La funzione consultiva svolta dall'Avvocatura dello Stato, essenzialmente disciplinata dall'art. 13 R.D. 30.10.1933 n. 1611, costituisce nel quadro dell'attività dell'Istituto la forma di assistenza tecnica complementare alla rappresentanza processuale e difesa in giudizio delle Amministrazioni dallo stesso patrocinate, comprendendo tutti gli interventi ed iniziative non riconducibili alla tutela legale contenziosa in senso stretto; essa si traduce nella collaborazione nei confronti di un'istituzione pubblica al fine della soluzione di questioni tecnico-giuridiche ed interpretative, idonea ad illuminare preventivamente e corroborare sul piano della legalità e correttezza operativa l'organo od ente assistito nello svolgimento della propria azione amministrativa su date materie.
Di tale forma di assistenza possono beneficiare gli enti ammessi alla difesa erariale nella sede contenziosa (art. 47 R.D. 30.10.1933 n. 1611) e comunque a differenza di quest'ultimo (cfr. art. 45 R.D. ult. cit., sul supporto legale fornito a particolari condizioni ai dipendenti degli enti patrocinati dall'Avvocatura dello Stato) essa non è mai erogabile a favore di persone fisiche.
La competenza all'emanazione dei pareri è affidata al preposto ufficio territorialmente competente in relazione alla circoscrizione dell'ente richiedente.
L'attività consultiva dell'Avvocatura dello Stato, in sé considerata, esprime una peculiare forma di collaborazione tra organo tecnico legale ed organismi patrocinati solo in linea di massima equiparabile al rapporto tra avvocato del libero foro in veste di consulente legale e cliente; tale collaborazione è qualificata dall'indipendenza, neutralità e competenza generale dell'organo consulente oltre che dalla riservatezza ai fini dell'accesso ex art. 7 l. 241/90, ed è finalizzata alla migliore cura extragiudiziale degli interessi pubblici generali ed in definitiva alla tutela della sfera patrimoniale e non patrimoniale dell'ente, fino ad acquisire la veste della collaborazione all'azione di governo nei casi di predisposizione di disegni di legge e di testi regolamentari.
Il parere dell'Avvocatura dello Stato è normalmente facoltativo, in quanto la sua adozione non può prescindere dall'iniziativa dell'organo di amministrazione attiva.
In varie ipotesi legislative è previsto come obbligatorio, ossia di acquisizione necessitata e non rimessa alla valutazione discrezionale dell'amministrazione, mediante apposito sub-procedimento nell'ambito della preparazione dell'atto terminale dell'iter di spettanza dell'ente consultante.
La tradizionale differenziazione tra le classificazioni dogmatiche della facoltatività ed obbligatorietà dei pareri a ben vedere non sembrerebbe attagliarsi alle peculiarità della natura e del ruolo istituzionale dell'Avvocatura dello Stato ed attiene solo alla fase dell'iniziativa da parte dell'ente interessato alla consultazione, il cui rilascio è per l'Avvocatura dello Stato atto dovuto; essa pertanto si riduce operativamente all'esclusione, nel secondo caso, della valutazione da parte dell'Amministrazione assistita sull'opportunità di promuovere l'acquisizione dell'avviso dell'organo patrocinatore in merito alla questione legale.
È fatta salva la possibilità per l'amministrazione consultante di disattendere il parere reso dall'Avvocatura dello Stato, sia esso facoltativo od obbligatorio, fermo restando che per pacifico riconoscimento anche giurisprudenziale l'orientamento contrario a quello espresso dall'organo legale consultivo impegna in modo particolare l'ente sul piano motivazionale, richiedendosi adeguata giustificazione del dissenso nell'atto amministrativo conclusivo del procedimento ausiliato.
Nell'ambito dell'ordinamento statale peraltro all'Avvocatura dello Stato si affianca nella titolarità della funzione di assistenza consultiva delle amministrazioni il Consiglio di Stato, in termini di alternatività o addirittura di concorrenza.