L'Avvocatura dello Stato partecipa ai giudizi penali esercitando nell'interesse dell'amministrazione statale le facoltà che la legge processuale attribuisce alla persona offesa dal reato, ovvero esercitando l'azione civile per le restituzioni o il risarcimento del danno attraverso la costituzione di parte civile; non di rado l'Avvocatura assiste nel procedimento penale l'amministrazione citata quale responsabile civile per il fatto illecito del dipendente. Le medesime attività sono svolte nell'interesse degli altri enti pubblici che godono del patrocinio erariale.
Tuttavia, in considerazione dell'esiguo organico del personale togato dell'Avvocatura ed al fine di consentire l'indirizzo unitario della difesa in sede penale, evitando dispersioni settoriali, l'art.1, comma 3, della legge 3 gennaio 1991 n. 3 ha subordinata la costituzione di parte civile dello Stato all'autorizzazione dal Presidente del Consiglio dei Ministri; tale autorizzazione viene concessa, previo parere dell'ufficio dell'Avvocatura competente alla trattazione del procedimento, quando vengano in rilievo interessi pubblici, patrimoniali e non patrimoniali, di rilevanza tale da ritenersi opportuno affiancare la presenza nel processo penale del pubblico ministero.
L'art. 44 del t.u. 30 ottobre 1933 n. 1611 consente altresì all'Avvocatura dello Stato di assumere la difesa dei dipendenti statali o degli altri soggetti pubblici ammessi al patrocinio, sia nella qualità di imputati che di parte civile, nei giudizi penali che li interessino per fatti inerenti alle funzioni espletate, qualora gli enti di appartenenza ne facciano richiesta e l'Avvocato Generale ne riconosca l'opportunità, escludendo la sussistenza di un conflitto di interessi tra amministrazione e dipendente. In tali casi, l'Avvocatura, oltre a garantire i dipendenti pubblici da azioni di privati aventi ad oggetto attività amministrative legittime, tutela in via mediata anche gli interessi patrimoniali dell'amministrazione, che potrebbero subire pregiudizio in relazione all'esito del procedimento penale. Dinanzi agli organi della giustizia militare l'attività dell'Avvocatura dello Stato può assumere tanto la difesa del personale militare, ove ricorrano le condizioni previste dall'art. 44 t.u. n. 1611 del 1993 cit., quanto – a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 270 c.p.m.p -  la difesa come parte civile delle Amministrazioni danneggiate

Secondo una tradizione che ha trovato conferma nell'art. 9 della legge 3 aprile 1979 n. 103 all'Avvocatura Generale dello Stato è affidata la funzione di rappresentanza e difesa dello Stato italiano nei procedimenti dinanzi a collegi internazionali o comunitari. L'ipotesi più importante e frequente è rappresentata dall'assunzione della difesa dello Stato, quale legislatore o amministratore, dinanzi agli organi giurisdizionali dell'Unione europea: Corte di giustizia e Tribunale di prima istanza.
Particolare rilevanza, tuttavia, assume pure l'assistenza di carattere consultivo che l'Avvocatura svolge per facilitare l'osservanza dei trattati nelle attività amministrative e favorire il recepimento legislativo delle norme comunitarie nell'ordinamento italiano.
Innanzi ad alcuni collegi internazionali (es., Corte internazionale di giustizia dell'Aja), l'Avvocatura dello Stato opera di regola nell'ambito di un collegio di difesa, mentre di fronte alla Corte europea dei diritti dell'uomo la difesa dello Stato italiano è sovente svolta da un agente designato dal Ministero degli affari esteri.
Per la particolare rilevanza di tali attività è all'esame una proposta di istituzione di sedi distaccate dell'Avvocatura in Strasburgo e Bruxelles.
Nelle controversie incardinate dinanzi a giudici stranieri lo stato italiano è rappresentato e difeso da professionisti abilitati secondo gli ordinamenti nazionali, rimanendo tuttavia in capo all'Avvocatura dello Stato la direzione delle attività defensionali; rimane salva la possibilità che le leggi dei singoli stati prevedano la possibilità di partecipazione diretta nei processi di organi legali stranieri.

Nella tradizionale disciplina del contenzioso tributario le attività defensionali dinanzi alle commissioni erano svolte direttamente dall'amministrazione nei tre gradi di giudizio, retaggio della natura non giurisdizionale di tali organi; la Corte costituzionale, tuttavia, aveva ritenuto che il D.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636 non escludesse il patrocinio dell'Avvocatura (C. cost., ord. 21 gennaio 1988 n. 48).
Innovando tale regime, l'art. 12, comma 4, del d.lgs. 31 dicembre 1992 n. 546 prevede ora che gli uffici finanziari statali possano essere assistiti dall'Avvocatura dello Stato nel solo procedimento di secondo grado; anche in relazione ai giudizi di primo grado, comunque, l'Avvocatura può essere chiamata ad esercitare le proprie funzioni consultive, o richiesta del proprio patrocinio da amministrazioni dello Stato e da altri enti autorizzati in relazione ad atti impositivi di enti pubblici territoriali.

Dinanzi alle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti l'amministrazione statale o gli enti pubblici che godono del patrocinio sono rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato nei giudizi in materia di pensioni. Tuttavia, l'art. 13, comma 3, della legge 3 aprile 1979 n. 103 consente alle amministrazioni statali, comprese quelle ad ordinamento autonomo, di delegare un proprio funzionario a sostenere, anche oralmente, la propria posizione.
Nei giudizi di conto e di responsabilità, anche per l'eventuale fase dinanzi alla Corte di cassazione, la partecipazione dell'Avvocatura dello Stato non è prevista, in quanto la tutela degli interessi patrimoniali dell'amministrazione, anche statale, è attribuita per legge alla Procura generale o a quelle regionali della Corte dei conti.
L'abrogazione della giurisdizione domestica della Corte dei conti, che vedeva la Presidenza del Consiglio dei Ministri necessariamente rappresentata dall'Avvocatura, ha determinato la devoluzione delle controversie sulla carriera ed il trattamento economico dei magistrati contabili alla giurisdizione amministrativa.

L'Avvocatura dello Stato svolge il suo patrocinio dinanzi alla Corte costituzionale nei seguenti tipi di giudizio:

• Giudizi di legittimità costituzionale di leggi o atti aventi forza di legge promossi in via incidentale in altro giudizio;
• Impugnative in via principale di leggi o atti aventi forza di legge;
• Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, tra Stato e Regioni;
• Giudizi sulla ammissibilità dei referendum abrogativi.


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In tali giudizi dinanzi alla Corte costituzionale l'Avvocatura dello Stato rappresenta e difende il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro da questi delegato per la partecipazione al giudizio (Art. 20 L.11 marzo 1953, n. 87).
Il Presidente del Consiglio dei Ministri interviene nei giudizi dinanzi alla Corte costituzionale anche su materie che rientrano nella competenza di altri Ministeri (Corte cost. sent. n.1 del 1956).
Come in generale per tutte le Amministrazioni dello Stato che siano parte di giudizi dinanzi ad una Autorità Giudiziaria, l'assistenza in giudizio del Presidente del Consiglio dei Ministri o del singolo Ministro spetta esclusivamente all'Avvocatura dello Stato.
La competenza a costituirsi nei giudizi dinanzi alla Corte costituzionale spetta all'Avvocatura Generale dello Stato con sede in Roma (art. 9 L. 3 aprile 1979, n.103).
Anche la costituzione in giudizio dell'Avvocatura Generale dello Stato dinanzi alla Corte costituzionale, al pari di altri casi, non richiede l'esibizione di un mandato (art. 12 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611 e Corte costituzionale, sent. n. 6 del 1969).
La rappresentanza dinanzi alla Corte costituzionale spetta all'Avvocato Generale dello Stato o ad un suo sostituto (art. 203 della L. 11 marzo 1953, n. 87) . Con ciò si pone in particolare evidenza come l'importanza della difesa nei detti giudizi investa in ogni caso la responsabilità del capo dell'Avvocatura.
L'Avvocatura dello Stato non è invece presente dinanzi alla Corte costituzionale nei giudizi di accusa promossi nei confronti del Presidente della Repubblica, nei quali non è prevista la possibilità per lo Stato di costituirsi parte civile.

 

Giudizi di legittimità costituzionale di leggi o atti aventi forza di legge promossi in via incidentale in altro giudizio

L'Avvocatura dello Stato interviene, in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri o di un Ministro da questi delegato, nei giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale che si svolgono dinanzi alla Corte costituzionale.
L'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri ha luogo con il deposito delle deduzioni.
La costituzione in giudizio dell'Avvocatura Generale dello Stato non ha luogo se non su richiesta del Presidente del Consiglio dei Ministri, con il Governo, attraverso l'organo tecnico di rappresentanza in giudizio, manifesta l'intereesse politico del Governo alla conservazione della legge oggetto del sindacato della Corte Costituzionale.
L'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri non dà luogo ad un intervento in senso proprio ( Corte cost. sent. N. 1 del 1956 ) e pertanto non impedisce che la questione di legittimità costituzionale sia decisa ugualmente in camera di consiglio quando non vi sia stata la costituzione delle parti del giudizio principale in cui venne sollevata (Corte cost. n. 210 del 1983).
L'Avvocatura Generale dello Stato può intervenire in rappresentanza del Presidente della Giunta Regionale nel giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale che verta su leggi di Regioni che si avvalgano del suo patrocinio obbligatorio o facoltativo (link alla sezione dedicata al patrocinio delle Regioni).
Le disposizioni richiamate per le Regioni si applicano anche quando sia interessata al giudizio una delle due Provincie del Trentino-Alto Adige ( art. 36 L. 11 marzo 1953, n. 87).
 

Impugnative in via principale di leggi o atti aventi forza di legge

L'Avvocatura Generale dello Stato propone alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale in via principale di una legge regionale su richiesta del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri (art. 312 L. 11 marzo 1953, n. 87).
La richiesta non deve rivestire una particolare forma, ma può esprimersi, di volta in volta, nella forma adeguata al caso concreto (Corte cost. n. 147 del 1972).
L'atto introduttivo del giudizio è diretto alla Corte costituzionale ed è notificato al Presidente della Giunta regionale (art. 312 L. 11 marzo 1953 , n. 87).
L'Avvocatura Generale dello Stato partecipa altresì in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri ai giudizi di legittimità costituzionale promossi dinanzi alla Corte Costituzionale in via principale da una Regione contro una legge o un atto avente forza di legge della Stato o contro una legge di un'altra Regione.
 

Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, tra Stato e Regioni

Previa deliberazione del Consiglio dei Ministri (art.23, lett. g della legge 23 aprile 1988, n. 400), l'Avvocatura Generale dello Stato partecipa, in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri o di un Ministro a ciò delegato, ai giudizi dinanzi alla Corte Costituzionale aventi per oggetto la risoluzione di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato (Artt.20 e 37 L.11 marzo 1953, n.87).
L'Avvocatura dello Stato si costituisce dinanzi alla Corte costituzionale in rappresentanza diretta del Ministro interessato solo quando il conflitto riguardi le attribuzioni amministrative ad esso conferite dalla legge.
Le altre parti del giudizio, qualora non compaiano personalmente, devono essere rappresentate e difese da liberi professionisti abilitati al patrocinio davanti alle Giurisdizioni superiori. Quando è promosso da o contro il Governo o un Ministro, l'Avvocatura dello Stato presta il suo patrocinio solo in favore di questi ultimi, anche se il giudizio riguardi anche un altro potere dello Stato che si avvalga in via istituzionale del patrocinio dell'Istituto.
Il ricorso è proposto nell'interesse del Presidente del Consiglio dei Ministri e deve contenere l'esposizione sommaria delle ragioni di conflitto nonché l'indicazione delle norme costituzionali che regolano la materia.
 

Giudizi sulla ammissibilità dei referendum abrogativi

L'Avvocatura Generale dello Stato rappresenta il Governo anche nei giudizi di ammissibilità di referendum abrogativi dinanzi alla Corte costituzionale previsti dall'art. 75 della Costituzione e dall'art. 2 della L. cost. 11 marzo 1953, n. 1.

L'attività di rappresentanza e difesa in giudizio esercitata dall'Avvocatura dello Stato presenta caratteri di assoluta originalità rispetto all'attività professionale degli avvocati del libero foro, proprio in conseguenza del ruolo, che essa riveste, di organo statale istituzionalmente preposto alla difesa legale di pubbliche amministrazioni e alla cura dei correlati interessi pubblici.
I giudizi di natura civile costituiscono la sede processuale, luogo d'elezione per la difesa della sfera patrimoniale e non patrimoniale dello Stato, in cui più accentuatamente si colgono le peculiarità dell'attività contenziosa dell'Avvocatura e le prerogative da cui essa è assistita, strumentali allo scopo di quella difesa, soprattutto con riferimento alla disciplina del foro erariale, al regime della notifica degli atti giudiziari ed alla conformazione dello ius postulandi.
A differenza dei sistemi adottati in altri ordinamenti, l'Avvocatura provvede, nell'esercizio del suo patrocinio, non tanto e non solo alla tutela diretta degli interessi delle singole amministrazioni od enti patrocinati, quanto al perseguimento degli interessi generali e esclusivi dello Stato nella sua unità, i quali possono anche trascendere quelli peculiari costituiti dalla soccombenza o dalla vittoria nelle singole cause.
In quest'ottica trova fondamento il principio di obbligatorietà del patrocinio e della esclusività della difesa riservata all'Avvocatura dello Stato: il jus postulandi ad essa attribuito è inteso dalla legge nella sua più ampia accezione.
Non mancano ipotesi contemplate dalla legge, in cui le pubbliche amministrazioni possono stare in giudizio avvalendosi direttamente di propri dipendenti (è il caso dell'art. 417 bis c.p.c., sulle controversie in materia di lavoro, o anche dell'art. 23 della legge n. 689/81 in materia di opposizione a ordinanze - ingiunzione), ma si tratta pur sempre di una possibilità prevista in misura circoscritta a singole tipologie di giudizi.
Nei giudizi civili, dunque, lo Stato non può essere rappresentato che dall'Avvocatura: non a caso, la possibilità di delega a funzionari dell'amministrazione interessata o a procuratori legali (prevista dall'art. 2 T.U. n. 1611/33) riguarda solo i giudizi che si svolgono fuori della sede degli uffici dell'Avvocatura.
La peculiarità del ruolo istituzionale svolto dall'organo legale statale si riflette anche nella norma di cui all'art. 1, 2° comma, del T.U. n. 1611/33, ove si legge testualmente che "gli avvocati ed i procuratori dello Stato non hanno bisogno, nell'esercizio delle loro funzioni, di mandato, neppure nei casi nei quali le norme ordinarie richiedono il mandato speciale, bastando che consti della loro qualità".
I poteri conferiti dalla legge agli avvocati dello Stato sono, così, molto più ampi di quelli dei difensori liberi professionisti forniti di procura; essi, infatti, in virtù della loro qualifica possono compiere, anche senza mandato speciale, tutti gli atti processuali che le ordinarie norme di procedura vietano ai difensori con procura che non siano forniti di mandato o procura speciale.
Va comunque chiarito che l'orientamento ormai consolidato in giurisprudenza disconosce il potere dell'Avvocatura dello Stato di disporre del diritto sostanziale controverso (cfr. Cass., 2 febbraio 1973, n.321; C.d.S., sez. IV, 7 marzo 1978, n. 178; C.d.S., 6 maggio 1980, n. 502; C.d.S., sez. IV, 6 aprile 2000, n. 1995), la cui titolarità è, conseguentemente, riservata all'amministrazione.
Il principio discende da una precisa scelta legislativa di netta divisione di compiti tra organi dello Stato: l'Avvocatura dello Stato ha formalmente la posizione dell'avvocato e l'Amministrazione quella di cliente, sicché è solo questa che può disporre del "suo" diritto.
Risulta evidente, dunque, che la rappresentanza processuale dell'Avvocatura non comporta anche la rappresentanza "sostanziale" della P.A.
Ai sensi dell'art. 1, 2° comma del menzionato T.U., l'Avvocatura può, tuttavia, compiere tutti quegli atti processuali (quali, ad esempio, la rinunzia agli atti del giudizio) che, pur non costituendo disposizione del diritto sostanziale controverso, possono nondimeno determinare effetti di natura sostanziale.
La pienezza dei poteri attribuiti dall'art. 1, 2°comma, sopra citato, si manifesta con tutta evidenza in ordine ai poteri di gestione tecnica della lite, all'esercizio delle varie facoltà processuali, alla utile conduzione della causa.
Sarà, quindi, l'Avvocatura a decidere quando e come iniziare una lite, e come gestirla, se proporre un regolamento di giurisdizione o di competenza, se declinare la competenza arbitrale, se proporre impugnazione e cosa eccepire. La gestione le rimarrà totalmente affidata pur quando essa ricorrerà, per la rappresentanza in giudizio, a liberi professionisti o a funzionari che dovranno strettamente attenersi alle istruzioni ricevute.
Per quanto attiene, poi, alle modalità di attribuzione del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato ad enti pubblici diversi dallo Stato, la disciplina è dettata dall'art. 43 T.U. n. 1611/33, il quale subordina la prestazione del patrocinio a tali enti al previo rilascio di un'autorizzazione statale, che può essere data, anzitutto, con legge, all'atto dell'istituzione dell'ente ovvero successivamente; essa può, inoltre, essere contenuta in un regolamento o in un altro provvedimento approvato con decreto presidenziale (si parla, in tal caso, di patrocinio cd. autorizzato).
Qualora sia intervenuta tale autorizzazione, la rappresentanza dei predetti enti è assunta dall'Avvocatura dello Stato in via organica ed esclusiva, eccettuati i casi di conflitto di interessi con lo Stato e le Regioni.
Gli enti autorizzati sono, quindi, obbligati ad essere patrocinati dall'Avvocatura, senza che a ciò possano, in via generale, opporsi. Soltanto in casi speciali, e previa delibera motivata da sottoporre agli organi di vigilanza, gli enti stessi potranno non avvalersi dell'Avvocatura dello Stato (art. 11, 2° comma, l. 103/79, che ha innovato profondamente la materia).
Conseguentemente, non può ammettersi che l'Avvocatura dello Stato sia affiancata, nell'esercizio dei suoi compiti legali, a professionisti del libero foro, né che enti che fruiscono del patrocinio autorizzato si avvalgano, poi, della sua attività solo episodicamente.
Va chiarito, però, che tale regime riguarda solo gli enti che, per la loro connessione con la struttura statale o per la compenetrazione delle loro funzioni con quelle dello Stato, hanno margini di autonomia molto ristretti.
Diversa è la disciplina per gli enti dotati di vera e propria autonomia, tra i quali emergono con particolare evidenza le Regioni, per le quali si può affermare che coesistano due concorrenti sistemi di difesa.
Il primo prevede la possibilità per esse di avvalersi in via organica ed esclusiva del patrocinio dell'Avvocatura, previa adozione di una deliberazione del Consiglio Regionale (art. 10 della legge 103/79). Il secondo consente alle Regioni di chiedere la rappresentanza e la difesa in giudizio all'Avvocatura solo saltuariamente, in relazione a singoli casi, senza necessità di una delibera di carattere generale, ai sensi dell'art. 107 d.p.r. 616/77, che prevede la facoltà per le Regioni di avvalersi degli "organi tecnici dello Stato".
In ogni caso, le divergenze tra Avvocatura e Regioni sull'instaurazione del giudizio o sulla resistenza al medesimo, sono sempre risolte dalle Regioni stesse, come è disposto anche per gli enti autorizzati (art. 12, 2° comma, l. 103/79).

L'Avvocatura dello Stato rappresenta e difende le Amministrazioni pubbliche che si avvalgono del suo patrocinio dinanzi a tutti gli organi Giustizia amministrativa.
L'Avvocatura Generale dello Stato provvede alla rappresentanza e difesa delle Amministrazioni pubbliche nei giudizi dinanzi al Consiglio di Stato ed ai Tribunali Amministrativi Regionali con sede nella regione Lazio.
Quale atto del processo di primo grado, tuttavia, la domanda di regolamento di competenza al Consiglio di Stato, ai sensi dell'art. 31 Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, è ritualmente sottoscritta dall'Avvocato dello Stato che difende in primo grado l'Amministrazione, anche se appartenente ad una Avvocatura Distrettuale e non all'Avvocatura Generale.
Le Avvocature Distrettuali dello Stato, ciascuna nel proprio distretto di competenza, provvedono alla rappresentanza e difesa delle Amministrazioni pubbliche nei giudizi dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale che ha sede nel capoluogo di regione o di provincia in cui ha sede la singola Avvocatura Distrettuale. L'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino ha competenza anche per i giudizio che si svolgono dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della Valle d'Aosta.
L'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo provvede altresì alla rappresentanza e difesa delle Amministrazioni pubbliche dinanzi alla Consiglio Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana.
Dinanzi agli organi di Giustizia Amministrativa il patrocinio della Avvocatura dello Stato in favore delle Amministrazioni pubbliche statali è obbligatorio e esclusivo.
Solo nei giudizi di cui all'articolo 25, commi 5 e seguenti, della legge 7 agosto 1990, numero 241, l'Amministrazione può essere eccezionalmente rappresentata e difesa da un proprio dipendente, purché in possesso della qualifica di dirigente e debitamente autorizzato (articolo 4, legge 21 luglio 2000 n.205).
L'iniziativa giudiziaria dell'ìAvvocatura Generale dello Stato richiede il consenso dell'Amministrazione rappresentata, ma l'esistenza di tale consenso rileva esclusivamente nei rapporti interni, mentre non condiziona la validità degli atti processuali.
Sebbene non disponga dell'interesse dedotto in giudizio, nei riguardi dei terzi, quindi, l'Avvocatura dello Stato gode di piena autonomia e indipendenza nel decidere la condotta nella causa e può compiere qualsiasi atto processuale, con l'unico limite del divieto di prendere da sole iniziative processuali che incidano su interessi politico-amministrativi di particolare importanza dell'Amministrazione rappresentata.
La disciplina del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato in favore delle Amministrazioni pubbliche statali si estende anche alle Regioni a statuto ordinario e a statuto speciale che si avvalgano del suo patrocinio in via obbligatoria di esclusiva.
L'Avvocatura dello Stato interviene in giudizio anche per le Regioni e gli enti pubblici non territoriali autorizzati ad avvalersi del suo ministero in via facoltativa.
Dinanzi ai giudici Amministrativi l'Avvocatura dello Stato può intervenire in rappresentanza delle Amministrazioni pubbliche da essa patrocinate qualunque sia la posizione processuale che queste assumono nel corso del giudizio e quindi tanto se si tratti dell'Amministrazione resistente quanto se si tratti di Amministrazioni interveniente o di Amministrazione ricorrente nei confronti di provvedimenti di altre Amministrazioni.