda¨dei¨casi¨previsti¨dall'art.¨3,¨assume¨legittimazione¨
passiva¨nella¨Presidenza¨del¨consiglio¨dei¨Ministri,¨nel¨Ministero¨della¨Giustizia¨e¨nel¨Mini-
stero¨della¨difesa,¨tutti¨soggetti¨che¨comunque¨non¨hanno¨mai¨partecipato¨al¨giudizio¨nel¨
quale¨si¨assume¨sia¨avvenuta¨la¨violazione¨dell'art.¨6¨CEDU.¨

Tale¨considerazione¨non¨e¨priva¨di¨conseguenze,¨perche¨tali¨soggetti¨si¨pongono¨rispetto¨
al¨procedimento¨in¨cui¨si¨assume¨avvenuta¨la¨violazione¨come¨terzi¨nei¨confronti¨dei¨quali¨il¨
passaggio¨in¨giudicato¨e©¨fatto¨processuale¨inter 
alias,¨perche¨verificatosi¨in¨un¨giudizio¨in¨
cui¨non¨ne¨erano¨parti.¨

Peraltro¨sia¨nel¨processo¨civile¨che¨amministrativo¨(come¨quello¨che¨avrebbe¨originato¨la¨
violazione¨dell'art.¨6¨CEDU)¨il¨giudicato¨puo©¨formarsi¨oltre¨che¨per¨decorso¨del¨termine¨
annuale¨anche¨per¨iniziativa¨di¨una¨parte¨per¨mezzo¨della¨notifica¨della¨sentenza,¨ovvero¨
per¨l'acquiescenza¨alla¨sentenza¨(che¨ne¨esclude¨la¨proponibilita©¨:¨art.¨329¨c.p.c.)¨e¨che¨puo©¨
compiersi¨anche¨perfacta 
concludentia.¨

In¨tali¨casi¨la¨decisione¨definitiva,¨se¨intesa¨con¨riferimento¨al¨suo¨passaggio¨in¨giudi-
cato,¨diventa¨difficilmente¨verificabile¨non¨solo¨nel¨caso¨in¨cui¨una¨delle¨parti¨abbia¨com-
piuto¨la¨notifica¨della¨sentenza,¨ma¨soprattutto¨nel¨caso¨di¨acquiescenza.¨Infatti¨lo¨Stato¨
sarebbe¨onerato¨di¨dare¨la¨prova¨di¨un¨fatto¨che¨riguarda¨un¨processo¨in¨cui¨e©¨terzo,¨fatto¨
che¨ben¨potrebbe¨essere¨sottratto¨alla¨sua¨conoscenza¨(si¨pensi¨ad¨una¨transazione¨subito¨
dopo¨la¨sentenza,¨oppure¨dopo¨la¨notifica¨dell'atto¨di¨appello,¨senza¨che¨avvenga¨l'iscrizione¨
della¨causa).¨E¨cio©¨avverrebbe¨proprio¨nella¨causa¨in¨cui¨la¨parte¨che¨agisce¨in¨giudizio¨per¨
ottenere¨il¨ristoro¨previsto¨dalla¨legge¨Pinto¨non¨avrebbe¨alcun¨interesse¨a¨dedurre¨una¨
vicenda¨processuale¨perche¨ne¨determinerebbe¨la¨decadenza¨dal¨giudizio.¨

In¨tali¨casi¨la¨ûdefinitivita©¨ý¨del¨procedimento¨sfuggirebbe¨al¨controllo¨dell'Amministra-
zione¨che,¨in¨quanto¨onerata¨dall'eccepire¨la¨decadenza,¨non¨potrebbe¨in¨concreto¨darne¨la¨
prova:¨infatti¨l'eccezione¨verrebbe¨sollevata¨ûal¨buioý¨in¨quanto¨il¨fatto¨processuale¨che¨
determina¨la¨definitivita©¨non¨e©¨alei¨conosciuto.¨

Tale¨interpretazione¨si¨porrebbe¨cos|©¨in¨contrasto¨con¨l'art.¨24¨della¨Cost.¨perche¨il¨
diritto¨di¨difesa¨dell'Amministrazione¨verrebbe¨irrimediabilmente¨pregiudicato.¨

Peraltro¨e©¨possibile,¨come¨sopra¨si¨e©¨argomentato,¨una¨interpretazione¨della¨locuzione¨
ûdecisione¨che¨conclude¨il¨procedimentoý¨che¨non¨pone¨dubbi¨di¨costituzionalita©¨equindi,¨
secondo¨l'insegnamento¨della¨Corte¨costituzionale,¨e©¨l'interpretazione¨secondo¨Costituzione¨
che¨deve¨essere¨seguita.¨

Nessuna¨violazione¨del¨diritto¨di¨difesa¨infatti¨si¨pone¨se¨la¨definitivita©¨del¨procedimento¨
si¨ancora¨al¨deposito¨del¨provvedimento¨che¨lo¨conclude.¨In¨questo¨caso¨infatti¨si¨e©¨in¨presenza¨
di¨un¨dato¨processuale¨certo¨ed¨oggettivamente¨verificabile¨anche¨dall'Amministrazione¨che,¨
come¨si¨e©¨detto,¨e©¨terzo¨estraneo¨al¨processo¨di¨cui¨si¨lamenta¨la¨irragionevole¨durata.¨

L'Amministrazione¨solo¨in¨questo¨caso¨puo©¨con¨cognizione¨di¨causa¨eccepire¨la¨deca-
denza¨e¨assolvere¨all'onere¨probatorio¨che¨le¨incombe.¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Deve¨inoltre¨rilevarsi¨come¨la¨decadenza¨e©¨vicenda¨che¨puo©¨essere¨sollevata¨d'ufficio:¨ed¨
allora¨il¨controllo¨del¨giudice¨sull'intervenuta¨decadenza¨viene¨reso¨del¨tutto¨inutile¨acce-
dendo¨proprio¨alla¨tesi¨della¨definitivita©¨della¨decisione¨legata¨al¨suo¨giudicato¨per¨gli¨stessi¨
motivi¨gia©¨espressi¨con¨riferimento¨alla¨posizione¨in¨cui¨si¨trova¨l'Avvocatura¨dello¨Stato.¨

Per¨completezza¨deve¨tenersi¨anche¨conto¨della¨citata¨sentenza¨n.¨11046/2002¨della¨Cas-
sazione¨in¨cui¨seppure¨sinteticamente¨si¨afferma¨che¨il¨concetto¨di¨ûdecisione¨definitivaý¨
(espressione¨non¨a¨caso¨analoga¨a¨quella¨di¨ûdecisioni¨interne¨definitiveý,¨che¨si¨trova¨nel-
l'art.¨35,¨paragrafo¨1,¨della¨Convenzione)¨non¨coincide¨con¨quello¨di¨sentenza¨passata¨in¨giu-
dicato¨(ben¨noto¨al¨nostro¨ordinamento,¨sicche¨il¨legislatore¨l'avrebbe¨adottato¨se¨ad¨esso¨
avesse¨inteso¨riferirsi),¨bens|©¨indica¨il¨momento¨in¨cui¨il¨diritto¨azionato¨ha¨trovato¨effettiva¨
realizzazione.¨

Orbene,¨se¨si¨passa¨ad¨esaminare¨il¨caso¨in¨esame¨risulta¨che¨la¨sentenza¨della¨Corte¨dei¨
Conti¨resa¨al¨termine¨del¨procedimento¨in¨cui¨si¨assume¨violato¨l'art.¨6¨CEDUe©¨stata¨deposi-
tata¨il¨19¨ottobre¨2001,¨mentre¨il¨ricorso¨introduttivo¨del¨presente¨giudizio¨il¨28¨maggio¨2002.¨

Pertanto,¨risultando¨tra¨la¨data¨del¨deposito¨della¨sentenza¨e¨il¨deposito¨del¨ricorso¨un¨
tempo¨superiore¨a¨sei¨mesi,¨deve¨accogliersi¨l'eccezione¨di¨decadenza¨con¨conseguente¨dichia-
razione¨di¨inammissibilita©¨del¨ricorso.¨

Appare¨equo,¨tenuto¨conto¨della¨novita©¨della¨questione,¨compensare¨integralmente¨tra¨
le¨parti¨le¨spese¨del¨giudizio.¨

P.Q.M.©Dichiara¨inammissibile¨il¨ricorso. 
Genova,¨16¨luglio¨2002ý. 
Corte 
di 
Appello 
di 
Firenze, 
prima 
sezione 
civile, 
decreto 
nella 
Camera 
di 
Consiglio 
del 


17 
ottobre-6 
novembre 
2003 
^Pres.G.Massetani¨^Est.¨V.¨Pezzuti¨^G.S.M.¨(Avv.¨A.¨

Becattini)¨c/¨Presidenza¨del¨Consiglio¨dei¨Ministri.¨

û(Omissis)¨Esaminati¨gli¨atti¨e¨i¨documenti¨del¨procedimento;¨

premesso¨che¨G.S.M.,¨con¨ricorso¨depositato¨il¨13¨maggio¨2003,¨ha¨proposto¨domanda,¨
nei¨confronti¨della¨Presidenza¨del¨Consiglio¨dei¨Ministri,¨per¨ottenere¨l'equa¨riparazione¨di¨
cui¨alla¨legge¨24¨marzo¨2001,¨n.¨89,¨lamentando¨di¨avere¨subito¨un¨danno¨per¨effetto¨della¨
violazione¨dell'articolo¨6¨della¨convenzione¨per¨la¨salvaguardia¨dei¨diritti¨dell'uomo¨e¨delle¨
liberta©¨fondamentali,¨ratificata¨con¨legge¨4¨agosto¨1955¨n.¨848,¨danno¨derivante¨dall'ecces-
siva¨durata¨del¨processo¨da¨lui¨instaurato¨davanti¨alla¨Sezione¨Giurisdizionale¨Regionale¨del-
l'Umbria¨della¨Corte¨dei¨Conti;¨

verificato¨che¨la¨Sezione¨Giurisdizionale¨Regionale¨dell'Umbria¨della¨Corte¨dei¨Conti¨
ha¨accolto¨la¨domanda¨proposta¨dal¨ricorrente¨con¨la¨sentenza¨depositata¨il¨19¨agosto¨2002¨
e¨che¨il¨ricorso¨per¨ottenere¨l'equa¨riparazione¨e©¨stato¨presentato¨oltre¨il¨termine¨di¨sei¨mesi¨
previsto¨dall'articolo¨4¨della¨legge¨24¨marzo¨2001¨n.¨89;¨

considerato,¨a¨questo¨fine,¨che¨per¨ûdefinitivita©ý¨della¨decisione¨concludente¨il¨procedi-
mento¨nel¨cui¨ambito¨la¨violazione¨del¨termine¨ragionevole¨del¨processo¨si¨assume¨verificata,¨
la¨quale¨segna¨il¨dies©a©quo©del¨termine¨di¨decadenza¨di¨sei¨mesi¨per¨la¨proponibilita©¨della¨
domanda,¨s'intende¨(salvi¨i¨casi¨in¨cui¨il¨provvedimento¨del¨giudice¨che¨pone¨termine¨al¨pro-
cesso¨in¨corso¨dinanzi¨a¨lui¨presupponga¨un'ulteriore¨fase¨attuativa,¨destinata¨a¨consentire¨
l'effettiva¨realizzazione¨del¨diritto¨la¨cui¨tutela¨in¨quel¨processo¨era¨stata¨invocata)¨l'insuscet-
tibilita©¨di¨quella¨decisione¨di¨essere¨revocata,¨modificata¨o¨riformata¨dal¨medesimo¨giudice¨
che¨l'ha¨emessa¨o¨da¨altro¨giudice¨chiamato¨a¨provvedere¨in¨grado¨successivo¨e,¨quindi,¨che¨
avverso¨quella¨decisione¨non¨siano¨possibili¨rimedi¨di¨impugnazione¨ordinaria¨(cfr.:¨Cass.,¨
5¨dicembre¨2002,¨n.¨17261);¨

osservato¨pertanto¨che¨l'espressione¨ûdecisione©definitivaý¨non¨coincide¨con¨quella¨di¨
sentenza¨passata¨in¨giudicato¨(Cass.,¨20¨settembre¨2002,¨n.¨13768;¨in¨Giust.©civ.©2002,¨I,¨
3063;¨Cass.,¨22¨ottobre¨2002,¨n.¨14885;¨Cass.,¨20¨settembre¨2002,¨n.¨13768,¨in¨Giust.©civ.©
2002,¨I,¨3063;¨Cass.,¨26¨luglio¨2002,¨n.¨11046),¨ne¨si¨puo©¨dubitare¨della¨costituzionalita©¨della¨
disposizione,¨visto¨che¨la¨domanda¨di¨equa¨riparazione¨e©¨proponibile¨anche¨nella¨pendenza¨
del¨grado¨di¨giudizio¨cui¨si¨assume¨imputabile¨il¨mancato¨rispetto¨del¨termine¨ragionevole¨
(cfr.:¨Cass.,¨22¨gennaio¨2003,¨n.¨920;¨Cass.,¨3¨gennaio¨2003,¨n.¨8;¨Cass.,¨20¨dicembre¨2002,¨

n.¨18221;¨Cass.,¨7¨novembre¨2002,¨n.¨15611);¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

rilevato©che,©in©base©al©combinato©disposto©degli©articoli©111,©settimo©comma,©della©
Costituzione©e©362,©primo©comma,©del©codice©di©procedura©civile,©nei©confronti©della©Corte©
dei©Conti©e©rimasto©in©vigore©il©limite©dell'impugnazione©per©i©soli©motivi©inerenti©alla©giuri-
sdizione,©cioe©al©rispetto©dei©limiti©esterni©delle©attribuzioni©di©detto©organo©giurisdizionale;©

considerato©che©nel©caso©di©specie©questa©impugnazione©non©poteva©essere©proposta©per-
che¨la©Sezione©Giurisdizionale©Regionale©dell'Umbria©della©Corte©dei©Conti©ha©accolto©la©
domanda©proposta©dal©ricorrente;©

che,©quindi,©il©ricorrente©era©privo©di©interesse©ad©impugnare©per©difetto©di©giurisdizione©
una©pronuncia,©peraltro©a©lui©favorevole©nel©merito,©per©la©non©configurabilita©di©una©soc-
combenza©anche©in©punto©di©giurisdizione©(cfr.:©Cass.,©27©settembre,©2002,©n.©14006;©Cass.,©
29©settembre©1997,©n.©9539;©Cass.,©26©giugno©1992,©n.©7981;©Cass.,©22©gennaio©1983,©n.©622);©

che,©anche©in©pendenza©dei©termini©per©proporre©impugnazione,©puo©il©giudice©di©altra©
causa©verificare©incidenter 
tantum 
che©la©decisione©sia©passata©in©giudicato,©per©essere©le©parti©
carenti©di©interesse©ad©impugnarla©(cfr.:©Cass.,©28©giugno©2001,©n.©8847);©

ritenuto©conseguentemente©che©il©dies 
a 
quo 
del©termine©di©decadenza©di©sei©mesi©per©la©
proponibilita©della©domanda©diretta©ad©ottenere©l'equa©riparazione©di©cui©alla©legge©24©marzo©
2001©n.©89©deve©essere©individuato©nella©data©di©deposito©della©sentenza©della©Corte©dei©Conti©
e©che©l'eventuale©decadenza©e©rilevabile©d'ufficio©dal©giudice©(Cass.,©5©dicembre©2002,©

n.©17261);©
verificato©che©nel©caso©di©specie©la©domanda©e©stata©proposta©con©ricorso©depositato©il©
13©maggio©2003,©oltre©il©termine©semestrale©dalla©data©di©pubblicazione©della©sentenza©con©
la©quale©la©Sezione©Giurisdizionale©Regionale©dell'Umbria©della©Corte©dei©Conti©ha©respinto©
la©domanda©proposta©dal©ricorrente,©definendo©il©procedimento©nell'ambito©del©quale©si©
sarebbe©verificato©il©ritardo©irragionevole©dedotto©a©fondamento©della©domanda©di©equa©ripa-
razione;©

atteso©che,©conseguentemente,©la©domanda©deve©essere©dichiarata©inammissibile©e,©non©
sussistendo©ragioni©per©derogare©al©principio©stabilito©dall'articolo©91©del©codice©di©procedura©
civile,©il©ricorrente©va©condannato©al©rimborso©delle©spese©processuali©che,©tenuto©conto©del©
valore©della©causa©e©dell'attivita©svolta,©si©liquidano©in©complessivi©Euro©3.401,92,©di©cui©Euro©
217,12©per©spese©giustificate,©Euro©895,27©per©diritti,©Euro©2.000,00©per©onorari©e©Euro©
289,53©per©spese©generali©determinate©nella©misura©del©10%©ai©sensi©dell'articolo©15©della©
tariffa©forense,©oltre©C.A.P.©e©I.V.A.©come©per©legge;©

P.Q.M.©La©Corte©di©Appello©di©Firenze,©definitivamente©decidendo,©dichiara©inammissi-
bile©la©domanda©proposta©da©G.S.M.©con©ricorso©depositato©il©13©maggio©2003©e©condanna©
il©ricorrente©a©rimborsare©alla©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri©le©spese©processuali,©
liquidate©in©complessivi©Euro©3.401,92,©oltre©C.A.P.©e©I.V.A.©come©per©legge.©
Cos|©deciso©il©17©ottobre©2003©a©Firenze©(omissis)ý.©

Corte 
di 
Appello 
di 
Milano, 
sezione 
seconda 
civile, 
decreto 
del 
29 
settembre 
^22 
ottobre 
2004 


^Pres. 
Rel.©R.©Odorisio©^G.M.L.©e©P.S.©(Avv.©G.©Croce)©c/Ministero©della©Giustizia©
(ct.©5149/04,©Avv.©dello©Stato©F.©Vignoli).©

û(Omissis)©Letti©i©ricorsi©con©i©quali©i©ricorrenti©lamentano©la©violazione©dell'art.6©par.©1©
della©Convenzione©Europea©dei©Diritti©dell'Uomo©sotto©il©profilo©del©mancato©rispetto©del©
ûtermine©ragionevoleý©in©un©processo©civile©durato,©nel©complesso©del©primo©e©del©secondo©
grado,©oltre©vent'anni;©

considerato©che©le©relative©lagnanze©sono©state©espressamente©limitate©al©giudizio©di©
primo©grado©durato©circa©quattordici©anni;©

rilevato©che©il©Ministero©della©Giustizia©ha©preliminarmente©proposto©eccezione©di©inam-
missibilita©dei©ricorsi©per©intervenuta©decadenza©dal©termine©semestrale©di©cui©all'art.©4©legge©
89/01;©

rilevato©in©fatto©che©gli©atti©introduttivi©dei©presenti©giudizi©riuniti©sono©stati©depositati©
oltre©il©termine©di©sei©mesi©dalla©pubblicazione©sia©della©sentenza©di©primo©grado©che©di©
quella©di©secondo©grado;©

ritenuto,©alla©luce©delle©circostanze©che©precedono,©che©l'eccezione©del©resistente©Mini-
stero©appare©meritevole©di©accoglimento,©sotto©il©profilo©che:©a) 
la©norma©in©questione©fa©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

decorrere©il©termine©semestrale©dal©momento©in©cui©la©decisione©che©conclude©il©procedi-
mento,©e©divenuta©definitiva;©b) 
come©ritenuto©dalla©giurisprudenza©(citata©dal©resistente)©l'e-
spressione©ûdecisione©definitivaý©non©e©equivalente©ne¨all'irrevocabilita©ne¨al©passaggio©in©
giudicato,©posto©che©la©definitivita©non©chiude©il©processo©ma©solo©la©fase©ed©il©grado©onde©
il©giudice,©per©effetto©della©pronunzia,©si©spoglia©del©processo,©realizzandosi©la©coincidenza©
tra©il©momento©da©cui©fa©decorrere©il©semestre©e©quello©del©deposito©in©cancelleria©dei©motivi©
della©decisione;©c) 
se©il©legislatore©avesse©inteso©far©coincidere©la©definitivita©della©decisione©
con©il©passaggio©in©giudicato©avrebbe©usato©tale©ultimo©termine©di©carattere©tecnico;©d) 
in©
ogni©caso©i©due©ricorsi©sono©inammissibili©posto©che©sono©stati©depositati©successivamente©
al©semestre©dalla©pubblicazione©della©pronuncia©della©Corte©d'Appello©di©Torino©avvenuta©
l'11©novembre©2003;©

ritenuto©pertanto©che©sussiste,©alla©luce©delle©osservazioni©esposte,©la©decadenza©invocata©
ed©assorbente©rispetto©ad©ogni©altra©questione;©

ricorrono©infine©giusti©motivi©per©disporre©la©compensazione©delle©spese©di©causa©tra©le©
parti;©

P.Q.M.©dichiara©inammissibili©i©ricorsi©di©cui©in©premessa,©disponendo©la©compensazione©
delle©spese©di©causa©tra©le©parti.©
Milano,©29©settembre©2004ý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Il 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
ex 
legge 


n. 
349/1986 
(Tribunale 
di 
Napoli, 
sentenza 
del 
3 
novembre 
2004, 
n. 
11235) 


La©lite©de 
qua 
affronta©expressis 
verbis 
vari©profili©in©ordine©all'azione©di©
risarcimento©del©danno©ambientale©ex 
legge©n.©349/1986,©specialmente©quello©
relativo©alla©operativita©della©prescrizione©di©tale©diritto.©

Nell'anno©1999©presso©il©Tribunale©di©Napoli,©la©Presidenza©del©Consiglio©
dei©Ministri©e©il©Ministero©dell'Ambiente©citarono©la©societa©individuata©quale©
responsabile©del©danno©ambientale.©Alla©societa©si©ascriveva,©nella©citazione,©
una©condotta©di©invasione©e©occupazione©arbitraria©di©vastissimi©terreni©di©
proprieta©dello©Stato©ubicati©nel©comune©di©Castelvolturno©in©provincia©di©
Caserta,©con©la©costruzione©di©numerosi©manufatti©in©zone©sottoposte©a©vari©
vincoli©(edilizi,©paesaggistici,©ambientali,©ecc.).©L'Amministrazione,©assu-
mendo©che©la©condotta©della©societa©convenuta©fosse©lesiva©dell'ambiente©
chiedeva,©in©prima©battuta©la©condanna©della©societa©al©ripristino©dello©stato©
dei©luoghi©e,©in©via©gradata,©la©condanna©al©risarcimento©per©equivalente©
secondo©i©criteri©di©cui©all'art.©18©legge©n.©349/1986©(gravita©della©colpa©indivi-
duale,©costo©necessario©per©il©ripristino©e©profitto©conseguito©dal©trasgres-
sore).©

Nel©corso©del©giudizio©veniva©abbandonata©la©domanda©principale©di©
rimessione©in©pristino.©

In©accoglimento©delle©domande©dell'Amministrazione©il©Tribunale©di©
Napoli©ha©condannato©la©societa©convenuta©al©risarcimento©del©danno©
ambientale©quantificato©(come©indicato©dall'Amministrazione)©in©euro©

30.000.000.©
Importante©nella©sentenza©e©la©individuazione©della©fattispecie©perfezio-
nativa©dell'illecito.©
Nel©caso©^all'esame©del©giudicante©^del©soggetto©che©illegittimamente©
costruisce©manufatti©e©negli©stessi©svolge©attivita©di©gestione©(occupazione,©
abitazione,©svolgimento©di©attivita©alberghiera)©si©e©in©presenza©di©una©lesione©
dell'interesse©costituzionalmente©protetto©alla©ûconservazione,©...©razionale©
gestione©e©...©miglioramento©delle©condizioni©naturali©(aria,©acqua,©suolo©e©
territorio),©l'esistenza©e©la©preservazione©dei©patrimoni©genetici©terrestri©o©
marini,©di©tutte©le©specie©animali©o©vegetali©che©in©essi©vivono©allo©stato©natu-
rale©ed©in©definitiva©della©persona©umana©in©tutte©le©sue©estrinsecazioniý.©

Lesione©all'ambiente©che©trova©fonte,©quindi,©non©solo©nella©(primigenia)©
occupazione©e©costruzione©di©un©manufatto,©ma©anche©nell'attivita©di©utilizzo©
con©profitto©economico©di©opere©edilizie,©nel©mero©sfruttamento©del©territorio©
abusivamente©trasformato.©Il©giudice©sul©punto©testualmente©enuncia:©ûanche©
tale©sfruttamento©esclude©la©`razionale©gestione©e©il©miglioramento©delle©con-
dizioni©naturali'©nonche¨`l'esistenza©e©la©preservazione©dei©patrimoni©genetici©
terrestri©o©marini'.©D'altra©parte,©lo©stesso©fatto©che©l'art.©18©legge©

n.©349/1986,©prevedente©una©disciplina©per©il©danno©ambientale©al©comma©6©
individua©tra©i©criteri©di©liquidazione©del©danno©`il©profitto©conseguito©dal©tra-
sgressore'©sta©a©significare©che©l'utilizzazione©economica©del©territorio©integra©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'illecito©civileý©(pag.©22©della©sentenza).©Il©giudicante,©quindi,©individua©un©
danno©complessivo©rappresentato©dall'unico©evento©dannoso©derivato©dalla©
trasformazione©ed©utilizzazione©del©territorio.©Corollario©di©tale©costruzione©
e©che©il©dies 
a 
quo 
del©termine©di©prescrizione©dell'azione©ex 
art.©18©legge©

n.©349/1986©decorre©dalla©cessazione©della©permanenza©dell'unico©evento©
dannoso©come©sopra©individuato.©Il©termine©di©prescrizione©non©decorre,©
quindi,©dalla©conclusione©dell'opera©di©edificazione©e©altres|©nel©periodo©in©
cui©persistono©le©opere©abusive,©ma©dalla©cessazione©della©complessiva©attivita©
condotta©di©occupazione©e©gestione©delle©aree©sulle©quali©si©sono©operate©tra-
sformazioni.©
Ulteriore©aspetto©rilevante©esaminato©nella©sentenza©e©costituito©dalla©
problematica©relativa©alla©anteriorita©di©parte©della©condotta©lesiva©dell'am-
biente©rispetto©all'entrata©in©vigore©dell'art.©18©legge©n.©349/1986©che©disci-
plina©con©date©modalita©l'azione©di©risarcimento©del©danno©ambientale.©Ossia©
l'individuazione©dei©caratteri©dell'illecito©ambientale©anche©in©condotte©poste©
in©essere©anteriormente©all'entrata©in©vigore©dell'art.©18©cit.©Sul©punto©il©giudi-
cante©recepisce©i©principi©giurisprudenziali©in©materia©attribuenti©all'art.©18©
citato©una©valenza©meramente©ricognitiva©atteso©che©la©fattispecie©disciplina-
trice©del©danno©ambientale©e©individuabile©nell'art.©2043©del©codice©civile©
(contenente©il©principio©della©atipicita©dell'illecito©civile)©e©nella©Carta©Costi-
tuzionale©(aa©2,©3,©9,©41©e©42).©

Avv. 
Michele 
Gerardo 


Tribunale 
di 
Napoli, 
8· 
Sezione 
Civile, 
sentenza 
3 
novembre 
2004, 
n. 
11235 
-Ministero©del-

l'Ambiente©e©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri©(Avvocatura©Distrettuale©dello©Stato©

di©Napoli)©c/©F.B.©S.p.A.©(Avv.©G.©Olivieri)©e©altri.©

û(Omissis)©costituisce©circostanza©incontrovertibile,©documentata©nello©stesso©protocollo©
ed©infine©ammessa©dalla©stessa©F.B.,©la©partecipazione©di©quest'ultima,©quale©societa©del©
gruppo©C.,©all'abusiva©opera©di©edificazione©sul©territorio©demaniale©sito©alla©localita©P.©Cos|©
come©costituisce©circostanza©incontrovertibile©ammessa©dalla©stessa©societa©convenuta©(vedi©
in©particolare©la©comparsa©di©risposta©e©la©ivi©richiamata©relazione©tecnica)©l'intestazione©a©
detta©societa©,©in©via©originaria©o©per©trasferimento©dalla©C.P.©s.n.c.©(vedi©punto©5©della©citata©
relazione),©di©tutti©gli©immobili©indicati©nell'atto©introduttivo,©tra©cui©quelli©adibiti©a©civili©abi-
tazioni©comprendenti©unita©immobiliari©successivamente©alienate©a©terzi©(vedi©anche©il©pro-
spetto©B©allegato©sempre©dalla©soc.©F.B.).©

La©societa©convenuta©contesta©la©propria©responsabilita©in©ordine©alle©opere©edilizie©
compiute©prima©del©5©agosto©1981,©epoca©di©costituzione©della©societa©stessa,©e©in©effetti©non©
solo©non©esistono©elementi©che©confermino©che©l'attivita©edificatoria©sia©avvenuta©solo©dopo©
il©1981©ma©anzi©dalla©(gia©citata)©relazione©emergono©dati©attestanti©un'attivita©di©edificazione©
iniziata©almeno©in©parte©ben©prima©del©1981.©Ma,©al©di©la©del©fatto©che©in©citazione©sono©con-
testate©condotte©edificatorie©e©di©utilizzazione©compiute©dopo©il©1981©(punto©1©della©pre-
messa),©l'eventuale©parziale©inizio©della©speculazione©edilizia©in©tempi©pregressi,©prima©della©
stessa©nascita©della©soc.©F.B.,©non©rileva,©perche¨comunque©detta©societa©ha©usufruito©di©tale©
attivita©percependone©altres|©i©frutti©con©le©relative©vendite©e/o©la©gestione©dei©complessi©
alberghieri,©centri©commerciali,©parchi©giochi,©etc..©

Egia©la©sola©attivita©di©utilizzo©con©profitti©economici©di©opere©edilizie©puo©costituire©
fonte©di©danno©ambientale,©perche¨,©se©quest'ultimo©si©identifica©nella©lesione©dell'interesse,©
costituzionalmente©protetto,©alla©ûconservazione,©...©razionale©gestione©e©...©miglioramento©
delle©condizioni©naturali©(aria,©acqua,©suolo©e©territorio),©l'esistenza©e©la©preservazione©dei©
patrimoni©genetici©terrestri©o©marini,©di©tutte©le©specie©animali©o©vegetali©che©in©esse©vivono©
allo©stato©naturale©ed©in©definitiva©della©persona©umana©in©tutte©le©sue©estrinsecazioniý©


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


(Corte 
Cost. 
n. 
87/210), 
eè 
evidente 
la 
sussistenza 
di 
tale 
tipo 
di 
danno 
anche 
in 
relazione 
al 
mero 
sfruttamento 
del 
territorio 
abusivamente 
trasformato, 
in 
quanto 
anche 
tale 
sfrutta-
mento 
esclude 
la 
ûrazionale 
gestione 
e 
il 
miglioramento 
delle 
condizioni 
naturali» 
noncheé 
ûl'esistenza 
e 
la 
preservazione 
dei 
patrimoni 
genetici 
terrestri 
o 
mariniý. 
D'altra 
parte, 
lo
stesso 
fatto 
che 
l'art. 
18 
legge 
349/1986, 
prevedente 
una 
disciplina 
specifica 
per 
il 
danno
ambientale, 
al 
comma 
6 
individui 
tra 
i 
criteri 
di 
liquidazione 
del 
danno 
ûil 
profitto 
conse-
guito 
dal 
trasgressore» 
(vedi 
infra) 
sta 
a 
significare 
che 
l'utilizzazione 
economica 
del 
territo-
rio 
integra 
l'illecito 
civile,. 


Acioè 
si 
aggiunga 
che, 
per 
ammissione 
della 
stessa 
F.B., 
quest'ultima 
ha 
partecipato 
alle 
attivitaè 
edificatorie 
successive 
al 
1981, 
subentrando 
alle 
altre 
societaè 
della 
famiglia 
C. 
o 
coa-
diuvando 
le 
stesse; 
unendo 
tale 
contributo 
al 
successivo 
sfruttamento 
economico 
delle 
opere 
realizzate, 
pare 
innegabile 
attribuire 
alla 
F.B. 
un 
ruolo 
rilevante, 
sotto 
il 
profilo 
causale, 
al
danno 
complessivo, 
rappresentato 
dall'unico 
evento 
dannoso 
derivato 
dalla 
trasformazione
ed 
utilizzazione 
del 
territorio. 


In 
questa 
ottica, 
la 
convenuta 
puoè 
anche 
ritenersi 
responsabile 
in 
solido 
con 
i 
C. 
e/o 
le 
altre 
societaè 
del 
gruppo, 
ne 
sussiste 
un 
profilo 
di 
novitaè 
di 
una 
eventuale 
condanna 
fondata 
su 
tale 
solidarietaè 
, 
in 
quanto 
il 
dato 
della 
solidarietaè 
appare 
neutro 
rispetto 
all'individua-
zione 
della 
domanda, 
che 
eè 
e 
resta 
quella 
di 
condanna 
della 
F.B. 
al 
risarcimento 
dell'intero 
danno 
per 
i 
fatti 
contestati 
in 
citazione. 


D'altro 
canto, 
come 
si 
vedraè 
meglio 
in 
seguito, 
la 
pretesa 
risarcitoria 
eè 
stata 
determinata 
sulla 
base 
dei 
criteri 
dell'art. 
18 
comma 
6 
legge 
n. 
349/1986, 
per 
cui 
essa 
tiene 
in 
particolare 
conto 
di 
quanto 
addebitabile 
alla 
societaè 
convenuta 
quale 
fruitrice 
e 
formale 
intestataria 
dei 
beni 
abusivamente 
realizzati: 
ossia 
il 
ûcosto 
necessario 
per 
il 
ripristino» 
del 
territorio 
e
il 
ûprofitto 
conseguito» 
dalla 
gestione 
di 
tali 
beni. 
Questo 
significa 
che, 
seppure 
in 
teoria 
si
volesse 
ragionare 
in 
termini 
di 
una 
mera 
responsabilitaè 
pro 
quota 
della 
societaè 
convenuta, 
la 
domanda 
risarcitoria 
non 
appare 
sbilanciata 
rispetto 
alla 
partecipazione 
di 
tale 
societaè 
alla 
speculazione 
edilizia 
oggetto 
di 
causa. 


Riassumendo, 
alla 
F.B. 
va 
ascritta, 
in 
via 
esclusiva, 
solidale 
o 
parziale 
(comunque 
sem-
pre 
senza 
conseguenze 
sull'entitaè 
della 
pretesa 
risarcitoria), 
la 
seguente 
attivitaè 
dannosa: 
tra-
sformazione 
edilizia 
e 
successiva 
gestione 
a 
fini 
di 
profitto 
economico 
di 
un 
tratto 
demaniale
del 
litorale 
domizio, 
quello 
oggi 
denominato 
ûRiviera 
F.B.ý, 
dove 
un 
tempo, 
per 
circostanza 
pacifica, 
vi 
erano 
solo 
pinete 
sino 
alla 
spiaggia, 
terreni 
per 
il 
pascolo 
di 
animali, 
specie 
ani-
mali 
tipiche 
allo 
stato 
selvaggio 
(vedi 
anche 
i 
rilievi 
aerei 
prodotti 
dalla 
P.A.). 
Neé 
,aifinidi 
escludere 
il 
danno, 
puoè 
avere 
rilievo 
il 
fatto 
che 
in 
quel 
territorio 
vi 
erano 
in 
precedenza 
anche 
zone 
paludose, 
percheé 
anche 
tali 
zone 
facevano 
parte 
dell'habitat 
complessivo 
e 
ne
costituivano 
una 
caratteristica 
e 
la 
loro 
eliminazione, 
non 
decisa 
dall'autoritaè 
competente 
ma 
collegata 
ad 
un 
progetto 
di 
speculazione 
edilizia, 
ha 
ugualmente 
inciso 
sul 
territorio,
alterandone 
le 
qualitaè 
e 
caratteristiche 
originarie; 
e 
tale 
alterazione 
costituisce 
presupposto 
sufficiente 
per 
la 
configurazione 
del 
danno 
ambientale 
(cfr. 
Cass. 
94/439 
e 
Cass. 
99/13716). 


In 
punto 
di 
diritto, 
gli 
elementi 
costitutivi 
dell'illecito 
sono 
costituiti 
dalla 
violazione, 
prima 
che 
del 
citato 
art. 
18 
legge 
n. 
349/1986, 
dei 
precetti 
costituzionali 
degli 
artt. 
9 
e 
32 
Cost. 
con 
riferimento 
all'art. 
2043 
del 
codice 
civile, 
mentre 
sotto 
il 
profilo 
soggettivo 
rileva
la 
dolosa 
o, 
quantomeno, 
colposa 
violazione 
di 
una 
serie 
di 
disposizioni 
di 
legge, 
a 
fronte: 
^dell'occupazione 
abusiva 
(legge 
n. 
765/67 
e 
legge 
n. 
10/1977 
prima 
della 
legge 
n. 
47/1985)
di 
una 
vastissima 
superficie 
costituente 
demanio 
forestale 
(art. 
822 
del 
codice 
civile) 
e 
riserva
naturale 
(decreto 
ministeriale 
13 
luglio 
1977), 
noncheé 
sottoposta 
a 
vincolo 
ambientale 
(legge 


n. 
1497/1939 
e 
decreto 
ministeriale 
19 
maggio 
1965 
prima 
della 
legge 
n. 
431/1985); 
^degli 
scarichi 
di 
acque 
reflue 
effettuati 
in 
mare 
senza 
le 
prescritte 
autorizzazioni 
(quale 
ultima 
legge 
in 
materia, 
vedi 
il 
D.Lgvo 
n. 
258/2000); 
^dell'attivitaè 
di 
preparazione, 
confeziona-
mento 
e 
detenzione 
di 
sostanze 
alimentari 
svolta 
nell'ambito 
dell'attivitaè 
alberghiera 
in 
assenza 
di 
relativa 
autorizzazione 
(art. 
2 
legge 
n. 
283/1962); 
^della 
destinazione 
degli 
immobili 
ad 
uso 
abitativo 
in 
mancanza 
della 
prescritta 
licenza 
di 
abitabilitaè 
(art. 
221 
R.D. 
n. 
1265/1934). 
Qualche 
precisazione 
si 
impone 
per 
il 
rapporto 
tra 
art. 
18 
legge 
n. 
349/1986 
ed 
art. 
2043
del 
codice 
civile, 
dal 
momento 
che 
la 
societaè 
convenuta 
fa 
leva 
sull'anterioritaè 
dell'ultima-
zione 
delle 
opere 
rispetto 
alla 
legge 
n. 
349/1986 
e 
da 
questo 
inferisce 
l'impossibilitaè 
di 
eserci-
tare 
l'azione 
risarcitoria 
da 
parte 
delle 
Amministrazioni 
attrici 
e 
il 
difetto 
di 
legittimazione 
attiva 
dei 
Ministero 
dell'Ambiente. 


Come 
accennato 
appena 
sopra, 
la 
tutela 
dell'ambiente 
trova 
fondamento, 
prima 
che 
nella 
legge 
n. 
349/1986, 
nelle 
norme 
costituzionali 
che 
indicano 
l'ambiente 
come 
bene 
e 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

valore©essenziale,©oggetto©di©un©diritto©assoluto©innanzitutto©spettante©allo©Stato-comunita©e©
che,©cos|©come©quello©alla©salute,©trova©la©sua©tutela©indifferibile©nella©norma©generale©del-
l'art.©2043©del©codice©civile.©Calzante©e©,©in©proposito,©una©sentenza©del©S.C.,©ove©si©legge:©
ûL'ambiente©in©senso©giuridico,©quale©bene©unitario©ma©anche©immateriale...,©rappresenta©...
un©insieme©che,©pur©comprendendo©vari©beni©o©valori,©si©distingue©ontologicamente©da©questi
e©si©identifica©in©una©realta©,©priva©di©consistenza©materiale,©ma©espressione©di©un©autonomo©
valore©collettivo,©specifico©oggetto,©come©tale,©di©tutela©da©parte©dell'ordinamento,©rispetto
ad©illeciti,©la©cui©idoneita©lesiva©va©valutata©con©riguardo©a©siffatto©valore©e©indipendente-
mente©dalla©particolare©incidenza©verificatasi©su©una©o©piu©delle©dette©singole©componenti,©
secondo©un©concetto©di©pregiudizio©che,©sebbene©riconducibile©a©quello©di©danno©patrimo-
niale,©si©connota©tuttavia©per©una©piu©ampia©accezione©di©danno©svincolata©da©una©conce-
zione©aritmetico-contabileý©ed©ancora,©û...©la©configurabilita©dell'ambiente©come©bene©giuri-
dico©non©trova©la©sua©fonte©genetica©nella©citata©legge©del©1986©(che©si©occupa©piuttosto©della©
ripartizione©della©tutela©tra©Stato,©enti©territoriali©e©associazioni©protezionistiche)©ma©diretta-
mente©nella©Costituzione,©considerata©dinamicamente,©come©diritto©vigente©e©vivente,©attra-
verso©il©combinato©disposto©di©quelle©disposizioni©(art.©2,©3,©9,©41©e©42)©che©concernono©l'indi-
viduo©e©la©collettivita©nel©suo©ûhabitatý©economico,©sociale,©ambientale.©Tali©disposizioni©pri-
marie©elevano©l'ambiente©ad©interesse©pubblico©fondamentale,©primario©e©assoluto,©
imponendo©allo©Stato©un'adeguata©predisposizione©di©mezzi©di©tutela,©per©le©vie©legali,©ammi-
nistrative©e©giudiziarie.©Pertanto©anche©prima©della©legge©citata©la©Costituzione©e©la©norma©
generale©dell'art.©2043©del©codice©civile©apprestavano©all'ambiente©...©una©tutela©organica©e©
piena,©di©cui©era©gia©allora©espressione©la©legittimazione©attiva©degli©enti©territoriali©diretta-
mente©danneggiati,©rappresentativi©della©collettivita©organizzata©lesa©in©un©suo©bene©primario©
ed©assolutoý©(cos|©Cass.©n.©98/1087;©vedi©anche©Corte©Cost.©n.©87/641©e©il©citato©parere©

C.d.S.©n.©426/01,©oltre©a©Cass.©n.©96/5650,©Cass.©n.©95/9211©e©Cass.©n.©92/4362).©
Attesa©la©natura©meramente©ricognitiva©dell'art.©18©cit.,©diventa©irrilevante©il©dato©tem-
porale©della©conclusione©dell'opera©di©edificazione,©perche¨tale©attivita©,©ove©pregiudizievole©
all'ambiente,©resta©sanzionata©dall'art.©2043©del©codice©civile.©

Ma©nella©specie©vi©e©di©piu©.©Queste©considerazioni,©infatti,©presuppongono©la©limitazione
dell'area©dell'illecito©ambientale©alla©mera©attivita©di©trasformazione©del©territorio,©senza©con-
siderare©la©sanzionabilita©,©sopra©evidenziata,©della©successiva©attivita©di©gestione©e©sfrutta-
mento©del©territorio;©il©tutto©senza©poi©considerare©quella©continuita©tra©edificazione©e©
gestione©che,©invece,©come©detto,©appare©inconfutabile©e©porta©ad©inquadrare©in©termini©uni-
tari©l'intero©danno©ambientale©subito©dalla©collettivita©in©relazione©alla©trasformazione©del©
territorio©oggi©occupato©dalla©Riviera©F.B..©

La©valenza©meramente©ricognitiva©dell'art.©18©legge©n.©349/1986©incide©anche©sul©tema©
della©legittimazione©ad©agire,©nel©senso©che©deve©ritenersi©che©anche©prima©ditalelegge©isog-
getti©abilitati©ai©sensi©dell'art.©18,©ovvero©Stato©ed©enti©locali,©potessero©agire©in©forza©del-
l'art.©2043©del©codice©civile.©

D'altra©parte,©se©il©danno©ambientale©in©esame©deve©essere©ricondotto©in©via©unitaria©
all'opera©di©edificazione©e©di©gestione©delle©opere©abusive,©ecco©che©l'illecito©oggetto©di©causa,
perdurando©nel©tempo,©finisce©per©rientrare,©anche©sotto©il©profilo©temporale,©nell'ambito©di
applicabilita©della©legge©n.©349/1986.©

Cio©posto,©nel©caso©in©esame©la©domanda©risulta©essere©stata©presentata©dal©Ministero
dell'Ambiente©e©dalla©Presidenza©del©Consiglio©dei©Ministri,©ossia©dallo©Stato©e©non©dagli©enti©
locali©(come©invece©nel©caso©oggetto©della©sentenza©del©S.C.©98/1087).©Ora,©mentre©l'assenza©
di©un©ente©locale©rende©inutile©discutere©sul©tipo©di©legittimazione©attribuita©in©materia©agli
enti©locali,©se©concorrente©o©sostitutiva©rispetto©allo©Stato©(comunque,©la©tesi©prevalente©in©
giurisprudenza©e©quella©della©legittimazione©concorrente,©indirettamente©confermata©dallo©
stesso©legislatore©laddove,©con©l'art.©9©comma©3©testo©unico©267/00,©ha©previsto©il©diritto©delle
associazioni©ambientaliste©di©agire©a©tutela©del©danno©ambientale©ottenendo©un©risarcimento©
ûliquidato©in©favore©dell'ente©sostituitoý),©la©proposizione©dell'azione©da©parte©sia©del©Mini-
stero©dell'Ambiente©che©della©P.C.M.©impone©di©accertare©la©legittimazione©dell'uno©e/o©del-
l'altra.©

E©la©conclusione©deve©partire©dal©rilievo©che,©seppure©e©vero©che©la©P.C.M.©rappresenta©lo©
Stato©nella©sua©unitarieta©,e©nondimeno©vero©che©il©Ministero©dell'Ambiente©e©la©specifica©
articolazione©dello©Stato©avente©competenza©nella©materia©in©esame,©e©la©branca©dell'ammini-
strazione©statale©istituita,©appunto©con©la©citata©legge©n.©349/1986,©per©una©piu©articolata©e©
completa©protezione©dell'ambiente;©dal©che©deriva©che©l'azione©per©il©risarcimento©del©danno
ambientale©spetta,©oggi,©al©Ministero©dell'Ambiente;©in©tal©senso©depongono©anche©delle©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

peculiari©disposizioni©normative,©visto©che,©in©base©all'art.©58©D.Lgvo©n.©258/2000,©e©al©Mini-
stero©che©va©data©ûprontamente©notizia©dell'erogazione©delle©sanzioni©amministrativeý©in©
tema©di©inquinamento©di©acque©ûal©fine©del©recupero©del©danno©ambientaleý,©e©visto©che,©
secondo©i©commi©9-bis 
e©ter 
dell'art.©18©legge©n.©349/1986©quali©aggiunti©dalla©legge©

n.©388/2000,©presso©il©Ministero©dell'Ambiente©e©stato©istituito©un©fondo©di©rotazione©con©le©
somme©derivanti©dalla©riscossione©dei©crediti©in©favore©dello©Stato©per©il©risarcimento©del©
danno©ambientale©(per©queste©osservazioni,©vedi©la©deliberazione©della©Corte©dei©Conti©
n.©1/2003,©in©Foro 
it. 
2003,©I,©pag.©633).©
Altra©eccezione©preliminare©della©societa©convenuta©e©quella©secondo©cui©l'azione©risarci-
toria©proposta©ex 
adverso, 
formulata©solo©nel©1999,©si©sarebbe©prescritta©per©decorso©del©quin-
quennio©previsto©dall'art.©2947©comma©1©del©codice©civile,©essendosi©l'opera©di©edificazione©
conclusa©nel©1983©e©decorrendo©da©tale©data©il©dies 
a 
quo 
di©prescrizione©dell'azione©risarcitoria.©

Anche©tale©eccezione©deve©essere©rigettata,©e©cio©nonostante©l'infondatezza©della©tesi©
della©difesa©erariale©dell'imprescrittibilita©del©diritto©al©risarcimento©del©danno©ambientale©
ex 
art.©2934©comma©2©del©codice©civile,©tesi©che©si©basa©sulla©indebita©confusione©tra©il©diritto©
tutelato,©quello©alla©protezione©dell'ambiente,©diritto©sicuramente©imprescrittibile,©e©l'azione©
di©risarcimento©per©equivalente,©che©viceversa©resta©sottoposta©alle©generali©regole©fissate©
per©l'azione©aquiliana,©ivi©inclusa©la©prescrizione©quinquennale©(cfr.©parere©C.d.S.©

n.©426/2001,©in©Foro 
it. 
2003,©I,©pag.©634).©
Il©motivo©di©tale©rigetto,©piuttosto,©sta©in©quanto©evidenziato©in©precedenza©circa©la©
natura©dell'illecito©oggetto©di©causa,©che,©se©si©identifica©unitariamente©nell'attivita©di©edifica-
zione©e©gestione©del©territorio©e©se,©comunque,©perdura©sino©a©che©persistano©le©opere©abusive,
assume©la©veste©di©un©ûillecito©permanenteý,©il©quale,©a©differenza©dell'©ûillecito©istantaneo©
ad©effetti©permanentiý,©e©risarcibile©mediante©un'azione©il©cui©dies 
a 
quo 
decorre©dalla©cessa-
zione©della©permanenza.©Trattasi©di©una©conclusione©in©linea©coi©principi©della©giurisprudenza
di©legittimita©,©posto©che©le©sezioni©civili©della©Corte©di©Cassazione©ritengono©che©ûl'esecuzione©
di©una©costruzione©in©violazione©di©norme©di©edilizia©dia©luogo©ad©un©illecito©permanente,©
con©la©conseguenza©che©la©prescrizione©del©diritto©al©risarcimento©del©danno©non©decorre©
dalla©data©di©realizzazione©della©costruzione©ma©da©quella©di©cessazione©della©permanenza,©e©
cioe©dal©momento©in©cui©la©costruzione©viene©demolita,©ovvero©dal©momento©in©cui©essa©viene©
resa©legittima©mediante©rinuncia©dell'amministrazione,©che©irroghi©una©sanzione©pecuniaria,©
ad©ordinarne©la©demolizione,©ovvero©dal©decorso©del©termine©utile©per©l'usucapione©del©diritto©
reale©di©mantenere©la©costruzione©nelle©condizioni©in©cui©si©trovaý©(cos|©Cass.©n.©90/594;©conf.©
Cass.©n.©97/6967©e©Cass.©n.©80/1624).©Viceversa,©la©giurisprudenza©richiamata©dalla©F.B.©
riguarda©i©reati©in©materia©di©protezione©delle©bellezze©naturali,©ove©la©cessazione©della©per-
manenza©e©collegata©alla©conclusione©dell'attivita©edificatoria©(ad©esempio©Cass.©03/28338©e©
Cass.©94/9983),©ma©in©questi©casi©la©diversa©conclusione,©avente©risvolti©in©tema©di©prescri-
zione,©si©spiega©nel©fatto©che©la©condotta©sanzionata©e©solo©e©soltanto©quella©di©costruzione.©

Prima©di©discutere©del©quantum 
debeatur,©qualche©breve©considerazione©su©un'altra©ecce-
zione©formulata©da©parte©convenuta©nella©comparsa©di©risposta,©eccezione©peraltro©non©
riproposta©in©sede©di©comparsa©conclusionale©(probabilmente©per©la©presa©d'atto©della©sua©
infondatezza).©

Secondo©la©F.B.,©la©zona©di©Castel©Volturno©oggetto©dell'attivita©di©edificazione©rientrava©
nell'ambitodiapplicabilita©delleleggin.©579/1993en.©177/1992,prevedentiunprocedimento©
volto©ad©eliminare©le©preesistenti©situazioni©di©incertezza©sulla©titolarita©delle©aree,©legitti-
mando©le©attivita©di©trasformazione©del©territorio©e©disponendo©il©trasferimento©dei©beni©rea-
lizzati©prima©ai©comuni,©fra©cui©quello©di©Castel©Volturno,©e©poi©ai©privati©utilizzatori;©solo©
l'inerzia©e,©anzi,©il©rifiuto©dell'amministrazione©di©Castel©Volturno©avrebbero©impedito©la©con-
clusione©di©tale©procedimento,©la©cui©previsione©proprio©per©il©territorio©della©localita©P.©
escludeva©ogni©eventuale©illiceita©ai©sensi©dell'art.©18©legge©n.©349/1986©e©dell'art.©2043©del©
codice©civile.©

Ma©l'assunto©muove©dall'erroneo©presupposto©di©una©cessione©ûautomaticaýoûimpo-
staý©dei©beni,©laddove©la©legge©n.©177/1992,©prevedente©all'art.©1©tale©ûcessione©automaticaý©
(con©successivo©trasferimento©ai©privati©ex 
art.©2),©non©riguarda©il©territorio©di©Castel©Vol-
turno,©mentre©la©legge©n.©597/1993©contempla©un©trasferimento©dei©beni©la©cui©realizzazione©
non©e©obbligata©ma©dipende©dalle©scelte©discrezionali©dei©comuni©(cfr.©sul©punto©Cass.,©III©
sez.©penale,©96/865,©nonche¨TAR©Campania©98/2032,©confermata©da©CdS©027783);©e©il©
Comune©di©Castel©Volturno©non©ha©inteso©attivare©tale©procedimento©(come©risulta©dalle©
due©sentenze©da©ultimo©citate),©per©cui©le©leggi©n.©177/1992©e©n.©597/1993©non©hanno©trovato©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

attuazione,©non©si©e©realizzata©la©sanatoria©ed©e©persistita©la©situazione©di©illegittima©occupa-
zione©di©aree©del©demanio©forestale,©situazione©definita©sotto©il©profilo©dominicale©e©solo©e©
soltanto©su©questo©punto©col©piu©volte©citato©protocollo©del©18©giugno©2002.©

Venendo©al©quantum 
debeatur,sie©detto©dell'attivita©dannosa©svolta©sul©territorio©della©
localita©P.,©si©e©detto©della©responsabilita©della©societa©F.B.,sie©detto©dei©criteri©di©liquida-
zione©fissati©dall'art.©18©comma©6©legge©n.©349/1986©e©si©e©detto©della©congruita©di©tali©criteri©
rispetto©alla©misura©della©responsabilita©da©riconoscersi©in©capo©alla©societa©convenuta,©pur©
considerandola©autonomamente©rispetto©alle©altre©societa©del©gruppo©C.©nell'ambito©del©pro-
getto©di©speculazione©edilizia©compiuto©alla©localita©P.©nella©parte©oggi©denominata©ûRiviera©
F.B.ý.©Con©riguardo©al©comma©6©dell'art.©18,©va©poi©aggiunto©che©tale©norma,©nei©casi©come©
quello©in©esame,©in©cui©ûnon©sia©possibile©una©precisa©quantificazione©del©dannoý,©indica©ûla©
gravita©della©colpa©individualeý©quale©ulteriore©e,©soprattutto,©imprescindibile©(secondo©il©
capoverso©il©giudice©procede©alla©liquidazione©equitativa©ûtenendo©comunque©conto©...ý)©
parametro©di©liquidazione©del©danno©oltre©ai©gia©citati©criteri©ûdel©costo©necessario©per©il©
ripristino©e©del©profitto©conseguito©dal©trasgressore©in©conseguenza©del©suo©comportamento©
lesivo©dei©beni©ambientaliý.©

Orbene,©le©Amministrazioni©istanti©sin©dall'atto©di©citazione©hanno©quantificato©le©voci
di©danno©ûspese©di©ripristinoý©e©ûprofitto©conseguitoý©con©una©quantificazione©mai©specifica-
mente©contestata©dalla©societa©convenuta,©nemmeno©dopo©la©produzione©ex 
adverso 
(in©data©
3©aprile©2003)©di©un'apposita©cartella©intitolata©ûProfitto©conseguito©e©spese©di©ripristinoý©e©
contenente©appunto©alcuni©documenti©(prezziario©generale©delle©opere©edili©`90,©alcuni©con-
tratti©di©compravendita©ed©indagini©di©mercato)©utili©per©la©relativa©liquidazione.©In©partico-
lare,laF.B.sie©limitata©(in©comparsa©conclusionale,©a©pag.©15)©a©suggerire©un©diverso©crite-
rio©di©quantificazione©del©danno,©agganciato©alle©indennita©previste©dal©decreto©ministeriale©
26©settembre©1997©per©le©opere©realizzate©in©zone©sottoposte©a©vincolo,©proponendointal©
modo©un'interpretazione©che©non©tiene©conto©del©fatto©che©l'art.©18©legge©n.©349/1986©prevede
una©specifica©disciplina©di©tutela©del©danno©ambientale,©individuando©al©comma©6©specifici©
parametri©di©determinazione©di©detto©danno;©e©questo©rafforza©il©convincimento©che©le©inden-
nita©ex 
d.m©settembre©1997©assolvono©una©funzione©del©tutto©diversa©costituendo©mere©san-
zioni©amministrative©(cos|©C.d.S.©0371729).©

Cio©precisato©e©fermo©che©i©criteri©normativi©dell'art.©18©comma©6,©a©prescindere©dall'im-
mediata©applicabilita©della©legge©n.©349/1986,©appaiono©congrui©anche©con©riferimento©ad©
un'azione©fondata©sul©principio©generale©dell'art.©2043©del©codice©civile,©ritiene©il©giudicante
che©la©proposta©quantificazione©in©».©14.700.000.000©e©in©».©30.500.000.000©delle©voci©ûspese©
di©ripristinoý©e©ûprofitto©conseguitoý©vada©accolta.©

Infatti,©l'importo©di©».©14.700.000.000,©pari©ad©. 
7.591.916,41,©discende©dalla©moltiplica-
zione©delle©spese©di©demolizione©e©trasporto©rifiuti©per©il©numero©dei©metri©cubi©occupati,©il©
tutto©sulla©base©di©dati©(voci©della©tariffa©opere©pubbliche©e©metri©cubi©occupati©dagli©edifici)©
entrambi©presenti©nella©citata©cartella©ûprofitto©conseguito©e©spese©di©ripristinoý.©

A©sua©volta,©l'importo©di©».©30.500.000.000,©pari©ad©. 
15.751.935,42,©discende©dalla©som-
matoria©di©».©25.000.000.000©con©».©5.500.000.000:©la©prima©cifra©indicante©il©profitto©per©la
vendita©delle©case©e©calcolata©moltiplicando©il©prezzo©di©vendita©al©mq.©delle©unita©abitative©
quale©determinato©sulla©base©delle©indagini©di©mercato©e©dei©prezzi©di©cui©ai©contratti©allegati©
per©il©numero©delle©unita©abitative©quale©risultante©dai©dati©della©cartella©oltre©che©dal©pro-
spetto©B©allegato©alla©comparsa©di©risposta©della©convenuta,©la©seconda©cifra©indicante©il©pro-
fitto©dei©tre©alberghi©ûResidence©C.B.ý,©ûResidence©F.B.ý©ed©ûHotel©A.ý©e©determinata©
tenendo©conto©delle©caratteristiche©e©della©ricettivita©delle©tre©strutture,©ossia©dei©dati©ripor-
tati©nella©prodotta©attestazione©dell'EPT©di©Caserta©del©3©agosto©1996©(vedi©sempre©i©docu-
menti©della©citata©cartella),©e©calcolando©poi©una©ricettivita©media©nei©vari©periodi©e©
detraendo©le©spese©di©costruzione,©gestione©e©manutenzione©(per©questi©conteggi©vedi©pagg.©
11©e©12©dell'atto©di©citazione).©

L'importo©di©. 
23.343.851,83,©risultante©dalla©conversione©in©euro©della©sommatoria©di©

».©14.700.000.000©con©».©30.500.000.000©(».©45.200.000.000),©deve©essere©poi©aumentato©ad©
. 
30.000.000,00©individuando©nello©scarto©di©. 
6.656.148,16©(30.000.000,00©^23.343.851,83)©
la©maggiorazione©dovuta©per©la©ûgrave©colpa©individualeý©della©F.B.,©responsabile©o,©comun-
que,©corresponsabile©della©completa©trasformazione©di©un©tratto©di©costa©un©tempo©disabitato©
ed©avente©le©tipiche©caratteristiche©della©ûmacchia©mediterraneaý,©trasformazione©cui©ha©
fatto©seguito©un'intensa©e©continuativa©attivita©di©gestione©delle©opere©a©fini©di©profitto©eco-
nomico.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Simile©danno©patrimoniale©non©va©rivalutato©siccome©gia©quantificato©all'attualita©,ne©va©
integrato©con©gli©interessi©compensativi©da©mancato©godimento©del©controvalore©economico©
del©danno,©in©quanto©tale©voce©di©danno©puo©ritenersi©gia©compresa©nella©liquidazione©equita-
tiva©e©forfettaria©del©danno©in©. 
30.000.000,00.©

Per©altro©verso,©tale©importo©non©puo©di©certo©essere©decurtato©del©valore©dei©beni©che©la©
societa©convenuta,©col©protocollo©del©18©giugno©2002,©si©e©impegnata©a©trasferire©allo©Stato,©
riconoscendo©la©demanialita©delle©aree©oggetto©d'edificazione;©al©di©la©del©fatto©che,©nella©
transazione,©a©tale©riconoscimento©si©e©contrapposta©la©cessione©di©altre©aree©demaniali©in©
favore©delle©societa©del©gruppo©C.©(art.©2),©va©nuovamente©evidenziato©come©la©transazione©
abbia©avuto©ad©oggetto©solo©i©risvolti©dominicali©della©controversia©Stato-F.B.,©restando©
invece©espressamente©esclusi©gli©aspetti©di©natura©ûpaesaggistica©ed©ambientaleý;©con©la©con-
seguenza©che©ove©si©considerasse,©ai©fini©della©riduzione©del©danno©ambientale,©il©valore©eco-
nomico©dei©beni©attribuiti©allo©Stato,©si©finirebbe©ingiustamente©per©oltrepassare©i©limiti©espli-
citi©dell'accordo©transattivo,©confondendo©gli©aspetti©della©proprieta©con©quelli,©diversi,©della©
tutela©ambientale.©

Sinora©si©e©parlato©del©danno©patrimoniale©all'ambiente,©al©quale©le©Amministrazioni©
attrici©aggiungono©il©danno©non©patrimoniale©all'ambiente,©chiedendo©per©esso©un©risarci-
mento©identico©(punto©4©delle©conclusioni©dell'atto©di©citazione).©

Orbene,©se©e©vero©che©il©danno©prima©riconosciuto,©liquidato©anche©ai©sensi©dell'art.©18©
legge©n.©349/1986,©ha©valenza©patrimoniale,©non©puo©sottacersi©che©trattasi©di©un©danno©deri-
vante©dalla©lesione©di©un©bene©immateriale,©di©un©valore©collettivo©di©non©immediata©e©facile©
determinazione©monetaria.©Gia©prima,©nel©definire©il©danno©ambientale,©si©e©fatta©questa©
affermazione,©citando©quella©giurisprudenza©secondo©cui©ûl'ambiente©in©senso©giuridico,©
quale©bene©unitario©ma©anche©immateriale,©rappresenta©...©un©insieme©che,©pur©compren-
dendo©vari©beni©o©valori,©si©distingue©ontologicamente©da©questi©e©si©identifica©in©una©realta©,©
priva©di©consistenza©materiale,©ma©espressione©di©un©autonomo©valore©collettivo,©specifico©
oggetto,©come©tale,©di©tutela©da©parte©dell'ordinamento,©rispetto©ad©illeciti,©la©cui©idoneita©
lesiva©va©valutata©con©riguardo©a©siffatto©valore©e©indipendentemente©dalla©particolare©inci-
denza©verificatasisuuna©opiu©delle©dette©singole©componenti,©secondo©un©concetto©di©pre-
giudizio©che,©sebbene©riconducibile©a©quello©di©danno©patrimoniale,©si©connota©tuttavia©per©
una©piu©ampia©accezione©di©danno©svincolata©da©una©concezione©aritmetico-contabileý©(Cass.©
98/1087;©vedi©anche©Corte©Cost.©87/641©e©il©citato©parere©C.d.S.©n.©426/01,©oltre©a©Cass.©
96/5650,©Cass.©95/9211©e©Cass.©92/4362).©

Ma,©se©cos|©stanno©le©cose,©se©il©danno©ambientale©costituisce©un©surplus 
rispetto©al©
danno©alle©singole©componenti©materiali©dell'ambiente,©pare©davvero©impossibile©individuare©
una©forma©di©danno©non©patrimoniale©non©gia©risarcita©nell'ottica©ûpseudo-patrimonialeý
appena©evidenziata.©Qui©non©si©discute©dell'esistenza©ed©autonoma©risarcibilita©ex 
art.©2059©

c.c.©dei©danni©non©patrimoniali,©figura©piu©ampia©del©mero©danno©morale,©inteso©come©
dolore,©mera©sofferenza©psichica©(vedi©ad©esempio©Cass.©04/10482,©Cass.©03/19057,©
Cass.©03/8827©e©03/8828),©ma©si©nega©la©lesione©di©interessi©non©gia©risarciti©ai©sensi©del-
l'art.©2043©del©codice©civile©ed©art.©18©legge©n.©349/1986.©
Quanto©poi©al©danno©morale,©a©differenza©di©quanto©ritenuto©dalla©societa©F.B.,©l'osta-
colo©non©e©dato©dall'asserita©genericita©della©domanda,©in©quanto©le©Amministrazioni©attrici©
hanno©dedotto©una©serie©di©illeciti©penali,©imputandoli©implicitamente©ai©legali©rappresen-
tanti©o,©comunque,©ai©dipendenti©delle©societa©.Ne©si©puo©fare©leva©sull'irrisarcibilita©di©tale©
danno©da©parte©delle©persone©giuridiche,©visto©che©quest'ultime,©sebbene©delinquere 
non 
pos-
sunt,©in©forza©del©principio©di©immedesimazione©organica©sono©civilmente©responsabili©della©
condotta©dolosa©o©colposa©dei©propri©dipendenti©o©rappresentanti©(cfr.©per©tutte©Cass.©
00/12719).©

Viceversa,©e©la©qualifica©di©persona©giuridica©della©parte©danneggiata,©lo©Stato,©che©
esclude©di©per©se¨l'esistenza©di©un©danno©morale,©non©essendo©configurabile©in©capo©ad©una©
persona©giuridica©una©sofferenza©psichica,©un©patema©d'animo©(Cass.©04/12110,©Cass.©
03/5664©e©Cass.©02/11600).©

In©conclusione,©la©F.B.©va©condannata©a©pagare©al©Ministero©dell'Ambiente,©a©titolo©di©
risarcimento©danni,©la©somma©di©. 
30.000.000,00,©cui©vanno©poi©aggiunti©gli©interessi©legali©
dal©d|©della©sentenza©al©soddisfo,©tenuto©conto©dell'effetto©della©conversione©dei©debiti©di©
valore©in©debiti©di©valuta©collegato©all'emanazione©della©sentenza©di©condanna.©

La©societa©convenuta,©quale©ultima©argomentazione©difensiva,©sostiene©che©la©condanna©
in©favore©delle©attrici©dovrebbe©essere©posta©non©solo©a©proprio©carico©ma,©almeno©in©ragione©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

del¨50%,¨a¨carico¨del¨Comune¨di¨C.¨V.,¨del¨Comune¨di¨P.,¨del¨Sindaco¨del¨Comune¨di¨P.¨
quale¨commissario¨straordinario¨del¨Ministero¨per¨la¨Protezione¨Civile¨del¨Ministero¨per¨la¨
Protezione¨Civile,¨del¨Ministero¨degli¨Interni¨e¨del¨Ministero¨della¨Marina¨Mercantile,¨dedu-
cendone¨la¨corresponsabilita©¨nell'evento¨dannoso¨oggetto¨di¨causa¨in¨particolare¨per¨avere¨
utilizzato¨una¨parte¨delle¨opere¨abusive¨e¨per¨non¨aver¨eseguito¨il¨dovuto¨controllo¨repressivo¨
in¨relazione¨all'attivita©¨edilizia¨posta¨in¨essere¨presso¨la¨localita©¨P.¨In¨questi¨sensi¨e©¨la¨
domanda¨subfdelle¨conclusioni¨della¨comparsa¨di¨risposta¨e¨dell'atto¨di¨chiamata¨in¨causa,¨
domanda¨cui¨segue¨quella¨sub 
g,¨volta¨ad¨ottenere,¨nella¨denegata¨ipotesi¨di¨mancata¨con-
danna¨diretta¨di¨dette¨amministrazioni¨in¨favore¨del¨Ministero¨dell'Ambiente,¨la¨condanna¨
di¨dette¨amministrazioni¨a¨rivalere¨essa¨societa©¨convenuta,¨almeno¨per¨il¨50%¨di¨quanto¨
eventualmente¨costretta¨a¨pagare¨in¨accoglimento¨delle¨domande¨attoree.¨(Omissis)ý.¨

Comparsa 
conclusionale 
per 
il 
Ministero 
dell'Ambiente 
e 
per 
la 
Presidenza 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri. 


û(Omissis).¨Sussistono¨tutti¨i¨requisiti¨normativamente¨richiesti¨dell'azionato¨danno¨
ambientale.¨All'uopo¨recita¨l'art.¨18:¨

ûQualunque¨fatto¨doloso¨o¨colposo¨in¨violazione¨di¨disposizioni¨di¨legge¨o¨di¨provve-
dimenti¨adottati¨in¨base¨a¨legge¨che¨comprometta¨l'ambiente,¨ad¨esso¨arrecando¨danno,¨alte-
randolo,¨deteriorandolo¨o¨distruggendolo¨in¨tutto¨o¨in¨parte,¨obbliga¨l'autore¨del¨fatto¨al¨
risarcimento¨nei¨confronti¨dello¨Statoý¨(1.¨comma);¨

ûL'azione¨di¨risarcimento¨del¨danno¨ambientale,¨anche¨se¨esercitata¨in¨sede¨penale,¨e©¨
promossa¨dallo¨Stato¨(...)ý.¨(3.¨comma);¨

ûIl¨giudice,¨ove¨non¨sia¨possibile¨una¨precisa¨quantificazione¨del¨danno,¨ne¨determina¨
l'ammontare¨in¨via¨equitativa,¨tenendo¨comunque¨conto¨della¨gravita¨della¨colpa¨individuale,¨
del¨costo¨necessario¨per¨il¨ripristino¨e¨del¨profitto¨conseguito¨dal¨trasgressore¨in¨conseguenza¨
del¨suo¨comportamento¨lesivo¨dei¨beni¨ambientaliý¨(6.¨comma);¨

ûIl¨giudice,¨nella¨sentenza¨di¨condanna,¨dispone,¨ove¨possibile,¨il¨ripristino¨dello¨stato¨
dei¨luoghi¨a¨spese¨del¨responsabileý¨(8.¨comma).¨

Orbene,¨diversamente¨da¨quanto¨opinato¨dalla¨controparte¨F.B.,¨nel¨caso¨de 
quo 
sussi-
stono¨tutti¨i¨requisiti¨richiesti¨dalla¨normativa¨al¨fine¨della¨sussistenza¨del¨danno¨ambientale.¨

A)¨In¨prima¨analisi¨deve¨rilevarsi¨che¨la¨condotta¨della¨F.B.¨e©¨stata¨posta¨in¨essere¨in¨
violazione¨di¨disposizioni¨di¨legge¨o¨di¨provvedimenti¨adottati¨in¨base¨alla¨legge.¨

B)¨Come¨gia©¨detto¨in¨precedenza,¨a¨prescindere¨dal¨danno¨ambientale¨realizzato¨con¨la¨
sua¨opera¨abusiva¨di¨costruzione¨e¨gestione,¨la¨F.B.¨S.p.A.¨ha¨violato:¨

a)¨gli¨art.¨822¨e¨ss.¨del¨codice¨civile¨in¨ordine¨al¨demanio¨pubblico¨ed¨al¨suo¨regime
giuridico¨in¨quanto¨ha¨occupato¨arbitrariamente¨senza¨alcuna¨autorizzazione¨o¨concessione¨
una¨vastissima¨superficie¨costituente¨il¨cd.¨demanio¨forestale.¨Tale¨occupazione¨si¨articolava¨
e¨si¨articola¨altres|©¨nella¨gestione¨sopra¨tale¨superficie¨di¨una¨vera¨e¨propria¨citta©¨abusiva¨
costituita¨da¨vari¨fabbricati¨ampiamente¨descritta¨sopra¨in¨tutte¨le¨sue¨articolazioni;¨

b)¨la¨legge¨n.¨1497/1939¨sulla¨protezione¨delle¨bellezze¨naturali,¨(nel¨casodispecie,¨per¨
cio©¨che¨riguarda¨in¨particolare¨il¨territorio¨di¨Castelvolturno¨il¨decreto¨ministeriale¨del¨
19¨maggio¨1965),¨integrata¨dalla¨legge¨n.¨431/1985;¨

c)¨la¨condotta¨abusiva¨della¨convenuta¨si¨e©¨posta¨in¨contrasto¨con¨la¨normativa¨di¨
tutela¨derivante¨dalla¨classificazione¨a¨riserva¨naturale¨dello¨Stato¨delle¨aree¨de 
qua 
in¨virtu©¨
del¨decreto¨ministeriale¨13¨luglio¨1977,¨ed¨in¨contrasto¨con¨la¨presenza¨del¨vincolo¨idrogeolo-
gico;¨

d)¨la¨condotta¨abusiva¨della¨convenuta¨si¨e©¨posta¨in¨contrasto¨con¨la¨normativa¨di¨
tutela¨in¨tema¨di¨smaltimento¨dei¨rifiuti¨in¨quanto¨realizzando¨la¨rete¨fognaria¨servente¨la¨
cittadella¨abusiva¨ed¨avente¨recapito¨nella¨zona¨nord¨dell'insediamento¨abusivo,¨scaricava¨e¨
comunque¨effettuava¨con¨condotta¨perdurante¨scarichi¨di¨acque¨reflue¨provenienti¨da¨inse-
diamenti¨produttivi¨senza¨aver¨richiesto¨la¨prescritta¨autorizzazione;¨

e)¨la¨condotta¨abusiva¨della¨convenuta¨si¨e©¨posta¨altres|©¨in¨contrasto¨con¨la¨normativa¨
di¨tutela¨in¨tema¨di¨idoneo¨esercizio¨dell'attivita©¨alberghiera¨in¨un¨dato¨contesto¨idoneo¨a¨
sostenerla.¨Difatti¨la¨convenuta¨nel¨tempo¨ha¨esercitato¨l'attivita©¨alberghiera¨e¨quindi¨prepa-
rato,¨confezionato¨nonche¨detenuto¨in¨deposito¨sostanze¨alimentari¨presso¨gli¨alberghi¨
ampiamente¨descritti¨sopra¨senza¨la¨prescritta¨autorizzazione¨di¨cui¨all'art.¨2¨legge¨

n.¨283/1962¨(il¨difetto¨della¨quale¨costituiva¨illecito¨penale¨e¨poi¨a¨partire¨dal¨1999¨illecito¨
amministrativo);¨

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

f)¨la¨condotta¨abusiva¨della¨convenuta¨si¨e©¨posta¨altres|©¨in¨contrasto¨con¨la¨normativa¨
di¨tutela¨in¨tema¨di¨idonea¨abitabilita©¨degli¨edifici¨al¨fine¨di¨garantire¨un¨corretto¨equilibrio¨
tra¨il¨numero¨degli¨abitanti¨gli¨edifici¨di¨un¨luogo¨e¨l'habitat 
munito¨delle¨strutture,¨infra-
strutture¨e¨opere¨di¨urbanizzazione¨primarie¨e¨secondarie¨idoneo¨ad¨ospitare¨in¨modo¨vivi-
bile¨gli¨utilizzatori¨di¨essi¨edifici.¨Difatti¨la¨convenuta¨societa©¨nel¨tempo¨ha¨adibito¨gli¨immo-
bili¨ampiamente¨descritti¨sopra¨ad¨uso¨abitativo¨senza¨essere¨munita¨della¨prescritta¨licenza¨
di¨abitabilita©¨richiesta¨dall'art.¨221¨del¨R.D.¨del¨27¨luglio¨1934¨n.¨1265.¨

A¨tali¨normative¨strettamente¨inerenti¨al¨caso¨di¨specie,¨si¨deve¨aggiungere¨la¨violazione¨
di¨norme¨di¨carattere¨generale,¨ma¨non¨meno¨rilevanti,¨quali¨gli¨artt.¨2,¨9¨e¨32¨Cost.¨(che¨
tutelano¨rispettivamente¨i¨diritti¨inviolabili¨dell'uomo¨nelle¨formazioni¨sociali¨in¨cui¨si¨svolge¨
la¨sua¨personalita©¨,¨il¨paesaggio¨e¨la¨salute),¨norme¨che¨da¨sempre¨giurisprudenza¨e¨dottrina¨
pongono¨come¨base¨della¨tutela¨dell'ambiente,¨l'art.¨2043¨del¨codice¨civile,¨la¨cui¨diretta¨
applicazione¨a¨tutela¨della¨salute¨e¨dell'ambiente¨e©¨stata¨generalmente¨sostenuta¨dalla¨Cassa-
zione¨che¨ha¨fatto¨propria¨l'impostazione¨della¨Corte¨Costituzionale¨(Cass.¨9¨marzo¨1979,¨

n.¨1463),¨ed¨infine¨l'art.¨18,¨legge¨n.¨349/1986,¨la¨cui¨applicazione¨a¨fattispecie¨realizzatesi¨
anche¨antecedentemente¨alla¨sua¨entrata¨in¨vigore¨e©¨avallata¨dalla¨giurisprudenza¨della¨Cas-
sazione¨che¨in¨piu©¨sentenze¨ha¨ribadito¨che:¨ûl'ambiente¨come¨bene¨giuridico¨non¨trova¨la¨
sua¨fonte¨genetica¨nella¨citata¨legge¨del¨1986¨(che¨si¨occupa¨piuttosto¨della¨ripartizione¨della¨
tutela¨tra¨Stato,¨enti¨territoriali¨ed¨associazioni¨protezionistiche)¨ma¨direttamente¨nella¨
Costituzione,¨considerata¨dinamicamente,¨come¨diritto¨vigente¨e¨vivente,¨attraverso¨il¨combi-
nato¨disposto¨di¨quelle¨disposizioni¨(quali¨gli¨artt.¨2,¨3,¨9,¨41¨e¨42)¨che¨concernono¨l'individuo¨
e¨la¨collettivita©¨nel¨suo¨habitat 
economico,¨sociale,¨ambientale;¨tali¨disposizioni¨primarie¨
levano¨l'ambiente¨ad¨interesse¨pubblico¨fondamentale,¨primario¨ed¨assoluto,¨imponendo¨allo¨
Stato¨(come¨Stato¨ordinamento,¨comprensivo¨dello¨Stato¨persona¨e¨degli¨altri¨enti¨territo-
riali)¨una¨adeguata¨predisposizione¨di¨mezzi¨di¨tutela,¨per¨le¨vie¨legislative,¨amministrative¨
ed¨anche¨giudiziarieý¨(Cass.¨19¨giugno¨1996,¨n.¨5650,¨Cass.¨1.¨settembre¨1995,¨n.¨9211¨e¨Cass.¨
3¨febbraio¨1998,¨n.¨1087).¨
B)¨La¨condotta¨della¨F.B.¨ha¨compromesso¨l'ambiente¨ad¨esso¨arrecando¨danno,¨alte-
randolo,¨deteriorandolo¨e¨distruggendolo¨in¨tutto¨o¨in¨parte.¨

Deve¨rilevarsi¨che¨l'ambiente¨oggetto¨della¨occupazione,¨costruzione¨e¨gestione¨abusiva¨
illo 
tempore 
costituiva¨un¨tipico¨habitat 
naturale¨inabitato¨con¨pinete¨fino¨alla¨spiaggia,¨ter-
reni¨per¨il¨pascolo¨di¨animali,¨vi¨erano¨specie¨ammali¨tipiche.¨

Se¨si¨considera¨il¨concetto¨di¨ambiente,¨cos|©¨come¨affermatosi¨in¨dottrina¨e¨giurispru-
denza¨negli¨anni,¨non¨si¨puo©¨negare¨l'incidenza¨dell'attivita©¨della¨F.B.¨S.pa.¨su¨tale¨bene,¨e¨
quindi¨la¨sua¨indubbia¨responsabilita©¨.¨

Il¨concetto¨giuridico¨di¨ambiente¨ha¨una¨portata¨molto¨ampia.¨
In¨esso¨vi¨e©¨da¨un¨lato¨la¨compresenza¨di¨oggetti¨materiali¨e¨di¨beni¨giuridici¨assai¨diffe-
renti¨tra¨di¨loro:¨il¨paesaggio,¨l'habitat,¨il¨territorio;¨dall'altro¨l'ambiente¨costituisce¨l'insieme¨
delle¨risorse¨naturali¨(la¨riserva¨delle¨risorse¨disponibili¨sul¨pianeta¨terra)¨e¨culturali.¨
Alla¨individuazione¨di¨tale¨nozione¨ha¨offerto¨significativi¨contribuiti¨la¨Corte¨Costitu-
zionale,¨la¨quale¨facendo¨riferimento¨ai¨precetti¨degli¨artt.¨9¨e¨32¨Cost.,¨ha¨interpretato¨in¨
modo¨evolutivo¨i¨medesimi¨principi¨secondo¨una¨concezione¨unitaria¨di¨ambiente,¨sia¨in¨
senso¨oggettivo¨(come¨bene¨giuridico),¨sia¨in¨senso¨soggettivo¨(come¨diritto¨fondamentale¨
della¨persona¨(Corte¨Cost.,¨sent.¨n.¨210/1982).¨
L'ambiente¨viene¨protetto¨quale¨elemento¨determinativo¨della¨qualita©¨della¨vita¨ed¨un¨
habitat 
naturale¨e©¨necessario¨alla¨collettivita©¨e,¨per¨essa¨ai¨cittadini,¨secondo¨valori¨larga-
mente¨sentiti¨(Cass.¨n.¨4362/1992).¨
La¨tutela¨dell'ambiente,¨pertanto,¨secondo¨la¨Corte¨Costituzionale,¨devegarantire:¨ûla¨
conservazione,¨la¨razionale¨gestione¨ed¨il¨miglioramento¨delle¨condizioni¨naturali(aria,¨
acqua,¨suolo¨e¨territorio),¨l'esistenza¨e¨la¨preservazione¨dei¨patrimoni¨genetici¨terrestri¨o¨
marini,¨di¨tutte¨le¨specie¨animali¨o¨vegetali¨che¨in¨esso¨vivono¨allo¨stato¨naturale¨ed¨in¨defini-
tiva¨della¨persona¨umana¨in¨tutte¨le¨sue¨estrinsecazioniý¨(sent.¨del¨28¨maggio¨1987,¨n.¨210).¨
Una¨definizione¨molto¨completa¨e©¨data¨sempre¨dalla¨Corte¨Cost.¨nella¨sent.¨n.¨302/1994¨
in¨cui¨e©¨affermato¨che¨l'ambiente,¨costituisce¨un¨valore¨costituzionale¨dal¨contenuto¨integrale¨
poiche¨in¨esso¨sono¨sommati¨una¨pluralita©¨di¨valori¨non¨limitabili¨solo¨agli¨aspetti¨estetico--
culturali,¨sanitari¨ed¨ecologici¨della¨tutela,¨ma¨ricomprensivi¨pure¨di¨esigenzeediistanze¨
partecipative,¨la¨cui¨realizzazione¨implica¨l'attivazione¨di¨tutti¨i¨soggetti¨pubblici,¨in¨virtu©¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

del¨principio¨della¨leale¨collaborazione¨ed¨anche¨dei¨membri¨della¨collettivita©¨statale¨dei¨
quali¨non¨puo©¨essere¨trascurato¨il¨positivo¨contributo¨per¨una¨efficace¨tutela¨dei¨beni¨
ambientali.¨

Acio©¨si¨aggiunga,¨infine,¨anche¨l'orientamento¨della¨Corte¨di¨Cassazione¨secondo¨cui:¨
ûai¨fini¨dell'esistenza¨di¨un¨danno¨ambientale¨basta¨una¨semplice¨alterazione¨di¨una¨delle¨
componenti¨ambientaliý.¨(Cass.,¨Sez.¨III,¨19¨gennaio¨1994,¨n.¨439).¨

Eéquesta,¨infatti,¨la¨differenza¨piu©¨significativa¨rispetto¨al¨danno¨civile,¨ossia¨la¨previ-
sione¨della¨rilevanza¨anche¨solo¨di¨ûun'alterazioneý¨per¨la¨configurazione¨del¨danno¨ambien-
tale.¨

Una¨qualsiasi¨modificazione,¨non¨necessariamente¨peggiorativa¨ne¨irreversibile,¨di¨una¨
caratteristica¨qualitativa¨della¨risorsa,¨indipendentemente¨dallo¨stato¨in¨cui¨essa¨si¨trovava¨
prima¨dell'aggressione,¨e©¨,¨dunque,¨sufficiente¨per¨fondare¨l'obbligo¨risarcitorio.¨

Il¨danno¨ambientale,¨normativamente¨inteso,¨e©¨,¨quindi,¨ancorato¨al¨semplice¨cambia-
mento¨di¨qualita©¨delle¨risorse¨provocato¨da¨una¨condotta¨tenuta¨contra 
legem,¨a¨prescindere¨
sia¨dalla¨durata¨della¨modificazione¨indotta¨sia¨dalla¨intensita©¨della¨stessa.¨(Trib.¨Venezia,¨
Sez.¨Pen.,¨27¨novembre¨2002,¨n.¨1286,¨in¨Riv. 
Giur. 
Amb. 
n.¨1/03¨con¨nota¨di¨G.¨Schiesaro;¨
Cass.,¨Sez.¨terza,¨1.¨dicembre¨1999,¨n.¨13716).¨

Da¨cio©¨e©¨evidente¨come¨la¨F.B.¨S.p.a.¨con¨la¨sua¨condotta¨di¨alterazione,¨distruzione¨del-
l'ambiente,¨bene¨della¨collettivita©¨e¨valore¨costituzionalmente¨garantito,¨abbia¨arrecato¨un¨
danno¨che¨ora¨deve¨riparare,¨secondo¨i¨principi¨della¨Costituzione¨e¨delle¨leggi¨attuative.¨

Nel¨caso¨de 
quo 
la¨condotta¨della¨F.B.¨ha¨arrecato¨grave¨pregiudizio¨all'ambiente.¨Come¨
gia©¨evidenziato¨sopra¨nel¨caso¨de 
quo 
ricorre¨l'ipotesi¨del¨fatto¨illecito¨(condotta¨pregiudizie-
vole¨all'ambiente)¨da¨ascriversi¨a¨piu©¨soggetti¨nel¨tempo¨e¨nello¨spazio¨responsabili¨ex 
art.¨2043¨del¨codice¨civile,¨18¨legge¨n.¨349/1986¨e¨2,¨9,¨32¨Costituzione.¨Unico¨e©¨il¨fatto¨ille-
cito:¨danno¨all'ambiente¨sulle¨aree¨del¨c.d.¨demanio¨forestale¨del¨Comune¨di¨Castelvolturno.¨
Piu©¨i¨soggetti¨danneggianti¨nel¨tempo.¨Ricorre,¨come¨detto,¨un'obbligazione¨solidale¨passiva.
L'Amministrazione¨attrice¨ha¨agito¨contro¨il¨principale,¨il¨piu©¨importante¨dei¨responsabili.¨

Deve¨precisarsi¨che,¨diversamente¨da¨quanto¨ritenuto¨dalla¨F.B.,¨il¨danno¨all'ambiente¨e©¨
arrecato¨dalla¨condotta¨di¨occupazione¨concretatesi¨tanto¨nella¨costruzione¨di¨edifici¨e¨di¨
manufatti¨quanto¨nella¨gestione¨degli¨stessi.¨La¨societa©¨F.B.¨avendo¨avuto¨nel¨tempo¨(a¨par-
tire¨dagli¨inizi¨degli¨anni¨`80¨ad¨oggi)¨il¨pieno¨controllo¨dell'area¨costituente¨il¨c.d.¨demanio¨
forestale¨all'evidenza¨si¨trova¨ad¨occupare¨la¨stessa.¨Difatti¨la¨costruzione¨di¨un¨edificio¨e¨la¨
successiva¨gestione¨dello¨stesso¨^in¨violazione¨della¨normativa¨di¨tutelaambientale^ad¨
opera¨di¨un¨soggetto¨che¨ha¨il¨pieno¨controllo¨della¨situazione¨e¨che¨lo¨potrebbe¨^ove¨lo¨
volesse¨^volontariamente¨far¨cessare¨(mediante¨distruzione¨dell'edificio¨e/o¨abbandono¨
dello¨stesso¨facendo¨venire¨meno¨o¨lenire¨la¨lesione¨alla¨normativa¨di¨tutela)¨all'evidenza¨
costituisce¨situazione¨di¨occupazione¨perdurante¨di¨area¨vincolata.¨

Valsa¨un¨caso¨di¨scuola.¨Sul¨litorale¨domitio¨ancora¨incontaminato¨un¨soggetto¨invade¨
un'area¨tra¨il¨mare¨e¨la¨pineta¨e¨vi¨costruisce¨esclusivamente¨quattro¨pali¨cementati¨al¨vertice¨
dei¨quali¨installa¨una¨cabina.¨Non¨svolge¨esso¨occupatore¨alcuna¨attivita©¨collegata¨a¨tale¨
costruzione.¨Decorrono¨dieci¨anni¨e¨l'occupatore¨inizia¨una¨attivita©¨industriale¨con¨scarichi¨
che¨invadono¨l'ambiente¨installati¨nella¨gia©¨costruita¨cabina.¨All'evidenza¨un¨danno¨all'am-
biente¨e©¨cagionato¨in¨modo¨determinante¨dalla¨gestione¨dell'attivita©¨individuale¨e¨non¨solo¨
dalla¨mera¨costruzione¨di¨un¨edificio.¨

Orbene¨nel¨caso¨de 
quo 
ricorre¨proprio¨l'ipotesi¨del¨danno¨ambientale¨arrecato¨anche¨
dalla¨occupazione¨mediante¨gestione¨di¨attivita©¨nella¨costruzione¨edificata¨abusivamente.¨Va¨
rilevato¨che¨il¨completamento¨dell'attivita©¨di¨costruzione,¨diversamente¨da¨quanto¨dedotto¨
dalla¨F.B.,¨si¨e©¨avuta¨anche¨sul¨finire¨degli¨anni¨`80.¨All'uopo¨si¨richiama¨il¨prospetto¨indi-
cato¨nell'atto¨di¨citazione¨in¨ordine¨alla¨costruzione¨e¨completamento¨degli¨edifici.¨Poi,¨come¨
piu©¨volte¨detto,¨la¨F.B.¨ha¨provveduto¨alla¨occupazione¨mediante¨gestione¨di¨esse¨costruzioni¨
con¨danno¨all'ambiente.¨Valga¨quale¨esempio¨la¨sola¨gestione¨degli¨alberghi:¨1)¨Albergo¨A.;¨
2)¨Hotel¨Residence¨C.B.;¨3)¨Hotel¨Residence¨F.B.¨

Intuitivamente¨lo¨svolgimento¨di¨una¨attivita©¨alberghiera¨arreca,¨ove¨costruito¨esso¨
albergo¨in¨modo¨abusivo¨in¨un¨ambiente¨che¨non¨era¨destinato¨ad¨accoglierlo¨attesa¨l'esi-
stenza¨di¨vincoli,¨quali¨il¨regime¨di¨demanio¨pubblico,¨la¨legge¨n.¨1497/1939¨e¨succ.¨mod.,¨la¨
classificazione¨come¨riserva¨naturale¨dello¨Stato¨ex 
decreto¨ministeriale¨13¨luglio¨1977,¨la¨
presenza¨del¨vincolo¨idrogeologico¨e¨di¨altri¨vincoli,¨tutti¨gia©¨ampiamente¨esplicati¨in¨prece-
denza,¨produce¨danno¨all'ambiente.¨Cio©¨per¨gli¨scarichi¨inquinanti,¨per¨l'aumento¨delle¨per-
sone¨insistenti¨in¨esso¨ambiente¨determinante¨ad¨esempio¨maggiore¨produzione¨di¨rifiuti.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Cio©vale©anche©per©la©gestione©del©restante©patrimonio©immobiliare.©Il©solo©fatto©di©avere©
costruito©una©cittadella©abusiva©in©luogo©protetto©in 
re 
ipsa 
arreca©danno©all'ambiente©deter-
minando©ad©esempio©la©produzione©di©rifiuti,©emissioni©inquinanti©nell'aria,©consumo©di©ener-
gia,©inquinamento©idrico©dovuto©agli©scarichi©in©acqua,©inquinamento©acustico,©inquina-
mento©luminoso,©inquinamento©elettromagnetico,©aumento©mezzi©di©trasporto©e©quindi©emis-
sioni©di©CO2,©in©conclusione©tutte©quelle©conseguenze©che©seguono©lo©stanziamento©in©un©
luogo©(nel©caso©di©specie©insediamento©abusivo©in©un©luogo©incontaminato©e©non©destinato
all'urbanizzazione)©di©un'enorme©mole©di©persone.©

Che©sussista©un©danno©all'ambiente©e©provato©dalla©condotta©della©F.B..©

Questa,©come©si©desume©dal©contenuto©narrativo©del©protocollo©d'intesa©ad©anticipa-
zione©del©ristoro©del©danno©ambientale,©ha©gia©abbattuto©determinate©costruzioni©assunte©di©
piu©rilevante©impatto©in©pregiudizio©dell'ambiente.©

C)©Sussiste©altres|©l'elemento©psicologico©del©dolo©e/o©quantomeno©della©colpa©nella©con-
dotta©materiale©della©F.B..©Da©quanto©ampiamente©narrato©in©fatto©sopra©la©condotta©occu-
pativi©della©F.B.©si©e©estrinsecata©nella©violazione©palese©di©norme©di©tutela.©Tale©condotta©
implica©quantomeno©la©colpa©perche¨si©va©ad©occupare©un'area©senza©informarsi©minima-
mente©sulla©sussistenza©di©vincoli©su©essa©area.©Cio©tenuto©conto©altres|©della©piena©coscienza©
della©abusiva©attivita©occupativi©della©F.B.©atteso©che©la©stessa©ha©svolto©essa©attivita©in©
palese©contrasto©con©giudicati©acclaranti©la©proprieta©dello©Stato©(richiamati©sopra©nel©fatto)©
e©con©l'attivita©di©autotutela©^nel©tempo©^svolta©dall'Amministrazione©forestale.©

D)©Alcun©rilievo©al©fine©di©escludere©il©danno©ambientale©ha©il©fatto©che©parte©delle©con-
dotte©lesive©sarebbero©state©poste©in©essere©in©epoca©anteriore©alla©entrata©in©vigore©della©
legge©n.©349/1986©che©avrebbe©^a©dire©della©controparte©^disciplinato©ex 
novo 
la©materia.©

Cio©per©due©ordini©di©ragioni.©

In©prima©analisi©la©condanna©di©lesioni©all'ambiente©e©reiterata©nel©tempo.©Inizia©negli©
anni©`60©e©persiste©tuttora©almeno©sotto©l'aspetto©della©gestione©delle©aree©abusivamente©
costruite.©

Inoltre©deve©rilevarsi,©per©la©pacifica©opinione©della©giurisprudenza©sul©punto,©che©
l'art.©18©citato©non©ha©innovato©l'ordinamento©giuridico©in©ordine©alla©individuazione©del©
diritto©all'ambiente©salubre©e©al©fatto©illecito©di©lesione©dell'ambiente.©

Anzi,©come©gia©detto©in©precedenza,©giurisprudenza©e©dottrina©sono©pienamente©con-
cordi©nel©ritenere©che©l'art.©18©1egge©n.©349/1986©abbia©una©funzione©prettamente©ricognitiva©
(Cass.©Civ.,©Sez.©III,©3©febbraio©1998,©n.©1087)©di©una©tutela©gia©approntata©dalla©Costituzione©
(artt.©2,©9,©32,©...)©e©che©possa©essere©applicato©anche©a©fattispecie©realizzatesi©prima©della©
sua©entrata©in©vigore.©

E)©Tuttora©vitale©e©il©diritto©dello©Stato©al©risarcimento©del©danno©all'ambiente.©

Controparte©assume©che©il©diritto©e©prescritto©venendo©in©rilievo©un©illecito©istantaneo©
con©effetto©permanente.©Ossia©nel©caso©de 
quo 
attuata©la©costruzione©abusiva©sarebbe©scattato©
il©termine©quinquennale©di©prescrizione©ex 
art.©2947©del©codice©civile.©Cio©non©e©per©varie©
ragioni.©

a) 
Deve©rilevarsi©che©venendo©in©rilievo©un©diritto©fondamentale©vi©e©l'imprescrivibilita©
ex 
art.©2934©n©comma©del©codice©civile©del©diritto©al©risarcimento©del©danno©arrecato©al©
diritto©all'ambiente©salubre.©

Come©piu©volte©citato©in©precedenza,©sia©la©giurisprudenza©della©Corte©Costituzionale,©
sia©la©giurisprudenza©della©Cassazione,©sia,©infine,©la©dottrina©sono©assolutamente©concordi©
nel©ritenere©il©diritto©all'ambiente©come©un©valore©costituzionalmente©garantito,©che©trova©il©
suo©fondamento©negli©artt.©2,©9©e©32©Cost..©Esso©e©inteso©come©diritto©fondamentale©del-
l'uomo©e©valore©primario©ed©assoluto©(Cass.©Pen.,©Sez.©III,©31©luglio©1990,©n.©10900;©Cass.©
Pen.,©Sez.©III,©19©novembre©1996,©n.©9837;©Corte©Cost.©22©maggio©1987,©n.©210).©

L'ambiente©rappresenta©un©bene©immateriale©unitario©di©cui©deve©essere©assicurato©il©
godimento©a©tutta©la©collettivita©.©

Rientra,©cioe©,©tra©quei©diritti©indisponibili©per©i©quali,©si©ripete,©e©espressamente©sancita©
l'imprescrittibilita©ex 
art.©2934,©II©comma,©del©codice©civile.©

b) 
Come©ampiamente©ricostruito©sopra©il©danno©arrecato©all'ambiente©non©e©stato©cagio-
nato©dalla©occupazione©mediante©la©sola©costruzione©abusiva.©Tale©danno©e©stato©cagionato,©
ed©e©tuttora©cagionato,©anche©dalla©occupazione©mediante©attivita©di©gestione©che©dura©
ancora.©All'evidenza,©viene©in©rilievo©un©illecito©reiterato©nel©tempo;©sicche¨non©e©prescritto©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

il©diritto©al©ristoro©del©danno©ambientale.©Il©dies 
a 
quo 
della©prescrizione©scatterebbe,©in©ipo-
tesi,©solo©ove©la©F.B.©che©ha©il©pieno©dominio©della©situazione©occupativa©rimetta©tutte©le©cose©
nel©pristino©stato,©oppure©abbandoni©la©gestione.©

Si©ravvisa,©cioe©,©accanto©alla©iniziale©condotta©illecita©di©occupazione©mediante©costru-
zione©abusiva,©una©condotta©di©mantenimento©nel©tempo©della©condotta©illegittima©data©dalla©
occupazione©mediante©gestione©delle©opere©abusive,©basti©pensare©alla©proficua©attivita©di©
alienazione©degli©immobili,©che©si©e©protratta©almeno©fino©alla©fine©del©1998©(prospetto©B),©
ed©alla©attivita©alberghiera©tuttora©svolta©dalla©F.B.©S.p.a..©

Eé,©quindi,©evidente©che©la©suddetta©societa©continua©l'opera©di©alterazione©dello©stato©dei
luoghi,©iniziato©con©la©costruzione©delle©opere©su©aree©altrui©e©continua,©altres|©,©a©trame©pro-
fitto.©La©F.B.©ha©come©detto©il©pieno©controllo©della©situazione©occupativi©sull'area©costi-
tuente©il©cd.©demanio©forestale;©cio©in©violazione©di©una©molteplicita©di©norme©di©tutela;©sic-
che¨e©nel©potere©dell'occupatore©rimuovere©la©lesione©arrecata.©All'evidenza©il©persistere©nel-
l'occupazione©implica©il©persistere©della©condotta©violativi©delle©norme©a©tutela©dell'ambiente.©

Corollario©di©quanto©detto©alla©precedente©lettera©b 
e©quindi©che©^venendo©in©rilievo©un©
illecito©permanente©costituito©dalla©occupazione©attuata©mediante©costruzioneegestionead©
opera©di©un©soggetto©che©ha©il©pieno©dominio©della©situazione©^il©termine©quinquennale©di©
prescrizione©ex 
art.©2947©c.c.©non©e©iniziato©neppure©a©decorrere.©

Nel©caso©de 
qua,vi©e©stata©un'occupazione©sine 
titulo 
di©aree©del©patrimonio©dello©Stato,©
che,©secondo©costante©e©concorde©giurisprudenza,©rappresenta©un'ipotesi©di©illecito©perma-
nente,©(explurimis 
^riferito©anche©al©reato©permanente©ma©con©discorso©intuitivamente©vale-
vole©anche©per©l'illecito©permanente©atteso©che©quest'ultimo©e©il©genus 
^si©cita:©Cass.©civ.,©
Sez.©I,©25©luglio©1997,©n.©6967;©Cass.©Pen.,©7©marzo©1998,©n.©4411;©T.A.R.©Basilicata,©
10©novembre©1999,©n.©616;©Cons.©Stato,©Sez.©IV,©2©giugno©2000,©n.©3184).©

Altres|©va©precisato©che©secondo©il©costante©orientamento©giurisprudenziale©del©Consi-
glio©di©Stato©anche©la©mera©condotta©di©costruzione©in©zona©sottoposta©a©vincolo©
paesaggistico-ambientale©in©assenza©dell'autorizzazione©ex 
art.©7©R.D.©n.©1497/1939©costitui-
sce©ûun©illecito©di©carattere©permanente©caratterizzato©dall'omissione©dell'obbligo,©perdurante
nel©tempo©di©ripristinare©secundum 
ius 
lo©stato©dei©luoghi©con©l'ulteriore©conclusione©che©se©
l'Autorita©emana©un©provvedimento©repressivo©(demolizione,©ovvero©di©irrogazione©di©una©
sanzione©pecuniaria)©non©emana©un©atto©`a©distanza©di©tempo'©dall'abuso,©ma©reprime©una©
situazione©antigiuridica©contra 
ius 
ancora©sussistenteý©(cos|©,©tra©le©tante,©Cons.©Stato©Sez.©IV©
sent.©del©2003©n.©4482);©si©enuncia©altres|©che©ûla©situazione©di©illiceita©puo©dirsi©venuta©meno©
solo©quando©e©stato©assolto©l'obbligo©di©ripristino©dello©stato©dei©luoghi©(ovvero©sia©stata©
pagata©la©sanzione©pecuniaria)ý©(Cons.©Stato©Sez.©IV©sent.©del©2004©n.©397).©

Cio©comporta©la©rilevante©conseguenza©in©tema©di©prescrizione©che©la©stessa©inizia©il©suo©
decorso©dalla©cessazione©della©permanenza©della©condotta©illecita.©

Nella©specie,©l'illecito©permanente,©come©riconosciuto©dalla©stessa©convenuta,©perdura©
tuttora©(©ad©esempio©prospetti©A©e©B).©

Deve©rilevarsi©che©alcun©concorso©di©colpa©sussiste©in©capo©alle©chiamate©Amministra-
zioni©in©ordine©alla©causazione©del©danno©ambientale.©

Unico©responsabile©e©la©F.B.©che©ha©costruito©e©gestito©le©opere.©Ad©opinare©diversa-
mente©si©dovrebbe©dire©ad©esempio©che©anche©il©Comune,©a©fronte©della©realizzazione©di©un©
edificio©abusivo,©sarebbe©responsabile©del©danno©urbanistico©ove©non©reagisca©^in©quanto©
obbligato©per©legge©a©rimuovere©i©siti©abusivi©^in©repressione©della©condotta©illecita©del©
costruttore.©

Inoltre©il©fatto©che©alcune©Amministrazioni©avrebbero©usato©alcuni©dei©locali©non©incide©
casualmente©sul©danno.©Situazioni©di©emergenza©determinarono,©come©ampiamente©detto©
negli©atti©di©causa©l'utilizzo©temporaneo©di©tali©ambienti©gestiti©dalla©F.B.©

All'uopo©si©richiamano©le©note©delle©Prefetture©dalle©quali©e©evidente©l'eccezionalita©della©
situazione©che©ha©portato©i©Comuni,©colpiti©da©calamita©naturali©impreviste©ed©imprevedibili©
come©gli©eventi©sismici,©ad©adottare©dei©provvedimenti©d'urgenza©per©far©fronte©ai©gravi©
disagi©verificatisi.©

Ossia©tali©provvedimenti©trovano©il©loro©fondamento©in©ragione©di©emergenza,©e©non©
hanno©certo©il©fine©di©legittimare©gli©abusi©compiuti©dalla©societa©convenuta.©

Tutto©cio©premesso©le©Amministrazioni©ut 
supra 
rappresentate©e©difese©insistono 
nell'ac-
coglimento©delle©domande©formulate©negli©atti©di©causa©con©rigetto©integrale©delle©richieste
e©domande©della©F.B.©S.p.A.©

Napoli,©28©giugno©2004©^Avvocato©dello©Stato©Michele©Gerardoý.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Sulla 
giurisdizione 
dei 
ûconcorsi 
interni» 
del 
pubblico 
impiego 


(Consiglio 
di 
Stato, 
Sezione 
sesta, 
sentenza 
4 
giugno 
2004 
n. 
6511) 


La©pronuncia©in©esame©accoglie©la©domanda©inoltrata©dal©sig.©A.©A.©per©
l'appello©della©sentenza©n.©472/2003©del©T.A.R.©Marche,©che©aveva©dichiarato©
inammissibile©per©difetto©di©giurisdizione©il©ricorso©proposto©contro©il©decreto©
del©Direttore©Generale©dell'Ufficio©Scolastico©Regionale©per©le©Marche©in©
data©27©febbraio©2003,©con©il©quale©era©stata©disposta©l'esclusione©del©ricor-
rente©dal©corso-concorso©per©il©settore©formativo©per©il©reclutamento©di©diri-
genti©scolastici©della©scuola©elementare©e©secondaria©di©I©grado,©indetto©con©

D.D.G.©del©17©dicembre©2002,©riservato©al©personale©in©possesso©di©una©deter-
minata©anzianita©di©servizio,©e©che©aveva©ricoperto©le©funzioni©di©preside©per©
almeno©tre©anni..©
In©particolare,©nel©caso©di©specie,©il©T.A.R.©Marche©aveva©ritenuto©sussi-
stere©la©giurisdizione©del©giudice©ordinario,©non©essendo©in©presenza©di©una©
procedura©concorsuale©preordinata©alla©costituzione©di©un©rapporto©di©lavoro©
con©la©P.A.©

Investita©della©questione,©la©sesta©sezione©del©Consiglio©di©Stato©ribadisce©
che,©cos|©come©stabilito©dalla©piu©recente©giurisprudenza©della©Corte©di©Cas-
sazione©(Sez.©Unite©15©ottobre©2003,©n.©15043)©una©controversia©riguardante©
un©concorso©interno©al©quale©possono©partecipare©pubblici©dipendenti©rientra©
nella©giurisdizione©del©G.A.;©pertanto,©annulla©con©rinvio©la©decisione©di©
primo©grado©che©aveva©dichiarato©il©ricorso©inammissibile©per©difetto©di©giuri-
sdizione©in©materia.©

Con©la©sentenza©in©rassegna,©la©sesta©sezione©del©Consiglio©di©Stato,©
prendendo©atto©del©recente©revirement 
delle©S.U.©della©Cassazione,©ha©cos|©
occasione©di©pronunciarsi©sulla©vexata 
questio 
della©determinazione©della©giu-
risdizione©competente©a©decidere©controversie©in©materia©di©concorsi©interni.©

Le©conclusioni©cui©essa©perviene©sono©perfettamente©in©linea©con©i©prin-
cipi©di©diritto©piu©volte©affermati©al©riguardo©dalla©Suprema©Corte.©

Esula©dalla©giurisdizione©del©giudice©ordinario,©per©rientrare©in©quella©del©
giudice©amministrativo,©una©controversia©avente©ad©oggetto©l'impugnazione©
di©un©provvedimento©di©esclusione©dalla©partecipazione©ad©un©corso-con-
corso,©nel©caso©in©cui©la©procedura©selettiva©sia©stata©attivata©dalla©P.A.©per©
il©passaggio©del©personale©interno,©in©possesso©di©determinati©requisiti,ad©
un'area©dirigenziale©superiore©rispetto©a©quella©richiesta©per©la©partecipazione©
alla©procedura©selettiva©medesima;©in©tal©caso,©infatti,©la©procedura©selettiva©
deve©ritenersi©finalizzata©al©passaggio©del©personale©ad©una©categoria©giuri-
dica©piu©elevata,©con©conseguente©novazione©oggettiva©del©rapporto©di©lavoro,©
richiamata©dalla©S.C.©quale©indice©che©distingue©le©progressioni©verticali©
(attribuite©al©G.A.)©da©quelle©orizzontali©(giurisdizione©del©G.O.).©

Ora,©come©e©noto,©in©base©al©nuovo©assetto©normativo,©scaturito©dalla©
legge©n.©59/1997,©cui©hanno©fatto©seguito©il©D.lgs.©n.©80/1998©e©la©legge©

n.©205/2000,©il©riparto©di©giurisdizione©tra©giudice©ordinario©e©giudice©ammi-
nistrativo©e©determinato©dal©criterio©della©materia©e©non©piu©dalle©situazioni©
giuridiche©soggettive©poste©a©fondamento©dell'azione.©La©legge©n.©205/2000©
ha©individuato©le©controversie©di©competenza©del©G.A.©secondo©le©materie,©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

indicate¨di¨volta¨in¨volta¨dal¨legislatore¨e¨non¨piu©¨in¨base¨alla¨tradizionale¨
distinzione¨tra¨le¨posizioni¨giuridiche¨tutelate,¨ampliando¨cos|©¨la¨cognizione¨
del¨G.A.¨a¨tutte¨le¨azioni¨esperibili,¨comprese¨quelle¨di¨natura¨risarcitoria,¨
prima¨riservate¨alla¨cognizione¨del¨giudice¨ordinario.¨Tale¨metodo¨del¨riparto¨
per¨materie¨e©¨conforme¨all'art.¨103¨della¨Costituzione,¨in¨quanto¨detta¨norma¨
fondamentale¨concede¨al¨legislatore¨ordinario¨di¨riservare,¨in¨via¨esclusiva,¨
al¨G.A.¨la¨giurisdizione,¨qualora¨esista¨una¨stretta¨commistione¨tra¨attivita©¨
autoritativa¨e¨attivita©¨paritetica,¨da¨parte¨della¨P.A.,¨e¨tra¨titolarita©¨di¨inte-
ressi¨legittimi¨e¨di¨diritti¨soggettivi,¨da¨parte¨del¨privato.¨

Dal¨contesto¨generale¨del¨pubblico¨impiego,¨va¨scorporata¨la¨materia¨dei¨
concorsi.¨In¨particolare,¨il¨quarto¨comma¨dell'art.¨63¨del¨D.lgs.,¨n.¨165/2001¨
stabilisce¨che¨ûrestano 
devolute 
allagiurisdizione 
delgiudice 
amministrativo 
le 
controversie 
in 
materia 
di 
procedure 
concorsuali 
per 
l'assunzione 
dei 
dipendenti 
delle 
pubbliche 
amministrazioniý. 


Il¨legislatore,¨quindi,¨ha¨individuato¨una¨materia,¨quella¨dei¨concorsi,¨
devolvendola¨alla¨cognizione¨del¨giudice¨amministrativo.¨Va¨precisato¨che¨
suddetta¨residuale¨riserva¨di¨giurisdizione¨amministrativa¨concerne¨esclusiva-
mente¨le¨procedure¨concorsuali¨funzionali¨alla¨costituzione¨del¨rapporto¨con¨
la¨Pubblica¨Amministrazione.¨

Nelle¨procedure¨concorsuali¨finalizzate¨alla¨progressione¨in¨carriera¨dei¨
pubblici¨dipendenti,¨infatti,¨il¨bando¨di¨concorso¨deve¨qualificarsi¨come¨atto¨
di¨gestione,¨espressione¨della¨capacita©¨ed¨esercizio¨dei¨poteri¨del¨privato¨
datore¨di¨lavoro.¨

Donde¨la¨non¨riconducibilita©¨al¨concetto¨di¨assunzione¨del¨passaggio¨da¨
una¨qualifica¨ad¨un'altra¨e¨la¨conseguente¨sottrazione¨alla¨giurisdizione¨
amministrativa¨delle¨controversie¨concernenti¨selezioni¨espletate¨all'interno¨
di¨categorie¨di¨personale¨gia©¨dipendente¨della¨pubblica¨amministrazione,¨
nonche¨delle¨controversie¨vertenti¨sugli¨atti¨conclusivi¨le¨procedure¨conclu-
sive,¨adottati¨successivamente¨all'approvazione¨della¨graduatoria¨definitiva.¨

La¨sesta¨sezione¨ricorda¨che¨in¨sede¨applicativa,¨l'art.¨63¨del¨D.lgs.¨

n.¨165/2001¨ha¨avuto¨discordi¨soluzioni¨nell'ambito¨giurisprudenziale,¨in¨
quanto¨restava¨incerto¨se¨la¨materia¨demandata¨al¨G.A.¨riguardasse¨tutti¨i¨
tipi¨di¨concorsi¨per¨pubblico¨impiego¨o¨soltanto¨le¨procedure¨finalizzate¨
all'accesso¨iniziale¨alla¨dipendenza¨presso¨Pubbliche¨Amministrazioni,¨quelli,¨
cioe©¨,¨impropriamente¨detti¨concorsi¨esterni,¨con¨la¨partecipazione¨di¨soggetti¨
non¨legati¨gia©¨da¨rapporto¨di¨lavoro.¨
Tale¨discriminazione¨sarebbe¨stata¨voluta¨dal¨legislatore,¨con¨l'inseri-
mento,¨nel¨comma¨4¨dell'art.¨63¨testo¨unico¨n.¨165/2001,¨dell'espressione¨
ûprocedure 
concorsuali 
per 
l'assunzioneý,¨che¨lascerebbe¨intendere¨la¨volonta©¨
di¨riservare¨alla¨cognizione¨del¨giudice¨ordinario¨le¨procedure¨mirate¨alla¨
progressione¨in¨carriera¨dei¨dipendenti¨gia©¨legati¨da¨rapporto¨di¨lavoro¨con¨
le¨Amministrazioni¨Pubbliche.¨

In¨particolare,¨sul¨riparto¨della¨giurisdizione¨in¨materia¨di¨procedure¨
finalizzate¨all'assunzione¨di¨pubblici¨dipendenti,¨cos|©¨come¨delineato¨dal-
l'art.¨63¨citato,¨erano¨presenti¨due¨opposti¨orientamenti:¨il¨primo¨tendente¨
ad¨attribuire¨alla¨cognizione¨del¨giudice¨ordinario¨ogni¨vicenda¨del¨rapporto¨
di¨lavoro,¨compresi¨i¨concorsi¨interni¨e¨le¨selezioni¨per¨la¨progressione¨verti-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

cale©introdotte©col©nuovo©ordinamento©del©personale©pubblico©dai©contratti©
collettivi©di©comparto,©con©la©sola©eccezione©relativa©al©concorso©finalizzato©
alla©costituzione©del©primo©rapporto©di©lavoro©con©la©Pubblica©Amministra-
zione;©il©secondo,©invece,©volto©a©far©rientrare©nel©concetto©di©selezione©pub-
blica©anche©le©procedure©selettive©interne,©ai©sensi©dell'art.©97©Cost.,©con©la©
conseguente©affermazione©della©giurisdizione©del©G.A.©fino©al©momento©del-
l'approvazione©della©graduatoria.©Secondo©siffatto©orientamento,©con©l'art.©63©

D.©lgs.©n.©165,©cit.,©il©legislatore©avrebbe©voluto©attribuire©alla©cognizione©del©
G.A.©tutta©la©materia©delle©procedure©concorsuali,©nelle©quali©non©vengono©
in©rilievo©diritti©soggettivi,©ma©soltanto©interessi©legittimi.©Il©termine©assun-
zione©sarebbe©stato©usato©dal©legislatore©del©testo©unico©non©nel©senso©privati-
stico©d'instaurazione©del©rapporto©di©lavoro,©ma©nell'accezione©pubblicistica,©
conforme©all'art.©97©Cost.,©di©assunzione©all'impiego,©accesso©all'impiego,©
accesso©al©lavoro©o©alla©qualifica,©riferito,©cioe©,©ad©ogni©ipotesi©di©accesso©ad©
un©nuovo©posto©della©dotazione©organica©dell'ente©che©ha©indetto©il©concorso.©
La©giurisprudenza©delle©S.U.©della©Corte©di©Cassazione©si©era,©originaria-
mente,©orientata©nel©senso©di©ritenere©riservate©al©G.A.©le©sole©controversie©rela-
tivealleprocedureconcorsualiperûl'assunzioneý,©valeadireperlacostituzione©
di©nuovi©rapporti©di©lavoro,©ma©non©anche©quelle©concernenti©i©concorsi©(c.d.©
interni)©per©l'accesso©alla©qualifica©superiore©(v.©Cass.,©sez.©un.,©10©dicembre©
2001,©n.©15602;©27©febbraio©2002,©n.©2954;©12©marzo©2003,©n.©3658).©

Parallelamente©all'evoluzione©normativa©sopra©delineata©ed©al©dibattito©
che©intorno©ad©essa©si©svolgeva,©gia©nel©corso©degli©anni©Novanta,©anche©la©
Corte©Costituzionale©interveniva©con©numerose©pronunce©(Corte©Cost.©4©gen-
naio©1999©n.©1,©31©ottobre©1995©n.©478©per©citarne©solo©alcune),©fedele©all'idea©
secondo©cui©il©passaggio©di©qualifica©nel©lavoro©pubblico,©comportando©l'im-
missione©del©dipendente©in©un©nuovo©posto©dell'organico,©si©configurasse©
quale©forma©di©accesso©a©tale©posto,©assoggettabile,©quindi,©alla©regola©del©
pubblico©concorso©ex 
art.©97,©comma©3,©Cost.©

E©proprio©quando©tali©principi©sembravano©ormai©destinati©a©solidificarsi©
nel©tempo,©con©la©sentenza©n.©15403©del©15©ottobre©2003,©le©Sezioni©Unite©della©
Cassazione©hanno©mutato©orientamento,©sostenendo©che©il©quadro©costituzio-
nale©di©riferimento©imponesse©un'interpretazione©adeguatrice©della©norma©di©
riserva©alla©giurisdizione©amministrativa©delle©controversie©concernenti©le©pro-
cedure©concorsuali©per©l'assunzione,©nel©senso©di©ravvisare©la©sussistenza©di©
queste©ultime©non©gia©in©relazione©alla©loro©idoneita©ad©immettere©nell'organiz-
zazione©amministrativa©soggetti©ad©essa©anteriormente©estranei,©ma©per©il©solo©
fatto©della©loro©destinazione©alla©copertura©di©posti©vacanti.©Ribaltandola©
posizione©assunta©in©precedenza,©la©Suprema©Corte©stabiliva,©quindi,©che©la©
giurisdizione©amministrativa©dovesse©essere©estesa©non©solo©alle©procedure©
volte©alla©costituzione©per©la©prima©volta©del©rapporto©di©lavoro,©ma©anche©alle©
procedure©finalizzate©alla©progressione©dei©dipendenti.©

Successivamente,©le©stesse©S.U.©hanno©precisato©che©per©le©controversie©
che©riguardano©concorsi©interni©che©comportano©un©semplice©passaggio©di©
livello,©senza©variazione©di©area©o©di©categoria,©sussiste©la©giurisdizione©del-
l'A.G.O.©e©non©gia©quella©del©Giudice©amministrativo©(Cass.©Civ.,©sez.©un.,©
ord.©n.©18886©del©10©dicembre©2003©e©n.©10183©del©26©maggio©2004),©confer-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

mando©la©giurisdizione©del©G.A.©sulle©controversie©relative©a©concorsi©per©soli©
esterni,©ai©c.d.©concorsi©misti©e©ai©concorsi©per©soli©interni©che©comportino©
passaggio©da©un'area©ad©un'altra,©spettando,©poi,©al©giudice©del©merito©la©veri-
fica©di©legittimita©delle©norme©che©escludono©l'apertura©all'esterno;©hanno©
riconosciuto,©invece,©una©residuale©giurisdizione©al©G.O.©sulle©controversie©
attinenti©a©concorsi©per©soli©interni,©che©comportino©passaggio©da©una©quali-
fica©ad©altra,©nell'ambito©della©medesima©area.©

Ebbene,©secondo©la©sezione©sesta©del©Consiglio©di©Stato,©la©Cassazione,©
nell'affermare©la©sussistenza©della©giurisdizione©dell'A.G.O.©in©ordine©ai©con-
corsi©riservati©al©personale©interno©inerenti©la©gestione©del©rapporto©di©lavoro,©
quando©si©tratti©di©semplice©passaggio©di©livello,©senza©variazione©di©areao©
di©categoria©ovvero©senza©novazione©oggettiva©del©rapporto©di©lavoro,©ha©
inteso©in©realta©riferirsi©alle©c.d.©progressioni©orizzontali,©cioe©a©dire©a©quelle©
che©avvengono©all'interno©della©stessa©area©o©categoria©di©classificazione,©e©
non©a©quelle©ûverticaliý,©previste,©invece,©per©il©passaggio©del©personalead©
una©categoria©giuridica©piu©elevata.©

Ora,©poiche¨le©controversie©relative©allo©sviluppo©della©carriera©all'interno©
di©una©stessa©categoria,©costituendo©un©aspetto©di©gestione©del©rapporto©di©
lavoro,©sono©riservate©alla©giurisdizione©del©G.O.,©risulta,©pertanto,©che©ai©fini©
del©riparto©di©giurisdizione©non©rilevano©le©differenti©previsioni©contenute©nei©
vari©contratti©collettivi©in©relazione©alle©modalita©di©progressione©di©carriera.©

Trattasi,©infatti,©in©ogni©caso,©di©procedure©di©avanzamento©interne©alla©
stessa©categoria©(o©area),©rientranti©nell'attivita©di©gestione©del©rapporto©di©
lavoro,©andando©ad©incidere©direttamente©sulla©prestazione©richiesta©a©parita©
di©categoria©d'inquadramento©(1).©

Diverso©sarebbe,©invece,©il©caso©di©atto©finalizzato©all'assunzione©di©una©
categoria©superiore,©dove©e©riscontrabile©quella©novazione©oggettiva©del©rap-
porto,©in©base©alla©quale©la©Cassazione©distingue©le©progressioni©verticali©
(attribuite©al©G.A.)©da©quelle©orizzontali©(attribuite©al©G.O.).©

Avv.©Pierpaolo©Carbone©

Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
sesta, 
sentenza 
4 
giugno 
2004, 
n. 
6511-Pres.©Giovannini©^Est.©

R.©Chieppa©^A.A.©(Avv.ti©Del©Vecchio©e©Ranieri)©c/©Ministero©dell'Istruzione,©dell'Uni-
versita©e©della©Ricerca,©e©Ufficio©Scolastico©Regionale©per©le©Marche©(Avv.ra©Gen.©-
Stato)©e©Sagratini©(n.c.)©^(annulla©T.A..R.©Marche©n.©473/2003).©
Rientra©nella©giurisdizione©del©giudice©amministrativo©una©controversia©avente©ad©oggetto©

l'impugnazione©di©un©provvedimento©di©esclusione©dalla©partecipazione©ad©un©corso-concorso,©

nelcaso©in©cuilaproceduraselettivasia©stataattivata©dallaP.A.per©ilpassaggio©delpersonale©

interno,©in©possesso©di©determinati©requisiti,©ad©un'area©dirigenziale©superiore©rispetto©a©quella©

richiestaperlapartecipazioneallaproceduraselettivamedesima;intalcaso,©infatti,©laproce


dura©selettiva©deve©ritenersi©finalizzata©al©passaggio©del©personale©ad©una©categoria©giuridica©

piu©elevata,©con©conseguente©novazione©oggettiva©del©rapporto©di©lavoro.©

(1)©Vedi©anche©T.A.R.©Lazio,©sez.©2.©ter,©sent.©4©maggio©2004,©n.©3757,©in©questa©Rassegna,©
luglio-settembre©2004,©p.©850,©con©nota©di©PaolA 
Ciriaco. 

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

û(Omissis) 
Fatto 
^Con©il©ricorso©in©appello©in©epigrafe©A.©A.©ha©chiesto©l'annullamento©
della©sentenza©n.©472/2003©con©la©quale©il©T.A.R.©per©le©Marche©ha©dichiarato©inammissibile©
per©difetto©di©giurisdizione©il©ricorso©proposto©avverso©il©decreto©del©Direttore©Generale©del-
l'Ufficio©Scolastico©Regionale©per©le©Marche©in©data©27©febbraio©2003©con©cui©e©stata©dispo-
sta©l'esclusione©del©ricorrente©dal©corso©concorso©per©il©settore©formativo©per©il©reclutamento©
di©dirigenti©scolastici©della©scuola©elementare©e©secondaria©di©primo©grado,©indetto©con©

D.D.G.©del©17©dicembre©2002.©
L'appellante©ritiene©che©il©T.A.R.©abbia©erroneamente©dichiarato©il©proprio©difetto©di©
giurisdizione©e©richiama©gli©ultimi©orientamenti©della©Cassazione©in©ordine©al©riparto©di©giuri-
sdizione©in©materia©di©pubblici©concorsi.©

L'amministrazione©intimata©si©e©costituita©in©giudizio,©chiedendo©la©reiezione©dell'appello.©

All'odierna©udienza©la©causa©e©stata©trattenuta©in©decisione.©

Diritto 
^1.©^Con©l'impugnata©sentenza©il©T.A.R.©ha©dichiarato©inammissibile©per©difetto©
di©giurisdizione©un©ricorso©proposto©da©un©candidato©alla©partecipazione©ad©una©procedura©
concorsuale,©bandita©dall'amministrazione©della©pubblica©istruzione©per©il©reclutamento©di©
dirigenti©scolastici©e©riservata©al©personale,©in©possesso©di©una©determinata©anzianita©di©servi-
zio©e©che©ha©ricoperto©le©funzioni©di©preside©per©almeno©tre©anni.©

Secondo©il©giudice©di©primo©grado,©non©trattandosi©di©procedura©concorsuale©preordi-
nata©alla©costituzione©di©un©rapporto©di©lavoro©con©la©P.A.,©sussisterebbe©la©giurisdizione©
del©giudice©ordinario.©

Il©ricorso©in©appello©e©fondato.©

Il©Collegio©ritiene,©infatti,©di©dover©applicare©alla©controversia©in©esame©gliultimiorien-
tamenti©delle©Sezioni©Unite©della©Corte©di©Cassazione©in©ordine©al©riparto©di©giurisdizione©
in©materia©di©pubblici©concorsi.©

Si©ricorda©che©l'art.©63©del©d.Lgs.©n.©165©del©2001,©nel©prevedere©la©devoluzione©al©giudice©
ordinario,©in©funzione©di©giudice©del©lavoro,©di©tutte©le©controversie©relative©ai©rapporti©di©lavoro©
alledipendenzedellepubblicheamministrazioni,©adeccezionedeic.d.©settorinoncontrattualiz-
zati©e©nell'includere©in©tali©controversie©quelle©concernenti©l'assunzione©al©lavoro,©ha©confermato©
la©giurisdizione©del©giudice©amministrativo©per©le©controversie©in©materia©di©procedure©concor-
suali©per©l'assunzione©dei©dipendenti©delle©pubbliche©amministrazioni.©

La©giurisprudenza©delle©Sezioni©unite©della©Corte©di©Cassazione©si©era,©originariamente,©
orientata©nel©senso©di©ritenere©riservate©al©G.A.©le©sole©controversie©relative©alle©procedure©
concorsuali©per©ûl'assunzioneý,©vale©a©dire©per©la©costituzione©di©nuovi©rapporti©di©lavoro,©
ma©non©anche©quelle©attinenti©a©concorsi©(c.d.©interni)©per©l'accesso©alla©qualifica©superiore©
(cfr.,©fra©le©tutte,©Cass.,©sez.©un.,©10©dicembre©2001,©n.©15602;©27©febbraio©2002,©n.©2954;©
12©marzo©2003,©n.©3658).©

A©seguito©della©formazione©di©una©giurisprudenza©costituzionale,©tendente©a©ritenere©
applicabile©anche©alle©progressioni©dei©lavoratori©verso©posizioni©di©lavoro©piu©elevate©
l'art.©97©della©Costituzione©ed©il©previsto©sistema©del©pubblico©concorso,©le©Sezioni©unite©
hanno©mutato©orientamento,©pervenendo©al©convincimento©che©il©quadro©costituzionale©di©
riferimento©imponesse©un'interpretazione©adeguatrice©della©norma©di©riserva©alla©giurisdi-
zione©amministrativa©delle©controversie©concernenti©le©procedure©concorsuali©per©l'assun-
zione,©nel©senso©di©ravvisare©la©sussistenza©di©queste©ultime©non©gia©in©relazione©alla©loro©ido-
neita©ad©immettere©nell'organizzazione©amministrativa©soggetti©ad©essa©anteriormente©estra-
nei,©ma©per©il©solo©fatto©della©loro©destinazione©alla©copertura©di©posti©vacanti©(Sezioni©
Unite,©sent.©n.©15403©del©15©ottobre©2003).©

Successivamente,©le©Sezioni©Unite©hanno©precisato©che©per©le©controversieche©riguar-
dano©concorsi©interni©che©comportano©un©semplice©passaggio©di©livello,©senza©variazione©di©
area©o©di©categoria©^ossia©senza©novazione©oggettiva©del©rapporto©di©lavoro©^sussiste©la©giu-
risdizione©dell'A.G.O.©e©non©gia©quella©del©Giudice©amministrativo©(Cassazione©Civile,©Sez.©
Unite,©ordinanza©n.©18886©del©10©dicembre©2003).©

Le©Sezioni©Unite©sono,©di©recente,©tornate©sulla©questione,©confermando©tali©ultimi©
orientamenti©e©riassumendo©nei©seguenti©termini©il©quadro©della©giurisprudenza©(Cass.,©sez.©
un.,©ordinanza©26©maggio©2004©n.©10183):©

a) 
indubbia©giurisdizione©del©giudice©amministrativo©sulle©controversie©relative©a©con-
corsi©per©soli©esterni;©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

b) 
identica©giurisdizione©su©controversie©relative©a©concorsi©misti©(restando©irrilevante©
che©il©posto©da©coprire©sia©compreso©o©meno©nell'ambito©della©medesima©area©funzionale©alla©
quale©sia©riconducibile©la©posizione©di©lavoro©di©interni©ammessi©alla©procedura©selettiva,©per-
che¨,©in©tal©caso,©la©circostanza©che©non©si©tratti©di©passaggio©ad©area©diversa©viene©vanificata©
dalla©presenza©d|©possibili©vincitori©esterni,©secondo©il©criterio©di©riparto©originario);©

c) 
ancora©giurisdizione©amministrativa©quando©si©tratti©di©concorsi©per©soli©interni©che©
comportino©passaggio©da©un'area©ad©un'altra,©spettando,©poi,©al©giudice©del©merito©la©verifica©
di©legittimita©delle©norme©che©escludono©l'apertura©all'esterno;©

d) 
residuale©giurisdizione©del©giudice©ordinario©sulle©controversie©attinenti©a©concorsi©
per©soli©interni,©che©comportino©passaggio©da©una©qualifica©ad©altra,©ma©nell'ambito©della©
medesima©area.©

2.©^Il©Collegio©ritiene©di©non©doversi©discostare©dall'attuale©orientamento©delle©Sezioni©
Unite©della©Cassazione,©anche©se©devono©essere©fatte©alcune©precisazioni©circa©l'applicazione©
concreta©dei©principi©sopra©richiamati,©in©quanto©il©riferimento©ai©concorsi©interni©senza©
variazione©di©area©o©di©categoria©rischia©non©essere©correttamente©interpretato©alla©luce©delle©
diverse©terminologie©utilizzate©nei©contratti©collettivi©dei©diversi©comparti.©
Infatti,©mentre©a©volte©si©fa©riferimento©al©concetto©di©ûareaý©per©distinguere©tra©area©
dirigenziale©ed©area©non©dirigenziale,©altre©volte©il©termine©viene©utilizzato©per©la©classifica-
zione©del©personale©non©dirigenziale.©

Ad©esempio,©i©contratti©collettivi©del©comparto©Ministeri©e©del©comparto©Parastato©sud-
dividono©il©personale©non©dirigenziale©nelle©aree 
A,©B©e©C,©mentre©i©contratti©del©comparto©
Regioni©ed©autonomie©locali©e©della©Sanita©prevedono©la©classificazione©nelle©categorie 
A,©B,©
C©e©D©(vedi:©C.C.N.L.©ûComparto©Ministeriý,©quadriennio©1998/2001,©pubblicato©in©Gaz-
zetta 
Ufficiale 
25©febbraio©1999©n.©46;©C.C.N.L.©ûComparto©enti©pubblici©non©economiciý,©
quadriennio©1998/2001,©pubblicato©in©Gazzetta 
Ufficiale 
13©marzo©1999©n.©60;©C.C.N.L.©
ûComparto©Regioni©ed©autonomie©localiý,©quadriennio©1998/2001,©pubblicato©in©Gazzetta 
Ufficiale 
24©aprile©1999©n.©95;©C.C.N.L.©ûComparto©Sanita©ý,©quadriennio©1998/2001,©pubbli-
cato©in©Gazzetta 
Uf
fficiale 
19©aprile©1999©n.©90).©

Come©gia©detto,©la©Cassazione©ha©affermato©la©sussistenza©della©giurisdizione©del-
l'A.G.O.©in©presenza©di©concorsi©riservati©al©personale©interno©inerenti©la©gestione©del©rap-
porto©di©lavoro,©quando©si©tratta©di©semplice©passaggio©di©livello,©senza©variazione©di©area©o©
di©categoria©ossia©senza©novazione©oggettiva©del©rapporto©di©lavoro©(Cassazione©Civile,©Sez.©
Unite,©ordinanza©n.©18886©del©10©dicembre©2003).©

Deve©ritenersi©che©la©Cassazione©abbia©voluto©riferirsi©alle©c.d.©ûprogressioni©orizzon-
taliý,©che©avvengono©all'interno©della©stessa©area©o©categoria©di©classificazione©e©si©distin-
guono©da©quelle©ûverticaliý,©previste©invece©per©il©passaggio©del©personale©ad©una©categoria©
giuridica©piu©elevata©(o©area©secondo©la©terminologia©del©C.C.N.L.©del©comparto©Ministeri).©

In©sede©di©contrattazione©collettiva©viene©decisa©la©classificazione©del©personale©in©cate-
gorie©(o©aree)©e©da©tale©classificazione©deriva©che©lo©sviluppo©della©carriera©all'interno©della©
stessa©categoria©costituisce©un©aspetto©di©gestione©del©rapporto©di©lavoro,©che©avviene©
secondo©le©procedure©previste©nella©contrattazione©stessa,©con©conseguente©attribuzione©delle©
controversie©al©giudice©ordinario.©

Risulta©pertanto©irrilevante,©ai©fini©del©riparto©di©giurisdizione,©il©fatto©che©in©alcuni©con-
tratti©collettivi©e©prevista©all'interno©delle©categorie©(siano©esse©3©o©4)©una©mera©progressione©
economica©senza©attribuzione©di©nuove©funzioni©(ad©esempio,©il©C.C.N.L.©del©comparto©
Regioni©ed©autonomie©locali),©mentre©in©altri©all'acquisizione©di©un©livello©economico©mag-
giore©corrisponde©anche©l'attribuzione©di©mansioni©piu©elevate©nella©categoria©di©apparte-
nenza©(C.C.N.L.©comparto©Ministeri).©

In©entrambi©i©casi©si©tratta©di©procedure©di©avanzamento©interne©alla©stessaûcategoriaý©
(o©area©per©il©comparto©Ministeri),©rientranti©nell'attivita©di©gestione©del©rapporto©di©lavoro©
in©quanto©incidenti©sulla©prestazione©richiesta©a©parita©di©categoria©di©inquadramento;©men-
tre©solo©in©caso©di©atto©finalizzato©alla©assunzione©in©una©categoria©superiore©vi©e©quella©
novazione©oggettiva©del©rapporto,©richiamata©dalla©Cassazione©quale©indice©che©distingue©le©
progressioni©verticali©(attribuite©al©G.A.)©da©quelle©orizzontali©(giurisdizione©del©G.O.).©

Sulla©base©di©tali©considerazioni©la©controversia©in©esame©deve©essere©ricondotta©all'ipo-
tesi©sub 
c), 
attribuita©alla©giurisdizione©del©G.A.,©trattandosi©di©procedura©selettiva©attivata©
per©il©passaggio©ad©una©area©(dirigenziale),©superiore©rispetto©a©quella©richiesta©per©la©parteci-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

pazione©alla©selezione©stessa©(accesso©alla©dirigenza,©con©corso©concorso©al©quale©possono©
partecipare©i©dipendenti©con©una©determinata©anzianita©di©servizio©e©che©abbiano©gia©rico-
perto©le©funzioni©di©preside©per©almeno©tre©anni;©fattispecie,©del©resto,©simile©a©quella©risolta©
nello©stesso©senso©da©Cass.,©sez.©un.,©n.©10183/2004).©

Eéevidente©che©non©si©tratta©di©un©semplice©passaggio©di©livello,©senza©variazione©di©area©

o©di©categoria©(unica©ipotesi©di©giurisdizione©del©G.O.,©secondo©la©richiamata©giurispru-
denza),©ma©che©si©e©invece©in©presenza©di©una©novazione©del©rapporto©di©lavoro©con©assun-
zione©del©dipendente©nel©superiore©inquadramento©dirigenziale.©
3.©^In©conclusione,©l'appello©deve©essere©accolto©e©la©sentenza©impugnata©deve©essere©
annullata©con©rinvio©al©giudice©di©primo©grado©ai©sensi©dell'art.©35©delle©legge©n.©1034/1971,©
sussistendo©la©giurisdizione©del©giudice©amministrativo,©esclusa©invecedal©T.A.R.©
Ricorrono©giusti©motivi©per©compensare©integralmente©tra©le©parti©le©spesedigiudizio,©
tenuto©conto©dei©precedenti©contrasti©giurisprudenziali.©

P.Q.M.©Il©Consiglio©di©Stato©in©sede©giurisdizionale,©Sezione©Sesta,©accoglie©il©ricorso©in©
appello©indicato©in©epigrafe©e©per©l'effetto,©annulla©la©sentenza©impugnata©con©rinvio©al©giu-
dice©di©primo©grado.©
Compensa©tra©le©parti©le©spese©del©giudizio. 
Ordina©che©la©presente©decisione©sia©eseguita©dall'Autorita©amministrativa. 
Cos|©deciso©in©Roma,©il©4©giugno©2004©(omissis)ý. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Gli 
atti 
di 
natura 
organizzativa 
nell'ambito 
scolastico 


(Tribunale 
amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 


ordinanze 
del 
27 
ottobre 
2004 
n. 
1117 
e 
10 
novembre 
2004 
n. 
1146) 
SOMMARIO: 
1. 
^Atti 
di 
organizzazione 
e 
impugnabilitaà 
2. 
^Comunicazione 
del-

l'avvio 
delprocedimento 
3. 
^La 
motivazione 
4. 
^Ampia 
discrezionalitaà 
del-

l'amministrazione 
scolastica 
5. 
^L'esigenza 
della 
continuitaà 
didattica 
e 
la 


prevalenza 
dell'interessepubblico.©
1.^Atti 
di 
organizzazione 
e 
impugnabilitaà 


La©prima©ordinanza©che©si©commenta©riguarda©l'impugnazione©di©taluni©
provvedimenti©di©organizzazione©con©cui©l'amministrazione©ha©inteso©orga-
nizzare©la©suddivisione©delle©classi©della©scuola©primaria©del©Circolo©didattico©
tra©due©plessi©scolastici©nonche¨stabilire©che©le©classi©3,©4,©5,©vengono©ubicate©
in©un©plesso©invece©che©in©un©altro.©

L'organizzazione©adottata©dalla©direzione©didattica©di©Borgo©S.©L.©costi-
tuisce©oggetto©di©delibere©del©Consiglio©di©istituto©cui©hanno©partecipatoi
genitori©eletti©(anzi,©esse©per©legge©sono©presiedute©da©un©genitore)©o©di©deli-
bere©del©Collegio©docenti©opportunamente©pubblicizzate©e©comunicate.©

A©cio©si©aggiungano©le©numerose©riunioni©che©si©sono©tenute©con©i©genitori.©

Gli©atti©rilevanti©nel©caso©di©specie©sono:©la©delibera©del©Consiglio©di©Isti-
tuto©relativa©all'articolazione©settimanale©delle©attivita©educative©e©didattiche,©
la©delibera©del©Collegio©del©Docenti©relativa©al©numero©del©rientri©obbligatori©
nella©scuola©primaria,©la©delibera©del©Collegio©Docenti©relativa©all'organizza-
zione©delle©classi©2,©3,©4,©5.©

L'ordinanza©non©si©esprime©circa©l'impugnabilita©degli©atti©di©organizza-
zione.©

Tuttavia,©in©giurisprudenza©si©dubita©della©possibilita©di©impugnare©atti©
come©quelli©oggetto©del©presente©ricorso.©

Trattasi,©infatti,©di©atti©di©mera©organizzazione©che,©oltre©che©appartenere©
alla©piu©ampia©discrezionalita©dell'amministrazione,©non©presentano©i©carat-
teri©della©lesivita©.©

I©poteri©di©programmazione©rappresentano,©per©espressa©volonta©di©
legge,©il©punto©di©primo©raccordo©tra©livello©politico©e©livello©amministrativo©
e©non©possono©neppure©costituire©oggetto©di©amministrazione©per©accordi(1).©

Si©tratta©di©provvedimenti©di©organizzazione©in©cui©rientrano©la©soppres-
sione©di©scuole©o©di©sezioni©staccate©o©di©plessi©scolastici,©o©coinvolgenti©atti-
vita©(esempio©trasporto©alunni©o©refezione©scolastica©per©il©tempo©prolungato)©
di©stretta©pertinenza©della©sfera©d'attribuzione©dell'amministrazione©scolastica©

L'elaborazione©dei©piani©di©razionalizzazione©dell'organizzazione©e©devo-
luta,©nella©prima©fase,©all'amministrazione©centrale©e©nella©seconda,©a©quella©
decentrata.©

Le©definitive©determinazioni,©in©ordine©al©funzionamento©ed©all'organiz-
zazione©delle©scuole©dell'obbligo©rientrano©nell'esclusiva©competenza©del©
Ministero©della©pubblica©istruzione©e©delle©amministrazioni©decentrate.©

(1)©Cons.©Stato,©sez.©IV,©9©dicembre©2002,©n.6685,©in©Foro 
Amm. 
C.D.S.,©2002,©3133.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Ne©consegue©che©anche©l'interesse©ad©impugnare©gli©atti©di©organizza-
zione©della©Pubblica©amministrazione©va©accertato©con©riferimento©non©gia©
al©solo©fatto©che©i©genitori©abbiano©iscritto©i©loro©figli©in©una©determinata©
scuola,©oggetto©della©riorganizzazione,©bens|©all'incidenza©lesiva©che©i©provve-
dimenti©assumono©sulla©posizione©del©singolo©genitore©e/o©alunno,©e©cioe©in©
riferimento©ad©un©pregiudizio©concreto.©

Nel©caso©di©specie©solo©una©esigua©parte©dei©genitori©ha©proposto©ricorso.©

In©realta©,©l'impugnazione©di©un©atto©generale©richiede©l'integrazione©del©
contraddittorio©nei©confronti©di©tutti©gli©altri©genitori©dell'intero©plesso.©

L'accoglimento©delle©doglianze©dei©ricorrenti,©se©si©considera©che©il©plesso©e©
compostodaben©1200©alunni,potrebbeconfliggereconl'interessedialtrigeni-
tori©alla©conferma©delle©determinazioni©scolastiche©(ad©esempio©molti©genitori
si©presume©siano©favorevoli©alla©settimana©corta©e©ai©rientri©pomeridiani).©

2. 
^Comunicazione 
dell'avvio 
delprocedimento 
Va©da©se¨che©la©comunicazione©dell'avvio©del©procedimento©non©doveva©
essere©effettuata©ai©genitori©degli©alunni,©trattandosi©di©mero©atto©di©organiz-
zazione©o,©nella©migliore©delle©ipotesi,©di©atto©generale©non©normativo.©

L'art.©13©della©legge©241©del©1990©prevede©che:©ûLe©disposizioni©conte-
nute©nel©presente©capo©non©si©applicano©nei©confronti©dell'attivita©della©pub-
blica©amministrazione©diretta©alla©emanazione©di©atti©normativi,©amministra-
tivi©generali,©di©pianificazione©e©di©programmazione,©per©i©quali©restano©ferme©
le©particolari©norme©che©ne©regolano©la©formazioneý(2).©

Il©principio©di©comunicazione©dell'avvio©del©procedimento,©di©cui©
all'art.©7©della©legge©7©agosto©1990©n.©241,©non©trova©applicazione©nei©con-
fronti©degli©atti 
amministrativi 
generali,©tra©cui©va©certamente©compreso©
quello©di©organizzazione 
degli 
Uffici 
della 
P.A. 


Il©principio©della©massima©partecipazione©procedimentale©deve©essere©
contemperato©con©l'esigenza©dell'amministrazione©di©concludere©procedimenti©
di©tipo©organizzatorio©e©di©portata©generale©senza©rallentamenti©e©paralisi©
imposti©dal©generico©obbligo©di©comunicazione©di©avvio©del©procedimento.©

Nei©confronti©degli©atti©di©programmazione©e©degli©atti©normativi©a©
carattere©generale©trova©applicazione©l'art.©13,©anziche¨l'art.©7©legge©7©agosto©
1990©n.©241,©con©la©conseguenza©che©nessun©rimprovero©puo©muoversi©alla©

P.A.©per©non©aver©avvisato©il©ricorrente©dell'avvio©del©relativo©procedimento©
amministrativo©(3).©
La©particolare©natura©di©atto©di©organizzazione©comporta©che©non©sussi-
sta©alcun©obbligo©di©comunicazione©dell'avvio©del©procedimento.©

3. 
^La 
motivazione 
Alla©stessa©stregua,©ai©sensi©dell'art.©13©comma1legge©7©agosto1990©n.©241,©
i©provvedimenti©aventi©natura©di©atto©generale©non©sottostanno©alle©regole©sulla©
motivazione©e©sulla©partecipazione©al©procedimento©amministrativo(4).©

(2)©Cons.©Stato,©sez.©IV,©31©maggio©2003,©n.3037,©in©Foro 
Amm. 
C.D.S.,©2003,©1578.©
(3)©Giur.costante:Cons.Stato,sez.VI,14gennaio2003,n.114;T.A.R.Lombardia,Bre-
scia,©4©dicembre©2001,©n.1220,©in©Foro 
Amm.,©2001;©T.A.R.©Campania,©Salerno,©sez.©I,©28©gen-
naio©2003,©n.71.©
(4)©T.A.R.©Lazio,©sez.©III,©2©dicembre©2002,©n.10892,©in©Foro 
Amm. 
T.A.R.,©2002,©f.©12.©

RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

LaéP.A.énonée©étenutaéaécomunicareéleéragioniétecniche,éproduttiveéoé
organizzativeécheéneésonoéallaébase.é

Nonésolo,émaénelévalutareélaélegittimita©édiétaliéatti,éilégiudiceédeveélimi-
tarsiéadéaccertareél'esistenzaédiéspecificheéesigenzeédiéservizioéeélaéloroécon-
nessioneéconéleédisposizioni,éeénonépuo©ésostituirsiéall'amministrazioneénellaé
valutazioneédelleéproprieénecessita©éorganizzative,éne¨énellaésceltaédeiéprovvedi-
mentiémiglioriédaéadottareéperésoddisfarleé(5).é

L'organizzazioneécheél'amministrazioneéscolasticaéhaépredispostoée¨élaé
direttaéconseguenza,éinérealta©é,édell'osservanzaédelleéleggiévigentiéedéinépartico-
lareélaéleggeé28émarzoé2003,én.é5,élaéCC.MM.é37/2004éeéilédecretoélgs.é59/2004.é

Comeésiéleggeénellaécomunicazioneéaiégenitoriédegliéalunniéiscrittiéperé
l'annoé2004-2005éalleéclassié1,é2,é3,é4,é5é(all.édaé4éaé9)él'approvazioneédellaé
leggeédiériformaédegliéordinamentiéscolasticié(c.d.ériformaéMoratti)éhaédiéfatto
eliminatoélaédistinzioneéfraéclassiéaémoduloéeétempoépieno.é

Neée©éconseguitoéunénecessarioériesameéinémeritoéall'utilizzoéottimaleé
delleéstruttureéedilizie.é

LaéconcentrazioneéneléplessoédiéviaédonéMinzoniédiétutteéleéclassiéprimeé
eésecondeé(aémoduloéeétempoépieno)éperéunétotaleédié10éclassiée©éstataéritenutaé
preferibileéaécausaédellaéeta©éravvicinataédeiébambiniéeéperélaévicinanzaédellaé
scuolaématerna.é

Inoltre,élaédisponibilita©édegliéspazi,éleéloroédimensioniéeéleéattrezzatureé
(l'ambienteéusatoécomeépalestra,éilélaboratorioéd'informatica,élaésalaéaudiovi-
siviéeélaébiblioteca)éappaionoépiu©éfunzionaliéperéospitareébambiniédiétaleéeta©é.é

Inésecondoéluogo,élaériformaéhaéindottoél'amministrazioneéaédeliberareé
unaénuovaéorganizzazioneécheéprevedeél'articolazioneédelleélezioniésuécinqueé
giorniésettimanaliécomeérichiestoédallaémaggioranzaédelleéfamiglie,édalécolle-
gioédelédocentiéeédaléconsiglioédiécircoloé

Siéosservaécheél'amministrazioneéhaéoperatoéinéconsiderazioneédelleépre-
minentiéfinalita©édiépubblicoéinteresseéalleéqualiédeveéessereéispirataél'attivita©é
dell'amministrazione.é

Eéprincipioégeneraleécheélaépotesta©éamministrativaépossaéessereéesercitataé
soloéinconformita©éaléquadroénormativovigenteéalémomentoédelsuoéesercizio(6).é

4.©^Ampia©discrezionalita©dell'amministrazione©scolastica©
Nonée¨édatoéalégiudiceédiévalutareélaédiscrezionalita©édell'amministrazioneé
scolasticaéeédiésindacareéleémodalita©édellaésuaéorganizzazioneéinterna.é

Iéprovvedimentiéamministrativiérelativiéall'organizzazioneégeneraleédeié

pubbliciéufficiécostituisconoéilérisultatoédellaédiscrezionalita©édell'amministra-
zione,éeéilégiudiceéhaéilélimiteénonéentrareénelémeritoédelécontenutoédelleéscelteé
operateédall'Amministrazione.é

L'operatoéorganizzatorioédell'amministrazioneée©éconformeéaiéprincipiédié
buonéandamentoéedéimparzialita©édell'amministrazione.é

(5)éCfr.ésuécasoésimileéTrib.éRoma,é4émarzoé2002,éinéGiur.©romana,é2002,é414.é
(6)éCons.éGiust.éAmm.éSic.,ésez.égiurisdiz.,é28émaggioé1991,én.220,éinéGiur.©Amm.©Sic.,©
1991,é216.é

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

La©P.A.©dispone©di©un©potere©ampiamente©discrezionale©nell'organizza-
zione©dei©propri©servizi©ed©uffici©ed©incontra,©in©tali©operazioni©di©riassetto,©
quale©unico©limite©esterno,©l'intangibilita©della©posizione©economica©acquisita©
dai©dipendenti(7).©

L'attivita©discrezionale©dell'Amministrazione©e©strettamente©tenuta©al©
rispetto©degli©indici©normativi©che©regolano©lo©svolgimento©anche©dei©processi©
discrezionali;©solo©in©presenza©di©una©violazione©degli©stessi©si©rinvengono©
violazioni©che©sono©ricorribili©in©sede©di©legittimita©.©

5.©^L'esigenzadellacontinuita©didatticaelaprevalenzadell'interessepubblico©
La©seconda©ordinanza©sancisce©un©importante©principio©in©materia©sco-
lastica.©

La©vertenza©e©originata©dall'impugnazione©dell'atto©con©cui©il©dirigente©
scolastico©di©una©scuola©media©statale©ha©assegnato©ad©altro©incarico©la©tito-
lare©della©cattedra©di©italiano.©

In©realta©si©tratta©del©mero©avvicendamento©che©da©sempre©e¨previsto©
nella©scuola©media©tra©i©due©insegnanti©di©lettere©e©che©potrebbe©apportare©
anche©un©arricchimento©del©bagaglio©culturale©dei©discenti©e©non©necessaria-
mente©un©danno.©

In©nome©della©continuita©didattica©viene©chiesto©al©giudice©di©annullare©il©
provvedimento©che©assegna©il©docente©ad©altra©classe.©

Il©ricorrente©invoca©tale©principio©al©fine©di©mantenere©la©docente©nella©
stessa©classe,©prospettando©un©danno©grave©ed©irreparabile©causato©dal©cam-
bio©del©docente.©

Si©rileva©che©in©capo©all'amministrazione©vi©e¨l'esigenza©di©tutelare,©nel©
suo©nucleo©fondamentale,©l'interesse©pubblico©all'organizzazione.©

Il©TAR©Toscana,©con©l'ordinanza©che©si©commenta,©ha©statuito©che©e¨
quest'ultimo©che©deve©essere©ritenuto©prevalente.©

Inoltre©si©profila©la©necessita©di©evitare©discontinuita©nell'organizzazione©
amministrativa©delle©attivita©accademiche,©didattiche©e©scientifiche©della©
scuola©(8).©

L'anno©scolastico©e©infatti©iniziato©da©quasi©due©mesi.©

Il©TAR©Toscana©si©e©pronunciato©in©ordine©ad©un©caso©analogo©avente©ad©
oggetto©l'impugnazione©della©scheda©relativa©all'organico©di©diritto©di©una©
scuola©primaria,©respingendo©l'istanza©di©sospensione©con©ordinanza©del©
29©luglio©2004©n.©836/2004.©

Oltre©al©contemperamento©con©l'interesse©pubblico,©e©necessario©valutare©
anche©l'interesse©privato,©uguale©e©contrario,©degli©altri©genitori.©

Il©desiderio©del©ricorrente©di©scegliersi©gli©insegnanti©che©piu©lo©aggra-
dano©non©solo©e¨considerata©eccessiva©e©non©conforme©ai©principi©del©diritto©
amministrativo,©ma©non©e©dato©configurare©alcuna©lesione©immediata©e©
diretta©della©situazione©giuridica©soggettiva©del©ricorrente.©

(7)©T.A.R.©Campania,©Salerno,©19©aprile©2000,©n.241.©
(8)©Principio©considerato©prevalente:©v.©Cons.©Stato,©sez.©VI,©15©maggio©2002,©n.©2633,©in©
Foro©Amm.©C.D.S.,©2002,©1309.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Non©puo©considerarsi©una©lesione©immediata©e©diretta©il©fatto©che©alle©
scuole©medie©gli©insegnanti©di©lettere©(che©notoriamente©insegnano©molte©
materie©e©intrattengono©molte©ore©di©lezione©nelle©stesse©classi)©si©avvicendino©
tra©loro©in©modo©da©ripartire©in©maniera©equa©il©numero©delle©ore.©

Ne¨l'esigenza©della©continuita©didattica©puo©essere©intesa©in©maniera©
aprioristica©ed©assoluta,©dovendosi©osservare©l'interesse©pubblico©superiore©
al©regolare©avvicendamento©delle©classi,©secondo©le©prescrizioni©di©leggee©la©
indispensabile©discrezionalita©amministrativa©della©scuola,©al©fine©di©tutelare©
l'interesse©di©tuttifgli©alunni©alla©continuita©didattica.©

Eéproprio©in©nome©di©tale©principio©che©l'amministrazione©scolastica©
intende©riportare©alla©regolarita©l'avvicendamento©degli©insegnanti©di©lettere©
nelle©classi©del©triennio:©tra©tre©anni,©infatti,©sara©proprio©la©classe©cui©si©tenta©
di©sottrarre©la©docente©ûcontesaý©che©potra©lamentare©l'assenza©di©quella©con-
tinuita©didattica©exfadversoftanto©invocata.©

L'interesse©del©singolo©necessita©di©essere©contemperato©con©gli©interessi©
della©collettivita©e,©dunque,©degli©ûaltriý,©che©non©sono©portatori©di©un©interesse©
minore,©bens|©di©un'esigenza©egualmente©degna©di©essere©preservata©e©rispettata.©

Cio©soprattutto©quando,©come©in©questo©caso,©il©provvedimento©adottato©
dall'amministrazione©non©esaurisce©i©suoi©effetti©nella©sfera©di©un©unico©sog-
getto©destinatario.©

Anche©in©questo©caso,©dunque,©si©profila©come©imprescindibile©il©princi-
pio©della©prevalenza©delle©esigenze©organizzative©dell'attivita©scolastica©su©
quelle©della©continuita©didattica.©

Avv.fMariafVittoriafLumettif

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 
ordinanza 
nella 


Camera 
di 
Consiglio 
del 
27 
ottobre 
2004, 
n. 
1117 
^Pres.©G.©Vacirca©^Est.©A.©Migliozzi©

^B.©N.©(per©il©minore©B.©J.)©(Avv.ti©M.©Paolini©e©S.©Grassi)©c/©MIUR©(Avv.©dello©Stato©

M.©V.©Lumetti).©
L'esigenzadiassicurarelacontinuita©didatticafincontraevidentilimitineiprofiliorganizza-

tivifdell'interafattivita©didatticafdelfcorpofdocente.fNellafcomparazionefdellefposizionifcoinvolte

lapretesaallafcontinuita©didatticafnonappareprevalentesugliinteressipubblicisottesiall'atti-

vita©organizzativafscolastica.f

û(Omissis)©annullamento,©previa©sospensione©dell'esecuzione,©del©provvedimento©di©inco-
gnito©numero©e©di©incognita©data©con©cui©il©Dirigente©Scolastico©della©Scuola©Media©Statale©
ûM.-C.-D.©M.ý©di©Firenze©ha©interrotto©la©continuita©didattica©per©l'insegnamento©della©lin-
gua©italiana©in©una©classe©della©scuola©media©statale©ûI.©C.ý©di©Firenze,©assegnando©ad©altro©
incarico,©per©l'anno©scolastico©2004©^2005,©la©Prof.ssa©F.©B.,©titolare©della©cattedra©nell'anno©
scolastico©appena©concluso.©

Nonche©,©per©quanto©occorrer©possa,©della©nota©prot.©n.©46/RIS©del©7©luglio©2004©del©
Dirigente©Scolastico©della©Scuola©Media©Statale©ûM.-C.-D.©M.ý©di©Firenze©e©diognialtro©
atto©presupposto©connesso©o©conseguente,©ancorche¨al©momento©non©conosciuto.©

Visti©i©motivi©aggiunti©depositati©presso©questo©Tribunale©l'11©ottobre©2004,©proposti©per©
l'annullamento,previasospensiva,©dell'esecuzionedelprovvedimentodiassegnazionedellapro-
fessoressa©F.B.©ad©altro©incarico©per©il©corrente©anno©scolastico,©interrompendo©la©continuita©
didatticarispettoall'a.s.2003/2004e,©sedelcaso,©delprovvedimentodiassegnazionedelprofes-
sore©R.©B.©alla©attuale©[classe]©II©della©scuola©M.-C.-D.©M.©in©vece©della©professoressa©B.©(che©a©
dire©dell'Amministrazione©sarebbero©stati©adottati©l'8©settembre©2004),©nonche¨delle©note©prot.©
57/ris©del©23©luglio©2004©della©Scuola©M.-C.-D.©M.©depositate©in©Segreteria©direttamente©dal-
l'Amministrazione©e©dei©documenti©ad©esse©allegati,©nonche¨infpartefquafdei©documenti©tutti©e©
senza©alcuna©eccezione©comunque©depositati©in©giudizio©anche©dall'Avvocatura©dello©Stato.©

Visti©gli©atti©e©i©documenti©depositati©con©il©ricorso;©


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

Vista¨la¨domanda¨di¨sospensione¨della¨esecuzione¨del¨provvedimento¨impugnato,¨pre-
sentata¨in¨via¨incidentale¨dal¨ricorrente;¨
Vista¨l'ordinanza¨collegiale¨istruttoria¨n.¨154¨emessa¨da¨questo¨Tribunale¨in¨data¨9¨set-
tembre¨2004;¨

Vista¨l'ordinanza¨collegiale¨n.¨987¨emessa¨da¨questo¨Tribunale¨in¨data¨28¨settembre¨2004;¨

Visto¨l'atto¨di¨costituzione¨in¨giudizio¨di:¨Ministero©della©Pubblica©Istruzione©^Scuola©

Media©Statale©M.-C.-D.©M.©Firenze,©

Udito¨il¨relatore¨Cons.¨Andrea¨Migliozzi¨e¨uditi,¨altres|©,per¨le¨partigli¨avv.F.Baldi,in¨
sostituzione¨dell'avv.¨M.¨Paolini,¨e¨M.¨V.¨Lumetti¨(Avv.¨Stato);¨

Considerato:¨

^che,¨con¨riferimento¨al¨caso¨di¨specie,¨l'invocata¨esigenza¨di¨assicurare¨la¨continuita©¨
didattica¨da¨parte¨della¨prof.ssa¨B.¨incontra¨evidenti¨limiti¨nei¨profili¨organizzativi¨dell'intera¨
attivita©¨didattica¨del¨corpo¨docente;¨

^che,¨nella¨comparazione¨delle¨posizioni¨coinvolte¨nella¨vicenda¨de©qua,¨la¨pretesa¨della¨
parte¨ricorrente¨qui¨fatta¨valere¨non¨appare¨prevalente¨sugli¨interessi¨pubblici¨sottesi¨all'ado-
zione¨degli¨atti¨impugnati;¨

Considerato¨pertanto¨che,¨in¨relazione¨agli¨elementi¨di¨causa,¨non¨sussistono¨i¨presup-
posti¨per¨l'accoglimento¨della¨domanda¨incidentale¨in¨esame,¨ai¨sensi¨dell'art.¨21,¨della¨legge¨
6¨dicembre¨1971¨n.¨1034,¨come¨modificato¨dall'art.¨3¨della¨legge¨205/2000¨coordinato¨con¨
l'art.¨1¨della¨legge¨stessa;¨

P.©Q.©M.©respinge©la¨suindicata¨domanda¨incidentale¨di¨sospensione. 
La¨presente¨ordinanza¨sara©¨eseguita¨dalla¨Amministrazione¨ed¨e©¨depositata¨presso¨la 
Segreteria¨della¨prima¨Sezione¨che¨provvedera©¨a¨darne¨comunicazione¨alle¨parti.¨
Firenze,¨27¨ottobre¨2004ý.¨

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 
ordinanza 
10 
novembre 
2004 
n. 
1146 
^Pres.¨G.¨Vacirca¨^Est.©G.¨Del¨Guzzo¨^S.¨E.¨ed¨altri¨
(Avv.¨A.¨Pettini)¨c/¨MIUR¨(Avvocato¨dello¨Stato¨M.V.¨Lumetti).¨

Rilevanza©della©natura©organizzativa©dei©provvedimenti©impugnati©in©sede©giurisdizionale.©

L'ampiapubblicita©che©viene©data©a©taliattirileva©aifinidella©tempestivita©dell'impugnazione.©

û(Omissis)¨Ordinanza¨nella¨Camera¨di¨Consiglio¨del¨10¨novembre¨2004¨(omissis)per¨
l'annullamento,¨previa¨sospensione¨dell'esecuzione,¨dei¨provvedimenti,¨di¨estremi¨ignoti,¨
con¨i¨quali¨le¨Amministrazioni¨intimate¨hanno¨disposto,¨ciascuna¨per¨quanto¨di¨propria¨
competenza:¨a)©la¨suddivisione¨delle¨classi¨della¨scuola¨primaria¨del¨Circolo¨Didattico¨di¨
Borgo¨S.¨L.¨tra¨due¨plessi¨scolastici¨e¨con¨i¨quali¨viene¨stabilito¨che¨le¨classi¨3.,¨4.¨e¨5.¨ven-
gono¨ubicate¨nel¨plesso¨scolastico¨di¨via¨(...)¨mentre¨le¨1.¨e¨2.¨nel¨plesso¨di¨via¨(...)¨;¨b)la¨
modifica¨del¨modello¨organizzativo¨e¨didattico¨del¨Circolo¨Didattico¨di¨Borgo¨S.¨L.¨prevista
per¨l'a.s.¨2004/2005¨senza¨la¨preventiva¨modifica¨del¨Progetto¨Educativo¨e¨del¨POF;¨nonche¨
di¨ogni¨altro¨atto¨connesso,¨presupposto¨e/o¨consequenziale;¨

Visti¨gli¨atti¨e¨i¨documenti¨depositati¨con¨il¨ricorso;¨

Vista¨la¨domanda¨di¨sospensione¨della¨esecuzione¨del¨provvedimento¨impugnato,¨pre-
sentata¨in¨via¨incidentale¨dal¨ricorrente;¨
Visto¨l'atto¨di¨costituzione¨in¨giudizio¨di:¨
Comune¨di¨Borgo¨S.¨L.;¨Direzione¨Didattica¨di¨Borgo¨S.¨L.¨^Ministero¨dell'¨Istruzione¨
Universita©¨e¨Ricerca¨

Udito¨il¨relatore¨Cons.¨Giacinta¨Del¨Guzzo¨e¨uditi,¨altres|©,¨per¨le¨parti¨gli¨avv.ti¨P.Rizzo¨
per¨A.Pettini¨e¨M.V.Lumetti¨(Avv.¨Stato);¨
Vista¨la¨documentazione¨depositata¨dall'Amministrazione¨il¨9¨novembre¨2004;¨
Considerata¨la¨natura¨organizzativa¨dei¨provvedimenti¨impugnati;¨
Considerato,¨altres|©,¨che¨per¨molti¨dei¨ricorrenti¨il¨ricorso¨non¨appare¨provvisto¨di¨

fumus©boni©iuris©sotto¨il¨profilo¨della¨tempestivita©¨;¨

Considerato¨pertanto¨che,¨in¨relazione¨agli¨elementi¨di¨causa,¨non¨sussistono¨i¨presup-
posti¨per¨l'accoglimento¨della¨domanda¨incidentale¨in¨esame,¨ai¨sensi¨dell'art.¨21,¨della¨legge¨
6¨dicembre¨1971¨n.¨1034,¨come¨modificato¨dall'art.¨3¨della¨legge¨205/2000¨coordinato¨con¨
l'art.¨1¨della¨legge¨stessa;¨

P.©Q.©M.©respinge©la¨suindicata¨domanda¨incidentale¨di¨sospensione. 
La¨presente¨ordinanza¨sara©¨eseguita¨dalla¨Amministrazione¨ed¨e©¨depositata¨presso¨la 
Segreteria¨della¨1.¨Sezione¨che¨provvedera©¨a¨darne¨comunicazione¨alle¨parti.¨
Firenze,¨10¨novembre¨2004ý.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il 
sindacato 
giurisdizionale 
e 
la 
discrezionalita. 
dell'amministrazione 
in 
tema 
di 
sanzioni 
disciplinari 


(Tribunale©Amministrativo©Regionale©della©Toscana,©ordinanza©9©novembre©2004©n.©1142)©

SOMMARIO:©1.©^L'inizio©del©procedimento©disciplinare©e©la©decorrenza©dei©ter-

mini©istruttori©2.©^Il©buon©andamento©e©la©tutela©dell'ordinamento©interno©

della©Polizia©di©Stato©3.©^L'ampia©discrezionalita'©dell'amministrazione©e©

l'insindacabilita©delgiudice©amministrativo.©

1.©^L'iniziodelprocedimentodisciplinareeladecorrenzadeiterminiistruttori©
Il©contenzioso©trae©origine©dall'impugnazione©del©provvedimento©di©irro-
gazione©della©sanzione©disciplinare©della©sospensione©dal©servizio©per©sei©mesi
nei©confronti©di©un©agente©di©polizia.©

L'art.©19©del©d.P.R.©25©ottobre©1981©n.©737©(Sanzionidisciplinariper©ilper-

sonale©dell'Amministrazione©di©pubblica©sicurezza©e©regolamentazione©dei©rela-

tivi©procedimenti)©prevede©che©l'autorita©competente,©ove©ritenga©che©l'infra-
zione©comporti©l'irrogazione©della©sospensione©dal©servizio,©disponga©che©
venga©svolta©inchiesta©disciplinare.©

Ne©affida©lo©svolgimento©ad©un©funzionario©istruttore©che©appartiene©a©
servizio©diverso©da©quello©dell'inquisito,©e©che©rivesta©qualifica©dirigenziale©o©
direttiva©superiore©a©quella©dell'incolpato.©

L'art.©19©prevede©che©l'ûinchiesta©dev'essere©conclusa©entro©il©termine©di©
quarantacinque©giorni,©prorogabile©una©sola©volta©di©quindici©giorni©a©richie-
sta©motivata©dell'istruttoreý.©

L'ordinanza©cautelare©chiarisce©che©il©termine©di©45©giorni©non©decorre
dal©giorno©in©cui©il©Questore©ha©disposto©lo©svolgimento©dell'inchiesta,©bens|©
dal©momento©in©cui©viene©portato©a©conoscenza©del©trasgressore©il©compi-
mento©di©una©qualsiasi©delle©attivita©procedimentali©previste©dall'art.©19.©

La©pronuncia©e©conforme©all'orientamento©dominante©in©giurisprudenza.©

In©particolare©C.d.S.©sez.©IV,©30©aprile©1999,©n.©762©sancisce:©ûPer©quanto©
attiene©lo©speciale©procedimento©nei©confronti©del©personale©dell'Amministra-
zione©di©pubblica©sicurezza,©e©stato©ritenuto,©ai©sensi©e©per©gli©effetti©di©cui©agli©
artt.©9©comma©4©e©19©del©d.P.R.©n.©737©del©1981,©che©la©procedura©debba©con-
siderarsi©iniziata©nel©momento©in©cui©viene©portato©a©conoscenza©del©trasgres-
sore©il©compimento©di©una©qualsiasi©delle©attivita©procedimentali©previste©dal©
citato©art.©19,©e©non©necessariamente,©solo©con©la©contestazione©degli©addebiti©
prevista©dal©comma©4ý.©

Ed©ancora:©ûAi©sensi©e©per©gli©effetti©di©cui©agli©art.©9©comma©4©e©19,©

d.P.R.©25©ottobre©1981©n.©737©il©procedimento©disciplinare©deve©considerarsi
iniziato©con©la©notifica©della©contestazione©degli©addebiti,©che©serve©a©definire©
preventivamente©l'illecito©riferito©all'inquisito©ed©a©permettere©il©contradditto-
rio©procedimentaleý©(C.d.S.©Sez.©V,©26©luglio©1999,©n.©888).©
Nel©caso©in©esame,©la©notifica©della©contestazione©degli©addebiti©e©del-
l'8©marzo©2004:©e©da©tale©data©che©decorre©il©termine©dei©45©giorni.©

Tenuto©conto©che©l'inchiesta©si©e©conclusa©il©15©aprile©2004©e©la©relazione©
istruttoria©conclusiva©e©stata©depositata©e©protocollata©il©16©aprile©2004©
risulta©evidente©come©il©termine©del©45©giorni©sia©stato©osservato.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

L'amministrazione©ha,©dunque,©correttamente©svolto©l'istruttoria©anche©
dal©punto©di©vista©formale.©

Il©ricorrente©eccepiva,©altres|©,©la©mancata©osservanza©del©termine©di©
10©giorni©previsto©per©la©convocazione©del©consiglio©di©disciplina©dalla©rice-
zione©del©carteggio,©di©cui©all'art.©20©d.P.R.©

La©giurisprudenza,©tuttavia,©e©univoca©nel©considerare©tale©termine©di©
natura©ordinatoria,©in©quanto©riferito©ad©adempimento©interno©dell'ufficio,©
nell'ambito©del©procedimento©disciplinare©(T.A.R.©Lombardia,©Milano,©sez.©
I,©2©settembre©1998,©n.©2062,©in©Trib. 
Amm.©Reg.,©1998,©I,©3996).©

Ne©consegue©che,©anche©a©volere©accogliere©la©censura©del©ricorrente,©la©
natura©ordinatoria©del©termine©non©inficierebbe©in©alcun©modo©la©validita©del-
l'iter 
istruttorio©espletato.©

2. 
^Il 
buon 
andamento 
e 
la 
tutela 
dell'ordinamento 
interno 
della 
Polizia 
diStato 
L'agente©di©polizia©deve©tenere©un©comportamento,©anche©al©di©fuori©del©
servizio,©conforme©al©decoro©delle©funzioni©degli©appartenenti©al©ruolo©del-
l'amministrazione©della©pubblica©sicurezza,©e©deve©osservare©le©norme©di©con-
tegno©e©di©disciplina©(cfr. 
sul©punto©Cons.©Stato,©Sez.©IV,©21©novembre©2001,©

n.©5895,©in©Foro 
Amm.,©2001,©2761).©
Il©provvedimento©risulta©congruamente©ed©ampiamente©motivato,©con©
riferimento©agli©esiti©dell'inchiesta©formale©(presupposto©di©fatto)©e©alle©norme©
che©si©assumono©violate©(presupposto©di©diritto).©

Infatti,©dalla©semplice©lettura©dell'atto©stesso©si©evince©in©modo©chiaro©ed©
esaustivo©quali©sono©state©le©ragioni©che©hanno©portato©l'amministrazionead©
adottare©la©misura©espulsiva.©

Il©provvedimento©impugnato©contiene©una©sufficiente©indicazione©delle©
norme©applicate,©oltre©che©dei©motivi©che©hanno©indotto©l'amministrazione
ad©applicarle,©nonche¨del©carattere©pregiudizievole©per©gli©interessi©dell'ammi-
nistrazione©stessa,©derivante©dal©comportamento©tenuto©dall'agente©
(cfr. 
Cons.©Stato,©Sez.©IV,©15©novembre©1991,©n.©919).©

L'interesse©primario©da©perseguire©e©il©buon©andamento©della©pubblica©
amministrazione©nonche¨la©tutela©dell'ordinamento©interno©della©Polizia©di©
Stato.©

La©sanzione©della©sospensione©dal©servizio©e©disciplinata©dall'art.©6©del©

d.P.R.©n©737/1981.©
La©formulazione©di©tale©disposto©normativo©sottolinea©ancora©di©piu©,se©
mai©fosse©necessario,©la©discrezionalita©del©potere©dell'organo©che©irroga©la©
sanzione.©

Non©vi©e©dubbio©che©in©seguito©al©comportamento©del©ricorrente©si©sia©
verificata©una©caduta©di©immagine©e©di©considerazione©della©Polizia©di©Stato.©

Eéinnegabile,©infatti,©che©il©comune©cittadino©finisca©col©personificare©
l'Amministrazione©identificando©in©essa©ciascun©appartenete©alla©Polizia©di©
Stato.©

Alla©luce©di©quanto©detto,©la©sanzione©della©sospensione©non©puo©certo©
considerarsi©illegittima©e©sproporzionata.©

Va©ribadito©che,©nel©caso©della©adozione©di©un©provvedimento©discipli-
nare,©non©solo©la©valutazione©dei©fatti©e©delle©prove,©ma©anche©la©misura©della©
sanzione©da©comminare,©rientrano©nella©ampia©discrezionalita©che©la©legge©
accorda©all'amministrazione,©salvo©il©limite©del©travisamento©dei©fatti©o©della©
manifesta©irragionevolezza.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Nel©caso©di©specie©la©sanzione©irrogata©al©ricorrente©fa©riferimento©alla©
violazione©di©taluni©articoli©del©d.P.R.©citato:©l'art.©4©n.©18,©il©quale©punisce©
qualsiasi©altro©comportamento,©anche©fuori©dal©servizio,©non©espressamente©
preveduto©nelle©precedenti©ipotesi,©comunque©non©conforme©al©decoro©delle©
funzioni©degli©appartenenti©ai©ruoli©dell'Amministrazione©della©pubblica©sicu-
rezza;©

l'art.©6,©n.©1:©che©punisce©le©mancanze©previste©dal©precedente©art.©4,©qua-
lora©rivestano©carattere©di©particolare©gravita©ovvero©siano©reiterate©o©abi-
tuali;©

l'art.©6,©n.©7:©che©punisce©l'assidua©frequenza,©senza©necessita©di©servizio©
ed©in©maniera©da©suscitare©pubblico©scandalo,©di©persone©dedite©ad©attivita©
immorale©o©contro©il©buon©costume©ovvero©di©pregiudicati.©

Eéappena©il©caso©di©ricordare©che©l'art.©4©n.©18©d.P.R.©25©ottobre©1981©

n.©737,©prevede©la©sanzione©disciplinare©per©ogni©comportamento,©anche©fuori©
dal©servizio,©che©sia©comunque©non©conforme©al©decoro©delle©funzioni©rico-
perte©dal©personale©di©pubblica©sicurezza©(Cons.©Stato,©sez.©IV,©9©ottobre©
2002,©n.©5350,©in©Foro©Amm.©CDS,©2002,©f.©10).©

Perche¨l'amministrazione©di©pubblica©sicurezza©possa©legittimamente©
adottare©provvedimenti©sanzionatori©ai©sensi©degli©art.©4©n.©18©d.P.R.©25©otto-
bre©1981©n.©737,©nei©confronti©di©un©soggetto©appartenente©alla©polizia©di©
Stato,©e©sufficiente©che©questi©abbia©un©comportamento,©anche©al©di©fuori©del©
servizio,©non©conforme©al©decoro©delle©funzioni©degli©appartenenti©al©ruolo©
dell'amministrazione©della©pubblica©sicurezza,©ovvero©compia©ûgravi©man-
canze©attinenti©alla©disciplina©ed©alle©norme©di©contegnoý©(cfr.©Cons.©Stato,©
sez.©IV,©21©novembre©2001,©n.©5895,©in©Foro©Amm.,©2001,©2761).©

Va©da©se¨che,©vista©l'appartenenza©del©ricorrente©alle©forze©di©polizia,©puo©
ragionevolmente©affermarsi©che©la©sanzione©comminata©appare©coerente©ed©
in©linea©con©le©finalita©perseguite©dall'amministrazione©procedente,©e©che©la©
condotta©del©ricorrente©non©risulti©consona©all'appartenenza©al©Corpo©e©al©
ruolo©di©tutore©della©legge.©

3.©^L'ampia©discrezionalita'©dell'amministrazione©e©l'insindacabilita©del©giudice©
amministrativo.©

La©sanzione©viene©comminata©in©seguito©ad©un©iter©procedimentale©posto©
in©essere©dall'Amministrazione©e©caratterizzato©da©un©forte©profilo©di©discre-
zionalita©.©

Quello©discrezionale©costituisce©uno©dei©momenti©piu©delicati©dell'eserci-
zio©della©cosa©pubblica©in©quanto,©non©potendo©la©legge©rigidamente©vinco-
lare©e©predeterminare©l'attivita©della©P.A.©entro©schematismi©e©regole©inflessi-
bili,©con©evidente©pregiudizio©dell'efficacia©del©suo©operare,©e¨attribuito©a©que-
sta©un©margine©di©apprezzamento©piu©o©meno©ampio,©a©seconda©delle©
circostanze©e©dell'interesse©pubblico©concreto.©

L'uso©dellapotesta©discrezionale,©dunque,©permette©alla©P.A.©di©decidere©al©
meglio©in©merito©all'opportunita©di©agire©e©al©contenuto©dell'attivita©pubblica.©

La©valutazione©dei©fatti©e©delle©prove©nell'ambito©del©procedimento©disci-
plinare©rientrano©nella©ampia©discrezionalita©accordata©dalla©legge©all'ammi-
nistrazione,©il©cui©giudizio©non©puo©essere©sindacato©in©sede©di©legittimita©,©
salve©le©ipotesi©di©travisamento©dei©fatti©o©di©manifesta©irragionevolezza(cfr.,©
ex©multis,©Cons.©Stato,©Sez.©VI,©11©novembre©1998,©n.©1546;©T.A.R.©Abruzzo,©
Sez.©di©Pescara,©2©marzo©1999,©n.©281).©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Pertanto,©fermo©restando©che©non©risulta©consentito©al©giudice©ammini-
strativo©entrare©nel©merito©di©valutazioni©discrezionali©dell'amministrazione©
intimata,©il©T.A.R.©Toscana©ritiene©che©il©giudizio©dell'amministrazione©risulti©
scevro©dei©vizi©di©cui©sopra.©

Gli©artt.©4©e©6©del©d.P.R.©n.©737/1981©elencano©una©serie©di©fattispecie©la©
cui©valutazione©deve©essere©eseguita©solo©dall'Amministrazione©di©apparte-
nenza,©non©potendo©in©alcun©modo©l'autorita©giudiziaria©sostituirsi©in©tale©
attivita©.©

Si©evidenziano,©ancora,©a©tal©proposito,©la©delicatezza©della©funzione©
espletata©dalla©polizia,©deputata©a©garantire©l'ordine©pubblico,©e©il©particolare©
rigore©che©ad©essa©deve©attribuirsi©piu©che©in©altre©amministrazioni,©proprio©
in©virtu©dei©compiti©svolti.©

Una©pronuncia,©quella©del©T.A.R.©Toscana,©che©conferma©i©precedenti©
orientamenti©giurisprudenziali©(ord.©n.©367/2004©e©n.©1242/2004),©nonche¨la©
linea©di©pensiero©dominante©del©Consiglio©di©Stato.©

Avv.©Maria©Vittoria©Lumetti©

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 
ordinanza 
9 
novembre 
2004, 
n. 
1142 
^Pres.©G.©Vacirca©^Est.©B.©Massari©^P.©C.©(Avv.ti©E.©Brocchi,©

C.©Buricchi)©c/©Ministero©dell'Interno©(Avv.©dello©Stato©M.©V.Lumetti).©
In©caso©di©impugnazione©della©sanzione©disciplinare©della©sospensione©dal©servizio©per©sei©

mesi©di©un©agente©di©polizia©il©procedimento©decorre©dal©momento©in©cui©viene©portato©a©cono-

scenzadeltrasgressoreilcompimento©diunaqualsiasidelleattivita©procedimentaliprevistedal-

l'art.©19©d.P.R.©25©ottobre©1981,©n.©737,©non©rilevando,©alfine©del©computo©del©termine©di©45

giorniper©la©conclusione©dell'istruttoria,©la©sola©individuazione©delfunzionario©istruttore.©Non©

e©sindacabile©l'ampia©discrezionalita©di©cui©e©titolare©l'amministrazione©in©sede©di©irrogazione©di©

sanzioni©disciplinari,©se©non©in©presenza©di©manifesta©irragionevolezza).©

û(omissis)©Considerato©che,©ad©un©primo©sommario©vaglio,©il©ricorso©non©appare©sorretto©da©
fumus©boni©iuris,©atteso©che,©ai©sensi©e©per©gli©effetti©di©cui©agli©art.©9©comma©4©e©19,©d.P.R.©
25©ottobre©1981©n.©737©il©procedimento©disciplinare©deve©considerarsi©iniziato©nel©momento©
in©cui©viene©portato©a©conoscenza©del©trasgressore©il©compimento©di©una©qualsiasi©delle©atti-
vita©procedimentali©previste©dall'art.©19,©cit.,©non©rilevando,©al©fine©del©computo©del©termine©
di©45©giorni©per©la©conclusione©dell'istruttoria,©la©sola©individuazione©del©funzionario©istrut-
tore;©

che©quanto©agli©altri©motivi©non©puo©in©linea©di©principio©essere©sindacata©in©sede©giuri-
sdizionale©l'ampia©discrezionalita©di©cui©l'Amministrazione©intimata©e©titolare©in©tema©di©irro-
gazione©di©sanzioni©disciplinari,©se©non©in©presenza©di©manifesta©irragionevolezza,©irraziona-
lita©o©contraddittorieta©;©

ritenuto©quindi©che,©in©relazione©agli©elementi©di©causa,©non©sussistono©i©presupposti©per©
l'accoglimento©della©domanda©incidentale©in©esame,©ai©sensi©dell'art.©21,©della©legge©6©dicem-
bre©1971,©n.©1034,©come©modificato©dall'art.©3©della©legge©205/2000©coordinato©con©l'art.©1©
della©legge©stessa;©

P.©Q.M.©respinge©la©suindicata©domanda©incidentale©di©sospensione.
La©presente©ordinanza©sara©eseguita©dalla©Amministrazione©ed©e©depositata©presso©la 
Segreteria©della©I©Sezione©che©provvedera©a©darne©comunicazione©alle©parti.©
Firenze,©9©novembre©2004ý.©


Ipareri
delcomitato
consultivo
Ipareri
delcomitato
consultivo
A.G.S. 
^Parere 
del 
25 
ottobre 
2004, 
n. 
139502. 
Definizionecontroversietributarieexart. 
161legge27dicembre2002n. 
289 
e 
succ. 
mod. 
öSpese 
giudiziali 
(consultivon.¨41298/04,avvocatoA.¨Linguiti).¨

ûAlcune¨Avvocature¨Distrettuali¨hanno¨posto¨il¨quesito¨relativo¨alla¨appli-
cabilita©¨o¨meno¨dell'art.¨21/3¨R.D.¨1611/1933¨alle¨vertenze¨tributarie¨definite¨
in¨grado¨d'appello¨in¨base¨al¨condono¨di¨cui¨all'art.¨16¨legge¨289/2002¨dopo¨
una¨sentenza¨di¨primo¨grado¨favorevole¨all'amministrazione¨portante¨o¨liquida-
zione¨di¨spese¨a¨carico¨di¨controparte¨o¨compensazione¨di¨spese.¨

Nel¨silenzio¨della¨legge¨la¨Scriventenon¨ritiene¨di¨scostarsi¨dallainterpreta-
zione¨al¨riguardo¨formatasi¨in¨occasione¨delle¨precedenti¨leggi¨di¨condonoe¨
chee©¨nelsensodellaapplicabilita©¨dell'art.¨21/3R.D.¨1611/1933,attesalaassimi-
labilita©¨delle¨definizioni¨per¨condono¨alle¨ipotesi¨di¨definizione¨per¨transazione.¨

Non¨appaiono¨ragioni¨sufficienti¨a¨diversamente¨concludere¨ne¨il¨fatto¨
che¨nella¨legge¨289/2002¨non¨venga¨ripetuta¨l'espressione¨ûcompensazione¨
delle¨speseý¨per¨disciplinare¨la¨definizione¨per¨condono¨con¨riguardo¨alle¨
spese¨legali,¨dal¨momento¨che¨tale¨espressione¨non¨potrebbe¨comunque¨
riguardare¨il¨rapporto¨Amministrazione¨öAvvocatura¨dello¨Stato¨ma¨pur¨
sempre¨il¨solo¨rapporto¨Amministrazione¨öcontribuente¨(che¨si¨vuole¨
estinto¨a¨seguito¨del¨condono¨sotto¨ogni¨profilo),¨ne¨il¨fatto¨che¨nella¨legge¨
289/2002¨si¨usi¨l'espressione¨ûestinzione¨del¨giudizioý¨in¨luogo¨della¨espres-
sione¨ûestinzione¨della¨controversiaý¨usata¨nelle¨precedenti¨leggi¨di¨condono,¨
attesa¨la¨sostanziale¨equivalenza¨delle¨due¨espressioni.¨

Peraltro¨la¨circostanza¨che¨l'applicazione¨dell'art.¨21¨R.D.¨1611/1933¨
rimanga¨invocabile¨solo¨per¨le¨residue¨vertenze¨tributarie¨ancora¨pendenti¨
avanti¨l'A.G.O.,¨nelle¨quali¨il¨patrocinio¨e©¨svolto¨dalla¨Avvocatura¨dello¨Stato¨
e¨non¨in¨tutte¨le¨altre¨vertenze¨tributarie¨attribuite¨ormai¨alla¨cognizione¨delle¨
Commissioni¨tributarie¨avanti¨le¨quali¨di¨norma¨l'Avvocatura¨dello¨Stato¨
non¨svolge¨alcuna¨attivita©,¨avvalora¨la¨conclusione¨sopra¨indicataý.¨

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
novembre 
2004, 
n. 
146082. 
Legittimazione 
passiva 
nei 
processi 
di 
opposizione 
ad 
accertamento 
di 
vio-

lazioni 
al 
codice 
della 
strada 
nelle 
ipotesi 
di 
opposizione 
a 
verbale 
di 
contesta-

zione 
elevato 
da 
organi 
appartenenti 
ad 
amministrazioni 
diverse 
dal 
Ministero 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dell'Interno^Soggettilegittimatiastar 
ingiudizioperilMinistero 
dell'Interno 


in 
particolare 
con 
riguardo 
alla 
Regione 
Valle 
d'Aosta 
(consultivo©n.©40529/©
2004,©avvocato©L.©D'Ascia).©

û1.©^Con©la©nota©sopra©indicata,©l'Avvocatura©Distrettuale©dello©Stato©di©
Torino©sottoponeva©a©questo©Generale©Ufficio©una©questione©di©portata©gene-
rale,©sorta©in©un©giudizio©di©opposizione©a©verbale©di©accertamento©redatto©
dalla©Polizia©Stradale©di©Aosta.©
Il©problema©sollevato©attiene©alla©legittimazione©passiva©nei©giudizi©di©
opposizione©a©verbali©di©accertamento©per©violazioni©del©codice©della©strada©
(e©in©particolare©alle©ipotesi©in©cui©legittimato©passivo©sia©il©Ministero©dell'In-
terno©e©non©il©Prefetto),©e©investe©altres|©la©possibilita©per©funzionari©della©
Prefettura©di©rappresentare©in©giudizio©l'Amministrazione©convenuta.©

Nel©caso©di©specie,©i©funzionari©delegati©dal©Presidente©della©Regione©
Valle©d'Aosta,©titolare©delle©funzioni©prefettizie,©costituitisi©in©un©giudizio©
avverso©un©verbale©di©accertamento,©si©sono©visti©eccepire©un©difetto©di©legitti-
mazione©passiva©della©Regione©Valle©d'Aosta,©e©conseguentemente©la©man-
canza©di©potere©di©rappresentanza©in©giudizio©dell'Amministrazione.©

Su©questo©tema,©questo©Generale©Ufficio©aveva©gia©avuto©modo©di©pro-
nunciarsi,©con©nota©prot.©27775©dell'11©marzo©2000©approvata©dal©Comitato©
Consultivo,©nella©quale©pero©si©prendeva©atto©di©un©orientamento©della©Cassa-
zione©ancora©oscillante©e©incerto,©dovendosi©andare©a©colmare©un©vuoto©nor-
mativo©determinato©dalle©sentenze©nn.©255©e©311©del©1994©della©Corte©Costitu-
zionale,©che©avevano©aperto©la©strada©alla©impugnazione©diretta©dei©verbali©
di©accertamento,©impugnazione©non©regolata©pero©dal©codice©della©strada©ne¨
dalla©legge©689/1981.©

Con©la©sentenza©15©gennaio©1999©n.©387,©la©Suprema©Corte©aveva©affer-
mato©il©principio©secondo©cui,©nei©giudizi©di©opposizione©avverso©verbali©di©
accertamento,©vi©sarebbe©una©legittimazione©alternativa©del©Ministero©dell'In-
terno©(quale©organo©preposto©al©coordinamento©dei©servizi©di©Polizia©Stradale©
ex 
art.©11,©codice©della©strada),©e©delle©Amministrazioni©Centrali©cui©appar-
tiene©il©corpo©che©nel©caso©specifico©ha©redatto©il©verbale©di©contestazione.©

La©legittimazione©passiva©del©Prefetto©dunque©sussisterebbe©solo©nelle©
ipotesi©di©opposizione©avverso©l'ordinanza©ingiunzione©da©lui©emessa.©

Con©altra©sentenza©pronunciata©pochi©mesi©dopo©(Cass.,©sez.©I,©12©mag-
gio©1999,©n.©4711),©la©Cassazione©abbracciava©una©tesi©differente,©sostenendo©
la©legittimazione©passiva©del©solo©Prefetto©nelle©opposizioni©a©verbali©di©accer-
tamento,©ed©escludendo©che©potesse©configurarsi©una©legittimazione©concor-
rente©dell'Amministrazione©di©appartenenza©dell'organo©verbalizzante.©

Tale©ultima©interpretazione©appariva©piu©coerente©con©l'art.©203,©codice©
della©strada,©che©assegna©al©Prefetto©la©cognizione©dei©ricorsi©amministrativi©
avverso©i©verbali©di©accertamento©(da©qualunque©autorita©provengano),©
cognizione©che©dunque©doveva©ragionevolmente©riaffermarsi©nei©ricorsi©
giurisdizionali.©

Tuttavia,©in©attesa©di©un©consolidamento©della©giurisprudenza,©questa©
Avvocatura©suggeriva©di©eccepire©in©ogni©caso©il©difetto©di©legittimazione©pas-
siva©del©Prefetto,©ogni©qual©volta©fosse©impugnato©un©verbale©di©accertamento©
proveniente©da©ente©non©statale.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Negli©anni©a©seguire,©la©Suprema©Corte©ha©avuto©modo©di©superare©le©
incertezze©sopra©evidenziate,©consolidando©un©orientamento©preciso,©ossia©
quello©della©legittimazione©passiva©alternativa©del©Ministero©dell'Interno©e©
delle©Amministrazioni©Centrali©di©appartenenza©dell'organo©verbalizzatore.©

In©tal©senso,©si©vedano©Cass.,©sez.©I,©1.©settembre©2004,©n.©17525;©Cass.,©
sez.©I,©1.©aprile©2004,©n.©6364;©Cass.,©sez.©I,©7©maggio©2003,©n.©6934;©Cass.,©
sez.©I,©3©dicembre©2001,©n.©15245.©

Dall'altro©lato,©per©le©opposizioni©a©ordinanza©ingiunzione,©si©e©confer-
mata©la©tesi©della©legittimazione©passiva©del©solo©Prefetto,©disgiunto©dal©Mini-
stero©dell'Interno©in©quanto©titolare©di©un©potere©sanzionatorio©esercitato©nel-
l'ambito©di©una©sua©specifica©autonomia©funzionale©(Cass.,©sez.©I,©11©giugno©
1998,©n.©5827).©

Tale©orientamento,©che©traeva©spunto©dalla©regola©generale©dell'art.©23,©
legge©689/1981,©e©stato©peraltro©ribadito©nello©specifico©dalla©recente©modi-
fica©normativa©dell'art.©205,©codice©della©strada,©il©cui©3.©comma©(novellato©
dall'art.©4,©comma©1-octies,©decreto©legge©27©giugno©2003,©n.©151,©convertito©
con©modificazioni©dalla©legge©1.©agosto©2003,©n.©214)©espressamente©stabilisce©
che©il©Prefetto©e©legittimato©passivo©nel©giudizio©di©opposizione.©

Nell'ambito©delle©opposizioni©a©verbali©di©accertamento,©invece,©la©Cas-
sazione©esclude©la©legittimazione©passiva©del©Prefetto,©la©cui©speciale©compe-
tenza©funzionale©(derogatoria©dell'art.©11,©1.©comma,©R.D.©1611/1933©secondo©
cui©la©rappresentanza©dello©Stato©spetta©unicamente©ai©Ministri)©e©limitata©
alle©sole©opposizioni©ad©ordinanza©ingiunzione.©

L'eccezione©di©difetto©di©legittimazione©passiva©del©Presidente©della©
Regione©Valle©d'Aosta,©sollevata©nel©giudizio©pendente©dinanzi©al©Giudicedi©
pace©di©Aosta,©deve©dunque©ritenersi©fondata.©

2.©^Una©volta©chiarito©che©nei©giudizi©in©questione©la©legittimazione©pas-
siva©spetta©(oltre©che©alle©Amministrazioni©Centrali©di©appartenenza©dell'or-
gano©verbalizzante)©al©Ministero©dell'Interno©e©non©al©Prefetto,©si©pone©ilpro-
blema©dell'individuazione©dei©soggetti©che©possono©stare©in©giudizio©in©rap-
presentanza©del©Ministero.©
Sul©punto,©va©registrata©una©recente©decisione©della©Suprema©Corte©
(Cass.,©sez.©I,©24©agosto©2004,©n.©16726),©che©ha©stabilito©che©nei©giudizi©
avverso©il©verbale©di©contestazione©deve©ûnegarsi©che©la©Prefettura,©oggi©Uffi-

cio©TerritorialedelGoverno,possa[...]stareingiudizioperresistereall'opposi-

zione©in©luogo©del©Ministero©dell'Interno©[...];©l'inidoneita©della©Prefettura©a©

stare©in©giudizio©per©il©Ministero©dell'Interno©e©causa©di©nullita©di©tutti©gli©atti©

processuali©illegittimamente©compiuti©in©sede©di©merito,©rilevabile©d'ufficio©in©

sededilegittimita©,©amenochenonvisiagiudicatosulpuntoaseguitodiecce-

zione©della©parte©interessata,©disattesa©dal©giudice©del©merito©e©non©riproposta©

con©il©ricorso©per©cassazioneý.©

Una©siffatta©pronuncia©non©convince©del©tutto,©non©tenendo©conto©del©
fatto©che©l'Amministrazione©e©convenuta©nel©giudizio©di©opposizione©al©ver-
bale©di©accertamento,©e©che©l'individuazione©del©convenuto©e©rimessa©alla©
Cancelleria©del©Giudice©investito©dell'opposizione,©che©notifica©il©ricorso©con©
il©decreto©di©fissazione©dell'udienza©all'autorita©che©ha©emesso©il©provvedi-
mento©(v.©art.©23,©2.©comma,©legge©689/1981)©e©che©diventa©parte©resistente©
nel©giudizio.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Pertanto,©se©la©Cancelleria©del©Giudice©identifica©erroneamente©nella©
Prefettura©(e©non©nel©Ministero©dell'Interno),©l'autorita©che©ha©emesso©il©prov-
vedimento©impugnato,©si©verifica©quella©situazione©di©inesatta©identificazione©
dell'organo©abilitato©a©rappresentare©lo©Stato,©che©se©non©eccepita©nella©prima©
udienza,©dovrebbe©determinare©il©consolidarsi©in©capo©a©essa©della©legittima-
zione©passiva,©ai©sensi©dell'art.©4,©legge©260/1958©(cfr 
Cass.,©sez.©I,©19©novem-
bre©2003,©n.©17456,©su©una©fattispecie©del©tutto©analoga©a©quella©decisa,©in©ter-
mini©totalmente©opposti,©da©Cass.,©16726/2004;©Cass.,©sez.©I,©19©dicembre©
2001,©n.©16031),©e©conseguentemente©la©piena©validita©degli©atti©compiuti©dal-
l'autorita©erroneamente©evocata©in©giudizio,©anche©quando©essa©sia©solo©un©
organo©periferico©della©compagine©ministeriale.©

Ovviamente,©diversa©e©l'ipotesi©in©cui©la©Cancelleria©del©Giudice©notifichi©
il©ricorso©correttamente©al©Ministero©dell'Interno,©e©si©costituisca©pero©la©Pre-
fettura:©in©tal©caso,©la©sanzione©della©nullita©degli©atti©compiuti©per©conto©
della©Prefettura,©comminata©da©Cass.,©sez.©I,©16726/2004©cit.,©pare©corretta.©

Ad©ogni©modo,©a©prescindere©dall'adesione©o©meno©di©questa©Avvocatura©
alla©tesi©della©Suprema©Corte,©e©opportuno©adottare©alcune©cautele©in©sede©
processuale,©onde©evitare©di©incorrere©nelle©nullita©sanzionate©dalla©Cassa-
zione,©qualora©si©dovesse©consolidare©un©tale©orientamento.©

In©particolare,©data©la©possibilita©per©il©Ministero©dell'Interno©di©difen-
dersi©in©giudizio©tramite©propri©funzionari©delegati©(ai©sensi©dell'art.©23,©
4.©comma,©legge©689/1981),©dislocati©presso©gli©uffici©periferici©del©Ministero©
(come©per©l'appunto©gli©Uffici©Territoriali©del©Governo),©nei©giudizi©di©opposi-
zione©ai©verbali©di©contestazione©e©sempre©la©Prefettura©con©propri©funzionari©
ad©assicurare©la©difesa©in©giudizio©degli©interessi©dello©Stato,©ma©e©necessario©
che©si©costituisca©tramite©propri©funzionari©ûper©conto©e©nell'interesse©del©
Ministero©dell'Internoý.©

Per©quanto©concerne©la©Regione©Valle©d'Aosta,©dalla©quale©e©stato©solle-
vato©il©problema,©le©considerazioni©appena©svolte©vanno©riferite©al©Presi-
dente©della©Regione,©quale©titolare©delle©funzioni©prefettizie©(ai©sensi©del©
decreto©luogotenenziale©7©settembre©1945,©n.©545©e©dello©Statuto©Speciale©di©
Autonomia),©e©quindi,©con©riguardo©ad©esse,©organo©periferico©del©Ministero©
dell'Interno©(cfr.©la©recente©sentenza©della©Corte©Costituzionale,©16©gennaio©
2003,©n.©38).©

Il©Presidente©della©Regione©Valle©d'Aosta©puo©costituirsi©dunque©in©giudi-
zio©nelle©opposizioni©ai©verbali©di©accertamento,©a©condizione©che©lo©faccia©
come©organo©periferico©del©Ministero©dell'Interno©in©relazione©alle©funzioni©
prefettizie,©e©comunque©per©conto©e©nell'interesse©del©Ministero©dell'Interno.©

In©tal©senso©sembra©orientarsi©la©gia©citata©Cass.,©sez.©I,©16726/2004,©
secondo©cui©ûsolo 
se 
il 
Prefetto 
avesse 
agito 
e 
ricorso 
quale 
organo 
periferico 
delMinisterodell'Interno, 
questopotevasanarelacarenzadipoteredelPrefetto 
stesso 
che 
avevaposto 
inessere 
[...] 
attipersuo 
contoý.©

3.©^A©questo©punto©va©pero©affrontato©un©ultimo©problema,©legato©alla©
delega©dei©funzionari©chiamati©a©rappresentare©in©giudizio©il©Ministero©del-
l'Interno©nelle©opposizioni©ai©verbali©di©accertamento.©
L'art.©23,©legge©689/1981©ammette©infatti©la©difesa©diretta©in©giudizio©del-
l'Amministrazione©con©propri©funzionari,©a©condizione©pero©che©siano©ûappo-
sitamente©delegatiý©dall'autorita©che©ha©emesso©l'ordinanza©ingiunzione.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Nel©caso©di©specie,©non©vi©e©una©ordinanza©ingiunzione,©ma©un©verbale©di©
accertamento,©che©oltretutto©potrebbe©essere©stato©redatto©da©un©organo©non©
appartenente©al©Ministero©dell'Interno.©

Si©pone©allora©il©problema©di©individuare©le©modalita©di©applicazione©
della©norma©di©cui©all'art.©23,©cit.,©in©modo©che©di©fatto©sia©comunque©sempre©
la©Prefettura©(o,©nella©Regione©Val©d'Aosta,©il©Presidente©della©Regione),ad©
assicurare©in©maniera©unitaria©la©difesa©in©giudizio©dello©Stato©nelle©contro-
versie©in©materia©di©violazioni©del©codice©della©strada.©

Per©quanto©riguarda©la©Prefettura,©il©problema©puo©essere©superato©sia©
attraverso©una©delega©firmata©dal©Prefetto,©nella©qualita©di©rappresentante©
periferico©del©Ministro©dell'Interno,©sia©richiamando,©ad©ogni©buon©fine,©
l'art.©3,©R.D.©1611/1933,©che©dinanzi©ai©giudici©di©pace©autorizza©le©Ammini-
strazioni©a©stare©in©giudizio©rappresentate©da©propri©funzionari,©d'intesa©con©
l'Avvocatura©dello©Stato.©

Nel©caso©della©Regione©Valle©d'Aosta,©si©potra©ricorrere©solo©alla©delega©fir-
mata©dal©Presidente©della©Regione,©quale©rappresentante©periferico©del©Mini-
stero©dell'Interno©con©funzioni©prefettizie,©mentre©non©si©ritiene©che©possa©essere©
evocatoanchel'art.©3,R.D.©1611/1933,vistocheifunzionaridellaRegioneValle©
d'Aosta©non©sono©certo©funzionari©del©Ministero©dell'Interno.©

4.©^In©definitiva,©dunque,©le©memorie©difensive©dovranno©essere©redatte©
con©la©seguente©epigrafe:©ûPer©il©Ministero©dell'Interno,©in©persona©del©Mini-
stro©p.t.,©rappresentato©e©difeso©dal©funzionario©delegato©dal©Prefetto©quale
organo©periferico©del©Ministero©dell'Interno©ai©sensi©dell'art.©23,©legge©689/©
1981,©e©dell'art.©3,©R.D.©1611/1933ý.©
Per©i©giudizi©relativi©alla©Regione©Valle©d'Aosta,©si©potra©ricorrere©alla©
seguente©formula:©ûPer©il©Ministero©dell'Interno,©in©persona©del©Ministro©
p.t.,©rappresentato©e©difeso©dal©funzionario©delegato©dal©Presidente©della©
Regione©Valle©d'Aosta,©quale©titolare©delle©funzioni©prefettizie©ai©sensi©del-
l'art.©4,©decreto©luogotenenziale©545/1945,©e©pertanto©organo©periferico©del©
Ministero©dell'Interno©medesimoý.©

Si©evidenzia©pero©che©la©materia©e©oggetto©di©continue©oscillazioni©(se©
non©inversioni©di©rotta)©della©Cassazione,©e©che©quindi©non©puo©escludersi©la©
necessita©,©in©futuro,©di©modificare©e©ûaggiornareý©la©linea©processuale©sugge-
rita©con©la©presente©notaý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
novembre 
2004, 
n. 
146928. 
Collaudo 
Telcal 
(consultivo©n.©43637/04,©avvocato©V.©Nunziata).©

ûCon©la©nota©che©si©riscontra©codesta©Amministrazione©sottopone©a©que-
sta©Avvocatura©talune©questioni©concernenti©il©Progetto©Telcal©^Piano©Tele-
matico©Calabria©^affidato©all'omonimo©Consorzio©con©convenzione©del©
7©marzo©1990.©

Tale©Consorzio,©costituito©dalla©Regione©Calabria©e©da©societa©del©
gruppo©IRI©^SIP,©e©articolato©in©dodici©progetti©(Giustizia,©Regione,©Centro©
Consortile,©Formazione©Diffusa,©Sanita©,©Teledidattica,©Agricoltura,©Turismo,©
Ricerca,©Comuni,©Rete©e©CED©Sviluppo).©

In©relazione©ad©un©contenzioso©Agenzia/Telcal©sulle©modalita©operative©
di©affidamento,©la©questione©venne©sottoposta©al©parere©del©Consiglio©di©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Stato;©quindi,©previa©risoluzione©amministrativa©in©danno©del©Consorzio,i©
lavori©furono©sospesi©nel©1996©e©ripresi©nel©1998,©a©seguito©di©atto©aggiuntivo©
del©17©dicembre©1997.©

Codesta©Amministrazione©riferisce©che,©alla©data©del©31©dicembre©2001,©
i©lavori©del©Piano©si©sono©conclusi©e©che©ne©e©stata©oramai©effettuata©la©conse-
gna©sia©al©Ministero©della©Giustizia©che©alla©Regione©Calabria.©

In©data©16©settembre©2003,©la©Commissione©di©collaudo©del©Piano©ha©tra-
smesso©all'Amministrazione,©con©riferimento©all'art.©20©della©Convenzione©
citata©(come©modificato©ed©integrato©dall'art.©6©del©successivo©II©atto©aggiun-
tivo©del©17©dicembre©1997),©il©certificato©di©collaudo,©afferente©la©parte©ammi-
nistrativa,©non©effettuato©contestualmente©al©collaudo©tecnico©al©fine©di©non©
ritardare,©per©la©complessita©delle©verifiche©occorrenti,©la©consegna©dei©beni©
alle©Amministrazioni©competenti.©

Tale©certificato©conclude©per©la©liquidabilita©al©Consorzio©Telcal©di©
Lit.©405.885.549.860©(pari©a©E.©209.622.392,47)©fatte©salve©le©anticipazioni©
corrisposte.©

Tale©importo©tiene©conto©di©alcune©deduzioni©che©la©Commissione©ha©
ritenuto©di©effettuare©per©la©voce©di©spesa©ûManagementý.©

A©seguito©dell'esame©di©detto©certificato,©codesta©Direzione,©in©conside-
razione©delle©osservazioni©avanzate©dalla©Commissione©di©collaudo©in©merito©
al©mancato©adempimento©da©parte©del©Consorzio©Telcal©a©taluni©obblighi©
contrattuali,©non©ha©ancora©dato©corso©alla©predisposizione©del©decreto©di©
chiusura©dell'intervento.©

Anzi,©codesta©Amministrazione©ha©restituito©alla©Commissione©di©Col-
laudo©il©certificato©di©verifica©amministrativa©ai©fini©del©suo©adeguamento©
finale©in©relazione©alle©riferite©osservazioni.©

Con©nota©del©25©novembre©2003,©la©Commissione©rimetteva©al©MIUR©gli©
approfondimenti©effettuati,©con©le©controdeduzioni©del©Consorzio©Telcal.©

In©particolare,©a©seguito©degli©approfondimenti©su©tali©controdeduzioni©
di©Telcal,©la©Commissione©ha©cos|©concluso:©ûCi©si©rimette,©peraltro,©alla©valu-
tazione©di©codesto©Ministero,©cui©compete,©in©definitiva,©la©competenza©ad©
assumere©determinazioni©conclusive©riguardo©a©tutte©le©questioni©che©questa©
Commissione©ha©sottoposto©alla©propria©verificaý.©

La©Commissione,©in©definitiva,©ha©rimesso©a©codesto©Ministero©il©certifi-
cato©di©verifica©amministrativa,©unitamente©al©certificato©di©collaudo©finale,©
senza©apportare©o©proporre©alcuna©detrazione©del©corrispettivo©rispetto©a©
quanto©a©suo©tempo©trasmesso.©

Codesta©Amministrazione©sottopone©ora©le©proprie©perplessita©sulle©solu-
zioni©da©adottare©su©talune©questioni,©che©paiono©non©sufficientemente©definite.©

Osserva©al©riguardo©questa©Avvocatura©che©la©specifica©situazione©procedi-
mentale©impone©all'Amministrazione©di©avere©innanzitutto©riguardo,©sia©pure©
eventualmente©per©dissentirne©motivatamente,©alle©conclusioni©dei©vari©organi©
tecnici©che©si©sono©pronunziati©nelle©fasi©di©affidamento,©in©corso©d'opera©e©finale.©

In©particolare,©risultano©essersi©espressi©una©Commissione©di©Esperti,©al©
fine©di©approvare©e©verificare©le©progettazioni©esecutive©degli©interventi©e©la©
congruita©dei©costi©in©termini©di©obiettivi©e©risultati,©la©citata©Commissione©
di©collaudo©e©la©Commissione©di©monitoraggio.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Quest'ultima,©tra©l'altro,©in©data©29©dicembre©2003,©a©completamento©
degli©adempimenti©contrattuali,©trasmetteva©anche©la©relazione©finale©dipro-
pria©competenza,©riconoscendo©il©conseguimento©degli©obiettivi©progettuali.©

Tali©conclusioni©rappresentano©un©ulteriore©punto©fermo©della©proce-
dura,©sul©quale©anche©codesta©Amministrazione©sembra©convenire,©in©quanto©
gli©obiettivi©progettuali©risulterebbero©conseguiti©ed©anzi©i©risultati©finali©sono©
stati©da©tempo©consegnati©alle©Amministrazioni©(Ministero©della©Giustizia©e©
Regione©Calabria)©destinatarie.©

La©situazione©procedimentale©e©sostanzialmente©da©ricondurre©alla©fase©
di©approvazione©del©collaudo.©Cio©impone©da©un©lato©di©considerare©che©dal©
punto©di©vista©tecnico-esecutivo©i©lavori©risultano©positivamente©conclusi,©
mentre©dal©punto©di©vista©contabile-amministrativo©l'Amministrazione©puo©
dissentire©dalle©conclusioni©cui©sono©pervenuti©gli©appositi©organismi©previsti,©
purche¨adeguatamente©motivando©ed©utilizzando©gli©(eventuali©diversi)©ele-
menti©istruttori©a©propria©disposizione.©

Tanto©premesso©in©punto©di©diritto,©questa©Avvocatura©non©puo©che©for-
nire©indicazioni©di©tipo©generale©in©merito©all'atteggiamento©da©tenere©nella©
fase©di©approvazione,©che©muovono©dalla©primaria©necessita©di©evitare©situa-
zioni©contenziose©che©possano©avere©esiti©prevedibilmente©sfavorevoli©per©
l'Amministrazione.©

Innanzitutto,©il©fatto©che©l'attivita©contrattuale©si©sia©positivamente©con-
clusa©con©la©consegna©dei©lavori©(sembra)©senza©contestazioni©alle©Ammini-
strazioni©fruitrici,©impone©la©tutela©dell'affidamento©e©buona©fede©del©con-
traente,©al©quale©potranno©quindi©essere©mosse©contestazioni©soltanto©a©fronte©
di©comportamenti©inadempienti,©rispetto©a©precise©disposizioni©contrattuali©

o©prescrizioni©comunque©accettate,©che©siano©stati©contestati©in©sede©di©esecu-
zione©(non©potendosi©trascurare©che©la©commissione©di©collaudo©ha©operato©
anche©in©corso©d'opera).©
Analogamente,©con©riguardo©ai©costi©sostenuti©dal©contraente©per©speci-
fiche©attivita©o©adempimenti,©e©evidente©che©la©relativa©determinazione,©od©
almeno©i©criteri©oggettivi©di©successivo©calcolo,©devono©(od©avrebbero©dovuto)©
essere©definiti©in©sede©contrattuale,©anche©considerando©che©e©stato©chiesto©al©
Consorzio©un©piano©dei©costi,©che©risulta©essere©stato©positivamente©esami-
nato©dalla©apposita©Commissione.©

Ove©questa©abbia©dato©prescrizioni©di©carattere©generale©(obbligo©di©eco-
nomicita©e©similari),©la©verifica©del©rispetto©di©tali©indicazioni©non©potra©che©
muovere©ancora©dalla©tutela©del©principio©dell'affidamento©e©dalle©risultanze©
di©fatto©ed©istruttorie©agli©atti©dell'Amministrazione.©

Venendo©alle©specifiche©questioni©poste,©che©vengono©esaminate©in©ter-
mini©assolutamente©generali©in©quanto,©si©ripete,©questa©Avvocatura©non©
dispone©di©elementi©conoscitivi©o©di©particolare©poteri©istruttori,©si©osserva©
quanto©segue.©

Una©prima©questione©e©relativa©al©fatto©che©le©societa©consorziate©non©
avrebbero©rispettato,©per©gli©acquisti©da©terzi,©le©disposizioni©in©materia©(D.©
Lgs.©24©luglio©1992©n.©358),©nonostante©le©raccomandazioni©della©Commis-
sione©di©collaudo,©con©richiamo©ai©pareri©resi©dal©Consiglio©di©Stato.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Vaprecisatoinpropositoche,©secondoilpareredelConsigliodiStato29.5-
2.7.96,©reso©sullo©schema©di©atto©aggiuntivo,©e©che©ha©confermato©il©precedente©
parere©13©luglio©1994,©si©sarebbero©dovute©osservare©le©disposizioni©di©cuial©
d.l.vo©358/92pertuttigli©affidamenti©successivialla©sua©entratainvigore.©

Ha©osservato©in©proposito©la©Commissione©di©Collaudo©nella©seconda©
relazione©che,©conformemente©a©quanto©osservato©dal©Consiglio©di©Stato,©
doveva©ritenersi©che©la©disciplina©di©realizzazione©degli©interventi,©contenuta©
nella©convenzione©(art.©7)©fosse©stata©modificata©dal©D.©Lgs.©358,©il©quale©
risulterebbe©quindi©applicabile©agli©affidamenti©successivi©a©soggetti©terzi©
rispetto©alle©imprese©consorziate.©

In©proposito,©mentre©e©pacifico©che©il©Consorzio©Telcal©ha©proceduto©
all'affidamento©diretto©alle©consorziate©dell'attuazione©delle©varie©azioni©
progettuali,©non©e©univocamente©desumibile,©sulla©base©degli©atti,©se©I.©e©T.©
abbiano©provveduto©in©proprio©a©tutte©le©attivita©,©ovvero©quali©abbiano©affi-
dato©a©terzi.©

Risolta©questa©prima©questione,©occorrera©quindi©verificare,©come©chiede©
codesta©Amministrazione,©se©e©quali©conseguenze©il©comportamento©in©ipo-
tesi©inadempiente©del©Consorzio©possa©riverberare©ai©fini©della©liquidazione©
del©corrispettivo.©

In©proposito,©si©e©gia©detto©che©la©Commissione©di©Collaudo©ha©formu-
lato©i©suddetti©rilievi,©ma©non©ha©poi©ritenuto,©anche©a©seguito©delle©controde-
duzioni©di©Telcal,©di©trarne©o©proporre©alcuna©conseguenza,©ne©in©particolare©
di©suggerire©detrazioni©dal©corrispettivo,©come©invece©ha©fatto©per©la©voce©
ûmanagementý.©

Occorre©pertanto©che©codesta©Amministrazione©valuti©in©concreto©non©
solo©se©effettivamente©vi©sia©stata©acquisizione©da©terzi©di©beni©e©servizi©in©vio-
lazione©delle©disposizioni©citate,©ma©anche©se©cio©abbia©effettivamente©com-
portato©un©maggior©onere.©

A©fini©puramente©collaborativi©si©osserva©che©su©entrambi©gli©aspetti©non©
vi©e©in©punto©di©fatto©uniformita©di©vedute,©in©quanto,©come©si©legge©nella©
seconda©relazione©della©Commissione©di©collaudo©(pagg.©4©ss.),©il©Consorzio©
Telcal©ha©argomentato©che©ûla©consorziata©T.I.©(...)©ha©eseguito©in©proprioed©
a©titolo©originario,©l'intero©intervento©progettuale©Rete,©senza©operare©affida-
menti©ad©imprese©terzeý.©Ne,©ha©affermato©ancora©il©Consorzio,©come©si©legge©
nella©citata©relazione,©T.©ûha©effettuato©specifiche©procedure©di©acquisto,©ma©
si©e©avvalsa©dei©prodotti©propri©o©gia©acquisiti©(...)ý.©

Quanto©alle©condizioni©di©economicita©,©il©Consorzio©ha©affermato©che©la©
centralizzazione©degli©acquisti©avrebbe©consentito©un©risparmio©medio©del©
30%©a©fronte©della©contestazione©della©Commissione©circa©l'assenza©di©pun-
tuali©elementi©di©riscontro,©il©Consorzio©ha©prodotto©alla©medesima©un©docu-
mento©contenente©una©tavola©sinottica©ove©risultavano©evidenziate©le©ridu-
zioni©percentuali©conseguite©per©l'acquisto©di©un©apparato.©

Rispetto©a©tale©documento,©la©Commissione©di©collaudo©conclude©che©
esso©ûrappresenta©un©contributo©di©chiarezzaý©e©che©ûdi©tali©dichiarazioni©
questa©Commissione©non©puo©che©prenderne©attoý.©

Conclusivamente,©su©questo©punto,©pare©doversi©dedurre©che©la©Commis-
sione©di©collaudo©abbia©di©fatto©ritenuto©satisfattive©le©controdeduzioni.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Da©tali©vantazioni©codesta©Amministrazione©potra©dissentire,©come©si©e©
detto,©solo©in©presenza©di©diverse©circostanziate©risultanze©istruttorie.©

Considerazioni©analoghe©la©Commissione©di©collaudo©formula©con©
riguardo©alla©omessa©preventiva©presentazione©delle©analisi©dei©prezzi,©che©
dovevano©essere©elaborate©prima©dell'affidamento©alle©Consorziate.©

Anche©su©tale©punto,©questa©Avvocatura©deve©osservare©che©lo©stato©ora-
mai©concluso©delle©attivita©contrattuali©sembra©rendere©piuttosto©tardiva©la©
contestazione.©

Peraltro,©nel©merito,©la©Commissione©di©collaudo©riporta©in©proposito,©
senza©formulare©ulteriori©osservazioni,©le©controdeduzioni©del©Consorzio,©il©
quale©ha©sottolineato©che©il©ûPiano©dei©costiý©e©stato©approvato©dal©C.T.S.,©
sulla©base©del©parere©della©Commissione©T.,©e©successivamente©con©provvedi-
menti©ministeriali.©

Osserva©anzi©a©questo©punto©la©Commissione©che©ûcio©significa©(...)©che©
essendo©state©le©azioni©progettuali©realizzate©direttamente©da©consorziate©(...)©
e©venuta©meno©l'esigenza©di©redigere©ad 
hoc 
analisi©dei©prezzi©(...)ý.©

Anche©su©tale©punto,©codesta©Amministrazione©potra©dissentire©dalle©
conclusioni©della©Commissione©solo©in©presenza©di©puntuali©diverse©risultanze©
istruttorie.©

Sussistono©inoltre©dubbi©con©riferimento©ad©altro©aspetto,©lamentando©la©
Commissione©di©collaudo©che©non©sia©stato©possibile©ûvalutare©se©gli©oneri©
tariffari©applicati©dalle©Consorziate©siano©stati©adeguati©nel©tempo©in©rela-
zione©alle©varianti©apportate©dall'AIPA©per©lavori©similari©effettuati©per©conto©
dello©Statoý.©

Nella©relazione©25©novembre©2003©la©Commissione©stessa©da©atto©del©
deposito©da©parte©di©Telcal©del©contratto©similare©Ministero©Politiche©Agri-
cole©c/©Finanze©e©di©copia©dell'atto©2.10.97©con©cui©l'AIPA©aveva©espresso©
parere©favorevole©sullo©schema©di©atto©esecutivo.©Afferma©inoltre©la©Commis-
sione©di©non©aver©proposto©detrazioni©in©merito©per©le©seguenti©ragioni:©

a)©insussistenza©di©elementi©per©porre©in©dubbio©la©veridicita©delle©dichia-
razioni©Telcal;©

b)©riferibilita©dei©dati©riportati©a©dati©aziendali©la©cui©alterazione©rappre-
senterebbe©un©falso©perseguibile;©

c)©positiva©valutazione©dei©prezzi©indicati©nel©Piano©dei©Costi©da©parte©
della©Commissione©T.©e©conseguente©approvazione©da©parte©del©CTS.©

Codesta©Amministrazione©rileva©invece©oggi©(...),©di©avere©rinvenuto©un©
documento©AIPA©riferito©all'anno©1999,©lamentando©che©il©Consorzio©
avrebbe©applicato©l'importo©piu©alto©del©ûdeltaý©consentito©dalle©tariffe©
AIPA,©talvolta©anche©superandolo,©senza©peraltro©tenere©conto©di©parametri©
(affidamento©diretto,©durata©dell'appalto,©rischio©di©commessa©nulla,©ecc.)©
che©avrebbero©potuto©comportare©una©parziale©diminuzione©delle©tariffe.©

Si©contesta©dunque©che©il©Consorzio©abbia©applicato©tariffe©non©congrue©
rispetto©alle©modalita©del©lavoro©da©eseguire.©

Questa©Avvocatura©non©puo©naturalmente©entrare©nel©merito©tecnico©
della©questione,©ne©esprimersi©sulla©congruita©dei©costi©rappresentati.©Ritiene©
pero©di©segnalare©a©codesta©Amministrazione©che©soprattutto©l'osservazione©
della©Commissione©di©collaudo©sopra©riportata©sub 
c)©appare©in©punto©di©
diritto©particolarmente©significativa.©Osserva©cioe©tale©Commissione©ûche 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

uno©dei©compiti©fondamentali©attribuiti©alla©Commissione©T.©^composta©da©
esperti©di©elevata©qualificazione©^era©proprio©quello©di©determinare©la©congruita©
dei©costi©del©pianoý.©Prosegue©la©Commissione©che©ûl'affermazione©che©tale©
determinazione©sia©avvenuta©solo©in©via©programmatica,©se©puo©valere©per©le©
prime©riunionidella©Commissione©T.,©non©valeperle©ultime©valutazionifatte,©
ovesiconsiderichel'ultimariunionee©del3febbraio2002,©quandoilpianoTel-

cal©era©ormai©ultimatoý.©

Tali©considerazioni©non©possono©che©essere©rimesse©al©responsabile©
apprezzamento©di©codesta©Amministrazione,©ai©fini©delle©proprie©determina-
zioni©di©merito.©

Analoghe©considerazioni©valgono©per©i©canoni©di©rete,©posto©che©la©docu-
mentazione©fornita©alla©Commissione©di©collaudo©ha©consentito©a©questa©di©
affermare©che©per©i©servizi©regolamentati©non©era©consentito©alcuno©sconto,©
essendo©gli©stessi©definiti©con©decreto©ministeriale©o©con©delibera©dell'Autorita©
competente.©

Quanto©ai©servizi©deregolamentati,©lo©sconto©sarebbe©stato©determinato©
in©via©preventiva©nel©Piano©dei©costi©in©misura©pari©al©30%©del©prezzo©di©
listino©commerciale©di©T.I..©

Sul©punto©la©Struttura©osserva©che©la©Commissione©aveva©raccomandato©
che©i©costi©relativi©a©canoni©e©consumi©tenessero©conto©della©prevedibile©dina-
mica©ûa©scendereý©dei©prezzi,©che©essi©fossero©competitivi©rispetto©ai©prezzi©
di©mercato©e©congruenti©con©i©costi©e©i©canoni©correntemente©applicati.©

Osserva©ancora©la©Struttura©di©trovarsi©nella©ûimpossibilita©di©verificare©
il©conseguimento©della©massima©economicita©ý.©

Risulterebbe©peraltro©dagli©atti©che,©successivamente©alle©anzidette©rac-
comandazioni©della©Commissione©T.,©il©Consorzio©presento©dei©piani©opera-
tivi,©ivi©compreso©quello©di©ûReteý©(contenente©il©piano©complessivo,©il©piano©
dei©costi©e©il©piano©di©dettaglio)©e©che©il©tutto©sarebbe©stato©approvato©con©
provvedimenti©espressi©dall'Amministrazione,©presumibilmente©previa©valuta-
zione©di©congruita©.©

L'apprezzamento©di©tale©circostanza,©che©se©confermata©assumerebbe©
evidentemente©valore©decisivo,©viene©rimesso©a©codesta©Amministrazione.©

Ultima©questione©posta©riguarda©le©spese©di©management,©rispetto©alle©
quali©la©Commissione©di©Collaudo©ha©rilevato©nella©propria©relazione©del©
16©settembre©2003©che©la©somma©riconoscibile©era©piu©bassa©di©quella©richie-
sta,©e©cio©in©quanto©per©le©prestazioni©rese©non©risultava©dimostrata©l'autono-
mia©del©ruolo©professionale.©Conseguentemente,©tali©spese©si©sarebbero©
dovute©imputare©alle©spese©generali,©definite©in©maniera©onnicomprensiva.©

Tale©autonomia©del©ruolo©professionale©era©richiesta©dalla©nota©MURST©
del©1.©luglio©2002,©n.©2535,©resa©a©seguito©di©specifica©richiesta©della©commis-
sione©di©collaudo.©

Il©consorzio©Telcal©ha©controdedotto©sul©punto©con©documento©n.©8985,©nel©
senso©che©i©suddetti©professionisti©avrebbero©svolto©funzioni©analoghe©agli©altri.©

La©Commissione©di©Collaudo,©peraltro,©nella©propria©relazione©del©
25©novembre©2003©ha©rilevato©che©ûnon©sembra©a©questa©Commissione©che©
sia©stata©adeguatamente©dimostrata,©in©concreto,©l'autonomia©del©ruolo©dei©
predetti©soggettiý,©cos|©confermando©la©detrazione.©


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


Nella 
nota 
che 
si 
riscontra 
codesta 
amministrazione 
riferisce 
peraltro, 
in 
merito 
alla 
fondatezza 
di 
tale 
detrazione, 
le 
perplessitaà 
della 
struttura, 
la 
quale 
ha 
osservato 
quanto 
segue: 


ûLa 
struttura 
ritiene 
che 
tale 
management, 
come 
richiesto 
dalla 
Commis-
sione 
di 
Monitoraggio 
a 
necessario 
supporto 
dei 
propri 
compiti, 
abbia 
con-
corso 
al 
conseguimento 
degli 
obiettivi 
tecnici 
del 
PTC 
come 
valicati 
dalle 
stesse 
commissioni 
di 
collaudo 
e 
monitoraggio. 
Essendo 
il 
Consorzio 
Telcal 
rimbor-
sato 
per 
tale 
personale 
non 
a 
tariffa 
ma 
a 
costo 
aziendale 
fa 
presente 
che 
una 
valutazione 
di 
merito 
qualitativo, 
potrebbe 
dar 
luogo 
ad 
un 
contenzioso 
ove 
si 
ritenga 
che 
le 
attivitaà 
di 
management 
non 
vadano 
valutate 
autonomamente 
ma 
in 
correlazione 
al 
conseguimento 
degli 
obiettivi 
: 
nella 
fattispecie 
conseguitiý. 


Nella 
sostanza, 
secondo 
la 
struttura, 
presupposto 
per 
le 
valutazioni 
delle 
attivitaà 
di 
management 
non 
sarebbe 
l'autonomia 
dell'attivitaà 
professionale 
svolta, 
ma 
l'effettivo 
raggiungimento 
degli 
obiettivi 
previsti 
(nella 
specie 
paci-
ficamente 
conseguiti). 


In 
proposito 
questa 
Avvocatura, 
che 
non 
dispone 
naturalmente 
di 
ele-
menti 
sufficienti 
per 
dare 
valutazioni 
in 
punto 
di 
fatto 
circa 
la 
natura 
delle 
attivitaà 
svolte, 
deve 
dare 
atto 
che 
le 
osservazioni 
della 
struttura 
presentano 
un 
certo 
fondamento 
e 
che, 
tra 
l'altro, 
nella 
eventuale 
sede 
contenziosa, 
incomberebbe 
sull'amministrazione 
l'onere 
di 
provare, 
nel 
sostanziale 
silenzio 
sul 
punto 
degli 
strumenti 
contrattuali, 
che 
il 
riconoscimento 
delle 
spesedi 
management 
dovesse 
intendersi 
ricollegato 
ad 
una 
autonomia 
sostanziale 
della 
prestazione 
professionale. 


Pertanto, 
questa 
Avvocatura 
ritiene 
di 
rimettersi 
alle 
prudenti 
valutazioni 
in 
punto 
di 
fatto 
che 
codesta 
Amministrazione 
vorraà 
effettuare; 
ai 
fini 
della 
risoluzione 
della 
questione 
potraà 
anzi 
essere 
utile 
fare 
riferimento 
anche 
ai 
comportamenti 
tenuti 
nella 
successiva 
vicenda 
contrattuale, 
relativa 
al 
comple-
tamento 
del 
progetto, 
posto 
che 
sarebbe 
difficilmente 
giustificabile 
un 
diverso 
sistema 
di 
valutazione 
a 
fronte 
della 
sostanziale 
omogeneitaà 
dei 
contratti. 


Dalla 
risoluzione 
delle 
anzidette 
questioni 
dipenderaà 
naturalmente 
il 
conseguente 
pagamento 
di 
quanto 
dovuto 
e 
lo 
svincolo 
delle 
garanzie. 


Cioà 
anche 
per 
la 
considerazione 
che, 
come 
riferisce 
codesta 
Amministra-
zione, 
con 
riguardo 
alla 
seconda 
convenzione, 
conclusa 
in 
data 
28 
marzo 
2002, 
non 
sono 
sorte 
contestazioni, 
a 
seguito 
del 
riconoscimento 
da 
parte 
della 
Commissione 
di 
collaudo 
di 
E. 
7.490.486,00. 


Questa 
Avvocatura 
resta 
naturalmente 
a 
disposizione 
per 
quanto 
possa 
occorrereý. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
novembre 
2004, 
n. 
148481. 
Spese 
legali 
collaboratori 
di 
giustizia 
^Cessione 
del 
credito 
^Profilifiscali 


(consultivo 
27975/04, 
avvocato 
A. 
Collabolletta). 


ûCon 
la 
nota 
che 
si 
riscontra 
e 
con 
la 
successiva, 
a 
seguito 
del 
parere 
interlocutorio 
della 
Scrivente, 
si 
chiede 
allo 
Scrivente 
Generale 
Ufficio 
di 
valutare 
la 
validitaà 
della 
cessione 
del 
credito 
stipulata 
dall'avv. 
F.L. 
avente 
ad 
oggetto 
l'importo 
di 
alcune 
prestazioni 
professionali 
rese 
dalla 
stessa 
nei 
confronti 
di 
collaboratori 
di 
giustizia 
ammessi 
al 
programma 
di 
protezione. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Inoltre©si©sottopone©all'attenzione©dello©Scrivente©G.U.©anche©un©
secondo©profilo,©nell'ipotesi©in©cui©si©dovesse©ritenere©valida©la©predetta©ces-
sione©del©credito,©se©risulti©possibile©effettuare©la©ritenuta©a©titolo©di©acconto©
anche©sui©compensi©oggetto©del©credito©ceduto.©

Preliminarmente©appare©opportuno©un©breve©esame©della©normativa©che©
trova©applicazione©nella©fattispecie©in©esame.©

La©legge©15©marzo©1991,©n.©82,©nel©testo©vigente©prima©della©recente©
riforma©introdotta©dalla©legge©13©febbraio©2001,©n.©45,©prevedeva©all'art.10,©
1.©comma,©che©lo©speciale©programma©di©protezione©definito©in©favore©dei©
collaboratori©della©giustizia©comprendeva©ûse©necessario,©anche©misure©di©assi-
stenzaý.©Nel©programma©speciale©di©protezione,©tra©le©misure©di©assistenza©
rientrano©anche©quelle©relative©all'assistenza©legale,©regolate©da©un©apposito©
disciplinare,©allegato©al©programma©medesimo.©

L'art.©4©del©decreto©interministeriale©24©novembre©1994©ûriservatoý©stabi-
lisce©che©l'assistenza©legale©ai©collaboratori©di©giustizia©e©limitata,©salvo©
diversa©deliberazione©motivata©della©Commissione©Centrale,©ai©procedimenti©
penali©per©fatti©commessi©anteriormente©alle©ammissione©al©programma.©

Anche©dopo©l'entrata©in©vigore©della©legge©n.©45/2001,©e©prevista©tra©le©
misure©di©assistenza©quella©legale.©

Ai©sensi©dell'art.©13,©5.©comma,©della©legge©n.©82/1991,©come©modificata©
dalla©legge©n.©45/2001,©recante©ûContenuti©delle©speciali©misure©di©protezione©
e©adozione©di©provvedimenti©provvisoriý,©qualora©la©Commissione©Centrale©
deliberi©l'applicazione©delle©misure©di©protezione©mediante©la©definizione©di©
uno©speciale©programma,©questo©puo©comprendere©misure©di©assistenza©per-
sonale©ed©economica,©tra©le©quali©(per©effetto©dell'espresso©richiamo©di©cui©al©
successivo©comma)©l'assistenza©legale©e©l'assegno©di©mantenimento.©

Il©d.P.R.©30©maggio©2002,©n.©115,©recante©il©ûTesto©Unico©delle©disposi-
zioni©legislative©e©regolamentari©in©materia©di©spese©di©giustiziaý©ha©introdotto,©
tra©l'altro,©alcune©disposizioni©che©concernono©il©trattamento©nei©confronti©
dei©collaboratori©di©giustizia.©

Infatti,©ai©sensi©dell'art.©115©del©predetto©Testo©Unico,©ûl'onorario©e©le©
spesespettantialdifensore©dipersona©ammessa©alprogramma©diprotezionedi©
cui©al©decreto-legge©15©gennaio©1991,©n.©8,©convertito,©con©modficazioni,©dalla©
legge©15©marzo©1991,©n.©82,©e©successive©modificazioni©(tra©le©quali©la©legge©

n.©45/2001),©sono©liquidati©dal©magistrato©nella©misura©e©con©le©modalita©previ-
ste©dall'©art.©82©ed©e©ammessa©opposizione©ai©sensi©dell'art.©84.ý©

Inoltre,©l'art.©299©del©d.P.R.©115/2002©ha©espressamente©abrogato©
l'art.©13,©6.©comma,©ultimo©periodo©della©legge©n.©82/1991,©come©modificato©
dalla©legge©n.©45/2001;©tale©periodo©prevedeva©che©ûle©spese©di©assistenza©
legale©sono©liquidate©dal©giudice©previo©parere©del©Consiglio©dell'ordine©degli©
avvocati©presso©cui©il©difensore©e©iscritto.ý©

Venendo©alla©fattispecie©oggetto©del©presente©parere©si©puo©ragionevol-
mente©affermare,©alla©luce©della©normativa©citata,©che©non©sussista©alcun©rap-
porto©di©credito©tra©l'Amministrazione©dell'Interno©ed©il©legale©che©presta©la©
sua©attivita©professionale©in©favore©del©collaboratore©di©giustizia©e©d'altronde,©
con©nota©del©23©luglio©2004,©codesta©amministrazione©ha©confermato©che©i©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

legali©dei©collaboratori©di©giustizia©vengono©scelti©in©piena©autonomia©da©que-
sti©ultimi,©senza©alcun©conferimento©di©incarico©da©parte©del©Servizio©Centrale©
di©Protezione.©

Lo©Scrivente©G.U.©pertanto©concorda©con©quanto©afferma©il©Tribunale©di©
Bologna©nella©sentenza©n.©2488/2001,©in©particolare©laddove©sottolinea©l'e-
sclusione©dell'esistenza©di©un©obbligo©ex©lege©di©rimborso©delle©spese©legali©
da©parte©dell'amministrazione©in©capo©al©legale©e©specifica©che©l'assistenza©
legale©si©traduce©nell'impegno©del©Servizio©Centrale©di©Protezione,©di©rimbor-
sare©al©collaboratore©di©giustizia,©titolare©dello©speciale©programma©di©prote-
zione,©le©spese©e©gli©onorari.©

Non©rivestendo©il©Ministero©dell'Interno©la©posizione©di©debitore©ceduto,©
la©cessione©stipulata©tra©1'Avv.©F.L.©ed©i©Signori©F.M.©e©D'A.©L.©in©relazione©
ai©compensi©per©prestazioni©professionali©svolte©nei©confronti©di©collaboratore©
di©giustizia©non©puo©esplicare©effetti©nei©confronti©dello©stesso.©

Attesa©la©mancata©efficacia©della©predetta©cessione,©risulta©superflua©la©
risposta©al©secondo©quesito.©

In©relazione©alla©ulteriore©documentazione©trasmessa©da©Codesta©Ammi-
nistrazione,©si©rappresenta,©che©in©virtu©di©quanto©sin©qui©illustrato,©sia©nel©
procedimento©di©sequestro©conservativo©di©crediti©presso©terzi©che©nella©pro-
cedura©esecutiva©relativa©all'atto©di©pignoramento©presso©terzi,©entrambi©noti-
ficati©ad©istanza©dell'Avv.©L.©G.©in©cui©codesto©Ministero©e©stato©citato©per©
rendere©la©dichiarazione©di©terzo©prevista©dall'art.©547©c.p.c.©si©dovra©rendere©
la©dichiarazione©negativa,©non©sussistendo©alcun©rapporto©di©debito©con©il©
debitore©principale©F.©L.ý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
13 
dicembre 
2004, 
n. 
160218. 
Art.©7,par.3lett.d)DirettivaCEEdelConsigliodelleComunita©Europee©

del14©giugno©1993^Af
ffidamento©a©trattativaprivata©dell'esecuzione©dilavori©

di©riallineamento©di©banchine©(consultivo©n.©53507/04,©avvocato©G.©Zotta).©

ûSi©apprende©dalla©nota©in©riferimento©^ed©allegato©^,©che©a©seguito©dell'in-
cendio©sviluppatosi©il©1.©gennaio©2004©su©una©motonave©all'ormeggio©nel©porto©
industriale©di©Porto©Torres,©si©determino©uno©stato©di©grave©pericolo©per©le©navi©
traghetto©ormeggiate©nelle©immediate©vicinanze.©Tali©navi©erano©ivi©dislocate©
per©l'inagibilita©del©porto©commerciale,©interessato©dai©lavori©di©costruzione©del-
l'antemurale©di©ponente.©Con©l'occasione,©si©manifesto©con©tutta©evidenza©la©
necessita©di©eliminare©con©urgenza©la©situazione©di©pericolo,©determinatasi©nello©
scalo©a©causa©dell'uso©promiscuo©delle©strutture©per©il©traffico©industriale©e©per©
quello©dei©traghetti.©Donde©la©proclamazione©dello©stato©di©emergenza©a©sensi©
della©legge©24©febbraio©1992,©n.©225,©art.©5,©comma©1©(d.P.C.M.©13©febbraio©
2004)©e©la©nomina©del©Sindaco©di©Porto©Torres©a©Commissario©straordinario©a©
sensi©del©comma©4,©art.©5©cit.©(ordinanza©P.C.M.©9©luglio©2004).©

Acquisito©il©progetto©esecutivo©del©Ministero©delle©infrastrutture©e©dei©
trasporti©^Settore©infrastrutture©^relativo©ai©lavori©preordinati©all'adegua-
mento,©ampliamento©e©messa©in©sicurezza©degli©ormeggi©del©porto©commer-
ciale©ed©industriale,©ed©avendolo©approvato,©il©Commissario©straordinario©
deve©ora©procedere©all'affidamento©dell'appalto.©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Al 
riguardo 
chiede 
se, 
in 
considerazione 
dell'estrema 
urgenza 
dell'elimi-
nazione 
della 
situazione 
di 
pericolo 
in 
parola 
recuperando 
ad 
agibilitaà 
lo 
scalo 
civile 
ora 
inutilizzabile, 
sia 
possibile 
provvedere 
intanto 
a 
trattativa 
pri-
vata 
nel 
rispetto 
della 
direttiva 
comunitaria. 


La 
direttiva 
93/37/CEE, 
tuttora 
in 
vigore 
come 
poi 
vedremo, 
e 
il 
d.lgs. 
19 
dicembre 
1991, 
n. 
406, 
attuativo 
della 
direttiva 
89/440/CEE(1), 
dispon-
gono 
che 
possono 
essere 
affidati 
a 
trattativa 
privata 
^senza 
pubblicazione 
preliminare 
del 
bando 
di 
gara 
^lavori 
pubblici 
ûnella¨misura¨strettamente¨

necessaria¨per¨motivi¨di¨imperiosa¨urgenza¨non¨compatibile¨con¨i¨termini¨impo-

sti¨dalle¨altre¨procedure,¨in¨relazione¨ad¨eventi¨imprevedibili¨da¨parte¨delle¨

amministrazioni¨aggiudicatici¨purche¨le¨circostanze¨invocate¨a¨giustificazione¨

dell'urgenza¨non¨siano¨in¨alcun¨modo¨imputabili¨alle¨amministrazioni¨stesse» 


(per 
quanto 
riguarda 
il 
d.lgs. 
n. 
406, 
cfr¨lett. 
c),¨comma 
2, 
art. 
9). 
La 
legge 
11 
febbraio 
1994, 
n. 
109, 
che 
deve 
intendersi 
anche 
attuativa, 
per 
quanto 
necessario, 
della 
direttiva 
93/37/CEE 
peroà 
, 
ha 
ulteriormente 
circoscritto 
le 
possibilitaà 
di 
ricorso 
alla 
trattativa 
privata. 
L'art. 
24, 
comma 
1, 
invero, 
ha 
ridotto 
fortemente 
la 
discrezionalitaà 
dell'amministrazione, 
sia 
stabilendo 
spe-
cifiche 
e 
ben 
ristrette 
ipotesi 
in 
presenza 
delle 
quali 
eà 
ammesso 
il 
ricorso 
alla 
trattativa 
privata, 
sia 
fissando 
taluni 
obblighi 
procedimentali 
mirantia 
garantire 
la 
trasparenza 
e 
la 
correttezza 
della 
procedura 
negoziata. 


I 
presupposti 
che 
legittimano 
la 
deroga 
sono: 


1. 
^motivi¨di¨imperiosa¨urgenza:¨l'aggettivo 
imperioso¨lascia 
intendere 
che 
si 
debba 
trattare 
di 
lavori 
necessari 
per 
ovviare 
ad 
una 
grave 
situazione 
di 
pericolo 
o 
piuà 
in 
generale 
ad 
una 
grave 
situazione 
di 
emergenza 
in 
atto. 
Dunque 
non 
semplicemente 
paventata 
e/o 
futuribile, 
ovvero 
non 
semplice-
mente 
risultante 
dal 
calcolo 
di 
ragionevoli 
probabilitaà 
di 
avveramento; 
2. 
^i 
motivi 
di 
urgenza, 
come 
sopra 
connotata, 
non 
devono 
essere 
com-
patibili¨con¨i¨termini¨imposti¨dalle¨altre¨procedure. 
Occorreraà 
considerare, 
al 
riguardo, 
i 
tempi 
tecnici 
medi 
per 
l'affidamento 
dei 
lavori 
pubblici 
mediante 
gara 
aperta 
o 
ristretta, 
tratti 
da 
precedenti 
esperienze. 
Nella 
valutazione 
pos-
sono 
essere 
presi 
in 
considerazione, 
peraltro 
con 
la 
prudenza 
richiesta 
dalla 
particolare 
severitaà 
della 
norma, 
le 
condizioni 
ambientali 
del 
momento 
sto-
rico 
e 
del 
luogo 
in 
cui 
avverraà 
la 
gara, 
che 
possano 
incidere 
negativamente 
sui 
tempi 
medi 
della 
medesima 
(ad 
es. 
in 
una 
regione 
sconvolta 
da 
eventi 
naturali 
puoà 
ipotizzarsi 
un 
appesantimento 
dei 
tempi 
richiesti 
per 
il 
comple-
tamento 
delle 
procedure 
di 
rito). 
Secondo 
la 
giurisprudenza 
(Corte 
Conti, 
sez. 
cont. 
Stato), 
l'urgenza 
deve 
essere 
tale 
da 
potersi 
fondatamente 
ritenere 
che 
il 
rinvio 
dell'intervento 
per 
il 
tempo 
necessario 
allo 
svolgimento 
della 
gara 
comprometterebbe 
la 
tempestivitaà 
dell'intervento 
stesso; 
3. 
^i 
motivi 
di 
urgenza 
devono 
essere 
l'effetto 
di 
eventi¨imprevedibili¨da¨
parte¨delle¨amministrazioni¨aggiudicatici.¨La 
dottrina 
(R. 
Rametta) 
ha 
notato 
che 
l'imprevedibilitaà 
non 
eà 
una 
qualificazione 
assoluta, 
ma 
soggettiva 
dell'am-
ministrazione 
aggiudicatrice, 
nel 
senso 
che, 
con 
la 
normale 
diligenza 
riferita 
al 
(1) 
Per 
semplicitaà 
di 
esposizione, 
di 
seguito 
si 
faraà 
riferimento 
solamento 
al 
d.lgs. 
di 
attuazione 
n. 
406/1991, 
che 
del 
resto 
riproduce 
fedelmente, 
per 
quel 
che 
interessa, 
il 
testo 
della 
direttiva 
comunitaria. 

I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

caso©concreto,©la©situazione©che©determina©l'imperiosa©urgenza©deve©apparire©
imprevedibile©per©detta©amministrazione.©La©imprevedibilita©dovra©essere©rap-
portata,©dunque,©alle©competenze©specifiche©dell'amministrazione.©Eventi©cala-
mitosi©che©possono©esse©previsti©da©amministrazioni©con©competenze©specifiche,©
possono©non©esserlo©da©amministrazioni©con©diverse©competenze.©Cos|©,ad©
esempio,©rischi©di©eventi©marittimi©potrebbero©esser©previsti©dalle©autorita©del©
settore,©ma©non©dalle©autorita©preposte©al©governo©della©circolazione©aerea;©

4.©^le©circostanze©invocate©a©giustificazione©dell'urgenza©non©debbono©in©
alcun©modo©essere©imputabili©alle©amministrazioni©stesse;©

5.©^i©lavori,©infine,©devono©essere©circoscritti©a©quelli©strettamente©neces-
sari©ad©ovviare©la©situazione©di©emergenza©in©atto.©Non©e©possibile,©quindi,©
affidare©a©trattativa©privata©lavori©di©miglioramento,©ampliamento©aut©similia;©
6.©^la©sopravvenuta©legge©n.©109/1994,©ha©ulteriormente©circoscritto©le©
possibilita©di©ricorso©alla©trattativa©privata,©limitandole©ai©casi©di©ûripristino©di©
opere©gia©esistenti©efunzionanti,©danneggiate©e©rese©inutilizzabili©da©eventi©impre-
vedibili©di©natura©calamitosaý.©Al©riguardo©la©dottrina©(Cianflone-
Giovannini)©ha©notato©che©l'evento©calamitoso©deve©riguardare©opere©gia©
esistenti©e©funzionanti©e©non©opere©in©corso©di©realizzazione©o©la©cui©utilizza-
zione©sia©in©atto©dimessa©o©sospesa.©Occorre,©poi,©che©l'evento©stesso©ne©abbia©
comportato©non©solo©il©danneggiamento,©ma©anche©l'inutilizzabilita©.©La©diret-
tiva©comunitaria©31©marzo©2004,©n.©2004/18,©che©ha©abrogato©(o©abroghera©,©
perquanto©sidira©poi)laprecedente37/93/CEE,©hasoppressol'aggettivazione©
ûimperiosaý©per©qualificare©le©ragioni©di©estrema©urgenza©che©possono©giustifi-
care©il©ricorso©alla©trattativa©privata©e©non©contiene©piu©le©anzidette©regole©che©
limitano©il©ricorso©alla©trattativa©privata©agli©interventi©volti©a©ripristinare©opere©
gia©esistenti©e©funzionanti©danneggiate,©aggettivazione©ripresa©e©limitazioni©
introdotte©dalla©legge©Merloni.©Questa©direttiva,©pero©,©che©attenua©in©modo©
significativo©la©rigidita©della©legge©n.©109/1994©^e©suc.©mod.©^,©ancora©non©e©
stata©attuata©in©Italia,©essendo©il©termine©per©l'incombente©fissato©al©31©gennaio©
2006.©Essendo,©peraltro©puntuale©e©concreta©nel©suo©contenuto©precettivo,©puo©
essere©utilizzata©come©valido©riferimento©nella©condotta©del©caso©di©specie.©

Fino©all'attuazione,©peraltro,©dovrebbe©rimanere©in©vigore©la©direttiva©

n.©1993/37/CEE,©come©aggravata©dalle©integrazioni©della©Merloni.©
Cio©premesso,©venendo©al©caso©specifico.©
L'incendio©verificatosi©su©una©motonave©chimichiera©il©1.©gennaio©c.a.,©
da©un©lato©ha©innescato©una©situazione©accidentale©di©grave©pericolo©contin-
gente©per©la©vicinanza©dell'ormeggio©dell'unita©in©fiamme©a©quello©delle©navi©
traghetto©ad©alta©capacita©(2);©dall'altro,©ha©evidenziato©anche©una©grave©
situazione©di©pericolo©persistente©ma©latente,©probabilmente©non©percepita©o©
sottovalutata©nella©sua©gravita©,©dovuta©alla©vicinanza©degli©ormeggi©destinati©
al©traffico©industriale©e©a©quello©civile.©Situazione©di©pericolo©che©va©benal©
di©la©dei©semplici©inevitabili©disservizi©conseguenti©alla©interferenza©e©ai©reci-
proci©intralci©per©le©diverse©esigenze©dei©due©tipi©di©movimentazione.©

(2)©La©situazione©di©pericolo,©che©non©risulta©sia©degenerata©in©disastri©peggiori©coinvol-
gendo©altre©navi,©e©stata©ovviata©con©i©provvedimenti©tecnici©del©caso.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Questa©situazione©di©pericolo,©che©non©poteva©essere©ovviata©in©costanza©
dei©lavori©di©costruzione©dell'antemurale©di©ponente©del©porto©di©Porto©Torres,©
avrebbe©dovuto©essere©avvertita©dall'Autorita©marittima©preposta©alla©regola-
mentazione©del©traffico©portuale.©L'Autorita©marittima©avrebbe©dovuto©intra-
prendere,©conseguentemente,©sin©dal©2002©(da©quando©cioe©fu©necessario©
dirottare©il©traffico©dei©traghetti©Tirrenia©e©Grimaldi©ad©alta©capacita©dal©
porto©civile©a©quello©industriale)©le©iniziative©intese©ad©ovviarla.©

In©questa©situazione,©quanto©alla©configurabilita©dei©presupposti©per©
l'affidamento©con©procedura©negoziata©dei©lavori©per©l'eliminazione©della©
situazione©pericolosa©sopra©illustrati©in©via©di©principio,©osserviamo.©

I©motivi©di©imperiosa©urgenza©che©giustificherebbero©il©ricorso©all'affida-
mento©dei©lavori©a©trattativa©privata,©probabilmente©potrebbero©configurarsi,©
anche©se©non©e©di©tutti©i©giorni©un©evento©quale©quello©verificatosi©agli©inizi©
dell'anno.©Ma©quando©ci©sono©in©gioco©vite©umane;©la©funzionalita©di©impianti©
industriali©vitali©per©l'economia©della©regione;©i©collegamenti©dell'isola©con©il©
nord-Italia,©puo©ragionevolmente©valutarsi©come©ûimperiosaý©la©necessita©
dell'eliminazione©della©situazione©di©pericolo©latente.©

Piu©problematico,©invece,©potrebbe©essere©il©riconoscimento©di©una©
imprevedibilita©degli©eventi©calamitosi©che©potrebbero©scatenare©l'emergenza.©
Sembra©proprio©che©questi©dovevano©essere©prevedibili©dalle©autorita©preposte©
al©governo©del©traffico©portuale.©Altro©discorso©e©poi©vedere©se©la©situazione©
di©pericolo©poteva©essere©ovviata©e©se©chi©di©dovere©aveva©gli©strumenti©per©
farlo.©Il©che©parrebbe©da©escludere.©

Senonche©,©l'imprevedibilita©deve©essere©saggiata©non©tanto©con©riferi-
mento©all'Autorita©marittima©competente,©quanto©alla©Protezione©civile©che,©
una©volta©deliberato©lo©stato©di©emergenza©a©sensi©dell'art.©5©della©legge©
24©febbraio©1992,©n.©225,©avrebbe©dovuto©intervenire©per©porvi©rimedio.©E©
quanto©ad©essa©la©prevedibilita©e©da©escludere,©atteso©che,©prima©dell'evento©
e©da©ritenere©che©neppure©conosceva©la©difficile©situazione©del©porto©di©Porto©
Torres.©

Ma©a©prescindere©da©questa©considerazione,©deve©ritenersi©che©il©fatto©
stesso©che©il©Consiglio©dei©Ministri©ha©riconosciuto©il©verificarsi©di©una©situa-
zione©di©fatto©che©richiedeva©la©dichiarazione©dello©stato©di©emergenza,©com-
porta©il©superamento©del©presupposto©non©solo©della©imperiosa©urgenza,©ma©
anche©quello©dell'imprevedibilita©degli©eventi©calamitosi©da©ovviare.©

Piu©difficile,©se©non©impossibile,©e©il©superamento©della©disposizione©della©
legge©Merloni©(art.©24)©che©circoscrive©la©possibilita©del©ricorso©alla©trattativa©
privata©solamente©in©relazione©al©ûripristino©di©opere©gia©esistenti©efunzionanti,©
danneggiate©e©rese©inutilizzabili©da©eventi©imprevedibili©di©natura©calamitosaý.©

Nel©caso©in©esame©non©si©tratta©del©ripristino©di©opere©esistenti©e©funzio-
nanti,©ma©dell'adeguamento,©ampliamento©e©messa©in©sicurezza©degli©ormeggi©
del©porto©civile©e©di©quello©industriale,©attraverso©la©demolizione©di©una©ban-
china©esistente,©il©dragaggio©dei©fondali©serventi,©per©portarli©ad©una©profon-
dita©adeguata©al©traffico©che©ivi©si©vorrebbe©destinare©e©cos|©via.©Cioe©si©tratta©
non©del©ripristino©della©funzionalita©di©opere©pubbliche©esistenti©e©funzio-
nanti,©ma©danneggiate©e©rese©inutilizzabili,©ma©di©una©ristrutturazione©radi-
cale©delle©strutture©portuali©esistenti.©


I¨PARERI¨DEL¨COMITATO¨CONSULTIVO¨

D'altra¨parte,¨appare¨problematico¨invocare¨la¨piu©¨permissiva¨direttiva¨
2004/18/CEE¨pur¨nella¨sua¨concretezza¨precettiva,¨perche¨non¨ancora¨
attuata.¨

Stante,¨pertanto,¨l'impellente¨necessita©¨di¨provvedere¨in¨tempi¨brevi¨
all'affidamento¨dei¨lavori¨preordinati¨all'eliminazione¨della¨situazione¨di¨peri-
colo¨in¨atto¨e¨la¨conseguente¨incompatibilita©¨con¨i¨termini¨imposti¨dalle¨altre¨
procedure,¨per¨poter¨far¨ricorso¨all'affidamento¨con¨procedura¨negoziata¨
senza¨pubblicazione¨del¨bando¨di¨gara,¨non¨rimane¨che¨far¨ricorso¨al¨potere¨
di¨ordinanza¨dell'art.¨5,¨comma¨2¨e¨5,¨legge¨n¨225/1992.¨

Sappiamo,¨infatti,¨che¨una¨volta¨deliberato¨lo¨stato¨di¨emergenza¨a¨sensi¨
dell'art.¨5,¨comma¨1,¨cit.,©ûper©l'attuazione©degli©interventi©di©emergenza©...©si©
provvede©...©anche©a©mezzo©di©ordinanze©in©deroga©ad©ogni©disposizione©vigente,©
enelrispetto©deiprincipigeneralidell'ordinamentogiuridicoý.¨In¨questo¨modo,¨
pertanto,sara©¨possibilederogarenontantoalladirettivacomunitaria37/1993a
bbiamo¨visto¨che¨non¨ve¨n'e©¨bisogno¨e¨probabilmente¨non¨sarebbe¨neppure¨
possibile,¨stante¨le¨limitazioni¨alla¨delega¨contenute¨nell'atto¨relativo¨^,¨
quanto¨all'aggravamento¨delle¨sue¨limitazioni¨poste¨dall'art.¨24¨legge¨n.¨109/¨
1994,¨sulle¨quali¨ci¨siamo¨gia©¨intrattenuti,¨per¨poter¨procedere¨all'affidamento¨
a¨trattativa¨privata¨dei¨lavori¨in¨questione.¨

Si¨noti¨che¨l'ordinanza¨P.C.M.¨9¨luglio¨2004,¨n.¨3363¨(in¨G.U.¨17¨luglio¨
2004,¨n.¨166),¨con¨cui¨e©¨stato¨delegato¨^nominato¨il¨Commissario¨straordina-
rio¨per¨l'emergenza¨del¨porto¨di¨Porto¨Torres,¨nel¨dettare¨i¨contenuti¨della¨
delega¨a¨mente¨del¨comma¨5,¨art.¨5,¨legge¨n.¨225/1992¨ha¨espressamente¨
conferito¨il¨potere¨di¨deroga¨all'art.¨24¨della¨Merloni¨(art.¨4¨ord.¨P.C.M.,¨

n.¨3363),¨pur¨nel¨rispetto¨della¨direttiva¨comunitaria¨37/93/CEE¨e,¨natural-
mente,¨dei¨principi¨generali¨dell'ordinamento¨giuridico.¨
Il¨percorso¨che¨conseguentemente¨dovra©¨essere¨seguito,¨comportera©¨
l'adozione¨di¨un¨provvedimento¨dichiaratamente©attuativo¨della¨ripetuta¨ordi-
nanza¨n.¨3363¨PCM,¨quanto¨alla¨deroga¨delle¨norme¨della¨legge¨n.¨109/1994¨
da¨cui¨occorre¨discostarsi,¨pur¨nel¨rispetto¨della¨direttiva¨37/93/CEE,¨
corredato¨di¨puntuale¨motivazione¨in¨ordine¨alle¨ragioni¨che¨inducono¨a¨
tanto¨(cfr.¨art.¨5,¨comma¨5).¨Sara©¨opportuno¨fare¨riferimento¨anche¨alla¨
direttiva18/2004/CEE,nonancoraentratainvigore,machecomesie©¨detto,¨
per¨il¨suo¨contenuto¨di¨concretezza¨e¨puntualita©¨vale¨quanto¨meno¨come¨
significativa¨guida¨nella¨regolamentazione¨del¨caso.¨Sappiamo¨che¨la¨diret-
tiva,¨invero,¨prossima¨ad¨essere¨attuata,¨ridurra©¨in¨modo¨significativo¨
(soppressione©dell'aggettivazione©ûimperiosoý©e©della©limitazione©degli©interventi©

a©quelli©occorrenti©per©il©mero©ripristino©della©funzionalita©di©opere©pubbliche©
danneggiate©e©rese©inutilizzabili),¨i¨limiti¨al¨ricorso¨alla¨trattativa¨privata.¨La¨
motivazione¨dovra©¨riguardare¨la¨situazione¨di¨pericolo¨in¨atto;¨le¨correlate¨
ragioni¨di¨urgenza¨quali¨rivelate¨dall'incendio¨del¨1.¨gennaio¨2004;¨l'incom-
patibilita©¨dell'urgenza¨dei¨lavori¨intesi¨all'eliminazione¨della¨situazione¨di¨
pericolo,¨con¨il¨rispetto¨dei¨termini¨delle¨procedure¨di¨affidamento¨mediante¨
gara¨aperta,¨ristretta¨o¨a¨procedura¨negoziata¨previa¨pubblicazione¨del¨bando¨
di¨gara.¨Il¨tutto¨per¨concludere¨per¨la¨necessita©¨conseguente¨del¨ricorso¨alla¨
trattativa¨privata,¨senza¨previa¨pubblicazione¨del¨bando¨di¨gara.¨


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Il 
provvedimento, 
poi, 
preso 
atto 
della 
deroga 
disposta 
dall'ordinanza 
n.3363 
P.C.M. 
e 
valendosi 
di 
essa, 
decideraà 
il 
ricorso 
alla 
trattativa 
privata 
e 
procederaà 
all'individuazione 
dell'impresa 
esecutrice 
dei 
lavori. 


In 
questa 
operazione, 
si 
potraà 
ragionevolmente 
tenere 
conto 
di 
presenze 
operative 
in 
loco 
(quale 
ad 
es. 
l'impresa 
affidataria 
dei 
lavori 
all'antemurale 
di 
ponente 
in 
corso). 


Per 
assicurare 
la 
massima 
trasparenza 
al 
proprio 
operato, 
eà 
bene 
moti-
vare 
la 
scelta, 
al 
riguardo, 
evidenziando, 
fra©l'altro©

^le 
ragioni 
di 
intuibile 
economia 
di 
costi; 


^il 
risparmio 
di 
tempo 
in 
riferimento 
a 
quello 
necessario 
per 
la 
mobili-
tazione 
del 
cantiere, 
trattandosi 
di 
Impresa 
giaà 
presente 
nell'area 
portuale 
con 
personale, 
attrezzature 
e 
macchinari; 


^la 
necessitaà 
di 
un 
coordinamento 
dei 
lavori 
in 
corso 
con 
quelli 
da 
concedere 
in 
appalto, 
in 
modo 
da 
non 
compromettere 
ulteriormente 
l'agibi-
litaà 
dello 
scalo 
giaà 
resa 
problematica 
dai 
lavori 
all'antemurale 
di 
ponente, 
coordinamento 
che 
puoà 
essere 
assicurato 
solo 
dall'affidamento 
di 
tutti 
i 
lavori 
ad 
una 
sola 
impresa 
appaltatriceý. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
16 
dicembre 
2004, 
n. 
162146. 
Deducibilita©accantonamentiaifondiperindennita©suppletivadiclientela©e©

perindennita©meritocratica.©Istruzioniperl'abbandonodicontroversiependenti©

(consultivo 
51999/04, 
avvocato 
G. 
Mandoà 
). 


ûCon 
il 
foglio 
a 
richiamo 
codesta 
Agenzia 
ha 
trasmesso 
^per 
le 
even-
tuali 
osservazioni 
^la 
bozza 
di 
una 
direttiva, 
da 
diramare 
alle 
dipendenti 
strutture, 
in 
relazione 
alle 
controversie 
coinvolgenti 
la 
questione 
in 
oggetto. 


Le 
indicazioni 
operative 
di 
cui 
alla 
medesima 
bozza 
si 
ricollegano 
coe-
rentemente 
alla 
precedente 
ris. 
n. 
59/E/2004 
con 
la 
quale 
codesta 
Agenzia 
ha, 
in 
sintesi, 
espresso 
l'avviso 
che 
l'accantonamento 
ai 
fondi 
per 
indennitaà 
di 
cessazione 
del 
rapporto 
di 
agenzia 
nelle 
sue 
diverse 
componenti, 
quali 
risultano 
dall'art. 
12 
dell'ivi 
richiamato 
accordo 
economico 
collettivo 
26 
giu-
gno 
2002 
per 
il 
settore 
del 
commercio 
(indennitaà 
di 
risoluzione, 
indennitaà 
suppletiva 
di 
clientela, 
indennitaà 
meritocratica) 
sia 
fiscalmente 
deducibile 
per 
l'anno 
di 
competenza, 
peraltro 
nei 
limiti 
dell'importo 
massimo 
di 
cui 
al 
terzo 
comma 
dell'art. 
1751 
c.c.. 


Sembra, 
d'altronde, 
a 
questa 
Avvocatura 
che 
la 
conclusione 
cui 
eà 
perve-
nuta 
codesta 
Agenzia 
nella 
predetta 
risol. 
n. 
59/E 
^in 
conformitaà 
a 
quanto 
ritenuto 
con 
la 
piuà 
recente 
sent. 
n. 
10221 
del 
2003 
della 
Cass. 
Sez. 
trib., 
la 
quale 
peraltro 
era 
pervenuta 
a 
diversa 
soluzione 
nella 
precedente 
sua 
sent. 


n. 
7690 
dello 
stesso 
anno 
^possa 
essere 
condivisa. 
In 
base 
al 
combinato 
disposto 
degli 
artt. 
105, 
comma 
1 
e 
4 
e 
dell'art. 
17 
comma 
1 
lett. 
d) 
del 
d.P.R. 
n. 
916 
del 
1986 
(nel 
testo 
vigente 
a 
seguito 
del 
D.Leg.vo 
n. 
344/2003) 
gli 
accantonamenti 
ai 
fondi 
relativi 
alle 
indennitaà 
di 
fine 
rapporto 
e 
cioeà 
per 
la 
cessazione 
di 
rapporti 
di 
agenzia 
delle 
persone 
fisi-
che 
e 
delle 
societaà 
di 
persone 
sono 
deducibili 
``nei 
limiti 
delle 
quote 
maturate 
nell'esercizio 
in 
conformitaà 
alle 
disposizioni 
legislative 
e 
contrattuali'' 
che 
regolano 
tale 
rapporto. 



I¨PARERI¨DEL¨COMITATO¨CONSULTIVO¨

L'art.¨1751¨c.c.,¨nel¨testo¨vigente,¨disciplina¨l'indennita©¨in¨caso¨di¨cessa-
zione¨di¨rapporto¨di¨agenzia,¨subordinandone¨il¨riconoscimento¨a¨favore¨del-
l'agente¨alla¨ricorrenza¨delle¨condizioni¨di¨cui¨al¨comma¨1¨del¨medesimo¨arti-
colo,¨salva¨l'esistenza¨dei¨fatti¨impeditivi¨di¨cui¨al¨successivo¨comma¨2.¨Al¨
comma¨3,¨il¨predetto¨articolo¨indica¨l'importo¨massimo¨dell'indennita©¨(se)¨
spettante¨all'agente¨e¨al¨pen.¨comma¨prevede¨che¨``le¨disposizioni¨di¨cui¨al¨
presente¨articolo¨sono¨inderogabili¨a¨sfavore¨dell'agente'':¨nel¨rispetto¨del¨
principio¨fissato¨da¨tale¨ultima¨disposizione,¨e©¨consentita¨pertanto¨una¨
diversa¨regolamentazione¨dell'indennita©¨di¨cessazione,¨secondo¨la¨volonta©¨
a
nche¨espressa¨in¨sede¨di¨accordi¨collettivi¨conclusi¨dalle¨relative¨associazioni¨
professionali,¨nei¨limiti¨della¨loro¨applicabilita©¨^delle¨parti.¨

Nell'esercizio¨di¨tale¨autonomia¨contrattuale¨e©¨stato¨concluso¨il¨riferito¨
accordo¨economico¨collettivo¨del¨settore¨del¨commercio¨di¨data¨26¨giugno¨
2002,¨il¨quale,¨in¨particolare¨al¨suo¨art.¨12,¨regola¨la¨materia¨della¨indennita©¨
di¨cessazione¨prevedendo¨che¨la¨stessa¨``sara©¨composta¨da¨tre¨emolumenti'':¨
i¨quali¨sono¨denominati¨rispettivamente¨``indennita©di©risoluzione''©^che¨
spetta¨all'agente¨(purche¨il¨rapporto¨non¨sia¨stato¨risolto¨per¨ritenzione¨inde-
bita¨di¨somme¨o¨per¨concorrenza¨sleale¨da¨parte¨del¨medesimo)¨anche¨se¨
non¨vi¨sia¨stato,¨ad¨opera¨sua,¨alcun¨incremento¨della¨clientela¨o¨del¨fattu-
rato;¨indennita©suppletiva©di©clientela©^da¨corrispondersi¨aggiuntivamente¨
all'agente,¨anche¨se¨questi¨non¨abbia¨procurato¨nuovi¨clienti¨o¨non¨abbia¨sen-
sibilmente¨sviluppato¨gli¨affari¨con¨i¨clienti¨medesimi¨con¨sostanziali¨vantaggi¨
per¨il¨preponente,¨nel¨caso¨di¨scioglimento¨del¨rapporto¨ad¨iniziativa¨di¨que-
st'ultimo¨per¨fatto¨non¨imputabile¨all'agente¨stesso¨ovvero¨nel¨caso¨di¨sue¨
dimissioni¨a¨causa¨di¨invalidita©¨permanente,¨decesso¨o¨conseguimento¨di¨pen-
sione¨di¨vecchiaia;¨e¨indennita©¨meritocratica©^da¨erogarsi¨all'agente¨che¨abbia¨
procurato¨nuovi¨clienti¨o¨abbia¨sviluppato¨gli¨affari¨con¨quelli¨esistenti¨con¨
sostanziali¨vantaggi¨per¨il¨preponente,¨nella¨misura¨corrispondente¨alla¨diffe-
renza¨tra¨l'importo¨della¨indennita©¨di¨risoluzione¨piu©¨la¨indennita©¨suppletiva¨
di¨clientela¨e¨quello¨massimo¨previsto¨dal¨comma¨terzo¨dell'art.¨1751¨c.c.¨

Tale¨essendo,¨nei¨limiti¨della¨sua¨applicabilita©¨,¨l'assetto¨convenzionale¨
dell'indennita©¨di¨cessazione¨del¨rapporto¨di¨agenzia¨^assetto¨difforme¨
rispetto¨a¨quello¨in¨generale¨previsto¨dall'art.¨1751¨c.c.,¨ma¨sullo¨stesso¨preva-
lente,¨siccome¨concordato,¨in¨sede¨collettiva,¨tra¨le¨parti¨e¨quindi¨consentito¨
dalla¨stessa¨norma,¨in¨quanto¨(come¨e©¨indiscusso)¨non¨``a¨svantaggio¨dell'a-
gente''¨^e¨considerato¨che,¨come¨gia©¨accennato,¨l'art.¨105¨del¨d.P.R.¨n.¨917¨
ammette¨la¨deducibilita©¨dell'accantonamento¨ai¨fondi¨delle¨quote¨maturate¨
nell'esercizio¨relative¨alla¨predetta¨indennita©¨``in¨conformita©¨alle¨disposizioni¨
legislative¨e¨contrattuali''¨^appare¨coerente¨conclusione¨quella¨che¨la¨dedu-
zione¨per¨quote¨sia¨fiscalmente¨consentita,¨salva¨la¨necessaria¨verifica¨della¨
sua¨quantificazione¨(sia¨sotto¨il¨profilo¨della¨sua¨``probabilita©¨''¨^e¨cioe©¨della¨
sua¨verosimiglianza,¨sia¨sotto¨quello¨dell'attendibilita©¨della¨relativa¨stima),¨
per¨i¨predetti¨accantonamenti¨riferiti¨alla¨stessa¨indennita©¨in¨tutti©gli¨elementi¨
che,¨secondo¨la¨disciplina¨pattizia¨(applicabile¨in¨luogo¨di¨quella¨legale),¨com-
pongono¨la¨stessa¨indennita©¨(indennita©¨di¨risoluzione,¨indennita©¨suppletiva¨
di¨clientela,¨indennita©¨meritocratica):¨salva¨ovviamente¨la¨ripresa¨a¨tassazione¨
della¨sopravvenienza¨conseguente,¨all'atto¨della¨concreta¨cessazione¨del¨rap-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

porto©di©agenzia,©all'eventuale©mancato©riconoscimento©dell'indennita©di©ces-
sazione©in©tutti©o©in©alcuni©dei©suoi©componenti,©o©anche©dell'eventuale©suc-
cessivo©storno©dell'accantonamento©(per©riferimenti©v.©anche©il©principio©con-
tabile©internazionale©n.©37,©punto©8,©adottato©con©Regol.©(CE)©n.©1725/2003©
del©29©settembre©2003).©

All'accoglimento©di©tale©conclusione©^di©per©se¨non©preclusa,©in©quanto©
fondata©sulla©ora©indicata©interpretazione©dell'art.©105©del©TUIR,©dal©princi-
pio©della©tassativita©degli©accantonamenti©di©cui©al©comma©4©del©successivo©
art.©107©^non©pare©neppure©di©ostacolo©il©disposto©del©comma©1©del©vigente©
art.©109©che©in©generale©esclude©la©deducibilita©nel©periodo©di©competenza©
(anche)©dei©componenti©negativi©del©reddito©in©difetto©di©certezza©o©di©ogget-
tiva©determinabilita©.©Sotto©tale©profilo,©il©dubbio©potrebbe©prospettarsi©in©
considerazione©del©connotato©di©eventualita©che©caratterizza©la©componente©
costituita©dalla©indennita©suppletiva©di©clientela©e©quella©costituita©dalla©
indennita©meritocratica©(nessuna©contestazione©sussiste©in©ordine©alla©compo-
nente©rappresentata©dalla©indennita©di©risoluzione):©senonche©,da©unlato,©va©
osservato©che©il©principio©enunciato©nel©richiamato©comma©1©dell'art.©109©e©
destinato©ad©operare©in©quanto©``le©precedenti©norme©della©presente©sezione©
non©dispongono©diversamente''©(e,©come©si©e©accennato©il©precedente©
art.©105,©contenuto©nella©stessa©sezione,©concerne©e©disciplina©specificamente©
gli©accantonamenti©relativi©alle©indennita©che©trovano©causa©nella©fine©del©
rapporto©anche©di©agenzia);©e,©d'altro©lato©che,©per©la©natura©loro©propria,©
gli©accantonamenti©(pur©fiscalmente©deducibili©per©competenza©nei©casi©e©nei©
limiti©fissati©dalla©legge),©in©quanto©anticipano©all'esercizio©una©quota©del©
costo©destinato©a©verificarsi©in©futuro,©hanno©necessariamente©alla©loro©base©
un©elemento©previsionale©e©probabilistico©(e©non©gia©certo©o©oggettivamente©
determinabile©nel©suo©ammontare),©come©si©desume©anche©dagli©artt.©106©e©
107©del©TUIR©ed,©in©definitiva,©pur©dall'u.c.©dell'art.©105©il©quale,©come©piu©
volte©rilevato,©consente©espressamente©l'accantonamento©per©indennita©di©fine©
rapporto©di©agenzia,©pur©se©tale©indennita©,©per©legge©(e©cioe©in©mancanza©di©
regolamentazione©patrizia),©sarebbe©da©corrispondere©all'agente©solo©nella©
ricorrenza©delle©condizioni©di©cui©al©comma©1©dell'art.©1751©c.c.©(omissis)ý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
dicembre 
2004, 
n. 
162622. 
Efficacia 
delle 
sentenze 
penali 
irrevocabili 
di 
ûn.d.p. 
per 
estinzione 
del 
reatoemortedelreoýsulrelativoprocedimentodisciplinare, 
aifinidelladefini-
zione 
della 
posizione 
giuridico-retributiva 
del 
pubblico 
dipendente 
durante 
il 
periodo 
di 
sospensione 
cautelare 
dal 
servizio 
(consultivo©n.©35053/04,©avvocato©

E.©Figliolia)©
ûSi©riscontra©la©nota©prot.©n.©4800©del©22©giugno©2004,©con©la©quale©e©
stato©richiesto©il©parere©alla©Scrivente©Avvocatura©Generale©dello©Stato©in©
merito©alla©questione©relativa©alla©definizione©giuridica©ed©economica©delle©
sospensioni©cautelari©dal©servizio©^c.d.©restitutio 
in 
integrum 
^a©seguito©dei©
procedimenti©penali©conclusi©con©sentenza©di©proscioglimento©di©ûnon©
doversi©procedere©per©morte©del©reoý.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Ritiene©al©riguardo©questa©Avvocatura©Generale©di©dover©osservare©
quanto©segue.

Eéprincipio©consolidato©in©giurisprudenza©che©all'esito©del©giudicato©
penale©di©proscioglimento©per©estinzione©del©reato©nei©confronti©di©un©dipen-
dente©pubblico©sospeso©cautelarmente©dal©servizio©e©deceduto©nelle©more©
del©procedimento,©l'Amministrazione©possa©dar©luogo©al©procedimento©
amministrativo©al©limitato©fine©di©regolare©gli©effetti©della©sospensione©
rispetto©alla©necessita©di©eventualmente©procedere©ad©una©reintegrazione©
patrimoniale©riferita©al©periodo©in©cui©il©dipendente©e©stato©autoritativa-
mente©e©provvisoriamente©allontanato©dal©servizio©(Cons.©Stato,©Sez.©VI,©
26©giugno©2003©n.©3827).©Tale©convincimento©riposa©sul©carattere©evidente-
mente©provvisorio©della©sospensione©cautelare,©la©cui©efficacia©e©,©appunto,©
temporalmente©limitata©sino©all'intervento©di©un©provvedimento©definitivo©
che©assicuri©assetto©stabile©e©permanente©al©rapporto©intercorrente©tra©l'Am-
ministrazione©e©il©dipendente©incolpato;©pertanto©l'Amministrazione©stessa,©
all'esito©del©procedimento©penale,©puo©optare©di©non©dar©luogo©alla©proce-
dura©amministrativa,©conseguentemente©provvedendo©alla©corresponsione©
del©trattamento©retributivo©dovuto©e©non©percepito,©ovvero©attivare©la©pro-
cedura,©nei©tempi©previsti,©per©costituire©il©titolo©giuridico©che©sostituisca©la©
misura©cautelare©sospensiva©che©ha©perduto©la©propria©causa©tipica©a©seguito©
della©definizione©del©processo©penale.©

Orbene©le©superiori©considerazioni,©che©muovono©da©un©percorso©inter-
pretativo©giurisprudenziale©costante©nel©cui©alveo©si©e©pronunciata©anche©
l'Adunanza©plenaria©del©Consiglio©di©Stato©(decisione©n.©8©del©1997),©ten-
gono©doverosamente©conto©della©fondamentale©circostanza©che©la©revoca©
della©sospensione©cautelare©per©effetto©del©disposto©racchiuso©nell'art.97©
del©testo©unico©imp.©civili©dello©Stato©n.©3/1957,©non©trova©applicazione©nel-
l'ipotesi©in©cui©il©giudizio©penale©si©estingua©per©morte©dell'imputato©(cfr. 
Cons.©Stato©Sez.©V,©1.©dicembre©2003©n.©7818),©per©cui©e©del©tutto©evidente©
che©l'Amministrazione©per©poter©rimuovere©la©prefata©misura©cautelare©e©
proprio©nell'interesse©degli©aventi©diritto,©non©puo©non©attivare©un©procedi-
mento©amministrativo©finalizzato©alla©regolazione©degli©effetti©patrimoniali©
del©periodo©in©cui©e©stata©vigente©la©determinazione©sospensiva©di©cui©trattasi©
su©specifica©istanza©di©chi©abbia©interesse.©E©detta©procedura,©e©bene©chia-
rire,©non©essendo©evidentemente©preordinata©all'irrogazione©di©alcuna©san-
zione©disciplinare,©e©rispondendo©assolutamente©all'esigenza©degli©eredi©e©
dei©congiunti©di©conseguire©il©riconoscimento©della©spettanza©di©quanto©
non©versato©al©dipendente©durante©la©sospensione©cautelare,©puo©valida-
mente©espletarsi©anche©in©mancanza©del©dipendente©stesso,©in©relazione,©
appunto,©alla©citata©ûratioý©della©procedura©in©questione.©Detta©soluzione,©
poi,©risulta©coerente©con©quanto©piu©volte©statuito©dalla©Suprema©Corte©di©
Cassazione©in©materia©di©sopravvenienza©del©decesso©dell'imputato©nel©corso©
del©procedimento©penale:©ha©infatti©motivatamente©chiarito©il©giudice©di©
legittimita©la©rilevanza©sostanziale©del©riconoscimento©della©innocenza©del-
l'imputato©in©relazione©all'interesse©dei©congiunti©e©degli©eredi©alla©tutela©
della©memoria©e©degli©interessi©connessi©alle©obbligazioni©civili©comunque©
scaturenti©dai©fatti©ascritti©al©soggetto©incolpato©(dec.©n.©6682/1992).©


RASSEGNA|AVVOCATURA|DELLO|STATO|

Di|tali|principi,|quindi,|anche|in|assenza|di|diverse|norme|pattizie|di|cui|
ai|pertinenti|contratti|collettivi,|ritiene|questa|Avvocatura|Generale|che|
l'Amministrazione|potrebbe|fare|applicazione|anche|nella|fattispecie,|e|sem-
preche©|,|ovviamente,|risulti|in|tal|senso|attivata|da|istanze|degli|aventi|diritto|
cui|competono|i|necessari|oneri|probatoriý.|

A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
dicembre 
2004, 
n. 
163745. 
Controlli 
antidoping 
ai 
sensi 
della 
legge 
n. 
376/2000 
su 
competizioni 
organizzate 
dall'UNIRE 
(consultivo|19156/04,|avvocato|P.|Cosentino).|

ûCon|la|nota|in|riferimento|codesto|Ministero|ha|manifestato|perples-
sita©|circa|l'applicabilita©|della|disciplina|sui|controlli|antidoping,|di|cui|alla|
legge|14|dicembre|2000|n.|376,|e|successivi|regolamenti|attuativi,|alle|gare|di|
corsa|di|cavalli|organizzate|e|gestite|dall'UNIRE|ai|sensi|dell'art.|2,|co.1,|
del|decreto|legislativo|29|ottobre|1999|n.|449|ed|ha|chiesto|al|riguardo|il|
parere|della|Scrivente.|

Il|dubbio|trae|alimento,|a|quanto|sembra|di|capire,|dal|fatto|che|
l'UNIRE,|Ente|di|diritto|pubblico|non|economico|vigilato|dal|Ministero|per|
le|Politiche|Agricole|e|Forestali,|pur|organizzando|e|gestendo|per|scopo|isti-
tuzionale|gare|di|corsa|di|cavalli,|non|e©|di|per|se¨una|Federazione|sportiva|
(anche|se,|per|questa|parte|della|sua|attivita©|,|esso|si|comporta|in|pratica|
come|tale:|tant'e©|che,|a|quel|che|riferisce|codesto|Ministero,|ha|predisposto,|
nella|specifica|materia,|un|proprio|regolamento,|peraltro|non|acquisito|agli|
atti,|ai|fini|del|controllo|antidoping 
su|guidatori|e|cavalieri.|Evidenzia|altres|©|
codesto|Ministero|come|la|questione|si|presenti|difficoltosa|anche|per|l'as-
senza|nei|testi|normativi|in|questione|(ma|anche,|a|quanto|consta,|altrove)|
di|una|precisa|definizione|di|ûatletaý,|atta|a|ben|identificare|i|soggetti|effetti-
vamente|destinatari|oltre|che|beneficiari,|per|quanto|concerne|il|bene|della|
salute,|della|normativa|di|cui|alla|legge|n.|376/2000,|il|cui|art.|1,|commi|1,|
2|e|4,|fa|appunto|ripetutamente|riferimento|a|tale|termine.|

Cio©|premesso,|ritiene|la|Scrivente,|partendo|dal|profilo|lessicale|della|
questione|da|ultimo|accennato,|che,|a|parte|il|significato|ricavabile|dai|
comuni|dizionari|della|lingua|italiana|(pur|sempre|rilevante,|ed|anzi|in|primo|
luogo|rilevante,|ai|fini|della|interpretazione|delle|norme|secondo|quanto|
impone|l'art.|12,|co.|1,|delle|disposizioni|preliminari|al|codice|civile),che,se|
e©|vero|che|non|esiste|una|definizione|normativa|di|ûatletaý,|atta|a|ricompren-
dere|anche|i|guidatori|ed|i|cavalieri|(si|veda|tuttavia|quanto,|seppur|sotto|
altro|profilo,|ritenuto|dalla|giurisprudenza|amministrativa:|cfr. 
T.A.R.|Lazio,|
Sez.|III,|13|febbraio|2003|n.|965),|esiste|tuttavia,|e|proprio|nella|materiadi|
cui|qui|trattasi,|la|definizione|di|ûsportiviý|(o,|il|che|e©|lo|stesso,|di|ûspor-
tivoý),|quale|data|dall'art.|2,|co.|1,|lett.|c,|della|legge|29|novembre|1995|

n.|522,|di|ratifica|ed|esecuzione|della|Convenzione|antidoping 
di|Strasburgo|
del|16|novembre|1989.|
Secondo|tale|fonte|per|ûsportiviý|si|intendono|appunto|le|persone|di|
entrambi|i|sessi|che|partecipano|abitualmente|ad|attivita©|sportive|organiz-
zate;|e|tale|definizione,|ad|avviso|della|Scrivente,|se|non|si|identifica|tout 



IéPARERIéDELéCOMITATOéCONSULTIVOé

court©conéquellaédelétermineéûatletaý,épuo©ésenz'altroéritenersiétrasponibileéeé
quindiéutilizzabileéancheéaiéfiniédellaédefinizioneédiéquestoésecondoétermine.é
Cio©épotrebbeéargomentarsiéancheégia©ésullaébaseédelésoloéart.é1,éco.é1,édellaé
leggeén.é376/2000,édaécuiéchiaramenteésiéevinceécheéiécontrolliésullaéattivita©
sportiva©sonoéfinalizzatiéallaétutela,éoltreécheédellaéregolarita©édelleégare,édellaé
saluteéeédellaéintegrita©épsicofisicaédegliéatleti©connotandoépercio©équestiéultimi,é
beneficiariéeédestinatariédellaénormativa,équaliésoggettiéappuntoésvolgentié
attivita©ésportiva.é

DellaédefinizioneérecataédallaéleggeédiératificaédellaéConvenzioneédiéStra-
sburgoé(n.é522/1995)émerita,éaiéfiniécheéquiéinteressano,ésottolineareésoprat-
tuttoéiléfattoécheédebbaétrattarsiédiéattivita©ésportiveéûorganizzateý.éEécioe©él'ele-
mentoéorganizzativoéche,écomeétale,érinviaéadéunaéorganizzazioneéeépercio©é
adéunésoggettoécheéorganizzaél'attivita©éstessaéeéneégestisceéinéparticolareéleé
manifestazioniéagonisticheé(oégare);éossia,éinédefinitiva,éaéqueiésoggettiéodé
entiédiécuiée©éparolaénell'art.é6,éco.é1,édellaéstessaéleggeén.é376/2000.é

Diétaliésoggettiéedéentiéorganizzatori,éunoé(iléCONI)ée©éindicatoésecondoé
laésuaéufficialeédenominazione,étuttiégliéaltriéloésonoéperécategorieégeneralié
(Federazioniésportive,éSocieta©éaffiliate,éAssociazioniésportiveéedéEntiédiépro-
mozioneésportivaépubbliciéeéprivati).éPerécui,éaéquestoépunto,éilévero,éedé
altres|©éunico,éproblemaée©équelloédiéverificareése,éconériferimentoéall'UNIREé
eépiu©éspecificamenteéallaésuaéattivita©édiéorganizzatoreédelleécorseédiécavalli,é
taleéEnte,énonécontemplatoénominativamente,érientriéoémenoéinéunaédelleé
categorieégeneraliécuiéfaériferimentoélaénormaédaéultimoécitata.éLaérisposta,é
adéavvisoédellaéScrivente,ésembrerebbeéevidentementeénegativaéquantoéalleé
Federazioniésportive,éSocieta©éaffiliateéedéAssociazioniésportive,émaépositivaé
quantoéallaécategoriaéEntiédiépromozioneésportivaépubblicié(l'UNIREée©éenteé
pubblico:éart.é1,éco.é1,édecretoélegislativoén.é449/1999).éInvero,écheél'attivita©é
consistenteénellaéorganizzazioneédelleécorseédeiécavalliésia,étuttoésommato,é
strumentaleérispettoéalloéscopoéistituzionaleéprimarioédiétaleéEnte,éscopoécheé
e©édatoédall'incrementoéeéilémiglioramentoéqualitativoéeéquantitativoédelleé
razzeéequineédaécompetizioneéeédaésella,ée©éindubbio;émaécio©énonétoglieécheé
questoéparticolareésettoreéagonisticoédiécuiél'UNIREécuraél'organizzazioneé
possaésenz'altroéinquadrarsiénell'ambitoédiéunaéattivita©édiépromozioneéspor-
tiva.éEéquestoédovrebbeéessereésufficienteéaédissipareéogniédubbioéinéordineé
allaésottoponibilita©éancheéaétaleésettoreéagonisticoécheél'Enteéinéquestioneéhaé
inécuraédellaénormativaéantidoping©diécuiéallaéleggeén.é376/2000.é

Daécio©éderivano,éinéparticolare,éaécaricoédiétaleéEnteégliéobblighiéprevistié
dall'art.é6édellaélegge,éeécioe©é:éa)©l'adeguamentoédeiépropriéregolamentiéalleé
disposizioniédellaéstessaéleggeé(commaé1),écosaéche,éperaltro,él'UNIREé
parrebbeéavereégia©éfattoé(ma,énonéessendoéalloéstatoénotoéilécontenutoédelé
RegolamentoédaétaleéEnteéadottatoéperéilécontrolloédelleésostanzeéproibiteé
suiéguidatoriéeécavalieri,énonée©épossibileéallaéScriventeéformulareéunépiu©épre-
cisoéeémotivatoégiudizioéinémeritoéall'assolvimentoédiétaleéobbligo;éb)©laépre-
disposizioneédiétuttiégliéattiénecessariéperéilérispettoédelleénormeédiétutelaédellaé
saluteédiécuiéallaéstessaéleggeé(commaé3);éc)©l'aggiornamentoéeél'informazioneé
deiédirigenti,édeiétecnici,édegliéatletiéeédegliéoperatoriésanitariésulleéproblema-
ticheéconcernentiéilédoping,ésenzaéoneriéaggiuntiviéperélaéfinanzaépubblicaé
(commaé5écfr.©altres|©él'art.é3,éco.é1,élett.f)©dellaéstessaélegge).é


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Conclusivamente, 
ritiene 
la 
Scrivente 
che 
non 
abbiano 
motivo 
i 
dubbi 
insorti 
circa 
la 
posizione 
dell'UNIRE 
^per 
quanto 
concerne 
questo 
settore 
della 
sua 
attivitaà 
^nei 
riguardi 
della 
legge 
n. 
376/2000, 
non 
potendosi 
fonda-
tamente 
disconoscere: 
1) 
da 
un 
lato, 
che 
guidatori 
e 
cavalieri, 
in 
quanto 
abi-
tualmente 
praticanti 
lo 
sport 
ippico 
in 
competizioni 
organizzate 
dal 
citato 
UNIRE 
siano 
da 
considerare 
a 
tutti 
gli 
effetti 
ûatleti» 
e 
percioà 
destinatari-
beneficiari 
della 
citata 
legge; 
2) 
dall'altro, 
che 
l'UNIRE, 
in 
quanto 
organizza-
tore 
delle 
corse, 
sia 
da 
considerarsi, 
anch'esso 
a 
tutti 
gli 
effetti, 
come 
Ente 
di 
promozione 
sportivaý. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165765. 
D.L. 
168 
del 
12 
luglio 
2004, 
conv. 
in 
legge 
191 
del 
30 
luglio 
2004 
^Art. 
1, 
co. 
9 
(consultivo 
n. 
53273/04, 
avvocato 
E. 
Figliolia). 
ûSi 
riscontra 
la 
nota 
in 
epigrafe 
per 
rappresentare 
che 
si 
condividono 
le 
valutazioni 
ivi 
espresse 
in 
merito 
alla 
inapplicabilitaà 
alle 
Universitaà 
ed 
alle 
Istituzioni 
equiparate 
del 
disposto 
racchiuso 
nell'art. 
1, 
comma 
9 
del 
decreto-legge 
12 
luglio 
2004 
n. 
168, 
convertito 
con 
modificazioni 
con 
la 
legge 


n. 
191/2004. 
Al 
riguardo, 
richiamate 
le 
puntuali 
considerazioni 
espresse 
da 
codesta 
Avvocatura 
Distrettuale, 
soprattutto 
rispetto 
alla 
difficile 
giustificabilitaà 
di 
una 
diversa 
interpretazione 
in 
relazione 
alla 
tipologia 
della 
struttura 
di 
cui 
trattasi, 
istituzionalmente 
deputata 
all'affidamento 
di 
incarichi 
per 
poter 
cor-
rettamente 
adempiere 
alle 
funzioni 
normativamente 
attribuite, 
va 
ulterior-
mente 
osservato 
che 
eà 
la 
stessa 
lettera 
della 
legge 
a 
convincere 
della 
esattezza 
della 
soluzione 
interpretativa 
sostenuta, 
e 
dalla 
Scrivente 
condivisa. 


Invero 
la 
dizione 
ûescluse 
le 
Universita©
gli 
Enti 
di 
ricerca 
e 
gli 
organi-
smi 
equiparati» 
costituisce 
senz'altro 
deroga 
a 
spettro 
pieno 
al 
principio 
generale 
del 
contenimento 
della 
spesa 
pubblica, 
statuito 
da 
tutto 
il 
comma9, 
senza 
possibilitaà 
di 
limitare 
gli 
effetti 
della 
deroga 
stessa 
a 
determinate 
parti 
della 
norma 
in 
rassegna 
che, 
per 
converso, 
rappresenta 
un 
ûunicum» 
inscindi-
bile; 
dette 
articolazioni 
della 
norma 
sono 
strettamente 
connesse 
in 
termini 
di 
funzionalitaà 
, 
ed 
hanno 
la 
stessa 
ûratio» 
di 
assicurare 
una 
serie 
di 
rigorose 
condizioni 
ed 
immanenti 
controlli 
degli 
impegni 
finanziari 
delle 
pubbliche 
Amministrazioni 
per 
quanto 
concerne, 
appunto, 
l'affidamento 
di 
incarichi 
e 
di 
consulenze. 
Ed 
il 
superiore 
convincimento 
trova, 
ad 
avviso 
di 
questo 
G.U., 
riscontro 
certo 
nella 
lettera 
dell'ultima 
parte 
del 
comma 
9, 
in 
cui 
il 
rife-
rimento 
alla 
ûdisposizione 
del 
presente 
commaý, 
con 
terminologia 
percioà 
al 
singolare, 
eà 
sintomatico 
della 
volontaà 
del 
legislatore 
di 
considerare 
il 
prefato 
articolato 
norma 
unica, 
ai 
cui 
precetti, 
quindi, 
debbono 
ritenersi 
sottratti 
ûle 
Universitaà 
, 
gli 
Enti 
di 
ricerca 
e 
gli 
organismi 
equiparatiý, 
oltre 
che 
quegli 
ûorganismi 
collegiali» 
che 
hanno 
specifico 
fondamento 
normativo. 


Conclusivamente, 
pertanto, 
si 
opina 
di 
dover 
sostenere 
un'interpreta-
zione 
del 
predetto 
comma 
9 
in 
termini 
di 
valorizzazione 
delle 
esclusioni 
ivi 
espressamente 
previste, 
tenuto 
conto 
di 
talune 
peculiaritaà 
strutturali 
e 
funzio-
nali 
di 
determinati 
organismi 
pubblici, 
piuttosto 
che 
addivenire 
ad 
esegesi 



I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

fondate©esclusivamente©sulla©necessita©di©soddisfare©nella©misura©massima©
possibile,©quadri©di©esigenze©finanziarie©attraverso©l'attuazione©dell'articolato©
sistema©di©monitoraggio©e©controllo©contemplato©nel©comma©medesimo,©
senza,©peraltro,©farsi©carico©di©valutare©gli©effetti©di©ripercussione,©probabil-
mente©di©segno©negativo©anche©sotto©l'aspetto©degli©oneri©oltre©che©della©fun-
zionalita©della©struttura©pubblica,©derivanti©da©un©ûaggravio©proceduraleý©
che©trova©la©sua©unica©causa©in©un'esigenza©di©contrazione©della©spese,©estra-
nea©al©contesto©universitario©e©della©ricerca©per©l'aspetto©in©trattazioneý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165867. 
Ricorso 
a 
brokers©da 
parte 
delle 
Pubbliche 
Amministrazioni 
in 
relazione 
a 
contratti 
assicurativi 
da 
aggiudicarsi 
con 
gara 
(consultivo©n.©217680/03,©
avvocato©D.©Ranucci).©

ûIl©Sindacato©NazionaleAgenti©diassicurazionehachiesto,©con©notagia©tra-
smessa©a©codeste©Amministrazioni,©di©conoscere©il©parere©di©questa©Avvocatura,©
nonche¨del©Ministero©della©Funzione©Pubblica,©circa©la©legittimita©o©meno©della©
preventiva©designazione©di©un©broker,©nelle©gare©indette©per©le©proprie©coperture©
assicurative,©con©previsione©dell'obbligo©di©remunerazione©del©broker 
stesso©posto©
a©carico©della©compagnia©assicuratrice©aggiudicataria©della©relativa©gara.©

Esaminato©anche©quanto©da©codeste©Amministrazioni©evidenziato©nelle©
note©in©riscontro,©osserva©questa©Avvocatura©che©i©problemi©legati©alla©tematica©
in©discorso©sono©sostanzialmente©quattro,©di©cui©il©primo,©ed©assorbente,©e©quello©
relativo©alla©legittimita©della©clausola©broker,©e,©di©seguito,©in©caso©di©soluzione©
positiva,©della©esatta©individuazione©della©natura©giuridica©del©contratto,©della©
onerosita©ogratuita©dello©stesso,©da©cui©dipende©l'ulteriore©quarto©problema©
relativo©alla©possibilita©dell'affidamento©diretto©dell'incarico©ovvero©alla©neces-
sita©di©affidamento©tramite©le©procedure©previste©nel©d.lg.vo©n.©157/1995.©

1.©^Data©la©complessita©del©quesito,©risulta©necessaria©una©premessa©sul-
l'inquadramento©giuridico©della©figura©del©broker, 
alla©luce©della©evoluzione©
normativa©e©giurisprudenziale©ed©in©considerazione©del©fatto©che©la©legge©con-
templa,©in©via©generale,©la©ammissibilita©e©la©possibilita©del©ricorso©a©specifi-
che©professionalita©esterne©alla©amministrazione.©
Con©particolare©riguardo©ai©servizi©l'art.©29,©co.©1,©legge©448©del©2001,©
Misure 
di 
efficienza 
delle 
pubbliche 
amministrazioni, 
dispone©che©le©pubbliche©
amministrazioni©di©cui©all'art.©1,©co.©2,©del©decreto©legislativo©30©marzo©2001©

n.©165,©nonche¨gli©enti©finanziati©direttamente©o©indirettamente©a©carico©del©
bilancio©dello©Stato©sono©autorizzati,©anche©in©deroga©alle©vigenti©disposi-
zioni,©a:©a) 
acquistare©sul©mercato©i©servizi,©originariamente©prodotti©al©pro-
prio©interno,©a©condizione©di©ottenere©conseguenti©economie©di©gestione;©
b) 
costituire,©nel©rispetto©delle©condizioni©di©economicita©di©cui©alla©lettera©a), 
soggetti©di©diritto©privato©ai©quali©affidare©lo©svolgimento©di©servizi,©svolti©in©
precedenza;©c) 
attribuire©a©soggetti©di©diritto©privato©gia©esistenti,©attraverso©
gara©pubblica,©ovvero©con©adesione©alle©convenzioni©stipulate©ai©sensi©del-
l'art.©26©della©legge©23©dicembre©1999,©n.©488,©e©successive©modificazioni,e©
dell'art.©59©della©legge©23©dicembre©2000©n.©388©lo©svolgimento©di©servizi©di©
cui©alla©lettera©b). 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©direttiva©2002/92/Ce©sulla©intermediazione©assicurativa,©ancora©non©
recepita©in©Italia,©da©una©definizione©dell'intermediazione©assicurativa©ricom-
prendedovi©ûle©attivita©consistenti©nel©presentare©o©proporre©contratti©di©assi-
curazione,©o©compiere©altri©atti©preparatori©o©relativi©alla©conclusione©di©tali©
contratti©ovvero©nel©collaborare,©segnatamente©in©caso©di©sinistri,©alla©loro©
gestione©ed©esecuzioneý.©

Nell'ambito©di©questo©quadro©normativo©di©riferimento©va©collocata©la©
figura©del©broker,©disciplinata©per©la©prima©volta©dalla©legge©n.©792/1984©che©
istituisce©il©relativo©albo.©

Il©broker 
viene©individuato©dalla©legge©come©un©professionista©che©svolge©
attivita©di©consulenza©a©favore©dell'assicurando:©tale©consulenza©rappresenta©
il©prius 
logico©giuridico©rispetto©all'attivita©,©di©natura©latamente©di©media-
zione,©svolta©dal©broker. 
La©legge©non©ricompone©tuttavia©il©contrasto©in©
ordine©alla©natura©giuridica©del©broker, 
non©risolvendo©il©quesito©se©si©tratti©
di©mediatore©o©professionista©intellettuale.©

Ai©sensi©dell'art.©1©della©citata©legge©n.©792/1984,©ûil©broker 
e©colui©che©
esercita©professionalmente©attivita©rivolta©a©mettere©in©diretta©relazione©con©
imprese©di©assicurazioni©o©riassicurazioni,©alle©quali©non©sia©vincolato©da©
impegni©di©sorta,©soggetti©che©intendano©provvedere©tramite©la©sua©collabora-
zione©alla©copertura©dei©rischi,©assistendoli©nella©determinazione©del©conte-
nuto©dei©relativi©contratti©e©collaborando©eventualmente©alla©loro©gestione©
ed©esecuzioneý.©

Prima©dell'intervento©di©tale©norma,©secondo©un©orientamento©consoli-
dato,©la©Cassazione©assimilava©sostanzialmente©il©broker 
alla©figura©non©del©
prestatore©d'opera©intellettuale,©bens|©del©mediatore,©distinguendolo©dall'a-
gente©che,©sia©pure©in©veste©autonoma,©e©vincolato©da©uno©stabile©rapporto©
di©collaborazione©con©l'impresa©assicurativa©di©riferimento;©il©broker 
si©carat-
terizza©invece©per©i©profili©di©imparzialita©ed©indipendenza.©Alla©luce©della©
giurisprudenza©meno©recente©della©Cassazione,©pertanto,©il©broker 
non©era©
assimilabile©alla©figura©dell'agente,©in©quanto©non©titolare©di©un©contratto©sta-
bile,©ne¨era©configurabile©come©prestatore©d'opera©intellettuale.©

Con©la©sentenza©n.©8467©del©26©agosto©1998©la©Corte©di©Cassazione©ha©
sostanzialmente©rivisto©il©proprio©orientamento.©Con©tale©sentenza©il©
Supremo©Collegio©rammenta©come©la©legge©792/1984©definisca©il©broker 
come©
mediatore,©evidenziandone©ad©un©tempo©il©relativo©ruolo©di©consulenza©del-
l'assicurando,©che©provvede©anche©ad©assistere©nella©determinazione©del©con-
tenuto©dei©contratti©di©assicurazione,©collaborando©con©lui©anche,©eventual-
mente,©in©sede©di©esecuzione©dei©contratti©stessi.©

Afferma©la©Corte,©in©tale©decisione,©che©la©consulenza©ed©assistenza©for-
nite©all'assicurando©compendiano©il©prius 
logico©indefettibile©rispetto©al©suc-
cessivo©momento©della©intermediazione©con©le©imprese©assicurative;©addirit-
tura©la©Corte©sottolinea©che©il©broker 
svolge,©nel©settore©dell'intermediazione©
assicurativa,©una©vera©e©propria©funzione©sociale,©assistendo©la©parte©contrat-
tuale©debole©e©garantendogli©effettiva©tutela,©quale©peculiare©espressione©del©
principio©di©solidarieta©sociale.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Il©brokeraggio©e©dunque©qualificato©dalla©Corte©quale©contratto©misto,©di©
prestazione©d'opera©intellettuale©nellafase©di©consulenza©edassistenza©all'assicu-
rando;©di©mediazione©nella©successiva©fase©della©messa©in©contatto©dell'assicu-
rando©con©l'impresa©assicuratrice.©

Da©ultimo©la©giurisprudenza©(Cass,©Sez.©III,©n.©6874©del©6©maggio©2003)©
ha©affermato©che©il©broker©e©un©imprenditore©che©svolge©attivita©di©mediazione©
in©forma©di©impresa.©La©sua©attivita©,©aggiunge©tuttavia©il©Supremo©Collegio,©
non©e©peraltro©scevra©da©profili©di©intellettualita©:©secondo©la©Corte,©il©fatto©
che©si©tratti©di©un©mediatore-imprenditore©e©arguibile©dagli©artt.©4©e©5©della©
legge©n.©792/1984,©alla©stregua©dei©quali©il©broker©e©tenuto©ad©iscriversi©ad©
un©apposito©albo,©ed,©a©tale©fine,©e©tenuto©previamente©ad©assicurarsi©per©la©
responsabilita©civile©propria,©per©fatti©di©negligenza©o©imperizia©che©coinvol-
gano©gli©assicurandi©da©un©lato,©ovvero©le©imprese©di©assicurazione©dall'altro.©

Questo©profilo©evidenzia©che©il©broker©corre©pertanto,©secondo©la©Cassa-
zione,©un©tipico©rischio©di©impresa,©collegato©all'attivita©di©mediazione©in©
quanto©la©relativa©attivita©risulta©connotata©dal©requisito©dell'organizzazione,©
che©non©svolge©un©ruolo©meramente©interno©e©strumentale,©come©nel©caso©
delle©professioni©intellettuali,©quanto©piuttosto©funzionale©ed©esterno.©

Coerentemente©la©Corte©esclude©nei©suoi©confronti©la©possibilita©di©confi-
gurare©una©responsabilita©penale©propria©invece©del©libero©professionista.©

Sostanzialmente©nello©stesso©senso©pare©orientato©il©Consiglio©di©Stato©
(decis.©n.©1019©del©24©febbraio©2000)©che,©nell'esaminare©il©problema©della©
natura©giuridica©del©contratto©di©brokeraggio©^se©riconducibile©al©contratto©
di©opera©intellettuale©ovvero©a©quello©di©appalto©di©prestazione©di©servizih
a©concluso©per©la©seconda©opzione©nella©considerazione©che,©pur©essendo©la©
figura©del©broker©quella©di©un©consulente©che©utilizza©le©proprie©cognizioni©
tecniche©ed©intellettuali©per©ridurre©il©costo©della©copertura©di©rischi,©tuttavia©
ûl'affinamento©e©l'oggettivazione©delle©metodologie©analitiche©del©rischio,©
con©l'utilizzo©di©professionalita©specialistiche©differenziate,©e©la©crescente©
organizzazione©informatica©di©supporto,©rendono©preferibile©la©definizione©in©
termini©imprenditoriali©dell'attivita©del©broker.ý©

Cio©premesso,©sulla©scorta©del©richiamato©quadro©normativo©e©giurispru-
denziale,©deve©ritenersi©che,©in©linea©generale,©non©sia©precluso©il©ûricorsoý©al©
broker©da©parte©di©Pubbliche©Amministrazioni©in©funzione©della©stipula©di©
propri©contratti©di©assicurazione,©quando©si©ravvisi©la©necessita©di©ricorrere©
alle©prestazioni©del©medesimo©(in©relazione©alla©importanza©e©la©delicatezza©
sia©per©l'oggetto©sia©per©il©valore©economico©e©con©riguardo©alle©finalita©da©
perseguire©con©lo©stipulando©contratto©di©assicurazione),©per©cui©alla©luce©del-
l'attuale©quadro©normativo,©nonche¨delle©reali©esigenze©della©Pubblica©Ammi-
nistrazione,©gia©peraltro©recepite©in©una©prassi©che©va©sempre©piu©consolidan-
dosi,©non©sembra©sussistano©ragioni©per©negare©l'opportunita©e©la©legittimita©
del©ricorso©a©tali©forme©di©intermediazione©assicurativa©da©parte©della©P.A..©

In©particolare©la©assistenza©e©la©consulenza©del©broker©possono©rivelarsi©
utili©nella©determinazione©del©contenuto©del©contratto,©nella©valutazione©delle©
prestazioni©da©chiedere©all'assicuratore©nel©relativo©bando©di©gara©e©dei©rela-
tivi©oneri,©nonche¨nella©individuazione©dei©requisiti©di©partecipazione©delle©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

imprese©di©assicurazione©alla©stessa©gara,©a©condizione©ovviamente©che©
l'Amministrazione©non©disponga©di©proprio©personale©dipendente©con©le©
peculiari©e©specifiche©conoscenze©in©materia.©

Non©e©inutile©infine©ricordare©che©anche©l'Antitrust©in©una©segnalazione©
del©1999,©ebbe©modo©di©osservare©che©ûdeve©guardarsi©con©favore©alla©possibi-
lita©che©gli©enti,©ove©non©dispongano©al©loro©interno©delle©risorse©organizza-
tive©necessarie,©si©avvalgano©dell'assistenza©di©intermediari©indipendenti©qua-
lificati,©ovviamente©selezionati©secondo©le©procedure©di©evidenza©pubblica©
e©nel©rispetto©della©legislazione©vigenteý,©nonche¨recenti©pronunce©rese©dal©
giudice©amministrativo,©in©sede©cautelare.©

Il©TAR©Venezia,©con©ordinanza©n.©211©del©29©aprile©2003,©ha©respinto©la©
domanda©di©sospensione©formulata©dall'agente©generale©di©una©impresa©di©
assicurazioni©avverso©un©bando©di©gara©contenente©la©clausola©broker, 
con-
sentendo©al©broker, 
costituitosi©in©giudizio©in©qualita©di©controinteressato,©la©
conservazione©dell'incarico©ed©il©diritto©alla©percezione©delle©provvigioni.©
Sempre©il©TAR©Venezia,©con©ordinanza©n.©272©del©13©giugno©2003,©ha©
respinto©la©domanda©di©sospensione©formulata©dagli©agenti©di©altra©societa©
assicurativa©avverso©gli©atti©di©una©gara©per©l'aggiudicazione©di©contratti©di©
assicurazioni,©contenenti©la©cd.©clausola©broker,©indetta©dalla©USL©n.©2©di©F.©
e©nei©confronti©dell'ATI©costituita©da©due©broker.©

2.©^La©conclusione©sopra©accolta©conduce©all'analisi©del©secondo©que-
sito,©relativo©alla©esatta©qualificazione©della©natura©giuridica©del©contratto©di©
brokeraggio,©quesito©di©non©poco©momento©qualora©si©consideri©che©la©solu-
zione©accolta©condiziona©in©modo©determinante©le©scelte©dell'Amministra-
zione©in©ordine©alla©procedura©da©seguire©per©l'affidamento©dell'incarico.©
In©realta©dalle©esaminate©disposizioni©non©discende©una©soluzione©uni-
voca©del©problema,©considerato©che,©come©sopra©detto,©la©legge©non©ricom-
pone©il©contrasto©sul©punto,©non©precisando©se©si©tratti©di©mediatore©o©profes-
sionista©intellettuale,©ne¨cio©fanno©le©sopra©menzionate©analoghe©disposizioni©
legislative,©le©quali©tendono©verosimilmente©a©prendere©atto©di©una©realta©dif-
fusa,©quale©e©quella©del©ricorso©da©parte©della©P.A.©a©specifiche©professionalita©
esterne,©ma©che©appaiono©indifferentemente©applicabili©sia©a©fattispeciedi©
prestazione©d'opera©professionale©di©contenuto©intellettuale©sia©di©prestazione©
di©servizi©di©natura©imprenditoriale.©

Si©e©gia©ricordato©il©contrasto©giurisprudenziale©sul©punto©specifico©in©
esame,©e©si©sono©analizzate©sia©le©pronunce©che©hanno©evidenziato©come©il©
conferimento©di©incarichi©speciali©a©persone©estranee©all'Amministrazione©
dia©luogo©ad©un©rapporto©di©prestazione©d'opera©professionale©(Cass.©Sez.©
UU.,©n.©393©del©19©gennaio©1988),©sia©quelle,©di©contro,©che©tendono©a©valoriz-
zare©l'aspetto©di©mediazione©presente©nel©contratto©e©quindi©a©qualificarein©
ultima©analisi©il©broker 
quale©mediatore-imprenditore,©la©cui©obbligazione©
consiste©nella©prestazione©di©un©servizio.©

In©realta©il©dettato©normativo,©da©cui©emerge©comunque©il©dato©peculiare©
della©legittimita©del©contratto©di©brokeraggio 
anche©quando©contraente©sia©la©
P.A.,©va©interpretato©in©relazione©alle©specifiche©caratteristiche©del©contratto©
in©discorso,©posto©che,©nella©specie,©pur©venendo©in©sicuro©rilievo©l'aspetto©


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


intellettuale 
della 
prestazione, 
sotto 
il 
profilo 
della 
assistenza 
e 
collabora-
zione, 
tuttavia 
non 
va 
certamente 
trascurata 
la 
rilevanza 
della 
componente 
imprenditoriale 
di 
mediazione. 


In 
altri 
termini 
il 
valore 
ricavabile 
dalle 
cennate 
disposizioni 
eà 
quello 
per 
cui 
eà 
sicuramente 
consentito, 
nell'attuale 
ordinamento, 
il 
ricorso 
al 
broker 
da 
parte 
della 
P.A., 
con 
l'avvertenza 
che 
nella 
specie 
oggetto 
del 
contratto 
non 
eà 
solo 
una 
locatio 
operis, 
ma 
anche 
una 
attivitaà 
di 
natura 
mediatizia-
imprenditoriale, 
atteso 
che 
anche 
nei 
rapporti 
con 
la 
P.A. 
il 
relativo 
contratto 
presenta 
inalterata 
la 
natura, 
individuata 
dalla 
giurisprudenza, 
di 
contratto 
misto 
di 
prestazione 
di 
opera 
intellettuale 
e 
mediazione 
esercitata 
in 
forma 
imprenditoriale. 


Pur 
non 
sottacendo 
la 
esistenza 
di 
alcune 
pronunce 
di 
segno 
contrario 
(cfr. 
App. 
Torino 
8 
marzo 
2001), 
non 
sembra 
che 
a 
tale 
conclusione 
osti 
la 
peculiare 
circostanza 
che 
l'attivitaà 
di 
brokeraggio 
deve 
relazionarsi 
con 
le 
procedure 
di 
evidenza 
pubblica, 
attraverso 
le 
quali 
deve 
essere 
concluso 
il 
(futuro) 
contratto 
di 
assicurazione. 
Al 
riguardo 
deve 
ricordarsi 
che 
il 
Consi-
glio 
di 
Stato, 
con 
la 
ricordata 
decisione 
n. 
1019/2000, 
ha 
ritenuto 
che 
il 
ûmet-
tere 
in 
diretta 
relazione» 
i 
soggetti 
che 
intendono 
assicurarsi 
con 
le 
imprese 
di 
assicurazione 
non 
si 
esplica 
necessariamente 
nella 
sola 
forma 
della 
nego-
ziazione 
singola 
con 
una 
impresa 
determinata 
dal 
broker 
medesimo, 
ma 
ben 
puoà 
esprimersi 
nella 
trattativa 
multipla 
derivante 
dall'espletamento 
di 
una 
procedura 
di 
gara 
per 
l'affidamento 
del 
contratto 
assicurativo; 
specie 
quando, 
come 
nel 
caso 
di 
specie, 
la 
procedura 
medesima 
si 
svolga 
mediante 
la 
partecipazione 
di 
quelle 
imprese 
i 
cui 
requisiti 
di 
partecipazione 
sono 
stati 
stabiliti 
con 
l'apporto 
essenziale 
del 
consulente. 
Ne 
deriva 
che, 
in 
ultima 
ana-
lisi, 
le 
imprese 
affidatarie 
dei 
servizi 
assicurativi 
sono 
comunque 
messein 
relazione 
diretta 
con 
l'Amministrazione 
a 
seguito 
dell'intervento 
del 
broker, 
la 
cui 
attivitaà 
ha 
avuto 
l'effetto, 
sul 
piano 
negoziale, 
di 
orientare 
in 
modo 
vincolante 
la 
sfera 
soggettiva 
dei 
potenziali 
contraenti 
e 
di 
prefissare 
il 
conte-
nuto 
del 
contratto» 
(C.d.S. 
n. 
1019/00 
cit.). 
Tale 
specifica 
circostanza 
eviden-
zia 
che 
anche 
nella 
fattispecie 
in 
esame 
l'attivitaà 
del 
broker 
non 
si 
esaurisce 
nella 
prestazione 
intellettuale, 
ma 
abbraccia 
anche 
la 
successiva 
fase 
della 
mediazione, 
e 
difatti 
il 
Consiglio 
di 
Stato 
qualifica 
il 
relativo 
contratto 
come 
appalto 
di 
servizi. 


3. 
^Da 
cioà 
discendono 
significative 
conseguenze, 
quali 
in 
via 
principale, 
a 
parere 
della 
Scrivente, 
la 
impossibilitaà 
di 
un 
affidamento 
diretto 
dell'inca-
rico, 
in 
virtuà 
di 
un 
rapporto 
fiduciario, 
giustificabile 
solo 
sul 
presupposto 
che 
il 
contratto 
di 
brokeraggio, 
piuttosto 
che 
configurare 
un 
appalto 
di 
servizi 
costituisca 
una 
prestazione 
d'opera 
professionale 
di 
contenuto 
intellettuale, 
per 
cui 
sarebbe 
possibile 
immaginare 
un 
affidamento 
diretto 
del 
contratto 
basato 
sulla 
fiducia 
che 
l'ente 
ripone 
in 
un 
determinato 
professionista, 
al 
quale 
la 
struttura 
imprenditoriale 
fornisce, 
in 
genere, 
un 
mero 
supporto 
logi-
stico 
per 
l'esercizio 
di 
una 
attivitaà 
connotata 
da 
un 
contenuto 
tecnico. 
Tale 
conseguenza 
urta 
tuttavia 
con 
la 
considerazione 
per 
cui 
oggetto 
del 
contratto 
stipulato 
da 
broker 
e 
P.A. 
non 
eà 
una 
mera 
attivitaà 
intellettuale 
di 
consulenza, 
il 
che 
potrebbe 
giustificare 
l'affidamento 
intuitu 
personae,ma 
anche 
la 
stipula 
di 
un 
futuro 
contratto 
assicurativo 
con 
relativo 
e 
consistente 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

impegno©di©spesa©a©carico©della©P.A.,©cioe©in©ultima©analisi©la©produzione©di©
un©servizio©di©natura©assicurativa©che©rientra©nell'ambito©della©sfera©applica-
tiva©del©d.lg.vo©n.©157/1995.©D'altra©parte,©come©sottolineato©dal©Consiglio©
di©Stato,©dec.©n.©1019/2000,©ûrisulterebbe©elusivo©della©ratio 
della©normativa©
di©derivazione©comunitaria©che©un©contratto©di©prestazione©di©servizi©fosse©
da©considerare©escluso©dall'applicazione©delle©procedure©che©garantiscono©tra-
sparenza©e©concorrenzialita©nella©conclusione©di©contratti©che©comportano©
l'esborso©di©denaro©pubblicoý.©

Da©tale©premessa©deriva©la©conseguenza©che©per©la©eventuale©designa-
zione©del©broker 
sarebbe©necessario©procedere©ad©una©apposita©gara,©secondo©
i©criteri©di©aggiudicazione©previsti©dal©d.leg.vo©n.©157©del©1995,©il©bando©della©
quale©^oltre©a©definire©puntualmente©le©attivita©richieste©al©medesimo©d
ovrebbe©indicare©chiaramente©che©ogni©remunerazione©o©compenso©dello©
stesso,©per©la©complessiva©attivita©svolta,©sara©esclusivamente©a©carico©della©
societa©assicuratrice©che©risultasse©aggiudicataria©del©contratto©di©assicura-
zione,©nonche¨,©in©punto©di©criteri©di©valutazione©per©la©scelta©del©broker 
con-
traente,©valorizzare©requisiti©quali©la©professionalita©,©la©specializzazione,©la©
conoscenza©del©sistema©pubblico,©oltre©quelli,©peraltro©attualmente©per©lo©
piu©richiesti,©basati©prevalentemente©su©requisiti©dimensionali©quali©il©numero©
degli©Enti©Pubblici©gestiti,©il©volume©complessivo©dei©ricavi,©dei©collaboratori©

o©dipendenti©dell'impresa.©
Nell'ottica©di©un©quadro©di©trasparenza©e©correttezza©della©spesa©pubblica,©
ritiene©questa©Avvocatura©che©i©bandi©di©gara©dovrebbero©essere©formulati©in©
modo©tale©da©consentire©la©scelta©del©miglior©contraente©attraverso©la©valuta-
zione,©in©termini©di©qualita©e©attualita©,©delle©soluzioni©proposte©in©tema©di©rispar-
mio©e©di©efficienza©della©spesa,©nell'ottica©di©un©attento©esame©del©costo©del©
rischio©assicurativo©trasferito©nell'ambito©della©azione©amministrativa.©

4.©^Quanto©poi©alla©natura,©gratuita©ovvero©onerosa,©del©contratto©di©
brokeraggio,©in©cui©sia©previsto©che©il©pagamento©del©compenso©spettante©al©
broker 
non©sia©a©carico©dell'Amministrazione©sebbene©esclusivamente©a©carico©
dell'impresa©di©assicurazione©che©risultera©aggiudicataria©all'esito©della©rela-
tiva©procedura,©si©ritengono©condivisibili©le©considerazioni©in©proposito©espo-
ste©dal©Consiglio©di©Stato©nella©citata©decisione©n.©1019©del©2000.©Premesso©
che©la©rilevanza©del©quesito©si©pone©in©quanto©le©prestazioni©di©servizi©fondate©
su©contratti©a©titolo©gratuito©sono©escluse©dall'ambito©di©applicabilita©del©
d.lg.vo©n.©157/1995,©ex 
art.©3©dello©stesso,©ha©affermato©il©C.d.S.©che©la©tesi©
della©gratuita©del©contratto©in©esame©non©appare©sostenibile,©alla©luce©della©
oggettiva©circostanza©che©il©broker 
non©e©titolare©di©una©pretesa©creditoria©
nei©confronti©del©soggetto©che©conferisce©l'incarico©in©quanto©la©provvigione©
e©formalmente©posta©a©carico©dell'assicuratore©e©non©dell'assicurato,©ma©che©
tuttavia©costituisce©normale©contenuto©del©contratto©(trilatero)©quello©per©cui©
il©primo©procede©al©recupero©del©relativo©importo©attraverso©una©corrispon-
dente©maggiorazione©del©premio©dovuto©dall'assicurato©(cd.©caricamento),©il©
che©esclude©che©possa©concepirsi©una©irrilevanza©economica©dei©costi©di©prov-
vigione.©Aggiunge©comunque©il©Consiglio©di©Stato©che©cio©tuttavia©non©
esclude©che©in©concreto©la©provvigione,©in©tutto©o©in©parte,©gravi©sull'assicura-
tore©a©titolo©diretto©di©un©proprio©debito.©Ne¨d'altra©parte©la©definizione©

I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

legale©del©contratto©di©brokeraggio 
prevede©una©attivita©gratuita©dell'incari-
cato,©ovvero©che©la©provvigione©debba©fare©carico©esclusivamente©sull'assicu-
ratore.©In©realta©l'unica©peculiarita©del©contratto©in©esame©e©che©la©prestazione©
del©broker 
viene 
remunerata 
in 
via 
differita,©allorche¨sia©portato©a©conclusione©
il©contratto©per©il©quale©lo©stesso©abbia©prestato©la©consulenza©e©la©media-
zione.©Concluso©il©contratto©si©attualizza©la©fase©della©corresponsione©del©pre-
mio©assicurativo,©e©quindi©il©diritto©del©broker 
al©pagamento©da©parte©dell'as-
sicuratore.©Sottolinea©ancora©il©Consiglio©di©Stato©come©la©mancanza©di©pre-
tesa©del©broker 
nei©confronti©del©conferente©l'incarico,©confrontata©con©il©
naturale©operare©del©contratto©di©brokeraggio,©tale©per©cui©la©provvigione©
spettante©al©broker 
e©normalmente©posta©a©carico©dell'assicuratore,©altro©non©
significa©che©carenza©di©attualita©di©una©pretesa©prima©del©buon©fine©dell'inca-
rico,©che©avverra©mediante©la©conclusione©del©contratto©assicurativo©e©della©
corrispondente©corresponsione©del©premio,©che©funge©da©momento©di©attua-
lizzazione©del©compenso©del©broker,©che©diviene©cos|©esigibile©e©immediata-
mente©riscuotibile.©

Sembra©comunque©opportuno©sottolineare©che©per©rendere©meno©aleatoria©
la©misura©del©compenso©provvigionale©del©broker,©ed©evitare©che©l'amministra-
zione©possa©restare©esposta©ad©esborsi©di©gran©lunga©superiori©al©previsto,©ipotesi©
verificabile©quando©nel©bando©sia©indicata©solo©la©misura©percentuale©del©com-
penso©che©verra©riconosciuto©al©broker 
essendo©la©quantificazione©finale©legata©
al©valore©del©futuro©contratto,©ed©ipotizzando©che©il©medesimo©compenso©rientri©
nell'aliquota©che©la©compagnia©e©comunque©tenuta©a©corrispondere©alla©propria©
rete©agenziale,©di©guisa©che©il©ûcostoý©del©broker 
vada©ad©incidere©solo©sul©com-
penso©provvigionale©dell'agente©determinandone©una©decurtazione,©e©non©anche©
sull'entita©del©premio,©il©bando©di©gara©dovrebbe©poi©gia©stabilire©detto©com-
penso©in©una©misura©fissa,©indipendente©da©percentuali©di©premio©e©sganciato©
dall'effettivo©valore©che©avra©lo©stipulando©contratto©assicurativo,©e©prevedere©
che©esso©sia©corrisposto©dalla©compagnia.©

5.©^Ritenuta©ammissibile©la©scelta©di©un©broker 
per©la©stipula©di©un©con-
tratto©di©assicurazione©da©parte©della©P.A.©^con©previsione©(da©ritenere©di©
per©se¨non©illegittima©non©essendo©del©resto©inderogabile©la©disposizione©di©
cui©al©co.©1©dell'art.©1755©c.c.©nella©parte©in©cui©di©regola©e©previsto©l'obbligo©
della©provvigione©a©carico©di©ciascuna©delle©parti)©dell'onere©del©relativo©com-
penso©a©esclusivo©carico©della©(futura©aggiudicataria)©impresa©di©assicura-
zione©^non©si©pone©alcun©problema©in©concreto©ove©successivamente©la©stessa©
P.A.©addivenga©^all'esito©della©relativa©procedura©ad©evidenza©pubblica©nel-
l'ambito©della©quale©dovrebbe©essere©specificamente©previsto©siffatto©onere©
con©la©specificazione©della©sua©entita©,©nonche¨delle©modalita©e©termini©del©
suo©adempimento©^alla©stipula©di©detto©contratto©di©assicurazione:©poiche©,©
in©tal©caso,©al©pagamento©del©compenso©del©broker, 
sulla©base©delle©previsioni©
del©bando©e©del©contratto,©dovra©provvedere©unicamente©la©societa©assicura-
trice©secondo©quanto©previsto.©
Perplessita©potrebbero©invece©sorgere©per©l'ipotesi©in©cui,©nonostante©
l'opera©prestata©dal©broker,©la©Amministrazione©non©provveda©alla©stipula©
del©divisato©contratto©assicurativo.©Avendo©riguardo©alla©componente©costi-
tuita©dalla©ûintermediazioneý,©ravvisabile©certamente©nell'attivita©prestata©
dal©broker,©la©conclusione©dovrebbe©essere©quella©che©^difettando©la©conclu-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sione©del©contratto©^nessuna©provvigione©spetta©in©ogni©caso©al©mediatore©
(art.©1755,©co.©1,©cit.),©salvo©il©suo©diritto©al©rimborso©delle©spese©sostenute,©in©
presenza©di©specifico©incarico©dell'Amministrazione©(art.©1756©c.c.).©Una©pre-
visione©di©tal©genere©^da©inserire©ovviamente©nel©bando©o©invito©alla©gara©
per©l'affidamento©del©servizio©di©brokeraggio,©con©la©precisazione©del©ûtettoý©
massimo©del©rimborso©spese©^non©dovrebbe,©pertanto,©ritenersi©illegittimaý.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165965. 
Sanzione©ex©art.©5,©co.©1,©legge©18©gennaio©1994©n.©50©^Decreto©Diretto-

riale©del©31©luglio©2001©(prot.©n.©04/21179)©^T.A.R.©Friuli©Venezia©Giulia©^

Sent.©n.©885/02:dichiarazionedell'inammissibilita©delricorsoperdifettodigiu-

risdizione©^Sanzioni©cc.dd.©punitive©e©cc.dd.©ripristinatorie;©alternativita©e©

cumulofralestesse^GiurisdizionedelG.O.©edelG.A.©neivaricasi^Onere©

dell'Amministrazione©ai©sensi©dell'art.©3,©co.©4,©legge©n.©241/90©^Omessa©o©non©

corretta©indicazione©^Correzione.©(consultivo©3267/03,©avvocato©M.©Mari)©

ûCon©la©nota©a©margine©indicata,©codesta©Amministrazione©autonoma©
dei©Monopoli©di©Stato©richiede©l'avviso©della©Scrivente©in©ordine©alla©que-
stione©se©i©giudizi©avverso©i©provvedimenti©sanzionatori©adottati©a©norma©del-
l'art.©5©legge©18©gennaio©1994©n.©50©rientrino©nella©giurisdizione©del©giudice
amministrativo©o©in©quella©del©giudice©ordinario,©facendo©al©riguardo©pre-
sente©che©un©ingente©numero©di©provvedimenti©sanzionatori©gia©emanati©reca©
l'indicazione©del©G.A.©quale©autorita©cui©rivolgere©l'eventuale©impugnazione.©

Ai©fini©d'una©compiuta©intelligenza©della©prospettata©questione©giova
dare©succintamente©conto©degli©orientamenti©delle©giurisdizioni©superiori,©
ordinaria©ed©amministrativa,©relativamente©al©riparto©di©giurisdizione©nel©set-
tore©delle©sanzioni©non©penali.©

In©proposito,©costituisce©principio©consolidato©^elaborato©a©partire©da©
Cass.,©SS.UU.,©sent.©n.©926©del©24©febbraio©1978,©riaffermato©dalla©giurispru-
denza©di©legittimita©secondo©varie©decimazioni©(si©vedano,©senza©pretese©di©
esaustivita©,©ex©multis,©Cass.,©SS.UU.,©Sentt.©nn.©1499©del©9©marzo©1982,©1881©
e©1882©del©7©marzo©1985,©660©del©3©febbraio©1989,©1342©del©17©marzo©1989,©
2003©del©28©aprile©1989,©718©del©2©febbraio©1990,©5502©del©16©maggio©1991,©
3736©del©20©aprile©1994,©1714©del©17©febbraio©1995,©5473©del©18©maggio©1995,©
94©del©4©aprile©2000,©nonche¨,©piu©di©recente,©nn.©134©del©27©marzo©2001,©
8746©del©26©giugno©2001,©14633©del©21/11/2001)©e©ribadito©altres|©dal©
Supremo©Consesso©amministrativo©(cfr.©C.d.St.,©Sentt.©nn.©793©del©19©novem-
bre©1989,©959©del©21©novembre©1992,©112©del©4©febbraio©1999,©cui©adde,©in©ter-
minis,©C.G.A.R.S.,©Sent.©n.©497©del©21©novembre©1997)©^quello©secondo©il©
quale,©nell'ambito©delle©sanzioni©non©penali©applicate©dalla©P.A.,©al©fine©del
riparto©della©giurisdizione©tra©G.O.©e©G.A.©e©necessario©distinguere©tra©san-
zioni©cc.dd.©punitive©e©misure©cc.dd.©ripristinatorie,©riconoscendo©solo©nel©
secondo©caso©la©giurisdizione©del©G.A.©

Le©sanzioni©punitive,©infatti,©hanno©carattere©meramente©afflittivo©e©sono©
ricollegate©al©verificarsi©concreto©della©fattispecie©legale,©restando©esclusa©
ogni©discrezionalita©in©ordine©alla©loro©irrogazione,©se©non©quanto©alla©
misura,©con©la©conseguenza©che©la©contestazione©dell'intimato©si©risolve©nel©
dedurre©il©proprio©diritto©soggettivo©a©non©subire©l'imposizione©di©sanzioni©
patrimoniali©al©di©fuori©dei©casi©espressamente©previsti©dalla©legge.©


I©PARERI©DEL©COMITATO©CONSULTIVO©

Laddove,©invece,©la©sanzione©irrogata©sia©espressione©del©potere©autorita-
tivo©della©P.A.©di©settore,©rivolto©alla©cura©ed©al©governo©del©pubblico©inte-
resse©sostanziale©ad©essa©devoluto,©si©e©in©presenza©di©misure 
ripristinatorie,©
le©quali©consistono©nell'imporre©al©contravventore©una©determinata©condotta,©
volta©a©ricondurre©la©situazione©lesa©allo©stato©antecedente©all'infrazione.©Sif-
fatte©sanzioni,©a©differenza©delle©precedenti,©tendono©a©realizzare©in©via©
diretta©ed©immediata©l'interesse©pubblico©di©settore©leso©dalla©condotta©viola-
tiva©ed©alla©P.A.©e©data,©di©regola,©la©scelta©della©misura©repressiva©piu©idonea©
a©soddisfare©tale©interesse,©per©modo©che©la©situazione©giuridica©soggettiva©
del©privato©riveste©natura©ed©ha©consistenza©di©mero©interesse 
legittimo 
ela©
giurisdizione,©per©l'effetto,©appartiene©al©G.A.©

Allorquando,©pero©,©l'ordinamento©preveda©una©sanzione©del©secondo©
tipo©in 
alternativa 
con©una©del©primo©tipo,©rimettendone©la©scelta©alla©valuta-
zione©discrezionale©della©P.A.,©va©affermata©la©giurisdizione©del©G.A.,©atteso©
che©detta©alternativita©si©traduce©in©una©valutazione©normativa©di©omogeneita©
funzionale©delle©due©sanzioni,©con©conseguente©attrazione©anche©di©quella©
punitiva©nella©sfera©del©potere©dell'autorita©amministrativa©di©tutelare©gli©inte-
ressi©pubblici,©a©fronte©dei©quali©le©posizioni©soggettive©del©privato©restano©
sempre©degradate©ad©interessi©legittimi.©

Detto©altrimenti,©quando©alla©misura©amministrativa©di©tipo©ripristinato-
rio©si©accompagni©la©sanzione©punitiva,©se©il©potere©d'infliggere©tali©due©tipi©
di©sanzioni©e©previsto©come©alternativo,©la©posizione©del©privato©ha©consi-
stenza©di©interesse©legittimo,©giacche¨investe©la©legittimita©del©concreto©eserci-
zio©del©potere©autoritativo©da©parte©della©P.A.,©nonche¨la©valutazione©della©
scelta©discrezionale,©da©essa©operata,©tra©la©sanzione©afflittiva©e©quella©ripristi-
natoria©(che©non©assume,©pertanto,©il©carattere©dell'accessorieta©).©

Ove,©infine,©la©previsione©normativa©riguardi©entrambe©dette©sanzioni©
cumulativamente,©non©essendo©ravvisabile©un©problema©di©apprezzamento©
discrezionale©della©P.A.,©deve©nuovamente©riconoscersi©la©giurisdizione©del©G.O.©

La©norma,©prevede,©in©tal©caso,©un©unico©tipo©di©sanzione©principale,©cui©
puo©ricollegarsi,©in©via©obbligatoria©ovvero©facoltativa,©una©misura©avente,©
ben©e©vero,©diversa©consistenza,©ma©denotata©da©identica©funzione©afflittiva.©

Orbene,©sulla©scorta©del©tratteggiato©indirizzo©giurisprudenziale,©la©Scri-
vente©ritiene©che©quest'ultima©ipotesi©si©attagli©pienamente©alla©fattispecie©di©
cui©in©oggetto.©

Alla©sanzione©amministrativa©prevista©dall'art.©5,©comma©1,©legge©
18©gennaio©1994,©n.©50©(rappresentata,©nel©caso©di©specie,©dalla©chiusura©del-
l'esercizio)©deve,©infatti,©riconoscersi©contenuto©punitivo,©e©non©ripristinato-
rio,©tenuto©conto©che©essa,©a©ben©vedere,©non©discende©dall'esercizio©di©poteri©
autoritativi©di©vigilanza©sull'attivita©dei©pubblici©esercizi,©poteri©di©cui©il©Mini-
stero©dell'Economia©e©delle©Finanze©^autorita©competente©ad©adottare©la©
sanzione©^e©del©tutto©privo©(cfr.©Cass.,©SS.UU.,©sentt.©nn.©12525©del©18©dicem-
bre©1993,©3467©del©13©aprile©1994,©8583©del©1.©ottobre©1996,©11937©del©25©
novembre©1998).©

Inoltre,©la©esplicita©menzione©dell'applicabilita©dell'indicata©sanzione©``in©
aggiunta''©alle©specifiche©sanzioni©(penali©od©amministrative)©previste©per©gli©
illeciti©cui©essa©stessa©consegue©ne©attesta©la©natura©complementare©ed©acces-
soria©rispetto©alle©stesse.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Accessorieta©¨^si¨noti¨^da¨non¨assimilare¨a¨quella¨che¨qualifica¨le¨san-
zioni¨interdittive¨elencate¨all'art.¨19¨c.p.¨in¨contrapposizione¨alle¨pene¨princi-
pali¨di¨cui¨all'art.¨17¨c.p.¨

Per¨il¨vero,¨il¨fatto¨che¨la¨sanzione¨della¨chiusura¨dell'esercizio¨acceda¨ad¨
un¨illecito¨penale¨(nella¨specie,¨introduzione¨di¨merci¨sottoposte¨a¨diritti¨di¨
confine¨con¨evasione¨dell'imposta¨dovuta,¨reato¨previsto¨e¨punito¨dal-
l'art.¨292,¨d.P.R.¨23¨gennaio¨1973¨n.¨43)¨non¨implica¨una¨metamorfosi¨della¨
sanzione¨stessa¨da¨amministrativa¨in¨penale,¨ne©¨,¨d'altronde,¨l'indiscusso¨
carattere¨amministrativo¨proprio¨di¨tale¨sanzione¨impedisce¨di¨affermarne¨la¨
complementarita©¨rispetto¨ad¨eventuali¨sanzioni¨penali¨cui¨essa¨dovesse¨corre-
larsi¨in¨sede¨applicativa.¨La¨sanzione¨conserva¨la¨sua¨natura¨amministrativa¨
e¨l'accessorieta©¨si¨limita¨a¨denunciare¨la¨circostanza¨che¨l'irrogazione¨di¨essa¨
avviene¨sempre¨congiuntamente¨alle¨sanzioni,¨eventualmente¨penali,¨discen-
denti¨dalla¨violazione¨delle¨disposizioni¨contenute¨negli¨atti¨normativi¨preci-
puamente¨individuati¨nel¨contesto¨dell'articolo¨stesso¨(i.e.:¨d.P.R.¨23¨gennaio¨
1973,¨n.¨43¨e¨ûaltre¨leggi¨speciali¨in¨materiaý,¨nonche¨legge¨22¨dicembre¨
1957,¨n.¨1293).¨

Va,¨inoltre,¨rimarcato¨che,¨nel¨caso¨in¨oggetto,¨non¨viene¨in¨questione¨la¨
norma¨di¨cui¨all'art.¨24,¨legge¨24¨novembre¨1981,¨n.¨689,¨a¨tenore¨della¨quale,¨
nell'ipotesi¨in¨cui¨tra¨l'infrazione¨amministrativa¨e¨l'illecito¨penale¨sussista¨
un¨rapporto¨di¨connessione¨obiettiva¨^nel¨senso¨che¨dall'accertamento¨della¨
prima¨dipende¨l'esistenza¨del¨secondo¨^la¨competenza¨ad¨accertare¨la¨
responsabilita©¨dell'illecito¨amministrativo¨e¨ad¨irrogare¨la¨relativa¨sanzione¨
spetta¨al¨giudice¨penale,¨e¨non¨all'autorita©¨amministrativa.¨

Al¨contrario,¨essendosi¨in¨presenza¨di¨un'unica¨condotta¨antigiuridica¨
sanzionata¨in¨via¨principale¨con¨sanzione¨penale¨ed¨in¨via¨accessoria¨con¨san-
zione¨amministrativa,¨va¨fatta¨applicazione¨della¨norma¨di¨cui¨all'art.¨20,¨
comma¨2,¨legge¨n.¨689/1981,¨che¨dispone¨l'inapplicabilita©¨delle¨sanzioni¨
amministrative¨accessorie¨fino¨alla¨definizione¨del¨giudizio¨penale¨nell'ambito¨
del¨quale¨sono¨destinate¨ad¨essere¨comminate,¨ad¨opera¨del¨giudice¨penale,¨
le¨sanzioni¨principali.¨

Alla¨luce¨delle¨sopra¨esposte¨considerazioni,¨questa¨Avvocatura¨Gene-
rale,¨in¨accordo¨con¨la¨linea¨interpretativa¨fatta¨propria¨dall'Avvocatura¨
Distrettuale¨di¨Trieste¨con¨atto¨di¨costituzione¨del¨22¨ottobre¨2001,¨e©¨dell'av-
viso¨che¨l'impugnazione¨della¨sanzione¨de 
qua 
vada¨proposta¨davanti¨al¨
G.O.,¨atteso¨che¨la¨sanzione¨stessa¨esibisce¨i¨segnalati¨profili¨di¨afflittivita©¨ed¨
inoltre¨non¨e©¨irrogata¨in¨via¨alternativa¨rispetto¨ad¨una¨misura¨ripristinato-
ria,¨ne©¨costituisce¨autonoma¨manifestazione¨di¨un¨potere¨sanzionatorio¨ricol-
legabile¨direttamente¨alla¨funzione¨di¨vigilanza¨della¨P.A.¨sull'osservanza¨
della¨regolamentazione¨propria¨di¨determinati¨settori¨economici.¨

Per¨quel¨che¨concerne¨l'esito¨dei¨provvedimenti¨di¨codesta¨Amministra-
zione,¨rispetto¨ai¨quali,¨alla¨stregua¨di¨quanto¨sopra¨esposto,¨l'indicazione¨
dell'autorita©¨a¨cui¨e©¨possibile¨ricorrere¨dovesse¨rivelarsi¨erronea,¨la¨Scrivente¨
reputa¨opportuno¨che¨si¨proceda¨ad¨una¨tempestiva¨rettifica,¨da¨notificarsi¨
ritualmente¨all'intimato.¨

Non¨puo©¨,¨infatti,¨trascurarsi¨che¨la¨norma¨di¨cui¨all'art.¨3,¨comma¨4,¨
legge¨n.¨241/1990,¨la¨quale¨onera¨la¨P.A.¨di¨rendere¨avvertito¨il¨destinatario¨


dell'atto¨del¨termine¨e¨dell'autorita©¨innanzi¨alla¨quale¨e©¨possibile¨proporre¨
impugnazione,¨impone¨all'amministrazione,¨nell'ambito¨del¨piu©¨generale¨prin-
cipio¨di¨trasparenza¨dell'azione¨amministrativa,¨un¨dovere¨di¨cooperazione¨
col¨privato,¨al¨fine¨di¨agevolarlo¨nell'individuazione¨degli¨strumenti¨appre-
stati¨dall'ordinamento¨per¨la¨tutela¨delle¨proprie¨posizioni¨soggettive¨(si¨veda,¨
da¨ultimo,¨C.¨d.¨St.,¨Ad.¨Plen.,¨sent.¨n.¨2¨del¨14¨febbraio¨2001).¨

Eébens|©¨vero¨che¨siffatta¨finalita©¨,¨anche¨in¨presenza¨di¨omessa¨o¨erronea¨
indicazione,¨non¨viene¨necessariamente¨ad¨essere¨frustrata,¨giacche¨costitui-
sce¨jus©receptum©che¨tale¨irregolarita©¨,¨comportando¨sul¨piano¨processuale¨il¨
riconoscimento¨della¨scusabilita©¨dell'errore¨in¨cui¨sia¨eventualmente¨incorso¨
il¨ricorrente,¨impedisce¨il¨formarsi¨di¨preclusioni¨processuali¨alla¨proposi-
zione¨dell'impugnazione¨stessa¨(cfr.,¨ex©plurimis,¨Cass.,¨sent.¨n.¨9080¨del¨
13¨settembre¨1997,¨Corte¨Cost.,¨sent.¨n.¨86¨del¨1/4/1998).¨

Tuttavia,¨come¨autorevolmente¨ritenuto¨in¨giurisprudenza¨(cfr.¨Cass.,¨
sentt.¨nn.¨3473¨del¨23¨marzo¨2000¨e¨n.¨17934¨del¨25¨novembre¨2003),¨l'adi-
zione,¨ove¨pur¨tempestiva,¨di¨un¨giudice¨sfornito¨non¨gia©¨della¨competenza©i
ntesa¨come¨porzione¨di¨giurisdizione¨spettante¨in¨concreto¨a¨ciascun¨giudice¨
rispetto¨ad¨una¨determinata¨controversia¨^bens|©¨della¨stessa¨potesta©giurisdi-
zionale©^vista¨come¨capacita©¨di¨attuazione¨del¨diritto¨sostanziale¨spettante¨
ad¨un¨ordine¨giurisdizionale¨^non¨vale¨ad¨assicurare¨il¨rispetto¨del¨termine¨
decadenziale¨per¨la¨proposizione¨dell'azione,¨poiche¨il¨primo¨procedimento,¨
attuato¨innanzi¨ad¨autorita©¨priva,¨in¨materia,¨della¨potestas©iudicandi,¨non¨
puo©¨in¨alcun¨modo¨confluire¨nel¨giudizio¨successivamente¨instaurato¨davanti¨
ad¨un¨organo¨appartenente¨ad¨un¨diverso¨ordine¨giurisdizionale.¨

Gli¨effetti¨conservativi¨del¨termine¨decadenziale¨sono,¨in¨altre¨parole,¨in¨
funzione¨della¨translatio©judicii,¨che¨consente¨di¨configurare¨la¨riassunzione¨
davanti¨al¨giudice¨competente©come¨prosecuzione¨del¨rapporto¨processuale¨
precedentemente¨instaurato¨davanti¨al¨giudice¨incompetente,¨con¨cio©,¨
appunto,¨valorizzando¨l'iniziale¨atto¨introduttivo,¨cui¨il¨rapporto,¨nella¨sua¨
unitarieta©¨,¨quindi,¨si¨ricollega.¨

Ed¨e©¨evidente¨che¨una¨tale¨ricongiunzione¨di¨segmenti¨processuali¨puo©¨
avvenire¨solo¨in¨quanto¨l'organo¨erroneamente¨per¨primo¨adito¨sia,¨a¨sua¨volta,¨
titolare¨della¨potestas©iudicandi©ed¨interno¨al¨medesimo¨ordine¨giurisdizionale.¨

Dal¨che,¨appunto,¨la¨non¨idoneita©¨del¨ricorso¨eventualmente¨proposto¨
innanzi¨al¨T.A.R.¨ad¨impedire¨il¨consumarsi¨del¨termine¨di¨decadenza¨per¨il¨
promovimento¨dell'azione¨davanti¨al¨Giudice¨ordinario.¨

Pertanto,¨onde¨evitare¨che¨si¨vanifichi,¨oltre¨alla¨portata¨precettiva¨del-
l'art.¨3,¨comma¨4,¨della¨legge¨n.¨241/1990,¨anche¨l'esigenza¨di¨effettiva¨tutela¨
del¨cittadino¨nei¨confronti¨degli¨atti¨della¨P.A.¨^essendo¨inibita,¨nel¨caso¨di¨
pronuncia¨declinataria¨della¨giurisdizione¨da¨parte¨del¨T.A.R.,¨l'operativita©¨
dell'indicato¨meccanismo¨di¨rimessione¨in¨termini¨^questa¨Avvocatura¨e©¨del-
l'avviso¨che¨codesta¨Amministrazione,¨laddove¨appaia¨necessario¨al¨lume¨del-
l'elaborazione¨giurisprudenziale¨di¨cui¨si¨e©¨fin¨qui¨dato¨conto,¨debba¨eseguire¨
la¨pronta¨correzione¨dell'indicazione¨prescritta¨ai¨sensi¨della¨legge¨citata,¨
(facendo¨presente¨che¨tale¨correzione¨viene¨effettuata¨``sulla¨base¨della¨preva-
lente¨giurisprudenza¨in¨materia'')¨assicurandone¨una¨congrua¨pubblicita©¨per¨
l'intimatoý.¨


dottrinadottrina
Grandi 
imprese 
societarie 
in 
crisi 
e 
strutture 
comunitarie: 
amministrazione 
straordinaria 
e 
ristrutturazione 
industriale 
(*) 


di 
Oscar 
Fiumara 


1.©^Premessa©
La©nostra©Costituzione©proclama©solennemente©che©l'iniziativa©econo-
mica©privata©e©libera.©La©Comunita©(ex©economica)©europea©e©impostata©sul©
libero©mercato.©La©liberta©di©concorrenza©e©tutelata©da©un©complesso©di©
norme©comunitarie©e©nazionali.©Tutto©cio©non©significa,©pero©,©che©nel©mercato©
debbano©sempre©soccombere©tutti©coloro©che©per©insipienza,©incapacita©,©situa-
zioni©particolari,©sfortuna,©non©sono©piu©in©grado©di©sostenere©il©loro©ruolo©
nei©confronti©dei©concorrenti.©Talvolta©una©tale©soccombenza©puo©essere©dan-
nosa©per©il©mercato.©Da©un©lato©l'eliminazione©di©un©competitore©ingom-
brante©puo©far©emergere©una©posizione©dominante©con©i©suoi©probabili©e©
paventati©abusi,©dall'altro©la©decozione©di©una©grande©impresa©o©di©un©gruppo©
puo©produrre©indesiderati©effetti©negativi©a©catena,©con©pesanti©riflessi©sull'oc-
cupazione,©sull'indotto©e©persino©sull'economia©dell'intero©paese.©Il©rilancio©
di©un'impresa©in©difficolta©,©magari©solo©temporanea©ed©occasionale,©mediante©
il©sostegno©ad©un©processo©di©ristrutturazione,©con©la©razionalizzazione©delle©
strutture,©la©riconversione©degli©impianti,©l'eliminazione©di©rami©o©attivita©
improduttive,©puo©portare©benefici©per©tutti,©garantendo©l'occupazione,©assi-
curando©una©qualche©maggiore©protezione©ai©creditori©insoddisfatti,©evitando©
crisi©di©rimbalzo,©con©limitati©effetti©dannosi©per©la©concorrenza.©

In©questa©prospettiva©la©rigidita©del©sistema©e©mitigata©dalla©ammissibi-
lita©di©alcuni©interventi©dei©pubblici©poteri:©escluso©ormai©un©pesante©dirigi-
smo©ed©elise,©con©un©parallelo©e©deciso©processo©di©privatizzazione,©le©acquisi-
zioni©allo©Stato©a©carattere©eminentemente©protezionistico©(talvolta©salvifiche©

(*)©Tratto©da©intervento©nel©Convegno©su©ûLe©societa©pubblicheý,©svoltosi©a©Venezia©nei©
giorni©25-27©novembre©2004.©


DOTTRINA©1329 


settorialmente,©ma©nel©complesso©dannose©per©l'intera©economia),©v'e©spazio©
oggi©per©limitate©e©mirate©misure©preordinate©al©salvataggio©e©alla©ristruttura-
zione©di©imprese©in©difficolta©.©Il©tutto,©ovviamente,©impone©un'armonia©fra©
normativa©comunitaria©e©normativa©nazionale.©

ûGli©aiuti©di©Stato©destinati©a©salvare©dal©fallimento©le©imprese©in©diffi-
colta©e©ad©incoraggiarne©la©ristrutturazione©^osserva©la©Commissione©C.E.©
nei©suoi©orientamenti 
del©9©ottobre©1999©^possono©essere©considerati©legittimi©
solo©a©determinate©condizioni.©Questo©puo©avvenire,©ad©esempio,©per©ragioni©
di©politica©sociale©o©regionale©o©perche¨occorre©tener©conto©degli©effetti©eco-
nomici©positivi©dell'attivita©delle©piccole©e©medie©imprese,©o©ancora,©eccezio-
nalmente,©perche¨puo©essere©auspicabile©conservare©una©struttura©di©mercato©
concorrenziale©quando©la©scomparsa©di©imprese©potrebbe©determinare©una©
situazione©di©monopolio©o©di©oligopolio©ristrettoý.©Un'impresa©e©in©difficolta©
^secondo©la©Commissione©^(e©nei©casi©piu©gravi©puo©gia©essere©insolvente©o©
essere©gia©sottoposta©a©procedura©concorsuale©per©insolvenza)©qualora©essa©
non©sia©in©grado,©con©le©proprie©risorse©finanziarie©o©ottenendo©i©fondi©neces-
sari©dai©proprietari/azionisti©o©dai©creditori,©di©contenere©le©perdite©che©
potrebbero©condurla©quasi©certamente,©senza©un©intervento©esterno©dei©poteri©
pubblici,©al©collasso©economico©a©breve©o©medio©termine.©Le©difficolta©di©
un'impresa©sono©rivelate©da©livello©crescente©delle©perdite,©diminuzione©del©
fatturato,©aumento©delle©scorte,©eccesso©di©autofinanziamento,©aumento©del-
l'indebitamento©e©degli©oneri©da©interessi©e©basso©o©inesistente©valore©del©capi-
tale©netto.©

Salvataggio©e©ristrutturazione©rappresentano©spesso©due©aspetti,©pur©
chiaramente©distinguibili,©di©una©medesima©operazione:©un©aiuto©al©salvatag-
gio©e©transitorio©per©sua©stessa©natura©e©deve©consentire©di©mantenere©in©atti-
vita©un'impresa©in©difficolta©per©un©periodo©corrispondente©al©tempo©necessa-
rio©ad©elaborare©un©piano©di©ristrutturazione©o©di©liquidazione;©una©ristruttu-
razione,©invece,©e©basata©su©un©piano©realizzabile,©coerente©e©di©ampia©
portata,©volto©a©ripristinare©la©redditivita©a©lungo©termine©dell'impresa;©la©
ristrutturazione,©industriale©e©parallelamente©finanziaria,©comporta©riorganiz-
zazione©e©razionalizzazione©delle©attivita©aziendali©su©base©di©una©maggiore©
efficacia,©con©l'abbandono©in©generale©delle©attivita©non©piu©redditizie,©la©
riqualificazione©delle©attivita©che©possono©essere©riportate©a©livelli©competi-
tivi,©la©eventuale©riconversione©verso©nuove©e©migliori©attivita©.©Sia©gli©aiuti©al©
salvataggio©che©quelli©alla©ristrutturazione©possono©falsare©la©concorrenza,©
sicche¨essi,©in©via©di©principio©incompatibili©con©il©Trattato©C.E.,©possono©
essere©considerati©compatibili©solo©se©^art.©87©par.3©lett.c)©^(eccezion©fatta©
per©i©danni©causati©da©calamita©naturali©o©da©eventi©eccezionali)©possono©con-
tribuire©allo©sviluppo©di©talune©attivita©o©di©talune©regioni©economiche,©sem-
pre©che©non©alterino©le©condizioni©degli©scambi©in©misura©contraria©al©
comune©interesse.©Ma©in©ogni©caso©gli©aiuti©debbono©essere©autorizzati©dalla©
Commissione©delle©C.E.,©la©quale©potra©autorizzare©un©regime©di©aiuti©solo©
se©essi©sono©riferiti©a©piccole©o©medie©imprese,©mentre,©al©di©fuori©di©questa©
applicazione,©l'autorizzazione©dovra©avere©carattere©individuale:©sotto©il©pro-
filo©del©salvataggio©gli©aiuti©potranno©essere©concessi©solo©a©fronte©di©un©
impegno©alla©presentazione©entro©un©brevissimo©termine©(sei©mesi)©di©un©
piano©di©ristrutturazione©oppure©un©piano©di©liquidazione©o©ancora©la©prova©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

di©una©pronta©estinzione©del©debito©contratto,©mentre©sotto©il©profilo©della©
ristrutturazione©sara©decisiva©la©garanzia©che©gli©eventuali©effetti©di©distor-
sione©della©concorrenza©provocati©dagli©aiuti©stessi©saranno©compensati©dai©
vantaggi©derivanti©dal©mantenimento©in©vita©dell'impresa©(in©particolare©
quando©si©accerti©che©l'effetto©netto©di©licenziamenti©conseguenti©al©fallimento
dell'impresa,©cumulati©con©gli©effetti©sui©fornitori,©accentuerebbero©i©problemi©
locali,©regionali©o©nazionali©in©materia©di©occupazione©oppure,©eccezional-
mente,©che©la©sua©scomparsa©potrebbe©condurre©ad©una©situazione©di©mono-
polio©o©di©stretto©oligopolio).©

In©questo©quadro©si©inserisce©la©disciplina©dell'amministrazione©straordi-
naria©delle©grandi©imprese©in©crisi,©dettata©in©origine©dal©decreto©legge©30©gen-
naio©1979©n.©26,©conv.©in©legge©3©aprile©1979©n.©95©(la©legge 
Prodi), 
poi,©in©
via©sostitutiva©dal©decreto©legislativo©8©luglio©1999©n.©270©(la©c.d.©legge 
Prodi 
bis) 
e©infine,©in©via©aggiuntiva,©dal©decreto©legge©23©dicembre©2003©n.©347,©
conv.©in©legge©18©febbraio©2004©n.©39©(il©decreto 
Marzano), 
emesso©in©occa-
sione©della©crisi©Parmalat.©Si©prevede©un©intervento©dei©pubblici©poteri©c
he,©precisiamo©subito,©non©si©traduce©in©se¨necessariamente©in©un©aiuto©di©
Stato©^,©attraverso©una©gestione©commissariale©preordinata©alla©conserva-
zione©di©un©prezioso©patrimonio©imprenditoriale,©che©puo©sfociare©o©in©un©
ritorno©in 
bonis 
del©precedente©assetto©proprietario,©o©piu©probabilmente©nella©
cessione©di©tutto©o©parte©del©complesso©aziendale©a©mani©piu©capaci,©o©in©
difetto©in©una©pura©e©semplice©liquidazione©di©stampo©concorsuale.©Questa©
ingerenza©dei©pubblici©poteri,©attraverso©una©gestione©che©si©svolge,©oltre©che©
con©il©controllo©dell'autorita©giudiziaria,©sotto©la©vigilanza©e©le©autorizzazioni©
di©un'autorita©amministrativa,©colloca©l'istituto©dell'amministrazione©straordi-
naria©in©una©posizione©intermedia©fra©il©pubblico©e©il©privato:©come©avviene©
nei©servizi©di©interesse©generale,©cos|©anche©qui©v'e©un©ruolo©delle©autorita©
pubbliche©in©un'©economia©di©mercato,©che,©pur©garantendo©il©buon©funziona-
mento©del©mercato©e©il©rispetto©delle©regole©del©gioco©da©parte©di©tutti,©mira
a©salvaguardare©l'interesse©generale,©tutelando©l'economia©e©la©fiducia©dei©
consumatori.©Nella©sua©originaria©previsione©e©poi©nel©suo©sviluppo©diacro-
nico©l'amministrazione©straordinaria©tende©alla©realizzazione©di©un©pro-
gramma©conservativo©e©di©rilancio©che©si©sviluppi©secondo©gli©indirizzi©di©poli-
tica©industriale©adottati©dal©Ministero©competente©tenendo©conto©nello©stesso©
tempo©degli©interessi©dei©creditori,©in©un©equo©contemperamento©^dunque©d
ell'interesse©generale©dell'economia©e©dell'interesse©particolare©dei©soggetti©
privati:©cio©non©va©visto©nell'ottica©di©un©rinnovato©dirigismo,©ma©quale©
espressione©di©una©funzione©pubblica©che©media©in©una©situazione©di©plurali-
smo©di©interessi©coinvolti©con©possibili©ricadute©sull'intera©economia©nazio-
nale,©anche©per©il©c.d.©ûeffetto©dominoý.©

2. 
^La 
legge 
Prodi 
La©originaria©sopra©citata©legge 
Prodi 
del©1979©aveva©introdotto©nel©
nostro©ordinamento©giuridico©una©nuova©procedura©concorsuale,©destinataa©
regolare©^in©sostituzione©obbligatoria©di©quella©ordinaria©fallimentare©^gli
effetti©della©insolvenza©di©grandi©imprese.©La©legge©era©nata©sulla©spinta©di©
grandi©e©preoccupanti©crisi©aziendali©emerse©alla©fine©degli©anni©`70,©a©seguito©
di©un©vasto©dibattito©dottrinario©e©ad©una©tendenza©che©andava©affermandosi©
negli©studi©di©riforma©del©diritto©fallimentare©internazionale,©che©avevano©evi-
denziato©i©limiti©di©procedure©seccamente©fallimentari©modellate©su©sistemi©


DOTTRINA©1331 


economici©in©parte©superati.©Si©avvertiva©diffusamente©l'esigenza©di©introdurre
nell'ambito©del©procedimento©concorsuale©volto©alla©pura©e©semplice©liquida-
zione©del©patrimonio©del©debitore©e©al©pagamento©dei©creditori,©un©principio
di©conservazione©e©di©tutela©delle©attivita©produttive©e©dei©posti©di©lavoro.©

La©legge©introduceva©quindi©una©nuova©procedura©che©pur©rimanendo
all'interno©del©sistema©concorsuale,©alla©pari©di©quelle©disciplinate©dalla©nor-
mativa©fondamentale,©consentiva©la©gestione©della©liquidazione,©senza©con©
cio©imporre©l'automatica©conseguenza©della©cessazione©delle©attivita©produt-
tive©e©il©conseguente©licenziamento©dei©dipendenti,©ma©al©contrario©mirava©
alla©vendita©non©gia©dei©singoli©beni,©ma©dell'azienda©in©funzionamento.©L'ap-
plicazione©della©nuova©procedura©da©un©lato©era©limitata©alle©grandi©imprese,
perche¨nel©caso©delle©piccole©e©medie©imprese©meno©rilevante©era©l'impatto©
economico©e©sociale©dell'insolvenza,©e©dall'altro©lato©attribuiva©rilevanza©giu-
ridica©al©ûgruppoý©di©imprese,©ritenendosi©opportuno©riportare©ad©unita©,©
anche©nella©gestione©della©liquidazione,©quel©complesso©unitario©e©sinergico©
costituito©dal©gruppo©stesso,©in©modo©da©consentire©la©complessiva©valuta-
zione©delle©potenzialita©produttive©ancora©esistenti©e©la©conseguente©razionale©
estrapolazione,©dall'insieme©delle©attivita©aziendali,©di©quelle©suscettibili©di©
un©reale©recupero©di©redditivita©e©quindi©di©trasferimento©a©terzi.©

Per©l'apertura©della©procedura©era©innanzitutto©necessaria©la©dichiara-
zione©dello©stato©di©insolvenza©da©parte©dell'autorita©giudiziaria,©cui©seguiva,©
sulla©sola©scorta©della©verifica©dei©requisiti©dimensionali©o©di©collegamento,
il©provvedimento©dell'autorita©amministrativa©di©apertura©della©procedura©di©
amministrazione©straordinaria,©con©il©quale©poteva©disporsi©la©continuazione©
dell'esercizio©d'impresa©per©due©anni©(prorogabili,©alla©scadenza,©fino©ad©un©
totale©di©quattro).©

La©procedura©era©strutturata©sulla©falsariga©di©quella©della©liquidazione©
coatta©amministrativa:©le©due©procedure©si©differenziavano©sostanzialmente©
da©quella©fallimentare©^pur©ricalcandone©nella©sostanza©la©struttura©^perl'af-
fidamento©delle©funzioni©di©vigilanza©e©quindi©di©direzione©all'autorita©ammini-
strativa,©anziche¨all'autorita©giudiziaria©(che©conservava©pero©tutti©i©poteri©giu-
risdizionali©a©tutela©degli©interessi©contrapposti),©in©relazione©agli©interessi©
pubblici©sottesi©e©predeterminati©dal©legislatore©per©l'importanza©che©essi©assu-
mevano©nell'economia©nazionale,©per©la©molteplicita©degli©assetti©che©involge-
vano,©per©le©ripercussioni©che©un©loro©dissesto©poteva©avere©e©che©richiedeva©
quindi©non©solo©un'attivita©meramente©liquidatoria©ma©anche©l'adozione©di©
misure©che©attutissero,©nell'interesse©generale,©il©rilevante©impatto©che©l'insol-
venza©potesse©avere©sulla©vita©sociale©e©gli©interessi©di©generalita©di©terzi.©

L'apertura©della©procedura©determinava©nei©riguardi©dell'imprenditore©e©
dei©creditori©gli©stessi©effetti©del©fallimento:©come©tutte©le©procedure©concor-
suali,©mirava©anch'essa©ad©attuare©la©responsabilita©patrimoniale©dell'impren-
ditore©provvedendo©alla©soddisfazione©dei©creditori.©Si©applicavano©pertanto©
le©norme©della©legge©fallimentare©relative©allo©spossessamento©dell'imprendi-
tore,©al©blocco©dei©pagamenti©dei©crediti©pregressi,©alla©sospensione©del©corso©
degli©interessi©sui©crediti,©alle©revocatorie©fallimentari,©alle©azioni©di©responsa-
bilita©nei©confronti©degli©ex©amministratori©e©sindaci,©alla©formazione©dello©
stato©passivo,©alla©graduazione©dei©crediti©nelle©ripartizioni©ai©creditori,©ecc.©

Veniva©pero©in©particolare©evidenza©^come©elemento©caratterizzante©e©
specifico©^un©aspetto©conservativo©(non©dell'impresa,©ma©del©bene©aziendale©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

che©la©caratterizza,©o©piu©precisamente©di©quella©parte©^normalmente©ridotta©
^che©avrebbe©potuto©sopravvivere©nell'interesse©dell'economia©nazionale©e©
dell'occupazione).©E©in©questa©prospettiva©il©principale©atto©della©procedura
era©costituito©dal©programma,©predisposto©dal©commissario©e©sottoposto©
all'approvazione©dell'allora©Ministero©dell'industria.©Esso©consisteva©sostan-
zialmente©in©un©piano©di©fattibilita©del©risanamento©aziendale,©nella©conse-
guente©identificazione©di©quelle©sole©attivita©che©potessero©essere©destinate©
alla©continuita©operativa©e©nella©elaborazione©di©un©budget©relativo©all'eserci-
zio©d'impresa©da©parte©del©commissario,©contenente©anche©le©fonti©di©coper-
tura©del©fabbisogno©finanziario.©

Vigeva©un©articolato©regime©di©autorizzazioni©da©parte©del©Ministro©dell'in-
dustria,©che©attraverso©esso©esercitava©la©vigilanza©sulla©procedura©(cos|©come©
un©analogo©regime©di©vigilanza,©attraverso©autorizzazioni,©svolge©il©giudice©
delegato©nel©fallimento).©Gli©atti©di©maggiore©rilevanza©riguardavano©ovvia-
mente©il©trasferimento©dei©complessi©aziendali©o©rami©d'azienda,©che©sarebbero©
stati©ceduti©sulla©base©di©valori©risultanti©da©perizie©giurate©attraverso©procedi-
menti©ad©evidenza©pubblica,©tali©da©garantire©la©massima©trasparenza©e©pubbli-
cita©,©assicurando©cos|©lapar 
condicio 
delle©imprese©interessate©all'acquisto.©

La©procedura©si©chiudeva,©di©norma,©con©la©vendita©dell'azienda©e©degli©
altri©beni©di©proprieta©della©societa©e©con©il©riparto©finale©ai©creditori.©Era©
possibile©anche©la©chiusura©per©ritorno©in 
bonis 
dell'impresa©conseguente-
mente©all'©integrale©pagamento©dei©creditori©(di©difficilissima©realizzabilita©)©
ovvero©a©concordato©con©gli©stessi.©

In©sintesi,©dunque,©la©procedura©di©amministrazione©straordinaria©era©
strutturata©come©una©procedura©concorsuale©con©la©quale©non©si©intendeva
certo©sottrarre©alle©conseguenze©del©fallimento©grandi©imprese©con©l'intento©
di©farle©sopravvivere©artificialmente,©ma©si©perseguiva©lo©scopo,©nel©rispetto©
del©fine©precipuo©della©ordinaria©procedura©fallimentare©e©cioe©quello©del©sod-
disfacimento©dei©creditori©(nel©rispetto©della©par 
condicio), 
di©evitare©la©disper-
sione©del©patrimonio©produttivo©delle©imprese©e©la©conseguente©perdita©di©
posti©di©lavoro:©attraverso©un©temporaneo©esercizio©d'impresa,©durante©il©
quale©avrebbero©potuto©essere©assunti©tutti©gli©interventi©opportuni©(ristruttu-
razioni©^riduzioni©di©capacita©produttiva©^chiusura©di©impianti©antiecono-
mici),©si©poteva©conseguire©il©riequilibrio©economico©aziendale©(piu©spesso©di
una©parte©dell'azienda)©ed©in©funzione©di©questo©pervenire©alla©vendita©di©
aziende©piuttosto©che©dei©singoli©cespiti.©

In©applicazione©della©legge 
Prodi 
del©1979©sono©stati©sottoposti©ad©ammi-
nistrazione©straordinaria©ben©64©gruppi,©per©un©totale©di©circa©450©imprese.©
In©molti©casi©i©risultati©sono©stati©soddisfacenti,©con©il©reinserimento©nel©mer-
cato©di©buone©ed©efficienti©imprese©(si©pensi©a©Indesit,©Einaudi,©Ferdofin,©
Liquigas,©Bertrand);©in©altri©casi©i©risultati©sono©stati©modesti©e©talvolta©anche©
insoddisfacenti.©Molte©procedure©^in©particolare©quelle©aperte©negli©ultimi©
anni©di©vigenza©della©legge©^sono©ancora©aperte:©e©spiacevole©dover©consta-
tare©che©cio©e©spesso©causato©da©una©regola©concorsuale©dura©a©morire,©cui©
non©puo©sottrarsi©l'amministrazione©straordinaria,©secondo©cui©una©proce-
dura©non©puo©chiudersi©se©non©sono©risolti©tutti©i©problemi©e©in©particolare
definite©tutte©le©cause©in©corso,©con©la©conseguenza©che©l'impossibilita©di©com-
porre©anche©una©sola©vertenza,©magari©di©modesta©importanza,©impedisce©
che©si©possa©scrivere©la©parola©fine.©


DOTTRINA©1333 


A©parte©il©contenzioso©nazionale©che©puo©dirsi©fisiologico©in©simili©circo-
stanze,©per©lungo©tempo©la©normativa©sopra©riferita©non©ha©dato©invece©pro-
blemi©di©carattere©comunitario.©Una©vasta©e©complessa©problematica©di©com-
patibilita©di©essa©con©il©diritto©comunitario©e©sorta©solo©negli©anni©`90,©allor-
che¨la©Commissione©delle©C.E.,©rimasta©silente©per©tanti©anni©malgrado©la©
perfetta©conoscenza©della©situazione,©nell'anno©1992©informava©le©autorita©ita-
liane©che©intendeva©sottoporre©la©legge©all'esame©dell'art.©88©del©Trattato©CE©
(ex 
art.©93)©ûallo©scopo©di©determinare©le©misure©utili©che©apparissero©necessa-
rie©per©lo©sviluppo©progressivo©ovvero©per©il©funzionamento©del©mercato©
comuneý:©si©noti©come©la©Commissione©parlasse©allora,©proprio©in©considera-
zione©del©suo©silenzio©per©tanti©anni,©di©ûaiuti©esistentiý,©meritandosi©inpro-
sieguo©per©cio©una©bacchettata©dalla©Corte©di©giustizia,©che©notava©come©la©
normativa©italiana©non©preesistesse©al©Trattato©CE,©ma©fosse©ad©esso©succes-
siva©(la©differenza©non©e©da©poco:©gli©aiuti©incompatibili©û(pre)©esistentiý©
non©possono©essere©considerati©illegali©per©il©passato©e©cessano©dal©momento©
in©cui©la©Commissione©li©dichiara©per©tali,©mentre©quelli©ûnuoviý©non©potreb-
bero©operare©se©non©previa©notifica©alla©Commissione©e©suo©benestare,©sicche¨
non©sono©validi©ab 
initio, 
con©ogni©conseguenza©in©ordine©al©recupero).©E©
quindi,©mentre©la©Commissione©sviluppava©il©suo©esame©in©contraddittorio©
con©l'amministrazione©italiana,©la©problematica©veniva©portata©all'esame©della©
Corte©di©giustizia©delle©C.E.©su©rinvio©pregiudiziale©da©parte©di©alcuni©giudici©
nazionali©e©dal©suo©canto©il©legislatore©italiano©dava©corso©ad©un©iter 
di©
riforma©dell'istituto.©I©tre©filoni©trovavano©la©loro©quadratura©negli©anni©
1999/2000:©cronologicamente©cominciava©il©legislatore©nazionale©ad©adottare©
la©legge©30©luglio©1998©n.©274©con©la©quale©si©delegava©il©Governo©a©dettare©
una©nuova©disciplina©dell'amministrazione©straordinaria©delle©grandi©imprese©
in©stato©di©insolvenza,©esternata©poi©nel©decreto©legislativo©8©luglio©1999©

n.©270^la©c.d.©legge 
Prodi 
bis;©seguivano©le©sentenze©della©Corte©1.©dicembre©
1998,©nella©causa©C-200/1997,©nel©caso©Ecotrade, 
e©17©giugno©1999,©nella©
causa©C-295/1997,©nel©caso©Piaggio 
(1)©secondo©le©quali©sotto©alcuni©profili©
la©vecchia©legge 
Prodi 
prevedeva©aiuti©di©Stato©esplicitamente©o©implicita-
mente©incompatibili©rispettivamente©con©il©Trattato©CECA©e©il©Trattato©CE;©
concludeva©la©Commissione,©la©quale,©con©decisione©16©maggio©2000,©preso©
atto©della©sopravvenienza©della©nuova©normativa©sostitutiva©della©legge 
Prodi 
e©ritenuta©tale©legge©del©1979©in©parziale©contrasto©con©la©normativa©comuni-
taria,©chiudeva©la©procedura©di©infrazione,©senza©obbligo©di©recupero©in©consi-
derazione©del©legittimo©affidamento©degli©operatori.©Pochi©giorni©dopo©
vedeva©la©luce©il©regolamento©CE©n.©1346/2000©del©Consiglio,©del©29©maggio©
2000,©relativo©alle©procedure©di©insolvenza,©il©quale©inseriva©l'ûamministra-
zione©straordinariaý©italiana©fra©le©ûprocedure©concorsuali©fondate©sull'insol-
venza©del©debitore©che©comportano©lo©spossessamento©parziale©o©totale©del©
debitore©stesso©e©la©designazione©di©un©curatoreý.©
(1)©Entrambe©in©questa 
Rassegna,©1999,©327,©cui©adde 
ordinanza©24©luglio©2003,©nella©
causa©C-297/01,©ibidem,©2003,©III,©37.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©particolare©la©Corte©comunitaria©affermava©che©l'applicazione©ad©
un'impresa©di©un©regime©come©quello©contenuto©nella©legge©Prodi©e©derogato-
rio©alle©regole©normalmente©vigenti©in©materia©di©fallimento©da©luogo©alla©
concessione©di©un©aiuto©di©Stato©allorche¨e©dimostrato©che©questa©impresa:©
û^e©stata©autorizzata©a©continuare©la©sua©attivita©economica©in©circostanze©
in©cui©tale©eventualita©sarebbe©stata©esclusa©nell'ambito©dell'applicazione©delle©
regole©normalmente©vigenti©in©materia©di©fallimento;©o©^ha©beneficiato©di©
uno©o©piu©vantaggi,©quali©una©garanzia©di©Stato,©un'aliquota©d'imposta©
ridotta,©un'©esenzione©dall'obbligo©di©pagamento©di©ammende©e©altre©sanzioni©
pecuniarie©o©una©rinuncia©effettiva,©totale©o©parziale,©ai©crediti©pubblici,©dei©
quali©non©avrebbe©potuto©usufruire©un'©altra©impresa©insolvente©nell'ambito©
dell'applicazione©delle©regole©normalmente©vigenti©in©materia©di©fallimentoý.©
Osservava©parallelamente©la©Commissione,©nella©sua©predetta©decisione,©che©
ûla©legge©n.©95/1979©riprende©alcuni©aspetti©della©procedura©di©fallimentoe©
contiene©un©certo©numero©di©elementi©di©aiuto,©pur©rivelandosi©derogatoria©
alla©procedura©fallimentare©che,©di©massima,©si©applica©alla©generalita©delle©
imprese;..,©riflette©la©situazione©di©crisi©delle©grandi©imprese©industriali©pro-
dottasi©in©Italia©e©in©Europa©nel©corso©degli©anni©settanta©essendo©la©sua©fina-
lita©saliente©il©mantenimento©del©livello©occupazionale©mediante©un©piano©di©
ristrutturazione©che©avrebbe©permesso©la©sopravvivenza©dell'impresa©in©diffi-
colta©senza©arrivare©immediatamente©alla©sua©liquidazione;©...©rinvia©per©vari©
aspetti©alla©legge©italiana©sul©fallimento©e,©laddove©prevede©l'applicazione©in©
condizioni©non©derogatorie©ai©meccanismi©di©quest'ultima,©tali©meccanismi©e©
procedure©si©configurano©come©misure©generali©prive©di©qualsiasi©carattere©
selettivo.©Tale©legge©prevede©invece©applicazioni©particolari,©che©comportano©
la©concessione©di©taluni©vantaggi©specifici©e©che©implicano©risorse©pubbliche,©
a©favore©di©beneficiari©individuabili;©in©simili©casi,©essa©configura©un©regime©
di©aiuto©di©Stato©ai©sensi©dell'articolo©87,©paragrafo©1©del©trattato©CEý.©

Eéstato©dunque©chiarito©ai©massimi©livelli©comunitari©ed©e©stato©poi©con-
fermato©ai©massimi©livelli©giurisdizionali©nazionali©(cfr.©da©ultimo©Cass.©
19©marzo©2004©n.©5561)©che©la©vecchia©legge 
Prodi 
e©inapplicabile©non©nel©
suo©complesso©ma©solo©per©alcune©misure©in©essa©contemplate©e©comunque©
gia©in©parte©disapplicate©nel©corso©degli©anni:©in©particolare©la©garanzia©del©
Tesoro©per©un©finanziamento©da©parte©di©istituti©di©credito©veniva©ormai©con-
cessa©solo©previa©autorizzazione©della©Commissione©C.E.©(quale©aiuti©al©sal-
vataggio©e/o©alla©ristrutturazione)©e©a©precise©condizioni©fra©cui©il©pagamento©
di©un©compenso©di©mercato.©Eédunque©risultato©vano©il©tentativo©di©far©disap-
plicare©in 
toto 
la©legge©con©la©dichiarazione©di©invalidita©dell'intera©procedura©
(spesso©al©solo©fine©di©rendere©inoperanti©azioni©revocatorie©svolte©al©di©fuori©
della©procedura©fallimentare©tipica,©con©conseguenze©disastrose©per©le©proce-
dure©in©corso,©rischiandosi©cos|©di©buttare©l'acqua©sporca©con©il©bambino.©E©
nella©stessa©ottica©va©tenuta©in©conto©l'ordinanza©della©Corte©comunitaria©
24©luglio©2003,©nella©causa©C-297/0l,©nel©caso©Sicilcassa, 
che©ha©confermato©
il©suo©precedente©indirizzo©in©ordine©all'art.©106©del©nuovo©decreto©legislativo©
270/1999,©sulla©ultrattivita©della©vecchia©normativa©alle©procedure©aperte©
sotto©il©vigore©di©essa©(che©ora©proseguono©in©ûgestione©liquidatoria©secondo©
le©norme©della©liquidazione©coatta©amministrativaý©per©effetto©dell'art.©7©della©
legge©12©dicembre©2002©n.©273,©contenente©misure©per©favorire©l'iniziativa©pri-
vata©e©lo©sviluppo©della©concorrenza).©


DOTTRINA 
1335 


3. 
^La 
c.d. 
legge 
Prodi 
bis 
Il 
legislatore 
nazionale 
non 
eà 
stato 
da 
meno. 
ûLa 
proposta 
di 
riforma 
dell'istituto 
^si 
legge 
nella 
relazione 
al 
disegno 
di 
legge 
delega 
sopra 
indicato 
^muove, 
innanzitutto, 
dalla 
constatazione 
dell'utilitaà 
ed 
opportunitaà 
di 
man-
tenere, 
nel 
quadro 
delle 
procedure 
concorsuali 
presenti 
nel 
nostro 
ordina-
mento, 
una 
procedura 
con 
finalitaà 
conservative, 
quale 
l'amministrazione 
straordinaria. 
Cioà 
in 
considerazione 
della 
gravitaà 
dei 
riflessi 
economici 
con-
nessi 
alla 
crisi 
delle 
grandi 
imprese... 
L'obiettivo 
di 
armonizzazione 
dell'isti-
tuto 
agli 
orientamenti 
comunitari, 
le 
indicazioni 
provenienti 
dall'esperienza 
attuativa, 
l'opportunitaà 
di 
procedere 
alla 
ridefinizione 
normativa 
di 
un 
unico 
modello 
generale 
di 
procedura, 
costituiscono 
il 
presupposto 
delle 
linee 
di 
riforma 
qui 
proposte. 
Come 
eà 
noto, 
la 
Commissione 
ha 
avviato 
la 
procedura 
di 
infrazione 
con 
riferimento 
sia 
alla 
previsione 
della 
possibilitaà 
di 
conces-
sione 
di 
garanzia 
del 
Tesoro 
sui 
finanziamenti 
contratti 
con 
il 
sistema 
banca-
rio, 
sia 
piuà 
in 
generale 
alla 
complessiva 
disciplina 
dell'istituto, 
che 
sarebbe 
tale 
da 
consentire 
l'artificiosa 
permanenza 
sul 
mercato 
di 
imprese 
altrimenti 
destinate 
alla 
chiusura. 
In 
particolare, 
eà 
criticata 
dalla 
Commissione 
la 
discrezionalitaà 
conferita 
dalla 
legge 
all'autoritaà 
amministrativa 
con 
il 
riferi-
mento 
al 
potere 
di 
autorizzare 
e 
revocare 
l'esercizio 
d'impresa. 
Si 
palesa 
per-
tanto 
l'opportunitaà 
di 
armonizzare 
la 
disciplina 
dell'amministrazione 
straor-
dinaria 
agli 
orientamenti 
comunitari, 
tenendo 
conto 
delle 
direttive 
della 
Commissione 
in 
materia. 
In 
sintesi, 
puoà 
essere 
evidenziato 
che: 
a) 
il 
ûsuc-
cesso» 
della 
procedura 
eà 
largamente 
condizionato 
dallo 
stato 
di 
decozione 
dell'impresa 
all'atto 
del 
suo 
assoggettamento; 
la 
previsione 
di 
automatico 
assoggettamento 
al 
ricorrere 
di 
certi 
requisiti 
dimensionali 
impedisce 
invece 
la 
selettivitaà 
dell'intervento 
che 
dovrebbe 
essere 
riservato 
ad 
imprese 
per 
le 
quali 
non 
siano 
compromesse 
le 
potenzialitaà 
di 
recupero 
produttivo 
e 
di 
rie-
quilibrio 
economico; 
b) 
l'esito 
ûnormale» 
nelle 
procedure 
di 
amministrazione 
straordinaria 
eà 
quello 
della 
vendita 
a 
terzi 
del 
complesso 
aziendale, 
e 
tanto 
migliori 
sono 
i 
risultati 
della 
procedura, 
anche 
in 
termini 
di 
costi-benefici 
per 
i 
suoi 
creditori, 
quanto 
piuà 
celermente 
eà 
realizzato 
tale 
obiettivo. 
Tali 
considerazioni 
suggeriscono 
di 
innovare 
la 
disciplina 
esistente, 
provvedendo 
a 
ridurre 
drasticamente 
la 
durata 
della 
procedura, 
ad 
orientarla 
piuà 
realisti-
camente 
alla 
celere 
individuazione 
di 
un 
nuovo 
assetto 
imprenditoriale 
eda 
potenziare 
gli 
strumenti 
di 
tutela 
dei 
creditori... 
Viene 
introdotto 
un 
principio 
di 
selettivitaà 
nell'assoggettamento 
ad 
amministrazione 
straordinaria 
fondato 
sulle 
prospettive 
di 
riequilibrio 
economico 
dell'azienda, 
il 
cui 
accertamento 
eà 
rimesso 
all'autoritaà 
giudiziaria. 
Cioà 
consentiraà 
di 
circoscrivere 
l'intervento 
alle 
aziende 
effettivamente 
risanabili, 
evitando 
interventi 
meramente 
ûassi-
stenzialiý.., 
e 
la 
fase 
della 
prosecuzione 
dell'esercizio 
viene 
conformata 
secondo 
due 
possibili 
direttrici: 
l'una, 
da 
considerarsi 
la 
via 
ûnormaleý, 
con-
sistente 
nella 
gestione 
indirizzata 
al 
trasferimento 
a 
terzi 
dei 
complessi 
azien-
dali 
o 
rami 
d'azienda, 
della 
durata 
massima 
di 
un 
anno; 
la 
seconda, 
riservata 
alle 
imprese 
anche 
finanziariamente 
risanabili, 
finalizzata 
invece 
al 
ritorno 
in 
bonis 
dell'impresa 
attraverso 
l'esecuzione 
di 
un 
piano 
di 
ristrutturazione... 
Infine 
viene 
apportato 
un 
sistema 
di 
tutela 
dei 
creditori 
molto 
piuà 
incisivo 
di 
quello 
previsto 
nella 
normativa 
vigente, 
attraverso 
il 
controllo 
da 
parte 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

del©tribunale©fallimentare©sull'attuazione©della©vendita©e/o©del©programma©di©
risanamento©ed©il©connesso©potere©di©convertire©la©procedura©in©fallimento©
nel©caso©di©riscontro©del©mancato©raggiungimento©dei©fini©prefissatiý.©

Tratti©salienti©della©nuova©normativa,©che©espressamente©richiama©le©
ûfinalita©conservative©del©patrimonio©produttivo,©mediante©prosecuzione,©
riattivazione©o©riconversione©delle©attivita©imprenditorialiý©(art.©1),©sono:©l
a©dichiarazione©dello©stato©di©insolvenza©da©parte©dell'autorita©giudiziaria©
(art.©3)©previa©convocazione©dell'autorita©amministrativa©(ora©Ministero©delle©
attivita©produttive)©con©un©intervallo©minimo©ordinario©di©quindici©giorni©
(art.©7);©^la©nomina©di©uno©o©piu©commissari©(pubblici©ufficiali)©su©designa-
zione©del©Ministro©con©affidamento©al©medesimo©o©allo©stesso©imprenditore©
insolvente©della©gestione©dell'impresa©(art.©8);©^l'ammissione©delle©imprese©
dichiarate©insolventi©alla©procedura©di©amministrazione©straordinaria©solo©se©
ûpresentino©concrete©prospettive©di©recupero©dell'equilibrio©economico©delle©
attivita©imprenditorialiý©nella©prospettiva©di©un©ûprogramma©di©cessione©dei©
complessi©aziendaliý©da©realizzarsi©proseguendo©l'esercizio©di©impresa©per©
non©oltre©un©anno©o©di©un©ûprogramma©di©ristrutturazioneý©economica©e©
finanziaria©attraverso©un©risanamento©da©realizzarsi©in©un©tempo©massimo©
di©due©anni©(art.©27);©^le©linee©programmatiche©devono©essere©contenute©in©
una©relazione©commissariale©da©presentarsi©entro©trenta©giorni©della©dichiara-
zione©dello©stato©di©insolvenza©(art.©28),©sulla©quale©esprimera©parere©l'auto-
rita©amministrativa©nei©dieci©giorni©successivi©(art.©29)©e©l'autorita©giudiziaria©
provvedera©entro©trenta©giorni©dalla©relazione©dichiarando©l'apertura©della©
procedura©di©amministrazione©straordinaria©ovvero,©in©dissenso,©il©fallimento©
(art.©30);©^la©procedura©di©amministrazione©straordinaria,©cos|©aperta,©si©
svolge©a©cura©dell'ufficio©commissariale©(un©commissario©straordinario©
subentra©al©commissario©giudiziale),©sotto©la©vigilanza©del©Ministero©delle©
attivita©produttive©(art.©37),©cui©compete©l'autorizzazione©agli©atti©piu©rilevanti©
(art.©42),©con©l'ausilio©di©un©comitato©di©sorveglianza©a©composizione©mista©
fra©esperti©del©settore©nominati©dal©Ministro©e©rappresentanti©dei©creditori©
chirografari©indicati©dagli©stessi©(artt.45-46);©le©azioni©revocatorie©sono©
ammesse©solo©se©e©stata©autorizzata©l'esecuzione©di©un©programma©di©cessione©
dei©beni©aziendali©(o©in©caso©di©conversione©in©fallimento),©con©esclusione©
quindi©di©esse©nel©caso©di©approvazione©di©un©programma©di©ristrutturazione©
(art.©49);©entro©i©successivi©sessanta©giorni©(prorogabili©fino©a©centoventi©
giorni)©viene©prodotto©il©programma©vero©e©proprio©(di©cessione©o©di©risana-
mento)©(art.©54),©redatto©ûsotto©la©vigilanza©del©Ministero©(delle©attivita©pro-
duttive)©ed©in©conformita©degli©indirizzi©di©politica©industriale©dal©medesimo©
adottati,©in©modo©da©salvaguardare©l'unita©operativa©dei©complessi©aziendali,©
tenuto©conto©dell'interesse©dei©creditoriý©(art.©55);©^sono©ammesse©la©garan-
zia©dello©Stato,©previa©autorizzazione©della©Commissione©delle©Comunita©
europee,©e©altre©agevolazioni©purche¨conformi©alle©disposizioni©ed©agli©orien-
tamenti©comunitari©sugli©aiuti©di©Stato©per©il©salvataggio©e©la©ristrutturazione©
di©imprese©in©difficolta©(art.©55);©^la©procedura©di©amministrazione©straordi-
naria©si©converte©in©fallimento,©se©non©e©in©grado©di©proseguire,©se©non©si©rea-
lizza©il©programma©di©cessione©nel©termine©stabilito,©se©alla©scadenza©del©pro-
gramma©di©ristrutturazione©l'imprenditore©non©ha©recuperato©la©capacita©di©


DOTTRINA©1337 


soddisfare©regolarmente©le©proprie©obbligazioni©(artt.69-70);©^la©procedura©si©
chiude©o©per©la©conversione©in©fallimento©nei©casi©suddetti,©o©con©il©soddisfa-
cimento©dei©creditori©con©la©massa©attiva©disponibile©in©caso©di©cessione©dei©
beni©o©con©il©ritorno©in 
bonis 
dell'imprenditore©risanato©(artt.73-74),©ovvero©
con©concordato©se©questo©e©conveniente©e©compatibile©con©il©fine©conservativo©
della©procedura©(art.©78).©

Nel©corso©di©questo©primo©quinquennio©di©sua©vigenza©il©decreto©legisla-
tivo©270/1999©e©stato©attivato©per©33©gruppi,©per©un©totale©di©oltre©100©
imprese.©In©due©casi©si©e©avuta©conversione©in©fallimento,©rispettivamente©
per©inutilita©di©proseguire©la©procedura©e©per©mancata©realizzazione©del©pro-
gramma©di©cessione©del©complesso©aziendale.©Tutti©i©programmi©finora©appro-
vati©hanno©adottato©l'indirizzo©della©cessione©dei©complessi©aziendali©(e©non©
quello©di©ristrutturazione).©Non©sono©stati©disposti©aiuti©di©Stato©per©il©salva-
taggio©o©per©la©ristrutturazione.©Due©procedure©si©sono©chiuse©per©concor-
dato.©

L'esperienza©ha©dunque©dimostrato©che©il©vero©e©proprio©risanamento©di©
un'impresa©decotta©e©in©linea©generale©una©pura©chimera,©mentre,©come©gia©
per©la©prima©legge 
Prodi,©la©prosecuzione©dell'esercizio©di©impresa©consente©
di©salvare©rami©produttivi©molto©significativi,©attraverso©cessione©a©terzi©in©
grado©di©gestirli©efficacemente.©Il©controllo©piu©stretto©dell'autorita©giudizia-
ria,©la©relativa©ristrettezza©dei©termini©entro©i©quali©vanno©eseguiti©gli©adempi-
menti©e,©soprattutto,©devono©essere©limitate©la©prosecuzione©dell'©esercizio©e©
la©realizzazione©della©cessione,©pena©la©conversione©in©fallimento,©consentono©
un©contenimento©dei©costi©in©prededuzione©e©una©salvaguardia©delle©ragioni©
dei©creditori,©talvolta©pregiudicate©nella©precedente©normativa.©

4. 
^Il 
decreto 
Marzano 
Scoppia,©pero©,©all'improvviso©e©imprevedibilmente,©nel©dicembre©2003,©il©
caso©Parmalat.©Le©dimensioni©del©gruppo,©le©ramificazioni©in©tutto©il©mondo,©
il©livello©dell'indebitamento©rendono©subito©evidente©la©necessita©di©un©inter-
vento©radicale©e©immediato©che©superi©le©pause©e©i©tempi©morti©della©proce-
dura©ordinaria©del©decreto©legislativo©270/1999,©nella©prospettiva©di©un©rapido©
risanamento©ritenuto©essenziale.©

Vede©cos|©la©luce©con©il©decreto©legge©23©dicembre©2003©n.©347,©conver-
tito©poi©con©modificazioni©in©legge©18©febbraio©2004©n.©39©(il©c.d.©decreto 
Mar-
zano),©contenente©ûmisure©urgenti©per©la©ristrutturazione©industriale©di©grandi©
imprese©in©stato©di©insolvenzaý,©poi©integrato©con©il©decreto©legge©3©maggio©
2004©n.©119,©convertito©con©modificazione©nella©legge©5©luglio©2004©n.©166,©
una©procedura©accelerata,©con©effetti©anticipati©rispetto©a©quelli©della©proce-
dura©normale,©che©si©applica©per©i©casi©eccezionali©di©imprese©insolventi©di©
grandissime©dimensioni.©(2)©

(2)©Con©il©decreto©legge©29©novembre©2004,©n.©281,©emesso©in©occasione©della©crisi©che©ha©
colpito©la©compagnia©aerea©ûVolareý,©convertito©in©legge©28©gennaio©2005,©n.©6,©sono©stati©
ampliati©i©requisiti©per©l'ammissione©alla©nuova©procedura.©Cfr.©anche©la©modifica©introdotta©
con©l'art.©6©del©decreto-legge©28©febbraio©2005,©n.©22©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ûIl©presente©provvedimento©normativo©^si©legge©nella©relazione©a©quel©
che©sara©il©decreto©legge©347/1973©^introduce©una©disciplina©speciale©diretta©
a©regolare©le©conseguenze©dello©stato©di©insolvenza©delle©grandi©imprese©inter-
venendo©nell'ambito©di©situazioni©di©crisi©particolarmente©rilevanti.©Lo©scopo©
della©nuova©normativa©e©quello©di©consentire©un©piu©rapido©avvio©e©uno©svol-
gimento©accelerato©delle©procedure©di©gestione©dello©stato©di©insolvenza,©
garantendo©la©efficace©e©razionale©ristrutturazione©dell'impresa©e©del©gruppo©
in©cui©essa©e©inserita.©In©tal©modo,©alla©garanzia©dei©creditori©si©accompagna©
l'obiettivo;©di©conservare©l'avviamento©e©la©posizione©di©mercato©dell'impresa,©
assicurando©la©ristrutturazione©del©passivo©e©l'eventuale©dismissione©delle©sole©
attivita©non©strategiche©o©non©coerenti©con©l'oggetto©principale©dell'attivita©
economica©svolta©dall'impresa.©L'attuale©disciplina©contenuta©nel©decreto©
legislativo©n.©270/l999©non©risulta©adeguata,©sia©per©la©complessita©delle©fasi©
previste,©sia©per©la©caratterizzazione©prevalentemente©liquidatoria©della©proce-
dura.©In©particolare,©la©fase©preliminare©di©accertamento©prevista©dal©citato©
decreto©legislativo©n.©270/l999©si©svolge©in©un©arco©temporale©di©non©meno©
di©tre©mesi©(prorogabili©fino©a©cinque),©che©crea©uno©stato©di©ossessiva©incer-
tezza©sullo©stesso©avvio©della©procedura©di©amministrazione©straordinaria©e©
sulle©modalita©della©sua©attuazione.©Inoltre,©nell'ipotesi©della©continuazione©
dell'impresa,©finalizzata©alla©ristrutturazione,©e©assolutamente©necessaria©l'a-
dozione©di©un©provvedimento©immediato,©anche©allo©scopo©di©evitare©l'avvio©
di©molteplici©e©non©coordinate©iniziative©dei©creditori,©in©Italia©e©all'esteroý.©

Si©pone©in©luce,©innanzitutto,©il©fine©di©ûristrutturazione©economica©e©
finanziaria©di©cui©all'art.©27,©co.2,©lett.b), 
del©dl.lgs.©270/1999ý©(non©piu©anche©
l'indirizzo©di©cessione©dei©beni©aziendali,©che©^come©abbiano©visto©^ha©domi-
nato©la©scena©della©c.d.©Prodi 
bis),©accentuandosi©cos|©l'aspetto©piu©propria-
mente©conservativo©della©procedura;©si©limita©l'applicazione©alle©imprese©di©
grandissime©dimensioni,©con©almeno©mille©dipendenti©e©un©indebitamento©di©
almeno©un©miliardo©di©euro©e©si©prevede©l'apertura©immediata©della©procedura©
di©amministrazione©straordinaria©da©parte©del©Ministro©delle©attivita©produt-
tive,©sulla©sola©base©di©una©verifica©dei©requisiti©di©ammissibilita©e©senza©un©pre-
vio©esame©dell'autorita©giudiziaria,©la©quale©^informata©immediatamente©del-
l'emissione©del©decreto©ministeriale©^comunque©interverra©subito©dopo©(entro©
quindici©giorni©dalla©comunicazione)©dichiarando©lo©stato©di©insolvenza©
ovvero,©in©caso©contrario,©facendo©cessare©gli©effetti©del©provvedimento©ammi-
nistrativo.©Il©commissario©straordinario©nominato©dal©Ministro©presentera©
entro©180©giorni©(termine©prorogabile©di©ulteriori©90©giorni)©il©programmadi©
ristrutturazione©con©una©relazione©particolareggiata©delle©cause©di©insolvenza©
e©lo©stato©analitico©delle©attivita©e©passivita©:©il©Ministro©puo©autorizzare©il©pro-
gramma©o,©in©caso©contrario,©valutare©la©possibilita©di©passare©ad©un©pro-
gramma©di©cessione©dei©beni©o©in©ultima©analisi©richiedere©all'autorita©giudizia-
ria©la©conversione©in©fallimento.©Il©programma©di©ristrutturazione©puo©preve-
dere©la©soddisfazione©dei©creditori©mediante©un©concordato.©

Eédi©assoluta©evidenza©che©il©c.d.©decreto©Marzano©e©intervenuto©specifi-
camente©per©cercare©di©fronteggiare©la©situazione©di©crisi©economico-finanzia-
ria©del©Gruppo©Parmalat,©emersa©in©tutta©la©sua©drammaticita©pochi©giorni©
prima©(finora©la©nuova©normativa©e©stata©applicata©al©gruppo©Parmalat,©con©
il©coinvolgimento©di©oltre©60©imprese,©e©al©gruppo©Finmek©con©14©imprese:©
nel©primo©caso©e©in©corso©l'esecuzione©di©un©programma©di©ristrutturazione©


DOTTRINA¨1339 


mediante¨concordato¨per¨alcune¨delle¨imprese¨del¨gruppo,¨con¨programmi¨
autonomi¨per¨le¨altre¨imprese;¨nel¨secondo¨caso¨e©¨stata¨chiesta¨alla¨Commis-
sione¨delle¨C.E.¨l'autorizzazione¨alla¨concessione¨di¨un¨aiuto¨al¨salvataggio,¨
nella¨forma¨di¨una¨garanzia¨dello¨Stato¨su¨finanziamenti¨bancari¨da¨erogarsi¨
per¨sostenere¨la¨gestione¨corrente¨nelle¨more¨della¨predisposizione¨del¨pro-
gramma¨di¨ristrutturazione).¨

L'immediata¨apertura¨della¨procedura¨da¨parte¨dell'autorita©¨amministra-
tiva¨ha¨lo¨scopo¨di¨rendere¨possibile¨un'improcrastinabile¨gestione¨della¨
situazione,¨avviando¨con¨rapidita©¨ed¨immediatezza,¨senza¨attendere¨i¨tempi¨
ûmortiý¨della¨c.d.¨fase¨di¨osservazione,¨cioe©¨della¨previa¨verifica¨giudiziale¨
di¨cui¨al¨d.lgs.¨270/1999,¨che¨potrebbero¨vanificare¨^in¨certe¨situazioni¨
macroscopicamente¨delicate¨^ogni¨tentativo¨di¨prosecuzione¨e¨risanamento,¨
che,¨invece,¨risultasse¨ab 
initio 
praticabile.¨Di¨qui¨la¨logica¨disposizione¨che¨
attribuisce¨al¨Ministro¨il¨potere¨di¨avvio¨della¨procedura,¨ancor¨prima¨della¨
dichiarazione¨dello¨stato¨di¨insolvenza,¨al¨fine¨di¨assicurare¨al¨commissario¨
straordinario¨l'immediato¨inserimento¨nella¨gestione¨dell'impresa.¨

Mentre¨nessun¨problema¨di¨incompatibilita©¨con¨il¨diritto¨comunitario¨si¨
e©¨posto¨^dato¨che¨il¨fine¨di¨ristrutturazione¨viene¨perseguito¨senza¨la¨previ-
sione¨di¨interventi¨di¨sostegno¨(e,¨in¨effetti¨il¨commissario¨europeo¨alla¨con-
correnza,¨subito¨informato¨della¨nuova¨normativa,¨ha¨prontamente¨dato¨atto¨
che¨non¨si¨presentano¨problemi¨rispetto¨alle¨regole¨comunitarie¨sugli¨aiuti¨di¨
Stato,¨ferma,¨ovviamente,¨la¨necessita©¨di¨notificare¨alla¨Commissione¨ogni¨
eventuale¨caso¨di¨concessione¨di¨garanzie¨alle¨imprese),¨^sembra,¨sotto¨il¨
profilo¨interno,¨che¨nulla¨possa¨obiettarsi¨a¨che¨il¨dissesto¨di¨un¨grande¨
gruppo¨industriale¨solleciti¨il¨legislatore¨ad¨approntare¨norme¨di¨protezione¨
del¨sistema¨economico¨del¨Paese,¨indirizzandolo¨a¨stabilire¨anche¨una¨proce-
dura¨di¨estrema¨urgenza,¨necessitata¨dalle¨circostanze¨eccezionali,¨salva¨poi¨
la¨riconduzione¨alle¨regole¨piu©¨generali,¨in¨una¨fase¨successiva,¨una¨volta¨
tamponato¨l'effetto¨dirompente¨di¨una¨incontrollata¨decozione.¨In¨questa¨
prospettiva¨va¨letta¨e¨considerata¨una¨disciplina¨speciale¨con¨la¨quale¨si¨e©¨
voluta¨accelerare¨la¨fase¨di¨avvio¨della¨procedura¨conservativa,¨in¨sostanza¨
eliminando,¨in¨relazione¨a¨situazioni¨di¨crisi¨particolarmente¨rilevanti,¨la¨fase¨
di¨c.d.¨osservazione¨prevista¨per¨la¨procedura¨normale,¨nella¨quale¨se¨da¨un¨
lato¨si¨determina¨un'obiettiva¨incertezza¨sullo¨stesso¨avvio¨della¨procedura¨
(a¨distanza¨di¨almeno¨due¨mesi¨dalla¨richiesta¨di¨dichiarazione¨di¨insolvenza)¨
dall'altro,¨per¨imprese¨di¨rilevanti¨dimensioni¨e¨complessita©,¨risulta¨del¨tutto¨
esiguo¨il¨tempo¨concesso¨al¨commissario¨giudiziale¨(30¨giorni¨dalla¨dichiara-
zione¨di¨insolvenza)¨per¨presentare¨al¨Tribunale¨ed¨al¨Ministero¨la¨relazione¨
concernente¨l'esistenza¨delle¨concrete¨prospettive¨di¨recupero¨dell'equilibrio¨
economico¨delle¨attivita©¨imprenditoriali.¨Da¨cio©¨consegue¨che¨la¨previsione¨
di¨un¨provvedimento¨del¨Ministro¨delle¨attivita©¨produttive¨di¨ammissione¨
immediata¨dell'impresa¨istante¨alla¨procedura¨di¨amministrazione¨straordina-
ria¨e¨la¨contestuale¨nomina¨del¨commissario¨straordinario,¨lungi¨dall'assu-
mere¨in¨se¨il¨contenuto¨di¨detta¨fase,¨lo¨supera¨integralmente,¨rinviando¨ogni¨
necessaria¨ed¨opportuna¨verifica,¨in¨ordine¨alla¨percorribilita©¨stessa¨della¨pro-
cedura¨conservativa,¨al¨momento¨della¨approvazione¨del¨programma,¨
lasciando¨peraltro¨sempre¨salva¨la¨verifica¨giudiziale¨quasi¨immediata.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Su©questi©punti©si©segnala©una©attenta©analisi©compiuta©dal©TAR©Lazio©
con©sentenza,©sez.©III©ter,©12©luglio©2004©n.©6805,©che©ha©respinto©i©ricorsi©
presentati©da©alcune©societa©creditrici©del©gruppo©Parmalat.©ûL'esercizio©della©
potesta©ministeriale©(di©aprire©immediatamente©la©procedura)©^osserva©il©
TAR©^che©non©riveste©profili©di©discrezionalita©propriamente©detti,©da©
comunque©luogo©ad©un©provvedimento,©piu©che©insindacabile©o©peggio©poli-
tico...,©cautelare©a©delibazione©sommaria,©ossia©allo©stato©degli©atti©e©del©con-
testo©in©cui©deve©essere©curato©l'interesse©pubblico©sotteso©all'a.s...©Esso,©pur©
se©basato©su©apprezzamenti©tecnici©assai©ampi©in©ordine©all'urgenza©ed©alla©
necessita©di©provvedere©^secondo©lo©schema©degli©atti©cautelari©e/o©a©som-
maria 
cognitio 
proprio©delle©fattispecie©ex 
art.©7©co.2©legge©241/1990©^,©e©piu©
propriamente©da©definire©necessitato©e©vincolato©ex 
lege 
nella©verifica©del©
materiale©istruttorio,©del©contenuto©e©degli©effetti.©Si©tratta,©invero,©d'una©
misura©interinale©ed©anticipatoria,©piu©che©dell'efficacia©della©dichiarazione©
dello©stato©di©insolvenza©^in©ultima©analisi©rimessa©in©via©esclusiva©al©Tribu-
nale©^dell'ammissione©all'a.s..©Una©volta©accertati©in©capo©all'impresa©istante©
i©presupposti©materiali©ex 
art.©1©del©decreto©legge©347/2003©e©la©non©manife-
sta©infondatezza©o©l'assenza©di©serieta©della©richiesta©^evincibili©pure©dal©
contesto©procedimentale©e©dall'urgenza©del©provvedere©^,©la©relativa©proce-
dura©e©aperta©rebus 
sic 
stantibus 
e©senz'uopo©del©giudizio©ex 
artt.27©e©30©del©
d.lgs.©270/1999,©il©cui©contenuto©e©solo©differito,©non©mai©eliso...©Per©un©
verso,©quindi,©il©decreto©ministeriale©(cioe©il©provvedimento©ministeriale©di©
apertura)©muove©dal©mero©riscontro©preliminare©di©tali©presupposti,©valutati©
i©quali©deve©aprire©la©procedura©e,©soprattutto,©conferire©al©Commissario©quei©
poteri©d'indagine,©cognizione,©gestione©e©progettazione©strategica©dell'im-
presa,©necessari©alla©predisposizione©del©programma©di©risanamento,©a©sua©
volta©assoggettato©all'autorizzazione©ministeriale.©Per©altro©verso,©il©decreto©
ministeriale©stesso©non©e©la©sedes 
materiae 
dell'istruttoria©sulla©realizzabilita©

o©meno©di©detto©programma,©ne¨tampoco©statuisce©o©anticipa©alcunche¨sul©
punto,©che¨solo©in©esito©a©quest'ultimo©ed©al©concordato©ex 
art.©4-bis 
si©defi-
nisce©l'assetto©dell'impresa©e,©se©del©caso,©l'eventuale©conversione©della©proce-
dura©in©fallimento.©Per©altro©verso©ancora©tutti©gli©effetti©propriamente©con-
corsuali©sono©prodotti©solo©in©forza©della©sentenza©del©Tribunale,©che©ne©
dichiara©lo©stato©di©insolvenza©e©nei©cui©confronti©e©esperibile©l'opposizione©
ex 
art.©9©del©d.lgs©270/1999.©Come©si©vede,©non©solo©il©ruolo©dell'AGO©e©tut-
t'altro©che©residuale,©ma©soprattutto©il©decreto©ministeriale©ex 
art.©2©del©
decreto©legge©347/2003©non©tiene©luogo©del©decreto©del©Tribunale©ex 
art.©30,©
c.1©del©d.lgs.©270/1999,©perche¨soltanto©l'autorizzazione©al©programma©di©
ristrutturazione,©discrezionale©e©basata©su©accertamenti©tecnici,©e©compara-
bile©con©il©giudizio©che©il©Tribunale©stesso©rende,©ai©sensi©del©precedente©
art.©27,©c.1,©sulle©condizioni©per©l'ammissione©all'a.s..©Appunto©in©quella©sede©
si©ha©l'effettiva©valutazione©della©realizzabilita©della©ristrutturazione,©nella©
misura©in©cui©il©Ministro,©prima©d'approvare©il©programma,©e©tenuto©a©verifi-
care©la©compatibilita©del©piano©con©il©dichiarato©obiettivo©della©ristruttura-
zione©e©della©sua©attuabilita©nei©termini©proposto©dal©Commissario,©con©
riguardo©sia©alle©finalita©di©conservazione©dell'attivita©,©sia©di©soddisfazione©
dei©creditoriý.©

DOTTRINA 
1341 


Altra 
ragione 
dell'urgenza 
dell'apertura 
della 
procedura 
va 
certamente 
ricercata 
nell'esigenza 
di 
prevenire 
la 
dispersione 
all'estero 
in 
mille 
rivoli 
di 
procedure 
liquidatorie 
di 
un 
gruppo 
con 
vaste 
e 
capillari 
ramificazioni 
inter-
nazionali. 
Il 
regolamento 
CE 
n. 
1346/2000, 
relativo 
alle 
procedure 
di 
insol-
venza, 
che 
ha 
ricompreso 
^come 
si 
eà 
sopra 
detto 
^l'amministrazione 
straor-
dinaria 
italiana 
fra 
le 
procedure 
concorsuali 
fondate 
sulla 
insolvenza 
del 
debitore 
(e 
che 
quindi 
va 
riferita 
anche 
alla 
procedura 
speciale 
affiancatasi 
a 
quella 
normale), 
precisa 
che 
sono 
competenti 
ad 
aprire 
la 
procedura 
d'insol-
venza 
i 
giudici 
dello 
Stato 
membro 
nel 
cui 
territorio 
eà 
situato 
il 
centro 
degli 
interessi 
principali 
del 
debitore, 
per 
tale 
presumendosi, 
fino 
a 
prova 
contra-
ria, 
il 
luogo 
in 
cui 
si 
trova 
la 
sede 
statutaria, 
e 
aggiunge 
che 
la 
decisione 
di 
apertura 
della 
procedura 
di 
insolvenza 
da 
parte 
di 
un 
giudice 
di 
uno 
Stato 
membro 
competente 
come 
sopra 
detto 
va 
riconosciuta 
in 
tutti 
gli 
Stati 
mem-
bri 
non 
appena 
essa 
produce 
effetto 
nello 
Stato 
in 
cui 
eà 
stata 
emessa. 
EE 
evi-
dente 
che 
nel 
caso 
di 
grandi 
gruppi 
costituiti 
con 
una 
societaà 
madre 
nazio-
nale 
e 
piuà 
societaà 
figlie 
con 
sede 
all'estero 
puoà 
darsi 
il 
caso 
che, 
data 
la 
pos-
sibilitaà 
di 
definire 
la 
competenza 
alternativamente 
con 
il 
criterio 
principale 
e 
sostanziale 
del 
centro 
degli 
interessi 
e 
quello 
suppletivo 
e 
formale 
della 
sede
statutaria, 
salva 
la 
prioritaà 
della 
dichiarazione 
fatta 
in 
un 
senso 
o 
nell'altro 
dai 
giudici 
di 
ciascuno 
Stato 
membro 
della 
Comunitaà 
,eà 
possibile 
(e 
ben 
puoà 
essere 
artificialmente 
provocato) 
lo 
smembramento 
del 
gruppo 
con 
diffe-
renti 
e 
scollegate 
procedure 
liquidatorie 
aperte 
in 
vari 
Stati, 
il 
che 
potrebbe 
costituire 
un 
ostacolo 
insormontabile 
per 
la 
realizzazione 
di 
un 
valido 
pro-
gramma 
di 
ristrutturazione 
e, 
soprattutto, 
per 
la 
tutela 
dei 
creditori 
in 
una 
visione 
complessiva. 
E 
in 
effetti 
nel 
caso 
Parmalat 
giaà 
si 
eà 
proposta 
una 
ipo-
tesi 
di 
conflitto 
fra 
autoritaà 
irlandesi, 
che, 
per 
una 
societaà 
del 
Gruppo 
con 
sede 
in 
Irlanda 
(la 
Eurofood) 
avevano 
emesso 
un 
provvedimento 
cautelare 
(nomina 
di 
un 
commissario 
provvisorio) 
e 
autoritaà 
italiane, 
che 
hanno 
aperto 
la 
procedura 
di 
amministrazione 
straordinaria 
e 
dichiarato 
l'insolvenza: 
la 
vicenda 
forma 
ora 
oggetto 
di 
una 
causa 
dinanzi 
alla 
Corte 
di 
giustizia 
delle 
comunitaà 
europee 
(causa 
C-341/04), 
chiamata 
dal 
giudice 
irlandese 
a 
pro-
nunciarsi 
in 
via 
pregiudiziale 
sulla 
interpretazione 
del 
regolamento 
comunita-
rio 
sopra 
citato 
n. 
1346/2000. 


5. 
^Conclusioni 
In 
definitiva 
possiamo 
ben 
confermare, 
richiamando 
quanto 
lucida-
mente 
affermato 
dal 
TAR 
Lazio 
nella 
sentenza 
sopra 
citata, 
che 
l'ammini-
strazione 
straordinaria 
^nella 
duplice 
forma 
oggi 
ammissibile 
^ûnon 
eà 
ever-
siva 
ma 
correttiva 
del 
mercato, 
quando 
la 
ûmano 
invisibile» 
di 
esso 
sembri 
preordinata 
non 
alle 
ragioni 
dell'equilibrio 
tra 
gli 
operatori, 
bens|©
grazie 
al 
fallimento 
tout 
court, 
a 
liberarsi 
d'uno 
scomodo 
competitore 
e, 
quindi, 
alla 
diminuzione 
dei 
soggetti 
operanti 
nel 
mercato 
stesso, 
in 
ribellione 
al 
fine 
d'u-
tilitaà 
sociale 
ex 
art. 
41, 
II 
c., 
Cost.; 
non 
sempre, 
per 
vero, 
casi 
di 
non 
liquiditaà 
dell'impresa 
ne 
implicano 
l'impossibilitaà 
di 
continuare 
la 
produzione 
^specie 
se 
cioà 
derivi 
dall'uso 
dei 
mezzi 
finanziari 
per 
fini 
estranei 
o 
contrari 
a 
que-
st'ultima 
^e, 
superata 
la 
fase 
di 
difficoltaà 
, 
di 
tornare 
in 
bonis, 
senza 
che 
cioà 
crei 
quella 
tanto 
paventata, 
quanto 
spesso 
improbabile 
distruzione 
di 
ric-
chezza; 
non 
va 
confusa 
la 
crisi 
di 
liquiditaà 
dell'impresa, 
soprattutto 
se 
indotta 
da 
operazioni 
illecite 
miranti 
a 
fini 
non 
aziendali, 
con 
l'incapacitaà 
di 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

essa©di©produrre©secondo©un©criterio©d'economicita©,©solo©in©questo©caso©
potendosene©affermare©l'effettiva©decozione©e,©quindi,©la©sottoposizione©alla©
fase©liquidatoria,©una©volta©constatata©l'irrealizzabilita©della©prospettiva©di©
risanamento©a©seguito©dell'a.s.ý.©

ûL'amministrazione©straordinaria©^prosegue©il©TAR©^presuppone©sem-
pre,©in©cio©il©decreto©legge©347/2003©non©derogando©affatto©al©d.lgs©
270/1999,©il©necessario©bilanciamento©tra©la©posizione©dei©creditori,©cuie©ini-
bito©l'esperimento©di©azioni©esecutive©dirette©una©volta©ammessa©l'impresa©
all'a.s.,©e©gli©interessi,©parimenti©meritevoli©di©tutela©e©salvaguardia,©dell'eco-
nomia©nazionale,©discendenti©dalla©conservazione©dell'impresa©e©dei©livelli©
d'occupazione.©Si©tratta©d'un©principio©che,©ben©lungi©dall'essere©un'anomalia©
solo©italiana,©in©realta©si©riscontra©anche©in©altri©contesti©normativi©e©si©puo©
riassumere©nel©tentativo©del©superamento©dell'effetto©meramente©liquidatorio©
ed©estintivo©dell'impresa©insolvente,©connesso©all'apertura©d'una©procedura©
concorsuale.©Cio©deriva©essenzialmente©dai©mutamenti©intervenuti©nel©tessuto©
economico©e©sociale,©per©cui,©stante©una©sempre©maggior©complessita©ed©
interdipendenza©tra©i©sistemi©produttivi©e©di©scambio,©v'e©la©consapevolezza©
che©il©valore©dell'organizzazione©aziendale©e©superiore©a©quello©dei©singoli©
beni©organizzati.©In©tal©caso,©non©e©irragionevole,©ne¨distorce©l'equilibrio©del©
mercato,©quella©scelta©normativa©che,©a©fronte©d'una©situazione©d'insolvenza©
di©grandi©imprese©di©per©se¨ancora©produttive,©bilanci©l'interesse©dei©creditori©
al©soddisfacimento©immediato©con©quello©della©produzione,©inducendo©
costoro©a©considerare©la©necessita©del©mantenimento©del©valore©dell'organiz-
zazione©mediante©la©prosecuzione©dell'attivita©d'impresa,©invece©d'estinguerla,©
sia©pur©per©quel©tempo©strettamente©necessario©a©verificare©se©tale©tentativo©
sia©destinato,©o©no,©ad©avere©successo.©

In©questa©prospettiva,©possiamo©ben©dire©che©la©finalita©conservativa©
delle©attivita©produttive©di©un'impresa©insolvente©(perseguita©dall'istituto©ita-
liano©dell'amministrazione©straordinaria,©in©particolare©nel©decreto 
Marzano,©
ma©anche©da©procedure©di©altri©Stati,©come©il©redressementjudiciarie 
francese©
e©l'analogo©reglement 
amiable) 
vuoi©attraverso©la©cessione©del©bene©aziendale©
a©terzi©(come©avviene©di©norma©secondo©la©Prodi 
bis),©vuoi©attraverso©una©
ristrutturazione©economico©finanziaria,©magari©previo©concordato©con©i©cre-
ditori©(e©cio©persegue©in©particolare©il©decreto 
Marzano),©e©di©per©se¨neutra©
con©riferimento©alle©norme©che©tutelano©la©libera©concorrenza©tra©le©imprese©
e©vietano©percio©,©in©linea©generale,©gli©aiuti©di©Stato.©L'effetto©distorsivo©puo©
intervenire©solo©allorche¨,©allo©scopo©di©ottenere©l'effetto©conservativo,©doves-
sero©essere©impegnate©risorse©o©facilitazioni©statali©in©favore©dell'impresa.©
Ma©tutto©cio©non©avviene©affatto,©una©volta©esclusa©la©previsione©di©una©
garanzia©statale©svincolata©da©una©verifica©comunitaria,©e©la©semplice©conti-
nuazione©dell'attivita©,©anziche¨la©sua©cessazione,©se©indipendente©da©aiuti©sta-
tali©ma©effettuata©con©la©sola©forza©dell'impresa©stessa,©non©puo©in©alcun©
modo©alterare©il©libero©mercato.©

Luci©e©ombre©hanno©accompagnato©e©accompagnano©l'applicazione©pra-
tica©della©originaria©legge 
Prodi 
prima©e©del©successivo©decreto©legislativo©di©
riforma©poi.©Ci©auguriamo©che©la©particolarissima©normativa©del©decreto 
Marzano 
sia©in©grado©di©raggiungere©il©suo©scopo©mitigando©gli©effetti©disa-
strosi,©per©i©creditori©(in©particolare©gli©indifesi©risparmiatori)©e©per©l'intera©
economia,©della©crisi©di©alcuni©grandi©gruppi©industriali.©


DOTTRINA©1343 


L'esecutorieta©provvisoria©della©condanna©alle©spese©

di 
Maurizio 
Iacono 
Quarantino 


Sull'esecutorieta©delle©sentenze©in©genere.©

Uno©dei©problemi©sicuramente©piu©dibattuti©della©dottrina©processualci-
vilistica©e©rappresentato©dall'efficacia©delle©sentenze©e©cioe©dalla©produzione©
degli©effetti,©quali©che©essi©siano,©in©relazione©al©contenuto©di©accertamento,©
costitutivo©o©di©condanna©della©sentenza©stessa.©

Tra©tali©effetti,©quello©che©riveste©carattere©pratico©e©teorico©piu©rilevante©
e©di©certo©l'esecutorieta©,©vale©a©dire©l'attitudine©della©pronuncia©stessa©a©fon-
dare©un'esecuzione©forzata.©

In©vero,©su©tale©effetto©sono©gia©stati©spesi©fiumi©di©inchiostro©nel©tenta-
tivo©di©dare©una©soluzione©al©quesito©se©l'esecutorieta©riguardi©solo©le©sentenze©
di©condanna©o©anche©quelle©di©accertamento©e©costitutive.©

A©tal©rilievo,©e©da©sottolineare©infatti©che,©anche©se©la©dottrina©prevalente©
ha©riconosciuto©solo©al©primo©tipo©di©sentenze©l'attitudine©a©fondare©un©pro-
cesso©esecutivo©in©virtu©della©stretta©correlazione©esistente©tra©i©concetti©di©
condanna©e©di©esecuzione©forzata,©non©sono©mancate©voci©fuori©dal©coro.©

Alcuni©autori©hanno©infatti©sostenuto©che©il©concetto©di©esecuzione©di©
una©sentenza©non©deve©essere©inteso©in©senso©restrittivo,©considerando©cioe©
unicamente©la©ûesecuzione©forzata©processualeý,©ma©deve©essere©interpretato©
ricomprendendo©tutte©le©ipotesi©di©c.d.©esecuzione©in©senso©improprio©che©
coinciderebbero©con©l'adeguamento©del©soccombente©alla©volonta©espressa©
nella©sentenza(1).©

In©questo©modo©si©e©pervenuti©ad©una©sostanziale©omologazione©dei©ter-
mini©ûefficaciaý©ed©ûesecutorieta©ý©e,©di©conseguenza,©si©e©arrivati©fino©al©
punto©di©riconoscere©l'esecutorieta©provvisoria©di©primo©grado©ex©art.©282©

c.c.©anche©alle©sentenze©di©accertamento©e©costitutive(2).©
Eéda©dire©che©il©dibattito©dottrinario©e©giurisprudenziale©sul©punto©e©
rimasto©sempre©acceso,©sia©sotto©il©vigore©della©precedente©formulazione©del-
l'articolo©282©c.p.c.©che©prevedeva,©quale©facolta©per©il©giudice,©la©concessione,©
su©richiesta©della©parte,©della©ûclausolaý©di©provvisoria©esecuzione,©siaa©
seguito©delle©modifiche©apportate©dalla©riforma©del©'90©che©ha©introdotto©l'e-
secuzione©provvisoria©ex©lege©delle©sentenze©di©primo©grado.©E©cio©e©dipeso©
dal©fatto©che©la©formulazione©letterale©dell'art.©282©c.c©non©permette©di©pro-
pendere©ne¨per©l'interpretazione©estensiva©ne¨per©quella©restrittiva©del©termine©
ûesecutorieta©ý.©

Leggendo©i©lavori©preparatori©che©portarono©all'emanazione©del©rifor-
mato©art.©282©c.p.c.,©si©nota©che©i©redattori©della©novella©del'90©discussero©

(1)©SattA 
,©Commentario,©II,©346.©
(2)©Carpi,©La©provvisoria©esecutorieta©della©sentenza,©Milano,©1979,©59.©Eéda©precisare©pero©
che©anche©gli©autori©che©propendono©per©questa©interpretazione©estensiva©del©termine©esecutorieta©,©
si©sono©preoccupati©di©distinguere©tra©sentenze©costitutive©e©di©accertamento,©arrivando©cos|©ad©
affermare©che©solo©le©prime©possono©essere©suscettibili©di©un'esecuzione©provvisoria©mentre©le©
seconde©produrrebbero©effetti©solo©dal©loro©passaggio©in©giudicato.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ampiamente©sulla©necessita©di©puntualizzare©il©carattere©condannatorio©delle©
sentenze©provvisoriamente©esecutive©ma©che©l'emendamento©proposto©per©
far©comparire©nel©testo©della©norma©il©riferimento©a©questo©tipo©di©provvedi-
menti©fu©criticato©ritenendo©che©il©suo©accoglimento©avrebbe©ridotto©l'utilita©
stessa©della©norma©deputata©a©garantire©la©generale©esecutorieta©.©

Eppure,©nonostante©cio©,sie©sostenuto©autorevolmente,©anche©in©giuri-
sprudenza,©che©l'efficacia©anticipata©rispetto©al©giudicato©formale©delle©sen-
tenze©di©accertamento©e©costitutive©debba©essere©comunque©contenuta©in©una©
espressa©previsione©normativa©e©che©non©possa©essere©desunta©solo©dai©lavori©
preparatori©dell'art.©282©c.p.c.©

Si©e©tentato©allora©di©trarre©la©chiave©di©soluzione©del©quesito©dal©con-
fronto©tra©la©disposizione©dell'art.©282©c.p.c.©e©quella©dell'art.©431©c.p.c.©che,
in©tema©di©processo©del©lavoro,©stabilisce©espressamente©l'esecutivita©ex 
lege 
delle©sole©ûcondanneý©a©favore©del©lavoratore.©

Anche©tale©confronto©ha©dato,©pero©,©luogo©a©interpretazioni©non©coinci-
denti.©

C'e©infatti©chi©e©arrivato©a©sostenere©che©le©due©disposizioni©esprimereb-
bero©un'identica©scelta©del©legislatore©di©sottoporre©a©provvisoria©esecuzione©
solo©le©sentenze©aventi©un©contenuto©condannatorio,©e©cio©indipendentemente©
dalla©assenza©di©alcuna©specificazione©all'interno©dell'art.©282©c.p.c.©mentre©
c'e©chi©ha©rilevato©che©la©differenza©espressiva©tra©l'art.©282©c.p.c.©e©l'art.©431©

c.p.c.©non©puo©essere©considerata©una©mera©svista©del©legislatore©ma,©piutto-
sto,©deve©essere©valutata©come©un©chiaro©intento©della©volonta©di©allargare©
l'ambito©dell'esecutorieta©provvisoria©dei©provvedimenti©giurisdizionali©di©cui©
all'art.©282©c.p.c.©
Tale©ultima©interpretazione,©a©parere©di©chi©scrive,©e©soggetta,©pero©,a©
due©critiche©insuperabili.©

Da©una©parte,©essa©non©tiene©in©considerazione©il©fatto©che©la©disciplina©
del©processo©del©lavoro©e©,©rispetto©a©quella©del©processo©di©cognizione©ordina-
rio,©preordinata©alla©tutela©della©parte©debole©del©rapporto©sostanziale©e©cioe©
del©lavoratore.©Cio©considerato,©allora©non©si©comprende©la©ragione©per©la©
quale©il©legislatore©avrebbe©dovuto©concedere©alle©sentenze©di©primo©grado©
in©genere,©comprese©quelle©costitutive©e©di©accertamento,©un'efficacia©provvi-
soria,©mentre©in©materia©laburistica,©avrebbe©dovuto©stabilire©la©provvisoria©
esecutorieta©solo©per©le©sentenze©a©contenuto©condannatorio,©attribuendo©in©
tal©modo©una©minore©tutela©al©lavoratore.©

Dall'altra,©tale©interpretazione©rischia©di©sopravvalutare©il©carattere©tec-
nico©della©terminologia©utilizzata©dal©legislatore©che©quando©parla©di©ûesecu-
zioneý©o©ûesecutorieta©ý,©non©puo©che©riferirsi©alle©uniche©sentenze©che©pos-
sono©fondare©un'esecuzione©in©senso©proprio,©cioe©quelle©di©condanna.©

A©parere©di©chi©scrive,©l'interpretazione©lata©del©termine©ûesecutorieta©ý©
costituisce©allora©un'evidente©forzatura©che©rischierebbe©tra©l'altro©di©creare©
situazioni©di©precarieta©nelle©relazioni©sociali.©Si©deve©tener©sempre©conto©
infatti©che,©mentre©la©soddisfazione©materiale©di©colui©che©ha©ottenuto©una©
sentenza©di©condanna©e©un©fatto©recuperabile©mediante©la©restituzione©di©
quanto©adempiuto©in©sede©esecutiva,©invece©la©concessione©dell'efficaciaprov-
visoria©ad©un©accertamento©o,©ancor©piu©a©una©pronuncia©costitutiva,©
potrebbe©determinare©una©situazione©di©estrema©incertezza©nell'ordinamento©
nel©caso©in©cui©venisse©riformata©la©relativa©pronuncia.©


DOTTRINA©1345 


Sulla 
condanna 
alle 
spese. 


Il©problema©dell'esecuzione©provvisoria©delle©sentenze©di©primo©grado©e©
strettamente©connesso©con©quello©dell'esecutorieta©autonoma©del©capo©rela-
tivo©alla©condanna©alle©spese©e©cioe©al©problema©se©la©parte©della©sentenza©in©
cui©si©condanna©il©soccombente©alle©spese©del©giudizio©possa©essere©conside-
rata©una©statuizione©autonoma©in©grado©di©essere©portata©di©per©se¨ad©esecu-
zione©a©prescindere©cioe©dalla©esecuzione©della©sentenza©stessa.©

Eéa©tal©rilievo©da©rilevare©che,©mentre©sotto©il©vigore©del©codice©di©rito©del©
1865,©tale©autonomia©era©espressamente©esclusa©(art.©364),©nell'attuale©codice©
di©procedura©non©c'e©alcun©riferimento©chiaro©che©dia©soluzione©a©tale©quesito.©
Questa©constatazione©ha©fatto©ritenere©che©la©mancanza©di©un©divieto©
espresso©all'esecuzione©autonoma©del©capo©relativo©alle©spese©del©giudizio©
debba©essere©interpretata©come©un'apertura©del©legislatore©all'eseguibilita©
generale©di©tutte©le©parti©della©sentenza©a©contenuto©condannatorio.

Eéda©precisare©pero©che©questa©rappresenta©solo©^e©purtroppo,©secondo©
chi©scrive©^un'opinione©minoritaria©della©dottrina©e©della©giurisprudenza.©

Infatti,©in©tema©di©condanna©alle©spese,©si©ritiene©tradizionalmente,©in©
virtu©di©quanto©disposto©dall'art.©91©c.p.c.,©che©esiste©un©vincolo©di©accesso-
rieta©tra©la©sentenza©e©la©condanna©alle©spese©di©modo©che©la©sorte©di©queste©
ultime©sarebbe©legata©indissolubilmente©alla©natura©e©alla©efficacia©della©sen-
tenza©(3).©Di©conseguenza,©si©e©arrivati©ad©affermare©che,©solo©se©la©condanna©
alle©spese©e©accessoria©ad©una©sentenza©di©condanna,©essa©sarebbe©suscettibile©
di©essere©portata©ad©esecuzione(4).©

Tale©interpretazione©anche©se©corrisponde©all'opinione©prevalente©dei©
giudici©di©legittimita©e©pero©da©criticare©per©una©pluralita©di©ragioni.©

In©primo©luogo,©essa©erra©nel©ritenere©che©la©accessorieta©che©giustifica©la©
pronuncia©sulle©spese©si©estenda©anche©alla©efficacia©del©relativo©provvedi-
mento.©Si©vuole©cioe©dire©che©le©spese©processuali©si©dovrebbero©ritenere©ele-
mento©accessorio©solo©in©fase©di©attribuzione,©essendo©stato©codificato©il©prin-
cipio©in©base©al©quale©le©spese©seguono©la©soccombenza.©Solo©questo©e©non©
altro©e©,©pero©,©il©collegamento©tra©pronuncia©alle©spese©e©la©sentenza.©Una©
volta©che©tale©condanna©e©stata©pronunciata,©invece,©essa©acquista©una©sua©
propria©autonomia©che©la©rende©passibile©di©essere©portata©ad©autonoma©ese-
cuzione©provvisoria©ex 
art.©282©c.p.c(5),©ad©essere©sospesa©per©gravi©motivi©
e,©addirittura,©a©passare©in©giudicato©nell'ipotesi©in©cui©non©venisse©impugnata©
specificamente.©

In©secondo©luogo,©l'interpretazione©che©marca©il©carattere©dell'accesso-
rieta©mostra©di©non©rispettare©il©dato©legislativo©che©non©opera©alcuna©distin-
zione©tra©capi©principali©e©accessori©delle©sentenze.©Di©conseguenza,©essae©
frutto©di©un©arbitrario©intento©limitativo©della©efficacia©della©pronuncia©stessa©
non©giustificabile©positivamente.©

(3)©Cass.,©24©maggio©1993©n.©5837;©Cass.©13©luglio©1971©n.©229.©
(4)©Cass.,©12©luglio©2000,©n.©9236;©Cass.©24©maggio©1993,©n.©5837.©
(5)©Tribunale©Lecco,©sez.©I,©31©ottobre©2002;©Tribunale©Milano,©21©marzo©2002;©Tribunale©
Monza,©17©agosto©2001;©Tribunale©Velletri,©28©novembre©2000.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©terzo©luogo,©occorrerebbe©sempre©tener©conto©che©la©disciplina©delle©
spese©processuali©e©strettamente©connessa©con©la©tutela©di©valori©costituzio-
nalmente©tutelati©e,©nello©specifico,©con©il©diritto©di©azione©e©di©difesa©
(art.©24©Cost.).©Tali©diritti©garantiscono©che©la©necessita©di©agire©o©di©difen-
dersi©non©vada©a©danno©della©parte©che©nel©giudizio©risulti©essere©vittoriosa,©
anche©se©in©base©ad©una©sentenza©di©primo©grado.©In©pratica,©cioe©,©se©una©
parte©e©riuscita©ad©ottenere©il©rigetto©delle©avverse©pretese©(pronuncia©di©
accertamento)©e©la©condanna©in©suo©favore©del©rimborso©delle©spese©proces-
suali,©non©si©comprende©davvero©il©motivo,©alla©luce©dei©principi©costituzio-
nali©richiamati,©per©il©quale©essa©non©possa©ottenere©subito©il©ristoro©delle©
spese©processuali©sostenute©con©le©quali©eventualmente©affrontare©il©succes-
sivo©grado©di©appello.©

In©vero,©l'interpretazione©che©qui©si©contesta,©pero©,©viola©anche©un©altro©
fondamentale©principio©costituzionale,©quello©della©parita©delle©parti,©in©base©
al©quale©non©e©giustificabile©che©la©condanna©alle©spese©sia©esecutiva©se©pro-
nunciata©a©favore©dell'attore©che©ha©ottenuto©anche©una©favorevole©condanna©
nel©merito©e©invece©non©sia©provvisoriamente©esecutiva©se©emessa©a©favore©
del©convenuto©che©avesse©ottenuto©il©rigetto©della©domanda©di©controparte.©
E©cio©sarebbe©ancor©piu©inaccettabile©se©si©tiene©a©mente©che,©cos|©ragionando,©
neanche©la©sentenza©di©appello©che©respingesse©il©gravame©avverso©il©rigetto©
della©domanda©in©primo©grado,©potrebbe©contenere©un©capo©sulle©spese©prov-
visoriamente©esecutivo©costringendo,©per©ben©due©volte,©la©parte©vittoriosa©a©
sopportare©le©spese©del©successivo©giudizio©proposto.©

Alla©luce©di©queste©argomentazioni,©si©deve©pertanto©ritenere©che©la©con-
danna©alle©spese©debba©considerarsi©di©per©se©titolo©esecutivo,©autonoma-
mente©suscettibile©di©essere©sospeso©e©suscettibile©di©passare©in©giudicato©se©
non©specificamente©impugnato.©

In©ordine©a©tale©ultimo©profilo,©la©Corte©Suprema©ha,©da©ultimo,©preci-
sato©che©il©giudicato©sulle©spese©puo©aversi©solo©in©presenza©di©due©condizioni:©
primo,©la©mancata©impugnazione©del©capo©relativo©e,©secondo,©la©conferma©
della©sentenza©impugnata.©

Nel©caso©in©cui©ci©fosse,©invece,©la©riforma©o©la©cassazione©parziale©della©
precedente©decisione,©in©virtu©del©meccanismo©dell'art.©336,©comma©1,©c.p.c.©

(c.d.©effetto©espansivo©interno),©si©avrebbe©l'automatica©modifica©delle©parti©
della©sentenza©ûdipendentiý©^tra©cui©e©da©ricomprendere©anche©la©pronuncia©
sulle©spese©(6)©^anche©in©assenza©di©specifica©impugnazione.©
(6)©Cass.©civ.,©sez.©III,©7©gennaio©2004,©n.©58:©ûIn©materia©di©procedimento©civile,©il©potere©del©
giudice©d'appello©di©procedere©d'ufficio©ad©un©nuovo©regolamento©delle©spese©processuali,©quale©
conseguenza©della©pronunzia©di©merito©adottata,©sussiste©in©caso©di©riforma©in©tutto©o©in©parte©
della©sentenza©impugnata,©in©quanto©il©relativo©onere©deve©essere©attribuito©e©ripartito©in©relazione©
all'esito©complessivo©della©lite;©mentre©in©caso©di©conferma©della©decisione©impugnata©la©decisione©
sulle©spese©puo©essere©dal©giudice©del©gravame©modificata©soltanto©se©il©relativo©capo©della©deci-
sione©abbia©costituito©oggetto©di©specifico©motivo©d'impugnazione.©Ne©consegue,©a©tale©stregua©

DOTTRINA©1347 


Tale©interpretazione©della©Corte©di©legittimita©,©pero©,©deve©essere©^a©
parere©di©chi©scrive©^criticata©in©quanto©essa©non©permette©di©definire©a©priori©
se©il©capo©relativo©alle©spese©del©giudizio©sia©o©no©passato©in©giudicato,©subor-
dinando©tale©accertamento©all'esito©della©controversia©e©creando,©dunque,©
una©situazione©di©incertezza©su©un©fatto©^il©giudicato©^che©dovrebbe©invece,©
per©definizione,©essere©certo.©

In©secondo©luogo,©essa©non©tiene©conto©della©possibilita©che©la©sentenza©
di©primo©grado©venga©confermata©in©appello,©con©il©conseguente©passaggio©
in©giudicato©del©capo©sulle©spese,©e©che©venga©poi©cassata©dalla©Suprema©
Corte,©la©quale©non©potrebbe,©di©conseguenza,©piu©incidere©sul©regime©delle©
spese.©

Al©di©la©della©criticabile©opinione©dei©giudici©di©legittimita©,©si©deve©per-
tanto©ritenere©che©le©soluzioni©astrattamente©possibili©siano©in©realta©unica-
mente©due.©

O©si©ritiene©che©il©capo©sulle©spese©debba©essere©impugnato©sempre©e©
autonomamente©per©evitarne©il©passaggio©in©giudicato.©O,©in©alternativa,©si©
deve©sostenere©che©la©condanna©alle©spese,©in©virtu©della©accessorieta©,©non©
puo©passare©in©giudicato©autonomamente©e©quindi©essa,©indipendentemente©
dalla©sua©impugnazione,©e©suscettibile©di©essere©modificata©e©revocata©dal©giu-
dice©dell'impugnazione©mediante©il©meccanismo©dell'art.©336©c.p.c.©

A©parere©di©chi©scrive,©la©prima©alternativa©appare©preferibile.©

Essa©presuppone,©pero©,©la©consapevolezza©che©l'effetto©espansivo©interno©
della©riforma©o©cassazione©parziale©non©puo©applicarsi©alla©pronuncia©alle©
spese©che©dovrebbe©ritenersi©non©compresa©tra©le©ûparti©della©sentenza©dipen-
denti©dalla©parte©riformata©o©cassataý.©E,©d'altronde,©se©si©tiene©conto©della©
realta©giudiziaria,©si©deve©riconoscere©che©spesso©la©pronuncia©sulle©spese©e©
svincolata©dalla©pronuncia©stessa©e©determinata©piu©da©ragioni©di©opportunita©
che©non©dall'applicazione©del©criterio©della©soccombenza©effettiva.©A©tal©
rilievo,©lo©stesso©art.©92©c.p.c.©autorizza©il©giudice©a©compensare©le©spese©tra©
le©parti©non©solo©quando©vi©sia©soccombenza©reciproca,©ma©anche©quando©
ûconcorrono©altri©giusti©motiviý©(come©la©particolare©difficolta©della©materia©

o©il©comportamento©delle©parti©in©quella©fase©del©giudizio).©
Eéper©tali©ragioni©che©deve©ritenersi©che©la©pronuncia©sulle©spese©non©e©
strettamente©dipendente©dalla©sentenza©e©che,©una©volta©emessa,©essa©acquista©
un'autonoma©efficacia©che©la©svincola©dalla©sorte©della©pronuncia©principale.©

ed©altres|©in©considerazione©dell'operare©del©cosiddetto©effetto©espansivo©interno©dell'art.©336,©
primo©comma,©cod.©proc.©civ.©in©ordine©ai©capi©della©sentenza©non©espressamente©impugnati©solo©
in©quanto©dipendenti©da©quelli©riformati©o©cassati©^,©che©l'accoglimento©parziale©del©gravame©della©
parte©vittoriosa©in©cui©favore©il©giudice©di©primo©grado©ha©emesso©condanna©alla©rifusione©delle©
spese©di©lite©non©comporta,©in©difetto©di©impugnazione©sul©punto,©la©caducazione©della©suddetta©
condanna.©Con©l'ulteriore©conseguenza©che©la©preclusione©nascente©dal©giudicato©impedisce©al©giu-
dice©dell'impugnazione©di©modificare©la©pronunzia©sulle©spese©della©precedente©fase©di©merito©qua-
lora©egli©abbia©valutato©la©complessiva©situazione©sostanziale©in©senso©piu©favorevole©alla©parte©vit-
toriosa©in©primo©gradoý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Arbitrato 
e 
Pubblica 
Amministrazione: 
diritti 
soggettivi 
e 
poteri 
autoritativi 
(*)©

di 
Carmela 
Pluchino 
e 
Aldo 
Linguiti 


1. 
^Dal 
giudice 
unico 
al 
giudice 
amministrativo 
esclusivo 
La©giurisdizione©amministrativa©in©Italia©nasce©^come©e©noto©^dopo©
che©con©legge©abolitiva©del©contenzioso©amministrativo©del©1865©si©era©voluto©
dar©corpo©alla©idea©della©unita©della©giurisdizione,©riconducendo©tutte©le©con-
troversie©ûsu©diritti©civili©e©politici,©comunque©vi©potesse©essere©interessata©la©
pubblica©amministrazione,©ancorche¨siano©emanati©provvedimenti©del©potere©
esecutivo©o©dell'autorita©amministrativaý©alla©cognizione©di©un©solo©giudice:©
quello©ordinario.©

Eppero©fu©contestualmente©dettato,©in©nome©del©principio©della©divisione©
dei©poteri,©il©divieto©per©questo©giudice©unico©di©revocare©o©modificare©i©prov-
vedimenti©del©potere©amministrativo,©con©riferimento©ai©quali©era©solo©con-
sentito©di©disapplicarli©nel©caso©controverso©ove©fossero©risultati©non©con-
formi©a©legge©o©meglio©di©ûconoscere©degli©effetti©dell'atto©in©relazione©all'og-
getto©dedotto©in©giudizioý.©

Tale©approdo©fu©dovuto©all'opera©di©rigorosa©perimetrazione©del©potere©
giurisdizionale©nei©confronti©del©potere©esecutivo,©sostenuta,©da©un©lato,©con©
l'eccezione©di©difetto©di©giurisdizione©quando©il©petitum 
andava©oltre©la©disap-
plicazione©dell'atto©e,©dall'altro,©con©l'enucleazione©di©una©categoria©giuridica©
del©tutto©sconosciuta©alla©legge©del©1865©(l'interesse©legittimo)©sulla©quale©al©
giudice©unico©era©negata©in©radice©ogni©cognizione.©

Fu©cos|©che©al©Consiglio©di©Stato,©fino©ad©allora©(1889)©dotato©di©soli©
poteri©consultivi,©fu©attribuito©un©potere©di©cognizione©ûsu©ricorsi,©per©incom-
petenza,©eccesso©di©potere©e©violazione©di©legge,©contro©atti©e©provvedimenti©
di©un'autorita©amministrativa©o©di©un©corpo©amministrativo©deliberante,©che©
abbiano©per©oggetto©un©interesse©di©individui©o©di©enti©morali©giuridici,©
quando©i©ricorsi©medesimi©non©siano©di©competenza©dell'autorita©giudiziaria©
ordinariaý,©riconoscendosi©poi©natura©giurisdizionale©a©tale©attivita©(Cass.©
Roma©21©marzo©1893©n.©177).©

Il©giudice©amministrativo,©cos|©venuto©alla©luce,©fu©quindi©giudice©di©inte-
ressi,©mentre©il©giudice©ordinario©fu©giudice©solo©di©diritti©soggettivi;©al©primo©
si©riconobbe©il©potere©di©annullare©l'atto©viziato©da©uno©dei©vizi©indicati,al©
secondo©si©confermo©il©solo©potere©della©disapplicazione©dell'atto©illegittimo.©

Il©giudice©amministrativo©investe©con©la©sua©indagine©l'azione©della©
amministrazione©e,©ove©la©riconosce©viziata,©la©annulla,©rimettendo©alla©
amministrazione©di©adottare©i©provvedimenti©conseguenti,©lasciando©salvo,©
in©caso©di©inosservanza,©l'adozione©di©detti©provvedimenti©attraverso©il©giudi-
zio©di©ottemperanza.©

(*)©Da©un©intervento©dell'Avv.©A.©Linguiti©presso©la©LUISS©in©Roma©nel©mag-
gio©2004,©rivisto©nel©marzo©2005.©


DOTTRINA 
1349 


II 
giudice 
ordinario 
invece 
decide 
chi 
abbia 
ragione 
e 
cosa 
debba 
essergli 
dato, 
rimettendo 
all'esercizio 
della 
azione 
esecutiva 
da 
parte 
del 
soggetto 
vin-
citore 
l'ottenimento 
del 
bene 
che 
gli 
eà 
stato 
riconosciuto. 


Il 
giudizio 
amministrativo 
tende 
a 
riportare 
la 
giustizia 
o 
meglio 
la 
lega-
litaà 
nell'azione 
della 
Amministrazione, 
quello 
ordinario 
a 
dare 
soddisfazione 
a 
chi 
ha 
ragione. 


Fu 
solo 
nel 
1923 
col 
R.D. 
2480/1923 
che 
certe 
materie 
(connotate 
s
econdo 
la 
relazione 
di 
accompagnamento 
al 
R.D. 
appena 
citato 
^dalla 
ine-
stricabile 
commistione 
di 
diritti 
ed 
interessi) 
furono 
attribuite 
alla 
cognizione 
giurisdizionale 
del 
Consiglio 
di 
Stato, 
escludendo 
cos|à 
quelle 
materie 
tanto 
dalla 
giurisdizione 
del 
G.O. 
quanto 
dalla 
giurisdizione 
del 
G.A. 
di 
legittimita©


Sintomatico 
peroà 
per 
giustificare 
la 
via 
prescelta 
della 
preferenza 
per 
il 
giudice 
amministrativo 
in 
luogo 
di 
quello 
ordinario 
eà 
proprio 
il 
testo 
della 
relazione 
di 
accompagnamento 
al 
R.D. 
istitutivo 
della 
giurisdizione 
esclu-
siva: 
esistono 
materie 
ûnelle 
quali 
eà 
cos|à 
connaturato 
col 
diritto 
l'interesse 
pubblico, 
che 
eà 
impossibile 
o 
assai 
difficile 
separare 
l'uno 
dall'altro, 
mentre 
l'interesse 
suddetto 
eà 
cos|à 
prevalente 
ed 
assorbente 
da 
far 
scomparire 
o 
affie-
volire 
la 
questione 
patrimoniale 
di 
diritto 
privatoý. 


Impostazione, 
questa, 
che 
daà 
l'indicazione 
della 
prevalenza 
dell'interesse 
pubblico 
nelle 
materie 
di 
giurisdizione 
esclusiva 
e 
che 
viene 
confermata 
nel 
testo 
della 
Costituzione 
che, 
nella 
formulazione 
dell'art. 
103, 
primo 
comma, 
sembra 
configurare 
la 
giurisdizione 
esclusiva 
non 
come 
una 
giurisdizionesu 
diritti 
soggettivi 
ed 
anche 
su 
interessi 
legittimi 
ma 
come 
una 
giurisdizione 
su 
interessi 
legittimi 
ed 
anche 
su 
diritti 
soggettivi. 


Ed 
infatti, 
nella 
ricerca 
del 
criterio 
che 
giustifichi 
l'attribuzione 
di 
certe 
materie 
alla 
giurisdizione 
amministrativa 
esclusiva, 
deve 
sottolinearsi 
come 
tanto 
le 
materie 
individuate 
nel 
1923 
quanto 
quelle 
successivamente 
indivi-
duate 
nel 
corso 
del 
tempo 
e 
da 
ultimo 
con 
il 
D.Lg.vo 
n. 
80/1998 
e 
con 
la 
legge 
205/2000 
appaiono 
contrassegnate 
non 
solo 
dalla 
necessitaà 
di 
tener 
conto 
dei 
principi 
del 
diritto 
pubblico, 
ma 
soprattutto 
dal 
fatto 
che 
si 
tratti 
di 
materie 
rispetto 
alle 
quali 
la 
Pubblica 
Amministrazione 
agisce 
quale 
auto-
ritaà 
. 


In 
tal 
senso 
eà 
stata 
l'interpretazione 
data 
della 
normativa 
che 
ha 
indivi-
duato 
nuove 
ipotesi 
di 
giurisdizione 
esclusiva 
da 
parte 
della 
Corte 
Costitu-
zionale. 
Con 
la 
sentenza 
n. 
204/2004 
Corte 
Cost. 
eà 
stata 
cos|à 
dichiarata 
ille-
gittima 
l'istituzione 
della 
giurisdizione 
esclusiva 
tanto 
in 
materia 
di 
servizi 
pubblici 
indicata 
in 
modo 
generico 
e 
senza 
che 
ricorra 
il 
caso 
di 
esercizio 
di 
poteri 
autoritativi 
o 
di 
poteri 
sostitutivi 
di 
quelli 
autoritativi, 
quanto 
sui 
com-
portamenti 
della 
P.A. 
per 
ipotesi 
non 
implicanti 
esercizio 
di 
poteri 
autorita-
tivi. 


La 
giurisdizione 
esclusiva, 
vista 
in 
tale 
prospettiva, 
sembra 
segnare 
l'am-
pliamento 
della 
rilevanza 
del 
pubblico 
interesse 
e 
non 
la 
sua 
contrazione 
in 
nome 
di 
una 
prioritaria 
tutela 
del 
diritto 
soggettivo 
del 
privato. 


Il 
fenomeno 
dell'ampliamento 
delle 
ipotesi 
di 
giurisdizione 
esclusiva 
sieà 
accompagnato, 
almeno 
da 
ultimo, 
al 
fenomeno 
delle 
c.d. 
privatizzazioni 
di 
strutture, 
giaà 
rientranti 
nella 
organizzazione 
della 
P.A. 
(Agenzie 
^Azienda 
Ferrovie 
^Azienda 
Poste 
^ANAS 
S.p.A.) 
e, 
prima 
ancora, 
alla 
configura-
zione 
dell'agire 
della 
stessa 
P.A. 
per 
schemi 
e 
modi 
privatistici 
(accordi 
e 
con-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tratti©di©cui©all'art.©11©legge©241/1990)©sostitutivi©dell'uso©di©poteri©autoritativi©
anziche¨per©provvedimenti©che©del©potere©autoritativo©sono©espressione©fisio-
logica©e©primaria.©

Cio©avrebbe©dovuto©teoricamente©portare©ad©un©ampliamento©della©giu-
risdizione©dell'AGO©ed©invece©si©e©verificato©il©fenomeno©opposto©dell'amplia-
mento©di©ipotesi©di©giurisdizione©esclusiva.©

Potrebbe©dirsi©allora©che©quel©che©conta©non©e©la©natura©formale©(strut-
tura©del©soggetto©o©forma©del©suo©agire)©ma©la©sostanza©delle©cose;©ne©da©
testuale©conferma©la©introduzione©nel©nostro©ordinamento©(sia©pure©sulla©
spinta©dell'ordinamento©comunitario)©della©figura©dell'organismo©di©diritto©
pubblico©(art.©2©legge©109/1994,©art.©2©d.leg.157/1995)©che©viene©assoggettato©
alle©regole©di©evidenza©pubblica©facendo©spazio©alla©emersione©della©c.d.©pub-
blicita©sostanziale.©

Potrebbe©dirsi©quindi©che©attualmente©ad©una©rilevante©riduzione©della©
storica©e©tradizionale©Pubblica©Amministrazione©corrisponde©una©dilatazione©
altrettanto©rilevante©di©ambito©di©cognizione©giurisdizionale©del©giudice©
amministrativo.©

La©cosa©che©al©livello©legislativo©sembrerebbe©essere©il©frutto,©piu©istin-
tivo©che©meditato,©di©una©sorta©di©compensazione©tra©l'allontanarsi©dell'agire©
dagli©schemi©tradizionali©pubblici©per©la©cura©dei©pubblici©interessi©(il©con-
senso©in©luogo©del©provvedimento,©i©soggetti©formalmente©privati©in©luogo©
dell'apparato©della©pubblica©amministrazione)©e©l'affidamento©del©possibile©
contenzioso©ad©un©giudice©tradizionalmente©piu©capace©di©riconoscere©e©tute-
lare©gli©interessi©pubblici©effettivi,©e©stata©ricondotta©^attraverso©la©riafferma-
zione©della©ragione©di©fondo©dell'insorgere©di©ipotesi©di©giurisdizione©esclusiva©
da©parte©della©Corte©Costituzionale©attraverso©la©gia©richiamata©sentenza©

n.©204/2004©^nei©limiti©di©tradizionali©e©piu©rigorosi©principi.©
Dall'ampliamento©di©attribuzioni©del©G.A.©in©sede©esclusiva©non©e©mai©
derivata©pero©una©indifferenza©per©la©consistenza©delle©situazioni©giuridiche©
che©davanti©a©tal©giudice©vengano©di©volta©in©volta©portate:©se©di©interesse©
legittimo©o©di©diritto©soggettivo.©

Anzi,©sin©dalla©nascita©della©giurisdizione©esclusiva,©fu©riprodotta,©nel©
lodevole©intento©di©dare©garanzia©di©effettiva©tutela©ai©diritti©soggettivi©asse-
gnati©al©G.A.©e©cioe©in©modo©eguale©a©quelli©restati©al©G.O.,©la©questione©della©
consistenza©della©posizione©portata©in©giudizio©e©cioe©la©necessita©della©distin-
zione©tra©diritti©ed©interessi©nella©prospettiva©di©consentire©anche©davanti©al©

G.A.©l'applicazione©di©regole©proprie©della©giurisdizione©sui©diritti©in©luogo©
di©quelle©proprie©della©giurisdizione©sugli©interessi©incompatibili©con©le©prime.©

Vanno©in©tal©senso:©

^la©affermazione©della©irrilevanza©o©almeno©della©pariteticita©dell'atto©

amministrativo©per©escludere©l'applicabilita©del©termine©decadenziale©per©la©
proposizione©del©ricorso;©
^la©affermazione©della©ammissibilita©dei©mezzi©di©prova©previsti©dal©

c.p.c.©avanti©l'AGO©(v.©sent.©Corte©Cost.©146/1987);©
^la©affermazione©del©potere©di©disapplicazione©in©luogo©dell'annulla-
mento;©
^la©ammissibilita©di©sentenza©di©condanna©(v.©ora©art.©26/3©legge©
1034/1971).©


DOTTRINA©1351 


Quasi©tutte©tali©affermazioni©sono©state©frutto,©in©un©primo©momento,©
della©interpretazione©finalizzata©ad©evitare©che©nella©trasmigrazione©della©
cognizione©di©diritti©dall'AGO©al©G.A.©potesse©verificarsi©una©riduzione©di©
tutela©dei©diritti©soggettivi©e,©in©seguito,©dell'opera©del©legislatore©che,©in©tempi©
diversi©e©con©intensita©diverse,©ha©via©via©assimilato,©nei©limiti©di©compatibi-
lita©,©il©processo©del©G.A.©(vertente©in©sede©esclusiva©anche©su©diritti©soggettivi)©
al©processo©ordinario.©

E©tuttavia,©pur©dopo©tali©affermazioni,©continua©a©non©essere©totalmente©
risolto©il©problema©di©quali©regole©applicare©al©giudizio©in©sede©di©giurisdi-
zione©esclusiva,©dipendendo©queste©dalla©individuazione©della©consistenza©
della©posizione©fatta©valere©in©giudizio.©

In©questo©scenario©si©poneva©il©problema©della©deferibilita©ad©arbitrato©
delle©controversie©attribuite©al©giudice©amministrativo,©e,©piu©in©particolare,©
della©deferibilita©ad©arbitrato©delle©controversie©attribuite©alla©giurisdizione©
esclusiva©del©giudice©amministrativo©concernenti©diritti©soggettivi.©Tale©pro-
blema©e©stato©ora©positivamente©risolto©dall'art.©6/2©legge©205/2000,©secondo©
il©quale©ûle©controversie©concernenti©diritti©soggettivi©devolute©alla©giurisdi-
zione©del©giudice©amministrativo©possono©essere©risolte©mediante©arbitrato©
rituale©di©dirittoý.©

Sembra©essere©stato©compiuto©cos|©un©ulteriore©passo©verso©l'assimila-
zione©della©giurisdizione©amministrativa©esclusiva©alla©giurisdizione©ordinaria©
offrendo,©attraverso©la©possibilita©di©ricorso©all'arbitrato,©un©sistema©di©tutela©
altrettanto©ricco©di©strumenti©quanto©quello©esistente©per©i©diritti©soggettivi©
devoluti©alla©cognizione©dell'AGO.©

La©scelta©legislativa©compiuta©da©pero©luogo©ad©altri©problemi©che©ver-
ranno©piu©avanti©esposti.©

2. 
^Collegi 
arbitrali 
e 
Pubblica 
Amministrazione: 
cenni 
storici 
L'odierno©punto©di©arrivo©della©utilizzabilita©dell'arbitrato©per©la©defini-
zione©di©controversie©riguardanti©la©P.A.©e©devolute©alla©giurisdizione©esclu-
siva©del©G.A.©ha©alle©sue©spalle©un©lungo©percorso©storico©contrassegnato©di©
volta©in©volta©dall'accoglimento©di©differenti©soluzioni.©

In©numerose©leggi,©che©datano©dalla©unita©d'Italia,©e©dato©rinvenire©la©
presenza©di©vari©ûcollegi©o©giunte©di©arbitriý©chiamati©a©decidere©vertenze©
coinvolgenti©la©P.A.©e©caratterizzati©dal©fatto©che©ad©essi©erano©attribuiti©ecce-
zionali©poteri©procedimentali©e©decisori©mentre©erano©normalmente©privi©del©
carattere©essenziale©proprio©dell'attuale©istituto©arbitrale©di©diritto©comune:©
liberta©nella©scelta©di©ricorso©ad©esso©e©liberta©nella©scelta©degli©arbitri.©

Tali©collegi©e©giunte©erano©di©norma©di©obbligatoria©utilizzazione,©costi-
tuiti©da©soggetti©predeterminati©o©da©scegliere©in©ambiti©predeterminati©per©
legge,©configurandosi©cos|©come©vere©e©proprie©giurisdizioni©speciali.©

Possono©esemplificativamente©ricordarsi©tra©le©fonti©normative©che©
riguardano©tali©collegi©e©giunte:©

la©legge©del©23©aprile©1865©n.©2252©(seguita©dalla©legge©2©agosto©1897©

n.©382)©che©decreto©l'istituzione©in©ciascuna©provincia©della©Sardegna©di©una©
giunta©d'arbitri,©composta©di©5©membri©per©ûdecidere©le©controversie©sui©ter-
reni©ex-ademprivili©nelle©quali©sia©interessato©il©governo©o©qualche©comune,©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

anche©quando©la©causa©si©svolga©pure©in©contraddittorio©di©privatiý,©cui©spet-
tava©inoltre©l'omologazione©delle©transazioni©con©le©quali©si©fossero©definite©
controversie©di©tal©specie.©

Le©sentenze©di©tale©giunta©arbitrale©non©erano©soggette©ad©altro©mezzo©
d'impugnazione©se©non©all'istanza©per©revocazione©nei©casi©considerati©ai©
nn.©2©e©3©dell'art.©494©c.p.c.©(scoperta©o©accertamento©della©falsita©di©docu-
menti©o©recupero©di©documento©decisivo©che©non©pote¨essere©prodotto©prima,©
per©fatto©della©parte©contraria).©

Eéda©osservare©che©ad©ogni©modo©tale©limitazione©non©sottraeva©le©sen-
tenze©al©sindacato©di©ordine©pubblico©stabilito©dall'art.©3©della©legge©n.©3©del©
31©marzo©1877,©per©l'osservanza©dei©confini©della©rispettiva©podesta©da©parte©
di©qualsivoglia©giurisdizione©speciale.©Si©allude©al©ricorso©alle©S.U.©della©Corte©
di©Cassazione©per©incompetenza©e/o©eccesso©di©potere:©trattandosi©di©garan-
zia©di©carattere©giuridico-politico©non©la©si©poteva©ritenere©derogata©a©favore©
delle©giunte©d'arbitri©di©cui©trattasi.©

Un©altro©gruppo©di©leggi©abolitrici©di©ûusi©civici©o©servitu©civicheý©in©varie©
Regioni©d'Italia©(legge©15©agosto©1867©n.©3910;©legge©25©maggio©1876©n.©3124;©
legge©2©aprile©1882©n.©678;©legge©24©giugno©1888©n.©5489)©confer|©speciali©
attribuzioni©ad©apposite©giunte©arbitrali,©le©cui©sentenze©dovevano©essere©
omologate©e©rese©esecutorie©dal©Tribunale©civile©in©camera©di©consiglio©ed©
erano©inappellabili,©salvo©la©modificazione©conseguente©ad©un©eventuale©
accertamento©di©un©errore©di©fatto©determinante.©

Una©certa©analogia©con©le©giunte©di©arbitri©presentavano©le©Commissioni©
circondariali©istituite©mediante©la©legge©10©agosto©1862©sulle©enfiteusi©dei©beni©
ecclesiastici©e©demaniali©in©Sicilia,©nonche¨gli©ûarbitramentiý©contemplati©
dalla©legge©8©giugno©1873©che©ebbe©lo©scopo©di©rinnovare©e©rinvigorire©il©pre-
cetto©legislativo©della©abolizione©degli©oneri©di©prestazione©di©prodotti©della©
terra,©gravanti©da©secoli©sopra©la©maggior©parte©delle©proprieta©private©nelle©
province©napoletane©e©della©Sicilia.©

In©materia©di©emigrazione©la©legge©30©dicembre©1888©aveva©stabilito©una©
giurisdizione©arbitrale©avente©ad©oggetto©le©azioni©per©restituzione©di©somme,©
risarcimento©danni©e©ogni©altra©controversia©relativa©alla©medesima©legge.©

L'art.©98©della©legge©17©luglio©1890©sulle©istituzioni©pubbliche©di©benefi-
cenza©stabiliva©che©le©controversie©fra©gli©ospedali©e©le©facolta©medico--
chirurgiche©dovessero©essere©decise©inappellabilmente©da©tre©arbitri,©con©le©
funzioni©di©ûamichevoli©compositoriý,©con©l'osservanza©delle©forme©imposte©
dal©codice©di©procedura©civile,©anche©per©cio©che©riguardava©gli©effetti©della©
sentenza.©

In©tal©caso,©la©liberta©della©scelta©degli©arbitri©accosta©l'istituto©all'arbi-
trato©di©diritto©comune©del©codice©di©procedura©civile©dell'epoca.©

Nella©legge©20©marzo©1865,©allegato©E,©sulle©opere©pubbliche©era©con-
cessa©al©Governo©(art.©349)©la©facolta©di©prestabilire©nei©capitolati©d'appalto©
che©le©questioni©tra©l'Amministrazione©e©gli©appaltatori©venissero©deciseda©
arbitri.©

In©relazione©a©questo©testo©di©legge,©il©Capitolato©Generale©per©gli©
appalti©delle©opere©dipendenti©dal©Ministero©dei©Lavori©Pubblici,©approvato©
con©Decreto©Ministeriale©28©maggio©1895©conteneva©una©serie©di©disposizioni©
regolanti©la©costituzione©dei©collegi©arbitrali©e©i©giudizi©innanzi©ad©essi.©


DOTTRINA©1353 


Non©vi©e©dubbio©che©il©Capitolato©anzidetto©conteneva©le©condizioni©alle©
quali©l'Amministrazione©dello©Stato©invitava©a©sottoporsi©coloro©che©con©essa©
intendevano©contrattare.©Percio©l'assunzione©di©un©appalto©di©lavori©pubblici©
includeva©l'accettazione©di©tali©condizioni,©e©l'arbitrato©traeva©origine©dal©con-
tratto,©quantunque©le©parti©rinunziassero©al©diritto©di©libera©scelta©degli©arbi-
tri,©la©nomina©dei©quali©veniva©effettuata©secondo©le©norme©del©Capitolato©
stesso.©

Avvalendosi©dell'autorizzazione©di©cui©al©succitato©art.©349©della©legge©
sui©lavori©pubblici,©infatti,©quasi©tutte©le©Amministrazioni©statali,©nei©loro©
capitolati©generali,©previdero©la©devoluzione©ad©un©collegio©arbitrale©di©tutte©
le©controversie©che©eventualmente©insorgessero©tra©amministrazione©ed©appal-
tatore©e©non©potute©definire©in©via©amministrativa©(cfr.©art.©42©del©Cap.©Gen.©-
Min.©ll.pp.,©28©maggio©1895;©art.©51©delle©cond.©Gen.©Lav.©Genio©mil.©del©
1932;©art.©43©del©Cap.©Gen.©Min.©ll.pp.©emanato©con©d.P.R.©16©luglio©1962,©

n.©1063).©
Gli©arbitrati©fin©qui©esaminati©non©sono©riconducibili©all'arbitrato©di©
diritto©comune©utilizzabile©di©norma©dai©privati©in©alternativa©alla©giurisdi-
zione©ordinaria©per©la©soluzione©delle©vertenze©tra©loro©insorgenti.©

Tale©arbitrato©di©diritto©comune©trovava©la©sua©disciplina©nel©codice©di©
procedura©civile©del©1865©ed©ora©in©quello©del©1942©come©modificato©da©
recenti©riforme.©

3.¨^L'arbitrato¨di¨diritto¨comune¨
L'arbitrato©rituale,©come©previsto©e©disciplinato©dall'ordinamento©sta-
tuale©italiano©attuale,©si©configura©come©rito©alternativo©rispetto©al©processo©
di©cognizione©che,©conformandosi©alle©regole©statuali,©beneficia©delle©conse-
guenze©di©tale©modo©di©essere.©

Al©riguardo©e©ancora©attuale©quanto©osservava©il©Chiovenda©con©riferi-
mento©al©precedente©codice©di©procedura©civile:©ûil¨codice¨riconosce¨un¨impor-

tantissimo¨contratto,¨che¨ha¨una¨rilevanza©processuale©negativa,¨in¨quanto¨da©¨

alle¨parti¨una¨eccezione¨processuale,¨cioe©¨il¨diritto¨di¨impedire¨la¨costituzione¨o¨

la¨prosecuzione¨di¨un¨rapporto¨processuale:¨e©¨il¨compromesso,¨ossia¨l'accordo¨

dellepartidideferireladefinizionedellecontroversieaunoopiu©¨privati(arbi-

tri)¨^art.¨8¨e¨segg.¨^Il¨compromesso¨implica¨dunque¨una¨rinuncia¨``alla¨cogni-

zionediunacontroversiaperoperadell'autorita©¨giudiziaria''.¨

Se¨una¨delle¨parti¨compromettenti¨cita¨l''altra¨davanti¨al¨giudice,¨il¨conve-

nuto¨puo©¨impedire¨l'esame¨del¨merito¨mediante¨la¨eccezione¨di¨compromesso,¨

che¨non¨e©¨ne¨di¨competenza,¨ne¨di¨litispendenza,¨ma¨di¨rinuncia¨alprocedimento¨

di¨cognizione¨giudiziaria.¨

Cio©¨che¨le¨parti¨sostituiscono¨al¨processo¨e©¨affine©al©processo©nella¨sua¨

figura¨logica,¨e©¨cioe©¨una¨definizione¨di¨controversie¨mediante¨un¨giudizio¨altrui;¨

ma©l'arbitro©non©e©funzionario©dello©Stato,©non©ha©giurisdizione,©ne¨propria©
ne¨delegata,¨non¨attua¨la¨legge,¨non¨eseguisce:¨le©sue©facolta©derivano©dalla©
volonta©delle©parti©espressa©in©conformita©della©legge;©la¨sua¨decisione¨(sen-
tenzaarbitraleolodo)e©¨irrevocabilepervolonta©dellepartimanone©esecutivaý.©
Avvertiva©pero©che©ûd'altro¨lato¨non¨bisogna¨esagerare¨la¨concezione¨pri-
vatadell'arbitratofino¨aricondurlonelnumero¨deicasiin¨cuil'arbitriodelterzo¨
e©¨elemento¨di¨determinazione¨della¨volonta©¨privata.¨Cio©¨puo©¨dirsi¨dell'arbitra-
tore,¨non¨dell'arbitro.¨Le¨parti¨chiedono¨all'arbitro¨non¨quale¨dovra©¨essere¨la¨
volonta©¨loro,¨ma¨qual¨e©¨la¨volonta©¨della¨legge¨che¨regola¨il¨loro¨rapporto.¨Non¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

vi©e©nel©compromesso©la©manifestazione©di©una©volonta©incompleta,©che©l'arbitro©

debba©integrare©con©la©sua,©ma©l'incarico©a©lui©dato©dalle©parti©di©ricercare©qual©

e©la©volonta©concreta©della©leggeý.©
Osservava©inoltre,©il©Chiovenda©che©ûnel©concedere©questa©facolta©alle©

parti,©la©legge©non©nasconde©la©sua©diffidenza©verso©l'uso©di©essa©e©non©ha©rinun-

ciato©a©regolarne©l'esercizio©determinando©rigorosamente©le©condizioni©di©vali-

dita©del©compromesso,©del©procedimento©e©della©sentenza©arbitrale,©assegnando©

termini©per©l'emanazione©di©questa©e©permettendo©d'impugnarla©per©alcuni©

motivi©davanti©agli©organi©della©giurisdizione©nonostante©qualunque©rinuncia©

(art.©30©e©32©cod.©proc.©civ.).©Questo©spessofinisce©col©complicare©anziche¨sem-

plificare©le©controversie.©Eétanto©esagerato©considerare©questo©istituto©come©un©

mero©residuo©del©passato,©quanto©come©un©prodromo©di©miglior©giustizia©a©

venireý.©

4.©^Arbitrato©ed©Amministrazione©
Eéormai©da©tempo©un©dato©acquisito©quello©secondo©cui©non©solo©le©liti©
tra©privati,©ma©anche©le©controversie©in©cui©e©parte©un©soggetto©pubblico©che©
non©abbia©pero©fatto©uso©di©pubbliche©potesta©,©ma©abbia©agito©iure©privato-
rum,©possono©venire©risolte©mediante©arbitrati.©

L'arbitrato©cui©ci©si©riferisce©e©quello©riconducibile,©nella©sua©essenza,©
all'istituto©disciplinato©dagli©artt.©806©ss.©c.p.c.,©da©considerare©applicabili©
anche©alle©controversie©coinvolgenti©soggetti©pubblici©che©abbiano©agito©iure©

privatorum.©
Non©appare©infatti©utilizzabile©dalla©Pubblica©Amministrazione©il©cosid-
detto©ûarbitrato©irritualeýo©ûliberoý,©il©quale©si©esplica©nel©conferimento©a©
terzi©di©una©vera©e©propria©capacita©negoziale,©intesa©alla©determinazione©di©
un©nuovo©regolamento©contrattuale©degli©interessi,©che©consenta©di©superare©
la©controversia.©Tale©modus©operandi,©senz'altro©lecito©per©i©privati,©non©e©
invece©ammissibile©per©la©Pubblica©Amministrazione,©stante©l'evidente©impos-
sibilita©che©essa©deleghi©a©terzi©la©formazione©della©propria©volonta©negoziale,©
a©meno©che©esistano©norme©esplicite©deroganti©al©principio©che©impone©l'eser-
cizio©diretto©dell'attivita©(anche©di©quella©di©diritto©privato)©da©parte©degli©
organi©pubblici.©
Esclusa©quindi©la©utilizzabilita©dell'arbitrato©irrituale©quando©sia©coin-
volta©una©pubblica©amministrazione,©va©sottolineato©che©il©ricorso©all'arbi-
trato©di©diritto©comune©e©possibile©quante©volte©si©tratti©di©controversie©
nascenti©nell'ambito©di©rapporti©sorti©e©disciplinati©sulla©base©dell'uso©di©auto-
nomia©negoziale©privatistica©da©parte©anche©del©soggetto©pubblico,©che©si©
trova©cos|©in©posizione©paritetica©con©la©propria©controparte.©Eéal©riguardo©

ricorrente©l'affermazione©secondo©la©quale©ûqualora©l'ente©pubblico©si©avvalga©

di©un©professionista©privato,©l'atto©di©affidamento©del©relativo©incarico,©come©

pure©gli©atti©che©vengono©successivamente©ad©interferire©sul©rapporto,©sono©

espressione©non©di©poteri©pubblicistici,©ma©di©autonomia©negoziale©privatistica.©

Ne©consegue©che©a©tale©rapporto©e©applicabile©l'istituto©della©transazione©e,©

quindi©la©regola©generale©di©cui©agli©articoli©806©e©808©c.p.c.,©in©virtu©della©quale©

tutte©le©questioni©suscettibili©di©transazione,©anche©se©riguardanti©gli©Enti©pub-

blici,©purche¨non©devolute©alla©cognizione©di©speciali©giurisdizioni©esclusive,©pos-

sono©formare©oggetto©di©compromesso©e©clausola©compromissoriaý©(Cass.,©

Sez.©I,©30©agosto©1995,©n.©9159).©


DOTTRINA©1355 


Alla©stregua©del©pluralismo©istituzionale©e©del©diffondersi©del©processo©di©
privatizzazione©che©accompagna©una©piu©moderna©concezione©del©diritto©
amministrativo,©si©puo©ben©comprendere©come©l'ambito©delle©controversie©
ûarbitrabiliý©in©cui©e©parte©una©P.A.©appare©destinato©ad©espandersi,©propor-
zionalmente©all'avvento©di©moduli©consensuali©che©tendono©^sia©pur©limitata-
mente©ad©alcuni©settori©^a©sostituire©l'esercizio©del©potere©unilaterale©ed©auto-
ritativo.©

Indicativa©di©tale©prospettiva©e©la©legge©7©agosto©1990,©n.©241©sul©procedi-
mento©amministrativo,©che,©attraverso©la©previsione©di©un©contraddittorio©
effettivo©tra©tutti©soggetti©titolari©di©interessi©coinvolti©nel©procedimento,©puo©
sboccare©nella©conclusione©di©un©ûaccordoý.©

La©crescente©rilevanza©degli©accordi©non©consente©piu©di©sostenere©che©le©
situazioni©coinvolte©e©definite©consensualmente©sono©giuridicamente©ûindi-
sponibiliý;©piuttosto©occorre©vagliare©il©grado©di©vincolativita©di©tali©accordi©
che©devono©pur©sempre©tener©conto©dell'interesse©pubblico,©immanente©al©
rapporto,©pur©se©consensualmente©regolato©(cfr.©VittoriO 
Domenichelli, 
Leprospettivedell'arbitratoneirapportiamministrativi(tramarginalita©,©obbli-
gatorieta©e©consensualita©),in©Dir.©Proc.©Amm.©2/1998).©

Ed©infatti©e©previsto©che©i©suddetti©accordi©siano©conclusi©con©la©clausola©
ûrebus©sic©stantibusý,©riservando©cioe©alla©P.A.©interessata©il©potere-dovere©di©
verificarne©la©compatibilita©con©le©esigenze©sopravvenute,©nell'esercizio©delle©
sue©funzioni©e©l'attribuzione©del©conseguente©potere©di©recesso©(art.©11©legge©
241/1999).©

Non©puo©dirsi©coerente©con©la©linea©evolutiva©di©cui©sopra©la©scelta©del©
legislatore©che,©nello©stesso©anno©1994,©mentre©con©la©legge©25/1994©ha©inno-
vato©la©disciplina©dell'arbitrato©rituale©testimoniando©cos|©la©crescente©atten-
zione©per©questo©istituto,©dall'altro©lato,©con©l'art.©32©della©legge©n.©109/1994©
sui©lavori©pubblici©nella©sua©versione©originaria©(``nei©capitolati©generali©o©
speciali©non©puo©essere©previsto©che©la©soluzione©della©controversia©sia©defe-
rita©ad©un©collegio©arbitrale©ai©sensi©dell'art.©806©ss.©c.p.c.''),©ha©offerto©un©ine-
quivocabile©segno©di©sfiducia©verso©l'istituto©dell'arbitrato,©quanto©meno©nel©
settore©dei©lavori©pubblici©(sfiducia©poi©superata©con©le©modifiche©degli©arti-
coli©31©e©32©della©legge©n.©109/1994©apportate©dalle©leggi©216/1995©e©
415/1998)©(cfr.©GiovannI 
Verde,©Arbitrato©e©Pubblica©Amministrazione,in©

Dir.©Proc.©Amm.©2/1996).©

5.©^Arbitrato©e©giurisdizione©amministrativa©
Fino©a©pochi©anni©fa©era©affermazione©pacifica©in©giurisprudenza©e©domi-
nante©anche©in©dottrina©che©le©controversie©in©cui©sia©parte©una©P.A.©non©
potessero©essere©compromesse©in©arbitri,©non©solo©quando©esse©riguardassero©
interessi©legittimi,©e©fossero©dunque©devolute©alla©giurisdizione©amministra-
tiva©di©legittimita©ma©anche©quando©attenessero©a©diritti©soggettivi©compresi©
in©materie©affidate©alla©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo.©

Tale©opinione©^come©evidenziato©da©autorevole©dottrina©(cfr.©VittoriO 
Domenichelli,©Giurisdizione©amministrativa©e©arbitrato:©riflessioni©e©interro-
gativi,in©Dir.©Proc.©Amm.©2/1996)©^si©fondava©da©un©lato©sul©concetto©che©
una©P.A.©non©puo©essere©giudicata©da©privati©ma©solo©da©un©organo©pubblico©
e©dall'altro©sulla©funzione©dell'arbitrato©quale©sistema©di©composizione©delle©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

liti©alternativo©al©processo©civile,©cos|©che©sarebbe©stato©precluso©quando©la©
legge©ne©affida©la©cognizione©esclusiva©ad©altri©giudici©destinati©appuntoa©
risolvere©liti©in©cui©sia©coinvolta©la©P.A..©

A©tale©impostazione©concettuale©si©obiettava©che©la©disciplina©codicistica©
non©le©offre©un©supporto©atteso©che©invero©esclude©dal©giudizio©arbitrale©sol-
tanto©le©situazioni©giuridiche©indisponibili©senza©riguardo©alla©natura©dei©sog-
getti©coinvolti©(art.©806©c.p.c.).©

5.1. 
^Arbitrato 
e 
materie 
devolute 
alla 
giurisdizione 
generale 
di 
legittimitaè 
del 
giudice 
amministrativo 


Per©quanto©concerne©in©particolare©l'attivita©dell'Amministrazione©eserci-
tata©in©posizione©di©supremazia,©si©e©sempre©esclusa©la©compromettibilita©in©
arbitri©delle©relative©controversie©e©la©nullita©delle©clausole©compromissorie©
eventualmente©stipulate,©sull'assunto©dell'indisponibilita©della©funzione©ammi-
nistrativa,©per©sua©natura©insuscettibile©di©trasferimento,©rinunzia©o©limita-
zione.©

Al©riguardo©la©giurisprudenza©ha©assunto©una©posizione©costante©immu-
tata©nel©tempo©secondo©la©quale:©ûIl 
potere 
giurisdizionale 
degli 
arbitri, 
in 
quanto 
trovafondamento 
in 
una 
deroga 
convenzionale 
alla 
competenza 
delgiu-
dice 
ordinario, 
sussiste 
solo 
nell'ambito 
della 
giurisdizione 
di 
quest'ultimo 
e 
per-
cioè 
non 
possono 
essere 
deferite 
al 
giudice 
privato 
controversie 
che 
esorbitino 
dalla 
giurisdizione 
del 
giudice 
ordinario 
stesso, 
per 
essere 
la 
materia 
deferita 
al 
giudice 
amministrativoý©(T.A.R.©Lazio,©Sez.©III,©23©maggio©1992,©n.©635).©Ed©
ancora©piu©specificamente©ûla 
sostituzione 
della 
cognizione 
arbitrale 
a 
quella 
giurisdizionaleeè 
ammissibilesoloconriguardoalleattribuzionidelgiudiceordi-
nario, 
e 
non 
anche 
per 
le 
materie 
oggetto 
della 
giurisdizione 
amministrativa 
che 
coinvolgano 
interessi 
legittimiý©(T.A.R.©Campania,©Sez.©V,©21©maggio©
1996,©n.©255).©

Altro©limite©addotto©da©parte©della©dottrina©per©escludere©che©gli©inte-
ressi©legittimi©possano©costituire©oggetto©di©compromesso©per©arbitri©o,©in©
via©generalizzata,©che©l'arbitrato©possa©riguardare©controversie©in©cui©sia©
parte©una©Pubblica©Amministrazione,©e©quello©tecnico©secondo©cui©tale©isti-
tuto©none©concepibile 
laddovelesuccessivefasiprocessualinonsianoraccorda-
bili 
ad 
un 
giudizio 
innanzi©a©giudici©ordinari.©

L'impostazione©giurisprudenziale©ora©riferita©si©basa©sull'assunto©che©
non©possono©stipularsi©validi©ûpatti©di©derogaý©alla©giurisdizione,©mentre©
ove©fosse©possibile©il©contrario,©non©vi©sarebbero©ostacoli©a©scorgere©nell'ade-
sione©al©compromesso©o©alla©clausola©compromissoria©una©rinuncia©alla©giu-
risdizione©amministrativa©(sempre©che©la©situazione©sostanziale©fosse©ûdispo-
nibileý).©

Ebbene,©anche©questo©assunto©potrebbe©oggi©essere©contestato©rilevan-
dosi©che©l'impostazione©originaria©del©codice©di©procedura©civile©del©1942,©
fondata©sulla©assoluta 
indisponibilitaè 
della 
ûgiurisdizione» 
e 
della 
ûcompe-
tenzaý, 
per 
ragioni 
di 
ordine 
pubblico,©ha©subito©un©mutamento©significativo©
con©l'intervento©del©legislatore©del©1990©e©del©1995.©

In©particolare,©la©riformulazione©dell'art.©38©c.p.c.©(che©ha©reso©deroga-
bile©la©competenza©per©materia©valore©e©territorio©ex 
art.©28©c.p.c.©se©non©
eccepita©nella©prima©udienza)©rende©ragionevole©il©dubbio©che©non©si©possa©
piu©parlare©di©nullita©assoluta©dei©patti©in©deroga©ai©criteri©(c.d.©forti)©di©com-


DOTTRINA©1357 


petenza;©mentre©l'art.©4©della©legge©31©maggio©1995©n.©218,©ribaltando©il©prin-
cipio©di©cui©all'art.©2©originario©del©c.p.c.,©ha©disposto©che,©nel©campo©dei©
diritti©disponibili,©i©patti©in©deroga©in©tema©di©giurisdizione©italiana©sono©pie-
namente©validi©ed©efficaci.©

Quanto©da©ultimo©osservato©sembra©trovare©conforto©nei©principi©propri©
del©diritto©comunitario,©nel©quale©le©posizioni©riconducibili©ad©interessi©legit-
timi©non©appaiono©essere©differenziate©dai©diritti©soggettivi©per©ragioni©onto-
logiche,©ma©soltanto©per©i©modelli©di©tutela,©essendoci©situazioni©meglio©tute-
late©secondo©il©modulo©della©giurisdizione©di©annullamento©ed©altri©meglio©
tutelati©con©forme©ripristinatorie©(piena©o©per©equivalente).©

La©devoluzione©ad©arbitri©delle©vertenze©suinteressi©legittimi©percio©affidati©
alla©cognizione©del©giudice©amministrativo©di©legittimita©non©trova©pero©nep-
pure©oggi©soluzioni©positive©prevalendo©le©opinioni©negative©sopra©riportate.©

5.2.©^Arbitrato©e©giurisdizione©esclusiva©
L'impostazione©tradizionale©con©riguardo©alle©controversie©su©materie©
affidate©alla©giurisdizione©esclusiva©del©Giudice©amministrativo©sottolinea©c
ome©si©e©ricordato©^che©nei©casi©di©giurisdizione©esclusiva©vi©e©una©profonda©
commistione©tra©attivita©autoritativa©e©attivita©paritetica,©da©parte©della©
P.A.,©e©tra©titolarita©di©interessi©legittimi©e©di©diritti©soggettivi,©da©parte©del©
privato.©

Giova,©innanzitutto,©evidenziare©che©anche©in©tali©ipotesi©i©diritti©sogget-
tivi©non©diventano©indisponibili©per©il©fatto©di©essere©inglobati©nella©giurisdi-
zione©esclusiva,©in©quanto©la©disponibilita©o©meno©del©diritto©deriva©dalle©
norme©sostanziali©e©non©dalle©regole©in©materia©di©giurisdizione.©

Cio©malgrado,©l'esclusione©dell'istituto©dell'arbitrato©e©stata©sostenuta©in©
base©alle©considerazioni©che©di©seguito©si©espongono.©

In©primo©luogo,©si©e©evidenziato©che©il©ricorso©all'arbitrato©avrebbe©com-
portato©la©frammentazione©giurisdizionale©della©materia,©in©contrasto©con©la©
ratio©della©giurisdizione©esclusiva©che©mira©alla©concentrazione©presso©un©sola©
autorita©giudiziaria©(il©giudice©amministrativo)©delle©materie©in©cui©e©piu©
stretto©l'intreccio©tra©diritti©soggettivi©ed©interessi©legittimi.©

In©secondo©luogo,©la©devoluzione©al©giudice©amministrativo©colliderebbe©
con©il©ricorso©al©giudizio©arbitrale,©che,©confluendo©nella©giurisdizione©ordina-
ria©attraverso©la©(eventuale)©dichiarazione©di©esecutivita©ed©i©mezzi©di©impu-
gnazione©del©lodo,©comporterebbe©un'alterazione©del©riparto©tra©le©giurisdi-
zioni.©

Tale©preclusione©ha©trovato©l'avallo©della©giurisprudenza©che©ha©statuito©
(cfr.©Cass.,©sez.©V,©sentenza©n.©353©del©31©gennaio©2001):©ûposto©che©il©potere©
di©deferire©agli©arbitri©la©decisione©di©una©controversia©trova©fondamento©nella©
volonta©delle©parti©di©derogare©convenzionalmente©alla©competenza©del©giudice©
civile,©ne©consegue©che©il©relativo©potere©sussiste©solo©nell'ambito©della©giurisdi-
zione©di©quest'ultimo©e©non©anche©per©le©controversie©relative©a©materia©deferita©
al©giudice©amministrativo,©sia©come©giurisdizione©generale©di©legittimita©,©sia©
come©giurisdizione©esclusivaý©(nella©specie©si©e©ritenuta©nulla©la©clausola©com-
promissoria©contenuta©in©una©convenzione©che©accedeva©alla©concessione©di©
costruzione©e©di©gestione©di©un'opera©pubblica).©

Sulla©stessa©linea©la©giurisprudenza©amministrativa©che©ha©evidenziato©

(T.A.R.©Campania,©sez.©I,©sentenza©n.©3071©dell'1©ottobre©1998)©che©ûla©com-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

promissione¨in¨arbitri¨puo©¨trovare¨spazio¨unicamente¨per¨le¨questioni¨riservate¨

all'autorita©¨giudiziaria¨ordinaria¨ed¨e©¨preclusa¨per¨quelle¨rientranti¨nella¨giuri-

sdizione¨esclusiva¨del¨Tribunale¨Amministrativo;¨infatti,¨la¨sfera¨di¨competenza¨

delgiudizioarbitrale,derivantedallavolonta©¨dellepartididerogareconvenzio-

nalmente¨alle¨attribuzioni¨del¨giudice¨civile,¨non¨puo©¨esorbitare¨rispetto¨all'am-

bito¨della¨giurisdizione¨assegnata¨a¨quest'ultimo,¨con¨conseguente¨nullita©¨della¨

clausola¨compromissoria¨eventualmente¨stipulata,¨per¨la¨parte¨in¨cui¨risulti¨in¨

contrasto¨con¨le¨regole¨di¨riparto¨della¨giurisdizioneý.©

Eéstata©pure©ritenuta©non©incidente©sulla©giurisdizione©del©G.A.©la©clau-
sola©compromissoria©inserita©in©una©convenzione©stipulata©tra©P.A.©e©privato©
in©materia©di©parcheggi,©sulla©base©del©principio©della©non©deferibilita©ad©arbi-
tri©delle©controversie©rientranti©nella©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©ammi-
nistrativo©(T.A.R.©Umbria,©24©marzo©1999©n.©218).©

Il©T.A.R.©Lombardia,©sez.©I,©sentenza©dell'©8©marzo©1999,©ha©in©altro©

ambito©affermato©che©ûl'arbitrato¨sulle¨sanzioni¨disciplinari,¨previsto¨dall'art.¨9¨

delD.Lgs.¨3febbraio1993,n.¨29,none©¨esperibilefintantoche¨sussisteinmateria¨

la¨giurisdizione¨amministrativa.¨Conseguentemente,¨il¨lodo¨emesso¨dal¨Collegio¨

arbitraledidisciplinae©¨inesistente,edilprovvedimentodisciplinare,oggettodel¨

lodo,¨e©¨direttamente¨impugnabile¨dinanzi¨al¨giudice¨amministrativoý.©
In©questo©scenario©appare©particolarmente©interessante©la©decisione©del©

T.A.R.©Friuli©Venezia©Giulia,©che©con©sentenza©n.©548©del©13©giugno©1996©ha©
affermato©che©ûqualora¨nella¨deliberazione¨approvativa¨dello¨schema¨di¨conven-
zione¨di¨una¨concessione-contratto¨sia¨contenuta¨una¨clausola¨compromissoria¨
che¨affida¨ad¨un¨Collegio¨arbitrale¨ogni¨controversia¨che¨possa¨insorgere¨tra¨le¨
parti,¨la¨giurisdizione,¨ancorche¨per¨legge¨sia¨affidata¨al¨giudice¨amministrativo,¨
nelcasoconcretospettaadettoCollegio,inquantononpuo©¨esseredisapplicato¨
quanto¨disposto¨conprovvedimento¨amministrativo¨autoritativo¨ormai¨divenuto¨
inoppugnabileý.©

5.3.¨^La¨svolta¨della¨legge¨205/2000,¨art.¨6¨
Il©problema©dei©rapporti©tra©arbitrato©e©giurisdizione©amministrativa©e©
tornato©alla©ribalta©con©la©svolta©operata©dalla©legge©n.©205/2000©che,©all'arti-
colo©6,©capoverso,©prevede©espressamente©la©possibilita©di©risolvere,©mediante©
arbitrato©rituale©di©diritto,©le©controversie©concernenti©le©posizioni©di©diritto©
soggettivo©affidate©alla©giurisdizione©del©giudice©amministrativo.©

La©particolare©formulazione©della©norma©preclude©l'accesso©a©forme©di©
arbitrato©irrituale©o©rituale©ûsecundum¨aequitatemý©allo©scopo©di©assicurare©
una©tutela©piu©forte©e©ûcontrollataý©degli©interessi©alla©cui©cura©e©deputata©la©
Pubblica©Amministrazione,©e©rinvia©^nel©silenzio©del©legislatore©sul©punto©a
lla©disciplina©del©codice©di©procedura©civile.©

Occorre©innanzitutto©esaminare,©letteralmente©ed©in©un'ottica©sistema-
tica,©la©portata©dell'articolo©6,©capoverso,©onde©comprenderne©i©risvolti©inno-
vativi.©

In©primo©luogo,©preme©evidenziare©che©si©fa©riferimento©non©solo©ai©
diritti©soggettivi©ricompresi©nella©ûgiurisdizione©esclusivaý©del©giudice©ammi-
nistrativo,©ma,©in©senso©piu©ampio,©ai©diritti©soggettivi©rientranti©nella©ûgiuri-
sdizioneý©del©giudice©amministrativo.©

Al©riguardo©non©ci©si©puo©esimere©dal©sottolineare©che©il©succitato©art.©6,©
mentre©al©comma©1©prevede©l'attribuzione©delle©controversie©concernenti©le©


DOTTRINA©1359 


procedure©di©affidamento©di©lavori,©servizi©forniture©alla©giurisdizione©esclu-
siva©del©giudice©amministrativo,©al©comma©2©non©si©riferisce©piu©alla©giurisdi-
zione©esclusiva.©

Invero,©quanto©evidenziato,©piu©che©essere©frutto©di©una©svista©o©di©un©
difetto©di©coordinamento©che©dir©si©voglia,©risponde©ad©un©chiaro©intento©
ampliativo©del©legislatore.©

La©previsione©di©largo©respiro©induce©a©chiedersi:©
a)¨se©effettivamente©vi©siano©diritti©soggettivi©nell'ambito©della©giurisdi-
zione©amministrativa©di©legittimita©;©
b)¨se©tali©eventuali©diritti©siano©solo©quelli©al©risarcimento©del©danno©
derivanti©dalla©lesione©di©interessi©legittimi;©

c)¨se©siano©quindi©solo©queste,©per©quanto©concerne©la©giurisdizione©di©
legittimita©,©le©controversie©affidate©a©giudice©amministrativo©compromettibili©
in©arbitrati.©

La©soluzione©affermativa©di©tali©questioni©sembra©essere©suggerita©dal-
l'attenta©lettura©della©nota©sentenza©n.©500/1999©della©Suprema©Corte,©lad-
dove©riconosce©l'autonomia©del©diritto©soggettivo©al©risarcimento©ex¨
art.©2043©c.c.©rispetto©alla©posizione©di©interesse©legittimo©(sulla©cui©lesione©si©
fonda©appunto©la©pretesa©risarcitoria).©

Tale©soluzione©implicherebbe©pero©^tenendo©conto©di©quanto©deciso©in©
tema©di©pregiudiziale©amministrativa©dall'Adunanza©Plenaria©C.d.S.©1/2004©
e©4/2004©^una©frattura©tra©giudizio©di©annullamento©dell'atto©e©giudizio©risar-
citorio,©in©quanto©il©primo©sarebbe©affidato©al©Giudice©amministrativo,©men-
tre©il©secondo©ad©un©Collegio©arbitrale,©con©il©rischio©di©conflitti©che©una©tale©
scissione©puo©comportare.©

Le©prime©pronunce©successive©all'entrata©in©vigore©della©legge©

n.©205/2000©hanno©dato©ampia©applicazione©al©dettato©normativo©di©cui©
all'articolo©6©suindicato.©
In©particolare,©il©T.A.R.©Lombardia©(sez.©III,©31©luglio©2002,©n.©3280)©ha©

affermato©che©ûnell'ambito¨della¨giurisdizione¨esclusiva¨del¨Giudice¨amministra-

tivo¨di¨cui¨all'art.¨33,¨d.lgs.¨31¨marzo¨1998¨n.¨80,¨rientrano¨tutte¨le¨controversie¨

attinenti¨alla¨gestione¨di¨pubblici¨servizi,¨comprese¨quelle¨insorgenti¨tra¨il¨

gestore¨del¨pubblico¨servizio¨di¨raccolta¨scommesse¨ed¨i¨soggetti¨dallo¨stesso¨

autorizzatiallaraccolta,poiche¨ilrapportotraiduehanaturapubblicistica.¨Ai¨

sensi¨dell'art.¨6,¨legge¨21¨luglio¨2000¨n.¨205,¨le¨controversie¨concernenti¨diritti¨

soggettivi¨devolute¨alla¨giurisdizione¨del¨giudice¨amministrativo¨possono¨essere¨

risolte¨mediante¨arbitrato¨rituale¨di¨diritto;¨pertanto,¨in¨tal¨modo¨possono¨essere¨

risolteanche¨le¨controversie¨inmateria¨diraccoltascommesseegestioneprono-

sticiý.©
Con©portata©piu©ampia©il©T.A.R.©Veneto©(sez.©I,©1©marzo©2003,©n.©1583)©

ha©statuito©che©ûprima¨dell'entrata¨in¨vigore¨della¨legge¨21¨luglio¨2000¨n.¨205,¨

la¨compromissione¨in¨arbitri¨era¨ammissibile¨soltanto¨per¨le¨questioni¨riservate¨

all'Autorita©¨giudiziaria¨ordinaria¨e¨preclusa¨per¨quelle¨rientranti¨nella¨giurisdi-

zione¨esclusiva¨del¨giudice¨amministrativo,¨atteso¨che¨la¨sfera¨di¨competenza¨

del¨giudizio¨arbitrale,¨derivante¨dalla¨volonta©¨della¨parte¨di¨derogare¨convenzio-

nalmente¨alle¨attribuzioni¨del¨giudice¨civile,¨non¨poteva¨esorbitare¨l'ambito¨di¨

giurisdizione¨assegnata¨a¨quest'ultimo,¨con¨la¨conseguenza¨che¨la¨clausola¨com-

promissoria¨eventualmente¨stipulata¨era¨nulla¨per¨la¨parte¨contrastante¨con¨le¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

regole©del©detto©ripartoý,©aggiungendo©pero©che©ûla©nullita©della©clausola©com-

promissoria©derivante©da©violazione©di©norme©imperative©in©materia©di©giurisdi-

zione©(e©non©da©vizi©intrinseci©dell'atto©negoziale)©e©sanata©ex©tunc©dalla©soprav-

venienza©dell'art.©6©comma©2©legge©21©luglio©2000©n.©205©di©interpretazione©

autentica©delle©norme©relative©ai©presupposti©per©l'instaurazione©del©giudizio©

arbitrale©nella©parte©in©cui,©modificando©la©disciplina©anteriore,©stabilisce©la©

compromettibilita©in©arbitri©di©controversie©rientrantinellagiurisdizione©del©Giu-

dice©amministrativo;©pertanto,©la©detta©clausola©e©valida©qualora,©relativamente©

a©controversieaventiadoggetto©dirittisoggettivi,©determinila©competenzaarbi-

trale©in©deroga©alla©competenza©del©Giudice©amministrativo,©benche¨inserita©in©

convenzioni©o©contrattistipulati©in©data©anteriore©all'entrata©in©vigore©della©legge©

n.©205©citataý.©
Sulla©situazione©cos|©descritta©e©conseguente©alla©lettura©del©testo©origi-
nario©delle©norme©in©materia©di©giurisdizione©esclusiva©contenute©nella©legge©

n.©205/2000©hanno©prodotto©rilevanti©effetti©la©sentenza©n.©4/2004©dell'Adu-
nanza©Plenaria©del©Consiglio©di©Stato©in©tema©di©pregiudiziale©amministrativa©
e©la©sentenza©n.©204/2004©della©Corte©Costituzionale.©
In©particolare,©tale©sentenza©della©Corte©Costituzionale©ha©da©un©lato©
ridimensionato©l'ampiezza©delle©materie©affidate©alla©cognizione©del©Giudice©
Amministrativo©in©sede©esclusiva,©escludendo©tutte©quelle©ipotesi©nelle©quali©
non©vi©sia©esercizio©di©potere©autoritativo©della©Pubblica©Amministrazione,©e©
dall'altro©confermato©l'affidamento©al©Giudice©Amministrativo©della©possibi-
lita©di©riconoscere©a©chi©ha©subito©lesione©di©un©interesse©legittimo©non©solo©
la©tutela©demolitoria©dell'atto©lesivo©ma©anche©quella©ripristinatoria©per©equi-
valente,©quando©la©tutela©demolitoria©non©risulti©sufficiente.©

La©configurazione©della©pretesa©ripristinatoria©per©lesione©di©interessi©
legittimi,©operata©dalla©Corte©Costituzionale©nel©senso©di©cui©sopra,©sembra©
escludere©l'esistenza©di©una©ûnuova©materia©risarcimento©del©dannoý©autono-
mamente©intesa©e©svincolata©dalla©simultanea©presenza©di©un©interesse©legit-
timo©violato©attraverso©il©cattivo©uso©del©potere©autoritativo,©e©conseguente-
mente©imporre©una©diversa©risposta©alle©domande©che©sopra©sono©state©poste,©
rispetto©a©quelle©che©si©potevano©dare©a©seguito©della©sentenza©Cassazione©

S.U.©n.©500/1999©e©dell'originario©dettato©della©legge©n.©205/2000,©gia©signifi-
cativamente©alterate©dalla©sentenza©n.©4/2004©dell'Adunanza©Plenaria©del©
Consiglio©di©Stato.©
5.4.©^L'arbitrato©sui©diritti©devoluti©alla©giurisdizione©del©G.A.©ed©il©
giudice©delle©impugnazioni©

Altro©rilevante©problema©che©la©nuova©normativa©rende©concreto©e©di©
urgente©soluzione©e©quello©della©individuazione©del©giudice©competente©per©
la©impugnazione©del©lodo,©atteso©che©il©legislatore©nulla©ha©dettato©sul©punto.©

Al©riguardo©sono©prospettabili©tre©soluzioni.©
La©prima©soluzione©va©nel©senso©di©individuare©quale©giudice©della©impu-
gnazione©il©giudice©ordinario©e©precisamente©quello©indicato©dal©codice©di©
procedura©civile:©la©Corte©d'Appello©del©distretto©nel©cui©ambito©il©lodo©e©
stato©sottoscritto.©
La©seconda©soluzione©individua©il©giudice©dell'©impugnazione©nel©Consi-
glio©di©Stato©in©sede©di©giurisdizione©esclusiva.©


DOTTRINA©1361 


La©terza©soluzione©individua©quale©giudice©competente©per©la©fase©rescis-
soria©del©lodo©(valutazione©cioe©di©suoi©eventuali©vizi)©il©Consiglio©di©Stato©
in©sede©di©giurisdizione©esclusiva©e©per©la©fase©rescindente©(valutazione©del©
merito©della©vertenza)©la©Corte©d'Appello.©

A©sostegno©della©prima©tesi©vengono©portati©i©seguenti©argomenti:©

Le©norme©che©disciplinano©il©processo©hanno©carattere©pubblicistico©e©sono©

percio©imperative.©Ne©consegue©che©la©disciplina©dell'impugnazione©del©lodo©
arbitrale©deve©essere©inderogabilmente©ricercata©nelle©norme©che©espressa-
mente©disciplinano©la©materia©(e©cioe©nelle©disposizioni©contenute©negli©
artt.©827©e©ss.©c.p.c.),©rimanendo©esclusa©la©possibilita©di©effettuare©manipola-
zioni©o©adattamenti©della©disciplina©processuale©in©base©a©considerazioni©sog-
gettive,©incentrate©sull'©individuazione©del©giudice©che©sarebbe©stato©compe-
tente©nel©caso©alternativo©in©cui©non©fosse©stata©proposta©la©domanda©di©arbi-
trato.©

Viene©pure©osservato©che©nel©nostro©sistema©non©esisterebbe©un©principio©
assoluto©di©separazione©delle©competenze©del©giudice©amministrativo©e©del©giu-
dice©ordinario©come©dimostrano©le©recenti©trasfusioni©di©competenze©tra©l'uno©
e©l'altro©giudice;©con©la©conseguenza©che©nulla©osta©a©ritenere©che©il©giudice©
ordinario©possa©conoscere©le©questioni©relative©a©diritti©soggettivi©ordinaria-
mente©rimesse©al©giudice©amministrativo,©allorche¨le©parti,©nell'esercizio©delle©
proprie©facolta©,©abbiano©inteso©sottrarre©la©vertenza©ai©normali©schemi©giuri-
sdizionali©per©ridurla©in©una©dimensione©privatistica©e©negoziale.©

Per©altro©verso,©nel©silenzio©del©legislatore,©non©e©configurabile©una©doppia©

forma©di©arbitrato©rituale,©soggetto©a©diversi©strumenti©di©impugnazione,©di©cui©

uno©alternativo©al©giudizio©dinanzi©al©giudice©ordinario©eduno©alternativo©al©giu-

dizio©dinanzi©al©giudice©amministrativo.©
L'individuazione©di©una©competenza©ûpraeter©legemý©del©giudice©ammi-
nistrativo©in©tema©di©impugnazione©del©lodo©arbitrale©comporterebbe©altres|©
gravi©profili©di©legittimita©costituzionale,©perche¨comporterebbe©gravi©limiti©
alla©potesta©di©ricorrere©per©Cassazione,©secondo©il©disposto©dell'art.©111©Cost.©
(sul©punto©va©peroétenuto©presente©quanto©osservato©da©Corte©Costit.©in©
sent.©204/2004©p.©3.4.1).©
A©sostegno©della©seconda©tesi©(cui©ha©fatto©adesione©il©C.d.S.©con©deci-
sione©19©giugno©2003©n.©3655)©vengono©portati©i©seguenti©argomenti:©
^la©riconduzione©delle©impugnazioni©del©lodo©alla©competenza©del©G.A.©
rispetta©il©principio©della©uniformita©di©interpretazione,©assicurando,©almeno©
attraverso©il©grado©di©impugnazione,©che©sia©il©sistema©giudiziario©T.A.R.^

C.d.S.©ad©indicare©la©interpretazione©da©dare©alle©norme©che©vengono©in©con-
siderazione,©
^poiche¨il©giudice©naturale©precostituito©per©legge©per©le©questioni©risol-
vibili©con©arbitrato©e©il©G.A.,©e©a©questo©giudice©che©bisogna©affidare©la©cogni-
zione©della©impugnazione©del©lodo;©

^l'arbitrato©non©si©pone©piu©come©alternativo©alle©competenze©del©G.O.©
ma©costituisce©strumento©di©composizione©delle©controversie©alternativo©alla©
giurisdizione©statuale©in©generale©(sia©dell'AGO©che©del©G.A.);©

^la©giurisdizione©amministrativa©e©esclusiva©non©tanto©in©relazione©alla©
natura©dell'atto,©provvedimento©o©comportamento©contestato©ma©soltanto©in©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

relazione©alla©materia,©l'individuazione©della©giurisdizione©per©l'impugnativa©
del©lodo©deve©essere©percio©fatta©sulla©base©delle©materie©e©se©questa©e©affidata©
al©G.A.©a©questi©dovra©affidarsi©la©cognizione©della©impugnazione©del©lodo;©

^puo©dirsi©superata©la©concezione©del©giudice©amministrativo©come©giu-
dice©speciale©rispetto©a©quello©ordinario,©posto©che©gli©articoli©103©e©113©Cost.©
individuano©nel©giudice©amministrativo©il©giudice©ordinario©della©pubblica©
amministrazione,©sicche¨il©rapporto©tra©giurisdizione©amministrava©ed©arbi-
trato©e©stato©completamente©travolto;©

^i©diritti©soggettivi©restano©tali©(eppercio©disponibili)©anche©se©conosci-
bili©dal©G.A.,©non©dipendendo©la©loro©natura©dalle©regole©sulla©giurisdizione©
ma©dalla©loro©sostanza©sicche¨rimangono©suscettibili©di©arbitrato©ancorche¨
conoscibili©dal©G.A.,©ed©al©G.A.©vanno©in©sede©di©impugnazione;©

^la©giurisdizione©esclusiva©nasce,©non©tanto©per©dare©ad©un©giudice©spe-
cializzato©(e©non©speciale)©la©cognizione©di©materie©permeate©da©pubblico©
interesse,©quanto©per©rendere©certo©il©giudice©per©certe©materie.©

A©sostegno©della©terza©tesi©viene©addotto©il©seguente©argomento:©

^la©tendenziale©trasformazione©del©processo©amministrativo©da©processo©
su©atti©in©processo©su©rapporto©o©meglio©in©processo©volto©ad©assicurare©la©
soddisfazione©di©una©pretesa©(oppositiva©o©pretensiva)©nei©confronti©della©

P.A.©attraverso©la©cognizione©di©due©momenti©uno©relativo©alla©legittimita©o©
meno©della©azione©amministrativa©ed©un©altro©relativo©alla©valutazione©delle©
conseguenze©della©accertata©illegittimita©in©termini©di©bene©da©riconoscere©al©
promotore©del©giudizio©amministrativo©comporta©la©conseguenza©di©sdop-
piare©l'impugnazione©del©lodo©nella©fase©rescissoria©(legittimita©del©lodo©sotto©
il©profilo©dell'esame©della©legittimita©della©azione©amministrativa)©e©nella©fase©
rescindente©(legittimita©del©lodo©sotto©il©profilo©dell'esame©della©attribuzione©
del©dovuto©bene©al©ricorrente),©attribuendo©la©prima©fase©al©G.A.©in©sede©di©
esclusiva©e©la©seconda©al©G.O.©rispettandosi©in©tal©modo©il©principio©secondo©
il©quale©la©P.A.©nelle©manifestazioni©di©tutela©del©pubblico©interesse©e©cioe©
nel©momento©dell'esercizio©delle©attivita©amministrative©non©puo©essere©affi-
data©al©giudizio©del©G.O..©
Non©e©condivisibile©l'ultima©opinione©perche¨riprodurrebbe©^contro©
quanto©deciso©nella©sentenza©204/2004©della©Corte©Costituzionale©^una©defa-
tigante©necessita©di©formali©simmetrie©non©rispondenti©alle©sostanziali©esi-
genze©di©giustizia©celere©nei©risultati©e©unica©nella©individuazione©dell'organo©
giudicante©che©l'ordinamento©ormai©persegue,©e©sembra©invece©da©condividere©
la©soluzione©accolta©dal©Consiglio©di©Stato©nella©ricordata©sentenza©

n.©3655/2003©nel©senso©della©spettanza©del©giudizio©di©impugnazione©della©
decisione©arbitrale©al©G.A.©di©secondo©grado.©
La©ratio 
della©nuova©disposizione©in©esame©e©quella©di©consentire©alle©
parti,©le©cui©situazioni©^diritto©soggettivo©del©privato©e©posizione©non©autori-
tativa©della©P.A.©sono©ûdisponibiliý,©di©ricorrere©all'arbitrato©per©la©risolu-
zione©delle©controversie©insorte©tra©le©stesse.©

Ne¨puo©tacersi©che,©come©si©e©osservato,©l'attribuzione©di©determinate©
controversie©alla©giurisdizione©esclusiva©non©vale©ad©ûallargareý©la©tutela©dei©
diritti©soggettivi,©ma©piuttosto©ad©assicurare©una©piu©adeguata©tutela©all'inte-
resse©pubblico.©


DOTTRINA©1363 


6. 
^Le 
tipologie 
di 
arbitrato 
volte 
alla 
soluzione 
delle 
vertenze 
con 
la 
Pubblica 
Amministrazione: 
l'arbitrato 
amministrato 
dell'art. 
32 
legge 
n. 
109/1994 


Si©sono©fin©qui©affrontati©i©temi©dei©rapporti©tra©Amministrazione©e©giu-
dizio©arbitrale©e©tra©giurisdizione©amministrativa©ed©arbitrato.©

Altro©discorso©e©quello©relativo©alle©tipologie©di©arbitrato©che©il©nostro©
ordinamento©prevede©per©la©soluzione©delle©vertenze©coinvolgenti©la©Pubblica©
Amministrazione©in©dipendenza©della©natura©della©vertenza©da©risolvere.©

Al©riguardo©va©preliminarmente©osservato©che,©ferma©restando©l'esclu-
sione©^gia©sopra©sottolineata©^delle©forme©di©arbitrato©irrituale©per©la©solu-
zione©di©vertenze©coinvolgenti©la©Pubblica©Amministrazione,©lo©stesso©arbi-
trato©rituale,©mentre©nelle©liti©tra©privati©ha©fonte©nel©compromesso©o©nella©
clausola©compromissoria,©ossia©in©un©negozio©riconducibile©alla©libera©
volonta©delle©parti,©con©riferimento©alle©controversie©amministrative©ha©sem-
pre©posto©il©problema©concernente©l'ammissibilita©degli©arbitrati©ûobbliga-
toriý,©cos|©detti©perche¨imposti©dalla©legge©o,©comunque,©da©norme©giuridiche©
autoritative,©in©sostituzione©della©tutela©offerta©dalla©giustizia©togata;©pro-
blema©risolto,©come©si©e©visto,©originariamente,©con©netta©preferenza©per©tali©
forme©di©arbitrato©e,©poi,©invece,©nel©senso©dell'illegittimita©costituzionale©
delle©previsioni©di©arbitrati©obbligatori©(sent.©n.©152/1986©C.©Cost.)©in©osse-
quio©proprio©alla©libera©ed©autonoma©volonta©delle©parti.©

Eéanche©vero,©pero©,©che©non©mancano©forme©di©arbitrato©c.d.©ûammini-
stratoý,©in©relazione©alle©quali©la©disciplina©processualcivilistica©comune©subi-
sce©delle©modificazioni©dirette©ad©adattare©l'istituto©dell'arbitrato©alle©esigenze©
dell'azione©amministrativa.©

In©tali©ipotesi,©essendo©la©disciplina©dell'arbitrato©dettata©per©legge©o©
regolamento,©sembrerebbe©ûsconfessarsiý©il©primato©della©ûvolonta©delle©
partiý©che©permea©l'arbitrato©propriamente©detto.©

Ma©anche©tali©forme©risultano©essere©compatibili©con©l'ordinamento©
costituzionale,©purche¨si©conservi©alle©parti©la©possibilita©di©incardinare©la©lite©
presso©un©giudice©diverso©da©quello©togato,©a©seguito©di©una©libera©scelta.©

Con©riferimenti©all'arbitrato©nel©contratto©di©appalto©delle©opere©pubbli-
che,©viene©in©rilievo©l'art.©10,©comma©I,©della©legge©n.©415©del©1998©il©quale©
prevede,©in©ossequio©al©delineato©principio©di©facoltativita©,©che©tutte©le©con-
troversie©derivanti©dall'esecuzione©del©contratto©(comprese©quelle©conseguenti©
al©mancato©raggiungimento©dell'accordo©bonario©di©cui©al©comma©1©del-
l'art.©3l©bis)©possono©essere©deferite©ad©arbitri;©mentre©il©comma©4-bis 
del-
l'art.©32©della©legge©n.©109/1994,©aggiunto©dall'art.©7,©comma©1,©lett.©v) 
della©
legge©n.©166/2002,©ha©ampliato©la©portata©della©norma©disponendo©che©ûsono 
abrogate 
tutte 
le 
disposizioni 
che, 
in 
contrasto 
con 
i 
precedenti 
commi, 
preve-
dono 
limitazioni 
ai 
mezzi 
di 
risoluzione 
delle 
controversie 
nella 
materia 
dei 
lavori 
pubblici 
come 
definita 
all'articolo 
2ý.©

Preme©subito©evidenziare©che©va©nettamente©distinta,©per©quel©che©in©
questa©sede©rileva,©l'area©di©operativita©dell'art.©6©della©legge©n.©205/2000©da©
quella©dell'art.©10©della©legge©n.©415/1998©suindicato.©

Quest'ultimo,©invero,©riguarda©le©controversie©derivanti©dall'ûesecuzione©
del©contrattoý,©ossia©quelle©concernenti©l'attuazione©del©rapporto,©che©restano©
devolute©alla©giurisdizione©del©giudice©ordinario;©mentre©l'art.©6,©2.©comma,©
della©legge©n.©205/2000©consente©di©deferire©agli©arbitri©^limitatamente©alle©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

questioni©attinenti©a©diritti©soggettivi©^le©controversie©attribuite©al©giudice©
amministrativo,©ovvero©quelle©ora©contemplate©dal©1.©comma©del©medesimo©
art.©6,©aventi©ad©oggetto©le©ûprocedure©di©affidamentoý©degli©appalti,©quindi©
quelle©riguardanti©il©momento©genetico©del©rapporto©oltre©a©quelle©inerenti©
diritti©soggettivi©risarcitori©nascenti©da©lesioni©di©interessi©legittimi.©

Da©quanto©ora©detto©puo©dedursi©che©alle©controversie©in©materia©di©
opere©pubbliche©di©cui©al©succitato©art.©6,©comma©20,©proprio©perche¨diffe-
renti©da©quelle©indicate©nell'art.©32©della©legge©n.©109/1994,©(cioe©quelle©che©
sorgono©in©fase©di©esecuzione)©non©si©applicano©-qualora©siano©rimesse©al©giu-
dizio©di©arbitri©^le©regole©sull'arbitrato©ûamministratoý©dettate©dal©novellato©
art.©32©e©dal©relativo©regolamento©approvato©con©d.P.R.©n.©554/1999.©

Per©cio©che©concerne©tale©arbitrato©ûamministratoý,©cos|©detto©in©quanto©
le©regole©alle©quali©soggiace©non©sono©il©frutto©di©autonoma©pattuizione©delle©
parti,©secondo©la©potesta©loro©attribuita©dall'art.©816,©comma©2,©c.p.c.,©ma©
vengono©autoritativamente©imposte©da©una©fonte©eteronoma,©va©sottolineato©
che©tale©disciplina©ha©di©recente©subito©una©sorta©di©ûliftingý©riduttivo,©a©
seguito©della©decisione©del©Consiglio©di©Stato,©sez.©IV,©17©ottobre©2003©

n.©6335,©proprio©a©causa©della©evidenziata©ridotta©rilevanza©della©autonomia©
delle©parti.©
Invero,©tre©sono©gli©aspetti©salienti©dell'attuale©disciplina©legislativa©del-
l'arbitrato©in©materia©di©lavori©pubblici:©1)©la©natura©facoltativa,©volontaria©

o©consensuale,©che©dir©si©voglia,©dell'arbitrato,©in©ossequio©all'orientamento©
costante©della©Consulta;©2)©la©previsione©di©un©procedimento©arbitrale©che©si©
svolge©sotto©l'egida©della©Camera©Arbitrale,©istituita©presso©l'Autorita©per©la©
Vigilanza©sui©lavori©pubblici;©3)©la©rimessione©ad©un©regolamento,©adottato©
con©decreto©ministeriale,©della©determinazione©delle©norme©di©procedura©del©
giudizio©arbitrale,©pur©ûnel©rispetto©dei©principi©del©codice©di©procedura©
civileý.©
Orbene,©lo©scrutinio©di©legittimita©operato©dalla©sentenza©n.©6335/2003©
del©C.d.S.©ha©colpito©alcune©delle©norme©regolamentari©di©cui©al©punto©3)©ed©
ha©sottratto©alla©Camera©Arbitrale©il©potere©di©nomina©del©terzo©arbitro,©pre-
visto©dall'art.©150,©comma©3©del©d.P.R.©n.©554/1999,©sulla©base©del©seguente©
rilievo:©ûl'arbitratononpuo©cheesserefacoltativoevolontario,©siaperlascelta©

diesso©compiuta©dalleparti©in©luogo©deirimedi©ordinari©cheper©la©scelta©degli©

arbitrifattaliberamentedallepartistesse,©tantoche,seicomponentidiuncolle-

gio©fossero©designati©con©criteri©diversi©da©quelli©della©libera©scelta©delle©parti,©

si©tratterebbe©di©un©vero©e©proprio©organo©di©giurisdizione©speciale,©come©tale,©

illegittimo.©...Iprincipi©di©diritto©processuale©generale©che©costituiscono©l'inte-

laiatura©fondamentale©dell'intero©codice©d|©procedura©civile©sono©applicabili©

anche©al©procedimento©arbitrale.©Gli©arbitrati©amministrati,©altro©non©sono©che©

forme©assistite©da©un'istituzione©a©cio©preposta,©che©provvede©ad©una©serie©di©

incombenze©pratiche,©svolgendo©sostanzialmente©una©funzione©di©controllo©del-

l'interoprocessoarbitrale,©alfinedirenderemenolitigiosolosvolgimentodella©

procedura©arbitrale,©senza©che©cio©comporti©alcun©rapporto©tra©gli©arbitri©e©l'isti-

tuzione,©arbitri©che,©nel©momento©in©cui©accettano,©s'impegnano©esclusivamente©
nei©confronti©delleparti...ý.©

Specificando©ulteriormente©che©ûquand'anche©si©potesse©configurare©una©
deroga,©allorche¨la©nomina©sia©attribuita©ad©un©organo©giurisdizionale©(Presi-


DOTTRINA©1365 


dente¨di¨Corte¨d'Appello,¨Presidente¨del¨Consiglio¨di¨Stato),¨come¨avveniva¨nel¨

precedente¨Capitolato¨generale,¨cio©¨non¨sarebbe¨sicuramente¨consentito¨allorche¨

l'organo¨che¨procede¨alla¨nomina¨come¨nel¨caso¨della¨Camera¨Arbitrale¨sia¨un¨

organo¨che,¨pur¨operando¨in¨piena¨autonomia¨ed¨indipendenza,¨e©¨pur¨sempre¨

amministrativo,¨facente¨parte¨della¨Pubblica¨Amministrazione,¨che¨nella¨mag-

gioranza¨dei¨casi¨e©¨parte¨in¨causa¨nel¨giudizio¨arbitrale.¨Trattasi¨comunque¨di¨

unorganochenonrispondeaqueirequisitiditerzieta©¨cheiltitoloIVdellaparte¨

seconda¨della¨Costituzione¨richiede¨per¨tutti¨i¨giudici¨e¨per¨tutti¨i¨giudizi...ý.©

6.1.¨^Segue:¨l'arbitrato¨e¨le¨concessioni¨
Terreno©privilegiato©per©la©verifica©dei©rapporti©fra©giurisdizione©e©arbi-
trato,©quando©sia©interessata©la©Pubblica©Amministrazione,©e©quello©dell'isti-
tuto©concessorio,©in©cui©si©incontrano©emblematicamente©tutti©i©nodi©della©
giustizia©amministrativa©italiana:©il©rapporto©tra©autoritativita©del©provvedi-
mento©e©pariteticita©del©regolamento©convenzionale©degli©interessi©che©al©
primo©accede©(c.d.©concessione-contratto);©il©rapporto©fra©giurisdizione©
amministrativa©e©ordinaria,©risolto©dal©legislatore©del©1971©nel©senso©di©aver©
configurato©entrambe©tali©giurisdizioni©come©esclusive,©senza©tener©conto©dei©
nessi©inscindibili©che©legano©il©provvedimento©al©regolamento©contrattuale,©
gli©aspetti©pubblicistici©dell'uno©agli©aspetti©patrimoniali©dell'altro.©

Al©riguardo,©infatti,©la©previsione©dell'art.©5©della©legge©n.©1034/1971©ha©
demandato©alla©giurisdizione©esclusiva©dei©T.A.R.©i©ricorsi©contro©atti©e©prov-
vedimenti©relativi©a©rapporti©di©concessione©di©beni©e©servizi©pubblici,©riser-
vando©alla©giurisdizione©ordinaria©le©controversie©sull'indennita©,©canoni©ed©
altri©corrispettivi.©

Tale©sistemazione©normativa©della©materia©e©stata©inevitabilmente©fonte©
di©controversie©cui©e©seguita©una©serie©di©pronunce©giurisprudenziali©che©
hanno©finito©per©travolgere©anche©il©ruolo©dell'arbitrato,©nonostante©tale©isti-
tuto©sia©usualmente©previsto©nelle©convenzioni,©come©mezzo©tipico©di©risolu-
zione©delle©controversie©tra©concedente©e©concessionario.©

In©particolare,©la©nota©sentenza©delle©Sezioni©Unite©della©Cassazione©del©
3©dicembre©1991©n.©12966©ha©negato©la©giurisdizione©ordinaria©a©vantaggio©
della©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo©e©di©conseguenza©
dichiarato©la©nullita©delle©clausole©compromissorie©contenute©nelle©conven-
zioni©che©accedono©alle©concessioni©amministrative,©qualora©l'arbitrato©non©
trovi©fondamento©in©fonti©legislative©tutte©le©volte©che©le©controversie,©pur©
riguardando©indennita©,©canoni©e©corrispettivi,©investano©la©portata©della©con-
cessione©amministrativa.©

Tale©pronuncia©della©Suprema©Corte©e©stata©fortemente©contestata©
soprattutto©laddove©ha©ritenuto©che©possano©porsi©nel©nulla©le©clausole©arbi-
trali©liberamente©sottoscritte©dalle©parti,©salvo©che©le©stesse©non©siano©previste©
da©leggi©speciali;©con©cio©di©fatto©rimettendo©alla©scelta©del©legislatore©il©
ricorso©o©meno©all'arbitrato.©

Tale©impostazione,©portata©alle©estreme©conseguenze,©ha©consentito©di©
osservare©che,©a©spostare©la©giurisdizione©(dal©giudice©ordinario©al©giudice©
amministrativo)©sarebbe©sufficiente©che©la©controversia©sul©quantum¨del©corri-
spettivo©investa©la©portata©della©concessione,©sicche¨basterebbe,©ad©escludere©
l'operativita©della©clausola©arbitrale©che©il©convenuto©contestasse,©magari©del©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tutto©strumentalmente,©lo©stesso©diritto©all'an©sulla©base©della©concessione©
stessa;©con©cio©vanificando©di©fatto©l'intera©portata©del©2.©comma©dell'art.©5©
e©la©clausola©compromissoria,©pur©sottoscritta©dalle©parti.©

Una©svolta©in©materia©era©stata©attuata©dal©legislatore,©ed©infatti,©
essendo©state©soppresse©al©comma©2©dell'art.©5©della©legge©n.©1034/1971©le©
parole©ûo©di©serviziý,©in©virtu©dell'art.©33,©3.©comma,©del©decreto©legislativo©

n.©80/1998,©come©sostituito©dall'art.©7,©10.©comma,©lettera©a),©della©legge©
n.©205/2000,©la©disciplina©dell'art.©5©avrebbe©dovuto©riguardare©ormai©sol-
tanto©le©concessioni©di©beni©pubblici,©con©conseguente©devoluzione©alla©giuri-
sdizione©amministrativa©esclusiva©anche©delle©controversie©in©tema©di©ûinden-
nita©,©canoni©ed©altri©corrispettiviý,©in©caso©di©gestione©di©un©servizio©pubblico.©
Sul©punto©e©ora©pero©aperta©la©verifica©degli©effetti©della©sentenza©

n.©204/2004©della©Corte©Cost.©che©dovrebbe©andare©nel©senso©della©resti-
tuzione©al©G.O.©delle©controversie©in©materia©di©indennita©,©canoni©ed©altri©
corrispettivi©conseguenti©a©rapporti©concessori©anche©di©servizi©(v.©in©tal©
senso©T.A.R.©Campania©n.©10999/2004;©T.A.R.©Lazio,©Sez.©Latina,©
n.©645/2004).©
6.2.©^L'arbitrato©e©le©controversie©inmateria©diservizipubblici©
La©legge©n.©205/2000,©all'art.©7,©1.©comma,©lett.©a),©innovando©la©fonte©
dell'art.©33©del©D.Lg.vo©n.©80/1998,©aveva©tra©l'altro©devoluto©ûalla©giurisdi-
zione©esclusiva©del©giudice©amministrativo©tutte©le©controversie©in©materia©di©
pubblici©servizi,©ivi©compresi©quelli©afferenti©alla©vigilanza©sul©credito,©sulle©
assicurazioni©e©sul©mercato©mobiliare,©al©servizio©farmaceutico,©ai©trasporti,©
alle©telecomunicazioni©e©ai©servizi©di©cui©alla©legge©14©novembre©1995,©

n.©481ý,©e©nel©2.©comma©ulteriormente©specificava©le©possibili©controversie©
devolute©alla©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo©in©materia©di©
pubblici©servizi.©
L'indicazione©esemplificativa©ma©non©esaustiva©di©cui©al©richiamato©
art.©7,©suggerita©dall'Adunanza©Plenaria©del©Consiglio©di©Stato©(parere©
12©marzo©1998,©n.©30),©veniva©letta©nella©prospettiva©di©attribuire©maggiore©
concretezza©e©definitezza©alla©nozione©di©ûservizio©pubblicoý,©con©l'intento©
di©superare©le©questioni©di©giurisdizione©sorte©sulla©natura©dei©gestori©di©ser-
vizi,©rendendo©irrilevante©la©sussistenza©di©un©formale©titolo©concessorio©in©
favore©del©gestore©e©collegando©la©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©ammini-
strativo©alla©inerenza©delle©questioni©comunque©riconducibili©alla©materia©dei©
pubblici©servizi.©

Era©l'attinenza©delle©controversie©alla©gestione©del©servizio©a©dar©fonda-
mento©alla©loro©riconducibilita©alla©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©ammi-
nistrativo.©

Al©riguardo©la©Corte©di©Cassazione©aveva©in©piu©occasioni©rilevato©che©
gli©atti©del©concessionario,©o©del©gestore©in©generale,©quando©siano©rivolti©
all'esercizio©delle©pubbliche©funzioni©trasferite©dal©concedente,©hanno©carat-
tere©di©atti©amministrativi,©ancorche¨provenienti©da©un©organo©indiretto©della©
P.A.,©e©la©ricorrenza©di©questo©profilo©ûpubblicisticoý©che©permea©i©rapporti©
concessori©induceva©ad©escludere©il©ricorso©all'arbitrato,©posto©che©l'ammis-
sione©dell'arbitrato©avrebbe©potuto©mettere©a©rischio©un'adeguata©tutela©del-
l'interesse©pubblico,©tradizionalmente©affidata©alla©cognizione©del©giudice©
amministrativo.©


DOTTRINA©1367 


D'altra©parte,©pero©,©anche©in©tempi©in©cui©si©riteneva©precluso©il©ricorso©
all'arbitrato©per©le©controversie©devolute©alla©giurisdizione©esclusiva©del©
G.A.,©non©erano©mancate©pronunce©che©avevano©tentato©di©aprire©brecce©al©
riguardo©anche©su©controversie©diverse©da©quelle©strettamente©inerenti©a©
indennita©,©canoni,©ed©altri©corrispettivi.©

Il©T.A.R.©Puglia,©ad©esempio,©con©sentenza©del©10©gennaio©1990,©n.©26,©

statuiva©che©ûall'interno 
di 
un 
rapporto 
di 
concessione 
relativo 
alla 
costruzione 


e 
gestione 
di 
una 
opera 
pubblica, 
in 
caso 
di 
controversia 
tra 
concedente 
e 
con-

cessionario, 
cos|è 
come 
rientra 
nell'autonomia 
negoziale 
delle 
parti 
una 
defini-

zione 
stragiudiziale 
della 
controversia 
mediante 
un 
negozio 
transattivo 
(ovvero 


di 
accertamento), 
allo 
stesso 
modo 
puoè 
essere 
demandata 
la 
definizione 
delle 


controversie 
all'opera 
di 
mandatari 
delle 
due 
parti 
investiti 
della 
funzione 
arbi-

trale 
finalizzata 
al 
raggiungimento 
di 
una 
bonaria 
composizione 
della 
lite, 
la 


quale 
viene 
automaticamente 
ricondotta, 
per 
volontaè 
delle 
parti 
che 
intendono 


avvalersi 
della 
procedura 
arbitrale, 
in 
un 
ambito 
piuè 
limitato 
rispetto 
a 
quello 


della 
cognizione 
del 
giudice 
amministrativo, 
con 
contestuale 
ed 
implicita 
rinun-

ciaadunatuteladidiversanatura 
(ripristinatoriaecostitutiva) 
affidataalgiu-

dice 
amministrativo 
e, 
invece, 
estranea 
ai 
poteri 
di 
un 
Collegio 
Arbitrale. 


Nel 
caso 
di 
specie, 
a 
fronte 
della 
deliberazione 
dell'Amministrazione 
con 


cui 
si 
dichiara 
risolto 
il 
contratto 
di 
appalto 
che 
ha 
acceduto 
alla 
concessione, 


per 
inadempimento 
dell'appaltatore-concessionario, 
a 
quest'ultimo 
si 
prospetta 


inalternativa, 
daunlato, 
diadireilgiudiceamministrativo 
conautomaticarevi-

viscenza 
del 
rapporto 
contrattuale, 
dall'altro 
di 
avvalersi 
della 
clausola 
compro-

missoria, 
optando 
per 
una 
tutela 
di 
tipo 
risarcitorio, 
mentre 
non 
eè 
dato, 
invece, 


di 
adire 
entrambi 
i 
tipi 
di 
tutela 
(giudice 
amministrativo 
e 
arbitrato)ý. 


Tale©ricerca,©all'interno©di©un©rapporto©concessorio©di©pubblico©servizio,©
di©posizioni©di©diritto©soggettivo©idonee©all'accesso©alla©procedura©arbitrale©
era,©dopo©la©innovazione©positiva©introdotta©dall'art.©6,©capoverso,©della©legge
205/2000,©da©condursi©non©piu©alla©luce©di©stimolazioni©interpretative©volte©
ad©allargare,©nel©preesistente©silenzio©della©legge©l'ambito©di©utilizzabilita©del-
l'arbitrato,©ma©proprio©nella©doverosa©prospettiva©di©rispettare©rigorosamente©
il©limite©dettato©dal©legislatore©per©consentire©anche©nell'ambito©dei©rapporti©
concessori©di©pubblici©servizi©nell'ipotesi©della©ricorrenza©di©posizioni©di©
diritto©soggettivo,©il©ricorso©ad©arbitrato.©

Situazione©questa©che©appare©ancor©piu©difficile©a©riscontrarsi©dopo©che©la©
devoluzione©al©G.A.©in©sede©esclusiva©e©stata©delimitata©dalla©Corte©Costituzio-
nale©sicche¨non©appare©piu©possibilesulla©solabase©di©una©libera©sceltadel©legisla-
tore,©vincolato,©infatti,©all'obbligo©di©giustificare©tale©scelta©con©la©ricorrenza©
nella©materia©di©cui©si©tratta©della©imminente©presenza©non©solo©di©un©pubblico©
interesse©ma©di©unamanifestazione©del©potere©autoritativo©della©P.A.©

Eéevidente©infatti©che©all'interno©di©una©materia©devoluta©alla©giurisdi-
zione©esclusiva©del©G.A.©in©quanto©necessariamente©contrassegnata©dalle©
manifestazioni©di©potere©autoritativo©sara©ben©difficile©individuare©ipotesi©di©
diritti©soggettivi©al©di©fuori©di©quelle©classiche©di©indennita©,©canoni©o©altri©cor-
rispettivi©(che©restano©devoluti©alla©cognizione©del©giudice©ordinario)©ovvero
di©diritti©risarcitori©conseguenti©alla©lesione©di©interessi©legittimi©derivata©dal©
cattivo©uso©del©potere©autoritativo©e©che©residuino©non©soddisfatti©pur©dopo©
l'esercizio©del©potere©demolitorio©di©annullamento©del©giudice©amministrativo,©
che©sono©attribuiti©al©giudice©amministrativo.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Responsabilita©solidale©della©P.A.©per©danni©arrecati©
a©terzi©da©propri©dipendenti.©

(Eéauspicabile©il©recupero©di©una©nozione©piu©rigorosa©
di©occasionalita©necessaria©con©i©fini©istituzionali)©
di©Vito©Tenore©(*)©

SOMMARIO: 
1. 
Premessa 
sulla 
responsabilitaà 
solidale 
della 
P.A. 
in 
caso 
di 
danni 


arrecatia 
terzidapubblicidipendenti. 
^2. 
L'elaborazionegiurisprudenziale 


sulla 
occasionalitaà 
necessaria 
tra 
la 
condotta 
dannosa 
e 
i 
compiti 
d'istituto. 


^3. 
L'occasionalitaà 
necessaria 
nei 
contenziosi 
risarcitori 
ex 
art. 
2049 
cc. 


nei 
confronti 
di 
datori 
di 
lavoro 
privati. 
^4. 
Critiche 
all'attuale 
interpreta-

zione 
giurisprudenziale 
dell'occasionalitaà 
necessaria 
e 
conclusioni. 


1.©Premessa 
sulla 
responsabilitaà 
solidale 
della 
P.A. 
in 
caso 
di 
danni 
arrecati 
a 
terzi 
da 
pubblici 
dipendenti. 


Il©patrimonio©culturale©che©accomuna©i©giuristi©appartenenti©alle©piu©
diversificate©carriere©e©rappresentato©dai©principi©fondamentali©del©diritto©elab
orati,©sulla©scorta©della©lettura©logico-sistematica©del©quadro©normativo©
complessivo,©dalla©dottrina©e©dalla©giurisprudenza.©

Uno©di©questi©principi,©sui©quali©si©sono©formati©molti©operatori©del©
diritto,©e©rappresentato©da©una©nota©puntualizzazione-limitazione©afferente©il©
peculiare©regime©della©responsabilita©civile©verso©terzi©della©P.A.©a©fronte©di©
danni©arrecati©da©un©proprio©dipendente,©tematica©sovente©protagonista©di©
contenziosi©risarcitori,©ma©non©adeguatamente©esplorata©nei©pur©numerosiss
imi©studi©in©materia©di©responsabilita©civile©della©P.A.©(1).©Come©e©noto,©a©

(*)©Magistrato©della©Corte©dei©Conti©^Professore©presso©la©Scuola©Superiore©dell'economia©e©delle©
Finanze.©L'articolo,©su©autorizzazione©dell'editore,©e©gia©stato©pubblicato©su©www.lexitalia.it©

(1)©Sulla©responsabilita©civile©del©dipendente©pubblico©e©della©P.A.©cfr.©FOLLIERI©(a©cura©di),©La 
responsabilitaà 
civiledellapubblicaamministrazione, 
Milano,©2004;©GARRI-GIOVAGNOLI,©Responsabi-
litaà 
civile 
delle 
amministrazioni 
e 
dei 
dipendenti 
pubblici, 
Itaedizioni©Torino,©2003;©NAPOLITANO,©La 
responsabilitaà 
civile,©in©DE©BRANCO-NAPOLITANO-PENNONI-DE©BRANCO,©Le 
responsabilitaà 
del 
pubblico 
dipendente,©Padova,©2003;©CARANTA,©Attivitaà 
amministrativa 
ed 
illecito 
aquiliano,©Milano,©
2001;©TORCHIA,©La 
responsabilita©,©in©CASSESE©(a©cura©di),©Trattato 
di 
diritto 
amministrativo,II,©
Milano,©2000,©1455;©GARRI,©La 
responsabilitaà 
civile 
della 
pubblica 
amministrazione, 
Torino,©2000;©
ALPA-BESSONE-CARBONE,©Atipicitaà 
dell'illecito, 
IV, 
Illecito 
dellap.a.,©Milano,©1995,©387;©BIANCA,©
Diritto 
civile,©V,©Milano,©1995,©633©ss.;©BERTI,©La 
responsabilitaà 
pubblica: 
costituzione 
e 
amministrazione,©
Padova,©1994;©MARONE,©La 
responsabilitaà 
della 
p.a. 
nel 
rapporto 
di 
pubblico 
impiego,in©Corr.giur.,©
1993,©1488;©BRONZETTI,©La 
responsabilitaà 
nella 
pubblica 
amministrazione,©Padova,©1993;©CARANTA,©
Laresponsabilitaà 
extracontrattualedellapubblicaamministrazione,©Milano,©1993;©BILANCIA,©Una 
rime-
ditazionedellaresponsabilitaà 
civiledellap.a. 
edeidipendentipubbliciallalucediduerecentidecisionidella 
Corte 
Costituzionale,in©Giur.cost.,©1992,©1618;©MERUSI-CLARICH,©commento©all'art.©28©cost.,©in©Com-
mentario 
alla 
Costituzione 
fondato©da©BRANCA©e©continuato©da©PIZZORUSSO,©Bologna-Roma,©1991,©
370©ss.;©CASETTA,©Responsabilitaà 
civile, 
III) 
responsabilitaà 
della 
p.a.,in©Enc.giur.,©XXVI,©1991,©1©ss.;©
CLARICH,©La 
responsabilitaà 
civile 
della 
pubblica 
amministrazione 
nel 
diritto 
italiano,in©Riv. 
trim.dir.pubbl.,©1989,©1985;©SANDULLI,©Manuale 
cit., 
II,©1166©ss.;©SATTA,©Responsabilitaà 
dellap.a.,in©
Enc.dir.,©vol.©XXXIX,©Milano,©1988,©1378;©PIGA,©La 
responsabilitaà 
civile 
dei 
pubblici 
amministratori: 

DOTTRINA©1369 


differenza©della©responsabilita©per©danno©arrecato©dall'``uomo©della©strada'',©
che©ne©risponde©(di©regola)©in©via©personale©ed©esclusiva,©qualora©a©produrre©
il©danno©sia©il©lavoratore©pubblico,©l'art.©28©della©Costituzione©e©l'art.©22©del©

d.P.R.©10©gennaio©1957©n.©3©(non©abrogato©ne¨disapplicato©dalla©c.d.©privatiz-
zazione©del©rapporto©di©impiego©pubblico)©sanciscono©la©corresponsabilita©
solidale©diretta©della©P.A.©ex©art.©2043©c.c.©(e©non©gia©indiretta©ex©art.©2059©
c.c.)©(2)©in©considerazione©del©rapporto©di©immedesimazione©organica©che©lega©
il©lavoratore©al©datore,©che©agisce©necessariamente©(e©puo©dunque©arrecare©
danni)©tramite©propri©dipendenti(3),©risultando©inipotizzabile©una©visione©
antropomorfa©della©P.A.©(che©si©muova©personalmente©nello©spazio©e©nel©
tempo©come©un©``omone''©di©Ascarelliana©memoria©producendo©danni).©
Tale©regola©subisce©tuttavia©una©attenuazione©logico-giuridica©ad©opera©
del©predetto©ûprincipio©generaleý©del©diritto:©la©pubblica©amministrazione©
puo©essere©chiamata©a©rispondere©di©tali©danni©arrecati©a©terzi©solo©qualora©
il©proprio©dipendente©li©abbia©arrecati©nell'esercizio©di©compiti©istituzionali©o©
di©compiti©legati©da©ûoccasionalita©necessariaý©con©compiti©di©istituto.©

Trattasi©di©una©doverosa©limitazione,©logica©ancor©prima©che©giuridica,©alle©
sistematiche©e©crescenti©evocazioni©(e©condanne)©in©giudizio©della©P.A.,©soggetto©

nuoviprofili,in©Foro©amm.,©1988,©746;©SANVITI,©La©responsabilita©civile©dellapubblica©amministrazione:©
gli©aspetti©specifici©e©gli©spunti©di©carattere©generale,in©La©responsabilita©civile,©a©cura©di©ALPA©e©BES-
SONE,©vol.©III,©Milano,©1987,©460©ss.;©MERUSI,©La©responsabilita©dei©pubblici©dipendenti©secondo©la©
costituzione:©l'art.©28©rivisitato,in©Riv.trim.dir.pubbl.,©1986,©41©ss.;©CANNADA©BARTOLI,©Introduzione©
alla©responsabilita©civile©dellapubblica©amministrazione©in©Italia,in©La©responsabilita©dellapubblica©ammi-
nistrazione,©Torino,©1976;©ALESSI,©L'illecito©e©la©responsabilita©civile©degli©enti©pubblici,©Milano,©1972;©
PICARDI,©Sullaresponsabilita©dellap.a.©edeidipendentipubblici,©in©Studi©vari©di©dir.pubblico,Milano,©
1968;©DI©CIOMMO,©La©responsabilita©civile©del©dipendente©statale©e©dell'amministrazione©dello©Stato,in©
Rass.Avv.Stato,©1957,©42;©CASETTA,©L'illecito©degli©entipubblici,©Torino,©1953.©

(2)©Oltre©agli©scritti©citati©nella©precedente©nota,©per©una©felice©sintesi©sul©dibattito©dottrinale©
e©giurisprudenziale©sulla©natura©diretta©ex©art.©2043©c.c.©(tesi©prevalente©in©dottrina©ed©univoca©in©
giurisprudenza)©o©indiretta©ex©art.©2049©c.c.©(tesi©minoritaria©in©dottrina)©della©responsabilita©civile©
della©p.a.,©si©rinvia©alla©limpida©nota©di©SERRAINO©a©Cass.,©sez.©III©pen.,©11©giugno©2003,©in©Foro©
it.,©2004,©II,©522.©
(3)©Molto©chiaramente©la©Cassazione©ha©piu©volte©chiarito©che©la©fattispecie©di©responsabilita©
della©P.A.©verso©terzi©per©condotta©di©propri©dipendenti©e©disciplinata©dall'art.©2043©(responsabilita©
soggettiva©diretta)©c.c.©e©non©dall'art.©2049©c.c.©(responsabilita©obbiettiva©indiretta),©in©quanto©ûlo©
Stato©e©gli©altri©enti©pubblici©non©possono©agire©che©a©mezzo©dei©propri©organi,©il©cui©operato©non©
e©di©soggetti©distinti,©ma©degli©enti©stessi©in©cui©essi©s'immedesimano:©ed©e©in©virtu©di©tale©rapporto©
organico©che©la©responsabilita©derivante©dalla©loro©attivita©risale©appunto©alle©persone©giuridiche©
pubbliche©delle©quali©sono©espressione.©La©pubblica©amministrazione©risponde©quindi©immediata-
mente©e©direttamente©(e©non©indirettamente,©per©rapporto©institorio)©per©i©fatti©illeciti©dei©suoi©fun-
zionari©e©dipendenti©^secondo©un'accezione©onnicomprensiva©^quali©che©siano©le©mansioni©esple-
tate©(di©concetto©o©d'ordine,©intellettuali©o©materiali).©L'art.©28©della©Costituzione,©invero,©non©ha©
inteso©immutare©la©natura©della©responsabilita©diretta©dell'amministrazione©e©sanzionare©il©princi-
pio©della©responsabilita©indiretta,©non©riferibile©istituzionalmente©alla©P.A.,©ma©ha©solo©voluto©san-
cire©accanto©ad©essa©quella©propria©degli©autori©dei©fatti©lesivi©delle©situazioni©giuridiche©altrui.©Per-
che¨ricorra©tale©responsabilita©della©P.A.©non©basta,©ovviamente,©il©semplice©comportamento©lesivo©
del©dipendente;©deve©sussistere,©infatti,©oltre©al©nesso©di©causalita©fra©il©comportamento©e©l'evento©
dannoso,©la©riferibilita©all'amministrazione©del©comportamento©stessoý©(cos|©testualmente©Cass.ci-
vile,©sez.©III,©12©agosto©2000,©n.©10803,in©Foro©it.,©2001,©I,©3289©con©nota©di©GIRACCA).©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


notoriamentepiuà 
ûsolvibileýdelpropriodipendenteautoredeldannoarrecatoa 
terzi, 
e, 
pertanto, 
raramente 
citato 
personalmente 
innanzi 
alla 
magistratura 
in 
sederisarcitoria,fermarestandolarivalsadell'amministrazioneinnanziallaCorte 
dei 
conti 
in 
caso 
di 
condanna, 
che, 
tuttavia, 
per 
varie 
ragioni 
non 
sortiscequasi 
mai 
un 
reale 
recupero, 
con 
conseguente 
accollo 
in 
capo 
alla 
collettivitaà 
dei 
danni 
risarciti 
dall'amministrazione 
esoloinminimaparterefusidallavoratore(4). 


La 
miglior 
dottrina 
(5) 
ha 
chiarito 
che 
tale 
ûoccasionalitaà 
necessaria) 
con 
compiti 
istituzionali 
viene 
meno 
qualora 
la 
condotta 
dannosa 
del 
dipen-
dente 
sia 
frutto 
di 
comportamenti 
dolosi©o 
egoistici©e, 
in 
particolare, 
qualora 
questi 
si 
traducano 
in 
un 
illecito©penale©doloso, 
comportante, 
come 
tale, 
una 
cesura 
del 
rapporto 
organico 
con 
la 
P.A. 
che 
non 
puoà 
essere 
ritenuta 
corre-
sponsabile 
di 
reati 
dolosi 
o 
di 
scelte 
(illecite, 
stravaganti, 
egoistiche) 
esclusi-
vamente 
personali 
del 
lavoratore, 
in 
quanto 
il 
delinquere, 
almeno 
per 
la 
pub-
blica 
amministrazione 
(per 
alcuni 
enti 
privati, 
riconosciuti 
o 
meno, 
le 
conclu-
sioni 
potrebbero 
non 
essere 
le 
stesse!), 
non 
eà 
un 
compito 
istituzionale, 
ispirandosi 
le 
scelte 
pubbliche 
a 
principi 
costituzionali 
di 
liceitaà 
, 
ancor 
prima 
che 
di 
legalitaà 
e 
buon 
andamento 
della 
P.A. 


Anche 
in 
altri 
ordinamenti, 
quale 
quello 
francese, 
la 
pubblica 
ammini-
strazione 
non 
puoà 
essere 
chiamata 
a 
rispondere 
difautepersonelle©dei 
propri 
dipendenti, 
ma 
di 
solifaute©de©service(6). 


Obiettivo 
di 
questo 
studio 
eà 
quello 
di 
evidenziarecome 
lamagistratura, 
pur 
condividendo 
invia 
di 
principio 
tale 
approdo 
dottrinale, 
cheha 
contribuito 
essa 


(4) 
Dopo 
la 
condanna 
della 
P.A. 
in 
sede 
civile 
(o,oggi, 
anche 
innanzi 
al 
giudice 
amministrativo 
exart. 
7,l.n. 
205del2000),scattal'obbligodidenunciadeldannoerarialepatitoallaCortedeiConti, 
che 
attraverso 
il 
c.d. 
giudizio 
di 
rivalsa 
in 
sede 
amministrativo-contabile, 
provvede 
al 
recupero 
del 
danno 
arrecato 
dal 
singolo 
pubblico 
dipendente 
autore 
della 
condotta 
materiale. 
Tuttavia, 
in 
occa-
sione 
delle 
inaugurazioni 
degli 
anni 
giudiziari 
della 
Corte 
dei 
Conti, 
i 
variProcuratori 
generalihanno 
chiarito 
che 
delle 
condanne 
pronunciate 
dalla 
Corte 
si 
recupera 
concretamente 
meno 
del 
10%, 
a 
causadellascarsasolvibilitaà 
delpubblicodipendente,notoriamenteincapienteetutelatodaunalegi-
slazione 
difavor©cheimpedisce 
aggressionidellaretribuzione, 
dellapensioneedellabuonuscitaoltre 
il 
quinto. 
Ne 
consegue 
che 
il 
costo 
dei 
danni 
arrecati 
a 
terzi 
da 
pubblici 
dipendenti 
a 
terzi, 
dopo 
la 
condannadellaP.A.,nonvienerecuperatoerestaacaricodellacollettivitaà 
!SultemaTENORE, 
La©
nuova©Corte©deiconti:©responsabilita©,pensioni,©controlli, 
Milano, 
2004, 
7 
ss. 
(5) 
SANDULLI, 
Manuale©di©diritto©amministrativo, 
Napoli, 
1984, 
1117, 
secondo 
il 
quale 
ûnonsono©riferibiliall'Amministrazione...leazionichenonprovengono©dasoggettiiqualipossano©
essereconsideratiagentidiessa,©...gliattipersonalidegliagenti©(lettereenegoziprivati),©...gliatti©
viziati©da©incompetenza©assoluta©(straripamento©di©potere)©e©i©comportamenti©posti©in©essere©voluta-
mente©(dolosamente)©in©violazione©di©normeproibitive©(diversamente©dall'opinione©corrente©nella©dot-
trina©francesi,©si©ritiene©che©il©fatto©che©costituisca©reato©doloso©istituzionalmente©non©puo©essere©
ascritto©all'Amministrazione)ý. 
Sul 
punto 
v. 
anche 
CASETTA, 
Manuale©di©diritto©amministrativo, 
Milano, 
2004, 
575; 
GRECO, 
La©responsabilita©civile©dell'amministrazione©e©dei©suoi©agenti,in 
AA.VV., 
Diritto©amministrativo, 
Bologna, 
2003, 
1741; 
PASSERONE, 
Il©requisito©della©riferibilita©
all'amministrazione©del©comportamento©illecito©del©pubblico©dipendente©nell'accertamento©della©
responsabilita©civile©dellap.a., 
in 
Resp.civ., 
1996, 
620; 
CLARICH, 
La©responsabilita©civile©dellapub-
blica©amministrazione©nel©diritto©italiano,©in 
Riv.trim.dir.pubbl., 
1989, 
1085. 
(6) 
Sulla 
distinzione 
tra 
faute©personelle©e 
faute©de©service©v. 
CUOCCI, 
Tutela©dei©singoli©e©
responsabilita©civile©dellap.a.©nell'esperienzafrancese, 
in 
FOLLIERI 
(a 
cura 
di), 
La©responsabilita©
civile©della©pubblica©amministrazione, 
Milano, 
2004, 
528 
ss. 

DOTTRINA©1371 


stessa©a©creare©e©consolidare(7),©cos|©da©farlo©assurgere©a©ûprincipio©generale©
del©dirittoý,©spesso,©nelle©concrete©applicazioni,©si©discosta©vistosamente©dalla©
regola©posta©in©via©astratta,©effettuando©strappi©applicativi©nell'individuare©
la©sussistenza©della©cennata©occasionalita©necessaria,©che©lasciano©talvolta©
sconcertati©non©solo©le©parti©in©lite©e©i©relativi©difensori©(soprattutto©l'Avvoca-
tura©dello©Stato,©difensore©istituzionale©della©P.A.©in©frequentissimi©giudizi©
risarcitori),©ma©gli©stessi©studiosi©e©ûaddetti©ai©lavoriý©che,©non©limitandosi©
alla©superficiale©lettura©della©massima©enunciante©il©corretto©principiodi©
diritto©suddetto,©estendano©l'esame©della©sentenza©alla©applicazione©del©prin-
cipio©alla©vicenda©fattuale©sub©iudice.©

Tale©lettura©estensiva,©in©sede©applicativa,©della©nozione©di©occasionalita©
necessaria©da©parte©del©giudice©di©legittimita©,©gia©in©passato©criticabile©(giuri-
dicamente)©e©pericolosa©(per©l'equilibrio©finanziario©della©P.A.),©e©destinata©a©
produrre©devastanti©ricadute©sulle©casse©erariali©a©seguito©del©progressivo©
ampliamento©del©concetto©di©ûdanno©risarcibileý©operato©dal©legislatore©(8)©e©
dalla©stessa©giurisprudenza(9),©della©devoluzione©al©giudice©amministrativo©
del©contenzioso©risarcitorio©concernente©proprie©materie(10)©e©della©

(7)©Oltre©alle©sentenze©citate©nel©successivo©paragrafo©2,©v.,©tra©le©decisioni©in©materia©di©
occasionalita©necessaria,©Cass.penale,©sez.©VI,©15©dicembre©2000,©n.©1269,©in©Rass.©avv.©Stato,©
2000,©I,©344©con©nota©di©PLUCHINO©e©id.©Cass.civile,©sez.©III,©12©agosto©2000,©n.©10803,©in©Foro©
it.,©2001,©I,©3289©con©nota©di©GIRACCA,©secondo©cui©û....a©tale©riguardo,©l'attivita©puo©essere©rife-
rita©all'Ente©se©sia©e©si©manifesti©come©esplicazione©dell'attivita©di©quest'ultimo,©cioe©tenda©(pur©
con©abuso©di©potere)©al©conseguimento©dei©suoi©fini©istituzionali,©nell'ambito©delle©attribuzioni©del-
l'ufficio©o©del©servizio©cui©esso©dipendente©e©addetto;©e©questo©riferimento©all'ente©puo©venire©meno©
solo©quando©il©dipendente©agisca©come©un©semplice©privato,©per©un©fine©strettamente©personale©
ed©egoistico,©che©si©rilevi©assolutamente©estraneo©all'amministrazione©^o©addirittura©contrario©ai©
fini©che©essa©persegue©^ed©escluda©ogni©collegamento©con©le©attribuzioni©proprie©dell'agente©(cos|©,©
sostanzialmente,©Cass.,©17©settembre©1997,©n.©9260;©Cass.,©6©dicembre©1996,©n.©10896;©Cass.,©
13©dicembre©1995,©n.©12786,©Cass.,©7©ottobre©1993©n.©9935,©Cass.,©3©dicembre©1991,©n.©12960)ý.©
(8)©Tra©i©piu©noti©interventi©legislativi©volti©ad©ampliare©la©nozione©di©danno©risarcibile©v.©
l'art.©13,©l.©19©febbraio©1992,©n.©142©(poi©abrogato©dall'art.©35,©coomma©5,©d.lgs©n.©80©del©1998)©e©
l'art.©17,©comma©1,©lett.©f),©l.©n.©59©del©1997.©
(9)©Il©riferimento©e©:©a)©all'ormai©nota©apertura©alla©risarcibilita©dell'interese©legittimo©operata©
da©Cass,©sez.un.,©22©luglio©1999,©n.©500,©edita,©tra©l'altro,©in©Foro©it.,©1999,©I,©2487,©320,©con©note©di©
CARANTA,©FRACCHIA©e©ROMANO,©in©Foro©amm.,©2000,©2062,©con©note©di©SALEMME,©CAR-
PINELLI;©in©Riv.©it.©dir.pubbl.©comunit.,©1999,©1108,connotadiGRECOein©Giur.©it.©2000,©21,©con©
nota©di©MOSCARINI,©al©cui©indirizzo©si©riporta©anche©Cass.,©26©settembre©2003,©n.©14333,©in©Foro©
it.,©2004,I,794conampianotadiTRAVIeCass.,sez.un.,24settembre2004,n.©192000,©inwww.lexi-
talia.it,©n.10,©2004;©b)©all'ampliamento©del©danno©risarcibile©all'interesse©negativoincaso©di©responsa-
bilita©precontrattuale©e©alla©perdita©di©chances©anche©nei©confronti©della©p.a.©(es.©in©materia©di©gare©e©
contratti);©c)©all'interpretazione©estensiva©e©costituzionalmente©orientata©data©all'art.©2059©c.c.©dalla©
Cassazione©(Cass.,©sez.III,©31©maggio©2003©n.©8827©e©8828,©in©TAR,©2003,©n.©10,©1991©con©nota©di©
VIOLA,©Ildannoesistenzialenellaresponsabilita©civiledellap.a.©dopogliinterventidellaCassazionee©
della©Cortecostituzionale)edallaConsulta(C.cost.,11luglio2003n.©233,©ivi),©che©hanno©dato©il©defi-
nitivo©imprimatur©alla©nozione©di©danno©esistenziale,©sul©quale,©da©ultimo,©DI©MARZIO,©Ildanno©esi-
stenzialenellagiurisprudenzadimerito©edilegittimita©,in©Ilmerito,©2004,©n.©6,©2©ss.©
(10)©Sulla©devoluzione©al©giudice©amministrativo©del©contenzioso©risarcitorio©ex©art.©7,©l.©
n.©1034©del©1971©novellato©dall'art.©7,©l.©205©del©2000©sia©nelle©materie©devolute©alla©sua©giurisdi-
zione©esclusiva©che©in©quelle©affidate©alla©sua©giurisdizione©di©legittimita©,v.,©ex©pluribus,VAR-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

(discussa)©scomparsa©della©ûpregiudizialeý©amministrativa©del©previo©annulla-
mento©dell'atto©illegittimo©rispetto©alla©connessa©pretesa©risarcitoria(11).©
L'ampliamento©del©concetto©di©danno©risarcibile,©affiancato©alla©sistematica©
evocazione©in©giudizio©della©sola©P.A.©per©danni©cagionati©da©propri©dipen-
denti©potrebbe©dunque©comportare©una©piu©frequente©evocazione©in©giudizio©
della©P.A.,©circostanza©che©richiedera©una©piu©attenta©valutazione©dei©presup-
posti©logico-giuridici©per©una©sua©condanna.©

2.©L'elaborazione©giurisprudenziale©sulla©occasionalita©necessaria©tra©la©condotta©
dannosa©e©icompitid'istituto.©
Venendo©alla©disamina©dei©principali©pronunciamenti©dell'ultimo©ventennio©
della©Corte©di©Cassazione©e©di©qualche©altro©organo©giudicante©sul©rapportodi©
occasionalita©necessaria©tra©condotta©dannosaverso©terzi©del©dipendente©pubblico©
e©compiti©di©istituto,©puo©operarsi©uno©schematico©richiamo©alle©piu©recenti©deci-
sioni©che©hanno©fatto©concreta©applicazione©della©portata©applicativa©di©tale©
legame.©

a)©Innanzi©al©giudice©amministrativo©e©stata©vagliata©la©illiceita©(dolosa©o©
gravemente©colposa)©dei©comportamenti©di©dipendenti©pubblici©nell'attivita©
di©controllo©e©di©contabilizzazione©da©parte©di©una©impresa©esecutrice©di©
lavori©di©ristrutturazione©del©porto©di©Bari,©la©quale©aveva©effettuato©false©
contabilizzazioni©non©riscontrate©dalla©P.A.,©che©aveva©portato©alla©successiva©
rescissione©del©contratto©con©l'impresa©esecutrice©e©l'adozione©del©fermo©
amministrativo©da©parte©della©P.A.©creditrice©nei©confronti©della©stessa©con©

RONE,©Giurisdizione©amministrativa©e©tutela©risarcitoria,©in©CERULLI©IRELLI©(a©cura©di),©Verso©il©
nuovo©processo©amministrativo,©Torino,©2000,©36;©TRAVI,©Giustizia©amministrativa©e©giurisdizione©
esclusiva©nelle©recenti©riforme,in©Foro©it.,©2001,©V,©68©ss.©Tale©devoluzione©pone©un©delicato©pro-
blema©in©punto©di©giurisdizione,©qualora©nell'ambito©di©un©giudizio©su©atti©illegittimi©e©dannosi©
devoluto©alla©giurisdizione©di©legittimita©venga©proposta©una©azione©risarcitoria©nei©confronti©
anche©del©singolo©dipendente,©oltre©che©nei©confronti©della©P.A.©(quest'ultima©sicuramente©conveni-
bile©innanzi©al©g.a.):©sulla©domanda©nei©confronti©del©singolo©lavoratore©sussiste©la©giurisdizione©
amministrativa©(come©in©dottrina©ritenuto©da©MERCATI,©Responsabilita©amministrativa©eprinci-
pio©di©efficienza,©Torino,©2002,©131©ss.©e©da©PICONE,©Itemi©generali©deldiritto©amministrativo,©vol.I,©
Napoli,©2000,©190©ss.,©che©evidenziano©il©rischio©di©una©doppia©giurisdizione©a©seconda©del©corre-
sponsabile©solidale©^P.A.©o©lavoratore©^evocato©in©giudizio,©con©possibile©contrasto©di©giudicati)©

o©la©domanda©va©proposta©esclusivamente©innanzi©all'a.g.o.©(come©ritenuto©da©Tar©Friuli-Venezia©
Giulia,©26©luglio©1999©n.©903,©in©Urb.appalti,©1999,©1350©e,©assai©sinteticamente,©e©prima©della©
novella©della©l.n.205©cit.,©da©Cass.,©sez.un.,©10©marzo©1999,©n.©113,©in©Giust.civ.Mass.,©1999,©529),©
come©accade©per©i©giudizi©risarcitori©avverso©comportamenti©non©provvedimentali©(ergo©non©giudi-
cabili©dal©g.a.)©della©P.A.©che©arrechino©un©danno©a©terzi?©Sul©punto©si©attende©un©intervento©chia-
rificatore©delle©sezioni©unite©della©Cassazione.©
(11)©Sull'ampio©dibattito©concernente©la©c.d.©pregiudiziale©amministrativa©demolitoria©per©l'a-
zione©risarcitoria©(richiesta©da©Cons.St.,©ad.plen.,©26©marzo©2003©n.©4,©in©Foro©it.,©2003,©III,©433©
con©osservazioni©di©TRAVI©e©probabilmente©esclusa,©in©un©obiter,©da©Cass.,©sez.un.,©26©maggio©
2004©n.©10180/ord.,©in©Foro©it.,©2004,©I,©2738©con©osservazioni©di©FRACCHIA)©e©sufficiente©il©
richiamo©a©FRACCHIA,©nota©a©Cass,©sez.un.,©26©maggio©2004©n.©10180/ord.,©in©Foro©it.,©2004,©I,©
2738.©V.©altres|©GARRI,©Il©problema©della©pregiudizialita©amministrativa,©in©GARRI-GIOVA-
GNOLI,©Responsabilita©civile©cit.,©1©ss.©

DOTTRINA©1373 


pretesa©alla©restituzione©di©quanto©indebitamente©versato©per©lavori©non©ese-
guiti©e©contabilizzati©oltre©al©risarcimento©danni.©L'impresa©appaltatrice©
tenuta©a©restituire©e©risarcire©ha©eccepito©la©corresponsabilita©della©PA©nei©
fatti©(incidente©sul©quantum©da©risarcire,©ma©non©su©quantum©da©restituire©da©
parte©dell'impresa)©per©il©mancato©controllo©da©parte©di©suoi©funzionari©sulle©
contabilizzazioni.©

IlConsiglio©di©Stato©(12)harilevatocheûicomportamentiillecititenutidafun-
zionari©edorgani©dell'amministrazione,©ove©eventualmente©riconducibili©afattispecie©

penali,adilleciticommessicondolosonosuscettibilidiinterrompere,©nellaprospettiva©
tradizionalediricostruzionedellaresponsabilita©civiledellaP.A.,©ilnessoorganico,©
conconseguenteimpossibilita©diritenereconcretatounconcorsodelcreditorenelfatto©
colposocausativodidanno.©Peripotizzareunaresponsabilita©civiledellaP.A.©inpre-
senza©di©dolo©(ammessa©dopo©la©sentenza©n.©500/1999©da©una©corrente©giurispruden-
zialebenrappresentatadaCass.,©sez.III,26giugno1998,©n.©6334secondocuiinvirtu©
delprincipio©dell'immedesimazioneorganicagliatticompiutidagliorganidellaP.A.©
sono©imputabili©direttamente©all'amministrazione©stessa;©ne©consegue©che©l'atto©
amministrativoformalmenteimputabileadunorganocollegiale(nellaspecie,©alcon-
siglio©comunale),©ove©lesivo©dei©diritti©dei©terzi,©obbliga©l'amministrazione©al©risarci-
mento©del©danno,©a©nulla©rilevando©che©il©danno©del©terzo©fosse©stato©dolosamente©
preordinatodallepersonefisichechehannomaterialmentedeliberatol'atto)©e©neces-
sario©effettuare©una©complessa©valutazione©dioccasionalita©necessaria©tra©comporta-
mentocriminosoemansionisullaqualenonsonostatifornitielementiunivoci.©Inpro-
positoilCollegioritiene,inadesioneadunatesiintermedia,©che,aifinidellaresponsa-
bilita©diretta©dell'amministrazione,©il©fatto©doloso©del©funzionario©non©e©
necessariamentenonriferibileallaP.A.,©dovendoritenersenealcontrariolariferibi-
lita©allorche¨sussista©un©nesso©di©occasionalita©necessaria©tra©il©comportamento©del-
l'impiegato©e©le©incombenze©allo©stesso©affidate:©nesso©che©va©accertato©considerando©
nonsolo©lospecifico©comportamento©dell'impiegatopubblico©costituenteabuso,©ma©il©
complesso©dell'attivita©nella©quale©esso©si©riferisce©(Cass.,©sez.©III,©14©maggio©1997,©

n.©4232).©Nella©specie©non©e©chiarito©neanche©dall'appellante©se©lecondotte©deifunzio-
nari©siano©dovute©a©colpa©grave©(che©non©interrompe©il©nesso©organico)©o©dolo(che©
puo©interromperlo©in©caso©dinon©riferibilita©dell'azione,perlasuapaleseabnormita©,©
all'amministrazione)©e©sono©ancora©in©corso©iprocedimentipenalirelativi©alle©ipotesi©
difalso:©sicche¨la©condotta©tenuta©daifunzionari©e©largamente©indeterminata,©anche©
sepotra©rilevareperfuture©eventualiazionirisarcitorieý.©

In©assenza©di©prova©certa©sulla©condotta©dolosa©o©gravemente©colposa©dei©
pubblici©dipendenti-controllori,©il©Consiglio©di©Stato©ha©escluso©una©responsa-
bilita©degli©stessi©e©della©P.A.©datrice©di©lavoro©verso©l'impresa©appaltatrice.©

b)©LaCassazione(13)hainvecechiaritochelaP.A.©deveritenersicivilmente©
responsabile,©in©base©al©criterio©della©cd.©ûoccasionalita©necessariaý,©degli©illeciti©

(12)©Cons.St,©sez.©VI,©26©giugno©2003,©n.©3850,©in©Riv.©giur.©Edilizia,©2004,©I,©275©con©nota©di©
RAGAZZO.©
(13)©Cass.pen.,©sez.©III,©11©giugno©2003,©n.©33562,©in©Foro©it.,©2004,©II,©522,©con©osservazioni©di©
SERRAINO©e©in©Riv.©pen.,©2003,©974.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

penali©commessi©da©propri©dipendenti©ogni©qual©volta©la©condotta©di©costoronon©
abbia©assunto©i©caratteri©della©assoluta©imprevedibilita©ed©eterogeneita©rispetto©ai©
loro©compiti©istituzionali,©s|©da©non©consentire©il©minimo©collegamento©con©essi.©
Nelcasodispecie,©trattandosidi©attidi©violenzasessualeposti©in©essereda©una©
insegnante©di©scuola©materna©nei©confronti©dei©minori©a©lei©affidati,©sottopretesto©
di©finalita©di©igiene©attinenti©alla©sfera©sessuale,©la©Corte©ha©ritenuto©correttamente©
affermata©la©concorrente©responsabilita©civile©della©P.A.,©considerando©che©tra©i©
compiti©delle©maestre©di©scuola©materna©rientra©anche©quello©di©insegnare©agli©
alunni©gli©elementi©essenziali©dell'igiene©personale.©L'indirizzo©e©confermativo©di©
pregressi©interventi©del©giudice©di©legittimita©su©analoghi©reati©sessuali,©purtroppo©
ûambientaliý©nell'amministrazione©scolastica(14).©

c) 
La©Cassazione(15)©nel©ribadire©che©l'attivita©del©dipendente©e©riferibile©
all'ente©pubblico©e©ne©comporta©la©responsabilita©diretta,©ex 
art.©28©Cost.©e©22©

d.P.R.©10©gennaio©1957,©n.©3,©in©quanto©sia©e©si©manifesti©come©esplicazione©del-
l'attivita©dell'entestesso,©cioe©siavoltaalperseguimentodei©suoifiniistituzionali©
nell'ambito©delle©attribuzioni©dell'ufficio©o©del©servizio©al©quale©il©dipendente©e©
addetto©e©che©detto©nesso©di©occasionalita©non©e©escluso©dal©carattere©doloso©del-
l'illecito©posto©in©essere©dal©pubblico©funzionario,©ha©ritenuto,©nel©caso©di©specie,©
sussistere©una©corresponsabilita©risarcitoria©della©P.A.©nella©condotta©di©un©sot-
tufficiale©dell'Esercito©condannato©per©truffa©in©quanto,©avvalendosi©della©sua©
qualita©di©comandante©di©un©distaccamento©militare,©aveva©indotto©talune©
imprese©a©consegnargli,©a©titolo©di©cauzione,©assegni©circolari©intestati©all'ammi-
nistrazione©^dei©cui©importi©si©era©appropriato©negoziando©i©titoli©in©banca©c
on©la©falsa©prospettazione©della©opportunita©,©per©dette©imprese,©di©ottenere©
appalti©per©l'esecuzione©di©opere©edili©nella©sede©del©distaccamento.©La©Corte©
ha©ritenuto©che©l'attivita©criminosa©del©sottufficiale©si©era©svolta©in©rapporto©di©
occasionalita©necessaria©con©le©sueattribuzioniesi©eramanifestatacome©attivita©
propria©dell'ente©da©cui©egli©dipendeva,©non©potendo©evidentemente©affermarsi©
che©l'esecuzione©di©opere©edili©su©installazioni©dell'esercito©non©rientrasse©nei©fini©
istituzionali©dell'amministrazione©militare.©
d) 
L'occasionalita©necessaria©e©poi©frequente©protagonista©di©contenziosi©
risarcitori©originati©dall'uso©imperito©di©armi©da©fuoco©da©parte©di©apparte-
nentiaforzedipoliziaomilitari.©LaCassazione(16)hapertantoavutomodo©
di©affermare©che©presupposto©della©responsabilita©diretta©della©P.A.©per©fatto©
del©proprio©dipendente©e©la©c.d.©ûoccasionalita©necessariaý©(che©sussiste©tutte©

(14)©Con©sentenza©Cass.penale,©sez.©III,©2©luglio©2002,©n.©36503©(in©Cass. 
pen.,©2004,©886),©la©
Corte©ha©annullato©la©decisione©di©merito©che©aveva©escluso©la©responsabilita©civile©del©Ministero©
della©pubblica©Istruzione©per©gli©atti©di©violenza©sessuale©compiuti©dal©maestro©di©una©scuola©ele-
mentare©in©danno©di©sue©alunne.©
(15)©Cass.civile,©sez.©III,©13©novembre©2002,©n.©15930,©in©Foro 
amm.-CDS,©2002,©2799.©
(16)©Cass.civile,©sez.©III,©12©agosto©2000,©n.©10803,©in©Foro 
it.,©2001,©I,©3289©con©nota©di©
GIRACCA.©La©sentenza©cita,©a©conforto©del©proprio©iter©motivazionale,©le©conformi©pronunce©
Cass.,©sez.III,©14©maggio©1997,©n.©4232,©in©Rass. 
Avv. 
Stato, 
1997,©I,©139;©Cass.,©sez.III,©3©dicembre©
1991©n.©12960,©in©Rass.Avv.Stato,©1991,525;©Cass.,©sez.III,©17©dicembre©1986©n.©7631,©in©Giust.civ. 
Mass.,©fasc.©12©

DOTTRINA©1375 


le©volte©in©cui©la©condotta©del©dipendente©sia©strumentalmente©connessa©con©
l'attivita©d'ufficio),©nesso©che©va©accertato©ûconsiderando©non©solo©lo©speci-
fico©comportamento©dell'impiegato©pubblico©costituente©abuso,©ma©il©com-
plesso©dell'attivita©nella©quale©esso©si©riferisce.©Allorche¨,©infatti,©il©comporta-
mento©si©innesta©nel©meccanismo©di©una©attivita©complessivamente,©ed©avuto©
riguardo©alla©sua©finalita©terminale,©non©estranea©rispetto©agli©interessi©e©alle©
esigenze©pubblicistiche©dell'amministrazione,©quel©collegamento©non©puo©
non©essere©ritenuto.©In©tal©senso©va©ravvisata©la©connessione©con©le©finalita©
istituzionali©della©pubblica©amministrazione,©che©puo©essere©anche©anomala,©
in©presenza©di©un'attivita©riconducibile©a©prassi©di©comportamenti©distorte,©
ma©pur©sempre©riconducibili©ad©uno©specifico©interesse©dell'amministrazione.©
Una©siffatta©puntualizzazione©e©dato©riscontrare©anche©in©qualche©decisione©
che©sembrerebbe©dare©adesione©alla©teoria©tradizionale,©laddove©si©precisa©
che©per©accertare©il©nesso©tra©il©comportamento©del©dipendente©e©le©finalita©
istituzionali©proprie©dell'ente©per©il©quale©egli©opera©deve©aversi©riguardo©allo©
scopo©ultimo©che©il©dipendente©deve©raggiungere,©per©cui©l'abuso©di©potere©
commesso©nel©corso©delle©operazioni©tendenti©a©quel©fine©non©esclude©il©colle-
gamento©di©necessaria©occasionalita©con©le©attribuzioni©istituzionali©del©
dipendente©quando,©quale©che©sia©il©motivo©che©lo©ha©determinato,©risulti©
strumentale©rispetto©alla©attivita©d'ufficio©o©di©servizioý.©

Alla©luce©di©tale©premessa©sistematica,©il©giudice©della©legittimita©ha©concluso©
cheilsemplice©possesso©dell'arma,ancorche¨trovi©titolo©nella©qualita©dell'agente©
di©appartenente©al©corpo©dei©carabinieri©(militare©ausiliario©in©libera©uscita©che©
abbia©prodotto©lesioni©colpose©ad©un©collega©attraverso©un©uso©non©accorto©del-
l'arma©di©cui©stava©spiegando©il©funzionamento),©non©e©sufficiente,©di©per©se©,aren-
dere©operante©il©nesso©di©occasionalita©necessaria,©poiche¨quest'ultimo©va©valutato©
non©in©relazione©al©solo©possesso©dell'arma,©ma©anche©al©comportamento©tenuto©
con©quell'arma(17).©

Pertanto©in©piu©occasioni©la©giurisprudenza©ha©escluso©il©collegamento©con©
l'attivita©d'istituto©e©coni©fini©istituzionali©della©P.A.,©relativamente©al©comporta-
mento©di©un©agente©di©P.S.©o©di©un©militare©consistente©nell'imprudente©uso©del-
l'arma©in©un©colloquio©del©tutto©privato(18),©a©nulla©rilevando©l'art.©68,©legge©

n.©121©del©1981,©laddove©prescrive©che©gli©agenti©di©P.S.,©come©i©militari,©devono©
osservare,©anche©fuori©servizio,©i©doveri©inerenti©alla©loro©funzione,©cos|©impo-
nendo©che©gli©stessi©siano©da©considerare©in©servizio©permanente,©trattandosi©di©
norma©che©non©esclude©affatto©l'ipotizzabilita©di©condotte©dannose©strettamente©
personali©ûda©privato©cittadinoý©e©non©istituzionali©del©poliziotto©(o©delmilitare).©
(17)©La©sentenza©n.©10803©del©2000©citata©ha©cassato©la©sentenza©di©merito,©in©quanto©contrad-
dittoria©ed©incongrua,©nella©parte©in©cui©aveva©affermato©che©il©carabiniere,©al©momento©dell'illecito©
era©in©libera©uscita©e©che,©allorche¨il©colpo©part|©dalla©pistola,©egli©ûnon©stava©svolgendo©un'egoi-
stica©attivita©fuori©servizio,©ma©stava©maneggiando©stolidamente©l'arma©affidatagliý©e©aveva©rite-
nuto©che©tale©fatto©non©fosse©del©tutto©indipendente©dal©suo©servizio©ûtantopiu©che©pare©che©egli©
malaccortamente©stesse©spiegando©ai©commilitari©come©si©maneggiava©la©pistolaý.©
(18)©Cass.,©sez.©III,©22©maggio©2000,©n.©6617,©in©Giust. 
civ. 
Mass.,©2000,©1079.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Il¨legame¨di¨occasionalita©¨necessaria¨e©¨stato¨invece¨ritenuto¨sussi-
stere¨(19)¨in¨una¨fattispecie¨in¨cui¨il¨Ministero¨della¨difesa-esercito¨e©¨stato¨
condannato¨per¨le¨lesioni¨colpose¨cagionate¨in¨una¨caserma,¨ove¨era¨ospitato,¨
da¨un¨carabiniere¨ausiliario,¨che,¨scaricando¨la¨pistola¨di¨ordinanza,¨acciden-
talmente¨faceva¨partire¨un¨colpo¨che¨attingeva¨un¨commilitone,¨in¨violazione¨
della¨disposizione¨che¨fa¨divieto¨di¨tenere¨l'arma¨carica¨nella¨caserma.¨

e) 
Con¨riferimento¨alle¨condotte¨dolose¨dei¨propri¨dipendenti,¨la¨Cassa-
zione(20)¨ha¨chiarito¨che¨ai¨fini¨dell'affermazione¨della¨responsabilita©¨civile¨della¨

P.A.¨per¨reato¨commesso¨dal¨dipendente,¨deve¨essere¨accertata¨l'esistenzadi¨un¨
nesso¨di¨occasionalitaà 
necessaria 
tra¨il¨comportamento¨doloso¨posto¨in¨essere¨dal-
l'agente¨e¨le¨incombenze¨affidategli,¨verificando¨che¨la¨condotta¨si¨innesti¨nel¨mec-
canismo¨dell'attivita©¨complessiva¨dell'ente¨e¨che¨l'espletamento¨delle¨mansioni¨ine-
renti¨al¨servizio¨prestato¨abbia¨costituito¨conditio 
sine 
qua 
non 
del¨fatto¨produttivo¨
del¨danno¨per¨averne¨in¨modo¨decisivo¨agevolato¨la¨realizzazione.¨(Nella¨fattispe-
cie,¨relativa¨ad¨un¨seriedireati¨commessidaagentidipolizia,laCorte¨ha¨cassato¨
la¨sentenza¨impugnata¨che¨aveva¨ritenuto¨la¨responsabilita©¨civile¨del¨Ministero¨
degliInternisenzaaccertarelacontestualita©¨trasvolgimentodellemansioniecom-
portamento¨criminoso,¨nonche¨le¨relative¨specifiche¨connessioni¨e¨l'eventuale¨con-
dotta,¨anche¨omissiva,¨di¨altri¨dipendenti¨dell'amministrazione¨che¨avrebbero¨
potuto¨agevolarela¨commissione¨deireati,e,in¨particolare,senza¨valutareseil¨
comportamento¨degli¨imputati,¨ancorche¨deviato,¨risultasse¨in¨ogni¨caso¨inqua-
drabile¨nel¨meccanismo¨delle¨attivita©¨complessive¨dell'ente¨e¨delle¨correlative¨fina-
lita©¨,¨o,¨viceversa,¨avesse¨determinato¨una¨completa¨responsabilita©¨per¨la¨P.A.).¨
f) 
In¨un¨peculiare¨contenzioso,¨espressivo¨di¨ûitalica¨astuziaý¨del¨prota-
gonista¨della¨vicenda,¨la¨Cassazione(21)¨e©¨partita¨dalla¨classica¨(e¨condivisi-
bile)¨premessa¨secondo¨cui¨ai¨fini¨della¨configurabilita©¨di¨una¨responsabilita©¨
extracontrattuale¨diretta¨della¨P.A.¨verso¨terzi¨ex 
art.¨28¨cost.,¨e©¨riferibile¨alla¨

P.A.¨la¨condotta¨del¨proprio¨dipendente¨che,¨ancorche¨dolosa¨e¨configurante¨
reato¨(truffa¨nel¨caso¨di¨specie)¨sia¨esplicazione¨dell'attivita©¨dell'ente¨e¨sia¨
rivolta¨al¨conseguimento¨dei¨fini¨istituzionali¨di¨esso¨e¨che¨detta¨responsabi-
lita©¨va¨esclusa¨nell'ipotesi¨in¨cui¨il¨dipendente¨agisce¨fuori¨dalle¨funzioni¨pub-
bliche¨cui¨e©¨deputato¨e¨per¨fini¨del¨tutto¨personali¨ed¨egoistici¨che¨escludano¨
il¨rapporto¨di¨ûnecessaria¨occasionalita©¨ý¨tra¨le¨incombenze¨stesse¨e¨l'attivita©¨
che¨ha¨determinato¨il¨verificarsi¨del¨danno,¨nesso¨che¨va¨accertato¨^ed¨e©¨que-
sto¨il¨punto¨decisivo¨^considerando¨non¨solo¨lo¨specifico¨comportamento¨
dell'impiegato¨pubblico¨costituente¨abuso,¨ma¨il¨complesso¨dell'attivita©¨nella¨
quale¨esso¨si¨riferisce.¨Il¨giudice¨di¨legittimita©¨ha¨pero©¨ritenuto,¨nel¨caso¨di¨
specie,¨che¨tale¨nesso¨di¨occasionalita©¨esistesse¨nel¨comportamento¨di¨un¨
direttore¨di¨un¨ufficio¨postale¨(all'epoca¨dipendente¨pubblico)¨che,¨sulla¨base¨
di¨una¨prassi¨discutibile,¨ma¨reiterata¨negli¨anni¨e¨tollerata¨dai¨vertici,si¨
recava¨presso¨l'agenzia¨di¨un¨Istituto¨di¨credito¨per¨acquisire¨denaro¨contante¨
da¨riversare¨presso¨il¨proprio¨ufficio¨postale¨per¨l'ordinaria¨e¨quotidiana¨
(19)¨Cass.penale,¨sez.¨IV,¨11¨dicembre¨1980¨(Rossi),¨in¨Giur. 
it.,¨1982,¨II,¨225.¨
(20)¨Cass.¨penale,¨sez.¨VI,¨20¨giugno¨2000,¨n.¨13048,¨in¨Cass. 
pen., 
2002,¨1417.¨
(21)¨Cass.,¨sez.¨III,¨14¨maggio¨1997,¨n.¨4232,¨in¨Rass. 
Avv. 
Stato, 
1997,¨I,¨139.¨

DOTTRINA©1377 


gestione©di©cassa©(surrogando©tali©versamenti©ai©tardivi©versamenti©della©com-
petente©direzione©provinciale©del©Tesoro)©e©che©un©bel©giorno,©abusando©della©
sua©qualita©e©traendo©profitto©della©favorevole©situazione©di©esser©l'unico©
impiegato©dell'Ufficio©Postale©^senza,©quindi,©immediati©controlli©^distrasse©
a©proprio©profitto©una©parte©dei©fondi©acquisiti©anziche¨destinarli©all'assolvi-
mento©degli©scopi©istituzionali©dell'Ente.©Orbene,©la©Cassazione©ha©ritenuto©
che©il©dipendente,©nell'appropriarsi©di©tali©somme,©non©avesse©agito©a©fini©pri-
vati©ed©egoistici,©estranei©all'Amministrazione©di©appartenenza,©ma©nell'am-
bito©delle©sue©attribuzioni©e©nell'espletamento©di©attivita©proprie©dell'Ente,©in©
quanto©la©finalita©(astratta,©ovviamente)©dell'operazione©era©quella©di©approv-
vigionare©l'Ente©di©denaro©liquido,©e©che©quindi©la©relativa©attivita©non©poteva©
dirsi©estranea©all'amministrazione.©

g)Inunulteriorecontenzioso,©laCassazione(22)haritenuto©sussisteretale©
rapporto©di©ûoccasionalita©necessariaý©in©connessione©con©un©intervento©di©chi-
rurgia©estetica©posto©in©essere©da©medici©militari©in©una©infermeria©militare©nei©
confronti©di©un©soldato,©consistito©nel©prelievo©bioptico©di©un©neo,©poi©risultato©
all'esame©istologico©melanoblastoma©e©seguito,©presso©altra©struttura©civile,©da©
un©intervento©di©radicale©di©asportazione©di©meta©del©mento,©da©cui©era©derivato©
uno©sfregio©permanente©con©disturbi©nervosi.©L'organo©giudicante©ha©ritenuto©
l'ûintervento©esteticoý©posto©in©essere©da©medici©militari©ne¨privato©ne¨egoistico,©
benpotendoattenereallo©statodisalute(insensolato)deimilitari.©

h) 
Altro©intervento©della©Cassazione(23)©sul©punto©in©esame©ha©tratto©
origine©da©una©pretesa©risarcitoria©azionata©da©un©cittadino-contribuente©per©
ottenere©la©condanna©in©solido©del©Ministero©delle©Finanze©al©risarcimento©
dei©danni©patrimoniali©e©non©patrimoniali,©con©interessi,©rivalutazione©e©
spese,©danni©derivati©dal©fatto©che©il©contribuente©dopo©aver©pagato©una©
imposta©di©successione©nelle©mani©di©un©funzionario©fiscale,©si©e©visto©richie-
dere©dall'amministrazione©tributaria©nuovamente©il©pagamento©della©stessa©
imposta©perche¨detto©dipendente©si©era©appropriato©della©somma©versata©in©
precedenza,©tanto©da©essere©poi©condannato,©con©sentenza©divenuta©irrevoca-
bile,©per©delitto©di©peculato.©In©tale©evenienza©la©Cassazione,©seppur©inciden-
talmente,©ha©condiviso©la©valutazione©dei©giudici©di©merito©tendente©ad©esclu-
dere©una©responsabilita©solidale©della©P.A.©a©fronte©del©peculiare©illecito©
penale©posto©in©essere©dal©dipendente.©

i) 
In©altra©fattispecie,©afferente©il©ricco©e©frequente©contenzioso©risarcitorio©
legato©al©mondo©scolastico,©la©Cassazione(24)©ha©premesso©che©per©la©responsabi-
lita©(definita©indiretta)©della©P.A.©per©il©danno©arrecato©dal©fatto©illecito©diproprio©
dipendente,aisensidell'art.©2049c.c.,e©sufficientechesussistaunnessodioccasio-
nalita©necessaria©tra©l'illecito©stesso©ed©il©rapporto©che©lega©detti©soggetti,©nel©senso©
chelemansionioincombenzeaffidatealsecondoabbiano©resopossibile,o©comun-
que©agevolato,©il©comportamento©produttivo©del©danno,©a©nulla©rilevando©che©tale©

(22)©Cass.,©sez.©III,©3©dicembre©1991©n.©12960,©in©Rass.Avv.Stato,1991,©525.©
(23)©Cass.,©sez.©III,©17©dicembre©1986©n.©7631,©in©Giust.civ.Mass.,©fasc.©12.©
(24)©Cass.,©sez.©III,©10©dicembre©1998,©n.©12417,©in©Giust. 
civ. 
Mass.,©1998,©2559.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

comportamento©si©sia©posto©in©modo©autonomo©nell'ambito©dell'incarico©o©abbia©
addirittura©ecceduto©dai©limiti©di©esso,©anche©se©in©trasgressione©degli©ordini©rice-
vuti,©sempre©che©il©commesso©abbia©perseguito©finalita©coerenti©con©quelle©in©vista©
delle©quali©le©mansioni©gli©furono©affidate©e©non©finalita©proprie©alle©quali©la©P.A.©
non©sia©neppure©mediatamente©interessata©o©compartecipe.©

Da©tale©premessa©il©giudice©di©legittimita©ha©fatto©discendere©la©sussistenza©
del©nesso©di©occasionalita©necessaria©in©caso©di©danno©arrecato©ad©una©allieva©
di©prima©media©che©cadde©e©riporto©la©perdita©di©due©incisivi©durante©il©gioco©
cosiddetto©ûdel©toccoý,©eseguito©dagli©alunni©durante©l'ora©di©educazione©musi-
calesotto©ladirezionedeldocente,©cheavevapresopersonalmentepartealgioco©
e©con©il©quale©[l'alunna]©si©era©scontrata.©Difatti,©secondo©la©Cassazione,©era©
esente©da©vizi©il©ragionamento©del©giudice©di©merito©che©aveva©ritenuto©che©ûil©
fatto©che©un©insegnante©di©musica©abbia©condotto©in©cortile©la©classe©affidatagli©
ed©abbia©organizzato©per©gli©allievi©un©gioco©non©puo©essere©riguardato©come©
violazione©da©parte©dell'insegnante©stesso©d'una©disposizione©ostativa©allo©svol-
gimento©di©una©qualsiasi©attivita©diversa©dall'insegnamento©della©educazione©
musicale,©disposizione©obiettivamente©inesistente,©o©d'un©canone©di©comporta-
mento©usualmente©applicato©incompatibile©con©l'organizzazione©di©momenti©di©
svago©e©socializzazione,©del©pari©inesistente©e©non©ipotizzabile©in©quanto©contra-
rio©alla©liberta©dell'insegnante©nell'adozione©degli©strumenti©pedagogici©ritenuti©
piu©confacentiall'instaurazionedirapporticostruttiviconi©singoliallieviedegli©
stessi©tra©loro.©Tanto©piu©ove,©come©nel©caso©di©specie,©si©tratti©d'un©giorno©parti-
colare,©l'ultimo©giorno©dell'anno©scolastico,©nel©quale,©ormai©esaurite©le©esigenze©
propriamente©didattiche©con©il©completamento©del©programma,©ben©possono©
essere©considerate©meritevoli©di©maggior©cura©quelle©di©socializzazione©e©di©raf-
forzamento©della©coesione©del©gruppo,©in©vista©della©ripresa©autunnale©dell'atti-
vita©,©da©prospettarsi©come©piacevole©ricostituzione©del©microcosmo©della©classe©
nella©quale©stemperare©l'innegabilepeso©del©dovere©da©compiereý.©

l) 
Una©evidente©cesura©del©rapporto©organico©con©la©P.A.©di©apparte-
nenza,©e©l'assenza©di©qualsiasi©ûoccasionalita©necessariaý©con©compiti©di©isti-
tuto©e©stata©giustamente©ravvisata©dalla©Cassazione(25)©^in©occasione©di©un©
noto©giudizio©concernente©il©risvolto©civilistico-risarcitorio©della©vicenda,©
assurta©a©rilevanza©anche©mediatica,©dei©delitti©della©c.d.©ûuno©biancaý©^,©
nella©condotta©di©un©poliziotto©autore©di©omicidi©e©rapine,©in©quanto©l'incom-
benza©disimpegnata,©e©cioe©la©qualita©di©poliziotto©in©se©stessa,©non©poteva©
ritenersi©agevolativa©del©fatto©illecito,©con©conseguente©irresponsabilita©civile©
del©Ministero©dell'Interno.©

m) 
Altro©filone©contenzioso©in©cui©la©Cassazione©ha©vagliato©la©sussistenza©o©
menodelpredettonessodioccasionalita©necessariahariguardatoidanniderivanti©
dall'utilizzo©non©istituzionale©di©beni©d'ufficio©da©parte©di©pubblici©dipendenti©e,©in©
particolare,©delle©autovetture©di©servizio.©La©magistratura(26)©ha©cos|©chiarito©che©
va©esclusalaresponsabilita©della©P.A.©in©ordine©al©sinistro©provocato©daunmilitare©
di©leva(incidentestradaleconmortediunodeicommilitonitrasportatie©ferimento©

(25)©Cass.©penale,©sez.©V,©9©dicembre©1998,©n.©1386,©in©Riv. 
pen.,©1999,©357.©
(26)©Cass.civile,©sez.©I,©13©dicembre©1995,©n.©12786,©in©Giust. 
civ. 
Mass.,©1995,©fasc.©12.©

DOTTRINA 
1379 


di 
altri 
due) 
il 
quale, 
nel 
condurre 
l'autovettura 
di 
servizio, 
dopo 
aver 
espletato 
il 
proprio 
compito 
di 
consegna 
del 
rancio 
alla 
truppa, 
aveva 
deviato 
dal 
percorso 
durante 
il 
viaggio 
di 
ritorno 
in 
caserma, 
per 
portarsi 
in 
un 
bar 
sito 
in 
una 
localitaè 
chenon 
avrebbedovuto 
raggiungere 
in 
relazionealservizio 
affidatogli. 


n) 
La 
Suprema 
Corte 
ha 
poi 
ribadito 
anche 
in 
sede 
penale(27) 
(per 
i 
conse-
quenziali 
riflessi 
civilistico-risarcitori) 
che 
per 
stabilire 
la 
sussistenza 
del 
nesso 
di 
occasionalitaè 
necessaria 
e 
la 
conseguente 
riferibilitaè 
all'amministrazione 
dell'e-
vento 
dannoso, 
deve 
aversi 
riguardo 
allo 
scopo 
ultimo 
che 
il 
dipendente 
deve 
rag-
giungere, 
e 
percioè 
il 
solo 
fatto 
che 
egli, 
nel 
corso 
delle 
operazioni 
tendenti 
a 
quel 
fine, 
commetta 
un 
abuso 
di 
potere, 
nonvale 
ad 
escludere 
il 
collegamento 
di 
neces-
saria 
occasionalitaè 
con 
le 
sue 
attribuzioni 
istituzionali, 
quando 
l'abuso, 
da 
qual-
siasi 
motivo 
provocato, 
risulti 
strumentale 
all'attivitaè 
di 
ufficio 
o 
di 
servizio. 
La 
Corte 
ha 
pertanto 
ritenuto 
sussistere 
la 
responsabilitaè 
civile 
del 
Ministero 
degli 
interni 
per 
omicidio 
preterintenzionale 
da 
parte 
di 
carabinieri 
che 
avevano 
per-
cosso 
un 
arrestato 
mentre 
lo 
accompagnavano 
nelle 
camere 
di 
sicurezza. 


o) 
In 
un 
piuè 
datato 
precedente, 
anteriore 
alla 
privatizzazione 
delle 
Ferrovie 
dello 
Stato, 
la 
Cassazione(28) 
ha 
ritenuto 
sussistere 
il 
legame 
di 
occasionalitaè 
necessaria 
affermando 
la 
responsabilitaè 
dell'azienda 
ferroviariaper 
i 
danniverifi-
catisi 
a 
seguito 
dell'investimento 
di 
un 
veicolo 
da 
parte 
di 
un 
treno 
ad 
un 
passag-
gio 
a 
livello 
custodito, 
negando 
rilevanza 
alla 
circostanza 
che 
il 
casellante 
avesse 
aperto 
il 
passaggio 
a 
livello 
al 
di 
fuori 
dell'orario 
di 
servizio 
e 
su 
richiesta 
di 
terzi. 


p) 
La 
lettura 
estensiva 
del 
concetto 
di 
occasionalitaè 
necessaria 
eè 
stata 
ribadita 
anche 
in 
contenziosi 
in 
cui 
il 
comportamento 
danno 
verso 
terzi 
non 
era 
stato 
posto 
in 
essere 
da 
pubblici 
dipendenti, 
ma 
da 
soggetti 
legati 
alla 


P.A. 
dal 
c.d. 
rapporto 
di 
servizio(29). 
In 
particolare, 
la 
magistratura 
ha 
chia-
rito 
che 
il 
rapporto 
tra 
i 
dipendenti 
della 
banca 
delegata 
alla 
riscossione 
dei 
tributi 
con 
lo 
svolgimento 
delle 
attivitaè 
istituzionali 
pubbliche 
eè 
un 
rapporto 
di 
occasionalitaè 
necessaria, 
con 
la 
conseguenza 
che 
l'amministrazione 
eè 
responsabile 
in 
via 
extracontrattuale 
per 
i 
danni 
causati 
a 
terzi 
nell'esercizio 
delle 
loro 
funzioni(30). 
3. 
L'occasionalitaà 
necessaria 
neicontenziosirisarcitori 
ex 
art. 
2049c.c. 
neiconfronti 
didatoridilavoroprivati. 


Anche 
nell'impiego 
privato, 
individuato 
un 
parallelismo 
tra 
la 
responsa-
bilitaè 
ûdiretta» 
(art. 
2043 
c.c.) 
della 
P.A. 
e 
quella 
ûindiretta» 
(art. 
2049 
c.c.) 
del 
datore 
di 
lavoro-committente 
privato, 
si 
eè 
posto 
analogo 
problema 
di 


(27) 
Cass. 
penale, 
sez. 
V, 
22 
settembre 
1987 
(Curcio), 
in 
Cass. 
pen., 
1989, 
823. 
V.anche 
Cas-
s.penale, 
sez. 
IV, 
14 
giugno 
1984 
(Cipriani), 
in 
Cass. 
pen. 
1986, 
286 
e 
in 
Giur. 
it. 
1986, 
II, 
41; 
Cas-
s.penale, 
sez. 
I, 
2 
settembre 
1982 
(Lenza), 
in 
Cass. 
pen., 
1984, 
912. 
(28) 
Cass. 
civile, 
sez. 
III, 
18 
giugno 
1983, 
n. 
4195, 
in 
Giust. 
civ. 
Mass., 
1983, 
fasc. 
6. 
(29) 
Sul 
rapporto 
di 
servizio,oggetto 
di 
frequenti 
interventi 
interpretativi 
della 
Corte 
dei 
Conti 
(presso 
la 
quale 
la 
nozione 
eè 
rilevante 
per 
radicarne 
la 
giurisdizione 
in 
caso 
di 
danni 
erariali 
arrecati 
da 
privati 
legati 
alla 
p.a. 
da 
rapporto 
di 
servizio), 
cfr. 
TENORE, 
La 
nuova 
Corte 
dei 
Conti: 
responsabilitaà 
, 
pensioni, 
controlli, 
Milano, 
2004, 
46. 
(30) 
Tribunale 
Roma, 
21 
maggio 
2002, 
in 
Giur. 
Merito, 
2003, 
573. 

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

limiti¨alla¨corresponsabilita©¨del¨datore¨per¨danni¨a¨terzi¨arrecati¨da¨propri¨
dipendenti¨ed¨anche¨in¨quest'ultima¨ipotesi¨la¨dottrina¨ha¨colto¨una¨lettura¨
eccessivamente¨ûdilatataý¨della¨nozione¨di¨occasionalita©¨necessaria(31).¨
Difatti,¨la¨presunzione¨di¨responsabilita©¨sancita¨dall'art.¨2049¨c.c.¨a¨carico¨
dei¨padroni¨e¨committenti¨(non¨tanto¨frutto¨della¨immedesimazione¨organica¨
che¨giustifica¨la¨responsabilita©¨diretta¨della¨P.A.,¨ma¨correlata¨al¨rischio¨che,¨
per¨solidarieta©¨sociale,¨deve¨gravare¨sul¨preponente¨a¨fronte¨dell'utilita©¨tratta¨
dall'attivita©¨commissionata)¨postula,¨da¨un¨lato,¨l'esistenza¨di¨un¨rapporto¨di¨
lavoro¨o¨di¨commissione¨e,¨dall'altro,¨un¨collegamento¨tra¨il¨fatto¨dannoso¨
del¨dipendente¨(o¨commesso)¨e¨le¨mansioni¨da¨quest'ultimo¨disimpegnate:¨a¨
tal¨fine¨non¨si¨richiede¨un¨vero¨e¨proprio¨nesso¨di¨causalita©¨,¨ma¨il¨predetto¨
rapporto¨di¨occasionalita©¨necessaria,¨configurabile¨quando¨l'incombenza¨
disimpegnata¨abbia¨determinato¨una¨situazione¨tale¨da¨agevolare¨o¨rendere¨
possibile¨l'evento¨dannoso,¨anche¨se¨il¨dipendente¨abbia¨operato¨oltre¨i¨limiti¨
delle¨sue¨incombenze¨o,¨addirittura,¨trasgredendo¨gli¨ordini¨ricevuti,¨purche¨
nell'ambito¨dell'incarico¨affidatogli¨e¨per¨finalita©¨coerenti¨con¨quelle¨per¨le¨
quali¨le¨mansioni¨furono¨affidate.¨

Tuttavia,¨come¨detto,¨anche¨in¨sede¨applicativa¨di¨tali¨condivisibili¨premesse¨
sistematiche¨recepite¨e¨addirittura¨elaborate¨dalla¨Corte¨di¨Cassazione,si¨assiste¨
ad¨una¨estensiva¨letturagiurisprudenzialedellaûoccasionalita©¨necessariaý,¨idonea¨
a¨ricomprendere¨anche¨ipotesi¨di¨responsabilita©¨del¨datore¨per¨comportamenti¨
dolosi¨del¨lavoratore¨tradottisi¨in¨illeciti¨penali.¨

a)©In¨particolare¨la¨giurisprudenza¨di¨merito(32)¨ha¨avuto¨modo¨di¨chia-
rire¨che¨in¨ipotesi¨di¨atti¨di¨libidine¨violenti¨e¨di¨violenza¨carnale¨commessi¨
in¨danno¨di¨lavoratrice¨subordinata¨(da¨intendere¨come¨terzo¨danneggiato)¨
dal¨superiore¨diretto,¨non¨sussiste¨una¨concorrente¨responsabilita©¨del¨datore¨
di¨lavoro¨in¨ordine¨alle¨domande¨risarcitorie¨avanzate¨dalla¨lavoratrice¨per¨
avere¨egli¨omesso,¨in¨violazione¨dell'art.¨2087¨c.c.,¨di¨adottare¨le¨cautele¨
necessarie¨a¨evitare¨danni¨all'integrita©¨personale¨e¨alla¨dignita©¨della¨propria¨
dipendente,¨qualora¨gli¨atti¨posti¨in¨essere¨dal¨superiore¨siano¨risultati¨non¨
prevedibili¨e¨non¨sia¨emerso¨in¨altro¨modo¨un¨comportamento¨negligente¨da¨
parte¨del¨datore¨di¨lavoro;¨nel¨caso¨di¨specie,¨la¨Corte¨ha¨ritenuto¨sussistere¨
la¨responsabilita©¨in¨solido¨del¨datore¨di¨lavoro¨e¨dell'autore¨dei¨fatti¨delittuosi¨
ai¨sensi¨dell'art.¨2049¨c.c.,¨ricorrendo¨una¨situazione¨di¨occasionalita©¨necessa-
ria¨tra¨la¨posizione¨lavorativa¨attribuita¨all'autore¨dei¨fatti¨delittuosi¨e¨il¨com-
pimento¨dei¨medesimi.¨

b)©La¨Cassazione¨(33)¨ha¨poi¨chiarito,¨in¨altre¨fattispecie¨analoghe¨
all'art.¨2049¨c.c.,¨che¨la¨disposizione¨dell'art.¨5,¨comma¨4,¨della¨legge¨n.¨1¨del¨
1991,¨secondo¨la¨quale¨la¨societa©¨di¨intermediazione¨mobiliare¨e©¨responsabile¨

(31)¨Cfr.¨ALPA-BESSONE-ZENO¨ZENCOVICH,¨in¨Tratt.©di©dir.©priv.©diretto¨da¨RESCI-
GNO,¨Padova,¨vol.¨XIV,¨341¨ss.;¨VISINTINI,¨Tratt.breve©della©resp.civile,¨666;¨MONATERI,¨La©
responsabilita©civile,in¨Trattato©di©diritto©civile©diretto¨da¨SACCO,¨Padova,¨979¨ss.¨
(32)¨Trib.¨Milano,¨9¨maggio¨2003,¨in¨D.L.©Riv.©Crit.©dir.©lav.,¨2003,¨649¨con¨nota¨di¨BER-
NINI.¨
(33)¨Cass.civile,¨sez.¨III,¨19¨luglio¨2002,¨n.¨10580,¨in¨Giust.©civ.©Mass.,¨2002,¨1290.¨

DOTTRINA©1381 


in©solido©degli©eventuali©danni©arrecati©a©terzi©nello©svolgimento©delle©incom-
benze©affidate©ai©promotori©finanziari©anche©se©tali©danni©siano©conseguenti©a©
responsabilita©accertata©in©sede©penale,©richiede,©ai©fini©della©sussistenza©della©
responsabilita©di©detta©societa©,©un©rapporto©di©ûnecessaria©occasionalita©ý©tra©
incombenze©affidate©e©fatto©del©promotore,©rapporto©che,©peraltro,©e©ravvisabile©
in©tutte©le©ipotesi©in©cui©il©comportamento©del©promotore©rientri©nel©quadro©delle©
attivita©funzionali©all'esercizio©delle©incombenze©di©cui©e©investito.©La©Corte©ha©
pertanto©ritenuto©che©il©rapporto©di©occasionalita©necessaria©non©fosse©escluso©
dalla©circostanza©che©il©promotore©aveva©indotto©gli©investitori©da©lui©avvicinati©
a©sottoscrivere©valori©mobiliari©che©sarebbero©stati©acquistati©sul©mercato©non©
gia©dalla©societa©che©gli©aveva©affidato©l'incarico,©ma©da©altra©societa©.©

c) 
Il©concetto©di©occasionalita©necessaria©e©poi©frequente©protagonista©di©
contenziosi©in©cui©la©Cassazione(34),©sia©in©sezioni©civili©che©in©sezioni©lavoro,©
ha©avuto©modo©di©ribadire©che©ai©fini©della©configurabilita©della©responsabilita©
indiretta©del©datore©di©lavoro-committente©ex 
art.©2049©c.c.,©non©e©necessario©
che©fra©le©mansioni©affidate©e©l'evento©sussista©un©nesso©di©causalita©,©essendo©
invece©sufficiente©che©ricorra©un©semplice©rapporto©di©occasionalita©necessaria,©
nel©senso©che©l'incombenza©affidata©deve©essere©tale©da©determinare©una©situa-
zione©che©renda©possibile,©o©anche©soltanto©agevoli,©la©consumazione©del©fatto©
illecitoe,©quindi,©laproduzionedell'evento©dannoso,©anche©seillavoratoreabbia©
operato©oltre©i©limiti©dell'incarico©e©contro©la©volonta©del©committente©o©abbia©
agito©con©dolo,©purche¨nell'ambito©delle©sue©mansioni.©

Tale©indirizzo©e©stato©confermato©in©contenziosi©risarcitori©ex 
art.©2049©

c.c.©con©istituti©di©credito©intrapresi©da©clienti©vittime©di©comportamenti©
penalmente©illeciti©di©funzionari©(35).©
d) 
La©sussistenza©della©responsabilita©ex 
art.©2049c.c.©deldatoreafrontedi©
illeciti©penali©dei©propri©lavoratori©e©statapoi©ammessa©nel©caso©di©un©dipendente©
che,©rimproverato©da©un©compagno©per©questioni©concernenti©le©modalita©di©ese-

(34)©Cass.civile,sez.lav.,7©gennaio2002,n.©89,inGiust.civ.,2003,I,524(nellaspecie,lasentenza©
di©merito,©confermata©dalla©S.C.,©aveva©configurato©la©responsabilita©indiretta©del©datore©di©lavoro©in©
relazione©alla©condotta©del©dipendente©che,©guidando©un©trattore©per©espletare©un©servizio©del©quale©
era©incaricato,©aveva©consentito©ad©un©altro©dipendente©di©collocarsi©come©passeggero©sul©parafango©
delmezzo©eneavevacagionatolamorte©aseguitodiunamanovra©errata);©interminis 
Cass.civ.,©sez.III,©
22©maggio©2001©n.©6970,©in©Nuovagiur. 
civ. 
comm.,©2002,©I,©871©nota©di©BOERI;©id.,©sez.III,©26©giugno©
1998©n.©6341,©in©Giust.civ.Mass.,©1998,©1406;©id.,©sez.III,©9©ottobre©1998©n.©10034,©in©Giust. 
civ. 
Mass., 
1998,2055;id.,sez.lav.,7©agosto1997,n.©7331,inGiust.civ.Mass.,1997,1364;id.,sez.III,14©novembre©
1996,©n.©9984,©in©Resp. 
civ. 
eprev,.1998,455connotadiBOTTI;id.,sez.lav.,9©giugno1995n.©6506,in©
Giust.civ.Mass.,1995,fasc.6;id.,16marzo1990n.©2154,inGiust.civ.Mass.,1990,fasc.3.V.ancheCas-
s.civile,©sez.©III,©17©maggio©2001,©n.©6756©(in©Nuova 
giur. 
civ. 
comm.,©2002,©I,©365©nota©di©MEOLI)©che©
haconfermatola©sentenzaconcui©il©giudice©dimeritoavevaritenutounistituto©dicreditoresponsabile©
dell'operatodialcunisuoidipendenti^iquali,all'insaputadell'istitutostesso,sieranofatticonsegnare©
somme©di©danaro©da©alcuni©clienti©alfine©di©impiegarleinoperazioni©finanziarie©definite©diparticolare©
redditivita©^sull'assuntocheilcomportamento©deifunzionariinfedeli©erastato©tenutonell'orario©di©
lavoro©enei©locali©dellabanca.©
(35)©Cass.,©sez.I,©20©marzo©1999,©n.©2574,©in©Giust. 
civ. 
Mass.,©1999,©621©e©in©Danno 
e 
resp.,©
1999,©1021,©con©nota©di©PEDRAZZI;©id.,©sez.©III,©26©giugno©1998©n.©6341,©in©Danno 
e 
resp.,©1999,©
429©con©nota©di©PIZZETTI.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

cuzione¨dell'attivita©¨lavorativa,¨ne¨aveva¨causato¨preterintenzionalmente¨la¨
morte,¨lanciandogli¨contro¨un¨mattone(36).¨In¨detta¨occasione¨la¨Cassazione¨
haribaditochelaresponsabilita©¨delcommittenteperl'attivita©¨delprepostosus-
siste¨non¨solo¨quando¨sia¨configurabile¨una¨dipendenza¨causale¨tra¨il¨fatto¨ille-
cito¨e¨le¨mansioni¨affidate¨dall'autore¨di¨esso,¨ma¨anche¨quando¨fra¨tali¨due¨ele-
mentisussistaunrapportodioccasionalita©¨necessaria,fermacomunque,anche¨
nel¨secondo¨caso,¨la¨necessita©¨di¨un¨collegamento¨funzionale¨o¨strumentale¨tra¨
lo¨svolgimento¨dell'incarico¨e¨l'evento¨lesivo,¨dovendo¨escludersi¨la¨responsabi-
lita©¨del¨proponente¨allorche¨il¨danno¨sia¨imputabile¨all'attivita©¨privata¨dell'au-
tore¨dell'illecito,¨commesso¨nell'esercizio¨della¨suapersonale¨autonomia.¨

e)©Anche¨in¨contenziosi¨afferenti¨(la¨concettualmente¨distinta)¨responsabi-
lita©¨contrattuale¨di¨banche,¨il¨giudice¨di¨legittimita©¨ha¨vagliato¨il¨problema¨della¨

c.d.¨ûoccasionalita©¨necessariaý,¨affermando¨che¨ai¨sensi¨dell'art.¨1229¨c.c.¨in¨
tema¨di¨nullita©¨di¨clausole¨esonerative,¨o¨limitative,¨della¨responsabilita©¨del¨debi-
tore¨per¨dolo¨o¨colpa¨grave,¨sussiste¨la¨responsabilita©¨della¨banca¨per¨il¨maggior¨
danno¨rispetto¨al¨limite¨convenzionalmente¨previsto¨con¨riguardo¨al¨servizio¨
delle¨cassette¨di¨sicurezza,¨nella¨ipotesi¨in¨cui¨sia¨stata¨perpetrata,¨all'interno¨
del¨caveau©della¨stessa,¨una¨rapina¨alla¨quale¨abbia¨partecipato¨un¨suo¨dipen-
dente,¨trovando¨applicazione,¨in¨tale¨ipotesi,¨l'art.¨1228¨c.c.,¨a¨condizione¨che,¨
con¨riferimento¨a¨siffatta¨partecipazione,¨sia¨fornita¨la¨dimostrazione¨^il¨cui¨
onere¨incombe¨al¨danneggiato¨^di¨una¨relazione¨di¨occasionalita©necessaria©tra¨
il¨fatto¨del¨dipendente¨e¨le¨mansioni¨a¨lui¨affidate,¨nel¨senso¨che¨queste¨abbiano¨
reso¨possibile¨o,¨comunque,¨agevolato¨il¨comportamento¨produttivo¨del¨danno,¨
restando,¨invece,¨irrilevante¨che¨tale¨comportamento¨abbia¨esorbitato¨dai¨limiti¨
didettemansioni(37)(nellaspecie,allastreguadell'indicatoprincipio,¨laS.C.¨
ha¨confermato¨la¨decisione¨dei¨giudici¨di¨merito,¨che¨avevano¨escluso¨la¨sussi-
stenza¨della¨colpa¨grave¨della¨banca,¨in¨considerazione¨della¨mancanza¨di¨prova¨
in¨ordine¨al¨collegamento¨tra¨le¨informazioni¨fornite¨ai¨rapinatori¨dal¨dipen-
dente¨della¨banca¨correo¨e¨la¨consumazione¨della¨rapina).¨
4.¨Critiche©all'attuale©interpretazione©giurisprudenziale©dell'occasionalita©necessaria©
e©conclusioni.¨

Dalla¨sunteggiata¨complessiva¨lettura¨delle¨massime¨dell'ultimo¨ventennio¨
di¨giurisprudenza¨di¨legittimita©¨,¨ci¨sembra¨di¨poter¨concludere¨che,¨ferma¨
restando¨la¨tendenziale¨corretta¨applicazione¨nel¨caso¨concreto¨del¨principio¨di¨
occasionalita©¨necessaria,¨in¨alcuni¨giudizi¨appare¨evidente,¨anche¨al¨profano,¨lo¨
strappo¨logico-interpretativo¨operato¨dalla¨Cassazione,¨che¨ha¨dilatato¨oltre¨
misura¨il¨concetto,¨mosso¨da¨una¨lettura¨a¨dir¨poco...egoistica¨(questa¨volta¨
non¨del¨dipendente¨autore¨del¨danno,¨ma¨dell'autorevole¨giudicante)¨dello¨
stesso,cos|©¨coinvolgendolapubblicaamministrazioneinrisarcimentionerosis-
simi,¨frutto¨di¨scelte¨dolose¨e¨penalmente¨rilevanti¨di¨propri¨dipendenti.¨E¨ana-
logo¨rilievo¨critico¨vale¨per¨l'ampia¨portata¨data¨all'analogo¨concetto¨in¨conten-

(36)¨Cass.,¨sez.¨lav.,¨30¨ottobre¨1981,¨n.¨5724,¨in¨Giust.©civ.©Mass.,¨1981,¨fasc.¨10.¨In©terminis©
Cass.,¨sez.¨III,¨11¨gennaio¨1982,¨n.¨100,¨in¨Giust.©civ.©Mass.,¨1982,¨fasc.¨1.¨
(37)¨Cass.,¨sez.¨I,¨15¨febbraio¨2000,¨n.¨1682,¨in¨Giust.©civ.©Mass.,¨2000,¨340.¨

DOTTRINA©1383 


ziosi©ex 
art.©2059©c.c.©da©parte©del©giudice©della©nomofilassi,©che©ha©parimenti©
accollato©su©ûpadroni©e©committentiý©privati©ingenti©risarcimenti,©originati©da©
condotte©illecite©e,©come©tali©incoerenti©con©finalita©lavoristiche,©di©propri©dipen-
denti©o©commessi.©

In©particolare,©non©e©dato©comprendere©per©quale©motivo©una©P.A.©
debba©rispondere©per©danni©psicologici©e©fisici©causati©ad©alunni©minori©da©
parte©di©un©insegnante©che©abbia©approfittato©dell'accompagnamento©in©
bagno©dei©propri©allievi©per©abusarne©sessualmente(38).©

Parimenti©non©condivisibile©e©l'accollo©in©capo©all'amministrazione©
postale©di©un©danno©subito©da©una©banca©(soggetto©terzo)©frutto©dell'appro-
priazione,©penalmente©rilevante©(truffa),©di©somme©di©denaro©da©parte©di©un©
direttore©di©un©ufficio©postale©(all'epoca©ente©pubblico)©che©abbia©utilizzato©
le©stesse©per©proprie©esclusive©finalita©egoistiche©(39)©

Del©tutto©incomprensibili,©inoltre,©appaiono©le©ragioni©per©cui©un©datore©
privato©debba©essere©chiamato©a©risarcire©danni©ex 
art.©2059©c.c.©per©lo©stupro©
perpetrato©da©un©proprio©dirigente©aziendale©nei©confronti©di©una©dipendente©
subordinata©(40),©o©per©un©mattone©lanciato,©con©risvolti©letali,©da©un©proprio©
dipendente©nei©confronti©di©un©collega©durante©una©discussione©originata©da©
contrasti©di©lavoro©(41).©

Anostro©avviso,©senzainutiligiri©di©parole,la©ratio,©inespressa©e©inesprimibile,©
di©talune©pronunce©sembra©da©ricercare©in©mal©celate©esigenze©assistenzialiste©o©di©
ristoro©sociale©di©gravi©danni©patiti©da©soggetti©socialmente©o©economicamente©
ûdeboliý©i©quali,©senza©l'adeguato©intervento©pecuniario©della©solvibile©pubblica©
amministrazione©o©del©ricco©imprenditore©ûpadrone©o©committenteý,©assai©difficil-
mente©riuscirebbero©ad©ottenere©un©minimale©risarcimento©da©parte©della©persona©
fisica©autrice©materiale©del©comportamento©dannoso.©In©altri©termini,©sembra©evi-
dente,©in©alcune©decisioni,©l'intento,©.....divino©piu©che©terreno,©di©accollare©sulla©
collettivita©(in©caso©di©danni©arrecati©da©dipendenti©pubblici:©art.©28©Cost.),©o©su©
soggetti©economicamente©capienti,©quali©i©padroni©o©committenti©(in©caso©di©danni©
arrecati©da©lavoratori©o©commessi©privati:©art.©2059©c.c.),©il©costo©di©ingenti©danni,©
sicuramentenon©rifondibili©attraverso©il©modesto©patrimonio©dell'autore©materiale©
dell'illecita©condotta.©Ma©una©tale©scelta,©di©distribuzione©sociale©del©rischio,©
potrebbe©competere©(nei©limiti©della©ragionevolezza)©al©legislatore©e©nonpuo©certo©
essere©frutto©dijudge 
made 
law. 


Tali©finalita©,©occasionalmente©coglibili©in©talune©decisioni,©sebbene©formal-
mente©ammantate©da©una©doverosa©e©imprescindibile©veste©tecnico-giuridica,©
sovente©tautologica©ed©autoreferenziale,©a©sostegno©dell'opzione©ermeneutica©
effettuata,©nonhanno,©ovviamente,©alcunconforto©normativoo©logico©e©andreb-
bero©accantonate©attraverso©il©recupero©non©solo©di©una©piu©coerente©e©rigorosa©
lettura©del©principio©di©occasionalita©necessaria,©ma,©soprattutto,©attraverso©

(38)©Il©riferimento©e©alla©citata©Cass,©sez.©III,©11©giugno©2003.©
(39)©Il©riferimento©e©alla©citata©Cass.,©sez.©III,©14©maggio©1997,©n.©4232.©
(40)©Il©riferimento©e©al©citato©Trib.©Milano,©9©maggio©2003.©
(41)©Il©riferimento©e©alla©citata©Cass.,©sez.©lav.,©30©ottobre©1981,©n.©5724.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

una©piu©attenta©analisi©della©concreta©riconducibilita©di©taluni©comportamenti©
illeciti©del©pubblico©dipendente©(o©del©lavoratore©o©commesso©privato©ex©
art.©2059©cc.)©a©tale©nozione.©

In©particolare,©secondo©chi©scrive,©il©criterio©della©ûoccasionalita©necessariaý©
andrebbe©incondizionatamente©e©sistematicamente©escluso©in©quattro©ipotesi-tipo:©
a)©qualora©l'autore©materiale©non©sia©qualificabile©come©pubblico©dipendente©
(e©non©sia©legato©alla©P.A.©da©rapporto©di©servizio);©

b)©qualora©il©pubblico©dipendente©produca©un©danno©con©comportamenti©o©prov-

vedimenti©che©siano©espressivi©distraripamentodipotere(incompetenza©assoluta);©
c)©qualora©il©dipendente©produca©un©danno©con©comportamenti©o©provvedimenti©
che©attengano©alla©suavitaprivata©e/o©chenon©abbiano©alcunriferimento©alla©sua©
qualifica©di©pubblico©dipendente©(es.©fuori©dall'orario©di©servizio);©
d)©qualora©il©dipendente,©pur©nell'esercizio©di©proprie©funzioni©(es.©durante©l'orario©
di©servizio),©agisca©per©finalita©e©motivazioni©assolutamente©incompatibili©con©le©
finalita©istituzionali©dell'ente©di©appartenenza.©

A©quest'ultima©delicata©ipotesi©sono©a©nostro©avviso©riconducibili©le©fat-
tispecie,©in©precedenza©richiamate,©in©cui©il©lavoratore©pubblico©arrechiun
danno©a©terzi©ponendo©in©essere©un©reato©doloso,©poiche¨la©commissione©di©
un©illecito©penale,©soprattutto©se©doloso©(per©quello©colposo©l'affermazione
potrebbe©non©essere©cos|©radicale),©non©puo©in©nessuna©occasione©essere©
espressiva©di©compiti©anche©latu©sensu©istituzionali©della©P.A.,©in©quanto©nes-
suna©P.A.©ha©tra©i©propri©fini©ex©lege©codificati©il©delinquere,©e,©anzi,©il©sistema©
normativo©si©ispira©alla©repressione©di©tali©illeciti©posti©in©essere©da©pubblici©
dipendentiatutelaproprio©dellaP.A.:©sipensiallatutelainsedeamministra-
tivo-contabile©dell'amministrazione©pubblica©lesa©(anche©nell'immagine)©da©
condotte©penalmente©rilevanti©ed©economicamente©dannose©di©propri©dipen-
denti(42);©si©pensi©alla©tutela©disciplinare,©tesa©a©sanzionare©il©dipendente
che,©commettendo©illeciti©penali,©violi©doveri©contrattualmente©assunti©con©
la©P.A.©^datrice(43).©

Occorre©pertanto©ribadire©che,©poiche¨il©delinquere©dolosamente,©ergo©per©
finalita©egoistiche©(fautepersonnelle©e©nonfaute©de©service,©secondo©la©dottrina©e©
la©giurisprudenza©francesi),©non©e©attivita©istituzionale,©in©caso©di©commissione©
di©un©reato©doloso©da©parte©di©un©pubblico©dipendente,©ancorche¨occasionato©
dall'espletamento©di©compiti©d'ufficio,©il©legame©di©immedesimazione©organica©
con©la©pubblica©amministrazione-datrice©di©lavoro©si©elide©e©da©tale©cesura©
discende©la©non©riferibilita©all'ente©pubblico©del©danno©arrecato©a©terzi©dal©dipen-
dente,©che©ne©rispondera©invia©esclusiva.©Non©condividere©tale©conclusione,©rite-
nendo,©attraverso©la©irragionevole©dilatazione©del©concetto©di©ûoccasionalita©
necessariaý,©che©la©P.A.©debba©rispondere©di©danni©arrecati©a©seguito©di©reati©
dolosi©di©propri©dipendenti,©comporterebbe,©nella©sostanza,©la©creazione©giuri-
sprudenziale©di©una©deroga©al©basilare©principio©della©nonassicurabilita©dei©sini-

(42)©Sulla©responsabilita©amministrativo-contabile©del©pubblico©dipendente©per©danni©arrecati©
alla©P.A.,©e©sufficiente©il©rinvio©a©TENORE©(a©cura©di),©La©nuova©Corte©dei©conti:©responsabilita©,©
pensioni,©controlli,©Milano,©2004,©2©ss.©e©107©ss.©
(43)©Sulla©responsabilita©disciplinare©del©pubblico©dipendente©v.©NOVIELLO-TENORE,©La©
responsabilita©e©ilprocedimentodisciplinarenelpubblico©impiegoprivatizzato,©Milano,©2002.©

DOTTRINA 
1385 


stri 
cagionati 
con 
dolo 
codificato 
nell'art. 
1900 
c.c.: 
la 
P.A. 
diverrebbe, 
senza 
volerlo, 
il 
garante-assicuratore 
verso 
terzi 
di 
danni 
arrecati 
da 
propri 
lavoratori 
che, 
inquantodolosi,nessunacompagniapotrebbeassicurare. 


Il 
tragico 
risvolto, 
poco 
noto 
ai 
non 
addetti 
ai 
lavori, 
dell'attuale 
largheg-
giante 
indirizzo 
giurisprudenziale 
eà 
il 
seguente: 
dopo 
la 
condanna 
della 
P.A. 
in 
sede 
civile 
(o, 
oggi, 
anche 
innanzi 
al 
giudice 
amministrativo 
ex 
art. 
7, 
legge 


n. 
205del2000),scattal'obbligodidenunciadeldannoerarialepatitoallaCorte 
deiConti,che, 
attraversoilc.d. 
giudiziodirivalsainsedeamministrativo-conta-
bile, 
dovrebbe 
provvedere 
al 
recupero 
del 
danno 
arrecato 
dal 
singolo 
pubblico 
dipendente 
autore 
della 
condotta 
materiale. 
Tuttavia, 
come 
evidenziato 
dalle 
relazioni 
della 
magistratura 
contabile 
in 
occasione 
delle 
piuà 
recenti 
inaugura-
zioni 
degli 
anni 
giudiziari 
della 
Corte 
dei 
Conti, 
delle 
condanne 
pronunciate 
dalla 
Corte 
si 
recupera 
concretamente 
meno 
del10%, 
a 
causa 
della 
scarsa 
solvi-
bilitaà 
del 
pubblico 
dipendente, 
notoriamente 
incapiente 
e 
tutelato 
da 
una 
legi-
slazione 
difavor 
che 
impedisce 
aggressioni 
della 
retribuzione, 
della 
pensione 
e 
della 
buonuscita 
oltre 
il 
quinto. 
Ne 
consegue 
che 
il 
costo 
dei 
danni 
arrecati 
a 
terzi 
da 
pubblici 
dipendenti, 
dopolacondannadellaP.A., 
coobbligato 
solidale,nonvienequasimairecuperato 
presso 
l'autore 
materiale 
e 
resta 
a 
carico 
della 
collettivitaà 
! 


Su 
tale 
conclusione 
dovrebbe 
meditare 
la 
Corte 
di 
Cassazione, 
dalla 
cui 
autorevole 
giurisprudenza 
si 
auspica 
di 
poter 
presto 
ricevere, 
magari 
a 
sezioni 
unite, 
una 
massima 
ufficiale 
che 
finalmente 
affermi 
a 
chiare 
lettere 
ûla 
non 
ipotizzabilitaà 
di 
un 
legame 
di 
occasionalitaà 
necessaria 
tra 
i 
compiti 
istituzionali 
della 
P.A. 
e 
il 
comportamento 
penalmente 
doloso 
di 
un 
proprio 
dipendente 
che, 
in 
situazione 
di 
mera 
occasionalitaà 
materiale 
con 
l'attivitaà 
lavorativa, 
arrechi 
danni 
patrimoniali 
a 
terzi 
estranei 
all'amministrazione, 
con 
conseguente 
responsabilitaà 
civile 
esclusiva 
dell'autore 
materiale 
del 
danno 
non 
estensibile 
alla 
P.A.ý. 



IndicisistematiciIndicisistematici
1 
-ARTICOLI, 
NOTE, 
DOTTRINA, 
RECENSIONI 


Il©contenzioso©a©tutela©dell'ambiente.©Atti 
del 
seminario 
del 
1O 
marzo 
2004. 
Interventi 
di: 
GiorgiO 
Cesari, 
FrancescO 
Cocco, 
GianpaolO 
Cogo, 
AldO 
Cosentino, 
GiancarlO 
Ferrero, 
GiuseppE 
Fiengo, 
MauriziO 
Fiorilli, 
SergiO 
LA 
Porta, 
PiO 
GiovannI 
Marrone, 
GianfrancO 
Mascazzini, 
GiuseppE 
Novaresi, 
GianpaolO 
Polizzi, 
EsteR 
Renella, 
GianpaolO 
Schiesaro, 
MariO 
AntoniO 
Scino, 
GiuseppE 
Stipo, 
PaolO 
Togni. 
Studi 
e 
contributi 
di: 
MauriziO 
Fiorilli, 
PiO 
GiovannI 
Mar-
rone,GiampaoloSchiesaro............................. 
. 
pag.©I, 
1 
Tecniche©normative,©orientamenti©interpretativi©e©contenzioso.©Dal 
seminario 
svoltosi 
il 
5 
marzo 
2004 
presso 
l'Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato. 
Interventi 
di: 
FrancescO 
PaolO 
Casavola, 
GlaucO 
Nori, 
FrancescO 
Galgano, 
LorenzA 
Carlassare. 
......................... 
. 
» 
II, 
449 
GiuseppE 
Arpaia, 
Il©divieto©di©arbitrato©nelle©controversie©relative©ad©opere©
pubbliche©d|©ricostruzione©dei©territori©colpiti©da©calamita©naturali,©tra©pre-
sunta©abrogazione©ed©interpretazione©autentica.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ýIII, 
905 
MassimO 
Bachetti, 
MartinA 
Sinisi, 
Omesso©avviso©al©difensore©nel©giudizio©
di©cassazione©penale.©Mancanza©di©strumenti©di©tutela.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
II, 
603 
FedericO 
Basilica, 
La©Public 
Governance 
in©Europa.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ýIII, 
910 
FedericO 
Basilica, 
La©qualita©della©regolamentazione©tra©ordinamento©inter-
nazionale©e©ordinamento©nazionale.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
III, 
786 
BarbarA 
Bombaci, 
Valore©legale©dell'archivio©digitale..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
III, 
1023 
LucianO 
Bologna, 
recensione 
a 
Il©rapporto©di©lavoro©alle©dipendenze©degli©enti©
locali,©acuradi 
GiuseppeDeMarzo,Roberto 
Tomei..... 
...... 
..... 
» 
II, 
731 
FaustO 
Capelli, 
L'accordo©raggiunto©dai©25©Stati©membri©sul©testo©della©
ûCostituzione©europeaý©rappresenta©un©grande©successo.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
II, 
485 
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Federalismo©e©autonomie©locali.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
IV, 
1041 
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Limiti©all'irresponsabilita©del©Presidente©
della©Repubblica©.©.©.©.©.©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©..©» 
II, 
547 
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Le©nuovefrontiere©della©giurisdizione©ammi-
nistrativa©(dopo©la©sentenza©della©Corte©Costituzionale©6©luglio©2004©n.©204).©» 
III, 
741 



1388 
RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


PierpaolO 
Carbone, 
Sulla©giurisdizione©dei©ûconcorsi©interniý©del©pubblico©

impiego...................................................©pag.©IV, 
1275 
AntoniO 
Cingolo, 
Sul©c.d.©ûeffetto©orizzontaleý©delle©direttive©comunitarie.©ýIV, 
1126 


PaolA 
Ciriaco, 
Giurisdizione©in©materia©di©pubblico©impiego:©inammissibile©il©

ricorso©al©T.A.R.©per©l'annullamento©delle©procedure©di©riqualificazione©del©

personale©all'interno©della©stessa©areafunzionale.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©» 
III, 
848 


NicolA 
Cirillo, 
Il©diritto©di©accesso©e©l'attivita©di©dirittoprivato©della©pubblica©

amministrazione.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
II, 
675 
GiannI 
Cortigiani, 
Ancorasull'ICInellaconcessionediarenili.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
III, 
871 


GiulianA 
Costantini, 
recensione 
a: 
Il©linguaggio©delle©istituzionipubbliche©nei©

discorsidiinsediamentopressol'AvvocaturadelloStato,©ilConsigliodiStatoe©

la©CortedeiConti,©a 
cura 
di 
Federico 
Basilica 
e 
Stefano 
Sepe. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
» 
III, 
1032 


GiorgiO 
D'Amato, 
Il©controllo©sulle©concentrazioni:©questioni©processuali©e©di©

sostanza©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
I, 
332 
GiorgiO 
D'Amato, 
Enunciati©non©normativi©dei©nuovi©statuti©regionali.©.©.©.©.©.©» 
IV, 
1210 
RobertO 
dE 
Felice, 
LaCorteCEentraneldirittodifamiglia.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
I, 
135 


RobertO 
dE 
Felice, 
Ma©e©diritto©dell'uomo©avere©anche©un©giudice©indipen


dente,©nel 
dossier: 
Il©termine©ragionevole©delprocesso©e©le©Sezioni©Unite:©dav


verononc'e©altrodadire?.©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©..©» 
I, 
289 


MariO 
DI 
Carlo, 
dossier, 
A©proposito©di©recenti©controversie©sull'esposizione©
delcrocefissonelleaulescolastiche©..............................©» 
I, 
231 


PieR 
LuigiDiPalma, 
L'attuazione©della©direttiva©96/67/Ce©relativa©al©libero©

accesso©al©mercato©dei©servizi©di©assistenza©a©terra©negli©aeroporti©della©

Comunita©.©................................................©ýIV, 
1136 
ValentinA 
DI 
Vincenzo, 
Autorita©indipendenti©e©tutela©giurisdizionale..©.©.©.©.©ýIII, 
917 
WallY 
Ferrante, 
L'arbitrato©come©strumento©di©risoluzione©delle©controversie©

conlaPubblicaAmministrazione...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©..©» 
I, 
405 
GiannI 
CarlO 
Ferrero, 
Sulleagenziedidisbrigopraticheperglistranieri.©.©.©.©.©.©» 
III, 
840 
GiuseppE 
FiengO 
(a 
cura 
di), 
dossier, 
Un©confine©non©ben©demarcato©in©tema©di©

ricorsopercassazione.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
I, 
291 
GiuseppE 
Fiengo, 
La©via©amministrativa©sul©condono©edilizio.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
II, 
572 
MauriziO 
Fiorilli, 
La©tutela©dell'ambiente©come©ûvalore©costituzionaleý©e©

comeûmateriaý©............................................©» 
I, 
59 
OscaR 
Fiumara, 
Grandi©imprese©societarie©in©crisi©e©strutture©comunitarie:©

amministrazione©straordinaria©e©ristrutturazione©industriale.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
IV, 
1328 
OscaR 
Fiumara, 
Modifiche©nel©riparto©di©competenze©fra©Corte©di©Giustizia©e©

TribunalediprimogradodelleComunita©europee.©...................©ýIII, 
783 
OscaR 
Fiumara, 
La©nuova©disciplina©delfalso©in©bilancio©al©vaglio©della©Corte©

Costituzionale.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©» 
II, 
561 
OscaR 
Fiumara, 
Iprocessi©penali©nei©confronti©delle©alte©cariche©dello©Stato:©

unaquestionedicostituzionalita©.©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©..©» 
I, 
298 
OscaR 
Fiumara, 
Leûquotelatteý:l'Italiae©inregola©..................©» 
I, 
157 



INDICI 
SISTEMATICI 
1389 


OscaR 
Fiumara, 
Le©sentenze©della©Corte©di©Giustizia©e©del©Tribunale©di©primo©

grado©delle©Comunita©europee©dell'anno©2004©emesse©in©cause©cui©ha©parteci


patol'Italia................................................©pag.IV, 
1073 
OscaR 
Fiumara, 
Sullanozionediagentecommerciale...©..©..©..©...©..©..©..©» 
II, 
488 
MarcO 
Fratini, 
Lapubblicazioneper©estratto©della©VIA:©congruita©dellaforma©

alraggiungimentodelloscopo©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
I, 
327 
MariA 
RosariA 
Fumarola, 
Inquinamento©elettromagnetico©da©elettrodotti©.©.©» 
II, 
685 
MichelE 
Gerardo, 
Il©risarcimento©del©danno©ambientale©ex©legge©n.©349/1986.©» 
IV, 
1263 
MauriziO 
IaconO 
Quarantino, 
Il©demansionamento©per©breve©periodo©rap


presenta©comunque©una©violazione©dell'art.©2103©del©codice©civile©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
I, 
311 
MauriziO 
IaconO 
Quarantino, 
Dismissione©del©patrimonio©pubblico:©l'inter


pretazioneautentica(menteingiusta).©............................©ýIII, 
937 
MauriziO 
IaconO 
Quarantino, 
L'esecutorieta©provvisoria©della©condanna©alle©

spese©.©.©.©.©.©.©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©..©ýIV, 
1343 
MauriziO 
IaconO 
Quarantino, 
La©tutela©giuridica©del©mobbizzato©.©.©.©.©.©.©.©» 
I, 
432 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Accesso,©riservatezza©e©tutela©dei©controinteressati©» 
I, 
379 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Atto©meramente©confermativo©e©impugnativa.©.©.©.©.©» 
II, 
630 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Gli©atti©di©natura©organizzativa©nell'ambito©scola


stico.©....................................................©ýIV, 
1282 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
L'attivita©amministrativa©di©valutazione:©punteggio©

numericoeobbligodimotivazione..©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
III, 
853 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
La©discrezionalita©tecnica©dell'amministrazione©e©il©

controllodelgiudiceamministrativo.©.............................©» 
III, 
864 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Impugnazione©della©Conferenza©dei©Servizi©e©

legittimazioneadagire©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
II, 
635 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
I©mobili©confini©tra©vizio©di©merito©ed©eccesso©di©

potere..©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©..©ýIII, 
945 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Il©provvedimento©amministrativo©delineato©dalla©

legge15/2005dimodificadellalegge241/1990.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ýIV, 
1051 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Il©sindacato©giurisdizionale©e©la©discrezionalita©del


l'amministrazione©in©tema©di©sanzioni©disciplinari..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©ýIV, 
1288 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Il©T.A.R.©Toscana©rigetta©le©censure©di©incostituzio


nalita©in©materia©di©regolarizzazione©di©immigrati©clandestini.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
I, 
373 
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Tempus©regit©actum©e©provvedimento©amministra


tivo©.....................................................©» 
I, 
364 
PiO 
GiovannI 
Marrone, 
Il©processo©in©Cassazione©per©gli©abusi©di©Punta©

Perotti(Bari)©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©..©» 
I, 
104 
IolE 
Moricca, 
Espropriazione©per©pubblica©utilita©.©Opposizione©al©valore©di©

stimadeibeniespropriati.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
IV, 
1248 
IolE 
Moricca, 
(a 
cura 
di), 
dossier, 
Lo©stato©degli©atti©sull'in 
house 
providing 


(resoconto©di©un©viaggio©di©studio©alla©Corte©di©giustizia).©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©ýIV, 
1087 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Marco©Natoli,©Ambiti©di©operativita©della©discrezionalita©amministrativa©e©di©

quella©tecnica©alla©luce©dell'informatizzazione©dell'attivita©amministrativa.©.©.©pag.©II,©712©
Silvana©Pagliara,©La©tutela©della©salute©nelle©attivita©sportive©e©il©divieto©di©

doping©.©.....©.....©......©.....©......©.....©.....©......©.....©ý©I,©415©
Roberto©Palasciano,©La©natura©ûsecundum©statutumý©della©composizione©
mista©del©Consiglio©di©giustizia©amministrativa©per©la©Regione©siciliana..©.©.©.©ýIV,©1187©
Antonio©Palatiello,©Ancora©sul©caso©del©Crocifisso.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý©III,©823©
Antonio©Palatiello,©ûLegge©Pintoý©e©controversie©tributarie©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý©II,©614©
Antonio©Palatiello©(a©cura©di),©dossier,©Il©termine©ragionevole©delprocesso©e©
le©Sezioni©Unite:©davvero©non©c'e©altro©da©dire?..©..©...©..©..©..©...©..©..©..©ý©I,©276©
Antonio©Palatiello,©Scelte©discrezionali©e©giudizio©contabile:fino©a©dove©puo©
spingersi©il©sindacato©della©Corte©dei©Conti?©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý©I,©306©
Giancarlo©Pampanelli,©In©tema©di©annullamento©dell'aggiudicazione:©riflessi©
sul©contratto©d'appalto©stipulatoper©la©realizzazione©di©opera©pubblica©e©tutela©
risarcitoria©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý©II,©618©
Claudio©Paris,©Accertamento©della©mancanza©dello©stato©di©insolvenza©nel©giud
izio©di©opposizione©alla©sentenza©dichiarativa©difallimento.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©..©ýIII,©984©
Carmela©Pluchino,©Aldo©Linguiti,©Arbitrato©e©Pubblica©Amministrazione:©
diritti©soggettivi©e©poteri©autoritativi.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©ý©IV,©1348©
Vincenzo©Rago,©dossier,©La©Croce,©ûscandalo©per©i©Giudei,©stoltezza©per©i©
paganiý©e©ancora©un©segno©di©contraddizione©per©la©nostra©societa©?.©..©..©..©.©ý©I,©248©
Vincenzo©Rago,©In©tema©di©giurisdizione©sulla©remunerazione©dei©medici©spec
ializzandi©1983-91©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý©I,©317©
Vincenzo©Rago,©Il©patrocinio©dell'Avvocatura©dello©Stato©a©favore©delle©
Regioni©a©statuto©ordinario..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý©III,©775©

Vincenzo©Rago,©Universita©degli©studi:©giudice©amministrativo©e©ordinario©conc
ordano©sulpatrocinio©esclusivo©ed©obbligatorio©dell'Avvocatura©dello©Stato.©ý©III,©769©

Emanuela©Rosano©,©Il©trattamento©dei©datipersonali©alla©luce©del©d.lgs.©196/03©
(ûCodiceinmateriadiprotezionedeidatipersonali©ý),©inparticolare©le©regole©
specificheperisoggettipubblici.©................................©ýIII,©1007©

Ilaria©Sanasi,©Fermo©amministrativo:©e©sufficiente©il©fumus©boni©iuris©del©cred
itovantatodallaP.A.©.......................................©ý©III,©836©

Giampaolo©Schiesaro,©Il©risarcimento©del©danno©ambientale©ex©art.©18,©legge©
349/86:©caratteri©tipici,©casistica©e©risultati©ottenuti.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©..©..©ý©I,©69©

Mario©Antonio©Scino,©Alessandro©De©Rocchi,©Le©nuove©direttive©europee©
sugliappaltipubblici..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©...©..©..©..©...©..©..©..©ý©I,©131©

Vito©Tenore,©Responsabilita©solidale©della©P.A.©per©danni©arrecati©a©terzi©da©
propri©dipendenti.©Eéauspicabile©il©recupero©di©una©nozione©rigorosa©di©occas
ionalita©necessaria©conifiniistituzionali....©..©..©...©..©..©..©...©..©..©..©ý©IV,©1368©

Francesco©Vignoli,©Ragionevole©durata©del©processo©e©decisione©definitiva:©
spunti©critici©da©una©recente©pronuncia©della©Corte©d'appello©di©Milano.©.©..©.©ýIV,©1251©

Pietro©Cesare©Vincenti,©Ferie©e©congedo©di©maternita©nella©giurisprudenza©
dellaCortediGiustizia.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©ý©I,©142©


INDICISISTEMATICIé1391 


2 
-INDICE 
DELLE 
SENTENZE 


CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITAéEUROPEEé
Plenum,7gennaio2004,nellacausaC-117/01.......................épago 
I,137é
sez.1.,ord.10febbraio2004,nellacausaC-85/03....................éýéII,489é
sez.6.,18marzo2004,nellacausaC-342/01........................éýéI,155é
sez.6.,25marzo2004,nellecauseriun.C-231/00,303/00e451/00;C-480,é

481,482,484,489,490,491,495,497,498,499.....................éýéI,160é
GrandeSezione,5ottobre2004,nellecauseriunitedaC-397/01aC-403/01éýIV,1131é
Sez.1.,9dicembre2004,nellacausaC-460/02......................éýéIV,1139é
Sez.1.,sent.11gennaio2005,nellacausaC-26/03....................éýIV,1100é

CONSIGLIODELL'UNIONEEUROPEAé
Dec.26aprile2004,n.2004/407/Ce..............................éýéIII,783é

CORTECOSTITUZIONALE 
sent.13-20gennaio2004,n.24..................................éýéI,299 
Sent.24-26maggio2004n.154..................................éýéII,547 
Sent.26maggio-1giugno2004n.161.............................éýéII,563 
Ord.26maggio-1giugno2004n.165.............................éýéII,563 
Sent.28giugno2004n.196....................................éýéII,576 
Ord.28giugno2004n.197.....................................éýéII,596 
Sent.28giugno2004n.198....................................éýéII,597 
Sent.28giugno2004n.199....................................éýéII,599 
Sent.28ottobre^4novembre2004,n.316.........................éýéIV,1205 
Sent.29novembre^6dicembre2004,n.372........................éýéIV,1214 
Sent.29novembre^6dicembre2004,n.378........................éýéIV,1226 
Sent.29novembre^6dicembre2004,n.379........................éýéIV,1236 
Ord..15dicembre2004,n.389..................................éýéIII,832 


CORTEDICASSAZIONE 
Ord.27luglio2000..........................................éýéII,613 
Sez.Unite,6maggio2003n.6851................................éýéI,307 
Sez.Unite,26gennaio2004,n.1338..............................éýéI,276 
Sez.Unite,26gennaio2004,n.1339..............................éýéI,282 
Sez.Unite,26gennaio2004,n.1340..............................éýéI,283 
Sez.trib.,4febbraio2004,n.2090...............................éýéI,295 
Sez.lav.,25febbraio2004,n.3772...............................éýéI,312 
Sez.trib.,sent.2marzo2004,n.4219.............................éýéIII,838 
Sez.1.,sent.6aprile2004n.12318...............................éýéIV,1249 
Sez.Un.,sent.29aprile2004,n.8211.............................éýéIII,776 
Sez.1.,sent.17giugno2004n.11350.............................éýéII,614 


CORTED'APPELLODIMILANOé
Sez.2.,decr.22ottobre2004,n.871..............................éýéIV,1261é

TRIBUNALEDIFIRENZEé
Sez.2.civ.,sent.11dicembre2003,n.3387.........................éýéI,319é


1392 
RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 


TRIBUNALEDEL'AQUILA 
Ord.23ottobre2003......................................... 
pago 
I,254 
Ord.29novembre2003,n.1563................................. 
» 
I,268 


TRIBUNALEDINAPOLI 
Sent.3novembre2004,n.11235................................. 
» 
IV,1264 


TRIBUNALEDITORINO 
Sez.1.,ord.7luglio2004...................................... 
» 
III,846 


COMMISSIONETRIBUTARIAREGIONALEDIFIRENZE 
Sez.16.,sent.7settembre2004,n.9.............................. 
» 
III,871 


COMMISSIONETRIBUTARIADI2.GRADODITRENTO 
Sez.3.,sent.18maggio1999,n.100.............................. 
» 
I,292 


CONSIGLIODISTATO 
Sez.4.,27ottobre2003n.6666................................. 
» 
II,624 
Sez.6.,sent.30gennaio2004,n.316.............................. 
» 
I,329 
Sez.6.,4giugno2004,n.6511.................................. 
» 
IV,1278 
Sez.4.,sent.19luglio2004,n.5175............................... 
» 
III,862 


TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERILLAZIO 
sez.1.,sent.20febbraio2004,n.1631............................. 
» 
I,337 
Roma,sez.2.ter,sent.4maggio2004,n.3757...................... 
» 
III,850 


TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERLATOSCANA 
Firenze,ord.25novembre2003,n.1200........................... 
» 
I,369 
Firenze,sez.1.,sent.2febbraio2004,n.201........................ 
» 
I,377 
Firenze,sez.1.,sent.2febbraio2004,n.266........................ 
» 
I,381 
Firenze,sez.1.,ord.4febbraio2004n.165......................... 
» 
II,633 
Firenze,sez.1.,sent.24febbraio2004,n.522....................... 
» 
I,370 
Firenze,sez.1.,ord.Cam.cons.20aprile2004,n.456................. 
» 
II,638 
Sez.1.,sent.20aprile2004,n.1214.............................. 
» 
III,859 
Sez.1.,sent.19luglio2004,n.2649.............................. 
» 
III,860 
Sez.1.,ord.9settembre2004,n.924............................. 
» 
III,863 
Sez.1.,ord.14luglio2004,n.798................................ 
» 
III,870 
Firenze,sez.1.,ord.27ottobre2004,n.1117........................ 
» 
IV,1286 
Firenze,sez.1.,ord.9novembre2004,n.1142....................... 
» 
IV,1291 
Firenze,sez.1.,ord.10novembre2004,n.1146...................... 
» 
IV,1287 


TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERILVENETO 
Sez.1.,ord.14gennaio2004,n.56............................... 
» 
I,271 



INDICI©SISTEMATICI©1393 
3 
-INDICE 
DEGLI 
ARGOMENTI 
AccessO 
E 
riservatezzA 
^Improcedibilita©per©difetto©d'interesse©^Inammis-
sibilita©per©mancata©notifica©ai©controinteressati©(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
2febbraio 
2004 
n. 
266) 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
. 
pag. 
I,©381©
AccessO 
E 
riservatezzA 
^Improcedibilita©per©difetto©di©interesse©^Inammis-
sibilita©per©mancata©notifica©ai©controinteressati©(TAR 
Toscana, 
Firenze, 
sez. 
1., 
ord. 
4febbraio 
2004 
n. 
165) 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
ý©II,©630©
AmbientE 
^Azione©di©risarcimento©del©danno©ambientale©^Prescrizione©(Trib
unale 
di 
Napoli, 
3 
novembre 
2004, 
n. 
11235)....©.....©.....©......©.....©ý©IV,©1263©
AmbientE 
^Urbanistica©^Condono©edilizio©^Questioni©di©legittimita©costi-
tuzionale©^Conflitto©tra©Governo©e©autonomie©regionali©^Decisioni©sulla©fase©
amministrativa©^Spetta©alle©regioni©(Corte 
Cost.le, 
28 
giugno 
2004 
nn. 
196, 
197, 
198, 
199) 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
ý©II,©572©
AppaltI 
^Contratti©per©realizzazione©di©opera©pubblica©^Annullamento©
dell'aggiudicazione©^Tutela©risarcitoria©(C.d.S., 
sez. 
4., 
27 
ottobre 
2003 
n. 
6666) 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
ý©II,©618©
AvvocaturA 
dellO 
StatO 
^Patrocinio©^Regioni©a©statuto©ordinario©
(Cassaz., 
S.U.,sent. 
29 
aprile 
2004 
n. 
8211) 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
. 
. 
ýIII,©776©
ComunitaÀ 
europeE 
^Direttiva©92/50/CEE©^Appalti©pubblici©di©servizi©^
Affidamento©senza©pubblica©gara©d'appalto©^Affidamento©dell'appalto©ad©
una©societa©mista©pubblico-privata©^Tutela©giurisdizionale©^Direttiva©
89/665/CEE©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
1., 
11 
gennaio 
2005, 
nella 
causa 
C-26/03). 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ýIV,©1100©
ComunitaÀ 
europeE 
^Diritto©alle©ferie©^Ferie©collettive©^Congedo©di©mater-
nita©^Direttive©93/104©art.©7©n.©1;©76/207©art.©5©n.©1;©92/85©art.©11©n.©2©lett.©a) 
^Coincidenza©periodo©ferie©e©congedo©di©maternita©^Differimento©ferie©^
Applicazione©norme©nazionali©piu©favorevoli©in©tema©di©durata©delle©ferie©^
Applicazione©accordi©collettivi©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
6., 
18 
marzo 
2004, 
nella 
causa 
C-342/01) 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
ý©I,©155©
ComunitaÀ 
europeE 
^Divieto©di©discriminazione©dei©lavoratori©in©base©al©
sesso©^Pensione©di©reversibilita©^Eéretribuzione©^Famiglia©di©fatto©costituita©
da©donna©e©da©transessuale©FTM©^Impossibilita©di©rettifica©del©sesso©anagra-
fico©e©di©contrarre©matrimonio©^Ostativita©alla©Convenzione©Europea©dei©
Diritti©dell'Uomo©^Sussistenza©^Relativo©ostacolo©al©membro©transessuale©
della©coppia©di©ricevere©la©pensione©di©reversibilita©^Discriminazione©in©base©
al©sesso©^Sussistenza©^Condizioni©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
Plenum, 
7 
gennaio 
2004, 
nella 
causa 
C-117/01) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
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. 
. 
. 
. 
. 
ý©I,©137©
ComunitaÀ 
europeE 
^Nozione©di©agente©commerciale©^Direttiva©del©Consi-
glio©86/653/CEE©^Coordinamento©dei©diritti©degli©Stati©membri©^Si©applica©
alle©persone©che©agiscono©in©nome©proprio©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
1., 
ord. 
10febbraio 
2004, 
nella 
causa 
C-85/03) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©II,©488©


1394 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Comunita©europee©^Politica©sociale©^Sicurezza©e©salute©dei©lavoratori©^

Direttiva©93/104/CE©^Ambito©di©applicazione©^Operatori©del©soccorso©che©

accompagnano©le©ambulanze©nell'ambito©di©un©servizio©di©soccorso©organiz-

zato©dal©Deutsches 
Rotes 
Kreuz 
^Portata©della©nozione©di©ûtrasporti©stradaliý©

^Durata©massima©dell'orario©lavorativo©settimanale©^Principio©Effetto©

diretto©^Deroghe©^Presupposti©(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
Grande 
Sezione, 
5 
otto


bre 
2004, 
nelle 
cause 
riunite 
da 
C-397/01 
a 
C-403/01)©..................©pag.IV,©1128 


Comunita©europee©^Quote©latte©^Denuncia©di©produzione©^Autocertifica-

zione©del©produttore©^Sufficienza©del©controllo©individuale©(Corte 
di 
giustizia 


CE,sez.6.,25marzo2004,nellacausaC-231/00edaltre) 
............... 
ý©I,©160 


Comunita©europee©^Trasporti©aerei^Assistenzaaterra(handling)©^Direttiva©
96/67/CE©(CortediGiustizia 
CE, 
sez.1, 
9 
dicembre 
2004, 
nella 
causa 
C-460/02)©ý©IV,©1139©

Concorrenza©^Societa©^Concentrazioni©^Controllo©(T.A.R. 
Lazio, 
sez. 
1., 
20febbraio2004n. 
1631). 
. 
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. 
. 
ý©I,©337©

Concorso©pubblico©o©esame©^Motivazione©espressa©a©mezzo©di©coefficienti©
numerici©^Discrezionalita©tecnica©^Attivita©di©giudizio©e©non©propriamente©
provvedimentale©^Punteggio©numerico©sufficiente©^Finalita©di©economicita©,©
celerita©e©chiarezza©dell'attivita©amministrativa©di©valutazione©(C.d.S., 
sez. 
4., 
sent. 
19 
luglio 
2004 
n. 
5175; 
T.A.R. 
Toscana, 
sez.1., 
sent. 
20 
aprile 
2004 
n. 
1214; 
sez. 
1., 
sent. 
19 
luglio 
2004 
n. 
2649; 
sez. 
1., 
ord. 
9 
settembre 
2004 
n. 
924)©ý©III,©859©ss.©

Conferenza©di©servizi©^Impugnazione©^Legittimazione©ad©agire©dei©citta-
dini©di©Firenze©^Non©sussistenza©del©fumus 
(TAR 
Toscana, 
Firenze, 
sez. 
1., 
ord.20aprile2004,n.456) 
...................................... 
ý©II,©635©

Conflitto©di©attribuzioni©tra©poteri©dello©Stato©^Legittimazione©a©solle-
vare©il©conflitto©^Presidente©della©Repubblica©^Responsabilita©in©relazione©a©
dichiarazioni©rese©durante©il©mandato©^Spetta©all'Autorita©giudiziaria©accer-
tare©se©costituiscano©esercizio©delle©funzioni©(Corte 
Cost.le, 
24-26 
maggio 
2004n.154) 
................................................. 
ý©II,©547©

Corte©Costituzionale©^Giudizi©incidentali©di©legittimita©costituzionale©^
Statuto©della©Regione©siciliana©^Consiglio©di©Giustizia©amministrativa©per©la©
Regione©siciliana©^Composizione©mista©^Natura©ûsecundum 
statutumý(Corte 
Costituzionale, 
28 
ottobre 
4 
novembre 
2004, 
n. 
316)....................©ý©IV,1205©

Corte©Costituzionale©^Giudizi©di©legittimita©costituzionale©^Statuti©regio-
nali©^Enunciati©non©normativi©^Tutela©delle©ûforme©di©convivenzaý©(Corte 
Costituzionale, 
29 
novembre 
^6 
dicembre 
2004, 
nn. 
372,378,379)...........©ý©IV,1214©

Corte©Costituzionale©-Istruzione©pubblica©^Arredi©scolastici©^Laicita©
dello©Stato©^Inammissibilita©della©questione©di©legittimita©costituzionale©
(Corte 
Cost., 
ord. 
15 
dicembre 
2004, 
n.389)..........................©ý©III,832©

Corte©Costituzionale©^Lodo©Schifani©^Processi©penali©alte©cariche©dello©
Stato©(CorteCost.,13-20gennaio2004,n. 
24) 
. 
. 
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. 
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. 
ý©I,©299©

Corte©dei©Conti©^Giudizio©di©responsabilita©^Scelte©amministrative©^
Limiti©al©sindacato©giurisdizionale©della©Corte©dei©Conti©(Cassaz., 
S.U. 
civili, 
6maggio2003,n. 
6851) 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
ý©I,©307©


INDICI©SISTEMATICI©1395 


DemansionamentO 
^Art.©2103©Cod.©civ.©^Perentorieta©^Deroghe©^Brevita©

del©demansionamento©^Esclusione©(Cassaz., 
sez. 
lav., 
25febbraio 
2004, 


n.3772) 
.................................................... 
pag. 
I,©312 
DirittO 
ProcessualE 
AmministrativO 
^Motivi©aggiunti©^Inammissibilita©
del©ricorso©principale©(T.A.R.Lazio,sez. 
1.,20febbraio2004n. 
1631) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©I,©337©

DirittO 
PubblicO 
^Ambiente^VIA^Pubblicita©^Raggiungimento©dello©
scopo©(C.d.S.,sez.6.,30gennaio2004n. 
316) 
.. 
. 
. 
. 
. 
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. 
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. 
. 
. 
ý©I,©329©

DirittO 
PubblicO 
^Istruzione©pubblica©^Arredi©^Questione©di©costituzion
alita©^Laicita©dello©Stato©(T.A.R. 
Veneto, 
sez. 
1., 
ord. 
14 
gennaio 
2004 
n. 
56) 
ý©I,©271©

DirittO 
PubblicO 
^Istruzionepubblica^Scuole©^Arredi©scolastici©^Crocif
isso©(Tribunale 
de 
l'Aquila, 
ord. 
23 
ottobre 
2003 
e 
29 
novembre 
2003, 
n. 
1563) 
ý©I,©268©

DirittO 
tributariO 
^Diritto©di©credito©vantato©da©una©P.A.©avverso©un©cred
itore©di©altra©P.A.©^Provvedimento©cautelare©di©sospensione©del©pagamento©
ex 
art.©69©R.D.©n.2240/1923©(c.d.©ûfermo©amministrativoý)©^Sufficienza©del©
fumus 
boni 
iuris 
della©ragione©di©credito©della©P.A.©(Cassaz., 
sez. 
trib., 
sent. 
2 
marzo 
2004, 
n. 
4219).........................................©ý©III,838©

DirittO 
TributariO 
^IRPEF©^Indennita©di©esproprio©^Programma©di©
alloggi©di©edilizia©economica©e©popolare©(Comm. 
Trib. 
2" 
grado 
di 
Trento, 
sez.3.,sent.18maggio1999n. 
100)... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
ý©I,©292©

DiscrezionalitaÀ 
tecnicA 
^Accertamenti©sanitari©^Controllo©del©G.A.©^
Insindacabilita©(T.A.R. 
Toscana,sez.1.,ord.14luglio2004n. 
798). 
........ 
ý©III,©870©

EspropriazionE 
peR 
pubblicA 
utilitaÀ 
^Valore©di©stima©dei©beni©espropriati©
^Opposizione©proposta©dall'ente©espropriante©^Decorrenza©del©termine©(Cass
az., 
sez. 
1, 
6 
aprile 
2004 
n. 
12318)................................©ý©IV,1249©

ExtracomunitarI 
^Agenzie©disbrigo©pratiche©stranieri©^Permessi©di©sogg
iorno©^Difetto©di©giurisdizione©del©G.O.©^Inammissibilita©del©ricorso©per©
difetto©di©legittimazione©attiva©^Insussistenza©del©fumus 
boni 
iuris 
^Insussis
tenza©del©periculum 
in 
mora 
(Trib. 
Civ. 
di 
Torino, 
sez. 
1., 
ord. 
7 
luglio 
2004) 
ý©III,©846©

ExtracomunitarI 
^Art.©1,©co.©8,©lett.©a),©d.l.©195/02©^Divieto©di©revoca©del©

provvedimento©di©espulsione©^Fattispecie©^Legittimita©costituzionale©

(T.A.R. 
Toscana,sez.1.,2febbraio2004n.201) 
...................... 
ý©I,©377 
GiudiziO 
CivilE 
^Ricorso©per©Cassazione©^Omessa©motivazione©^Prospett
azione©delle©parti©(Comm. 
Trib. 
2" 
grado 
di 
Trento, 
sez. 
3., 
sent. 
18 
maggio 
1999n.100) 
................................................. 
ý©I,©292©

GiudiziO 
penalE 
^Mancata©comparizione©del©difensore©dell'imputato©per©
omessa©notifica©^Nullita©della©sentenza,©sanata©dal©giudicato©(Cassaz., 
ord. 
27luglio2000) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
.. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
.. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©II,©603©

GiustiziA 
amministrativA 
^Atti©di©natura©organizzativa©^Comunicazione©
dell'avvio©del©procedimento,©motivazione©^Non©tempestivita©dell'impugnaz
ione©(T.A.R. 
Toscana, 
Firenze, 
sez.1, 
ord. 
10 
novembre 
2004, 
n. 
1146).......©ý©IV,1287©


1396 
RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Istruzioneépubblicaé^Attivitaà 
organizzativa 
scolastica 
^Esigenza 
della 
continuitaà 
didattica 
^Profili 
organizzativi 
dell'attivitaà 
didattica 
del 
corpo 
docente 
^Prevalenza 
degli 
interessi 
pubblici 
(T.A.R. 
Toscana, 
Firenze, 
sez. 
1, 
ord. 
27 
ottobre 
2004, 
n. 
1117).... 
..... 
...... 
..... 
..... 
...... 
..... 
pag.IV, 
1286 


MediciéSpecializzandié^Remunerazione 
^Il 
Tribunale 
dichiara 
il 
difetto 
di 
giurisdizione 
dell'Autoritaà 
giudiziaria 
ordinaria 
(Trib. 
Firenze, 
sez. 
2a 
civ., 
11dicembre2003,n.3387) 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
» 
I, 
319 


Processié^Ragionevole 
durata 
^Definitivitaà 
della 
decisione 
(Corte 
d'appello 
di 
Milano, 
sez.2, 
decr.22 
ottobre 
2004, 
n. 
871)........................ 
» 
IV,1261 


Processié^Ragionevole 
durata 
(ûlegge 
Pintoý) 
^Equa 
riparazione 
^Controv
ersie 
tributarie 
(Cassaz.,sez.1.,17giugno2004n.11350) 
.............. 
» 
II, 
614 


Pubblicaéamministrazioneé^Sanzioni 
disciplinari 
^Sospensione 
dal 
servizio 
^Inizio 
del 
procedimento 
^Discrezionalitaà 
amministrativa 
^Controllo 
del 
Giudice 
amministrativo 
^Insindacabilitaà 
(T.A.R. 
Toscana, 
Firenze, 
sez.1, 
ord. 
9 
novembre 
2004, 
n. 
1142)...................................... 
» 
IV,1291 


Pubblicoéimpiegoé^Giurisdizione 
e 
competenza 
^Concorso 
^Controversie 
in 
materia 
di 
concorsi 
interni 
^Progressione 
verticale 
^Giurisdizione 
del 


G.A. 
^Sussiste 
^Ragioni 
^Fattispecie 
(C.d.S., 
sez.6, 
4 
aprile 
2004, 
n. 
6511) 
» 
IV, 
1278 
Pubblicoéimpiegoé^Procedure 
di 
riqualificazione 
del 
personale 
^Giurisdiz
ione 
del 
G.A. 
^Insussistenza 
(T.A.R. 
Lazio, 
Roma, 
sez. 
2° 
ter, 
sent. 
4 
maggio 
2004n.3757) 
................................................ 
ýIII, 
850 


Reatiéeépeneé^False 
comunicazioni 
sociali 
^Dichiarazione 
infedele 
^Ipotesi 
contravvenzionale 
e 
ipotesi 
delittuosa 
^Prescrizione 
^Questioni 
di 
legittimitaà 
costituzionale 
^Inammissibilitaà 
(Corte 
Cost.le, 
26 
maggio-1 
giugno 
2004, 
sent. 


n. 
161eord. 
n. 
165) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
.. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
» 
II, 
561 
Situazioneédiéfattoéeédiédirittoéeélegittimitaédeléprovvedimentoé^
Applicabilitaà 
disciplina 
vigente 
al 
momento 
dell'adozione 
dell'atto 
^I 
fatti 
e 
le 
norme 
sopravvenuti 
non 
possono 
essere 
presi 
in 
considerazione 
ai 
fini 
dell
'annullamento 
d'ufficio 
(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
24febbraio 
2004, 
n. 
522) 
» 
I, 
370 


TEMPUS 
REGITACTUM 
eéprovvedimentoéamministrativoé^Disciplina 
applicab
ile 
al 
momento 
dell'adozione 
del 
provvedimento 
finale 
(T.A.R. 
Toscana, 
sez.1.,ord.25novembre2003,n.1200) 
............................. 
» 
I, 
369 


Trattatiéeéconvenzioniéinternazionalié^Convenzione 
Europea 
dei 
Diritti 
dell'Uomo 
^Diritto 
allo 
svolgimento 
del 
processo 
in 
un 
termine 
ragionevole 
^Violazione 
^Indennitaà 
ex 
L. 
89/01 
^Prova 
del 
danno 
^Presunzione 
per 
il 
solo 
superamento 
del 
termine 
^Sussistenza 
(Cassaz., 
S.U., 
26 
gennaio 
2004, 


n.1339) 
.................................................... 
» 
I, 
282 
Trattatiéeéconvenzioniéinternazionalié^Liquidazione 
del 
danno 
^
Misura 
^Obbligo 
del 
giudice 
di 
adeguarsi 
alla 
media 
dei 
risarcimenti 
accord
ati 
dalla 
Corte 
CEDU 
^Sussistenza 
(Cassaz., 
S.U., 
26 
gennaio 
2004, 
n. 
1338) 
» 
I, 
276 


Tributiélocalié^I.C.I. 
^Stabilimenti 
balneari 
^periodo 
anteriore 
al 
2001 
^
Soggettivitaà 
passiva 
^Demanio 
concedente 
^Esclusione 
^Concessionario 
^
Sussistenza 
(Comm. 
Trib. 
Reg. 
di 
Firenze, 
sez.16., 
sent. 
7 
settembre 
2004 
n. 
9) 
» 
III, 
871 



INDICI©SISTEMATICI©

4 
-PARERI, 
COMUNICAZIONI, 
CIRCOLARI 


A.G.S. 
^Parere 
del 
15 
novembre 
2003, 
n. 
127581. 
Confisca©di©bene©immobiliare©ex 
art.©2-ter 
legge©31©maggio©1965,©n.©575.©
Natura©(originaria©o©derivativa)©del©trasferimento©a©seguito©della©confisca©
-Conseguente©sorte©di©diritti©reali©di©garanzia©sul©bene©(consultivo 
9831/02,avvocatoA.Linguiti). 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
dicembre 
2003, 
n. 
144445. 
Nozione©di©personale©civile©e©militare©in©servizio©all'estero©ai©sensi©dell'art.©58©
del©d.P.R.200/1967©(consultivo 
n. 
11741/01, 
avvocato 
R. 
Tortora)........©

A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
gennaio 
2004, 
n. 
1141. 
Se©sussiste©il©diritto©alla©ripetizione©delle©spese©sostenute©dal©dipendente©qua-
lora©il©giudizio©di©responsabilita©amministrativa©si©sia©concluso©con©sen-
tenza©che©afferma©il©difetto©assoluto©di©giurisdizione©per©avere©il©giudice©
contabile©sindacato©il©merito©dell'attivita©amministrativa©(consultivo 


n. 
14654/03, 
avvocato 
P.U. 
Di 
Palma) 
........................... 
A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
n. 
12, 
prot. 
n. 
6484 
^Circolare 
n. 
3, 
prot. 
n. 
6493, 
del 
19 
gennaio 
2004. 
Direttiva©in©materia©di©produzioni©documentali©davanti©al©T.A.R.©ed©al©
ConsigliodiStato...©......©.....©......©.....©.....©......©.....©

A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
gennaio 
2004, 
n. 
8790. 
Liquidazione©spese©di©custodia©^Opposizione©^Se©l'Amministrazione©delle©
Finanze©sia©ancora©legittimata©dopo©l'entrata©in©vigore©del©d.P.R.©n.©115©
del©2002©(consultivo 
n. 
13825/03, 
avvocato 
C. 
Sica) 
.................©

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
gennaio 
2004, 
n. 
9544. 
T.U.©n.©490/99,©art.©58©e©segg.©^Ampiezza©dei©vincoli©storico-artistici©conpar-
ticolare©riguardo©a©nuove©opere©autorizzate©ricomprese©nel©perimetro©vin-
colato©(consultivo 
n. 
5265/03, 
avvocato 
M. 
E. 
Scaramucci) 
............©
A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
febbraio 
2004, 
n. 
20036. 
Decreto©Legislativo©19©marzo©2001©n.©69,©art.©50:©conseguenze©della©retrodata-
zione©di©promozioni©^Presupposti©per©le©promozioni©a©generali©di©corpo©
d'Armata©della©Guardia©di©Finanza©(consultivo 
n. 
5835/04, 
avvocato 
A. 
Ling
uiti) 
..................................................©

A.G.S. 
^Parere 
dell'11 
febbraio 
2004, 
n. 
21425. 
Avvalimento©da©parte©delle©Amministrazioni©dei©Provveditorati©Regionali©
OO.PP.©in©qualita©di©stazioni©appaltanti©^Onere©delle©spese©di©missione,©
indennita©varie©ed©altro©^Responsabile©del©procedimento©^Alta©Vigilanza©
(consultivo 
n. 
4444/02, 
avvocato 
M. 
Corsini) 
......................©

A.G.S. 
^Parere 
del 
13 
febbraio 
2004, 
n. 
23358. 
D.Lgs.9©ottobre2002,n.©231©^Attuazionedelladirettiva2000/35/CErelativa©
alla©lotta©contro©i©ritardi©di©pagamento©nelle©transazioni©commerciali©(cons
ultivo 
n. 
8229/03, 
avvocato 
P. 
Palmieri) 
.........................©

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
febbraio 
2004, 
n. 
25110. 
D.P.R.©n.©218/1978,©artt.©101©e©105©^Esenzione©IRPEG©e©ILOR©delle©imprese©
di©nuova©costituzione©nei©territori©di©cui©all'art.©1©d.P.R.©n.©218/1978©^
Estensione©(consultivo 
n. 
7994/03, 
avvocato 
M.L. 
Guida) 
.............©
pag. 
III,©876©
ý©I,384©

ý©I,©385©

ý©I,©383©

ý©I,386©

ý©I,©387©

ý©I,©388©

ý©I,©391©

ý©I,©395©

ý©I,©398©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
marzo 
2004, 
n. 
37959. 
Possibilita©di©costituire©una©garanzia©ipotecaria©su©apparecchio©per©il©volo©da©
diporto©e©sportivo©(consultivo 
n. 
11889/03, 
avvocato 
F. 
Clemente) 
.......©pag. 
I,©400©

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
marzo 
2004, 
n. 
43625. 
Richiesta©di©patrocinio©da©parte©degli©eredi©di©dipendente©dell'Universita©
(affare 
legale 
n. 
43064/03, 
avvocato 
A. 
Soldani) 
....................©ý©I,401©

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
marzo 
2004, 
n. 
44028. 
Legge©22©dicembre©1999,©n.©512,©istitutiva©del©Fondo©di©rotazione©per©la©solida-
rieta©alle©vittime©dei©reati©di©tipo©mafioso.©Notifiche©ex©art.©5©(consultivo 


n. 
18678/02, 
avvocato 
S. 
Sabelli)...............................©ý©II,644 
A.D.S. 
Bari 
^Parere 
del 
1o 
aprile 
2004, 
n. 
10178. 
(Parere©in©via©ordinaria).©
Liquidazione©spese©di©custodia©veicoli©sequestrati©^Prescrizione©(consultivo 
n. 
2419/03, 
avvocato 
P. 
G. 
Marrone) 
............................©ý©II,669 
A.G.S. 
^Parere 
del 
1o 
aprile 
2004, 
n. 
48630. 
Legge©22©dicembre©1999,©n.©512©^Istituzione©Fondo©di©rotazione©per©la©solida-

rieta©alle©vittime©dei©reati©di©tipo©mafioso©^Surrogazione©di©cui©all'art.©6,©

comma©4©(affare 
legale 
n. 
40782/03, 
avvocato 
G. 
Fiengo) 
.............©ý©I,402 


A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
aprile 
2004, 
n. 
51314. 
Segretario©comunale©^Richiesta©rimborso©spese©legali©ex 
art.©18©decreto©legge©

n.©67/1997©convertito©con©legge©135/1997©(consultivo 
5597/03, 
avvocato 
I. 
Massarelli) 
............................................©ý©I,404 
A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
aprile 
2004, 
n. 
51975. 
Determinazione©indennita©di©carica©spettante©ai©Presidenti©delle©Autorita©por-
tuali©(consultivo 
n. 
39223/03, 
avvocato 
F. 
Clemente) 
.................©ý©II,647©

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
aprile 
2004, 
n. 
52725. 
Gara©a©procedura©ristretta©per©lo©svolgimento©di©servizi©di©sviluppo©e©gestione©
del©Sistema©Informativo©dell'Istruzione©^Comportamento©da©adottare©a©
seguito©delle©sentenze©n.©1458/04©e©1459/04©(contenziosi 
n. 
13160/03 
e 
12629/03, 
avvocato 
V. 
Nunziata) 
...............................©ý©II,649©

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
aprile 
2004, 
n. 
52885. 
Se©l'Istituto©per©il©Commercio©con©l'Estero,©quale©ente©pubblico,©possa©av-
valersi©del©disposto©dell'art.©8©del©D.L.©n.©79/1997,©conv.©con©legge©

n.©140/1997,©cedendo©a©terzi©i©propri©crediti©relativi©ad©attivita©istituzionali©
e©promozionali©(consultivo 
n. 
15296/00, 
avvocato 
V. 
Nunziata) 
.........©ý©II,654©
A.G.S. 
^Parere 
del 
19 
aprile 
2004, 
n. 
56997. 
Art.©21©R.D.©1611/1993©^Applicabilita©alle©liquidazioni©di©diritti©ed©onorari©
dell'incremento©del©10%©a©titolo©di©ûspese©generaliý©ex©art.©15©D.M.©

n.©585/1994©(consultivo 
n. 
6526/03, 
avvocato 
G. 
D'Elia) 
..............©ý©II,655 
A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
aprile 
2004, 
n. 
59153. 
Questioni©di©massima©concernenti©procedura©esecuzione©obbligo©alimentare©^
Convenzione©internazionale©di©New©York©del©20©giugno©1956©(consultivo 


n. 
5736/01, 
avvocato 
S. 
Sabelli) 
...............................©ý©II,658 

INDICI©SISTEMATICI©1399 


A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
aprile 
2004, 
n. 
59384. 
Modalita©di©recupero©dei©crediti©erariali©nei©confronti©di©dipendenti©statali©da©
sentenza©della©Corte©dei©Conti©(ritenuta©^esecuzione©mobiliare©o©immobi-
liare©-iscrizione©a©ruolo).©Parere©reso©dall'Avvocatura©Distrettuale©dello©
Stato©di©Milano.©Art.©2,©commi©1©e©4©del©d.P.R.©n.©260/1998©(consultivo 


n. 
12383/1999, 
avvocato 
P. 
Marchini) 
...........................©pag. 
II,©661 
A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
maggio 
2004, 
n. 
66043. 
Interpretazione©delle©disposizioni©contenute©nell'art.©9-bis 
della©legge©27©
dicembre©2002,©n.©289,©in©materia©di©condono©fiscale©(consultivo 
20133/04, 
avvocatoG.DeBellis). 
....................................... 
ý©III,©881©

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
maggio 
2004, 
n. 
75845. 
Esami©di©avvocato©^Ordinanze©cautelari©di©sospensione©del©giudizio©^Rie-
same©della©commissione:©limiti©ed©effetti©^Condotta©da©tenere©nella©
gestione©del©contenzioso©(consultivo 
n. 
19542/04, 
avvocato 
W. 
Ferrante) 
ý©II,©663©

A.G.S. 
^Parere 
del 
28 
maggio 
2004, 
n. 
78259. 
Rimborsabilita©delle©spese©di©giudizio©sostenute©da©funzionari©dello©Stato©nel©
corso©di©giudizi©di©responsabilita©amministrativa©conclusisi©con©una©
sentenza©di©proscioglimento©per©intervenuta©prescrizione©(consultivo 


n. 
1156/04, 
avvocato 
M. 
Giannuzzi).............................©ý©II,666 
A.G.S. 
^Parere 
del 
16 
giugno 
2004, 
n. 
86211. 
Appello©avverso©sentenza©del©Giudice©di©Pace©^Operativita©del©ûforo©erarialeý©
(consultivo 
n. 
22380/04, 
avvocato 
A. 
Palatiello) 
....................©ý©II,667©

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
giugno 
2004, 
n. 
90482. 
Se©l'art.©18©D.L.©25©marzo©1997,©convertito©in©legge©3©maggio©1997,©n.©135,©in©
materia©di©rimborso©delle©spese©di©patrocinio©legale©da©parte©dell'ammini-
strazione,©sia©applicabile©anche©in©caso©di©condanna©della©controparte©alla©
rifusione©delle©spese©in©favore©del©dipendente.©(consultivo 
10040/03, 
avvoc
ato 
W.Ferrante).. 
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ý©III,©883©

A.G.S. 
^Parere 
del 
25 
giugno 
2004, 
n. 
91868. 
Addebito©dell'Imposta©sul©Valore©Aggiunto©(I.V.A.)©sugli©importi©dovuti©dal©
Ministero©Affari©Esteri©^D.G.C.S.©alle©controparti©a©titolo©di©rimborso©
pro 
quota 
degli©onorari©degli©arbitri©e©delle©spese©di©funzionamento©dei©Col-
legi©arbitrali.©(consultivo 
29845/04, 
avvocato 
A. 
Palatiello). 
. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©III,©899©

A.G.S. 
^Parere 
del 
30 
giugno 
2004, 
n. 
93030. 
Gara©a©procedura©ristretta©per©lo©svolgimento©di©servizi©di©sviluppo©e©gestione©
del©Sistema©Informativo©dell'Istruzione.©(contenziosi 
nn. 
13160/03 
e 
12629/03,avvocato 
V.Nunziata).. 
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. 
ý©III,©885©

A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
n. 
107, 
prot. 
n. 
93110 
^Circolare 
n. 
37, 
prot. 
n. 
93115, 
del 
1o 
luglio 
2004. 
Contenzioso©in©materia©di©tasse©e©concessioni©governative.©Istruzioni©operative©ý©II,©641©

A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
n. 
115, 
prot. 
n. 
101275, 
del 
20 
luglio 
2004. 
Contenziosoinmateriadibeniculturali©...........................©ý©III,875 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©1400 
A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
luglio 
2004, 
n. 
102371. 
Contratti©di©fornitura©assistenza©sistemica©per©uffici©giudiziari.©Cessione©dei©
contratti.©Applicabilita©dell'art.©35©della©legge©n.©109/94.©(consultivo 
n. 
27972/04, 
avvocato 
C. 
Sica). 
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. 
pag. 
III,©886©
A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
luglio 
2004, 
n. 
102962. 
Cessione©di©ramo©d'azienda:©efficacia©ex 
art.©35©legge©n.©109/94.©Responsabilita©
del©cessionario©per©debiti©del©cedente:©condizioni.©Legittimita©di©fermo©
amministrativo©di©crediti©vantati©dal©cessionario©verso©la©P.A.©(consultivo 
n. 
17285/03, 
avvocato 
M. 
Corsini). 
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. 
ý©III,©887©
A.G.S. 
^Parere 
del 
30 
luglio 
2004, 
n. 
105616. 
Fermo©dei©beni©mobili©registrati©ex 
art.©86©d.P.R.©n.©602/73©come©sostituito©
dall'art.©1,©comma©1,©lettera©q),©del©d.lgs.©n.©193/2001.©Effetti©della©ordi-
nanza©n.©3402/2004©del©23©giugno©2004©dal©T.A.R.©Lazio©(confermata©dal©
Consiglio©di©Stato),©che©ha©sospeso©l'efficacia©della©Circolare©Ministeriale©
24©novembre©1999,©n.©221,©della©Risoluzione©dell'Agenzia©delle©entrate©n.©
64/2002,©della©nota©dell'Agenzia©delle©entrate©protocollo©66384/2004©e©
della©nota©22©marzo©2004©del©Concessionario©del©Servizio©Nazionale©per©
la©Riscossione©dei©Tributi©della©Provincia©di©Roma,©aventi©ad©oggetto©la©
disciplina©della©procedura©per©l'adozione©del©fermo©amministrativo.©Limita-
zione©di©detti©effetti©al©solo©rapporto©dedotto©in©giudizio,©atteso©che©anche©
gli©atti©generali©impugnati©sono©soltanto©circolari©aventi©mero©valore©inter-
pretativo©che©il©giudice©amministrativo©non©ha©ritenuto©di©condividere.©
Opportunita©di©evitare,©fino©all'adozione©del©regolamento©attuativo©dell'art.©
86©del©d.P.R.©n.©602/73©come©sostituito©dall'art.©1©comma©1,©lettera©q)del©
d.lgs.©n.©193/2001,©l'emissione©di©provvedimenti©di©fermo©amministrativo©
di©veicoli©per©i©ruoli©delle©entrate©tributarie©da©parte©dei©concessionari©delle©
riscossioni©delle©entrate.©(contenzioso 
n. 
27998/04, 
avvocato 
G. 
Fiengo).. 
. 
. 
ý©III,©890©
A.G.S. 
^Parere 
del 
2 
agosto 
2004, 
n. 
106210. 
D.L.©n.©269/03,©art.©38:©ûNorme©di©semplificazione©in©materia©di©sequestro,©
fermo,©confisca©e©alienazione©dei©veicoliý.©(consultivo 
n. 
16756/04, 
avvocato 
P. 
Palmieri).. 
... 
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... 
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... 
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.. 
ý©III,©891©
A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
agosto 
2004, 
n. 
108043. 
Quesito©dell'Avvocatura©Distrettuale©dello©Stato©di©Ancona.©Trattamentodei©
praticanti©all'Avvocatura©dello©Stato.©(consultivo 
n. 
28275/04). 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
ý©III,©892©
A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
agosto 
2004, 
n. 
110067. 
Legge©n.©575/1965©^Se©l'amministratore©di©patrimoni©sottoposti©a©provvedi-
mento©cautelare©di©sequestro©ovvero©a©provvedimento©di©confisca©non©
ancora©divenuto©definitivo©(ai©sensi©dell'art.©2©ter,©commi©2©e©3©della©legge©
n.©575/65)©possa©fruire©del©patrocino©dell'Avvocatura©dello©Stato.©(consult
ivo 
n. 
5011/03, 
avvocato 
M. 
Mari).. 
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ý©III,©894©
A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
settembre 
2004 
n. 
122169. 
Affidamento©di©attivita©di©progettazione©a©professori©(docenti©a©tempo©pieno©t
empo©parziale).©(consultivo 
35683/04, 
avvocato 
M. 
Corsini). 
. 
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. 
. 
ý©III,©901©
A.G.S. 
^Parere 
del 
25 
ottobre 
2004, 
n. 
139502. 
Definizione©controversie©tributarie©ex©art.©161©legge©27©dicembre©2002©n.©289©
e©succ.©mod.©öSpese©giudiziali©(consultivo 
n. 
41298/04, 
avvocato 
A. 
Ling
uiti)... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
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... 
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... 
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... 
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... 
.. 
.. 
.. 
ýIV,©1293©


INDICI©SISTEMATICI©

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
novembre 
2004, 
n. 
146082. 
Legittimazione©passiva©nei©processi©di©opposizione©ad©accertamento©di©viola-
zioni©al©codice©della©strada©nelle©ipotesi©di©opposizione©a©verbale©di©conte-
stazione©elevato©da©organi©appartenenti©ad©amministrazioni©diverse©dal©
Ministero©dell'Interno©^Soggetti©legittimati©a©star©in©giudizio©per©il©Mini-
stero©dell'Interno©in©particolare©con©riguardo©alla©Regione©Valle©d'Aosta©
(consultivon.40529/2004,avvocatoL.D'Ascia).©....................©

A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
novembre 
2004, 
n. 
146928. 
Collaudo©Telcal©(consultivo©n.©43637/04,©avvocato©V.©Nunziata).©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
novembre 
2004, 
n. 
148481. 
Spese©legali©collaboratori©di©giustizia©^Cessione©del©credito©^Profili©fiscali©

(consultivo©27975/04,©avvocato©A.©Collabolletta).©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©

A.G.S. 
^Parere 
del 
13 
dicembre 
2004, 
n. 
160218. 
Art.©17,©par.©3©lett.©d)©Direttiva©CEE©del©Consiglio©delle©Comunita©Euro-
pee©del©14©giugno©1993©^Affidamento©a©trattativa©privata©dell'esecu-
zione©di©lavori©di©riallineamento©di©banchine©(consultivo©n.©53507/04,©
avvocatoG.Zotta).©.....................................©

A.G.S. 
^Parere 
del 
16 
dicembre 
2004, 
n. 
162146. 
Deducibilita©accantonamenti©ai©fondi©per©indennita©suppletiva©di©clientela©e©
per©indennita©meritocratica.©Istruzioni©per©l'abbandonamento©di©controver-
sie©pendenti©(consultivo©51999/04,©avvocato©G.©Mando©).©..©..©..©...©..©..©..©

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
dicembre 
2004, 
n. 
162622. 
Efficacia©delle©sentenze©penali©irrevocabili©di©ûn.d.p.©per©estinzione©del©reato©e©
morte©del©reoý©sul©relativo©procedimento©disciplinare,©ai©fini©della©defini-
zione©della©posizione©giuridico-retributiva©del©pubblico©dipendente©durante©
il©periodo©di©sospensione©cautelare©dal©servizio©(consultivo©n.©35053/04,©
avvocatoE.Figliolia)©.....©....©...©....©...©....©.....©..©.......©...©

A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
dicembre 
2004, 
n. 
163745. 
Controlli©antidoping©ai©sensi©della©legge©n.©376/2000©su©competizioni©
organizzate©dall'UNIRE©(consultivo©19156/04,©avvocato©P.©Cosentino).©.©.©.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165765. 
D.L.168del12luglio2004,cons.inlegge191del30luglio2004^Art.©1,co.9©
(consultivon.©53273/04,avvocatoE.Figliolia)..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165867. 
Ricorso©a©brokers©da©parte©delle©Pubbliche©Amministrazioni©in©relazione©a©
contratti©assicurativi©da©aggiudicarsi©con©gara©(consultivo©n.©217680/03,©
avvocatoD.Ranucci)..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©..©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
dicembre 
2004, 
n. 
165965. 
Sanzione©ex©art.©5,©co.©1,©legge©18©gennaio©1994©n.©50©^Decreto©Direttoriale©
del©31©luglio©2001©(prot.©n.©04/21179)©^T.A.R.©Friuli©Venezia©Giulia©^
Sent.©n.©885/02:©dichiarazione©dell'inammissibilita©del©ricorso©per©difetto©
di©giurisdizione©^Sanzioni©cc.dd.©punitive©e©cc.dd.©ripristinatorie;©alternati-
vita©e©cumulo©fra©le©stesse©^Giurisdizione©del©G.O.©e©del©G.A.©nei©vari©casi©
^Onere©dell'Amministrazione©ai©sensi©dell'art.©3,©co.©4,©legge©n.©241/90©^
Omessa©o©non©corretta©indicazione©^Correzione.©(consultivo©3267/03,©avvoc
atoM.Mari)©.............................................©

pag.IV,©1293©
ýIV,©1297©

ýIV,©1303©

ýIV,©1305©

ýIV,©1310©

ýIV,©1312©
ý©IV,©1314©
ý©IV,©1316©

ýIV,©1317©

ý©IV,©1324