ASSEMBLEA GENERALE DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE CERIMONIA DI INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 Signor Presidente del Senato della Repubblica, qui oggi anche nell’esercizio delle funzioni di Presidente della Repubblica, Autorità, Signor Presidente della Corte di Cassazione, Signore e Signori, nella Sua ampia relazione il Primo Presidente ha riferito in modo analitico anche sui risultati raggiunti dalla Suprema Corte nell’anno 2014: si deve dare atto del grandissimo impegno profuso dai magistrati e dal personale amministrativo che Vi operano. Ciò è motivo di soddisfazione e di compiacimento e non ultimo – mi sia consentito dirlo nella duplice veste di rappresentante istituzionale dell’Avvocatura dello Stato e di semplice cittadino – di profonda e sincera gratitudine. Questa è anche la sede naturale per dare conto – per sommi capi – del lavoro svolto dall’Avvocatura dello Stato. Non intendo tediare l’uditorio con tabelle e dati statistici: tuttavia, alcuni numeri è opportuno che vengano conosciuti. A livello nazionale, i nuovi affari trattati dall’Avvocatura, nell’anno 2014, ammontano ad oltre 138.000: essi si aggiungono alle diverse centinaia di migliaia di affari impiantati negli anni scorsi ed ancora pendenti (oltre 1.000.000). Si tratta di una mole di lavoro imponente che grava su un organico effettivo in atto di appena 310 unità togate: sicché ciascuna di esse è stata chiamata nel 2014 a curare una media di ben 445 nuovi affari; calcolando gli affari degli anni precedenti la pendenza media gravante su ogni avvocato è pari a circa 3.700 affari. La pesantezza di un tale fardello risulta peraltro ancora più evidente ove si comparino tali dati con quelli rilevati nel 1976, data del I° centenario dell’Avvocatura: in tale anno gli affari nuovi erano circa 41.000 e gli avvocati e procuratori dello Stato in servizio erano, complessivamente, 276; ne risulta che nell’arco di poco meno di quarant’anni, mentre il numero degli affari ha subito un incremento del 336% circa, il personale effettivamente in servizio chiamato a curarli è aumentato soltanto del 12,68%. L’arido - e pur tuttavia eloquente - linguaggio dei numeri non è sufficiente, da solo, a dar piena contezza dell’attività svolta dall’Istituto ove non si tenga conto anche - e soprattutto - dello spettro dei settori di intervento e delle materie trattate: il quale è il più variegato che si possa immaginare, posto che l’Avvocatura rappresenta e difende non solo lo Stato – in tutte le sue articolazioni – ma anche una lista assai lunga di enti: e ciò dinanzi a tutte le magistrature sia nazionali sia internazionali ed in tutte le tipologie di controversie. Una rapida panoramica sugli affari più notevoli trattati è sufficiente per avere un quadro significativo dell’intenso lavoro svolto. 1) Nel 2014 l’Avvocatura è intervenuta in 66 giudizi dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea ed al Tribunale di primo grado, contribuendo, anche in tali sedi, alla tutela degli interessi nazionali e all’affermazione di importanti principi. Tra le tante intervenute, devono qui ricordarsi, per il loro grande impatto sociale, la decisione riguardante il personale precario della scuola e quella relativa alla gestione delle discariche. E’ in corso il giudizio sollevato dalla Corte costituzionale tedesca che contesta la possibilità per la BCE di acquistare dal mercato secondario titoli pubblici degli Stati dell’eurozona; i risvolti economici e sociali correlati alla soluzione di tale questione sono enormi, specie per il nostro paese; con piacere si è ora appreso che le tesi difensive svolte dall’Avvocatura, favorevoli a consentire alla BCE tale libertà d’azione, sono state condivise nelle conclusioni depositate dall’Avvocato Generale presso la Corte di Giustizia. La primazia dei principi del Trattato dell’UE deve essere assicurata in ogni caso: sicchè – come precisato con la decisione 11.9.2014 (in causa C-112-13) - nel caso di norma interna che sia contraria sia al Trattato sia alla Costituzione, il Giudice nazionale ha in ogni caso il potere-dovere di sottoporre la questione alla Corte di Giustizia e indi di procedere alla disapplicazione della norma interna (e ciò a prescindere dalla eventuale pronuncia negativa della Corte costituzionale cui spetta in base all’ordinamento interno il controllo accentrato di costituzionalità). Vanno, altresì, rammentate la decisione che ha ritenuto la legittimità delle norme italiane che riservano alle farmacie la vendita di specialità soggette a prescrizione medica (causa C-159 richieste pervenute dall’Agenzia delle Entrate, sono stati proposti, dopo attento esame, poco più di 4.400 ricorsi. Come si vede l’Avvocatura opera una notevole selezione sconsigliando l’amministrazione a proporre ricorsi per circa un terzo delle istanze formulate. Ascende a 4.617 il numero dei ricorsi proposti contro l’Agenzia. La percentuale di vittorie nel contenzioso tributario è del 64,33%. Le Sezioni Unite hanno chiarito che anche i ricorsi in materia tributaria sono assoggettati alla disciplina comune dettata dal codice di rito: e ciò sia per quanto riguarda la nuova formulazione del n. 5 dell’art. 360 c. p. c., sia per quanto riguarda l’ultimo comma dell’aggiunto art. 348-ter c. p. c.. Nell’anno 2014 sono stati ben 1125 i ricorsi per Cassazione in materia di legge Pinto: di essi solo 25 sono quelli proposti dall’Avvocatura; gli effetti deflattivi della riforma del 2012 si potranno apprezzare nel prossimo futuro: mano a mano che saranno definite le istanze già avviate con il vecchio rito. Risulta sottoposta a nuovo esame delle Sezioni unite la problematica concernente il contraddittorio in sede amministrativa: si tratta di stabilire se le garanzie dettate dal 7° comma dell’art. 12 della l. 2124, n. 3203 ha condannato gli autori della strage consumata il 2 agosto 1980 alla stazione di Bologna a risarcire allo Stato un miliardo di euro. 5) Assai corposo il contenzioso dinanzi ai giudici amministrativi: esso ha riguardato le più svariate materie e tutte le tipologie di azioni previste dal nuovo c.p.a.. La percentuale di cause vinte è stata pari al 62,50%: il dato è riferito globalmente a tutti i ricorsi trattati dinanzi ai giudici amministrativi (Consiglio di Stato e TAR). Notevole impegno ed attenzione ha richiesto tutto il contenzioso concernente le informative antimafia e gli appalti per le opere pubbliche e per le infrastrutture. Merita di essere menzionata, anche per la sua rilevanza di ordine sistematico oltre che per l’impatto che ne può derivare sulle casse pubbliche, la sentenza dell’Ad. Plen. N. 15 del 25.6.2014 in tema astreintes; la comminatoria di tale tipo di penalità è stata ritenuta ammissibile anche nei casi di condanna al pagamento di somme: è frutto delle difese dell’Avvocatura la precisazione che non possa comminarsi penalità nei casi in cui l’amministrazione deduca circostanze impeditive del tempestivo pagamento discendenti da ragioni correlate a vincoli di bilancio o della finanza pubblica. Quantitativamente assai rilevante ed oggettivamente impegnativo è stato il contenzioso originato dalle procedure relative alle abilitazioni scientifiche dei professori universitari di I e II fascia. Sempre numeroso è il contenzioso attinente agli esami di idoneità alla professione forense. Particolarmente delicati, e anche in questo caso numerosi, sono i ricorsi proposti da magistrati ordinari contro i provvedimenti del C.S.M. in tema di incarichi direttivi e semidirettivi. Molto impegnativo, per la complessità delle questioni giuridiche sottese e la rilevanza economica che lo caratterizza, è, inoltre, il contenzioso riguardante i provvedimenti delle Autorità indipendenti, cui si è aggiunto quello correlato all’EXPO. 6) Dinanzi ai Tribunali del distretto le cause vinte sono state circa il 54%; mentre la percentuale delle cause vinte dinanzi alla Corte d’appello è stata pari al 53%. Va precisato che tali dati statistici sono riferiti globalmente a tutto il contenzioso civile, del lavoro e penale trattato presso i predetti Uffici giudiziari. Non figurano nel calcolo i decreti monocratici di accoglimento di domande di indennizzo ex l. Pinto: il nuovo rito introdotto nel 2012 prevede che la lite si chiuda con il deposito del decreto inaudita altera parte, tranne che venga proposta opposizione al decreto; e ciò avviene in casi sporadici. Tale modifica normativa ha significativamente ridotto il sovraccarico dei ruoli dei collegi della Corte d’appello: ma non quello dell’Avvocatura, la quale è chiamata a effettuare in relazione a ciascun decreto un’attenta valutazione delle singole vicende, acquisendo gli atti ed istruendo l’affare al fine di stabilire se proporre o meno opposizione. 7) In sede consultiva, l’Avvocatura dello Stato, oltre alla consueta attività di consulenza connessa alla gestione delle liti ed a quella espletata con riguardo alle transazioni ed alle composizioni bonarie, ha fornito il proprio parere su tantissime questioni di grande rilievo: sono stati affrontati (e risolti con la successiva stipula di un articolato accordo) i molteplici problemi insorti tra amministrazioni statali e Banca d’Italia in ordine alla gestione degli atti di pignoramento eseguiti presso quest’ultima, in veste di terzo pignorato; in materia disciplinare sono stati esaminati i rapporti tra procedimenti - disciplinare e penale – aventi ad oggetto i medesimi fatti; sono state risolte numerose questioni in tema di rimborso di spese legali ai dipendenti prosciolti in sede penale o in sede contabile; sono state fornite puntuali ed articolate indicazioni per risolvere in sede transattiva il contenzioso con le vittime di emotrasfusioni; molti pareri hanno interessato appalti e lavori pubblici: si segnalano tra essi quello sui poteri di autotutela della P. A. negli appalti di infrastrutture strategiche e quello relativo agli istituti della transazione e dell’accordo bonario; va ancora segnalato il parere riguardante il canone dovuto alla rete ferroviaria italiana dalle imprese di trasporto. 8) L’Istituto, già alla data del 30 giugno, è stato in grado di assicurare i depositi telematici previsti dalla nuova normativa; pienamente operativo è anche il sistema di notifiche a mezzo PEC. Nella propria azione l’Avvocatura è riuscita ad inserirsi in tutti i tavoli tecnici e istituzionali che si sono formati in merito al PCT: fornendo il proprio supporto giuridico specifico al fine di far armonizzare la nuova disciplina processuale con le peculiarità del contenzioso erariale, spesso dimenticate in passato. La dematerializzazione della carta ha raggiunto nel 2014 su scala nazionale il 70% circa; il fascicolo elettronico in Avvocatura è pienamente funzionante, con facilitazione di scambi e consultazione da remoto. Come previsto dall’art. 8 D. L. 9.2.2012, n.5, la procedura per la gestione delle domande per il recente concorso di procuratore dello Stato si è svolta interamente in modalità telematiche, del tutto integrate con i sistemi interni di protocollo e gestione. Si è provveduto all’adempimento dei numerosissimi obblighi di pubblicazione sul sito web dell’Istituto ed è stata data piena attuazione (fin da giugno scorso) alla normativa che ha previsto l’obbligo della fatturazione elettronica. Si auspica che con una adeguata politica di supporto finanziario possano incrementarsi le risorse necessarie agli ulteriori indilazionabili sviluppi informatici. 9) Come già osservato nelle precedenti inaugurazioni dagli Avvocati Generali, avv. Ignazio Caramazza ed avv. Michele Dipace, la funzionalità dell’Istituto risulta minacciata dalla insufficienza delle risorse: sia umane sia economiche. La carenza di personale togato è divenuta non più sostenibile: l’auspicio formulato più volte in questi anni di sottrarre l’Istituto dalla penalizzante limitazione nel turn-over del personale togato non si è realizzato; al contrario, per effetto del recente intervento recato dalla l. 114/2014, il depauperamento si è ulteriormente aggravato. In atto risultano scoperti ben 50 posti su un organico di 370; ove si computino le 10 unità collocate fuori ruolo, la percentuale effettiva di scopertura supera il 16,2%. L’Istituto aspetta la nomina dell’Avvocato generale e dell’Avvocato Generale aggiunto; siamo in servizio tre Vice avvocati generali su 8; sono prive di avvocato distrettuale ben 8 avvocature distrettuali: e tra esse le più importanti (Napoli, Milano, Bologna, Firenze, Trieste, Catania, Cagliari e Caltanissetta). Gli interventi normativi riguardanti l’Istituto non possono non tenere in debito conto la mole di compiti affidati alle Sue cure e le specifiche peculiarità che connotano il ruolo degli avvocati dello Stato: come ribadito da sempre da Codesta Corte – traggo le parole dalla recente sentenza n. 13156/2014 - “i compiti di rappresentanza e difesa in giudizio da parte dell'Avvocatura dello Stato presentano caratteri assolutamente peculiari e differenziali rispetto al ruolo dei difensori del libero foro e degli uffici legali di altre amministrazioni pubbliche, poiché la sua attività è diretta al perseguimento d'interessi pubblici generali e all'attuazione del principio di legalità”. Il compito di tutore della legalità affidato a ciascun avvocato dello Stato si connota per operare a 360 gradi: conformemente all’insegnamento impartito già nel 1876 dal primo Avvocato Generale, avv. Giuseppe Mantellini, gli avvocati dello Stato debbono essere “prima giudici” dell’operato delle amministrazioni e una volta accertata la legittimità e la giustizia sostanziale delle loro situazioni soggettive esserne attenti e vigili “avvocati”. L’avvocato dello Stato nello svolgimento del predetto compito di ‘giudice’ dell’amministrazione è tenuto ad effettuare e ad avere una considerazione e una visione unitaria e complessiva di tutti gli interessi coinvolti dalle vicende sottoposte al suo esame ed alle sue cure. All’assolvimento di tale arduo compito cooperano in modo pieno tutti gli organi dell’Istituto: il singolo avvocato ha il potere-dovere di raccordarsi con i colleghi, di coinvolgere i titolari di incarichi direttivi e di chiedere l’esame collegiale di qualsiasi questione. E’ dovere dell’Istituto e dei Suoi avvocati elaborare, con indipendenza di giudizio, indirizzi omogenei, svolgendo – specie in sede consultiva – una continua azione di raccordo, di collegamento e di mediazione fra le diverse amministrazioni statali e fra queste e le regioni, ricercando soluzioni che tutelino gli interessi pubblici generali e la concreta ed effettiva realizzazione del principio di legalità. Si tratta di compiti che vanno oltre quelli propri della professione di avvocato: vengono in rilievo attività che oggettivamente vanno annoverate e considerate non già quali mere prestazioni di servizi di natura legale, bensì – come ben rilevato dall’Avv. Generale Giuseppe Manzari – quale espressione dell’esercizio di una peculiare pubblica funzione: con una felice formula evidenziava l’avv. Manzari che l’avvocato dello Stato è “‘l’avvocato della doverosità’, tale essendo il dato caratterizzante della ‘funzione pubblica’”, mentre l’avvocato del libero foro “è l’avvocato dei diritti soggettivi (in senso lato), tale essendo… l’autonomia e la libertà da assicurare ad ogni soggetto in un ordinamento che ambisca a definirsi Stato di diritto”. E non è senza significato che la provvista del personale togato dell’Avvocatura nel ruolo di avvocato dello Stato sia effettuata mediante un concorso assai selettivo, cui possono accedere solo soggetti che a loro volta abbiano svolto per alcuni anni l’attività di magistrato ordinario o amministrativo o di procuratore dello Stato o per 6 anni quella di avvocato. La disciplina concernente lo status giuridico dell’avvocato dello Stato deve considerare un bene prezioso la indicata particolare configurazione del loro ruolo che li vede nel contempo ‘giudici’ ed ‘avvocati’ delle amministrazioni pubbliche e deve favorire in tutti i modi il pieno esplicarsi dell’esercizio di ambedue le suddette funzioni. Non è, pertanto, possibile considerare normativamente l’Avvocatura dello Stato – specie per quanto attiene ai problemi inerenti il personale togato – alla stregua di un’amministrazione di pura gestione. Concludo, osservando che il difficilissimo momento che il Paese continua ad attraversare richiede a tutte le Istituzioni ed a tutti noi il massimo impegno nell’esercizio dei compiti affidati. Sono certo di potere assicurare che l’Avvocatura dello Stato e i suoi componenti faranno ogni possibile sforzo; come pure sono certo della sicura attenzione che sarà data ai problemi dell’Istituto che ho qui ritenuto doveroso rappresentare. Ringrazio per avermi ascoltato. Roma 23 gennaio 2015 Salvatore Messineo