t.NNO IV -N. 9-10 . . SETTEMBRE-TTOBRE 1951 tRASSEGNA MENSILE DELL'AVVOCATURA DELLO STATO PUBBLICJAZIONE DI SERVIZIO LA DELEGAZIONE DI POTEST LEGISLATIVA AL GOVERNO PER L'ATTUAZIONE DELLA RIFORMA FONDIARIA Nella legge 12 maggio 1950, n. 230, recante provvedimenti per la colonizzazione dell'altopiano silano, ~ contenuta una norma (art. 5) la quale testualmente dispone: <J preclusa al legislatore e di originaria, esclusiva ed inderogabile apportenenza dell'amministratore. Ma esse si manifestano, con altrettanta evidenza, prive di signifi. cato giuridico se vero -come si ritiene ormai sufficientemente dimostrato -che la legge la misura delle attribuzioni dell'amministratore esecutore, il fondamento (e non solo il limite) delle sue potest, la fonte delle sue funzioni. Ci va, senz'altro, tenuto per fermo in linea di principio. Ma val la pena -anche in considerazione dell'importanza dottrinaria dell'assunto in istudio -esaminare i particolari della questione. * * * La teoria del TOSATO (Le leggi di delegazione, Padova, 1931), che si cita in questa trama di ragionamento, e per la quale necessario avvertire che essa in contrasto con le vedute di autorevolissimi Maestri del diritto (ci si limita a ricordare MAYER, RANELLETTI, e lo stesso CAMMEO), si riduce, in sostanza, e per quel che interessa nella attuale discussione alle seguenti proposizioni (l. cit. pag. 33 seg.); non pu ammettersi una delegazione di carattere puramente formale, e cio non pu ammettersi che per via di legge di delega il legislatore conferisca ad un diverso Organo dello Stato il potere di emanare atti che -senza avere natura legislativa, o, pi esattamente, senza rientrare nell'ambito della competenza del lgisTa-tivo -abbiano forza di legge. Non , infatti, il potere legislativo che ha la competenza di emanare atti con forza di legge, ma sono, invece, gli atti del potere legislativo che hanno forza di legge. ;;;;;;;;;;w :::::&::::::::::::: mm;mxz.:: -155 In altre parole perch si abbia una vera e propria delegazione legislativa non basta soltanto che il legislatore dica all'Organo statale designato (ed ai terzi): <>. Quale il significato della coesistenza di queste due norme nello stesso corpus, se non che il costituente ha considerato la legge tanto idonea a dar vita a '{lrecetti generfl.li, quanto capace di regolare situazioni individuaM E che nel caso della pubblicit dei mezzi di finanziamento della stampa periodica, ner evitare il costituirsi di privilegi odiosi a c>trico di singoli giornali, '{ll'ivilegi ritenuti politicamente sconsigliabili, ha imposta la disciplina generale; mentre nel caso di socializzazione o di nazionalizzazione di imprese, al fine di determinare l'adesione ni perfetta alla variet di condizioni che la realt economica -presenta, ha voluto il comando individuale e s-pecifico~ Nello snirito della Costituzione tra precetto generale ed astratto e comando individuale, at tuale e specifico non corre un rapporto n di principio a deroga, n di regola ad eccezione. Il legislatore egualmente competente, a condizioni di parit, ad emanare l'uno e l'altro: e l'uno e l'altro comando sono veramente e propriament leggi. Come, del resto, argomentare. un divi!)tQ di emanare disposizioni << in singulos ))' quando proprio la stessa Costituzione a dettare precetti di questo tipo~ Quel che vale per la norma legislativa ordinaria dovrebbe <> valere per la norma costituzionale. Ma di << leges in privos latae)) la Costituzione ne contiene almeno una: la XIII Disposizione transitoria, per quel che attiene alla incapacit dei membri di Casa Savoia e -pi ancora -alla avocazione allo Stato dei beni dei medesimi! Con quanto precede crediamo di aver raggiunta la dimostrazione che, pur adottandosi le vedute del TOSATO, la delega legislativa di cui all'art. 5 della legge Sila costituzionalmente ortodossa. * * * Il fatto che, per, la nostra Costituzione in fatto di deleghe legislative ha delle vedute ben pi ampie che non quelle dell'illustre costituzionalista test citato. Le leggi di delegazione sono, infatti, considerate da due diversi articoli della Carta costituzionale: gli articoli 76 e 77. E se per il primo ben pu dirsi che esso considera 'la delegazione materiale (la delegazione Tosato per intenderci), per il secondo da tenere altro discorso. Qui l'effettivo contenuto della volont del Governo, e pertanto dell'atto destinato ad acquistare valore di legge, non viene minimamente in questione: la lettera della norma costituzionale considerando unicamente la forma del provvedimento mediante l'espressione<< decreto))' che -come ben si sa -serve sino ad un certo punto a determinare la provenienza soggettiva di un atto dagli Organi del potere esecutivo, ma non vale a specificare la portata e la qualificazione oggettiva di esso. In particolare, con << decreto >> tanto bene si denomina l'atto amministrativo quanto l'atto materialmente legislativo. La verit quella che le parole usate dalla Costituzione, il loro ordine e la loro connessione, la visione concr'eta della operazione giuridica pre vista nell'art.. 77, conclamano. La forza di legge))' il << valore di legge ordinaria ))' sono qui considerate come qualche cosa di esterno e di adiettizio al provvedimento: una qualit acquisibile per voto del Parlamento da qualsiasi atto che sia posto in essere dal Governo. In sostanza, se si vuole dare una spiegazione razionale alla coesistenza nella Carta costituzio nale degli articoli 76 e 77 primo comma, se -in altri termini -si vuole evitare di pervenire alla conclusione, per altro verso non giusti:~cabile, che l'art. 77, primo comma, una pleonastica _ ripetizione dell'art. 76 e che esso pertanto non deve essere letto dall'interprete, forza dire che la Costituzione della Repubblica ha accolta la teoria opposta a quella sostenuta dal Tosato., de -..---1 -156 ha espressamente regolata la possibilit della delegazione meramente formale. In altri termini, per usare le parole del MAYER, Ja forza di legge n nell'ordinamento costituzionale italiano rappresenta il grado di intensit di volere assegnato al potere legislativo, grado essenzialmente superiore a quello attribuito agli altri Organi in cui si articola la sovranit dello Stato (cfr. TOSATO, op. cit., pag. 35 e nota 1). La forza di legge n si considera, cos, come un potere -categoricamente individuato -di competenza propria degli Organi del legislativo, che questi possono delegare (consentendolo l'ordinamento positivo) ad Organi diversi, la cui volont sia ab origine n meno efficace e destinata ad operare d un livello inferiore. In tal modo ha luogo una supervalutazione degli effetti dell'atto: questi saranno quelli di una legge. Storicamente ci sembra dimostrabile proprio sulla base di quella supremazia, non solo politica, ma veramente giuridico-costituzionale, che nel nostro diritto il Parlamento ha .nei confronti del Governo, ed alla quale si gi fatto cenno. Se vero questo rapporto di dipedenza organico-funzionale, facilmente inducibile che nello spirito del Costituente ci -sia stato come una prevalenza qualitativa deJla volont del legislatore su quella dell'esecutivo (quel che comunemente si dice del Parlamento sovrano n). Ed una volta che si discorre di preponderanza di volont, gi si in pieno nella dottrina della delega meramente formale. Ma, con la dottrina di Mayer, di Ranelletti e di Cammeo, la questione del contenuto dell'atto delegato si trova ad essere istantaneamente e completamente svalutata. Non ha pii, infatti, importanza di sorta l'esaminare se l'atto delegato abbia contenuto di atto legislativo o di atto ammi nistrativo, una volta che la cc vis ac potestas legis >> (non sindacabilit e modificabilit solo per legge) pu essere applicata a qualunque atto del Gover no, con un voto di valore esclusivamente formale. * * * E non neppure il caso di discorrere come fa il Roherssen di atti emanati, se non in violazione, in elusione dell'art. 113 della Costituzione. Il legisla tore ordinario, per frustrare il normale sindacato di legittimit negli atti amministrativi, avrebbe rivestito questi decreti del fittizio abito della legge. Insomma, rileva qui il fine per cui il legislatore ha agito. E la considerazione di questo fine rende condannabile l'atto, ancorch emanato in termini di regolarit formale. Va senz'altro osservato che, almeno sul piano del diritto (che poi l'unico sul quale possono porsi le argomentazioni presenti) non consentita una siffatta apertura di ragionamento. L'cc eccesso di potere legislativo n -con tutto il riguardo alle opinioni professate dal 0ALAMANDREI - nozione politica e non giuridica. Al giurista non , infatti, consentito scrutare la rispondenza della legge ad un certo o ad un diverso fine, quando il fine -storicaniente inteso -della legge appar tiene al dominio della politica e non a quello del diritto. Giuridicamente, invece, si deve, di necesc sit, rimanere a SUAREZ (De legibus et de De legislatore, lib. III, XII e XX), il quale insegnava che cc finis legis non cadit sub lege n, giacch cc finis legis est ipsa lex n. . Ci, almeno, sino a quando la Carta costituzionale non indirizzi espressamente ad un certo fine l'opera del legislatore: se questa finalizzazione esista, l'indagine intesa a stabilire se la norma della legge eventualmente contrasti al voto della Costituzione sindacato di violazione cc stricto sensu di norma costituzionale, e non figura di eccesso di potere. Del resto, a voler discendere proprio sul terreno di codesto non plausibile sindacato, qual' il compito del giudice di legittimit degli atti aromi nistrativi, nell'esercizio di quel sindacato, che ora si lamenta per eluso, se non quello di stabilire la conformit del provvedimento alla volont del legislatore' In altri termini quello di immaginare un legislatore . proteso a regolare il singolo caso, e paragonare, poi, l'operato dell'esecutore a quello che sarebbe stato il provvedimento del legislatore, se questi fosse stato al posto del prii:no' Ed allora dov' l'elusione dell'art. 113, quando il legislatore stesso a far propria l'opera del Governo' Dov' l'elusione dell'art. 113, quando, per giunta, il Parlamento stesso ad essere realmente ed immanentemente presente nell'emanazione del provvedimento <>. Anche quest'opinione dell'illustre A. non ci sembra accettabile poich conduce necessariamente alla possibilit di nominare un governo di lotta, che gi abbiamo criticato. Difatti, dal principio secondo il quale il Capo dello Stato nell'esercizio del potere in esame agisce di sua iniziativa e la controfi.rma dei relativi atti da parte del Ministro responsabile non equivale a proposta, discende che, qualora il Ministro non intenda firmare una nomina che non condivide, il Presidente della Repubblica, per attuare il suo proposito, potrebbe ricorrere ad un gabinetto di lotta, agire cio in una ma.niera he. come si detto, non consentita nel nostro ordinamento costituzionale. Bisogna, pertanto, concludere che nel nostro sistema costituzionale l'iniziativa del Capo dello Stato pu assumere solo rilevanza politica, provocando cio l'assentimento dei ministri responsabili in merito agli atti che egli intende adottare (iniziativa questa che indubbiamente pu essere fruttuosa quando sia esercitata da persona di largo prestigio personale), mentre dal punto di vista giuridico l'azione di quell'organo costituzionale non pu che manifestarsi in relazione alle proposte o comunque con l'assentimento del Governo, che ne assume la responsabilit. (C. C.) GINO VITTA : Competenza giudiziaria su diniego di potere discrezionale in atti amministrativi. Giur. It. , 1951, I, 1, 519. In questa nota alla-sentenza delle Sezioni Unite 4 luglio 1949, n. 1657, l'egregio A. svolge delle interessanti osservazioni sui limiti della competenza giudiziaria in tema di sindacato su atti ammin1strativi discrezionali. Riconosciuti esatti i principi affermati dalla sentenza -secondo i quali il cittadino resta titolare di un diritto subbiettivo anche di fronte aill' Amministrazione pub blica fi,nch questa non abbia il potere di sopprimerlo o limitarlo, e quindi l'accertare l'esistenza di quel diritto rientra nella competenza dei Tribunali ordinari -, l'A. passa a considerare i casi nei quali il diritto subbiettivo permlinga, malgrado qualche atto o fatto che appaia proveniente dalla Pubblica Amministrazione intenda limitarlo; e cio i casi nei quali l'atto abbia solo la parvenza, ma non la sostanza di atto amministrativo, o meglio sia un atto radicalmente nullo o, secondo alcuni, inesistente. L'indagine venne prima rivolta all'elemento soggettivo, e cio all'agente che deve porre in essere l'atto, ritenendosi idoneo a produrre effetti giuridici l'atto che emani da una Autorit amministrativa, anche se l'investitura nell'ufficio sia per qualche motivo viziata, e improduttivo di ef-. fetti l'atto che sia stato posto in essere da un privato che non abbia ottenuto l'investitura, ovvero da un funzionario che appartega ad un ramo del1' Amministrazione pubblica del tutto diverso da quello che avrebbe dovuto emanare l'atto. Trattasi in questa ultima ipotesi di un caso di incompetenza assoluta che potrebbe ravvisarsi allorch i limiti della sfera di attribuzioni dell'organo siano stati violati in modo cosi grave che il vizio sia accertabile ictu oculi, senza necessit di indagini approfondite. Un altro caso di ine~istenza si ha quando all'atto il funzionario sia stato costretto da una violenza assoluta che impedisca la libera manifestazione volitiva. Ogni atto , infatti, estrinsecazione di un comportamento volontario. Altri vizi possono riguardare l'oggetto o il contenuto, e si verificano quando l'uno non determinato e l'altro sia impossibile ad eseguirsi o concerna una azione delittuosa. L'atto pu ritenersi inesistente anche quand non abbia la forma scritta, che sia richiesta dalla legge ad substantiam. Il vizio della causa non determina mai la inesistenza, ma solo l'annullabilit, risolvendosi esso nel vizio di eccesso di potere, nel quale vengono compresi anche i casi in cui la causa manchi o sia addirittura illecita. Enunciati questi casi di atto amministrativo apparente, ma improduttivo di effetti giuridici, l'A. passa a risolvere la questione se e chi debba giudicarne. Secondo la sentenza annotata la competenza spetta al giudice ordinario, perch non solo manca l'esercizio di un potere discrezionale, ma assolutamente l'esercizio di una qualsiasi pubblica funzione idonea a limitare il diritto individuale. Questa conclusione che potrebbe apparire indiscutibile, stata invece contrastata dalla stessa giurisprudenza, perch, portata la questione innanzi al Consiglio di Stato, questo talvolta ha ritenuto la impugnabilit dell'atto, soggiungendo che la impugnazione non fosse soggetta aWordinario termine di decadenza, talvolta ha ritenuto inammissibile il ricorso, mentre la dottrina, con diversa giustifi,cazione, non ha mai negato la competenza del giudice ordinario. Il Redenti, per es., ha espresso l'avviso che nei casi di inesistenza dell'atto il giudice amministrativo 11011 ha il po rn= u 00 &. 3;;; rn= u 00 &. 3;;; -160 tere di decidere. Il potere di annullamento per illegittimit spettante al Consiglio di Stato ha, infatti -secondo il Redenti -carattere costitutivo in quanto annulla un atto fi,no ad allora produttivo di effetti, e non pu comprendere anche il diverso potere di mero accertamento della inesistenza o nullit assoluta dell'atto, perch codesto accertamento ha carattere dichiarativo. A questa conclusione aderisce il Vitta, sebbene con diverso ragionamento. La giurisdizione amministrativa, secondo il V., ha competenza solo su atti amministrativi, mentre ne casi sovraccennati non siamo in presenza di atti della Pubblica Amministrazione, ma solo di atti apparentemente amministrativi. Orbene, se non vi un atto della Pubblica Amministrazione, il diritto del cittadino resta tale, non si affievolisce a interesse legittimo, e su di esso ferma rimane la competenza del giudice ordinario. A questi casi di inesistenza il V. aggiunge gli altri nei quali manca una pronuncia di giudizio di volont, e si ha solo un fatto materiale dell'Ammi~ nistrazione Pubblica, non appoggiato ad alcun titolo. I tribunali ordinari dovrebbero dichiarare come illeciti codesti fatti materiali e limitarsi ad aggiudicare i danni, tranne quando l'Amministrazione regolarizzi, con effetto ex nunc, la suaposizione emanando una formale pronuncia. Il titolo pu mancare anche se esso viene riferito all'oggetto, attribuendo talvolta la legge il potere di prendere certi provvedimenti solo su alcuni oggetti e non su altri, come, per es., l'espropriazione pu esgere limitata solo ad alcuni beni enumerati in apposito elenc; onde la espropriazione adottata su beni diversi non costituisce titolo legittimo per sorreggere la pretesa dell'Amministrazione Pubblica. Dopo questi rilievi che riguardano la limitazione del diritto di propriet, I'A. ricorda gli altri limiti che possono essere imposti ad altri diriW dei cittadini, ome per es., l'incolumit, la libert personale, la inviolabilit di domicilio. Pure essendo possibile che in qualche caso tali diritti vengano in contrasto col pubblico interesse, il cittadino sempre garentito dal fatto che il potere di limitarli riservato esclusivamente all'a.g.o., essendo ammesso solo in ipotesi eccezionali l'intervento del funzionario amministrativo che resta per sotto il controllo del giudice ordinario. Identico ragionamento vale anche per il sequestro di stampati non periodici che pu avvenire solo con atto motivato dell'a.g.o., mentre per quelli periodici consentito in alcune evenienze il sequestro da parte di ufficiali di polizia giudiziaria con l'obbligo di denuncia entro le 24 ore al giudice ordinario. Venunciazione ora svolta dei casi di inesistenza dt;Jll'atto amministrativo, anche se pu apparire praticamente esatta, non offre tuttavia la possibilit di affermare un principio generale che valga ad individuare i limiti di esistenza dell'atto amministrativo, al di l dei quali possa riconoscersi la con:ipetenza del giudice ordinario. Non sembra, infatti, _a potersi accettare la tesi del Vitta secondo la qua,le l'atto deve ritenersi inesistente q~~ndo sia affetto da un vizio macroscopico che si rilevi ictu oculi, senza necessit di indagini a11- profondite. N sembra che il criterio per la individuazione di quei limiti possa essere diverso a seconda che l'atto sia discrezionale o vincolato, pur non potendosi discono~cere che . nell'ipotesi della discrezionalit l'indagine pi delicata e complessa. Inoltre, in qualche caso citate dal Vitta si deve invece riconoscere che un atto amministrativo possa esistere. Si pu ricordare l'esempio dell'atto che un privato, sprovvisto di legittima investitura., compie nella esplicazione, di una funzione amministrativa. In tal caso il cittadino pu essere qualificato all'esercizio dell'attivit pubblica (anche se non sia stato legittimamente investito) dalla necessit di svolgere una attivit che rivesta carattere essenziale ed indifferibile. Il fenomeno della funzione di fatto, invero, ricorre sia quando l'investitura nell'ufficio sia per qualche motivo viziata, sia quando essa non esiste affatto e sorga la necessit di compiere una funzione essenziale e indifferibile che l'autorit legittimamente investita si trova nell'impossibilit di compiere. Ci premesso, a nostro avviso, l'indagine va rivolta non sugli elementi dell'atto, bens sui fattori del potere, e cio sui fattori che sono rilevanti per esistenza del potere e su quelli che sono rilevanti per il suo esercizio. Solo se tra gli uni e gli altri una esatta discriminazione viene compiuta, possono distinguersi i casi di defi,cienza del potere ove manchi un fattore della prima categoria, dai casi di vizi nell'esercizio del potere se difetti o sia viziato un fattore della seconda categoria. Nella seconda ipotesi l'atto, nel quale la estrinsecazione del potere si risolve, pu considerarsi come venuto in vita, perch si presuppone gi superato il problema dell'esistenza del potere. Infatti, secondo la pi autorevole dottrina (vedi in particolare MrnLE, Principio di diritto amministrativo, Pisa, 1945; SANDUI.Ll: Per la delimitazione del vizio di incompetenza degli atti amministrativi, in Rass. Dir. Pubbl. , 1947, I), una volta accertato che nessuna potest pubblica ricorre, con la esclusione di ogni interferenza tra quella potest e le situazioni giuridiche subbiettive, a tali situazioni va riconosciuta la qualit dei diritti soggettivi. Ammesso invece l'esistenza di una potest pubblica, ne deriva insieme con la interverenza del pubblico potere sulle situazioni giuridiche soggettive, la degradazione dei diritti ad interessi legittimi, intendendosi per tali sia quelli indirettamente o occasionalmente protetti dalle norme rivolte invece a disciplinarn l'esercizio del pubblico potere, sia i; diritti che vengono ad affievolirsi a seguito dell'esercizio di un potere discrezionale. Occorre ora considerare da quali fattori dipenda la esistenza del potere e quali invece ineriscano al suo esercizio. In conformit alla dottrina che si particolarmente dedicata a tale i~dagine (Sandulli), sono fattori della prima categoria, i termini. del potere, quello attivo (soggetto) e quello passsivo (oggetto), e gli elementi che concernino l'aspetto sostanziale del potere (contenuto e causa). Se quindi la fattispecie concreta non coincida con quella normativa perch manC'a uno solo dei cen ml : Q E ilrnfil J&SrnfilQ& ml : Q E ilrnfil J&SrnfilQ& -161 nati fattori, pu affermarsi che il potere, che si inteso esercitare, non esiste, con la conseguenza c.he le situazioni giuridiche soggettive possono riconoscersi come diritti subbiettivi, nessuna interferenza essendosi consentita al pubblico potere in ordine ad essa. "'~ Ai fattori di tale categoria possono appartenere anche le circostanze che fanno parte della situazione storico ambientale in seno alla quale il potere li inquadra. Al riguardo occorre per indagare come la circostanza viene inquadrata dalla norma nella fattispecie; se cio essa sia un elemento dal quale dipenda la esistenza ovvero l'attribuzione del potere. quindi un problema di interpretazione della norma, (cfr. IACCARINO: In tema di sindacato di incompetenza, Foro It. >> 1947, III, 93). Per es.: col concorso dell'urgenza il potere viene attribuito ad un organo, mentre normalmente attribuito ad un altro organo. Vedesi per es., l'art. 251 del Testo unico comm. e provv. del 1915. In questa ipotesi, ove venga accertato che l'urgenza non esiste, non si potr dedurre che il potere non esiste, bensi che vi un vizio nell'esercizio del potere stesso, e cio che il vizio concerne la legittimazione dell'OTgano ad agire, o, meglio, la competenza dell'organo. anche opportuno chiarire che se nella fattispecie concreta il termine attivo del potere, e cio il soggetto, non coincida con quello previsto dalla norma, potr aversi, a seconda dei casi, una deficienza del potere ovvero un diftto nella legittimazione attiva. Si ha la prima ipotesi se l'organo che ha agito appartiene ad un ordine diverso da quello di cui fa parte l'organo previsto dalla norma; si ha la seconda se l'organo che ha agito dello stesso ordine..Il vizio di incompetenza, quindi, presuppone gi superato il problema dell'esistenza del potere, e riguarda invece la fase dell'esercizio, concerne cio la legittimazione dell'organo ad agire. Appartengono ancora agli elementi rilevanti nell'esercizio del potere la forma che questo deve rivestire e l'uso col quale esso va impiegato. L'indagine sulla validit formale pu portare alla violazione di legge con l'annullabilit dell'atto. Porta invece a ritenere l'atto inesistente e quindi l'esercizio del potere come non avvenuto, se non stata adottata quella forma che la legge richiedeva ad substantiam. L'indagine sul modo dell'uso del potere importa la valutazione del fine e rientra ncl sindacato per eccesso di potere. Concludendo, il problema dei limiti del sindacato da parte del giudice ordinario su un atto amministrativo, vincolato o discrezionale, si riduce a quello della discriminazione dei fattori dal cui concorso dipenda la esistenza del potere giuridico, dai fattori i quali invece ne condizionano l'esercizio, con la conseguenza che la mancanza di nn fattore della prima categoria importa la deficienza del potere e quin.di la qualifica di diritti alle situazioni giuridiche soggettive con le quali la potest pubblica apparentemente venuta a contatto,. e sulle quali resta ferma la competenza del giudice ordinario; la defi.cienza di un fattore della seconda categoria importa un vizio nell'esercizio del potere nelle tre forme dell'incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere, e quindi la degradazione a ihteressi legittimi dei diritti subbiettivi con la competenza del giudice amministrativo. Ecco perch l'Avvocatura dello Stato ha sempre sostenuto che la discriminazione fra giurisdizione ordinaria e amministrativa va fatta sulla base della causa petenti, ma poi ricercando obbiettivamente la volont di legge e stabilendo se inbase ad essa possa ritenersi che il potere esiste ovvero no. E la sentenza 4 luglio 1949, 11. 1657, si presta a una qualche misura per non essere stata del tutto chiara su questo punto, sembrando che ai fini della competenza si sia voluto rimettere a quello che il privato sostiene nella sua domanda; anzich a quella che invece la risultanza obbiettiva di legge. Pertanto la suddetta sentenza, come l'altra successiva delle Sezioni Unite 9 febbraio 1950, n. 767 sono state esaminate gi sotto questo profilo nella Rassegna Mensile (1950, 151), e in quella sede sono stati esposti dettagliatamente i motivi che portano su questo punto a dissentire dalle affermazioni della Corte Cuprema. (U. G.) mrnm: i; fBfMZT*:&TT mmrITllillifil[ff 7w.rulKMJLill18JU&fill:mJiillfC?FN ili tL .J i m t!fiil:JRI . E '.EH . iLJ TE RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA ACQUE PUBBLICHE -Tribunale delle acque -Gravame -Ricorso per violazione di legge contro la decision2 del Tribunale S_:,eriore in sede di giustizia amministrativa, art. 111 della Costituz.:one. (Corte di Cass., Sez. Unite, Sent. n. 194.8-51 -Pres.: Ferrara, Est.: D'Apolito, P. M.: Eula -Spina contro Milone e Ministero dei lavori pubblici). In forza dell'art. 111 della Costituzione (che non pone alcuna distinzione tra le giurisdizioni di mera legittimit e quelle chiamate a decidere su diritti subiettivi, salvo le eccezioni espresse), avverso le decisioni del Tribunale Superiore delle Acque sulle materie contemplate nell'art. 143 del T. U. sulla acque pubbliche, contro le quali era ammesso ricorso alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione soltanto per incompetenza o eccesso di potere (art. 201 del citato T. U.) ora ammesso ricorso alla Corte Suprema per violazione di legge. Riportiamo anzitutto il testo della motivazione della sentenza per la parte che si riferisce alla massima sopra trascritta. Questa disposizione a dir vero, offre adito a dubbi. La Costituzione, pur adottando, in via di massima, il principio della giurisdizione unica, ha posto alcune eccezioni (art. 103) mantenendo tre giurisdizioni speciali, e cio, oltre i tribunali militari e la Corte dei Conti, " il Consiglio di Stato e gli altri organi di giurisdizione amministrativa,, per la tutela nei confronti della Pubblica Amministrazione degli interessi legittimi (e, in particolari materie, anche dei d,iritti soggettivi). Ora tra le '' giurisdizioni speciali , , , cos genericamente indicate nel secondo comma dell'art. 111, non possono comprendere n il Tribunale militare, n la Corte dei Conti, n il Consiglio di Stato, per i quali lo stesso articolo specificamente dispone, e nemmeno gli altri organi di giustizia amministrativa accennati nell'art. 113, i quali, come fu chiarito in sede parlamentare dal Presidente della Commissione, non sono altri che gli organi locali o periferici (articoli 125-130); che, come anche fu ivi detto, "confluiscono al vertice del Consiglio di Stato , , e come tali, costituendo, in genere, rispetto a questo, il giudice di primo grado, non sono soggetti direttamente al controllo di legalit, della Corte di Cassazione. <>, 1951, II, 1, 122) nelle quali si costantemente esclusa l'applicazione del principio del sol ve et repete, con l'argomento che questo varrebbe solo nelle controversie d'imposte davanti l'Autorit giudiziaria ordinaria. Invero, il dubbio che da una tale aff ermazione pu sorgere, e cio che con essa la Corte Suprema abbia inteso affermare il principio che il potere da essa esercitato ex art. 111 attenga ad un suo carattere di organo 'supergiurisdizionale e non al suo carattere di massmo organo della giurisdizione ordinaria, sembra cadere di fronte alla considerazione che, per il suo evidente carattere eccezionale, il principio del solve et repete viene dalla giurisprudenza sempre pi ristretto nella sua 'applicazione, escludendolo in tittti i casi di azione giudifdaria che, sotto qualche aspetto, siano diversi dalla procedura ordinaria (si veda in proposito in questa Rassegna, 1949, pag. 87 e segg.). (A.S.) -164 DEMANIO -Immobile espropriato per p. u., rientra nel patrimonio indisponibile -Patrimonio indisponibile, pu essere oggetto di rapporti di diritto privato -Immobile espropriato per p. u., Continuazione di precedente locazione -Ammissibilit. (Corte di Cass., Sez. III, ffant. n. 1741-951 -Presidente: Acampora, Est.: Ricc;, P. M.: Caruso ( conf.) Comune di Roma-Renzi). II carattere di demanialit di un immobile deriva esclusivamente dal diritto positivo, il quale non consente di attribuire la qualit demaniale ad un immobile solo per essere stata effettuata l'espropriazione da parte ed a favore di un Ente pubblico (nella specie Comune); tuttavia l'espropriazione, creando un rapporto. essenzialmente di Diritto pubblico, importa che l'immobile stesso entri a far parte del patrimonio indisponibile dell'Ente che ad essa ha proceduto. I beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato e degli Enti pubblici minori possono formare oggetto di private contrattazioni (e quindi di locazione), sempre che tali rapporti non contraddicano alla loro destinazione. Qualora il Comune, avendo proceduto alla espropriazione di un edif.cio, al fine di attuazione di un piano regolatore, abbia soprassedendo alla demolizione, continuato a riconoscere la locazione stipulata dal conduttore con il proprietario espropriato, non pu ritenersi che, per effetto della espropriazione, il rapporto di locazione sia trasformato in una concessione-contratto di bene demaniale, sottratta ai vincoli imposti dalle leggi in vigore in ordine alla misura del canone degli immobili urbani. Il passaggio, per effetto della espropriazione, dell'immobile nel patrimonio indisponibile del Comune, non altera la natura del precedente rapporto privato di locazi~ne-conduzione. Pertanto a tale rapporto sono applicabili gli aumenti previsti dalle vigenti leggi vincolistiche; e in caso di controversia tra Comune e conduttore circa la misura dovuta dell'ammontare, la domanda per fare risolvere la controversia relativa proponibile da parte del conduttore, oltre che dal Comune, dinanzi alla Commissione arbitrale per l'equo f.tto. La Cassazione ha avuto altre volte occassione di avvertire che, fra l'insorgere della demanialit e l'atto espropriativo, il bene espropriato si trova in uno status di transizione, durante il quale esso suscettibile di limitati usi da parte del privato. Si , infatti, in presenza dello stadio formativo >> della demanialit 7a quale, a tenore dei principi, non si attua con il semplice passaggio della propriet del bene nell'Amministrazione espropriante, ma attraverso la destinazione successiva dello stesso al fine specifico di pubblica utilit perseguito. V', pertanto, una fase di assestamento, determinata dalla necessit di porre i debiti elementi di coesistenza fra la propriet, destinata a far parte del p1tbblico demanio, e la parte residua, rimasta all' esvropriato, . . . Ove occorra, la Pubblica A mministrazione pu perfino disporre della cosa demaniale, cambiandone la destinazione e stabilire su di essa diritti dei privati, purch a ci addivenga non con le forme e, quindi, con gli effetti del diritto civile, ma con le forme e l'efficacia che sono proprie del diritto amministrativo>>. (Cass. 5 agosto 1949, Giur. Compl. Cass. Civ. 1949, III, 1164 con nota). L'attuale sentenza meglio chiarisce il pensiero della Corte Suprema, attribuendo al bene, nella fase di transizione, il carattere specifico di patrimonio indisponibile : carattere dal quale seaturiscono effetti ben determinati, rispondendo esso ad una figura ben nota nel campo del. Diritto pubblico. Le due sentenze sembrano, quindi, reciprocamente integrarsi, ribadendo il principio che la demanialit sorge non per il solo momento soggetti,vo (manifesta. zione di volont dell'ente), ma per la combinazione di questo con l'elemento oggettivo (atti concreti di destinazione ad una funzione pubblica). Principio, del resto, che dominante in dottrina (cfr. i richiami in nota alla sentenza 5 agosto 1949 sopra citata), e che ha trovato il consenso della Suprema Corte. Questa ha, infatti, costantemente escluso che una destinazione di fatto sia sufficiente a determinare la demanialit (Cass. 26 febbraio 1943, Foro Amm. 1944, II, 43; Carugno, Espropr. per p. u., ed. 1950, p. 366. Contra Papaldo, Le cose demaniali come oggetto di appartenenza necessaria>> in Riv. dei beni pubblici, 1939, I, 180 e 566). Con l'attuale sentenza viene ribadito il principio parallelo dell'insufficienza del solo elemento soggettivo. Esclusa la demanialit, restava da accertare la disciplina giuridica del bene prima della combinazione dei due elementi, Questi, infatti, non smpre si presentano contemporaneamente. E' anzi normale che l'effettiva utilizzazione del bene segua gli atti espropriativi ad una certa distanza di tempo. E non raro il caso inverso, cio che l'esecuzione dell'opera pubblica preceda l'espropriazione, la quale viene cos a normalizzare un fatto compiuto: fenomeno in cui si estrinseca un esercizio pienamente legittitno del potere espropriativo (cfr. Cass. 26 febbraio 1943 sopra cit. ). Proprio rispetto a questa ipotesi, la Cassazione aveva anzi rilevato (sent. 18 aprile 1941, Rep. Giur. It., 1941, 224, n. 56) che durante il periodo precedente nell'emanazione del decreto di esproprio i beni del privato, gi di fatto utilizati, dovevano ritenersi in sostanza vincolati. La gi avvenuta concreta destinazione del bene privato allo scopo di' pubblica utilit, l'occupazione o la trasformazione di esso in via di urgenza con la esecuzione di opere stabili, importano per il proprietario espropriando la definitiva perdita del possesso e della disponibilit, e l'impossibilit di farne un uso diverso da quello della gi concretatasi sua destinazione all'opera di utilit pubblica n. Se la Cassazione avesse osato allora affermare in modo esplicito che la gi avvenuta destinazione inquadrava aittomaticamente il bene nel patrimonio indisponibile dell'Ente espropriante, potremmo giun gere a questa conclusione di portata generale Il verificarsi di uno qualsiasi dei due momenti costi tutivi della demanialit (soggettivo od obbiettivo) s1tfficiente per attribuire al bene il carattere dell'in disponibilit n. Ora, questo carattere sembra inconciliabile con l'insorgere di rapporti obbligatori di diritto privato, aventi per oggetto l'utilizzazione del bene. Possono costituirsi rapporti di contenuto analogo, ma essi rimangono disciplinati da norme di Diritto pubblico, poich sono soltanto queste norme, ormai, che diret -165 tamente riguardano il bene indisponibile (828 C. C.). Questo pu essere goduto dal privato cos come ne godrebbe un conduttore, ma ci non significa ancora che sia in, atto un rapporto di locazione, giacch stilla natura di tale rapporto infiuisce in modo determinante la natura del bene. Poich questo compreso nel patrimonio indisponibile dello Stato, essendo destinato, sia pure indirettamente, ad un pubblico servizio, logico che una situazione giuridica a favore del privato in tanto possa "Sorgere in quanto l'Autorit amministrativa abbia pre'l'iamente accertato la convenienza di far coesistere all'uso pubblico un uso privato della cosa; il che porta senza altro nel campo del Diritto pubblico ed alla figura della concessione>>. (Cons. Stato 31 marzo 1950, Foro Amm., 1950, I, 1,293; Rassegna Avv. 1950, 107; Cons. Stato 19 aprile 1950, Giur. compl. Cass. Civ., 1950, III, 760 con nota). Nello stesso senso, e, cio, per l'esclusione di rapporti di diritto privato su beni indisponibili, si era espressa anche la Corte Suprema in altra vertenza, stabilendo l'esatto principio che <> (Cass. 30 novembre 1949, Riv. Amm., 1950, 326; Giur. Compl. Cass. Civ., 1949, III, 929 con nota). E pi oltre la stessa sentenza metteva in evidenza le caratteristiche del rapporto, cc fra le quali domina il pubblico interesse che afferisce alla indisponib~lit del bene , ricollegando quindi alla natura stessa del bene l'elemento determinante per la qualificazione del negozio. Conclusione esattissima, gi chiaramente affermata dalla dottrina (ZANOBINI, Corso, vol. IV, p. 151) che parifica il bene indisponibile al bene demaniale per tutto ci che riguarda la sua utilizzazione, infiuenzata in modo decisivo dalla destinazione al pubblico servizio. La sentenza annotata di diverso avviso. La Cas8azione si trovata di fronte ad una utilizzazione da parte del privato apparentemente immutata, nella quale, per, si era verificato, per effetto dell'espropriazione, un mutamento nella natura giuridica del bene utilizzato: e, nonostante siffatto mutamento, ha ritenuto che il carattere originario (privatistico) rimanesse inalterato. Non sembra che si possa consentire in questa affermazione. Il raporto originario di locazione viene senz'altro troncato dall'espropriazione, che risolve de jure ogni diritto personale avente per oggetto il bene espropriato, ivi compreso il diritto del conduttore (CARUGNO, Espropriazione per p. u., ed. 1950, 147; SABBATLL';I, Espr. per p. u., vol. II. 199). Perfino i diritti reali vengono automaticamente risolti, apvunto per la trasformazione della natura del bene, che reagisce immediatamente siti rapporti che lo riguardano. (art. 52 legge 25 giugno 1865, n. 2359). In altri termini, il passaggio dellli condizione privatistica a quella pubblicistica muta tutta la disciplina legislativa del bene, con la conseguente impossibilit di applicare ancora le norme prfoatistiche. Non dit'ersamente accade nel caso di un bene demaniale che venga trasferito ad uno .Stato straniero: con il cambiamento delle norme che lo regolano, cio del suo status giuridico, vengono meno tutte quelle forme di utilizzazione che derivano dalla sua condizione precedente, non escluse le concessioni (Cons. Stato 2 luglio 1948, Giur. Compl. Cass. Oiv. 1948, III, 1024). Neppure il principio generale dell'art. 22 delle disposizioni della legge in generale pot evitare, in questo caso singolare, la soverchiante e decisiva infiuenza del cambiamento della condizione giuridica del bene. probabile che la Corte Suprema, nell'attuale vertenza, sia rimasta dominata dalla considerazione che, di fatto, l'Ente espropriante continii a tollerare il godimento dell'immobile da parte dell'antico conduttore. Ma questa permanenza di una utilizzazione di fatto non ha alcuna rilevanza rispetto alla configurazione giuridica del rapporto. Perfino nel caso della ricondizione tacita di diritto privato la giurisprudenza nega costantemente la permanenza del vecchio contratto, ravvisando nella riconduzione la stipulazione di un nuovo negozio, sia pure con le stesse clausole del precedente: il che ribadisce l'impossibilit di fondare una continuit del contratto su una semplice continitit della situazione di fatto, permessa o tollerata dal proprietario della cosa. Altrettanto irrilevante la permanenza della situazione di fatto, allorquando muta la natura giuridica del bene. Anche in questo caso il silenzio o la talle ranza possono eventualmente provocare la costituzione di un nuovo rapporto, non l'eternarsi del vecchio: ed il nuovo rapporto non pu prescindere dalla mutata natura del bene, alla quale deve per forza di cose adattarsi, assumendo la veste ed i contorni di una vera e propria concessione. N sembra che l'essere il bene nella fase dt: transizione possa legittimare una diversa conclusione, giacch anche al primo gradino (indisponibilit) il bene svincolato dalle norme privatistiche, pur non avendo. ancora varcato la soglia della demanialit. Nessuno contesta che l'indisponibilit possa permettere determinati usi da parte del privato non incompatibili con la sua destinazione. La Cassazione ebbe anzi a decidere, con alquanta larghezza di criteri, che il proprierario espropriato, il quale continua nel possesso dell'immobile, in attesa dell'effettiva occupazione possessore di buona fede, e quindi continua a far suoi i frutti (Cass. 1 luglio 1940, Foro it., 1940, I, 921). Analogamente, si pu riconoscere che il condiittore, rimasto nel godimento dell'immobile dopo l'e8proprio, non possa considerarsi occupante abusivo: ma la legittimit della sua permanenza nell'immobile potrebbe essere fondata solo su un rapporto di concessione (ammesso che ne ricorrano gli estrni), e non mai su un contratto di locazione di diritto privato, incompatibile con la natura del b01w. (A.C.) -lGG ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILIT -In dennit -Concorc!ata -Valore del bene -Vincola tivit del negozio -Protrarsi del procedimento di espropriazione -Colpa e dolo dell'AmministrazioneDanni -Svalutazione monetaria. (Corte di Cassazione, SJz. II, Sent. n. 1994-951 -Pres.: Russo, Est.: Flore, P. M.: Rossi -Guadalupi contro Ministero Difesa). dano fattori anormali, quali l'illegittimit del comportamento dell'amministrazione o dell'espropriante o la colpa o il dolo dell'una (o dei suoi organi) ovvero dell'altro, non per questo l'accordo perder efficacia; ne conseguir invece l'obbligazione a risarcire il danno, con l'eliminazione conseguente dell'eventuale effetto della svalutazione monetaria. Nell'ipotesi di indennit concordata l'espropriato, trattandosi di diritti patrimoniali e quindi disponibili, per quanto riflette il riferimento del valore del bene ad un momento qualsiasi, anteriore, contemporaneo o posteriore all'accordo, libero di determinarsi come meglio creda; di talch se egli non ha creduto di cautelarsi nei modi consentitigli dalla legge, il negozio, di per s, lo vincola, qualunque sia il tempo decorso tra l'accordo ed il perfezionamento del procedimento di espropriazione. Oh se sul protrarsi di questo abbiano inciso fattori anormali, quali l'illegittimit del comportamento dell'amministrazione o dello espropriante o la colpa o il dolo dell'una o dei suoi organi ovvero dello altro, non per questo l'accordo perder efficacia; ne conseguir invece l'obbligazione conseguente dell'eventuale effetto della svalutazione monetaria. Con questa sentenza, prege'vole per la sobriet e la chiarezza, la Corte Suprema dopo avere ancora" una volta con/ ermato il principio che il debito derivante da espropriazione per p. u. o comunque da responsabilit per atti legittimi un debito di valuta, ha fissato concetti precisi e definitivi sulla natura giuridica e sulle conseguenze dei cosiddetti accordi amichevoli in materia di indennit di espropriazione, accogliendo integralmente la tesi dell'Avvocatura dello Stato. Riportiamo qui di seguito la motivazione: Oppongono i ricorrenti che l'indennit, secondo il sistema, deve essere liquidata con riferimento al tempo del trasferimento del bene. L'assunto, che appare fondato, se riguarda la liquidazione amministrativa o giudiziale in seguito al rifiuto da parte dell'espropriando, dell'indennit offerta, non ha pregio, se riferito all'indennit concordata. Qui entra in giuoco il potere di disposizione della parte che, trattandosi di diritti patrimoniali e quindi disponibili, libero e pu esercitarsi come si crede, con riferimento, pertanto, al valore del bene considerato in un .momento qualsiasi anteriore o contemporaneo o posteriore all'accordo. La legge stessa, poi, d al soggetto passivo del procedimento di espropriazione i mezzi per rendere piu aderente al proprio interesse la valutazione fra danno e in dennit, allorch (art. 25 ultimo comma) gli consente di subordinare l'accettazione dell'indennit offerta > cio all'avveramento di vere e proprie condizioni. >. OBBLIGAZIONI E CONTRATTI -Contratti con la Pubblica Amministrazione -Obbligo d'assegnazione della materia prima contingentata-Inadempimento Causa estranea -Fatto del debitore. Corte di Cas sazione, Sez. Unite, Sent. n. 1912-951 -Pres. : Pelle grini, Est.: Di Liberti, P. M.: P!lofundi -Ministero Difesa-Esercito contro Ditta Brigida). Se non sono previste speciali clausole contrattuali, lo Stato, esplicando una funzione amministrativa, non pu di regola far venir meno di diritti che, coi contratti conclusi coi privati, esso ha fatto sorgere a favore di questi. Pertanto se nel contratto di fornitura l'Amministrazione si sia impegnata ad assegnare il ferro contingentato necessario alla esecuzione della fornitura, il diritto a detta prestazione non pu essere annullato, affievolito o degredato alla categoria di interessi per il solo fatto che l'attivit da svolgere per adempiere il vincolo aveva carattere amministrativo e natura discrezionale. .Anche nel sistema del codice civile abrogato l'estraneit della causa atta a scusare l'inadempimento dell'obbligazione (art. 125 c. c.) poteva rinvenirsi nel fatto del debitore, se la volont di questi, nel non eseguire la prestazione, era stata determinata da motivi che si erano presentati come una necessitas altrettanto cogente come quello proveniente da un fatto materiale ed estraneo alla persona del debitore. La specie di fatto sottoposta all'esame della Cassazione era la seguente: Tra il Ministero della guerra e la Ditta Brigida era stato concluso nel maggio 1940 un contratto per la fornitura di letti, comodini e sgabelli per ospedali militari. La Ditta aveva l'obbligo di consegnare il materiale entro tre mesi dalla data in .cui la ditta stessa avrebbe ricevuto tutta la materia prima --da , assegnarsi al ~Ministero della guerra>>. Il Ministero non aveva potuto procedere all'assegnazione di materia prima e in data 25 novembre z942, permanendo l'impossibilit di tale assegnazione, decideva di ~ 5 5 &JTII lill[[ :::::: i: ~,,. ::::% -167 rescindere il contratto mediante il pagamento d'un indennizzo. La Ditta non era soddisfatta dell'indennizzo proposto, e, assumendo di aver dovuto . affrontare forti spese per mettersi in grado di effettuare la fornitura, chiedM1a che nel risarcimento dei danni dovutole fossero comprese anche queste spese. La questione da decidere era se la mancata assegnazione di materia prima da parte del Ministero della guerra dovesse considerarsi inadempimento contrattuale e quindi fosse un diritto soggettivo perfetto da parte della Ditta ad ottenere tale assegnazione, con il correlativo potere dell'autorit giudiziaria di sindacare il modo in cui l'autorit amministrativa aveva proceduto alle assegnazioni di materia prima disponibile. Su questo punto la Corte Suprema ha cos moti-, vato: cc baster rilevare essere pacifico in causa che con lo stesso contratto con il quale la Ditta Brigida si obbligava alla fornitura..... verso l'amministrazione militare, si stabiliva che il ferro necessario alla esecuzione della forni tura sarebbe stato consegnato a quella Ditta dalla stessa Amministrazione contraent. Trattavasi, dunque, di una prestazione che il contratto poneva chiaramente a carico dell'Amministrazione pubblica e che nel contratto trovava la sua norma e la sua garanzia, con la conseguenza di far sorgere un preciso dovere giuridico per detta Amministrazione e un perfetto diritto subiettivo per la Ditta appaltatrice per la esigibilit di quanto, in ordine alla consegna del materiale, le veniva premesso. Tutto ci naturalmente importava che questo diritto della Ditta appaltatrice non potesse essere . annullato o affievolito o degradato alla categoria di interesse per il solo fatto che l'attivit da svolgersi dalla Pubblica Amministrazione per adempiere il vincolo assuntosi col contratto, avesse poi carattere amministrativo e fosse di natura discrezionale. infatti principio noto, che se non sono previste speciali clausole contrattuali, lo Stato esplicando una funzione amministrativa, non possa, di regola, far venir meno i diritti che, coi contratti conclusi con i privati, esso ha fatto sorgere a favore di questi; soltanto con l'attivit legislativa quando esterne necessit di interesse pubblico lo iYmpongono, si pu raggiungere un simile risultato. Quindi la discrezionalit di cui, nel caso' in esame, poteva fa~ uso la Pubblica Amministrazione, rappresentata sia dal sottosegreta,rio per le fabbricazioni di guerra o dallo stesso Ministero della guerra nel procedere alle assegnazioni del ferro per gli usi di guerra, non costituisce elemento tale da poter incidere nella questione della competenza; poich' la tutela invocata dalla Ditta contraente, avendo come presupposto l'inadempimento di un obbligo contrattuale da parte della Pubblica Amministrazione, obbligo contrattuale di cui, cme si detto, sarebbe vano contestare l'esistenza non poteva n pu essere presa in esame che nell'afmbito dei diritti e dell' A utorit giudiziaria ordinaria . Partendo da tali premesse, la Corte non ha potuto, tuttavia, non preoccuparsi delle gravi conseguenze cui si sarebbe andati incontro seguendo rigorosamente i principi da essa enunciati e che ci riserviamo di criticare ed ha perci ritenuto che, pur costituendo la mancata assegnazione un inadempimento contrattuale, dovesse esaminarsi se esso derivasse da colpa dell'Amministrazione contraente o da forza maggiore. E, in contrasto con la Corte d'Appello, la quale tale forza maggiore aveva esclusa; ha cos motivato: cc Occrre premettere che la qitestione di cui trattasi, va esaminata e decisa non in base agli .articoli 1218 e 1256 del Codice civile vigente, come erroneamente hanno ritenuto i giudici di merito e come mostra di ritenere anche la difesa dello Stato col richiamare nel motivo di censura alle norme di quel codice, ma bens con i principi dettati sugli effetti delle obbligazioni dal Codice civile abrogato, poich il contratto di appalto-fornitura di cui si discute fu concluso nell'agosto 1940 e la dichiarazione del Ministero della guerra, con la quale, prospettandosi la estrema difficolt del rifornimento del ferro, si proponeva alla Ditta Brigida la rescissione di tal contratto, risale all'agosto 1941, cio ad epoca anteriore alla data di entrata in vigore (21 aprile 1942) che gi il regio decreto 30 gennaio 1941 articolo 16 ebbe ad assegnare al libro delle .obbligazioni e che poi fu anche quella del nuovo codice civile. Questa circostanza potrebbe, a prima vista, far smbrare meno agevole la soluzione del problema proposto, dato che questo, come si visto, venuto a gravitare tutto sul punto se potesse considerarsi impossibile la prestazione per l'Amministrazione la quale,, pur avendo avuto nella sua disponibilit la quantit. di ferro che avrebbe dovuto consegnare alla Ditta Brigida ci non fece in obbedienza a certi criteri da essa ritenuti giusti. Quindi in definitiva, in questa situazione poteva ben dirsi che la causa dell'inadempimento non fosse estranea alla volont della stessa Amministrazione ed noto che la dottrina formatasi in base al vecchio codice, richiamandosi a quanto stabiliva per scusare l'inadempimento dell'obbligazione (causa estranea e non imputabile al debitore) l'art. 1225 riteneva che non poteva concepirsi una impossibilit della prestazione l dove questa era dipesa dal fatto del debitore e finiva con l'identificare questa impossibilit nell'ostacolo assoluto e insormontabile che nessuna forza umana avrebbe potuto evitare. Invece il nuovo codice, abbandonando ogni f ormulazione impegnativa e specifica al riguardo si riferito, negli articoli 1218 e 1256, che regolano la impossibilit della prestazione e i suoi effetti, al solo estremo della cc non imputabilit della causa da cui qitella impossibilit derivata e cos, come spiega la relazione, d agio di valittare ai fini liberatori cc anche gli impedimenti che si verifichino nella persona o nella economia del debitore..... quando incidano sulla prestazione considerata in s e per s nella sua sostanza o nei suoi obiettivi presupposti . 8 enoncb, come anche detta Relazione ebbe cura di avvertire, non mancarono le dispute, quando ancora vigeva il vecchio codice, sul modo di intendere la cc estraneit >> della causa che aveva imp.edito al debitore di eseguire la prestazione contro coloro che,appellandosi specialmente ad un principio affermato nelle fonti romane circa il permanere delle obbligazioni di chi in buona fede distrugge la cosa dovuta ex legati causa aut ex stipulata, sostene :l:HE i E;;; l&&f =% : P 5fID7if' ' l&l E I -1()8 vano che il fatto proprio del debitore non mai un fortuito che possa liberarlo da responsabilit ed escludevano, quindi, senz'altro come causa liberatrice, ogni impossibilit soggettiva di eseguire la prestazione non mancava chi contestava lo eccessivo rigore di un simile principio e opponeva che la estraneit )) della causa poteva rinvenirsi anche nel fatto del debitore se la volont di questi, nel non eseguire la prestazione era stata determinata da motivi che si erano presentati come una cc necessitas J> altrettanto cogente e irresistibile come quella proveniente da un fatto materiale ed estraneo alla persona del debitore. Orbene, ritiene questo Supremo Collegio che appunto alla stregua di un tal principio, che, pur vigendo il vecchio codice, aveva gi ai,uto non rare affermazioni giurisprudenziali e che comunque appare consono al concetto moderno dell'obbligazione accolta nel nuovo codice, potesse e dovesse essere esdminata la situazione giuridica determinatasi tra la Am'ministrazione militare e la Ditta Brigida, in relazione alla quantit di ferri che la prima si era obbligata a forni re alla seconda. In definitiva l'Amministrazione adduceva una duplice necessit, per giustificare l'impossibilit in cui si era venuta a trovare di consegnare quel ferro e precisamente: a) il fatto che aveva dovuto dare la precedenza in queste consegne a quelle Ditte che erano state incaricate di fabbricare per suo conto materiale sanitario pi necessario per essa che non i letti e gli sgabelli; b) il fatto che suoi contraenti per la fornitura di questi letti non era la sola Ditta ma anche altre ditte, a cui aveva pur dovuto in proporzionata misura, consegnare una parte del ferro che era stato messo a sua dispos,izione dal Sottosegretario per le fabbrieazioni di guerra. La Corte di merito ritenne che queste ragioni non valessero ad esonerare da responsabilit l' A mministrazione militare perch esse attenevano all'esercizio di un potere discrezionale da cui il vincolo del contratto non le consentiva di fare uso. Ma in ci sta il fonda mentale errore in cui quella Corte incorsa, giacch non si trattava affatto di un potere discrezionale amministrativo che nel caso in esame veniva in questione, ma di un diritto che in situazione analoga neppure ad un debitore privato -si sarebbe potuto negare di esercitare. Se infatti, la Pubblica Amministrazione aveva dovuto obbligarsi in un medesimo tempo verso varie ditte, per procurarsi tutti quei beni che le occorrevano per le necessit del momento, vi era in campo, quanto al rifornimento della materia prima indispensabile per l'approntamento di questi ben da parte dei fornitori non il solo interesse della Ditta Brigida, ma anche quello delle altre Ditte e tutti questi iriteressi avevano, una uguale tutela nel dovere giuridico assuntosi dall'Amministrazione di dare ad esse la possibilit di eseguire la fornitura. In questa situazione l'Amministrazione non avreb be potuto procedere all'assegnazione del ferro posto a sua disposizione in quantit non sufficiente a soddi sfare tutti i suoi contraenti, tener conto soltanto dell'interesse della Ditta Brigida ed a questa soltanto assegnare tutto il ferro disponibile, invece cli ripar tirlo in equa proporzione anche alle altre ditte cui l'equale fornitura dei mobili di ferro era stata commessa. Se questo realmente avesse fatto, come avrebbe voluto la Corte di merito, per ritenerla esente da colpa, avrebbe violato indubbiamente i diritti che dai rispettivi contratti sorgevano ancne a f avor delle altre ditte, il che non sarebbe stato lecito, poieh l'adempimento dell'obbligo attraverso la violazione di un diritto che ctd altri competa non concetto che pu accogliersi in un ordinamento giuridico per il quale tutti comandi posti dalla legge e dal contratto devono essere validi e meritevoli di essere osservati. Ma nella situazione prospettata vi era anche l'interesse dell'Amministrazione che, pur nell'ambito del contratto, meritava tutela ed era quello che derivava d{Jlla varia importanza dei beni che essa doveva procurarsi. Non si entra certamente nel merito della -causa quando ~i osserva che per le necessit in cui versava l'Amministrazione, la eostruzione del materiale chirurgico per curare i feriti era innegabilmente pi indispensabile e pi urgente che non f asse la suppellettile occorrente per arredare gli ospedali, onde non pu dirsi che abbia operato fuori del 'diritto detta Amministrazione quando ha ritenuto di dover fornire con precedenza il ferro alle ditte costruttive di quel materiale >> Non possiamo nascondere un vivo senso di perplessit di fronte a questa sentenza della Corte Suprema della quale non pu non dirsi che , per lo meno, viziata da una intima ed insanabile contraddizione. Come si pu, infatti, ammettere che l'Amministrazione che si i'mpegnata a fornire materiale soggetto a vincoli di assegnazione ad una ditta alla quale ha co.mmesso la fornitura di determinati manufatti, si trovi nei confronti di questa impegnata alla pari di un qualsiasi contraente privato, e nello stesso tempo riconoscere che quest'obbligo contrattuale possa essere eliminato, per forza maggiore, dalla circostanza che il materiale disponibile non fosse sufficiente a coprire tutti gli impegni analoghi assunti verso altre ditte e, peggio ancora, che non fosse sufficiente a far fronte ad impegni analoghi considerati pi urgenti e pi importanti ? Se una tale teoria si dovesse applicare nei riguardi di qualsiasi privato contraente si arriverebbe addirittura al rovescimento del principio codificato ri;ell'art. 2740 del c. c.; e, cio, all'assurda affermazione che assumere obbligazioni superiori alle proprie possibilit economiche non rappresenta un aggravamento della responsabilit del debitore che la legge colpisce anche con la sanzione del fallimento, ma rappresenta, invece, una giustificazione per l'inadempimento; e alla non meno assurda tesi secondo la quale consentito al debitore, o anche al giudice per lui, graduare l'importanza (per il debitore e non per il creditore) delle varie prestazioni, al fine di giustificare l'inadempimento di quelle meno importanti, ove la potenzialit del debitore fosse tale da determinarne necessariamente il sacrificio a favo re delle pi importanti. Una contraddizione cos stridente come quella sopra esposta, deve necessariamente trovare la sua origine in un radicale errore di impostazione del problema giuridico. E l'errore si riscontra facilmente nel fatto che la Corte Suprema ha confuso in una sola le due -16!) posizioni in cui l' .Amministrazione si presenta nei rapporti con i privati: la posizione di contraente, sullo stesso piano del contraente privato, e la posizione di pubblica autorit, su un piano .nettamente superiore. Nella fattispecie in esame, la confusione consiste appunto nell'aver considerato unitariamente la situazione giuridica derivante dall'attivit svolta dalla Amministrazione come contraente nel rapporto di fornitura e quella derivante dall'attivit svolta come autorit cui dalla legge attribuito il potere di assegnazione di merci contingentate. Ora tale confusione poteva essere tanto pi facilmente evitata in quanto normalmente ai due tipi di attivit corrispondono addirittura organi ed uffici diversi, ed infatti; nella specie, mentre nel rapporto (lOntrattuale di fornitura l' .Amministrazione si impersonava negli uffici di commissariato del Ministero della guerra, per il rapporto autoritativo di assegnazione di merci, l'Amministrazione si impersonava negli appositi uffici creati per la disciplina della produzione bellica (Fabbriguerra, Ministero della produzione bellica, ecc.). N alla concepibilit di una distinzione organica come effetto di una distinzione funzionale si pu opporre il principio della unitariet della personalit dello Stato, in quanto, come la stessa Corte Suprema ha aff er'mato ripetutamente (v. per tutte in questa Rassegna, 1948, fase. 1-2, pag. 9), se la personalit dello Stato unica, tuttavia, per il raggiungimento dei suoi fini molteplici, il sistema delle nostre leggi riconosce a ciascuno dei Dicasteri e delle .Amministrazioni autonome dello Stato una propria individualit giuridica. Su ~uesto punto, d'altronde, gi abbiamo. espresso diffusamente la nostra opinione (v. in Rassegna, 1943, fase. 5, pag. 13), n gli argomenti allora esposti possono considerarsi minimamente confutati dalle dffermazioni contenute nella sentenza in esame la quale, come abbiamo visto, sembra implicitamente ammettere la pussibilit che l'Amministrazione possa essere rappresentata indifferentemente dall'uno o dall'altro Ufficio nella materia delle assegnazioni, e che questo fatto non abbia alcun rilievo ed alcuna incidenza sugli obblighi contrattuali da essa assunti. Per rendersi conto della erroneit di questa posizione, baster, inoltre, rilevare come in tal modo si viene a fare all' .Amministrazione itna posizione deteriore di quella che si farebbe al privato. evidente, infatti, che itn privato il quale si sia impegnato a dare materia prima per una fornitura da lui commessa, sarebbe liberato dal suo obbligo ove, essendo la materia prima contingentata, l'ufficio pitbblico assegnatore gliene rifiutasse l'assegnazione. Non si capisce perch una tale liberazione non dovrebbe valere quando contraente nel rapporto di fornitura sia l' .Amministrazione, la quale nel rapporha vincolato la sua responsabilit patrimoniale ma non (e d'altronde le era giuridicamente impossibile) l'esercizio di pubblici poteri. stata questa assurda conseguenza che ha spinto la Corte a trovare una via d'uscita che salvasse il principio da essa incautamente ammesso nella prima parte della decisione sopra riportata, ed insieme ne evitasse gli inaccettabili effetti. JJIa appare chiaro come per giungere a tanto, la via giusta da seguire avrebbe dovuto essere diversa da quella segnata dalla Cassazione. In altri termini, per arrivare alla soluzione cui arrivata la Corte, sotto l'inesorabile spinta della realt, doveva affermarsi esplicitamente, in conformit della tesi sempre sostenuta dall' .Avvocatura, e nei confronti del potere di assegnazione di merci contingentate il privato si pu trovare solo in una posizione di interesse legittimo e di diritto affievolito: si trova in una posizione di interesse legittimo quando la sua pretesa all'assegnazione prescinda da ogni rapporto precedente con l' .Amministrazione pubblica, (quando cio si chieda l'assegnazione di materie contingentate per esigenze della produzione privata): si trova, invece, in una posizione di diritto affievolito quando la pretesa alla assegnazione si basi su un impegno contrattuale della Pubblica .Amministrazione per le esigenze di una fornitura che ad essa debba essere prestata. Ci significa che il fornitore al quale l' .Amministrazione committente abbia promesso l'assegnazione di materia prima per l' esecuzione della fornitura non ha diritto soggettivo a conseguire l'assegnazione stessa ma, la sua pretesa pu essere sacrificata ove le materie di assegnazione non siano tali da soddisfare tutte le esigenze degli altri fornitori valutate al lume dell'interesse pubblico secondo il quale soltanto deve graduarsi l'importanza relativa delle varie forniture. .Abbimo ritenuto di dedicare ampio spazio alla questione perch tutto lascia ritenere che il problema delle assegnazioni di mterie prime e dei loro rifiessi nel campo del diritto pubblico e privato sia tutt'altrq (jhe inattuale. ORIENTAMENTI GlURISPR UDENZIALI DELLE CORTI DI MERITO AMMINISTRAZIONE PUBBLICA -Enti Statali Caratteri distintivi -Aziende portuali, mezzi mec canici -Sono enti statali. (Tr:b. La Spezia, 24 apri le 1950 -Pres. ed est.: Antonini -Soc. It.ahnarina contro Azienda portuale mezzi meccanici di L8' Spo . zia ed a.Itri). Per stabilire se un Ente pubblico sia un Ente statale si deve guardare non solo alla sua struttura giuridica. ma anche alla sua composizione, alla intensit del controllo e delle direttive statali cui sottoposto, ed in genere al rapporto in cui l'ente si trova con lo Stato. Le Aziende portuali mezzi meccanici, disciplinate dal R. D. 9 gennaio 1941, n. 541, sono enti statali. Questa sentenza del Tribunale di La Spezia, estesa dallo stesso Presidente, merita di essere segnalata per la chiarezza con la qua.le ha fissato i criteri distintivi del carattere statale di Ente pubblico. Il problema si ricollega all'altro, recentemente dibattuto in dottrina, della possibilit di un'autonoma personalit giuridica di alcuni enti statali. (R. SANDULLI: .In tema di Ente economico della Zootecnica e di tassa di occupazione di suolo pubblico cc Foro it. ))' 1949, I, 1171; U. FRAGOLA: Nuovi aspetti della teoria organica dello Stato, cc Foro it. ))' 1950, IV, 84 e recensione in questa Rassegna 1950, 167; COLZI: Soggettivit giuridica dell'organo e organo persona giuridica, cc Foro Pad. ))' 1951, I, 88). L'elaborazione giurisprudenziale appare in materia scarsa e, in un certo senso, faticosa. L'annotata sentenza imposta il problema nei suoi punti essenziali e lo risolve con questa esatta motivazione: cc Quali sono i criteri per distinguere 1tna amministrazione dello Stato ad ordinamento autonomo da una azienda pubblica non statale ? cc Per rispondere a tale delicato quesito , anzitutto, opportuno tener presente che le amministrazioni dette con termine impreciso, autonome, traggono la loro ragione dal decreto 24 ottobre 1866, n. 2306, che all'art .. 3 attribuiva ai capi di amministrazione generale, non costituenti uffici inerenti ai Ministeri, la trattazione di tutti gli affari riuniti sotto la loro direzione ed il potere di risolvere definitivamente gli affari di loro competenza. Sorsero cosi, nell'ambito dell'Amministrazione centrale dello Stato, amministrazioni la cui natura statale non pu essere posta in dubbio per essere esse dipendenti da un dato Ministero e fornite soltanto di una limitata autonomia amministrativa. Ma ci. si pu trovare di fronte ad amministrazioni fornite di personalit giuridica, nelle quali l'organo che le rappresenta appare come organo esterno ed essere non dello Stato; anche in tal caso si pu avere, qualora concorrano particolari elementi, una amministrazione autonoma statale. cc Che un ramo dell'Amministrazione statale possa avere personalit giuridica generalmente ammesso, in quanto una persona giuridica pu, come una persona, fisica, essere investita d'un pubblico ufficio, e perci p1t anche essere considerata Amministrazione dello Stato se il suo rapporto organico con lo Stato sia tale, per la sua struttura, da incastrarla, da collegarla intimamente all'ordinamento dello Stato cosi da costituire una parte di questa. cc Nell'indagine se una persona giuridica pubblica possa essere considerata amministrazione autonoma statale ben poco vale il criterio del fine; la dimostrazione che il fine di una persona giuridica comune con lo Stato, se pu valere a provare che essa persona di diritto pubblico, non idonea a provare che essa costituisca una amministrazione dello Stato. Per stabilire se una persona giuridica debba essere considerata Amministrazione dello Stato ai fini della distinzione tra cc Amministrazione dello Stato eventualmente a ordinamento autonomo >> ed Enti pubblici non statali, si deve aver riguardo al rapporto in cui l'Ente si trova con lo Stato. Ci si trover di fronte ad ima Amministrazione statale ogni qual volili tale rapporto determini l'attivit prevalente e caratteristica dell'Ente, influendo sulla sua struttura e determinandone le posizione nell'organizza.zione dello Stato; l'Ente deve presentarsi nella sua attivit caratteristica come organo esterno dello Stato, in modo da esser prevalente non la titolarit di una attivit amministrativa propria ma la titolarit dell'esercizio di una attivit amministrativa dello Stato; -in altri termini l'Ente deve essere nella sua attivitd prevalente e caratteristica organo attivo della Amministrazione statale fornito di una generica capacit giuridica che potrebbe anche mancare. cc Ne consegue che, nella ricerca, si deve avere riguardo non tanto alla struttura giurdica intema._ dell'Ente, che pu anche avere analogia con la struttura delle societ commerciali, quanto alla sua composizione, alla intensit del controllo e delle direttive statali a cui esso Ente sottoposto. La circostanza che i dirigenti dell'Ente siano funzionari -171 dello Stato e siano di nomina statale, la stretta dipendenza della sua attivit dalle direttive impartite da organi statali e dal loro controllo, dimostrano che esso Ente si trova in rapporto di subordinazione con lo Stato pi intenso di quello proprio di ogni persona giuridica pubblica e che pi si avvicina al rapporto di gerarchia n. Passando quindi all'esame della specifica natura delle Aziende portuali mezzi. meccanici, la sentenza annotata osserva che l'uso dei mezzi meccanici <. Segu, infine, il regio decreto 9 gennaio 1941, .n. 541 il quale contiene (rileva la sentenza annotata) disposizioni tali da non lasciar alcun dubbio che l'azienda portuale mezzi meccanici debba considerarsi uri,a Amministrazione statale ad ordinamento autonomo, agente come organo esterno dello Stato attraverso l'attivit dei suoi dirigenti. Questi elementi determinanti la natura statale delle Aziende portuali sono, in succinto, i seguenti: 1o la dipendenza organica delle Aziende dal capitano di porto, giusta l'art. 3 del R. D. 9 gennaio 1941, n. 541; 2 la propriet dello Stato sugli impianti di carico e scarico, gestiti dalla capitaneria mediante la costituzione delle Aziende (art. 1); 30 il controllo finanziario esercitato dallo Stato sui bilanci di previsione ed i conti consuntivi (arti colo 9); 40 la devoluzione degli avanzi di gestione ad un fondo vincolato per nuove opere portuali (art. 10), la cui spesa a carico dello Stato, gravato anche di un contributo speciale del R.D.L. 7 settembre 1986, n. 674; 50 il potere ispettivo riservato al Ministero (art. 11). Dall'accertata natura statale dell'Azienda il Tribunale dedusse infine, nella fattispecie, l'obbligatoria devoluzione dell'intera causa al foro dello Stato, in applicazione dell'art. 6 R. D. 10 ottobre 1933, n. 1611. IMPOSTE E TASSE -Ricchezza mobile -Privilegio ex art. 2752 Cod. civ. -Ruoli supplettivi -Biennio Quali siano le annualit da comprendersi in tale locuzione. << Poich gli ultimi due anni considerati dal primo comma dell'art. 2752 Codice civile debbono essere due anni continui ed ininterrotti, la locuzione <ratico della norma si quello di ritenere privilegiate le due Ultime annualit d'imposta inscritte nel ruolo suppletivo, indipendentmente dall'essere o meno le due annualit una susseguente all'altra. In altri termini, ci che la legge esige soltanto che le 'due annua7it 'Siano re due ultime inscritte nel ruolo suppletivo e non anche che le medesime, oltre ad essere le ultime, siano consecutive l'una all'altra n Non pu negarsi' che .l'uso della locuzione biennio possa indurre a valutare la locuZione medesima da un punto di vista rigorosamente lessicale, ma appare eccessivo dar 'peso determinante a criteri di strettissima terminologia, quanto il significato comune di -biennio ben quello di due nni. Del rsto la Corte d'appello non ha mancato di invocare, a sostegno del suo assunto, l'unico autorevole precedente giurisprudenziale in subjecta materia, quello della sentenza n. 7 della Suprema Corte in data 9 gennaio 1947, resa in causa Anzil-Esattoria di Conegliano. (Foro It. 1947,.I, 188), la.quale occupandosi dell'art. 2771, ultimo comma, Codice civile vigente. redatto in termini identici a quelli del comma secondo del 2752, ha deciso appunto che, cc privilegiate dovevano considerarsi le due ultime annualit inscritte nel ruolo suppletivo n senza fare distinzione alcuna fra annualit consecutive e non. E non vediamo ragioni sufficienti per ammettere che tal mancata distinzione possa essere sfuggita alla Corte regolatrice e non rispecchi appieno l'interpretazione data dal termine cc biennio n su cui era pur caduta l'indagine. (E. M.) IMPOSTE E TASSE -Salve et repete. (Trib. Roma, Sez. I, n. 3790 del 23 giugno 1951 -Pres. : Elia, Rel.: Milano -Societ Molinari-Dogana. Il .pagamento del tributo condizione necessaria per la proponibilit dell'opposizione giudiziale. Tale condizione deve sussistere prima dell'intitaurazione del giudizio. Non assolve al precetto del solve et repete il pagamento del tributo, effettuato dopo la notificazic;me dell'atto di citazione e prima della iscrizione della causa a ruolo. Per l'a:rt: 24 della legge doganale 15 aprile 1940, n. 1424 l'atto di opposizione non valido, se non sia stato preceduto dal pagamento del tributo. Il pagamento eseguito a mezzo assegno . non idoneo ad assolvere al precetto del solve et repete, l'unica prova ammessa essendo la regolare quie tanza. La liberazione dello speditore dagli obblighi contratti con la bolletta di cauzione, avviene soltanto col rilascio del certifi,cato di scarico, emesso a segui~o di regolare visita, che accerti l'identit, pef quantit e qualit, della, merce indicata nella bolletta. Le massime sono pacifiche, ma la sentenza merita di essere segnalata per la chiarezza della motivazione e la precisione dei concetti. Esattamente, nella specie, il precetto del solve et repete stato applicato rigorosamente in considerazione dell'art. 24 legge doganale, che esclude ogni validit dell'atto di .opposizione non preceduto dal pagamento del tributo, da provarsi esclusivamente con la quietanza, all'atto di emissione della quale, soltanto, pu dirsi pagato il tributo. Il principio sembra, per,. che debba applicarsi in ogni altra ipotesi di solve et repete. ili& ili& RASSEGNA DI LEGISLAZIONE I PROVVEDIMENTI SONO ELENOTI SECONDO L'ORDINE DI PUBBLIOZIONE SULL e G&ZZETT UFFJO!LE, I. I. Legge 1 ottobre 1951, n. 1140 (G..U. n. 259): Rapporti di impiego civile e di lavoro dei cittadini dichiarati irreperibili per eventi di guerra o connessi allo stato di guerra. - la prima volta che si d valore allo stato di irreperibilit al di fuori dell'ambito strettamente militare. Com' noto, infatti, l'irreperibilit un istituto proprio della legislazione militare per il tempo di guerra. Nella relazione alla legge (v. le leggi, 1951, pag. 1832) sono spiegati i motivi per i quali si ritenuto necessaria una tale estensione. Naturalmente la portata delle norme della legge in esame non pu andare oJtre i casi previsti, avendo esse natura evidentemente eccezionale. In altri termini l'irreperibile non pu essere considerato morto se non per quei rapporti per i quali la legge lo prevede espressamente, per tutti gli altri rapporti occorrer la dichiarazione di morte presunta secondo le norme del codice civile. II. SENATO DELLA REPUBBLICA I. Disegno di legge n. 900-C (iniziativa governativa) : Riforma della carriera diplomatica. -Con questo disegno di legge viene nuovamente unificata la carriera diplomatica che nel 1927 era scissa nei rami diplomatico e consolare. Notevole l'ultimo comma dell'art. 1 secondo il quale cc l'Amministrazione pu non accogliere le domande di ammissione al concorso per difetto di attitudine professionale . Non questa norma da considerarsi simile alle disposizioni gi contenute nella legislazione anteriore alla Costituzione, le quali permettevano all'Amministrazione di negare l'ammissione ai concorsi insindacabilmente; il difetto di attitudine professionale invero una ragione che legittima la mancata ammissione, mentre la valutazione se un tale difetto sussista o meno involge evidentemente un esame di merito il cui sindacato precluso in sede di giurisdizione di legittimit. Il Senato aveva approvato una norma (art. 17)secondo la quale si potevano collocare a riposo funzionari della carriera diplomatica dopo dieci anni di servizio effettivo, sentito il Consiglio di Stato. La Camera ha soppresso l'obbligo di sentire questo parere e, se si considera che si trattava di una innovazione che non aveva precedenti nell'ordinamento dell'impiego statale in Italia, non vi che da convenire cgn la Camera sulla opportunit di tale emendamento. . 2. Disegno di legge n. 1412-A (iniziativa parlamentare): _Disposizioni per la determinazione dell'annq finanziario e per l'esame e l'approvazione dei bilanci. -Con questo disegno di legge, proposto, da un gruppo di senatori, si vuole anzitutto far coincidere l'anno finanziario con l'anno solare modificando il sistema attuale. Si vuole, poi, snellire la procedura di approvazione dei bilanci e, abbandonando il sistema proposto in un precedente disegno di legge di iniziativa governativa (vedi in questa Rassegna, 1951,' 57), si propone che, pur essendvi tanti disegni di legge quanti sono. gli stati di previsione delle. spese distinti per Ministeri (in ossequio all'art. 81 della Costituzione), la discussione generale, che deve precedere la votazione, sia una sola in sede di stato di previsione dell'entrata e di riepilogo della spesa, limitandosi, per i singoli stati di previsione della spesa, alla discussione ed approvazione per capitoli. Sembra che una tale soluzione urti contro il dispost. o del regolamento della Camez:a (art. 80), secondo il quale la discussione generale obbligatoria, per ogni progetto di legge; n si vede .come risolvereilconflitto tra questa norma e una legge ordinaria contraria, specie ove si pensi che, a sensi dell'art. 64 della Costituzione, il regolamento delle Camere adottato con una maggioranza qualificata che 'non quella richiesta per l'approvazione delle leggi ordinarie. Infine l'art. 4 del disegno di legge in esame dispone che << il Governo della Repubblica autorizzato a coordinare con questa legge le disposizioni vigenti . Ora se questa una delega legislativa, ne difettano i requisiti richiesti dall'art. 76 della Costituzione (tempo determinato, criteri direttivi); se non unadelega legislativa una norma perfettamente inutile perch la-cor-dinazione che il Governo pu fare evidentemente solo quella che rientra nel suo potere regolamentare, per esercitare il quale non ha bisogno di alcuna autorizzazione. B Eli&d&M= '"i&Ak I N D I e E sI s T E M A T I e o DELLE CONSULTAZIONI LA FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN ALCUN MODO LA SOLUZIONE CHE NE STATA DATA ALBERGHI. -I) Se la mancata inclusione di uno stabile nell'elenco degli alberghi, pubblicato nella Gazzetta Uffioiale ai fini della loro classifica, escluda che lo stabile stesso possa essere soggetto al vincolo alberghiero previsto dalla legge 26 luglio 1936, n. 1692 e dal D.L.L. 10 marzo 1945, n. 117 (n. 6). -II) Se il Commissariato per il Turismo possa dichiarare non necessaria alle esigenze del movimento turistico la destinazione di un edificio ad albergo anche contro il parere dell'Ufficio provinciale per il Turismo (n. 6). -III) Quale sia il valore giuridico d'un impegno assunto da una Societ di costruire un albergo, come condizione per ottenere l'autorizzazione a demolire un albergo gi esistente (n. 7). AMMINISTRAZIONE PUBBLICA. -I) Come..debbano essere risolte le liti tra gli uffici stralcio delle disciolte Confederazioni sindacali fasciste e i vari Ministeri o uffici statali in genere (n. 117). -II) Quale sia la natura giuridica dei Consorzi anticoccidici (n. 118). III) Quale sia stata l'evoluzione e quale sia la natura giuridica attuale del servizio contributi unificati della agricoltura (n. 119). -IV Quale sia la natura giuridica dell'Ente nazionale Costruzioni ospedaliere e scolastiche in Albania (n. 120). ANTICHIT E BELLE ARTI. -Se i cittadini di un determinato Comune abbiano diritto a che un quadro artistico gi esistente in una chiesa e poi rimosso dallo Stato che ne era diventato proprietario secondo le leggi eversive dell'asse ecclesiastico, sia di nuovo rimesso al suo vecchio posto, come estrinsecazione della dioatio ad patriam (n. 18). APPALTI. -Se tra le somme che l'Amministrazione appaltante pu pagare direttamente agli operai ai sensi dell'art. 357 della legge sui lavori pubblici possano comprendersi anche quelle dovute a titolo di indennit di licenziamento, e comunque, di cessazione di rapporto di lavoro (n. 148). CASE ECONOMICHE E POPOLARI. -Se possa subordinarsi la facolt di riscatto prevista dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1949, n. 43 all'obbligo dell'assegnatario riscattante di non vendere l'alloggio per un certo numero di anni se non a determinate condizioni (n. 3lj. CATASTO. -Se l'Amministrazione possa servirsi di mezzi coattivi di carattere giudiziario per obbligare i cittadini a compiere gli atti necessari per rendere possibili le volture catastali (n. 2). C.ONFISCA. -Se annullata in seguito a giudizio di revisione una sentenza di condanna per collaborazionismo debbano restituirsi i beni confiscati al condannato, senza bisogno di un ordie di restituzione specifico (n. 8). . CONTABILIT DELLO STATO. -I) Se le domande previste dal D.L. 19 aprile 1948, n. 517, per la liquidazione dei debiti contratti dalle formazioni partigiane, debbano essere presentate tutte alle Intendenze di Finanza o anche al Ministero a seconda del valore (n. 77). -II) Se ed in quali limiti possa esercitarsi dalla Amministrazione azione di rivalsa contro i componenti di una Commissione in; caricata di procedere alla aggiudicazione di merci di propriet dello Stato per asta pubblica, quando tale aggiudicazione sia seguita contro le norme fissate nelle condizioni di asta stabilite dalla Amministrazione (n. 78). III) Se vi siano norme che obblighino l'Amministrazione a dare la precedenza nei pagamenti dei mandati a quelli relativi a crediti ceduti nei confronti di quelli relativi a crediti non ceduti (n. 79). -IV) Se il termine previsto dall'art. 13 del Capitolato generale di appalto per le opere pubbliche e dall'art. 114 del Regolamento di contabilit generale dello Stato si riferiscaalla sola emanazione del decreto di approvazione del contratto, o se invece comprenda anche la registrazione di esso (n. 80). ENTI E BENI ECCLESIASTICI. -I) Se il diritto alla irrevocabile destinazione di un quadro al servizio di una chiesa previsto dall'art. 7 della legge 27 maggio 1929, n. 848, possa essere fatto valere dai fedeli frequentatori della chiesa stessa o comunque appartenenti alla circoscrizione ecclesiastica in cui essa posta (n. 16). -II) Se il titolare di una parrocchia incorporata in un convento sia il convento stesso anche ai fini del supplemento di congrua (n. 17). FERROVIE. -I) Sotto quale data debba intendersi smilitarizzato il personale ferroviario in servizio nel territorio controllato dalla r.s.i. (n. 135). -II) Se sia ammissibile il reintegro a favore delle Ferrovie concesse ; 00 tW lilli+:::;::: -176 dell'onereda esse sopportato per la concessione di facilita~ ioni di viaggio stabilite posteriormente alla .data della convenzione tra esse e lo Stato, quando queste facilita: i;ioni siano da esse dovute in via di estensione di norme stabilite nei riguardi delle Ferrovie dello Stato, norme che prevedano il reintegro dell'onere a carico del Tesoro (n. 136). IMPIEGO PUBBLICO. -I) Se la falsa dichiara~ione di essere combattente contenuta in una domanda di assunzione ad impiego pubblico costituisca reato (n. 273). -II) Se la rimozione dal grado considerata come pena accessoria per una condanna riportata per reato militare possa essere inflitta al di fuor delle ipotesi previste dall'art. 33 del C.P.M.P. (n. 274). -III) Se l'Amministrazione statale sia tenuta a rimborsare l'I.N.A.I.L. di somme da questo pagate per l'infortunio subito da un inserviente diurnista assunto sotto il governo della r.s.i. e mantenuto in servizio dal governo legittimo senza un provvedimento formale (n. 275). -IV) Se vi sia nella nostra legislazione una norma esplicita la quale vieti la riassunzione nella stessa -Amministrazione o in altra Amministrazione statale o altro Ente pubblico degli impiegati gi dispensati dal servizio per epurazione (n. 276). V) Quali siano le clausole di un contratto di impiego con la Cassa del Mezzogiorno, compatibili con le norme della legge 10 agosto 1950, n. 646, che tale rapporto .di legge regolano in via generale (n. 277). IMPOSTA DI REGISTRO. -Se un contratto di un Comune soggetto al visto di esecutoriet previsto dalla legge comunale e provinciale debb1;t considerarsi contratto soggetto all'approvazione ai sensi e per gli effetti dell'art. 81 della legge di registro (n. ,70). IMPOSTE E TASSE. -I) Se al fine di stabilire le incompatibilt per la,. gestione dell'appalto delle imposte di consumo possa farsi riferimento all'art. 599 e.e. agli effetti di determinare se un aspirante appaltatore gestisca un commercio di generi soggetti ad imposta per interposta persona (n. 163). -II) Se il termine di sei mesi per l'impugnatura giudiziaria di decisioni delle Commissioni tributarie decorra dalla decisione della Commissione provinciale quando il ricorso alla Commissione centrale contro di questa sia stato. proposto per motivi tali da essere dichiarto inammissibile (n. 164). -III) Se ai fini dell'esenzione venticinquennale dell'imposta sui fabbricati, la abitabilit dell'edificio debba risultare nei modi prescritti dalla legge o possa essere provata in modo equipollente (n. 164). -IV) Se alla riscossione delle imposte dirette gra,vanti sugli assegni dei dipendenti della G.R.A. debba provvedersi_ a mezzo di ritenuta diretta (n. 165) PROPRIET -Se costruito un edificio a distanza di pochi centimetri da un muro di un altro edificio,' distanza imposta da esigenze tecniche di costruzione che non consentono l'aderenza dei due muri, possa il proprietario del'edificio gi esistente, chiedere la coniunione del muro del nuovo edificio o, alterna:t;ivamente, il rispetto della distanza di tr,~ metri stabilita dall'art' 873 d~l Codice civile (n. 5). RAPPORTI DI LAVORO. -I)"Se costituisca m~dia zione vietata in assunzione di mano-d'opera l'invio di _lavora_tori assunti da una ditt11-a proprio carico, a lavorare presso altre ditte mediante un compenso forfettario' (n. 17). -II) Se la pena pec~iaria da irifliggere per le contravvenzioni alla legge 21 agosto 1921, n. 1312, sull'assunzione degli invalidi di guerra debba corrispondere al risultato del calcolo aritmetico avente per fattori il numero degli invalidi non assunti, i giorni lavorativi di mancata assunzione e l'ammenda unitaria, o se possa il relativo prodotto essere assoggettato a discrezionale ridu zione da parte del giudice (n. 8). RESPONSABILIT CIVILE. -I) Se sussista responsabilit dell'Amministrazione per danni derivati alle peschiere sarde in seguito all'uso di prodotti antianofelici per la lotta contro la malaria (n. 120). -II) Se lo Stato risponda dei danni derivanti dall'attivit di disinfezione compiuta dai Consorzi anticoccidici (n. 121). hl) Se sia consentito_ all'Amministrazione, sulla quale gravi responsabilit per investiment automobilistico, ai obbligarsi nei confronti dell'I.N;A.I.L. a rimborsarlo delle rendite erogate all'infortunato annualmente, o se debba l'Amministrazione corrispondere all'Istituto il capitale della rendita stessa (n. 122). -IV) Se all'azione di rivalsa dell'Amministrazione verso il conducente di un. autoveicolo che abbia ~agionato danni_ si applichi la prescrizione ordinaria (n. 123). SEQUESTRO. -Se per l'applicazione del D.L.L. 5 maggio 1946, n. 393, a favore degli appartenenti alla razzft ebraica sia indispensabile che costo~o . esibiscano l'atto formale col quale i loro beni furono sequestrati o confiscati, o se sia sufficiente che risulti che i loro beni furono presi per un atto dell'autorit (n. 7). SINDACATI. -I) Quale sia stata e quale sia la natura giuridica del servizio interconfederale dei contribu'ti unificati (n. 10) . -II) Come debbano essere risolte le liti tra gli Uffici stralcio delle cessate organizzazioni sindacali fasciste e le Amministrazioni dello Stato (n. 11): SUCCESSIONI. -Se ed a quale titolo debbano essere dedotte dall'asse ereditario, ai fini dell'imposta di successioni, le somme dovute dal de ouius per la sua qualit di amministratore giudiziario di beni (n. 28).. TRATTATO DI PACE. -I) Se possano essere liquidati ai sensi dell'art. 79 del Trattato di Pace i crediti vantati da. imrese italiane verso un ente pubblico costuito in Albania nel giugno del 1940 condecreto del luogotenente_ del re d'Italia (n. 36). -U) Se possa rtenrsi invocabile l'art. '87 del Trattato di Pace nei casi in cui mediante scambio di lettere tra il Gov~rno francese e il Governoitaliano siano stat~ regolate questioni relative alla liquidabilit di beni di cittadini italiani in Tunisia (n~ 37); (810s50I) Roma -Istituto Poligrafico dello Staio -G. C.