Sistemas previos a la unificación

Dos direcciones diferentes

El problema de la defensa del Estado ante los tribunales, en el contexto de los litigios administrativos, fue abordado por la legislación anterior a la unificación con una serie múltiple de soluciones, que pueden distinguirse, en una primera aproximación, en dos grandes direcciones básicas: la directa utilización de funcionarios de la Administración (Piamonte, Lombardía Véneto, Ducado de Módena, Estado Pontificio, Gran Ducado de Toscana) y utilización de Patronos del libre foro (Reino de las Dos Sicilias).
Los sistemas más representativos de estas dos orientaciones opuestas son el adoptado por el Gran Ducado de Toscana y el del Reino de las Dos Sicilias.

El sistema toscano

Una característica esencial fue la centralización, en un único organismo para todas las Administraciones, de todas las competencias relativas a la gestión de asuntos y litigios. El abogado real tenía en la práctica la función de un cuerpo de justicia en la Administración, ya que "... una disputa no se iniciaba sin consejo del abogado real, y el caso iniciado era suprimido o comprometido simplemente por su voto, en cualquier estado se encontró y también ante sentencia favorable. El abogado real, antes que defensor, fue pacificador, y siempre consultor de la Administración, o el verdadero gestor tanto del litigio como de la asesoría jurídica" (G. .MANTELLINI, Lo Stato y el Código Civil, Florencia, 1882).

El sistema napolitano

El jus postulandi era responsabilidad de los profesionales de la abogacía, mientras que las Agencias de Litigios institucionalmente tenían la función de supervisar las sentencias activas y pasivas concernientes a las Administraciones del Estado, así como asumir directamente la gestión de las controversias individuales. En la práctica, sin embargo, lo único que hicieron fue distribuir los casos entre los abogados delegados y seguir su progreso.
El contraste entre estos dos sistemas es relevante ya que refleja, en cierto sentido, la evolución del sistema adoptado por el Estado italiano, que inmediatamente después de su constitución se basó en el modelo de las Agencias de Conflictos y luego llegó, con la creación de la Agencia Tributaria, para actuar según el modelo toscano.

La creación de oficinas de litigios.

Tras la unificación, con RD 9 de octubre de 1862 n. 915, se crearon las Oficinas de Litigios Financieros, dependientes directamente del Ministerio de Finanzas, en Turín, Milán, Nápoles, Palermo, Florencia y Bolonia. Esta última fue luego abolida y las responsabilidades relacionadas se transfirieron a la Oficina de Florencia en 1866, mientras que en 1867 se estableció una nueva Oficina en Venecia. Sobre el papel, las oficinas de litigios tenían la tarea de brindar asesoramiento jurídico y protección judicial y extrajudicial a la administración tributaria, así como vigilar la correcta aplicación de las leyes financieras; pero como para la representación ante el tribunal podían utilizar abogados del fuero libre designados por los jefes de las oficinas, en la práctica el decreto de 1862 se aplicó esencialmente en lo que concernía a la distribución de los casos entre los abogados del fuero libre. Las razones de esta elección inicial del legislador post-unificación residen esencialmente en la necesidad de no afectar a los antiguos sistemas anteriores a la unificación con una reforma drástica y difícil de implementar -especialmente en el Sur- como la creación de un organismo de representación y defensa jurídica para todo el territorio del reino, siguiendo el modelo del toscano. Se prefirió, por tanto, optar por un sistema más flexible y "abierto", en el que se combinara la posibilidad de recurrir a profesionales jurídicos gratuitos con la posibilidad de atender directamente la defensa de las Administraciones. Al mismo tiempo, sin embargo, este sistema pronto reveló sus debilidades, debidas esencialmente a la falta de una dirección unificada entre las distintas oficinas y a la falta de preparación de las estructuras para afrontar las tareas institucionalmente asignadas.

La institución del ministerio público.

La abolición de los litigios administrativos y la reforma de las oficinas de litigios

La evolución de la justicia comenzó con la abolición del sistema de lo contencioso administrativo (L. 20 de marzo de 1865, n. 2248, anexo E) y la devolución al juez ordinario de todos los litigios en los que se tratara de un "derecho civil o político" y que fueran de interés para las administraciones públicas (art. 2 del anexo E de la Ley nº 2248 de 1865), contribuyó significativamente a crear las condiciones para un nuevo ordenamiento general de la defensa del Estado. Como se desprende de los trabajos preparatorios, el legislador de 1865 no había querido definir detalladamente los límites de la competencia del juez ordinario, sino que se había apoyado en la ayuda de la jurisprudencia para aclarar los límites de la nueva jurisdicción. Esta necesidad de clarificación también tuvo impacto en el ámbito de la defensa del Estado. De hecho, el abogado encargado de la defensa del Estado debería haber aportado una contribución decisiva a la resolución de los problemas de competencia, presentándolos en términos correctos a la autoridad judicial e ilustrando las implicaciones jurídicas y administrativas de las distintas soluciones posibles. Esta tarea no podía encomendarse a un abogado privado, sino que requería la creación de un cuerpo de funcionarios -abogados especializados capaces de dar una orientación unificada a la defensa de las administraciones. En el polo opuesto, sin embargo, otra orientación propugnaba la idea de atribuir al Ministerio Fiscal la tarea de defender al Estado, expresión más extrema de la intención de garantizar, también a través de la defensa judicial de las Administraciones, la persecución de los objetivo de la justicia. Sin embargo, acabó prevaleciendo el primero de los dos enfoques, al no poder hacer efectiva la función de "parte imparcial" -asumida sobre todo, pero no sólo, en el ámbito penal- y la función de defensor de los intereses patrimoniales específicos. del Estado. El legislador de la reforma que siguió eligió, por tanto, un camino muy diferente al seguido por otros países occidentales, como los Estados Unidos, donde el Título 28, § 507 del Código de los Estados Unidos prevé la figura del United State Attorney, o abogado del Estado y del Ministerio Público a la vez, encargado de llevar a cabo la persecución penal en el distrito correspondiente. Este es el marco en el que se inició la reforma de las Oficinas de Contenciosos con la ley nº 28 de noviembre de 1875. 2781 y culminó con el reglamento del 16 de enero de 1876 n. 2914. Cabe señalar que la ley de 1875 abrió el camino a la reforma del sistema de defensa del Estado sólo en el sentido de que creó los requisitos previos y las condiciones para ello. En primer lugar, hizo una clara reducción de las facultades del Ministerio Público, excluyendo la obligación de concluir en sentencias civiles salvo para los casos matrimoniales y para aquellos en los que, por ley, tenía facultad para actuar. En segundo lugar, llevó a cabo una reconversión del personal adscrito a las oficinas de lo contencioso, previendo la posibilidad de que los magistrados del Ministerio Público sean adscritos a las oficinas financieras y equiparando jurídicamente el servicio prestado en las oficinas de lo contencioso financiero al ejercicio de la función profesión de abogado. El arte. 7 de la ley también delegó en el Gobierno la facultad de dictar un reglamento que regule la gestión y tramitación de los expedientes así como las relaciones de las oficinas de lo contencioso financiero con las administraciones públicas. Fue por tanto esta norma la que resultó ser, en los hechos, la partida de nacimiento de la Fiscalía del Estado. El reglamento de 16 de enero de 1876 n. 2914: el reglamento de los Procuradores de Hacienda El reglamento delegado dio a los órganos de defensa de la administración el nombre de Despachos de Procuradores de Hacienda Real y reforzó significativamente sus funciones respecto a los antiguos despachos contenciosos. La nueva normativa preveía en primer lugar la asunción directa de la representación y defensa de las Administraciones en los tribunales, que pasaba a ser obligatoria ante las autoridades judiciales de la ciudad donde estuviera situada la oficina y sólo era facultativa ante los demás jueces del distrito. Además, se otorgó a las nuevas oficinas un poder real de gestión sobre las Administraciones, que sustituyó la función puramente consultiva atribuida por la ley anterior. Finalmente, se prohibió expresamente a las Administraciones solicitar asesoramiento o confiar la defensa a abogados del tribunal libre, salvo casos excepcionales autorizados por el Ministerio al que pertenezcan, previo dictamen del Ministerio de Hacienda. Naturalmente, el funcionamiento eficiente de un sistema así concebido imponía la necesidad de unidad de dirección, que se cumplió estructurando la Agencia Tributaria como un organismo unitario, aunque articulado territorialmente, bajo la dirección del Procurador General. Además, parecía necesario recurrir a profesionales con altas capacidades técnicas, lo que condujo, durante la primera década del siglo XX, a una evolución de la disciplina de acceso a la Fiscalía del Estado, basada en la regla del concurso público, en la que sólo se puede participar si se tienen las calificaciones requeridas, expresión de la profesionalidad ya adquirida en el ámbito jurídico. Por lo tanto, a lo largo de los años siguientes, asistimos a un notable proceso de reorganización del Instituto, con el que se pretendía responder a las necesidades cada vez más emergentes indisolublemente ligadas al interés de la defensa unitaria de las administraciones del Estado: en otras palabras, la Avvocatura siguió la evolución socioeconómica del Estado.

Real Decreto N° 1611 de 30 de octubre de 1933

Los primeros treinta años del siglo XX.

En los primeros treinta años del siglo XX se produjo una progresiva "ampliación de horizontes" de las tareas de la Agencia Tributaria. Este fenómeno se produjo en primer lugar mediante la extensión del patronato a diversos organismos estatales (ley nº 485, de 14 de julio de 1907, y Real Decreto nº 1303, de 24 de noviembre de 1913), también debido a la elaboración doctrinal del concepto de "persona jurídica pública". entidad", así como a los agentes y empleados del Estado y de personas jurídicas públicas por hechos relacionados con el servicio prestado (Real Decreto de 30 de diciembre de 1923 n. 2828). En segundo lugar, se introdujo una norma procesal ad hoc en materia de competencia territorial, destinada a convertirse en una de las piedras angulares de la defensa del Estado ante los tribunales, al establecer el llamado "foro fiscal": para los casos en que un público Si la administración fuera parte, el juez competente es el del lugar donde se encuentra la Procuraduría de Hacienda en cuyo distrito se encuentre el juez que sería competente según las reglas ordinarias (RD 30 de diciembre de 1923 n. 2828). Esto permitió, entre otras cosas, resolver la mayoría de los problemas logísticos que hasta el momento habían llevado a la Procuraduría a seguir recurriendo sistemáticamente a la ayuda de abogados de libre derecho en las sentencias que se dictaban "fuera del cargo". Otra innovación significativa se refiere al régimen de notificación de actos judiciales a las Administraciones públicas, al establecerse la necesidad de notificación, bajo pena de nulidad automáticamente detectable, en la Agencia Tributaria del distrito en el que se encuentre el juez que conoce del asunto (RD 30 de diciembre de 1923). n.2828).

La Ley consolidada aprobada con Real Decreto de 30 de octubre de 1933, n. 1611

La legislación relativa al Instituto, dictada durante los primeros años del siglo, encontró coordinación en el Texto Único aprobado con   RD 30 de octubre de 1933, n. 1611: se alcanza un plan jurídico para la defensa del Estado y de otros organismos públicos no estatales basado en un cuerpo jurídico que no sólo estaba interesado en la resolución favorable del litigio, sino que estaba sobre todo dirigido por una conducta defensiva siempre inspirada por la ponderación del interés último y general del Estado, que se supone orienta y coordina la acción a realizar en cada momento en el tema controvertido concreto. Recordamos la idea de que el sistema legislativo de defensa del Estado y de los organismos públicos debe ser considerado como un fenómeno administrativo-organizativo complejo de derecho sustantivo, que no puede, por tanto, situarse únicamente en la dimensión procesal; existía una relación fuerte y sólida entre el órgano demandado, la Fiscalía del Estado y la organización general del Estado, relación que constituía un sistema administrativo completo, regulado mediante la asunción de responsabilidades político-jurídicas particulares relacionadas con la gestión y coordinación de los conflictos. . En esencia, la Fiscalía del Estado fue entendida como un elemento de conexión y mediación de múltiples instancias públicas a ser defendidas y tuteladas en correlación con el fin último que persigue el Estado. Desde este punto de vista, más allá de la utilidad práctica de una adecuada respuesta profesional a las citadas necesidades, la Abogacía del Estado, como órgano que de forma conjunta en todo el territorio nacional presta la defensa y asesoramiento jurídico de todas las administraciones estatales centrales y periféricas y de los órganos vinculados a ellos tiene significado, constituyó una herramienta indispensable para promover el proceso de unidad del "estado de derecho".

La constitución italiana

El carácter centralizado del Estado italiano se perdió gracias a la Constitución republicana de 1948, que, por un lado, llevó a cabo la descentralización de muchos poderes estatales hacia organismos locales y profesionales (art. 5, 18, 39, 49, 114) y, por otro, el otro preveía la posibilidad de "limitaciones de la soberanía" por parte de órganos supranacionales (art. 11). Estos cambios han acabado influyendo en el papel de la Abogacía del Estado, llamada hoy a actuar no sólo en las relaciones entre la administración y el ciudadano privado, sino también en las relaciones entre la administración del Estado y las autonomías locales, así como entre las primeras y las Comunidades Europeas. Sin embargo, a pesar del amplio debate sobre el punto -debate que aún hoy sigue abierto-, el legislador constituyente no incluyó a la Fiscalía del Estado entre los órganos de importancia constitucional, al considerar que la falta de protección constitucional específica no habría puesto en riesgo el contenido carácter sustancial de la actividad que realiza, aunque sea en virtud de facultades otorgadas por una ley común.

La respuesta a las necesidades federalistas

Desde principios de los años setenta se inició en el país un proceso, marcado por importantes etapas y retrocesos significativos, que condujo a la implantación del sistema regional. De acuerdo con este diseño,   ley no. 103 de 3 de abril de 1979   modificó las líneas del aparato institucional de la Fiscalía del Estado, adaptándolo a las nuevas necesidades que surgieron como consecuencia de la localización de competencias y competencias. El resultado fue la imagen de una Fiscalía del Estado en una acentuada posición de independencia funcional, identificada y modelada como una estructura de conexión e intermediación entre las administraciones estatales y autonómicas, como garante, a través del filtro de una visión general, de una actividad administrativa concreta. destinadas a satisfacer mejor el interés público.