INTERVENTO DELL’AVVOCATO GENERALE DELLO STATO
MICHELE GIUSEPPE DIPACE
 
Ringrazio il Capo del Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi e il Vice Segretario Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri per avermi invitato, come, peraltro, era già avvenuto in occasione della presentazione al Parlamento delle precedenti relazioni, a svolgere un breve intervento in occasione di questo importante incontro di studio.
Ho ascoltato, con molto interesse, gli interventi dei relatori e proprio le loro parole hanno ulteriormente rafforzato il mio convincimento circa il ruolo fondamentale che, non solo può, ma deve essere svolto dall’Istituto, che ho l’onore di dirigere, davanti a tutte le giurisdizioni sovranazionali ed internazionali ed, in particolare, per quello che qui interessa, dinnanzi alla Corte EDU.
E’ noto che il connotato peculiare dell'Avvocatura dello Stato si esprime nel vincolo istituzionale del pubblico servizio, quale momento differenziale e tipizzante. Il difensore dello Stato è portatore di una specifica limitazione che è anche un arricchimento: non solo, infatti, egli deve assolvere il suo dovere sul piano professionale, ma deve integrare tale compito con l'adempimento del dovere che gli deriva dall'appartenenza ad una pubblica istituzione, qual è l'Avvocatura dello Stato.
Essa non tutela soltanto l'interesse di una singola amministrazione, bensì - direttamente o indirettamente - l'interesse generale dello Stato nella sua unitarietà.
Sono, proprio, questi tratti caratterizzanti che fanno dell’Avvocatura un soggetto destinato, quasi naturalmente, a ricoprire un ruolo da protagonista nel nuovo contesto ordinamentale nel quale il Paese è chiamato, sempre più spesso, a rispondere delle proprie azioni in sede sovranazionale ovvero internazionale.
In tale senso, si è mosso, di recente, lo stesso legislatore che, all’art. 42, comma 3, della legge 24 dicembre 2012, n. 234 ha previsto la nomina di un avvocato dello Stato, quale agente del Governo italianoprevisto dall'articolo 19 dello Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea; trattasi di disposizione che costituisce un’ulteriore conferma di quella linea di tendenza che vede, ormai, l’Avvocatura dello Stato svolgere il proprio mandato, in via ordinaria, a livello europeo.
In questa prospettiva, è auspicabile che tale disegno possa arricchirsi con un sempre maggiore coinvolgimento dell’Avvocatura dello Stato davanti alla Corte europea dei diritti dell’Uomo, attesa la rilevanza delle questioni trattate ed i riflessi immediati sull’ordinamento interno (mi limito a ricordare che, nell’anno 2012, l'Avvocatura dello Stato ha già rappresentato il Governo italiano, tra l'altro, nel ricorso, poi accolto, concernente la controversa questione dell'esposizione del crocifisso nelle aule scolastiche, nel ricorso concernente il regime di assegnazione delle frequenze radiotelevisive e la compatibilità di esso con il diritto alla libera manifestazione del pensiero, e nel ricorso vertente sulla compatibilità con il diritto di asilo degli accordi con gli Stati costieri del Mediterraneo in materia di respingimento alla frontiera dei migranti imbarcati illegalmente in tali Stati e diretti verso l'Italia).
Una partecipazione, tendenzialmente obbligatoria, dell’Avvocatura dello Stato nel patrocinio e difesa dei ricorsi in cui è coinvolto lo Stato italiano o che potrebbero avere effetti rilevanti nel nostro ordinamento, è auspicato, oltre che dalla Presidenza del Consiglio, dai Ministri della Giustizia e delle Politiche europee e sono sicuro che su tale maggiore partecipazione dell’Istituto concorderà il Ministro degli Affari Esteri anche in considerazione della proficua collaborazione che intercorre tra l’Avvocatura dello Stato e la Farnesina con riferimento al contenzioso davanti alla Corte di giustizia dell’Unione Europea nonché del principio che l’Avvocatura dello Stato è legittimata a patrocinare lo Stato italiano davanti a tutti gli organismi giudiziari nazionali e sovranazionali.
Peraltro si deve evidenziare che, in molti recentissimi casi, l’interconnessione tra la fase contenziosa sovranazionale e quella nazionale si è rivelata in tutta la sua evidenza e forza espansiva, facendo emergere la necessità della difesa dello Stato italiano nella fase del procedimento sovranazionale.
Nella controversia per Punta Perotti le parti, che avevano proposto (vittoriosamente) il ricorso alla CEDU, hanno, infatti, azionato i  crediti riconosciuti dalla predetta Corte nei confronti dello Stato italiano con decreti ingiuntivi emessi in base al nostro codice di procedura. In tali procedimenti esecutivi è intervenuta necessariamente l’Avvocatura dello Stato.
Si pensi, ancora, alla nota questione del sovraffollamento delle carceri italiane e della mancanza di spazio vitale per i detenuti.
In detto contenzioso, lo Stato italiano è stato riconosciuto dalla CEDU responsabile della violazione dei diritti dell’uomo (art. 3 della Convenzione europea) e condannato a risarcire una somma di circa 100.000 € per tutti i ricorrenti.
La stessa questione è stata sollevata dinanzi all’A.G. nazionale ed alcuni giudici di sorveglianza hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale per le disposizioni che quelle misure alternative non consentono nel caso segnalato.
L’Avvocatura dello Stato (che non ha partecipato al giudizio dinanzi alla CEDU) è intervenuta in rappresentanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri dinanzi alla Corte Costituzionale, ove ha difeso la costituzionalità di quelle leggi (giusto il mandato ricevuto dalla Presidenza) tenendo, nel contempo, conto delle sentenze esecutive di Strasburgo (che lo Stato italiano deve eseguire, come è noto, sia quanto al risarcimento riconosciuto alla parte ricorrente sia quanto ai profili generali di adeguamento degli interventi amministrativi e normativi necessari per evitare il verificarsi di ulteriori violazioni di quei diritti); l’Avvocatura dello Stato dovrà, poi, assumere la difesa dell’Amministrazione della Giustizia nelle cause che siano eventualmente proposte dai soggetti destinatari delle sentenze CEDU per la piena esecuzione di queste pronunzie.
Ricordo, infine, la recentissima decisione della CEDU in tema di rivalutazione monetaria dell’indennità integrativa speciale a favore dei soggetti che hanno contratto patologie a seguito di trasfusioni di sangue infetto.
In tale procedimento, come in quelli prima menzionati, l’Avvocatura non era stata chiamata a partecipare, mentre ha assistito il Ministero della Salute sia nelle fasi contenziose nazionali sia nella definizione transattiva attuata a mezzo di interventi normativi e regolamentari.
E’ evidente che l’adozione di una linea difensiva unitaria e coordinata dello Stato italiano nell’intero contenzioso, sin dalle sue fasi dinanzi alla CEDU, è di primaria importanza per l’efficace tutela degli interessi pubblici in gioco.
La necessità del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato dinanzi alla CEDU si porrà in termini ancora più significativi in occasione dell’adesione della UE alla Convenzione, come previsto dall’art. 6 del Trattato di Lisbona: appare un’incongruenza pensare che lo Stato italiano venga difeso istituzionalmente dall’Avvocatura dello Stato dinanzi alla Corte di Giustizia di Lussemburgo e non dinanzi alla Corte di Strasburgo, sulle medesime questioni ed in relazione ai medesimi problemi di interpretazione/applicazione delle disposizioni comunitarie e di quelle nazionali con le prime connesse.
Emblematica, sotto questo profilo, è, ad esempio, la diversa posizione che hanno assunto la Corte di Giustizia e la nostra Corte Costituzionale – da un lato – e la Corte europea dei diritti dell’uomo – dall’altro lato – sulla efficacia diretta delle disposizioni della Convenzione europea nell’ambito degli ordinamenti nazionali e sull’obbligo di disapplicazione delle eventuali disposizioni comunitarie o nazionali contrastanti, che vede su posizioni negative le prime due Corti e su posizioni opposte la CEDU, come in dettaglio riferito nella Relazione che oggi viene presentata, al Cap. II-par. 1.1.
Ma l’apporto dell’Istituto non deve ritenersi limitato al solo momento contenzioso in considerazione del fatto che l'attività dell'Avvocatura dello Stato si svolge, senza possibilità di fratture, tra funzione contenziosa e funzione consultiva; l'una e l'altra, infatti, concorrono a garantire la tutela degli interessi di cui è portatore lo Stato nel rispetto della ragione, immanente e primaria, della giustizia.
Ebbene, proprio all’attività consultiva dell’Avvocatura si è fatto ricorso, di recente, ai fini della definizione dei c.d. regolamenti amichevoli davanti alla CEDU (si pensi, a tale proposito, all’attività di consulenza che l’Istituto sta svolgendo con riferimento ai ricorsi proposti alla CEDU in ordine alle ben note vicende legate al G8 di Genova) .
L’attività consultiva dell’Avvocatura dello Stato potrebbe trovare ulteriori spazi di intervento; al proposito, va segnalato che, con la recentissima e molto articolata richiesta di parere n. 2/13, la Commissione U.E. ha formulato alla Corte di Giustizia il quesito circa la compatibilità del progetto di accordo relativo all’adesione dell’Unione Europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo con le disposizioni dei Trattati, concludendo che, secondo il suo punto di vista, il predetto progetto di accordo sarebbe pienamente compatibile (il termine per il deposito delle osservazioni del Governo italiano verrà a scadere il prossimo 15 ottobre).
Ricordo, infine, la sempre più incisiva operatività di ordinamenti di settore a livello globale (es. ambiente, mare, agricoltura, pesca, lavoro, ecc.) spesso dotati anche di poteri giurisdizionali, volti non solo a regolare specifiche attività economiche ma anche a condizionare l’esercizio di pubbliche funzioni.
Sono contesti in cui il Paese è sempre più spesso chiamato a rappresentare le proprie esigenze e che richiedono che competenze settoriali, squisitamente tecniche, siano integrate da un adeguato sostegno giuridico.
Ed è proprio per consentire all’Istituto di fare fronte a questa nuova “dimensione sovranazionale” della propria attività, stiamo verificando l’opportunità, sul piano dell’organizzazione interna dell’Istituto, di istituire una sezione dell’Avvocatura Generale dedicata al contenzioso sovranazionale ed internazionale.
Grazie a tutti per la cortese attenzione.